SENADO FEDERAL

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

PROJETO DE LEI DO SENADO N , DE 2017

Estabelece diretrizes e requisitos para a delegao,

SF/17129.43735-67
no mbito da Administrao Pblica Federal, do
servio pblico de fiscalizao administrativa a
particulares.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1 Esta Lei estabelece diretrizes e requisitos para a

delegao, no mbito da Administrao Pblica Federal, do servio pblico
de fiscalizao administrativa a particulares.

Art. 2 Para os fins desta Lei considera-se:

I delegao do servio pblico de fiscalizao administrativa

a particular: transferncia a pessoa jurdica no estatal, de direito privado,
mediante autorizao legal especfica, do exerccio de atividade de
licenciamento, de vigilncia ou sancionatria, mantida a titularidade estatal
e preservado o regime jurdico de direito pblico, tendo em vista o interesse
pblico disposto em lei;

II poder delegante: a Unio, ou autarquia federal, sempre que

promover a delegao do servio pblico de fiscalizao administrativa a
particulares;

III agente delegado: pessoa jurdica no estatal, de direito

privado, a quem seja delegado servio pblico de fiscalizao administrativa
em setor especfico;

IV atividade de licenciamento: realizao de processos

administrativos e edio de atos administrativos, previstos em lei em razo
do interesse pblico, destinados a expedir licenas, autorizaes,
certificaes ou atos equivalentes, quanto a produtos, empreendimentos ou
atividades;

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V atividade fiscalizatria: medidas que verifiquem a correta

ou incorreta atuao daqueles que se submetem s normas legais ou
regulamentares de regulao, em relao a fatos j ocorridos, sem espao
para juzo discricionrio;

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VI atividade sancionatria: imposio de determinada
consequncia desfavorvel, prevista em lei, a algum em razo do
cometimento de ilcito administrativo, sem espao para juzo discricionrio.

Art. 3 vedada a delegao de servio pblico de fiscalizao

administrativa a particular:

I sem lei especfica para cada setor, que autorize e fixe seus
termos;

II nas hipteses em que lei expressamente houver previsto a

indelegabilidade.

Pargrafo nico. A edio de normas regulatrias ou tcnicas

sobre as atividades fiscalizadas insuscetvel de delegao a concessionrio
de servio pblico de fiscalizao, devendo sua adoo ficar a cargo da
entidade delegante, nos termos da lei, podendo o agente delegado cooperar
com as providncias materiais e os estudos tcnicos envolvidos.

Art. 4 Os atos do agente delegado, no exerccio do servio

pblico de fiscalizao administrativa, sujeitar-se-o ao acompanhamento
pelo poder delegante, com cooperao dos cidados.

Pargrafo nico. A lei especfica, o regulamento e, quando for

o caso, o contrato de concesso, estabelecero os parmetros de controle dos
atos do agente delegado e as sanes a ele aplicveis nos casos de desvio no
exerccio da delegao, cabendo ao regulamento e ao contrato estabelecer os
indicadores para avaliao do desenvolvimento da atividade delegada.

Art. 5 O agente delegado deve adotar, no exerccio do servio

pblico de fiscalizao administrativa delegado, o devido processo
administrativo, nos termos da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

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1 O agente delegado dever manter infraestrutura para

receber e processar as reclamaes dos cidados e decidir com
imparcialidade e em tempo razovel.

2 garantido a todo cidado o direito a contestar deciso de

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agente delegado, em recurso ao rgo ou entidade da Administrao Pblica
encarregado da fiscalizao de suas atividades.

Art. 6 Ressalvados os casos em que a lei diretamente designe

como agente delegado entidade de classe, ou atribua essa qualidade a todos
os integrantes de categoria econmica ou profissional, a delegao do
servio pblico de fiscalizao administrativa depender de contrato de
concesso de servio pblico, nos regimes de concesso comum,
administrativa ou patrocinada, conforme o caso, e ser precedida de
licitao, nos termos da legislao prpria e em que se observem os
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
igualdade, do julgamento por critrios objetivos e da vinculao ao
instrumento convocatrio.

Pargrafo nico. O instrumento convocatrio da licitao

prevista no caput dever fixar, de forma objetiva, os requisitos tcnicos para
participao no certame, os seus critrios de julgamento e a forma de
remunerao do agente delegado.

Art. 7 Nos casos em que a delegao legal direta a entidade de

classe ou a todos os integrantes de categoria econmica ou profissional
autorizar o delegado a adotar normas tcnicas a serem observadas pelos
agentes sujeitos sua fiscalizao, o delegado ter o dever de observar os
limites da lei e de assegurar, por meio de consulta ou audincia pblica,
oportunidade de participao aos potenciais interessados.

1 A adoo das normas tcnicas ser motivada, levando em

considerao os argumentos e aspectos tcnicos apontados pelos
participantes da consulta ou audincia pblica previstos no caput.

2 O controle administrativo e jurisdicional sobre deciso

tcnica de agente delegado incidir sobre eventual desvio de finalidade, pelo
exame da motivao tcnica que a fundamentou.

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Art. 8 A lei que autorizar a delegao a particular de servio

pblico de fiscalizao administrativa dever regular especificamente o
processo administrativo correspondente, garantindo os princpios da ampla
defesa e do contraditrio.

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Art. 9 O exerccio de atividade sancionatria por agente
delegado de servio pblico de fiscalizao administrativa tem carter
estritamente vinculado, em observncia ao devido processo administrativo.

1 A deciso do agente delegado em atividade sancionatria

dever ser motivada, apresentando o relato completo das ponderaes de
todos os envolvidos e a respectiva fundamentao tcnica, embasada em
razes de fato e de direito, que refute ou acolha tais manifestaes.

2 Na hiptese de resistncia ao cumprimento de sano, o

agente delegado poder requerer fora policial.

Art. 10. Os agentes delegados, no exerccio da delegao do de

servio pblico de fiscalizao administrativa, respondero objetivamente
pelos danos causados a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Pargrafo nico. O poder delegante tem responsabilidade

subsidiria pelos danos previstos no caput.

Art. 11. O agente delegado subordina-se legislao que regula

o acesso dos cidados s informaes pblicas, particularmente Lei n
12.527, de 18 de novembro de 2011.

Art. 12. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

JUSTIFICAO

Este projeto de lei tem o propsito de firmar diretrizes e

requisitos para que o Poder Pblico Federal efetue delegao do servio
pblico de fiscalizao administrativa a particulares. Embora existam
diversos exemplos prticos de atribuio de poder de fiscalizao a
particulares alguns deles previstos em legislao esparsa , o ordenamento

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jurdico brasileiro ainda carece de um marco legal para regular o instituto de

forma mais abrangente.

O desenvolvimento do Estado moderno, especialmente do seu

papel normativo e regulador, induziu no apenas ao crescimento do espectro

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de incidncia do servio pblico de fiscalizao administrativa, mas tambm
a uma maior necessidade de especializao por parte da atividade
fiscalizatria estatal.

Muitas regies metropolitanas enfrentam elevados ndices de

ocupao irregular do solo, sem que o aparato estatal consiga fiscalizar,
autuar e sancionar quaisquer responsveis, indicando que a ausncia do
Estado se d por uma verdadeira impossibilidade ftica.

Tambm nos grandes centros, dados relativos a acidentes de

trnsito apontam a exigncia por atuao mais amide de fiscalizao
administrativo.

No mbito da vigilncia sanitria, por exemplo, o poder pblico

deve fiscalizar os estabelecimentos que armazenam e transportam alimentos.
No exerccio dessa atividade, as irregularidades comumente fiscalizadas vo
desde acondicionamento incorreto, procedncia desconhecida e prazo de
validade vencido at a falta de autorizao para comercializar produtos.

Alis, em razo dos dramas atuais vividos pela sociedade

brasileira, vale destacar outra atividade inserida no escopo da fiscalizao
administrativa relativa vigilncia sanitria, qual seja, o combate a doenas
mediante controle da proliferao de mosquitos transmissores, como caso
do famigerado aedes aegypti, atualmente piv de uma questo de sade
pblica global em torno do chamado zika vrus.

Outra tragdia nacional que est relacionada com tema ora

tratado foi o incndio da boate em Santa Maria, no Rio Grande do Sul,
ocorrido em 27.01.2013. O fato retrata bem os problemas afetos omisso
do servio pblico de fiscalizao administrativa. poca, uma manchete
do jornal O Tempo anunciava: Falta pessoal para fiscalizar lei mais dura
para boates: h 64 homens para verificar casas em 33 cidades.

Pelas mesmas razes, vale mencionar recente tragdia ocorrida

no municpio de Mariana, em Minas Gerais, com o rompimento da barragem

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de Fundo, que tem sido apontado como o maior desastre ambiental da

histria brasileira.

Salta aos olhos o fato de que, o Relatrio final da Comisso

Temporria da Poltica Nacional de Segurana de Barragens instalada nesta

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Casa mostrou que a rea de fiscalizao minerria do DNPM contava, em
2015, com 198 servidores, entre especialistas em recursos minerais,
gelogos, engenheiros e tcnicos de nvel mdio. Esses profissionais,
entretanto, dedicam-se a atender todas as demandas do Cdigo de Minerao
e da legislao minerria em geral, como outorga e gesto de ttulos
minerrios, fiscalizao da pesquisa mineral, da lavra autorizada e da
extrao mineral no autorizada, alm de atividades administrativas de
autuaes, publicaes e de gesto (chefias).

Ainda segundo o relatrio da Comisso, dedicados, de fato,

fiscalizao de barragens de rejeitos de minerao em todo o territrio
nacional, ainda que no exclusivamente a essa atividade, h apenas 18
servidores do DNPM, assim distribudos: 4 em Minas Gerais, 4 na Bahia, 2
no Par, 2 em Santa Catarina, 2 no Mato Grosso do Sul, 1 em So Paulo, 1
em Gois, 1 no Amap e 1 no Amazonas. Entre esses servidores, somente 5
tcnicos (trs engenheiros de minas, um gelogo e um engenheiro civil)
possuem curso de especializao de 320 horas em fiscalizao da gesto de
segurana de barragens. Esses tcnicos treinados esto assim distribudos: 3
em Minas Gerais, 1 na Bahia e 1 na sede do DNPM em Braslia.

Pode-se atribuir dois fatores para esse cenrio extremamente

preocupante. Primeiro as limitaes de gastos com pessoal, haja vista os
limites impostos pelo art. 169 da Constituio Federal, bem como pelo art.
19 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Segundo, a incapacidade do aparato
estatal para especializar-se em setores extremamente especficos e que
exigem, muita vez, grande investimento tecnolgico.

Todos esses fatos e fatores esto a indicar uma necessria

mudana de paradigma jurdico, com vistas a viabilizar novas formas de
parceria com a iniciativa privada visando ao atendimento da demanda pela
efetiva prestao do servio pblico de fiscalizao administrativa.

A Administrao Pblica tem muito a ganhar em termos de

racionalizao e eficincia com a regulao das possibilidades de delegao
a particulares da execuo de fiscalizao administrativa. Em uma rea
conexa, a prestao de servios pblicos, a participao da iniciativa privada,

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por meio dos institutos da permisso e da concesso, vem trazendo ganhos

expressivos sociedade, ao permitir uma expanso da capacidade de atuao
do Estado. Acreditamos que, com a devida regulamentao, a delegao de
servio pblico de fiscalizao administrativa a particulares pode trazer
benefcios similares. As possibilidades so vastas, especialmente, conforme

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j tratado, na seara do Direito Administrativo, Urbanstico e Ambiental.

Do ponto de vista jurdico, antecipando-nos s crticas que

podem ser levantadas ao projeto, gostaramos de apresentar algumas
ponderaes.

O principal argumento levantado por uma corrente de juristas

que defende a indelegabilidade do servio pblico de fiscalizao
administrativa reside na ausncia de previso expressa da Constituio
Federal nesse sentido, o que qualificaria a atividade de polcia administrativa
como tipicamente estatal.

A essa ideia devemos contrapor o fato de que, por mais que o

Direito brasileiro se baseie em um texto constitucional analtico e extenso,
no se pode esperar que a Lei Maior regule com minudencia todas as
possibilidades de atuao estatal e sua relao com os cidados. Ademais, a
Constituio no tratou de forma sistematizada a delegao de competncias
pblicas a entidades de direito privado. Todavia, diversos dispositivos
constitucionais promovem delegao de competncias pblicas, seja por
meio de clusulas gerais, seja mediante clusulas setoriais. So exemplos
nesse sentido as previses constitucionais para prestao de servios
pblicos pela iniciativa privada ou a delegao dos servios notariais e
registrais a particulares. No se pode apontar, contudo, a existncia de
fundamento constitucional que determine a obrigatoriedade de expressa
previso no texto constitucional da possibilidade de delegao do servio
pblico de fiscalizao administrativa.

Por esse motivo, a legislao infraconstitucional pode, sim,

estabelecer hipteses de delegao do servio pblico de fiscalizao
administrativa. de se registrar, nesse sentido, que a lei ordinria pode,
alternativamente, vedar taxativamente a delegao de servio pblico de
fiscalizao administrativa em determinado mbito, se essa for a expresso
poltica do Estado em dado momento. Mutatis mutandis, isso que fez a Lei
n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que, em seu art. 4, inciso II, proibiu
a delegao do poder de polcia administrativa nas contrataes de parcerias
pblico-privadas.

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No h que se falar, ainda, que a delegao de servio pblico

de fiscalizao administrativa a particular afaste o regime publicstico da
atividade delegada. Mesmo que a funo no seja executada diretamente por
um agente estatal, o regime jurdico que rege a atividade continua sendo
decorrncia de seu carter pblico e titularidade estatal.

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Oportuno registrar que recente tese de doutoramento produzida
na UFMG/MG cuidou do tema e corrobora tal concluso. Na obra
Regulao, Fiscalizao e Sano: Fundamentos e requisitos da delegao
do exerccio do poder de polcia administrativa a particulares, o Dr. Flvio
Henrique Unes Pereira enfrentou as conhecidas crticas feitas viabilidade
jurdica da delegao do servio pblico de fiscalizao administrativa,
oportunidade em que afirmou criticamente que a delegabilidade da execuo
das espcies de manifestao do poder de polcia ao particular, em sntese,
no encontra obstculo na Constituio da Repblica de 1988 e nem rompe
com a noo de autoridade administrativa, desde que prevista em lei e desde
que observado o devido processo administrativo, de modo a garantir a
legitimidade da atuao pblica delegada e o respectivo controle
jurisdicional.

No estudo, tambm foi examinada a jurisprudncia ptria, em

especial a ADI 1717 em que o STF, embora tenha feito aluso
indelegabilidade do poder de polcia administrativa, no considerou diversos
fundamentos pela viabilidade desse transpasse. Tambm se analisou o
Recurso Especial n 817.534/MG em que o STJ delimitou a discusso sobre
a delegao do poder de polcia administrativa, dividindo seus aspectos em
quatro vertentes, (i) legislao, (ii) consentimento, (iii) fiscalizao e (iv)
sano e concluiu que [s]omente o atos relativos ao consentimento e
fiscalizao so delegveis, pois aqueles referentes legislao e sano
derivam do poder de coero do Poder Pblico.

Aqui, por oportuno e considerando a robustez jurdica inerente

ao tema tratado, importante colacionar algumas das concluses da
mencionada tese de doutoramento:

Para alm das hipteses reconhecidas no ordenamento

jurdico, os fundamentos tericos da indelegabilidade do poder de polcia
administrativa foram refutados. A propsito da autorizao constitucional
para a delegao, destacamos o fato de inexistir vedao transferncia da
atividade de poder de polcia administrativa a particulares, e, por outro

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lado, a ocorrncia de dispositivos constitucionais que conferem aderncia

tese da delegabilidade.

O art. 37, XXI, da CR/88, autoriza o poder pblico a contratar

servio, nos termos em que o legislador ordinrio dispuser,

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possibilitando, portanto, a incluso da atividade de polcia administrativa.
A propsito, o conceito legal de servio, segundo a Lei n. 8.666/93,
possibilita a considerao da atividade de polcia administrativa.

O art. 37, XIX, da CR/88, do mesmo modo, admite a criao de

entidade da Administrao Pblica, inclusive de direito privado, para
desempenho de atividade de sua competncia, sem especificao de qual
modalidade, possibilitando tanto a atividade servio pblico ou poder
de polcia administrativa, diferentemente do que se verifica, por exemplo,
nos artigos 173 e 177, nos quais o constituinte atrelou a criao de entidade
a determinada atribuio.

H, ainda, os artigos 216 e 225, da CR/88, que autorizam

particulares a exercer atividade de polcia administrativa, a corroborar a
tese da aderncia constitucional e no vedao delegao do poder de
polcia administrativa, salvo previso expressa sobre funo estatal
especfica.

A propsito da inconstitucionalidade do exerccio de poderes

de coero e autoexecutoriedade por parte do particular, observamos que a
norma jurdica pode autorizar determinado sujeito a intervir na esfera
jurdica de outrem sem que ele esteja autorizado a fazer uso de fora fsica
para impor determinada conduta. Desse modo, embora se reconhea que
essa prerrogativa seja exclusiva do Estado, salvo em circunstncia ftica de
urgncia que demande atuao imediata, possvel o exerccio de poder de
polcia sem que a autoexecutoriedade seja transferida ao agende delegado.

Assim, e considerando o disposto no art. 144, da CR, o dever de

o agente responsvel pelo exerccio de atividade de poder de polcia
requisitar a fora policial, quando houver resistncia ao cumprimento de
obrigao decorrente da fiscalizao ou sano administrativa.

Quanto coercibilidade, entendida como a qualidade de

determinar a outrem certa conduta nos limites da competncia legal que
disponha sobre a matria, possvel o seu manejo por particulares.

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Primeiro porque o Estado no deixa de ser o titular da atividade delegada

quando transfere apenas a sua execuo, tal qual acontece em relao ao
servio pblico. Segundo porque o regime jurdico de direito pblico
incidir sobre toda a execuo da atividade pblica, ainda que exercida por
particular, tal como tambm ocorre no servio pblico. Terceiro porque a

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exigncia de lei especfica, conferindo a qualidade de agente delegado para
o exerccio de funo pblica, afasta a afronta ao princpio da isonomia,
pois no se trata de simples imposio de obrigaes entre particulares,
mas, sim, de delegao de funo pblica mediante lei, a atribuir qualidade
jurdica distinta ao agente delegado em relao ao mero particular.

Finalmente, acerca da necessidade ou no da estabilidade no

servio pblico para o exerccio do poder de polcia administrativa,
demonstramos que as prerrogativas outorgadas pelo regime jurdico dos
servidores pblicos no chegam ao ponto, ao menos segundo o ordenamento
constitucional vigente, de obstar genericamente a delegao da atividade de
polcia administrativa a particulares. Foi recordado, entre outros exemplos,
o fato de as principais decises polticas e administrativas, entre as quais as
sancionadoras, serem tomadas por agentes pblicos que ocupam cargos de
provimento em comisso, os quais no ingressaram no servio pblico
mediante concurso e no possuem estabilidade.

Afastados os obstculos jurdicos delegao, conclumos que

os requisitos necessrios para a transferncia da atividade de polcia
administrativa a particulares so: a) previso legal sobre a delegao; b)
previso legal de parmetro de controle por meio do devido processo
administrativo; e c) previso legal que assegure a isonomia na escolha do
agente delegado.

Atento s concluses acima vincadas, o projeto que

apresentamos estabelece como exigncia fundamental a necessidade de
previso em lei especfica para a delegabilidade do servio pblico de
fiscalizao administrativa em relao a cada setor especfico, devendo a
norma fixar parmetros gerais de controle dos atos do agente delegado.
Devero, ainda, ser fixados na lei especfica requisitos de qualidade no
desenvolvimento da atividade, bem como a obrigatoriedade de o agente
delegado adotar o devido processo administrativo no exerccio da atividade
que lhe foi transferida.

Muito embora o foco da obra seja o poder de polcia em toda

sua extenso, suas concluses so facilmente aplicveis ao objeto do

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presente projeto, ou seja, o que se denominou como servio pblico de

fiscalizao administrativa.

Tambm digna de nota, a previso expressa ( 2, art. 9 do

presente projeto) de que o exerccio da fiscalizao administrativa ser

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exercido sem que a chamada autoexecutoriedade seja transferida ao agente
delegado. Assim, quando houver resistncia ao cumprimento de eventual
sano, caber ao agente delegado requerer o uso da fora policial estatal.

O agente delegado dever, tambm, manter infraestrutura para

receber e processar as reclamaes dos cidados e decidir com
imparcialidade e em tempo razovel. Alm disso, a deciso do agente
delegado poder ser objeto de recurso ao rgo ou entidade da
Administrao Pblica a quem competir a fiscalizao de suas atividades.

No passou despercebida a garantia da transparncia por parte

do agente delegado e o acesso s informaes como direito do cidado. Para
alm disso, o projeto deixou clara a responsabilizao objetiva dos agentes
delegados por danos causados a terceiros no exerccio da fiscalizao
administrativa, a exemplo do que se exige das pessoas jurdicas de direito
pblico e das prestadoras de servios pblicos.

O projeto estabelece, ainda, que a delegao do servio pblico

de fiscalizao administrativa dever ser precedida de licitao, para seleo
do agente delegado, a menos que a lei atribua essa qualidade a todos os
integrantes de categoria econmica ou profissional ou promova a delegao
em favor de uma entidade de classe. Na licitao, devem ser seguidos os
princpios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade,
igualdade, do julgamento por critrios objetivos e da vinculao ao
instrumento convocatrio.

So previstas, tambm, regras especficas para a delegao do

servio pblico de fiscalizao administrativa nas atividades regulatrias,
fiscalizatrias e sancionatrias.

Por fim, registramos que durante a sabatina da futura

Procuradora-Geral da Repblica, Dra. Raquel Dodge, indaguei a Sua
Excelncia sobre a possibilidade de delegao de servios pblicos de
fiscalizao, ao que foi respondido:

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V. Ex tambm aponta a questo de que polcias

administrativas possam ser terceirizadas. De algum modo o que j fazemos
em relao s estradas quando admitimos a sua concesso e o
concessionrio acaba sendo o gestor do que acontece naquele bem pblico,
porque a estrada um bem pblico. E aponta, talvez com razo, que esse

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modelo possa ser ampliado para situaes como essas de grandes depsitos
de rejeitos minerais, para prevenir acidentes como esse de Mariana, j que
o Poder Pblico tem menos estrutura e tem contratado cada vez menos. Acho
que um caminho muito interessante. Queria saudar V. Ex por essa ideia
que nunca havia me ocorrido. Parabns.

Convictos de que o projeto abre oportunidade para avano

significativo na eficincia da Administrao Pblica Federal, solicitamos o
apoio dos Senhores Senadores e das Senhoras Senadoras.

Sala das Sesses,

Senador ANTONIO ANASTASIA

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