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4.

Da fiscalizao do contrato

A doutrina sustenta haver dois importantes ncleos de atuao na atividade de


fiscalizao de contratos, quais sejam, a gesto e a fiscalizao propriamente dita. Contudo,
esta diferenciao no est adequadamente refletida na legislao de regncia. Com efeito,
a Lei n 8.666, de 1993 trata do tema no art. 67, sem definir, claramente, as atribuies do
gestor e fiscal do contrato:

Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um


representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de
terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.

1oO representante da Administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias


relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio
regularizao das faltas ou defeitos observados.

2oAs decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante


devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas
convenientes.

A falta de legislao especfica quanto ao tema deixa ao alvedrio da Administrao


a escolha da terminologia e da diviso ou no de atribuies daqueles responsveis pelo
acompanhamento e fiscalizao dos contratos, uma vez que, tanto na forma do j aludido art.
67 da Lei n 8.666, de 1993, quanto no disposto no art. 6 do Decreto n 2.271, de 7 de julho
de 1997 17, somente h necessidade de indicao de um representante para acompanhar e
fiscalizar a execuo do contrato.
Entretanto, em que pese no decorra de obrigao legal, a ciso, em agentes distintos das
atividades de fiscalizao e de superviso do contrato em agentes distintos encarada pelo

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Decreto n 2.271, de 1997 Art . 6 A administrao indicar um gestor do contrato, que ser responsvel pelo
acompanhamento e fiscalizao da sua execuo, procedendo ao registro das ocorrncias e adotando as providncias
necessrias ao seu fiel cumprimento, tendo por parmetro os resultados previstos no contrato.

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Tribunal de Contas da Unio como uma boa prtica administrativa, favorecendo o controle e
a segurana do procedimento de liquidao de despesa, conforme apontou o Exmo. Ministro
Benjamin Zymler em voto proferido no Acrdo n 2.296/2014-P. Lucas Rocha FurtadoXVII
comunga do mesmo entendimento, quando afirma em sua obra que no obstante a no
segregao dessas duas atribuies no possa ser considerada ilegal, ela deve ser evitada.

4.1 Da diviso de atribuies entre fiscal e gestor

De tudo quanto exposto, o que se pode concluir que compete a cada Administrador
pblico decidir pela segregao ou no das funes de fiscal e gestor de contrato. A questo
que remanesce saber, em caso de separao das funes, quais as atividades sero
desempenhadas por cada agente. Lucas Rocha Furtado Prope a seguinte separao:

Ao fiscal do contrato, como observado, cumpre verificar a correta execuo do objeto


da avena, de modo a legitimar a liquidao dos pagamentos devidos ao contratado, ou,
conforme o caso, para orientar as autoridades competentes acerca da necessidade de
serem aplicadas sanes ou de resciso contratual. O gestor do contrato, a seu turno,
aquele a quem incumbe tratar com o contratado. Ou seja, o gestor do contrato tem
a funo de conversar com o contratado, de exigir que este ltimo cumpra o que foi
pactuado, de sugerir eventuais modificaes contratuais.

Mas, o fato de a Lei n 8.666/93 no ter diferenciado essas figuras no significa que as
normas referentes cada unidade administrativa no possam faz-lo. Assim, por uma questo
de organizao administrativa, nada impede a criao da figura do gestor do contrato. Faro
parte de suas competncias, assuntos ligados ao contrato e no abarcados pela pura e simples
fiscalizao da execuo, como, por exemplo, a necessidade de formalizao dos termos
aditivos relativos alterao no projeto, prorrogao dos prazos, a publicao dos extratos,
a verificao da manuteno das condies de habilitao, entre outras providncias. Essa
possibilidade est inclusive expressamente autorizada pelo art. 115 da Lei n 8.666, de 1993:

Art. 115. Os rgos da Administrao podero expedir normas relativas aos


procedimentos operacionais a serem observados na execuo das licitaes, no mbito
de sua competncia, observadas as disposies desta Lei.

Pargrafonico.As normas a que se refere este artigo, aps aprovao da autoridade


competente, devero ser publicadas na imprensa oficial.

A prpria Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008, props uma diviso, facultativa,
das atribuies de fiscalizao do contrato administrativo, propondo a figura do gestor do
contrato, sendo este assessorado por um fiscal tcnico e outro fiscal administrativo. Confira:

Art. 31. O acompanhamento e a fiscalizao da execuo do contrato consistem na


verificao da conformidade da prestao dos servios e da alocao dos recursos
necessrios, de forma a assegurar o perfeito cumprimento do contrato, devendo ser
exercido pelo gestor do contrato, que poder ser auxiliado pelo fiscal tcnico e fiscal
administrativo do contrato.

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2oPara efeito desta Instruo Normativa, considera-se:

I - gestor do contrato: servidor designado para coordenar e comandar o processo da


fiscalizao da execuo contratual;

II - fiscal tcnico do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do contrato


quanto fiscalizao do objeto do contrato; e

III - fiscal administrativo do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do


contrato quanto fiscalizao dos aspectos administrativos do contrato.

Contudo, sendo essa formatao facultativa, o rgo contratante pode optar por
um modelo diferente de distribuio de atribuies fiscalizatrias. Neste sentido, confira a
PORTARIA-TCU n 297, de 14 de novembro de 2012, em que o TCU optou por distribuir a
atividade entre um fiscal tcnico, e uma unidade da secretaria do TCU, que figuraria como
unidade gestora dos contratos administrativos:

PORTARIA-TCU N 297, DE 14 DE NOVEMBRO DE 2012

Art.2 Para os fins desta norma, entende-se por:

(...)

III gestora do contrato: unidade ou subunidade da Secretaria do TCU, vinculada ou no


ao objeto do contrato, responsvel pela fiscalizao da documentao comprobatria
da contratada;

(...)

V fiscal tcnico do contrato: servidor formalmente designado para acompanhar a


execuo dos servios terceirizados de natureza continuada que tenham sido contratados;

Independentemente do modelo adotado pelo rgo contratante, fundamental que


as competncias sejam claramente definidas, de modo que os responsveis pela fiscalizao
tenham conscincia de suas responsabilidades e obrigaes.

4.2 A designao do fiscal pode ser recusada?

Por no se tratar de ordem manifestamente ilegal (art. 116, IV, RJU), a designao como
fiscal de contrato no pode ser recusada. Neste sentido, confira deciso do TCU:

Acrdo n 2.917/2010 Plenrio

5.7.7. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal no pode oferecer recusa,
porquanto no se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a opo de expor ao superior
hierrquico as deficincias e limitaes que possam impedi-lo de cumprir diligentemente
suas obrigaes. A opo que no se aceita uma atuao a esmo (com imprudncia,
negligncia, omisso, ausncia de cautela e de zelo profissional), sob pena de configurar
grave infrao norma legal (itens 31/3 do voto do Acrdo n 468/2007-P). (Trecho do
Relatrio do acrdo do Min. Valmir Campelo)

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Contudo, ainda que no possa ser recusada, o fiscal pode solicitar a capacitao para as
atividades, alm de solicitar que exista uma avaliao da compatibilidade da sua qualificao
com aquela exigida para a atividade:

5.7.6. Acerca das incumbncias do fiscal do contrato, o TCU entende que devem ser
designados servidores pblicos qualificados para a gesto dos contratos, de modo
que sejam responsveis pela execuo de atividades e/ou pela vigilncia e garantia da
regularidade e adequao dos servios (item 9.2.3 do Acrdo n 2.632/2007-P).

Neste sentido, obrigao da Autoridade superior conferir condies adequadas de


trabalho, sob pena de atrair para si a responsabilidade por eventuais prejuzos advindos da
fiscalizao deficiente. Nesse sentido, conforme notcia extrada do informativo 57 do TCU:

O fiscal do contrato no pode ser responsabilizado, caso no possua condies


apropriadas para o desempenho de suas atribuies

Demonstrado nos autos que a responsvel pela fiscalizao do contrato tinha condies
precrias para realizar seu trabalho, elide-se sua responsabilidade. Foi a essa uma
das concluses a que chegou o TCU ao apreciar recursos de reconsiderao em sede,
de originariamente, tomada de contas especial, na qual foram julgadas irregulares as
contas de diversos responsveis, relativas execuo do Plano Nacional de Qualificao
do Trabalhador (Planfor), no Distrito Federal, no exerccio de 1999. No caso, diversas
contrataes foram efetivadas, e, dentre elas, uma celebrada com o Sindicato
Nacional dos Trabalhadores em Sistemas de TV por Assinatura e Servios Especiais de
Telecomunicaes (Sincab), na qual se constataram diversas irregularidades graves,
algumas delas imputadas executora tcnica do contrato, a quem incumbiria, segundo
as normas de execuo financeira e oramentria do DF, supervisionar, fiscalizar e
acompanhar a execuo da avena, o que no teria sido feito, conforme as apuraes
iniciais levadas efeito pelo TCU. Ao examinar a matria, a unidade instrutiva consignou
que o DF no houvera proporcionado servidora responsvel pela fiscalizao da avena
condies adequadas para o desempenho de tal funo, ao mesmo tempo em que sabia
que eventual inexecuo do contrato seria de responsabilidade desse executor tcnico.
Ademais, ainda para a unidade tcnica, os elementos constantes do processo indicariam
no serem exequveis as funes de executor tcnico da forma determinada, tendo em
conta ser perceptvel a impossibilidade de uma nica pessoa cumprir todas as funes
que lhe foram atribudas. Em vista da situao, a unidade tcnica, com a anuncia do
relator, props a eliso da responsabilidade da recorrente, sem prejuzo da aplicao de
penalidades de outros responsveis pela gesto do Planfor, no DF, ao tempo dos fatos.
Nos termos do voto do relator, o Plenrio manifestou seu consentimento. Acrdo n.
839/2011-Plenrio, TC-003.118/2001-2, rel. Min. Raimundo Carreiro, 06.04.2011.

Contudo, a preocupao em evitar a sobrecarga de atividades no autoriza determinar,


desde logo, um nmero absoluto mximo de contratos para o qual um mesmo servidor possa
ser designado para atuar como fiscal.

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Essa anlise casustica e deve se basear na relao de adequao entre a complexidade
dos contratos, o volume de atividades e o tempo hbil para que o servidor desempenhe suas
funes de modo satisfatrio. Logo, o limite de contratos para que um mesmo servidor seja
designado como fiscal relaciona-se ao desempenho da tarefa de modo eficiente, evitando-
se a sobrecarga de trabalho. Com efeito, conforme constou nos acrdos ns 2.831/2011-
P, 38/2013-P e 1.094/2013-P, o TCU entende que esta definio deve ser diante das
caractersticas do caso concreto.

9.1.2. designe fiscais considerando a formao acadmica ou tcnica do servidor/


funcionrio, a segregao entre as funes de gesto e de fiscalizao do contrato, bem
como o comprometimento concomitante com outros servios ou contratos, de forma a
evitar que o fiscal responsvel fique sobrecarregado devido a muitos contratos sob sua
responsabilidade;

(TCU, Acrdo n 1.094/2013, Plenrio, Rel. Jos Jorge, j. em 08.05.2013.)

Em vista disso, no existe um nmero mximo de contratos para que um mesmo servidor
possa ser designado fiscal. Tal avaliao deve ser feita em face do caso concreto, de modo
a evitar a carga demasiada de trabalho capaz de comprometer a eficincia na execuo da
tarefa.XVIII
Outro tema atinente qualificao do exerccio da atividade de fiscal foi enfrentado pelo
TCU no Acrdo n 2512-P. Nesse julgado o TCU entendeu que o servidor pblico pode ser
fiscal de obras sem ser formado em engenharia, pois, segundo aquela Corte de Contas, seria
atividade que dispensaria habilitao especfica. Confira:

Relatrio [...] A funo de fiscal de contratos, mediante o acompanhamento da execuo


do objeto (no caso, obras), tambm no configura exerccio ilegal da profisso de
engenheiro. Trata-se de incumbncia prevista no artigo 67 da Lei 8.666/1993, que no
requer habilitao especfica, sob pena de se inviabilizar o cotidiano da Administrao
Pblica. Voto [...] designao do servidor para integrar a equipe de fiscalizao da
execuo do contrato, apesar de sua ausncia de formao em engenharia, nada teve
de irregular, j que constituiu mero desempenho da incumbncia prevista no art. 67 da
Lei 8.666/1993. (TCU, Acrdo n 2512, Plenrio.)

Contudo, repise-se, a escolha do fiscal deve recair sobre pessoa que tenha conhecimento
tcnico suficiente do objeto que est sendo fiscalizado, pois falhas na fiscalizao podem vir
a alcanar o agente pblico que o nomeou, por culpa in eligendo.

4.2.1 Contratao de terceiros para auxiliar na fiscalizao


Terceiro a pessoa fsica ou jurdica contratada para auxiliar o fiscal na sua tarefa, conforme
facultado pelo art. 67 da Lei n 8.666/93. A contratao do terceiro no obrigatria,
cabendo Administrao verificar se a complexidade do contrato exige a assistncia desse
terceiro. Trata-se de uma atividade assistencial, cabendo a responsabilidade pela fiscalizao
Administrao Pblica, conforme julgados abaixo:

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A contratao de empresa para que auxilie a Administrao na fiscalizao de contratos
no retira desta a obrigao do acompanhamento, porquanto a funo do terceiro
contratado de assistncia, no de substituio.

AC-0606-12/09-P - AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

A responsabilidade da Administrao Pblica no se exime com a contratao de servios


de superviso e auxlio no controle da execuo contratual.

AC-1930-42/06-P - AUGUSTO NARDES

Neste mesmo sentido a concluso DEPCONSU/PGF/AGU n 57/2013, produzida no


bojo do Parecer n 12/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU18, de autoria do Procurador Federal
Brulio Gomes Mendes Diniz, abaixo reproduzida:

I. a contratao de apoio fiscalizao prevista no art. 67, caput, da lei n 8.666/93 no


encontra bice no 2 do art. 1 do decreto n 2.271/97, pois constitui uma das expressas
disposies legais em contrrio a que se refere o dispositivo do decreto, podendo ser
contratada ainda que as atividades sejam inerentes s categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos do rgo ou entidade;

II. Na anlise da contratao, deve-se zelar para que sejam previstas apenas atividades
acessrias fiscalizao, cuidando-se para que a fiscalizao e os atos que lhe so
inerentes, tais como decises, atestos, aplicao de penalidades, recebimento de
servios, remanesam na figura do fiscal ou gestor do contrato, representante servidor a
ser especialmente designado pela administrao.

4.3 Quem no pode ser designado fiscal de contrato

Em homenagem ao princpio da segregao de funes, no podem ser indicados para


fiscalizar, os servidores responsveis pela execuo do prprio contrato19. Do mesmo modo
est impedido o pregoeiro20, ou os membros da comisso de licitao21. Tambm as situaes
de conflitos de interesses importam em bice designao como fiscal de contrato22.

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Mencionado parecer, assim como os demais pareceres produzidos pela Cmara Permanente de Licitaes e
Contratos da Procuradoria-Geral Federal encontram-se disponveis em: http://www.agu.gov.br/page/content/
detail/id_conteudo/238680 ou por meio do encurtador: bit.ly/parecerescplc.
19
Com fundamento no princpio da segregao de funes, como garantia da independncia da fiscalizao,
fundamental que o agente fiscalizador no seja ao mesmo tempo executor, em um mesmo contrato
administrativo.
AC-0140-06/07-P - MARCOS VINICIOS VILAA
20
vedado o exerccio, por uma mesma pessoa, das atribuies de pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado,
por atentar contra o princpio da segregao das funes.
AC-1375-20/15-P - Bruno Dantas
21
A execuo de contrato deve ser acompanhada por servidor especialmente designado para tanto, no cabendo
a designao de membros da comisso de licitao para o desempenho da atividade.
AC-2146-10/11-2 - JOS JORGE
22
Os responsveis pela fiscalizao de contrato no podem ser designados em situaes que envolvam conflitos

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Por fim, insta destacar que Lucas Rocha furtado afirma em sua obra que o fiscal no deve
ser subordinado do gestor de contrato. Segundo a lio do professor, no convm de modo
algum que referido fiscal esteja subordinado ao gestor. Devem os atos normativos da unidade
contratante designar as atribuies de cada um deles, sem que um tenha que se subordinar
ao outro.

4.4 Momento de designao do fiscal

Como j visto, o exerccio da atividade de fiscalizao pressupe o acompanhamento dos


resultados alcanados em relao execuo das obrigaes materiais do contrato, a exemplo
da verificao dos prazos de execuo e da qualidade demandada, bem como da verificao
do atendimento das demais obrigaes decorrentes do contrato, assim considerada a
manuteno da condio de regularidade trabalhista, previdenciria, tributria etc.
Portanto, tendo em vista que a atividade fiscalizatria pressupe o acompanhamento das
obrigaes contratuais, para que a funo seja exercida de modo efetivo e seu objetivo seja
resguardado, a formalizao da designao do fiscal deve ser feita em momento prvio ou,
no mximo, contemporneo ao incio da vigncia contratual.XIX

Acrdo 9.3. alertar o (...) quanto s ocorrncias a seguir, apontadas nos itens 3.25 e
3.27 do relatrio de fiscalizao: (...)

9.3.7. ausncia de nomeao de fiscal do contrato antes do incio de sua vigncia,


decorrente do descumprimento da Lei 8.666/1993, art. 67;

TCU - Acrdo n 380/2011 P

Contudo, como j destacamos no capitulo do planejamento da contratao,


recomendvel que o fiscal do contrato participe da fase de concepo inicial da contratao, para
que sua experincia e sugestes sejam devidamente apreciadas e aprimorem o instrumento
contratual, conforme restou decidido pelo TCU no Acrdo n 3.016/2015-Plenrio:

recomendao ao (...) para que, relativamente s suas aquisies, implemente controles


internos no sentido de que o fiscal do contrato de determinada soluo armazene
dados da execuo contratual, de modo que a equipe de planejamento da contratao
encarregada de elaborar os artefatos da prxima licitao da mesma soluo ou de
soluo similar conte com informaes de contratos anteriores (sries histricas de
contratos de servios contnuos), o que pode facilitar a definio das quantidades e dos
requisitos da nova contratao, semelhantemente ao previsto no art. 67, 1, da Lei n
8.666/1993 (item 9.3.3, TC-019.615/2015-9, Acrdo n 3.016/2015-Plenrio).

de interesse na atividade.
AC-3083-45/10-P - RAIMUNDO CARREIRO
Parentes ou cnjuges de proprietrios ou scios de entidades contratadas no devem ser designados como
responsveis pela fiscalizao, gesto, ou qualquer funo que envolva o controle da execuo do respectivo
contrato.
AC-1885-33/09-P - ANDR LUS DE CARVALHO

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4.5 Cuidados da portaria de designao do fiscal

1. Obrigao de formalizao do ato de designao23:


2. Deve ser nomeado um fiscal especfico para cada contrato24
3. O fiscal deve ser formalmente cientificado, preferencialmente com aposio de cincia
em documento a ser posteriormente juntado aos autos25
4. A Portaria de designao do fiscal e gestor (ou ato normativo especfico) deve definir,
expressamente, as atribuies de cada um dos responsveis pela fiscalizao do
contrato26
5. Deve ser identificado um fiscal substituto para as ausncias ou impedimentos do fiscal
titular.

4.6 Do Preposto

Como pode ser observado, a designao, pela Administrao Pblica, de servidor para o
acompanhamento e para a fiscalizao da execuo contratual no facultativa e, tambm,
no um ato discricionrio. Consiste em um DEVER da Administrao.
Igualmente, a empresa, tambm, dever indicar representante para atuar durante a
execuo do contrato. Esse representante tem a denominao de PREPOSTO. De acordo com
o dicionrio online Aulete, o preposto significa: Aquele que representa, substitui, fica no
lugar de outro. O preposto tambm uma obrigao constituda e um dever da empresa
contratada, conforme se observa no artigo 68 da Lei n 8.666/93:

Art.68. O contratado dever manter preposto, aceito pela Administrao, no local da


obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato

23
Deve ser designado representante da administrao para acompanhar a execuo de cada contrato firmado.
AC-1534-10/09-1 - AUGUSTO NARDES
24
A nomeao genrica de servidores para atuarem como fiscais, sem especificao dos nomes nem dos contratos
a serem fiscalizados, contraria o princpio da eficincia, por inviabilizar a atribuio de responsabilidade especfica
a determinado servidor.
AC-3676-25/14-2 - JOS JORGE
25
31.2. Riscos e efeitos: negligncia de ambas as partes, de quem nomeia, pois no comunica a nomeao ao
fiscal designado e no fixa suas atribuies em portaria especfica, e do prprio fiscal que no cumpre a contento
o seu papel de fiscalizar a execuo do contrato.
(...)
31.5.1. determinao para que a unidade providencie portaria de designao especfica para fiscalizao de
cada contrato, com atestado de recebimento pelo fiscal designado e que constem claramente as atribuies e
responsabilidades, de acordo com o estabelecido pela Lei 8.666/93 em seu artigo 67;
AC-1094-15/13-P
26
Uma sugesto utilizar o rol constante no art. 2, II da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 30 de abril
de 2008
a) ateste dos produtos e servios;
b) resoluo de problemas;
c) acompanhamento da execuo dos trabalhos;
d) gerenciamento de riscos;
e) sugesto de aplicao de penalidades;
f) avaliao da necessidade de aditivos contratuais; e
g) conduo do processo de repactuao, quando for o caso.

68
Portanto, as figuras do fiscal de contrato e a do preposto so importantssimas para a
correta execuo e gerenciamento do contrato. Lembrando que o preposto tambm dever
ser indicado por escrito, conforme disposto abaixo:

9.3. alertar o (...) quanto s impropriedades a seguir, tratadas nos itens 3.21 e 3.23 do
relatrio de auditoria: (...)

9.3.5. ausncia de designao formal de preposto no local do servio, para representar


o contratado na execuo do contrato, decorrente do descumprimento do art. 68 da Lei
8.666/1993;

TCU Acrdo n 866/2011 - P

4.7 Da instruo documental

Impende destacar que o acompanhamento de um contrato no se resume em uma


atividade formal. a garantia de que o servio e/ou produto ser prestado e/ou entregue
de acordo com o previsto em contrato. Para que um contrato seja bem gerenciado, a
informalidade no poder se fazer presente, h que se ter atuao dentro dos limites
estabelecidos, registrando e exigindo o cumprimento do que est contratado.
Nas lies de Hely Lopes Meirelles, existem algumas fases que integram o acompanhamento
da execuo do contrato pelo representante da Administrao que so compreendidas pela
fiscalizao, pela orientao, pela interdio, a interveno e pela aplicao de penalidades
contratuais. Do seu ensinamento e possvel extrair o seguinte entendimento para cada uma
delas:

69
A funo de fiscal do contrato assume grande relevncia para a Administrao Pblica,
e para que seja desempenhada a contento, exige capacitao e habilidade dos servidores
pblicos que se dedicam a essa atividade. A atuao do fiscal ser exitosa, desde que este
possua:
Conhecimento do regime jurdico.
Conhecimento dos termos contratuais.
Conhecimento do processo que resultou no contrato, inclusive atos da fase de
planejamento.
Organizao.
A primeira ao importante e essencial que deve ter o Fiscal do Contrato a certificao
da existncia de alguns documentos imprescindveis para o seu controle e para a gesto
efetiva, que so:
Emisso da nota de empenho.
Assinatura do contrato e de outros instrumentos hbeis.
Publicao do extrato do contrato.
Publicao da portaria o nomeando como Fiscal.
Verificao das exigncias contratuais e legais para incio da execuo do objeto.
Relao do pessoal que ir executar o servio e a respectiva comprovao da
regularidade da documentao apresentada.
Relao de materiais, mquinas e equipamentos necessrios execuo contratual.
Dever, ainda, manter em pasta especfica cpia dos documentos abaixo identificados,
para que possa dirimir suas dvidas originrias do cumprimento das obrigaes assumidas
pela contratada27:
Instrumento convocatrio da licitao (edital).
Termo de referncia ou projeto bsico.
Oramento e planilha de custos.
Cronograma fsico-financeiro.
Necessidade a ser atendida e resultados esperados com o contrato.
Conhecimento da realidade do mercado respectivo.
Proposta da contratada.
Documento coletivo de trabalho da categoria envolvida na prestao dos servios
(conveno, acordo ou dissdio coletivo de trabalho).

27
O acompanhamento e controle dos contratos administrativos devem se dar por meio de processos
organizados, inclusive com o rol de documentos necessrios verificao prvia aos pagamentos, bem como
devem ser segregados os papis e responsabilidades dos envolvidos na contratao, mormente as atividades a
serem desenvolvidas pelos fiscais de campo e gestores do contrato.
AC-0748-10/11-P - UBIRATAN AGUIAR
A Administrao deve formalizar processo para acompanhamento da execuo dos contratos, com a documentao
fsica e financeira necessria, bem como incluir em sistema contbil, ou em outro sistema gerencial, informaes
sobre o contrato e/ou projeto ao qual est vinculado, a fim de aperfeioar sua gesto e atender ao princpio da
eficincia.
AC-2605-38/12-P - MARCOS BEMQUERER

70
Instrumento de contrato.
Documento de designao do preposto pela contratada.
Livro dirio com registro de ocorrncias, de preferncia, assinado pelo preposto da
contratada.
Cpia de atas de reunies realizadas com o preposto da contratada, a fim de discutir
a qualidade da contratao.

4.8 Rotinas bsicas de fiscalizao

Como visto, o fiscal do contrato deve reunir o conhecimento tcnico relacionado ao objeto
do contrato fiscalizado, para o fim de realizar ou propor ao gestor as intervenes necessrias
sua perfeita execuo.
A anotao de fatos relevantes ocorridos durante a execuo, de fatos externos que
venham a prejudica-la, ou sobre a presena ou a ausncia de culpa por parte do contratado
por eventuais falhas tcnicas na execuo, entre outros incidentes, ministrar ao gestor do
contrato importantes subsdios no momento de decidir sobre possveis alteraes contratuais.
O registro dos fatos e atos da fiscalizao importa autorizao das aes subsequentes
e informa, tambm, os procedimentos de liquidao da despesa, que tomaro por base as
condies pactuadas no contrato e a comprovao da entrega do material ou da prestao
efetiva do servio. A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que dispe sobre normas gerais
de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, estabelece que:

Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular
liquidao.

Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor
tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.

1 Essa verificao tem por fim apurar:

I a origem e o objeto do que se deve pagar

II a importncia exata a pagar

III a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.

2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por


base:

I o contrato, ajuste ou acordo respectivo

II a nota de empenho

III os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio.

vista dessas normas, percebe-se a importncia de a Administrao contar com


planejamento prvio, definidor de diretrizes, rotinas e procedimentos que orientem a atuao
fiscal luz dos termos do contrato e de seus anexos (cronograma fsico, projeto bsico, termo

71
de referncia, projeto executivo ou outros que sejam especficos). A Instruo Normativa SLTI/
MPOG n 02, de 30 de abril de 2008, apresenta algumas orientaes pertinentes atuao
rotineira dos fiscais e gestores de contratos:

Art. 34 A execuo dos contratos dever ser acompanhada e fiscalizada por meio de
instrumentos de controle, que compreendam a mensurao dos seguintes aspectos,
quando for o caso:

I os resultados alcanados em relao ao contratado, com a verificao dos prazos de


execuo e da qualidade demandada;

II - os recursos humanos empregados, em funo da quantidade e da formao


profissional exigidas;

III - a qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados;

IV - a adequao dos servios prestados rotina de execuo estabelecida;

V - o cumprimento das demais obrigaes decorrentes do contrato; e

VI - a satisfao do pblico usurio.

1 O fiscal ou gestor do contrato ao verificar que houve subdimensionamento da


produtividade pactuada, sem perda da qualidade na execuo do servio, dever
comunicar autoridade responsvel para que esta promova a adequao contratual
produtividade efetivamente realizada, respeitando-se os limites de alterao dos valores
contratuais previstos no 1 do artigo 65 da Lei n8.666, de 1993.

2 A conformidade do material a ser utilizado na execuo dos servios dever ser


verificada juntamente com o documento da contratada que contenha a relao detalhada
dos mesmos, de acordo com o estabelecido no contrato, informando as respectivas
quantidades e especificaes tcnicas, tais como: marca, qualidade e forma de uso.

3 O representante da Administrao dever promover o registro das ocorrncias


verificadas, adotando as providncias necessrias ao fiel cumprimento das clusulas
contratuais, conforme o disposto nos 1e 2do art. 67 da Lei n8.666, de 1993.

4O descumprimento total ou parcial das responsabilidades assumidas pela contratada,


sobretudo quanto s obrigaes e encargos sociais e trabalhistas, ensejar a aplicao de
sanes administrativas, previstas no instrumento convocatrio e na legislao vigente,
podendo culminar em resciso contratual, conforme disposto nos artigos 77 e 87 da Lei
n8.666, de 1993.

5 Na fiscalizao do cumprimento das obrigaes trabalhistas e sociais nas


contrataes continuadas com dedicao exclusiva dos trabalhadores da contratada,
exigir-se-, dentre outras, as seguintes comprovaes:

I - no caso de empresas regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT: (Redao
dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

a) no primeiro ms da prestao dos servios, a contratada dever apresentar a seguinte


documentao:(Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de
2013)

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1. relao dos empregados, contendo nome completo, cargo ou funo, horrio do
posto de trabalho, nmeros da carteira de identidade (RG) e da inscrio no Cadastro
de Pessoas Fsicas (CPF), com indicao dos responsveis tcnicos pela execuo dos
servios, quando for o caso;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)

2. Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) dos empregados admitidos e dos


responsveis tcnicos pela execuo dos servios, quando for o caso, devidamente
assinada pela contratada; e(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)

3. exames mdicos admissionais dos empregados da contratada que prestaro os


servios;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

b) entrega at o dia trinta do ms seguinte ao da prestao dos servios ao setor


responsvel pela fiscalizao do contrato dos seguintes documentos, quando no
for possvel a verificao da regularidade dos mesmos no Sistema de Cadastro de
Fornecedores SICAF: (Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de
dezembro de 2013)

1. prova de regularidade relativa Seguridade Social;(Includo pela Instruo Normativa


n 6, de 23 de dezembro de 2013)

2. certido conjunta relativa aos tributos federais e Dvida Ativa da Unio; (Includo
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

3. certides que comprovem a regularidade perante as Fazendas Estadual, Distrital e


Municipal do domiclio ou sede do contratado;(Includo pela Instruo Normativa n 6,
de 23 de dezembro de 2013)

4. Certido de Regularidade do FGTS CRF; e (Includo pela Instruo Normativa n 6,


de 23 de dezembro de 2013)

5. Certido Negativa de Dbitos Trabalhistas CNDT;(Includo pela Instruo Normativa


n 6, de 23 de dezembro de 2013)

c) entrega, quando solicitado pela Administrao, de quaisquer dos seguintes


documentos: (Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de
2013)

1. extrato da conta do INSS e do FGTS de qualquer empregado, a critrio da Administrao


contratante;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

2. cpia da folha de pagamento analtica de qualquer ms da prestao dos servios, em


que conste como tomador o rgo ou entidade contratante; (Includo pela Instruo
Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

3. cpia dos contracheques dos empregados relativos a qualquer ms da prestao dos


servios ou, ainda, quando necessrio, cpia de recibos de depsitos bancrios;(Includo
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

4. comprovantes de entrega de benefcios suplementares (vale-transporte, vale


alimentao, entre outros), a que estiver obrigada por fora de lei ou de conveno ou

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acordo coletivo de trabalho, relativos a qualquer ms da prestao dos servios e de
qualquer empregado; e (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)

5. comprovantes de realizao de eventuais cursos de treinamento e reciclagem que


forem exigidos por lei ou pelo contrato;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23
de dezembro de 2013)

d) entrega da documentao abaixo relacionada, quando da extino ou resciso


do contrato, aps o ltimo ms de prestao dos servios, no prazo definido no
contrato:(Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

1. termos de resciso dos contratos de trabalho dos empregados prestadores de servio,


devidamente homologados, quando exigvel pelo sindicato da categoria; (Includo pela
Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

2. guias de recolhimento da contribuio previdenciria e do FGTS, referentes s rescises


contratuais; (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

3. extratos dos depsitos efetuados nas contas vinculadas individuais do FGTS de cada
empregado dispensado; e(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)

4. exames mdicos demissionais dos empregados dispensados. (Includo pela Instruo


Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

II - No caso de cooperativas:

a) recolhimento da contribuio previdenciria do INSS em relao parcela de


responsabilidade do cooperado;

b) recolhimento da contribuio previdenciria em relao parcela de responsabilidade


da Cooperativa;

c) comprovante de distribuio de sobras e produo;

d) comprovante da aplicao do FATES Fundo Assistncia Tcnica Educacional e Social;

e) comprovante da aplicao em Fundo de reserva;

f) comprovao de criao do fundo para pagamento do 13salrio e frias; e

g) eventuais obrigaes decorrentes da legislao que rege as sociedades cooperativas.

III - No caso de sociedades diversas, tais como as Organizaes Sociais Civis de Interesse
Pblico OSCIPs e as Organizaes Sociais, ser exigida a comprovao de atendimento
a eventuais obrigaes decorrentes da legislao que rege as respectivas organizaes.

6oSempre que houver admisso de novos empregados pela contratada, os documentos


elencados na alnea a do inciso I do 5o devero ser apresentados. (Includo pela
Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

7o Os documentos necessrios comprovao do cumprimento das obrigaes


sociais trabalhistas elencados nos incisos I , II e III do 5o podero ser apresentados
em original ou por qualquer processo de cpia autenticada por cartrio competente

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ou por servidor da Administrao. (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de
dezembro de 2013)

8oA Administrao dever analisar a documentao solicitada na alnea d do inciso


I do 5ono prazo de 30 (trinta) dias aps o recebimento dos documentos, prorrogveis
por mais 30 (trinta) dias, justificadamente.(Includo pela Instruo Normativa n 6, de
23 de dezembro de 2013)

9o Em caso de indcio de irregularidade no recolhimento das contribuies


previdencirias, os fiscais ou gestores de contratos de servios com dedicao exclusiva
de mo de obra devero oficiar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita Federal
do Brasil RFB.(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

10. Em caso de indcio de irregularidade no recolhimento da contribuio para o


FGTS, os fiscais ou gestores de contratos de servios com dedicao exclusiva de mo
de obra devero oficiar ao Ministrio do Trabalho e Emprego. (Includo pela Instruo
Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

Art. 34-A. O descumprimento das obrigaes trabalhistas ou a no manuteno das


condies de habilitao pelo contratado poder dar ensejo resciso contratual, sem
prejuzo das demais sanes. (Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de
dezembro de 2013)

Pargrafo nico. A Administrao poder conceder um prazo para que a contratada


regularize suas obrigaes trabalhistas ou suas condies de habilitao, sob pena de
resciso contratual, quando no identificar m-f ou a incapacidade da empresa de
corrigir a situao.(Includo pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)

Art. 35. Quando da resciso contratual, o fiscal deve verificar o pagamento pela contratada
das verbas rescisrias ou a comprovao de que os empregados sero realocados em
outra atividade de prestao de servios, sem que ocorra a interrupo do contrato de
trabalho.(Redao dada pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)

Pargrafo nico. At que a contratada comprove o disposto no caput, o rgo ou entidade


contratante dever reter a garantia prestada e os valores das faturas correspondentes a 1
(um) ms de servios, podendo utiliz-los para o pagamento direto aos trabalhadores no
caso de a empresa no efetuar os pagamentos em at 2 (dois) meses do encerramento
da vigncia contratual, conforme previsto no instrumento convocatrio e nos incisos IV
e V do art. 19-A desta Instruo Normativa.(Redao dada pela Instruo Normativa n
6, de 23 de dezembro de 2013)

4.9 Responsabilidade subsidiria da Administrao pelos encargos trabalhistas

A responsabilidade do contratado pelos encargos decorrentes da execuo do contrato


disciplinada pelo art. 71 da Lei n 8.666/93, que atribuiu ao contratado toda a responsabilidade
pelo adimplemento de suas obrigaes, sejam elas de natureza trabalhista, previdenciria,
fiscal ou comercial:

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Art.71.O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais
e comerciais resultantes da execuo do contrato.

1A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e


comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento,
nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras
e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis.(Redao dada pela Lei n 9.032,
de 1995)

2A Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos


previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n
8.212, de 24 de julho de 1991.(Redao dada pela Lei n 9.032, de 1995)

Desse modo, quando o poder pblico paga ao contratado o valor da remunerao pela
execuo de sua parte na avena, todos os encargos assumidos pelo contratado estaro
sendo remunerados, no havendo que se falar em responsabilizao da Administrao.
Contudo, a jurisprudncia do Tribunal Superior do Trabalho firmou orientao no sentido da
responsabilizao da Administrao Pblica, nos termos do Enunciado n 331 daquele Tribunal:

IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica


na responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes,
inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes
pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam
participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial.

Certo que o debate sobre o art. 71, 1, da Lei n 8.666/93, e o Enunciado TST n
331, ganhou novos contornos com o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da Ao
Declaratria de Constitucionalidade (ADC) n 16, que declarou a constitucionalidade do art.
71, 1, da Lei n 8.666/93.
No referido julgado, embora tenha havido o reconhecimento de que a mera inadimplncia
do contratado no capaz de transferir Administrao Pblica a responsabilidade pelos
encargos trabalhistas, ressalvou-se que o poder pblico no est isento de responsabilizao
se ficar comprovada a omisso da Administrao Pblica quanto ao dever que possui de
fiscalizar o cumprimento das obrigaes do contratado.
Nesse sentido, preciso ficar claro que a orientao firmada pela Suprema Corte
no julgamento da ADC n 16 no dispensou o poder pblico de continuar a exigir do
contratado (podendo faz-lo por meio de clusula expressa no edital da licitao e no
respectivo instrumento de contrato) a comprovao do cumprimento dos encargos laborais
do contratado como condio, inclusive, para o pagamento das faturas devidas, diante
da reconhecida possibilidade de responsabilizao da Administrao no caso de omisso
culposa da Administrao Pblica no seu dever de fiscalizar o cumprimento das obrigaes
trabalhistas pelo prestador de servios.
Diante da deciso do Supremo Tribunal Federal, o TST alterou novamente a redao do
Enunciado da Smula n 331 em 31.05.2011, de maneira a compatibiliz-la com o que restou

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decido no julgamento da ADC n 16 (atribuiu nova redao ao item IV e acrescentou os itens
V e VI),in verbis:

Smula n 331 Contrato de prestao de servios. Legalidade.

I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo


diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n
6.019, de 03.01.1974).

II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo


de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional (art.
37, II, da CF/1988).

III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de


vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem como a de
servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinao direta.

IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a


responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde
que haja participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.

V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem


subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta
culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n 8.666, de 21.06.1993, especialmente na
fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio
como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero inadimplemento
das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.

VI - A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas


decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral.

A jurisprudncia, portanto, tem atribudo a responsabilidade ao tomador de servios, com


base na culpa in eligendo e in vigilando, ou seja, a Administrao Pblica, na contratao do
terceiro, deve estar atenta sua idoneidade, tanto no ato de contratao, para no correr o
risco de se configurar a culpa in eligendo, quanto na execuo do contrato, para no incidir
na culpa in vigilando.

4.10 Do recebimento do objeto

A regra geral estabelecida pelo artigo 492 do Cdigo Civil para os contratos privados que
uma vez entregue o bem, presume-se que o vendedor cumpriu todas as suas obrigaes,
liberando-o de suas obrigaes contratuais.

Art. 492. At o momento da tradio, os riscos da coisa correm por conta do vendedor,
e os do preo por conta do comprador.

A Lei n 8.666, de 1993 regulamentou a questo de modo diverso, dispondo no art. 73


sobre o procedimento a ser observado pela Administrao para efetuar o recebimento do

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objeto, enquanto o art. 74 dispe sobre as hipteses em que o recebimento provisrio
poder ser dispensado:

Art.73.Executado o contrato, o seu objeto ser recebido:

I-em se tratando de obras e servios:

a)provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante


termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze)dias da comunicao
escrita do contratado;

b)definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade competente,


mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso do prazo de
observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais,
observado o disposto no art. 69 desta Lei;

II-em se tratando de compras ou de locao de equipamentos:

a) provisoriamente, para efeito de posterior verificao da conformidade do material


com a especificao;

b) definitivamente, aps a verificao da qualidade e quantidade do material e


conseqente aceitao.

1Nos casos de aquisio de equipamentos de grande vulto, o recebimento far-se-


mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo.

2O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade civil pela


solidez e segurana da obra ou do servio, nem tico-profissional pela perfeita execuo
do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.

3O prazo a que se refere a alnea b do inciso I deste artigo no poder ser superior
a 90 (noventa)dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos
no edital.

4Na hiptese de o termo circunstanciado ou a verificao a que se refere este artigo


no serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, reputar-
se-o como realizados, desde que comunicados Administrao nos 15 (quinze) dias
anteriores exausto dos mesmos.

Art.74.Poder ser dispensado o recebimento provisrio nos seguintes casos:

I-gneros perecveis e alimentao preparada;

II-servios profissionais;

III-obras e servios de valor at o previsto no art. 23, inciso II, alnea a, desta Lei, desde
que no se componham de aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitos verificao
de funcionamento e produtividade.

Pargrafonico.Nos casos deste artigo, o recebimento ser feito mediante recibo.

Ao diferenciar o recebimento provisrio do definitivo, Lucas Rocha Furtado1 esclarece


que o recebimento provisrio implicaria a simples transferncia da posse do bem ou

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