Embalses y Planificacion Hidrologica Grandes Cuestiones v3 PDF

EMBALSES Y PLANIFICACIN
HIDROLGICA:
GRANDES CUESTIONES
Comit Tcnico Actividad de ingeniera en planificacin

Embalses y Planificacin
Hidrolgica: Grandes Cuestiones
NDICE
1. INTRODUCCIN: ANTECEDENTES Y OBJETIVOS ......................................... 3

2. EL AGUA Y LAS CRISIS GLOBALES RECIENTES ............................................ 5
3. ASPECTOS TCNICOS................................................................................... 7
Gestin integrada de recursos hdricos ................................................................... 7
Gestin de eventos extremos: sequas e inundaciones ........................................... 9
Gestin de riesgos e incertidumbres: principios de prevencin y precaucin. .... 12
Investigacin, desarrollo e innovacin .................................................................. 13
4. ASPECTOS ECONMICOS ........................................................................... 14
El papel de los embalses en la actividad econmica espaola ............................. 16
Financiacin e inversin en el ciclo del agua........................................................ 17
Anlisis coste-beneficio de alcance general ......................................................... 19
Recuperacin de los costes ................................................................................... 21
5. ASPECTOS SOCIALES ................................................................................. 24
Solidaridad y equidad ............................................................................................ 24
Participacin pblica ............................................................................................. 25
Transparencia ........................................................................................................ 27
6. ASPECTOS AMBIENTALES .......................................................................... 28
Mantenimiento de los ecosistemas ........................................................................ 28
Caudales ecolgicos ............................................................................................... 29
Cambio climtico ................................................................................................... 31
Continuidad del medio fluvial ............................................................................... 33
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1. INTRODUCCIN: ANTECEDENTES Y OBJETIVOS

Elaguaconstituyeunelementovitalparaelhombreylosecosistemas,yporellodebe
reunir unas condiciones adecuadas de calidad y cantidad. Es adems un factor de
produccin, altamente necesario en la agricultura, en la generacin de energa
elctrica,paraeldesarrollodenumerososprocesosindustrialesoparalaproduccin
de servicios tursticos y ambientales. En algunas regiones del mundo, la vida y el
desarrolloeconmicosevenamenazadasporlafaltadeequilibrioentrelasdemandas
deaguaylosrecursosdisponibles.
Laatencindelasdemandasrequierelaexistenciadeflujosporloscaucesnaturales
(ros) o artificiales (conducciones) y tambin almacenamientos naturales (lagos,
acuferos)oartificiales(embalses,depsitosurbanos).Tambinesposibleincrementar
ladisponibilidadderecursosmedianteprocesosindustriales,comoladesalinizacinde
aguademaromediantelaregeneracinyreutilizacindeaguasresidualesdepuradas.
Cualquiera de las actuaciones anteriores que implique intervencin humana puede
requeririmportantesinversioneseimplicarimpactosrelevantestantodesdeelpunto
devistaeconmico,comoambientalysocial.Porello,laadecuadadefinicinycontrol
delademandadebeserunelementoprioritarioenlaestimacindelasnecesidadesde
aguaaproveer.
Laevaluacindecualquieractuacinenelreadelosrecursoshdricos,yenconcreto
la construccin de embalses, ha de llevar consigo la consideracin de sus efectos
ambientales, sociales y econmicos. En el pasado, la evaluacin de los impactos
ambientalesnosiemprefueadecuadamentetratadaenlaconstruccindelaspresasy
cuandoloera,deacuerdoconlosplanteamientosentoncesaluso,lasestimacionesde
los impactos y la determinacin de los costes ambientales no respondan a una
metodologa claramente definida. Tampoco las alternativas eran suficientemente
detalladas ni consecuentemente el anlisis coste beneficio. Por otra parte, con
frecuencia, los procesos de planificacin de estas infraestructuras se han realizado a
escalalocal,medianteanlisisdecostesybeneficiosrealizadosproyectoaproyectoen
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un rea geogrfica limitada. Hoy es generalmente admitido que las infraestructuras

relacionadasconlosrecursoshdricosdebenanalizarseenelmarcodelaplanificacin
hidrolgicadelacuenca,contandoconunaadecuadaparticipacinpblica,queser
retomadaalabordarcadaproyectoconcreto.
En efecto, la planificacin y gestin de recursos hdricos debe realizarse a escala de

cuenca,talycomoserecogeenlaDirectiva2000/60/CEdelParlamentoEuropeoydel
Consejode23deoctubrede2000,msconocidacomoDirectivaMarcodelAgua.Este
planteamiento ya fue adoptado en Espaa desde la creacin de las confederaciones
hidrogrficas durante los aos 20 y 30 del siglo pasado y consagrado al regular
normativamente la planificacin hidrolgica en la Ley de Aguas de 1985, con la
creacindelafiguradelPlanhidrolgicodecuenca,queseadoptaconrangodeReal
Decreto, y la del Plan hidrolgico nacional, con rango de Ley. Como se seala ms
adelante,laDirectivaMarcohaimplicadolaincorporacindenuevoselementosenla
planificacin hidrolgica tradicionalmente orientada a incrementar la oferta de
recursos.
Actualmente, los objetivos de sostenibilidad impulsan ms que nunca la integracin

del medio y largo plazo en la evaluacin de los efectos y del uso de los recursos, al
objetodegarantizarsumantenimientoparalasgeneracionesfuturas.Porotraparte,la
adaptacinalcambioclimticoes,engranmedida,unproblemadedecisintemporal,
ya que hay que tratar de reducir los daos asociados a los impactos del cambio
climticoalargoplazorealizandoaccionesacortoplazo.
El Comit de Actividades del ingeniero en planificacin de recursos hidrulicos del

Comit Nacional de Grandes Presas busca avanzar y mejorar en el anlisis de los
embalses, y por tanto de las presas asociadas, como elementos de la planificacin
hidrolgica, sin perjuicio de los aspectos exclusivos de las fases de proyecto y
construccin.Paraelloelpresentedocumentotieneporobjetoexponeryanalizaresta
cuestin con un enfoque integral, planteando una serie de aspectos tcnicos,
econmicos, sociales y ambientales sobre el papel de los embalses y de las presas
asociadas en la planificacin hidrolgica en Espaa, considerando no slo posibles
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nuevosembalses,sinotambinlaadecuacino,ensucaso,puestafueradeserviciode
losyaexistentes.
2. EL AGUA Y LAS CRISIS GLOBALES RECIENTES

Es indudable la relevancia que en la actualidad est tomando el agua en la agenda
polticadelosmsaltosmandatarioseinstituciones,debidoa:
a)Lacrisisalimentaria:Elincesantecrecimientodelademandadeproductosagrcolas
para satisfacer las necesidades de una creciente poblacin sigue constituyendo el
mayor vector que est tras el uso del agua. El firme desarrollo econmico, y una
evolucinenelestilodevida,enparticularenlaseconomasdemercadoemergentes,
hanconllevadolademandadeunadietamsvariada,presionandoadicionalmentea
losrecursoshdricos.Yarecientementesehasufridoladenominadacrisisalimentaria,
unavisoparaloquepuedevenirsinoseacta.Laagriculturaderegadorequeraen
todo el planeta, segn el WWDR31, la extraccin de 2.700 km3 en el ao 2000 y de
aproximadamente 3.100 km3 en 2010, lo que representa el 71% de las extracciones
totales anuales de agua. Por tanto, el desafo del agua est ntimamente ligado a la
provisindealimentosyasucomercio.
En este contexto cobran importancia planteamientos como la huella hdrica,

estimndose que la huella hidrolgica global es de 10.000 km3/ao, equivalente a
1.385m3/habitante/ao,el75%apartirdelconsumodeaguaverde2.Lamayorparte
sedebealosalimentosyotrosproductosagrcolasy,deltotaldeaguaconsumidapor
los pases, el 19% se destina al comercio internacional. En Espaa, la ganadera y la
agricultura representan cerca del 80% del total de la huella hdrica (2/3 con agua
nacional y 1/3 con agua virtual importada). Tanto Espaa como la UE son fuertes
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TheUnitedNationsWorldWaterDevelopmentReport,Report3,WaterinachangingWorld,editadoeninglsen2009por
UNWater(lainteragenciadeNacionesUnidasquecoordinasusdiversasentidadesrelacionadasconelaguadulce),preparado
conelliderazgodeUNESCOenelmarcodelWWAP(WorldWaterAssessmentProgramme).
Aqu nos apoyamos en un Informe de 2009, Charting our Water Futureelaborado por el 2030 Water Resorces Group, un
consorciodecompaasensumayoraprivadasprovenientesdediversossectoresimportantesdelaeconomamundial.
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MakonnenyHoekstra,2011.
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importadores netos de agua virtual contenida en productos agrcolas, aunque no

debemosignorarquealgunasgrandescuencasespaolasexportanaguavirtual.
b) La crisis energtica: Se necesita energa para el agua (ponerla a disposicin en

cantidadycalidad,enelmomentoylugardeseados)ysenecesitaaguaparalaenerga
(para su produccin y regulacin), bien directamente como energa hidroelctrica
incluyendo los aprovechamientos de bombeo reversibles, o bien indirectamente, ya
sea para refrigeracin de las centrales nucleares y trmicas carbn y fuel o ya sea
paralaproduccindebiocombustibles.Enpocarecientelaprevisindedisminucin
de las reservas de combustibles fsiles ha conllevado un notable incremento de los
preciosdelaenerga.
Se prev que la generacin hidroelctrica, junto con otras fuentes de energa

renovableseincrementeun60%entrelosaos2000y2030.Aunqueestocubrirslo
una pequea parte de la energa total demandada, puede producir un gran impacto
sobre los recursos hdricos. El desarrollo futuro de la energa hidroelctrica se ver
limitado principalmente por dos factores: el potencial espacial y geogrfico para
nuevas instalaciones de produccin muy reducido ya en determinadas reas como
Estados Unidos, Europa occidental, Australia donde los emplazamientos ms
adecuadosyaestnaprovechadosylacapacidadeconmicaparasufinanciacin,que
serlaprincipalrestriccinenlospasesendesarrollo,incluyendolamayorpartede
frica.
c)Elcambioclimticoylosdesastresnaturales:Elcambioclimticoafectaatodaslas
regiones,perodedistintamanera,yaquemientrasunasseenfrentanalascrecidasdel
nivel del mar, otras lo hacen a la sequa. Ante el cambio climtico, si la mitigacin
suponeactuarsobrelageneracindeenerga,laadaptacineslalneadeactuacina
aplicar sobre el agua. El cambio climtico acenta todos los problemas antes
expuestos,yademsquizincrementanotablementeelriesgodelosdaosasociados
alasavenidasylassequas,poniendoenretrocesoelprogresoydesarrolloeconmico
alcanzado en muchas partes del mundo, incluyendo los pases menos desarrollados
(que son los ms vulnerables). Los sistemas de explotacin de recursos con mayor
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capacidadderegulacinsonmenosvulnerablesalimpactodelcambioclimticosobre
losrecursoshdricos.
d) La presin sobre el medioambiente (por stress hdrico) sobrepasando en algunos

lugares el punto de noretorno: El agua dulce disponible en la Tierra es finita, y su
distribucin vara considerablemente, dirigida principalmente por ciclos de hielo
deshielo y fluctuaciones de precipitaciones, escorrentas y niveles de
evapotranspiracin. Esta situacin natural se ha visto modificada por la actividad
humana,quesehaconvertidoenunagenteprimariodegeneracindepresionesque
afectana los sistemas de agua de nuestro planeta. Presiones que sonresultado asu
vezde5gruposdeagentesexternos:demogrficos,econmicos,tecnolgicos,sociales
y de gobierno y que se ven acentuadas por el cambio climtico. Sobre ellos, poca
capacidaddeinfluenciatienenlosagentesdelsectordelagua(gestoresyusuarios).
3. ASPECTOS TCNICOS
Gestin integrada de recursos hdricos
Lagestinintegradadelosrecursoshdricoseslaprcticadetomardecisionesyllevar
acaboaccionesconsiderandomltiplespuntosdevistasobrecmogestionarelagua,
de maneraque se compatibilicen los objetivos ambientales con la satisfaccin delas
demandas.
La competencia entre los distintos usos por los limitados recursos hdricos, est
restringiendociertasactividadesdedesarrolloenzonasdeescasez.Amedidaquelas
economascrecen,lacompetenciaporesterecursoseintensifica,yconella,tambin
losconflictosentrelosusuariosdelagua.Unagestinplanificadaysostenibledelagua,
asegurando la proteccin medioambiental, es actualmente uno de los objetivos
prioritariosdelospaseseuropeos.
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La creciente concienciacin poltica y social y la falta de polticas comunitarias

adecuadas,dieronlugarenlaUninEuropeaaunalegislacinconclarosobjetivosde
calidad y proteccin medioambiental, que como eje principal incluye a la Directiva
Marco del Agua (DMA). En este sentido, los Estados miembros de la Unin Europea,
entre los que se encuentra Espaa, estn integrando los enfoques tradicionales de
oferta, sustentados sobre la base de grandes infraestructuras hidrulicas, y las
estrategias de gestin de la demanda y de conservacin y restauracin del recurso
hdricoysusecosistemascontinentales,litoralesydetransicin,buscandounamayor
sostenibilidadambiental.Todoello,teniendoencuentalosprincipiosderecuperacin
del coste de los servicios del agua y de quien contamina paga, de especial
consideracinenloscasosenqueelaguaconstituyeunfactordeproduccin,frentea
otrosdeusopblicooambiental.
Espaa tiene una larga tradicin en la planificacin de recursos hdricos que ha

conducido a la construccin de grandes infraestructuras hidrulicas, como las presas
de regulacin, que han hecho posible incrementar el recurso disponible para poder
atenderlasdemandasexistentes,olaspresasdelaminacin,quehandisminuidolos
riesgos asociados a las crecidas. Lo ms frecuente es la creacin de embalses de
regulacin que tambin colaboran a la laminacin de crecidas con determinados
resguardos.
Entre las presas de regulacin, se incluyen tanto las destinadas a usos consuntivos,
fundamentalmente regado y abastecimiento urbano, como a usos no consuntivos,
entre los cuales el msdestacado es la generacin de energa hidroelctrica. Lo ms
comneslacoexistenciadevariosusosenelmismoembalse,sibienpuedendarse
tambin casos de usos exclusivos. Por ejemplo, aquellas presas cuya finalidad es
exclusivamentelacreacindeundesnivelparalaproduccindeenerga.
Por ltimo conviene mencionar los embalses con aprovechamientos hidroelctricos

reversibles, algunos de los cuales no estn en la red fluvial, dado que su relevancia
puedesercadavezmayorcomoreguladoresdeenergasrenovablesnohidrulicas.De
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esta manera se puede contribuir a una mejor integracin de estas fuentes en la

generacinelctrica.
Latareadehacercompatibleslosrecursosdisponibles,laatencindelasdemandasy
losrequerimientosmedioambientalesesespecialmentecomplejaydifcildealcanzar
enlasregionesconmayorescasezderecursosyconsequiasmspronunciadas,donde
laconsideracindeloscaudalesmedioambientalesenlagestindelasaguassupone
unretoadicionalparaaosvenideros.Lamayoradelosplaneshidrolgicosdecuenca
vigentes, cuyo contenido y procedimiento de elaboracin fue regulado en la Ley de
Aguasde1985,fueronaprobadosen1998ytienencomoprincipalpropsitoasignar
los recursos disponibles a las demandas de agua, ordenando el uso del recurso, as
como alcanzar los objetivos de calidad del agua, establecidos fundamentalmente en
funcin de uso a que se pretenda destinar, desde un punto de vista fsico qumico.
Actualmente, los planes hidrolgicos se estn revisando y ampliando para incluir
tambin entre sus objetivos los requerimientos de calidad desde el punto de vista
ecolgico y de proteccin de las masas de agua derivados de la Directiva Marco del
Agua.
Gestin de eventos extremos: sequas e inundaciones
El agua es un recurso estratgico para el desarrollo econmico, social y

medioambiental de un territorio. Sin embargo, la escasez de agua y las sequas son
factoresquecondicionanestedesarrollo,talycomosereflejaenlaspolticasdeagua
internacionales,enparticulareuropeas,ynacionales.Ademsambosfactorespueden
verse incrementados por los efectos del cambio climtico, que suponen una presin
adicional en las reas con mayor estrs hdrico. El papel de las presas y embalses es
clave si se quieren aumentar las disponibilidades hdricas en estos territorios pero
tambin lo es el anlisis de su impacto sobre el medio ambiente y sobre los
ecosistemasacuticosylosterrestresasociados.
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Unacomunicacindelao2007delaComisinEuropeaalParlamentoyConsejodela
UnineuropeatituladaAddressingthechallengeofwaterscarcityanddroughtsinthe
EuropeanUnionquetratasobrelascuestionesrelacionadasconlaescasezdeaguay
sequas ha dado lugar a diferentes iniciativas tcnicas y polticas para mitigar sus
impactos. Esta comunicacin seala que el ahorro del agua debe convertirse en una
prioridad, enumera posibles medidas para hacer frente a la escasez de agua y a las
sequasyrecomiendaelpasodeunenfoquedegestincomosituacindecrisisaotro
degestinplanificada.Cmoproducirmsdemanerasostenibleyconmenosagua,es
uno de los mayores retos a los que nos enfrentamos, lo que pone de relieve la
necesidad de establecer mecanismos de regulacin de la oferta y la demanda para
reasignarlosrecursosdisponibles,fomentarunusomseficienteypromoverelacceso
msequitativo.
Comoyasehaindicadoenelapartadoanterior,elenfoquedegestinintegradacon
el que se realiza el plan de cuenca considerando recursos, objetivos ambientales y
demandasdarlugaralplanteamientodealternativasyalaseleccindelasmedidas
que permitan alcanzar los objetivos ambientales manteniendo un nivel adecuado de
satisfaccindelasdemandas.Ladisposicindenuevosembalses,laadecuacindelos
existentes, as como la ejecucin de nuevas infraestructuras de interconexin entre
ellosquepermitanlaoptimizacindesuexplotacin,sonelementosaconsiderarenla
definicindealternativasquedebenanalizarseenelmarcodelplandecuenca.
Estenivelgeneraldeplanificacindebesercomplementadoconotromsdetalladoa
nivel de gestin en el que se prevea cmo detectar una sequa y cmo gestionar las
infraestructuras definidas en el plan de cuenca en estas situaciones extremas. Este
nivelestconstituidoporlosplanesespecialesdeactuacinensituacionesdealertay
eventual sequa, ya elaborados para todas las demarcaciones intercomunitarias en
Espaa.
Las inundaciones son un fenmeno natural extremo que puede provocar grandes
catstrofes en todo el mundo, a la vez que renueva los ecosistemas actuando como
controlador de la biodiversidad. En las regiones mediterrneas, y en especial en
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Espaa,laproporcinentrelaprecipitacinmximadiariayelpromedioanualllegaa
ser mayor que uno, lo que indica el alto grado de concentracin temporal de la
precipitacin y provoca que la relacin entre el caudal extraordinario y el caudal
ordinariodelosrosseamuchomayorqueenotrasregionesdeEuropa.Elefectoque
tienen los embalses en la laminacin de los caudales de avenida es importante en
estosterritoriosdondelapresinporelusodelsueloesmuyelevada.
LapolticaactualsobrelagestindelasinundacionesenlaUninEuropeaserecoge
enlaDirectivaEuropeasobreinundaciones,quetienecomoprincipalobjetivoreducir
el riesgo de daos y consecuencias negativas derivados de las inundaciones para la
salud y vida humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural, la actividad
econmicaylasinfraestructuras.Uninstrumentoesencialparaalcanzaresosobjetivos
loconstituyenlosplanesdegestindelriesgodeinundaciones.
Este tipo de planes tradicionalmente han venido empleando medidas estructurales,

que implican la construccin de obras, entre las que se encuentran las presas de
laminacin, y que actan sobre los mecanismos de formacin y propagacin de las
avenidas.LaDirectivadeinundacionesestablecequelosprogramasdemedidasdelos
Planes de gestin del riesgo de inundacin incluirn las medidas estructurales
planteadasylosestudioscostebeneficioquelasjustifican.
En los ltimos aos, se vienen empleando tambin otro tipo de medidas, conocidas
como no estructurales. stas no actan sobre la avenida en s, sino que reducen o
palian los daos que produce la misma mediante una poltica de gestin y no de
construccin.Complementariamenteaestostiposdemedidas,resultandeinterslos
sistemas de previsin y alerta frente a las inundaciones, como los SAIH (Sistema
AutomticodeInformacinHidrolgica),quesevienendesarrollandoenEspaadesde
finales de los aos 80 del siglo pasado. Estos sistemas informan sobre diversos
elementos, entre ellos, sobre las presas de laminacin de crecidas, de las que
transmiten informacin en tiempo real mediante distintos sensores, facilitando el
anlisis delos efectos de una determinada gestin de susrganos de desage sobre
los caudales de la crecida. La aplicacin conjunta de ambos tipos de medidas,
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estructurales y de gestin, supone un gran reto, en especial en pases como Espaa

dondelosriesgosdedaosporinundacinsonmuysignificativos.
Gestin de riesgos e incertidumbres: principios de prevencin y

precaucin.
Elaumentodelaconcentracindegasesdeefectoinvernaderoenlaatmsferacomo
consecuenciadelaindustrializacinyladeforestacinylosconsecuentesefectosenla
variabilidad atmosfrica no son comparables con las dinmicas histricas de
variabilidad del clima. El cambio climtico impone riesgos desconocidos en rangos
temporalesydeincertidumbrequenosehanexperimentadoanteriormente.
Laspolticasambientales,yaseananivelinternacionalonacional,estnpresididaspor
elprincipiodeprevencin,esdecir,afrontarloscostesdeevitarlacontaminacinola
degradacin ambiental, actuar ex ante, para limitar los daos sobre el medio
ambiente. Este principio ha venido a reforzarse con la Directiva 2004/35/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad
medioambiental en relacin con la prevencin y reparacin de daos
medioambientales, cuya transposicin a la Ley de Responsabilidad Medioambiental
espaola, obliga a devolver los recursos naturales daados al estado en el que se
encontraban antes del dao, sufragando los costes de las acciones preventivas o
reparadoras.
Pero, adems, la sociedad se enfrenta a un nmero cada vez mayor de riesgos

impredecibles y no cuantificables muy diferentes, con capacidad para desencadenar
daoscatastrficos.ElPrincipiodePrecaucineselenfoquequepermiteintegrarenla
evaluacinygestinderiesgosaquellasincertidumbresmsprofundas.Laprecaucin
hacereferenciaalobjetivodeprotegerlasaludhumanayelmedionaturaldeaquellos
daos potencialmente peligrosos incluso en aquellos casos en los que la evidencia
cientfica del dao es incierta o inconclusa. Por este motivo, la mayora de acuerdos
internacionales sobre seguridad alimentaria, salud y medio ambiente incluyendo la
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Convencin Marco de Cambio Climtico de Naciones Unidas recomiendan su

inclusinenlatomadedecisiones.
Enlorelativoapresasyembalses,cabeconsideraraquelanlisisdelaconsistencia
delosdiseosactualesoprevistosenhorizontesfuturos,teniendoencuentaaspectos
comolahipotticamodificacindelasaportacionesderivadadelcambioclimticooel
anlisisdelasostenibilidaddelasdemandas.
Resultadeespecialimportancialaestimacinderiesgosrelativosalapropiaseguridad
delapresa,siendoimprescindibleidentificarnivelesderiesgotolerablesyestablecer
programasintegralesdegestindelaseguridad.
Investigacin, desarrollo e innovacin
Tradicionalmente los embalses han sido considerados como obras hidrulicas de

regulacin de recursos y laminacin de crecidas. Con la incorporacin de nuevos
objetivos medioambientales a la legislacin europea, los embalses se identifican
tambincomomasasdeaguaquedebentenerunbuenestadoopotencialecolgicoy
no deben provocar efectos que impliquen un deterioro del estado de las masas de
aguaafectadas.
La creciente complejidad de los problemas relacionados con el agua requiere una

necesidad cada vez mayor de investigacin en este campo. Los programas de
investigacin,tantonacionalescomointernacionales,incluyencuestionesrelacionadas
con la gestin integrada de los recursos hdricos, la planificacin hidrolgica, las
presiones e impactos sobre las masas de agua, los anlisis econmicos, etc. Con
carctergeneral,esdedestacarlanecesidaddeavanzareneldesarrollodemodelos
que permitan integrar los aspectos hidrolgicos de la evaluacin de recursos y
simulacin de sistemas de explotacin, prcticamente resueltos, con los de calidad
fsicoqumica y biolgica (evaluacin de la eficacia de las medidas) y econmicos
(coste de las medidas de posible aplicacin, entre las que puede encontrarse la
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construccindepresas),conobjetodepoderseleccionarlasmedidasqueconduzcan
delamaneramseficienteposiblealaconsecucindelosobjetivosestablecidos.
En concreto, con respecto a las presas y embalses en el marco de la planificacin

hidrolgica, cabe mencionar las siguientes lneas de investigacin, desarrollo e
innovacin:evaluacinderiesgosenpresasyembalses,elpapeldelaspresasenlos
sistemas de alerta y previsin de crecidas, anlisis del posible efecto barrera a la
migracin de especies pisccolas, el anlisis de la retencin de sedimentos en los
embalses y sus impactos en el propio ro, en las aguas costeras y de transicin, la
proliferacin de especies invasoras, el efecto de las presas sobre el estado
hidromorfolgicoyecolgicodelasmasasdeagua,laadaptacinalasnormativasde
seguridad,larecuperacindeloscostesdelasactuaciones,etc.
4. ASPECTOS ECONMICOS
Fundamentalmentesondos:
a)Aguaparaeldesarrollo:Laeconomainfluyeenlaplanificacinygestindelaguaen
lamedidaenqueseconvierteenunrecursoescasoquerequiereinversionesparasu
puesta a disposicin de los usuarios y para la preservacin de la calidad, y en tal
aspecto hay que considerar, qu inversiones deben acometerse (anlisis coste
beneficio),quindebefinanciarlas,yquinycmodebecontribuiralarecuperacin
detalinversin.
b)Eficienciaenelusodelagua:Hacetanslounasdcadaselaguaeraconsideradaun
recurso natural ilimitado en el que la ciencia econmica no jugaba ningn papel. Sin
embargo, con la creciente utilizacin del agua, ya se ha planteado la escasez del
recurso,ylosinstrumentoseconmicossepresentacomounamaneradefomentarel
usoeficienteyresponsabledelaguaporpartedelosusuarios.
La necesidad de abastecimiento y saneamiento todava es muy importante en el

mundo y que se necesitan grandes inversiones para satisfacerlas. Es esencial en el
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anlisis de estas inversiones no limitarse a los beneficios directos, sino que es

imprescindible internalizar como beneficios los daos evitados en los pases en
desarrolloespecialmenteporcuestionessocialesydesalud.
Deentrada,hayquecontemplarqueelagua,enalta,requiereinversionesdeelevado
importe,queluegocumplendiversasfinalidadesyafectananumerososusuarios.Sin
embargo,elcostedelaguaenalta(regulacinytransporte)representaunporcentaje
pequeorespectoalcostetotaldelosserviciosdelaguaparalosdistintosusos.
Tambinpodemosconsiderardosgrandesgruposdeusosdelagua,enprimerlugarlos
que tienen carcter de servicio pblico (abastecimiento urbano, servicios
ambientales)yensegundolugarlosqueutilizanelaguacomofactordeproducciny
que,delusoprivativodeunbiencomn,obtienenunbeneficioeconmico.
La sociedad puede optar por mantener el agua como un bien comn de carcter
gratuito en cualquier territorio y situacin3. En este caso, el Estado, como
representantedetodoslosciudadanos,debehacersecargodelasinversionesydelos
costes fijos y variables del sistema del agua, repartiendo sobre el conjunto de los
habitantesestasnecesidadesdefinanciacinyestoscostes.
Estasolucinesportantoposible,perotienemuchosinconvenientes.Enparticular,es
obvioquesisedisponegratuitamentedeaguasintransparenciaalgunadeloscostes
implicados, es muy difcil que exista una gestin adecuada del recurso, nicamente
estimulada por el deseo de controlar mejor el gasto pblico. Con toda seguridad se
producir un fenmeno de sobreexplotacin del recurso que inducir nuevas
demandasdeinversinynuevoscostes.
Portodoello,lalgicadelamicroeconomaconsideraquelautilizacineficientedel
agua implica la recuperacin de los costes implicados en su produccin, transporte,
almacenamiento, transformacin, distribucin y retorno, as como los eventuales
costes externos asociados a estas actividades. Obsrvese que en este caso se sigue
3
SiguiendoalprofesorEmilioFontela(2000):Lacienciaeconmicaantelaproblemticadelagua.Ponenciapresentadaenel6
CongresoInternacionaldeEconomadeAgua:HaciaunamejorgestindelosrecursoshdricoscelebradoenValencia.
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considerandoqueelaguaqueproporcionalanaturalezatieneuncostecero,yaquelo
que se trata es de recuperar el coste adicional que requiere el agua para llegar
eficientementeasusconsumidores,alasempresas,lasadministracionespblicasolos
hogares.
La sostenibilidad econmica de las infraestructuras hidrulicas y de las presas en

particular,debeserunaspectofundamentalenelnuevociclodeplanificacin,tanto
en lo relativo a la racionalizacin y priorizacin de nuevas inversiones como a las
necesidadesdemantenimientodelparqueexistente.
Enelcasoconcretoquenosocupa,ybajoelconceptodedesarrollososteniblequeha
de perseguirse como finalidad de las presas y embalses (tanto en la gestin de los
existentescomoenelciclodevidadelasnuevasiniciativas)deberemostenerpresente
unaseriedecuestionesqueseexponenseguidamente.
El papel de los embalses en la actividad econmica espaola
SegnlostrabajosrecogidosenelLibroBlancodelAguaenEspaa(MMA,2000),slo
unapequeafraccindelosrecursosnaturalestotales(110.000hm3/ao),delorden
del 7%, podra ser aprovechada en la satisfaccin de las diferentes necesidades de
agua si no se alterase artificialmente el rgimen natural. Como consecuencia de la
infraestructuraderegulacinconstruidaenEspaaduranteelsigloXX,especialmente
en su segunda mitad, se ha producido un apreciable incremento de los volmenes
aprovechables, que se situaran ahora en torno al 36% de las aportaciones naturales
frenteal7%anterior.
Estecambiohafavorecidoevidentementeeldesarrollodelaactividadeconmicadel
pas,sinembargo,quedapendienterealizarelanlisisquecuantifiqueyevaledicha
contribucinentrminosdePIB.
Aunque se empiezan a aportar algunas cifras globales, tambin est pendiente de

evaluar y cuantificar con rigor el valor del patrimonio hidrulico en Espaa, lo cual
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permitira aproximarse tambin a la estimacin de la inversin necesaria para su

mantenimientoEspatentelanecesidaddemejorarelconocimientoenestecampoy
de aplicar en consecuencia los recursos econmicos necesarios para mantener en
servicioesteactivotanimportanteparanuestropas.
Financiacin e inversin en el ciclo del agua
Elaguaconstituyeunodelosfactoresdelcrecimientoeconmico,juntoconlaenerga,
los materiales, el capital, el trabajo y el progreso tcnico. En numerosos modelos
macroeconmicos, el papel de la energa en el crecimiento econmico ha sido
identificado y estimado cuantitativamente, pero esto no ha sido as para el agua,
probablemente debido a la escasez de informacin agregada sobre este factor de
produccin,oaqueselehayaconsideradocomounbiennoeconmico.
Sin embargo, una simple inspeccin de la realidad econmica de nuestro tiempo es

suficiente para detectar la importancia del agua en los procesos de crecimiento: los
pasesmsricosdelplanetatienengranabundanciadeaguadisponibleylautilizan,y
numerosospasespobressufrendelaescasezdeaguapotableyenellosseobservan
procesosdedesertificacin.
Todas las actividades relacionadas con el agua tanto desde un punto de vista
estructural(infraestructurashidrulicas)ono(planificacinobtencindedatos,leyesy
normativas, educacin y capacitacin...) requieren dinero para ser desarrolladas y
llevarlas a cabo. Disponer los fondos suficientes y tener la voluntad de invertir en la
gestindelaguayenlasinfraestructurashidrulicassehanconvertidoenunodelos
mayores factores determinantes para disponer de suficiente agua en cantidad y
calidad.Aunquepuedaparecerquehaymuchasopcionesparafinanciareldesarrollo
derecursoshdricos,losgobiernostodavadisponenslodetresmanerasbsicasde
financiarlos: las tarifas, los impuestos y la llegada de ayuda de cooperacin
internacionalodonacionesfilantrpicas.
Las inversiones en el sector del agua se caracterizan con frecuencia por la no

alineacinentrelasostenibilidadeconmicaylafinanciera.Elloesdebidoaqueexiste
17
unagrandilacinentrelaaplicacindelfondoylarecuperacindelbeneficio,apesar
de que la rentabilidad econmica est garantizada, lo cual dificulta su financiacin,
especialmenteconunavisincortoplacista.
Las inversiones en obras hidrulicas pueden contribuir a evitar futuras crisis. Tanto
paraqueelaguaestdisponibleparasatisfacerelderechodelserhumanoalaccesoal
agua,comoparamejorarsudisponibilidadypropiciareldesarrollosostenible,resultan
imprescindibles. Se requiere, por un lado, que se incremente el recurso disponible
(gracias a su almacenamiento, tratamiento, conduccin, desalacin, reutilizacin y
regeneracin), y, por otro, que se asegure la eficiencia en su uso y su retorno en
condicionesadecuadasparaprotegerlacalidaddelrecursomedianteelsaneamientoy
depuracin.
Porotraparte,lasociedaddemandacadavezmsunamayorseguridad,queserefleja
enleyesyregulacionesyquesignificauncostemayorparadisminuirlosriesgosdemal
funcionamientoyfallodelaspresasyqueafectantantoalasnuevasinfraestructuras
como a las ya existentes. El conocimiento del coste de estas actuaciones sobre la
seguridad,supriorizacinespaciotemporalosuformaderepercusinalosusuarios
son cuestiones muy relevantes que deben ser contempladas en la planificacin y
gestindelaguaenlosprximosaos.
A la vista de las consideraciones realizadas y de la experiencia adquirida, puede

considerarsequelaspresassonunasinversionesquetienenungranretornoamedioy
largoplazo,dadasuextensavidatilyladisponibilidadderecursoquegarantizan.Sin
embargo,losrecursoseconmicosdestinadosenlaactualidadalaspresasestnmuy
lejos de los que son necesarios, tanto en los pases desarrollados (donde se ha
descuidadoelmantenimientoyactualizacindelpatrimoniohidrulico,queestmuy
envejecido),comoenlospasesendesarrollo(cuyocrecimientosevercondicionado
porladisponibilidaddeaguaparalosprocesosprimarios,secundariosyterciarios).
Debencontemplarseeimpulsarselosmecanismosdefinanciacindeinversionesyde
colaboracinentreelsectorpblicoyelprivado.stepuede,bajoelcontrolpblico,y
18
con un marco regulatorio fiable y estable, aportar tanto eficiencia y capacidad de

gestin,comorecursosymediosqueacortenlosplazospararesolverlosproblemas.
Anlisis coste-beneficio de alcance general
Las consideraciones econmicas relativas a las presas, como a cualquier otra

infraestructura,sondecapitalimportanciaenuncontextoenelquelacompetencia
por la aplicacin de los recursos econmicos es cada vez mayor. En el caso de las
presas,concurren,sinembargo,doscircunstanciassingulares;porunapartelaelevada
inversin inicial que requieren habitualmente y que lleva asociada una vida til muy
larga,quesuelesuperarlos50aosnormalmenteconsideradosenlosanlisisy,por
otra parte, en muchos casos, la falta de percepcin del beneficiario de esa
infraestructura del servicio que le est prestando (por ejemplo, el habitante de una
ciudadpercibequetieneabastecimientoensudomicilio,perodifcilmentelorelaciona
conlaexistenciadeunapresaodeunconjuntodepresascuyaregulacinpermiteque
recibaelsuministroencondicionesadecuadasdegaranta).Estacircunstancianose
da en otras infraestructuras de las cuales el ciudadano comn es usuario directo,
como,porejemplo,lasdetransporte.
Anquedamuchoporavanzarencuantoalascuentaseconmicasdelagua.Elanlisis
de costes y beneficios, requiere una visin cada vez ms holstica, en la que
actualmente conviven cuestiones que podemos cuantificar perfectamente con otras,
comoelvaloreconmicodeunecosistema,quetodava noestnbienobjetivadasy
conmodeloseconmicosendesarrolloannosuficientementecontrastados,queno
pueden considerarse de aplicacin general. El agua ms cara es la que no se tiene
cuandosenecesitaydebetenderseaevaluarelcostedelnoservicio.
Esobvialanecesidaddeanalizarcontodorigoreconmicolaviabilidaddelaejecucin
de una infraestructura. Para ello se dispone de una herramienta clsica, el anlisis
costebeneficio, que se ha venido empleando con asiduidad en las ltimas dcadas,
permitiendo evaluar un proyecto a travs de indicadores objetivos como el Valor
19
ActualNeto(VAN)olaTasaInternaderetorno(TIR).Estosindicadoresconstituyenun
elemento de indudable utilidad para avaluar la racionalidad desde el punto de vista
econmico de un determinado proyecto as como para priorizar entre diferentes
proyectos.
La dificultad del anlisis costebeneficio radica en que es necesario considerar todos

los componentes del coste y del beneficio, lo que exige traducirlos en trminos
econmicos cuantitativos, tarea sobre la que no hay consenso actualmente, si bien
existen casos prcticos que han abordado esta cuestin4. La dificultad reside en la
necesidad de llevar a cabo un anlisis costebeneficio de carcter global, que supere
losenfoquesinicialesquesoloconsiderabanloscostesdeinversinymantenimientoy
los beneficios directos e indirectos fcilmente evaluables. Pueden considerarse los
costes de inversin, de explotacin, mantenimiento y reposicin, otros costes
asociados a la ejecucin de la infraestructura como afecciones a terceros, costes
ambientales, y, por otra parte, los beneficios derivados de la existencia del embalse,
como los generados por la implantacin de actividades recreativas asociados al
embalse, beneficios ambientales debidos a la creacin de zonas hmedas, o la
consideracin de los beneficios que pueden reportar como elemento generador de
unaactividadquepermitalafijacindelapoblacinenelterritorio.
Igualmente, en un contexto de control de emisiones a la atmsfera, es conveniente

tenerencuentaelanlisisdelciclodevidarelativoaesteconceptoenlazndoloconel
anlisiscostebeneficio,esdecir,debencuantificarselasemisionesnecesariasparala
construccindelapresa,perotambinlasemisionesevitadas.
La aplicacin del anlisis costeeficacia frente al anlisis costebeneficio est siendo

preconizada en los ltimos aos, quiz como consecuencia de lo dispuesto por la
4
Algunasreferenciasalrespecto:
LouiseKorsgaard&JesperS.Schou(2010):Economicvaluationofaquaticecosystemservicesindevelopingcountries.Water
Policy12(2010)2031;AllenBlackman&RichardT.Woodward(2009):UserFinancinginaNationalPaymentsforEnvironmental
ServicesProgramCostaRicanHydropower.En:ResourcesfortheFutureRFFDP0904;MarvinFeldmanwithJohnLoomis&
WaterResourceConsultants(1999):ACostBenefitAnalysisofFlowAlternativesassociatedwithPacificGas&ElectricsRock
CreekCrestaProjectRelicencing;JaredHardner,SomonyThay&HengChhunhy(2002):LivingwiththeMekongRiverFlood:
EconomicPerspectives.ReportforWWF;E.J.Legua,B.Locatelli,P.Imbach,C.J.Prez,&R.Vignola(2008):Serviciosecosistmicos
ehidroenergaenCostaRica.En:Ecosistemas17(1):1623.Enero2008;CharlesGowan,KurtStephenson&LeonardShabman
(2006):Theroleofecosystemvaluationinenvironmentaldecisionmaking:HydropowerrelicensinganddamremovalontheElwha
River.En:EcologicalEconomics56(2006)508523.
20
Directiva Marco del Agua. Indudablemente el anlisis costeeficacia constituye una

herramientadegranvalorparaencontrarlacombinacindeactuacionesquepermite
alcanzar los objetivos perseguidos con el menor coste. Sin embargo, hay que tener
presente que este hecho no garantiza su viabilidad econmica. Para ello ser
necesarioverificarsisuscostessonasumiblesodesproporcionados,locualsupone,en
cierta manera, realizar el anlisis costebeneficio de dichas actuaciones Es decir, se
tratadeherramientascomplementarias,nosustitutivas.
Aniveleuropeoestnapareciendonuevastendenciasevaluandolaaplicacinprctica
delaDirectivaMarcodelAguadelao2000ysusDirectivashijas.DesdelaComisin
Europeasequieretenderaconsiderarenlosplaneshidrolgicosdecuencaelementos
ya no solo relativos al estado, sino tambin cuantitativos a travs de balances entre
recursos y demandas y cmo se est avanzando y se estn implementando nuevas
herramientasquepermitancuantificarbeneficiosycostesdemaneramsadecuada.
Recuperacin de los costes
Las diferentes escuelas cientficas de la economa no discuten el carcter de bien

comn gratuito del agua en la naturaleza, y esencialmente difieren en el papel del
mercado y de la planificacin para gestionar la oferta y la demanda del agua de
carcter econmico, o sea aquella que se establece en situaciones de escasez en el
tiempo,oenelespacio.
Hayquediferenciarentreelaguacomoderechohumano,quenopuedeestarsujetaa
patroneseconmicosbajoningnpuntodevistayesunserviciopblicoobligado,yel
aguacomofactordeproduccin,enelquesemanifiestalanecesidaddetenderhacia
larecuperacindecostes.
Estn generalmente admitidos unos principios en la gestin del agua que inciden
directamente en la sostenibilidad econmica. Estos se pueden resumir en
transparenciayeficienciaenlagobernanza.Latransparenciaimplicatantoidentificar
21
losbeneficiariosyefectuarladistribucindecostesentreellos,comonoincorporar
costes que no correspondan al sector del agua. La eficiencia en la gobernanza
pretendeminimizarloscostesarecuperar.
Encuantoaestarecuperacindecostes,esclaroquenoexisteobligacinderecuperar
el100%los costesnienelmarcojurdicoeuropeonienelespaol.EnEspaayase
cuenta con un procedimiento de recuperacin de costes, si bien este no alcanza el
100%.Entodocasohayquetenerpresentequeelaguaesgratuita;larecuperacinde
costesserefiereaaquellosenlosqueesnecesarioincurrirparaprestarunservicioy
poner el agua a disposicin de los usuarios. La recuperacin de costes requiere una
garanta y un nivel de servicio adecuado; solo as es posible generar una espiral
ascendentepositivaqueasegurelafinanciacindelsector.
Las estimaciones aportadas tanto de los ingresos que recibe la Administracin

directamente asociados a la gestin del agua (canon de regulacin y tarifa de
utilizacindelagua)comodelgastofamiliarmedioespaolenagua(abastecimiento),
indicanquepuedehabermargenparaincrementarelgradoderecuperacindecostes,
sibienestedebeajustarseteniendoencuentasuinfluenciaenlosdistintossectores.
La escuelaneoliberal justifica la adopcin de mecanismos de mercado y el papel de

lospreciosparaequilibrarofertasydemandasenelmarcodeequilibriogeneralque
garantizaelmayorbienestarparalosciudadanos.Lasdiferentesescuelasalternativas,
evolucionistas e institucionalistas, encuentran en el caso del agua, situaciones que
favorecen una mayor regulacin por parte del Estado de los mecanismos de
produccin,transporteydistribucindelagua.
Hayquetenerencuenta,aesterespecto,lasdiferenteselasticidadesfrentealprecio
del agua, y la consecuencia de la recuperacin ntegra de costes sobre aspectos
sociales y ambientales. Es evidente que estas elasticidades dependern de las
posibilidades tcnicas que existan de reducir los consumos y prdidas, y de las
posibilidadesdesustitucin.
22
Parapoderutilizarelpreciodelaguacomoinstrumentodegestin,esindispensable
aproximar la estimacin de modelos de elasticidades de demanda que tengan en
cuenta las posibilidades de sustitucin y de economa en los consumos especficos.
Tambin parece oportuno, a la hora de programar el gasto pblico en nuevas
infraestructuras del agua, tener modelos que expliciten la relacin entre el aguay el
crecimientoeconmico.
El consumo de agua para el funcionamiento fisiolgico es evidentemente muy

inelsticoyaqueestdictadoporleyesnaturales.Elrestodelosusosdeaguaporla
poblacin ya son bastante ms elsticos al precio, y en este caso el precio se puede
utilizarcomoinstrumentoparareducirelconsumo.
Laeconomadelaguadebeserunaayudaparalacorrectaoperacinyseleccindelas
actividades, siendo deseable que el agua financie al agua, que se tienda a la
recuperacindeloscostes,yqueseapliqueelprincipiodequiencontaminapaga,de
modoquesecontengalademandadeaguayseinternalicenloscostesambientalesy
delrecursodequiendisfrutadeunusoprivativodelaguaparaobtenerunbeneficio
econmico.Peroestasconsideracionesnodebenaplicarsecuandopuedanlimitarlas
actuaciones destinadas a procurar los recursos destinados al agua como derecho
humano ni a los consumos necesarios para alcanzar un mnimo nivel de desarrollo
socialenlugaresdesfavorecidos.
23
5. ASPECTOS SOCIALES
Solidaridad y equidad
Elaguaesunrecursovital,sinembargosudisponibilidadsevelimitada,tantoporsu
escasez, como por su distribucin poco uniforme. Uno de los ms importantes
Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU es precisamente el de asegurar el
abastecimientodeaguadecalidadparatodaslaspersonasdelplaneta.
En Espaa, la distribucin de las precipitaciones entre las distintas regiones es muy

irregularyhayqueconsiderarelcarcterestacionaldelasmismas.Coincide,adems,
quelapocademayordemandadeaguaescuandomenosllueveyquelasregiones
conmayoresnecesidadesdeaguasontambinlasmsdeficitarias.Unclaroejemplo
de esto es el caso del turismo de Andaluca en verano o las producciones
hortofrutcolasdelazonadeLevante,quepuedenvercondicionadosudesarrollopor
lafaltadeagua.Siatodoestoleunimosque,debidoalcambioclimtico,seprevun
aumento de las temperaturas y una disminucin de las precipitaciones, de mayor
incidencia en los territorios ms vulnerables, el agua ser un factor cada vez ms
limitante.
Lo anteriormente expresado pone de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una

planificacinintegradaysostenibledelosrecursoshdricos,quetengaencuentatanto
lasnecesidadesdetodaslasregiones,comolosusosquesevanahacerdelaguayque
fije como uno de sus objetivos el reparto solidario y equitativo del agua en todo el
territorio.Expresamente,laredaccindelartculo45.2.delaConstitucinespaolase
apoyaenlaindispensablesolidaridadcolectivaparaalcanzarlautilizacinracionalde
todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y
defenderyrestaurarelmedioambiente.
Laequidad,comoprincipiogeneralenlaplanificacinhidrolgica,puedeinterpretarse
en su acepcin territorial o desde la vertiente de los usuarios. La primera de ellas
implicaplanificarlasinfraestructurashdricas,demodoquelaasignacindecaudales
24
entre las distintas regiones contribuya a reducir las diferencias de renta y calidad de
vida entre zonas rurales frgiles, zonas rurales desarrolladas y zonas urbanas. La
segunda, significa que se debe mantener el equilibrio entre los distintos grupos de
usuarios para que los beneficios de unos no afecten negativamente a otros, ni
distorsionenlosmercados.
Concretamente, las presas y embalses juegan un papel muy importante en la

regulacin de la disponibilidad del agua, garantizando el abastecimiento en
temporadasestivalesypocasdesequa,cuandolosrequerimientossonmayores.En
el proceso de planificacin de una presa se deben contemplar, por una parte, las
necesidades futuras de agua que el desarrollo socioeconmico de la regin puede
traer consigo y, por otra, la distribucin diferencial de los impactos sociales,
asegurando que no sean siempre las mismas personas quienes reciban todos los
impactos negativos, o positivos, derivados de la ejecucin de la infraestructura. As
pues,elprincipiodeequidadseconsiguesi,porejemplo,lapresamejoralacalidadde
vidadelosmiembrosmsdesfavorecidosdelasociedadosilaspersonasrealojadas
tienenydeseanunamejorposicineconmicaysocialensunuevaubicacin.
Participacin pblica
La Directiva Marco de Agua ha supuesto avances importantes en relacin la

participacin pblica, asegurando sta en la planificacin hidrolgica mediante la
informacin pblica y la consulta pblica y fomentando la participacin activa de
todas las partes interesadas. La Ley de Aguas y el Reglamento de la Planificacin
Hidrolgica recogen en su articulado ntegramente estas exigencias y adems
establecen los comits y rganos de participacin pblica de las demarcaciones
hidrogrficas.
Elobjetivoquesepersigueesquetodoslosgruposdeinters,desdelasinstituciones
gubernamentales, los grupos de usuarios (agricultores, industrias, etc.) hasta la
sociedadcivil(ciudadanosysusorganizacionesnogubernamentales),seinvolucrenen
25
elproceso,parallegar,entretodos,alamejorsolucinposibleconsiderandoelasunto
desde distintos puntos de vista. Los miembros de una comunidad son los que mejor
conocen el entorno local y sus condiciones socioeconmicas, por lo que el hecho de
considerar sus opiniones e ideas es un buen recurso para mejorar la eficiencia y la
calidaddelasdeterminacionesfinales.
LaparticipacinpblicaenelprocesodeplanificacindelaDirectivaMarcodeAgua
debeasegurarseentresnivelesdeimplicacindelpblico,asaber:a)lainformacin
pblica,b)laconsultapblicayc)laparticipacinactiva,queimplicainvolucrarenlas
decisiones relativas a la planificacin hidrolgica no solamente a las partes
tradicionalmentemsinteresadassinoaunarepresentacinmsampliaydiversade
losinteresesdelasociedad.LaDirectivaMarcodelAguarequierequelosdosprimeros
nivelesseanaseguradosyeltercerofomentado.
La legislacin estatal obliga a someter a Evaluacin Ambiental Estratgica los planes

hidrolgicos,parajustificarquelasalternativasseleccionadassonlasmejoresdeentre
lasposibles.Asimismo,antesdeacometerlaejecucindepresasyotrasinstalaciones
destinadas a retener el agua o almacenarla permanentemente cuando superan un
determinado umbral de almacenamiento, la legislacin estatal requiere que el
proyecto concreto se someta a Evaluacin del Impacto Ambiental. En ambos
procedimientos hay una fase de informacin pblica, en la que los particulares o
colectivos interesados pueden disponer de la informacin ambiental del plan o
proyectoypresentaralegacionesysugerencias.
Losproyectosdepresasyembalsestienenungranimpactosocial(personasqueseven
obligadasadesplazarse,prdidadezonasdecultivos,efectossobreelpaisaje,etc.)y,
enmuchoscasos,nosonbienacogidosporlapoblacindelazona.Unabuenamanera
de disminuir los posibles conflictos que puedan surgir en las primeras fases del
proyecto,eshacerquelosdistintosgruposdeinterspotencialmenteafectadosporla
ejecucin del proyecto vean representados sus intereses durante el proceso de
planificacin.
26
Los principios rectores encaminados a lograr una comunicacin y una participacin

pblica adecuadas de acuerdo con la sostenibilidad de los proyectos de presas y
embalses son: utilizar el conocimiento local en la toma de decisiones, identificar la
diversidaddelascomunidadeseinvolucrardesdeelinicioalosdiversospblicos,estar
preparado para negociar con la comunidad local, prestar atencin a las estructuras
socialeslocales,utilizarellenguajelocalenlacomunicacin,asegurarladisponibilidad
suficiente de tiempo y recursos para el proceso de participacin, proporcionar a la
comunidad local mltiples oportunidades para expresar sus preocupaciones y para
interactuarconeldiseoyejecucindelproyecto,serlomstransparenteposibley
nofaltaralapalabrasobrelosacuerdosconsensuados,
La participacin pblica es bsica para asegurar el xito del proyecto y disminuir las
quejasyreclamacionesquepuedanoriginarsealolargodelasdistintasfasesdelciclo
devidadelapresa.Dehecho,lejosdedebilitarlos,refuerzaylegitimalosproyectosde
construccindepresas,cuandoestossonjustosyestnbienplanificadosydiseados.
Transparencia
Elprincipiodetransparenciacomprendelapuestaadisposicindelainformacinde
modo abierto, exhaustivo, comprensible y trazable. Una planificacin y una gestin
transparentedelosrecursoshdricosimplicaquelosusuariostenganfcilaccesoala
informacin que requieran, lo que puede contribuir a aumentar la confianza y
credibilidaddelorganismoresponsableentrelosciudadanos.
Laspresasyembalsesrepercutendeunamaneradecisivaenlapoblacinlocalyensus
hbitosdevida,influyendoenlosprocesoseconmicos,demogrficos,institucionales,
polticosysocioculturalesdelacomunidad.Parececlaro,alavistadelainfluenciade
estosproyectosydelascrticasquesedesprendendelosopositoresalarealizacinde
obras hidrulicas, que la claridad y la transparencia en el proceso de toma de
decisiones es fundamental, adems de una demanda continua de los grupos de
inters.
27
En este sentido es fundamental plasmar todo el proceso de una manera clara y

razonada, para que toda persona pueda entender el razonamiento y el mtodo que
haydetrsdetodaslasdecisionesquesehayantomadoosevayanatomar.
6. ASPECTOS AMBIENTALES
Mantenimiento de los ecosistemas
Las presas y sus embalses constituyen e inducen una variedad de presiones sobre el
medio natural, por consiguiente su viabilidad debe quedar claramente justificada
mediante slidos estudios de alternativas que internalicen todos los costes que
generanevidenciandosuinterssocialyeconmico.
Nuestro actual ordenamiento reconoce como de inters general prioritario aquellos

temasqueselistanenelcaptuloIIIdelttuloIdelaConstitucin,entrelosquesecita
expresamente la defensa y restauracin del medio ambiente (artculo 45). En
consecuencia, las Administraciones pblicas que tienen como misin defender con
objetividadlosmencionadosinteresesgenerales,debernvelarporlaconservaciny
la recuperacin ambiental, limitando la construccin de nuevas infraestructuras a
aquellos casos en que se evidencie su necesidad y viabilidad e incluso estudiando la
oportunidaddeponerfueradeserviciolaspresasquehayanperdidosufuncionalidad,
enparticularlasqueseencuentrenabandonadas.
Sehaevidenciadoqueennumerososproyectosdeconstruccindegrandespresasse
hanpresentadogravesproblemasdurantelafasedeEvaluacindeImpactoAmbiental
porlafaltadeestudiosrealesdealternativas,locualdebesersuperadomediantela
EvaluacinAmbientalEstratgicadelosplaneshidrolgicos.
28
Caudales ecolgicos
Elrgimendecaudalesjuegaunpapelprimordialenlaestructurayelfuncionamiento
delosecosistemasacuticos.
Para satisfacer las necesidades de un futuro eficiente de los recursos, mantener el

desarrollohumanoyeconmicoymantenerlasfuncionesylosserviciosesencialesde
los ecosistemas relacionados con el agua, es necesario un enfoque integrado de la
gestindelosrecursoshdricos.
LaLeydelPlanHidrolgicoNacionalylaLeydeAguasestablecenquelosregmenesde
caudales ecolgicos son una restriccin previa que se impone en los sistemas de
explotacinalaprovechamientoparafinessocioeconmicos.Ellovieneasignificarque
estosregmenessonunapartedelflujonaturalquenodebeserdetradonilaminadoy
por tanto no pueden ser considerados como un sumando de la regulacin. En ros
reguladoselrgimendecaudalesecolgicosdeberaserrespetadoentodomomento,
siemprequeseatcnicamenteposibleporladisponibilidaddeaguaembalsaday,en
cualquier caso, al menos cuando el embalse est recibiendo como entrada una
aportacinigualosuperioralaequivalentealcaudalfijadocomoecolgico.
Conviene aclarar que los caudales ecolgicos se entienden como un rgimen de

caudalesecolgicosyquenoserefierenauncaudalmnimoinvariablesinoqueestn
conformados por diferentes componentes que incluyen al menos caudales mnimos,
rgimendecaudalesdecrecidaylavariabilidadestacional,dadoquelosecosistemas
acuticossonheterogneosydinmicos,cambiandolacomposicindelasespeciesy
la densidadde las poblaciones. Los caudales ecolgicos deben reflejar estos cambios
relacionados con la dinmica intrnseca de los ecosistemas. El rgimen de
perturbaciones (ciclos hmedos y secos) y la variabilidad interanual son
imprescindiblesparalaconservacindeloshumedalesalargoplazo.Lacapacidadde
adaptacindelosecosistemasdependedeunarelacindinmicaentrelasespecies,y
entre stas y su entorno abitico, as como las interacciones fsicas y qumicas en el
medio ambiente. Desde esta perspectiva, la conservacin de tales interacciones y
29
procesos es el elemento clave para el mantenimiento a largo plazo de la diversidad

biolgica, mucho ms que la simple proteccin de las especies. La conservacin del
rgimenhidrolgicoesfundamentalparamantenertalesprocesos.
La Directiva Marco del agua, por otra parte, establece que los Estados Miembros
debernadoptarlasmedidasparagarantizarquelascondicioneshidromorfolgicasde
lasmasasdeaguaestnenconsonanciaconellogrodelestadoecolgiconecesarioo
delbuenpotencialecolgicodelasmasasdeaguadesignadascomoartificialesomuy
modificadas.Sinembargo,laUEnodisponedeunadefinicindecaudalecolgiconi
existe un consenso sobre la forma en que debe calcularse, aunque ambos son
requisitosnecesariosparaunaaplicacincoherente.
EnestecontextosurgelaGuaEuropeadeCaudalesEcolgicos,quenoesdeobligado
cumplimiento,sinoaclaracionesybuenasprcticasrecomendadasyquedefinelos
caudales ecolgicos como un rgimen caudales consistentes con el logro de los
objetivos ambientales de la DMA, esto es, buen estado ecolgico o potencial en las
masasdeaguasuperficiales(ro,lagoodetransicin)ylasmasasdeaguaconectadas,
buen estado cuantitativo de las aguas subterrneas (cuando los niveles de agua
subterrneadependededescargadelamasadeaguasuperficial),yconservacinde
las reas protegidas relacionadas, incluyendo los hbitats y las especies en las
DirectivasdeAvesydeHbitats.
Sedetectancasosenqueloselementosdedesagedelaspresasnopermiten,conlas
debidas precauciones y garantas de seguridad, liberar los regmenes de caudales
ecolgicos establecidos. En estas situaciones se deberan adecuar los rganos de
desageenlaformaenqueresultenecesario.
Laimplantacinymantenimientodelosregmenesdecaudalesecolgicossuponeun
costeeconmicoendosvertientes,deunapartehayunefectosobrelosusosdelagua
queserealizanantesdesuimplantaciny,porotraparte,sepuedenidentificarotros
costes derivados de la gestin y adaptacin de las infraestructuras para facilitar su
liberacin.
30
Cambio climtico
Es preciso contemplar tambin el rol que desempean las presas y embalses a una
escala global y en el contexto del cambio climtico, tanto para la adaptacin como
para la mitigacin del mismo. Si perdemos ese concepto global, incluso a escala
planetaria,deloquenosestsucediendosobrelosrecursosnaturalesysobrenuestra
realidad, esa prdida de perspectiva puede conducirnos a tomar decisiones
equivocadas.
Frentealosdaosyprdidasqueelcambioclimticopuedecomportar,losembalses
pueden desempear un importante papel tanto en materia de adaptacin (Reserva
hdrica, seguridad frente a inundaciones) como de mitigacin (reducciones en la
emisindeGEIs).
Elcambioclimticopuedesuponerunareduccinsignificativadelosrecursoshdricos,
especialmenteenlosterritoriosmsvulnerables.Presasyembalsespuedenjugarun
importante papel en la adaptacin a dicho escenario, pues es evidente que los
sistemas con mayor capacidad de regulacin resisten mejor los efectos del cambio
climtico,proveyendounamayorcapacidadderespuestayunamayorresilienciadel
conjunto.
Por otra parte, y frente a fenmenos meteorolgicos extremos cuya probabilidad y

frecuencia aumentan en un escenario de cambio climtico efectivo, las presas y
embalses suponen la reduccin de los impactos producidos por eventos de
inundacionesysequas.
Encuantoalasfuncionesdemitigacin,lastierrasinundadasporembalsesemitenuna
cantidad significativa de gas metano (CH4), uno de los principales gases de efecto
invernadero(debidoaquetiene25vecesmsimpactoenelcalentamientoglobalque
eldixidodecarbono),formado.apartirdetresfuentesprincipales:vegetacinprevia
alainundacin,materiaorgnicaautctonaymateriaorgnicaalctona(sedimentos
31
arrastrados al embalse), aunque variable en funcin de muchos factores como la

latitudyedaddelosembalses,factoresbiolgicosetc.
Porotrolado,laelectricidadproducidagraciasalaexistenciadeestosembalses,tiene
una componente de cero emisiones directas. Por el funcionamiento del sistema de
generacin elctrica en Espaa, la produccin hidroelctrica desplaza a otras
tecnologas que tienen un factor de emisin ms elevado (normalmente rgimen
ordinariotrmico)yportantoconmayorcontribucinalcalentamientoglobal.
Al comparar ambos factores, se observa que las emisiones de CO2 emitidas por los
embalses supone una mnima parte del total de emisiones a la atmsfera que
generara el Rgimen Ordinario Trmico para producir la misma electricidad que
generan las centrales hidroelctricas y que, normalmente, no slo compensa en
conjuntolasemisionesdirectasdelospropiosembalsessinoqueevitalaemisinala
atmsferadedeunaimportantecantidaddeCO2.
Dehecho,lasCentralesHidroelctricaspuedenserconsideradascomoMecanismosde
Desarrollo Limpio (MDL), considerando la densidad de la capacidad de energa
(capacidaddeenergaelctricainstaladadivididaporsuperficieinundadaenW/m2),y
sin tomar en cuenta el balance neto de carbono. En estas condiciones, es necesario
evaluar el carbono retenido en los sedimentos, como materia orgnica o inorgnica
procesada por el embalse y predominantemente trados por ros tributarios, las
emisionesdeCH4producidasporladescomposicindemateriaorgnica,yelbalance
de carbono del ecosistema terrestre sustituido por la inundacin producida por la
construccindelembalse.
En este tipo de operaciones es preciso no perder nunca de vista consideraciones

acercadeincumplimientosquesehandado,enocasiones,encuantoalrespetodelos
derechos humanos en determinados pases, los impactos ambientales y sociales
devastadores e incluso la destruccin que se ha hecho a veces de sumideros de
carbono (en el amazonas, por ejemplo), dando al traste con el balance positivo final
quepudieratenerelproyectoinicialmentesobreelpapel,considerandonicamentela
32
presa en s. Se trata de una prdida de perspectiva de sostenibilidad, considerada

comoelnecesarioequilibrioentretodaslascomponentes,ylanofocalizacinenuna
deellas.
Sinembargo,esnecesarioconsiderarelaltopotencialque,frentealcambioclimtico,
pueden tener las presas y embalses tanto en materia de mitigacin como de
adaptacinalnuevoescenarioque,enmayoromenormedida,pareceinevitable.
Continuidad del medio fluvial
Las prcticas desarrolladas sobre los ros a lo largo del siglo XX han conducido a un
deterioromorfolgicodeloscaucesmuysignificativo,hastaelpuntodequeesdifcil
enEspaaidentificarrosquenoseencuentrengravementeafectadosporproblemas
decontinuidad,tantotransversalcomolongitudinal.
Uno de los efectos ms evidentes de las presas y los embalses es la ruptura de la

continuidaddelmediofluvial.As,delasmuchasbarrerastransversalesexistentesen
las cuencas espaolas solo una parte mnima resulta franqueable en ascenso y
descensoporlaictiofauna.Aelloseuneelcambiodergimenltico,propiodelro,
por el lntico del embalse generado aguas arriba de la presa, lo que favorece la
implantacindefaunayfloradistintaalapropiadeltramofluvialy,enmuchoscasos,
exticaeinclusoinvasora.
Eltransportedematerialsedimentario,mediantesuspensin,saltacinorodamiento,
es parte integrante del caudal natural de los ros, esencial para su evolucin y
desarrollo morfolgico, por consiguiente las presas deberan facilitar el paso de este
caudal slido. Cuando ello no sea tcnicamente posible la Administracin hidrulica,
responsable de la proteccin del dominio pblico hidrulico, podr promover su
movilizacin artificial, depositando episdicamente aguas abajo de la presa los
sedimentos retenidos y favoreciendo los caudales lquidos necesarios para su
33
adecuada movilizacin. Debera estudiarse la integracin de los costes de esta

actividadenloscostesdeexplotacindelainfraestructura.
Los embalses suponen barreras, en muchos casos absolutas, a la continuidad de los

ros. Se debera plantear la habilitacin de medidas compensatorias a este efecto,
sobreloscaudales,sobrelossedimentosysobrelabiota.
Losembalsesylaspresastienensentidomientrasprestanunservicioy,portanto,
cuandodejandeprestareseservicio,llegadoesecaso,nohayquetenermiedoa
plantearlaretiradadelapresaydelembalsecorrespondiente.Sinembargo,hayque
destacarquelapuestafueradeservicioesuntemacomplejo,enelcualhayque
valorarcondetalleyconconocimientolosprosyloscontras,porquenoesuntema
queestsuficientementemaduroenmuchoscasos,yporque,adems,cadacasoen
cadarealidadpuedeserdistinto.
Aestosefectos,cabedistinguirentrelaspequeasobrasdederivacinylasgrandes
presas.Enelprimercaso,eldelosazudes,querompenlacontinuidadfluvial,quizsea
mshabitualymsfcilsuretiradaenunmomentodado,cuandodejendeprestar
servicio.Enelcasodelasgrandespresasyembalses,enlosquelaoperacinesms
compleja,ydadoquenormalmente,salvorarasexcepciones,mantienensuservicio
duranteunmslargoperiododetiempo,lapuestafueradeserviciorequiereun
estudiomscomplejoydetallado,traselcualdeberdilucidarsesiprocedesu
retirada,pues,sibienesciertoquepuedemejorarelbalancetrmico,eloxgeno
disuelto,ladisponibilidaddeluzydenutrientes,lacapacidaddedesplazamiento
longitudinaldelospecesmigradores,lamovilizacinytransportedesedimentosros
abajo,lamorfologafluvial,olarelacinfsicaybiolgicaentreroyribera,tambinlo
esquepuedetenerefectosnegativoscomo:lacontaminacinaguasabajodelapresa,
ladisminucindeladisponibilidaddehbitatfsicoparapeces,laeliminacinde
humedales,laprdidadeespeciesdeintersrecreativo(peces),laexpansindepeces
exticosolareduccindelarecargadeacuferos.
34
Es ms, segn la naturaleza y el uso de la presa considerada podemos tener

numerosos riesgos cuando existan sedimentos contaminados, grandes depsitos de
sedimentosuotrascaractersticasquemovilicensustanciastxicas.
Portodoello,lapuestafueradeservicioeinclusodemolicineventualdealgunade
ellas,debeconsiderarseconespecialcautela,ytraslaevaluacindelasmltiples
alternativasmenosdrsticasquelatcnicaponehoyanuestradisposicin.
35


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