O Brasil e A Argentina Entre A Cordialidade Oficial e o Projeto de Integração

O BRASIL E A ARGENTINA ENTRE A CORDIALIDADE OFICIAL E O PROJETO DE INTEGRAO 117
O Brasil e a Argentina entre a

cordialidade oficial e o projeto
de integrao: a poltica externa
do governo de Ernesto Geisel
(1974-1979)*
MATIAS SPEKTOR**
Em 15 de maro de 1979, dia da posse do presidente Joo Baptista

Figueiredo, um encontro de alto nvel entre as diplomacias argentina e brasileira
selou a deciso de solucionar o contencioso pela utilizao dos recursos hdricos
da Bacia do Prata. Menos de seis meses mais tarde, as chancelarias dos dois
pases acordavam a normalizao de suas relaes, turvadas havia mais de um
decnio.
Inesperadamente, um projeto inovador ganhava vida no Cone Sul, ao
redefinir o cenrio regional em seus aspectos estratgico-militar, econmico e poltico.
Tratava-se de um paradoxo: no momento mesmo em que a estratgia do nacional-
desenvolvimentismo brasileiro comeava a perder o flego devido crise financeira
da dcada de 1980, a diplomacia ultrapassava seu ltimo desafio crucial na regio
a normalizao das relaes com a Argentina em uma amizade calcada na
concertao poltica e, em seguida, na integrao comercial.
Quais so os antecedentes desse fenmeno? Como foi possvel que surgisse
um projeto integracionista fundacional nas relaes internacionais do Cone Sul
apenas finda a negociao da hidreltrica de Itaipu, um dos momentos mais
turbulentos do relacionamento bilateral no sculo XX? Quais foram os motivos que
levaram a diplomacia brasileira a promover semelhante empresa?
A interpretao aqui proposta sugere que o projeto de integrao regional
iniciado na dcada de 1980 foi o resultado no-intencional da conjuntura crtica
que acometeu a poltica externa brasileira para a Argentina entre 1974 e 1979,
qual fosse a sistemtica ruptura dos princpios e concepes que informaram a
Rev. Bras. Polt. Int. 45 (1): 117-145 [2002]

* Este artigo extensivamente baseado em minha dissertao de mestrado, Ruptura e Legado: o colapso
da cordialidade oficial e a construo da parceria entre o Brasil e a Argentina (1967-1979). Universidade
de Braslia. 2002.
** Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia.
118 MATIAS SPEKTOR
atuao diplomtica do pas para o seu vizinho ao sul desde princpios do sculo
XX. Argumenta-se que, entre 1974 e 1979, Ernesto Geisel e seu chanceler, Antnio
Francisco Azeredo da Silveira, puseram em xeque o lugar da Argentina no clculo
estratgico da poltica exterior brasileira, questionando a validez do tpico marco
conceitual do Itamaraty para orientar as relaes com Buenos Aires a cordialidade
oficial.
A cordialidade oficial representa o conjunto de princpios e concepes1
que informou a diplomacia brasileira para Buenos Aires com o objetivo primordial
de evitar que a dinmica entre os dois principais poderes da Amrica do Sul levasse
a uma rota de coliso. Esse apanhado de orientaes pode ser resumido por
(a) uma postura tolerante em relao ao elevado perfil da diplomacia argentina em
assuntos regionais, hemisfricos e globais, (b) a sistemtica busca de faixas de
cooperao com aquele pas no intuito de diluir potenciais desentendimentos, (c) a
incluso da Argentina nas iniciativas internacionais do Brasil, e (d) a promoo de
bons ofcios entre Buenos Aires e Washington sempre que o sensvel relacionamento
entre as duas capitais apontasse para o confronto2 .
Sustenta-se que a ruptura com o paradigma, durante o governo de Geisel,
foi sistemtica, isto , (i) as quatro dimenses do mesmo foram negadas, (ii) ocorreu
homogeneamente ao longo de todo o mandato presidencial e, (iii) uma vez finda a
administrao do general, o Brasil encontrou-se sem marco de referncia no qual
racionalizar o vnculo com o vizinho, tarefa qual se dedicaram os governos
subseqentes mediante a gestao de um projeto de integrao regional.
O processo de mudana teve incio, contudo, antes da posse de Geisel,
quando, em 1967, o debate pela utilizao dos trechos internacionais da Bacia do
Prata ganhou contornos de discordncia frontal entre os dois pases3 . Foi sobre o
uso das guas que a validade da tradicional estratgia brasileira para a Argentina
foi revisada.
Imediatamente aps a resoluo formal do contencioso, em 1979, o
Itamaraty de Ramiro Saraiva Guerreiro (1979-1985) encaminhava os negcios
bilaterais a um equilbrio calcado em um novo projeto internacional para o Brasil,
momento em que a Argentina ocupou um lugar primordial, seno o mais relevante,
na poltica externa brasileira. Nascia uma nova racionalidade no marco conceitual
da poltica externa brasileira e, com ela, um inusitado ordenamento regional a
caracterizar a poltica internacional da Amrica do Sul na dcada de 1990.
Este artigo est organizado em blocos. Inicialmente, apresenta o marco
terico-metodolgico no qual foi analisada vasta gama de documentos primrios.
Em seguida, a cordialidade oficial conceitualizada luz da literatura especializada
sobre o eixo bilateral argentino-brasileiro. Enfocam-se, na seqncia, os mecanismos
que levaram a seu gradual abandono, e passa-se em revista a incipiente reao
argentina aos inesperados movimentos do Brasil, o processo negociador entre
Azeredo da Silveira e Oscar Camilin, o impacto que sobre ele tiveram a redefinio
da poltica externa norte-americana para a Amrica Latina, a participao da

imprensa brasileira na dinmica da negociao e os respectivos processos polticos
domsticos. Finalmente, recupera-se a evoluo do lugar da Argentina no quadro
conceitual da diplomacia brasileira nos primeiros anos de 1980 e apresentam-se os
mecanismos de produo e reproduo que alimentaram o projeto bilateral de
integrao ao longo da dcada de 1990.
O estudo sistemtico das mudanas: o modelo da conjuntura crtica
O modelo proposto para conduzir esta anlise a conjuntura crtica4

oriundo da histria comparada e tem por meta oferecer critrios para avaliar
processos de mudana. A sua lgica articula-se de modo a sugerir que s possvel
identificar rupturas significativas ao longo do tempo se as mesmas conformam um
perodo histrico especfico e inauguram, aps seu encerramento, um perodo
substancialmente distinto daquele sobre o qual atuaram originalmente. Em outras
palavras, uma conjuntura crtica um momento limitado durante o qual mudanas
geram um legado especfico.
Segundo essa vertente, os critrios para identificar rupturas de forma
sistemtica so trs: (a) a existncia de uma delimitao temporal da hipottica
ruptura, ou seja, a identificao clara do perodo em que uma mudana comea e
termina; (b) a ocorrncia, identificvel, de uma tendncia ou regularidade prvia
ruptura observada, que a base sobre a qual a mudana opera; e (c) a ocorrncia
de legados oriundos da suposta ruptura, ou seja, fenmenos que tm lugar
imediatamente aps a concluso da mudana observada e instauram padres
inovadores. Caso um desses pr-requisitos esteja ausente, o processo de
transformao fica descaracterizado como tal e pode-se falar apenas em inflexo
ou mudana limitada, mas no em ruptura com o passado.
Paralelamente noo de conjuntura crtica, utilizou-se a categoria de
homem de Estado5 para interpretar a ao internacional das personalidades no
entendimento de que o iderio dessas lideranas impregna sua ao, suas escolhas
e, conseqentemente, as relaes entre as burocracias e os pases6 .
O argumento aqu apresentado sugere, portanto, que a ruptura promovida
pelo governo Geisel em relao Argentina (a conjuntura crtica) fez com que
certos resultados (a parceria estratgica a partir dos anos 1980) tenham sido mais
provveis naquele momento histrico e com aquela intensidade do que se a
cordialidade oficial no fosse posta prova.
Fontes intelectuais e evoluo da cordialidade oficial
Durante a primeira metade do sculo XIX, o Brasil utilizou o esforo de

guerra como instrumento recorrente na defesa dos interesses definidos pela corte
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do Rio de Janeiro. O clculo estratgico brasileiro era significativamente moldado

em funo das posies defendidas por Buenos Aires, principal poder capaz de
fazer-lhe oposio e turvar o seu horizonte regional. Exemplos disso so os esforos
de guerra empreendidos pelo Brasil na criao do Estado do Uruguai (1828)7 e na
eliminao de Rosas (1852)8 e nas movimentaes que desembocaram na Guerra
do Paraguai (1865-1870)9 .
Foi durante esse ltimo conflito armado que a estrutura regional de poder
at ento conhecida atravessou as mudanas que consolidariam, pela primeira
vez, a preeminncia de Buenos Aires no Prata10 . O fim da Guerra do Paraguai
definia um novo quadro em que a Argentina sobressaa pelo indito crescimento
financeiro do capital privado, o rearmamento de suas foras e a articulao de
seus interesses na Amrica do Sul mediante uma vasta rede de relacionamentos
bilaterais fluidos11 .
As preocupaes impostas diplomacia brasileira pelo novo perfil da
diplomacia Argentina ganharam o debate pblico no Rio de Janeiro, onde as questes
do Prata eram tratadas vivamente no Parlamento imperial12 . O homem responsvel
por advogar o redirecionamento da poltica externa brasileira nesse contexto foi
Jos Maria da Silva Paranhos, o Visconde do Rio Branco13 .
O Visconde advogava que, em assuntos regionais, o Brasil devia mostrar-
se moderado, benvolo e generoso, sob pena de suscitar desconfianas, entre os
pases lindeiros, excessivamente custosas. A proposta visava a diluir a percepo
generalizada, especialmente entre os pases menores, de que o Brasil era um
elemento potencialmente hostil ao status quo territorial da Amrica do Sul. Essa
percepo, associada ao estranhamento que o pas causava devido ao lusitanismo
e filiao monrquica em um teatro de repblicas hispnicas, deveria ser evitada
mediante a construo de interesses comuns facilitados pelo comrcio, as finanas
e o amansamento do discurso diplomtico. O alvo de suas recomendaes era a
poltica para a Argentina. Em seu pensamento, o fato de a instabilidade e a
competio predatria caracterizarem o cenrio poltico argentino impunha ao Brasil
a responsabilidade de manter uma orientao compreensiva e generosa capaz de
evitar as asperezas inerentes ao relacionamento entre as duas foras da regio14 .
J nesse momento, estavam dadas as condies intelectuais para a gestao
de duas vertentes da cordialidade oficial: a postura tolerante em relao ao elevado
perfil da diplomacia argentina e a busca sistemtica por faixas de cooperao
comercial e poltica com esse vizinho. Esperava-se diluir, mediante esses
mecanismos, o potencial perturbador que a Argentina exercia sobre a poltica externa
brasileira no contexto da nova estrutura poltica da Amrica do Sul.
A intensificao dessa agenda coube ao Baro de Rio Branco, filho do
Visconde, quem entre 1902 e 1912 procurou definir as bases do eixo Rio de Janeiro
Buenos Aires sobre um condomnio de poder que permitisse gerenciar uma
estrutura estvel de paz abaixo da linha do Equador. Embora sua proposta de um
pacto defensivo entre Argentina, Brasil e Chile tenha fracassado, em 1904, devido
oposio do governo de Buenos Aires, dez anos depois, em 1914, os trs pases
assinaram um tratado de cordial inteligncia poltica e arbitragem que selaria a paz
por anos. plausvel supor que, para o Baro, esse fosse um instrumento de garantia
contra o perfil muitas vezes errtico e denuncista da diplomacia argentina. Ao
reconhecer interesses paralelos permanentes entre as duas naes e ao incorporar
Buenos Aires e sua tradicional rival, Santiago, em um arranjo nico, ficavam diludos
os possveis efeitos deletrios da poltica exterior de Buenos Aires sobre a poltica
regional do Rio de Janeiro.
O resultado da poltica do Baro para a Argentina provou ser duradouro e
esteve no centro mesmo da redefinio da diplomacia brasileira para Buenos Aires
na dcada de 1970: suas bases foram o princpio da liberdade de navegao no
Prata15 e o reconhecimento tcito das relaes preferenciais entre Argentina e
Paraguai 16 , por um lado, e Brasil e Uruguai, por outro.
Nascida em finais do sculo XIX, a cordialidade oficial tambm foi
testemunha do surgimento da nova potncia hemisfrica, os Estados Unidos,
fenmeno que viria a condicionar a vida internacional da Amrica do Sul a partir
de ento. Os preceitos do Visconde do Rio Branco foram, assim, adaptados para
lidar com uma das interaes mais perturbadoras das relaes internacionais da
regio nos ltimos cem anos: as posies divergentes de Argentina e Brasil face
aos Estados Unidos.
Ainda na dcada de 1880, Buenos Aires e Washington emitiam sinais de
que seu relacionamento seria traumtico para o conjunto da Amrica Latina.
Tratava-se da bandeira antiianque iada pela Argentina durante a I Conferncia
Pan-Americana (Washington, 1889) no intuito de formar uma plataforma de
resistncia expanso territorial dos Estados Unidos rumo ao Pacfico e gestao
da sua hegemonia no Caribe17 . Ao opor a Doutrina Drago18 ao Corolrio Roosevelt
da Doutrina Monroe19 , a delegao argentina conseguiu elevar-se qualidade de
interlocutora de primeira linha em assuntos hemisfricos20 . Na resistncia aos
Estados Unidos, a Argentina encontrou uma causa internacional suficientemente
dramtica para garantir-lhe audincia permanente junto s repblicas americanas
de maneira mais ou menos homognea at a dcada de 1960. Sobre essa lgica
operou a cordialidade oficial. Ao tirar proveito da discrdia argentino-estadunidense,
o Brasil concebeu sua diplomacia como catalisadora do dilogo entre dois pases
centrais de seu horizonte externo. De tal sorte, a promoo dos bons ofcios fez do
Itamaraty elemento necessrio para a concertao poltica em nvel hemisfrico21 .
A agenda da cordialide oficial ganharia renovado flego na dcada de
1930, quando adveio a diplomacia do desenvolvimento na Amrica Latina22 , qual
fosse a instrumentalizao dos vnculos internacionais em prol do incipiente esforo
de desenvolvimento industrial. Nesse ambiente, Argentina e Brasil fizeram escolhas
internacionais essencialmente dspares, que terminariam por conduzi-los a resultados
122 MATIAS SPEKTOR
substancialmente distintos ao fim do conflito mundial encerrado em 1945. Enquanto

o Estado Novo enterrava a era das oligarquias no Brasil, o golpe militar na Argentina
outorgava o poder aos interesses agropastoris e punha fim seqncia de governos
liberais. Naquele pas, a vertente externa levou ao abandono da identidade latino-
americana conforme desenhada nos primeiros anos do sculo XX, assim como ao
retorno de relaes preferenciais com a Europa na falida tentativa de emular os
sucessos que o projeto nacional havia experimentado durante a Belle poque23.
Os temas em pauta que ocupavam as diplomacias dos dois poderes sul-
americanos no eram novos: o equilbrio de poder no Prata, a gestao de um
ordenamento regional legtimo e a resoluo dos contenciosos comerciais. A resposta
brasileira para esses desafios foi o fortalecimento da cordialidade oficial: quando o
equilbrio de poder foi sujeito Guerra do Chaco entre Bolvia e Paraguai (1932-
1935), Argentina e Brasil mantiveram o nvel de entendimento apesar das
desconfianas do Rio de Janeiro em relao s verdadeiras intenes do Presidente
Justo24.
A srie de visitas presidenciais devida a esse assunto evidencia ter sido
percepo corrente que a reconstruo da paz dependia da legitimidade que os
dois grandes emprestassem resoluo final do conflito. A legitimidade da ordem
regional, desafiada sistematicamente desde a primeira dcada do sculo XX pelas
incessantes erupes do armamentismo, chegava a um fim mediante o consenso
dos grandes e a anuncia dos pequenos. Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai
e Uruguai assinavam o Tratado Antiblico de No-Agresso e de Conciliao
(Rio de Janeiro, 1933), tambm conhecido como Pacto Saavedra-Lamas. A sombra
da corrida armamentista no Cone Sul era progressivamente dissipada sob a noo
de que o encontro de marcos de referncia comuns em assuntos regionais diminuiria
as incertezas inerentes vida internacional25.
Ressurgia ento a proposta brasileira de uma unio aduaneira aberta
adeso dos vizinhos, agenda que as diplomacias formalizariam mediante tratado
comercial em 1941. Dessa forma, o Brasil respondia ao perfil declaradamente
europesta da polticia comercial argentina mediante a oferta de um programa comum
de comrcio que banisse a tentao das desvalorizaes competitivas (beggar
thy neighbour), to comuns na Europa. Vingava, na poltica do Itamaraty para a
Argentina, a percepo segundo a qual o caminho das hostilidades, mesmo restrito
ao campo comercial, seria prejudicial aos interesses brasileiros e, portanto, era
dever brasileiro precaver-se mediante frmulas de consenso com o vizinho.
O entreguerras constitui, assim, um perodo no qual a busca insistente por
faixas de coincidncia guiou a poltica do Itamaraty para Buenos Aires. Em um
clima de desconfianas bilaterais e de redefinio dos perfis produtivos e
diplomticos conjuntura na qual a busca de solidariedades pouco provvel a
concertao poltica de alto nvel constituiu-se como rota possvel e efetivamente
procurada pela diplomacia brasileira em sua vertente austral. Em sntese, poca
em que os projetos internacionais dos dois pases se estranhavam, e ganhava forma

a diplomacia brasileira para o desenvolvimento, a cordialidade oficial foi o elemento
estabilizador das turbulncias inerentes s relaes entre Argentina e Brasil.
Porm, durante a II Guerra Mundial a cordialidade oficial foi contaminada
pelo fenmeno do nacionalpopulismo. Dos dois lados do Prata, o carisma dos
mandatrios foi testado pela fora das paixes mobilizadoras que marcam todo o
perodo. Uma fonte de preocupao para o Rio de Janeiro nesse contexto eram as
tticas utilizadas por Juan Domingo Pern26 para angariar apoios na regio. Pouco
a pouco, o guia de atuao para Buenos Aires perdeu a legitimidade nas prticas
do Itamaraty e cedeu s percepes que, simultaneamente, temiam e evitavam
associar o Brasil Argentina de Pern. Esse perodo da histria do eixo bilateral
foi batizado por Cervo de diplomacia da obstruo27 . Entre 1947 e 1948, o Palcio
San Martn, sede da chancelaria argentina, havia estabelecido densas agendas
com Bolvia, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru e Venezuela, pases em que a
diplomacia brasileira acreditava haver aes desestabilizadoras de Pern.
Efetivamente, as legaes argentinas nas capitais sul-americanas incluam, poca,
um corpo de adidos diplomticos para as reas militar, policial, naval e sindical.28 .
A atualizao da poltica externa peronista previa, alm disso, o estabelecimento
de relaes com Cuba, Coria do Norte, Vietn do Norte e Alemanha Oriental, em
uma afronta aberta liderana norte-americana em assuntos hemisfricos.
A documentao primria disponvel oferece indcios de que, no intuito de
esquivar as resistncias do Itamaraty ao seu dilogo com Pern, Vargas utilizou
agentes pessoais que serviram de elo. Contudo, as tentativas de Vargas foram
malogradas e, em vez de criar confiana, decepcionaram Pern. Por exemplo,
entre 1945 e 1951, Pern fez quatro propostas de associao com o Brasil e o
Chile em uma reedio do Pacto ABC, dessa vez com contedos comerciais, de
complementao econmica e de integrao fsica. Nas quatro ocasies, a reao
brasileira foi a no-resposta29, o que terminaria por irritar Pern profundamente e
concorrer para a crise institucional que se abateu sobre o Brasil nos ltimos meses
da vida de Vargas (1954)30.
Em suma, o conflito internacional que abalou o mundo entre 1939 e 1945,
imps um desafio e uma oportunidade peculiares poltica continental do Brasil.
Por um lado, deixou-o na desconfortvel e delicada situao de posicionar-se a
favor dos Estados Unidos sem melindrar o relacionamento com a Argentina sob
pena de tornar-se vtima do discurso peronista de carter redentor. Por outro,
possibilitou ao Rio de Janeiro colocar-se sobre o embate de seus dois eixos
diplomticos fundamentais, Argentina e Estados Unidos, e ganhar posies face a
esses dois parceiros.
Essa dimenso do comportamento brasileiro ganhou impulso durante a
Conferncia de Chapultepec (1945), na qual foi negociado o novo modelo de
cooperao hemisfrica e da qual o Departamento de Estado conseguira excluir
124 MATIAS SPEKTOR
Buenos Aires. Segundo a literatura brasileira31 , a diplomacia do Itamaraty trabalhou

para garantir que a Argentina pudesse aderir Carta da conferncia, evento que
criou as condies para que pudesse mais tarde participar das Naes Unidas.
Segundo essa produo, o presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) teria se
negado a dar vida a um novo ordenamento sem a participao de Buenos Aires32 .
Parte da literatura argentina, todavia, argumenta que o Brasil foi, efetivamente,
uma fora obstrutora das possibilidades internacionais argentinas no imediato ps-
guerra33 . Outros afirmam que toda a Amrica Latina isolou a Argentina em seu
neutralismo, at que vieram em seu resgate nos instantes finais da Guerra34 .
Mas entre 1956 e 1966, a cordialidade oficial foi voluntariosamente
recuperada pela diplomacia brasileira. O seu retorno foi marcado pela dramtica
evoluo das polticas exteriores de ambos os pases face ao perigo do comunismo
na Amrica Latina e s alternativas que Juscelino Kubitschek (1956-1960) e
Frondizi (1959-1962) ofereceram, sem sucesso, aos Estados Unidos. Mediante
duas iniciativas internacionais de envergadura indita no Cone Sul, Argentina e
Brasil utilizaram o marco referencial do desenvolvimentismo para conformar um
plo ideolgico e econmico ao sul do Continente. A primeira Operao Pan-
Americana (OPA, 1959) lanava a proposta de dar um carter eminentemente
econmico poltica internacional das Amricas como soluo aos desafios impostos
pela Unio Sovitica, sugesto que seria implementada por meio de uma agenda
de concertao poltica continental ampla e geral35 . Apesar do fracasso em fundar
um novo ordenamento regional, a OPA precedeu a concepo argentino-brasileira
de que o Cone Sul poderia ser, efetivamente, um plo atrativo da ateno
internacional por oposio ao Caribe, que graas ao novo regime castrista tornara-
se o ponto de gravidade dos assuntos interamericanos. Essa pauta seria lanada a
pblico por uma segunda iniciativa, que passou histria das relaes bilaterais
como o esprito de Uruguaiana (1961)36 .
Trs eram os objetivos principais de Uruguaiana: o estabelecimento de
uma sistemtica de consulta poltica de alto nvel; a coordenao das posies de
ambos os pases em foros internacionais; e a troca de informaes sensveis aos
respectivos projetos nacionais de desenvolvimento. As idias que originaram a
pauta dos encontros foi desenhada, originalmente, por uma equipe de jovens
diplomatas argentinos ligados diretamente ao novo mandatrio. Do fracasso
prematuro de Uruguaiana at o fim da dcada, a cordialidade oficial minguou no
quadro conceitual da diplomacia brasileira.
Vrios fatores contribuiram para isso. Em primeiro lugar, vale mencionar
o avano do programa diplomtico de multilateralizao da poltica externa brasileira
que os governos militares implantaram sistematicamente desde 196737 . Desde
aquele ano, a vertente externa do desenvolvimento que j vinha sendo ensaiada
desde Vargas transformou-se em efetivo instrumento do expansionismo
econmico brasileiro. Aps dcadas de ensaio, as relaes do Brasil com a regio
poderiam ser finalmente instrumentalizadas em favor do desenvolvimento industrial

do pas38 . A integrao fsica tornava-se uma fora permanente na poltica externa
brasileira39 , motivo pelo qual a Amrica Latina teria que deixar de ser problema
estratgico e passar a ser instrumento de fortalecimento da economia do pas. No
havia espao para uma postura preventiva em relao a Buenos Aires.
Outro fenmeno gerador do esgotamento do modelo da cordialidade oficial
foi o crescente pendor do equilbrio de poder em favor do Brasil. Observando a
evoluo da poltica internacional sul-americana, durante a dcada de 1960, sob
perspectivas geopolticas, diplomticas ou econmicas, conclui-se que a
preeminncia no Prata havia sido efetivamente rompida favoravelmente a Braslia,
que poderia atuar na regio sem temer um levante hispano comandado desde o
Palcio San Martin40 .
O terceiro sinal que aponta para o encerramento das condies de
existncia da cordialidade oficial a redefinio dos vnculos de Argentina e Brasil
com os Estados Unidos. Quando a questo cubana assumiu dimenses globais, em
1962, o Presidente argentino Guido respondeu ao pedido de solidariedade de John
Kennedy mediante o envio de destrieres e uma esquadra de avies para o esforo
de bloqueio ilha. Evidenciando o crescente desconforto brasileiro com a poltica
de convergncia historicamente alimentada pelo Itamaraty em relao ao
Departamento de Estado, Goulart negou-se a colaborar com foras nacionais para
essa empreitada. Violando a tendncia histrica, a Argentina dos anos sessenta
o pas em busca de status de aliado chave dos Estados Unidos na regio41.
A promoo de bons ofcios entre Buenos Aires e Washington, uma das vertentes
que animava a atuao brasileira desde a chancelaria do Baro de Rio Branco,
perdia relevncia. A tendncia argentina ao alinhamento automtico contrastava
com a crescente distncia que Braslia procurava em relao ao seu prprio passado.
No havia mais espao para que o Brasil temesse os efeitos da denncia do
intervencionismo, expansionismo ou pr-ianquismo inerentes s relaes especiais
com os Estados Unidos.
Finalmente, os sinais conjunturais que apontam a dcada de 1960 como o
ocaso da tradicional vertente diplomtica para o vizinho ao sul e, mais
especificamente, o ano de 1966, concentram-se em torno da questo do
aproveitamento hdrico do Prata. Em 1966, o Itamaraty assinou a Ata de Iguau
com o Paraguai e, dessa forma, frustrou o argumento jurdico defendido pela
Argentina segundo o qual toda obra hidrulica realizada em um rio internacional
deveria ser submetida consulta prvia do pas a jusante. Seguindo essa idia,
conclui-se que o Brasil via-se diante de condies concretas para avanar a sua
agenda regional, mesmo que isso envolvesse enfrentar a Argentina. Note-se que a
ltima vez em que a diplomacia brasileira tinha deparado essa configurao de
foras havia sido poca do Imprio42 .
126 MATIAS SPEKTOR
Em suma, a cordialidade oficial fundacional no Brasil: refere-se s

possibilidades mesmas da presena brasileira na regio. Se, durante o Imprio, as
tcnicas utilizadas calcavam-se na medio de foras, em ultimatos e em dinmicos
esquemas de alianas bilaterais, o Brasil republicano ensaiou administrar o desafio
argentino no melhor esprito concertador. O acompanhamento histrico da mesma
revela que essa forma de lidar com os desafios impostos pela Argentina foi adaptada
pelo Itamaraty de forma flexvel ao longo do tempo. Seja no esforo de definio
dos mapas nacionais, na articulao dos interesses do desenvolvimento, na busca
de benefcios da Grande Guerra, na definio do sistema interamericano ou na sua
participao na Guerra Fria.
A exceo regularidade foi a diplomacia da obstruo (1946-1955),
perodo no qual o governo brasileiro malogrou em relao s intenes
integracionistas do peronismo e promoveu a no-resposta como guia para o
gerenciamento do vnculo com a Argentina. A diplomacia da obstruo foi uma
inflexo na histria da poltica brasileira para aquele pas. Seu alcance e escopo
no permitiram qualificar o perodo como de ruptura, uma vez que as regularidades
prvias a ela voltaram a permear os princpios de ao defendidos pelo Itamaraty
em relao ao Palcio San Martn a partir de meados da dcada de 1950. A
verdadeira ruptura histrica ocorreria anos mais tarde, em meio redefinio do
regime das guas do Prata. o que se conta a seguir.
A ruptura de uma tendncia: a conjuntura crtica
Entre 1967 e 1973, as relaes argentino-brasileiras assistiram a um grau

de deteriorao raramente visto em sua histria. Devido definio do regime
contemporneo para a utilizao do caudal hdrico da Bacia do Prata, o vnculo
bilateral foi vtima de um confrontacionismo que se espalhou por ambas as sociedades
e terminou turvando os projetos conjuntos de complementao econmica e
cooperao tcnica que o esprito de Uruguaiana ambicionara. Ao longo desses
seis anos, ganhou fora uma vertente indita na diplomacia brasileira contempornea:
a diluio da cordialidade oficial como opo perene nos negcios com o governo
argentino.
A iniciativa brasileira de levar adiante o ambicioso projeto hidreltrico de
Itaipu transformou os termos do dilogo internacional na regio e fez com que
Braslia e Buenos Aires se lanassem atualizao da estrutura do poder do Cone
Sul. Nesse quadro, a Argentina buscava garantir regras rgidas que no punissem
sua condio de australidade e de pas a jusante na quase totalidade de suas fronteiras
(h excees menores na fronteira montanhosa com o Chile)43. J o Brasil ambicionava
adotar um corpo jurdico abrangente o bastante para abarcar a sua condio de
montante na Bacia do Prata e de jusante na do Amazonas44, sem ter com isso que
condicionar o seu cronograma de obras aprovao de Buenos Aires.
Frustrando a tendncia histrica, a primeira atitude do Itamaraty foi a de

no buscar frmulas conciliatrias com Buenos Aires. At iniciado o governo Geisel,
em 1977, a diplomacia brasileira no reconheceu que os temas referentes
construo de Itaipu dissessem respeito Argentina. Diferentemente, a Argentina,
sim, reagiu como se esperava: o Palcio San Martn denunciou com virulncia a
prtica no cooperativa brasileira em todos os foros multilaterais e capitais sul-
americanas, acionou suas tradicionais amizades na regio e armou-se de
instrumentos jurdicos para isolar o Brasil e falsificar-lhe as teses.
Para tanto, a diplomacia argentina ventilou um conceito jurdico vago, mas
amplamente aceito em foros internacionais, segundo o qual as construes de
obras civis sobre rios internacionais seriam precedidas por uma consulta do Estado
empreendedor s partes interessadas, consubstanciando o princpio da consulta
prvia. A delegao portenha reclamava ser a consulta prvia a prtica defendida
pelos pases da regio desde o decnio de 1930, quando o prprio Brasil tomara a
dianteira no assunto45 . Mais do que isso, lembravam os argentinos que, em 1932, o
Brasil e a GrBretanha trocaram notas assegurando que trabalhos sobre as reas
ribeirinhas entre solo brasileiro e a Guiana Inglesa seriam empreendidos com o
consentimento mtuo de ambos os Estados. O mesmo havia ocorrido, em 1933,
no Estatuto Jurdico da Fronteira, assinado por Brasil e Uruguai, dispondo que no
se realizariam obras que modificassem o regime e a qualidade das guas de um rio
fronteirio sem o prvio acordo do outro Estado46.
A fora dos argumentos argentinos era ainda mais significativa quando
exposta luz da prtica brasileira contempornea. Em 1960, ao subscrever
declarao conjunta referente construo da represa de Salto Grande sobre o rio
Uruguai, Argentina, Brasil e Uruguai comprometiam-se a consultar os demais
ribeirinhos caso as obras alterassem o regime do rio, de acordo com a doutrina e
a prtica internacional, a pedido do Brasil47. Alm disso, a consulta prvia era
reconhecida pelo Tratado de Versailles48 e pelo Acordo Multilateral sobre o rio
Nger49.
poca, o homem que representava o Brasil em Buenos Aires no
concordava com o rumo que a poltica externa de seu pas estava tomando no
tema dos rios. O embaixador Pio Corra tinha uma postura clara e definitiva em
relao conduo brasileira dos negcios com Buenos Aires. Seu testamento
poltico ltima correspondncia enviada ao Itamaraty antes de deixar a diplomacia
e entrar para a atividade privada, em 1969 , ao mesmo tempo, uma carta de
orientao para o governo brasileiro e uma adeso aos preceitos da cordialidade
oficial que ganham tons de manifesto quando se leva em conta que a mesma foi
escrita em um momento de especial tenso entre os dois pases. No pensamento
de Pio Corra, as relaes com a Argentina deveriam ser imediatamente
restabelecidas em um patamar de bases (...) cordiais no sentido de uma unificao
de pontos-de-vista50. As concepes do embaixador sobre o vnculo bilateral so
128 MATIAS SPEKTOR
certeiras: havia somente uma poltica sensata para guiar o relacionamento com a
Argentina, qual fosse a da complementao industrial mtua mediante a articulao
e o planejamento comum das respectivas polticas de desenvolvimento econmico.
A ttica que o Itamaraty deveria abraar era a atuao nas linhas de menor
resistncia, buscando faixas de confluncia. A postura brasileira demandaria,
segundo ele, tacto e (...) pacincia [sic]51 .
O responsvel por explorar uma abordagem alternativa para o desafio
argentino foi o sucessor de Pio Corra, Antnio Francisco Azeredo da Silveira52 .
Ao chegar a Buenos Aires como embaixador em 1969, Silveira j tinha uma idia
formada da Argentina, de sua poltica externa e dos desafios que a mesma impunha
ao Brasil. H vrios elementos de seu iderio que so relevantes para esta anlise:
para ele as tenses histricas da sociedade argentina, como a incapacidade de
absorver as raas e os povos que compunham a nao, a impossibilitavam de
sintetizar um vetor coerente de poltica externa53 . Alm disso, o pas era vtima de
uma inverso de expectativas, uma vez que seu fausto precoce no cenrio latino-
americano cedia lugar em todas as frentes (industrial, comercial, artstica, intelectual
etc.), e isso o tornava perigoso por incentivar uma poltica externa revolucionria,
isto , ameaadora do status quo regional.
O ceticismo de Silveira em relao s possibilidades reais do vnculo Buenos
AiresBraslia entrou em choque com a poltica do novo mandatrio argentino,
Lanusse (1971-1973).
A diplomacia argentina passava a concentrar suas energias em negociar
declaraes que angariassem o apoio dos pases sul-americanos tese da consulta
prvia compulsria. Fez isso de forma ostentosa, dando alta densidade poltica
aos encontros e obtendo solidariedades em troca de concesses comerciais. Com
Montevidu, a diplomacia argentina selou o apoio a suas teses mediante o
encerramento dos dficits comerciais na balana de pagamentos uruguaia, criando
concesses tarifrias unilaterais. Apelando para uma prtica pouco comum em
documentos dessa natureza, a declarao final trazia um agradecimento do governo
uruguaio ao argentino54 . Mais grave para o Brasil era o documento celebrado
entre Argentina e Bolvia, que no somente definia o apoio de La Paz s teses
portenhas, mas tambm garantia a Buenos Aires voz em assuntos amaznicos55 .
A Argentina chegou inclusive a outorgar ao Chile (nico pas em relao ao qual a
Argentina montante em alguns trechos) a palavra final sobre um dos temas mais
pungentes da sua agenda bilateral dos dois pases at a dcada de 1990: a
administrao das guas de fronteira no complexo geogrfico da cordilheira dos
Andes. Buenos Aires cedia a Santiago a prerrogativa de definir o regime para o
uso das 14 bacias andinas comuns aos dois pases em troca de apoio consulta
prvia compulsria.
Silveira apressou-se a indicar a Braslia que os ltimos acontecimentos
demonstravam que Buenos Aires no estava disposta a negociar nenhum acordo
efetivo e utilizaria todos os mtodos a seu alcance para imputar ao Brasil a

responsabilidade pela paralisia das negociaes. Para ele, o Itamaraty no deveria
compartimentalizar o relacionamento bilateral em diversas reas (o que, na viso
de Pio Corra, possibilitaria reduzir a importncia das reas de frico direta e
ressaltar as faixas coincidentes entre os dois pases), mas, ao contrrio, condicionar
todo o relacionamento bilateral mudana de postura da Argentina. Afirma:
Parece-me (...) que, daqui por diante, qualquer aspecto de nossa poltica bilateral
com a Argentina desde o intercmbio comercial at o recurso gua, por exemplo
deve ser considerado no apenas em seus aspectos especficos, mas luz das
atuais diretrizes gerais do governo argentino (...) sem pactuar com a presente
orientao [do mesmo] ou fazer-lhe concesses (...)56 .
O fracasso do projeto eleitoral de Lanusse resultou na posse de Campora
representante de Pern, que se encontrava exilado em Madri em 25 de maio
de 1973, e uma curta trgua entre a Argentina e o Brasil na questo dos rios
internacionais. O retorno do embate ocorreria meses mais tarde, com o novo governo
de Geisel (1974-1979).
s vsperas de sua posse, Ernesto Geisel fazia uma avaliao crtica do
estado das relaes internacionais do Brasil. Para ele, o pas tinha condies de
arquivar as duas experincias histricas que tradicionalmente impuseram limites
estreitos capacidade brasileira de manobra no exterior: o lao de dependncia
poltica dos Estados Unidos e a postura preventiva nos negcios com a Argentina.
Nos primeiros meses de 1974, Geisel planejou a reverso desse quadro. Por isso,
escolheu para ocupar o Itamaraty um diplomata de carreira com quem rapidamente
estabeleceu relaes singulares: o prprio Silveira seria o responsvel por dar
coerncia ao projeto internacional do presidente, assim como articul-lo
internamente e resguard-lo do peso da tradio, que inmeras vozes ressuscitaram
na imprensa, na caserna e na prpria chancelaria at o fim da gesto em 1979.
Os primeiros discursos oficiais sinalizavam claramente que haveria uma redefinio
de prioridades no perfil internacional do pas, sem, contudo, oferecer detalhes
concretos57 .
Coube ao presidente cunhar e anunciar o ttulo costume comum poca
da nova orientao externa brasileira, o Pragmatismo Responsvel 58.
Sinteticamente, possvel sugerir que esse paradigma consistiu na explorao de
oportunidades que emanavam da flexibilizao do confronto Leste-Oeste. Na
prtica, isso significava: as vantagens de negociar com uma Europa fortalecida e
crescentemente autnoma em relao aos desgnios norte-americanos; a
possibilidade factvel de negociar acordos com regimes marxistas, o apoio s
independncias africanas e causa palestina; e a busca da cooperao horizontal
com outras potncias regionais, principalmente no campo energtico e cientfico-
tecnolgico. A orientao externa do governo Geisel representou o desenvolvimento
do paradigma externo acumulado com mais ou menos intensidade desde Vargas,
130 MATIAS SPEKTOR
qual seja a instrumentalizao da diplomacia em busca de insumos para o projeto

nacional-desenvolvimentista59 .
A questo dos rios ocupou o novo governo desde o primeiro dia, como
pode ser visto pela cerimnia de posse de Geisel. L estavam presentes Hugo
Banzer, da Bolvia; Augusto Pinochet, do Chile60 ; e Juan Maria Bordaberry, do
Uruguai61 . A presena de Pern, que havia sido cogitada, no vingou, sugerindo
que ambas as chancelarias tinham uma pendncia, qual fosse a questo de Itaipu,
naquele momento no reconhecida pelo governo brasileiro como tal62 .
Agravando o clima das relaes bilaterais, em maro de 1976, as Foras
Armadas argentinas depuseram Isabel Pern e deram incio a um programa de
interveno militar por elas batizado de Processo de Reorganizao Nacional. O
fenmeno atingiu diretamente a diplomacia argentina. No dia mesmo do golpe, o
Palcio San Martn foi fisicamente ocupado por tropas da Marinha, e poucos
diplomatas puderam aceder a seus postos de trabalho, sendo que as principais
chefias e departamentos foram confiados a militares daquela Fora. A resultante
internacional do regime militar argentino inaugurou padres inditos na vida do
pas. Pela primeira vez, a poltica econmica abandonava a industrializao como
instrumento de insero na economia internacional (entre 1976 e 1983, a produo
industrial argentina caiu 20%), e o governo que assumira o comando para abrir o
mercado nacional ao comrcio exterior terminou por fech-lo ainda mais63 . Pela
primeira vez na histria, o pas chegou por duas vezes iminncia de guerra contra
o Chile e perdeu uma guerra convencional contra um poder da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte (OTAN).
Tambm pela primeira vez a diplomacia argentina foi articulada de forma
a construir um projeto de presena regional calcado na tese das fronteiras
ideolgicas, segundo a qual o papel da poltica externa argentina era combater o
comunismo nas Amricas. Dessa forma, Videla repetia o modelo de relaes
externas de Castelo Branco64 , e o adensava. Paradoxalmente, e evidenciando
mais uma das profundas contradies que marcaram o perodo, a estratgia do
regime no impediu Buenos Aires de apoiar Cuba e Lbia em foros regionais e
globais, estreitar relaes com a Alemanha Oriental, Coria do Norte e Vietn do
Norte, ou mesmo aumentar a participao da Unio Sovitica para 30% em sua
balana comercial65 .
Tambm foi a primeira vez em que a agenda externa foi moldada sobre as
premissas tradicionais do nacionalismo territorial argentino66 , qual seja a de
que as fronteiras do pas foram vilipendiadas pela Coroa espanhola, pelos vizinhos
e por poderes extracontinentais desde tempos imemorveis. Dessa forma, o desafio
internacional argentino era percebido em 1978 em sete frentes de preservao da
soberania: as ilhotas do Canal de Beagle, reclamadas tambm pelo Chile; a
definio da quantidade das guas do Alto Paran, tomada pelo Brasil como tema
de exclusiva soberania brasileira; a bandeira das Ilhas Malvinas, em posse do
Reino Unido desde o sculo XVIII; a projeo continental argentina sobre a

Antrtida, linhas postas em xeque por Chile, Uruguai e Reino Unido; fronteiras
andinas, trechos montanhosos reclamados pelo Chile; e o traado do mar continental
argentino, questionado por Brasil, Chile, Uruguai e Reino Unido67 .
Quando a ditadura militar chegou ao fim, em 1983, a Argentina, que durante
grande parte do sculo XX ocupara um lugar privilegiado na estrutura regional de
poder, chegava democracia em um isolamento raramente experimentado. Dias
antes do golpe, o The Buenos Aires Herald publicava editorial denunciando que a
diplomacia portenha havia-se deixado ultrapassar pela Venezuela, que agora ocupava
a trade latino-americana com Brasil e Mxico. Diferentemente dos trs grandes,
a Argentina no tinha nada a oferecer para seus tradicionais parceiros, nem mesmo
para seus vizinhos68 .
Em meados de 1976, o presidente Videla indicou Oscar Camilin para
ocupar a embaixada em Braslia com um projeto diplomtico ambicioso69 . Do
ponto de vista das posies domsticas, deveria mostrar opinio pblica de seu
pas que era possvel negociar com o Brasil retirando a carga negativa que a imprensa
portenha imputava a tudo o que estivesse relacionado com a poltica externa
brasileira, assim como apaziguar os nimos que alimentavam certos setores
militares70 . Em relao ao Itamaraty, o principal objetivo de Camilin era convencer
o governo brasileiro de que o aproveitamento do rio Paran era um assunto que
devia ser negociado com a Argentina sob pena da iniciativa no contar com
legitimidade internacional.
A agenda do embaixador argentino no deixa de assemelhar-se, do ponto
de vista lgico, quela advogada por ele mesmo havia quinze anos, no contexto dos
acordos de Uruguaiana71 . A proposta inclua a noo de que Buenos Aires e
Braslia deveriam estabelecer sistema de coordenao de posies nos foros
internacionais, trocar informaes sensveis e promover a sistemtica prtica da
consulta bilateral para assuntos de interesse mtuo72 . Silveira desconfiava que, ao
retomar os princpios de Urugaiana, Camilin estivesse procura de uma justificativa
terica para a tese da consulta prvia. O chanceler brasileiro deve ter entendido
que o perigo da gesto de Camilin residia justamente em promover uma associao
entre a consulta diplomtica mecanismo bastante usual entre Estados e a
consulta prvia compulsria, cujo carter suspensivo.
O estilo de Camilin contrapunha-se frontalmente aos modos simples do
chanceler Silveira. Esse diferencial tinha bases intelectuais. Para o chanceler, o
segredo e a reserva eram a essncia da atividade diplomtica73 . Sua percepo
traduzia-se em certo desconforto diante da imprensa, pois as dinmicas
negociadoras eram justamente calcadas naqueles dados que no eram notcia74 .
A poltica publicista de Camilin chegou a provocar o prprio Geisel, que em discurso
no Clube Naval ao corpo diplomtico sediado em Braslia, em 10 de maio de 1977,
afirmava: No sou dos que acreditam que a diplomacia tradicional tenha sido
132 MATIAS SPEKTOR
superada pela eficincia dos modernos meios de comunicao. Ao contrrio, creio

que a prpria eficincia desses meios pode iludir-nos, levando-nos a confundir
publicidade com negociaes75 .
Sob a influncia de fenmenos assim, Silveira procurou adaptar a diplomacia
aos novos padres de relacionamento com a opinio pblica. Articulou a sua
assessoria de comunicao sob a chefia do ento ministro, e mais tarde chanceler,
Luiz Felipe Lampreia. A documentao primria revela que se preocupou tambm,
de forma sistemtica, em acertar as suas declaraes pblicas previamente com
os parceiros da negociao e dedicou ateno pessoal elaborao de press
releases sobre as negociaes de Itaipu.
Nesse contexto, o Brasil lanou uma aposta regional sem precedentes, ao
propor a celebrao de um ambicioso pacto poltico na Amrica do Sul sem a
anuncia ou a participao da Argentina o Tratado de Cooperao Amaznica
(TCA). A formulao do mesmo ocorreu na chancelaria brasileira atendendo
lgica, dentre outras, de que era chegada a hora de consagrar a doutrina brasileira
para os rios internacionais em toda a Amrica do Sul e afianar os laos de amizade
com as fronteiras setentrionais do pas no intuito de fortalecer as posies de
Braslia vis--vis Buenos Aires. A novidade introduzida pelo TCA era a dimenso
poltica do gesto brasileiro de convidar todos os pases setentrionais da Amrica do
Sul a assinar, em Braslia, um instrumento de convergncia regional em uma regio
em que todos os pases com exceo do Brasil tinham questes limtrofes
pendentes ou haviam sofrido efetivas perdas territoriais para seus vizinhos76 . Em
quinze meses, Silveira havia conseguido transpor as objees de Venezuela, Guiana,
Suriname, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia.
Diferentemente da poca da cordialidade oficial, quando a Argentina era
sistematicamente includa nos projetos internacionais do Itamaraty, a grande iniciativa
do governo Geisel na Amrica do Sul foi estruturada sob o princpio da conteno
poltica da Argentina na regio. A estratgia sul-americana de Silveira incluiu ainda
acordos com Bolvia e Uruguai, cuja tnica era trocar vantagens polticas por
incentivos econmicos 77 . de ento que datam a declarao brasileira de apoio
s demandas bolivianas por uma sada para o mar e a assinatura de Tratado da
Lagoa Mirim com o Uruguai, importante sinalizao da postura conciliadora do
Brasil no tratamento de bens pblicos internacionais como a gua78 .
No eixo dos relacionamentos assimtricos, o Secretrio Henry Kissinger
compartilhava o ceticismo de Silveira em relao poltica externa argentina. Se,
por um lado, o estadista norte-americano no visitou o pas austral deliberadamente,
por outro, o chanceler brasileiro descartou a possibilidade da promoo do dilogo
entre o Departamento de Estado e o Palcio San Martn. J com o Presidente
Jimmy Carter (1977-1981), cujo pensamento internacionalista opunha-se
frontalmente ao de Kissinger, as crescentemente deterioradas relaes brasileiro-
estadunidenses no abriram sequer espao para uma eventual aproximao entre

Buenos Aires e Washington que fosse promovida pelo Itamaraty. Se, poca da
cordialidade oficial, a aliana no escrita entre o Brasil e os Estados Unidos
servia como alavanca do vnculo brasileiro-argentino, durante a conjuntura crtica
da dcada de 1970 esse padro foi abertamente descartado.
Vale notar que a paralisia das instncias diplomticas na promoo de
avanos sensveis acionou as corporaes militares. H indcios de que tanto o
SNI quanto o Centro de Informaes e Segurana do Exrcito enviaram expedies
Argentina em 1977 para preparar relatrios sobre a questo dos rios
internacionais79 . Entre abril de 1976 e julho de 1977, militares de primeiro escalo
dos dois pases dialogaram em visitas sigilosas a Buenos Aires e ao Rio de Janeiro
para tratar do tema80 . Emlio Massera chegou a afirmar publicamente: Devemos
estar prontos para corrigir desvios, advertir erros e evitar astcias suprfluas que
nos afastem dos objetivos transcendentes que unem o Brasil e a Argentina81 [minha
traduo].
Os encontros parecem ter surtido efeito nas chancelarias porque dias depois
dos ltimos encontros as diplomacias voltavam a sentar-se mesa de negociaes
sob a condio de que a Argentina observaria irrestritamente o Tratado de Livre
Navegao assinado entre Argentina e Brasil em 185782 , recentemente questionado
por Videla.
O elemento que deflagrou drasticamente os tempos da negociao, no
entanto, foi uma declarao do embaixador argentino sobre suas percepes em
relao ao programa nuclear brasileiro, afirmando que o mesmo se tratava de
iniciativa pacfica e que no somente no constitua nenhuma ameaa para a
Argentina como abria uma possibilidade mpar para pensar, em ambos os pases, a
coordenao das polticas nucleares de Argentina e Brasil em prol do
desenvolvimento do Cone Sul83 . No Brasil, o depoimento suscitou reaes radicais
em nvel governamental, quase chegando a valer ao embaixador a declarao de
persona non grata84 . At mesmo Buenos Aires quase demitiu seu embaixador,
pois os militares argentinos pretendiam que a Argentina fosse o pas latino-americano
a ter o monoplio nuclear da regio e, segundo Camilin, no viam com bons olhos
a associao ao Brasil nesse campo. Mas no foi assim com a opinio pblica.
A imprensa brasileira recebeu o depoimento positivamente, por entender
que o apoio argentino ao projeto nuclear brasileiro era uma credencial a mais para
fazer frente ao imperialismo ianque. O prprio embaixador Nogueira Batista,
que presidia a Nucleobrs, estava convencido da necessidade de cooperao com
a Argentina para fazer frente presso norte-americana85 . Contudo, a vitria de
Camilin no Brasil foi temperada por seu fracasso inicial junto opinio pblica
argentina e a setores de seu prprio governo. A imprensa local acusava-o de
ceder com facilidade aos pequenos gestos de Silveira, sua estratgia era
134 MATIAS SPEKTOR
denunciada concessria, e seus poderes, excessivos86 . Assim como nos tempos

de Frondizi e Quadros nos anos sessenta, quando tivera alguma responsabilidade
pelo esprito de Uruguaiana, o Camilin dos setentas enfrentou setores da opinio
pblica argentina abertamente hostis idia de concertar posies com o
Itamaraty87 .
Os acertos tcnicos para a assinatura de um entendimento entre Buenos
Aires e Braslia estavam praticamente definidos em outubro de 1978. Nunca o
entendimento havia estado to prximo. Em conversa telefnica no dia 24 daquele
ms, os dois chanceleres dispunham-se a celebrar algum tipo de acordo que
encerrasse o desentendimento. O mesmo cumpria inteiramente as demandas
brasileiras88 . Faltava apenas definir a forma jurdica que o documento final teria.
Durante a X Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata (Punta del Este, dezembro
de 1978), Silveira sugeriu contraparte argentina a trilateralizao das notas
reversais trocadas com o Paraguai, como forma de fugir frmula de um acordo
e consagrar um entendimento eminentemente tcnico. A delegao argentina no
aceitou a proposta89 e, alternativamente, enviou ao Brasil um emissrio com amplos
poderes com a inteno de renegociar parmetros previamente definidos. Geisel e
Silveira decidiram encerrar definitivamente as conversas com os argentinos, deixando
um eventual entendimento para o prximo governo, que assumiria meses depois.
Em 30 de janeiro de 1979, a diplomacia argentina jogava mais uma vez
com as conjunturas polticas de Braslia. Apesar de saber que o governo de Geisel
resumira as negociaes, Buenos Aires aumentou o dissonncia com o Itamaraty
ao sugerir publicamente uma nova rodada de negociaes. Essa atitude, pela qual
a Argentina aproveitava o fim do mandato de Geisel para dar a entender opinio
pblica que a falta de avanos devia-se postura arrogante do governo brasileiro,
irritou Silveira profundamente. Seus gestos de frieza em relao delegao
argentina, durante o ltimo encontro tripartite de sua gesto (Assuno, Janeiro de
1979), fizeram-no passar para a histria com a pecha de carnavalesco, perigoso,
pouco srio, inconsciente e pueril em editoriais de Jornal do Brasil, O Estado
de S. Paulo e Folha de S. Paulo do dia 1o de fevereiro de 1979.
Conclui-se que o governo Geisel desenvolveu uma poltica intolerante ao
perfil denuncista da diplomacia argentina, respondendo frontalmente a suas
acusaes; no buscou faixas de coincidncia para diluir o clima de contencioso
em torno questo dos rios internacionais e, embora o comrcio bilateral desse um
significativo salto durante o perodo, sujeitou todas as reas da relao bilateral
dinmica da negociao do regime fluvial da Bacia do Prata; excluiu a Argentina
das iniciativas multilaterais de Braslia, isolando Buenos Aires por meio de um
renovado sistema de projetos regionais; e, finalmente, no utilizou o canal privilegiado
de comunicao com a Washington de Henry Kissinger90 para reduzir os atritos
entre a Argentina e os Estados Unidos, nem buscou associar-se Junta da Casa
Rosada para dialogar com Jimmy Carter91 .
O projeto de integrao: o legado
O incio do governo Figueiredo, em 1979, criou as condies para a reforma

geral da poltica brasileira em relao Argentina: era necessrio definir um lugar
para o vizinho mais importante nas prioridades diplomticas do pas depois do fiasco
que constitura a demorada negociao dos rios internacionais. A restaurao do
relacionamento bilateral em um novo ponto de equilbrio aceitvel a ambas as
naes demandou um programa intenso de cooperao que se estendeu ao longo
de toda a dcada de 1980. nesse perodo que a diplomacia brasileira abriu o
caminho para a cooperao bilateral em matria militar, nuclear e comercial,
mecanismos que prepararam as bases para um ambicioso projeto cooperativo.
A natureza e o escopo da parceria estratgica que ento nascia com o
vizinho, entretanto, eram substancialmente diferentes daquelas presentes durante
os anos da cordialidade oficial. Com efeito, tratava-se de um novo paradigma de
relacionamento com Buenos Aires, originado diretamente da conjuntura crtica
que marcou o clculo estratgico brasileiro para aquele pas desde o governo de
Mdici. A partir do novo padro inaugurado por Figueiredo, em 1979, estavam
dadas as bases materiais para o projeto de integrao.
O mesmo era alternativa concreta para a voraz reao norte-americana
aos planos autnomos de desenvolvimento energtico, os escassos resultados
palpveis da opo europia92 e a construo de um sistema de comrcio no Cone
Sul instrumental aos interesses brasileiros. A parceria com a Argentina comeava
a configurar-se como uma contingncia praticamente inevitvel, caso o Brasil
pretendesse manter a sua ascendncia poltica no campo das relaes internacionais.
Portanto, a convergncia da poltica externa brasileira com a argentina, ao princpio
dos anos oitenta, substancialmente diferente daquela ocorrida, por exemplo, em
1961, no marco dos acordos de Uruguaiana.
A intensidade outorgada pelo novo mandatrio brasileiro aproximao
com a Argentina constituiu o primeiro mecanismo a dar origem a esse projeto. O
perfil personalista das viagens presidenciais93 inaugurava uma era h tempos
reclamada pela imprensa brasileira e necessria para marcar uma ruptura clara
com o passado recente, gestando assim uma atitude pr-ativa em todos os nveis
do eixo BrasliaBuenos Aires. Devido ao fato de que visitas em nvel de chefe de
Estado raramente so ocasies de negociao, e sim gestos que confirmam ou
reafirmam linhas gerais de ao diplomtica, as visitas de Figueiredo revelam o
comprometimento brasileiro com uma nova postura.
Essa orientao deu vida ao segundo mecanismo, qual fosse a manuteno
de relaes ntimas em que pesasse a discrdia ideolgica dos dois regimes militares
em temas sensveis como o golpe de Estado na Bolvia, em 1980, e a poltica norte-
americana para a Amrica Central. No entanto, a quantidade dos instrumentos
assinados naquelas ocasies, assim como o compromisso poltico e pessoal do
136 MATIAS SPEKTOR
presidente com os argentinos, no atravessou o perodo sem testes significativos.

As presses norte-americanas no tema da proliferao nuclear e a malfadada
invaso argentina s Malvinas puseram o Brasil face a constrangimentos definidores
de sua atuao externa.
Com Figueiredo, no se tratava de tolerar o discurso argentino, de buscar
reas pouco conflitivas para a aproximao de ambas as chancelarias, de incluir a
Argentina em grandes projetos de Braslia e muito menos de promover bons ofcios
entre o Palcio San Martn e o Departamento de Estado norte-americano. A questo
no era precaver-se dos avanos diplomticos argentinos e sim outorgar quele
pas, paulatinamente, um lugar preponderante na estratgia internacional do Brasil.
O marco de referncia que, no decnio de 1970, advogava relaes
especiais com o mundo desenvolvido como instrumento de redeno do pas na
cena internacional cedeu passo formulao de uma parceria simtrica com a
Argentina, refletida nos protocolos bilaterais de 1986 (Ata para a Integrao
Argentino-Brasileira) e no Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento
de 1988. Nascia o princpio segundo o qual Argentina e Brasil deveriam integrar
certas unidades produtivas com a finalidade de promover tecnologias sensveis em
setores estratgicos para o desenvolvimento econmico.
Mais do que isso, a aproximao entre as duas novas democracias do
Cone Sul constitua uma verdadeira corrida em busca de credenciais democrticas
que permitissem a ambos os pases encerrar o seu isolamento em importantes
praas diplomticas e foros multilaterais devido s vergonhosas situaes internas
dos direitos humanos. Os dois governos apressaram-se a aceder ao regime
interamericano de proteo aos direitos humanos, assim como aos pactos e
convenes de consenso sob a gide das Naes Unidas.
Dessa forma, procedia a diplomacia brasileira a estabelecer uma relao
privilegiada no contexto do universalismo alcanado ao longo das ltimas dcadas.
A qualificao do relacionamento com a Argentina ocorreu, portanto, no marco
das parcerias estratgicas, qual seja (a) a perseguio dos elementos cruciais que
o aparelho de Estado define como desenvolvimento econmico (mercados,
tecnologias, fontes de energia), (b) a promoo da concertao internacional nos
fruns multilaterais, (c) a articulao de uma alternativa factvel s tradicionais
relaes especiais com os Estados Unidos, (d) o aumento significativo dos fluxos
econmicos, e (e) a consecuo de presena internacional prpria94 .
V-se que o projeto de integrao com a Argentina no retoma os princpios
da cordialidade oficial, isto , a tolerncia com o discurso do outro, a busca de
faixas de convergncia para esquivar a discrdia frontal, a incluso do outro nas
iniciativas da chancelaria e a promoo dos bons ofcios com Washington. Trata-
se, efetivamente, de uma estratgia alternativa para lidar com o desafio que a
Argentina representa para a diplomacia brasileira.
O fracasso do liberalismo aplicado Argentina95 , fonte de convulses

sociais e polticas sem precedentes, que ocorre paralelamente ao fim do segundo
mandato de Fernando Henrique Cardoso, sugere que a capacidade de sobreviver
s lideranas apenas um dos muitos testes de resistncia aos quais o projeto de
integrao ser confrontado nos primeiros anos do sculo XXI. Trata-se, em outras
palavras, de responder s difceis perguntas que assolam todo vnculo dessa natureza:
qual o grau de unidade que se espera do comportamento externo de cada um,
quais os nveis de desentendimento que so tolerveis por ambas as partes, e qual
o espao que cada um tem para atuar independentemente?
Em quase duas dcadas de vida, o projeto de integrao regional atualizou
as agendas externas de Argentina e Brasil to eficientemente que ambos os pases
o utilizam como credencial internacional mais importante. Essa parceria contribuiu
significativamente para: democratizar e pacificar o subcontinente, multiplicar os
fluxos de comrcio bilateral e fazer da Amrica do Sul um ator minimamente
notado nas relaes internacionais contemporneas.
Concluso
Neste artigo sugeriu-se que, no contexto prtico do embate pela utilizao

dos recursos hdricos da Bacia do Prata, a diplomacia de Geisel desestruturou o
iderio tradicional da poltica brasileira para a Argentina. Por sua vez, a
dramaticidade desse fenmeno terminou por criar o ambiente necessrio para a
redefinio do lugar daquele pas no marco das relaes internacionais do Brasil,
objetivo articulado por Figueiredo e defendido com maior ou menor sucesso por
todos os governos desde ento.
Em princpios do sculo XX, o Baro do Rio Branco tomou para si a tarefa
de estruturar uma orientao preventiva em relao Argentina. Oito decnios
mais tarde, a diplomacia brasileira redefinia o vnculo bilateral luz de uma frmula
de concerto inusitada. O responsvel por criar as condies para que essa mudana
ocorresse foi Ernesto Geisel, pois durante seu governo os princpios e conceitos
tradicionalmente utilizados para lidar com o desafio argentino colapsaram.
Encerrada a negociao sobre Itaipu, a diplomacia brasileira estava em
condies de reavaliar o lugar do vizinho em seu marco conceitual. Assim, buscou-
se uma agenda capaz de refletir os interesses paralelos que ambas as naes
tinham naquela conjuntura e outorgou-se flego ao programa de convergncia em
assuntos de defesa e poltica internacional. Se, ao longo do sculo XX, a poltica
externa brasileira foi guiada pela necessidade imperiosa de evitar que o vizinho
nico poder sul-americano capaz de ombrear o Brasil em oportunidades e
responsabilidades no cenrio regional e internacional lhe turvasse os horizontes,
depois de Itaipu a preveno como mtodo brasileiro de administrao havia
caducado. No havia mais motivos de angstia para a atuao diplomtica brasileira
138 MATIAS SPEKTOR
na Amrica do Sul, mas a Argentina, por seu vulto, ainda demandava algum tipo de
postura. A integrao regional foi a resposta.
Alm de oferecer indcios para uma interpretao alternativa das relaes
argentino-brasileiras ao longo do sculo XX, este trabalho revelou que a mudana
de estratgia de um pas na cena internacional no apenas causada por fatores
estruturais, mas tambm pode ser precipitada pelo esforo de suas lideranas.
Notas
1 Princpios so regras, leis e proposies cujas verdades no so questionadas. Concepes so
as maneiras utilizadas para formular idias, projetos ou planos. PRINCPIO e CONCEPO.
In: Novo Dicionrio Aurlio. 3. ed. Nova Fronteira: 1998. p.1639 e 519, respectivamente.
2 HILTON, Stanley. Brasil-Argentina: histria de um encontro. Revista Brasileira de Poltica
Internacional, a. 23, n 89-92, p. 101-118, 1980.
3 Depoimento, cassete n 6, lado B, 18 maio 1979.
4 A categoria foi desenvolvida por COLLIER, David & COLLIER, Ruth. Shaping the political
arena: critical junctures, the labor movement, and regime dynamics in Latin America. Princeton,
N.J.: Princeton University Press, 1991. Trata-se de estudo comparado entre oito pases latino-
americanos, que visa a definir qual o impacto da incorporao das classes urbanas vida pblica
dessas sociedades. Conclui-se que, ao longo dos respectivos perodos de incorporao, houve
mudanas significativas nos sistemas produtivo e poltico, assim como relaes sociais. Dessa
forma, os autores argumentam que a incluso dessa nova classe constituiu uma conjuntura
crtica na histria desses pases, uma vez que fez toda a diferena na evoluo posterior dos
mesmos.
5 RENOUVIN, Pierre; DUROSELLE, Jean-Baptiste. Introduo Histria das Relaes
Internacionais. So Paulo: Difel, 1967. p. 407-434. Essa categoria denominada, na politologia,
liderana poltica.
6 Ibid., p. 480.
7 Em 1821, D. Joo anexou a Provncia Cisplatina, incorporando-a em seguida ao Imprio brasileiro.
Trs anos mais tarde, contudo, uma declarao de independncia uruguaia inaugurou um perodo
de instabilidade regional que levou Buenos Aires a incorporar a Cisplatina. O imperador D.
Pedro, por sua vez, reagiu com uma guerra e um bloqueio naval contra a capital portenha. O
resultado das negociaes entre as diplomacias de Buenos Aires e Rio de Janeiro, sob mediao
inglesa, foi a criao do Estado uruguaio e a garantia da liberdade de navegao no Prata, em
1828. CERVO, A.mado; BUENO, Clodoaldo. A poltica externa brasileira (1822-1985). So
Paulo: tica, 1986. p. 36-37.
8 Em meados do sculo XIX, a diplomacia brasileira no Prata enfrentava o desafio imposto pelo
caudilho argentino Juan Manuel de Rosas, que punha em questo a independncia do Uruguai de
1828, a do Paraguai, a liberdade de navegao no Prata, as fronteiras sulinas do Brasil e, ainda,
era percebido por certas vozes do parlamento imperial como um homem procura da restituio
a Buenos Aires das fronteiras originais do Vice-Reinado do Prata (englobando Bolvia, Paraguai
e Uruguai). A resposta brasileira ocorreu mediante uma complexa associao de tticas para
eliminar Rosas: alianas com os pases do Pacfico e da Bacia do Prata (inclusive as provncias
de Corrientes e Entre Rios), a diplomacia familiar de D. Pedro para assegurar a neutralidade
inglesa no assunto, a fora das finanas do Baro de Mau e as armas. Isso, somado s inamizades
que Rosas cultivara nas provncias argentinas, terminou por lev-lo ao exlio em 1852. CERVO,
Amado; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. So Paulo: Atica, 1992,
p. 98-104.
9 No incio da dcada de 1860, o Paraguai ressentia-se de haver perdido, paulatinamente, a

capacidade de mobilizao do sistema subregional. A sua estratgia, porm, continuava a mesma
de outrora, que consistia na promoo de um equilbrio de foras que preservasse os pequenos
(Paraguai e Uruguai) da interveno dos grandes (Argentina e Brasil). Na prtica, isso significava
a eventual criao de um Estado que reunisse Uruguai, Paraguai, Corrientes, Entre Rios e, qui,
as misses rio-grandenses. A instabilidade que se seguiu resultou na interveno brasileira no
Uruguai que, por sua vez, levou o Paraguai a invadir territrios argentinos e brasileiros. Nessas
circunstncias, o Imprio financiou com recursos de seu Tesouro e de emprstimos ingleses a
longa Guerra do Paraguai ou da Trplice Aliana (18651870), auxiliando inclusive o argentino
Mitre com emprstimos de vulto. CERVO; BUENO. Histria..., p.107-112.
10 BANDEIRA., Moniz. As relaes regionais no Cone Sul: iniciativas de integrao. In: CERVO,
Amado; RAPOPORT, Mario (Orgs.). Histria do Cone Sul. Rio de Janeiro e Braslia: Renavan
e Universidade de Braslia, 1998, p. 292-295.
11 PARADISO, J. Debates y trayectoria de la poltica exterior argentina. Buenos Aires:
Grupo Editor Latinoamericano, 1993. p. 17-61.
12 Para uma sntese de como o Prata constituiu um laboratrio da inteligncia nacional, ver
CERVO, Amado L. Interveno e neutralidade: doutrinas brasileiras para o Prata nos meados do
sculo XIX. Revista Brasileira de Poltica Internacional, a. 26, n.101-104, p. 101-114,
1983.
13 Ministro dos Negcios Estrangeiros entre 1855-1857, 1858-1859 e 1868-1871. De 1871 a
1875, comandou o Gabinete Rio Branco (presidente do Conselho de Ministros). Ver HIRST,
M. A diplomacia brasileira. Disponvel em <http://www.mre.gov.br/acs/diplomacia/portg/
arquivo/crob001.htm>.
14 CERVO. Interveno..., p. 116.
15 BANDEIRA. As relaes regionais... p. 216-217.
16 DORATIOTO, Francisco M. A poltica platina do Baro de Rio Branco. Revista Brasileira
de Poltica Internacional, a.43, n 2, 2000, p. 133.
17 CONDURU, Guilherme. O subsistema americano, Rio Branco e o ABC. Revista Brasileira
de Poltica Internacional, a.42, n 2, 1998, p. 63.
18 Em 1902, a Venezuela, que havia cessado o pagamento de sua dvida pblica, enfrentou o
bloqueio de suas costas, a apreenso de sua frota martima e o bombardeio de um de seus portos
por Inglaterra, Alemanha e Itlia, com o consentimento expresso dos Estados Unidos. A
Argentina, por meio de seu chanceler Lus Mara Drago, condenou a postura da Casa Branca por
entender que o emprego da fora para a cobrana de dvidas era ilegtimo. Na Amrica do Sul, a
condenao veemente da Argentina no mobilizou o Rio de Janeiro, que preferiu um silncio
oficial. Para interpretaes sobre este tema ver CERVO; BUENO. Histria..., p. 173-176 e
PARADISO, Jos. Debates y trayectoria de la poltica exterior argentina. Buenos Aires:
Grupo Editor Latinoamericano, 1993, p. 50.
19 A Doutrina Monroe o fundamento da diplomacia dos Estados Unidos oriundo da mensagem
do presidente James Monroe ao Congresso em dezembro de 1823, advogando trs pontos: a)
no se permitiria nenhum novo intento de colonizao europia no Novo Mundo; b) os Estados
Unidos se absteriam dos assuntos referentes Europa e, em contrapartida, c) a Europa no
interviria nos governos do hemisfrio ocidental. O corolrio que dela emana resultou de uma
srie de declaraes do presidente Theodore Roosevelt (1901-1909) entre 1901 e 1902, quando
o mesmo afirmava que os Estados Unidos desempenhariam funo de polcia na Amrica Latina
no intuito de garantir que essas naes cumprissem suas obrigaes internacionais. MONROE
DOCTRINE. In: ENCYCLOPEDIA Brittannica (Micropedia). 15. ed. Chicago: University of
Chicago, 1978. vol. VI. p. 1007 e THEODORE ROOSEVELT. In: ENCYCLOPEDIA Brittannica
(Macropedia). 15. ed. Chicago: University of Chicago, 1978. vol. XV. p. 1143.
140 MATIAS SPEKTOR
20 Respondendo ao lema de Amrica para os Americanos, Saenz Pea (Presidente entre 1910 e
1914) propunha a Amrica para a Humanidade, calcada na idia de que nenhum estado
americano tem direto a falar em nome de um hemisfrio. BANDEIRA, Moniz. O eixo
Argentina-Brasil: o processo de integrao da Amrica Latina. Braslia: Universidade de
Braslia, 198, p. 19.
21 BURNS, E. The unwritten alliance: Rio Branco and Brazilian-American relations. New
York: Columbia University Press, 1966. p. 175.
22 CERVO. Relaes internacionais..., p. 102-103.
23 Ver PUIG, Juan Carlos. Poltica internacional argentina. In: PERINA, R. M. e RUSSEL, R.
(Orgs.). Argentina en el mundo, 1973-1987. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano,
1988. p. 11-45.
24 DORATIOTO, Francisco. As polticas da Argentina e do Brasil em relao disputa boliviano-
paraguaia pelo Chaco, 1926-1936. In: FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO. A viso
do outro: seminrio Brasil-Argentina. Braslia: FUNAG, 2000, p. 446-458
25 O presidente Justo visitou o Rio de Janeiro em 1933 para assinar o Pacto Saavedra-Lamas.
Vargas, por sua vez, foi a Buenos Aires em 1935 por ocasio da Conferncia de Paz do Chaco.
Ver FRAGA, Rosendo. Los Acuerdos Vargas-Justo, 1933-1935. In: FUNDAO
ALEXANDRE DE GUSMO. Op. Cit., p. 401-422.
26 Presidente argentino entre 1946-1951, 1951-1955 e 1973-1976.
27 CERVO, Amado. Relaes internacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas.
Braslia: FUNAG e IBRI, 2001. p. 211-228.
28 CERVO. Relaes internacionais..., p. 160-161.
29 LANS, Archibaldo. De Chapultepec al Beagle: poltica exterior argentina, 1945-1980. 2.ed.
Buenos Aires: Emec, 2000, p. 313.
30 BANDEIRA., Moniz. Estado nacional e poltica internacional na Amrica Latina: o
continente nas relaes Argentina-Brasil, 1930-1992. e. Ed. Braslia: Universidade de Braslia e
Ensaio, 1995, p. 93.
31 MOURA, Gerson. A segurana coletiva continental: o sistema interamericano, o TIAR e a
Guerra Fria. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org). Sessenta anos de poltica externa
brasileira, 1930-1990: crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Editora Vox,
1996. v. 1. p. 163.
32 HILTON. The argentine factor in XX century: Brazilian foreign policy strategy. Political
Science Quarterly. V. 100, n.1, spring 1985, p. 38.
33 LANS. Op. Cit., p. 22-23.
34 PUIG. Politica internacional..., p. 27.
35 CERVO, Amado L. (Org.). O desafio internacional. Braslia: Universidade de Braslia, 1994.
p. 40.
36 Esprito de Uruguaiana foi o nome dado ao conjunto de acordos assinados por Jnio Quadros
e Arturo Frondizi, discriminados a seguir: Convnio de Amizade e Consulta; Declarao
Presidencial Conjunta; Declarao Econmica; e Declarao sobre Intercmbio Cultural, celebrados
na cidade fronteiria de Uruguaiana (Rio Grande do Sul) entre 20 e 22 de abril de 1961. A esses
documentos, somam-se a Declarao Conjunta, o Tratado de Extradio e a Conveno sobre
Assistncia Judiciria Gratuita que o chanceler San Tiago Dantas assinou com seu par argentino,
Miguel Crcano, em novembro do mesmo ano, em Buenos Aires.
37 A tese sobre a multilateralizao da poltica externa brasileira durante o regime militar (1964-
1985) defendida por VIZENTINI, Paulo Fagundes. A poltica externa do regime militar
brasileiro. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 1998.
38 Ainda nos primeiros anos do governo Castelo Branco, o Itamaraty props complementao
industrial e colaborao no desenvolvimento da Bacia do Amazonas a Colmbia, Equador e
Peru, ensaiando a procura da liderana mediante a explorao de elementos de aproximao que

marcariam a poltica brasileira para seus vizinhos sul-americanos na dcada de 1970.
39 CERVO. Relaes internacionais... p. 211-235 e 241-243.
40 Cf. Cit.; COSTA, Op. Cit.; BANDEIRA, As relaes regionais...
41 BANDEIRA. Estado nacional..., p. 191.
42 BANDEIRA. As relaes regionais..., p.324
43 A Argentina defendia acertos multilaterais rgidos para garantir que: a) no fossem causados
prejuzos ao Estado a jusante com as obras de engenharia sobre rios internacionais; b) os
Estados interessados fossem previamente consultados sobre os projetos de engenharia sobre
rios internacionais; c) Estado interessado fosse considerado toda unidade soberana que pudesse
ser afetada pela execuo de trabalhos em rios internacionais. LANS. Op. Cit., 297-317.
44 Em 1965, o Parecer do Consultor Jurdico do Itamaraty esboava uma orientao geral sobre o
tema. Recomendava ao governo brasileiro que: a) o regime regulador das guas internacionais
deveria limitar-se a definir princpios gerais sobre os quais as partes pudessem negociar
entendimentos especficos; b) tais princpios deveriam incluir o de no-imposio de prejuzos
aos demais ribeirinhos; c) os ribeirinhos interessados deveriam ser notificados (por oposio a
previamente consultados) da realizao de obras sobre o leito dos rios internacionais; d) o status
de rio internacional valeria apenas para o rio, e no para seus afluentes; e) o conceito de Estado
ribeirinho deveria ser diferente de Estado interessado, cabendo apenas ao primeiro tipo o
princpio da soberania compartida. Cf. Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes
Exteriores, Braslia, 6 de janeiro de 1965, AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
45 Ainda em 1932, a Comisso Permanente de Direito Internacional Pblico do Rio de Janeiro
(foro composto por proeminentes internacionalistas brasileiros tais como Clvis Benvilacqua,
Epitcio Pessoa, Eduardo Espnola e Prudente de Moraes) sustentava que, se um rio fosse
fronteirio, nenhum Estado poderia alterar seu curso sem consultar e obter o consentimento dos
outros Estados afetados. Um ano mais tarde, esse princpio deu forma Declarao de Montevidu
sobre a Utilizao Industrial e Agrcola dos Rios Internacionais, que o Brasil no somente
assinou como patrocinou. Ver CANO, G. J. Argentina, Brazil and the de La Plata River Basin:
a summary review of their legal relationship. Natural Resources Journal,1976. p. 863-881.
Segundo Maria Regina de Soares Lima, o Brasil teria assinado essa Declarao porque no
existiam ainda condies tcnicas de realizar construes significativas sobre o leito dos rios
internacionais que cortam o Brasil, alm de que naquela conjuntura particular o Brasil era mais
fraco do que a Argentina. Ver LIMA, M. R. S. de, The political economy of Brazilian
foreign policy: nuclear policy, trade and Itaipu. 1986. Tese (Doutorado) Vanderbilt University.
p. 361.
46 LANS. Op. Cit., p. 299-300.
47 COSTA, L. A. P.; RUDA, J.M. Derecho Internacional Pblico. Buenos Aires: TEA, 1979.
Apud. LANS. Op. Cit., p. 316.
48 Assinado em 28 de junho de 1919, estabelecia que a perturbao da navegao nos trechos
internacionais por parte de obras sobre os rios Oder, Elba, Niemen e Danbio poderiam levar a
Corte Pernamente de Justia Internacional a suspender os trabalhos. LANS. Op. Cit., p. 315.
49 Subscrito em 1963 entre Camares, Chade, Daom (Benin desde 1976), Guin, Costa do
Marfim, Mali, Nger, Nigria e Alto Volta (Burkina Faso desde 1984), afirma que os pases se
comprometem a cooperar no estudo e execuo de qualquer projeto que possa ter efeito
aprecivel sobre qualquer aspecto do curso do rio Nger, seus tributrios, suas condies de
navegao, explorao agrcola e industrial, condies sanitrias das guas e as caractersticas
biolgicas de sua fauna e flora [minha traduo]. Apud. LANS. Op. Cit., p. 315.
50 Pio Corra ao MRE, telegrama confidencial, Braslia, 24 de janeiro de 1969, n 349, AAS, 1972
a 73. CPDOC/FGV.
51 Ibid.
142 MATIAS SPEKTOR
52 Silveira (1917-1990) ingressou na carreira diplomtica aos 26 anos de idade e a deixou aos 68.
Serviu como terceiro e segundo secretrio nas embaixadas de Havana (1945-1949) e Buenos
Aires (1949-1950), foi primeiro secretrio em Madrid (1954-1956) e Roma (1957-1958) e
Cnsul em Florena (1956-1957). Ocupou diversos cargos na administrao do Itamaraty, dos
quais destaca-se a chefia do Departamento de Administrao (1959-1961 e 1963-1966). Entre
1966 e 1968 chefiou a delegao brasileira em Genebra. Foi embaixador em Buenos Aires (1969-
1974), em Washington (1979-1982) e em Lisboa (1982-1985). Entre 1974 e 1979 foi ministro de
Estado das Relaes Exteriores.
53 Depoimento, cassete n 1, lado A, 10 maio 1979.
54 La Prensa, 10 de julho de 1971.
55 Ver MRE legao em Buenos Aires, telegrama secreto, Braslia, 22 de julho de 1971, n 535,
AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV; Silveira ao MRE, telegrama, Buenos Aires, 22 de novembro
de 1971, n 2097, AAS, 1969.09.02. CPDOC/FGV. O texto menciona que objetivo comum
impulsionar a integrao fsica de ambos pases, que seriam parte da zona andina da Bacia do
Plata [minha traduo].
56 Silveira ao MRE, telegrama secreto urgentssimo, Buenos Aires, 26 de julho de 1971, n 1237,
AAS, 1969.01.15. CPDOC/FGV.
57 O discurso de Geisel na primeira reunio de gabinete, em 19 de maro de 1974, j traz esses
elementos. O mesmo ocorreu com Silveira em seu discurso de posse, no qual prenunciou os
novos tempos ao afirmar que o Brasil no se contm apenas no inventrio de suas dimenses
presentes, mas antes se completa na perspectiva fecunda da superao do que hoje () Por
isso, [o Itamaraty] tem feito e continuar a fazer ajustamentos sistemticos na sua capacidade
de atuar. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Resenha de Poltica Exterior. Braslia:
MRE. n 1, mar/abr/maio/jun 1974, p. 9 e 19-20. Nessa mesma ocasio Silveira afirmou a seus
colegas que a melhor tradio do Itamaraty saber renovar-se. luz do Depoimento,
praticamente impossvel saber se essa construo tinha por objetivo contemporizar a postura
do ministro com eventuais crticas dos setores mais conservadores da Casa ou se foi uma ironia
do ministro endereada a esses grupos. Provavelmente tratou-se de uma conjuno das duas
alternativas.
58 Segundo Silveira, o texto por ele preparado para leitura do mandatrio durante a primeira
reunio de gabinete, em 19 de maro de 1974, trazia a noo de pragmatismo responsvel, mas
no definia a expresso tarefa que ficou por conta de Geisel. Inclusive, para o diplomata teria
sido melhor se a expresso a qualificar a poltica externa brasileira houvesse ressaltado o lado
ecumenista do projeto, e no o pragmtico. Depoimento, cassete n 2, lado A, 10 maio 1979.
59 Passim. CERVO, O desafio... e VIZENTINI, A poltica externa...
60 H indcios de que Pinochet teria realizado esforos para ser convidado festa, que foi sua
primeira viagem internacional oficial. Geisel e Silveira teriam evitado encontros com o presidente
chileno ao longo de todo a gesto, uma vez que isso associava o mandatrio brasileiro ao brutal
golpe de Estado perpetrado pelo colega em 1973. CHIARELLI, Marilena. Entrevista concedida
ao autor. Braslia: 15 de agosto de 2001. (Marilena Chiarelli foi a jornalista responsvel, da
Rede Globo, pela cobertura da poltica externa durante o governo Geisel).
61 Os entendimentos diplomticos de carter econmico j existiam com Bolvia e Uruguai. A
ocasio serviu para que Geisel propusesse pesada agenda econmico-comercial, ver Merquior a
Embaixador Pereira de Araujo, memorando confidencial, Braslia, 2 de abril de 1974, AHMRE,
caixa C-01.
62 Esse boato foi difundido nas imprensas argentina e brasileira, ver La Opinin, Buenos Aires,
28 de fevereiro de 1974, e O Estado de S. Paulo, 17 e 23 de maro de 1974.
63 ACUA, C. La nueva matriz poltica argentina. Buenos Aires: Nueva Visin, 1995. p. 13
64 CERVO. Relaes internacionais p. 245-247.
65 PUIG. Op. Cit., p. 39.
66 Para Carlos Escude, o nacionalismo territorial argentino uma caracterstica cultural daquele
pas, assentada sobre a percepo de que, durante a histria da formao nacional, houve perda
real de territrio para outros pases. Ver ESCUD, C. El Nacionalismo Territorial Argentino. In:
PERINA; RUSSEL, Op. Cit., p. 241.
67 Siete Das, 19 a 25 de janeiro de 1978.
68 NEILSON, J. Editorial. The Buenos Aires Herald. Buenos Aires, 11 mar. 1976.
69 Oscar Hector Camilin nasceu em Buenos Aires, em 1930. Foi professor da Faculdade de
Direito da Universidade de Buenos Aires, onde ocupou o cargo de Secretrio Geral e iniciou a
carreira poltica (1955). Ensinou poltica internacional no Instituto Argentino de Cultura Hispnica
(1967-1971) e no Curso Superior de Defesa Nacional da Escola Nacional de Guerra (1973). Aos
28 anos era chefe da Diviso de Pessoal da chancelaria argentina (1958), cargo que acumulou
mais tarde como Chefe de Gabinete do Ministro (1959). No auge do governo de Arturo Frondizi,
foi Subsecretrio de Relaes Exteriores e Ministro na embaixada argentina no Rio de Janeiro
(1959-1962). Entre 1965 e 1972 foi Chefe de Redao de El Clarn. Entre 1976 e 1979 foi
embaixador argentino junto ao governo do Brasil. Em 1981 foi alado ao cargo de ministro das
relaes exteriores do governo Viola (1981). Ao longo da dcada de 1980 foi enviado especial do
Secretrio Geral das Naes Unidas para o Chipre. Deixou esse cargo para ocupar o Ministrio
de Defesa na gesto Menem.
70 Ao chegar embaixada em Braslia, Camilin ouviu do adido militar argentino que, caso no
houvesse um avano significativo nas negociaes, seria necessrio bombardear Itaipu.
CAMILIN, Oscar. Memrias Polticas: de Frondizi a Menem, 1956-1996. Buenos Aires:
Planeta, 1999, p. 205-208.
71 Esprito de Uruguaiana foi o nome dado ao conjunto de acordos assinados por Jnio Quadros
e Arturo Frondizi, discriminados a seguir: Convnio de Amizade e Consulta; Declarao
Presidencial Conjunta; Declarao Econmica; e Declarao sobre Intercmbio Cultural, celebrados
na cidade fronteiria de Uruguaiana (Rio Grande do Sul) entre 20 e 22 de Abril de 1961. A esses
documentos, somam-se a Declarao Conjunta, o Tratado de Extradio e a Conveno sobre
Assistncia Judiciria Gratuita que o chanceler San Tiago Dantas assinou com seu par argentino,
Miguel Crcano, em novembro do mesmo ano. Cf. Captulo 1.
72 Sobre a autonomia de Camilin, vale notar que ele afirma nunca ter recebido nenhuma diretriz da
Junta ou do chanceler argentino. Atribui isso ao fato de que o governo de Buenos Aires sabia que
medida que o relacionamento argentino-chileno se deteriorava, era necessrio manter uma
postura positiva com o Brasil, CAMILIN, Memrias p. 193. Adiante, mostra-se que
efetivamente Camilin gozava de menos autonomia do que as suas Memrias sugerem.
73 SILVEIRA, A. F. A. da. O Brasil e a nova ordem internacional. Revista Brasileira de Poltica
Internacional, ano 18, n 69/72, 1975. p.8.
74 Depoimento, cassete n 12, lado B, 1 jun. 1979, 1 jun. 1979.
75 Em um ato curioso, seno constrangedor, o nncio apostlico, que representava as delegaes
presentes, respondeu ao Presidente fazendo defesa do caso argentino. [Hoje] a teoria dos
Estados estanques fatalmente cede o posto do intercmbio universal. A individualidade deu
lugar coletividade () em virtude disso, os acontecimentos de um pas, favoravelmente ou
no, causam reflexos sobre os outros, a ponto de tanger o conjunto total do mundo. In:
GEISEL: alarde no ajuda diplomacia. O Estado de S. Paulo, 11 maio 1977.
76 Ver exposio feita na Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados pelo ministro
Rubens Ricpero, Chefe da Diviso da Amrica Meridional-II do Ministrio das Relaes
Exteriores, 9 de maio de 1979. In: Relaes Internacionais, n 5, vol. 3, junho, 1980.
77 BANDEIRA, O eixo
78 Em relao Bolvia, vale notar a ratificao do Acordo de Cooperao e Complementao
Industrial (22 de maio de 1974). Com o Uruguai, o Tratado da Lagoa Mirim (20 de maio de
1974), o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio (Tratado de Rivera, 12 de junho de
144 MATIAS SPEKTOR
1975), o Acordo sobre Trigo (7 de maro de 1975) e a viagem oficial de Geisel quele pas em 24
de janeiro de 1978. BRASIL. Resenhas de Poltica Exterior do Brasil. Braslia: MRE. n 1, 3, 4,
5 e 16 (1974, 1975 e 1978).
79 GES. O Brasil, p. 54 e CONDE, C. Militares assumem a ao diplomtica. O Estado de
S. Paulo, 10 jul. 1977.
80 LA VISITA de um Almirante y la cruzada del Brasil. Revista Confirmado, maio 1976.
81 Poltica Internacional, ago/sep, 1977.
82 FOULKES. Haroldo. Buenos Aires-Braslia: eje torcido, rueda loca. Revista Panorama, agosto
1977. p. 14-16.
83 CAMILIN. Memrias..., p. 202.
84 Ibid. p. 203.
85 Id.
86 Dizia o influente ltima Clave: O camilionismo desacreditou com simplicidade inexplicvel a
tese que recomendava uma maior contundncia em nossas relaes com o Brasil e com os pases
que operavam como satlites do grande sol de Braslia (...) o camilionismo fracassou
peremptoriamente em sua tentativa de docificar as relaes bilaterais. Sua alquimia, que consiste
em transformar vinagre em mel [resultou em] desprezos pblicos e patentes aos esforos de alto
nvel por juntar Geisel com Videla e fortes presses sobre Mendez e Stroessner para que
abandonassem definitivamente a idia de apostar parte de seu capital poltico em Buenos Aires
[minha traduo]. Um editorial da revista Cabildo chegava a afirmar que Camilin tinha sido
irresponsvel ao sugerir uma cota de reagente de 104 metros, ao apoiar a doutrina brasileira de
fazer de Itaipu um fato consumado e fazer de Stroessner, mandatrio de uma nao menor, o
mediador entre Buenos Aires e Braslia. NUESTRA politica exterior. ltima Clave, Buenos
Aires, 18 junio 1977, p. 5-8; COINCIDENCIAS y disensos internacionales. ltima Clave,
Buenos Aires, 27 junio 1977, p. 5-7; e ANTE un grave peligro. Revista Cabildo, abril 1978, p.
5-6.
87 Conforme apresentado no Captulo II, Frondizi foi acusado de entreguista por certos setores
argentinos que sugeriam ser os convnios de Uruguaiana um instrumento do Itamaraty para
forar Buenos Aires a uma postura mais neutralista face revoluo cubana.
88 Silveira a Geisel, informao secreta exclusiva para o Senhor Presidente da Repblica, Braslia,
15 de agosto de 1978, n 219, AAS. CPDOC/FGV.
89 AS DUAS turbinas da discrdia. Isto , 31 out. 1978. p. 13-14 e ITAMARATY fracassa outra
vez em Itaipu. Isto , 28 de fevereiro de 1979. p. 10-11.
90 Henry Kissinger foi Assessor para a Segurana Nacional do presidente norte-americano Richard
Nixon entre 1969 e 1972. Em seguida, foi alado ao posto de Secretrio de Estado, no qual
permaneceu durante todo o governo de Gerald Ford (1973-1977).
91 Presidente norte-americano entre 1977 e 1981.
92 LESSA, A. C. A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de
relaes bilaterais. Revista Brasileira de Poltica Internacional. a. 41, nmero especial 40
anos, 1998, p. 35.
93 A mobilizao dos dois governos ao tempo das viagens de Figueiredo Argentina, assim como
as demonstraes de admirao da populao argentina nas ruas e nos eventos pblicos, relembra
os picos de entendimento bilateral dos nicos dois mandatrios brasileiros a visitar oficialmente
o pas vizinho ao longo do sculo XX: Campos Sales (1902) e Getlio Vargas (1935).
GUERREIRO. Op. Cit., p. 97 e 98.
94 Esses so os critrios contra os quais se mensura, segundo Lessa, a formao de uma parceria
estratgica, que so: Relaes polticas e econmicas prioritrias reciprocamente remuneradoras,
constitudas a partir de um patrimnio de relaes bilaterais universalmente configurado. A
construo de parcerias estratgicas fruto da compatibilizao da vocao histrica do Brasil
para a universalidade com a necessidade de aproximaes seletivas, o que abre a possibilidade
para movimentos de adaptao aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais

que se apresentam conjunturalmente. LESSA. A diplomacia universalista, p. 30.
95 BERNAL-MEZA, R.; QUINTANAR, S. Argentina: entre o Mercosul e a Alca. Revista
Brasileira de Poltica Internacional. a. 44, n 2. 2001. p.153.
Resumo
Este artigo busca identificar os fatores que concorrem para explicar a

mudana no eixo entre a Argentina e o Brasil, no comeo da dcada de 1980,
quando as duas diplomacias convergiram em um projeto de integrao inovador. O
argumento apresentado defende que a aproximao entre os dois pases foi o
legado, inesperado, do relacionamento bilateral ao longo da gesto do Presidente
Geisel (1974-1979).
Abstract
This article aims at identifying which factors lay behind the sudden change
in Argentine-Brazilian relations in the early 1980s, when their foreign policies
converged into an innovative integration project. The argument put forward is that
convergence between the two countries was the unintended legacy of their bilateral
interaction during President Geisels administration (1974-1979).
Palavras-chave: Poltica externa; Argentina; Brasil; Ernesto Geisel; Pragmatismo

Responsvel; Antnio Francisco Azeredo da Silveira; Integrao regional.
Key words: Foreign Policy; Argentina; Brazil; Ernesto Geisel; Responsible
Pragmatism; Antnio Francisco Azevedo da Silveira; Regional Integration.

O Brasil e A Argentina Entre A Cordialidade Oficial e o Projeto de Integração

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Durante a primeira metade do sculo XIX, o Brasil utilizou o esforo de

do Rio de Janeiro. O clculo estratgico brasileiro era significativamente moldado

substancialmente distintos ao fim do conflito mundial encerrado em 1945. Enquanto

em que os projetos internacionais dos dois pases se estranhavam, e ganhava forma

Buenos Aires. Segundo a literatura brasileira31 , a diplomacia do Itamaraty trabalhou

poderiam ser finalmente instrumentalizadas em favor do desenvolvimento industrial

Em suma, a cordialidade oficial fundacional no Brasil: refere-se s

A ruptura de uma tendncia: a conjuntura crtica

Entre 1967 e 1973, as relaes argentino-brasileiras assistiram a um grau

Frustrando a tendncia histrica, a primeira atitude do Itamaraty foi a de

efetivo e utilizaria todos os mtodos a seu alcance para imputar ao Brasil a

qual seja a instrumentalizao da diplomacia em busca de insumos para o projeto

Reino Unido desde o sculo XVIII; a projeo continental argentina sobre a

superada pela eficincia dos modernos meios de comunicao. Ao contrrio, creio

estadunidenses no abriram sequer espao para uma eventual aproximao entre

denunciada concessria, e seus poderes, excessivos86 . Assim como nos tempos

O projeto de integrao: o legado

O incio do governo Figueiredo, em 1979, criou as condies para a reforma

presidente com os argentinos, no atravessou o perodo sem testes significativos.

O fracasso do liberalismo aplicado Argentina95 , fonte de convulses

Neste artigo sugeriu-se que, no contexto prtico do embate pela utilizao

9 No incio da dcada de 1860, o Paraguai ressentia-se de haver perdido, paulatinamente, a

Peru, ensaiando a procura da liderana mediante a explorao de elementos de aproximao que

para movimentos de adaptao aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais

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Palavras-chave: Poltica externa; Argentina; Brasil; Ernesto Geisel; Pragmatismo

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