INSS 2014/2015

Direito Administrativo
Edem Npoli

NOES PRELIMINARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ANDAM SEMPRE

ADMINISTRATIVO ABRAADOS.

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 3 - Como visto, a realizao da atividade

administrativa possui trs caractersticas
Das vrias teorias, a que prevalece no Brasil distintas: direta, concreta e imediata.
a teoria do CRITRIO DA ADMINISTRAO
PBLICA (Hely Lopes Meirelles). Direta = aquela que no depende de
provocao. Difere da funo indireta
Segundo esse critrio o Direito Administrativo (judicante - o que demonstra uma
se preocupa com a atividade de administrar. faceta do critrio residual ou negativo).
PARA Hely DIREITO ADMINISTRATIVO O Ex. desapropriao.
CONJUNTO HARMNICO DE REGRAS E
Concreta = significa ter destinatrio
PRINCPIOS QUE REGEM OS RGOS
determinado, produzir efeitos
PBLICOS, AGENTES PBLICOS E A
concretos. Difere da funo abstrata
ATIVIDADE ADMINISTRATIVA.
do Estado (legiferante). Ex. nomeao
E ESSA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA de servidor.
SIGNIFICA REALIZAR DE FORMA DIRETA,
Imediata = a atividade jurdica.
CONCRETA E IMEDIATA OS FINS
Difere da atividade mediata, que a
DESEJADOS PELO ESTADO.
atividade social do Estado.
O que que a gente tem que entender dentro
Ns nos preocupamos com a atividade jurdica
desse conceito?
do Estado, que a atividade imediata.
1 - o que precisa uma disciplina autnoma? -
Agora vamos a um teste. Vai aparecer na sua
tem que ter um conjunto prprio de regras e
prova uma pergunta assim:
princpios = regime jurdico administrativo.
Logo, disciplina autnoma. A RESPONSABILIDADE CIVIL DA
ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL
OBS: ASSIM, REGIME JURDICO
EST SUJEITA TEORIA DA
ADMINISTRATIVO O CONJUNTO DE
RESPONSABILIDADE OBJETIVA. Verdadeiro
REGRAS E PRINCPIOS QUE REGEM OS
ou falso essa afirmao? J caiu que est
RGOS, OS AGENTES E A ATIVIDADE
errado, pois o correto seria a responsabilidade
ADMINISTRATIVA, E QUE GUARDAM
civil do Estado.
ENTRE SI UMA CORRELAO LGICA.
O CESPE ADORA ESSA DISTINO!
regime presente em todos os Poderes, e no
s no Executivo. Est administrando, Direito ESTADO GOVERNO ADMINISTRAO
Administrativo, independente do Poder. PBLICA

2 - PERGUNTA: e quem que dita quais so ESTADO = ESTADO A PESSOA

os fins do Estado? o Direito Constitucional. JURDICA. PESSOA JURDICA DE
DIREITO PBLICO.
O DIREITO CONSTITUCIONAL DEFINE OS
FINS DO ESTADO, E O DIREITO Pessoa jurdica de direito pblico - aquela que
ADMINISTRATIVO REALIZA ESSES FINS. tem personalidade jurdica. Ter
POR ISSO QUE CONSTITUCIONAL E

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personalidade jurdica ter aptido para ser
sujeito de direitos e obrigaes.
GOVERNO = GOVERNO O COMANDO DO
ESTADO, A DIREO.
Para que exista um Estado independente o
governo precisa ser soberano.
ADMINISTRAO PBLICA
Na doutrina h dois conceitos:
1. CRITRIO FORMAL, ORGNICO OU
SUBJETIVO
A administrao pblica nada mais do que a
mquina administrativa: rgos, agentes e
bens que compem essa estrutura.
2. CRITRIO MATERIAL OU OBJETIVO
A Administrao Pblica nada mais do que a
atividade administrativa.
E a o aluno pergunta: mas isso cai em
concurso?
Veja:
- Sergipe, prova do CESPE: A
ADMINISTRAO O INSTRUMENTAL DE
QUE DISPE O ESTADO PARA POR EM
PRTICA AS OPES POLTICAS DO
GOVERNO, CERTO OU ERRADO?
CERTO. A ADMINISTRAO TAMBM
INSTRUMENTAL. A MQUINA, A
ESTRUTURA, O INSTRUMENTO QUE TEM O
ESTADO PARA POR EM PRTICA AS
DECISES POLTICAS DO GOVERNO.
A administrao o instrumental (estrutura)
de que dispe o estado para por em prtica
as opes polticas do governo (critrio
subjetivo).
- Juiz Federal, 4 regio: ENQUANTO O
GOVERNO CONSTITUI ATIVIDADE
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POLTICA DE NDOLE DISCRICIONRIA, A
ADMINISTRAO IMPLICA ATIVIDADE
EXERCIDA NOS LIMITES DA LEI OU DA
NORMA TCNICA. CERTO OU ERRADO?
CERTO. A administrao, enquanto
governo, constitui atividade poltica de
ndole discricionria. Administrao pblica
uma atividade exercida nos limites da lei
ou da norma tcnica. (utilizou-se o critrio
objetivo)
- MAGISTRATURA DO AMAP QUESTO
DISCURSIVA: GOVERNO E
ADMINISTRAO SO TERMOS QUE
ANDAM JUNTOS E MUITAS VEZES SO
CONFUNDIDOS. FAA A DISTINO
ENTRE GOVERNO E ADMINISTRAO.
s copiar o ensinado. Como visto, essa
matria cai em prova, pode confiar. Com isso
fechamos a introduo e passamos para o
prximo tema que bem mais tranquilo:
Regime jurdico administrativo.
REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO -
PRINCPIOS
ATENO! S EST NA LISTA O PRINCPO
QUEM TEM CORRELAO COM OS
DEMAIS.
Mas, antes de comear, o que regime jurdico
administrativo? Voc j viu.
REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO O
CONJUNTO DE REGRAS E PRINCPIOS
QUE REGEM OS RGOS, OS AGENTES E
A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA, E QUE
GUARDAM ENTRE SI UMA CORRELAO
LGICA.
Ex. Empregar parente sem concurso viola
legalidade, impessoalidade, moralidade e
eficincia.
2

OBS: PEDRAS DE TOQUE DO DIREITO
ADMINISTRATIVO, SEGUNDO CELSO
ANTONIO, SO OS SEGUINTES
PRINCPIOS:
- PRINCPIOS IMPLCITOS
SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO e
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE
PBLICO.
1. SUPREMACIA DO INTERESSE
PBLICO
Significa superioridade do interesse pblico em
face do interesse individual.
O que significa interesse pblico?
INTERESSE PBLICO A SOMA DOS
INTERESSES INDIVIDUAIS DE CADA
MEMBRO DA SOCIEDADE, DESDE QUE
ISSO REPRESENTE A MAIORIA DENTRO
DESSA SOCIEDADE (interesse pblico
primrio).
A doutrina italiana (RENATO ALEX) faz uma
distino entre o interesse pblico primrio e o
secundrio.
INTERESSE PBLICO PRIMRIO -
Representa a vontade do povo
efetivamente, vontade social, da
coletividade, os interesses da maioria.
aquele somatrio dos interesses
individuais de cada membro da
sociedade, desde que isso represente a
maioria dentro dessa sociedade.
INTERESSE PBLICO SECUNDRIO -
Representa a vontade do Estado
enquanto pessoa jurdica.
Em regra deveriam (o interesse primrio e o
secundrio) ser convergentes, porm, caso
haja divergncia entre esses interesses, dever
prevalecer o interesse primrio.
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Vale lembrar que este princpio indispensvel
para a vida em sociedade. pressuposto para
o convvio social.
Mas onde aparece o princpio da supremacia
no nosso ordenamento?
Este princpio est implcito na CF, mas de
fcil identificao. Exemplo: desapropriao,
requisio (galpo para os desabrigados da
chuva), fechamento de local por inobservncia
das normas sanitrias.
Ampliar a exemplificao com os atributos do
ato administrativo (fechamento de padaria por
baratas), e poder de polcia (fechamento de
boate por desrespeito aos limites sonoros em
bairros residenciais).
OBS: H UMA CORRENTE MINORITRIA
(MARAL JUSTEN) QUE ENTENDE O
PRINCPIO DA SUPREMACIA COMO UMA
DESCULPA PARA O ADMINISTRADOR
PRATICAR ABUSOS E ILEGALIDADES.
PARA ESSES AUTORES, ESSE PRINCPIO
DEVE DESAPARECER DO SISTEMA. NO
A POSIO DA MAIORIA, PARA QUEM A
SUPREMACIA DEVE SER APLICADA DE
VERDADE, SEM ABUSOS, SEM ENGANOS.
PARA A MAIORIA, S APAGAR O PRINCPIO
NO RESOLVE O PROLEMA.
2. INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE
PBLICO
Assim, em nome da supremacia, a
administrao pode quase tudo. Mas porque
no pode tudo?
No pode tudo porque no pode dispor desse
interesse.
A primeira base desse princpio que o
administrador exerce funo pblica. Exercer
funo exercer atividade em nome e no
interesse de outrem.
O interesse pblico do povo, e no do
administrador. Ele exerce funo pblica em
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nome dos administrados. Por isso, j que o
interesse pblico no seu, ele no pode
dispor desse interesse.
Alm disso, h outro princpio geral do Direito
Administrativo segundo o qual o administrador
de hoje no pode criar entraves, no pode criar
obstculos para a futura administrao. A lei de
responsabilidade fiscal traz vrios mecanismos
para coibir essa conduta.
Exemplificar com situaes de fraude nas
licitaes e nos concursos pblicos.
OBS: SEMPRE QUE O ADMINISTRADOR
COLOCA EM CHEQUE O INTERESSE
PBLICO (contratao sem concurso ou sem
licitao, por exemplo) ELE VAI COLOCAR
EM CHEQUE O PRINCPIO DA
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE
PBLICO E, POR CONSEQUNCIA,
VIOLAR PRECEITO CONSTITUCIONAL
(implcito!)
- PRINCPIOS EXPRESSOS DO ART.37
Est previsto expressamente no artigo 37 da
CF/88, que abrange a administrao direta e
indireta, os trs poderes e todos os entes da
Federao.
Para o direito privado a legalidade estabelece
o CRITRIO DE NO CONTRADIO LEI,
ou seja, o particular pode tudo, desde que no
esteja proibido por lei (PRAA e JARDIM).
OBS: HOJE O PRINCPIO DA LEGALIDADE
INTERPRETADO EM SENTIDO AMPLO,
OU SEJA, EM OBEDINCIA LEI E
NORMA CONSTITUCIONAL. SEMPRE QUE
EU VIOLO UM PRINCPIO
CONSTITUCIONAL, AINDA QUE IMPLCITO,
EU VIOLO O PRINCPIO DA LEGALIDADE.
PROVA: princpio da legalidade sinnimo de
princpio da reserva de lei. CERTO OU
ERRADO? ERRADO!
Legalidade = fazer o que a lei determina.
Reserva de lei = situao onde o constituinte
estabelece que determinada matria ser
regulada por uma determinada espcie
normativa (exemplo: matria tributria ser
regulada por LC).
4. IMPESSOALIDADE
A ideia que o administrador no poder
buscar interesses pessoais, dos parentes ou
amigos = ausncia de subjetividade.

LIMPE (exemplificativamente). Os atos administrativos so impessoais,

porque so da pessoa jurdica a que pertence o
3. LEGALIDADE agente, e no do prprio agente. Tanto
impessoal, que a responsabilidade pelo ato do
A repetio desnecessria mostra a agente da pessoa jurdica.
preocupao do constituinte com esse
princpio. PROVA: QUAIS SO OS DOIS INSTITUTOS
DO TEXTO CONSTITUCIONAL QUE
Art. 5, II, 37 e 150. Veja que no havia REPRESENTAM O EXERCCIO DA
necessidade disso. O art. 5, II j era suficiente. IMPESSOALIDADE?
Para o direito pblico a legalidade estabelece Concurso pblico e a licitao (concurso
o CRITRIO DE SUBORDINAO LEI, pblico concurso modalidade de licitao).
assim o administrador pblico s pode fazer
aquilo que a lei permite. Ex. sano, PROVA: o princpio da impessoalidade traduz a
gratificao, etc. idia de que a administrao tem que tratar a
todos os administrados sem discriminaes
benficas ou detrimentosas, nem favoritismos,

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nem perseguies so tolerveis; simpatias ou
animosidades pessoais, polticas ou
ideolgicas no podem interferir na atuao
administrativa. CERTO OU ERRADO? CERTO
(conceito de CELSO ANTNIO).
Isso reflete o princpio da impessoalidade,
muito embora tambm esteja ligado
isonomia.
MP/MG - O princpio da impessoalidade est
ligado ao princpio da igualdade ou isonomia
constitucional, enquanto que o princpio da
moralidade relaciona-se com os princpios da
lealdade e boa-f. CERTO OU ERRADO?
CERTSSIMO.
MP/PE DISSERTE SOBRE A DIVERGNCIA
NO PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE. A
DIVERGNCIA ENTRE IMPESSOALIDADE
e FINALIDADE.
DOUTRINA TRADICIONAL (Hely
Lopes) - o princpio da finalidade (ou
imparcialidade) foi substitudo pelo
princpio da impessoalidade a
partir da CF/88.
DOUTRINA MODERNA (Celso) - no
h substituio, no so expresses
sinnimas.
IMPESSOALIDADE = ausncia de
subjetividade - o administrador no pode
buscar interesses pessoais.
FINALIDADE = significa buscar o esprito da
lei, a vontade maior da lei.
OBS-NO POSSVEL CUMPRIR O
ESPRITO E A VONTADE DA LEI SEM
CUMPRIR A PRPRIA LEI.
ESSA DOUTRINA MODERNA A est acontecendo com o seu direito.
MAJORITRIA E EST RESPALDADA PELO
ART. 2 DA LEI 9.784/99 (Lei de processo
administrativo no mbito federal).
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Segundo o STF, a vedao ao nepotismo
representa a aplicao dos princpios da
IMPESSOALIDADE, MORALIDADE,
EFICINCIA E ISONOMIA. Com a smula
vinculante n 13, o STF estendeu o nepotismo
a todos os poderes. (CONCURSO PARA
ADVOGADO DA CAIXA).
5. MORALIDADE
Era implcito at o advento da CF/88, quando
passou a ser expresso.
Possui difcil definio. Dificuldade essa
reconhecida at pelo Judicirio.
Para a prova, relacionar com outros princpios.
At porque, normalmente, o que imoral
impessoal, ineficiente, ilegal, etc.
Reforando essa ideia, o prprio Judicirio no
julga com base apenas na moralidade, e sim
em conjunto com outros princpios.
Conceituando: a obedincia aos princpios
ticos da HONESTIDADE, LEALDADE e
BOA-F.
CUIDADO PARA NO CONFUNDIR A
MORALIDADE COMUM COM A
MORALIDADE ADMINISTRATIVA.
A moralidade administrativa mais rigorosa do
que a moralidade comum e vai alm desse
simples certo e errado.
AQUI SE EXIGE DO ADMINISTRADOR A
BOA ADMINISTRAO = EFICINCIA (co-
relao).
6. PUBLICIDADE
Significa conhecimento, dar cincia. dar ao
titular do direito (povo) o conhecimento do que
Os nossos atos s comeam a PRODUZIR
EFEITOS a partir do momento que se publica,
que se d cincia.
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Assim, publicidade tambm significa incio de
produo de efeitos, CONDIO DE
EFICCIA.
Ento, como visto, nossa lei expressa em
atribuir eficcia aos contratos administrativos a
partir da publicidade. Ex: artigo 61, pargrafo
nico, da lei 8.666/93.
A publicidade tambm o marco inicial para a
CONTAGEM DOS PRAZOS (defesa de multa
no da expedio) e tambm para o
CONTROLE DOS ATOS administrativos. a
partir da publicidade que os atos passam a ser
exigveis.
OBS: PUBLICAO NO SE CONFUNDE
COM PUBLICIDADE. PUBLICAO UMA
DAS ESPCIES, UMA DAS MODALIDADES
DE PUBLICIDADE. Ex. modalidade licitatria
do convite.
Excees constitucionais publicidade: art. 5,
X (comprometimento da privacidade, a
intimidade, imagem e a honra da pessoa
humana), XXXIII (necessidade de segurana
da sociedade e do Estado), LX (atos
processuais sero sigilosos na forma da lei).
O artigo 37, em seu pargrafo 1, est caindo
muito em prova de concurso e estabelece:
1 - A publicidade dos atos, programas,
obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social, dela no
podendo constar nomes, smbolos ou
imagens que caracterizem promoo
pessoal de autoridades ou servidores
pblicos.
Visa proibir a promoo pessoal, que tambm
reconhecida como improbidade
administrativa e est na lei 8.429/92.
DEFENSORIA DO ES - Considere que
determinado governador de estado promoveu a
veiculao de propaganda publicitria de
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realizao de obra pblica vinculada ao seu
nome pessoal. Nessa situao, essa conduta
fere, precipuamente, o princpio da publicidade
da administrao pblica. CERTO OU
ERRADO?
ERRADO, POIS PRECIPUAMENTE NO FOI
A PUBLICIDADE, MAS SIM A
IMPESSOALIDADE.
STJ - O simples fato de constar o nome nem
sempre significa que vai constar violao a
princpio. Deve-se analisar o caso concreto
para ver se houve intuito de promoo pessoal.
s vezes pode constar o nome, mas ter carter
informativo. Ex. a obra foi construda no ano
tal, administrao Jos da Silva.
PROVA ORAL MAGISTRATURA DE SP: A
DIVULGAO POR RDIO E TV, SOMENTE,
SUFICIENTE PARA CUMPRIR O
PRINCPIO DA PUBLICIDADE?
No. Por vezes a lei estabelece requisitos
especiais como a notificao pessoal,
publicao no dirio oficial, etc.
Em algumas situaes at estaria cumprida a
exigncia, mas no em todas.
7. EFICINCIA
Era princpio implcito na Constituio at o
advento da EC 19/98, quando passou a ser
expresso.
Antes disso vinha explcito na lei 8.987/95
(concesso e permisso de servio pblico).
Falar em eficincia lembrar 4 elementos
fundamentais que a caracterizam: 1 -
ausncia de desperdcios. 2 - economia
(economicidade). 3 - produtividade. 4 -
agilidade (presteza).
Ser que eficiente gastar tudo que arrecada
com folha de pagamento? E o resto? Infra-
estrutura, obras novas, etc.
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Assim, nosso reformador tambm se
preocupou com isso. Preocupou-se com a
racionalizao da mquina administrativa, art.
169 da CF.
Este artigo diz que s se pode gastar com folha
de pagamento, o limite previsto na Lei
Complementar.
Essa lei a LC 101/00 Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Essa lei traz no art. 19 esses limites afirmando
que s se pode gastar com folha de
pagamento:
UNIO 50%
ESTADOS E MUNICPIOS 60%
Se o ente poltico gasta 100% de folha de
pagamento tem que cortar. Mas como vai
cortar?
O constituinte tambm se preocupou com isso
e disse que o corte se d por meio da
exonerao (que no se confunde com
demisso, que pressupes o PAD).
1. CARGO EM COMISSO - baseado na
confiana, de livre nomeao e livre
exonerao.
2. FUNO DE CONFIANA s
ocupada por efetivo. um plus na
remunerao.
3. NO ESTVEIS
4. SERVIDORES ESTVEIS somente
esses fazem jus indenizao.
- DEMIAS PRINCPIOS
8. ISONOMIA
a isonomia substancial (ARISTTELES).
Conceituar o princpio da isonomia fcil.
Difcil preencher o seu contedo.
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Quem so os iguais, quem so os desiguais e
quais so as medidas das suas
desigualdades?
Se aparecer um caso envolvendo princpio da
isonomia, tem-se que:
Primeiramente necessrio analisar o fator
de discriminao ou excluso, e se este
est compatvel com o objetivo da norma.
Se o fator de excluso estiver compatvel com
o objetivo da norma, no h violao
isonomia. Do contrrio haver.
Ex. concurso de salva-vidas X anes. Ex.
polcia feminina onde se veda a presena
masculina.
Concurso de gari em 2007. X dentes na arcada
superior e Y na arcada inferior. A viola,
frontalmente, o princpio da isonomia. NO
EST DE ACORDO COM O OBJETIVO DA
NORMA.
Assim, peso, altura e idade em concurso
pblico:
1. Tem que est compatvel com a
natureza do cargo a ser exercido.
2. Nossa jurisprudncia diz que tem que
ter lei autorizando (at exame
psicotcnico). A lei da carreira tem que
disciplinar, mesmo a exigncia par
limite de idade, no basta constar do
edital.
Nesse sentido, Smula 683 do STF.
Para finalizar, duas observaes mais.
9. AMPLA DEFESA E CONTRADITRIO
So princpios que andam sempre juntos.
Esses princpios esto no artigo 5, LV da
CF/88.
Na via judicial, no estudo do Direito Processual,
esses princpios j esto sedimentados h
7

muito tempo. O que no acontece na via
administrativa.
Antes de 88, os processos administrativos
aconteciam sem contraditrio e ampla defesa.
Na via administrativa ainda acontece muito de
servidores serem processados, demitidos, e
nunca terem sido citados ou chamados ao
processo.
ASSIM, SE APARECER ALGO DE
PROCESSO NA PROVA, PODE TER
CERTEZA, TEM QUE TER CONTRADITRIO
E AMPLA DEFESA.
- CONTRADITRIO
O princpio do contraditrio aquele que
permite que a parte tenha cincia do
processo, formando a bilateralidade da
relao jurdica.
- AMPLA DEFESA
Ampla defesa significa que a parte deve ter
oportunidade de se defender, possibilidade
de se manifestar.
Ns sabemos que o princpio da ampla defesa
vai muito alm do que uma simples
oportunidade. Basta dar o prazo para a pessoa
se defender? Basta dar a oportunidade de se
defender? No.
Temos que lembrar alguns desdobramentos
(ODETE MEDAUAR), algumas exigncias
que representam o exerccio da ampla
defesa: produo de provas; acesso a
informaes; defesa tcnica; recursos.
Exigncias:
a) Defesa prvia (com procedimento
prvio e com penas pr-determinadas).
b) Informaes do processo (direito de
cpia).
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c) Produo de provas (no s o direito
de produzir, mas tambm o direito
avaliao da prova participando do
convencimento do julgador). So
possveis todas as provas admitidas em
direito (ds que provas lcitas).
d) Defesa tcnica (Advogado). Hoje
facultativa, segundo o STF.
OBS: COMO O STF EDITOU UMA SMULA
VINCULANTE N 5, A SMULA 343 DO STJ
PERDE SEU SENTIDO E A DEFESA
TCNICA COM A PRESENA DO
ADVOGADO FACULTATIVA.
Isso no significa que a administrao possa
boicotar o advogado, mas, ao contrrio, caso
ele exista, deve a administrao viabilizar a sua
atuao. Afinal, a presena dele, sendo
facultativa (e no vedada), uma deciso da
parte.
e) Direito de recurso
Proibir recurso no concurso inconstitucional.
Para que o recurso seja viabilizado,
necessrio motivao para o ato. Para recorrer
de uma correo, preciso o espelho da prova.
Alm disso, temos a questo do depsito
prvio.
Inicialmente havia o entendimento de que o
recurso na seara tributria exigia o depsito
prvio.
Smula vinculante n 21: inconstitucional a
exigncia de depsito ou arrolamento prvios
de dinheiro ou bens para admissibilidade de
recurso administrativo. Isso para qualquer
recurso, no s para a seara tributria.
OBS: NA SEARA ADMINISTRATIVA
POSSVEL QUE O RECURSO DESGUE NA
REFORMATIO IN PEJUS?
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SIM. Inclusive em concurso pblico. Pode

ocorrer de abaixar a nota.
10. RAZOABILIDADE E
CUIDADO! A reviso no processo PROPORCIONALIDADE
administrativo (quando surgir um fato novo
como se fosse uma ao rescisria ou reviso Significa agir de forma razovel. Mas idia
criminal) no admite reformatio in pejus. S no substituir por um sinnimo: agir de forma
recurso. coerente, lgica, congruente.

Para fechar vamos analisar importante RAZOABILIDADE LGICA, COERNCIA,

discusso sobre a SMULA VINCULANTE N CONGRUNCIA.
3:
A DOUTRINA BRASILEIRA DIZ QUE DENTRO
Esta smula est despencando em provas de DO PRINCPIO DA RAZOABILIDADE
concurso. Vamos dividi-la em duas partes para ENCONTRA-SE O PRINCPIO DA
facilitar o entendimento. PROPORCIONALIDADE.

1 parte: obrigatrio, nos processo perante o PROPORCIONALIDADE SIGNIFICA

TCU, o contraditrio e a ampla defesa, quando
da deciso puder resultar anulao ou
revogao de ato que beneficie o interessado.
CASO DO CONCURSO. Se o ato vai lhe
atingir, voc tem que ser chamado para o
processo.
2 parte: o que acontece na parte final? Vejam.
EQUILBRIO.
PERGUNTA: Se o administrador age de forma
equilibrada, ele est agindo tambm de forma
coerente, lgica e razovel? COM CERTEZA.
por isso que a doutrina diz que o princpio da
proporcionalidade est embutido no princpio
da razoabilidade.

A parte final diz: excetuada a anlise de AGIR DE MODO PROPORCIONAL TAMBM

legalidade do ato de concesso inicial de SIGNIFICA AGIR DE MODO RAZOVEL.
aposentadoria, reforma ou penso. Vice-versa.

Neste caso, a atuao do TC no como
fiscal, mas como parte na elaborao do ato,
que, por ser complexo, depende de conduta
administrador e do TC. Como o ato ainda est
sendo formado, nesse momento, no h ao
contraditrio e ampla defesa, mas h direito a
recurso no mbito da administrao, e no do
Tribunal de Contas.
OBS: O CONTRADITRIO E A AMPLA
DEFESA, PELA SMULA VINCULANTE N 3,
NO VO ACONTECER NO TC, MAS DA
DECISO CABER RECURSO PARA A
PRPRIA ADMINISTRAO. ASSIM, EM
SEDE DE RECURSO, NA ADMINISTRAO,
PODER HAVER CONTRADITRIO E
AMPLA DEFEDESA.
Deve haver um equilbrio entre ato praticado e
a medida conseqente a ele.
Ex. da passeata tumultuosa e do servidor que
pratica infrao leve e punido com demisso.
PROPORCIONALIDADE O EQUILBRIO
ENTRE O ATO PRATICADO vs. A MEDIDA.
PROVA: RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE SO PRINCPIOS
IMPLCITOS NA CF E EXPLCITOS NA
LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL.
CERTO OU ERRADO?
CERTO! Esto implcitos na CF/88 e expressos
no art. 2 da Lei 9.784/99 (Lei de processo).

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OBS: O SIMPLES FATO DE ESTAR ESCRITO
NO ARTIGO 5, LXXVIII, A EXPRESSO
PRAZO RAZOVEL, NO SIGNIFICA
RAZOABILIDADE E SIM CELERIDADE.
Ns sabemos, ainda, que no Direito
Administrativo existem dois conceitos que so
fundamentais, so eles: deciso discricionria
e vinculada.
Discricionria a deciso em que o julgador
pode dispor de convenincia e oportunidade, e
isso que chamado de mrito administrativo.
Quando se fala em deciso vinculada,
dizemos que o administrador no tem
liberdade; ele no tem juzo de valor, ele no
tem convenincia e oportunidade. Preenchidos
os requisitos legais ele obrigado a praticar o
ato.
MRITO CONVENINCIA E SO MUITO IMPORTANTES PORQUE
OPORTUNIDADE.
Assim, quando ns falamos em uma deciso
vinculada, essa deciso no tem mrito, pois
ela no tem juzo de valor, no tem
convenincia e oportunidade. Verificados os
requisitos, ele no tem liberdade; ele concede.
Essa deciso vinculada pode ser revista pelo
poder judicirio? Claro que pode. Se essa
deciso vinculada s tem legalidade, o
judicirio vai fazer controle de legalidade dessa
medida. Na deciso vinculada, tem legalidade,
mas no tem mrito.
Na deciso discricionria, tem legalidade e
tambm tem mrito, porque eu tenho os limites
da lei, e tambm tenho convenincia e
oportunidade.
Se eu falo de uma deciso discricionria, o
Poder Judicirio pode rever essa deciso? Sim.
Mas o judicirio pode rever o que dessa
deciso? O que ele pode controlar?
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QUESTO DISCURSIVA DA
MAGISTRATURA DE SERGIPE
legalidade ou mrito?
VOCS J ESTUDARAM QUE O PRINCPIO
DA LEGALIDADE DEVE SER ENTENDIDO
NO SEU SENTIDO AMPLO. Seja ele controle
de lei, seja ele controle de Constituio.
SE EU CONTROLO A RAZOABILIDADE E
CONTROLO A PROPORCIONALIDADE EU
ESTOU CONTROLANDO UM PRINCPIO
CONSTITUCIONAL (ainda que implcito),
LOGO, FAO CONTROLE DE LEGALIDADE.
Assim, do quanto exposto, podemos concluir
que O JUDICIRIO FAZ CONTROLE DE
LEGALIDADE!
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
PERMITEM O CONTROLE DE LEGALIDADE
PELO JUDICIRIO, APESAR DE TAMBM
LIMITAREM A LIBERDADE DO
ADMINISTRADOR. NO SE TRATA DE
CONTROLE DE MRITO, MAS SIM DE
LEGALIDADE (sentido amplo), APESAR DE
ATINGIR O MRITO.
CONCURSO DE ADVOGADO DA CAIXA: A
regra segundo a qual o poder judicirio no
pode imiscuir-se no mrito do ato
administrativo tem sido cada vez mais
flexibilizada para assegurar, de modo mais
efetivo, a legalidade dos atos administrativos,
ainda que se trate de ato discricionrio.
CERTO OU ERRADO? CERTSSIMO. UMA
LEGALIDADE QUE ATINGE O MRITO.
11. CONTINUIDADE
Segundo CELSO ANTNIO o princpio da
continuidade desdobramento do exerccio
obrigatrio da prestao de servio pblico.
O FATO DO PODER PBLICO TER A
OBRIGAO DE PRESTAR O SERVIO
10

TRAZ COMO CONSEQNCIA O PRINCPIO
DA CONTINUIDADE (CELSO).
Ento a posio de CELSO ANTONIO, que
parte da doutrina reconhece, diz que o princpio
da continuidade decorre do dever do Estado de
presta o servio, s que no de qualquer jeito,
e sim de forma contnua. Os servios pblicos
no podem ser interrompidos.
Portanto, sendo servio de prestao do
Estado, e sendo prestao obrigatria, essa
prestao ter de ser feita de forma
ininterrupta.
12. AUTOTUTELA
Esse princpio tem duas aplicaes diferentes.
A primeira delas a mais utilizada pela
doutrina.
PRIMEIRO TEMOS QUE ESSE PRINCPIO
PERMITE A ADMINISTRAO PBLICA
REVISAR SEUS PRPRIOS ATOS.
Mas como a administrao pode rever esses
atos?
Se eles so ilegais, ela pode rever pelo instituto
da anulao. Mas se os atos so
inconvenientes ela pode rever pelo instituto da
revogao.
Nesse sentido temos as seguintes smulas do
STF: SMULA 346 E SMULA 473.
A segunda aplicao desse princpio definida
por MARIA SYLVIA ZANELA DI PIETRO e diz
que autotutela o dever de zelo e cuidado que
a administrao possui com ela mesma.
13. ESPECIALIDADE
Como se sabe, a administrao direta
composta pelos entes polticos, que so os
entes federativos (Unio, Estados, Municpios e
DF).
Porm, para uma melhor eficincia,
administrao direta decide criar
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administrao indireta, que composta pelas
autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedade de economia mista.
Para que a administrao direta crie a
administrao indireta, sempre necessria a
existncia de uma lei. Essa lei tem como dever
definir a finalidade dessas pessoas jurdicas e
essas pessoas ficam vinculadas a essa
finalidade que a lei estabeleceu.
O PRINCPIO DA ESPECIALIDADE PRENDE
A ADMINISTRAO INDIRETA SUA
FINALIDADE ESPECFICA PARA A QUAL
FOI CRIADA.
Se eu crio uma autarquia para prestar o servio
X, ela est presa ao servio X.
TUDO O QUE A LEI FAZ O
ADMINISTRADOR NO PODE DERRUBRA E
S PODER SER ALTERADO PELA LEI.
Isso o que estabelece esse princpio da
especialidade: que a administrao indireta
est vinculada a finalidade para a qual ela foi
criada, e sua finalidade s pode ser alterada se
a lei assim estabelecer (se a lei for modificada).
OBS: OS RGOS PBLICOS ESTO
PRESOS A ESSA FINALIDADE?
Sim, esse princpio tambm abrange esses
rgos.
a
a
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ORGANIZAO DA ADMINISTRAO
PBLICA
FORMAS DE PRESTAO DA ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA
Muitas atividades administrativas so
prestadas pelo ncleo (centro) da
administrao.
Sempre que um servio pblico prestado pelo
ncleo ou pelo centro da administrao
(administrao direita), ns chamamos essa
prestao de prestao centralizada. Assim, a
prestao centralizada aquela que est no
ncleo, na administrao direta (U, E, DF, M).
Ocorre que nossa estrutura estatal passou por
um estudo de eficincia dos servios e o
Estado decidiu que, para melhor aperfeio-
los, esses servios deveriam ser transferidos
para outras pessoas jurdicas. Pessoas
especializadas prestariam os servios de modo
mais eficiente.
Ento o Estado retira do centro (prestao
centralizada), passando para outras pessoas
jurdicas (descentralizao).
Essa descentralizao pode acontecer para os
entes da administrao indireta bem como para
particulares.
No se deve confundir, contudo, deslocamento
para outra pessoa jurdica (descentralizao),
com deslocamento dentro do prprio centro
(desconcentrao).
DESCONCENTRAO mesma pessoa
jurdica / hierarquia e subordinao. Ex.
ministrio.
DESCENTRALIZAO nova pessoa jurdica
/ controle e fiscalizao. Ex. empresa de
telefonia.
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A descentralizao administrativa (que o
nosso objeto de estudo), por sua vez, pode se
d:
1. POR OUTORGA
Transfere a titularidade e execuo. como
se transferisse a propriedade do servio,
portanto, modalidade drstica de
transferncia.
Se a titularidade do servio no pode sair das
mos do poder pblico, quem pode receber por
outorga? S a administrao indireta. O
particular ente privado no.
S que a doutrina majoritria vai alm e diz que
s quem pode receber a administrao
indireta de direito pblico (autarquias e
fundaes pblicas), pois no se pode dar
titularidade ao particular. Essa a posio que
prevalece.
O instrumento utilizado para essa transferncia
(drstica) a lei.
Dica: drstico, por lei.
2. POR DELEGAO
O Poder Pblico detm a titularidade e
transfere apenas a execuo.
Pode ser feita por lei (quem pode o mais
execuo e titularidade -, pode o menos s
execuo), por contrato, ou por ato
administrativo.
LEI ADMINISTRAO INDIRETA (privada -
empresa pblica e sociedade de economia
mista).
CONTRATO PARTICULARES
(concessionrias e permissionrias. Ex.
empresa nibus, telefonia)
ATO ADMINISTRATIVO PARTICULARES
(autorizadas. Ex. txi e despachante).
12

CESPE - A regra a descentralizao para a
pessoa jurdica, mas, excepcionalmente,
possvel para a pessoa fsica. Ex. a pessoa
fsica pode ter permisso de servio pblico
(por contrato), e tambm atravs da
autorizao de servio (servio de txi).
ADMINISTRAO DIRETA
As pessoas que compem a administrao
direta so estudadas na seara do Direito
Constitucional. O Direito Administrativo estuda
apenas a prestao da atividade
administrativa rgos pblicos.
S que antes de entrar no estudo de rgo
vamos analisar uma situao:
Um servidor pblico preenche um cargo
pblico, passa a exercer uma funo pblica e
age como se fosse o Estado, como o prprio
ente federativo.
Da se pergunta: como se constitui essa
relao entre o Estado e os seus agentes?
Como se constitui o poder que tem o agente de
representar o Estado?
OBS: Na relao Estado x agente o direito
brasileiro adotou a TEORIA DO RGO OU
IMPUTAO, pois a relao decorre de
previso legal e a vontade do Estado se
mistura com a vontade do agente.
RGOS PBLICOS
O prprio nome rgo pblico deriva da idia
de diviso do corpo humano, onde se divide
em pedacinhos a administrao pblica para
que cada rgo cuide de uma especialidade.
rgo pblico, portanto, definido como um
centro (ncleo) especializado de
competncia.
PROVA: Os rgos pblicos esto presentes
tanto na administrao direta como indireta. E
essa ideia tem preciso expressa no art. 1
da lei de processo. Ok.
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As caractersticas dos rgos pblicos so:
- No tem personalidade jurdica = no tem
aptido para ser sujeito de direito e obrigaes.
- No responde por seus atos = e sim a pessoa
jurdica a qual ele pertence.
- No pode assinar contrato = ele licita, mas
quem assina o contrato a pessoa jurdica.
PARA PROVA: Contrato entre rgos
possvel? A nica possibilidade a do art. 37,
8. Est autorizada pela constituio. Mas a
doutrina diz que hiptese absurda e no tem
como ser aplicada.
- Pode ir a juzo = no tem personalidade
jurdica, mas tem personalidade judiciria. Para
doutrina, em regra vai como sujeito ativo e em
busca de prerrogativas funcionais (ex. cmara
de vereadores em busca do repasse do
duodcimo).
- Tem CNPJ = a receita reconhece a ausncia
de personalidade jurdica, mas atribui CNPJ
para facilitar a fiscalizao do fluxo de
recursos. Antes a previso era do Art. 11 da
instruo normativa 748/07 da RF. Hoje o
nmero mudou, mas esse contedo continua o
mesmo. Agora instruo normativa a
1005/2010.
ADMINISTRAO INDIRETA
So entes da administrao pblica indireta:
AUTARQUIAS
FUNDAES
EMPRESAS PBLICAS
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
No so entes da administrao pblica
indireta: OS, OSCIP, entidade de apoio, servio
social autnomo, concessionrias e
permissionrias de servios pblicos.
CARACTERSTICAS COMUNS AOS ENTES
DA ADMINISTRAO INDIRETA
13

1. Personalidade jurdica prpria = responde
pelos seus atos. Essa caracterstica traz:
- Patrimnio prprio = com este patrimnio
que ela vai arcar com as responsabilidades.
- Autonomia administrativa, tcnica e financeira
= liberdade na sua gesto.
- No tm capacidade poltica = no tm
aptido para legislar. Agncias reguladoras
apenas complementam a previso legal
regulamentando com normas tcnicas.
2. Criao atravs de lei = ora a lei cria, ora
autoriza a criao.
Art. 37, XIX somente por lei especfica (Lei
ordinria. Cada autarquia - tambm a
fundao pblica de direito pblico, que uma
espcie de autarquia - ter a sua prpria lei.
Uma lei vai criar apenas um ente especfico)
poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade
de economia mista e de fundao (pblica de
regime privado), cabendo lei complementar,
neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998).
Lei (ordinria) cria = basta a lei existir que a
autarquia j vai estar criada.
Lei (ordinria) autoriza a criao = alm da lei,
ser necessrio um registro no rgo
competente junta comercial (empresa
pblica, natureza empresarial) ou cartrio
(fundao, natureza civil), a depender da
natureza da pessoa jurdica.
No final o dispositivo diz: lei complementar
definir as finalidades desta ltima. Esta ltima
a fundao.
CUIDADO. LEI ORDINRIA AUTORIZA A
CRIAO DA FUNDAO, MAS A LEI
COMPLEMENTAR QUE VAI DEFINIR AS
SUAS POSSVEIS FINALIDADES.
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Mas fundao pblica ou privada. Se pblica,
de direito pblico ou privado? Prevalece o
entendimento de que a LC se refere
fundao pblica de direito privado.
J vimos que quando a administrao direta
cria a indireta ela precisa definir a sua
finalidade.
3. Finalidade especfica = definida por lei
consagrando o princpio da especialidade. Se a
lei define, s a lei muda.
4. No podem ter fins lucrativos = ser criada
para o lucro, buscando o lucro.
CUIDADO! O lucro pode acontecer, mas o ente
no pode ser criado visando o fim lucrativo.
So situaes diferentes.
O Estado quando vai criar uma pessoa jurdica
tem que olhar aquela que ir satisfazer o
interesse pblico, e no a que d mais lucro
(muito embora o lucro possa acontecer).
5. No sofrem hierarquia = mas sofrem controle
e fiscalizao da administrao direta.
Ex. de controle e fiscalizao:
-de legalidade, feito pelo judicirio em relao
aos atos praticados pela administrao indireta.
-pelo legislativo: TC (longa manus do
Legislativo, controlando as contas do
administrador), CPI (dos correios).
-pelo executivo: via superviso ministerial
realizada pelo ministrio correspondente
finalidade (autarquia na sade, ministrio da
sade, na educao, ministrio da educao).
Essa superviso ministerial envolve controle
finalstico, de recursos e nomeao de
dirigentes.
OBS: a nomeao dos dirigentes livremente
feita pelo chefe do Executivo. Contudo, a
nomeao de dirigente do Banco Central e de
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agncia reguladora depende de aprovao do Fundao Pblica de DIRIETO

Senado Federal. PRIVADO

ENTES DA ADMINISTRAO PBLICA Foi chamada no nosso sistema de fundao

INDIRETA governamental e, mesmo no sendo uma
espcie de EP e SEM, segue o mesmo regime
aplicado a esses entes.
FUNDAO pessoa jurdica de direito privado, mas como
O conceito o mesmo do Direito Civil: o compe a administrao, no pode ter um
patrimnio personalizado, destacado por regime inteiramente privado, por isso seu
um fundador, para uma finalidade regime hbrido (mesmo das EP e SEM).
especfica. Esta fundao a lei no cria, apenas autoriza a
O importante saber quem o fundador, quem sua criao.
destacou esse patrimnio. O constituinte no falou da fundao
Se for particular (Ayrton Senna, Xuxa pblica de direito pblico porque ela
Meneghel), ela uma fundao privada. Se for o espcie de autarquia, mas falou da
poder pblico, ser uma fundao pblica. fundao pblica de direito privado porque
ela no uma espcie de empresa pblica e
A privada estudada pelo Direito Civil e no de sociedade de economia mista (segue o
compe a Administrao Pblica. No mesmo regime hbrido mas no
interessa. espcie).

Ficamos com a fundao pblica. Mas esta

possui que regime jurdico: pblico ou privado?
AUTARQUIA DICA: para prova, dominar
CELSO - toda fundao pblica tem que ter conceito e regime jurdico mais de meio
regime pblico. caminho.

HELY - toda fundao pblica tem que ter CONCEITO

regime privado.
pessoa jurdica de direito pblico que tem
STF e doutrina majoritria (DIGENES como finalidade prestar servios pblicos
GASPARINI, DI PIETRO e RAQUEL desenvolvendo atividades tpicas de Estado,
CARVALHO) pode tanto regime pblico vale dizer, as atividades mais importantes, que
quanto privado. no posso dar a qualquer pessoa (ex. atividade
de previdncia social que dada ao INSS).
Fundao Pblica de DIREITO
PBLICO Alm disso, possuem personalidade jurdica
prpria, so criadas por lei, possuem finalidade
Doutrina e jurisprudncia dizem no passar de especfica, no tem fim lucrativo, no sofrem
espcie de autarquia: autarquias fundacionais. hierarquia da direta.
Em sendo modalidade de autarquia, ser REGIME JURDICO
criada pela lei e regida pelo regime das
autarquias. Sendo pessoa jurdica de direito pblico, o seu
regime de fazenda pblica, praticamente o

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mesmo aplicvel administrao direta
regime de direito pblico interno, muito prximo
do regime da administrao direta (no igual
por falta da capacidade poltica).
Sistematizando o regime jurdico temos:
1. ATOS E CONTRATOS
Seguem as regras dos atos e contratos
administrativos com todos os atributos e
prerrogativas inerentes.
Conseqentemente tm o dever de licitar e
seguem as regras da lei 8.666/93 (o art. 37,
XXI, da CF, expresso quanto a essa
sujeio).
2. RESPONSABILIDADE CIVIL
Segue a regra da responsabilidade objetiva do
Estado prevista no art. 37, 6 da CF
enquadradas na categoria de pessoas jurdicas
de direito pblico.
Se motorista da autarquia atropela, a autarquia
responde. Se no tiver dinheiro,
subsidiariamente o Estado responde. Mas a
responsabilidade objetiva.
3. REGIME DE BENS
Bem autrquico bem pblico. Como tal, so
relativamente inalienveis (satisfeitas as
condies podem ser alienados: autorizao
legislativa, desafetao, interesse pblico,
licitao, etc.)
4. REGIME DE PRECATRIOS
Cada autarquia tem sua fila prpria de
precatrios.
A fila da autarquia at menor, mas o dinheiro
tambm menor
5. PRIVILGIOS TRIBUTRIOS
O art. 150, VI, a, CF consagra a imunidade
recproca entre a U, E, DF e M. Esta imunidade
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estendida s autarquias em face do art. 150,
2.
Ateno! Essa imunidade s para os
impostos. Tais entes esto sujeitos ao
pagamento de taxas e contribuies.
Alm disso, esta imunidade para as autarquias
diz respeito apenas sua finalidade
especfica.
Assim, autarquia paga taxa, contribuies e
ainda poder pagar imposto (ex. IPTU de casa
que recebeu em doao e que no utilizada
em suas finalidades).
6. PRIVILGIOS PROCESSUAIS
Art. 188 do CPC = prazo em qudruplo para
contestar e dobro para recorrer. Cuidado.
Alm disso, goza de reexame necessrio, salvo
valor pequeno (at 60 salrios mnimos) ou se
a matria j foi apreciada pelo pleno do
tribunal.
Se o processo no for levado ao tribunal a
deciso no transita em julgado.
7. PROCEDIMENTOS FINANCEIROS
Sendo pessoa jurdica de direito pblico, seus
procedimentos financeiros so pblicos e, por
isso, a autarquia est sujeita LRF (LC
101/00) e lei de Contabilidade Pblica
(4.320/64).
8. REGIME DE PESSOAL
Servidor pblico o que trabalha em pessoa
pblica, pessoa jurdica de direito pblico
(empresa pblica e sociedade de economia
mista esto fora).
O sujeito que trabalha em uma autarquia
servidor pblico, pois a autarquia pessoa
jurdica de direito pblico.
Agora; servidor pblico regulado pelo regime
celetista ou estatutrio?
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PERGUNTA: QUAL O REGIME JURDICO
QUE DEVE SER APLICADO AOS
SERVIDORES DAS AUTARQUIAS HOJE?
O REGIME QUE DEVE SER APLICADO AOS
SERVIDORES DAS AUTARQUIAS HOJE O
REGIME JURDICO NICO (COMBINANDO
COM A ADMINISTRAO DIRETA).
VERIFICAR ADIN.
Lembrando que, preferencialmente, na
administrao direta, foi escolhido o regime
estatutrio.
Mas se a direta tiver celetista, a autarquia
tambm vai ter que ter celetista (ex. autarquia
municipal cujo regime dos servidores do
municpio o celetista).
Essa a posio tranqila hoje.
EXEMPLOS DE AUTARQUIAS: universidades
federais; INSS; IBAMA; INCRA; Agncias
Reguladoras, Conselhos de Classe.
Sobre o CONSELHO DE CLASSE preciso
lembrar:
Inicialmente, nascem com natureza de
autarquia. Em seguida, a Lei 9.649/98 confere
a eles a natureza jurdica de pessoa privada.
Mais adiante, em sede de ADI (1717), o STF
devolve a natureza autrquica aos conselhos,
afirmado que o poder de polcia no pode estar
nas mos do particular. que quando o
conselho cassa a carteira de um profissional,
por exemplo, isso exerccio do poder de
polcia, e no pode estar nas mos do
particular.
Sendo autarquia, tem-se que tais conselhos
sujeitam-se lei de contabilidade pblica
(4.320/64), sofrem controle do tribunal de
contas da unio, sua cobrana tem natureza
tributria (contribuio), logo, cabe execuo
fiscal, e o ingresso deve se d mediante
concurso pblico.
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A OAB no pode seguir o mesmo raciocnio
dos outros conselhos. A execuo comum, a
anuidade no tem natureza tributria (STJ,
STF), a contabilidade privada, a rigor no
sofre controle pelo tribunal de contas, alm
disso, diz o Supremo, no se exige o concurso
pblico para os seus contratados (lembrando
que o regime trabalhista).
Ainda, temos que a OAB no autarquia, mas
tem privilgios de autarquia: continua com a
competncia na justia federal, imunidade
tributria, privilgios processuais, etc.
OBS: No se pode, portanto, dizer que a OAB
autarquia sui generis. Para o STF, tem
natureza jurdica mpar.
OBS: territrio no ente poltico, mas, sim,
uma autarquia territorial (doutrina critica muito).
AUTARQUIAS EM REGIME ESPECIAL
Essa expresso surgiu no nosso ordenamento,
inicialmente, para falar de universidade pblica.
Isso em decorrncia de duas especialidades:
eleio para escolha de dirigentes e autonomia
no gerenciamento da grade curricular.
Da em diante a terminologia passou a ser
utilizada em outras situaes, e, dentre elas, a
mais importante : agncia reguladora (mas
tambm veremos a situao das agncias
executivas).
AGNICAS REGULADORAS
De sada preciso lembrar que autarquia em
regime especial uma autarquia, com todas as
regras normais, s que com algumas
peculiaridades inerentes.
As peculiaridades que do agncia
reguladora esse regime especial so
basicamente trs:
1. FUNO
17

Serve para regular, normatizar e fiscalizar os
diversos servios pblicos.
Essa necessidade surge no contexto da poltica
nacional da desestatizao, que tinha como
base transferir o servio para a iniciativa
privada, o que, muitas vezes, foi feito via
concesso e permisso. Da surgiu a
necessidade de controle e de regulao desse
servio.
O nome agncia veio do Direito norte
americano e veio para o Brasil para tentar dar
mais credibilidade a essas pessoas jurdicas.
Essa funo de fiscalizar antiga, mas ele
decide criar uma nova pessoa jurdica com a
desculpa de que a fiscalizao ser mais
eficiente.
Tem mais autonomia, mas continua no tendo
capacidade poltica = capacidade de legislar.
Sua normatizao sempre para normas
tcnicas, e sempre complementar previso
legal.
2. NOMEAO DE DIRIGENTES
Feita pelo Presidente da Repblica, com
prvia aprovao do Senado Federal.
3. DIRIGENTES COM MANDATOS
FIXOS (PRAZO DETERMINADO)
Mas qual o prazo? Depende da lei de cada
agncia reguladora. H um projeto de lei que
tenta unificar em 4 anos no coincidentes com
o do Presidente. Mas ainda s projeto.
O que ns temos hoje mandato para todo
gosto, de acordo com a lei da agncia.
Pergunta: o dirigente pode sair antes de
encerrar esse prazo? A lei 9.986/00 (norma
geral das agncias reguladoras) estabelece
que o dirigente pode sair antes de encerrar o
mandato em caso de: renncia (ANAC),
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deciso judicial transitada em julgado e
processo administrativo disciplinar.
Quando o cara sai (normalmente pelo trmino
do mandato) o dirigente fica impedido de
trabalhar na iniciativa privada naquele ramo de
atividade. o prazo de quarentena.
Esse prazo de quarentena, normalmente, de
4 meses. Excepcionalmente, h duas ou trs
agncias que esto com prazo de 12 meses.
Pronto. Tudo o mais segue as regras da
autarquia. S h duas especialidades a mais.
- a modalidade prpria de licitao das
agncias reguladoras a consulta, lembrando
que ainda no h lei definindo esse
procedimento.
- segundo o STF, o regime de pessoal da
agncia reguladora deve ser estatutrio com
cargo e concurso (cautelar na ADIN 2310).
Todavia, o que temos na prtica um quadro
de contratao temporria, o que um
absurdo.
Exemplos de agncias reguladoras: ANATEL,
ANEEL, ANCINE, ANTAQ, ANTT, ANA,
ANVISA, ANS, ANP.
Cuidado! Nem tudo que tem nome de agncia
verdadeiramente agncia reguladora:
Ex. ADA (Agncia de Desenvolvimento da
Amaznia), ADENE (Agncia de
Desenvolvimento do Nordeste). Antigas
SUDAN e SUDENE. Tm natureza de agncia
executiva, e no de agncia reguladora. A AEB
(Agncia Espacial Brasileira) autarquia. A
ABIN (Agncia Brasileira de Inteligncia),
apenas um rgo, no tem personalidade
jurdica.
CUIDADO! A CVM (comisso de valores
mobilirios) tem natureza de agncia
reguladora, apesar de no ter nome de
agncia reguladora. Foi alterada em 2002, mas
a lei no mudou o nome.
18

AGNCIAS EXECUTIVAS
A agncia executiva tem respaldo na Lei
9.649/98.
Dentro da administrao havia algumas
pessoas jurdicas (autarquias, fundaes), que
estavam velhas e sucateadas, e que
precisavam de uma modernizao.
Para modernizar essas pessoas o Estado d a
elas a possibilidade de modernizao via
contrato de gesto. Com o contrato o Estado
d a elas mais recursos (dinheiro) e mais
liberdade (autonomia). Em contrapartida ela vai
cumprir a to desejada eficincia.
Dentro desse contexto ns encontramos
agncias executivas como a ADA (velha
SUDAN) e a ADENE (velha SUDENE).
O nome agncia era para ver se conseguiam
dar mais credibilidade as pessoas.
S que para a pessoa ser declarada
efetivamente uma agncia executiva,
necessrio um decreto do Presidente da
Repblica. como se fosse um ato
declaratrio da natureza dessa pessoa.
Ento, ela celebra o contrato de gesto, mas o
que d a ela o status de agncia executiva o
decreto do Presidente da Repblica.
Esse status temporrio, pois a agncia ser
executiva enquanto estiver em andamento o
contrato de gesto. Ex. de agncia executiva,
hoje, o IMETRO.
S que necessrio lembrar que para que a
autarquia ou fundao celebre esse contrato de
gesto ela precisa ter um plano estratgico de
reestruturao e de modernizao.
Assim, a finalidade do contrato de gesto por
em prtica o plano estratgico de
reestruturao e modernizao.
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Sintetizando, os passos so: autarquias e
fundaes (pblicas de direito pblico),
possuindo plano estratgico de reestruturao
e modernizao, celebraro contrato de gesto
com o ministrio supervisor, e, por Decreto
Federal do Presidente, adquiriro o status de
agncia executiva.
Como a doutrina critica muito, deixou de
aparecer em provas.
CONSRCIOS PBLICOS ASSOCIAES
Foram introduzidos a partir da Lei 11.107/05.
Essa lei introduziu os novos consrcios
pblicos.
No se confundem com os velhos convnios e
consrcios enquanto reunio para finalidade
comum. Estes no criam nova pessoa jurdica
e esto l na lei 8.666.
Os velhos consrcios traduziam a reunio de
esforos de entes da mesma natureza: dois
municpios, dois estados.
No deveriam ter usado o mesmo nome,
todavia, infelizmente usaram, mas so
institutos com natureza diferente.
A nica coincidncia que o consrcio pblico
tambm tem por finalidade a gesto associada.
Ele tambm busca reunio de esforos. Ele
tambm busca interesses comuns.
Mas como funciona?
1. S se admite o consrcio pblico da lei
11.107/05, com a reunio de entes polticos.
Para a constituio de um consrcio pblico, os
entes polticos da administrao direta
celebram um contrato. Esses consrcios tm
natureza de contrato administrativo.
Unio, estados, municpios e DF podem se
reunir em uma gesto associada, e buscando
19

essa gesto associada eles celebram um
contrato de consrcio pblico.
Ateno! Deste contrato de consrcio pblico
vai ser criada uma nova pessoa jurdica. Da
surge uma nova pessoa jurdica que
chamada de associao.
A associao no se confunde com o ente
poltico. uma nova pessoa jurdica.
Essa associao poder ser de direito pblico
ou de direito privado.
Sendo entes polticos, logo, pessoas pblicas
se reunindo, o ideal que essa nova pessoa
tambm seja uma pessoa pblica, pessoa
jurdica de direito pblico. S que a Lei 11.107
disse que a associao tambm pode ter
natureza de direito privado.
Se ela uma associao de direito pblico, o
entendimento que a natureza de autarquia.
Inclusive, alteraram o art. 41 do CC para incluir
a associao pblica do lado da autarquia.
espcie, modalidade de autarquia (autarquia
intergorvenamental, nas palavras de CELSO
ANTNIO).
(SE MODALIDADE DE AUTARQUIA,
ESPCIE DE AUTARQUIA, AUTARQUIA
INTERGOVERNAMENTAL, NAS PALVRAS
DE CELSO, NO H QUE SE FALAR EM
ENTE DA ADMINISTRAO INDIRETA
DOTADO DE AUTONOMIA)
Mas se ela uma associao de direito
privado, o seu regime o mesmo da empresa
pblica e da sociedade de economia mista. o
tal regime hbrido que ns vamos explicar
daqui em diante. A prpria lei traz uma
natureza hbrida para essa situao.
Esses novos consrcios pblicos esto sendo
bastante utilizados para a preservao
ambiental.
Tambm j se idealizou consrcio pblico para
montar indstria de reciclagem de lixo. Os
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municpios esto se reunindo e montando, em
conjunto, uma indstria de reciclagem de lixo.
S que quem vai gerir e administrar essa
indstria de reciclagem a associao.
EMPRESAS ESTATAIS EMPRESAS
PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA
Ateno! Eu no utilizei a expresso empresas
parestatais. Cuidado, porque tem autor ainda
falando de paraestatal.
Lembrando que, na expresso paraestatal,
esse prefixo PARA significa AQUILO QUE
EST AO LADO DE. E essas pessoas no
esto ao lado da administrao, mas sim
dentro.
Cuidado, nem toda empresa de que o Estado
faa parte uma EP ou SEM. Para ser uma EP
ou SEM ela tem que ter natureza de, tem que
ser criada para isto, com essa finalidade.
Feito isso, ns vamos conceituar, marcar as
diferenas, e depois analisaremos o regime
jurdico das duas ao mesmo tempo (afinal, hoje
o mesmo).
EMPRESA PBLICA
Inicia-se o conceito com o regime jurdico, logo,
trata-se de pessoa jurdica de direito
privado.
Cuidado. O nome empresa pblica em razo
do capital, que, neste caso, exclusivamente
pblico. Mas pessoa privada.
Regime de direito privado que sofre derrogao
(parcial) por normas de direito pblico; por isso
se diz que seu regime jurdico hbrido.
Outro cuidado. O fato de ter capital
exclusivamente pblico no significa de um s
ente, no significa que ela pertena a uma
20

mesma pessoa. Ento eu posso ter a Unio
com o estado, um estado com municpio, dois
estados, um estado com uma autarquia, etc.
Uma EP pode ter duas finalidades: prestao
de servio pblico ou explorao de atividade
econmica.
Deve-se lembrar, ainda, que essa empresa
pode ser constituda de qualquer
modalidade empresarial.
Exemplos de EP: Correios, Caixa, BNDES,
Casa da Moeda.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Tambm pessoa jurdica de direito
privado, s que o seu capital misto (parte
pblica e parte privada), sendo que a parte
pblica tem que representar a maioria votante
desse capital.
A administrao dessa empresa, o poder de
deciso, tem que estar nas mos do poder
pblico, por isso que a maioria do capital
votante tem que estar nas mos do poder
pblico.
Vale lembrar que as finalidades so as
mesmas, pois a SEM tambm tem como papel,
prestao de servio pblico e explorao de
atividade econmica.
E por ltimo, a sociedade de economia mista
s pode ser constituda na forma de S/A.
Exemplos de SEM: Petrobras, Banco do Brasil.
PONTOS DISTINTIVOS ENTRE EMPRESA
PBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA
1. CAPITAL EP exclusivamente pblico /
SEM misto.
2. CONSTITUIO EP qualquer
modalidade empresarial / SEM s S/A.
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3. COMPETNCIA EP federal = justia
federal / SEM federal = justia
estadual.
Em sendo EP ou SEM estadual, naturalmente
a competncia ser da justia estadual.
FINALIDADE
muito comum escutarmos que a EP e a SEM
seguem o regime hbrido, ora pblico, ora
privado. Mas na hora da prova, como voc vai
saber se naquele ponto especfico o regime
mais pblico ou mais privado?
A ideia : ora eu tenho servio pblico, e, em
decorrncia disso, eu tenho um regime mais
pblico que privado. Ora eu tenho atividade
econmica, e esse regime vai ser mais privado
do que pblico.
Com isso percebemos que a finalidade diz
muito sobre a empresa. Se a finalidade
prestar servio pblico, o regime quase se
iguala ao das autarquias. J se a finalidade
explorar atividade econmica, o regime vai se
aproximar mais do da iniciativa privada.
REGIME JURDICO
Vamos seguir com as duas pessoas ao mesmo
tempo, e ns vamos marcando algumas
diferenas se acontecer no caminho, ok?
1. PROCESSO FALIMENTAR
A lei 11.101/05, no art. 2, afirma
categoricamente que EP e SEM no se
sujeitam falncia, nem se prestam servios
pblicos, e nem se exploram atividade
econmica.
Para CELSO, se explora atividade econmica
cabe falncia. NO ADOTAR EM PROVA.
2. RESPONSABILIDADE CIVIL
EP/SEM PREST. SERVIO PBLICO R.
OBJETIVA ESTADO RESPONDE
SUBSIDIRIAMENTE.
21

EP/SEM EXPL. ATIVIDADE ECONMICA
R. SUBJETIVA (D. CIVIL) ESTADO NO
RESPONDE. Essa a regra, salvo alguns
contratos de consumo em bancos SEM que
atraem a responsabilidade objetiva.
3. LICITAO
EP e SEM prestadora de servio pblico, se
submete Lei 8.666 sem nenhuma dvida.
EP e SEM exploradora de atividade
econmica, poderiam ter estatuto prprio (art.
173, 1, III), com a lei no veio, aplica-se a
norma geral da lei 8.666.
que, luz do art. 173, 1, III, CF, EP e SEM
exploradora de atividade econmica podero
ter estatuto prprio, por lei especfica, para
licitaes e contratos. Como a lei ainda no
veio, no s as prestadoras de servio pblico,
mas tambm as exploradoras de atividades
econmicas se sujeitam 8.666.
AGU EP e SEM, na atividade fim, no precisa
licitar. CERTO ou ERRADO? CERTO.
O art. 25 da lei diz que a licitao ser
inexigvel quando invivel, e elenca um rol
exemplificativo.
A licitao, como se sabe, visa proteger o
interesse pblico, mas quando a mesma
prejudicar esse interesse, ela no dever
acontecer, logo, ser invivel.
pressuposto jurdico da licitao o interesse
pblico, e se licitar prejudicar esse interesse,
faltar pressuposto de viabilidade para
licitao.
Em decorrncia disso, se diz que se a EP e
SEM forem licitar na atividade fim haver
prejuzo ao interesse pblico, afinal, a licitao
se tornar invivel. Como conseqncia, se diz
que, neste caso, a licitao inexigvel.
Ex. empresa grfica para rodar panfleto de
determinada empresa (atividade fim = atividade
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grfica) no precisa licitar, pois se o fizesse
para comprar papel e tinta demoraria tanto que
a empresa iria desistir. Logo, a licitao na
atividade fim inexigvel por ser invivel. Se
fosse construo de nova sede tinha que licitar,
pois construo no sua atividade fim.
OBS: A Petrobras, e s ela, tem procedimento
simplificado conferido pela lei 9.478/97 (Lei que
instituiu a ANP). Essa lei foi objeto de ADI, mas
estranhamente o STF declarou a
constitucionalidade de procedimento
simplificado.
4. TRIBUTRIO
Se EP e SEM prestadora de servio pblico,
aplica-se o art. 150, 3. Diz o dispositivo: se
ela for prestadora de servio pblico e o preo
do tributo no for embutido no preo do
servio, ela goza de imunidade recproca. Se o
valor for repassado no preo do servio, ela
no tem o privilgio da imunidade recproca.
Na prtica h imunidade hoje em relao aos
servios exclusivos do Estado, como o servio
postal pelos Correios e a administrao dos
aeroportos pela Infraero.
Se EP e SEM exploradora de atividade
econmica, aplica-se o art. 173, 2. Diz o
dispositivo: tais pessoas no tm privilgios
no extensveis iniciativa privada. Logo, tem
de pagar.
5. REGIME DE PESSOAL
Como servidor s quem trabalha em pessoa
pblica, os que trabalham em EP e SEM no
so servidores pblicos. At agente pblico
(como mesrio tb. ), mas no servidor
pblico.
Para a doutrina, quem trabalha nessas
empresas chamado de servidor de ente
governamental de direito privado.
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O regime de emprego. Esse sujeito um

empregado, e segue o regime contratual, o
regime celetista.

Cuidado. No so servidores pblicos, mas se

equiparam em alguns aspectos.

Ex. tem que prestar concurso; no-acumulao

de cargo ou emprego; esto sujeitos ao teto
(salvo quando essas pessoas jurdicas no
receberem dinheiro para custeio - art. 37, 9),
lei de improbidade, autoridade para fins de
remdios constitucionais, funcionrios pblicos
para fins penais, etc.

Na dispensa no h equiparao, pois sua

dispensa imotivada salvo no caso dos
Correios (S 390 + OJ 247 do TST). Assim, na
dispensa o empregado diferente do
servidor.

Ademais, uem julga o empregado a justia do

trabalho, quem julga servidor (estatutrio) a
comum.
6. REGIME DE BENS
Como o regime privado, os bens dessas
pessoas so penhorveis (prestadoras de
servio ou exploradoras de atividade).
Entretanto, os bens seguiro o regime de bens
pblicos se eles estiverem diretamente
ligados prestao dos servios pblicos.
O fundamento o princpio da continuidade.
Doutrina majoritria.
OBS: Os bens dos correios so impenhorveis.
Isso porque, pelo fato de ele prestar servio
exclusivo do Estado, a ele foi atribudo
tratamento de fazenda pblica.
PODERES DA ADMINISTRAO
So instrumentos e prerrogativas que tem o
Estado para a busca de seus interesses.
O poder enquanto prerrogativa algo abstrato,
mas esse poder materializado atravs de
atos administrativos (demisso, aplicao de
multas de trnsito...).
No se deve confundir poderes da
administrao (prerrogativas, instrumentos,
objeto do nosso estudo), como poderes do
Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio -
elementos estruturais, orgnicos ou
organizacionais do Estado, objeto de Estudo do
Direito Constitucional).
S mais um alerta. Quando ns estudamos
poderes da administrao, alguns autores
chegam a fazer referncia aos chamados
poderes do administrador. Poderes do
administrador so as prerrogativas do agente
enquanto pessoa fsica, na qualidade de
agente.

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Em aula seguinte, ns vamos estudar o abuso ceifar a vida dos manifestantes s porque
desse poder, nas figuras do excesso de poder esto fazendo tumulto.
e desvio de finalidade. Esses defeitos sero
estudados dentro de atos administrativos. Assim, como limite aos poderes, e,
principalmente, ao poder de polcia, eu tenho o
limite da necessidade, adequao e
proporcionalidade.
CARACTERSTICAS
E se o nosso administrador extrapola esses
a) PODER-DEVER limites, cabe responsabilizao. Em caso de
Os poderes da administrao so de exerccio exagero e em caso de abuso do administrador,
obrigatrio. ele vai ser responsabilizado. a prxima
caracterstica.
Em decorrncia dessa obrigatoriedade, para
CELSO melhor seria falar em DEVER-PODER. d) PODE ENSEJAR
CELSO diz: olha, para evitar os abusos, o RESPONSABILIZAO
dever mais importante, ento ele deveria Em caso de exagero e abuso por parte do
aparecer em primeiro lugar. E a CELSO vem administrador, ele vai ser responsabilizado. A
falando de no mais poder-dever, mas sim responsabilizao pode decorrer de uma ao
dever-poder. bem como de uma omisso.
a mesma coisa. Apenas para voc saber do E aqui vai uma dica. Na hora da prova (pra
posicionamento. voc que pensa em fazer procuradoria),
b) IRRENUNCIABILIDADE sempre aponte as responsabilidades do
administrador.
O administrador no pode abrir mo do
Se cair para voc dar um parecer: possvel
instrumento, da prerrogativa.
contratar diretamente com dispensa e
A irrenunciabilidade decorre: inexigibilidade de licitao? possvel aplicar a
pena de demisso ao servidor?. Voc at vai
- da indisponibilidade do interesse pblico. aconselhar, mas no deixe de colocar no seu
parecer um pargrafo sobre a
- do princpio geral do direito que diz: o
responsabilidade.
administrador de hoje no pode criar entraves
para o administrador de amanh; a renncia de Voc diz: em caso de desrespeito a essa
hoje significa prejudicar o futuro administrador. regra, o administrador poder ser
responsabilizado por isso e por isso. Os
c) LIMITABILIDADE
examinadores esto bem de olho nisso, e est
O exerccio dessas prerrogativas, apesar de contando bastante ponto na correo.
obrigatrio, possui limites estabelecidos pela
lei, que devem ser observados.
ESPCIES DE PODER
Ex. de limite so as regras de competncia. O
agente para exercer o poder tem que ser a Ateno. Para doutrina tradicional (HELY), h
autoridade competente. Outro exemplo a que se falar em poder vinculado e
dissoluo de uma passeata tumultuosa, que discricionrio.
em respeito proporcionalidade no pode

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Para a moderna (CELSO), o que pode ser
vinculado ou discricionrio no o poder, mas
sim o ato. Por exemplo, eu posso exercer o
poder de polcia concedendo uma licena, que
um ato vinculado. E eu posso exercer poder
de polcia concedendo uma autorizao que
um ato discricionrio.
1. PODER VINCULADO e isso? Lei penal que veda a comercializao de
DISCRICIONRIO
Aqui se analisa o grau de liberdade.
Conduta vinculada aquela em que o
administrador no tem liberdade de escolha,
juzo de valor, convenincia e oportunidade.
Preenchidos os requisitos legais o
administrador est obrigado a praticar o ato.
Ex. concesso de aposentadoria, licena para
dirigir, construir, etc.
Discricionrio o ato em que o administrador
tem liberdade de escolha, juzo de valor,
convenincia e oportunidade. Aqui h
alternativas e o administrador pode escolher
entre elas.
Mas ateno! O administrador tem liberdade
nos limites da lei. O que extrapolar ato
arbitrrio e ilegal que tem que ser retirado do
ordenamento.
Ex. permisso de uso da calada, que uma
permisso de uso de bem pblico (o
administrador analisa o caso concreto e diz:
essa rua tranquila, pode colocar as mesas na
calada. Ou diz, essa rua perigosa, por isso
no concedo a permisso); circulao de
veculos acima do peso e medida.
2. PODER REGULAMENTAR
DI PIETRO prefere chamar de poder
normativo, pois no se limita ao regulamento.
Ns j aprendemos em vrias oportunidades
que o administrador no pode fazer leis, no
tem capacidade poltica ou legislativa.
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Nesse passo, o poder regulamentar tem por
objetivo normatizar, regulamentar, definindo
normas complementares previso legal. E
alm de complementar a lei, com este ato este
poder viabilizar a sua fiel execuo.
Ex. A Lei do prego (10.520/02), deve ser
utilizada para bens e servios comuns. O que
substncias entorpecentes. Mas quais so
elas?
A partir da o poder regulamentar vai
complementar a lei buscando a sua fiel
execuo.
Exemplos de atos no poder regulamentar:
regulamento, portarias, instrues,
deliberaes, regimentos... O principal o
regulamento.
Mas o que decreto? O que regulamento? E
qual a diferena entre os dois?
Sempre que um ato vai normatizar, disciplinar
uma situao, ns vamos cham-lo de
regulamento. O nome, portanto, decorre do
contedo do ato.
Todavia, quando esse regulamento
elaborado, para que ele seja publicado no
dirio oficial ele ganha algo parecido com uma
moldura. E esse formato ou moldura o que
ns chamamos de decreto.
Assim, regulamento o nome que nasce do
contedo. O decreto nada mais do que a
forma, a moldura desse ato.
Ateno! Nem todo decreto regulamentar. Ex.
decreto de nomeao de Jos para o cargo X.
Mas se o decreto tiver no recheio (contedo)
um regulamento, ele ser um decerto
regulamentar.
Quem elabora o decreto regulamentar,
ordinariamente o chefe do executivo.
25

Dentro desse contexto precisamos lembrar
que, apesar de possuir duas modalidades, o
regulamento nasceu com a finalidade principal
que ser executivo.
Como o prprio nome diz, o regulamento
executivo visa dar execuo a lei
(complementa a lei permitindo a sua fiel
execuo).
Ex. de regulamento executivo: art. 84, IV da CF
= competncia do Presidente. Essa a regra.
S que no direito comparado, e hoje no Brasil,
voc vai encontrar a modalidade de
regulamento autnomo, que exceo e no
pode ser tido como regra.
E no pode porque, ao invs de complementar
a lei, ele faz o papel da prpria lei. Ele substitui
a lei podendo criar obrigaes que no estejam
previstas em lei.
O regulamento autnomo tem o seu
fundamento de validade na prpria
Constituio. Ele pula a etapa da lei porque ele
age no prprio papel da lei.
Ex. cargo se cria por lei, e, por simetria, deve
ser extinto por lei. S que a Constituio diz
que possvel a extino de cargo por decreto,
logo, estou falando de um decreto que est
substituindo uma lei.
O art. que caracteriza esse regulamento
autnomo na CF o 84, VI, introduzido pela
EC 32.
Hoje se admite. Mas lembre: esse no o texto
original da Constituio. Essa matria veio via
emenda constitucional n 32.
O art. 84, IV, o executivo. O art. 84, VI, o
autnomo e diz: o Presidente da Repblica
poder por decreto:
- organizar a estrutura da administrao.
- extinguir cargo vago.
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Essa a posio tranquila de reconhecimento
de autnomo, a despeito da posio de HELY
(autnomo possvel em qualquer caso), e de
CELSO (autnomo no possvel nunca).
STF possvel regulamento autnomo no
Brasil apenas quando autorizado pela CF.
3. PODER HIERRQUICO
CELSO ANTNIO prefere chamar de PODER
DO HIERARCA.
Falar em poder hierrquico lembrar o
exerccio de hierarquia. E este exerccio
comea com o ato de estruturar, escalonar e
hierarquizar os quadros da administrao.
Essas so as palavras-chaves.
Estabelecida a hierarquia, dentro do poder
hierrquico, posteriormente o administrador
pode: dar ordens; delegar e avocar funes;
fiscalizar e controlar a atuao dos seus
subordinados; rever os atos desses
subordinados, inclusive, julgando recursos
administrativos.
Agora imagine que nessa fiscalizao da
atuao dos subordinados o administrador
identifica uma infrao funcional. Comprovada
essa infrao poder o administrador punir e
aplicar a sano.
Aplicar sano por infrao funcional
exerccio do poder hierrquico, mas exerccio
do poder hierrquico exercitando, tambm,
poder disciplinar.
Para a doutrina, o poder disciplinar
consequncia do poder hierrquico. Porque
quando o nosso chefe fiscaliza e controla,
ele tem a possibilidade de aplicar sano.
E aplicar sano por infrao funcional significa
exerccio de poder disciplinar.
Por isso a doutrina diz que o poder disciplinar
resultado da hierarquia.
26

Para prova, sano poder disciplinar e
tambm hierrquico. Se s puder um,
disciplinar.
Dada a alta incidncia em provas e concurso,
pedimos licena para colacionar trecho da Lei
de Processo Administrativo no mbito federal
(9.784/99) que ser extremamente til para a
resoluo de questes referentes temtica da
DELEGAO e da AVOCAO de
competncias.
CAPTULO VI
DA COMPETNCIA
Art. 11. A competncia irrenuncivel e se
exerce pelos rgos administrativos a que foi
atribuda como prpria, salvo os casos de
delegao e avocao legalmente admitidos.
Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular
podero, se no houver impedimento legal,
delegar parte da sua competncia a outros
rgos ou titulares, ainda que estes no lhe
sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razo de
circunstncias de ndole tcnica, social,
econmica, jurdica ou territorial.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste
artigo aplica-se delegao de competncia
dos rgos colegiados aos respectivos
presidentes.
Art. 13. No podem ser objeto de delegao:
I - a edio de atos de carter normativo;
II - a deciso de recursos administrativos;
III - as matrias de competncia exclusiva
do rgo ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegao e sua revogao
devero ser publicados no meio oficial.
1o O ato de delegao especificar as
matrias e poderes transferidos, os limites da
atuao do delegado, a durao e os objetivos
da delegao e o recurso cabvel, podendo
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conter ressalva de exerccio da atribuio
delegada.
2o O ato de delegao revogvel a
qualquer tempo pela autoridade delegante.
3o As decises adotadas por delegao
devem mencionar explicitamente esta
qualidade e considerar-se-o editadas pelo
delegado.
Art. 15. Ser permitida, em carter
excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocao
temporria de competncia atribuda a rgo
hierarquicamente inferior.
Art. 16. Os rgos e entidades administrativas
divulgaro publicamente os locais das
respectivas sedes e, quando conveniente, a
unidade fundacional competente em matria de
interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competncia legal
especfica, o processo administrativo dever
ser iniciado perante a autoridade de menor
grau hierrquico para decidir.
4. PODER DISCIPLINAR
Quando ns falamos em poder disciplinar, ns
temos, basicamente, a idia de aplicar sano
por infrao funcional.
Porm, em verdade, numa perspectiva mais
ampla, poder disciplinar significa aplicao e
sano em relao a todos aqueles que
possuem algum tipo de vnculo jurdico
especfico com a Administrao.
O vnculo funcional um deles, mas no o
nico. Como exemplo de outros vnculos
possvel citar o contrato (vnculo que liga um
particular concessionrio de servio com a
Administrao Pblica) e a matrcula (vnculo
que liga um particular aluno com o Estado
prestador do servio pblico de educao).
27

Neste caso, como h vnculo, a aplicao da
sano decorre de uma SUPREMACIA
ESPECIAL.
Ou seja, aplicao de sano em relao
queles que, de algum modo, esto na
intimidade da Administrao.
CUIDADO! Sano de trnsito poder de
polcia, e no poder disciplinar, pois neste
caso no h nenhum vnculo jurdico
especfico entre quem recebe a multa e a
Administrao. Neste, caso, como no h
vnculo, a sano decorre de uma
SUPREMACIA GERAL.
Sintetizando o poder disciplinar: significa
sano em relao queles que possuem
vnculo com a Administrao. E no caso
especfico da sano por infrao funcional,
decorre da hierarquia.
OBS: independncia funcional no afasta o
poder disciplinar. No MP e na magistratura no
h hierarquia, todavia, juzes e promotores
esto sujeitos ao poder disciplinar e podem ser
sancionados por infrao no exerccio da
funo.
Ter independncia funcional significa que na
minha sentena eu escrevo o que eu quiser.
Mas isso no significa dizer que,
administrativamente, ele no possa sofrer
sano.
Agora; se casse na sua prova uma afirmao
dizendo assim: o poder disciplinar
discricionrio. CERTO OU ERRADO?
ERRADO.
Tome cuidado. Essa era a afirmao que HELY
usava. Isso j foi verdade na doutrina.
Hoje acontece que o poder disciplinar , em
regra, discricionrio.
Poder disciplinar traz infraes com conceitos
vagos. Ex. a servidora que resolve trabalhar de
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top e short comete conduta escandalosa? E se
for salva-vidas? E se trabalhar no frum?
Assim, eu tenho que analisar a situao de
cada caso concreto e realizar um juzo de valor
para saber se a conduta escandalosa ou no.
L no CP h verbos: matar algum. A fcil
porque o verbo descreve uma conduta. Mas se
eu falo de condutas com conceitos
indeterminados, definir o que uma conduta
escandalosa depende de juzo de valor. Quer
dizer ento que definir o que conduta
escandalosa uma deciso discricionria?
Sim.
Identificar a infrao funcional e saber se ela
existiu ou no no caso concreto, vai depender
de convenincia e oportunidade e de juzo de
valor ( discricionariedade com
razoabilidade e proporcionalidade). Mas a
escolha da sano vinculada, pois a lei diz.
A no h liberdade para o administrador. No
posso escolher advertncia ou suspenso,
afinal a lei j escolheu.
Assim, em regra discricionrio, mas no vai
ser sempre discricionrio.
5. PODER DE POLCIA (cai muito tanto
na 1 quanto na 2 fase)
A primeira questo que voc vai lembrar que
poder de polcia significa compatibilizao de
interesses. Significa equilibrar o que quer o
interesse pblico e o que quer o interesse
privado.
HELY LOPES conceituava poder de polcia
como aquele em que o administrador pode
restringir, limitar, frenar a atuao do particular
em nome do interesse pblico.
De sada, vale lembrar que o CTN, l no art.
78, traz todos os desdobramentos do poder de
polcia. Vale a pena dar uma olhada.
Alm disso, importante que agente lembre o
seguinte: ser que quando a administrao
28

exerce poder de polcia ela tem a obrigao de
indenizar por isso?
Vamos imaginar que a administrao tenha
determinado que, de agora em diante, nos
prdios beira mar, s se admita a construo
at 8 andares.
Pergunta-se: a administrao tem a obrigao
de indenizar por essa determinao de polcia?
Neste caso no.
Ento, quando a administrao atua no
exerccio do poder de polcia, ela no est
impedindo um direito seu, mas sim regulando a
forma de se exercer esse direito.
Ela atinge, basicamente, a liberdade e a
propriedade. E atingindo basicamente a
liberdade e a propriedade, ela no vai impedir
esse direito, mas ela vai regular a forma de
exerc-lo.
diferente da desapropriao onde se atinge o
prprio direito. H impeditivo ao direito.
Se ela estabelece, ainda, que em determinada
avenida a velocidade de 80 km por hora, o
que ela est fazendo regulando a forma de
se exercer o direito. Naturalmente, tambm no
haver dever de indenizar.
Mais uma vez: ela no est impedindo o
exerccio deste direito, mas apenas regulando
a forma como ele poder ser exercido.
Tambm preciso lembrar que apesar de o
poder de polcia atingir os bens, interesses e
direitos dos administrados, ele no atinge
diretamente as pessoas.
Alm disso, de que forma pode ser exercido o
poder de polcia?
Quando ns pensamos no poder de polcia, ele
pode ser praticado por:
- atos normativos: quando a administrao vai
regulamentar a situao, vai disciplinar as
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regras do exerccio do poder de polcia ex.
velocidade, caa e pesca, regras sanitrias...
- atos punitivos: quando h desrespeito a essas
regras, a administrao tambm pode, no
exerccio do poder de polcia, praticar atos
punitivos.
Quando ela estabelece uma regulamentao
sanitria, ela est no exerccio do ato
normativo. Mas se essa regulamentao
desrespeitada, plenamente cabvel um ato
punitivo.
Nesse contexto, vale lembrar tambm que ns
podemos encontrar 3 modos diferentes de
atuao de polcia.
Poder de polcia PREVENTIVO
quando vamos normatizar uma
situao ex. preveno de acidentes
com a fixao da velocidade em 60
km/h.
Poder de polcia FISCALIZADOR
quando ns vamos verificar o
cumprimento das regras ex.
radares, foto sensores, controle
alfandegrio (voc que chegou da
Europa).
Poder de polcia REPRESSIVO
quando vamos punir o desrespeito s
regras ex. aplicao de multas (como
a de trnsito).
PROVA: Poder de polcia no Brasil negativo.
CERTO OU ERRADO? CERTO.
EM REGRA, O PODER DE POLCIA NO
BRASIL NEGATIVO.
Significa, basicamente, a obrigao de no
fazer. no desrespeitar a velocidade. no
construir acima de tantos andares.
Importante lembrar uma questo que vem
caindo muito com o CESPE.
29

Voc precisa guardar para a sua prova que o
poder de polcia tem como fundamento ou
justificativa o exerccio de uma supremacia
geral.
SUPREMACIA GERAL SIGNIFICA AQUELA
ATUAO QUE ATINGE A COLETIVIDADE
COMO UM TODO, INDEPENDENTEMENTE
DE VNCULO JURDICO OU RELAO
JURDICA ANTERIOR.
Ex. Quando voc submetido fiscalizao
alfandegria, no existe nenhum vnculo entre
voc e o Estado naquele momento. O mesmo
quando da proibio de se construir acima de
determinado gabarito e de trafegar acima de 80
km/h.
Todavia, h situaes onde existe norma,
controle e sano, s que tudo isso marcado
pela existncia de vnculo jurdico. Neste caso
falamos da existncia de uma supremacia no
geral, mas, agora, especial.
o caso, p. ex., da punio da empresa de
telefonia que descumpre contrato, do servidor
que pratica infrao funcional, do aluno expulso
da escola pblica por indisciplina.
Em todas estas situaes, h vnculo, e se
existe uma relao jurdica, isso no
exerccio do poder de polcia, mas sim
exerccio do poder disciplinar.
Ento, tome cuidado, no se admite poder de
polcia quando se fala em supremacia
especial.
SUPREMACIA ESPECIAL SO AQUELAS
SITUAES (PUNIES E SANES) QUE
DECORREM DE VNCULO JURDICO.
DEPENDE DE UMA RELAO JURDICA
ANTERIOR.
Quando a situao de supremacia especial, a
sano decorre do vnculo.
No caso do Estado e da empresa de telefonia,
a sano decorre do contrato.
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No caso do Estado e do nosso servidor, a
relao jurdica decorre da investidura, e a o
estatuto estabelece as sanes cabveis.
No caso do aluno matriculado na escola, todas
as sanes decorrem dessa matrcula,
decorrem desse vnculo jurdico.
Assim, sempre que existir vnculo jurdico
anterior, eu no posso falar em poder de
polcia, porque as sanes decorreram desse
vnculo, dessa supremacia especial.
Para continuarmos, de extrema importncia
lembrar, ainda, quais so os atributos do poder
de polcia?
- ATRIBUTOS DO PODER DE POLCIA
D.A.C.
Cuidado para no confundir com os atributos
do ato administrativo = P.A.T.I.
Poder de polcia = D.A.C.
DISCRICIONARIEDADE
O exerccio do poder de polcia sempre
discricionrio. CERTO OU ERRADO? FALSO.
Sempre sempre desconfivel. Em regra ele ,
normalmente, discricionrio.
Mas possvel pensar em poder de polcia
vinculado; o exemplo a licena (construir,
dirigir). Preenchidos os requisitos legais o
administrador obrigado a praticar o ato.
Qual o oposto licena mesmo? O oposto
licena a autorizao. A autorizao uma
deciso discricionria, mas a licena uma
deciso vinculada.
Mas se vou decidir a velocidade na avenida (40
ou 50 km), isso convenincia e oportunidade.
N de andares nos edifcios beira mar: 7, 8 ou
9? Isso tambm convenincia e
oportunidade.
AUTO-EXECUTORIEDADE
30

Auto-executoriedade significa praticar os atos
independente da anuncia do Poder Judicirio.
Veja; eu no preciso dele. Mas se a parte
estiver descontente ela pode mover uma ao
e o Judicirio controlar esse ato no exerccio do
poder de polcia?
Com certeza pode. Claro que no que tange
legalidade. Mas o judicirio pode.
Ento tome cuidado, pois a auto-
executoriedade dispensa o controle pelo
poder judicirio, mas ela no impede esse
controle.
Quando ns pensamos, ainda, em auto-
executoriedade voc no pode esquecer que
no h nada que dispense o formalismo
quando da prtica desse ato.
Se o ato tem que ser por escrito, vai ser por
escrito. Se tiver que ser publicado no dirio
oficial, vai ser publicado no dirio oficial.
PROVA: Todo ato no exerccio do poder de
polcia auto-executvel. CERTO ou
ERRADO?
ERRADO. O sempre, mais uma vez, a gente
desconfia.
Sano pecuniria (na boate que ultrapassa o
limite sonoro) um exemplo de ato que no
auto-executvel. No tem auto-executoriedade
e, por isso, depende da via judicial.
Ento a nossa doutrina estabelece,
majoritariamente (porque h divergncia
doutrinria), que a auto-executoriedade tem
duas vertentes, duas bases.
- EXIGIBILIDADE
Exigibilidade significa decidir
independentemente do Poder Judicirio.
Eu decido pela aplicao da multa; fechamento
do estabelecimento comercial; pelo embargo
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ou demolio de uma obra; pela destruio de
uma mercadoria.
Assim, aqui a administrao pode decidir
independentemente do Poder Judicirio, em
qualquer situao.
A despeito da divergncia doutrinria, para
prova, todo ato administrativo, todo
exerccio do poder de polcia tem
exigibilidade.
- EXECUTORIEDADE
Executoriedade significa executar, significa
colocar a mo na massa.
A administrao pode executar
independentemente do poder judicirio em
qualquer situao? Ela pode sempre colocar a
mo na massa? No.
AQUI NS VAMOS LEMBRAR QUE A
EXECUTORIEDADE S EXISTE QUANDO
TRATAR-SE DE SITUAO PREVISTA EM
LEI (AUTORIZADA POR LEI), OU QUANDO A
SITUAO FOR URGENTE (moradores que
no desocupam rea com risco de
desabamento podem ser expulsos).
O poder pblico pode decidir e aplicar a multa,
mas colocar a mo na massa no.
Ir l e cobrar o pagamento dessa multa ele no
pode. Logo, nem todo poder de polcia auto-
executvel.
Sempre que faltar a base da executoriedade, o
exerccio desse poder de polcia no vai ser
auto-executvel. Exigibilidade sempre tem,
mas executoriedade nem sempre. Por isso que
nem todo poder de polcia vai ser auto-
executvel.
COERCIBILIDADE
31

Coercibilidade significa que voc ter que
cumprir o quanto determinado pela
administrao, independentemente da sua
vontade. Voc at pode ir ao judicirio e
conseguir uma deciso em sentido contrrio,
mas enquanto ela no vem, o ato tem de ser
cumprido.
Quando o poder pblico manda fechar o
estabelecimento, voc vai ter que obedecer a
essa ordem? Vai. Isso coercibilidade. Ento o
poder de polcia obrigatrio, coercitivo, at
que se consiga uma deciso em sentido
contrrio.
Fechamos atributos. S mais uma discusso:
POSSVEL A DELEGAO DO PODER DE
POLCIA?
STF No. Porque no se admite poder de
polcia nas mos do particular. Fundamento:
segurana jurdica - ADIN 1717 (DOS
CONSELHOS DE CLASSE).
Magistratura de Minas: E OS ATOS
MATERIAIS (ou instrumentais) DE POLCIA
PODEM SER DELEGADOS?
Sim. Ex. aplicao de multa fixada com auxlio
do radar.
Decidir pela multa atuao indelegvel da
administrao, mas o simples bater a foto
o chamado ato material e polcia, e a
doutrina e a jurisprudncia admitem
delegao de ato material de polcia.
Esse o ato material anterior (ato
preparatrio de polcia). Mas tambm
possvel a delegao do ato material posterior.
Vejam; determinar o embargo e a demolio
da obra ato que no pode ser delegado.
Mas os atos materiais inerentes a essa
determinao podem sim ser transferidos.
POLCIA JUDICIRIA X POLCIA
ADMINISTRATIVA. Tem-se:
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Direito Administrativo
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Polcia administrativa bem estar social
com compatibilizao de interesses -
qualquer rgo.
Polcia judiciria conteno do crime e
aplicao da lei penal corporao
determinada, especialmente, polcia
civil.
Assim, PODER DE POLCIA POLCIA
ADMINISTRATIVA; MAS POLCIA JUDICIRIA
NO PROBLEMA NOSSO.
Quando falamos do poder de polcia como
busca do bem estar social mediante a
compatibilizao de interesses, frenando o
interesse particular em busca do interesse
pblico, tudo isso exerccio do poder de
polcia. a polcia administrativa.
Diversos rgos da administrao, de acordo
com a competncia de cada um, todos eles
praticam poder de polcia, todos eles exercem
a polcia administrativa.
Certamente j deu para visualizar a que o
poder de polcia tem vrios ramos diferentes:
polcia sanitria, a polcia edilcia, a polcia de
caa e pesca, polcia de medicamentos,
divertimentos pblicos, trfego e trnsito, etc.
Vrios rgos exercem essa polcia
administrativa.
Quando pensamos em polcia judiciria, ns
estamos falando da aplicao da lei penal e da
conteno e investigao do crime. Ser que
qualquer rgo pode? Instaurar inqurito,
produzir provas no inqurito, proceder oitiva
de testemunhas, do ru, etc., qualquer rgo
do judicirio pode? Claro que no.
Quando falamos em polcia judiciria,
pensamos, especialmente, na polcia civil,
especialmente numa corporao determinada.
Ento, a polcia judiciria no exercida por
qualquer estrutura da administrao. Ok?
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Direito Administrativo
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Como o poder de polcia est em vrias reas Da mesma forma que eu disse no incio do
diferentes, voc poderia ter como exemplo: curso que toda questo de concurso merece
um pargrafo sobre princpio, da mesma forma
- polcia edilcia a que cuida das construes eu repito que toda discursiva tambm deve ter
e edificaes; um pargrafo de atos, seja para discutir
- polcia de medicamentos vai se preocupar motivao, anulao, revogao, competncia,
com o controle dos medicamentos, com o que etc.
pode ser vendido, com o que depende de CONCEITO E DISTINES NECESSRIAS
receita, se o princpio ativo est compatvel (ATO E FATO; ATO ADMINISTRATIVO E DA
com o descrito na embalagem, etc.; ADMINISTRAO)
- polcia de divertimentos pblicos se Fato nada mais do que um acontecimento
preocupa com as idades mnimas para do mundo em que vivemos: chuva, raio,
determinados shows e espetculos, etc.; nascimento, morte, etc.
- polcia de trfego e trnsito estabelece, por Quando esse acontecimento produz efeitos no
exemplo, as velocidades; mundo jurdico, ns chamamos este fato de
- polcia de caa e pesca controla quando a fato jurdico. Ex. nascimento, morte.
caa e a pesca so permitidas, e quais so os Mas imagine que dentro do mundo jurdico h
lugares em que elas podem acontecer; um pedao, uma fatia que represente o Direito
- polcia sanitria se preocupa com as regras Administrativo.
de vigilncia sanitria. Se esse meu acontecimento, alm de atingir o
- polcia alfandegria. mundo jurdico, atingir, mais especificamente, a
fatia do Direito Administrativo, esse
Para finalizar, diferenas bsicas entre a acontecimento ser um fato administrativo. Ex.
polcia judiciria e a polcia administrativa. morte de servidor, que gera vacncia do cargo
pblico; chuva que destri bens pblicos.
POLCIA POLCIA
JUDICIRIA ADMINISTRATIVA FATO ADMINISTRATIVO O
ATUA NO CRIME ATUA FORA DO ACONTECIMENTO QUE PRODUZ EFEITOS
CRIME PARA O DIREITO ADMINISTRATIVO.
ATUA POR ATUA POR
CORPORAES DIVERSOS RGOS E o ato? Sempre que falamos em ato, ns
DETERMINADAS estamos falando de uma manifestao de
INCIDE INCIDE APENAS
vontade, um pronunciamento.
DIRETAMENTE SOBRE BENS E
SOBRE PESSOAS DIREITOS Agora, se a nossa manifestao de vontade
produzir efeitos para o mundo jurdico, essa
ATOS ADMINISTRATIVOS manifestao de vontade chamada de ato
jurdico (locao, compra e venda, casamento).
Se voc pensa em procuradoria, eu diria que
atos fundamental para a 2 fase. E, mais uma vez. Se alm de atingir o mundo
Procuradoria, normalmente, vem com um jurdico, tambm atingir o Direito
parecer na segunda fase. Administrativo, ele chamado de ato
administrativo.

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Quando a administrao desapropria o imvel
do Jos, essa uma manifestao que atinge,
no s o direito, mas tambm o Direito
Administrativo. Assim tambm com o ato de
nomeao de Jos para determinado cargo
pblico.
ATO ADMINISTRATIVO A MANIFESTAO
QUE PRODUZ EFEITOS PARA O DIREITO
ADMINISTRATIVO.
Ento tome cuidado.
Se o meu acontecimento fato -, ou se a
minha manifestao de vontade ato , atingir
o mundo jurdico, ns vamos ter fato jurdico e
ato jurdico. Se tambm atingirem o Direito
Administrativo, ns vamos ter fato
administrativo e vamos ter ato administrativo.
OBS: FATO ADMINISTRATIVO = ATO
AJURDICO = ATOS MERAMENTE
MATERIAIS = NO CORRESPONDEM A UMA
MANIFESTAO DE VONTADE. EX. aula de
professor, preparao de um ofcio, conduo
de uma viatura. Meras condutas
administrativas, ou trabalhos dos agentes
pblicos que no tm manifestao de
vontade.
CUIDADO! Esses atos que no correspondem
a uma manifestao de vontade, apesar de no
produzirem efeito jurdico especfico, podem
gerar direito. So coisas que no se
confundem. Ex. secretria que digita ofcio
no tem efeito jurdico especfico, mas gera
para ela, p. ex., os seus direitos trabalhistas.
Alm dessas marcas j traadas, h outras
diferenas que marcam o ato e o fato.
Em sntese temos:
ATO manifestao de vontade,
pronunciamento / goza de presuno de
legitimidade, legalidade e veracidade /
pode ser anulado ou revogado.
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FATO acontecimento do mundo em
que vivemos / no goza de presuno
de legitimidade, legalidade e veracidade
/ no pode ser anulado ou revogado.
Feitas essa consideraes, analisemos o
seguinte.
Quando a administrao manifesta sua
vontade, ela est praticando um ato. Ok.
Todavia, nem sempre este ato praticado ser
um ato administrativo.
Quase tudo que a administrao faz ato
administrativo. Mas eu no disse tudo.
E como so chamados esses atos praticados
pela administrao que no so considerados
atos administrativos? So os chamados atos
da administrao.
Ato da administrao o ato praticado pela
administrao, e que poder (ou no) ser um
ato administrativo, o que depender do regime
jurdico. Se regime pblico, ato da
administrao que consubstancia ato
administrativo. Se regime privado, ato da
administrao que no ato administrativo.
Assim, temos, por exemplo:
- CONTRATO DE LOCAO = ato (bilateral)
da administrao no regime privado.
Outro exemplo a doao.
- CONTRATO DE CONCESSO = ato
(bilateral) da administrao no regime pblico =
ato administrativo (como ato bilateral,
passa a ser chamado de contrato
administrativo).
Outro exemplo a desapropriao.
Ento, ao mesmo tempo a administrao
pratica atos no regime privado, e no regime
pblico. E quando a administrao pratica atos
no regime pblico, esses atos recebem um
segundo nome: atos administrativos.
34

LEMBRANDO QUE A TERMINOLOGIA ATOS
ADMINISTRATIVOS VEM DO REGIME. ATO
ADMINISTRATIVO SIGNIFICA QUE SEGUE
O REGIME PBLICO.
Entretanto, necessrio lembrar que possvel
encontrar atos administrativos (atos
submetidos ao regime pblico) que no
correspondem a atos da administrao.
Assim, fora dos atos praticados pela
administrao, ns encontramos outros atos
submetidos ao regime pblico. Encontramos
atos administrativos que esto fora da
administrao.
Como exemplo desses atos, temos os atos
praticados por concessionrias e Agora ns vamos passar tarefa de conceituar
permissionrias de servios. Ento cuidado,
possvel ato no regime pblico fora da
administrao.
Citamos, como exemplo, o corte de um servio
por inadimplemento do usurio. ato
administrativo, mas no ato da
administrao.
Ele foi praticado por concessionria, por
permissionria (no foi pela administrao),
mas o regime dele o pblico. Se o regime o
pblico, ele ato administrativo.
Mas se ele foi praticado fora da administrao,
ele no pode ser chamado de ato da
administrao.
Sintetizando, so trs, portanto, os atos:
1. Atos da administrao que no so atos
administrativos, pois seguem o regime
privado. Ex. locao.
2. Atos da administrao que so atos
administrativos, pois seguem o regime
pblico. Ex. desapropriao.
3. Atos administrativos que no so atos
da administrao. Seguem o regime
pblico, mas no so manifestaes da
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administrao. Ex. ato de
concessionria de servio pblico
(concessionria que corta o servio por
inadimplemento pratica ato
administrativo).
OBS: ATO DA ADMINSITRAO E ATO
ADMINISTRATIVO NO SO CONCEITOS
SOBREPONVEIS. Tome cuidado com essa
definio, porque o CESPE adora esse
enunciado.
Ser sobreponvel significa ser idntico como as
palmas das mos juntas. Voc coloca um
sobre o outro e no sobra nada. No o que
acontece aqui.
ato administrativo.
ATO ADMINSITRATIVO SIGNIFICA UMA
MANIFESTAO DE VONTADE DO ESTADO
OU DE QUEM O REPRESENTE, DE QUEM
LHE FAA AS VEZES, QUE TEM COMO
OBJETIVO CRIAR, MODIFICAR OU
EXTINGUR DIREITOS, BUSACANDO O
INTERESSE PBLICO, ESTNADO SUJEITO
AO REGIME JURDICO PBLICO, NUMA
POSIO INFERIOR E COMPLEMENTAR
PREVISO LEGAL, E QUE EST SUJEITO A
CONTROLE PELO PODER JUDICIRIO.
preciso advertir, ainda, que esse o
chamado conceito de ato administrativo em
sentido amplo, seja ele bilateral, seja ele
unilateral, seja concreto ou abstrato, normativo
ou punitivo, convencional, etc.
Para HELY (que fazia a distino), ato
administrativo por excelncia o ato em
sentido estrito, ou seja, o ato unilateral e
concreto.
preciso lembrar que essa distino j no
mais feita pela doutrina moderna. CELSO,
JOS DOS SANTOS e DI PIETRO, por
exemplo, no mais realizam essa distino.
35

importante tomar cuidado porque ainda
aprece em concurso. Alguns concursos, como
a FCC, ainda gostam dessa distino, e
continuam praticando essa diferena.
ELEMENTOS OU REQUISITOS DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
O que acontece com esse tpico na nossa
doutrina?
Para a doutrina majoritria, ns temos uma
ordem. Elementos e requisitos do ato so:
SUJEITO COMPETENTE / FORMA /
MOTIVO / OBJETO / FINALIDADE
Mas ns encontramos uma segunda situao,
trazida por CELSO ANTNIO, que trata do
assunto de maneira diferente.
Ns temos aspectos que podem ser chamados
de elementos, e temos aspectos que podem
ser chamados de pressupostos.
Ns vamos seguir a posio majoritria, mas
preciso registra que CELSO trata este ponto de
maneira diferente.
Para a doutrina majoritria, os elementos ou
requisitos (de validade) dos
administrativos esto previstos na lei de ao
popular (4.717/65).
Nessa idia, a lei diz assim: um ato
administrativo para ser vlido, ele tem que
preencher 5 requisitos. Se estiver ausente
qualquer um desses, o meu ato passvel de
anulao, e pode ser discutido em sede de
ao popular.
Portanto, dessa forma que a doutrina
majoritria enxerga a questo dos requisitos
para a validade jurdica de um ato
administrativo.
importante lembrar que para a maioria
tudo condio de validade.
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Daqui pra frente vamos estudar os elementos
ou requisitos do ato administrativo, seguindo a
doutrina majoritria, a partir da lei 4.717/65.
O primeiro elemento do ato administrativo o
sujeito competente.
1. SUJEITO COMPETENTE
Alguns autores preferem falar s de sujeito.
Outros preferem falar s de competncia.
Para resolvermos esse problema, vamos falar
dos dois. Mas se na prova s aparecer um,
estar certo.
- SUJEITO
Sintetizando, exige-se que o SUJEITO seja:
AGENTE PBLICO, porque tem que
estar no exerccio de funo pblica.
Lembrando que o conceito de agente
pblico o mais abrangente (mesrio,
jurado do jri)
CAPAZ (com a ressalva dos atos
vinculados quando preenchidos os
requisitos).
NO IMPEDIDO OU SUSPEITO
(analogia com o CPC). Ex. pai de
candidato na banca examinadora.
atos
Todas essas exigncias tm de ser
respeitadas, sob pena de se comprometer a
validade do ato.
Alm disso, esse agente no pode ser qualquer
agente. Para ser sujeito do ato ele tem que ser
o agente competente. E a ns temos que
lembrar as regras de competncia.
- COMPETNCIA
Lembrando da primeira aula, j sabemos que,
de acordo com o princpio da legalidade, o
administrador s pode fazer o que a lei autoriza
ou determina.
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Se ele s pode fazer o que est previsto em lei,
qual a fonte da competncia? A fonte a
Constituio ou a lei. Na sua maioria as regras
de competncia vm previstas na lei, mas
temos que admitir que algumas regras de
competncias esto, tambm, na Constituio,
especialmente nos cargos de maior comando,
como Presidente e assim por diante.
E como decorrncia lgica e natural desse fato,
algumas caractersticas marcam,
indelevelmente, as regras de competncia
administrativa. So elas:
Exerccio obrigatrio poder-dever;
obrigao do administrador.
Irrenuncivel j que de exerccio
obrigatrio.
Imodificvel j que determinada
pela lei.
No admite transao - j que
determinada pela lei.
Imprescritvel o no exerccio no
gera a prescrio da competncia.
CUIDADO! ATO ADMINISTRATIVO
PRESCREVE, MAS NO A COMPETNCIA
PARA EXERC-LO.
Improrrogvel j que o agente s
pode fazer o que a lei autoriza ou
determina.
OBS: A rigor a delegao de competncia
possvel, porm ela est proibida pela lei em
trs circunstncias: COMPETNCIA
EXCLUSIVA / ATOS NORMATIVOS /
DECISO EM RECURSO ADMINISTRATIVO.
2. FORMA
De sada, preciso lembrar que a forma tem
que ser a prevista em lei.
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Alm disso, forma a est relacionada com
exteriorizao da vontade. E, algumas vezes,
essa exteriorizao precisa obedecer algumas
formalidades especficas. o que CELSO vem
chamando de pressupostos formalsticos do
ato. Ex. exigncia de publicao, necessidade
de ser por escrito, etc.
Ainda dentro do elemento forma, vige o
princpio da solenidade, informando que tais
atos devem ser por escrito (regra), s sendo
possvel de outra maneira, quando e da forma
que a lei autorizar (exceo).
Aqui temos o exemplo do art. 60, pargrafo
nico, da lei 8.666, que fala a respeito dos
contratos administrativos, e da possibilidade de
eles serem verbais.
Vimos que nulo e de nenhum efeito o
contrato verbal, salvo o de pronta entrega,
pronto pagamento e at 4 mil reais. Ento,
percebe-se que, apenas em carter
excepcional, a lei autoriza que se faa o
contrato verbal.
Temos ainda que o ato administrativo no
existe solto, isolado, desligado. Ele resultado
de um processo, ele acontece dentro de um
processo. Ex. processo de justificao para
inexigibilidade de licitao (at para contratar
diretamente necessrio o processo).
Ento, ns falamos que o procedimento
administrativo prvio legitima a conduta do
administrador. Ele vai, efetivamente,
fundamentar, explicar, provar e demonstrar
tudo neste procedimento. Da mesma forma que
a sentena resultado do processo judicial.
Hoje o Supremo muito rigoroso com relao
a essa exigncia. O STF vem batendo pesado
dizendo que o procedimento administrativo
prvio tem que acontecer, especialmente se
este ato atinge a rbita ou direito de algum.
Neste caso, mais do que nunca, tem que ter
processo.
37

Lembrando que no pode ser um procedimento
qualquer; tem que ser um procedimento
observando contraditrio e ampla defesa
(ainda, p. ex., que a empresa contratada tenha
descumprido clusula contratual, para a
administrao retomar o servio precisa ter
processo com contraditrio e ampla defesa).
Alm disso, para a doutrina majoritria (JOS
DOS SANTOS est fora) e para o STF - a
motivao obrigatria nos atos
administrativos.
Motivao que no se confunde com motivo.
Motivao significa a exteriorizao das
explicaes e justificativas para a prtica do
ato. Motivo o fato e o fundamento jurdico que
leva prtica do ato.
E a doutrina moderna diz: motivao tambm
significa a correlao lgica entre os elementos
do ato administrativo e a lei.
So fundamentos da doutrina majoritria para a
obrigatoriedade da motivao: art. 1,
pargrafo nico, 5, XXXIII e XXXV, da CF e
art. 2 da lei 9.784/99.
Por fim, entende-se que no admitida a
motivao superveniente. S antes ou durante
a prtica do ato. Motivao posterior pode
salv-lo da improbidade, do crime, mas salvar
o ato no.
3. MOTIVO
Motivo nada mais do que o fato e fundamento
jurdico que levam prtica do ato. O motivo
da dissoluo de uma passeata tumultuosa,
por exemplo, o tumulto. Do fechamento de
uma fbrica poluidora a poluio. Da
remoo de servidor a necessidade do
servio.
Dentro dessa ideia, a primeira questo a ser
lembrada que esse motivo precisa ser legal.
a chamada legalidade do motivo.
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A ideia que para o meu ato ser legal, todos
os seus elementos devem ser legais.
Mas para o meu motivo ser legal, o que,
efetivamente, ele precisa?
Primeiro; precisa ser verdadeiro, ou seja, tem
que ter materialidade. A doutrina chama isso
de materialidade do motivo. Ex. removeu
alegando necessidade, mas quis prejudicar o
servidor.
A segunda exigncia para que o meu motivo
seja legal que ele tem que ser compatvel
com a lei. Ex. infrao leve com pena de
demisso o motivo declarado no est
compatvel com o motivo da lei.
A terceira exigncia a de que o motivo
declarado seja compatvel com o resultado do
ato. Ex. porte de arma de A, B e C. A
briguento e o administrador tira o porte seu e
de B. O motivo no foi compatvel com o
resultado do ato.
Assim, podemos sintetizar com a frmula:
LEGALIDADE DO MOTIVO =
a) Compatibilidade com a verdade -
materialidade do motivo.
b) Compatibilidade do motivo declarado
com o motivo previsto na lei.
c) Compatibilidade do motivo declarado
com o resultado do ato.
Para finalizar, precisamos lembrar a ideia da
teoria dos motivos determinantes.
A ideia que temos que a teoria dos motivos
determinantes vincula o administrador aos
motivos declarados.
Mas eu lhe pergunto: se este motivo for falso,
no for compatvel com a lei, ou se no for
compatvel com o resultado, o administrador
vai conseguir cumprir? O administrador vai ter
38

como cumprir esse motivo? Claro que no. Vai
haver ilegalidade no motivo. Motivo ilegal.
Ento, se o meu motivo for ilegal,
consequentemente, eu estou violando a teoria
dos motivos determinantes a partir do momento
em que o administrador no conseguir
cumprir esse motivo posicionamento CESPE.
Ento, podemos concluir que o motivo
ilegal (seja a partir de quaisquer das 3
vertentes), implica violao teoria dos
motivos determinantes.
A nica exceo que ns temos no
ordenamento em que possvel a mudana de
motivo, sem violao da teoria dos motivos
determinantes, est na desapropriao.
L no decreto lei 3.365/41, o administrador
pode mudar o motivo da desapropriao, e isso
no gera violao teoria dos motivos
determinantes, desde que mantida uma razo
de interesse pblico. Desapropriou para fazer
escola e faz hospital = TREDESTINAO
LEGAL.
TREDESTINAO LEGAL A MUDANA
DE MOTIVO DA DESAPROPRIAO,
AUTORIZADA PELO ORDENAMENTO, E
QUE POR ISSO NO IMPLICA VIOLAO
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.
4. OBJETO
Objeto significa nada mais do que o resultado
prtico do nosso ato. aquilo que o ato faz em
si mesmo. O que ele autoriza, certifica, atesta.
o ato considerado em si mesmo.
Em sntese: o chamado efeito jurdico
imediato. Ex. Peo licena para construir. O
poder pblico diz: concedo a licena. O
concedo a licena o objeto, o resultado
prtico desse ato, seu efeito jurdico imediato.
Alm disso, preciso atentar para o fato de
que o objeto do ato administrativo precisa ser:
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LCITO o objeto que est previsto e
autorizado na lei (p/ o Dir. Adm.; no p/ o Dir.
Civil).
POSSVEL o objeto faticamente possvel.
Ex. promoo de servidor falecido no d
(salvo na rea militar).
DETERMINADO o objeto cujos aspectos j
esto definidos. Ex. desaproprio o imvel X;
nomeio Maria para o cargo Y.
5. FINALIDADE
A finalidade o bem jurdico que se quer
proteger. E quando ns pensamos em
finalidade, essa precisa ser sempre uma razo
de interesse pblico.
Falamos em finalidade enquanto razo nica
para prtica do ato, e essa razo , justamente,
o interesse pblico.
Todo ato administrativo tem que ter como base
uma razo de interesse pblico. E a doutrina
chama de efeito jurdico mediato.
Ento, enquanto o objeto o efeito jurdico
imediato, a finalidade o efeito jurdico
mediato. aquele bem da vida que se quer
proteger.
Vamos s entender um pouquinho dessa
questo pra gente arrumar objeto, motivo e
finalidade na cabea.
Eu dei dois exemplos l atrs: dissoluo de
passeata tumultuosa e fechamento de fbrica
poluidora.
No primeiro caso, temos:
Motivo = tumulto / objeto = dissoluo /
finalidade = proteger segurana e bens
pblicos.
No segundo, temos:
Motivo = poluio / objeto = fechamento /
finalidade = proteo do meio ambiente.
39

Ns estamos falando aqui de motivo, objeto e
finalidade.
Pense assim:
Motivo aquilo que provoca a prtica do ato,
que vem antes da prtica do ato (tumulto,
poluio).
Objeto o ato em si mesmo, o que est no
presente (dissolvo a passeata, fecho a fbrica).
Finalidade olhando para frente, pro futuro, e
se perguntando: com esse ato, o que que eu
quero proteger?
Atrs ou passado = motivo / presente = objeto
/ futuro = finalidade.
Feitas essas consideraes, preciso lembrar
que dentro do elemento finalidade h um vcio
muito importante que o chamado desvio de
finalidade.
Lembre-se: vcio na cabea. A vontade do
administrador, a finalidade na cabea do
administrador est viciada. Por isso chamado
de vcio ideolgico, vcio de ideal ou vcio
subjetivo.
OBS: Na doutrina moderna, desvio de
finalidade vcio na finalidade e pronto. Mas
para a doutrina tradicional (HELY) desvio de
finalidade vcio na finalidade e no motivo (ex.
do CESPE - remoo do namorado da filha do
Governador. A finalidade no o interesse
pblico, e o motivo tambm no a
necessidade do servio).
A temos, desvio de finalidade = vcio na
finalidade + motivo. Isso para a doutrina
tradicional.
PARA MODERNA S H VCIO NA
FINALIDADE. COMO J CAIU EM PROVA,
IMPORTANTE VOC CONHECER AMBAS.
Entendida essa situao? Ok. Ns vamos,
ento, fechando os elementos do ato.
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Direito Administrativo
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E se aparecesse na sua prova uma pergunta
assim:
NO ATO ADMINISTRATIVO VINCULADO, OS
SEUS ELEMENTOS SO VINCULADOS OU
DISCRICIONRIOS? NO ATO
ADMINISTRATIVO DISCRICIONRIO, OS
SEUS ELEMENTOS SO VINCULADOS OU
DISCRICIONRIOS? ONDE EST A
DISCRICIONARIEDADE DO ATO
DISCRICIONRIO?
A ideia : como regra, competncia, forma e
finalidade so elementos vinculados, seja no
ato administrativo vinculado, seja no ato
discricionrio. Competncia tem fonte na lei ou
na CF. Forma quem diz a lei. E finalidade
uma s: a razo de interesse pblico.
Motivo e objeto, no ato vinculado, tambm
so elementos vinculados. Ex. concesso de
aposentadoria. Motivo = preenchimento do
requisito de idade (70 anos). Objeto a prpria
concesso. Preenchidos os requisitos, no
pode o administrador fugir nem ao motivo, nem
ao objeto, estando obrigado a conceder a
aposentadoria compulsria.
Todavia, esses mesmos elementos (motivo e
objeto), em se tratando de ato discricionrio,
neste caso sero elementos discricionrios. O
exemplo a permisso de uso da calada para
a colocao de mesas (permisso de uso de
bem pblico).
Neste caso, o administrador, num juzo de
valor, convenincia e oportunidade, analisar
se a rua tranquila, ou no (= motivo), e
deferir o pedido, ou no (= objeto).
Assim, nesse ato discricionrio, se ele tem
liberdade para decidir acerca da tranquilidade
da rua (motivo), esse motivo rua segura ou
perigosa - ser discricionrio.
Consequentemente, se eu tenho a liberdade no
motivo, eu posso deferir ou indeferir. E se eu
defiro ou indefiro (objeto), eu estou falando de
objeto discricionrio.
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 INSS 2014/2015
Direito Administrativo
Edem Npoli

Assim, o mrito do ato discricionrio est no A maioria da doutrina fala em atributos. Ns

motivo e objeto. Mas a definio de mrito sempre tivemos a presena de trs elementos
discricionariedade, juzo de valor, convenincia apontados pela doutrina como atributos dos
e oportunidade. Nesse contexto temos o atos administrativos. Recentemente, tem-se
seguinte: falado numa espcie de quarto atributo. So
eles: P A I + TIPICIDADE (ou P.A.T.I.).
ELEMENTOS ATO ATO
DO ATO VINCULAD DISCRICIONR 1. PRESUNO DE LEGITIMIDADE
O IO
Ns aprendemos que, onde estiver escrito
COMPETNC ELEMENT ELEMENTO presuno de legitimidade, leia-se tambm
IA O VINCULADO presuno de legalidade, mais presuno de
VINCULAD veracidade. Essa a primeira ideia. O que
O significa dizer:

FORMA ELEMENT ELEMENTO Legitimidade = regra moral / legalidade =

O VINCULADO obedincia lei / veracidade = obedincia
VINCULAD verdade.
O
Ento, o ato administrativo presumidamente
MOTIVO ELEMENT ELEMENTO moral, legal e verdadeiro.
O DISCRICIONR
Lembrando que essa uma presuno relativa
VINCULAD IO
(juris tantum), pois admite prova em contrrio.
O
nus este que, normalmente, cabe a quem
OBJETO ELEMENT ELEMENTO alega, e aqui, como regra, caber ao
O DISCRICIONR administrado.
VINCULAD IO
Necessrio lembrar, ainda, uma questo que j
O
caiu em prova: qual a consequncia prtica do
FINALIDADE ELEMENT ELEMENTO ato administrativo gozar de presuno? A
O VINCULADO consequncia prtica a sua aplicao
VINCULAD imediata.
O
Eu posso at discutir o ato em juzo, mas,
enquanto isso, terei que obedecer.

OBS: CUIDADO! FORMA E FINALIDADE 2. AUTO-EXECUTORIEDADE

SO ELEMENTOS VINCULADOS, MAS
Voc traz a recordao do estudo de poder de
QUANDO A LEI DER ALTERNATIVAS ELES
polcia no sentido de que auto-executoriedade
PODEM SER ELEMENTOS
significa praticar o ato independentemente da
DISCRICIONRIOS. POSIO DE CELSO
anuncia do Poder Judicirio. Ok.
ADOTADA NO CONCURSO DO MP/BA.
Entretanto, posteriormente o Judicirio poder
controlar o ato, muito embora a administrao
ATRIBUTOS OU CARACTERSTICAS DOS no dependa dele para a sua prtica.
ATOS ADMINISTRATIVOS

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preciso lembrar, ainda, que a auto-
executoriedade no dispensa o formalismo.
No tem nada a ver com o formalismo.
Alm disso, importante frisar que a maioria da
doutrina divide a auto-executoriedade em dois
elementos: exigibilidade e executoriedade.
- EXIGIBILIDADE = decidir sem o Poder
Judicirio.
- EXECUTORIEDADE = executar colocar a
mo na massa sem a presena do Poder
Judicirio. Ex. fechar a fbrica, dissolver a
passeata.
J sabemos que exigibilidade todo ato
administrativo tem. Decidir sem o Poder
Judicirio a Administrao pode sempre.
Agora; executar, nem sempre ela pode. Ou
seja, executoriedade nem todo ato tem.
E a nossa doutrina reconhece que a
executoriedade vai aparecer quando estiver
prevista em lei, ou quando se tratar de situao
urgente.
A voc poderia lembrar o caso da sano
pecuniria. A administrao pode aplicar a
multa, decidir, mas para executar a multa vai
depender da via judicial. Inscreve na dvida
ativa, ajuza a ao e vai cobrar a sano
pecuniria. Ento, na sano pecuniria, a
administrao at tem exigibilidade (aplica a
multa, decide), mas para executar essa multa
ela depende da via judicial.
Assim, podemos concluir que nem todo ato
administrativo tem auto-executoriedade, j que
a mesma formada de dois elementos, e um
nem sempre est presente.
3. IMPERATIVIDADE
Imperatividade significa que os atos so
obrigatrios, so imperativos e devem ser
observados.
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A nossa doutrina reconhece que o atributo da
imperatividade nem todo ato tem.
NORMALMENTE, A IMPERATIVIDADE VAI
APARECER NOS ATOS ADMINISTRATIVOS
QUE CONSTITUEM OBRIGAO.
Se o ato traz no seu contedo uma obrigao,
seja ela de fazer, no fazer, tolerar, etc., este
ato ser imperativo.
Agora; se o ato no tem no seu contedo uma
obrigao, vai obrigar quem? A qu? De que
forma?
A doutrina diz, por exemplo, que os atos
enunciativos, como o caso da certido, eles
no tm imperatividade. Certido e atestado,
com exemplos de atos enunciativos, no
gozam de obrigatoriedade e imperatividade.
Lembrando que esses atos enunciativos
constituem exceo. A regra a
imperatividade.
4. TIPICIDADE
A tipicidade foi definida, inicialmente, por DI
PIETRO.
Tipicidade para o Direito Administrativo como
se pudssemos dizer, num sentido figurado,
que cada ato administrativo correspondesse a
um tipo penal.
Eu no posso aplicar o ato para qualquer coisa.
Eu s posso utilizar aquele ato administrativo a
uma situao determinada.
como se houvesse um encaixe. Da mesma
forma que o tipo homicdio s se coaduna com
o verbo matar, o tipo demisso s se coaduna
com a infrao de natureza grave.
como se fosse um quebra-cabea, onda
cada ato administrativo tem uma situao
determinada.
Por exemplo. Quando que o administrador
anula um ato administrativo? Em que situao
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h anulao de ato? Se eu tenho ato ilegal, ele Em sntese, temos como hipteses de
vai ser anulado. desfazimento ou extino dos atos
administrativos:
Assim, a anulao s poder ser utilizada
quando for caso de ilegalidade. 1. CONCLUSO

Outro exemplo o ato de revogao. Quando a) Do OBJETO = trmino da construo

que se usa ato de revogao? Quando o ato de uma obra (ex. escola).
no mais conveniente. Essa situao
determinada. Eu no posso utilizar revogao b) Do PRAZO = trmino da licena de trs
para outra situao que no a inconvenincia. anos para tratar de interesse particular.
Ento, como se para cada ato administrativo,
2. DESAPARECIMENTO
existisse uma aplicao determinada.

Na verdade, o ideal que o ato no fosse a) Do SUJEITO = falecimento da pessoa

utilizado em mais de uma situao. Que cada natural ou extino da pessoa jurdica.
ato tivesse a sua aplicao. Mas parece que
falta vocabulrio e acabam aproveitando o b) Do OBJETO = desaparecimento do
mesmo nome para vrias coisas. terreno de marinha.

Basta lembrar o contrato de gesto, no 3. RENNCIA = titular que abre mo da

verdade? Hoje, tudo que no tem nome licena para construir adquirida.
chamado de contrato de gesto.
4. RETIRADA DO PODER PBLICO
Ento, infelizmente, o prprio legislador utiliza
mal, mas a ideia que cada ato tem a sua
a) CASSAO
aplicao, e ponto final.
Cassao a retirada de um ato administrativo
pelo poder pblico em razo do
FORMAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS descumprimento das condies inicialmente
impostas.
- PERFEIO situao em que o ato
administrativo concluiu o seu ciclo de O sujeito vai administrao, requer alguma
formao. coisa, e ela concede de forma condicionada.
Se voc descumpre a condio, a
- VALIDADE situao em que o ato administrao poder retirar o seu ato atravs
administrativo foi praticado em perfeita do instituto da cassao.
harmonia, concordncia e obedincia ao
ordenamento jurdico. como se fosse um puxo de orelha, uma
pena, uma sano. O melhor exemplo o da
- EFICCIA situao em que o ato cidade onde no pode ter motel e o sujeito
administrativo est apto produo dos seus adquire licena para funcionamento de hotel e
efeitos. transfere a sua atividade para motel. Neste
caso o poder pblico pode cassar a licena de
funcionamento.
EXTINO OU DESFAZIMENTO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS

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b) CADUCIDADE
Caducidade tambm significa a retirada de um
ato pelo poder pblico, mas em razo de uma
norma jurdica que impede que o ato continue
existindo.
O exemplo da permisso de uso de bem
pblico para instalao de circos na cidade.
muito comum o poder pblico deixar um
terreno para o circo que toda vez que chega
fica no mesmo local. Ocorre que,
posteriormente, vem a lei do plano diretor e
estabelece que nesse terreno, agora, ns
teremos rua. Assim, o ato de permisso deixa
de existir atravs do instituto da caducidade.
c) CONTRAPOSIO
Na contraposio ns temos dois atos
administrativos, sendo que o segundo elimina
os efeitos do primeiro.
Se um servidor demitido do servio pblico, a
demisso elimina os efeitos da nomeao. So
dois atos administrativos, sendo que o segundo
exclui e elimina os efeitos do primeiro.
d) ANULAO
A anulao nasce de uma ilegalidade. Se h
uma ilegalidade, a administrao deve anular.
importante que voc guarde que, sempre que
h uma ilegalidade a administrao vai retirar
essa ilegalidade atravs de um novo ato
administrativo. E este novo ato administrativo
chamado de anulao.
ENTO, ANULAO UM NOVO ATO
ADMINISTRATIVO QUE VAI RETIRAR UM
ATO ANTERIOR, POR VCIO DE
LEGALIDADE.
E se anulao ato administrativo, isso
significa dizer que tudo que estudamos nas
aulas anteriores tambm servem para esse ato.
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Agora; dentro de anulao, h trs perguntas
que podem aparecer na sua prova. Olhe l.
i) Quem pode anular um ato
administrativo? Quem pode retirar
um ato administrativo porque esse
ato ilegal?
A prpria administrao, que mais do que
poder, tem o dever de primar pela legalidade.
Trata-se do princpio da auto-tutela. E falando
em princpio da auto-tutela preciso lembrar as
smulas 346 e 473 do STF. As smulas dizem
que a administrao pode rever seus atos
quando ilegais ou inconvenientes.
Alm da administrao, o Poder Judicirio
pode controlar o ato administrativo ilegal por
meio do controle de legalidade em sentido
amplo. Se o meu ato no respeita a
razoabilidade e a proporcionalidade, se ele no
est compatvel com a Constituio o Poder
Judicirio vai rever, e isso significa controle de
legalidade.
ii) Quanto tempo tem a administrao
para rever seus prprios atos?
A lei estabelece. A lei 9.784/99 processo
administrativo diz que para a administrao,
quando este ato atingir direitos, atingir
interesses, esse prazo de anulao ser de 5
anos.
A voc pergunta: mas EDEM, e depois disso,
qual a sada? J se passaram 5 anos. O que
faz a administrao agora? A nica sada
agora a via judicial. Isso porque o seu poder
de auto-tutela tem limite de 5 anos.
iii) O ato administrativo de anulao
produz efeitos EX TUNC ou EX
NUNC?
44

Para prova objetiva, adota-se a regra geral de
que a anulao tem efeitos EX TUNC. Essa a
regra.
Mas vamos pensar no que diz CELSO. J
apareceu em prova de concurso, e o STF j
reconheceu julgando nesse sentido. Por isso
essa discusso pode aparecer de novo na sua
prova.
Voc servidor pede gratificao. A
administrao concede e, depois de 1 ano,
descobre que era indevida e anula o ato de
concesso. Neste caso, a anulao desde a
origem ou dali para frente?
Voc vai lembrar assim: se essa anulao lhe
der mais direitos EX TUNC. Mas se ela vai
retirar direitos, EX NUNC.
Logo, diante desse raciocnio, dali para frente
EX NUNC.
Agora pense no inverso. Ela nega e, depois de
1 ano percebe que era para ter concedido.
Anula o ato de indeferimento. Neste caso, pela
lgica, s pode ser EX TUNC, at porque lhe
dar mais benefcios.
Por isso CELSO diz que, nem sempre a
anulao vai ser EX TUNC. Normalmente .
Mas se essa anulao vai restringir direitos de
algum, eu no posso restringir para o
passado. Eu s posso restringir daqui para
frente.
e) REVOGAO
A primeira questo que voc vai guardar na
sua memria que, da mesma forma que a
anulao um ato administrativo, a revogao
tambm .
Caber revogao quando o meu ato no for
mais conveniente. A revogao decorre de
uma inconvenincia.
PERGUNTA DE PROVA: O PODER
JUDICIRIO JAMAIS PODER REVOGAR
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ATO ADMINISTRATIVO. CERTO OU
ERRADO?
ERRADO.
Duas questes aqui:
- Judicirio pode revogar? Pode. Os seus
prprios atos ele pode.
O que voc precisa guardar que o Judicirio
no pode fazer revogao em sede de controle
judicial. Quando o Judicirio vai rever os atos
dos outros, ele no pode revogar. Dizer que o
ato do Executivo inconveniente, isso ele no
pode. Mas os seus prprios atos ele pode
revogar.
Agora; quem pode, por regra, revogar, a
prpria administrao.
- quanto tempo tem a administrao para
revogar seus prprios atos?
A pergunta : a administrao tem limites na
revogao?
Primeiro; no tem prazo. No h limite
temporal. Ela pode revogar a qualquer tempo.
Sendo que a revogao tem limites materiais.
Vamos lembrar alguns exemplos: quando no
se admite revogao de ato administrativo?
Em sntese temos que no se admite
revogao, em decorrncia do limite material,
de ato:
Vinculado pois nele no h
convenincia e oportunidade.
Que j produziu direito adquirido no
se revoga licena concedida e gozada.
Que j produziu os seus efeitos idem
acima.
Lembre-se, revogao produz efeitos EX
NUNC. Portanto, se o ato j exauriu os efeitos,
ele tambm no pode ser revogado.
45

Citamos aqui 3 exemplos. A doutrina no
esgota aqui, logo, o rol exemplificativo.
OBSERVAES:
- CONVALIDAO
COVALIDAO NADA MAIS DO QUE O
APROVEITAMENTO DO MEU ATO,
CORRIGINDO OS SEUS DEFEITOS.
Nem todo ato pode ser convalidado, mas
apenas o anulvel: o que possui vcios, mas
vcios sanveis. O ato vlido no precisa de
convalidao e o ato nulo no a admite, pois
seu vcio insanvel. Se o ato nulo, a
sada para ele, a rigor, a anulao.
CUIDADO! A NOSSA DOUTRINA S ADMITE
CONVALIDAO QUANDO O DEFEITO FOR
SANVEL. E, NORMALMENTE, ESSE
DEFEITO VAI SER SANVEL QUANDO SE
ENCONTRAR NA FORMA OU NA
COMPETNCIA.
Tomando cuidado. Nem todo defeito de forma
e nem todo defeito de competncia so
sanveis.
Mas o defeito de competncia e de forma,
estes defeitos podem ser sanveis.
Mas EDEM. Podendo anular e podendo
convalidar, o que a administrao deve fazer?
A primeira obrigao tentar convalidar. No
tendo jeito e sada, o jeito anular.
- CONVERSO ou SANATRIA
O APROVEITAMENTO COM A segurana jurdica e da boa-f.
TRANSFORMAO DO ATO.
Imagine que a administrao preparava uma
concesso e se esqueceu da lei autorizando.
D para continuar sendo concesso sem a lei
autorizando? Faltou um requisito. Jogo fora?
No. A converso ou sanatria diz: vamos
aproveitar.
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Vamos aproveitar este ato transformando num
ato mais simples. Qual o simples da
concesso agora? Permisso de servio. A
administrao transforma a concesso de
servio em permisso de servio, que ato
mais simples, precrio e no depende de lei.
Veja a diferena da convalidao. L eu
consertei e o ato continuou o mesmo. Aqui no.
Aqui eu transformo de ato solene para ato mais
simples. De concesso para permisso de
servio pblico.
- ESTABILIZAO DOS EFEITOS
A estabilizao dos efeitos significa a no
retirada do ato, pois o dever de legalidade est
condicionado, limitado, restrito por outro valor
protegido pela Constituio.
Assim, mantm-se o ato mesmo que seja
ilegal.
H uma deciso do STJ que mantm alguns
servidores nomeados em 1989, mesmo sem
concurso, em nome da segurana jurdica e
boa-f dos servidores.
Essa no a posio majoritria, mas j um
bom precedente. Foi uma das primeiras
decises sobre isso.
A nomeao continua ilegal? Continua. Mas ele
vai continuar no cargo? Vai.
A diferena que na convalidao eu conserto
e o ato passa a ser vlido. O ato est corrigido.
Enquanto que na estabilizao dos efeitos, eu
vou manter o ato defeituoso, em nome da
46

LICITAO
GENERALIDADES
Leitura obrigatria: lei 8.666/93 / 10.520/02.
Licitao nada mais do que um procedimento
administrativo. aquele conjunto de atos que
vai culminar num contrato administrativo. Mas
para que se realiza esse procedimento?
A finalidade da licitao buscar proteger o
interesse pblico. Mais especificamente,
buscar o interesse pblico selecionando a
proposta mais vantajosa.
A outra finalidade que est na moda em
concurso justamente a viabilizao de
oportunidade para que qualquer que preencha
os requisitos legais um possa celebrar um
contrato com a administrao.
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E dentro dessa segunda finalidade possvel
vislumbrar o princpio da impessoalidade.
Em 2010 a lei foi alterada e tambm passou a
ser objetivo da licitao a promoo do
desenvolvimento nacional sustentvel.
Feito isso, quais so as pessoas que esto
sujeitas licitao?
Sem dvida, a Administrao. Ok. Mas ser
que a empresa pblica e a sociedade de
economia mista esto sujeitas licitao?
Os sujeitos da licitao vm previstos no artigo
1 da lei.
Com o art. 1, de sada, esto sujeitas
licitao: pessoas jurdicas da administrao
direta, administrao indireta. At aqui, pelo
art. 1, com certeza esto inclusas as EP e
SEM.
Mas ns sabemos que essas pessoas podem
ter duas finalidades: prestao de servio
pblico e explorao de atividade econmica.
Se prestam servio pblico, no h dvida:
esto sujeitas licitao. que apesar de
serem pessoas privadas, como prestam
servios pblicos, seu regime mais pblico
que privado.
Mas se exploram atividade econmica, temos
que lembrar o art. 173 da CF, que diz que o
Estado no intervir na atividade econmica,
salvo atravs das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista, em caso de
excepcional interesse de segurana nacional
ou interesse coletivo.
Sendo que este artigo, em seu pargrafo
primeiro diz: essas empresas pblicas podero,
atravs de lei especfica, ter estatuto prprio
para licitaes e contratos.
Ocorre que esta lei no veio. E enquanto no
vem a lei, a rigor, elas estariam sujeitas
8.666. Ocorre que o STF j disse que se licitar
47

no exerccio da atividade fim for atrapalhar a
atuao da empresa, essa licitao no ser
exigida j que, reflexamente, ela atrapalharia
tambm o interesse pblico.
Vale lembrar a peculiar situao da Petrobras e
a necessidade de conhecer o MS 25888 que foi
impetrado por ela no Supremo.
Nesse o STF deferiu a liminar (que depois foi
confirmada) para dizer que a Petrobras poderia
continuar no simplificado.
A outra situao peculiar a dos Correios. A
ADPF 46 discute a questo da exclusividade, e
a ADIN 4155 discute a constitucionalidade da
lei 11.668/08 que veio legalizar o regime de
franchise. Vale pena dar uma olhada nessas
aes.
Lembrando que hoje a situao : A ECT
FAZENDA PBLICA. OS SEUS BENS SO
IMPENHORVEIS, ELA GOZA DE
IMUNIDADE TRIBUTRIA, DE REGIME DE
PRECATRIO, ETC. POR ENQUANTO ELA
TEM O MESMO REGIME QUE NS
APLICAMOS A UMA AUTARQUIA. O MESMO
REGIME DE UMA FAZENDA PBLICA.
Para a ADIN, a lei deveria ser considerada
inconstitucional por liberar o dever de licitar. Se
ela uma empresa pblica, ela deveria estar
sujeita licitao.
Feita essa discusso, ns continuamos com a
lista do art. 1, e aqui tem duas discusses
mais. Tambm esto sujeitos licitao os
chamados fundos especiais. Mas o que
isso? Na verdade foi uma impropriedade do
legislador.
O fundo especial pode ter duas aplicaes
diferentes: natureza de fundao, com a
finalidade de assistncia; natureza de rgo da
administrao direta, com finalidade de receber
dinheiro.
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A doutrina critica o termo, pois, sendo fundao
e rgo, j estavam na administrao direta e
indireta (no precisava repetir).
Ento, realmente foi uma impropriedade, mas
se cair est certo por ser previso legal.
E a ltima hiptese do art. 1 fala daqueles
entes controlados direta ou indiretamente
pelo poder pblico.
DICA: Se a pessoa jurdica, em alguma
situao, recebe dinheiro pblico
(especialmente se ela participa do oramento),
se ela cobra tributos, se ela tem recurso
pblico no seu bolso, consequentemente o TC
vai controlar. E se o TC controla, ente
controlado. E se ente controlado, est sujeito
ao art. 1 da lei.
Evoluindo no nosso estudo, precisamos
responder questo que j caiu em segunda
fase de concurso: de quem a competncia
para legislar sobre licitao no Brasil?
A competncia est no art. 22, XXVII, da CF,
que diz que compete privativamente Unio
legislar sobre normas gerais de licitaes e
contratos.
Podemos citar aqui a lei 8.666. Qual mais com
Unio sobre normas gerais em licitaes e
contratos? Temos a lei 10.520. Qual mais? A
que cuida da concesso e permisso de
servio, lei 8.987/95. Qual mais? A famosa lei
das PPPs, lei 11.079. Ento, todas essas so
exemplos de normas gerais.
A grande discusso aqui : se a Unio legisla
sobre normas gerais, essa norma geral de
mbito nacional (serve para todos os entes da
administrao) ou de mbito federal (s serve
para Unio)?
A Unio, na sua competncia sobre normas
gerais, possui norma de mbito nacional, ou
seja, serve para todos os entes da
administrao.
48

E sobre normas especficas, quem pode
legislar?
De cara a Unio. E neste caso a norma
especfica (ao contrrio da geral), ser apenas
de mbito federal.
No mesmo sentido os estados, DF, e
municpios. Lembre-se que a ideia : se a
norma especfica, s serve para quem
legislou.
Ocorre que a lei 8.666 foi muito alm de uma
norma geral. Em alguns pontos ela geral,
mas em outros ela extrapola e acaba
disciplinando em norma especfica.
Se a Unio extrapola norma geral e disciplina
em norma especfica, esse dispositivo que
extrapolou ter mbito nacional ou federal? E
essa foi a matria discutida na ADIN 927.
Disse o STF: na parte que extrapola e
disciplina em norma especfica, essas normas
especficas so de mbito federal e, por isso,
se aplicam somente Unio. Esse art. 17 s
vai ser constitucional se for interpretado como
norma especfica e, portanto, s servir para
Unio.
Nas alneas especificadas, obviamente, esse
artigo representa norma especfica da Unio, e
s serve para ela. O dispositivo, portanto,
precisa de uma interpretao conforme a
Constituio.
A partir dessa declarao do Supremo, a Unio
comea tomar alguns cuidados. Se voc pegar
a lei 11.079, que foi a lei das PPPs, que de
2004, essa lei j faz a separao. Ela diz tudo
de normas gerais, e, l no final, tem um
captulo dizendo: normas aplicveis somente
Unio.
PRINCPIOS DA LICITAO
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Ns s vamos colocar aqui quatro princpios
que so prprios da licitao, que so
especficos do procedimento licitatrio, mas
lembre-se que todos os gerais tambm servem
aqui.
1. VINCULAO AO INSTRUMENTO
CONVOCATRIO
princpio relacionado com a ideia de que o
edital a lei da licitao. Eu no posso exigir
nem mais, nem mesmo do que est no edital. A
administrao est amarrada ao edital.
Imagine que voc desiste da licitao por no
possuir um documento previsto no edital. L na
frente administrao percebe que nenhum dos
que participaram apresentou o tal documento.
Pode a administrao dispens-lo? No, afinal,
ela estaria prejudicando os que sequer se
arvoraram a participar. O caso de anular a
licitao e comear tudo de novo.
2. JULGAMENTO OBJETIVO
Quando ns falamos em julgamento objetivo,
isso significa definir de forma clara e precisa
qual ser o critrio de escolha, qual ser o tipo
de julgamento. Quando ns falamos em critrio
de escolha, ns estamos nos referindo aos
tipos de licitao.
CUIDADO! Modalidade no a mesma coisa
que tipo. A lei diz que os tipos so: PREO,
TCNICA, TCNICA E PREO e MAIOR
LANCE OU OFERTA (art. 45 da lei).
Assim, se eu coloco no edital que o critrio o
menor preo, esse o critrio e ponto final.
Julgamento objetivo significa que s o que
est no edital.
3. JULGAMENTO FORMAL
Aqui lembramos que a licitao tem um
procedimento formal, e so inmeras as
formalidades previstas na lei. A lei traz uma
lista de formalidades e inmeras exigncias. Se
o procedimento est na lei, se o procedimento
49

formal, ele tem que cumprir todas as
formalidades da lei.
CUIDADO! STJ, para conter essa formalidade
diz: formalidade sim, mas sem exageros. No
razovel primar por uma formalidade
exacerbada e sem causa.
Tem que ser uma formalidade necessria, ou
seja, que se no for observada vai causar
prejuzos, vai causar dano. A cor do envelope e
o tamanho da letra no so formalidades
necessrias. E o STJ diz: s se reconhece a
nulidade do procedimento se a formalidade que
no foi observada causar prejuzo.
4. SIGILO DE PROPOSTA
Temos que as propostas so sigilosas at o
momento de sua abertura em seo pblica. O
vizinho concorrente no conhece e ningum
pode conhecer o contedo, salvo aquele que
apresentou. A ideia que os envelopes so
entregues, todos, lacrados.
Tomando dois cuidados aqui: primeiro; qual a
modalidade licitatria que no tem sigilo de
proposta?
LEILO, pois as propostas so feitas
verbalmente. exceo ao princpio do sigilo.
Cuidado! Prego no. O prego tem lances
verbais, mas tem proposta escrita. E se tem
proposta escrita ela sigilosa.
Lembrando que o servidor que frauda o sigilo
das propostas est sujeito a crime na licitao
(art. 89 da lei elenca todos os crimes na
licitao), bem como improbidade
administrativa.
DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE
LICITAO
So as duas modalidades de contrao direta
previstas no nosso ordenamento, e que no
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so vistas com bons olhos, afinal, a regra o
dever de licitar.
- DISPENSA
A dispensa ocorre nas situaes em que,
faticamente, possvel competir, mas o
legislador, por sua prpria vontade, dispensa a
licitao.
Assim, a competio possvel, mas a lei diz
que no precisa. Pergunta: se o
administrador quiser, ele pode licitar?
Neste caso depende, pois ns temos duas
situaes: tem que ver se a licitao
dispensada ou dispensvel.
DISPENSADA
Se ela j est dispensada, por mais que o
administrador queira, ele no poder licitar.
Voc vai encontrar essa hiptese no art. 17 da
lei, que trata da alienao de bens pblicos.
DISPENSVEL
Se ela meramente dispensvel, se o
administrador quiser, ele poder licitar.
Se ele tem liberdade, a lista dessa hiptese
est no art. 24 da lei.
A licitao fica a critrio do administrador. Se
ele quiser, contrata direto, ou, querendo, licita.
Ateno! Este artigo tem 29 incisos. O bom
se familiarizar com todos.
Exemplo do art. 24 a licitao deserta,
aquela onde no aparecem interessados. Se
licitar de novo for causar prejuzos, ele pode
contratar diretamente.
O mesmo acontece na licitao fracassada,
aquela na qual todos os licitantes so
desclassificados.
CUIDADO. Eu no disse inabilitados. Eu falei
desclassificados. Classificao fase
50

posterior habilitao. Se todos os licitantes
foram inabilitados, h que se fazer uma nova
licitao.
E a agente fecha o art. 24 lembrando o
seguinte: se eu disse que h dispensa quando
a competio possvel, mas a lei libera, eu
lhe pergunto, esse rol taxativo ou
exemplificativo?
Se tem que estar liberado pela lei, a dispensa
de licitao possui um rol taxativo. Se no
estiver na lei, no ser possvel a dispensa.
- INEXIGIBILIDADE
A previso de licitao inexigvel est no art. 25
da lei.
Diz o art. 25: a licitao ser inexigvel quando
a competio for invivel, EM ESPECIAL nos
seguintes casos...
Na dispensa, a competio era vivel, mas a lei
liberou.
Aqui no. Aqui temos uma competio invivel,
impossvel.
Quando a minha competio invivel, esse
rol vai ser taxativo ou exemplificativo? Aqui o
rol exemplificativo, afinal, a lei diz em
especial nos seguintes casos.
O art. 25 diz ser inexigvel a licitao nos casos
de:
- servios de notria especializao e especializao, e, mais do que isso, a
singularidade.
- trabalho artstico reconhecido pela mdia.
- fornecedor ou produtor exclusivo.
Nestes casos a lei diz: a competio invivel
e a licitao e inexigvel.
Mas alm dessas hipteses, quando mais a
licitao ser inexigvel e no ir ocorrer?
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A agente lembra que para a minha
competio ser vivel, eu preciso de trs
pressupostos. Se faltar um deles a minha
competio se torna invivel, e, portanto,
ser inexigvel.
So trs pressupostos cumulativos: lgico,
ftico e jurdico.
- PRESSUPOSTO LGICO = S
POSSVEL A COMPETIO SE EXISTIR
PLURALIDADE.
Quando agente fala em pluralidade, tem duas
questes importantes aqui. A primeira delas diz
respeito a OBJETO singular. E a segunda
delas, e a melhor para prova, diz respeito a
SERVIO singular.
Em sntese temos a singularidade do objeto:
a) Em carter absoluto carro de
fabricao nica no salo do automvel.
b) Por evento externo raquete utilizada
por Guga na final do campeonato.
c) Em razo do carter pessoal quadro
de Monet, show de Reginaldo Rossi.
A licitao tambm ser inexigvel por falta de
pressuposto lgico no caso do servio
singular.
O servio tem que ser singular, mas, alm
disso, esse servio tem que constar do art. 13
da lei, tem que ser um servio de notria
administrao tem que precisar do melhor. 4
so os requisitos.
E em decorrncia deles, o TC vem declarando
ilegais os contratos com inexigibilidade de
licitao no caso de advogado para questes
corriqueiras.
Mas se a situao for complexa (boicote na
exportao da carne brasileira), a eu preciso
do melhor e ser caso de inexigibilidade.
51

Se eu s tenho um, seja com o objeto singular
ou servio singular, eu vou ter competio
invivel e licitao inexigvel.
- PRESSUPOSTO FTICO = EU PRECISO DE
INTERESSE NO MERCADO.
A falta de interesse de mercado e algo anterior
ao prprio edital. O mercado no tem interesse
naquele objeto, ento no adianta fazer
licitao. algo anterior publicao do edital.
Por isso no se confunde com a licitao
deserta (caso em que a licitao j comeou).
Imagine que a administrao quer contratar um
mdico, cirurgio cardaco, altamente
especializado, e quer pagar R$ 300,00. Algum
vai participar dessa licitao?
Eu estou falando de uma licitao que no gera
interesse de mercado. Se no h interesse de
mercado, a minha licitao se torna inexigvel.
Competio invivel, licitao inexigvel.
- PRESSUPOSTO JURDICO = A LICITAO
PRECISA PROTEGER O INTERESSE
PBLICO.
Se a licitao, ao invs de proteger o interesse
pblico, prejudicar esse interesse, faltar
pressuposto jurdico.
Ns vamos encontrar a o exemplo das
atividades fins das empresas pblicas e
sociedades de economia mista.
Se a empresa presta um servio pblico, isso
razo de interesse pblico? Com certeza .
Da mesma forma, se a nossa empresa explora
atividade econmica, ns sabemos que para
explorar atividade econmica, essas empresas
s podem atuar em duas situaes. Somente
em caso de segurana nacional ou relevante
interesse coletivo.
Ocorre que tanto um como outro so razes de
interesse pblico. Assim, nas duas
circunstncias, a empresa estar sujeita lei
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8.666 e, consequentemente, s regras do art.
25 (lembre que a lei trazendo estatuto prprio
ainda no veio).
Nesse sentido, vale lembrar: se a nossa
licitao prejudica atividade fim dessa empresa
servio pblico ou atividade econmica nos
dois casos a licitao estar prejudicando,
diretamente, o interesse pblico.
H uma afirmao doutrinria que diz assim: a
licitao no um fim em si mesmo. A licitao
um instrumento para a busca do interesse
pblico.
Ento, aqui, servio pblico interesse pblico.
Atividade econmica, nesse caso, tambm
interesse pblico, porque ela s pode explorar
duas situaes. Segurana nacional e
relevante interesse coletivo. E isso interesso
pblico.
S vai ser inexigvel quando prejudicar a
atividade fim, e isso, com certeza, aparece
muito mais na atividade econmica.
Para o servio pblico normalmente se licita.
Na atividade econmica que a inexigibilidade
na atividade fim est mais presente.
Pra agente completar aqui, s falta uma
informao.
Percebam; eu vou celebrar um contrato, e,
lembrando-se da aula de atos, para celebrar
esse contrato, eu dependo de um
procedimento administrativo prvio. Em regra
eu fao licitao e celebro o contrato.
Mas, se nesses casos a minha licitao no vai
acontecer por que ela inexigvel, dispensvel
ou foi dispensada, como fica a exigncia do
procedimento administrativo prvio?
Ser cumprido normalmente. Sendo que, no
lugar da licitao ns vamos realizar um
procedimento chamado de procedimento de
justificao, que vem da prpria condio do
ato administrativo.
52

Assim, ou bem eu licito ou justifico, porque eu
vou precisar legitimar o meu ato. Esse
procedimento possui as regras previstas no art.
26 da lei 8.666.
Lembrando que a questo da atividade fim foi
objeto da 2 fase da AGU.
E aqui vai uma dica para qualquer dissertativa:
contextualize o assunto, sem ir direto ao ponto.
Cuidado para no confundir os institutos. Ou
bem dispensvel, ou bem inexigvel. O
examinador no bobo.
Tem gente que joga o barro: no tem licitao
por que dispensvel e inexigvel. CUIDADO
COM ESSE ERRO!
Se dispensa, do comeo ao fim. Se
inexigibilidade, do comeo ao fim.
MODALIDADES DE LICITAO
Tem gente que olha para a prova, v a
modalidade colocada pelo examinador, e
desconfia se essa modalidade a correta.
Assim, o que voc pode fazer para identificar
essa modalidade?
Dica: ou bem a questo vai falar de valor, ou
bem a questo vai falar de objeto. Assim, o art.
22 da lei o que estabelece as modalidades de
licitao, ora utilizando o critrio valor, ora
utilizando o critrio objeto.
preciso lembrar que, em razo do valor,
voc pode ficar com a concorrncia (se o valor
for alto), tomada de preo (se o valor for
mdio), e convite (se o valor for baixo).
Tomando somente cuidado com uma exceo.
A concorrncia, alm do critrio valor, ela
tambm aparece obrigatria em razo de
alguns objetos (imveis, internacional, etc.).
O segundo critrio qualidade do objeto. A
questo comea assim: vamos comprar bens e
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servios, vamos contratar trabalho tcnico,
artstico e cientfico, vamos vender bens
mveis inservveis, etc.
Vejam; em todos esses exemplos o que a
questo colocou foi um objeto, e adjetivou esse
objeto. A questo estabelece o objeto, e diz
qualidades desse objeto.
Vejam; para essas modalidades, no interessa
o valor. O que interessa so as qualidades do
objeto. Ento, para ter certeza se voc
escolheu a modalidade certa, voc tem que
puxar na memria para que serve um leilo,
concurso e prego.
E a voc vai observar que as distines entre
uma modalidade e outra decorrem das
qualidades do seu objeto.
S existe tambm aqui uma exceo.
O leilo escolhido por qualidade do objeto,
mas h uma hiptese com limite de valor. Todo
o resto no tem limite.
O leilo s tem uma hiptese com limite de
valor, mas todo o resto no importa o valor.
Com essa dica, voc corta pela metade o seu
risco.
E ento, vamos a cada uma das modalidades,
para voc eliminar de vez o seu risco.
MODALIDADES DE LICITAO
1. CONCORRNCIA
A concorrncia pelo valor aplicvel quando
este for alto. Mas o que significa valor alto em
licitao? Esses valores, para cada
modalidade, esto enumerados no art. 23 da
lei.
Ns comeamos lembrando que a nossa lei
traz dois parmetros. Dois limites. Ela fala em
obras e servios de engenharia, e ela fala de
53

outros bens e servios que no os de
engenharia.
Nessa lista, a concorrncia ser obrigatria
para os valores acima de 1.500.000,00 (um
milho e quinhentos mil reais) obras e
servios de engenharia.
Quando tratar-se de outros bens e servios que
no os de engenharia, voc ir encontrar o
limite mnimo ou seja, acima de 650.000,00
(seiscentos e cinquenta mil reais).
Essas so as hipteses em razo do valor.
Mas voc viu l atrs que, excepcionalmente,
tambm pode haver concorrncia em razo
das qualidades do objeto.
E ela vai ser obrigatria em razo do objeto
quando?
- IMVEL - Tanto para alienao quanto para
aquisio de imveis.
CUIDADO COM AS EXCEES: SE A
ADMINISTRAO RECEBER O IMVEL VIA
DAO EM PAGAMENTO OU DECISO
JUDICIAL, A VENDA DESSE BEM PODER
SE D POR CONCORRNCIA OU LEILO.
Essa exceo est prevista no art. 19 da lei.
- CONCESSO - Tambm se utiliza a
concorrncia quando se tratar de concesso.
Aqui ns vamos encontrar tanto a concesso
de direito real de uso de bem pblico, quanto a
concesso de servio.
Concesso de direito real de uso um instituto
que no vem sendo mais utilizado na prtica; a
administrao vem preferindo fazer a
concesso comum, pois, com certeza, traz
menos consequncias. Mas um instituto que
ainda est na lei, e, com certeza, pode
aparecer na sua prova.
Alm dessa, temos a concesso de servio,
que tambm pode ser transferida por
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concorrncia. Ex. de concesso de servio
pblico o caso do transporte coletivo.
Ateno. Se cair na sua prova: CONCESSO
SE FAZ COMO. Resposta: POR
CONCORRNCIA. Esta a regra da
concesso. Mas cuidado: excepcionalmente,
pode ser por leilo, quando tratar-se do servio
do programa nacional de desestatizao. E o
exemplo mais clssico dentro desse programa
foi a concesso de telefonia, que se deu por
leilo.
- LICITAO INTERNACIONAL esta a
hiptese da licitao internacional.
Licitao internacional aquela que tem a
participao de empresas estrangeiras.
Quando a administrao percebe que, em
razo do objeto, ela vai ter a participao de
empresas estrangeiras, ela precisa tomar
alguns cuidados. A licitao internacional
possui algumas regras prprias.
A regra da licitao internacional a
modalidade concorrncia. S que,
excepcionalmente, possvel em licitao
internacional a escolha da modalidade tomada
de preos ou convite.
Para tanto, na tomada de preos, deve-se
observar requisito duplo cumulativo: tem que
ser no limite do valor da tomada e a
administrao deve possuir cadastro
internacional (funciona como um banco de
dados que possui documentos e informaes
de empresas estrangeiras).
A administrao tambm pode escolher a
modalidade convite. Neste caso, quando o
valor for correspondente ao do convite e (como
segundo requisito cumulativo) quando no
existir fornecedor no pas. Tudo bem at aqui?
Ok.
Tem mais uma informao que voc precisa
arrumar a na sua memria. Toda modalidade
54

(e isso ns vamos passar em cada uma delas);
em cada modalidade existe um prazo que ns
vamos chamar de prazo de intervalo mnimo.
ESSE PRAZO DE INTERVALO MNIMO O
PRAZO NECESSRIO ENTRE A tomada fica entre 150.000,00 (cento e
PUBLICAO DO EDITAL E A ENTREGA
DOS ENVELOPES.
O objetivo desse prazo de intervalo mnimo
para a empresa organizar os seus documentos,
preparar sua proposta, realizar estudo de
mercado, e vai da publicao do edital at a
entrega dos envelopes.
Se prazo de intervalo mnimo, nada impede
que a administrao admita um prazo maior.
Quando ns falamos de prazo de intervalo
mnimo, devemos conferir o art. 21 da lei.
E qual o prazo de intervalo mnimo para a
nossa concorrncia? Aqui vai depender do tipo
de licitao. Ns vamos encontrar dois
intervalos mnimos. Olhe s.
Se for o tipo tcnica ou tcnica + preo
intervalo mnimo de 45 dias.
Se for o tipo preo intervalo mnimo de 30
dias.
Como a lei s falou em dias, temos que so
dias corridos. Se ela quisesse dias teis, teria
dito expressamente.
2. TOMADA DE PREOS
PROVA CESPE: A modalidade tomada de
preos fica entre o valo mnimo do convite eo
mximo da concorrncia. CERTO OU
ERRADO? ERRADO. exatamente ao
contrrio.
A modalidade tomada de preos tambm
escolhida pelo valor, s que, na verdade, e ela
fica entre o mximo do convite, e o mnimo da
concorrncia.
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O convite vai at 150.000,00 para obras e
servios de engenharia. Consequentemente a
tomada acima desse valor.
Ento, para obras e servios de engenharia, a
cinquenta mil) e vai at 1.500.000,00 (um
milho e quinhentos mil) que o mnimo da
concorrncia.
A tomada fica no meio dos dois. Fica no
mximo do convite, e no mnimo da
concorrncia.
Para outros servios que no os de
engenharia, tambm entre o mximo do convite
e o mnimo da concorrncia a tomada fica no
valor entre 80.000 (oitenta mil) e 650.000
(seiscentos e cinquenta mil).
LEMBRANDO QUE A MODALIDADE TOMADA
DE PREO S UTILIZADA PELO VALOR.
Mas quem pode participar da modalidade
tomada de preos?
Primeiro; podem participar da licitao aqueles
licitantes cadastrados.
Cadastramento nada mais do que aquele
banco de dados da administrao que funciona
como uma habilitao prvia. Ajuda na
celeridade do procedimento porque os
licitantes j cadastrados bastam apresentar o
certificado de registro cadastral ao invs de mil
documentos.
Agora; participam da tomada os licitantes
cadastrados, e, alm deles, aqueles que
preencherem os requisitos para o
cadastramento at o terceiro dia anterior
entrega dos envelopes.
CUIDADO. No se exige estar cadastrado at
o terceiro dia anterior. O que se exige que se
preencha os requisitos para tanto. A prpria lei
fala.
55

E como se comprova isso? A empresa tem que
requerer. Ela tem que apresentar um
requerimento como todos os documentos,
provando que ela preenchia. Naturalmente, no
se exige que este requerimento seja deferido
at o terceiro dia anterior. At esse prazo a lei
s diz que tem que requerer.
Por fim lembramos que tomada de preo
tambm tem dois intervalos.
Se for o tipo tcnica ou tcnica + preo
intervalo mnimo de 30 dias.
Se for o tipo preo intervalo mnimo de 15
dias.
Tambm dias corridos, porque a lei no falou
nada de dias teis.
Vamos ao convite para fecharmos a nossa lista
no critrio valor.
3. CONVITE
Voc j anotou que o convite, que
modalidade em razo do valor, vai at
150.000,00 (cento e cinqenta mil) para obras
e servios de engenharia, e vai at 80.000,00
(oitenta mil) para outros bens e servios.
Mas eu preciso aqui de um cuidado. Se ele vai
at 150.000,00 ele comea com quanto?
O valor mnimo zero. No tem valor mnimo.
Mas EDEM, no h uma regra que at 10%
no dispensvel? Isso; voc disse tudo.
dispensvel. E se o administrador quiser, ele
pode licitar na dispensvel? Pode. E se ele
quiser licitar, qual vai ser a modalidade?
Convite.
Ento, convite vai do zero at 150.000,00 para
obras e servios de engenharia, e de zero at
80.000,00 para outros bens e servios que no
os de engenharia.
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Quem pode participar do convite, naturalmente,
so os licitantes convidados. E podem ser
convidados os licitantes cadastrados e,
tambm, os no cadastrados. Se ele do ramo
de atividade e est no mercado, pode ser
convidado, seja ele cadastrado, ou no.
sempre bom lembrar que ns vamos
convidar em nmero mnimo de trs. E se no
aparecerem trs? Para o TCU no pode
prosseguir.
MAS NO ESSA POSIO QUE VEM
PREVALECENDO PARA CONCURSO. PARA
CONCURSO VOC VEM ENCONTRANDO
QUE POSSVEL PROSSEGUIR COM
NMERO INFERIOR DESDE QUE VOC
CONVIDE TRS E JUSTIFIQUE
DEVIDAMENTE.
Voc vai demonstrar que convidou validamente
os trs licitantes, e, convidando validamente,
possvel prosseguir com nmero inferior.
Mas, alm desses convidados, tambm podem
participar do convite os cadastrados no
convidados.
Sendo que, licitante cadastrado e no
convidado, obviamente - precisa manifestar o
interesse de licitar com 24 horas de
antecedncia.
Assim, temos:
Licitante cadastrado - participa quando
convidado, ou quando, no convidado,
manifesta interesse com at 24 horas de
antecedncia.
Licitante no cadastrado participa quando
convidado.
Feito isso, vamos a algumas observaes.
Deve-se lembrar, ainda, que o instrumento
convocatrio no convite a carta convite.
56

Alm disso, qual o prazo de intervalo mnimo
no convite? Exceo; 5 dias teis.
Este prazo o nico, por enquanto, em dias
teis. Dia til em Direito Administrativo o dia
em que a repartio funciona.
No que tange comisso temos que,
normalmente, a comisso de licitao do
convite formada por trs servidores. S que,
neste caso, temos uma situao especial (art.
51)
Tratando-se de convite, se a repartio for
pequena e selecionar trs for prejudicar o
andamento do servio, a lei diz que possvel
fazer convite com um nico servidor.
Ler art. 51, que fala da comisso de licitao.
Vamos sair agora do valor, e passar a estudar
as modalidades em razo do objeto.
4. LEILO
A ideia chave que voc tem que guardar que
o leilo modalidade de licitao que serve
para alienao. NO SE COMPRA NADA
POR LEILO.
Primeiro; alienao de bens imveis. Porm,
quando este bem imvel for decorrente de
deciso judicial ou de dao em pagamento
(art. 19 da lei).
Ento, temos que, primeiramente, SERVE O
LEILO PARA ALIENAO DE BENS
IMVEIS DECORRENTES DE DECISO
JUDICIAL OU DAO EM PAGAMENTO.
A segunda situao a possibilidade de leilo
para bens mveis. Mas bens mveis
inservveis, apreendidos e penhorados.
Ento, temos que, alm da primeira
possibilidade, SERVE O LEILO PARA
ALIENA DE BENS MVEIS INSERVVEIS,
APREENDIDOS OU PENHORADOS (na
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verdade era empenhados, mas o legislador
errou).
Bens inservveis no sinnimo de sucata
nem de coisa velha. Bem inservvel o que
no lhe serve mais, mas serve para outro. Ex.
carro desgastado para rodar na estrada, mas
que pode, tranquilamente, rodar na cidade.
Bens apreendidos - o leilo da receita um
exemplo de leilo de bens apreendidos, em
razo, na grande maioria das vezes, da
irregularidade da documentao.
Bens penhorados - bem penhorvel objeto
de penhora, que, por sua vez, restrio na
ao de execuo e serve para a garantia do
juzo.
Os bens penhorados, ao final do processo de
execuo, so alienados em hasta pblica.
Alienam-se em hasta pblica os mveis atravs
de leilo, e os imveis atravs de praa.
Ocorre que o leilo, na ao de execuo, o
leilo em hasta pblica, o leilo do CPC.
Mas EDEM; ento o que os bens penhorados
esto fazendo aqui?
No deveriam estar. O legislador, na verdade,
queria falar de bens empenhados, e no
penhorados. Ele errou.
Os bens alienados por leilo da lei 8.666 so
os bens empenhados. E bens empenhados so
objeto de penhor, enquanto que os bens
penhorados so objeto de penhora. Os bens
objetos de penhor que so alienados por
leilo da 8.666.
O leilo de jias da caixa, por exemplo, o da
lei 8.666. So bens objeto de penhor.
E se cair na prova: ALIENAM-SE ATRAVS
DE LEILO BENS INSERVVEIS,
APREENDIDOS E PENHORADOS. CERTO
OU ERRADO?
57

Se eu estivesse no seu lugar eu responderia
verdadeiro.
Eu sei que disse que so os empenhados,
ocorre que est escrito na lei penhorados.
Como est escrito na lei, dessa forma que os
examinadores copiam.
Mas j h alguns novos concursos aonde vem
aparecendo empenhados. Ento fique de olho.
Por fim, a ltima hiptese est justamente na
regra de valor.
E, evoluindo, lembram que eu disse que o
leilo tem como critrio o objeto, mas que h
uma hiptese em que ele tem limite de valor?
isso, essa hiptese est no art. 17, 6 da lei.
Este dispositivo diz que possvel alienao de
bens mveis atravs de leilo (no se adjetiva
quais mveis), desde que respeitado o limite de
650.000,00.
Assim, ns vamos encontrar o leilo, portanto,
em trs situaes:
a) Alienao de bens imveis decorrente
de alienao judicial e de dao em
pagamento (lembrando que a lei coloca
uma alternativa OU entre o leilo e a
concorrncia);
b) Alienao de bens mveis inservveis,
apreendidos ou empenhados
(lembrando que a lei fala penhorados);
c) Alienao de bens mveis (sem
adjetivao), at o limite de 650.000,00;
o que significa dizer que qualquer mvel
pode ser alienado por leilo at esse
limite.
Quem realiza o leilo no Brasil o leiloeiro.
Como no existe esse cargo, como regra h a
designao de um servidor do quadro.
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A administrao at poderia criar um cargo de
leiloeiro e realizar concurso, mas, na prtica, o
que ela prefere a designao do servidor.
E mais. Qual o prazo de intervalo mnimo no
leilo?
O intervalo mnimo aqui de 15 dias (j que
no falou em teis, temos que so dias
corridos).
Ento, ALIENAO a palavra mgica na
modalidade licitatria do leilo.
5. CONCURSO
A primeira ideia que no se deve confundir
essa modalidade de licitao concurso com o
concurso pblico, que serve para provimento
de cargo ou emprego pblico.
O concurso da lei de licitaes serve para a
escolha de trabalho tcnico, cientfico ou
artstico, dando em contrapartida um prmio
ou remunerao. Prmio presente, e no
cargo. Pode ser carro, bolsa de estudos,
viagem, 1 milho, etc.
Dentro daquilo que mais cai nas provas, temos:
qual o prazo de intervalo mnimo do concurso?
Esse prazo de 45 dias (j que no falou em
teis, temos que so dias corridos).
Portanto, da data da publicao do edital, at a
realizao do evento, se tem prazo de intervalo
mnimo de 45 dias corridos.
Vale lembrar que, do mesmo modo como
ocorre com as promoes de refrigerantes e
achocolatados, o concurso da lei 8.666 no
tem procedimento na lei. O procedimento do
concurso tem regulamento prprio. Cada
concurso tem o seu regulamento.
Assim, ns no vamos estudar as regras do
concurso, porque cada concurso tem o seu
regulamento prprio. Ok?
58

No que tange comisso, ns vimos l atrs
que, normalmente, quem participa da comisso
o servidor pblico. Mas, excepcionalmente,
neste caso o sujeito no precisa ser servidor.
Qualquer pessoa, com conhecimento na rea,
e desde que idnea, pode participar da
comisso do concurso. Se servidor preenche
esses requisitos, tambm poder.
Ela chamada de comisso especial, afinal,
no precisa ser composta por servidor.
6. PREGO
PRGUNTA DE PROVA: PARA QUEM, PELA
PRIMEIRA VEZ, FOI INSTITUDO O PREGO
NO BRASIL? PARA AS AGNCIAS
REGULADORAS, EM 1997, PELA LEI 9.472
QUE INSTITUIU A ANATEL.
Mas em 2000, atravs da medida provisria
2025, o prego foi institudo para a Unio.
E a partir de 2002 o prego ampliado para
todos os entes da administrao atravs da lei
10.520/02. Assim, com essa lei o prego passa
a ser utilizado para todos os entes da
federao.
Para que serve o prego? Qual o seu objetivo?
Qual o seu cabimento? valor ou objeto?
Falamos em objeto, e a palavra mgica que
prego s serve para aquisio.
NO SE VENDE NADA POR PREGO. Tudo
bem. Mas aquisio de qu? Bens e servios
comuns (copo, papel, geladeira, TV, ar-
condicionado etc.).
Bens e servios comuns so aqueles que voc
compreende com expresso usual de mercado.
So aqueles que esto disponveis no
mercado. O que significa dizer que a pessoa
para entender no precisa de uma formao
especial.
Bastante cuidado. O prego modalidade
de licitao no tipo PREO.
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No se admite prego para tipo tcnica, e,
portanto, engenharia est fora (primeiro,
porque algo complexo, segundo porque
depende do critrio tcnica).
Ns vamos escolher aqui o menor preo.
Ademais, o responsvel pela realizao do
prego no Brasil o pregoeiro. Ele que bate o
martelo.
A lei estabelece que o pregoeiro vai ser
apoiado por uma equipe chamada equipe de
apoio. Essa equipe de apoio no tem,
normalmente, poder decisrio. mais
organizacional.
Alm disso, devemos lembrar que o prego
tem duas possibilidades. O prego poder ser
presencial e poder ser eletrnico.
O presencial possui todas as regras normais de
ambiente: sala, mesa constituda, comisso
permanente.
Mas possvel hoje tambm, com amparo na
nossa legislao, o prego eletrnico. Este
segue o mesmo procedimento do prego
presencial. Eu digo em termos de sequencia.
Primeiro olha proposta, depois documento, etc.
Mesma sequencia e procedimento do prego
presencial.
Sendo que o prego eletrnico vai acontecer
no mundo virtual, o que exige, naturalmente,
algumas adaptaes. como se fosse uma
sala de bate-papo.
Essas adaptaes para o mundo virtual foram
feitas por decreto (5450/05), e por isso que
voc no vai encontrar prego eletrnico no
concurso.
Agora; para o mbito federal, o Presidente da
Repblica determinou por decreto que fosse
escolhido o prego eletrnico como
procedimento regra.
59

Devemos frisar tambm, que o prego possui
um procedimento invertido, e que, por ser mais
rpido, com certeza uma tendncia para o
pas.
E mais. O prazo de intervalo mnimo no prego
de 8 (oito) dias teis.
Voc deve observar que os dois menores
prazos so em dias teis. So 5 dias teis para
o convite e 8 dias teis para o prego. Todos
os demais so com dias corridos.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
GENERALIDADES E CONCEITO
A primeira ideia que eu gostaria que voc
tivesse em mente que contrato administrativo
uma espcie do gnero contratos. E sendo
uma espcie, tudo o que voc aprendeu l em
Direito Civil, na teoria geral dos contratos,
tambm serve para o Direito Administrativo. A
diferena que os contratos administrativos
possuem algumas peculiaridades.
Nem todo contrato celebrado pela
administrao contrato administrativo. O
contrato que a administrao celebra
chamado contrato da administrao. Sendo
que, se ele regido pelo direito pblico, ele
ganha a terminologia: contrato administrativo.
Se o regime privado, esse contrato apenas
chamado de contrato da administrao (ex.
contrato de locao).
Dentro dessa ideia, podemos concluir que:
Contrato administrativo aquele vnculo
jurdico em que o sujeito ativo e o sujeito
passivo se comprometem a prestao e
contraprestao, criando, modificando ou
extinguindo direitos, se submetendo ao regime
jurdico de direito pblico, e,
consequentemente, vai ter a participao da
administrao.
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CARACTERSTICAS
1. FORMAL as formalidades sero
estudadas a seguir.
2. CONSENSUAL
Contrato consensual significa que o contrato se
aperfeioa no momento em que se manifesta
a vontade. Ex. contrato de compra e venda. O
sujeito vai loja, recebe a geladeira em 15 dias
e paga em 30. O contrato existe quando ele vai
loja. O resto adimplemento contratual.
S um cuidado. O contrato consensual o
oposto do contrato real, aquele que depende
da entrega do bem. S est pronto com a
entrega do bem.
3. COMUTATIVO
o oposto do contrato aleatrio.
Primeiro; contrato comutativo tem que ter
prestao e contraprestao equivalentes.
Alm disso, essas prestaes devem estar
pr-determinadas.
Eu vou pagar por esta caneta o valor de trs
reais. quanto ela vale. o equivalente.
compatvel o objeto com o seu preo.
Prestaes pr-determinadas significa que o
prprio contrato determina quanto vai ser pago
pela caneta (um milho no d).
4. PERSONALSSIMO
O contrato administrativo vai levar em
considerao as qualidades dos contratados.
Se o contrato personalssimo, em tese no
possvel a subcontratao. S que a nossa lei
autoriza. Permite expressamente a
subcontratao. Mas quando possvel?
Em sntese, temos como condies legais para
a subcontratao: - previso no edital; -
60

previso no contrato; - autorizao da
administrao.
E acrescenta a doutrina: - apenas de parte do
contrato; - desde que a subcontratada
preencha os requisitos da licitao.
5. CONTRATO DE ADESO
Aqui no h a possibilidade de se discutir
clusulas contratuais. Assim, todo contrato
administrativo de adeso, porque quem
impe as regras a administrao.
FORMALIDADES
1. LICITAO/JUSTIFICAO
O procedimento licitatrio a primeira
formalidade. Lembrando que se a licitao for
dispensvel e inexigvel, o que substitui a
licitao o procedimento de justificao.
2. ESCRITO
O contrato administrativo, em regra, deve ser
escrito (art. 60, pargrafo nico da lei). Esse
art. 60, pargrafo nico, diz que nulo de
pleno direito o contrato verbal, salvo o de
pronta entrega, pronto pagamento e at 4 mil
reais (requisito triplo cumulativo).
Vou papelaria e compro essa caneta. O
vendedor me entrega na hora (pronta entrega e
pronto pagamento e no passou de 4 mil, o
contrato pode ser verbal).
3. PUBLICAO
Falamos aqui do art. 61, pargrafo nico da lei,
que diz que a publicao obrigao da
administrao e deve correr a cargo dela.
A lei diz mais: a publicao do contrato
condio de eficcia do contrato. O que
significa dizer que se ele no for publicado ele
vlido, mas no ser eficaz. Ele no vai
produzir efeitos enquanto no for publicado.
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A posio majoritria diz que o prazo de
publicao de at 20 dias, no podendo
ultrapassar o 5 dia til do ms seguinte ao de
sua assinatura.
4. INSTRUMENTO DE CONTRATO
A pergunta : quando eu preciso desse
instrumento de contrato e quando eu no
preciso?
O art. 62 diz assim: o instrumento de
contrato vai ser obrigatrio quando o valor
do meu contrato for correspondente ao
valor da concorrncia e da tomada de
preos. No tem nada a ver com o fato de a
licitao ser dispensada ou inexigvel. O que eu
tenho : se o valor o da concorrncia ou da
tomada, mesmo que a licitao seja inexigvel
e dispensvel, ele tem que acontecer, porque o
que interessa o valor do contrato.
CUIDADO. EU NO PRECISO DE UMA
CONCORRNCIA OU DE UMA TOMADA. EU
PRECISO DO VALOR CORRESPONDENTE
A ESSAS MODALIDADES.
Alm disso, a lei diz: o instrumento de
contrato vai ser facultativo quando o valor
for correspondente ao convite. Tome
cuidado. Alm desse requisito a lei diz assim:
para ser facultativo, alm do valor do convite,
eu tambm preciso da possibilidade de
realiz-lo de outra maneira.
Eu no posso ter nenhuma exigncia que traga
o instrumento de contrato. Tenho de poder
realiz-lo de outra maneira. Voc vai encontrar
a ordem de servio, a nota de empenho, carta
contrato, etc. So atos administrativos onde
voc s diz a obrigao: faa, pague o
servio...
CLUSULAS CONTRATUAIS
Sero dividas em dois grupos: necessrias e
exorbitantes. Dentro das necessrias, que so
61

as obrigatrias, falaremos da garantia
contratual e da durao do contrato (por carem
mais).
CLUSULAS NECESSRIAS - Esto
previstas no art. 55 da lei 8.666.
So as clusulas obrigatrias. Tem que constar
as partes, objeto, forma de pagamento,
durao do contrato, etc. Eu no vejo
dificuldade nessa lista. Ns vamos falar de
duas necessrias que muito caem em provas e
concursos. Ns vamos falar de garantia, e
vamos falar de durao de contrato. Essas
duas, com certeza, so as que mais aparecem
em prova, mas a lista do art. 55 extensa, por
isso eu peo que voc faa a leitura desse
dispositivo.
a) GARANTIA DO CONTRATO
A primeira questo, a saber, se a
administrao pode ou deve cobrar a garantia.
Ela est na lista do art. 55, mas a lei usa a
expresso pode. Por isso a discusso. Pela
lei, a administrao pode exigir garantia. Mas,
para maioria, INCLUSIVE PARA O
CONCURSO, esse pode significa DEVE (a no
ser que pergunte de acordo com a literalidade
da lei).
A segunda questo relacionada garantia o
percentual. De quanto vai ser essa garantia?
O que se tem que a administrao pode
exigir at 5% do limite do contrato. Sendo que,
quando esse contrato for de grande vulto, de
alta complexidade, ou de riscos financeiros
para a administrao, a garantia poder chegar
at 10% do valor contratual (art. 56).
Quem exige a garantia a administrao.
Todavia, quem decide a forma de prest-la o
contratado. Ento, a lei d quatro alternativas,
mas o contratado pode escolher uma delas.
Aqui a lei diz que possvel:
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- ttulo da dvida pblica (TDP inclusive uma
excelente oportunidade para a administrao
engolir os seus ttulos); - cauo em dinheiro; -
fiana bancria ( a garantia fidejussria
prestada por um banco); - seguro garantia.
b) DURAO DO CONTRATO
Como toda licitao depende de recurso
oramentrio, identificada a necessidade, eu
tenho que identificar qual ser o recurso que ir
bancar esse contrato. E qual mesmo o limite
de um recurso oramentrio? Qual o prazo
mximo de um crdito oramentrio? Quanto
tempo dura uma lei oramentria?
12 meses. A durao do contrato deve ser
compatvel com a durao do crdito
oramentrio, logo, prazo mximo de 12
meses.
No se esquea, todo contrato administrativo
tem que ter prazo determinado. Hoje no se
permite contrato sem prazo determinado. A
regra 12 meses, mas a lei estabelece, l no
art. 57, algumas excees a esse prazo.
O art. 57 traz trs excees ao crdito
oramentrio, sendo que ns vamos incluir
mais duas que no esto na lei 8.666. As
hipteses so:
i) contratos que possuem previso no plano
plurianual (PPA) = at 4 anos.
ii) contratos de prestao contnua = at 60
meses.
Cuidado com uma cilada. O art. 57 traz uma
exceo dizendo assim: nesta hiptese, alm
dos 60 meses, possvel, em carter
excepcional, em caso de interesse pblico,
uma prorrogao por mais doze meses. Assim,
possvel que esse contrato atinja at 72
meses.
iii) contratos de aluguel de programas e
equipamentos de informtica = at 48 meses.
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iv) contratos de concesso e permisso de do caminho, a empresa no cumpre esse

servio = quando o nosso contrato for de contrato, a administrao pode retomar e
concesso e permisso de servio, quem vai rescindir o contrato.
determinar o prazo do contrato a lei do
servio. Mas resciso ato administrativo. SENDO
ATO ADMINISTRATIVO, COMO CONDIO
v) contratos sem desembolso pela DE FORMA O STF DIZ: PRECISA DE
administrao = podem ter prazo maior, s que PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. Precisa
determinado. contraditrio, ampla defesa.

hiptese que no est expressa, mas Ex. da coleta de lixo. Enquanto corre o
decorre de interpretao da lei de procedimento de resciso, quem realiza a
responsabilidade fiscal (LC 101). Se a coleta?
administrao no tiver que pagar mais nada,
no precisa respeitar a lei oramentria. A administrao, com a ocupao temporria
dos bens do contratado.
CLUSULAS EXORBITANTES
Encerrado o processo, eu vou realmente
A nossa lei enumera no art. 58 cinco clusulas extinguir o contrato; qual ser a consequncia
exorbitantes. So elas: para esses bens? Aqui h possibilidade de
reverso. E esses bens que eram ocupados
a) ALTERAO UNILATERAL DO provisoriamente podem ser transferidos em
CONTRATO PELA ADMINISTRAO definitivo para a administrao.
a seguir.
b) RESCISO UNILATERAL DO Cuidado. Ocupao e reverso so passveis
CONTRATO PELA ADMINISTRAO de indenizao. Depende do que est previsto
a seguir. no contrato. Mas possvel indenizao.
c) FISCALIZAO DO CONTRATO PELA
ADMINISTRAO Eu no posso ocupar e reverter qualquer bem.
A ocupao e a reverso esto ligadas
Mais do que a fiscalizao, temos que continuidade e manuteno do servio. O
possvel at uma interveno na gesto da bem tem que ser indispensvel continuidade.
empresa. Lembrando que a fiscalizao no
faculdade da administrao. Ela deve fiscalizar. Pergunta: EXCEPTIO NON ADIMPLETI
CONTRACTUS CLUSULA
d) APLICAO DE PENALIDADES art. EXORBITANTE?
87
PRIMEIRO; APLICVEL AOS CONTRATOS
Que tipo de penalidades? Advertncia, multa (a ADMINISTRATIVOS?
depender da previso do contrato), suspenso
de contratar com o poder pblico e declarao Se a administrao no paga, o contratado
de inidoneidade. obrigado a continuar coletando o lixo? . Mas
s por 90 dias.
e) OCUPAO PROVISRIA DOS BENS
DO CONTRATADO E se a administrao no paga, a partir de 90
dias o contratado est liberado das suas
H uma regrinha que voc tem que entender e obrigaes? Est. Ento, a resposta que a
observar que a seguinte: quando a partir dos 90 dias a EXCEPTIO aplicada. O
administrao celebra um contrato e, no meio que no se pode fazer aplic-la de imediato.

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Essa a posio da doutrina majoritria. A
EXCEPTIO APLICADA DE MANEIRA
DIFERENCIADA (Art. 78, XV, da lei).
Vimos que aplicvel. Segunda pergunta:
clusula exorbitante? No, afinal, se ela
tambm est no contrato comum, no se trata
de clusula exorbitante.
Cuidado. HELY dizia que a EXCEPTIO no era
aplicvel. E o no ser aplicvel que era
clusula exorbitante. Ento, se hoje ela
aplicvel, ela no clusula exorbitante,
porque ela existe no contrato comum e existe
no contrato administrativo. Lembrando que
essa posio de HELY antes da lei 8.666,
pois ele faleceu em 90. No a posio que
prevalece hoje em concurso.
ALTERAO UNILATERAL DO CONTRATO
PELA ADMINISTRAO art. 65.
Lembramos que a alterao bilateral do
contrato no clusula exorbitante, afinal, os
contratos comuns tambm possuem.
Pela lei, a administrao pode alterar
unilateralmente o contrato em duas hipteses.
Primeiro; a administrao pode alterar
unilateralmente as chamadas
ESPECIFICAES DO PROJETO. Ex. tipo de
tinta, tipo de cermica que seria utilizada.
alterao qualitativa, pois incide sobre a
qualidade do projeto.
Eu no vou atingir o quantitativo, eu no vou
mexer na quantidade.
Lembrando que a alterao que implique
mudana da natureza do objeto est proibida.
Eu no posso ter telefonia, e exigir transporte
coletivo. No posso ter transporte coletivo e
exigir coleta de lixo.
E a alterao quantitativa, possvel de algum
modo? O QUE OS TEMOS QUE SE A
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ALTERAO FOR QUANTITATIVA, ELA
TOLERADA AT A MARCA DE 25 %.
Cuidado. A natureza do objeto, como visto,
nunca poder ser alterada. Aqui ns estamos
alterando a quantidade. Se eu comprei canetas
s posso receber canetas. E se eu tinha 100,
posso atingir at o limite legal que o de 125.
Lembrando que 25% serve para acrscimos e
supresses. Eu posso ter 25 para cima e 25
para baixo.
Lembrando que claro que a administrao vai
ter que pagar pelas 125. Da mesma forma que,
se a administrao mudar para 80, s ter que
pagar por essas 80.
OBS: SE O CASO FOR DE REFORMAS DE
EDIFCIOS OU EQUIPAMENTOS O
ACRSCIMO (e s ele, no se aplicando
supresso) PODE CHEGAR AT 50%.
ALTERAO BILATERAL DO CONTRATO
ADMINISTRATIVO = ACORDO ENTRE AS
PARTES
Feita essa observao, vamos s anotar quais
so as alteraes bilaterais do contrato,
lembrando que elas no so clusulas
exorbitantes. A lei estabelece quatro situaes
em que possvel a alterao bilateral:
1. SUBSTITUIO DA GARANTIA
2. REGIME DE EXECUO
3. FORMA DE PAGAMENTO lembrar
que vedado o pagamento antes do
recebimento.
4. BUSCA DO EQUILBRIO ECONMICO
E FINANCEIRO DO CONTRATO
Falar em desequilbrio contratual falar em
teoria da impreviso. A teoria da impreviso
era antigamente chamada de clusula REBUS
SIC STANTIBUS.
Essa teoria exige, necessariamente, um fato
novo. Mais do que isso. O fato tem que ser:
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novo, imprevisto (as partes no programaram)
e imprevisvel (ningum, no lugar delas, podia
imaginar essa situao).
algo inimaginvel. Por exemplo, quem
poderia imaginar que COLLOR iria sequestrar
a poupana do povo?
Eu tenho que pensar numa situao que no
estava programada e que no dava para
prever.
Assim, o fato superveniente imprevisto e
imprevisvel vai, por fim, desequilibrar o
contrato. E esse desequilbrio do contrato
que vai gerar a necessidade de reviso
contratual.
ENTO, A TEORIA DA IMPREVISO NADA
MAIS DO QUE A REVISO CONTRATUAL
COMO MODALIDADE DE ALTERAO
BILATERAL VISANDO A MANUTENO DO
EQUILBRIO ECONMICO E FINANCEIRO.
Se no h nada de novo no h que se falar
em teoria da impreviso. As trs hipteses aqui
que mais interessam so:
- FATO DO PRNCIPE
aquela atuao unilateral do poder pblico,
abstrata e geral, que atinge o contrato de
forma indireta ou reflexa. No toca o seu
objeto principal. Ex. alterao da alquota de
um tributo.
- FATO DA ADMINISTRAO
atuao unilateral do poder pblico,
especfica, e que atinge diretamente o nosso
contrato. Construo de viaduto dependente de
desapropriao de rea. O Estado nega o
pedido.
- INTERFERNCIAS IMPREVISTAS
Falamos que interferncia imprevista
aquela caracterstica, aquele evento da
natureza que j existia ao tempo da celebrao
do contrato, mas que s pde ser descoberto e
identificado ao tempo da sua execuo.
Os exemplos so variados: lenol fretico,
terreno pantanoso, grande pedra, etc. So
situaes que aumentam o custo da obra e que
eu no tinha como saber antes de colocar a
mo na massa.
Esses so os casos que mais caem.
Lembrando que caso fortuito e fora maior
tambm podem ser includos nessa lista,
sabendo que h divergncia na doutrina e no
h posio majoritria.
RESCISO CONTRATUAL EXTINO DO
CONTRATO ADMINISTRATIVO
1. CONCLUSO DO OBJETO /
ADVENTO DO TERMO FINAL
Ex. contrato de construo de uma escola =
finda concluda a obra.
Ex. contrato de servio de segurana por 12
meses = finda vencidos os doze meses.
2. RESCISO
a) Resciso Administrativa
a extino do contrato de modo unilateral
pela administrao. Se for por interesse
pblico, a administrao indeniza. Se for por
descumprimento de clusula contratual pelo
contratado, quem indeniza o prprio
contratado.
b) Resciso Judicial
a situao na qual o contratado no quer
mais o contrato. Neste caso, a sada para ele
no outra seno a via judicial. Lembre-se: s
a administrao poder rescindir
unilateralmente.
c) Resciso por acordo, bilateral,
consensual ou amigvel

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o que l em Direito Civil voc vai chamar de
distrato.
3. ANULAO
Se o nosso contrato possuir uma ilegalidade
ele poder ser extinto por anulao.
Ento, pensando em responsabilidade civil do
Estado, voc precisa lembrar que a atuao
estatal impositiva, e que, por isso, essa
responsabilidade tem princpios mais rigorosos
do que a responsabilidade comum l do direito
civil.

4. EXTINO DE PLENO DIRIETO Ainda nessa esteira, devemos lembrar que hoje
ns temos cada vez mais uma proteo da
hiptese que a doutrina reconhece como vtima, o que se comprova pela prpria
aquela extino que decorre de circunstncias evoluo. Comeamos com a
estranhas vontade das partes, por exemplo: irresponsabilidade, passamos para a
falecimento, incapacidade civil, so situaes responsabilidade subjetiva, depois objetiva,
estranhas vontade das partes. trazendo, portanto, mais proteo para a
vtima.

Ento, na dvida, a teoria a ser aplicada

aquela que traga mais proteo para a vtima.

FUNDAMENTO TERICO

O primeiro fundamento terico da

responsabilidade civil o princpio da
legalidade.

Ex. Delegado que tortura gera dano e

responsabilidade do Estado. Trata-se de
conduta ilegal.

S que a responsabilidade tambm pode

decorrer de conduta lcita. Ex. construo de
presdio no meio da cidade, desvalorizando os
imveis vizinhos. E qual seria o fundamento
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ento?

GENERALIDADES O fundamento o princpio da isonomia, pois

toda a sociedade se beneficia com o presdio, e
A primeira coisa que vale guardar que no no justo que o vizinho pague a conta
Brasil e no mundo o Estado aparece hoje como sozinho.
sujeito responsvel. Nem sempre foi assim,
mas hoje a regra. Causou danos e prejuzos, Por isso, o fundamento para a
tem que indenizar. responsabilidade civil, quando essa
conduta lcita, o princpio da isonomia.
Isso porque partimos da premissa correta de
que a atuao estatal impositiva, e voc, Sintetizando, temos que hoje: O ESTADO
administrado, gostando ou no, vai ter que SUJEITO RESPONSVEL, E O
engolir. E como voc vai ter que suportar, nada FUNDAMENTO DESSA RESPONSABILIDADE
mais justo que esse Estado tenha mais PODE SER O PRINCPIO DA LEGALIDADE,
responsabilidade do que numa relao privada. BEM COMO O PRINCPIO DA ISONOMIA.

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EVOLUO
1. TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE
DO ESTADO
Baseado na premissa de que o rei nunca erra,
valia inicialmente, no Brasil, a teoria da
irresponsabilidade do Estado, que no aparecia
como sujeito responsvel.
Posteriormente, evoluindo um pouquinho,
temos que o Estado passa a ser responsvel
apenas em situaes pontuais. Ex. aqui o
Estado vai responder, mas s nesse ponto.
No era uma responsabilidade para qualquer
prejuzo.
Depois disso, e no Brasil a partir de 1916 (CC),
o Estado passa a ser responsvel de forma
ampla, deixando de responder em situaes s
pontuais, e passando a ser sujeito responsvel.
quando nasce, no Brasil, a teoria da
responsabilidade subjetiva. Segunda teoria.
2. TEORIA DA RESPONSABILIDADE
SUBJETIVA
Primeira questo que voc deve lembrar que
responsabilidade subjetiva s acontece em
conduta ilcita.
Lembre-se que o administrador, sendo caso de
responsabilidade subjetiva, tem que agir com
negligncia, impercia ou imprudncia
(elementos da culpa que, na esfera cvel,
abrangem o dolo e a culpa em sentido estrito).
E isso significa desrespeitar a lei. Isso significa
ilegalidade.
Ainda, para se ter responsabilidade subjetiva,
precisamos da presena de 4 elementos:
a) Conduta do Estado
Seja ela comissiva (ao) ou omissiva
(omisso). Mas a ideia : se o Estado no fez
nada ele no pode ser responsabilizado.
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b) Dano
Se no h dano no h responsabilidade.
Assim, para quem pensa em fazer
procuradoria e AGU, por exemplo, afastar o
dano o principal aspecto de defesa. Falar
em indenizao sem dano incidir em
enriquecimento ilcito.
c) Nexo de Causalidade
Significa dizer que a conduta gerou aquele
dano, ou que o dano foi gerado por aquela
conduta.
d) Culpa ou Dolo
Necessariamente, se a responsabilidade
subjetiva, eu tenho que ter culpa ou dolo. Basta
a culpa estrita, mas pode ser uma conduta
tambm dolosa.
Ento, eu tenho que ter dolo ou culpa,
lembrando: negligncia, impercia ou
imprudncia.
S que vale lembrar que, no primeiro momento
da responsabilidade subjetiva, o que existia no
Brasil era a chamada culpa do agente. A
vtima, na ao de indenizao, tinha de
demonstrar quem foi o agente culpado.
Mas, felizmente, a responsabilidade evolui, e
sai da teoria subjetiva da culpa do agente, para
a teoria subjetiva na culpa do servio. Com
certeza voc j deve ter ouvido falar na teoria
francesa da faute du service, que significa,
justamente, culpa do servio.
Nesse momento a vtima no precisa apontar o
agente, basta que ela demonstre que o servio
no foi prestado, ou que o servio foi prestado
de forma ineficiente, ou atrasada.
Essa teoria chamada de culpa do servio,
falta do servio, ou tambm chamada de
culpa annima. No preciso mais, eu, vtima,
67

indicar o agente. mais rigor para o Estado, e
mais facilidade para a vtima.
Pergunta: o que preciso para afastar a
responsabilidade subjetiva?
Voc est no concurso e tem que afastar uma
responsabilidade subjetiva. Defenda o Estado
nessa situao. Como voc vai excluir a
responsabilidade subjetiva do Estado?
Resposta: basta afastar quaisquer dos 4
elementos que compem a responsabilidade
subjetiva.
As pessoas acham que a nica forma de
excluir a responsabilidade subjetiva
afastando a culpa ou dolo. Essa tambm uma
forma, mas no a nica. Basta afastar
quaisquer dos 4 elementos que compem a
teoria da responsabilidade subjetiva. E com
isso fechamos esta segunda teoria.
S que, mais uma vez, o ordenamento evolui.
A vtima ainda no est protegida o suficiente.
E no Brasil, a partir de 1946, introduzida a
responsabilidade na teoria objetiva.
3. TEORIA DA RESPONSABILIDADE
OBJETIVA
A CF de 46 j falava em teoria objetiva, e at
hoje ns continuamos com ela. Ns vamos ver,
oportunamente, que hoje coexistem as duas
teorias, mas o que prevalece a teoria
objetiva.
A responsabilidade objetiva protege muito a
vtima, porque ela decorre tanto de conduta
ilcita quanto de conduta lcita.
Para demonstrar a responsabilidade, quais so
os elementos que voc tem que demonstrar na
prova? Conduta / Dano / Nexo causal. Ser
que precisa de dolo ou culpa?
No. Pois se a minha responsabilidade
objetiva, eu no preciso de elemento subjetivo.
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Responsabilidade objetiva no exige culpa ou
dolo porque no analisa elemento subjetivo.
Basta conduta, dano e nexo.
Assim, se eu preciso desses trs elementos,
para excluir a responsabilidade objetiva, o que
possvel?
Pensando na excludente da responsabilidade,
precisamos lembrar duas teorias. O Brasil
adota a teoria do risco integral ou a teoria do
risco administrativo?
Quando ns falamos de teoria do risco integral,
ns estamos falando que o Estado responde
independentemente de qualquer coisa. A teoria
do risco administrativo, por sua vez, aquela
que admite excludente.
Tome cuidado. A regra geral no Brasil a
teoria do risco administrativo. Mas,
excepcionalmente, a nossa Constituio fala
em teoria do risco integral.
EXCEO: Voc vai encontrar teoria do risco
integral quando a CF fala em: - dano
(substncia) nuclear / - material blico / - dano
ambiental. So situaes em que a
Constituio estabelece: nestes casos no se
admite excludente.
Ex. Ento, se um sujeito resolve praticar um
suicdio, se dirige a uma usina nuclear,
mergulha no tanque da usina nuclear e morre.
Pronto, o Estado responde. Ou ento, exploso
de armazm de material blico em decorrncia
da chuva que mata pessoas. Ainda que tivesse
pra-raio, o Estado responde.
CELSO diz: no h como aceitar que o Estado
vai pagar de qualquer jeito. Mas essa no a
posio que vem prevalecendo para os
concursos.
PARA O CONCURSO PREVALECE A
POSIO DE RISCO INTEGRAL PARA:
MATERIAL BLICO, DANO NUCLEAR E
DANO AMBIENTAL.
68

Mas voc viu que ns adotamos a teoria do
risco administrativo, que admite excludente.
Sendo possvel excludente, vem a pergunta:
como possvel excluir a responsabilidade
objetiva?
Se eu preciso de trs elementos e falta
qualquer um deles, eu estou falando em
excluso da responsabilidade.
Mas e aquela histria de culpa exclusiva, caso
fortuito e fora maior?
So exemplos de excluso da
responsabilidade, mas no so as nicas
hipteses.
Se eu falo de culpa exclusiva da vtima, eu
estou afastando a conduta do Estado. Se eu
falo de caso fortuito e de fora maior, eu estou,
tambm, afastando a conduta. Mas no so as
nicas hipteses. Eu posso ter excludente
quando no existir, ainda, dano e nexo causal.
O problema que todo mundo s fica
pensando nessas trs excludentes: culpa
exclusiva, caso fortuito e fora maior. A vai
para o exemplo e no acha nada. No teve
caso fortuito, no teve fora maior, no teve
culpa exclusiva da vtima. Como que eu vou
defender o Estado nessa ao? E tem que
defender. E para defender voc vai ter que
buscar a excluso de qualquer um desses
elementos. Seja a conduta, seja o nexo, ou,
seja o dano.
Cuidado com duas observaes:
- Afastado o nexo causal fica afastada a
responsabilidade objetiva.
verdadeiro, mas no a nica hiptese. Se
aparecer na sua prova: s se exclui a
responsabilidade objetiva com a excluso do
nexo, a estar errado.
- E se a culpa da vtima for concorrente, e
no exclusiva?
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CULPA CONCORRENTE NO
EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE.
Agora; a nossa jurisprudncia diz: cada um vai
pagar de acordo com a participao. Quem
participou mais paga mais, quem participou
menos paga menos. O Estado responde, mas
por se tratar de culpa concorrente, a
indenizao ser reduzida. Se eu no tenho
como calcular quanto cada um participou,
conta-se 50%; metade, metade (posio do
STJ).
Vamos agora analisar alguns aspectos da
responsabilidade civil no Brasil.
De pronto, falar em responsabilidade no Brasil
lembrar a Constituio no art. 37, 6.
Mais ainda. lembrar que a responsabilidade
no Brasil extracontratual. Tudo bem que
at possvel a existncia de responsabilidade
em decorrncia de um contrato vlido, mas a o
fundamento da indenizao j no ser a CF,
mas sim a lei 8.666.
Alm da relao de contrato, tambm podemos
ter indenizao, fora do art. 37, 6, em
decorrncia de sacrifcio de direito. o que ns
temos, p. ex., no caso da desapropriao.
situao na qual o objetivo do Estado atingir
diretamente o direito do administrado, e, por
isso, a indenizao elemento principal.
diferente do caso da construo de viaduto e
de presdio, nos exemplos j conhecidos, onde
a indenizao no elemento principal, pois o
objetivo do Estado no atingir diretamente o
direito dos administrados.
Assim, quando ns falamos em indenizao
por sacrifcio de direito, como o caso da
desapropriao, a indenizao elemento
principal, porque a indenizao atinge o prprio
direito. Impede o prprio direito.
diferente do art. 37, 6. Com o art. 37, 6,
o que eu quero a obra. O que eu quero o
69

servio. A indenizao elemento secundrio.
Indiretamente eu estou atingindo algum,
porque o presdio desvalorizou o entorno.
Assim, nem sempre o fundamento da
indenizao ser o art. 37, 6. Primeiro;
pensou em contrato, j no vale o art. 37,
6. Segundo; pensou em sacrifcio de direito
nome especialmente utilizado para a
desapropriao tambm no vale o art. 37,
6.
Ento, sintetizando, ns temos 3 situaes
diferentes de indenizao. Por:
- relao contratual /- sacrifcio de direito / -
relao extracontratual = art. 37, 6.
Ento, cuidado com a utilizao desse
dispositivo.
Ok? Beleza.
J vimos que a relao extracontratual.
Bacana. Mas esse dispositivo da Constituio
aplicvel a quem? Pensemos um pouquinho
nesse sujeito.
SUJEITO
Diz a CF: as pessoas jurdicas de direito
pblico, e as pessoas jurdicas de direito
privado, respondem pelos atos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem prejuzos
a terceiros.
- pessoas de direito pblico: administrao
direta, autarquias (agncias reguladoras,
agncias executivas), fundaes pblicas de
direito pblico.
- pessoa jurdica de direito privado: pessoa
jurdica de direito privado, desde que
prestadora de servio pblico.
Empresas pblicas e sociedades de economia
mista respondem com o art. 37, 6, desde
que sejam prestadoras de servios
pblicos.
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Vale lembrar que essas pessoas jurdicas
podem responder de forma primria e de forma
subsidiria.
Vamos imaginar que o prejuzo foi causado por
uma autarquia, e a vtima vai cobrar dessa
autarquia. Foi o motorista da autarquia que
causou prejuzo. Se a vtima ajuza ao em
face da autarquia, para cobrar pelo ato
praticado por seu agente, a responsabilidade
primria.
- Responsabilidade primria = quando a
pessoa jurdica paga por um agente seu.
S que imagine que a autarquia no tem
dinheiro para pagar a conta. E o que acontece
aqui? O Estado chamado responsabilidade.
Mas dessa forma ele est pagando por um
agente de outra pessoa jurdica. Isso mesmo,
logo, essa responsabilidade subsidiria.
- Responsabilidade subsidiria = quando o
Estado responde por um agente de outra
pessoa jurdica.
E se responde por um agente de outra pessoa
jurdica, no se esquea, existe ordem de
preferncia; primeiro paga a pessoa do agente
(autarquia), depois paga a do Estado. O Estado
vai ser responsvel porque ele decidiu
descentralizar. E se ele decide descentralizar
ele continua sendo sujeito responsvel. Ento,
a responsabilidade do Estado vem num
segundo plano e subsidiria.
CONDUTA
No Brasil, hoje, vale a responsabilidade
objetiva ou subjetiva? Regra geral; na dvida o
que voc responde na prova? Objetiva. Essa
a resposta.
Mas ns temos que lembrar que hoje a nossa
jurisprudncia aceita as duas teorias.
Hoje a posio majoritria de que
coexistem pacificamente as duas teorias no
Brasil.
70

a) AO
- ao / conduta comissiva = responsabilidade
objetiva, seja a conduta lcita ou ilcita. Ex.
construiu presdio, cemitrio, torturou etc.
Essa a regra geral. Na prova essa a
resposta da teoria que prevalece.
b) OMISSO
- omisso / conduta omissiva =
responsabilidade subjetiva, s em caso de
conduta omissiva ilcita.
Tem que ter conduta omissiva, dano, nexo
causal e elemento subjetivo (culpa ou dolo do
agente).
Se ns falamos em conduta omisso e
responsabilidade subjetiva, onde est a ilicitude
desta conduta? Cuidado. Eu s posso pensar
nessa responsabilidade quando houver um
descumprimento de um dever legal.
Ento, alm da conduta omissiva, dano, nexo e
culpa ou dolo, hoje, para se falar em
responsabilidade subjetiva, no Brasil, ns
vamos precisar, necessariamente, alm desses
elementos, de um descumprimento de dever
legal.
Mas cuidado. Aqui existe um elemento a mais.
Voc precisa guardar: o Estado tem a
obrigao na prestao do servio dentro de
um padro normal. O Estado no anjo da
guarda. No salvador universal, pois no
pode estar em todos os lugares ao mesmo
tempo.
Ento, se o servio foi prestado dentro do que
era possvel (e aqui ns falamos do princpio
da reserva do possvel = eu no posso exigir
da administrao mais do que possvel), no
h responsabilidade do Estado.
Mais do que isso, para falarmos em
responsabilidade subjetiva, preciso pensar
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em um dano evitvel. Era possvel impedir o
prejuzo e o Estado no fez nada para impedir.
Ele tinha a possibilidade de evitar e no evitou.
Subtraram o seu carro: o Estado responde? O
Estado tem como estar em todos os lugares ao
mesmo tempo e impedir todos os furtos da
cidade?
Claro que no. Isso no possvel. O Estado
no pode impedir porque no anjo da guarda.
Eu s posso cobrar dentro do que possvel.
Logo, o Estado no responde, porque no
havia como impedir e o servio estava dentro
do padro normal.
Voc poderia se perguntar: mas EDEM; se for
assim, o Estado sempre vai usar essa
desculpa: sempre que for cobrado de uma
omisso o Estado dir que est dentro do
padro normal da reserva do possvel.
COM CERTEZA ESSA UMA BOA DEFESA
EM FAVOR DO ESTADO (em concursos de
advocacia pblica, por exemplo).
PRINCPIO DA RESERVA DO POSSVEL,
COM CERTEZA, UMA BOA DEFESA.
S tomando um cuidado, porque o Supremo
faz uma observao dizendo que isso no
pode servir de justificativa e desculpa para
omisso estatal. Tem que analisar dentro do
bom senso, e sempre com o cuidado de que o
mnimo existencial no pode ser atingido.
Ento, o princpio da reserva do possvel no
pode prejudicar o mnimo existencial, que
dever estar sempre presente.
SINTETIZANDO, COM A EVOLUO DA
JURISPRUDNCIA, PARA QUE HAJA
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA ALM
DOS ELEMENTOS DE CONDUTA, DANO,
NEXO E CULPA OU DOLO, PRECISO QUE
A OMISSO ILCITA ESTEJA DENTRO DA
RESERVA DO POSSVEL, E QUE O DANO
SEJA EVITVEL. SE VOC QUISER LER
SOBRE ISSO, EU INDICO A ADPF 45.
71

Ento eu tenho como elementos,
necessariamente: conduta, dano, nexo, culpa
ou dolo, + descumprimento de dever legal,
princpio da reserva do possvel, e dano
evitvel.
Eu preciso de todos esses elementos para falar
de responsabilidade subjetiva.
Ex. carro roubado em qualquer rua
(irresponsabilidade); agora, na frente do
mdulo policial = responsabilidade. Preso que
suicida: ora com lenol (irresponsabilidade),
ora com faca que passou escondida no bolo
(responsabilidade).
Na primeira fase muito fcil, porque no
vo cair todos os desdobramentos. Vai se
perguntar apenas: na omisso prevalece
hoje qual teoria? E a voc responde: teoria
subjetiva e ponto final.
Alm da ao e da omisso do Estado, voc
vai encontrar na jurisprudncia, a
responsabilidade nas atividades de risco, e
essa a terceira situao.
Situao em que o Estado gera e cria a
situao de risco.
c) SITUAO DE RISCO CRIADA PELO
ESTADO
Vejam: dois carros colidem por defeito no sinal
onde ambos estavam na cor verde.
Responsabilidade objetiva ou subjetiva? Essa
hiptese a jurisprudncia inclui na atividade de
risco. O Estado assume o risco.
Se o Estado cria situao de risco, esta uma
ao ou uma omisso? ao. E nesta ao a
responsabilidade vai ser objetiva. CRIAO
DE RISCO = AO = RESPONSABILIDADE
OBJETIVA.
Outro exemplo: Exploso de material blico
decorrente de um raio. O Estado responde? Se
o Estado armazena material blico, ele est
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assumindo um risco, e se ele assume um risco,
ns falamos em responsabilidade por situao
de risco, logo, responsabilidade objetiva.
Ento, a ideia : se o Estado assumiu situao
de risco, a responsabilidade deve ser mais
rigorosa. Isso significa responsabilidade
objetiva.
Outro exemplo trazido pela jurisprudncia o
caso da fuga de preso que, entrando nas casas
da vizinhana, comete furtos e homicdios. O
Estado responde? bvio. Objetiva ou
subjetivamente? Parece subjetiva, pela
omisso na fiscalizao, mas no .
Para a jurisprudncia, trata-se de
responsabilidade objetiva, pelo risco criado,
pelo simples fato de ter construdo presdio no
meio da cidade. situao de risco criada
pelo Estado, logo, responsabilidade
objetiva.
Imagine que o preso fugitivo, a 100 km dali,
entra numa casa, mata uma pessoa e leva o
carro. O Estado responde? Sim. Objetiva ou
subjetiva? Neste caso subjetiva. Se o preso
foge, o Estado est descumprindo dever legal
sim. Eu no posso pensar em situao de
risco, porque foi a 100 km dali. Mas o Estado
descumpriu o dever legal de manter o preso no
presdio.
Um preso mata o outro dentro de presdio. O
Estado responde? Objetivamente ou
subjetivamente? Tem cara de subjetiva. Mas
voc vai encontrar algumas decises na
jurisprudncia, que reconhecem a
responsabilidade objetiva em razo da
superlotao dos presdios brasileiros.
OBS: PARA JURISPRUDNCIA, LOTAO
DOS PRESDIOS SITUAO DE RISCO
CRIADA PELO ESTADO.
Se voc est numa defesa na procuradoria,
numa contestao na AGU, para voc,
muitas vezes, melhor a teoria subjetiva.
72

Ento veja aquela que melhor na prova,
mas, fora desses casos, na dvida fique
com responsabilidade objetiva, ok?
Agora; se o seu enunciado falar
expressamente em omisso, descumprimento
de dever legal; tome cuidado. Se no estiver
presente a situao de risco, porque o
enunciado est querendo a teoria subjetiva.
Ento, para fecharmos essa discusso, vale
lembrar que nos concursos para
procuradoria e AGU, 2 fase, voc tem
primeiro como fundamentao: teoria
subjetiva tente pensar em omisso e tente
pensar em princpio da reserva do possvel.
Uma excelente defesa dizer que o Estado
fez o que era possvel. Com certeza esse
fundamento pode lhe ajudar.
Mas, alm do sujeito e da conduta que geram a
responsabilidade, voc precisa enfrentar a
existncia do elemento dano para
caracterizao da responsabilidade. E esse o
prximo fundamento.
Ento, seja na procuradoria, seja na AGU,
magistratura ou defensoria, voc precisa olhar
para o dano.
DANO
Para se pensar em responsabilidade civil do
Estado tem que ter leso a um direito. o
chamado dano jurdico. No basta o dano
patrimonial.
Ex. Estado muda museu de lugar e quebra
comrcio ao entorno. Os nossos comerciantes
tiveram dano patrimonial. Mas no existia o
direito manuteno do museu. A retirada do
museu no gera leso a um direito. E se no
gera leso a um direito, no h que se falar em
responsabilidade do Estado.
Ento, se voc estivesse na segunda fase da
procuradoria ou da AGU, no h uma situao de risco), voc no pode
responsabilidade do Estado, porque uma das
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condies o dano, e esse dano que tem ser
uma dano jurdico.
Alm disso, o dano da responsabilidade tem
que ser um dano certo. O que significa um
dano certo? Esse dano tem que ser
comprovado. Pode ser determinado ou pode
ser determinvel. Mas ele tem que estar
comprovado.
Eu posso determinar no incio da ao, ou eu
posso determinar l no final, em liquidao de
sentena, por exemplo. Ento, possvel dano
comprovado? Sim, ainda que no venha
determinado de incio. possvel que essa
determinao acontea ao final do processo.
Agora cuidado.
Quando ns falamos em dano, especialmente
em conduta lcita, muito importante, ainda,
que este dano respeite duas outras condies.
Eu preciso, especialmente em conduta lcita,
que este dano seja um dano anormal, e eu
preciso que este dano seja um dano especial.
O dano anormal foge da normalidade. Trnsito
e poluio, por exemplo, so situaes normais
e que no geram responsabilidade. Poeira
decorrente de obra tambm algo normal. O
problema quando a obra dura dez anos.
Neste caso h responsabilidade em
decorrncia da anormalidade.
Por fim, dano especial aquele que tem que
ser particularizado. Tem que ter vtima certa.
Se o cara um pssimo administrador e a
cidade inteira perde com isso, no h dano
especial, pois eu no tenho vtima
particularizada.
Ento, para pensar em responsabilidade, alm
do sujeito, alm da conduta (que pode ser
comissiva ou omissiva e que pode decorrer de
esquecer que preciso a demonstrao do
73

dano. Dano jurdico, certo, e, notadamente nas
condutas lcitas, anormal e especial.
Para fechar, uma observao.
Qual o prazo prescricional da ao de
regresso do Estado contra o agente? Aqui
temos posio bem majoritria nesse sentido,
qual seja de aplicao do art. 37, 5 da CF,
que indica que esta ao imprescritvel. A
indenizao em face do agente pode ser
cobrada a qualquer tempo.
Voc vai encontrar, inclusive, vrias
decises, tanto do STJ quanto do STF,
reconhecendo ser esta ao imprescritvel
(ao de regresso do Estado em face do
agente pblico).
AGENTES PBLICOS
GENERALIDADES E CONCEITO
Agente pblico todo aquele que exerce
funo pblica, seja de forma temporria ou
permanente, com ou sem remunerao. Ex.
mesrio em eleio, jurado, no tribunal do jri...
Vale lembrar que a expresso agente pblico
o conceito mais amplo que ns encontramos.
Traz todo aquele que exerce funo pblica.
Saindo desse conceito amplo, ns temos que
lembrar a classificao dos agentes.
CLASSIFICAO DOS AGENTES PBLICOS
1. AGENTES POLTICOS
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Quando se fala em agentes polticos
lembramos quem est no topo da estrutura
estatal, no comando de cada um dos poderes,
e aquele que representa e forma a vontade
do Estado. O AGENTE POLTICO TEM A
FORA DE CONSTITUIR A VONTADE DO
ESTADO.
Quando falamos em agentes polticos, a idia
a escolha poltica. A idia : vamos escolher
por eleio; trata-se de uma escolha poltica.
Todavia, a histria no completamente
assim.
E no , simplesmente, porque ns vamos
encontrar nessa lista, alm do comando e
chefia do executivo, dos membros do
legislativo, dos auxiliares imediatos do poder
executivo, ns ainda vamos ter a divergncia
dos magistrados e dos membros do Ministrio
Pblico. Vamos l.
a) CHEFES DO PODER EXECUTIVO
Aqui ns temos a presidncia da repblica, as
governadorias dos estados e os prefeitos.
Lembre-se; onde voc coloca o chefe vai o
vice. Se voc fala em presidente, vem tambm
o vice-presidente.
b) AUXILIARES IMEDIATOS DOS
CHEFES DO EXECUTIVO
Aqui voc vai ter os ministros de estado,
secretrio estadual e secretrio municipal.
c) MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO
Aqui lembramos os senadores, deputados
federais, deputados estaduais e vereadores.
Na divergncia, voc vai encontrar magistrados
e membros do ministrio pblico, que possuem
escolha meritria. A idia que prevalece, por
enquanto, que eles esto na lista.
d) MAGISTRADOS E MEMBROS DO
MINISTRIO PBLICO
74

PARA O STF, DESDE 2002, ELES ESTO NA
LISTA DOS AGENTES POLTICOS, A
DESPEITO DA DIVERGNCIA
DOUTRINRIA.
NA DOUTRINA, CELSO ANTNIO, JOS
DOS SANTOS, DIGENES GASPARINI,
DENTRE OUTROS, DISCORDANDO DO STF,
NO V ESSAS PESSOAS COMO AGENTES
POLTICOS.
OUTROS, COMO HELY LOPES, ELENCAM
COMO AGENTES POLTICOS, ALM DE
JUZES E PROMOTORES, OS MINISTROS E
CONSELHEIROS DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS, E AINDA OS MEMBROS DA
CARREIRA DIPLOMTICA.
Como visto, trata-se de tema bastante
polmico.
Evoluindo, temos: quando ns falamos de
agentes polticos, qual o regime jurdico
aplicvel a eles?
Para estudar servidor, eu preciso que voc
organize na sua memria a seguinte regrinha.
Se os direitos do nosso trabalhador esto
previstos na lei ou na Constituio, ns falamos
que esse agente segue o regime legal ou
estatutrio.
LEMBRADO QUE O REGIME ESTATUTRIO
APLICVEL QUELE QUE TITULAR DE
CARGO. TAMBM IMPORTANTE
LEMBRAR QUE O REGIME DE CARGO S
EXISTE EM PESSOA JURDICA DE DIREITO
PBLICO.
Ento, todo o regime estatutrio (aplicvel a
titular de cargo) est em pessoa jurdica de
direito pblico.
Se os direitos esto em um contrato de
trabalho, ns chamamos esse de regime
contratual ou celetista, o que significa dizer:
direitos na CLT.
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ESSE REGIME CELETISTA APLICVEL
QUELES QUE SO TITULARES DE
EMPREGO. E O EMPREGO POSSVEL
NAS PESSOAS DE DIREITO PBLICO, E
NAS PESSOAS DE DIREITO PRIVADO.
Agente poltico celetista ou estatutrio? Ele
titular de cargo ou de emprego? Os direitos
esto previstos em um contrato ou esto
previstos na lei ou na Constituio? FALAMOS
QUE OS AGENTES POLTICOS SO
ESTATUTRIOS.
Cuidado! Quando ns falamos de regime
estatutrio preciso lembrar que ns no
estamos falando, necessariamente, de 8.112.
Eu posso ter outra lei. Por exemplo: para a
magistratura, lei prpria; para o MP, lei prpria.
Ento, o agente poltico um agente
estatutrio. Os seus direitos, na maioria, esto
na Constituio, mas tambm possvel que
estejam em lei, lembrando que no
necessariamente lei 8.112.
Logo abaixo aos agentes polticos, e, assim,
representando a grande maioria dos agentes,
vamos encontrar os servidores estatais. Muito
cuidado com essa expresso. Eu no disse
servidor pblico, eu disse servidor estatal.
2. SERVIDOR ESTATAL
Servidor estatal todo aquele que atua no
estado.
No importa se ele est no Estado
administrao direta, ou se ele est no Estado
administrao indireta. Lembrando, inclusive,
aqui, as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista.
Ento, o servidor estatal pode estar, p. ex., em
uma autarquia, em uma fundao pblica,
empresa pblica ou sociedade de economia
mista.
75

S QUE NS PRECISAMOS DIVIDIR SE ELE
EST EM PESSOA PBLICA OU SE EST
EM PESSOA PRIVADA.
Assim, os SERVIDORES ESTATAIS
subdivididos.
- SERVIDOR ESTATAL EM PESSOA
PBLICA CHAMADO DE SERVIDOR
PBLICO.
-SERVIDOR ESTATAL EM PESSOA
PRIVADA CHAMADO DE SERVIDOR DE
ENTE GOVERNAMENTAL DE DIREITO
PRIVADO.
a) SERVIDORES PBLICOS
Eles atuam na administrao direta, porque
so pessoas de direito pblico, e atuam
tambm nas autarquias e nas fundaes
pblicas (tambm pessoas jurdicas de direito
pblico). Falamos aqui da Unio, estados,
municpios, DF, autarquias e fundaes
pblicas.
Qual deve ser o regime aplicvel a esse
servidor?
Quando ns tivemos a introduo da
Constituio de 1988, o texto original da CF
estabelecia o regime chamado de regime
jurdico nico. O texto original dizia: aplicam-se
aos servidores pblicos o regime jurdico nico.
Assim: na ordem federal, s possvel um
regime. Na ordem estadual, em todo o estado
s possvel um regime. Em todo o municpio,
um s regime.
Diante dessa situao, a maioria dos nossos
entes e a foi o caso tambm da Unio
acabou escolhendo o regime estatutrio, que
possui mais garantias para o servidor.
Vale lembrar que, neste momento, no existia
obrigatoriedade para regime estatutrio, houve
apenas uma preferncia.
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S que em 1998 veio a reforma administrativa.
E a reforma administrativa a EC 19 de 1998.
Essa EC remenda a Constituio quase toda
so nesse captulo, mas traz aqui uma novidade:
ela aboliu o regime jurdico nico, e, em seu
lugar, permitiu o regime jurdico mltiplo. Com
o regime mltiplo, na mesma ordem poltica era
possvel os dois regimes ao mesmo tempo.
Tanto o celetista quanto o estatutrio.
Lembrando que a determinao por cargo ou
emprego era uma determinao da lei, uma
escolha do legislador.
E aqui vale observar: neste momento, tambm
a preferncia era pelo cargo, em decorrncia
das vantagens do servidor. Mas os dois
regimes eram possveis.
Antigamente, esse servidor pblico titular de
cargo pblico era chamado de funcionrio
pblico.
OBS: O FUNCIONRIO PBLICO NADA
MAIS ERA DO QUE O SERVIDOR PBLICO,
PORTANTO, QUE ATUA EM PESSOA
PBLICA, E QUE SUBMETIDO AO REGIME
ESTATUTRIO, AO REGIME DE CARGO.
Ento, esse servidor pblico titular de cargo,
o que ns chamvamos antigamente de
funcionrio pblico. Lembrando que essa
expresso no existe mais. Nem na
Constituio, nem na lei 8.112.
Veja que voc j arrumou trs conceitos
importantes: quem o agente pblico, quem
o servidor pblico, e quem o funcionrio
pblico.
Ento, agente pblico o conceito amplo,
que cabe todo mundo, servidor pblico
aquele que atua em pessoa pblica, e que
pode seguir o regime celetista e o regime
estatutrio (excludos os agentes polticos),
e, ainda, o funcionrio pblico que o
servidor pblico titular de cargo pblico.
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Tudo tranquilo? Ok. Mas o que aconteceu
aqui?
O nosso art. 39 foi o que alterou o regime nico
para mltiplo.
Quando este artigo 39 sai da deliberao
principal e chega casa revisora, ele sofreu
uma alterao. Em verdade, a alterao foi
mais com o deslocamento estrutural, no muito
substancial. Mas sofreu alterao.
Sofreu alterao e no devolveram casa
principal. Concluso: a matria foi levada ao
Supremo atravs de uma ADIN.
ENTO, O ARTIGO 39 (que alterou o regime
para o mltiplo), ALTERADO PELA EC 19,
SUBMETIDO A UM CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE ATRAVS DA ADIN
2135.
Analisado o art. 39, o STF reconheceu a sua
inconstitucionalidade formal. Ento, em sede
de cautelar, o STF disse: esse dispositivo tem
uma inconstitucionalidade formal.
CONSEQUNCIA: FICA MAIS UMA VEZ
AFASTADO O REGIME JURDICO
MLTIPLO, E RESTABELECIDO O REGIME
JURDICO NICO (deciso em cautelar,
ADIN 2135).
Ns temos que observar que essa foi uma
deciso em sede de cautelar de ADIN. E, com
isso, voc tem que lembrar que uma deciso
assim produz, em regra, efeito EX NUNC (pro
futuro). Lembrando que, excepcionalmente, o
Supremo pode dar efeito TUNC se entender
conveniente, se entender necessrio.
ENTO, VOLTA VALER NO BRASIL O
REGIME JURDICO NICO COM EFEITOS
EX NUNC.
Da se questionou ao Supremo: e os que j
tinham misturado? Diz o STF: agora no vo
mais misturar.
Tudo bem; mas voc poderia estar se
perguntando: EDEM; o restabelecimento do
regime jurdico nico no Brasil significa,
consequentemente, o restabelecimento do
regime estatutrio? nico tem que ser
estatutrio?
No a orientao que prevalece.
A ORIENTAO QUE PREVALECE HOJE
QUE O REGIME TEM QUE SER NICO, E
QUE DENTRO DESSA EXIGNCIA, OS
NOSSOS ENTES RESTABELECEM A
SITUAO ANTERIOR, EM QUE,
PREFERENCIALMENTE, SE ESCOLHEU O
REGIME ESTATUTRIO.
No h determinao para regime
estatutrio. No h obrigatoriedade na
Constituio para regime estatutrio. O que
ns temos preferncia (maioria CELSO,
MARIA e JOS).
ENTO, MAIS UMA VEZ, RESTABELECIDO O
REGIME JURDICO NICO,
PREFERENCIALMENTE SE ADOTA O
REGIME ESTATUTRIO (como na Unio),
MAS NO H OBRIGATORIEDADE.
Feito isso, ns vamos passar para a anlise de
servidores que esto no Estado, mas nas
pessoas privadas.

E o Supremo decide ento: eu estou fazendo b) SERVIDOR DE ENTE

em sede de cautelar, e vou decidir com efeitos GOVERNAMENTAL DE DIREITO
EX NUNC, o que significa: daqui para frente PRIVADO
volta o regime nico. Daqui para frente o ente
poltico no pode mais misturar. Ns estamos falando daquele que atua na
administrao indireta, no regime privado.

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 INSS 2014/2015
Direito Administrativo
Edem Npoli

Ento, estamos falando das empresas - EQUIPARAO AOS SERVIDORES

pblicas, sociedades de economia mista e de PBLICOS
fundaes pblicas de direito privado
(administrao indireta de direito privado). i) SUBMISSO AO CONCURSO
PBLICO
SE A PESSOA PRIVADA, NO PODE TER ii) SUJEIO AO REGIME DA NO
CARGO, PORQUE S EXISTE CARGO EM ACUMULAO (COMO REGRA)
PESSOA PBLICA. SE ESSA PESSOA iii) SUJEIO AO TETO
PRIVADA, ELE S PODE SER REMUNERATRIO *
EMPREGADO, S PODE SER CELETISTA.
* S que, neste caso, a Constituio faz uma
Ateno! Na administrao ns temos duas ressalva, dizendo assim: se a nossa empresa
situaes de emprego. Ns temos emprego em pblica ou sociedade de economia mista no
pessoa pblica (e ele servidor pblico), e ns precisa da Unio para repasse de custeio ou
temos emprego em pessoa privada, e ele no repasse de receita anual, ela no precisa se
qualificado como servidor pblico, ele preocupar com o teto.
qualificado como servidor de ente
governamental de direito privado. iv) IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
v) CONSIDERADO FUNCIONRIO
Para a doutrina voc encontra a seguinte PBLICO PARA FINS PENAIS
diviso: se o sujeito celetista em pessoa vi) CONSIDERADO AUTORIDADE
pblica, ele servidor pblico, e, como tal, ele PARA FINS DE SUJEIO AOS
chamado de empregado pblico. Agora; se REMDIOS CONSTITUCIONAIS
ele tem emprego em pessoa privada (empresa
pblica e sociedade de economia mista), ele Da mesma forma que nessas situaes ele se
chamado s de empregado, e esse empregado iguala, ns temos que lembrar, ainda, uma
servidor de ente governamental de direito situao onde ele diferente. E ele ser
privado, e no servidor pblico. Ele no est diferente na hiptese de dispensa. No h
na categoria de servidor pblico. equiparao para a dispensa.

A TERMINOLOGIA CORRETA DO SERVIDOR Ns sabemos e comentamos na aula de

ESTATAL QUE ATUA EM PESSOA PRIVADA organizao, que quando a matria CLT,
SERVIDOR DE ENTE GOVERNAMENTAL quando a matria de emprego, a
DE DIREITO PRIVADO, OU EMPREGADO. competncia para julgar da Justia do
Trabalho.
NO SE DEVE FALAR EMPREGADO
PBLICO, POIS, NESTE CASO, ELE NO NS TAMBM APRENDEMOS, COM O
EST ATUANDO EM PESSOA PBLICA. JULGAMENTO DA ADIN 3395, QUE A
JUSTIA DO TRABALHO JULGA
A MAIORIA DAS BANCAS J CAMINHA EMPREGADO, SEJA ELE DA DIRETA, SEJA
NESSE SENTIDO. DA INDIRETA, OU DA INICIATIVA PRIVADA.

Volto a lembrar: se a pessoa privada, ele no
servidor pblico. Mas ele se equipara aos
servidores pblicos em alguns aspectos. E
quais so esses aspectos para agente
relembrar?
E a justia do trabalho, ento, atravs do TST,
bate o martelo nessa questo. De que
maneira?
O TST edita uma smula e uma orientao
jurisprudencial sobre essa questo.

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NA SMULA 390 O TST RECONHECE QUE
ESSES EMPREGADOS DE EMPRESA
PBLICA E DE SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA NO GOZAM DA ESTABILIDADE DO
ARTIGO 41 DA CF.
SE ELES NO TM A ESTABILIDADE DO
ART. 41, O PRPRIO TST, EM RAZO
DESSA IDEIA, EDITOU A OJ 247.
E NESSA OJ O TST CONSOLIDA A
ORIENTAO DE QUE A DISPENSA ,
PORTANTO, IMOTIVADA.
Diz o TST: se ele no tem a estabilidade do art.
41, a sua dispensa ser imotivada. No precisa
de qualquer justificativa.
IMPORTANTE LEMBRAR QUE O TST J
CONSOLIDOU UMA RESSALVA: ESSA IDEIA
NO PODE SER APLICADA EMPRESA DE
CORREIOS E TELGRAFOS. Isso porque, por
enquanto, ela tem tratamento de fazenda
pblica, logo, seu regime no pode ser de
dispensa imotivada.
A PARTIR DE 2007 A OJ 247 GANHA UMA
ALTERAO. O TST DIZ QUE A DISPENSA
IMOTIVADA, SALVO NO CASO DA ECT.
LEMBRANDO QUE A ECT TEM
TRATAMENTO DE FAZENDA PBLICA.
RECONHECENDO A SITUAO DA ECT O
STF JULGOU A MATRIA EM SEDE DE
REPERCUSSO GERAL. RE 589.998.
A possibilidade de dispensa imotivada desses
empregados tambm reconhecida pela
jurisprudncia do STF (AI 648453 AgR /ES).
3. PARTICULAR EM COLABORAO
O prprio nome diz. um particular que est
ajudando o Estado, colaborando com o Estado.
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Direito Administrativo
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Esse particular no perde a qualidade e
natureza de particular, mas, num dado
momento, ele exerce funo pblica.
a) REQUISITADOS
Aqueles que participam porque so obrigados.
Ex. convocados para mesrio em eleio,
jurados no jri, servio militar obrigatrio, etc.
b) VOLUNTRIOS
Esses particulares so chamados de SPONTE
PRPRIA = ESPONTNEA VONTADE.
Cuidado. Antes HELY chamava essa categoria
de agentes honorficos, e a FCC continua
utilizando essa expresso, muito embora no
seja a expresso mais comum recentemente.
HELY falava muito de agente honorfico para
dirigente de conselho de classe: presidente da
OAB, CRM, CREA, etc. Vo por eleio, mas
de forma voluntria.
c) CONCESSIONRIAS E
PERMISSIONRIAS
Ex. motorista do nibus, do carro pblico, etc.
So situaes, nas concessionrias e
permissionrias, em que o agente est
efetivamente prestando o servio. Ele atua na
concessionria, mas presta servio pblico,
logo, particular em colaborao.
d) ATOS OFICIAIS
So os particulares que praticam atos oficiais.
H divergncia na doutrina, mas a maioria
reconhece essa orientao.
Estamos falando do particular que presta
servio pblico no por concesso e
permisso, mas porque recebeu a titularidade,
direto da Constituio. Servios como sade e
educao, Constituio d administrao,
mas diz que o particular tambm pode fazer.
Assim, ensino e sade so servios que o
particular tambm presta em ttulo prprio.
79

particular que exerce funo pblica, por isso
entra na categoria de particular que pratica ato
oficial.
Por que ser que eu posso ajuizar MS em face
do dirigente de uma universidade privada, ou
de hospital privado? A idia justamente essa.
em razo do fato desse particular ser agente
pblico, na qualidade de particular em
colaborao.
e) LOCAO CIVIL
A locao civil um contrato de prestao de
servio l do direito privado.
Acontece muitas vezes de a administrao
celebrar um contrato de locao civil para uma
sustentao oral no tribunal, para um parecer
numa situao especfica.
Se eu contrato um advogado para fazer uma
sustentao oral no STF, defendendo o
Estado, eu vou fazer isso via locao civil, e
ele, naquele momento, est exercendo uma
funo pblica como particular em
colaborao.
Hoje j no se utiliza muito esse contrato, mas
ainda possvel, e ns estamos fazendo uma
lista de possibilidades.
DISCIPLINA CONSTITUCIONAL
ACESSIBILIDADE
No Brasil, para o servio pblico, aplica-se o
princpio da ampla acessibilidade. No Brasil,
podem ser servidores pblicos os brasileiros e
os estrangeiros, na forma da lei.
Aqui cuidado. A acessibilidade ampla no era a
regra do texto original, que s falava dos
brasileiros.
Hoje de acordo com a CF, brasileiros e
estrangeiros podem ser servidores pblicos. Os
estrangeiros, condicionados disciplina legal.
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Direito Administrativo
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Sendo que ns j temos regulamentao para
estrangeiros pesquisadores e professores em
universidades pblicas.
Mas, evoluindo, qual a via regra para algum
se tornar servidor pblico?
Ns sabemos que a porta de entrada a porta
do concurso pblico, como regra geral. Mas
ns sabemos que a nossa Constituio traz
algumas excees ao concurso. So elas:
- EXCEES REGRA DO CONCURSO
PBLICO
i. MANDATOS ELETIVOS
(DEPUTADOS, PREFEITOS, ETC.)
ii. CARGO EM COMISSO
Cargo em comisso aquele cargo de livre
nomeao e livre exonerao. Ele era
antigamente chamado de cargo de confiana.
Mas o constituinte de 88 passa a falar em
cargo em comisso.
Quando ns falamos de cargo, ns estamos
falando de atribuies, mais responsabilidades,
mais posto (que no lugar fsico, e sim um
lugar na estrutura da administrao). O cargo
em comisso aquele baseado na confiana,
que serve para direo, chefia e
assessoramento.
O cargo em comisso pode ser ocupado por
qualquer pessoa. livre nomeao com livre
exonerao.
Mas o que acontece? Na administrao, toda
vez que muda o chefe, mudam os seus
subordinados.
Ento, sempre entra uma pessoa nova que
nunca trabalhou no servio pblico antes, que
nunca fez um ofcio antes, e nunca fez um
processo antes. E isso com certeza pode
comprometer a continuidade do servio.
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 INSS 2014/2015
Direito Administrativo
Edem Npoli

Ento, o que a administrao faz em relao a E o constituinte arremata: enquanto o cargo

isso? em comisso pode ser ocupado por
qualquer pessoa, porque ele tem por si o
O nosso constituinte, preocupado com essa espao na estrutura, a funo de confiana
constante mudana, diz: CARGO EM no. A funo de confiana s pode ser
COMISSO PODE SER OCUPADO POR ocupada por aquele que j tem cargo
QUALQUER PESSOA, MAS EU TENHO QUE efetivo, que j tem espao na sua estrutura.
RESERVAR UM MNIMO PARA AQUELES
QUE J SABEM COMO FUNCIONA, E QUE Assim:
J ESTO NA ADMINISTRAO.
CARGO EFETIVO + FUNO DE
ASSIM, RESERVADO UM MNIMO PARA CONFIANA.
AQUELES QUE OCUPAM CARGO EFETIVO,
CARGO DE CARREIRA. CARGO = ATRIBUIES +
RESPONSABILIDADES + POSTO
Se ele j est na administrao como efetivo,
porque ele prestou concurso, logo, possui uma FUNO DE CONFINAA = ATRIBUIES +
base. RESPOSABILIDADES

ESSE SUJEITO VAI DEIXAR O CARGO A funo de confiana um plus nas

EFETIVO, SE AFASTA DO CARGO EFETIVO,
E VAI ASSUMIR UM CARGO EM COMISSO.
Ento, a CF reserva um mnimo, de acordo
com previso em lei, que deve ser atribudo a
cargo efetivo. Ns temos lei com 10%, 20%,
depende de cada estrutura.
importante que voc no misture a funo de
confiana, com o cargo em comisso.
A funo de confiana tambm tem como base
e fundamentada na relao de confiana.
A funo de confiana significa atribuies
mais responsabilidades. No tendo aquele
espao no quadro, aquele lugar no quadro da
administrao, no tendo, portanto, posto.
Agora; se a funo composta de atribuies e
responsabilidades sem o posto, sem o lugar na
administrao, como vou encaixar na
administrao, se no h esse espao?
E a a CF diz: COMO A FUNO NO TEM
ESPAO PRPRIO NO QUADRO NA
ADMINISTRAO, ELA S PODE SER
ATRIBUDA A QUEM J POSSUI ESSE
ESPAO.
atribuies e responsabilidades.
Por este plus nas atribuies e
responsabilidades, ele vai ganhar um plus na
sua remunerao. Ele vai receber a chamada
gratificao por funo de confiana, que
representa esse acrscimo, esse plus na sua
remunerao.
Ento, bastante cuidado. Quando agente fala
em cargo de confiana, estamos nos referindo
ao cargo em comisso. E o cargo em comisso
baseado na confiana (antigamente era
chamado cargo de confiana), mas hoje
chamado cargo em comisso.
Qual a diferena da funo de confiana?
O CARGO POSSUI SUA PRPRIA
ESTRUTURA NO QUADRO, E NO CONTA
COM ESTRUTURA ANTERIOR.
O CARGO EM COMISSO PODE, ASSIM,
SER OCUPADO POR QUALQUER PESSOA
PORQUE SIGNIFICA ATRIBUIES E
RESPONSABILIDADES, COM ESPAO NO
QUADRO, COM LUGAR NA ESTRUTURA DA
ADMINISTRAO.

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O nosso constituinte s guardou uma reserva
mnima, pensado no princpio da continuidade.
Ele disse: ns vamos reservar o mnimo para
os que j esto exercendo cargo efetivo
para preservar a continuidade e eficincia.
A lei diz: crio dez cargos em comisso, sendo
que, dois, so para cargo efetivo.
Ento, o sujeito deixa o seu cargo efetivo, se
afasta do cargo efetivo, assume o cargo em
comisso, exerce o cargo em comisso, e
depois volta para o cargo efetivo. Nesse caso,
ele no vai receber os dois.
Mas quando ns falamos de funo de
confiana, a CF diz: s pode ser atribuda a
quem tem cargo efetivo, pois no possui
espao no quadro, no tem posto.
Hoje, quando ns falamos qualquer pessoa,
devemos observar a ressalva da smula
vinculante n 13. No podemos esquecer que a
smula fala da proibio de nepotismo em toda
a estrutura da administrao.
iii. CONTRATO TEMPORRIO
E o contrato temporrio previsto na CF
acontece em caso de excepcional interesse
pblico (art. 37, IX). Esse contrato no pode
ser a regra. Lembre que ns estamos falando
de exceo ao concurso.
O que o Supremo orienta que o temporrio
que no em excepcional interesse pblico
ilegal, pois ele no temporrio coisa
nenhuma, e, em tese, deveria ir embora.
claro que para quem est prestando
concurso, esse temporrio tudo que h de
absurdo.
- SMULAS SOBRE CONCURSO: STF 683
a 686 / STJ - 266
- PRAZO DE VALIDADE DO CONCURSO
O prazo de at 2 anos, prorrogvel por igual
perodo. Isso no significa 2. Pode ser 6
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Direito Administrativo
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meses, 1 ano, 18 meses. Lembrando que
quem determina o prazo o edital, que
tambm deve prever a possibilidade de
prorrogao.
Agora; a CF diz: a prorrogao s pode ser
uma nica vez, e por igual perodo. Significa
que, se eu tenho um concurso de um ano, eu
posso prorrogar uma nica vez, tambm por
um ano.
Lembrando que eu s posso prorrogar se o
concurso ainda estiver vlido.
Alm disso, a prorrogao uma faculdade, e
no uma obrigao. Observe que no de
arbitrariedade que eu estou falando. Estou
falando de discricionariedade com
convenincia e oportunidade para o interesse
pblico. Para prorrogar ou para no prorrogar o
administrador sempre tem de estar
fundamentado no interesse pblico.
Mas ser que possvel revogar essa
prorrogao? Se o ato de prorrogao
discricionrio, pode ser revogada essa
prorrogao? Cuidado! A nossa jurisprudncia
diz que possvel a revogao da prorrogao,
desde que o prazo da prorrogao no tenha
comeado ainda.
Ns aprendemos em ATOS que a revogao
no tem prazo, mas ela tem limite material, e
eu no posso revogar aquilo que j produziu
direito adquirido. Ento, o ideal esperar a
prorrogao comear para comemorar.
- DIREITO NOMEAO
Em 2005, ns tivemos uma mudana de
posio, tanto no STF, quanto no STJ,
sinalizando para o reconhecimento desse
direito, mas no ano 2006 o STF volta atrs e
reconhece apenas a mera expectativa de
direito. Ento, infelizmente, a posio
dominante era mera expectativa de direito.
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 INSS 2014/2015
Direito Administrativo
Edem Npoli

O que acontece na jurisprudncia nesse
perodo? Comea-se a reconhecer alguns
direitos nomeao em algumas situaes.
Por exemplo. Ns temos uma smula do STF
smula 15 = candidato preterido na ordem de
classificao tem direito nomeao.
regra no foi recepcionada pelo novo texto
constitucional.
Se ela materialmente inferior, e no
compatvel com a nova regra constitucional, ela
no recepcionada.

Alm dessa hiptese, hoje, tanto a ESTABILIDADE

jurisprudncia do STF, quanto a jurisprudncia
Esse assunto caiu na segunda fase da AGU, e
do STJ reconhecem que se a administrao
por isso merece ateno especial. Olhe.
tem concurso vlido e faz vnculos precrios,
Decorar requisitos de estabilidade muito fcil.
ela gera direito nomeao.
Voc vai para o art. 41 e j sabe quando
Assim, o direito nomeao j estava adquire e quando perde. Ento, estabilidade
sedimentado na jurisprudncia nesses dois est definida no art. 41 da CF.
casos: candidatos preteridos e vnculos
E quais os requisitos, ento, para que o
precrios.
servidor adquira a estabilidade?
Mas o STJ decide, ento, no final de 2007, e
i) NOMEAO PARA CARGO EFETIVO
reconhece o direito nomeao. Voc vai
COM PRVIA APROVAO EM
encontrar essa orientao no STJ, no recurso
CONCURSO PBLICO
em mandado de segurana RMS 20.718.
A discursiva da AGU falava da possibilidade de
Nessa ocasio, diz o STJ: se eu tenho
estabilidade aos titulares de emprego.
concurso vlido, e o candidato est no nmero
Lembrando que o texto constitucional fala
de vagas do edital, ele tem direito nomeao.
expressamente em cargo. Ento, muitos
E a, a preocupao era o que o STF vai falar
candidatos responderam que, se a CF diz que
sobre isso. Mas, felizmente, o STF proferiu
tem que ser cargo efetivo, e o sujeito tem
deciso em RE 227480. Essa deciso tambm
emprego, ele no possui esse direito. Mas
reconhece o direito nomeao. Esse RE foi
cuidado com essa histria.
julgado pela 1 turma do STF.
Essa matria com relao ao emprego, voc
Por fim, temos: eu posso realizar um novo
vai encontrar mais uma vez na j citada smula
concurso se eu ainda tenho concurso vlido?
390 do TST. Ns citamos uma parte, e vamos
Ps EC19, que altera o art. 37, possvel sim.
segunda.
Qual o cuidado que a Constituio ressalva:
Essa smula diz: se o sujeito titular de
o que eu preciso respeitar a ordem de
emprego em pessoa jurdica de direito pblico
classificao. Assim, primeiro eu nomeio os do
(administrao direta, autarquias e fundaes
concurso 1, e depois eu nomeio os do
pblicas), esse titular de emprego tem direito
concurso 2. Ento, nada impede que eu faa o
estabilidade do art. 41.
concurso 2, ainda vlido o concurso 1. No tem
problema. Mas como assim EDEM? A Constituio no
deu.
O alerta para essa questo que a lei 8.112
proibia fazer novo concurso, quando ainda O que o TST entende que, se ele tem quando
vlido o concurso anterior. S que a lei 8.112 cargo efetivo, porque que no teria quando
de 90; e a emenda 19 de 98, portanto, essa emprego?

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Vale a extenso da regra aos empregados,
porque eles tambm esto em pessoa
pblica, eles tambm prestaram concurso
pblico. Ento, no h porque realizar essa
excluso. Ento, o TST estende
administrao direta, autarquias e fundaes
pblicas pessoas jurdicas de direito pblico -
, a estabilidade do art. 41.
ii) TRS ANOS DE EXERCCIO
EDEM, isso estgio probatrio? No. Ns
ainda vamos falar sobre estgio. Hoje ns
temos uma separao: estabilidade e exerccio.
Ento, para se adquirir estabilidade o servidor
vai precisar de trs anos de exerccio. Em
seguida falaremos do estgio probatrio, mas
aqui o requisito trs anos de exerccio.
iii) APROVAO EM AVALIAO DE
DESEMPENHO
A lei 11.784 de 2008 fala um pouco sobre essa
situao de desempenho, alterando a lei 8.112.
Mas na verdade, a avaliao de desempenho
vai depender da lei da carreira.
Para perder a estabilidade a Constituio
clara:
- processo administrativo com contraditrio e
ampla defesa.
- processo judicial transitado em julgado.
- avaliao peridica (que tambm vai
depender da lei da carreira).
- hiptese do art. 169 da CF, que fala da
reduo do quadro em razo do excesso de
gastos.
aquilo que estudamos no incio do curso. Eu
comeo com os cargos em comisso, no
sendo suficiente eu vou aos servidores no
estveis, e no sendo suficiente eu passo aos
servidores estveis.
ESTGIO PROBATRIO
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Hoje prevalece a posio de que o prazo do
estgio deve coincidir com o prazo da
estabilidade, qual seja, 3 anos.
SERVIOS PBLICOS
PARTE GERAL
GENERALIDADES E CONCEITO
Antes de registrarmos o conceito, preciso ter
em mente a ideia de que servio pblico uma
utilidade ou comodidade material destinada
satisfao de uma necessidade coletiva.
Para ser servio pblico tem que representar
uma necessidade coletiva.
Mas se servio pblico, isso significa que o
Estado assumiu como obrigao dele. Ento,
para ser servio pblico, o Estado tem que
assumir como obrigao sua.
Lembrando que o Estado vai assumir, mas ele
no precisa prestar diretamente. Ele pode
prestar esse servio de forma direta e de forma
indireta.
Para fechar: qual vai ser o regime jurdico
desse servio? Se servio pblico ns
falamos de regime pblico. Lembrando que
regime pblico pode ser total ou parcialmente
pblico. Especialmente quando ns falamos de
uma concessionria, de uma permissionria
(empresas privadas prestando).
Ento temos o seguinte conceito de servio
pblico:
84

Servio pblico uma utilidade ou
comodidade material destinada satisfao
de uma necessidade coletiva, assumida
como obrigao pelo estado, que presta de
forma direta ou indireta, sob regime total ou
parcialmente pblico.
PRINCPIOS DOS SERVIOS PBLICOS
Quando ns falamos de princpios no servio
pblico voc vai encontrar divergncias na
doutrina sobre essa histria. Para concurso,
normalmente se utiliza o art. 6 da lei 8.987/95.
Esse dispositivo fala a respeito do servio
adequado. E ele conceitua e diz como deve ser
prestado esse servio adequado. E a doutrina
chama de princpios dos servios pblicos.
E a lembrando: um servio adequado tem que
respeitar, alm de todos os princpios que ns
aprendemos (LIMPE), alguns princpios
prprios do servio, que so especficos dessa
lista.
1. CONTINUIDADE
Ns discutimos em outro tema acerca do direito
de greve, da aplicao da clusula da
EXCEPTIO; ento eu peo que voc d uma
olhada, volte no tema princpios, e relembre o
princpio da continuidade. J estudado.
2. GENERALIDADE
Significa que o servio pblico tem que ser
prestado de forma coletiva, ERGA OMNES,
coletividade em geral. A todos que tiverem
naquela situao. Ex. ensino, sade (deveria).
3. SEGURANA
Por esse princpio, o servio pblico no pode
colocar em risco a vida (e seus desdobramento
- sade, integridade...) dos administrados. Ele
tem que ser prestado de forma segura.
4. MODICIDADE
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O servio pblico tem que ser prestado com
tarifas mdicas. Tem que ser o mais barato
possvel.
5. ATUALIDADE
O servio pblico tem que ser prestado de
acordo com o estado da tcnica. preciso
utilizar as tcnicas mais modernas.
6. CORTESIA
Falar em cortesia se referir urbanidade,
educao, boa vontade. Infelizmente, sabemos
que estamos muito longe da cortesia ideal.
Assim, ns apenas citamos alguns princpios
do art. 6, e eu peo que voc faa a leitura.
Na sequncia, ns vamos observar a
classificao dos nossos servios pblicos, e
como eles podem ser divididos, e vamos ver a
determinao constitucional desses servios.
DETERMINAO CONSTITUCIONAL DOS
SERVIOS PBLICOS
Quando ns falamos de determinao
constitucional preciso lembrar, de sada, que
a Constituio estabelece, na sua maioria, qual
a competncia para a prestao dos servios
pblicos. Voc vai encontrar no art. 21, 22, 23,
24, 25...
Tomando cuidado que alguns servios no
esto enumerados na Constituio, e a
competncia para a prestao desse servio
ser de acordo com o mbito de interesse.
Assim, para ter uma ideia da organizao, se o
nosso servio pblico de interesse geral, ele
ser de competncia da Unio. Se de interesse
regional, ser de competncia do estado. Se
de interesse local, ser de competncia do
municpio.
Ns vimos no conceito que o Estado assume
como dever seu. Ento, se o Estado assume
85

como dever seu, o servio vai ter que
acontecer. S que o Estado pode prestar direta
ou indiretamente. E como isso acontece?
Ento, ns vamos encontrar na Constituio 4
grupos diferentes:
a) SERVIOS EXCLUSIVOS DO
ESTADO
aquele servio que o Estado tem que prestar.
A responsabilidade dele.
O estado tem que fazer com suas prprias
mos. Ex. servio postal.
b) OBRIGAO DE PRESTAO COM
OBRIGAO DE TRANSFERNCIA
Ns encontramos na Constituio alguns
servios que o Estado tem a obrigao de
prestar, mas tambm tem a obrigao de
transferir. Ento, dever do Estado que esse
servio exista? . Mas o Estado tem o dever
de transferir esse servio.
Esse dever de transferncia para evitar o
monoplio da situao. Imagine se ns
tivssemos somente TV pblica e rdio pblica.
Com certeza a informao seria manipulada e
ns acabaramos no tendo acesso
informao.
c) TITULARIDADE DO ESTADO E DO
PARTICULAR
Mas EDEM; voc no disse l na aula de
organizao que s se transfere titularidade s
pessoas de direito pblico, atravs do sistema
de outorga? E como agora voc me diz que a
titularidade pode estar nas mos do particular?
Para descentralizao de servio, para eu,
Estado, transferir os servios, eu Estado - s
posso transferir aos particulares a execuo.
Eu no posso dar aos particulares a
titularidade.
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Eu, Estado, no posso, mas o texto
constitucional pode. A Constituio pode
determinar e dizer: esse servio aqui, tanto o
Estado tem, quanto o particular tem. Os dois
tm titularidade.
Ns estamos falando de uma situao em que
os dois so titulares. Ex. ensino e sade. No
foi nem por outorga, nem por delegao. Isto
porque no ensino e na sade o particular
recebe a titularidade no por transferncia,
mas sim por regra original da Constituio. No
h lei nem contrato.
Agora; seja o ensino prestado pela escola
pblica, seja prestado pela escola privada,
ensino, e sendo ensino continua sendo servio
pblico (majoritrio). Continua sendo servio
pblico. Tanto que cabe MS em face de ato
do diretor da escola ou hospital privado. E cabe
MS com a fundamentao de que o servio
pblico, ainda que esteja sendo prestado por
um particular.
d) ESTADO COM DEVER DE PRESTAR
E FACULDADE DE TRANSFERIR
O Estado tem a obrigao de promover, e ele
pode transferir. Prestao obrigatria, mas
transferncia facultativa.
Ento, ns vamos encontrar aqui na
Constituio servios que ela estabelece como
dever do Estado, e que ele pode prestar
diretamente, ou mediante concesso,
permisso e autorizao.
nesse ponto que ns temos os institutos de
delegao contratual, porque so aqueles
servios que o Estado tem que promover, mas
que a sua prestao, pode ser facultativamente
transferida.
Feito isso, ns vamos classificao. Para
alertar, classificao, como sempre, tem para
todo gosto. Ficamos com o que mais interessa
para a prova.
86

CLASSIFICAO
- QUANTO ESSENCIALIDADE
SERVIOS PRPRIOS OU
PROPRIAMENTE DITOS
Para HELY, o servio prprio aquele servio
dito essencial, indispensvel.
SERVIOS IMPRPRIOS OU DE
UTILIDADE PBLICA
J os imprprios seriam os servios ditos no
essenciais, secundrios.
Para HELY (que faleceu em 1990), os servios
prprios essenciais no poderiam ser
transferidos e delegados ao particular. J os
imprprios ditos no essenciais admitiriam
essa delegao e transferncia ao particular.
Ocorre que essa ideia no se coaduna mais
com a nossa realidade.
Vejam o que acontece hoje: o fato de no ser
delegado no bate mais com a essencialidade.
Ns temos servios que so essenciais e que
j esto nas mos do particular, como o caso
do transporte coletivo, telefonia, etc. E pelo
conceito de HELY, o essencial no poderia ir
ao particular.
Essa classificao de HELY foi antes da
poltica das privatizaes, antes da lei de
concesso e permisso, lei 8.987/95. Ento, o
conceito de HELY j no compatvel com a
nossa realidade.
Falamos porque ainda cai na prova. Mas no
se prenda ao exemplo, pois na prova basta o
conceito. Na prova cai simplesmente assim:
servio essencial no pode ser delegado ao
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particular, mas o servio de utilidade pblica
pode. Pronto, s isso.
- QUANTO AOS DESTINATRIOS
SERVIOS GERAIS
Aqueles que so prestados coletividade
como um todo e que eu no posso medir e
calcular quanto cada um utiliza. Por isso
falamos que o servio geral indivisvel.
Pense na segurana pblica, na iluminao
pblica. Eu no posso calcular quanto voc
utiliza de iluminao pblica. Ento, como deve
ser mantido o servio geral?
Os servios gerais devem ser mantidos pela
receita geral do Estado. Ns falamos a,
basicamente, em arrecadao dos impostos,
porque eu no posso medir e calcular o quanto
cada um utiliza.
SERVIOS INDIVIDUAIS
Servios individuais so aqueles prestados
individualmente, com destinatrio determinado,
e que eu posso medir e calcular o quanto cada
um utiliza.
Como exemplo ns temos a energia domiciliar,
o transporte coletivo, a telefonia.
Agora; se ele divisvel e individual, ele
mantido atravs de qu?
Quando ns pensamos em servios individuais,
a doutrina ainda o subdivide em duas espcies:
a) COMPULSRIOS
So os essenciais, os mais importantes.
Se ele compulsrio, voc acha que ele deve
ser mantido atravs de taxa ou atravs de
tarifa?
Se o servio compulsrio, a sua cobrana
tambm compulsria. E se a cobrana
87

compulsria voc vai se lembrar de taxa.
Falamos aqui em tributo. Servio compulsrio,
portanto, cobrado atravs de taxa. Lembre-se
que taxa um tributo vinculado a uma
contraprestao estatal.
Lembrando que o servio compulsrio voc
paga pelo simples fato de ele estar sua
disposio. S por ele existir. a chamada
taxa mnima. Por exemplo, saneamento bsico.
Ento imagine que na sua casa voc tenha
saneamento bsico, mas voc passou o ms
todo viajando e no usou nenhum dia. Voc vai
pagar? Vai. Mas vai pagar a taxa mnima.
b) FACULTATIVOS
J os servios facultativos, voc s paga se
utilizar. Se s paga se utilizar, temos que esses
servios so mantidos atravs de tarifa. Tarifa,
por sua vez, no tem natureza tributria, mas
sim natureza de preo pblico.
EDEM; eu me lembro que existia no Brasil a
TIP, a famosa Taxa de Iluminao Pblica.
Mas a no est batendo. Porque taxa tributo
vinculado contraprestao estatal. Iluminao
pblica servio geral.
Como eu posso cobrar por taxa um servio
indivisvel? Como eu posso cobrar por taxa um
servio geral que eu no posso calcular a
contraprestao?
Senhores; depois de muita briga a taxa de
iluminao pblica foi declarada
inconstitucional. O prprio STF reconhece essa
questo.
S que a arrecadao inerente iluminao
pblica estrondosa, possui valores altssimos.
Ento eles tiveram de achar uma sada. Se no
pode ser taxa de iluminao pblica, eu tenho
que cobrar alguma coisa, afinal, eu no posso
jogar essa arrecadao fora (pensaram).
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E a, para a nossa surpresa, vem uma emenda
constitucional e cria a chamada contribuio de
iluminao pblica, para substituir a velha TIP.
Mas EDEM; eu continuo indignado.
Contribuio tambm um tributo vinculado.
Tambm depende da contraprestao. Se o
nosso servio continua sendo geral e
indivisvel, como eu posso cobrar por
contribuio. Mas est l. Est na Constituio,
foi introduzido por emenda constitucional, e
continua l.
No frigir dos ovos inconstitucional, da mesma
forma que a taxa do bombeiro e que a taxa do
buraco, cobradas no IPTU e IPVA,
respectivamente, tambm so
inconstitucionais.
Ento, quando ns falamos de servios
individuais e, portanto, divisveis, eu posso ter
ou taxa ou tarifa.
Lembrando que taxa cobrada pelo Estado.
Se o meu servio transferido ao particular, a
minha cobrana feita via tarifa.
Ento, daqui pra frente ns vamos falar de
concesso, permisso e autorizao e,
consequentemente, a cobrana ser em tarifa,
porque taxa quem cobra o Estado, tributo.
Feito isso, fechamos a parte geral de servios,
e vamos passar delegao de servio
pblico.
DELEGAO DE SERVIOS
INTRODUO
Vimos no incio do que a administrao pode
prestar um servio de forma centralizada, mas
tambm pode prestar de forma
descentralizada.
E uma das formas de descentralizar a
descentralizao por delegao.
88

Ento, DELEGAO NADA MAIS DO QUE
A TRANSFERNCIA E O DESLOCAMENTO
DO SERVIO PARA OUTRA PESSOA
JURDICA.
Ns estudamos l atrs que a delegao pode
ser legal, s empresas pblicas e s
sociedades de economia mista.
Mas ns temos que lembrar a delegao
contratual. Foi essa que ns no estudamos
ainda.
Agora vamos estudar a delegao que vem do
contrato ou do ato administrativo. Quais so os
institutos que ns temos aqui? Concesso,
permisso e autorizao de servio. Esses so
os trs institutos de delegao de servio que
no por lei.
1. CONCESSO (COMUM) DE SERVIO
PBLICO
GENERALIDADES
Cuidado. Aqui concesso de servio
pblico. Eu no falei de concesso de uso de
bem.
Aqui ns estamos falando de transferncia de
servio pblico. delegao de servio
pblico.
Ns temos no Brasil, desde 1995, a lei 8.987
que fala de concesso e permisso.
Ocorre que, quando chega em 2004, o governo
federal apresenta ao congresso o projeto de
PPP (parceira pblico-privada).
Da surge a primeira dificuldade do Congresso:
qual a natureza jurdica desse instituto de
parceria? PPP o qu? Ato administrativo,
contrato, concesso? o qu? E a o
congresso define que a natureza jurdica da
parceria de concesso.
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S que a vem a segunda dificuldade. Se
concesso, como eu vou separar a velha da
nova? Porque a de 95 continua existindo, e em
2004 veio essa nova concesso.
Assim, em 2004 o legislador decide tambm: a
velha eu vou chamar de concesso comum. E
essa nova que eu estou criando agora, eu vou
chamar de concesso especial.
Cuidado! Se voc pegar a lei 8.987, voc no
vai encontrar em nenhum dispositivo essa
expresso concesso comum. Mas ela
chamada de concesso comum. Sendo que ela
foi chamada a partir de 2004. A concesso
especial de servio pblico tambm chamada
de PPP (lei 11.079/04).
A norma geral a 8.987/95. A 11.079/04 traz a
concesso especial. Se ela especial ela tem
a base e algumas especialidades. Toda hora
ela remete lei 8.987. Por isso, a leitura da lei
11.079 tem que ser depois da 8.987, num
segundo momento.
Dentro dessa idia, precisamos lembrar, ainda,
que, no caso da concesso comum, falamos
em delegao de servio feita pelo poder
concedente, a pessoa jurdica ou consrcio de
empresas.
Mas quem seria esse poder concedente?
Seria a pessoa jurdica da administrao direta
que tem o servio na sua rbita de interesses e
competncias. Assim, se o servio de
competncia da Unio, o poder concedente
ser a Unio. Se de competncia do Estado, o
poder concedente ser o Estado.
Cuidado. No se admite concesso de servio
a pessoa fsica. Concesso de servio tem
que ser, necessariamente, para pessoa
jurdica ou consrcio de empresas (reunio
de vrias empresas especificamente para
aquele contrato). A telefonia, por exemplo, no
Brasil, foi transferida a consrcio de empresas.
89

FORMALIZAO
A concesso de servios, necessariamente, vai
ser formalizada atravs de contrato
administrativo. E como tal, necessariamente,
tem que ter prazo determinado. E este prazo
depender da lei especfica. possvel 1 ano
ou at mesmo 40 anos. A idia : quanto maior
o investimento, normalmente maior o prazo,
porque o tempo que a empresa vai recuperar
o investimento, amortizar tudo que investiu, etc.
Mas vai depender da lei especfica do
servio.
E sendo contrato, tambm necessitar de
licitao. E aqui temos a modalidade
concorrncia.
Cuidado! A regra a concorrncia, mas,
excepcionalmente, se o servio estiver
vinculado ao programa nacional das
desestatizaes, a modalidade licitatria ser o
leilo. Ex. a telefonia no Brasil participou do
programa de desestatizao, e ela foi
transferida atravs de leilo. Ns
acompanhamos o leilo da telefonia na TV.
Outro cuidado! A concorrncia utilizada para a
concesso de servio a mesma da lei 8.666?
Inicialmente a concorrncia era a mesma, s
que ela comeou a ganhar algumas regras
especiais. Ento, hoje, a concorrncia na
concesso tem algumas regras prprias.
Ela (a concorrncia) no foge
completamente da 8.666, mas ela tem
algumas regras especficas.
Umas das peculiaridades que, nessa
concorrncia, alm dos tipos de licitao j
conhecidos (preo, tcnica e tcnica + preo),
aqui ns poderemos ter a menor tarifa do
usurio.
Alm disso, essa regra de concorrncia sofreu
alterao h alguns anos. Por isso, hoje, a
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concorrncia na concesso pode ter
procedimento invertido. Pode funcionar como
o prego: de trs para frente. Primeiro eu
escolho a proposta, para depois verificar os
documentos da empresa. Mais ainda. Aqui
ainda existe a possibilidade de lances
verbais.
Ento, em sntese, como regras especficas,
podemos citar: - o critrio de seleo (menor
tarifa de usurio) / - o procedimento invertido / -
a possibilidade de lances verbais. Tudo isso
enquanto possibilidade. A lei no obriga as
regras especficas.
preciso lembrar, ainda, que para se realizar
concesso de servio preciso autorizao
legislativa especfica. especfica porque
cada servio tem que ter sua norma
autorizadora.
Feito isso, temos que a lei estabelece assim: o
poder concedente transfere pessoa jurdica
ou consrcio de empresas, que assume o
servio por sua conta e risco. Logo, se
transfere por sua conta e risco, estamos
falando de responsabilidade.
Se a concessionria causar prejuzos a
algum, quem vai pagar essa conta? Em face
de quem a vtima vai ajuizar essa ao? De
quem a vtima vai cobrar essa indenizao? Da
empresa.
Agora, por outro lado, imagine o contrato de
coleta de lixo de sua cidade. O Estado contrata
com empresa privada para coletar o lixo. O
usurio insatisfeito pode vai reclamar a quem?
O usurio nesse caso vai reclamar ao Estado.
Ele vai direto ao Estado e diz: o servio est
pssimo. No est sendo bem prestado. E o
usurio reclama direto com o Estado. O mesmo
acontece na insatisfao com a qualidade da
merenda escolar.
Nesse tipo de contrato a relao : Estado X
usurio. Agora; claro que se o usurio tiver
90

direito indenizao o Estado poder em
regresso cobrar da empresa. Mas a relao se
faz entre Estado e usurio.
Essa relao que se trava aqui ns chamamos
de contrato de servio. Contrato simples.
Aquele contrato de prestao de servio. o
contrato de merenda escolar. o contrato de
coleta de lixo, mas esse um contrato simples.
um simples contrato de prestao de
servio.
Agora vamos imaginar uma segunda situao.
Imagine, por exemplo, que o Estado transfira
para uma empresa privada o servio de
telefonia. E pensando no servio de telefonia,
ns estamos falando agora de um contrato de
concesso (no mais de um simples
contrato de prestao de servios).
Se falamos em contrato de concesso, caso
voc, usurio, esteja insatisfeito com a
prestao do servio (cobranas indevidas na
conta de telefone), voc vai reclamar para
quem? Voc vai para a empresa ou voc vai
para o Estado?
Voc vai reclamar direto na empresa. Voc vai
reclamar direto com a empresa. No tem jeito.
Voc vai cobrar direto da empresa.
E isso porque a empresa de concesso
assume o servio por sua conta e risco. Assim,
nesse tipo de contrato a relao se faz: usurio
X empresa. O Estado aqui um fiscalizador. O
Estado aqui, simplesmente, vai controlar a
prestao do servio.
Ento temos:
Contrato comum ausncia de vnculo entre
usurio e empresa relao com o Estado,
que responde e pode ter direito de regresso.
Contrato de concesso h vnculo entre
usurio e empresa a empresa responde, e o
Estado mero fiscalizador.
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RESPONSABILIDADE CIVIL
Primeiro voc vai guardar: causou prejuzo,
quem paga a conta a empresa.
Pergunta: se a concessionria no tiver
dinheiro para pagar a conta, o Estado pode
ser chamado responsabilidade?
Pode. Mas a responsabilidade do Estado vai
ser subsidiria.
Descentralizar no significa lavar as mos. Se
o Estado resolveu transferir ele continua sendo
sujeito responsvel, mas a sua
responsabilidade ser subsidiria.
Mas a eu lhe pergunto: a concessionria
responde com responsabilidade objetiva ou
subjetiva? E eu pergunto mais: aplica-se o art.
37, 6 da CF? Sim. J que se aplica o art. 37,
6, qual a teoria que a regra geral?
Responsabilidade objetiva, como regra
geral.
Lembrando que o STF FAZIA uma
separao dizendo: se o sujeito usurio
do servio (aquele que est dentro do
nibus), a este usurio aplica-se o art. 37,
6 e a responsabilidade ser objetiva. Ao
no usurio dizia o STF: aplica-se o direito
civil e a responsabilidade no regime
privado, qual seja responsabilidade
subjetiva.
HOJE, CONTUDO, O TEM-SE QUE O STF
MUDOU DE POSICIONAMENTO
(INFORMATIVO 557), PASSANDO A
ENTENDER QUE A RESPONSABILIDADE
DO PRESTADOR DE SERVIO PBLICO
OBJETIVA, NO S PARA O USURIO,
COMO TAMBM PARA O NO USURIO.
REMUNERAO
Qual a receita bsica de uma concessionria
de servio pblico? Do que vive a empresa de
91

telefonia, de transporte coletivo? Qual a
principal receita dessa empresa?
Quando ns falamos de remunerao, a
tarifa de usurio a principal forma de
remunerao.
Alm da tarifa de usurio, importante tambm
lembrar que se o servio caro demais, o
Estado pode (no obrigado) ajudar nessa
despesa. Ento, possvel a presena de
recurso pblico nesse caso. Tomando
cuidado que o recurso pblico facultativo.
Porque tomar cuidado aqui?
Voc vai ver l na concesso especial que o
recurso pblico obrigatrio. Mas aqui na
concesso comum - ns temos uma faculdade.
E a terceira modalidade a relacionada com as
propagandas nos nibus, tambm chamadas
de receitas alternativas, desde que, claro,
estejam previstas no contrato. Tais receitas
visam ajudar na modicidade das tarifas.
EXTINO DA CONCESSO
Cai muito. A extino da concesso muito
parecida com a extino de contratos, mas ela
tem alguns nomes prprios, e isso que ns
temos que tomar cuidado. CAI MUITO!
a) ADVENTO DO TERMO CONTRATUAL
Vencido o prazo, o nosso contrato estar
extinto.
b) EXTINO AMIGVEL OU RESCISO
CONSENSUAL
Essa hiptese aquela em que, no contrato
privado, ns chamamos de distrato. As partes,
de comum acordo, decidem extinguir o
contrato.
c) RESCISO JUDICIAL
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Se o contratado no quer mais, ele no tem
outra sada seno a resciso judicial.
d) RESCISO ADMINISTRATVA (art. 36
da lei)
aquela que feita por ato unilateral da
administrao. Por razes de interesse
pblico e tambm quando o contratado
descumprir o contrato.
ENCAMPAO extino do contrato
por razes de interesse pblico.
Os requisitos da encampao so: - interesse
pblico / - autorizao legislativa / -
indenizao
CADUCIDADAE extino do contrato
porque o contratado inadimplente e
descumpriu clusula contratual.
Se quem descumpriu foi o contratado, quem
vai ter que indenizar o contratado.
Cuidado com esses dois nomes.
Encampao e caducidade so os que mais
caem na prova.
e) ANULAO
Se tem fraude no contrato, na licitao; em
caso de ilegalidade o nosso contrato ser
extinto por anulao (s vezes decorrente de
deciso em sede de ao popular e ao civil
pblica).
f) EXTINO DE PLENO DIREITO
terminologia da doutrina (a lei no usa essa
expresso), e os sinnimos so: falncia,
falecimento, incapacidade civil... So
situaes estranhas vontade das partes.
2. PERMISSO DE SERVIO PBLICO
GENERALIDADES
92

Cuidado novamente. No tem nada a ver com
a permisso de uso de bem. A natureza
completamente diferente. At porque
permisso de servio contrato (deixou de ser
ato com a lei em 95). Permisso de uso de
bem ato unilateral (continua sendo ato, no
teve alterao).
A permisso de servio pblico tambm est
prevista na lei 8.987/95. Na verdade, essa lei
traz dois artigos sobre permisso: 2, IV e 40. E
a prpria lei diz: no mais, aplica-se, no que
couber, o que foi dito para concesso.
Permisso de servio significa delegao de
servio, feita pelo poder concedente a pessoa
fsica ou pessoa jurdica.
Essa uma grande diferena, porque vimos
que a concesso tem que ser a pessoa jurdica
ou consrcio de empresas.
E mais do que isso. Sabemos que a permisso
de servio pblico feita hoje, pela nossa lei,
atravs de contrato administrativo. E como tal,
agente pensa logo que tem que ter licitao.
S que aqui no precisa ser concorrncia.
Qualquer modalidade serve, de acordo com o
valor do contrato.
Ento, se o valor alto concorrncia; se o
valor mdio tomada de preos; se o
valor pequeno convite.
Ento tem contrato, tem licitao, mas aqui
no precisa de autorizao legislativa
especfica.
Ento, vejam que este instituto mais simples
que a concesso. No tem que ter uma lei para
aquele caso.
E o art. 40 diz: aplica-se, no que couber, o que
foi dito para a concesso. Ento, como a lei
no vai muito alm, permisso um instituto
que no traz preocupao na hora da prova.
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NATUREZA JURDICA
Se ns falamos de natureza jurdica, falamos
exatamente do tipo de vnculo. Logo,
consequentemente, temos uma natureza
jurdica contratual.
A despeito da posio de CELSO (que afirma
se tratar se ato), o STF segue a lei e diz ser
contrato. Logo, na hora da prova, correta a
afirmao de que a natureza jurdica da
permisso a mesma da concesso:
contratual.
Lembrando que aqui se trata de contrato
precrio, ou seja, pela definio de
precariedade, pode ser retomado a qualquer
tempo e no tem dever de indenizar. Mas isso
no contraditrio? Com certeza. Isso cabia
enquanto ato, mas agora a lei mudou para
contrato.
A partir da o Supremo diz: eu tenho que
arrumar esses dois conceitos, afinal de contas
a lei diz que contrato e precrio, logo,
preciso conciliar os dois. E qual o resultado?
H um reconhecimento na doutrina e
jurisprudncia majoritria, de que a
caracterstica do precrio fica mitigada em
razo do contrato. O que significa dizer: por
ser um contrato precrio, a administrao
pode retomar, mas ela vai ter que indenizar.
AGORA; SE CAIR NA PROVA: CONTRATO
E PRECRIO, VOC RESPONDER O
QU? VERDADEIRO.
Mas lembrando que a jurisprudncia j
reconheceu: a precariedade fica reduzida
possibilidade de retomar, mas no dispensa o
dever de indenizar os prejuzos causados.
3. AUTORIZAO DE SERVIO
PBLICO
93

A autorizao de servio pblico a
transferncia (de servio pblico) por ato
unilateral. Enquanto a permisso e concesso
so por contrato, a autorizao por ato
unilateral.
No h uma legislao especfica para a
autorizao, e a doutrina diz: no que couber,
aplica-se a lei 8.987/95.
a delegao mais simples. Pra falar a
verdade, no vista com bons olhos. A
doutrina no aceita muito bem essa hiptese.
Todavia, ficamos aqui com a doutrina
majoritria que admite essa forma de
delegao.
E para essa doutrina majoritria a autorizao
de servio pblico significa ato unilateral,
discricionrio e precrio.
Ato unilateral porque a administrao faz s.
Discricionrio aquele de acordo com a
convenincia e a oportunidade do interesse
pblico. Precrio porque pode ser retomado
a qualquer tempo e no gera o dever de
indenizar.
Hoje no Brasil se utiliza autorizao de servio
para servios pequenos e urgentes, nada mais
do que isso. Txi e despachante so os
exemplos mais aceitos pela doutrina.
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
GENERALIDADES
O tema improbidade est diretamente
relacionado com o tema agentes, porque
normalmente os agentes pblicos so aqueles
que praticam atos de improbidade.
Improbidade se relaciona com moralidade. A
probidade um dos contedos do princpio da
moralidade (CARLOS AYRES). H quem diga
que como princpios so sinnimos, pois
trazem a ideia de honestidade, lealdade, boa f
de conduta na conduo da coisa pblica.
J nos moldes da lei no so sinnimos,
pois improbidade mais ampla que o princpio
da moralidade. Improbidade passa a ser
gnero do qual moralidade apenas uma
espcie. Assim, nem todo ato de improbidade
ser uma imoralidade.
PREVISO CONSTITUCIONAL
O primeiro dispositivo que dispe sobre
improbidade o 37, 4. Com base nesse
artigo foi editada a Lei 8.429/02 (competncia
da Unio). Vale ler para prova objetiva. So
apenas 25 artigos.
O STF, em ADI, j pacificou que formalmente a
lei de improbidade FORMALMENTE
constitucional.
94

As discusses acerca de inconstitucionalidade
material nunca foram ao judicirio, so apenas
doutrinrias. Mas prevalece o entendimento de
que constitucional.
NATEURAZA JURDICA DAS
SANES DE IMPROBIDADE
As sanes de improbidade possuem natureza
civil. Matria civil de competncia privativa da
Unio. Por isso a lei nacional. A Unio legisla
pra todos. Diferente da 8.112, que federal e
cada ente tem a sua lei prpria. At porque a
lei de improbidade se aplica para agentes
pblicos e para outros que no so agentes
pblicos.
A lei prev sanes de natureza civil, sem
prejuzo das sanes penais e administrativas
eventualmente aplicadas, j que o a to de
improbidade tambm pode configurar um ilcito
administrativo e um ilcito penal (processo
administrativo e processo penal).
Aqui, as sanes civis sero aplicadas em uma
ao civil. a AO CIVIL PBLICA POR
ATO DE IMPROBIDADE ou simplesmente
AO DE IMPROBIDADE.
Embora tenha natureza de ao civil pblica,
essa ao no regulamentada pela lei de
ao civil pblica (7.347/85). Ela
regulamentada pela prpria lei 8.429/92.
As sanes de improbidade no dependem de
um processo administrativo, mas de um
processo civil de improbidade. pegadinha.
PARTE MATERIAL DA LEI
SUJEITO ATIVO DO ATO DE
IMPROBIDADE
A de improbidade traz sano no s para
agentes pblicos, como tambm para
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particulares que concorram, induzam ou se
beneficiem com a prtica dos atos de
improbidade.
Improbidade X crime de responsabilidade -
Alguns agentes polticos respondem, na CF,
por crimes de responsabilidade (infrao de
natureza civil, poltica e administrativa). No d
para aplicar as duas leis.
Hoje, na doutrina e na jurisprudncia, o
presidente da Repblica e os ministros de
Estado, nos crimes conexos com o Presidente,
respondem por crime de responsabilidade e
no respondem com base na improbidade.
Hoje, em repercusso geral no STF, h uma
discusso acerca da aplicao da lei de
improbidade para prefeitos. A princpio a lei de
improbidade se aplica a prefeitos,
governadores, ministros do STF.
SUJETO PASSIVO DO ATO DE
IMPROBIDADE
Todos os entes da AD e da AI. Mas a lei ainda
protege pessoas privadas que recebem
dinheiro pblico para formao do patrimnio
ou custeio. Mas as entidades privadas
precisam ser analisadas a partir de regras
especficas. Vejamos.
Se tem mais de 50% do patrimnio formado
com dinheiro pblico, equiparam-se aos entes
da administrao para fins de improbidade. A
lei se aplica como se fosse para um ente da
administrao.
Se tem menos de 50% do patrimnio formado
com dinheiro pblico, a lei de improbidade se
aplica somente no que diz respeito s sanes
patrimoniais, no limite do dinheiro pblico (o
restante ser objetivo de ao privada).
95
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OS ATOS DE IMPROBIDADE (Arts. funo

9, 10 e 11 define os atos de Obs1 / Obs2
improbidade e o 12 traz as sanes) NO H
PERDA DE
Perda dos BENS, POIS
=
9 atos de improbidade que geram bens NO HOUVE
ACRSCIMO
enriquecimento ilcito. MAIS GRAVES
DE BENS
10 - atos de improbidade que causem dano ao =, caso haja
Ressarcimento
= um dano
errio. MDIOS ao errio
reflexo
Suspenso
11 - atos de improbidade que atentem contra
dos direitos =, de
princpios. MAIS LEVES =, de 3 a 5
polticos de 8 a 5a8
anos
10 anos anos
Com isso percebe-se que a configurao de Obs3
um ato de improbidade no depende de dano Multa
efetivo ao errio e no depende da aprovao (penalidade =, at =, de at
ou rejeio de contas pelo Tribunal de Contas. pecuniria) de 2xo 100x a
at 3x o valor valor remunerao
Um mesmo ato pode incidir nos trs artigos. do do do agente
Neste caso a lei determina que sejam enriquecimento DANO Obs4
aplicadas as sanes inerentes s sanes ilcito
mais graves. Proibio de
contratar
A lei falou dolo e culpa s para o dano ao (tambm de
errio. Assim, contrariando parcela da doutrina, participar de
=, 5
licitao e de =, 3 anos
o STJ entende que nos casos em que a lei no anos
receber
diz nada (enriquecimento ilcito ou violao de incentivos
princpios) s h ato de improbidade na fiscais) por 10
modalidade DOLOSA (inteno, m-f). anos

Imagine que voc causou um dano ao errio

atuando de maneira culposa, sem querer. Isso
constitui violao ao princpio da moralidade.
No. At foi negligente, por exemplo, mas no
foi desleal. uma improbidade que no
necessariamente configura uma imoralidade.
Cada um desses atos traz o rol exemplificativo
de hipteses. Vale pena dar uma lida. Para a
prova objetiva cai a decoreba mesmo.Para
cada tipo de ato de improbidade h seis
sanes. Mas no tem que decorar 18. So as
mesmas. O que aumenta ou diminui a
gradao delas. A tabela decoreba do art. 12.
Art. 9 Art. 10 Art. 11
Perda da = =
OBS1 - A perda da funo se d no momento
em que a pena aplicada, ainda que o sujeito
tenha mudado de funo (antes era prefeito e
hoje auditor).
OBS2 - O STJ entende que se o sujeito j est
aposentado a perda da funo pode ser
convertida em cassao de aposentadoria
como forma de adequao punitiva.
Ressarcimento, na verdade, devoluo.
Propriamente no pena, mas voc aceita
porque est a.
OBS3 A suspenso dos direitos polticos de
8 a 10 anos, mas caso a sentena no

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estabelea prazo, aplica-se o menor. Neste
caso, 8 anos.
OBS4 Aos agentes que no recebem
remunerao a multa se aplica por adequao
punitiva (mesrios, jurados). Para o STJ a
multa, neste caso, deve ser aplicada com base
no salrio mnimo (e isso no vinculao nem
ndice de indexao).
Todas essas sanes devem ser aplicadas
respeitando-se o princpio da
proporcionalidade. Assim, a sano no pode
ser nem mais intensa nem mais extensa que o
necessrio para punir.
por isso que lei diz que o juiz estabelecer
quais as sanes que sero aplicadas, isolada
ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade da infrao. a aplicao do
princpio da proporcionalidade e do livre
convencimento motivado.
E isso o juiz pode fazer mesmo que no haja
pedido expresso. Ex. O MP na ao no pediu
multa e o juiz aplicou. No se trata de deciso
ULTRA PETITA. Todas as sanes so
pedidos implcitos a serem aplicadas e
graduadas a partir do princpio do livre
convencimento motivado.
PARTE PROCESSUAL
SUJEITO PASSIVO DA AO
o sujeito ativo do ato = agente pblico ou
particular que concorra, induza ou se beneficie
do ato de improbidade.
O particular s sofre ao de improbidade em
litisconsrcio passivo necessrio com algum.
Ele nunca ser ru sozinho em uma ao de
improbidade. Tem que estar sempre com um
agente pblico.
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SUJEITO ATIVO DA AO (no do
ato)
Ou o MP ou a pessoa jurdica lesada pelo ato
de improbidade.
Caso o MP seja o autor a pessoa lesada pode,
se quiser, participar como litisconsorte.
obrigatrio o convite (intimao) da pessoa
lesada, mas ela vai se quiser.
Caso a pessoa proponha a ao, o MP no
atua como parte, como litisconsorte. Mas ele
atua como fiscal da lei (custus legis).
A competncia para julgar a ao de
improbidade do juiz singular (pode ser justia
federal ou estadual). No h foro privilegiado
na ao de improbidade. Essa a atual
posio, a que prevalece.
OBS: quando o ru da ao de improbidade for
um membro da magistratura, necessariamente
haver foro privilegiado. No possvel que um
juiz singular julgue o Min. do STF. Como forma
de respeitar a hierarquia escalonada do
Judicirio, as aes contra membros da
magistratura devem ser ajuizadas no tribunal
ao qual o juiz est vinculado.
No cabe TAC, nem delao premiada na ao
de improbidade. No h nenhuma possibilidade
de acordo ou transao. Estamos diante de
direitos indisponveis.
97

BENS PBLICOS
GENERALIDADES
Matria pequena e simples. Tratar dos bens
pblicos tratar dos bens da administrao.
O art. 98 do CC diz que so bens pblicos os
bens da pessoa jurdica de direito pblico
interno. Todos os demais so privados, pouco
importa a quem pertenam. A o que
relevante para saber se bem pblico
apenas a titularidade. S que preciso
interpretar o CC.
Se cair a literalidade voc marca. Mas hoje a
doutrina diz que os bens das pessoas de direito
privado que esto vinculados e atrelados
prestao dos servios pblicos gozam das
garantias de bens pblicos (no podem ser
penhorados, usucapidos...).
Assim, a titularidade define e a destinao
classifica. Por isso, quanto destinao os
bens podem ser:
CLASSIFICAO DOS BENS
QUANTO DESTINAO
- de uso comum do povo - Destinao geral:
praas, ruas, caladas, avenidas, praias. A
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utilizao normal desses bens no precisa de
autorizao do poder pblico.
- de uso especial So utilizados para a
prestao do servio ou o estabelecimento de
atividade pblica. O Estado utiliza com
finalidade especfica. de utilizao pelo
prprio Estado (prdio de repartio, carro
oficial...).
Os bens de uso especial podem ser de uso
especial direto ou indireto. Os de uso especial
direto so aqueles que compem a mquina do
Estado e utilizados diretamente pela estrutura
administrativa (carro, computador).
Mas em algumas situaes o bem no
utilizado diretamente pelo Estado, mas ele
conserva com uma finalidade especfica. Ex.
terras indgenas. Bem de uso especial indireto.
No utilizado diretamente, mas conservado
pelo Estado com uma finalidade especfica (Ex.
rea de preservao permanente, para
proteo do meio ambiente).
- dominicais ou dominiais So aqueles que
no possuem nenhuma espcie de destinao
pblica especfica, mas pertencem a uma
pessoa jurdica de direito pblico (ao poder
pblico).
Os bens que possuem destinao pblica ns
chamamos de bens afetados (seja uso comum,
especial, no interessa).
Desafetados so os bens dominicais, aqueles
que no tem uma destinao pblica.
Afetar dar ao bem destinao que ele no
tinha. Desafetar tirar a destinao pblica
que o bem originariamente tinha.
Numa situao ideal todos os bens pblicos
deveriam estar afetados a uma finalidade
pblica. Isso o que se espera. Por isso, hoje
se entende que a afetao de um bem no
depende de formalidade e pode se dar com o
simples uso.
98

J a desafetao no pode se dar pelo simples
desuso. Tem que ser formal. At para se evitar
a desafetao indiscriminada dos bens.
Depende de lei ou de ato administrativo
especfico.
Alguns doutrinadores admitem que bens de
uso especial podem ser desafetados por fatos
da natureza. Ex. enchente de destri escola
pblica, incndio que acaba com hospital (na
prtica no bem assim, mas na teoria e na
prova pode marcar).
USO DE BENS PBLICOS POR
PARTICULARES
Andar na praia x casar na praia. Andar na
calada x colocar mesas na calada. Essa
uma utilizao especial de um bem comum.
Essa utilizao especial desse bem possvel,
mas no pode atrapalhar a utilizao normal
das outras pessoas, por isso ele ter que
conseguir uma manifestao do Estado, que
pode se dar de trs formas: autorizao,
concesso e permisso.
Autorizao e permisso so atos
discricionrios e precrios (pode ser desfeito a
qualquer tempo sem qualquer direito
indenizao). O que diferencia a autorizao
da permisso, para o entendimento mais
moderno o interesse. que a autorizao
feita no interesse s do particular (casar na
praia), enquanto a permisso interesse do
particular e do Estado (banca de revista, feira
de artesanato).
Embora a permisso tenha natureza de ato
(discricionrio e precrio), se houver mais de
um interessado na utilizao daquele bem tem
que haver procedimento licitatrio (para o
Estado justificar porque deu a um sujeito e no
deu a outro). Autorizao em nenhuma
hiptese depende de licitao.
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A concesso contrato, por isso no
precria. utilizada em situaes mais
permanentes. feita mediante procedimento
licitatrio regular e significa a concesso de um
bem pblico ao particular por prazo
determinado.
So situaes nas quais o particular vai ter que
investir um pouco mais na utilizao do bem,
por isso ele vai ter direito garantia do contrato
para poder amortizar os investimentos que ele
fez (box no mercado municipal, restaurante ou
cantina em universidade ou escola pblica,
quiosque em parque pblico).
Em 1967 foi editado o decreto-lei 271/67
criando a concesso de direito real de uso. Ela
feita todas as vezes que o Estado quer fazer
industrializao ou urbanizao de
determinadas reas (exemplo, para se instalar
indstria em terreno pblico). A a garantia ser
ainda maior, pois ser uma garantia real. Sem
algum esbulhar ele pode reivindicar, se ele
morrer o bem passado, ele vai poder se valer
do direito real de propriedade, pois o direito
real se atrela ao bem. Depende de licitao na
modalidade concorrncia. A finalidade era
povoar reas pblicas pouco utilizadas.
At hoje ela existe. E tem uma peculiaridade
(para alguns minoritrios - no recepcionada
pela 8.666) que poder ser realizada com
prazo indeterminado.
Vimos que todo contrato administrativo, desde
93, tem que ter prazo determinado, mas as
concesses de direito real de uso que j
haviam sido realizadas antes de 93 podem ter
sido celebradas com prazo indeterminado sim.
A 8.666 no retroage para atingir os contratos
que j tinham sido celebrados antes.
OBS: nos moldes do direito civil, possvel a
utilizao privada de bens pblicos por meio de
contratos privados (locao, usufruto,
enfiteuse...). contrato civil, por isso o estado
no goza das prerrogativas pblicas, mas nem
99

por isso deixa de se submeter s limitaes
pblicas.
Vale lembrar que os bens pblicos gozam do
regime jurdico de direito pblico e de suas
garantias, pelo simples fato de ser bem pblico.
So 4 garantias bsicas: imprescritibilidade (o
STJ vai alm e diz que a utilizao do bem
pblico pelo particular sequer induz posse,
quanto mais propriedade. caso de mera
deteno), impenhorabilidade, no
onerabilidade, inalienabilidade relativa.
Obs: o bem pblico imprescritvel, mas se
pode usucapir o domnio til em caso de
enfiteuse no caso de posse mansa e
pacfica e de pagamento dos foros. O
sujeito pode passar a ser o enfiteuta. O
domnio real continua com o Estado e no
pode ser objeto de usucapio, mas se
admite a usucapio do domnio til e,
consequentemente, da qualidade de
enfiteuta.
Para alienao so requisitos: desafetao,
declarao de interesse pblico, avaliao
prvia e licitao.
- se imvel: autorizao legislativa
especfica e, sendo da Unio, precisa de
permisso do Presidente da Repblica.
CONTROLE DA ADMINISTRAO
CLASSIFICAO
1. QUANTO PESSOA QUE EXERCE:
EXECUTIVO (Administrao) x
LEGISLATIVO x JUDICIRIO.
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Controle executivo o interno. O judicial e o
legislativo so controles externos.
O controle externo, sistema de freios e
contrapesos, s pode ser estabelecido pela
Constituio. Nenhuma lei infraconstitucional
pode consagrar o controle externo.
2. QUANTO NATUREZA: LEGALIDADE
x MRITO
Legalidade verificar se a administrao est
atuando dentro dos limites que a lei estabelece.
Mrito verifica a convenincia e oportunidade
da atuao administrativa.
Judicirio controla legalidade que atinge o
mrito, mas no controla o mrito do ato
administrativo.
3. QUANTO AO MBITO DA
ADMINISTRAO: POR HIERARQUIA
x POR VINCULAO
Hierarquia controle entre rgos e agentes
dentro da mesma pessoa jurdica.
Vinculao controle entre pessoas jurdicas
diferentes dentro da prpria administrao.
Controle finalstico, tutela administrativa ou
superviso ministerial.
4. QUANTO OPORTUNIDADE: PRVIO
x CONCOMITANTE x POSTERIOR
Prvio e concomitante a mesma coisa na
prtica, porque ou o ato est em formao ou
ele acabou. Atos imperfeitos.
Posterior recai sobre o ato perfeito e
acabado. D-se aps a expedio do ato que,
pela presuno, produz efeitos at ser
invalidado.
10
0

5. QUANTO INICIATIVA: DE OFCIO x
PROVOCADO
De ofcio no depende de provocao do
rgo controlador.
Provocado depende de provocao do rgo
controlador.
SISTEMAS DE CONTROE
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
o sistema francs. O judicirio julga todo
mundo, menos a administrao pblica. Aqui
h um rgo administrativo que julga a prpria
Administrao (ex. Conselho de Estado
francs). A coisa julgada administrativa impede
que a matria possa ser discutida depois no
judicirio. Ele prestigia a separao dos
poderes, mas peca pela quebra da
imparcialidade.
JURISDIO NICA
o sistema ingls. Adotado no Brasil. S quem
pode julgar com o carter de coisa julgada
material o judicirio. No impede ou afasta o
controle da Administrao, o contencioso
administrativo. Mas pela inafastabilidade da
jurisdio, quem d a ltima palavra o Poder
Judicirio. Assim, a coisa julgada administrativa
no direito brasileiro significa dizer que a matria
no pode ser discutida na esfera
administrativa, mas nada impede que a matria
possa ser discutida na esfera judicial. Alm
disso, no preciso esgotar a esfera
administrativa para ir para a via judicial (salvo a
exceo da justia desportiva).
CONTROLE ADMINISTRATIVO
(INTERNO)
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Pode ser de ofcio ou por provocao (OBS1).
De mrito ou de legalidade. Prvio ou posterior.
executivo (pela prpria administrao). E
pode ser por vinculao ou hierrquico.
OBS1 - O poder de provocar a administrao
decorre do direito de petio (art. 5, XXXIV).
ESPCIES:
- REPRESENTAO proteger interesse da
coletividade, interesse pblico.
- RECLAMAO proteger interesse prprio.
- RECONSIDERAO pedido mesma
autoridade para reanalisar os fatos.
- RECURSOS ver smula vinculante n 21.
Como regra, os recursos administrativos
possuem efeito meramente devolutivo. Mas a
lei e tambm a autoridade julgadora,
entendendo necessrio, pode conceder efeito
suspensivo ao recurso.
Cuidado! Cabe reforma para pior no recurso
administrativo e no pedido de reconsiderao.
No cabe na reviso administrativa.
CONTROLE LEGISLATIVO (externo)
Sendo externo, s pode acontecer por previso
constitucional.
Pode ser prvio (aprovao do Senado para
nomeao de ministro) e posterior (cassao
de atos, de contratos etc.).
Pode ser de mrito (aprovao na sabatina) ou
de legalidade.
Pode ser de ofcio ou provocado.
Esse controle pode ser dividido em duas
espcies: PARLAMENTAR DIRETO x COM
AUXLIO DO TC:
10
1

PARLAMENTAR DIRETO Congresso
Nacional (49, V), Cmara, Senado (julgando
contas do Presidente, seu crime de
responsabilidade), CPIs. Este controle est
espalhado pela Constituio.
COM AUXLIO DO TRIBUNAL DE CONTAS
julga as contas dos administradores, cassa
atos, aplica multas (que tero carter de ttulo
executivo extrajudicial - majoritrio) e em
carter incidental pode controlar
constitucionalidade de leis e atos normativos
do poder pblico.
Cuidado: o TC no julga as conta do
Presidente da Repblica. Ele emite um parecer
e quem julga o prprio Congresso. Mas julga
as contas dos demais administradores.
O TC pode cassar atos administrativos, mas
no pode cassar contratos. Ele emite parecer
em quem cassa o congresso. Se em 15 dias
o Congresso no cassar, o TC poder.
CONTROLE JUDICIAL
provocado (no atua de ofcio). Pode ser
prvio ou posterior (MS preventivo u
repressivo). E sempre de legalidade.
O Brasil adota a jurisdio una. Art. 5, XXXV
nenhuma leso ou ameaa de leso pode ser
afastada da apreciao do Judicirio.
Aes para anular atos: habeas data, mandado
de segurana, ao popular, ao civil pblica,
aes ordinrias.
INTERVENO NA PROPRIEDADE
GENERALIDADES
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De cara tem-se que uma decorrncia da
supremacia do interesse pblico sobre o
interesse privado.
Vamos dividir a interveno em duas espcies:
restritiva e supressiva.
- RESTRITIVA: no h tomada do bem, mas
sim restrio no bem (tombamento, limitaes,
servides). Sero estudadas depois.
a O que interessa agora a interveno
supressiva: desapropriao.
- SUPRESSIVA: o particular perde a
propriedade do bem. H uma supresso do
direito de propriedade. O Estado passa a ser
dono. No Brasil s h uma interveno
supressiva que a desapropriao.
Para a maioria, desapropriao sinnimo de
expropriao. retirar o direito de propriedade
do particular por motivo de interesse pblico.
INTERVENO SUPRESSIVA
DESAPROPRIAO
A desapropriao forma originria de
aquisio de propriedade. Isso porque o bem
desapropriado chega s mos do Estado
novinho, como se nunca tivesse pertencido a
ningum. Sem nenhum nus real. Qualquer
direito que recaia sobre o bem fica sub-rogado
no valor da indenizao.
A primeira base da desapropriao o 5,
XXIV, da CF. VER ARTIGO.
A lei estabelecer o procedimento para
desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, ou por interesse social, mediante justa
e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados
os casos previstos nesta Constituio.
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2

Por utilidade ou necessidade pblica a
desapropriao feita com base no DL
3.365/41, quando a desapropriao para a
utilizao do bem pelo prprio Estado. O
Estado no pode transferir esse bem a terceiro.
A nica diferena que na utilidade no h
urgncia, na necessidade h. Mas a rigor so
situaes idnticas, pois o Estado que vai
utilizar o bem.
Por interesse social a desapropriao toma por
base a lei 4.132/62. Essa lei traz
desapropriao apenas para dar funo social
propriedade (aqui no necessariamente
porque o Estado que usar o bem).
A indenizao justa no s valor venal. Ela
vai ter que ser calculada por percia e ter que
abarcar no s o valor de mercado do bem,
como tambm todos os danos decorrentes da
desapropriao efetivada. Lembrando que ela
tem que ser prvia e em dinheiro.
Mas lembre-se que no final o dispositivo diz:
ressalvadas excees. Aqui a indenizao at
vai acontecer, mas ser paga de forma
diferenciada (no ser nos moldes anteriores
justa, prvia e em dinheiro).
A desapropriao que aparece no incio do art.
5, XXIV, ns vamos chamar de
desapropriao comum (com indenizao
justa, prvia e em dinheiro).
Alm dela a CF traz mais trs espcies de
desapropriao especiais. Haver
desapropriao, mas a indenizao ser
diferente. S quem consagra a prpria
Constituio (lei no pode).
A 1 especial est no art. 182 (desapropriao
especial urbana). prevista no art. 182 e
regulamentada pelo Estatuto da Cidade.
Aqui se o imvel urbano no estiver cumprindo
a funo social prevista no plano diretor da
cidade, esse imvel sofrer algumas restries
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(s o Poder Pblico municipal pode fazer essas
restries). So trs medidas a serem tomadas
gradativamente.
So elas:
i) notificao do proprietrio para
parcelamento ou edificao do terreno (para
dar funo social propriedade).
Depois de notificado o sujeito tem no mximo 1
ano para apresentar o projeto e 2 anos para
dar incio s obras. Passado esse prazo sem
providncia, vem a segunda medida.
ii) IPTU progressivo. Vai se aumentando
progressivamente a alquota do IPTU como
forma de coero. Isso se chama
extrafiscalidade, pois a funo no arrecadar,
e sim dar propriedade funo social.
Esse IPTU progressivo dura no mximo 5
anos, desde que a alquota no ultrapasse
15%. Mais do que isso considerado confisco.
E de um ano pro outro, o mximo que o IPTU
pode aumentar o dobro. Passados os 5 anos,
a alquota se mantm no mximo at se passar
para terceira medida.
iii) Finalmente, terceira medida,
desapropriao sancionatria. Por isso ela
no paga em dinheiro, mas em ttulo da
dvida pblica, resgatveis em at 10 anos.
Essa que estudamos agora a primeira
desapropriao especial urbana.
2 especial - Alm da primeira, do art. 184 ao
art. 186 tem a desapropriao especial rural.
Ela segue a mesma lgica da urbana, que a
funo social.
A urbana de competncia exclusiva do
municpio, a rural de competncia exclusiva
da Unio.
Aqui um imvel rural, que no cumpre a
funo social da propriedade rural, e por isso
10
3

vai ser desapropriado para fins de reforma
agrria.
Aqui a destinao vinculada reforma
agrria por determinao expressa da prpria
CF. No possvel se fazer tredestinao,
ainda que pblica. Necessariamente o imvel
desapropriado dever ser utilizado para
reforma agrria.
E aqui no tem gradao. Direto vem a
desapropriao.
Aqui a indenizao, a rigor, tambm no ser
em dinheiro. Ser indenizao em TDA
resgatveis em at 20 anos, a partir do 2 ano
de emisso (na urbana direto a partir da data
da emisso).
Porm, aqui a indenizao no integralmente
em ttulos, pois a leis estabelece que as
benfeitorias teis e necessrias sero pagas
em dinheiro.
Aqui, a funo social da propriedade rural est
prevista na prpria CF, no art. 186. So
requisitos cumulativos.
Art. 186. A funo social cumprida quando a
propriedade rural atende, simultaneamente,
segundo critrios e graus de exigncia
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilizao adequada dos recursos
naturais disponveis e preservao do
meio ambiente;
III - observncia das disposies que
regulam as relaes de trabalho;
IV - explorao que favorea o bem-
estar dos proprietrios e dos
trabalhadores.
Cuidado. A propriedade pode at ser
produtiva e mesmo assim no cumprir a
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funo social (isso porque h outros
requisitos que devem ser observados).
Ocorre que mesmo no cumprindo
funo social, se a propriedade
produtiva, no vai caber desapropriao
para fins de reforma agrria. Porque
aqui tem vedao expressa.
Aqui temos que lembrar o art. 185. Com
ele, no cabe desapropriao para fins
de reforma agrria se a propriedade
produtiva, assim como (outra situao)
no caso da pequena e mdia
propriedade que seja a nica do sujeito.
Isso s vale para a desapropriao
especial rural.
Art. 185. So insuscetveis de desapropriao
para fins de reforma agrria:
I - a pequena e mdia propriedade rural,
assim definida em lei, desde que seu
proprietrio no possua outra;
II - a propriedade produtiva.
3 desapropriao especial: confisco ou
expropriao. Essa no indenizada.
a chamada desapropriao confisco.
Art. 243. As glebas de qualquer regio do Pas
onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrpicas sero imediatamente
expropriadas e especificamente destinadas ao
assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentcios e medicamentosos, sem
qualquer indenizao ao proprietrio e sem
prejuzo de outras sanes previstas em lei.
Pargrafo nico. Todo e qualquer bem
de valor econmico apreendido em
decorrncia do trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins ser
confiscado e reverter em benefcio de
instituies e pessoal especializados no
10
4

tratamento e recuperao de viciados e
no aparelhamento e custeio de
atividades de fiscalizao, controle,
preveno e represso do crime de
trfico dessas substncias.
A CF fala na desapropriao de bens imveis
utilizados para cultivo de substncias
psicotrpicas, bem como os mveis utilizados
para o trfico de drogas. Aqui no h que se
falar em indenizao.
Aqui a destinao vinculada tambm. Os
mveis sero utilizados para combate ao trfico
e recuperao de viciados. Os imveis sero
utilizados para assentamento de colonos (que
vo fazer produo de medicamentos, gneros
alimentcios).
Lembre que a CF fala em desapropriao de
glebas utilizadas para plantao de
substncias entorpecentes.
Entretanto, se o sujeito planta maconha s em
10 % do terreno, mesmo assim ele perde o
terreno inteiro.
O STF desde 2009 passou a entender assim. E
por isso gleba deve ser interpretada como
propriedade de forma ampla.
INTERVENES RESTRITIVAS
O bem continua nas mos do particular, mas
sujeito a algumas restries impostas pelo
Estado.
So cinco: limitao, servido, tombamento,
ocupao temporria e requisio
administrativa.
LIMITAO ADMINISTRATIVA
uma interveno de carter geral e abstrato.
No uma restrio imposta a um determinado
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bem, mas a todos os bens que estejam na
mesma situao.
Ex. em determinada cidade litornea, todos
que moram na beira mar s podem ir at oito
andares.
Como no se causa um dano especfico a
ningum, a princpio a limitao no
indenizvel.
Por outro lado, h julgados que dizem que se
voc conseguir mostrar que aquela limitao
lhe causa prejuzos maiores do que os
causados coletividade, nesses casos claro
que voc pode ser indenizado. Mas a regra a
no indenizao, j que de carter geral.
Como qualquer norma geral, a limitao produz
efeitos ex nunc (prospectivos). Se voc j tinha
um prdio com mais de oito andares, no vai
precisar derrubar.
Dentro da limitao necessrio explicar o
chamado direito de preempo.
O art. 25 do estatuto da cidade (Lei 10.257/01)
criou um direito de preempo pblico. um
direito de preferncia pblico.
Isso significa que o estatuto estabeleceu que o
poder pblico municipal pode definir
determinadas reas do municpio como reas
de preempo, reas de preferncia.
Assim, por meio de um decreto o municpio
declara uma determinada rea como rea de
preempo. E em virtude desse decreto,
qualquer pessoa que more na rea e que
queira alienar o bem, primeiro vai ter que
oferecer ao Estado.
Isso o direito de preempo de natureza
pblica. E para a doutrina, o direito de
preempo nada mais do que uma espcie
de limitao administrativa. Porque uma
norma geral e abstrata, que no impede o uso
do bem, mas gera apenas uma restrio.
10
5

Quem morar ali e quiser alienar, primeiro vai ter
que oferecer ao Estado.
Cuidado. A lei diz que o decreto que declara
uma rea de preempo pode faz-lo pelo
perodo de at cinco anos. Passados os 5
anos, o particular no precisa oferecer ao
Estado se ele quiser vender.
Pergunta: passado esse prazo, pode o
municpio fazer uma nova declarao de
preempo sobre o mesmo terreno? Sim,
desde que respeite o perodo de um ano de
carncia.
Assim, passado o prazo definido no decreto,
para que seja expedido um novo decreto sobre
a mesma rea, vai ter que ser respeitado um
ano de carncia.
Em Direito Administrativo, sempre
preempo tem carter de direito real.
Oferecido o bem ao municpio, ele tem AT 30
dias para se manifestar. Se o municpio no se
manifestar em 30 dias, ocorrer a chamada
recusa tcita.
Assim, passado esse prazo, o proprietrio pode
vender o bem a quem ele quiser, desde que
venda pela proposta feita ao municpio, do
contrrio fraude.
Caso o proprietrio aliene esse bem ao
particular, sem respeitar o direito de
preferncia (sem oferecer ao municpio), ou at
diminuindo a proposta para outro interessado
particular, neste caso o poder pblico poder
anular a venda e buscar o bem para ele, ou
pelo valor da venda, ou pelo valor venal do
imvel, sempre o que for menor (normalmente
o valor venal).
Assim, a preempo pblica, regulamentada no
art. 25 do estatuto da cidade, nada mais do
que uma espcie de limitao administrativa.
SERVIDO
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Diferente da limitao, no geral e abstrata.
Ela incide sobre um bem especfico. E mais,
sempre um direito real que recai sobre bens
imveis.
A ideia da servido colocar um bem privado
serviente prestao de um determinado
servio pblico. o Estado impondo a um bem
privado uma servido ao servio do interesse
pblico.
Ex. colocar poste em terreno para passagem
da fiao eltrica (desde que no impea a
utilizao do restante do bem); colocar uma
placa no muro para definir o nome da rua etc.
Como se percebe, quando se fala de servido,
de limitao, estamos falando de exemplo de
exerccio do poder de polcia.
a Restando comprovado que haver dano,
haver tambm indenizao (que ser prvia).
No aluguel.
A lei estabelece que a servido pode ser
instituda por acordo, ou por deciso judicial ou
por lei (prova objetiva).
A servido tem carter perptuo (no
temporrio). Ou seja, ela instituda por prazo
indeterminado (se fosse por prazo determinado
era ocupao temporria). Utiliza-se o bem
pelo tempo que for necessrio.
A doutrina aponta que a servido pode deixar
de existir por trs motivos bsicos:
i) interesse pblico (antes poste, agora fibra
tica debaixo da terra);
ii) desaparecimento do bem; ou
iii) consolidao (quando o Estado adquire a
propriedade do bem).
Sobre essa hiptese iii que a servido
direito real na coisa alheia. Assim, quando o
Estado adquire a propriedade do bem, ele
passa a ser o proprietrio. A coisa deixa de ser
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alheia. Passa a ser a destinao de um bem
pblico a uma determinada prestao de
servio.
A limitao afeta o carter absoluto da
propriedade (porque o Estado passa a limitar a
forma de utilizao do bem ex. prdio de 8
andares); e a servido afeta o carter exclusivo
(porque o Estado vai passar a utilizar o bem
juntamente com o proprietrio ex. placa no
muro).
TOMBAMENTO
Trata-se de uma forma de proteo ao meio
ambiente. No ao meio ambiente natural. Mas
sim meio ambiente no que diz respeito aos
aspectos histricos, artsticos e culturais.
O patrimnio histrico, artstico e cultural faz
parte do meio ambiente. Tanto que se aprende
tombamento tambm em Direito Ambiental.
Mas o enfoque diferente.
A ideia manter a conservao desse
patrimnio. O bem possui aspectos da histria,
da arte e da cultura, e a forma de conservar
esses aspectos do bem por meio do
tombamento.
Antes de falar das restries, preciso
lembrar: o tombamento tambm um direito
real.
direito real que pode incidir sobre bens
mveis ou imveis (diferente da servido, que
sempre recai sobre imveis), porm desde que
sejam bens corpreos (materiais).
A proteo do tombamento no tem como ser
estendida a bens imateriais. O que h para os
bens imateriais um registro de proteo
(baianas de acaraj, receita do acaraj, obra
de Jorge Amado).
O tombamento tambm precisa de registro,
que se d no livro do tombo. Cada ente
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federativo tem um rgo responsvel pela
conservao e registro no livro do tombo.
No mbito federal tem-se o IPHAN.
Se o bem for imvel, alm de registrar no livro
do tombo, registra tambm no cartrio do
registro de imveis (duplo registro, portanto
livro e cartrio).
Ateno. Um nico bem pode ser tombado
vrias vezes. Porque se o bem for de interesse
local, ele vai ser tombado pelo municpio. Se
ele for de interesse regional, ele ser tombado
pelo Estado. E se ele for de interesse nacional,
ele vai ser tombado pela Unio. E se for de
interesse da humanidade, ser tombado pela
UNESCO (mas este no nos interessa agora).
Um no impede nem interfere no outro.
O tombamento tambm tem carter perptuo,
mas existe a figura do tombamento provisrio,
que nada mais do que uma cautelar
administrativa, para evitar que o sujeito destrua
o bem durante o processo de tombamento.
Ao final do processo, o tombamento provisrio
convertido em tombamento definitivo (a ele
se torna perptuo, o que no significa que ele
no pode ser desfeito ex. desaparecimento
do bem).
Lembrando que o tombamento gera obrigaes
de fazer, de no fazer e de tolerar.
Fazer: dever de conservar o bem da forma
como ele se encontra (se ele justificar que no
tem condies de fazer isso, deve informar ao
poder pblico necessidade de conservao);
dever de oferecer o bem em preferncia em
caso de alienao (o poder pblico tem at 30
dias para exercer o direito de preferncia no
mais aplica-se as regras da preempo).
OBS: na venda, se oferece o bem aos trs ao
mesmo tempo, mas a preferncia da Unio,
depois do Estado, depois do Municpio.
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No fazer: o proprietrio do bem tombado no
pode destruir nem modificar o bem. Qualquer
reforma depende de autorizao especial do
poder pblico. Tambm no pode tirar o bem
do pas, salvo por um curto perodo de tempo,
e com autorizao do poder pblico.
Tolerar: a fiscalizao do Estado. O Estado
fiscaliza o cumprimento das regras do ato de
tombamento.
Ateno. H uma regra que diz que tombado
um bem, automaticamente instituda uma
servido sobre os terrenos vizinhos. A servido
porque o terreno vizinho no pode impedir
nem a visualizao nem o acesso ao bem
tombado. O prdio tombado o dominante e o
vizinho o prdio serviente.
outro igual, de igual monta, de igual qualidade.
Ex. agasalhos de loja (no de pessoa).
OCUPAO TEMPORRIA
Nada mais do que a utilizao de uma
propriedade por um determinado tempo e por
motivo de utilidade pblica.
No h situao de perigo, h necessidade de
utilizar o bem por um perodo determinado. E
se fosse por um perodo indeterminado era
servido.
O Estado precisa temporariamente utilizar um
bem por motivo de interesse pblico.

Ex. (DL 3.365) ocupao pelo Estado do

REQUISIO (OU REQUISIO
ADMINMISTRATIVA)
Tem base no art. 5, XXV, da CF. Diz tudo que
precisamos saber sobre a requisio.
uma interveno provisria. Ex. Galpo
utilizado nos perodos de chuva.
A requisio pode recair sobre bens mveis,
sobre imveis e tambm sobre servios.
terreno vizinho enquanto ele faz a obra. Ao
final da obra ele devolve e no h iminente
perigo.
Se houver dano, indeniza depois. Ex. dia de
eleio o Estado pode ocupar uma escola
privada para utilizar como zona eleitoral. Aquilo
ocupao temporria. No h iminente
perigo, mas ele precisa temporariamente
daquele prdio privado para utilizar como zona
eleitoral.

Ex. possvel se requisitar o hospital, os

aparelhos e o servio do hospital (em caso de
calamidade pblica).

Ex. requisitar reservistas em tempo de guerra.

Se morrer, indeniza depois a famlia.

Pergunta de prova: possvel requisitar um

bem consumvel? o bem que exaure a sua
utilizao no primeiro uso.

Para doutrina, possvel a requisio de bens

consumveis desde que eles sejam fungveis.
Ou seja, o Estado sabe que no tem como
devolver ele, mas sabe que pode devolver

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PROCESSO ADMINISTRATIVO
GENERALIDADES
A lei 9.784 subsidiria. Isso vem expresso na
lei. S se aplica integralmente quando no
houver lei especfica para regulamentar outro
processo (PAD, PAF).
Quando h lei especfica ela aplicada em
carter subsidirio, complementar, naquilo que
a lei for silente.
Aqui falaremos sobre as regras gerais de
processo.
PRINCPIOS
De cara, lembrar que todos da teoria geral se
aplicam (LIMPE).
OFICIALIDADE
Depois de iniciado o processo, os atos
subsequentes acontecem de ofcio. Os atos
seguintes no dependem de provocao.
Assim, mesmo naqueles processos que se
iniciam por provocao do particular acontece
o impulso oficial. Os demais atos surgem
independentemente da provocao
particular.
CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA
Garantia de se manifestar no processo
administrativo e de saber o que est
acontecendo nesse processo.
Lembrar smula vinculante 3, 5 e 21.
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INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS
Mesmo que determinados atos do processo
tenham forma determinada, essa forma ela
existe para se alcanar o interesse pblico. Por
isso, o vcio de forma a rigor sanvel.
Assim, as formalidades do processo so
meramente instrumentais. aquela ideia de
que no h nulidade sem prejuzo. O simples
vcio de forma no faz com que o processo
administrativo seja viciado.
INFORMALISMO (hoje, FORMALISMO
NECESSRIO)
O processo tem forma predeterminada na lei.
Mas a forma s obrigatria quando ela for
necessria a garantir os interesses do cidado.
S se pode exigir a forma que seja necessria
a garantir os direitos do cidado.
Costuma-se dizer que o processo formal para
o Estado e informal para o particular. Para o
Estado formal porque o processo
administrativo depende de respeito a um
formalismos que a Administrao Pblica
precisa manter como forma de respeitar os
direitos do particular.
J para o particular no. Eu no posso exigir
do particular formalismos no processo.
do Qualquer atuao do particular pode ser
reduzida a termo.
Ex. a lei estabelece que o processo deve ter
todas as suas paginas numeradas e
rubricadas. Isso um formalismo necessrio,
para se evitar fraude no processo. E isso pode
violar o direito do particular. Ento, esses
formalismos acabam garantindo ao particular a
lisura do processo administrativo.
Mas para ele, no. Por exemplo, quando se
exige cpia do particular, no depende de
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autenticao. Quando se exigir assinatura do
particular, no depende de reconhecimento de
firma (claro, em todos os casos, salvo dvida
justificada da autenticidade).
Mas o Estado tem que respeitar o formalismo
para no causar leso a direitos do particular.
Se o agente desrespeita uma forma do
processo, mesmo que esse processo seja
regular e atinja o interesse pblico ele tem um
vcio de forma. E esse vcio de forma vai ser
sanvel para fins de nulidade e de
instrumentalidade das formas, mas no vai
impedir a responsabilizao do agente que deu
causa a esse vcio. Ento no h uma
informalidade absoluta mais. Hoje se fala em
formalismo necessrio do processo
administrativo.
VERDADE REAL
A busca da verdade real se contrape aquela
ideia do processo civil de verdade formal. Hoje
se diz que verdade formal no existe mais, e
que no processo o que se busca a verdade
real.
Acontece que a busca pela verdade real acaba
por permitir a produo de provas mesmo
terminada a instruo probatria, reformatio in
pejus, etc. Essa busca pela verdade real,
inclusive, embasa o informalismo. Ou seja,
mesmo que o ato praticado pelo particular no
respeite aquela forma exigida no processo, ele
vai nos apresentar a verdade, apesar dos
vcios de forma.
Por isso a busca dessa verdade real admite, a
qualquer tempo, a reabertura da instruo
probatria e a produo de provas requerida
tanto pelos interessados quanto pela prpria
administrao. A prpria administrao pode
requerer a produo de provas de ofcio, na
busca pela verdade real.
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Mas lembre-se que a busca pela verdade real
esbarra no princpio da celeridade. A busca
pela verdade real no pode desrespeitar a
durao razovel do processo. E por isso a
autoridade administrativa pode rejeitar provas,
por exemplo, se justificar e mostrar que elas
so meramente protelatrias.
Ou seja, a verdade real no absoluta, como
nenhum dos princpios so absolutos.
GRATUIDADE
No h pagamento de custas nem
emolumentos no processo administrativo.
Mesmo que o processo administrativo seja de
interesse do particular, ele antes de mais
nada de interesse da prpria administrao.
Por isso a prpria administrao custeia os
seus processos, ela no cobra do particular
nenhuma espcie de custa ou emolumento
desse processo.
Assim, o processo administrativo no depende
de custeio pelo particular interessado. A prpria
Administrao custeia os processos, seja os de
iniciativa prpria seja mediante provocao do
interessado.
3 REGRAS
Como disse, a lei de processo estabelece
regras gerais e muitos dos pontos dessa lei j
foram explicados quando falamos de atos (ex.
anulao, revogao e convalidao;
delegao e avocao)...
Ento tudo da 9.784 que diz respeito a atos j
foi falado.
Agora ns vamos falar basicamente da
estruturao e regras gerais do processo
administrativo na lei 9.784.
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INCIO DO PROCESSO
INSTAURAO
Pode ser de iniciativa do particular ou de ofcio
pela administrao.
Instaura-se o processo por meio de uma
portaria que vai designar quem so os agentes
pblicos que sero responsveis pelo
andamento do processo.
Expedida essa portaria, o processo est
instaurado. E a, est designada a comisso
que vai ser responsvel pelos atos do
processo.
A autoridade do rgo no fica responsvel
pelos atos de expediente, isso feito por uma
comisso processante.
Feito isso, temos que analisar agora a FORMA,
TEMPO e LUGAR dos atos processuais.
FORMA: todos os atos do processo tem que
ser em portugus, e devidamente assinado
pelo agente pblico competente para cada ato.
Alm disso, todas as pginas do processo
devem ser sequenciadas, numeradas e
rubricadas.
TEMPO e LUGAR: a regra que os atos sejam
praticados no local da repartio e durante o
horrio de funcionamento da repartio.
Excepcionalmente, desde que devidamente
justificado, o ato pode ser praticado fora da
repartio, quando houver necessidade de
diligncias externas. Ex. percia.
A regra do tempo tambm tem exceo: para
os atos j iniciados cujo adiamento cause
prejuzo ao andamento do processo ou
prpria administrao possvel que o ato se
prolongue para alm do tempo da repartio.
Ex. oitiva de testemunha.
Alm disso, preciso lembrar mais um
formalismo do processo para a Administrao.
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- Diz respeito comunicao dos atos
processuais, e trata-se de formalismo para
garantir o interesse do cidado. Por isso a
intimao de um ato no processo administrativo
deve respeitar 6 requisitos bsicos
Um identificao do interessado e do rgo
ou entidade administrativa que est dando
andamento a este processo (assim, quando
receber a intimao o interessado tem que ser
informado em que rgo ele tem que
comparecer).
Dois finalidade da intimao. Ela tem que ser
explicativa, informando qual o processo e a
finalidade da intimao. Isso em respeito ao
contraditrio.
Trs identificao de data, hora e local em
que tem que comparecer. OBS 3 dias teis,
no mnimo, para comparecimento (no pode
ser pra amanh).
Quatro informar se ele deve comparecer
pessoalmente ou se pode se fazer representar.
Isso porque em determinados casos o
comparecimento pessoal obrigatrio (prestar
informaes, fazer depoimento pessoal).
Cinco informar se o processo continua ou
no independentemente do seu
comparecimento. Normalmente, o no
comparecimento dele no impede a
continuao do processo, mas isso tem que
est informado.
Seis indicao dos fundamentos legais
pertinentes (pelo qual ele foi intimado e o
porqu daquele processo administrativo).
OBS o fato do sujeito no comparecer no
faz com que sejam tidos por verdadeiros os
fatos produzidos no processo. a busca pela
verdade real. Assim, aqueles efeitos da revelia
que existem no processo civil no se aplicam
ao processo administrativo.
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Assim, se ele no aparecer para se defender,
ter que ser nomeado um defensor dativo.
FASE II INSTRUO
Nessa fase de instruo a Administrao deve
produzir todas as provas necessrias
comprovao dos fatos. A instruo processual
no PA amplssima, novamente em busca da
verdade real. Aqui se permite a produo de
todos os meios de prova admitidos em direito.
A prova pode ser at emprestada de outro
processo, desde que ela tenha sido licitamente
produzida na origem.
No processo administrativo, em determinadas
situaes ser exigido parecer. Quando
exigido, deve ser apresentado em no mximo
15 dias, salvo lei especfica dispondo o
contrrio. Esse o prazo que rgos
consultivos ou autoridades administrativas
emitam seu parecer e apresentem ao
processo.
No havendo disposio legal expressa o
parecer no obrigatrio. No sendo
obrigatrio, passados os quinze dias o
processo segue sem o parecer, podendo,
inclusive, ser proferido o julgamento. Se for
obrigatrio, o processo fica paralisado at a
emisso do parecer, mesmo que passe os
quinze dias. Depois responsabiliza quem deu
causa ao atraso.
Quando o parecer obrigatrio, mesmo que
passem os quinze dias o processo no pode
voltar a correr.
DEFESA
Qualquer manifestao do interessado tem que
ser feita em 5 dias, salvo lei especfica
prevendo o contrrio. No PAD, por exemplo, a
regra que de 10 dias o prazo para defesa.
Lembrando que a no manifestao do
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interessado no gera os efeitos da revelia do
processo civil.
FASE III JULGAMENTO
O julgamento no processo depende de uma
motivao (art. 50). Seria a justificativa do
julgamento. O julgamento um ato final do
processo, e como ato tem que ter motivao.
Com o art. 50 est admitida inclusive a
motivao aliunde. a motivao que remete
motivao de atos anteriores (pareceres,
informaes...).
Alm disso, tem-se que o julgamento deve ser
decidido pela autoridade competente. Vimos
que essa competncia pode ser alterada por
delegao e avocao. So as duas primeiras
hipteses de exceo competncia posta.
As outras so as hipteses de impedimento e
suspeio que prima pela imparcialidade do
PA. Os casos esto na lei.
Impedimento: a) todas as vezes que a
autoridade competente tiver interesse direto ou
indireto na causa; b) quando a autoridade est
litigando com qualquer um dos interessados no
processo (seja na via administrativa seja na via
judicial); c) quando a autoridade participou de
alguma etapa do processo (testemunha, perito,
sindicncia prvia que fase pr-processual,
segundo o STJ).
Suspeio: a) amizade ntima ou inimizade
notria (depende de valorao).
A no informao de impedimento e suspeio
pela autoridade competente configura falta
grave para fins disciplinares.
Proferida a deciso, temos duas hipteses
bsicas de impugnao: recurso e reviso.
O recurso uma instncia superior na esfera
administrativa. Na regra gral, no havendo lei
especfica, o prazo para recurso de 10 dias.
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Segundo a lei, o recurso interposto perante a

autoridade que proferiu a deciso.

Essa autoridade recorrida pode reconsiderar a

sua deciso. o juzo de retratao que
admitido no recurso administrativo. Se ela no
se retratar ela tem 5 dias para encaminha o
processo para a autoridade superior que vai
ser responsvel pelo julgamento do recurso.
Lembrando que a deciso do recurso pode
piorar a situao do recorrente, porque no h
proibio da reforma para pior em recurso
administrativo.

Mesmo depois de passados os prazos para

recurso, a lei ainda prev a possibilidade de
reviso, que no tem prazo. A reviso pode ser
pleiteada a qualquer tempo, mas depende do
surgimento de fatos novos.

Trata-se de um novo processo administrativo

de reviso. Comea tudo de novo. Mas aqui
no pode reformar para pior. E no pode piorar
porque aquele processo j transitou em julgado
na esfera administrativa.

Lembrando que os recursos administrativos

podem tramitar por, no mximo, trs instncias.
A julgadora e mais duas. Desde que haja,
claro.

Finalmente, quando a lei fala de contagem de

prazo do processo administrativo ela repete a
regra do processo civil. Os prazos so
contados exatamente iguais ao CPC. Exclui o
dia do incio e inclui o do final. Se o prazo
comear em dia no til, comea a contagem
pelo primeiro dia til subsequente. O mesmo
para o fim.

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