Un acercamiento

al anlisis prospectivo
de la administracin
pblica y la calidad de los
servicios pblicos
Ftima A. Castaneda Mena* en Guatemala

PROPONE EL ANLISIS PROSPECTIVO COMO UNA HERRAMIENTA DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA GUATEMALTECA PARA INCREMENTAR LA CALIDAD DE LOS
SERVICIOS PBLICOS, IDENTIFICANDO UNA SERIE DE VARIABLES RELEVANTES PARA
EL ESTADO DE SITUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE GUATEMALA, EN EL
MARCO DEL ANLSIS PROSPECTIVO, RECOMENDANDO LA NECESIDAD DE LA
PROFESIONALIZACIN DEL FUNCIONARIO GUBERNAMENTAL Y LA CREACIN DE
GRUPOS EXPERTOS.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIN PBLICA; CALIDAD TOTAL; SERVICIOS

PBLICOS; CARRERA ADMINISTRATIVA; FUNCIONARIOS PBLICOS; GUATEMALA;
MODERNIZACIN DEL ESTADO
KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; OVERALL QUALITY; PUBLIC SERVICES;
MODERNIZATION OF THE STATE; GUATEMALA; CIVI; SERVANT

Anlisis retrospectivo profundos y algunos a tal ritmo, que

de la administracin pblica
y la calidad de los servicios
pblicos en Guatemala
1
Los cambios que se estn
produciendo en el mbito socioe-
conmico son tan importantes, tan
ya han comenzado a sentirse los
efectos en las instituciones/organiza-
ciones y empresas. En este contexto
de incertidumbre no son suficientes
los anlisis convencionales que se
alimentan desde y con datos exclu-
sivos del pasado (Instituto de Pros-
pectiva Estratgica, 2009).

* Licenciada en Relaciones Internacio-

nales, Profesional en prctica, Funcio- Se hace imprescindible dispo-
naria de la Subdireccin de Organismos ner, adems, de nuevas herramien-
Regionales, Ministerio de Relaciones
Exteriores de Guatemala. tas que exploren las posibles evolu-
ciones futuras de problemticas
Recibido: 10 de febrero del 2010.
Aceptado: 15 de junio del 2010.
complejas en las que se ven
________________________________
Castaneda Mena, Ftima A. (2011). Un acercamiento al anlisis prospectivo de la administra-
cin pblica y la calidad de los servicios pblicos en Guatemala.
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011 75
inmersas, tanto administraciones
pblicas como organizaciones pri-
vadas y empresas. Solo as podrn
adoptarse las estrategias ms ade-
cuadas para competir o servir efi-
cientemente en un mundo cada da
ms interrelacionado (Ramrez,
2009).
Hoy en da, la representacin
del futuro ofrece dos opciones. La
primera, es esperar a que lleguen los
problemas o las situaciones irrever-
sibles para plantearse qu se debe
hacer. La segunda, consiste en anti-
ciparse a los problemas que puedan
aparecer, reflexionando sobre el
futuro, construyndolo e influyendo
sobre l, reduciendo los riesgos de
la complejidad e incertidumbre que
implica lo desconocido, de esta ma-
nera se estar en la capacidad de
responder adecuadamente y de ac-
tuar ante las variaciones del entorno.
Retrospectiva es el anlisis
crtico de lo que ha sucedido en el
pasado, es decir, (orgenes, desarro-
llo, implicaciones e incluso ciclos que
se llegan a complementar y repetir
peridicamente). Es necesaria la
informacin de las constantes hist-
ricas, su clasificacin e intentar no
solo contemporanizarlas sino pro-
yectarlas (Konow y Prez, 1990).
Administracin pblica
Se le llama administracin
pblica a la estructura del gobierno;
esto es, el conjunto de instituciones
y funcionarios de un pas encargado
76 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
de llevar la administracin de todos
los asuntos polticos, econmicos y
sociales del mismo (Congreso de la
Repblica de Guatemala, 2009).
La administracin pblica, se
encarga de proponer, evaluar y eje-
cutar proyectos enfocados a los ser-
vicios pblicos como por ejemplo:
educacin, atencin mdica, trans-
porte pblico, carreteras y vivienda
entre otros. As tambin, la adminis-
tracin pblica puede actuar en todo
un territorio e incluso puede actuar
sobre la propiedad privada, si as lo
exige el inters general.
La funcin principal, es la
bsqueda de la satisfaccin de las
necesidades de la poblacin, a
travs del bienestar y el progreso
colectivo. La administracin pblica
debe buscar el equilibrio socio-
econmico, primando los intereses
generales frente a los particulares.
Calidad de los servicios
pblicos
Es el conjunto de las activi-
dades que realiza la administracin
pblica de manera uniforme y conti-
nua, para satisfacer las necesidades
bsicas de la poblacin (Elocal,
2009). Los funcionarios pblicos
juegan un papel importante dentro
de las funciones que desempea, ya
que a travs de ellos se refleja la
buena marcha de la administracin y
se responde a las demandas plan-
teadas por la poblacin.
 La calidad de los servicios
pblicos, se proyecta como una pla-
taforma de informacin y participa-
cin ciudadana en el diseo de los
servicios pblicos que tiene como
finalidad:
Analizar la calidad de los
servicios pblicos desde la
perspectiva de los ciudada-
nos, proponiendo iniciativas
generales de mejora.
Facilitar a los ciudadanos in-
formacin sobre la calidad de
los servicios.
Articular un foro de participa-
cin ciudadana.
Proporcionar una visin inte-
gral del funcionamiento de los
servicios pblicos, elaborada
con la participacin de los dis-
tintos actores concernidos por
ellos y que ha de publicitarse y
difundirse a todos los grupos
de inters en la materia, espe-
cialmente los ciudadanos
(Observatorio de la Calidad de
los Servicios Pblicos, 2008).
En Guatemala, los ciudada-
nos asocian a la administracin
pblica con el concepto de corrup-
cin. Sin embargo, ms all de las
conjeturas es preeminente cuestio-
nar el por qu, de constantes actos
de corrupcin en las instituciones
pblicas por parte de los funciona-
rios. As mismo, cul ha sido el
papel de la sociedad civil, los movi-
mientos sociales y el sector privado
entre otros.
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
El Estado guatemalteco, ha
logrado fortalecer el clima de la par-
ticipacin, la concertacin y el dilo-
go. Sin embargo, la finalidad de
afrontar los fenmenos de pobreza,
injusticia y desigualdad continan sin
respuesta; ya que las distintas admi-
nistraciones gubernamentales, han
quedado a merced de intereses cor-
porativistas. As tambin, se man-
tiene el desafo del papel del Estado
como rector en el cumplimiento ante
las obligaciones con la poblacin,
mediando situaciones como: la re-
forma educativa, la vivienda, la
transparencia de las polticas pbli-
cas, la descentralizacin y la partici-
pacin de la ciudadana entre otras.
En el contexto guatemalteco
se han determinado patrones cultu-
rales, que han limitado la represen-
tacin y la legitimad de las institucio-
nes democrticas como por ejemplo:
el dilogo, la tolerancia y, la forma-
cin de lderes locales (Rivera,
1994:16).
En los prrafos siguientes se
describen algunos de los factores
que han determinado la estructura
de la administracin pblica en
Guatemala, misma que ha influido
directa o indirectamente en la cali-
dad de los servicios que se brinda a
la ciudadana.
El primer factor, que debe
analizarse para comprender la din-
mica de la administracin pblica en
Guatemala, es el papel de las lites
econmicamente poderosas; stas
han determinado la permanencia en
el bloque de poder y la pervivencia
77
de su linaje como estructuras de
larga duracin.
En palabras de Gramsci, di-
chas familias han cumplido con una
cudruple funcin: organizan la
estructura econmica y son portavo-
ces de la ideologa de su grupo,
hacen corresponder la concepcin
del mundo de la clase dominante
con el conjunto de la sociedad y
sobre todo establecen alianzas
creando mecanismos para la legiti-
macin y el consenso de la sociedad
en su conjunto. En otras palabras,
ejercen la direccin ideolgica y
poltica de su grupo y representan
casi siempre los intereses de su red
familiar (Gramsci, en Casas,
1994:21).
Ejemplo de ello en la actuali-
dad es el Movimiento Pro Reforma.
Segn Escobar, este Movimiento es
un grupo privilegiado que ha obteni-
do derechos y privilegios que el pue-
blo no tiene, este grupo histrica-
mente ha manejado la poltica y la
economa del pas, han impuesto y
manipulado a los gobernantes (Es-
cobar, 2009).
Asimismo, el Movimiento Pro
Reforma es el reflejo de encroa-
12
ching; Sino por qu la propuesta
del mismo a la modificacin a la
Carta Magna? cuyo objetivo es: es-
1. El trmino se refiere a la invasin, intromi-
sin, abuso de derecho, usurpacin, tras-
paso de lmites, apropiacin, obstruccin,
abuso en el proceso, fuerte influencia, en-
trar a una propiedad sin permiso, ms all
del lmite usual y comprometer los dere-
chos de otros a cambio de los dominios.
78 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
tablecer un genuino Estado de Dere-
cho mediante una reforma a la Cons-
titucin por enmienda, sin convocar
a una Asamblea Nacional Constitu-
yente (Presentacin de Pro Refor-
ma, la Propuesta).
Existe incongruencia de este
Movimiento en relacin a sus objeti-
vos por mencionar:
Por qu los integrantes de
Pro Reforma, ven al mismo como
una solucin al sistema poltico de
Guatemala, aunque no legitiman el
proceso de las Consultas Populares
en donde se manifiesta la voluntad
del pueblo?
Por qu Pro Reforma argu-
menta que el sistema poltico gua-
temalteco ha colapsado, si ha sido
en gran parte este mismo grupo que
ha influido y llevado al poder a los
gobernantes de Guatemala en las
ltimas dcadas?
Por otro lado, el comporta-
miento de la lite guatemalteca,
refleja las siguientes caractersticas:
Ideologizacin: resulta de la
prdida del objeto terico con
el real, por lo que son caren-
tes de objetividad que tergi-
versan el comportamiento
social.
Dogmatismo: paraliza la abs-
traccin de la realidad ante
esquemas que ste mismo or-
dena u otros imponen.
Sectorizacin: aferro a posi-
ciones que en la prctica pier-
 den vigencia (Barcarcel,
1981:6).
Segn Barcarcel, en Guate-
mala desde la teora poltica, el pro-
ceso de democratizacin de las insti-
tuciones pblicas no encaja con el
diseo ideolgico (Barcarcel, 1981).
El autor plantea que las lites
econmicas se dividen en: lite local,
trasnacional no gubernamental, gu-
bernamental, y no ha permitido la
democratizacin real en el pas.
Un segundo factor, es la dimi-
sin ideolgica izquierda-derecha;
es importante considerarla, pues
ha influido en los candidatos, lde-
res y, la calidad de los servicios
pblicos entre otros. En Guatemala
resulta difcil, ya que los partidos
polticos se denominan pragmticos
manifestando una actitud populista y
clientelista.
Siguiendo a Coloner y Escatel,
la distribucin de preferencias de la
ciudadana izquierda-derecha, influ-
ye en el proceso democrtico, la
poltica de consenso y/o confronta-
cin y, la estabilidad poltica e insti-
tucional. La capacidad de auto ubi-
carse y la preferencia partidaria
configura la durabilidad de los reg-
menes democrticos, la polarizacin,
la competencia partidaria, coalicin
multipartidista en el gobierno y, el
gasto pblico (Coloner y Escatel,
2005:130).
El tercer factor, son los movi-
mientos sociales guatemaltecos que
se han creado por la falta de res-
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
puesta estatal y la expansin de la
lite dominante. Sin embargo, dichos
movimientos; no han logrado cons-
tituir el espacio particular de identi-
dad colectiva que constituya una
realidad permanente y estable en el
funcionamiento del sistema con un
espacio especfico para actuar
(Sangmpam,1995:623).
Siguiendo a Boinx y Rosem-
bluth, los movimientos sociales gua-
temaltecos rurales se caracterizan
por sociedades pre agrarias enfo-
cadas a creacin de situaciones
abstractas del reclamo de la tierra,
sociedades agrarias que manifiestan
el proceso de industrializacin que
an no han dado paso de lo agrario-
rural a lo urbano (Boinx y Rosem-
bluth, sin fecha: 25).
El cuarto factor, son los re-
clamos sociales; siendo el punto de
anlisis la estructura. En Guatemala
desde 1960, el 50% de la situacin
econmicasocial de la poblacin
an sigue siendo agraria, y por ende
toda movilidad ideolgica ha reper-
cutido en mayor o en menor grado
en la estructura agraria (datos
CEPAL, en Fung y Monal, 1969).
Guatemala se caracteriza por:
poblacin indgena, latifundios, con-
centracin de la tierra, sistemas de
tendencias arcaicos, avance lento en
la economa y el monopolio de pre-
cios en el mercado, sin olvidar el
latifundio con la visin paternalista y
el sistema de empresa y con ello
lograr perpetuar el estatus quo. A
pesar de ello, el pas durante el go-
bierno de Jacobo Arbenz trat de
79
implementar el cambio con el Decre-
2 3
to 900.
Aunque la demanda de tierra
de los campesinos se ve como
ideolgica no es suficiente, ya que el
campesinado no ha comprendido la
realidad de la estructura agraria, por
lo tanto no existe ideologa, se man-
tiene un sistema agrario arcaico. El
campesino debe tomar en cuenta la
subordinacin de la sociedad rural
que ha limitado la respuesta a sus
demandas de acceso a la tierra.
Como quinto factor, se puede
mencionar la carencia de formacin
profesional y tica de los funciona-
rios pblicos; la discrecionalidad o
capacidad casi ilimitada para decidir
sobre cuestiones importantes que
tienen una alta demanda. Las prcti-
cas de la funcin pblica guatemal-
teca son una mezcla de: tradiciones
culturales, fallas institucionales, for-
mas de hacer poltica y una delimita-
cin entre lo pblico y lo privado.
El formato ms conocido es
el clientelismo, que consiste en el
ofrecimiento de algn beneficio a
cambio de apoyo poltico. En el pas
este tipo de corrupcin, es vista co-
mo tal, debido al alto grado de tole-
rancia social en un amplio sector de
la poblacin, que la percibe como
necesaria en el proceso de reparto
de los bienes por parte del Estado
(Verkoren, sin fecha).
2. Decreto 900. (Propuesta de Reforma
Agraria). Esta misma, debe estar acom-
paada de un plan de seguimiento de
programas de capacitacin; si no cuenta
con ello no es factible dicha reforma.
80 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
El sexto factor, es la corrup-
cin en la administracin pblica;
sta es el efecto de falta de cons-
ciencia y/o cultura ciudadana para
exigir resultados por medio de la
auditora social, es el resultado de
la complicidad de la sociedad civil e
individuos en ser partcipes y/o
cmplices de favores individuales.
Generalmente es la consecuencia de
una sobre normatizacin de un mis-
mo asunto, del desconocimiento
ciudadano acerca de sus derechos
y/o de la permanente politizacin de
la gestin pblica (Nieto, 1994:08).
La calidad de los servicios
pblicos estn inmersos de corrup-
cin, que puede ser definida como:
la manifestacin de debilidad insti-
tucional, falta de valores ticos, des-
viacin de incentivos y aplicacin
insuficiente de la legislacin. La co-
rrupcin puede ocurrir tanto en el
sector pblico como en el privado
(ICGFM, sin fecha). Es preciso des-
tacar que la corrupcin, en los
servicios pblicos en Guatemala se
manifiesta a travs del abuso de
poder pblico para obtener beneficio
particular.
El sptimo factor, es la ausen-
cia o en todo caso; el incipiente de-
sarrollo de una cultura fiscal (pago
de impuestos). El ciudadano guate-
malteco no ha llegado a interiorizar
la idea de que es contribuyente y ve
al Estado como algo ajeno, lo que
dificulta el desarrollo de la pertenen-
cia, fundamental para concretar las
auditoras sociales.
Se hace mencin as tambin,
al enriquecimiento ilcito y la vulne-
rabilidad a la cual est sujeto el gas-
to pblico, que se encuentra en ma-
nos de grupos econmicos y polti-
cos de inters para su beneficio
personal; a su vez fenmenos como:
el lavado de dinero, narcotrfico, el
crimen organizado, grupos clandes-
tinos y mafias.
Anlisis prospectivo
de la administracin pblica
y la calidad de los servicios
4
pblicos en Guatemala
El anlisis prospectivo, es un
panorama de los futuros posibles, es
decir de los escenarios no improba-
bles, tomando en cuenta el peso de
los determinismos del pasado y de la
confrontacin de los proyectos de
actores, cada escenario de la pros-
pectiva, puede ser objeto de una
apreciacin cifrada (Godet, 1993).
Este tipo de anlisis permite
explorar las posibles y/o probables
evoluciones futuras de empresas,
grupos, sectores, organizaciones,
instituciones, temticas o problem-
ticas de toda ndole (polticas,
econmicas, tecnolgicas, sociol-
gicas, etc.) a medio y largo plazo,
mediante el anlisis de las variables
que ms influirn en su evolucin
tomando en cuenta los comporta-
mientos de los actores implicados.
3. El principal exponente es Michael Godet,
cuya obra es La Caja de Herramientas
con la implementacin de programas de
procesamientos de datos, con la informa-
cin recopilada de la opinin de los
expertos.
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
Los mtodos utilizados en el
anlisis prospectivo son cualitativos
y cuantitativos, los mismos respon-
den a criterio y preferencia ideolgi-
ca de los planificadores. Todos los
mtodos coinciden en elementos
comunes como la necesaria docu-
mentacin, el anlisis de la informa-
cin, el diseo de los escenarios y la
definicin de estrategias para el lo-
gro de los propsitos previstos.
Entre los mtodos ms cono-
cidos y usados se destacan: delphi,
3
micmac, morfolgico y mactor.
La prospectiva en la adminis-
tracin pblica y la calidad de los
servicios pblicos, segn Michael
Godet permite:
Seguimiento permanente del
desarrollo tecnolgico, me-
diante la llamada vigilancia o
inteligencia tecnolgica.
Mejorar el proceso de toma de
decisiones a travs de:
o Identificar futuros peligros
y oportunidades.
o Desarrollar marcos de re-
ferencia tiles para la to-
ma de decisiones y la
planificacin.
o Sugerir una variedad de
enfoques posibles para la
resolucin de problemas.
o Contribuir a evaluar pol-
ticas y acciones alternati-
vas en el mediano y largo
plazo.
81
 o Aumentar los grados de Identidad poltica.
libertad para elecciones
Principios ticos y profe-
de futuros posibles (Go-
sionales.
det, 1993:10).
Medios de comunicacin y el
En otras palabras, el anlisis periodismo de denuncia.
prospectivo es una herramienta que Seguridad.
permite enfocarse en: hiptesis,
identificacin de las principales va- Prosperidad humana.
riables, actores y escenarios en que
se desarrollarn los temas, bsque-
da de soluciones viables y efectivas Anlisis poltico
y, el anlisis y sistematizacin de la
informacin a largo plazo.
Es preeminente dejar a un la-
do los supuestos empricos, desarro-
A continuacin se enfatiza la
llando la teora desde las interrogan-
identificacin de las principales va-
tes, para dar espacio a la
riables que podran considerarse
administracin pblica como parte
para la situacin actual de Guatema-
de la ciencia poltica, desde lo cient-
la, en el marco del anlisis prospec-
fico. El anlisis poltico de la calidad
tivo y cuyo propsito es un acerca-
de los servicios pblicos requiere de
miento a la construccin de este
la explicacin de los fenmenos
anlisis. As, seguidamente se des-
fundamentados en hiptesis y varia-
criben los temas que eventualmente
bles ligados a teoras slidas.
se someteran a un grupo de exper-
tos, indistintamente de la especiali-
El objetivo de la ciencia pol-
zacin de cada uno de ellos, para
tica es el estudio sistemtico del
mejorar la administracin pblica y la
gobierno en su sentido ms amplio.
calidad de los servicios pblicos en
El anlisis abarca el origen y tipo-
Guatemala utilizando la prospectiva.
loga de los regmenes polticos,
Estos temas son:
las estructuras, funciones e institu-
ciones, las formas en que los go-
Anlisis poltico. biernos identifican y resuelven
Democracia y demos. problemas socioeconmicos y, las
interacciones entre grupos e indivi-
Gobernanza y gobernabilidad. duos decisivos en el establecimien-
to, mantenimiento y cambio de los
Polticas pblicas.
gobiernos.
Agenda de gobierno y servi-
cios pblicos. Segn Alcntara, los analis-
tas polticos hoy en da se enfren-
Poltica de accountability tan a tres situaciones fundamenta-
social. les en la construccin de la ciencia

82 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011

poltica, siendo ellas: el objeto
bsico de estudio, la ciencia como
actividad o proceso y, la toma de
conciencia de los escenarios polti-
cos (Alcntara, 1993). Es decir,
quienes realizan anlisis poltico
deben convencer con el anlisis,
por ello es necesario que la cien-
cia poltica se desplace ms all de
la explicacin y los fenmenos
polticos.
Democracia y demos
El principal desafo de la de-
mocracia guatemalteca, es la repre-
sentacin de la legitimidad como
desarrollo de la economa, tomando
en cuenta los siguientes indicado-
res: el orden, el control y la estabili-
dad de las instituciones. La demo-
cracia guatemalteca sin demos,
significa que el pueblo no ha partici-
pado, sino solamente ha sido un
ente pasivo, como mero espectador.
Ventajas de la democracia
Alcntara seala algunas ven-
tajas entre ellas: liberal-individual
(desarrollo de personas), nivel social
y participacin (soluciones pacfi-
cas). Aspectos relativos a la eco-
noma, (disminuye la pobreza y me-
jora la distribucin de la riqueza de
los ingresos. Considerando que la
tradicin liberal es el componente
estructural, no es el resultado clave
de la poltica econmica (Alcntara,
1993).
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
Nivel de consolidacin
democrtica
Es necesario mantener con-
senso entre los principales partidos y
las instituciones bsicas y, acuerdo
econmico entre el gobierno, sindi-
cato y empresarios. Las caractersti-
cas anteriores deben ser evaluadas
por:
El grado de legitimidad
alcanzado por el rgimen
democrtico.
El nivel de percepcin de
las amenazas y las ventajas
de la misma.
La legitimidad del funciona-
miento de las instituciones.
La dimensin econmica.
Gobernanza y gobernabilidad
Gobernanza, es la estrategia
poltica destinada a garantizar la
gobernabilidad de las sociedades y a
mantener la legitimidad de las insti-
tuciones. Desde el punto de vista
organizativo, las nuevas formas de
gobernacin o de sub gobierno se
caracterizan a menudo por el pre-
dominio de los grupos de inters con
respecto a los legisladores, el papel
central de los expertos y, el estable-
cimiento de unas reglas del juego
democrtico distintas de las tradicio-
nales (Ctala, 2001).
83
Gobernanza
El concepto es relativamente
antiguo y, en ingls, governance, se
ha utilizando como sinnimo de go-
bierno, trmino que en la literatura
anglosajona se utiliza con preferen-
cia al concepto de Estado para de-
signar a la maquinaria de la accin
pblica (Mayntz, 2000: 23).
Segn Mayntz, despus de
haber sido empleado por los econo-
mistas, politlogos y socilogos,
para sealar las distintas formas de
intervencin de las empresas en su
espacio socioeconmico. Varios
autores empiezan a utilizar este con-
cepto para interpretar los cambios
ms actuales que, de forma ms o
menos confusa, se aprecian en las
formas de accin pblica (Mayntz,
2000:36). La gobernanza, es el
proceso de coordinacin de acto-
res, de grupos sociales, de insti-
tuciones para lograr metas defini-
das colectivamente en entornos
fragmentados y caracterizados por la
incertidumbre.
Le Gals, hace referencia al
triple problema que atae a la accin
pblica:
La densidad tcnica y la com-
plejidad de la accin pblica
aumentan, esto es; la eleccin
pblica ha de tener en cuenta
datos relativos a universos
cientficos, tcnicos, econmi-
cos, sociales o polticos cada
vez ms heterogneos, lo que
comporta necesariamente que
la integracin de los actores
84 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
polticos de estos universos
sea problemtica.
El entorno socio-organizativo
de la accin pblica es cada
vez ms fluido e incierto, es
decir, cada decisin vincula a
actores de estatuto diverso.
En un contexto donde se
combinan elementos de des-
centralizacin y factores de
concentracin de decisiones,
toda poltica pblica adopta la
forma de gobernanza a mlti-
ples niveles. Lo que debilita la
capacidad de reaccin de
cualquier actor considerado
aisladamente.
La articulacin entre los pro-
cesos de la poltica electoral,
formas de seleccin de las li-
tes polticas, formas del deba-
te pblico, condiciones de la
competicin por los espacios
pblicos (Le Gals, citado en
Ruano, 2002: 6).
La gobernanza, permite una
mejor comprensin del papel que
desempean los actores no estata-
les en la produccin de bienes pbli-
cos. El anlisis de la gobernanza
exige conocer las vas de contacto
entre el proceso poltico, el conflicto
social y la adopcin de decisiones
pblicas.
Es imprescindible saber cmo
los gobiernos ejecutan las decisio-
nes que implique el conjunto gobier-
no-sociedad civil, y no unilateral, que
considere al gobierno y a la sociedad
aisladamente. Pero no se trata solo
de una interaccin entre el gobierno
y la sociedad civil, sino de la
gobernabilidad como expresin de la
gobernanza en trminos de ajuste
entre las necesidades y las capaci-
dades de gobierno.
Gobernanza en la prctica
Gobernanza implica la necesi-
dad de adoptar nuevos mecanismos
que garanticen la pluralidad, la flexi-
bilidad y la interaccin. Es preemi-
nente la prctica de la gobernanza,
de no ser as los vacos de gober-
nanza crean:
La intensificacin de la secto-
rializacin y la diferenciacin
de polticas de administracin.
La intervencin de un nmero
mayor de actores polticos en
las distintas fases del proceso
de las polticas pblicas.
La extensin del campo de las
polticas pblicas.
La descentralizacin y la
fragmentacin del Estado.
La difuminacin de las fronte-
ras entre el mbito pblico y el
privado.
La multiplicacin de la inter-
vencin privada en reas tra-
dicionalmente pblicas.
La transnacionalizacin de la
poltica nacional.
La interdependencia y la com-
plejidad creciente de las cues-
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
tiones polticas y sociales
(Gamble, 2000).
Gobernabilidad
Gobernabilidad, es la situacin
en la cual los actores polticos
con capacidad de afectar la estabili-
dad del sistema, aceptan funcionar
dentro de las reglas del juego de-
mocrtico y, las instituciones estn
en condiciones de disear y desarro-
llar polticas para atender las de-
mandas de los ciudadanos.
Gobernabilidad como
buen gobierno
La gobernabilidad se trata de
una relacin que permite al gobier-
no gobernar porque los ciudadanos
respetan la autoridad establecida y
no recurren a mtodos violentos o
ilegales para influir en las decisiones
pblicas; pero que tambin, permite
a los ciudadanos mantener expecta-
tivas razonables sobre el comporta-
miento del gobierno en trminos de
eficacia de la accin del Estado
(FLACSO, 2009).
Algunos criterios bsicos que
permiten evaluar la gobernabilidad
en el contexto guatemalteco son: el
grado de legitimidad, la representati-
vidad, la responsabilidad con los
ciudadanos y, la eficacia de la go-
bernabilidad, as como el grado en
que el contexto en el que acta
la gobernabilidad, se ve influen-
ciado por la gestin de los asuntos
pblicos.
85
Gobernabilidad y participacin
de la sociedad civil
La participacin de la socie-
dad civil, es el proceso por el que los
diversos grupos integrantes de una
sociedad, ejercen el poder y la auto-
ridad; de tal modo que al hacerlo,
influyen y llevan a cabo polticas y
toman decisiones relativas, tanto a la
vida pblica como al desarrollo
econmico y social.
Segn el enfoque trilateral
postulado por Gamble, existen tres
esferas que condicionan la goberna-
bilidad de las sociedades; dichas
esferas interactan de modo distinto,
de acuerdo con el grado de desarro-
llo de los patrones polticos institu-
cionales. Las tres esferas o niveles
son: la profundizacin, la institucio-
nalizacin y el rendimiento social
(Gamble, 2000:38).
Polticas pblicas
Es el conjunto de acciones
desarrolladas por el Estado a cual-
quiera de sus niveles (locales, muni-
cipales, departamentales, nacional y
de Estado) encaminadas al bienestar
de la poblacin y a resolver lo que
se define como problemas sociales.
Es el resultado de la actividad de la
autoridad gubernamental legtima
frente a los problemas, es un conjun-
to prctico de normas con varios
actores gubernamentales, que deci-
den o no actuar ante las demandas
de la sociedad.
86 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
Para poder intervenir, es cru-
cial la toma de decisiones, (pblica
o no), cules van a ser sus costos y
sobre quines van encaminadas las
soluciones planteadas. Se conside-
ran los siguientes problemas:
Falta de consenso con res-
pecto a qu es el problema, y
si es pblico o privado.
Excesivas demandas de los
problemas pblicos.
No existe un ordenamiento de
la agenda entre los poderes.
Falta de representatividad de
los ciudadanos.
Formacin de intereses parti-
culares como problemas
pblicos (Borja, 1998).
Evaluacin de polticas pblicas
Segn Vernon, la evaluacin
es el proceso sistmico de observa-
cin, medida, anlisis e interpreta-
cin encaminado al conocimiento de
una intervencin pblica, sea sta
una norma, programa, plan o polti-
ca, para alcanzar un juicio valorativo
basado en evidencias, respecto de
su diseo, puesta en prctica, efec-
tos, resultados e impactos (Vernon,
1991:46).
La finalidad de la evaluacin
es ser til a los decisores y ges-
tores pblicos y a la ciudadana.
Aceptando la diversidad de plan-
teamientos y corrientes existentes y
sin olvidar el fin ltimo de la evalua-
cin que es su utilidad social, se
consideran especialmente los si-
guientes referentes para la evalua-
cin de polticas pblicas:
La evaluacin es una actividad
especfica y con identidad
propia, claramente diferencia-
da de otras como el control
interno, la auditora financiera,
la auditora de gestin o el
control presupuestario, pero
con las cuales mantiene
una estrecha relacin de
complementariedad.
La evaluacin utiliza herra-
mientas de las ciencias socia-
les (cuantitativas y cualitati-
vas) y tcnicas de la gerencia
pblica.
La evaluacin puede referirse
tanto al diseo como a la apli-
cacin, desarrollo y finaliza-
cin de una intervencin
pblica.
Su finalidad ltima ser mejo-
rar el servicio a la sociedad
con una mayor eficacia del
sector pblico y el perfec-
cionamiento de la calidad
democrtica.
Agenda del gobierno
y los servicios pblicos
La agenda poltica-adminis-
trativa, est integrada por las de-
mandas de los formuladores de las
polticas que han seleccionado a
aquellos con respecto a los cuales
se sienten obligados a actuar. As
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
tambin, la agenda-sistemtica es
aquella en la que las cuestiones
demandadas por los miembros de la
comunidad creen como merecedoras
de atencin pblica, y las autorida-
des deben de actuar aunque no
sean prioridades o no estn estable-
cidas originalmente.
La agenda de gobierno se
forma dependiendo de la atencin
del problema por parte de las autori-
dades y la sociedad. En este proce-
so se debe considerar:
La capacidad de atencin
para cada problema es limita-
da y por ello no pueden in-
cluirse en la agenda todos los
problemas.
Los problemas son asuntos
por definir, en consecuencia
los autores compiten entre s
para llamar la atencin de las
autoridades y as priorizar sus
demandas.
Por otro lado, en Guatemala la
integracin de una nueva demanda a
la red de cuestiones pblicas es
dbil. Su integracin est supedita-
da a todos los expertos y profesiona-
les en asuntos especficos (fiscales,
ecolgicos, agrcolas, educativos
entre otros). Ellos actan con la so-
ciedad y el gobierno, proporcionan
sus conocimientos, estructuran las
cuestiones pblicas para disear las
posibles acciones y conforman aso-
ciaciones. Considerando lo anterior,
en el pas abundan los problemas
pblicos que han presentado gran-
des dificultades con respecto a:
a) Su definicin.
87
b) Criterios que establezcan
cundo se alcanza la solucin.
c) Valoracin de la solucin,
verdadera o falsa, buena o
mala.
Los desafos en Guatemala en
el tema de la agenda del gobierno y
la calidad de los servicios pblicos
deben ser abordados por:
El gobierno, quien debe decir
si actuar o no en los asun-
tos prioritarios que necesitan
resolverse.
El mismo debe intervenir en la
toma de decisiones, asumien-
do cules van a ser sus cos-
tos, as como hacia quines
son orientadas las soluciones
planteadas.
Poltica de accountability social
La poltica de accountability
social, representa una de las diver-
sas formas de politizacin con base
en la sociedad civil que tiene lugar
en las nuevas democracias. El con-
cepto hace referencia a un conjunto
diverso de acciones e iniciativas
civiles orientadas alrededor de de-
mandas de accountability legal, en la
que estn involucrados diversos
actores entre ellos:
Movimientos sociales coyuntu-
rales, sectores sociales direc-
tamente afectados por accio-
nes estatales discrecionales.
Asociaciones ciudadanas al-
tamente profesionalizadas de
carcter permanente.
88 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
Medios de comunicacin
(Peruzzotti, sin fecha: 10).
En otras palabras, la poltica
de accountability son las elecciones
peridicas del poder poltico como
una operatizacin de mecanismos
fiscalizadores durante un mandato,
medidas de control y sanciones para
los que no cumplen las normativas.
Siguiendo a ODonnell, las ini-
ciativas incluyen, entre muchas
otras, campaas para demandar la
presentacin peridica de una decla-
racin jurada de bienes por parte de
los funcionarios pblicos, monitoreo
del proceso de formulacin e imple-
mentacin de presupuestos pblicos
en los distintos niveles de gobierno,
vigilancia de los procesos y
campaas electorales, supervisin
de la conducta de la institucin poli-
cial (ODonnell, en Peruzzotti, sin
fecha).
El ejercicio de la poltica de
accountability se orienta desde la
ptica social, a los actores involu-
crados; genera un recurso vital para
el ejercicio de la rendicin de cuen-
tas sociales, generacin de fuentes
de informacin autnomas, que sir-
ven para suplir vacos informativos
estatales o bien para desafiar las
cifras o datos oficiales.
La poltica de accountability
social es un importante comple-
mento subinstitucional que incide
directamente en el funcionamiento y
desempeo de mecanismos institu-
cionalizados, tanto verticales como
horizontales. Generalmente se dis-
tinguen dos formas principales de
actuacin:
 Mostrando un dficit concreto
en el funcionamiento de de-
terminada agencia a travs
de la denuncia de casos es-
pecficos de corrupcin, o de
violacin de la legalidad, o del
debido proceso por parte de
oficinas o agentes pblicos, y
forzando la activacin de or-
ganismos de accountability
horizontal (como el poder judi-
cial o las comisiones legislati-
vas de investigacin) que de
otra manera seran reticentes
a aplicar sanciones a los su-
puestos transgresores.
Exhibiendo dficits sistmicos
de funcionamiento o de es-
tructura. En este caso, se
requiere el monitoreo perma-
nente, de tal manera que
se pueda proceder a una eva-
luacin sistemtica del desem-
peo institucional de deter-
minada oficina o poder
gubernamental (ODonnell,
2001:504).
En Guatemala, el gobierno
de turno intent crear mecanis-
mos de accountability, con la Ley
de Acceso a la Informacin (De-
creto 57-2008), cuyo objetivo
principal es permitirle a los ciu-
dadanos pedir cuentas a las ins-
tituciones pblicas, de manera
que dispongan de elementos
para auditar el desempeo de la
funcin pblica. Sin embargo, el
Decreto, an no ha cumplido su
objetivo principalmente a falta
de:
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
Participacin ciudadana, acti-
va y responsable.
Transparencia, en la ejecucin
del presupuesto, en las polti-
cas pblicas implementadas
en las instituciones.
El poco acceso y/o conoci-
miento por parte de los fun-
cionarios pblicos.
El funcionario pblico guate-
malteco, generalmente ignora los
reclamos cvicos por mayor transpa-
rencia; el resultado es la declinacin
en la confianza ciudadana de los
representantes polticos. Como sos-
tienen Diamond y Plattner, si la
percepcin de fracaso se extiende,
la confianza generalizada es reem-
plazada por la desconfianza genera-
lizada (Diamond, y Plattner, 1999).
Identidad poltica
La poblacin guatemalteca es
joven. Segn el Censo Poblacional
2002, el 85% de sus habitantes tie-
nen menos de cuarenta y cinco
aos. Esto proporciona insumos
para el anlisis de los imaginarios
ideolgicos que pueda tener la ju-
ventud, ya que los procesos histri-
cos que se han desarrollado en su
contexto, hacen parte:
De una etapa democrtica que
si bien ha tenido algunas con-
vulsiones polticas, no se pue-
de comparar con el perodo
vivido durante el Conflicto Ar-
mado Interno, en el plano na-
cional, por ejemplo.
89
 La Guerra Fra, en el plano
internacional. Por tanto, es
una poblacin joven que vivi
los Acuerdos de Paz en la ni-
ez, y ha participado en las
elecciones una o dos veces a
5
lo sumo.
Al parecer, en el presente se
ha pasado de un modelo cultural
basado en la razn social, com-
prendido como la legitimacin de
aquello que es til para la colectivi-
dad, a una basada en la autorreali-
zacin autnoma, la cual legitima lo
que el individuo (y en este caso, el
joven) considera til para su desarro-
llo personal (Martnez, 2000).
Lo colectivo pasa a ser de
esta forma un espacio que permite
ante todo representar la dimensin
subjetiva de la propia individualidad
(Maravall, 1988), conformndose
cada vez ms, como un medio y
menos como un fin. De esta manera,
en la actual cultura poltica juvenil,
los procesos institucionales pierden
sentido y se conforma una visin
negativa acerca de la labor de los
partidos polticos.
4. sta misma se aplic en el curso de
Anlisis Poltico II, impartido por el profe-
sor David Martnez- Amador.
5. Sin embargo, a partir del 2009, se pudo
apreciar un levantamiento de lites, para
exigir la renuncia del presidente y su es-
posa, debido al caso del asesinato del
abogado Rosemberg, el 10 de mayo de
ese mismo ao. Es importante destacar,
que fueron promovidas principalmente por
personas de los crculos cercanos a la de-
recha guatemalteca.
90 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
Por lo tanto esto configura una
baja participacin poltica de los
jvenes, que a juicio de Cardona, se
fundamenta en una desconfianza en
los partidos y en los polticos, debido
a que stos no logran canalizar sus
intereses; y una elitizacin de los
mismos, que exigen a su vez, la
institucionalizacin de las juventudes
polticas organizadas (Cardona,
1995).
En una encuesta aplicada a
los estudiantes de la Universidad
4
Rafael Landvar, de distintas carre-
ras en el 2009, evidencia lo
siguiente:
Los jvenes guatemaltecos
no poseen conocimiento real del
quehacer de la poltica y sus institu-
ciones ya que si bien concuerda la
gran mayora que el Estado debe ser
el garante de ciertos satisfactores
sociales, principalmente, niegan el
pago de impuesto de las lites, lo
que impide que el tema presupuesta-
rio facilite cualquier propuesta por
cambiar la realidad nacional.
La ideologa en si no se repre-
senta nicamente por las variables
filosficas, sino tambin por la
prctica concreta de las personas.
La mayora de jvenes guatemalte-
cos no tienen prcticas polticas
ideolgicas.
En la sociedad guatemalteca,
la protesta ciudadana o las deman-
das que implican salir a la calle, son
normalmente conocidas como actos
de personas que se identifican con la
5
izquierda poltica.
 Estas protestas fueron un es-
pacio para muchos reclamar el des-
contento con las figuras polticas.
Es evidente la necesidad de
los partidos polticos y de las agru-
paciones sociales de buscar formas
alternas de representacin. Tam-
bin se entiende que las personas
no son proclives a la participacin
social porque durante treinta y seis
aos sta fue reprimida en Guate-
mala, y hoy en da todava se viven
rezagos de esta poca, en la que
muchos jvenes universitarios murie-
ron por buscar romper con el poder
tradicional de los regmenes militares
y polticos.
Principios ticos y profesionales
Se cuestionan los aspectos
6
ticos de los proveedores, investi-
gadores, estrategas, consultores,
comunicadores, siclogos, usuarios,
candidatos, partidos polticos, di-
rectores de campaa, gobernan-
tes y, medios de comunicacin
guatemaltecos.
6 ilegalidad gubernamental.
Pero no todos los polticos son
falsos, mentirosos o corruptos. Al-
gunos quienes han formulado sus
promesas, con la conviccin de que
seran capaces de cumplirlas, una
6. tica se deriva de la palabra griega
ETHOS que significa morada, cimentada
en la estructura de la persona. Por lo tan-
to, es la ciencia de los actos humanos en-
caminados hacia el bien. La tica es una
parte de la filosofa que trata de la moral y
obligaciones de los individuos.
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
vez en el poder, se han encontrado
con monstruos como la burocracia,
los grupos de poder, los intereses
sectoriales, la ausencia de apoyo,
las amenazas, presiones y la mala
legislacin, que les hace modificar
su conducta o ser vctimas del sis-
tema que creyeron que podran
modificar.
Medios de comunicacin,
y el periodismo de denuncia
La participacin del periodis-
mo de denuncia, en la poltica de
accountability social, asume gene-
ralmente dos papeles diferenciados:
El de los medios como un
aliado de los actores sociales
que les otorga visibilidad a los
reclamos cvicos.
El del periodismo de denuncia
o investigacin propiamente
dicha, que a travs de su ta-
rea obtiene informacin confi-
dencial acerca de actos de
La opinin pblica como
mecanismo de control social
entre administracin pblica
y sociedad
La opinin pblica, es una es-
pecie de censura que se observa a
travs del control social que de ma-
nera natural todos los individuos de
una sociedad tienden a reconocer
intuitivamente.
91
 Segn el modelo psicosocial
de la opinin pblica de Noelle, los
individuos estn inmersos dentro de
una conciencia social que se basa
en la opinin generalizada, la cual a
su vez, es creada por los medios de
cohesin social (iglesia, escuela,
medios de comunicacin). Los pre-
juicios colectivos dominan el com-
portamiento social, e inhiben las
posiciones divergentes de los indivi-
duos (Noelle, sin fecha: 5).
Seguridad
El concepto de seguridad, ini-
cialmente fue planteado en trminos
militares; sin embargo, en la actuali-
dad tiene un enfoque multidimensio-
nal, que responde a una serie de
amenazas y riesgos que han reba-
sado el mbito nacional-militar (De-
claracin de Bridgestown, 2002:3).
La seguridad emana de la ne-
cesidad de los seres humanos, como
el medio de proteccin y subsisten-
cia ante la presencia de amenazas
y/o riesgos, es decir, seguridad es
toda accin encaminada a la pro-
teccin y promocin del bien comn,
en la cual la presencia del Estado
como ente ejecutor/ mediador es
preeminente.
La seguridad requiere de la
coordinacin, la planificacin y la
ejecucin interinstitucional entre el
Estado y la sociedad civil, con el
objetivo de consensuar la agenda de
seguridad, tanto a nivel nacional
como a nivel internacional. En este
escenario, la seguridad es uno de
92 ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
los requisitos para la promocin de
la paz en el hemisferio y el forta-
lecimiento de la democracia en los
Estados.
En Guatemala, los Acuerdos
de Paz de Esquipulas II hicieron una
contribucin fundamental hacia esa
nueva visin de la seguridad, que se
prevalece jurdicamente en el Trata-
do Marco de Seguridad Democrtica
y, en 1996 con la Firma de los
Acuerdos de Paz.
Prosperidad humana
Prosperidad humana, es el
derecho a participar de la vida polti-
ca, del crecimiento econmico, el
uso de las tecnologas, la educacin.
Actualmente se plantea la necesi-
dad de buscar la inclusin como
parte de la reorientacin de los Es-
tados, convergiendo por tanto en la
necesidad de buscar la correspon-
dencia entre la accin del sujeto y
los intentos de los Estados en procu-
ra de un acercamiento cada vez ms
cercano a la modernidad (Declara-
cin de la Cumbre de las Amricas,
2009).
Es necesario entender la
prosperidad humana, como un con-
cepto que abre la posibilidad de una
conciliacin de la actuacin de los
Estados y el desenvolvimiento de la
poblacin, en cuya correspondencia
se plasmara los empeos secular-
mente puestos en el crecimiento
econmico, distribucin equitativa de
la riqueza, el acceso a un empleo
decente, la educacin y la salud
(Zegarra, 2009).
A modo de conclusin
El anlisis prospectivo hoy en
da, es un desafo para los Estados;
sin embargo, en la mayora de las
instancias pblicas de Guatemala,
permanece la ausencia del concepto
y anlisis del contexto nacional. Es
decir, los funcionarios pblicos ne-
cesitan de formacin en asuntos
polticos, y an as, ms que asuntos
polticos, es necesario establecer
como mnimo plataformas cientficas
que consideren que las acciones del
plan de gobierno de turno, sean fun-
damentadas a partir de realidades
objetivas. Algunas pequeas inicia-
tivas que se pueden considerar al
respecto, son entre otras:
El empleo de prospectiva co-
mo herramienta para mejorar
la calidad de los servicios
pblicos en Guatemala, es
una solucin viable. Se debe
establecer qu, cuntos y cu-
les han sido y son los proce-
sos del actual gobierno para
mejorar la calidad de los ser-
vicios pblicos.
Es necesario incorporar, la
visin de prospectiva en las
iniciativas presupuestarias, a
travs de la capacitacin de
funcionarios pblicos, promo-
viendo la formacin especiali-
zada sobre las cuestiones de
administracin pblica y cali-
dad de los servicios pblicos
para incorporar esta perspec-
tiva en la legislacin nacional,
tarea que podra ser asumida
ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (60-61): 75-97, 2011
especialmente por el Instituto
de Administracin Pblica,
INAP, cuyo objetivo es la for-
macin de los funcionarios
pblicos.
Es menester que el Estado
guatemalteco, tome medidas
para incorporar a un grupo in-
terinstitucional en los temas
de: anlisis poltico, democra-
cia y demos, gobernanza y
gobernalidad como un buen
gobierno, polticas pblicas,
agenda de gobierno y servi-
cios pblicos, poltica de
accountability social, identidad
poltica, principios ticos y pro-
fesionales, medios de comuni-
cacin, seguridad e integridad
humana. La omisin y desco-
nocimiento de estos aspectos,
impide el intercambio y discu-
sin de la informacin de los
compromisos que se adoptan
en el mbito poltico.
Se debe fortalecer el compro-
miso profesional para la re-
duccin de la problemtica
guatemalteca y con ello con-
tribuir a la construccin de un
pas ms democrtico. Por tal
razn, se podra conformar un
grupo de expertos, por ejem-
plo, en anlisis prospectivo.
Se recomienda que ese grupo
de expertos forme parte de los
procesos de seleccin segn
las normativas del Servicio Ci-
vil guatemalteco; esto quiere
decir, que las personas que
conformen este grupo de es-
pecialistas sean selecciona-
93
 dos por mrito con respecto a
su experiencia y conocimiento,
todo ello para evitar recaer en
el clientelismo y/o favores pol-
ticos, que permita:
o El manejo de la informa-
cin, con el cumplimiento
de objetivos a mediano y
largo plazo, evitando el
anlisis informal sin fun-
damento terico-analtico.
o Veracidad en la informa-
cin, respondiendo a los
intereses de Guatemala.
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