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Como parte de las actividades para conmemorar el Centenario

de la Constitucin que nos rige, el Instituto Nacional de Estudios


Histricos de las Revoluciones de Mxico (inehrm) tiene la
satisfaccin de publicar la serie Grandes Temas Constitu-
cionales, en coedicin con la Secretara de Gobernacin y el
Grandes temas
Constitucionales
Grandes Temas Constitucionales
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam.
En ella destacados especialistas aportan su interpretacin
El derecho agrario mexicano

El derecho agrario mexicano y la Constitucin de 1917


sobre las diversas materias contenidas en la Constitucin, tanto
en su parte dogmtica, sobre los derechos fundamentales,
como en su parte orgnica, sobre la distribucin de las funcio-
y la Constitucin de 1917
nes en el Estado mexicano. Jorge J. Gmez de Silva Cano
El inehrm se complace en poner a disposicin del pblico
lector la serie Grandes Temas Constitucionales que forma
parte de la coleccin Biblioteca Constitucional, creada en el
marco de la conmemoracin de la Constitucin que nos rige
desde 1917. El conocimiento de los temas constitucionales
fortalece a nuestra ciudadana y a la democracia como forma
de vida.

Jorge J. Gmez de Silva Cano

S ecretara de G obernacin
S ecretara de C ultura
I nstituto N acional de E studios H istricos de las R evoluciones de M xico
I nstituto de I nvestigaciones J urdicas - unam
El derecho agrario mexicano
y la Constitucin de 1917

E s tudio s con sti tuc iona l e s

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Comit para la Conmemoracin
del Centenario de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos

Enrique Pea Nieto


Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

Edmundo Javier Bolaos Aguilar Pablo Escudero Morales


Presidente de la Cmara de Diputados Presidente de la Cmara de Senadores
del Congreso de la Unin del Congreso de la Unin

Luis Mara Aguilar Morales


Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
y del Consejo de la Judicatura Federal

R e p r e s e n ta n t e s
Pod e r E j e c u t i vo F e d e r a l

Miguel ngel Osorio Chong Rafael Tovar y de Teresa


Secretario de Gobernacin Secretario de Cultura

Pod e r L e gi s l at i vo F e d e r a l

Daniel Ordoez Hernndez Enrique Burgos Garca


Diputado Federal Senador de la Repblica

Pode r Ju d ic i a l d e l a F e d e r ac i n

Jos Ramn Cosso Daz Manuel Ernesto Saloma Vera


Ministro de la Suprema Corte Magistrado Consejero
de Justicia de la Nacin de la Judicatura Federal

Patricia Galeana
Secretaria Tcnica

C o n s e jo a s e s or

Sonia Alcntara Magos Rolando Cordera Campos Hctor Fix-Fierro


Hctor Fix-Zamudio Rogelio Flores Pantoja Jos Gamas Torruco
Sergio Garca Ramrez Javier Garciadiego Juan Martn Granados Torres
Olga Hernndez Espndola Sergio Lpez Aylln Aurora Loyo Brambila
Ricardo Pozas Horcasitas Pedro Salazar Ugarte Gloria Villegas Moreno

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biblioteca
constitucional

i n e h r m

Secretara de Gobernacin
Secretario de Gobernacin
Miguel ngel Osorio Chong
Subsecretario de Gobernacin
Ren Jurez Cisneros
Subsecretario de Enlace Legislativo y Acuerdos Polticos
Felipe Sols Acero
Subsecretario de Poblacin, Migracin y Asuntos Religiosos
Humberto Roque Villanueva
Subsecretario de Derechos Humanos
Roberto Campa Cifrin
Subsecretario de Prevencin y Participacin Ciudadana
Alberto Begn Guerra
Subsecretario de Normatividad de Medios
Andrs Imre Chao Ebergenyi
Comisionado Nacional de Seguridad
Renato Sales Heredia
Oficial Mayor
Jorge Francisco Mrquez Montes

Secretara de Cultura
Secretario de Cultura
Rafael Tovar y de Teresa

Instituto Nacional de Estudios


Histricos de las Revoluciones de Mxico
Directora General
Patricia Galeana
Consejo Tcnico Consultivo
Fernando Castaeda Sabido Salvador Rueda Smithers
Luis Juregui Rubn Ruiz Guerra
lvaro Matute Enrique Semo
rika Pani Luis Barrn Crdova
Ricardo Pozas Horcasitas Gloria Villegas Moreno

Instituto de Investigaciones Jurdicas


Director
Pedro Salazar Ugarte
Secretario Acadmico
Francisco Ibarra Palafox

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El derecho agrario mexicano
y la Constitucin de 1917

Jorge J. Gmez de Silva Cano

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KGF3789
G63
2016 Gmez de Silva Cano, Jorge J.
El derecho agrario mexicano y la Constitucin de 1917/Jorge J. Gmez de
Silva Cano; presentacin Miguel ngel Osorio Chong, Ciudad de Mxico:
Secretara de Gobernacin, Secretara de Cultura, Instituto Nacional de
Estudios Histricos de las Revoluciones de Mxico, unam, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2016
232 pginas (Biblioteca Constitucional. Serie Grandes Temas Constitucionales)
ISBN: 978-607-9276-57-7, Biblioteca Constitucional (Obra completa)
ISBN: 978-607-9419-97-4, El derecho agrario mexicano y la Constitucin de 1917
Derecho agrario-Mxico. 2. Mxico Constitucin. 3. Reforma agraria-Leyes y
legislacin-Mxico, I.t. II. ser.

Primera edicin, Grandes Temas Constitucionales, 2016.


Produccin:
Secretara de Cultura
Instituto Nacional de Estudios Histricos
de las Revoluciones de Mxico
D.R. 2016 de la presente edicin
D.R. Instituto Nacional de Estudios Histricos
de las Revoluciones de Mxico (inehrm)
Francisco I. Madero 1, Colonia San ngel, C.P. 01000,
Delegacin lvaro Obregn,
Ciudad de Mxico.
D.R. Secretara de Gobernacin
Abraham Gonzlez 48, Colonia Jurez, C.P. 06699,
Delegacin Cuauhtmoc,
Ciudad de Mxico.
DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Instituto de Investigaciones Jurdicas
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n,
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, C.P. 04510, Ciudad de Mxico.
Las caractersticas grficas y tipogrficas de esta edicin son propiedad
del Instituto Nacional de Estudios Histricos de las Revoluciones
de Mxico de la Secretara de Cultura.
Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin total
o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos
la reprografa y el tratamiento informtico, la fotocopia o la grabacin,
sin la previa autorizacin por escrito de la Secretara de Cultura
/Instituto Nacional de Estudios Histricos de las Revoluciones de Mxico.
isbn: 978-607-9276-57-7, Biblioteca Constitucional (Obra completa)
isbn: 978-607-9419-97-4, El derecho agrario mexicano y la Constitucin de 1917
Impreso y hecho en Mxico

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Con ten ido

Presentacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Miguel ngel Osorio Chong
Secretara de G obernacin

Prefacio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Pedro Salazar Ugarte
I nstituto de I nvestigaciones Jurdicas - unam

La Constitucin y sus grandes temas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15


Diego Valads
I nstituto de I nvestigaciones Jurdicas-unam

Grandes temas constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35


Patricia Galeana
I nstituto Nacional de E studios H istricos
de las R evoluciones de M xico

Introduccin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Captulo I

El derecho agrario mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Captulo II

La tenencia de la tierra en el Mxico prehispnico. . . . . . 51

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8 C on t e n i d o

Captulo III

La Colonia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Captulo IV

La Independencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Captulo V

La Reforma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Captulo VI

El Porfiriato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Captulo VII

La Revolucin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Captulo VIII

La Constitucin de 1917. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Captulo iX

Reformas del artculo 27 constitucional. . . . . . . . . . . . . . 151

Captulo X

Evolucin del marco jurdico agrario. . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Captulo XI

Situacin actual del sector agrario nacional. . . . . . . . . 215

Fuentes consultadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

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Pr esen tacin

U na constitucin es reflejo de su contexto histrico e instru-


mento indispensable para encauzar y transformar el destino
de una nacin. Dadas sus cualidades fundantes, que dan forma y es-
tructura a un pas, la Constitucin es piedra de toque para construir
instituciones y normar la existencia de un gobierno representativo.
La historia moderna vio nacer las primeras constituciones formales
en el mundo, como la de Estados Unidos en 1787, la de Francia en
1791 y la de Cdiz de 1812. Dichos ordenamientos establecieron Esta-
dos liberales que buscaban inaugurar una era de convivencia democr-
tica y proteccin a los derechos inalienables de las personas.
Como correlato de ese horizonte liberal e inspirados por los idea-
les de la Ilustracin, los constituyentes de Apatzingn incorporaron el
principio de divisin de poderes y el de soberana nacional a la Carta
de 1814. Siguiendo ese mismo espritu y una vez consumada la In-
dependencia de Mxico, la Constitucin de 1824 estableci el pacto
federal, otro pilar fundamental para el Estado mexicano, como base
de la unidad y la integracin del territorio nacional, sus regiones y co-
munidades.
Los marcos normativos posteriores tambin buscaron ampliar de-
rechos y garantas para dar respuesta a los retos de su tiempo y de la
sociedad mexicana en aquel entonces. Su legado defini el rumbo de
Mxico y llega hasta el presente. Los postulados de la Constitucin

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10 P r e s e n tac in

de 1857, por ejemplo, han tenido vigencia hasta nuestros das, pues
con la incorporacin de las Leyes de Reforma en 1873 establecieron
el Estado laico y secularizaron a la sociedad, avances perdurables en el
Mxico del siglo xxi.
La Constitucin de 1917, cuyo Centenario hoy celebramos, fue
producto de la Revolucin Mexicana. Los derechos sociales en ella in-
corporados en diversos artculos han logrado que la Repblica cuente
el da de hoy con instituciones slidas, que promueven una convivencia
ms equitativa y un acceso efectivo a la educacin, la salud, la vivienda
digna y las oportunidades laborales. Su estructura refrend al federa-
lismo como sustento de nacin y a la democracia como forma de vida,
y no slo como rgimen de gobierno.
De esta manera, las y los mexicanos trabajamos por un presente y
un futuro en el que tengan plena vigencia las convicciones que hacen
de nuestro texto constitucional el ms fiel testimonio, y la mejor he-
rramienta para seguir ampliando los horizontes de libertad, igualdad y
justicia social que nuestra nacin anhela y merece.

M igu el ngel O sor io C hong


Secretara de Gobernacin

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Pr efacio

E xisten diferentes maneras de celebrar un momento histrico.


Una de ellas es la de utilizarlo como oportunidad para reflexio-
nar sobre sus causas, caractersticas y efectos. Si ese momento histrico
est materializado en un pacto constitucional la ocasin se potencia
porque las vicisitudes del momento estn destinadas a normar las cir-
cunstancias del futuro y a influir en otros contextos histricos, polti-
cos y normativos.
Eso ha sucedido con la Constitucin mexicana de 1917 que es un
momento, un documento y una norma. En esas tres dimensiones re-
cordamos su primer centenario de vigencia y lo honramos con esta
serie de publicaciones acadmicas editadas por la Secretara de Gober-
nacin, el Instituto Nacional de Estudios Histricos de las Revolucio-
nes de Mxico (inehrm) y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
unam. Tres instituciones pblicas que unen sus esfuerzos para ofrecer
a los lectores una valiosa y original coleccin de publicaciones conme-
morativas en la que se renen las plumas de importantes estudiosos e
intelectuales interesados en la historia, la poltica y el derecho.
En estas obras se celebra a la Constitucin de 1917 como un mo-
mento histrico con antecedentes y particularidades irrepetibles que
marcaron la historia de Mxico y del mundo en el siglo xx. La Consti-
tucin emerge como el producto de su tiempo y como punto de quiebre
que divide la inestabilidad decimonnica de la promesa de modernidad

11

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12 P r e fac io

institucionalizada. Leer sobre los antecedentes del Congreso Constitu-


yente, sobre su contexto y sus debates es til para conocer al Mxico de
aquellos aos, pero tambin para entender lo que los protagonistas del
momento deseaban para el pas que estaban constitucionalizando. De
ah el valor de los textos de corte histrico de esta serie.
Pero la Constitucin tambin es un documento histrico que fue
relevante e influyente para otros pases del mundo. En efecto, la Cons-
titucin mexicana de 1917 logr amalgamar, por primera vez en la
historia del constitucionalismo moderno, a las tradiciones liberal, de-
mocrtica y socialista en un crisol normativo de difcil ejecucin pero
de incuestionable valor simblico. Si a ello aadimos la presencia nor-
mativa de figuras de garanta como el llamado amparo mexicano
podemos comprender por qu el documento constitucional fue objeto
de elogio y estudio en otras latitudes y, sobre todo, punto de refe-
rencia ejemplar para otros procesos constituyentes. Haciendo honor
a una tradicin comparativista de viejo cuo en nuestro pas, algu-
nos destacados autores de estos ensayos miran a la Constitucin desde
su trascendencia internacional y nos recuerdan que los grandes textos
constitucionales tienen vigencia nacional pero relevancia universal.
En su tercera dimensin la que corresponde en estricto sentido
a su carcter jurdico las constituciones son normas vinculantes. En
esta faceta, en el mundo contemporneo, las normas constitucionales
han venido ganando cada vez mayor relevancia al interior de los orde-
namientos a los que ofrecen fundamento y sustento. Durante mucho
tiempo fue la fuente legislativa la ley ordinaria la que predominaba
en el mbito de la produccin jurdica, pero desde la segunda mitad del
siglo xx, las constituciones fueron ganando fuerza normativa. De ah
que tenga sentido observar la evolucin de la doctrina constitucional
y, sobre todo, la manera en la que fue cobrando vigencia el texto cons-
titucional en el sistema jurdico mexicano. El estudio de esa vigencia
en las diferentes reas del derecho nos permite comprender el sentido
vinculante que denota la esencia normativa constitucional. Sin esa di-
mensin tambin analizada en esta serie de ensayos las cons-
tituciones seran solamente documentos histricos, valiosos pero
incompletos.

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P e dro S a l a z a r Ug a rt e 13

El valor de este conjunto de ensayos reside en su carcter conme-


morativo pero tambin quiz sobre todo en su valor cientfico. De
alguna manera, el paso del tiempo la llegada del Centenario se
aprovecha como un pretexto para pensar en el sentido de la constitu-
cionalidad, en la historia del constitucionalismo, en la gnesis poltica
y social de una constitucin concreta, en el Mxico que la vio nacer y
en el pas que desde entonces hemos venido construyendo bajo los ojos
del mundo.
Por todo lo anterior, en mi calidad de director del Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la unam, celebro la publicacin de estos
textos conmemorativos, felicito y agradezco a los autores de los mis-
mos y me congratulo de esta alianza institucional con la Secretara de
Gobernacin y el inehrm que la ha hecho posible. Espero que los lec-
tores disfruten la lectura de cada uno de ellos y, a travs de la misma,
puedan aquilatar la enorme vala del conjunto.

P edro S a l a z a r U g a rt e
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam

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L a Constit ucin
y sus gr a n des te m a s

D e los 193 Estados que integran la Organizacin de las Nacio-


nes Unidas (onu), Mxico cuenta con la octava constitucin
vigente ms longeva del mundo. Son ms antiguas las de Reino Unido
(1689), Estados Unidos (1789), Noruega (1814), Pases Bajos (1815),
Blgica (1831), Canad (1867) y Luxemburgo (1868). Si slo conta-
mos las constituciones republicanas, la mexicana es la segunda ms
antigua del orbe.
Otras constituciones aosas son las de Argentina y Suiza. Sin em-
bargo, la Constitucin argentina de 1853 fue reformada de manera
radical en 1994 y en la actualidad se identifica por esta ltima fecha.
Sin duda fue objeto de cambios trascendentes, pero su estructura y
numerosos preceptos proceden de la norma liberal de 1853.
Lo mismo sucede con la Constitucin suiza de 1874 cuya refun-
dicin y reforma dieron lugar a la que ahora es datada en 1999. La
Constitucin de 1874 fue modificada en alrededor de 150 ocasiones.1
Al acercarse al siglo de vigencia se consider conveniente un ajuste
completo y, despus de treinta aos de trabajos, su texto fue refundido
en 1999, sin que se le hicieran cambios drsticos al contenido. Me-
diante ese ejercicio se actualiz su redaccin para hacerla ms clara y se

1
Cfr. Thomas Fleiner, et al., Swiss Constitutional Law, Berna, Kluwer Law International,
2005, p. 24.

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16 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

incorporaron a la norma escrita algunas reglas que operaban de manera


consuetudinaria. Aun cuando las novedades fueron pocas en relacin
con lo que ya se aplicaba. El texto reordenado fue aprobado mediante
referndum como una nueva constitucin.
Esas ocho constituciones, como todas en general, han experimen-
tado cambios importantes a lo largo de su vigencia. El hecho de que la
britnica hunda sus races en la Edad Media, la estadounidense proce-
da del Siglo de las Luces, cinco ms hayan sido producidas en el siglo
xix y la mexicana corresponda a los albores del siglo xx, hace que cada
una obedezca a un proceso evolutivo distinto, sin que esto afecte la
similitud de objetivos: definir los derechos fundamentales y sus garan-
tas, regular las relaciones entre gobernados y gobernantes, y establecer
la estructura y el funcionamiento de los rganos del poder.
Cada constitucin ha obedecido a un patrn de ajustes diferente,
adecuado a su propio entorno social y cultural. Hay un rasgo impor-
tante que comparten esos sistemas constitucionales con excepcin del
mexicano: la relevancia constitucional de las resoluciones jurisdicciona-
les y de las prcticas polticas y administrativas. Han sido factores de
acoplamiento con la realidad que generan un puente de intercambios
recprocos con el entorno y que hacen muy adaptativos los sistemas.
La base de esa interaccin es la confianza en las instituciones y el re-
sultado se traduce en la convergencia de la norma con la normalidad.
La excepcin mexicana tiene un fuerte ingrediente de desconfianza
interpersonal e institucional. Diversos estudios han identificado que en
las sociedades ms heterogneas por su composicin tnica, religiosa
y lingstica el derecho es un factor de cohesin ms eficaz que en las
sociedades de mayor homogeneidad en esos rubros.2
El origen de esas ocho constituciones tambin presenta similitudes.
Est vinculado en la mayora de los casos con procesos de independen-
cia y en otros a procesos revolucionarios. La Constitucin britnica
est asociada a la Revolucin Gloriosa y la de Mxico a la Revolucin
de 1910; las de Estados Unidos y Canad a su separacin de Gran
Bretaa; la de Pases Bajos a su independencia y su unin con Blgica

2
Paul W. Kahn, The Cultural Study of Law: Reconstructing Legal Scolarship, Chicago,
The University of Chicago Press, 1999, p. 9 y ss.

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Di e g o Va l a d s 17

como efecto de la derrota de Francia y del Congreso de Viena; la de


Blgica a su escisin de Pases Bajos; la de Luxemburgo al otorgamien-
to de su independencia ante la crisis entre Francia y Prusia.
Una caracterstica compartida por siete de las ocho constituciones
es que su desarrollo permiti la consolidacin de democracias robustas.
Debe tenerse presente que con su adaptacin al cambio social y cultu-
ral las constituciones fueron incorporando las bases de las libertades
individuales y pblicas. Es lo que ocurri, por ejemplo, con la proscrip-
cin de la esclavitud que algunas constituciones haban aceptado en
su origen.3 Otro tanto fue ocurriendo cuando, de manera progresiva,
las constituciones depuraron los procedimientos electorales, aplica-
ron la responsabilidad poltica de los gobiernos, descentralizaron el
ejercicio del poder, otorgaron derechos a las minoras y desarrollaron
los sistemas jurisdiccionales, incluidos los de justicia constitucional. En
el elenco de las ocho constituciones ms antiguas del planeta slo a
la mexicana le falta un tramo por recorrer en materia de instituciones
democrticas.
Los textos y las costumbres que integran la Constitucin britni-
ca han recorrido diferentes etapas. Algunos aspectos proceden de la
Edad Media y otros de la poca Tudor, pero una de las normas escritas
fundamentales es la Declaracin de Derechos (Bill of Rights, 1689),
algunos de cuyos preceptos continan en vigor. Entre los textos cons-
titucionales figuran asimismo la Ley de Sucesin (Act of Settlement,
1701) y la de Unin con Escocia (Act of Union with Scotland, 1707).
Otras muchas leyes promulgadas a lo largo de los siglos xix y xx, re-
lativas a la Corona, al Parlamento, a la justicia y al sistema electoral,
componen la variada serie de disposiciones formales que, al lado de las
informales, integran la Constitucin britnica.
Aunque la voz constitucin se utilizaba desde la antigedad romana
y se retom en la Edad Media, y a pesar de que se identifica a la Carta
Magna de 1215 como la primera constitucin formal, en realidad el
concepto moderno es posterior. Surgi en Inglaterra a raz de la Revo-
lucin Gloriosa y dio lugar a que durante el siglo siguiente en diversas

3
Vanse los artculos I, seccin 9.1 y IV, seccin 2.3 de la Constitucin de Estados Unidos.

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18 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

lenguas europeas se adicionaran las voces constitucional, constituciona-


lismo, constitucionalista y, bastante despus, constitucionalidad.
En cuanto a la Constitucin de Estados Unidos, con excepcin
de las diez primeras enmiendas que introdujeron un amplio elen-
co de derechos fundamentales y de la proscripcin constitucional de
la esclavitud en 1865, todas las dems reformas han correspondido
a ajustes institucionales que no han alterado el modelo original. Las
modificaciones formales son slo 27, si bien muchas ms han operado
a travs de las decisiones jurisdiccionales e incluso algunas se deben a
las prcticas institucionales. Por ejemplo, las facultades de investigacin
del Congreso no figuran en la Constitucin y son el resultado de deci-
siones polticas que acabaron siendo aceptadas como parte del sistema
de libertades y de responsabilidades que establece la propia norma su-
prema.4
El desarrollo y la adaptacin de la Constitucin estadounidense
obedecen a un procedimiento formal utilizado en Europa continental
que se combina con mecanismos consuetudinarios y con la interpreta-
cin jurisprudencial. De esta manera la adecuacin del texto original
se produce sobre todo por medios informales. Esto explica por qu de
las cerca de diez mil reformas formales propuestas slo hayan prospe-
rado veintisiete.5 Esta clase de reformas requieren el voto favorable de
dos tercios de cada cmara y de tres cuartas partes de los congresos
locales, aunque tambin est prevista la posibilidad de una convencin
susceptible de ser convocada por dos tercios de los estados. Hasta ahora
la reforma adoptada de manera ms expedita ha sido la 26a., para per-
mitir el voto a partir de los dieciocho aos de edad, que entr en vigor
en 1971 y cuya ratificacin tom apenas tres meses; en tanto que la
siguiente reforma, la 27a., relativa a las percepciones de los legisladores,
tom 203 aos para ser ratificada por los estados.

4
La primera comisin de investigacin del Congreso la integr la Cmara de Represen-
tantes en 1792 para esclarecer la derrota del general Arthur St. Clair por parte de la tri-
bu Miamis. Cfr. John Killian (ed.), The Constitution of the United States, Washington,
Senado, 1997, p. 86.
5
Jethro K. Lieberman, The Evolving Constitution, Nueva York, Random House, 1992,
p. 50.

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Di e g o Va l a d s 19

En el caso de Noruega la constitucin tuvo una orientacin demo-


crtica y social desde su inicio. El artculo 107 dispona la proteccin
de los derechos alodiales, sealando que contribuyen al beneficio del
Estado y al bienestar de la poblacin rural. El alodio representaba una
importante excepcin al rgimen feudal de propiedad, por lo que se
le conoca como tierra libre y, sin duda, supona un avance social
significativo en Europa continental. Aunque la Constitucin es mo-
nrquica, proscribi la creacin de seoros y baronas a partir de su
promulgacin. En cuanto al derecho de expresin, el artculo 107 dis-
pone desde hace ms de dos siglos que todos pueden hablar de manera
franca y libre acerca de la administracin y el gobierno.6
En el orden poltico, la Constitucin noruega prev la responsabi-
lidad poltica de los miembros del gabinete desde 1814 (artculo 5o.), y
el Consejo de Estado, equivalente al rgano de gobierno, aprueba las
propuestas de nombramientos oficiales (artculo 21). Las normas de
mayor desarrollo democrtico y social se fueron incorporando de ma-
nera paulatina, haciendo de Noruega uno de los mejores ejemplos de
una democracia social contempornea, basada en su prestigiada Cons-
titucin bicentenaria.7
Pases Bajos construy su Constitucin a partir de una amplia ex-
periencia republicana, de descentralizacin poltica y administrativa y
de independencia del aparato jurisdiccional.8 El principal objetivo de la
Constitucin de 1815 fue fundar la monarqua de la casa Orange-Nas-
sau (artculo 24), que cont con un Consejo de Estado que proceda
de la poca de Carlos V, en 1531, adems de la unificacin con Blgi-
ca, por entonces perteneciente a Austria. Este fue el diseo territorial
adoptado por el Congreso de Viena. En los Estados Generales (parla-
mento), denominados as desde 1464, se introdujo el sistema bicame-
ral para dar cabida a una Cmara de Notables, cuyos integrantes eran
designados por el rey, y otra de base electoral indirecta para auspiciar la

6
Dominique Plassy, Qui gouverne en Europe?, Paris, Fayard, 1992, p. 132 y ss.
7
Francis G. Castles, Scandinavia: The Politics of Stability, en Roy Macridis C. (ed.),
Modern Political Systems. Europe, New Jersey, Prentice-Hall, 1987, p. 251 y ss.
8
Cfr. Karel Kraan, The Kingdom of the Netherlands, en Lucas Prakke y Constantijn
A. J. M. Kortmann (eds.), Constitutional Law of 15 EU Member States, Deventer, Wol-
ters Kluger, 2004, p. 591 y ss.

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20 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

representacin regional. Pocos aos despus, en 1823, fue introducido


el Consejo de Ministros.
El gran giro democrtico de la Constitucin neerlandesa se produ-
jo en 1848, al introducir la responsabilidad poltica de los ministros,
la eleccin directa de la segunda cmara y la eleccin indirecta de la
primera. Asimismo se ampliaron de manera considerable los derechos
fundamentales y las atribuciones parlamentarias.
Blgica se caracteriza por una constitucin sucinta y bien redacta-
da. Desde su primera constitucin adopt un sistema liberal en materia
religiosa, imponiendo la neutralidad del Estado en la relacin con el
culto (artculos 14, 15 y 16). En cuanto al rgimen de gobierno racio-
naliz el ejercicio del poder monrquico adoptando el principio de la
responsabilidad poltica de los miembros del gobierno (artculo 63).
La principal tendencia evolutiva de esta constitucin est marcada
por un federalismo muy dinmico, desencadenado a partir de 1968 con
la creacin de tres regiones, continuado en 1980 y culminado en 1993
al otorgar a las comunidades y regiones autonoma incluso en materia
de poltica internacional. La Constitucin ha sido utilizada como un
instrumento eficaz para mantener las bases mnimas de cohesin na-
cional, absorbiendo con maestra las tensiones que han amenazado con
romper la unidad del Estado.9
Otra disposicin que ha sido esencial para preservar la vigencia de
esa norma, que se aproxima a su segundo centenario, es el artculo
198, adicionado en 1993. Conforme a este precepto se facult al Par-
lamento para que, sin tener que aplicar el complejo mecanismo de la
reforma constitucional, se pudiera proceder a modificar el orden de los
preceptos y de sus subdivisiones, e incluso a cambiar la terminologa
constitucional para darle uniformidad y coherencia. Gracias a esta nor-
ma fue posible refundir o reordenar el texto e imprimirle la lozana de
una constitucin contempornea.
De los 139 artculos originales, la actual norma suprema belga pas
a 201. Si se cotejan la antigua y la nueva redaccin se ver que son tex-
tos distintos en cuanto a su contenido, pero los belgas optaron por no

9
Vase Marc Verdussen, La Constitution belge, lignes et entrelignes, Bruselas, Le Cri,
2004, p. 23 y ss.

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Di e g o Va l a d s 21

interrumpir la permanencia simblica de su primera constitucin. Es


un caso de adaptabilidad sin solucin de continuidad que ha permitido
sortear rupturas traumticas sin obstaculizar el progreso institucional.
Canad presenta un caso especial en cuanto a su Carta Magna,
pues fue adoptada en 1867 por el Parlamento britnico. El British North
America Act estableci el Estado canadiense con una independencia
parcial. El Poder Ejecutivo sigui depositado en el monarca britnico
y, lo ms importante, el Parlamento de Westminster conserv la facul-
tad de reformar el documento constitutivo canadiense. Fue en 1982
cuando cambi el nombre oficial de aquel decreto por Constitution
Act y cuando, a solicitud del Parlamento canadiense, el Parlamento
britnico accedi a transferir a Canad el derecho de reformar su cons-
titucin. Esta singular decisin se bas en la exigencia canadiense de
patriar su potestad constituyente. La expresin patriation (patriacin)
fue acuada en Canad, en ingls y en francs, en los aos setenta del
siglo pasado y no existe en ninguna otra lengua. Denotaba la demanda
de ejercer la facultad soberana de constituirse por decisin propia.10
El peculiar origen de la Constitucin canadiense tuvo varias conse-
cuencias. Por un lado el pas no cuenta con un documento nico que
contenga todas las reglas de organizacin y funcionamiento de los r-
ganos del poder, y adems dio lugar a que se desarrollaran costumbres
constitucionales en relacin con instituciones que no estn reguladas
de manera formal. Por ejemplo, las figuras del primer ministro federal
(prime minister) y de los ministros principales (first ministers) de las
diferentes provincias no aparecan en el texto constitucional de 1867
y en el de 1982 slo reciben una mencin accidental, sin precisar su
forma de investidura ni sus funciones.
Al trasladar el poder constituyente ordinario a Canad se adopt uno
de los ms complejos procedimientos de reforma constitucional vigentes
en la actualidad.11 Esto explica que el pas tenga una constitucin que

10
Vase Adam Dodek, The Canadian Constitution, Toronto, Dundurn, 2013, p. 26 y ss.
11
Adam Dodek, Uncovering the Wall Surrounding the Castle of the Constitution: Ju-
dicial Interpretation of Part V of the Constitution Act, 1982, en Emmett Macfarlane
(ed.), Constitutional Amendment in Canada, Toronto Press, University of Toronto,
2016, p. 42 y ss.

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22 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

procede del siglo xix, aunque la estructura actual del poder y de sus re-
laciones con los gobernados diste mucho de ser hoy como fue entonces.
Luxemburgo presenta un caso de reordenacin constitucional an-
logo al belga y al suizo. El texto original es de 1868, que corresponde
al de su cuarta constitucin formal. La primera fue una carta otorgada
en 1841 por el rey de Pases Bajos; la segunda en el orden formal
fue en realidad la primera adoptada por una asamblea constituyente
propia en 1848 y se acopl a la corriente liberal de la poca. En 1856
se produjo una recada monrquica tradicionalista que fue superada de
manera definitiva por el establecimiento de la monarqua constitucio-
nal en 1868, con la norma suprema todava en vigor.12
Como en el caso de Blgica, el texto luxemburgus de entonces y
el actual difieren en todo. Fueron abolidos los tratados secretos; se es-
tableci el sufragio directo y se le otorg este derecho a la mujer; se incor-
por el derecho al trabajo, a la seguridad social y a la sindicalizacin; la
educacin primaria se volvi obligatoria y gratuita; fue modificada
la integracin del Parlamento e introducida la representacin propor-
cional; qued abolida la pena de muerte; se acept la autoridad supra-
nacional de los rganos europeos; surgieron la Corte de Cuentas, el
Tribunal Constitucional, el Consejo Econmico y Social, las cmaras
profesional y de comercio; y en materia poltica se transit de manera
paulatina de la monarqua arcaica reintroducida en 1856, para organi-
zar progresivamente un sistema parlamentario moderno. Al igual que
en el caso belga, se ha seguido un camino largo que ha permitido cons-
truir una constitucin nueva sin generar el rechazo por parte de una
sociedad de tendencia conservadora.
Como seal antes, Mxico cuenta con la octava constitucin ms
antigua del planeta, y con la segunda ms longeva de un sistema repu-
blicano, precedida slo por la estadounidense. Al acercarse a su Cente-
nario,13 ha sido objeto de 227 decretos de reforma que han modificado
697 veces 114 de sus 136 artculos. En otras palabras, slo 22 de sus
preceptos permanecen intocados.

12
Jean Thill, The Grand Duchy of Luxemburg, en Lucas Prakke y Constantijn A. J.
M. Kortmann (eds.), Constitutional Law of 15 EU Member States, Deventer, Wolters
Kluger, 2004, p. 543 y ss.
13
Escribo en septiembre de 2016.

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Di e g o Va l a d s 23

Esa circunstancia ha propiciado numerosas opiniones que aso-


cian el nmero de artculos modificados con lo que tiende a llamarse
parches constitucionales. Si entendemos por parche una cosa so-
brepuesta que desdice a la principal, la expresin resulta peyorativa e
inexacta. Examinando reforma por reforma es difcil encontrar las que
puedan considerarse superfluas. Ms todava, una rpida mirada lleva
a advertir que sin las reformas introducidas no habra derecho de voto
para la mujer, seguridad social, corte constitucional, representacin po-
ltica proporcional, objetividad electoral, igualdad jurdica de mujeres y
hombres, vivienda social, acceso a la informacin, mar patrimonial, ni
se habran actualizado instituciones como las referidas a los derechos
humanos, al juicio de amparo, al sistema universitario autnomo, a
la tenencia de la tierra, a la distribucin federal de competencias, a la
organizacin municipal y a la supremaca del Estado en relacin con
las iglesias. Son ejemplos de lo que se ha logrado merced a los cambios
constitucionales.
El problema de las reformas en Mxico est en la tcnica adoptada
para procesarlas, que presenta al menos dos problemas: por un lado se
pretende la exhaustividad en la redaccin de cada reforma, propiciando
as un estilo reglamentario dentro de una norma que debera ser muy
general; por otra parte esa forma de escribir la Constitucin ocasiona
a su vez que cada cambio ulterior implique modificar la redaccin de
numerosos preceptos. Por ejemplo, la reforma de enero de 2016 acerca
del rgimen jurdico de la Ciudad de Mxico implic modificaciones
en el texto de 52 artculos constitucionales. Esto significa que pese a
consistir en una sola reforma, represent casi el 8 por ciento del total de
los artculos modificados en 99 aos. La reforma al Poder Judicial del
31 de diciembre de 1994 involucr 27 preceptos; la realizada en ma-
teria de responsabilidades oficiales el 28 de diciembre de 1982 afect
15 artculos. Los casos de este gnero pueden multiplicarse, pero con
stos se muestra que tan solo tres cambios requirieron modificar 94
artculos constitucionales, lo que corresponde al 14 por ciento del total
de los registrados hasta ahora.
En un sentido diferente, hay casos como el del artculo 52, que
fijaba la base poblacional requerida para elegir a cada diputado federal.
Este precepto tuvo que ser adecuado a los datos censales en seis ocasio-

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24 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

nes, hasta que en 1977 se determin un nmero preciso de trescientos


diputados de mayora para integrar la cmara correspondiente, con in-
dependencia de la composicin demogrfica de los distritos.
La escritura de la Constitucin ha variado con el tiempo. Du-
rante la primera etapa del periodo de hegemona de partido las re-
formas eran muy puntuales; en la segunda etapa, de transicin hacia
la democracia, las fuerzas opositoras exigieron un mayor desarrollo
en el contenido de la Constitucin para no quedar expuestas a que
el contenido de los acuerdos fuera matizado o incluso modificado
por el partido mayoritario, por s solo, en la legislacin ordinaria; la
tercera fase se dio cuando el propio partido hegemnico advirti que
se aproximaba el momento de perder la mayora en el Congreso y
tampoco corri el riesgo de que fuera la oposicin quien aprovechara
la generalidad de los preceptos constitucionales para decidir sobre la
organizacin y el funcionamiento del poder a travs de la ley ordi-
naria. La transicin de una etapa a otra no puede establecerse con
precisin cronolgica porque corresponde a la adaptacin progresiva
de estilos de negociacin y concertacin de acuerdos entre las fuerzas
polticas nacionales.
Esa dinmica deform el contenido de la Constitucin y le impri-
mi una dinmica hasta ahora irreversible, pues en tanto que la norma
suprema se ha saturado de detalles, cada vez que se hace necesario un
ajuste, incluso menor, tiene que ser reformada y de nueva cuenta se
le siguen incorporando otras particularidades que acentan la distor-
sin de su carcter de norma general. Esto tiene mucho que ver con
la desconfianza que los agentes polticos se profesan entre s, y que ha
acabado por transmitirse tambin al cuerpo social.14 Una caracterstica
de los sistemas constitucionales ms desarrollados consiste en el alto
nivel de confianza que las instituciones inspiran, y esto a su vez guarda

Sobre este aspecto pueden verse: Hugo Concha Cant, Hctor Fix-Fierro, Julia Flores
14

y Diego Valads, Cultura de la Constitucin en Mxico, Mxico, Instituto de Investiga-


ciones Jurdicas-unam, 2004. La segunda encuesta, de 2011, est disponible en lnea:
http://historico.juridicas.unam.mx/invest/areas/opinion/EncuestaConstitucion/
resultados.htm. Vase tambin Julia Flores (coord.), Los mexicanos vistos por s mismos,
en http://www.losmexicanos.unam.mx/

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Di e g o Va l a d s 25

una relacin directa con la adhesin espontnea a las constituciones en


tanto que son la fuente de esa confianza pblica.
Para salir de la dinmica en la que est atrapada la Constitucin
es necesario un giro radical, si es que se aspira a prolongar su vigencia
por un periodo amplio. Es necesario reordenar el texto, pues presenta
errores tcnicos en cuanto al acomodo de su articulado, agravado con
el decurso del tiempo. Slo por poner un par de ejemplos, un rga-
no autnomo como la Comisin Nacional de los Derechos Humanos
(cndh), o una dependencia del Ejecutivo, como la Procuradura Gene-
ral de la Repblica (pgr), figuran en el captulo del Poder Judicial. La
Fiscala General, que sustituir a la Procuradura, es considerada un
rgano constitucional autnomo pero permanece en el captulo del
Poder Judicial.
Adems de la reordenacin, para colocar su contenido donde co-
rresponde, el texto constitucional requiere de una nueva redaccin
que facilite su lectura y su reforma ulterior. No debe perderse de
vista que las constituciones son normas, no proclamas. Adems del
rigor normativo, las constituciones requieren un mnimo de perma-
nencia en cuanto a su texto para auspiciar una cultura jurdica que se
apoye en el conocimiento de un texto ms o menos estable. Esto no
implica que se conviertan en normas inamovibles; por el contrario,
la fluidez de la vida institucional se facilita por la generalidad de los
enunciados constitucionales.
En el caso mexicano la perduracin de la Constitucin despus de
su Centenario depender de muchos factores, uno de los cuales consis-
tir en la poltica y en las estrategias de reforma que se adopten para el
futuro. Esto incluye la recomposicin de su texto actual,15 adems de
los cambios institucionales que hacen falta para que el sistema avance
hacia la equidad social y la consolidacin de la democracia.
Las ocho constituciones mencionadas aqu, en el orden de su anti-
gedad, son muy diferentes en la actualidad de como eran al momento

15
Cfr. Hctor Fix-Fierro y Diego Valads (coord.), Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. Texto reordenado y consolidado, Mxico, Instituto de Investigacio-
nes Jurdicas-unam/Cmara de Senadores/Cmara de Diputados/Centro de Estudios
de Derecho e Investigaciones Parlamentarias/Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, 2016.

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26 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

de su adopcin. Todas, incluidas la britnica y la estadounidense, han


evolucionado y seguirn hacindolo porque regulan procesos polticos,
sociales y humanos siempre en movimiento. Las constituciones son
parte de la cultura y la cultura no se detiene. La interaccin entre la
norma y la normalidad exige a las reglas una gran plasticidad adaptativa
en tanto que las disposiciones constitucionales estn en contacto con
un entramado de conocimientos, convicciones, costumbres, prcticas,
ideologas, creencias, estilos de vida, prejuicios, percepciones, necesida-
des y expectativas que se recrean de continuo y regulan una pluralidad
de contextos locales, regionales, nacionales, internacionales y globales
que fluyen de manera incesante.
Las constituciones ms adaptables a su entorno son las menos
formales, eso explica la longevidad de la britnica y en buena medi-
da la de la estadounidense. En la posicin opuesta se encuentran las
que pretenden agotar todas las formas de organizacin del poder y de
funcionamiento institucional, que a veces llegan al extremo de incluir
disposiciones consideradas intangibles. En medio quedan las que com-
binan reglas ms o menos fijas pero dejan espacios de innovacin al le-
gislador ordinario, al juzgador y al propio ciudadano, como intrprete
activo del ordenamiento, lo que facilita la adaptacin progresiva de las
normas.
Las constituciones con aspiraciones de perennidad pasan por alto
que las sociedades entienden las reglas como un referente que hace pre-
visible y predecible el ejercicio del poder, pero sin inhibir la dinmica
propia de la actividad y de la creatividad social.
Las tensiones entre los agentes del poder entre s, entre gobernan-
tes y gobernados, y entre los gobernados entre s, exigen reglas que
ofrezcan mnimos de certidumbre para prever la conducta ajena y para
ajustar la propia, pero no para cancelar ni para dificultar la libertad de
la vida personal y colectiva de los miembros de cada comunidad.
Adems, los intereses dominantes en cada momento se proyectan
hacia una multiplicidad de direcciones y la experiencia dice que no
es posible ofrecer respuestas inmutables para todos ellos, porque esos
mismos intereses fluctan. Una de las lecciones que dej el fracaso de
las constituciones comunistas fue considerar que bastaba con atender
los intereses de clase. De todas las formas de organizacin constitu-

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Di e g o Va l a d s 27

cional sta ha sido la ms efmera de la historia, pero no por el sim-


plismo de atribuir su cada a la hipottica sagacidad de los dirigentes
conservadores de Estados Unidos, Gran Bretaa y el Vaticano, ni por
la suposicin de que haba que remplazar el hermetismo poltico por la
apertura de los mercados. El problema tampoco estaba en el tamao
del Estado. Lo que sucedi fue que en los pases del bloque comunista
se quiso utilizar la constitucin, que es un instrumento de la libertad,
con la pretensin de edificar un orden inamovible.
Los sistemas constitucionales entran en crisis no por ensanchar el
tamao del Estado sino por estrechar el desarrollo en libertad de la
sociedad. Las sociedades son tan proteicas que sus instituciones cons-
titucionales no pueden ser inmutables. Los sistemas constitucionales
son muy sensibles al contraste que ofrecen la rutina y la concentracin
del poder, frente a las expectativas de libertad. Son estas expectativas
las que transformaron la organizacin y el ejercicio del poder mediante
instrumentos constitucionales.
En la historia de las instituciones polticas se registran periodos
prolongados de ejercicio del poder absoluto pero consecuentes con el
discurso utilizado. Ahora las contradicciones se han vuelto explcitas.
No es lo mismo sustentar sin ambages una teora del poder absoluto y
ejercerlo as, que pretender justificar un poder concentrado con argu-
mentos de apariencia democrtica.
Las constituciones organizan el poder y definen su funcionamiento
y su relacin con sus destinatarios. Entendida en un sentido tan sen-
cillo como ese, toda estructura de poder, incluso la ms primitiva, ha
tenido siempre una constitucin. Las ideas moderna y contempornea
de constitucin le atribuyen otras funciones ms complejas, porque
tambin regula procesos ms intrincados y se dirige a sujetos ms pre-
parados. Hoy se trata de regular sociedades abiertas y esto no se puede
conseguir con instituciones y con normas cerradas. La textura de la
norma tiende a ser tanto ms abierta cuanto ms lo sea el mbito plural
que vaya a regular. Para un ordenamiento constitucional esto significa
que deben construirse enunciados con la precisin necesaria para dar
certidumbre y con la amplitud suficiente para dar libertad. El xito de
las constituciones est en alcanzar un diseo que resuelva de manera
satisfactoria la ecuacin de seguridad con libertad.

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28 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

La mexicana se sita entre las constituciones cuya perduracin obe-


dece a su adaptabilidad, a diferencia de las que han fracasado porque
optaron por la absolutidad de sus enunciados al pretender regularlo
todo y a detalle. Por eso es oportuno formular un llamado de alerta
pues de unas dcadas a la fecha la Constitucin ha propendido a incluir
minucias, por lo que va dejando de ser una norma general para trans-
formarse en un catlogo reglamentario con pretensiones de exhausti-
vidad. La paradoja es que se pretende construir los acuerdos polticos
duraderos basados en normas constitucionales voltiles.
La Constitucin mexicana de 1917 ha pasado por diferentes etapas
en lo que atae a los intereses atendidos. No es posible delimitar los
periodos cronolgicos pero s identificar la dominancia sucesiva de esos
intereses. En trminos esquemticos, la Constitucin ha ido transitan-
do a travs de tiempos histricos en los que prevalecieron la reivindica-
cin social, la hegemona del poder y el pluralismo poltico, hasta llegar
a la etapa actual, menos clara porque se acoge a un discurso dual: el
de los derechos humanos y el de los intereses econmicos. Adems de
estas orientaciones, la Constitucin tambin ha fluctuado en cuanto a
su aplicacin real. Esto se aprecia por los grados variables de nomina-
lidad y normatividad constitucionales por lo que hace a sus diferentes
momentos histricos y a las diversas materias reguladas.
Llamo grado variable de nominalidad y normatividad a la circuns-
tancia de que algunos aspectos de la Constitucin se han cumplido
o se cumplen y otros no. No todo lo verificado en la realidad en un
momento determinado lo ha sido siempre, al igual que no todas las
omisiones o incumplimientos han sido constantes. Estas oscilaciones en-
tre lo nominal y lo normativo son comunes en la mayor parte de los
sistemas constitucionales, pues ninguno est exento de desviaciones
transitorias. Lo distintivo de los sistemas constitucionales considera-
dos normativos es que prevalece en el tiempo la regularidad de su apli-
cacin, sin que esto excluya casos o circunstancias en los que se separen
la norma y la normalidad.
Por esa razn es tan relevante examinar en detalle cada uno de los
aspectos en los que incide la Constitucin, para calibrar sus verdaderos
efectos. Por lo mismo, para entender lo que ha ocurrido y lo que su-
cede en trece reas medulares de la vida institucional se presenta esta

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Di e g o Va l a d s 29

serie excepcional. Los grandes temas constitucionales son examinados


a detalle a travs de estudios pormenorizados, elaborados en cada caso
por experimentados y reconocidos acadmicos. Aplaudo la iniciativa de
Patricia Galeana y que haya convocado a un elenco de colaboradores
tan prestigiado para alcanzar ese ambicioso objetivo
En la serie, de la que forma parte este volumen, estn tratados los
grandes temas de nuestro sistema constitucional y su desarrollo ilustra
la forma como se ha ido construyendo nuestro actual panorama cons-
titucional. Los temas dominantes en 1917 fueron los concernidos con
los derechos agrario y laboral. En ambos casos hubo que generar nue-
vas normas y en torno a ellos surgi una orientadora literatura jurdica.
Con el tiempo el inters por el derecho agrario decreci, por lo que
celebro que ahora sea rescatado y se le d la dimensin que le corres-
ponde. Estas dos ramas del derecho siguen siendo fundamentales para
la vida social del pas y la revisin de cien aos de experiencia jurdica
servir para iniciar un nuevo y necesario debate acerca del papel que
juegan campesinos y trabajadores en un sistema que los ha puesto en
un lugar secundario en cuanto a sus prioridades. El combate eficaz a la
pobreza debe incluir la revisin del rgimen econmico y fiscal, y con
ello tambin la situacin jurdica de los asalariados.
Como captulo complementario se desarrollaron en la Constitu-
cin diversos preceptos de contenido econmico que se agregaron a lo
que en forma escueta enunciaron en 1917 los artculos 27 y 28. Hoy
existe un marco normativo que se fue incorporando a la Constitucin
de forma paulatina, cuya sistematizacin permite advertir sus profun-
das implicaciones.
Los derechos humanos figuran en el constitucionalismo nacional
desde la luminosa construccin promulgada en Apatzingn. Aun as dis-
tan de haber alcanzado la plenitud de sus efectos, y buena prueba de
ello son los problemas que motivaron la creacin de la cndh y los sea-
lamientos que ese rgano constitucional hace con frecuencia.
Como captulo especializado de esos derechos y por la trascenden-
cia que tuvo desde que entr en vigor la Constitucin, el derecho de la
educacin ocupa un lugar central en el constitucionalismo mexicano.
Hay que tener presente que la primera reforma constitucional, introdu-

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30 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

cida en 1921, fue sobre esa materia, y que el debate constitucional ms


encendido en nuestro tiempo sigue siendo sobre ese gran tema.
El derecho penal, que incluye la vertiente penitenciaria, ha sido
objeto de cambios de gran repercusin para la seguridad jurdica, la
libertad e incluso la vida de los mexicanos. Los cambios constituciona-
les en esta materia son una constante en el largo y fructfero trayecto
de la Constitucin, sin que sea posible decir que ya alcanzamos una si-
tuacin por completo satisfactoria. La experiencia germinal en materia
de juicios orales, por ejemplo, suscita muchas dudas y sern necesarias
nuevas respuestas que atiendan los aspectos preteridos y corrijan los
errores que vayan siendo advertidos.
El derecho municipal tuvo un desarrollo ms pausado, entre otras
cosas porque la tarea constructiva del municipio tuvo un periodo de
maduracin muy amplio. El marco normativo construido en 1917 dej
muchos pendientes que el Congreso de Quertaro no tuvo tiempo de
abordar, por lo que fueron necesarias las reformas de 1982-83. Aun as,
hay numerosos aspectos todava sin atender, como el servicio civil mu-
nicipal y las formas eficaces de resolver los problemas de cooperacin
intermunicipal.
El tema federal, que viene desde 1824, muestra ms carencias que
fortalezas, entre otras razones porque se mantienen asimetras muy
relevantes, como es el caso del amparo judicial, por ejemplo, y porque
no se han removido los residuos del poder caciquil que sigue siendo
un lastre para la democracia en Mxico. Otro aspecto relevante es la
afectacin del principio de igualdad jurdica que resulta de la exis-
tencia de tantos rdenes jurdicos en materias tan sensibles como la
penal y la civil, como entidades hay. Tambin es llamativa la vetustez
del sistema federal en su conjunto, si se le compara con los desarrollos
que esta materia ha tenido en otros mbitos, como el argentino y el
canadiense en Amrica, y el austriaco y el belga en Europa, por slo
mencionar unos ejemplos.
La separacin de poderes ha tenido en Mxico una lectura restric-
tiva, con la propensin secular a regatear la relevancia de los rganos
de representacin poltica. La Constitucin todava no construye ins-
trumentos adecuados de control poltico, indispensables en toda de-
mocracia consolidada.

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Di e g o Va l a d s 31

Como un tema vinculado con la organizacin del poder poltico,


tambin el derecho administrativo ha tenido una evolucin relevante.
sta es una rama del derecho pblico muy desarrollada desde el siglo
xix. No obstante, hay nuevas vertientes que reclaman estudios sistem-
ticos como el que se incluye en esta serie. Tal es el caso de la prolife-
racin de los rganos constitucionales, cuya presencia repercute en el
funcionamiento de la separacin de poderes. La gama de esos rganos
ha crecido sin que la acompae una idea rectora que les imprima ho-
mogeneidad en su diseo constitucional.
Asociado con la cuestin de la separacin de poderes conviene te-
ner presente el progresivo avance de la justicia constitucional. Tambin
en este caso se trata de una innovacin ms o menos reciente si se
tiene en cuenta que las acciones de inconstitucionalidad y las contro-
versias constitucionales slo aparecieron entre nosotros en 1995, y que
an nos faltan las cuestiones de constitucionalidad y la accin popular
de inconstitucionalidad, para mencionar apenas un par de instituciones
por construir.
Entre nosotros los derechos ms jvenes son el electoral y el cul-
tural. El primero comenz a formularse de manera sistemtica a partir
de la reforma poltica de 1977, pero cobr fuerza en la ltima dcada del
siglo xx al fortalecerse la presencia de los rganos administrativos y
jurisdiccionales electorales. Hoy existe ya una slida escuela mexicana
de derecho electoral que es muy apreciada tambin en el extranjero.
El tema cultural, por su parte, es el de ms reciente incorporacin
al ordenamiento constitucional, de todos los que se abordan en esta
serie. Una reforma publicada en 2009 convirti la cultura en un nue-
vo derecho que sin duda tendr un significativo impacto en la vida
social del pas, igual que en la institucional. Tanto as que en 2016
se produjo la creacin de la Secretara de Cultura en el mbito del
gobierno federal.
La contribucin de los distinguidos autores de esta coleccin la ha-
cen una obra valiosa para conocer el derrotero seguido por nuestro sis-
tema constitucional en reas medulares para la vida nacional, y tambin
una fuente de consulta necesaria para perfilar el desarrollo previsible de
las instituciones pblicas.

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32 L a C on s t i t u c in y s u s g r a n de s t e m a s

Como admirador del Constituyente revolucionario de Quertaro,


dejo constancia de reconocimiento por lo que en estas monografas
aportan los distinguidos acadmicos Csar Astudillo, Luis Cacho, Jos
Dvalos Morales, Jorge Fernndez Ruiz, Luz Elena Galvn Lafarga,
Sergio Garca Ramrez, Jorge Gmez de Silva Cano, Luis Ral Gon-
zlez Prez, Leonardo Lomel, Mario Melgar Adalid, Jos Mara Serna
de la Garza, Armando Soto Flores y Salvador Valencia Carmona. Su
valioso trabajo ilustra y abre nuevos horizontes al estudio de la Cons-
titucin de 1917.
Quertaro fue el lugar donde culmin la Revolucin con la cons-
truccin de un sistema social de vanguardia y se convirti en el punto
de partida para otras metas. Muchas se han alcanzado; algunas fueron
abandonadas y otras siguen pendientes. La hazaa queretana debe ser
valorada en su contexto porque signific el triunfo de una sociedad
capaz de hacer una revolucin y simboliz la voluntad de cohesin
despus de una guerra civil. El lenguaje de los debates fue constructivo
y optimista.
En 1857 se configur el Estado nacional y en 1917 la sociedad
soberana. Por eso a lo largo de cien aos la Constitucin enriqueci
sus objetivos y por ende sus contenidos. Sera un error suponer que la
Constitucin es un libro ya cerrado y que sus cien aos denotan vejez.
Su texto sigue abierto para dar respuesta a las necesidades de equidad y
democracia del pas. La experiencia de otros siete sistemas constitucio-
nales muestra que no es necesario prescindir de lo hecho en el pasado
para construir lo que se requiere en el futuro.
El dilema de sustituir o renovar nuestra Constitucin se puede re-
solver contestando una pregunta sencilla: hay algo que se quiera y
se necesite, que no quepa en la Constitucin actual? Por mi parte no
tengo duda de que, una vez reordenado, el texto constitucional puede
y debe ser actualizado para atender las demandas de equidad y demo-
cracia sin exponer a Mxico a un salto al vaco.
Para ahorrarle ese riesgo al pas conviene asomarnos a las pginas
que siguen porque nuestra historia institucional es ms densa e instruc-
tiva de lo que a veces se supone. Las vicisitudes de nuestra Constitucin
son las de un pas en busca de soluciones. Demos por buenas las que
lo sean y busquemos otras mejores donde las haya, pero no desperdi-

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Di e g o Va l a d s 33

ciemos el trabajo acumulado de tantas generaciones. Por eso al con-


cluir estas pginas pienso en quienes nos precedieron, por lo que nos
legaron, y en quienes nos sucedan, por lo que les dejemos. Una cosa es
seguir avanzando y otra volver a empezar.

D i eg o Va l a d s
Miembro del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam,
de la Academia Mexicana de la Lengua,
de El Colegio Nacional y de El Colegio de Sinaloa

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Gr a n des te m a s
constit uciona les

C omo parte de las actividades para conmemorar el Centena-


rio de la Constitucin que nos rige, el Instituto Nacional de
Estudios Histricos de las Revoluciones de Mxico (inehrm) tiene la
satisfaccin de publicar la serie Grandes Temas Constitucionales, en
coedicin con la Secretara de Gobernacin y el Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas de la unam.
Destacados especialistas aportan su interpretacin sobre las diversas
materias contenidas en la Constitucin, tanto en su parte dogmtica,
sobre los derechos fundamentales, como en su parte orgnica, sobre la
distribucin de las funciones en el Estado mexicano.
La serie es presidida por el estudio preliminar de Diego Valads,
constitucionalista del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam,
miembro de El Colegio Nacional y presidente del Instituto Iberoame-
ricano de Derecho Constitucional.
La presente introduccin a los primeros volmenes que integran
la serie sigue el orden temtico establecido por la propia Constitucin.
Iniciamos con el volumen dedicado a los derechos humanos, de la au-
tora de Luis Ral Gonzlez Prez, presidente de la Comisin Nacional
de Derechos Humanos (cndh). El ombudsman nacional aborda la tras-

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36 G r a n de s t e m a s c on s t i t uc ion a l e s

cendencia de la reforma de 2011 en la materia, que significa un cambio


de paradigma en nuestro sistema jurdico. En ella se exige que todas las
autoridades promuevan, respeten y garanticen los derechos humanos,
favoreciendo en todo caso el principio pro persona y la progresividad de
sus derechos.
Sobre el derecho a la educacin, Luz Elena Galvn Lafarga, in-
vestigadora del Centro de Investigacin y Estudios Superiores en An-
tropologa Social (ciesas), analiza la evolucin que ha tenido el tema
educativo en nuestro pas desde la Independencia hasta el presente.
Estudia los esfuerzos realizados para garantizar este derecho funda-
mental. Su estudio permite comprender por qu los constituyentes de
1917 transitaron de la libertad de enseanza de 1857 a la educacin
laica. La especialista hace, asimismo, el anlisis de las diferentes refor-
mas educativas de 1917 a 2012.
La obra sobre derecho cultural fue elaborada por Luis Cacho, di-
rector general jurdico de la Secretara de Cultura. El autor expone el
desarrollo de esta garanta en Mxico durante la vigencia de la Cons-
titucin que nos rige, sus caractersticas y los mecanismos para hacerla
efectiva. Nos da asimismo los pormenores del establecimiento de la
Secretara de Cultura creada en el ao 2015 y su importancia.
El jurista Sergio Garca Ramrez, investigador del Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la unam, investigador emrito del Siste-
ma Nacional de Investigadores y miembro del Seminario de Cultura
Mexicana, aborda el entramado del derecho penal a la luz de las lti-
mas reformas constitucionales en la materia. Hace un recorrido por las
garantas procesales, la procuracin e imparticin de justicia, el pro-
ceso de reinsercin social, las facultades del ministerio pblico y el
desarrollo de sus indagatorias. Destaca los derechos de las vctimas y la
reparacin del dao, a la vista de la implementacin del nuevo sistema
penal acusatorio amparado en el principio de presuncin de inocencia.
Leonardo Lomel, exdirector de la Facultad de Economa de la
unam y actual secretario general de la mxima casa de estudios, es
autor del volumen dedicado al derecho econmico. Hace el anlisis
integral de la implementacin de polticas de planeacin y conduccin
de la actividad econmica nacional, de las finanzas pblicas, la distri-
bucin del ingreso y la riqueza, a partir de la Constitucin de 1917. El

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Pat r ic i a G a l e a n a 37

economista incluye las leyes en la materia y las instituciones que de ella


han emanado.
Jorge Gmez de Silva Cano, magistrado del Tribunal Unitario
Agrario, aborda el derecho agrario, tema central del proceso revolu-
cionario, al que la Constitucin dio respuesta. Con la visin desde la
prctica de la imparticin de justicia en la materia, el especialista nos
brinda el panorama de la situacin actual del campo en Mxico, y su
marco normativo.
Jos Mara Serna de la Garza, investigador del Instituto de Inves-
tigaciones Jurdicas de la unam y presidente de la seccin mexicana del
Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, hace el anlisis
del federalismo mexicano desde la conformacin de nuestro Estado na-
cional. Estudia las razones por las que prevaleci el rgimen federal so-
bre el Estado unitario, su evolucin en las diferentes constituciones y la
vigencia de sus principios en la Ley Fundamental. El constitucionalista
expone tambin la situacin actual de la supresin del Distrito Federal
y su transicin a la hoy Ciudad de Mxico a partir del ao 2016.
El ttulo dedicado al derecho electoral fue elaborado por Csar
Astudillo, investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
unam y ex abogado general de la misma universidad. El constitucio-
nalista nos ofrece un panorama general de la democracia mexicana.
Refiere la evolucin de los derechos polticos, los ciclos de reformas
electorales de 1963 a 2014, la organizacin y proceso de las eleccio-
nes, los delitos y justicia electoral. Estudia tambin a los partidos polticos,
las candidaturas independientes, la democracia participativa y el modelo
de comunicacin poltico-electoral. Por ltimo, hace el anlisis de los
temas pendientes: la propaganda gubernamental, segunda vuelta elec-
toral, revocacin de mandato y la urna electrnica.
Mario Melgar Adalid, constitucionalista y miembro del Siste-
ma Nacional de Investigadores, ex coordinador de Humanidades de
la unam, estudia la separacin de poderes. Aborda el tema desde sus
orgenes y sigue su evolucin en la historia constitucional de Mxico,
como principio fundamental de un rgimen democrtico, que evita la
concentracin del poder. Expone la necesaria colaboracin que debe
existir entre los poderes. Concluye con el anlisis de la situacin que
prevalece actualmente en la designacin de ministros de la Suprema

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38 G r a n de s t e m a s c on s t i t uc ion a l e s

Corte de Justicia de la Nacin (scjn), de consejeros de la Judicatura


Federal, de jueces de distrito y magistrados de circuito, as como sobre
el fiscal general de la Repblica.
Jorge Fernndez Ruiz, publicista coordinador del rea de Derecho
Administrativo del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam,
integra el volumen dedicado precisamente al derecho administrativo.
Estudia la funcin esencial del Poder Ejecutivo en cuanto a la adminis-
tracin pblica y los mecanismos para brindar servicios a la ciudadana
a travs de los entes que conforman los organismos pblicos centra-
lizados, descentralizados, paraestatales y desconcentrados. Asimismo,
expone lo relativo a procedimientos y contratos administrativos, el pa-
trimonio del Estado y el empleo pblico.
La obra sobre el derecho procesal constitucional fue coordinada
por Armando Soto Flores, constitucionalista, jefe de la Divisin de
Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la unam. En ella se
exponen las instituciones que comprenden la justicia constitucional. En-
tre ellas destaca el juicio de amparo, que constituye el principal medio
que tenemos los gobernados para protegernos de cualquier violacin a
nuestros derechos. Se exponen tambin los procedimientos que deben
seguirse para la solucin de las controversias que se suscitan entre par-
ticulares, y de particulares con el Estado y entre rganos del Estado.
Salvador Valencia Carmona, constitucionalista, ex rector de la Uni-
versidad de Veracruz y actual investigador del Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas de la unam, elabor el volumen dedicado al municipio
libre. Hace el estudio de la clula bsica del Estado as como de su
organizacin poltica y administrativa. Analiza la personalidad jurdi-
ca del municipio a partir de 1917, su fortalecimiento como autoridad
inmediata y ms cercana a la ciudadana, su autonoma administrativa
y financiera.
El derecho laboral es abordado por Jos Dvalos Morales, labora-
lista, ex director de la Facultad de Derecho de la unam y actual cate-
drtico de la misma. Edificado sobre una de las demandas ms sentidas
de la poblacin durante la Revolucin Mexicana, los derechos de los
obreros llevaron a la elaboracin del ttulo sobre Trabajo y Previsin
Social, que diferenci a la Constitucin de 1917 de la de 1857. El ar-
tculo 123, junto con el 27 constitucional, respondi a las demandas

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Pat r ic i a G a l e a n a 39

del proceso revolucionario y puso a la Constitucin mexicana a la van-


guardia del mundo en la materia, al incorporar los derechos sociales en
el texto constitucional.
El inehrm se complace en poner a disposicin del pblico lector la
serie Grandes Temas Constitucionales que forma parte de la colec-
cin Biblioteca Constitucional, creada en el marco de la conmemo-
racin de la Constitucin que nos rige desde 1917. El conocimiento de
los temas constitucionales fortalece a nuestra ciudadana y a la demo-
cracia como forma de vida.
Hacemos pblico nuestro reconocimiento a los autores por su inva-
luable colaboracin. As como a la Secretara de Gobernacin y al Ins-
tituto de Investigaciones Jurdicas de la unam por haber hecho posible
la publicacin.

Pat r ici a G a l e a na
Instituto Nacional de Estudios Histricos
de las Revoluciones de Mxico

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Con amor a mis hijos Jorge Joaqun y Sofa Elena,
por el aliento que me brindaron para la realizacin de esta obra.

Con agradecimiento a Fabiola Alejandrina Aquino Ruiz,


por su apoyo invaluable y por el tiempo dedicado en el proceso de transcripcin
de documentos y textos, relevantes para la integracin de este trabajo.

A la memoria del ingeniero Luis Martnez Villicaa


y del licenciado Rafael Rodrguez Barrera, con quienes compart
su paso como titulares de la Secretara de la Reforma Agraria.

A los campesinos de Mxico.

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In troduccin

E l estudio del derecho agrario ha sido objeto de numerosas obras


que se han elaborado a travs del tiempo y que han abordado
diversos aspectos de esta rama jurdica, desde su definicin de la cual
se han aportado diferentes conceptos a partir de varios enfoques,
pasando por su clasificacin como una rama del derecho social, para
distinguirlo del derecho privado y del pblico, hasta el anlisis de su
amplio objeto y el de los denominados sujetos agrarios, as como de su ori-
gen y prospectiva.
El propsito principal de este trabajo es investigar los vnculos en-
tre el derecho agrario y el derecho constitucional mexicano, especfica-
mente cmo se incorporaron a la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, ya casi centenaria, los postulados revolucionarios
que sustentaron los agraristas que participaron, de manera decidida,
en la gesta de 1910 que culmin con la expedicin de la Carta Magna
promulgada el 5 de febrero de 1917.
Para cumplir el objetivo propuesto, se revisan, adems de la defini-
cin del concepto que identifica esta rama del derecho, los elementos
esenciales que caracterizan el derecho agrario de nuestro pas, desde la
perspectiva de su evolucin histrica, ya que no podra entenderse
la complejidad de sus instituciones, si no se adquiere el conocimiento
de su origen dentro de nuestro devenir como nacin.

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44 Int roducc in

Como parte de esta mirada y de manera somera, se alude a la si-


tuacin general y ms representativa de la organizacin agraria pre-
hispnica, destacando los aspectos ms relevantes relacionados con la
Conquista, la distribucin de la tenencia de la tierra durante la Colo-
nia, el impacto de la lucha de Independencia, los efectos de la Reforma
y la Revolucin, hasta llegar al momento de la gestacin de nuestra
Norma Suprema, poniendo atencin a los ordenamientos jurdicos que
se fueron generando durante estas fases de nuestra historia.
Se hace un breve anlisis de la Ley Agraria de 1915, como an-
tecedente inmediato de la Constitucin de 1917, por su innegable
trascendencia en la incorporacin del derecho agrario mexicano a la
Constitucin que nos rige.
Es precisamente en esta etapa cuando se formula el texto constitu-
cional, en el cual se centra la mayor parte de este trabajo, que incursiona
en el escrutinio del debate que se gener en el Congreso Constituyente.
Se abordan los argumentos expuestos a travs de las destacadas voces
de un grupo de apasionados mexicanos que, a partir de la propuesta del
encargado del Poder Ejecutivo, don Venustiano Carranza, fueron cons-
truyendo las columnas que hoy sostienen el derecho agrario mexicano.
Para entender este proceso, se parte precisamente de la revisin del
proyecto presentado por el encargado del Ejecutivo, el cual era, a juicio
de los agraristas, insuficiente para dar respuesta a los planteamientos y
demandas de la clase campesina que haba aportado el mayor contin-
gente a la Revolucin y, por consiguiente, exiga que se cumplieran las
promesas que le hicieron los revolucionarios por ese sacrificio. Adems,
se advirti que la propuesta carrancista no contena los elementos re-
queridos para hacer frente al complejo problema agrario nacional, pues
se limitaba a establecer los procedimientos para la restitucin de los
bienes a los pueblos que haban sido despojados, as como a dotar de
ejidos a quienes carecan de tierras.
En seguida, dado el rechazo a la iniciativa del Primer Jefe, se pasa al
anlisis de la propuesta de la Comisin Especial encargada de formular
otro proyecto que atendiera dichos reclamos. Comisin integrada por
un grupo de liberales moderados, cercanos a Carranza, que recoge las
proposiciones de algunos diputados, tambin liberales, pero ms radi-
cales, que se identificaban con otros personajes destacados de la gesta

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 45

revolucionaria, como los generales lvaro Obregn, Emiliano Zapata y


Francisco Villa. Esta nueva iniciativa fue presentada ante la Primera Co-
misin de Constitucin del Congreso Constituyente para su dictamen y,
posteriormente, sometida a un intenso debate en el seno de la asamblea.
El dictamen a discusin contena los aspectos que se consideraron
ms relevantes en relacin con el problema de la propiedad rural, di-
vididos en cuatro puntos torales: 1) si la propiedad deba considerarse
como un derecho natural; 2) cul deba ser la extensin de ese derecho;
3) quines tendran capacidad reconocida para adquirir tierras, y 4)
cules seran las bases generales para resolver el problema agrario.
La discusin de los temas fundamentales de la cuestin agraria fue-
ron motivo de intensos pronunciamientos y acalorados discursos de
los diputados constituyentes, que dieron contexto al marco en el que
se inscribi el artculo 27 constitucional, el cual contiene las garantas
sociales relativas al derecho a la propiedad en sus tres formas: ejidal,
comunal y particular.
Los conceptos bsicos que formaron parte de la temtica de la ini-
ciativa constitucional fueron: la propiedad de la nacin sobre las tierras
y aguas y su facultad para transmitirla a particulares, para constituir la
pequea propiedad; la afectacin de los latifundios; la expropiacin y el
pago indemnizatorio; la creacin de ejidos por la va de la restitucin o
de la dotacin de tierras; el reconocimiento de las comunidades, en sus
diferentes clasificaciones; la explotacin colectiva e individual; el dere-
cho de la nacin sobre los recursos del subsuelo minas y petrleo y
la posibilidad de concesionarlos a particulares, tanto nacionales como
extranjeros; el derecho de los extranjeros para adquirir propiedades
rsticas; las limitaciones a las iglesias con respecto a la propiedad sobre
bienes races; la nacionalizacin de los templos e instalaciones para el
culto religioso; las limitaciones a instituciones de beneficencia pblica y
privada, a sociedades mercantiles y bancos, en relacin con propiedades
rsticas. Tambin se abordaron los derechos de los pueblos indgenas
para disfrutar en comn sus tierras, bosques y aguas, y la nulidad de
las diligencias y actos por medio de los cuales se haba despojado a los
pueblos de sus bienes.
Todos estos aspectos involucrados con el derecho de propiedad, fue-
ron objeto de posicionamientos, observaciones y objeciones; a veces de

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46 Int roducc in

agudas reflexiones, de insidiosos o irnicos ataques, o de apasionadas


defensas. Al final, tras 12 horas de trabajo legislativo, se obtuvo el texto
original del artculo 27, que sintetiza el proceso histrico del agraris-
mo surgido en la Independencia, reorientado en la Reforma y alimenta-
do por la Revolucin, y que al mismo tiempo traza un nuevo rumbo, con
innovados perfiles del moderno derecho agrario mexicano, incorporado
y derivado de la Constitucin de 1917.
Como resultado de este proceso, se resumen los principales cambios
realizados en los preceptos emanados del texto constitucional original
hasta la fecha, a partir del cual se revisa tambin cmo fueron evolu-
cionando las normas jurdicas agrarias y las de la propia Constitucin
para dar cabida a nuevas instituciones que enriquecieron a la Reforma
Agraria, producto de esta concepcin, y como va inicial para atender
las demandas de justicia y bienestar de la clase campesina nacional.
A manera de conclusin, se hace una valoracin de la situacin ac-
tual que prevalece en el sector agrario nacional, derivada de los cambios
jurdicos realizados en las ltimas pocas, con la finalidad de identificar
los nuevos retos que plantea esta cuestin y vislumbrar los nuevos de-
rroteros que debe enfrentar el derecho agrario del siglo xxi en nuestro
pas.
As pues, dispongmonos a realizar este periplo por la va acciden-
tada de la historia patria, para encontrar las huellas que nos permitan
reproducir y comprender el perfil que identifica de manera clara los
rasgos que conforman nuestro derecho agrario.

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Ca p t u l o I

El der echo agr a r io m e x ica no

Definicin

E n el ttulo primero, captulo II, de mi Tratado de la justicia


agraria en Mxico,1 se analizan algunas definiciones sobre el de-
recho agrario, como la formulada por el Diccionario jurdico mexica-
no,2 que indica que es la parte del ordenamiento jurdico que regula
las relaciones que existen entre los sujetos que intervienen en la activi-
dad agraria. En dicha definicin se incluye que es el orden jurdico
que regula los problemas de la tenencia de la tierra, as como las diver-
sas formas de la propiedad. El Diccionario de derecho agrario mexica-
no3 comparte esta definicin y plantea que se distingue del derecho
agrcola que alude a las disposiciones relativas al cultivo de la tierra.
ngel Caso4 lo define como un conjunto de normas que rigen a
las personas, las cosas y los vnculos referentes a las industrias agrcolas.

1
Jorge J. Gmez de Silva Cano, Tratado de la justicia agraria en Mxico, Mxico, Po-
rra, 2002.
2
Instituto de Investigaciones Jurdicas-Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Diccionario jurdico mexicano, colaboracin de Jos Barragn Barragn, Mxico, Po-
rra, 1992, pp. 942-944.
3
Antonio Luna Arroyo y Luis G. Alcrreca, Diccionario de derecho agrario mexicano,
Mxico, Porra, 1982, p. 207.
4
ngel Caso, Derecho agrario, Mxico, Porra, 1950, p. 189.

47

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48 E l de rec ho agr ario m e x ica no

Lucio Mendieta y Nez5 seala que estas normas se refieren a la pro-


piedad rstica y a las explotaciones de carcter agrcola. Bertha Beatriz
Martnez Garza6 incluye en la definicin a diversas actividades producti-
vas y aade otras cuestiones como el uso del agua, el crdito, el seguro,
etctera. Ral Lemus Garca7 presenta las opiniones y definiciones de
varios autores sobre el concepto de derecho agrario, despus de lo cual
concluye que no debe confundirse lo agrario con lo agrcola y seala
que es el conjunto de principios, preceptos e instituciones que regulan
las diversas formas de tenencia de la tierra y los sistemas de explotacin
agrcola. Finalmente, Martha Chvez Padrn8 lo define como el con-
junto de normas (teoras y prcticas) que se refieren a lo tpicamente jur-
dico, enfocado hacia el cultivo del campo, y alude al sistema normativo
que regula la organizacin territorial y la explotacin del campo.
Al respecto, y concibiendo que el fin del derecho es la realizacin
de la justicia, me remito a lo expresado en el Tratado de la justicia
agraria en Mxico, cuando sealo:

Para que la justicia agraria se convierta en realidad, es necesario que exista


un orden jurdico que regule de manera especfica las relaciones entre los in-
dividuos del sector agrario, con los dems individuos de la sociedad y con el
Estado, y que permita a aquellos el cumplimiento de sus justas aspiraciones
de progreso y bienestar. De ah la importancia de que una rama del Dere-
cho se oriente de manera exclusiva a este campo de la actividad humana: el
Derecho Agrario.9

Nat u r a lez a

Otro aspecto que se considera relevante en el estudio del derecho agra-


rio est relacionado con su naturaleza, pues mientras algunos autores

5
Lucio Mendieta y Nez, Introduccin al estudio del derecho agrario, Mxico, Porra,
1966, p. 6.
6
Bertha Beatriz Martnez Garza, Los actos jurdicos agrarios, Mxico, Porra, 1971, pp.
92-93.
7
Ral Lemus Garca, Derecho agrario mexicano, Mxico, Porra, 1996, pp. 16-19.
8
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, pp. 47-
51.
9
Jorge J. Gmez de Silva Cano, op. cit., p. 11.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 49

lo han pretendido ubicar en el campo de los derechos privados y otros


en el del derecho pblico, hay quienes sealan que debe ubicarse en las
ramas del derecho social. Sin olvidar que tiene un sistema normativo e
instituciones que son exclusivos de su materia, la mayora de los autores
contemporneos aceptan que es una rama autnoma del derecho.
Si se concibe el derecho agrario como un conjunto de normas jur-
dicas que regulan las relaciones sociales, polticas y econmicas de los
campesinos, sus bienes y su actividad productiva, es evidente que esta
concepcin no encuadrara en el derecho privado, que se refiere a la
persona como individuo; tampoco podra considerarse dentro de las
normas del derecho pblico, que rigen las funciones de los rganos de
gobierno.
Sergio Garca Ramrez10 alude a las caractersticas que distinguen
el derecho agrario dentro de la corriente social del derecho, al iden-
tificar en ellas un propsito tutelar de ciertas categoras de sujetos,
un aliento activo no meramente filosfico o declarativo del desa-
rrollo del ser humano. Asimismo, cuando advierte en estas normas
el propsito de otorgar un tratamiento especial a los efectivamente
desiguales, enfatiza que el Derecho social se presenta como recla-
macin de intereses colectivos frente a intereses individuales y pone
como ejemplo lo que ocurre en la controversia agraria, en donde el
litigio se suscita entre el derecho del grupo de poblacin y el de un
propietario particular.
El propio Sergio Garca Ramrez11 analiza el origen y desarrollo
del derecho agrario: lo agrario form parte de la materia del Derecho
Civil: la propiedad rural, el uso y aprovechamiento de la tierra y de
otros recursos naturales, quedaron sujetos a las estipulaciones de aque-
lla rama del Derecho, hasta que la presin de las circunstancias una
presin exgena al orden normativo gest el nacimiento de una dis-
ciplina jurdica especial para la regulacin de lo agrario.

10
Sergio Garca Ramrez, Justicia agraria, Mxico, Tribunal Superior Agrario/Centro
de Estudios de Justicia Agraria Dr. Sergio Garca Ramrez, 1997, pp. 50-51.
11
Sergio Garca Ramrez, Elementos de derecho procesal agrario, Mxico, Porra, 1993,
pp. 10-13.

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50 E l de rec ho agr ario m e x ica no

El der echo agr a r io


como proceso histr ico

Desde otro orden de ideas, la mayora de los autores sobre el tema coin-
cide en que el derecho agrario mexicano debe ser comprendido como
un proceso histrico, de ah que sus estudios abarquen el surgimiento
tanto de las normas jurdicas relativas a la regulacin del sector agrario
en nuestro pas, como de las instituciones que se fueron creando o sus-
tituyendo, desde la poca prehispnica, pasando por las etapas ms so-
bresalientes de nuestro devenir como nacin la Conquista, Colonia,
Independencia, Reforma y Revolucin hasta nuestros das.
Para ejemplificar lo anterior puede citarse a Lucio Mendieta y
Nez,12 quien reconoce que las instituciones agrarias de Mxico sur-
gieron en el remoto pasado y se han venido modelando a travs de los
siglos segn las vicisitudes y contingencias dolorosas o afortunadas de
todo un pueblo.
Vctor Manzanilla Schaffer,13 al analizar el surgimiento del derecho
agrario en nuestro pas, aborda la estrecha relacin entre el hombre y la
tierra, y su evolucin en el proceso histrico cuando expone:

En este devenir histrico, Mxico aprendi el derecho a la tierra y la libertad


personal del hombre de campo, con conceptos y realidades que se implican
mutuamente. En efecto, la libertad del campesino tiene relacin directa con
la posesin de la tierra, hecho que se demuestra con el anlisis de la evo-
lucin de la estructura agraria de la Colonia, de la Independencia y de la
Revolucin de 1910. En materia agraria, Mxico tiene su propio camino.

12
Lucio Mendieta y Nez, op. cit., pp. 21-28.
13
Vctor Manzanilla Schaffer, Reforma agraria mexicana, Mxico, Porra, 1977, p. 19.

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Ca p t u l o I I

L a ten enci a de l a tier r a


en el M x ico pr ehisp n ico

F rancisco Javier Clavijero1 narra las formas de tenencia y distri-


bucin de la tierra entre los aztecas, las cuales prevalecieron a
la llegada de los espaoles. El jesuita expone que las tierras estaban
divididas entre los miembros de la Corona, de la nobleza, de las co-
munidades y los templos. Seala que para identificarlas se elaboraba un
plano en el cual las tierras aparecan pintadas con diferentes colores,
indicando el tipo de propiedad, la extensin y linderos de la tierra, y lo
que a cada uno perteneca. Expone que los jueces espaoles, durante
la Colonia, se sirvieron de esta especie de instrumentos o ttulos de
propiedad para decidir algunos pleitos.
Martha Chvez Padrn,2 al referirse a la tenencia de la tierra comunal
entre los aztecas, seala que el calpulli era una parcela de tierra que se
le asignaba a un jefe de familia para el sostenimiento de sta, siempre
que perteneciera a un barrio o agrupacin de casas. En efecto, como
lo comenta la autora, la gente del pueblo rara vez posea tierras en gran-
des extensiones, pues el calpulli era una parcela pequea y perteneca al
calputlalli como comunidad, cuyo consejo distribua las tierras entre los
solicitantes del mismo barrio para su explotacin y uso personal.

1
Francisco Javier Clavijero, Historia antigua de Mxico, Mxico, Porra (Sepan Cuntos,
nm. 29), 1982, pp. 213-214.
2
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, pp. 142-145.

51

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52 L a t e ne nc i a de l a t i e rr a e n e l M xico pr e hi sp n ico

La organizacin de la tenencia de la tierra entre los mayas, cuya


ocupacin principal era la de labradores, era similar a la estructura
agraria de los aztecas, como lo comenta Diego de Landa,3 quien seala
que entre los mayas la explotacin de la tierra y otras actividades pro-
ductivas se realizaban en forma colectiva, por medio de la cooperacin.
Por su parte, Juan de Dios Prez Galaz,4 al analizar la composicin
de las clases sociales entre los mayas de Campeche, indica que los gas-
tos de los gobernantes eran sostenidos con el trabajo de los campesinos,
quienes adems del cultivo de las tierras de explotacin comn que
eran propiedad de los gobernantes, jerarcas del culto y funcionarios des-
tacados, atendan la tierras parceladas asignadas a sus propias familias.
Justo Sierra,5 al revisar las formas de tenencia entre los pueblos ma-
yas, comenta que la propiedad rural, como en toda la Amrica precolom-
bina, era comunal y que el producto se distribua proporcionalmente.
En el Mxico anterior a la Conquista hubo otros grupos que tuvie-
ron un sistema de explotacin comn similar al de los aztecas y mayas.
Barbro Dahlgren de Jordan6 refiere el sistema de organizacin social
de los pueblos de la regin Mixteca. Pedro Carrasco Pisana7 comenta
sobre la organizacin social y familiar de los otomes, donde destaca el
rgimen de las tierras comunales del clan con respecto a las que perte-
necan a los seores. Por su parte, Consuelo Meyer8 aborda las formas
de cultivo de varios grupos tnicos de nuestro pas y se refiere tanto
a los mayas, en el sureste, como a los patas, yaquis, mayos y seris, en el
norte, y a los otomes, zapotecos, huastecos y totonacos en el centro y sur.

3
Diego de Landa, Relacin de las cosas de Yucatn, Mrida, Editorial Pedro Robredo,
1938, p. 229.
4
Juan de Dios Prez Galaz, Derecho y organizacin social de los Mayas, Campeche, Go-
bierno Constitucional del Estado de Campeche, 1943, pp. 37-57.
5
Justo Sierra, Evolucin poltica del pueblo mexicano, Mxico, Porra, 1986, p. 10.
6
Barbro Dahlgren de Jordan, La Mixteca. Su cultura e historia prehispnica, Mxico,
Imprenta Universitaria, 1954, pp. 237-260.
7
Pedro Carrasco Pisana, Los Otomes, cultura e historia prehispnica de los pueblos mesoa-
mericanos de habla otomiana, serie I, nm. 15, Mxico, Publicaciones del Instituto de
Historia, 1950, pp. 91-107.
8
Consuelo Meyer Lepee, La agricultura de Mxico, t. III., En la poca precortesiana,
Mxico, Investigacin Econmica, 1943, pp. 375-385.

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Fernando de Alva Ixtlixchitl9 escribi sobre las formas de reparto


de la tierra entre los chichimecas. Diego Muoz Camargo10 describi
la organizacin de los tlaxcaltecas en forma de una sociedad feudal.
Adicionalmente, en el vasto territorio de lo que hoy es la Rep-
blica Mexicana florecieron otras numerosas culturas, en su mayora,
nmadas, dedicadas principalmente a actividades de recoleccin, caza y
pesca, las cuales no llegaron a desarrollar un sistema de tenencia como
el sealado.
Andrs Molina Enrquez11 al comentar la distribucin de los di-
versos grupos tnicos que poblaron el extenso territorio nacional refie-
re que el grado de evolucin de estos grupos fue diverso, en funcin
de las condiciones geogrficas de las zonas que habitaron. Desde esta
perspectiva, los grupos dedicados a actividades predominantemente
agrcolas, junto con los que combinaban la actividad agrcola ms o
menos sedentaria, con otras de recoleccin, desarrollaron diversos sis-
temas de control de la propiedad y posesin territorial, algunos de los
cuales prevalecieron hasta la Colonia. En cuanto a los pueblos nmadas
que ocuparon extensas llanuras del norte y noroeste de lo que ahora es
Mxico, se sabe que no desarrollaron un concepto de la propiedad o
posesin de la tierra que determinara su arraigo a ciertas reas o super-
ficies limitadas, como las de los otros pueblos.

9
Fernando de Alva Ixtlixchitl, Historia de la nacin chichimeca, Mxico, Oficina Tipo-
grfica de la Secretara de Fomento, 1892, pp. 167-171.
10
Diego Muoz Camargo, Historia de Tlaxcala, Mxico, Oficina Tipogrfica de la Secre-
tara de Fomento, 1892, pp. 99-108.
11
Andrs Molina Enrquez, Los grandes problemas nacionales, Mxico, Consejo Nacional
de Recursos para la Atencin de la Juventud/Centro de Estudios Histricos del Agra-
rismo en Mxico, 1984, pp. 43-49.

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Ca p t u l o I I I

L a Colon i a

C omo resultado de la Conquista, el territorio de nuestro pas


pas a formar parte de la Corona Espaola, conforme a la
Bula Noverunt Universi,1 emitida el 4 de mayo de 1493 por el papa
Alejandro VI, que reparti las tierras descubiertas del Nuevo Mundo
Amrica entre Espaa y Portugal.
Durante el largo periodo de la Colonia, los reyes de Espaa expi-
dieron numerosos ordenamientos que dejaron en manos de los virre-
yes, gobernadores, cabildos o procuradores, la tarea de distribuir las
tierras, con base en encomiendas o repartimientos. De esta manera,
por medio de diversas leyes, cdulas y decretos emitidos en la Pennsula
Ibrica, los antiguos pueblos fueron siendo despojados de sus tierras,
hasta quedar reducidos a la condicin de peones, lo que provoc la
concentracin de grandes superficies en manos de los nuevos poblado-
res. Dentro de las formas de reparticin que se pusieron en prctica
destacan las mercedes reales que dieron origen a la propiedad privada de
los espaoles recin llegados y que se expidieron como cdulas reales
de gracia o merced ordinarias o extraordinarias.

1
Manuel Fabila Montes de Oca, Cinco siglos de legislacin agraria, 2a ed., Mxico, Cen-
tro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1990, pp. 1-3.

55

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56 L a C oloni a

Vctor Manzanilla Schaffer2 comenta sobre la forma en que los es-


paoles se fueron apoderando de las tierras conquistadas:

una fue la propiedad privada adquirida por derecho de conquista y posterior-


mente confirmada, y otra la adquirida por los colonizadores espaoles ajus-
tndose a normas jurdicas, especficas y concretas. En efecto: la confiscacin
y apropiacin privada de la tierra perteneciente a los pueblos vencidos, fueron
los primeros actos que realizaron los espaoles al dar fin a la Conquista;
actos que posteriormente, fueron confirmados por los Reyes mediante el
otorgamiento de mercedes reales. Estos actos comprendieron no solamente
la apropiacin y reparto de tierras, sino tambin el reparto de indgenas entre
los conquistadores para garantizarse una fuerza permanente de trabajo en la
explotacin de sus extensos fundos... Paralelamente al acaparamiento de
la riqueza por los espaoles y criollos, el clero fue, por diferentes medios,
concentrando una inmensa fortuna rstica y urbana, a la par que acumulando
importantes capitales que le redituaban jugosos intereses.

ngel Caso menciona que durante la Colonia la propiedad estaba di-


vidida en privada y pblica. Explica que la primera deriv de las en-
comiendas, mercedes reales, composiciones, confirmaciones y de la
prescripcin. Con respecto a la propiedad pblica, dice que estaba in-
tegrada por los terrenos del Estado conformados por los realengos,
los montes, las aguas y los pastos y las tierras de los municipios com-
puestas de tierras de uso colectivo entre las que se encontraban los
propios, arbitrios y obvenciones. La tercera clasificacin refiere a la
propiedad de los pueblos, que a su vez se divida en terrenos comunales
el ejido y la dehesa y los de explotacin individual las tierras de
comn repartimiento, las parcialidades y las suertes.3
Andrs Molina Enrquez4 tambin se refiere al acaparamiento de la
tierra derivado de la Conquista y durante la Colonia, con base en las
mercedes reales, cuando seala que la propiedad individual, tanto de
la organizacin civil como la eclesistica, vino a tener [] el carcter

2
Vctor Manzanilla Schaffer, Reforma Agraria mexicana, Mxico, Porra, 1977,
pp. 74-81.
3
ngel Caso, Derecho agrario, Mxico, Porra, 1950, p. 37.
4
Andrs Molina Enrquez, La Revolucin Agraria de Mxico, libro quinto, Mxico, Talle-
res Grficos del Museo Nacional de Antropologa, Historia y Etnografa, 1936, p. 55.

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de gran propiedad, o sea el de propiedad en grandes extensiones de


terreno.
Vctor Manzanilla Schaffer5 resume que la propiedad individual
de los espaoles y criollos se encontraba definida con las caractersticas
propias sealadas por el derecho romano poder del dueo para usar,
disfrutar y abusar de la cosa poseda. Tambin comenta que esta pro-
piedad se desarroll, protegida por el poder pblico, en detrimento
de la libertad y de los bienes de los indgenas y de las castas. A esta
situacin contribuyeron las disposiciones que establecan las reduccio-
nes, las cuales consistan en concentrar en poblaciones a los indgenas
dispersos, donde se les mantena bajo el control de los espaoles, lo que
provoc el abandono de sus tierras comunales.
Al respecto, Fernando Gonzlez Roa6 comenta que los conceptos
de propiedad entre los indgenas y los espaoles eran diferentes, pues
en tanto que para aqullos las tierras se dividan en las que pertene-
can a las comunidades, las pertenecientes al soberano y las destinadas
a servicios pblicos, para los espaoles todas las tierras pasaron a ser
propiedad del monarca y de los funcionarios que ste determinaba,
sealando que para este efecto la ley favoreci el establecimiento de los
mayorazgos y la propiedad eclesistica.
En efecto, a partir de la Conquista, los reyes de Espaa otorgaron
tierras a los conquistadores a travs de cdulas reales de gracia o mer-
ced ordinarias o extraordinarias, o de capitulaciones para premiar los
servicios prestados a la Corona, regularizando los repartimientos reali-
zados por Hernn Corts entre sus soldados.
En la Recopilacin de las leyes de Indias se encuentran diversas dis-
posiciones que ordenan que a los nuevos pobladores se les dieran tierras
y solares y que se les encomendaran indios para la labor. Estas mercedes
propiciaron el acaparamiento de extensas superficies, que se fincaron en
tierras que pertenecan a los naturales. Para contrarrestar los reclamos
de los pueblos despojados, se expidieron mercedes reales que serviran

5
Vctor Manzanilla Schaffer, El drama de la tierra en Mxico, del siglo xvi al siglo xxi,
Mxico, Cmara de Diputados/Secretara de la Reforma Agraria/Universidad Nacio-
nal Autnoma de Mxico/Miguel ngel Porra, 2004, pp. 231-234.
6
Fernando Gonzlez Roa, Aspecto agrario de la Revolucin Mexicana, Mxico, Centro
de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1981, p. 62.

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58 L a C oloni a

de ttulos de las tierras que pertenecan a los indgenas, las cuales esta-
ban clasificadas en cuatro categoras: el fundo o cabida legal, reservada
a las viviendas de los pobladores; el ejido, que era posedo colectiva-
mente, consista en una superficie de una legua de largo, ubicada en las
afueras del pueblo, destinada a mantener el ganado de los indios, para
diferenciarlo del de los espaoles; las tierras de repartimiento, destina-
das a la explotacin agrcola, que no podan ser enajenadas pues per-
tenecan en comn a los pobladores, aunque eran trabajadas en forma
individual a travs del sistema de parcelas, y los terrenos propios, que
a pesar de ser de explotacin colectiva, eran utilizados para los gastos
de la comunidad.
Otra forma de reparto era la mesta, orientada a la explotacin ga-
nadera, cuyo rgimen de proteccin jurdica y las condiciones del te-
rritorio, constituido por grandes extensiones abundantes en pastos y
plantas, propici un mayor desarrollo de esta actividad con respecto
a la agrcola, la cual fue objeto de muchas restricciones para proteger
la produccin en Espaa. Tambin se poda adquirir la propiedad me-
diante la compra de terrenos baldos o realengos en subasta pblica.
Pastor Rouaix,7 en su trabajo sobre el origen del movimiento agra-
rista, refiere el surgimiento y la evolucin del sistema de la hacienda
en nuestro pas, como resultado de la Conquista y su afianzamiento
durante la poca de la Colonia, poniendo nfasis en las diferentes ca-
ractersticas observadas en las diversas regiones del territorio nacional,
derivadas de los distintos sistemas de organizacin y tenencia de la
tierra que prevalecan entre los grupos indgenas antes de la llegada de
los espaoles. Para ese fin, compara la situacin de los grupos que habi-
taban la zona central de la Nueva Espaa, que se constituan en pobla-
dos y que tenan un sistema de explotacin agrcola avanzado, frente a
otros grupos que eran particularmente nmadas, que vivan de la caza
y de la recoleccin, actividades que realizaban en grandes extensiones
del territorio. La naturaleza de estos dos tipos de habitantes gener la
diversidad de propiedades otorgadas en concesin a los conquistadores,

7
Pastor Rouaix, Gnesis de los artculos 27 y 123 de la Constitucin Poltica de 1917,
Mxico, Comisin Nacional Editorial del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Re-
volucionario Institucional, 1984, pp. 23-27.

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lo que gener acaparamientos que iban desde pequeas haciendas en las


regiones del centro y sur, hasta grandes latifundios en el norte del pas.
Silvio Arturo Zavala,8 en sus investigaciones sobre la institucin
de la encomienda, comenta sobre las formas de apropiacin territo-
rial empleadas por los colonizadores, as como el repartimiento de los
indgenas y su incorporacin forzosa al trabajo, y concluye que esto
dio origen al peonaje.9 Destaca que aunque este tipo de reparto no
implicaba necesariamente la prdida de los derechos de los indgenas
sobre sus tierras concedidas a los encomenderos, en la prctica los be-
neficiados con estas mercedes usurpaban la propiedad de los naturales
de los pueblos, recurriendo a otros tipos de ttulos para llevar a cabo
el despojo de las tierras.
Las Leyes de Indias, emitidas para regular el reparto y distribucin
de la tierra en las zonas colonizadas, contenan preceptos dirigidos a
evitar que los naturales fueran despojados de sus bienes, particularmen-
te para que los encomenderos no se quedaran con ellos bajo ningn
concepto, como la prohibicin de heredarlos por muerte de los indios y
para que aquellos bienes que les haban quitado, les fueran devueltos a
los indios, sus autnticos dueos. No obstante, estas normas no fueron
suficientes para evitar el enorme despojo cometido en perjuicio de los
antiguos moradores de Amrica.
Martha Chvez Padrn10 hace referencia a la situacin anterior y
comenta que los indgenas fueron reducidos a encomiendas [...] Las
rdenes legislativas indianas positivas eran justas; pero en la realidad se
acataban, pero no se cumplan.

8
Silvio Arturo Zavala, De encomiendas y propiedad territorial de algunas regiones de la Am-
rica espaola, Mxico, Antigua Librera Robredo de Jos Porra e hijos, 1940, p. 86.
9
Silvio Arturo Zavala, Estudios indianos, Mxico, El Colegio Nacional, 1949, pp. 205-307.
10
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, pp. 22-23.

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Ca p t u l o I V

L a In depen denci a

Or genes

E l continuo despojo de los bienes de los pueblos indgenas, agra-


vado por las condiciones de esclavitud a que fueron sometidas
familias enteras como resultado de cerca de 300 aos de colonizacin,
que generaron la concentracin de grandes superficies que antes perte-
necan a los pueblos y que pasaron a manos de unos cuantos espaoles
y criollos, produjeron condiciones de explotacin e injusticia que pro-
vocaron un profundo malestar entre los indios y mestizos y fueron la
causa principal de su nutrida participacin durante la Independencia,
iniciada el 16 de septiembre de 1810.
El anhelo de libertad y de reivindicacin de la tierra fue escucha-
do por Miguel Hidalgo y Costilla, Generalsimo de Amrica, quien
el 19 de octubre declar en Valladolid la abolicin de la esclavitud,
disposicin que confirm en Guadalajara en bando solemne del 29
de noviembre y en el decreto promulgado el 5 de diciembre de 1810,
compilado por Manuel Fabila,1 que ordena se entreguen las tierras para
su cultivo a las comunidades indgenas, sin que para lo sucesivo pue-

1
Manuel Fabila Montes de Oca, Cinco siglos de legislacin agraria, 2a ed., Mxico, Cen-
tro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1990, p. 56.

61

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62 L a Inde pe nde nc i a

dan arrendarse, pues es mi voluntad que su goce sea nicamente de los


naturales en sus respectivos pueblos.
La devolucin de las tierras a los pueblos indgenas se convirti en
la ms importante de las acciones a realizar por los caudillos insurgen-
tes, particularmente por Jos Mara Morelos y Pavn, quien se propuso
repartir los grandes latifundios entre los millares de campesinos que
trabajaban en ellos en condiciones de esclavitud y peonaje, por lo
que gir instrucciones para que se entregaran las tierras a los pueblos
a los que les pertenecan. Son ejemplos de la decisin de Morelos: el
bando por el que informa de la abolicin de la esclavitud y sustituye las
clasificaciones de indios, mulatos y castas, por el concepto de america-
nos, del 17 de noviembre de 1810;2 la orden dictada el 18 de abril de
1811 para que se devuelvan las tierras a los naturales de los pueblos, y el
Proyecto para la Confiscacin de Intereses de Europeos y Americanos,
Adictos al Gobierno Espaol, emitido en Tlacosautitln, Jalisco, el 2
de noviembre de 1813,3 en el que ordena se tomen las tierras que seran
devueltas de las grandes haciendas, reconociendo que:

el beneficio positivo de la agricultura consiste en que muchos se dediquen


con separacin a beneficiar un corto terreno que puedan asistir con su trabajo
e industria, y no en que un solo particular tenga mucha extensin de tierras
infructferas, esclavizando millares de gentes para que las cultiven por fuerza
en la clase de gaanes o esclavos, cuando pueden hacerlo como propietarios de
un terreno limitado con libertad y beneficio suyo y del pblico []

Sobre estas medidas, Vctor Manzanilla Schaffer4 comenta que Mo-


relos plante los principios fundamentales de una reforma agraria, a
saber: fraccionamiento de las grandes propiedades, restitucin de las
tierras a los pueblos despojados de ellas, dotacin de tierras a quienes
carecan de ellas y podan explotarlas de manera personal, y el estable-
cimiento del lmite mximo de la propiedad particular.

2
Ibid., p. 55.
3
Ibid., pp. 68-69.
4
Vctor Manzanilla Schaffer, El drama de la tierra en Mxico, del siglo xvi al siglo xxi,
Mxico, Cmara de Diputados/Secretara de la Reforma Agraria/Universidad Nacio-
nal Autnoma de Mxico/Miguel ngel Porra, 2004, p. 353.

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Para contener el movimiento de Independencia, el 9 de noviembre


de 1812 las Cortes Generales y Extraordinarias de Espaa emitieron
un decreto para promover el fomento de la agricultura, la industria y
la poblacin en las provincias que dependan de la Corona Espaola,
mediante el cual se establece la abolicin de las mitas o mandamien-
tos o repartimientos de indios, y todo servicio personal que bajo de
aquellos otros nombres presten a los particulares, y se ordena que se
proceda a repartir tierras a los indios, tomndolas de las inmediatas a
los pueblos que no pertenezcan a particulares o comunidades.5 En otro
decreto del 4 de enero de 1813, se dispone la reduccin de la propiedad
particular de los terrenos baldos o realengos y comunales en beneficio
de los vecinos de los pueblos y de los comuneros, con excepcin de los
ejidos.6 En decreto del 13 de septiembre de 1813 se establece que las ha-
ciendas administradas por los religiosos y que pertenecieran a los indios,
tambin deban reducirse a propiedad particular.7

L a Constit ucin de A patzing n

Durante el movimiento independentista, Morelos convoc al Congre-


so de Apatzingn, el cual aprob, el 22 de octubre de 1814, el Decreto
Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana,8 que proclam
la separacin de Mxico de Espaa y estableci el respeto a la propiedad
privada sobre la que nicamente puede prevalecer el inters comn.
Isaas Rivera Rodrguez9 comenta que la Constitucin de Apatzin-
gn se sustenta en tres tesis fundamentales: La soberana del pueblo,
los derechos del hombre y la forma republicana de gobierno dividida
entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.
El 24 de febrero de 1821, Agustn de Iturbide y Vicente Guerre-
ro promulgaron el Plan de Iguala, tambin llamado Plan de las Tres

5
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 59-60.
6
Ibid., pp. 64-66.
7
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., p. 67.
8
H. Congreso de la Unin, Comit de Asuntos Editoriales de la Cmara de Diputados,
LIV Legislatura, Las Constituciones de Mxico, Mxico, Talleres Grficos de la Cmara
de Diputados, 1989, p. 47.
9
Isaas Rivera Rodrguez, El nuevo derecho agrario mexicano, Mxico, McGraw-Hill,
1999, p. 39.

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64 L a Inde pe nde nc i a

Garantas, mediante el cual se proclam el fin de la Guerra de Inde-


pendencia y se declar la absoluta separacin de Mxico de la Corona
Espaola. Dicho plan estableca un gobierno monrquico, reservando
al rey de Espaa, Fernando VII, el carcter de emperador o la designa-
cin de quien deba ostentar la Corona; asimismo, declar el respeto a
la propiedad de los espaoles y del clero regular y secular, que conser-
vara todos sus fueros.
El 28 de septiembre del mismo ao se expidi el Acta de Inde-
pendencia del Imperio Mexicano, que suscribi el propio Iturbide. Al
respecto, Justo Sierra10 destaca dicho momento, asegurando que la
Nueva Espaa haba pasado a la historia. Para regir a la nacin inde-
pendiente se integr una Junta Provisional Gubernativa, la cual des-
apareci el 24 de febrero de 1822, al quedar instalado el Congreso y
emitirse las Bases Constitucionales, en las que se estableci el sistema
de organizacin gubernamental; segn observa el propio Justo Sierra11
el Congreso puls bien el estado anrquico del pas y trat de apresu-
rar las bases de la federacin, an antes de la Constitucin definitiva.
Jess Reyes Heroles12 comenta que desde que inici sus actividades
el Congreso Constituyente de 1822, el problema agrario represent
uno de los principales temas a discusin y alude a la propuesta de Car-
los Mara Bustamante, para que se d tierra a los mexicanos indgenas
y se pueblen las costas. Para ello, Bustamante plante que se vendieran
las tierras de los jesuitas y que aquellas que por su extensin no podan
venderse, se dividieran o subdividieran; el Congreso aprob la venta y
la divisin, ms no el reparto de tierras entre los indgenas.
El 19 de mayo de 1822 Agustn de Iturbide se proclam empera-
dor. Das despus, el Congreso volvi a analizar la situacin de la pro-
piedad, en relacin con una solicitud para colonizar las tierras de Texas
en favor de tres personas. Dicho rgano aprob un acuerdo para que
se formulara una ley general de colonizacin, para regular y prevenir la
ocupacin del territorio nacional por esta va.

10
Justo Sierra, Evolucin poltica del pueblo mexicano, Mxico, Porra, 1986, p. 116.
11
Ibid., p. 130.
12
Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, I. Los orgenes, Mxico, Fondo de Cultu-
ra Econmica, 1982, pp. 128-130.

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Reyes Heroles13 refiere que el Congreso abord nuevamente el


tema de la propiedad en la sesin del 15 de junio de 1822, al discutir
la venta de unos terrenos comunales que pretenda llevar a cabo un
ayuntamiento. En dicha discusin surgieron dos posturas contradic-
torias: una, sostenida por el diputado Jos M. Covarrubias, para que
dichos bienes no se vendieran y se conservaran ntegros en beneficio de
los pueblos a los que pertenecan, y otra, encabezada por el diputado
Manuel Tern, que apoyaba la venta a particulares de los mencionados
terrenos comunes, argumentando que la venta de bienes comunales en
favor de particulares sera en mejor provecho de la nacin.
El 8 de agosto de 1822, el anlisis del proyecto de Ley de Coloni-
zacin provoc intensos debates en el Congreso sobre el problema de la
tierra, derivados de las dos posturas sealadas, sobre si deban reducirse
a propiedad individual los bienes de las comunidades o era mejor que
se preservaran como propiedad comn. En estos debates, Carlos Mara
de Bustamante propuso que se repartieran tierras a los indgenas y se
procediera a la venta de los bienes baldos o realengos.
El 23 de noviembre de ese mismo ao, el Congreso aprob, entre
otros, el artculo II que establece:14

Debiendo ser el principal objeto de las leyes en todo gobierno libre aproxi-
marse en lo posible a que las propiedades estn igualmente repartidas, to-
mar el gobierno en consideracin lo prevenido en esta ley, para procurar
que aquellas tierras que se hallen acumuladas en grandes porciones en una
sola persona o corporacin y que no puede cultivarlas, sean repartidas entre
otras: indemnizando a los propietarios su justo precio a juicio de peritos.

Como puede advertirse, el Congreso eludi el tema de los terrenos


comunales, al precisar que la ley que se aboque a reglamentar la colo-
nizacin debe referirse nicamente a los terrenos de los que sea pro-
pietario el Estado, excluyendo los que pertenezcan en propiedad a los
individuos o a los pueblos. La Ley de Colonizacin del Imperio fue
aprobada por la Junta Nacional Instituyente, que haba sustituido al
Congreso el 4 de enero de 1823.

13
Ibid., pp. 135-136.
14
Apud ibid., p. 141.

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66 L a Inde pe nde nc i a

Al reinstalarse el Congreso, el 31 de marzo de 1823, design a un


Supremo Poder Ejecutivo integrado de tres miembros: Nicols Bravo,
Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete. El 11 de abril del mis-
mo ao suspendi la Ley de Colonizacin. Posteriormente, el 31 de
enero de 1824, se proclam el Acta Constitutiva de la Federacin, que
servira de base para la Constitucin.
El 18 de agosto de 1824 se aprob un decreto sobre colonizacin,
que permiti se colonizaran los terrenos de la nacin, con excepcin
de los de propiedad particular o que pertenecieran a los pueblos o
corporaciones, pero no atendi los reclamos de repartir tierras a los
indgenas. Sobre este ordenamiento, Hilario Brcenas Chvez15 destaca
que en los artculos 12 y 13 se apuntan como los grandes males de la
propiedad agraria el latifundismo y la amortizacin de la tierra.
Con las medidas dictadas al triunfar el movimiento indepen-
dentista, no se atendi la demanda de los indgenas respecto de la
reivindicacin de sus derechos sobre la tierra, pues no slo no se
atac la gran concentracin de superficie que se encontraba en ma-
nos de los antiguos terratenientes y del clero, sino que a travs de
numerosos bandos, acuerdos y decretos se concedieron diversas ex-
tensiones a quienes haban participado en la lucha armada, incluso
se promovi que las haciendas de los indios se redujeran a propiedad
particular.
Como resultado de este proceso, surgieron nuevas familias que
acapararon extensas reas agrcolas, adems de que las congregacio-
nes religiosas continuaron concentrando grandes extensiones de tie-
rra por diversas vas; estos terrenos, a veces, permanecan ociosos,
porque por sus dimensiones se haca difcil su explotacin, de ah su
denominacin de bienes de manos muertas. La situacin empeor
por virtud de las leyes y decretos orientados a promover la coloniza-
cin, que propiciaron la concentracin de diversas reas en manos de
extranjeros, lo cual, a la larga, dio lugar a la prdida de buena parte
de los bienes nacionales.

15
Hilario Brcenas Chvez, Derecho agrario y el juicio de amparo, Mxico, McGraw-Hill,
1999, p. 44.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 67

L a Constit ucin de 1824

Desde su instalacin, el Congreso Constituyente se orient a estable-


cer las reglas generales que serviran de base para la organizacin de la
nueva nacin independiente, tarea para la cual revis los sistemas pre-
dominantes de la poca en otros pases y debati cules seran los ms
apropiados para la antigua colonia espaola recin liberada.
La Constitucin fue aprobada el 4 de octubre de ese ao. Al res-
pecto, Justo Sierra16 asienta que en su elaboracin el Congreso recurri
a trascripciones de la Constitucin espaola y la de Estados Unidos
de Amrica, sin desestimar el criterio prevaleciente en Francia, desde-
ando en un principio el rgimen federal pleno, tal como lo propona
la Comisin de Constitucin. Sin embargo, adopt el sistema federal
inverso, con limitaciones a la soberana de los estados y la divisin del
gobierno en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, entre otras
disposiciones.
En la Constitucin de 1824,17 compuesta de 171 artculos distri-
buidos en siete ttulos, se reitera el respeto inviolable a la propiedad
particular, excepto por causa de utilidad pblica, en cuyo caso siempre
se indemniza a la parte interesada.
Martha Chvez Padrn18 critica el artculo 112 diciendo que el
Mxico Independiente se comprometi a respetar la propiedad de los
latifundistas y de las corporaciones religiosas. Tambin destaca el im-
pacto del texto constitucional en la cuestin agraria cuando se refiere a
las repercusiones que tendra en el agravamiento del problema agrario
y la concentracin de tierras en manos muertas, derivado de la reitera-
cin de la convivencia del Clero con el Estado como un poder que si-
gui reconocindose junto al poltico, en el artculo Tercero, con todas
las graves consecuencias que este hecho implicar para nuestra nacin,
hasta el ao de 1857.

16
Justo Sierra, op. cit., pp. 131-132.
17
H. Congreso de la Unin, Comit de Asuntos Editoriales de la Cmara de Diputados,
LIV Legislatura, op. cit., pp. 75-92.
18
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, pp. 205-
206.

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68 L a Inde pe nde nc i a

Isaas Rivera Rodrguez19 tambin alude al mismo tema al expresar


que la convivencia constitucional del clero con el Estado subsisti, lo que
favoreci la concentracin de la tierra en manos de las congregaciones.
Aprobada la Constitucin, Guadalupe Victoria y Nicols Bravo
fueron designados primer presidente constitucional y vicepresidente,
respectivamente, el 19 de octubre de 1824. Sin embargo, la lucha por
el poder entre los anteriores caudillos del movimiento insurgente y
los constantes enfrentamientos entre conservadores y liberales dieron
lugar a numerosos cambios de mando en la jefatura del Ejecutivo. Esto
ocasion la sucesin de diversos sistemas de gobierno, lo que a su vez
gener un proceso de inestabilidad nacional que se prolong desde
1827, ao en que Nicols Bravo desconoci a Guadalupe Victoria, has-
ta 1854, cuando como consecuencia de la proclamacin del Plan de
Ayutla el 1 de marzo de ese ao, dej el poder Antonio Lpez
de Santa Anna, despus de una serie alternativa de ascensos y descensos
a la Presidencia de la Repblica.
La inestabilidad prevaleciente en el pas provoc, adems, la expe-
dicin de mltiples leyes y decretos en los que se estableca, luego se
desconoca, ms adelante se restableca o se sustitua la forma de go-
bierno, que poda ser liberal o conservadora, segn el grupo en el po-
der. Lo anterior afect tambin la divisin poltica del pas, en estados
y territorios, en departamentos o provincias, as como las facultades del
presidente, de las Cmaras y del Poder Judicial.
Como ejemplo de la confusin puede citarse que el 29 de diciembre
de 1836 se aprobaron las Leyes Constitucionales,20 conocidas como
Las Siete Leyes. En la Ley Primera, Derechos y Obligaciones de los
Mexicanos y Habitantes de la Repblica, en el artculo 2, de los dere-
chos del mexicano, se establece que no poda ser privado de su propie-
dad, ni del libre uso y aprovechamiento de ella, excepto por causa de
utilidad pblica, y el dueo, sea corporacin eclesistica o secular, sea
individuo particular, tendra que ser previamente indemnizado.
Justo Sierra 21 comenta sobre el contenido de este ordenamiento:

19
Isaas Rivera Rodrguez, op. cit., p. 41.
20
H. Congreso de la Unin, Comit de Asuntos Editoriales de la Cmara de Diputados,
LIV Legislatura, op. cit., pp. 95-123.
21
Justo Sierra, op. cit., pp. 152-153.

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La Constitucin de las Siete Leyes era, por lo dems, muy liberal; rica en su
inventario de garantas, hospitalaria al extranjero y, segn el sistema nortea-
mericano, invitndolo a nacionalizarse con el aliciente de la propiedad raz;
intolerante en materia religiosa, pero mantenedora de un resto del patronato
en compensacin de esa intolerancia; dotada de su clsica divisin y ordena-
miento de poderes, con un Legislativo bicamarista, con su cmara de repre-
sentantes fundada en un estrecho rgimen electoral, no desproporcionado
a las exigencias cortsimas del pas en materia de sufragio; con un Ejecutivo
compuesto de un Presidente, que duraba ocho aos en su encargo, un mi-
nisterio y un consejo de gobierno; con un poder Judicial inamovible y una
divisin del territorio en departamentos, dotados de asambleas electivas con
amplias facultades de administracin.

El 12 de junio de 1843, se expiden las Bases de Organizacin Poltica


de la Repblica Mexicana,22 compuesta por 202 artculos, integrados
en 11 ttulos. El artculo 9, relativo a los derechos de los habitantes de
la Repblica, dispone que:

La propiedad es inviolable, sea que pertenezca a particulares o a corpora-


ciones, y ninguno puede ser privado o turbado en el libre uso y aprovecha-
miento de la que le corresponda segn las leyes [...] Cuando algn objeto
de utilidad pblica exigiere su ocupacin, se har sta, previa la competente
indemnizacin, en el modo que disponga la ley.

Justo Sierra 23 aborda la conformacin del Congreso Constituyente


en 1842, en el cual estaban en pugna dos proyectos de Constitucin:
la propuesta de los moderados, que impulsaba un centralismo liberal
combinado con la autonoma administrativa de los departamentos, y el
proyecto de los exaltados, que planteaba la vuelta al federalismo puro.
Al respecto, comenta que ambas posturas espantaron al gobierno, por
lo cual el presidente interino y el Consejo de Ministros disolvieron el
Constituyente. Poco despus se reuni una Junta de Notables para
fraguar una Constitucin antirreformista.

22
H. Congreso de la Unin, Comit de Asuntos Editoriales de la Cmara de Diputados,
LIV Legislatura, op. cit., pp. 127 a 148.
23
Justo Sierra, op. cit., pp.159-160.

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70 L a Inde pe nde nc i a

En el Acta de Reformas constitucionales,24 emitida el 18 de mayo


de 1847, se declara en pleno vigor la Constitucin de 1824, intro-
duciendo algunas modificaciones a su texto para ms consolidarle y
hacerle efectivo, segn se indica en la exposicin de motivos corres-
pondiente.
Las condiciones imperantes, derivadas de la falta de estabilidad po-
ltica y econmica, producto de los desrdenes en la administracin
pblica, contribuyeron, en 1848, a la prdida de la mitad del territorio
nacional en favor de los Estados Unidos de Amrica, durante una de
las etapas en que fue presidente Antonio Lpez de Santa Anna, quien
acept recibir a cambio una indemnizacin de 15 millones de pesos,
pagaderos en anualidades, como se establece en el Tratado de Paz,
Amistad y Lmites, firmado el 2 de febrero de 1848 y publicado el 30
de mayo de ese ao.25
Justo Sierra comenta que entre las normas en materia agraria que
se expidieron en esa poca se encuentran la ley del 25 de noviembre de
1853, que declara nulas las enajenaciones de terrenos baldos efectua-
das por los estados, y la del 7 de julio de 1854, que sujeta a revisin
todas las concesiones y enajenaciones realizadas por los gobiernos lo-
cales desde 1821.

El Pl a n de Ay u tl a

En febrero de 1854, los generales Juan lvarez y Toms Moreno, y el


coronel Ignacio Comonfort, reunidos con un amplio grupo de milita-
res en la hacienda La Providencia, redactaron un proyecto de procla-
ma que desconoca al gobierno de Santa Anna y lo acusaba de querer
implantar una monarqua. El plan fue proclamado el 1 de marzo de
ese ao en la poblacin de Ayutla, perteneciente al departamento
de Guerrero. Estaba compuesto de nueve artculos en los que se des-
conoca al presidente Santa Anna y a los funcionarios de su gobierno, y
se designaba un presidente interino, quien convocara a un Congreso

24
H. Congreso de la Unin, Comit de Asuntos Editoriales de la Cmara de Diputados,
LIV Legislatura, op. cit., pp. 151-155.
25
Vid. Manuel Lpez Gallo, Economa y poltica en la historia de Mxico, Mxico, Edicio-
nes El Caballito, 1982, p. 82.

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Constituyente extraordinario para establecer un sistema republicano,


representativo y popular.
Justo Sierra 26 comenta sobre los alcances limitados del Plan de
Ayutla, pues se reduca a despojar del gobierno a Santa Anna, a pro-
testar el respeto a las garantas individuales, al ejrcito y a los comer-
ciantes. Ni una sola palabra de federalismo o de reformas; al contrario
pareca dominar en l una tendencia centralista.
Comonfort inici el movimiento armado desde Acapulco el 11 de
marzo de 1954 y modific el Plan de Ayutla para limitar las facultades
del presidente interino y fortalecer a las instituciones liberales. La gue-
rra se extendi pronto a todo el pas, por lo que Santa Anna huy de
la Ciudad de Mxico en agosto de 1855, embarcndose poco despus
hacia el extranjero.

26
Justo Sierra, op. cit., pp. 187-191.

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Ca p t u l o V

L a R efor m a

E l periodo conocido como la Reforma se inicia a partir de la sa-


lida de Santa Anna y el triunfo del movimiento revolucionario
impulsado por los suscribientes del Plan de Ayutla. El 4 de octubre
de 1855 la Junta de Representantes del Plan design en Cuernavaca
al general Juan lvarez como presidente interino, quien convoc a un
Congreso Constituyente.

L a Ley Ju r ez

La Ley sobre Administracin de Justicia y Orgnica de los Tribunales


de la Nacin, del Distrito y Territorios, tambin llamada Ley Jurez,
fue expedida el 23 de noviembre de 1855 y se considera el antecedente
ms relevante de las Leyes de Reforma. Sobre ella Justo Sierra1 destaca
que suprimi los tribunales especiales, con excepcin de los tribunales
eclesisticos y militares, que slo subsistiran temporalmente.
Al grito de Religin y fueros!, el clero y los militares encabeza-
ron varias revueltas en contra de la Ley Jurez, lo que oblig al presi-
dente a renunciar en diciembre de ese mismo ao y fue sustituido por
Ignacio Comonfort, quien promovi los trabajos del Constituyente.

1
Justo Sierra, Jurez: su obra y su tiempo, Mxico, Porra, 1971, pp. 74-75.

73

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74 L a Re form a

Las sesiones del Congreso fueron muy tensas y en ellas se puso de


manifiesto la situacin imperante en la Repblica y, particularmente,
las condiciones en que vivan las familias campesinas. Un ejemplo de lo
anterior es el discurso pronunciado por el diputado Jos Mara Castillo
Velazco, en la sesin del 16 de junio de 1856, citado por Manuel Lpez
Gallo,2 en el cual plantea como medio para acabar con el sufrimiento
de los hombres del campo el reparto de la tierra; reconoci que si no se
propiciaba esta medida, los pueblos rurales continuaran agobiados por
la miseria: No es vergonzoso para nosotros, liberales, que dejemos
subsistir ese estado de cosas, cuando por leyes dictadas por monarcas
absolutos se concedan esos terrenos a los pueblos y se provea as a sus
necesidades?.
Por su parte, el diputado Ponciano Arriaga,3 en la sesin del 23 de
junio, tambin cuestion severamente el sistema de tenencia de la tie-
rra imperante en nuestro pas y las condiciones de vida de la poblacin
rural, al criticar que mientras unos cuantos individuos se encontraban
en posesin de inmensas superficies sin cultivar, la mayora de los cam-
pesinos se encontraban gimiendo en la ms horrenda pobreza, sin
propiedad, sin hogar, sin industria, ni trabajo. Insisti que en tanto
grandes extensiones se encontraban ociosas, desiertas y abandonadas,
cuatro o cinco millones de mexicanos diseminados por todo el terri-
torio nacional carecan de tierras para su sustento. Y sentenci: El
derecho de propiedad consiste en la ocupacin o posesin, teniendo los
requisitos legales; pero no se declara, confirma y perfecciona, sino por
medio del trabajo y la produccin, con lo cual reprochaba la acumula-
cin en pocas manos de grandes posesiones territoriales.
Jess Reyes Heroles4 cita a Francisco Zarco cuando alertaba que si
no se atenda el problema de la tierra, dara lugar a un gran desconten-
to social y sera la causa de numerosos levantamientos.

2
Manuel Lpez Gallo, Economa y poltica en la historia de Mxico, Mxico, Ediciones El
Caballito, 1982, p. 126.
3
Apud Francisco Gonzlez de Cosso, Historia de la tenencia y explotacin del campo en
Mxico, Mxico, Centro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1981, pp.
185-209. Jos Ramn Medina Cervantes, Bases sociojurdicas del artculo 27 constitucio-
nal, Mxico, Centro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1984, pp. 14-15.
4
Apud Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, t. III. La integracin de las ideas,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1982, p. 593.

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L a Ley Ler do

El 25 de junio de 1856 el presidente Comonfort expidi la Ley de Des-


amortizacin de las Fincas Rsticas y Urbanas de las Corporaciones
Civiles y Religiosas de Mxico, elaborada por Miguel Lerdo de Tejada,
entonces ministro de Hacienda, por lo cual tambin se le conoce como
la Ley Lerdo,5 en la que se reconoce que la falta de movimiento o libre
circulacin de una gran parte de la propiedad raz, base fundamental
de la riqueza pblica, era entonces uno de los mayores obstculos para
la prosperidad y desarrollo de la nacin.
En su texto se estableca, entre otras cuestiones no menos impor-
tantes, que todas las fincas rsticas y urbanas que poseyeran o admi-
nistraran como propietarios las corporaciones civiles o eclesisticas se
adjudicaran en propiedad a los que las tuvieran arrendadas, sealando
adems que ninguna corporacin civil o eclesistica tendra capacidad
legal para adquirir en propiedad o administrar bienes races, excepto
aquellos que fueren indispensables para el servicio de la corporacin.
El 30 de julio del mismo ao se expidi el reglamento de la Ley
de Desamortizacin de las Fincas Rsticas y Urbanas de las Corporacio-
nes Civiles y Religiosas de Mxico,6 que inclua dentro de las corpo-
raciones civiles objeto de la prohibicin referida a las comunidades
y parcialidades indgenas. Martha Chvez Padrn7 manifiesta que la
medida sealada provoc graves perjuicios a los derechos de los pue-
blos indgenas, al permitir que las tierras salieran de la propiedad de
las comunidades y se repartieran a ttulo particular entre los vecinos
de las mismas. Al respecto, comenta que si bien es cierto que la ley su-
primi la amortizacin y le quit personalidad jurdica al clero como
terrateniente, tambin lo es que, al no coordinar la desamortizacin
con el fraccionamiento y la fijacin de lmites en la propiedad rstica,
se fortaleci el latifundismo.

5
Manuel Fabila Montes de Oca, Cinco siglos de legislacin agraria, 2a ed., Mxico, Cen-
tro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1990, pp. 91-95.
6
Ibid., pp. 96-101.
7
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, p. 225.

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76 L a Re form a

Al analizar los antecedentes y efectos relacionados con la Ley Ler-


do, Fernando Gonzlez Roa8 explica que su principal objetivo fue re-
vertir el proceso de concentracin de la tierra en las manos del clero,
dueo de la mitad de la propiedad rstica; sin embargo, critica que
se favoreci el latifundismo y que las leyes que desamortizaron los
bienes eclesisticos, traan en principio la destruccin de la propiedad
comunal de los pueblos.

L a Constit ucin de 1857

En el Congreso Constituyente, que inici sus sesiones el 4 de febrero


de 1856, el problema de la tenencia de la tierra y la necesidad de atender
las demandas de los pueblos indgenas fue objeto de grandes discusio-
nes, como se advierte en los posicionamientos de Ponciano Arriaga y
Jos Mara Castillo Velazco, quienes aseguraban que slo se resolvera
esta cuestin a travs de un proceso de reparto de las grandes concen-
traciones territoriales que estaban en manos de unos cuantos terrate-
nientes entre millares de campesinos, como va para lograr rescatarlos
de las condiciones de miseria en que se encontraban. Del mismo modo,
Isidoro Olvera defenda la necesidad de acabar con el latifundismo y
propiciar un reparto para constituir la pequea propiedad.
No obstante los anteriores pronunciamientos, la mayora de los
congresistas consider que las disposiciones de la Ley de Desamorti-
zacin de las Fincas Rsticas y Urbanas de las Corporaciones Civiles y
Religiosas de Mxico eran suficientes para resolver la cuestin agraria,
por lo cual, cuando se aprob la Constitucin, el 5 de febrero de 1857,9
se omiti incorporar el reparto de la tierra, reclamado por los agraris-
tas e impulsado por los liberales, al texto del artculo 27, con lo que se
refrend la incapacidad legal de las corporaciones, civiles o eclesisticas
incluyendo a las comunidades indgenas como corporaciones civi-
les, para adquirir o administrar bienes races.

8
Fernando Gonzlez Roa, Aspecto agrario de la Revolucin Mexicana, Mxico, Centro
de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1981, pp. 73-74.
9
H. Congreso de la Unin, Comit de Asuntos Editoriales de la Cmara de Diputados,
LIV Legislatura, Las Constituciones de Mxico, Mxico, Talleres Grficos de la Cmara
de Diputados, 1989, p. 161.

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El artculo 27 constitucional aprobado qued expresado en los si-


guientes trminos:

La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento,


sino por causa de utilidad pblica y previa indemnizacin. La ley determina-
r la autoridad que deba hacer la expropiacin y los requisitos con que sta
haya de verificarse.
Ninguna corporacin civil o eclesistica, cualquiera que sea su carcter,
denominacin u objeto, tendr capacidad legal para adquirir en propiedad
o administrar por s bienes races, con la nica excepcin de los edificios
destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institucin.

Martha Chvez Padrn10 indica que la confirmacin en el texto consti-


tucional de la prohibicin a los ncleos agrarios para ser dueos de sus
tierras en forma comunal contribuy al despojo de los bienes comunales
en favor de propietarios particulares, lo que agrav el problema agrario.
En efecto, tanto la Ley de Desamortizacin como su reglamento
pretendieron reactivar la explotacin agrcola de la propiedad, acapa-
rada principalmente por el clero y que permaneca improductiva; sin
embargo, lejos de alcanzar ese objetivo, afectaron la propiedad y la
posesin de las antiguas comunidades indgenas, lo que propici el
despojo de las tierras en beneficio de acaparadores y especuladores,
convirtiendo a los antiguos dueos, por necesidad e ignorancia, en
peones de las nuevas haciendas particulares. Adems, se permiti que
los bienes de manos muertas que se haban concentrado en poder del
clero se trasladaran, casi intactos, a terratenientes poseedores de gran-
des capitales, quienes los adquiran en subasta pblica, convirtindose
en los nuevos latifundistas.
El general Juan lvarez, en un manifiesto publicado en julio de
1857, reconoci que ni la Ley Lerdo ni la Constitucin de ese ao
fueron capaces de aliviar la situacin de los campesinos mexicanos. Al
respecto, Jess Reyes Heroles11 comenta que Juan lvarez se refiere al
endeudamiento por tiempo indefinido de los jornaleros, convertido en
una verdadera esclavitud, que es el origen de las turbulencias, conflic-

10
Martha Chvez Padrn, op. cit., p. 230.
11
Jess Reyes Heroles, op. cit., pp. 583-585.

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78 L a Re form a

tos y movimientos registrados en el campo, derivados de los despojos


cometidos en los terrenos comunes de los pueblos.
El clero y la nueva clase terrateniente se opusieron a las normas
que pretendan privarlos de sus bienes, tanto a la Ley Lerdo como a
la nueva Constitucin, por ello, en diciembre de 1857 Comonfort se
adhiri al Plan Zuloaga o Plan de Tacubaya que buscaba derogar la
constitucin y depositaba el Poder Ejecutivo en el propio Comonfort,
quien das despus restableci el orden constitucional. En enero de
1858, Benito Jurez, entonces presidente de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin, de acuerdo con el texto constitucional, sustituy a
Comonfort como presidente interino de la Repblica.
Jurez abandon la capital al estallar la denominada Guerra de Tres
Aos en febrero de 1858, instal el gobierno de la Repblica en Gua-
dalajara y desconoci el gobierno convencional, auspiciado por los con-
servadores y encabezado por Flix Mara Zuloaga. De ah se traslad
a Veracruz, donde instal el gobierno y obtuvo el reconocimiento de
Estados Unidos.

Naciona liz acin


de los bienes del clero

Desde Veracruz, el gobierno encabezado por Benito Jurez expidi di-


versas leyes y decretos para consolidar la Reforma. Entre ellos, la Ley de
Nacionalizacin de los Bienes Eclesisticos,12 del 12 de julio de 1859,
por medio de la cual todos los bienes del clero secular y regular entra-
ran al dominio de la nacin; tambin estableci la independencia entre
los negocios del Estado y los eclesisticos y la libertad de cultos. Al da
siguiente, promulg el Reglamento de la Ley de Nacionalizacin de los
Bienes Eclesisticos,13 para regular el procedimiento y designar a las au-
toridades para la administracin de los bienes nacionalizados del clero.
Tambin se publicaron leyes para regular la intervencin de la auto-
ridad civil en la celebracin del matrimonio; el registro del estado civil
de las personas; el funcionamiento de los cementerios, camposantos,

12
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 104-107.
13
Ibid., pp. 107-112.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 79

panteones, bvedas y criptas mortuorias, y el establecimiento de los


das festivos oficiales, actos que antes eran determinados por las auto-
ridades de la Iglesia.
Para impulsar la incorporacin de grandes superficies que perma-
necan sin explotacin, Benito Jurez promulg la Ley de Colonizacin
del 13 de marzo de 1861,14 con la que se intensificaron las actividades
productivas agropecuarias como va para promover el desarrollo del pas,
lo que propici el establecimiento de varias colonias, principalmente en
Veracruz y Sonora, y en las pennsulas de Yucatn y Baja California.
Jurez fue electo presidente constitucional de la Repblica para el
periodo 1861-1865. El 20 de julio de 1863 emiti la Ley sobre Ocu-
pacin y Enajenacin de Terrenos Baldos,15 que conceda a los habi-
tantes de la Repblica, con excepcin de los extranjeros, la facultad de
denunciar y adquirir hasta 2500 hectreas de terrenos baldos. En la
misma fecha decret la ley que adopta el sistema mtrico decimal para
las medidas de tierras y aguas.16

L a Interv encin Fr a ncesa

La gestin de Jurez fue interrumpida por la Intervencin Francesa


y la llegada de Fernando Maximiliano de Habsburgo, archiduque de
Austria, nombrado emperador de Mxico, a quien los conservadores
demandaron anular las leyes emitidas por Jurez.
Desde la Ciudad de Mxico y en plena confrontacin con el go-
bierno republicano encabezado por Jurez, Maximiliano pretendi
responder a los reclamos de los grupos indgenas, expidiendo, entre
otras, la Ley sobre Terrenos de Comunidad y de Repartimiento, del
26 de junio de 1866,17 que conceda en propiedad, de manera indivi-
dual, a los naturales y vecinos de los pueblos las tierras de comunidad
y repartimiento, mediante su fraccionamiento, y la Ley Agraria del Im-
perio, que conceda fundo legal y ejido a los pueblos que carecieran

14
Apud Justo Sierra, op. cit., pp. 204-216.
15
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 114-117.
16
Ibid., pp. 117-119.
17
Ibid., pp.128-130.

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80 L a Re form a

de l, del 16 de septiembre de 1866.18 Esta ltima conceda fundo


legal a los pueblos de ms de 400 habitantes y dotaba de ejido a los
que tuvieran ms de dos mil pobladores. Con estas leyes, adems, se
pretendi anular los ttulos derivados de la Ley Lerdo y reivindicar a
los antiguos propietarios mediante la expedicin de nuevos ttulos. La
invasin francesa concluy con el fusilamiento de Maximiliano en el
Cerro de las Campanas en Quertaro.
Restaurada la Repblica, el 20 de agosto de 1867, Jurez expidi
la ley19 para la revalidacin de actuaciones y sentencias dictadas por los
tribunales del Imperio, la cual declar la nulidad de algunos instru-
mentos pblicos y privados expedidos durante la Intervencin, y otor-
g facultades a los jueces designados por el gobierno para esos fines,
cuyos procedimientos se ajustaran a las leyes vigentes.

18
Ibid., pp. 131-132.
19
Ibid., pp. 135-138.

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Ca p t u l o V I

El Por fir i ato

A la muerte de Jurez, Porfirio Daz asumi la Presidencia de la Re-


pblica y manifest su apego a la Constitucin de 1857 y a las Le-
yes de Reforma. Don Porfirio apoy sus programas de desarrollo agrcola
en las leyes de Colonizacin y de Ocupacin y Enajenacin de Terrenos
Baldos, promoviendo la celebracin de contratos para fomentar la colo-
nizacin del territorio nacional, restringidos a los ciudadanos mexicanos.
El presidente Manuel Gonzlez expidi, el 15 de diciembre de
1883, el Decreto del Ejecutivo sobre Colonizacin y Compaas Des-
lindadoras,1 que estableci el deslinde, medicin, fraccionamiento y
valuacin de los terrenos baldos o de propiedad nacional para su ad-
judicacin a inmigrantes extranjeros y a los nacionales, con fines de
colonizacin. Para cumplir este propsito se otorgaron facultades al
Ejecutivo para permitir la operacin de compaas deslindadoras, con-
cedindoles en compensacin por los gastos efectuados en los trabajos
requeridos hasta la tercera parte de los terrenos que habilitaran.
La intervencin de compaas deslindadoras en este proceso con-
tribuy al despojo que sufrieron las comunidades rurales, as como
numerosos poseedores de pequeos predios rsticos que carecan de
ttulos de propiedad sobre las tierras que quedaban comprendidas en

1
Manuel Fabila Montes de Oca, Cinco siglos de legislacin agraria, 2 ed., Mxico,
Centro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1990, pp. 155-160.

81

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82 E l Porfi ri ato

los polgonos de superficie que dichas compaas reportaban como te-


rrenos baldos, con lo que desconocan la existencia de los poblados y
los derechos de posesin que ejercan sobre los mencionados terrenos.
Slo se libraron de la prdida de las tierras los propietarios de grandes
extensiones, cuyos ttulos s eran reconocidos.
En el decreto del 18 de diciembre de 1893, el Congreso autoriz
al presidente modificar la Ley de Colonizacin enunciada, para dismi-
nuir las restricciones impuestas para adquirir tierras. El 26 de marzo
de 1894, Porfirio Daz promulg la Ley sobre Ocupacin y Enajena-
cin de Terrenos Baldos,2 que estableca que todos los habitantes de
la Repblica, incluidos los extranjeros, podran denunciar y adquirir
terrenos baldos, demasas y excedencias en cualquier parte del territo-
rio nacional y sin limitacin de extensin, protegiendo incluso contra
futuras revisiones los ttulos expedidos derivados de los procesos de
deslinde efectuados por las compaas.
Por decreto del 30 de diciembre de 1902, expedido por el propio
Porfirio Daz, se deroga la Ley sobre Ocupacin y Enajenacin de Te-
rrenos Baldos, para dejar sin efecto las autorizaciones concedidas a las
compaas deslindadoras, pero respetando las mediciones y deslindes
ya efectuados. En compensacin, el gobierno autoriz la celebracin
de convenios con particulares, otorgando grandes extensiones para la
explotacin de los recursos de diversa ndole existentes en ellas.
Igualmente se privilegi la colonizacin de terrenos nacionales por
compaas extranjeras o nacionales con mayora de extranjeros. En los
contratos respectivos, se otorgaban facilidades y estmulos que incluan
la donacin a ttulo gratuito de los terrenos objeto de la colonizacin
a excepcin del pago de contribuciones federales y la explotacin de
los diversos recursos que se encontraren en dichas tierras, as como el
uso y aprovechamiento de las aguas.

L a s concentr aciones de tier r a s

Las acciones del gobierno y los ordenamientos emitidos durante este


largo periodo se convirtieron en un factor importante para la concen-

2
Ibid., pp. 160-173.

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tracin de la tierra y de sus recursos en manos de unas cuantas familias,


en perjuicio tanto de pueblos indgenas como de pequeos poseedores.
De esta manera y como resultado de las labores realizadas por las com-
paas deslindadoras y colonizadoras, se fortaleci el latifundismo, que
alcanz su nivel ms crtico a fines del siglo xix y principios del siglo xx.
Junto con el despojo de los pueblos y el acaparamiento de la tierra
y de sus recursos se gest un sistema de explotacin de miles de cam-
pesinos y en muchos casos de sus familias, que engrosaron las filas
de peones de las nuevas haciendas, en las que subsistan en condiciones
muchas veces infrahumanas, siendo con frecuencia vctimas de la bru-
talidad de los propietarios, lo que contribuy de manera relevante al
agravamiento del problema agrario nacional. La situacin imperante en
el campo mexicano durante el rgimen porfirista agudiz el contraste
entre unos cuantos hacendados que usufructuaban la mayora de las
tierras productivas y millares de jefes de familia que carecan de ellas
y que dependan del trabajo de las haciendas para su sobrevivencia, lo
cual aliment con nuevos bros el viejo reclamo por la tierra como va
para alcanzar la justicia para los hombres del campo.
Durante este rgimen, para impulsar los planes de colonizacin,
se foment la concentracin y registro de grandes propiedades. Incluso se
recurri al despojo de las tierras de los pueblos indgenas, a quienes
se expulsaba de sus territorios y, en muchos casos, se les deportaba a
otras regiones del pas, como ocurri con los yaquis, a quienes trasla-
daron a las zonas selvticas de Yucatn y Quintana Roo en represalia
por su frrea oposicin al despojo de sus bienes, como lo seala Andrs
Molina Enrquez,3 quien destaca los esfuerzos de los indgenas para
sobrevivir en condiciones naturales, no solamente adversas, sino dife-
rentes a aquellas en las que haban desarrollado sus habilidades.
Fernando Gonzlez Roa4 reporta la concentracin de grandes ex-
tensiones de tierra, derivada de las concesiones y contratos otorgados
durante el gobierno porfirista. Detalla que varias de las adjudicaciones

3
Andrs Molina Enrquez, La Revolucin Agraria de Mxico, libro quinto, Mxico, Talle-
res Grficos del Museo Nacional de Antropologa, Historia y Etnografa, 1936, p. 207.
4
Fernando Gonzlez Roa, op. cit., pp. 80-88.

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se hicieron por millones de hectreas entre unos pocos concesionarios,


citando los casos siguientes:

En Baja California se dieron ms de once millones y medio de hectreas a


cuatro concesionarios. En Chihuahua ms de catorce millones y medio de
hectreas a siete concesionarios. Solamente a uno se adjudic casi la mitad, es
decir, alrededor de siete millones. En Chiapas se adjudicaron a un concesio-
nario poco menos de 300,000 hectreas. En Puebla se entregaron a otro
concesionario ms de 76,000 hectreas. En Oaxaca se adjudicaron a cuatro
concesionarios ms de 3.200,000 hectreas. A uno solo se adjudicaron ms
de 2.000,000. En Tabasco se adjudicaron ms de 720,000 a una sola persona.
A un solo adjudicatario se entregaron poco menos de 5.000,000 de hect-
reas en los Estados de Coahuila, Nuevo Len, Tamaulipas y Chihuahua.
En Durango se entregaron a dos adjudicatarios casi 2.000,000 de hectreas.
En consecuencia, grandes extensiones de terrenos baldos vinieron a formar
enormes latifundios, quiz ms grandes de los que existan anteriormente.

Pastor Rouaix5 critica la poltica agraria impulsada por el rgimen de


Porfirio Daz, que conceda vastas extensiones a extranjeros ingleses y
americanos principalmente, aunque tambin lo hizo en favor de algunos
mexicanos que las adquiran para especular y venderlas posteriormente a
extranjeros que quisieran invertir en nuestro territorio, situacin que
califica de inexplicable, no tuvo motivo, ni tiene disculpa [...] ceda los
terrenos [...] pasando por alto el peligro a que expona a la Nacin, al
entregarles las costas, y las fronteras, sin tener el menor provecho, pues
no eran cultivadas las tierras, ni mejoradas, ni pobladas.
En su examen de la situacin imperante al estallar el movimiento
revolucionario contra el rgimen porfirista, Rouaix comenta que la po-
ltica agraria del gobierno fue terriblemente desastrosa para la econo-
ma nacional y atribuye el origen de esta ruina a la Ley de Terrenos
Baldos de 1883, expedida por Manuel Gonzlez, se refiere al Decreto
del Ejecutivo sobre Colonizacin y Compaas Deslindadoras expedi-
do el 15 de diciembre de 1883, que pretenda fomentar la colonizacin

5
Pastor Rouaix, Gnesis de los artculos 27 y 123 de la Constitucin Poltica de 1917,
Mxico, Comisin Nacional Editorial del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Re-
volucionario Institucional, 1984, pp. 23-27.

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del territorio nacional y autoriz la intervencin de las compaas des-


lindadoras. Seala que si bien la ley era irreprochable en la teora y
benfica en la apariencia, dio en la prctica los resultados ms funes-
tos. Agrega que merced de estas normas, los grandes terratenientes
arreglaban con toda facilidad su nueva titulacin, mientras que los
pequeos propietarios y los pueblos y congregaciones, con ttulos pri-
mordiales siempre vagos y deficientes, tenan enormes dificultades.
Rouaix finaliza afirmando que con tristeza primero y hondo rencor
despus, vean cmo se les arrebataba parte o toda la extensin del pa-
trimonio rstico de sus familias.
En efecto, la poltica agraria del porfirismo, sustentada en la creen-
cia de que slo los capitalistas podan sacar adelante al pas, facilit que
stos pudieran adquirir vastas extensiones de territorio, en perjuicio de
las mayoras campesinas de origen indgena. Adicionalmente, estos pro-
yectos no slo no contribuyeron a elevar la productividad agropecuaria,
sino que provocaron la drstica cada de los niveles de produccin agr-
cola, afectando aquellos artculos bsicos en los que tradicionalmente
nuestro pas era autosuficiente, lo que oblig al gobierno a importar
grandes volmenes de granos para atender la demanda alimentaria de
las familias campesinas. Fernando Gonzlez Roa6 aborda este tema
cuando se refiere al fracaso de los programas de colonizacin impulsa-
dos durante esta etapa de nuestra historia.

R efor m a s a l a Constit ucin de 1857

El artculo 27 constitucional fue reformado por el decreto que incor-


pora las Leyes de Reforma a la Constitucin de 18577 del 25 de sep-
tiembre de 1873, mediante la adicin de un tercer prrafo, en el que se
establece: Ninguna institucin religiosa puede adquirir bienes races
ni capitales impuestos sobre stos, con la sola excepcin establecida en
el presente artculo.

6
Fernando Gonzlez Roa, op. cit., p. 51.
7
Cmara de Diputados, La Constitucin de 1857 con sus adiciones y reformas. En
www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_1857.

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86 E l Porfi ri ato

Por decreto del 14 de mayo de 1901, se reforma el segundo prrafo


del artculo 27 de la Constitucin,8 se incluye un tercero y el tercero
anterior se recorre como prrafo cuarto. Como resultado de dicha re-
forma, el texto del precepto constitucional qued de la forma siguiente:

La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento,


sino por causa de utilidad pblica y previa indemnizacin. La ley determina-
r la autoridad que deba hacer la expropiacin y los requisitos con que sta
haya de verificarse.
Las corporaciones e instituciones religiosas cualesquiera que sean su ca-
rcter, denominacin, duracin u objeto, y las civiles cuando estn bajo el
patronato, direccin o administracin de aqullas de ministros de algn
culto, no tendrn capacidad legal para adquirir en propiedad administrar
ms bienes races que los edificios que se destinen inmediata y directamen-
te al servicio u objeto de dichas corporaciones e instituciones. Tampoco la
tendrn para adquirir administrar capitales impuestos sobre bienes races.
Las corporaciones e instituciones civiles, que no se encuentren en el caso
expresado, podrn adquirir y administrar, adems de los referidos edificios,
los bienes inmuebles y capitales impuestos sobre ellos, que se requieran para
el sostenimiento y fin de las mismas, pero con sujecin los requisitos y li-
mitaciones que establezca la ley federal que al efecto expida el Congreso de
la Unin.
Ninguna institucin religiosa puede adquirir bienes races ni capitales im-
puestos sobre stos, con la sola excepcin establecida en el presente artculo.

8
Ibid.

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Ca p t u l o V I I

L a R evolucin

L a crisis poltica y econmica que asolaba al pas a principios del


siglo xx tuvo como uno de los principales factores de desconten-
to la situacin prevaleciente en el campo mexicano, caracterizada por
un enorme contraste entre la concentracin de tierras en unas cuantas
manos, frente a la miseria de numerosas familias campesinas, lo cual
aliment los afanes revolucionarios, que incluyeron la cuestin agraria
en sus principales planes y proclamas.

El Pl a n de Sa n Lu is

Promulgado por Francisco I. Madero1 el 5 de octubre de 1910, cons-


tituye un fuerte llamado para derrocar al gobierno encabezado por
Porfirio Daz. En l se alude de manera contundente a la situacin de
numerosos pequeos propietarios, en su mayora indgenas, que haban
sido despojados de sus tierras en virtud de las leyes del porfirismo, y
se plantea como solucin al problema agrario la restitucin a sus anti-
guos dueos de los terrenos de los que haban sido privados de forma
arbitraria, estableciendo para los propietarios un pago indemnizatorio.

1
Manuel Fabila Montes de Oca, Cinco siglos de legislacin agraria, 2a ed., Mxico, Cen-
tro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1990, pp. 177-180.

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Martha Chvez Padrn2 destaca que esta idea de restituir la tierra a


sus antiguos poseedores fue un gran aliciente para que los campesinos
se unieran a la gesta revolucionaria, como lo expresara Emiliano Zapa-
ta a Francisco I. Madero.
Lucio Mendieta y Nez3 comenta que no obstante el respaldo de
los agraristas a la Revolucin, Madero, ya en el poder, al ser electo el 15
de octubre de 1911, rehus atender los reclamos del reparto de las tie-
rras, mediante la afectacin de los latifundios, y pretendi aclarar que
su compromiso fue en el sentido de fomentar la creacin de la pequea
propiedad, como lo declar en una entrevista concedida al peridico
El Imparcial.

El Pl a n de Aya l a

Emiliano Zapata y otros lderes militares que conformaron la Junta


Revolucionaria, decepcionados por la actitud de Madero, suscribieron
el Plan de Ayala4 el 28 de noviembre de 1911. Este plan desconoca al
gobierno maderista, refrendaba y ampliaba el Plan de San Luis, y orde-
naba que los pueblos que haban sido despojados de sus tierras entraran
en posesin de ellas de inmediato y que los afectados dirimieran sus
derechos en los tribunales especializados que se estableceran al triunfo
del movimiento. Incluso se autoriz la expropiacin, previa indemni-
zacin, de los bienes concentrados por unos cuantos propietarios en
beneficio de los pueblos.
Al respecto Martha Chvez Padrn5 califica como acertada esta
proclama que va ms all de los planteamientos del Plan de San Luis,
pues permitira a los pueblos despojados que entraran en posesin de
sus tierras y que la cuestin de los afectados se ventilara en tribuna-
les especiales, agregando que la experiencia del campesinado haba
sido que la accin reivindicadora, ante los Tribunales comunes, era
un procedimiento por el cual siempre perdan, debido a su rigorismo

2
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, pp. 248-251.
3
Lucio Mendieta y Nez, El problema agrario mexicano, Mxico, Porra, 1964, pp.
170-171.
4
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 181-184.
5
Martha Chvez Padrn, op. cit., pp. 252-256.

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formalista y al poco conocimiento especfico del Problema Agrario Na-


cional.
Lucio Mendieta y Nez6 destaca que el Plan de Ayala atiende
directamente las demandas campesinas, ya que responde a sus formas
de pensar y sentir respecto de la cuestin agraria.
En decreto del 18 de diciembre de 1911, Madero busc el fortaleci-
miento de la pequea propiedad mediante la adquisicin, con recursos
pblicos, de terrenos de propiedad particular y de las compaas colo-
nizadoras para su venta, a travs de crditos, a agricultores nacionales
y extranjeros. A travs de las circulares del 8 de enero y 17 de febrero de
1912, de la Comisin Nacional Agraria, se regulan las acciones de des-
linde, fraccionamiento y reparto de las tierras ejidales de los pueblos
entre los jefes de familia y se establecen las reas que corresponderan a
los pueblos por concepto de ejidos.
A travs de un Decreto sobre Terrenos Baldos y Nacionales, expe-
dido el 24 de febrero de 1912, se ordena que los terrenos que fueran
medidos y deslindados se fraccionaran en lotes para su venta o arren-
damiento.

El Pl a n de Chih ua h ua

Jess Silva Herzog comenta que en este plan,7 promulgado el 25 de


marzo de 1912, suscrito por varios revolucionarios encabezados por
Pascual Orozco, se desconoce al gobierno de Madero y se propone
efectuar el reparto de la tierra como va para resolver el problema agra-
rio, incluyendo el reconocimiento de la propiedad a los poseedores
pacficos, la revalidacin de ttulos existentes, la reivindicacin de las
tierras despojadas, la reparticin de terrenos baldos y la expropiacin y
reparto de los latifundios.
El Congreso de la Unin no fue ajeno al tema agrario nacional y
a las demandas de Tierra y libertad del movimiento zapatista. As lo
revela el encendido discurso pronunciado por el diputado Luis Cabre-

6
Lucio Mendieta y Nez, op. cit., p. 172.
7
Jess Silva Herzog, Breve historia de la Revolucin Mexicana, t. 1, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1973, pp. 295-310.

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ra8 el 3 de diciembre de 1912, en el que se resea cmo se fue desa-


rrollando la concentracin de las tierras de las comunidades indgenas,
desde la Conquista hasta la poca prerrevolucionaria, lo que propici
que los ejidos pasaran casi en su totalidad de las manos de los pueblos
a las de los hacendados, por lo cual urgi a recuperar los ejidos de las
manos de los grandes terratenientes como un asunto de justicia:

La reconstitucin de los ejidos, es indudablemente una medida de utilidad


pblica; la llamo una medida de utilidad pblica en el orden econmico,
por las razones que he expuesto; la llamo una medida de utilidad pblica
urgentsima en el orden poltico, porque traer necesariamente una de las
soluciones que pueda darse al zapatismo.

El Pl a n de Gua da lu pe

El general Victoriano Huerta, a quien el presidente Francisco I. Ma-


dero haba designado Secretario de Guerra, tras encarcelar al propio
Madero y al vicepresidente, Jos Mara Pino Surez, asumi la Presi-
dencia de la Repblica el 18 de febrero de 1913. Jess Silva Herzog9
narra cmo esa misma noche los generales Victoriano Huerta y Flix
Daz suscribieron el Pacto de la Ciudadela o Pacto de la Embajada (por
haberse formalizado en la Embajada de Estados Unidos). En este do-
cumento se desconoce al gobierno de Madero y, en su segundo punto,
se establece que el nuevo Ministerio de Agricultura se encargar de
resolver la cuestin agraria.
Madero y Pino Surez fueron asesinados el 22 de febrero, lo que
provoc la oposicin de varios gobernadores locales en contra del pre-
sidente usurpador. El 26 de marzo se firm el Plan de Guadalupe10
en la hacienda del mismo nombre, redactado por Venustiano Carran-
za, gobernador de Coahuila, en el que se desconoce a Huerta como
presidente, a los poderes Legislativo y Judicial de la federacin, y a
los gobernadores de los estados leales al gobierno huertista. Los 70
jefes y oficiales constitucionalistas representantes del pas, dispuestos a

8
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 184-205.
9
Jess Silva Herzog, op. cit., pp. 345-364.
10
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 206-207.

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continuar la Revolucin, designaron a Carranza como jefe del Ejrcito


Constitucionalista y establecieron que al entrar en la capital se hiciera
cargo del Poder Ejecutivo y convocara a elecciones.
Sobre el Plan de Guadalupe, Jess Silva Herzog11 comenta que no
contemplaba realizar las reformas sociales y econmicas que exiga el
pueblo; su propsito esencial era desconocer al gobierno de Victoriano
Huerta y restablecer el orden constitucional.
Martha Chvez Padrn12 refiere que durante la gesta revoluciona-
ria, el general Lucio Blanco, que haba suscrito el Plan de Guadalupe,
despus de haber tomado Matamoros efectu el primer reparto agrario
el 30 de agosto de 1913, al entregar a 11 campesinos la hacienda Los
Borregos, propiedad del general Flix Daz. Fernando Gonzlez Roa13
reporta que algunos jefes revolucionarios y gobernadores provisionales
secundaron estas acciones mediante la ocupacin y reparto de latifun-
dios en varios estados del pas.

L a Con v encin de Agua sca lientes

Cuando los agraristas percibieron que el Plan de Guadalupe no con-


templaba la cuestin agraria, Emiliano Zapata convoc a los otros tres
jefes de los ejrcitos revolucionarios: Francisco Villa, lvaro Obregn y
Venustiano Carranza, con la finalidad de discutir el problema de la tie-
rra. Reunidos en la Convencin de Aguascalientes, a partir del 1 de octu-
bre de 1914, coincidieron en la necesidad de refrendar el Plan de Ayala.
Jos de Jess Medelln M.,14 al revisar los posicionamientos asumi-
dos en la Convencin de Aguascalientes, destaca que Zapata propona
resolver el problema agrario con un programa estructurado de reparto,
dirigido principalmente a devolver las tierras que les haban arrebatado
a los indgenas; Villa, que haba confiscado y repartido entre su tropas
varias haciendas, distingua la situacin entre los pueblos indgenas del

11
Jess Silva Herzog, op. cit., t. 2, pp. 21-22.
12
Martha Chvez Padrn, op. cit., pp. 262-263.
13
Fernando Gonzlez Roa, Aspecto agrario de la Revolucin Mexicana, Mxico, Centro
de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1981, p. 235.
14
Jos de Jess Medelln M., Las ideas agrarias en la Convencin de Aguascalientes, M-
xico, Centro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1986, pp. 132-138.

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centro y sur, que haban sido despojados de sus tierras, frente a la que
se registraba en el norte, en donde la mayora de los campesinos eran
peones que no haban tenido el carcter de propietarios, pero ambos
coincidieron en que era urgente liquidar el latifundio y proceder al
reparto de tierras.
Carranza, por su parte, consideraba que la solucin del problema
agrario deba fundarse en el reparto de los terrenos nacionales y de
aquellos que el gobierno comprara a los grandes terratenientes o que se
expropiaran por causa de utilidad pblica, como lo plante en el dis-
curso inaugural de la Convencin.15 Obregn coincida con Carranza,
aunque propona medidas drsticas y soluciones urgentes que dieran
satisfaccin inmediata a las demandas sociales.
Para atenuar la confrontacin de posturas con Zapata y Villa, Ca-
rranza pretendi satisfacer el reclamo de los agraristas con el decreto
del 12 de diciembre de ese ao,16 expedido en Veracruz, mediante el
cual declar vigente el Plan de Guadalupe, adicionndolo para auto-
rizar al encargado del Poder Ejecutivo a expedir leyes agrarias que
favorezcan la formacin de la pequea propiedad, disolviendo los la-
tifundios y restituyendo a los pueblos las tierras de que fueron injus-
tamente privados. Incluso se le otorgaron facultades para realizar las
expropiaciones que fueran necesarias para el reparto de la tierra y la
fundacin de pueblos.

Ley Agr a r i a de 1915

Con el decreto del 6 de enero de 1915 expedido por Venustiano Ca-


rranza, que declar nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y
montes pertenecientes a los pueblos otorgadas en contravencin a lo
dispuesto en la ley del 25 de junio de 1856 (Ley Lerdo), se pretendi
establecer el marco legal para revindicar los derechos de los pueblos
sobre las tierras de las que haban sido despojados.

15
Ibid., pp. 85-87.
16
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 215-219.

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En la exposicin de motivos de la denominada Ley Agraria,17 cuya


redaccin se atribuye a Luis Cabrera, se reconoce precisamente que
los terrenos de propiedad comunal o de repartimiento que se haban
otorgado en la Colonia, con motivo de la ley del 25 de junio de 1856
y otras normas que establecieron el fraccionamiento de las tierras de
los pueblos, para reducirlas a propiedad privada y repartirlas entre los
vecinos, fueron a parar a manos de unos cuantos terratenientes. Esta
situacin se identific como una de las causas del descontento que pre-
valeca en las poblaciones indgenas del pas, ya que numerosos pobla-
dos fueron despojados de diversas extensiones de terrenos que posean
en comn, organizados en congregaciones, comunidades o rancheras,
conforme a la costumbre de los pueblos indgenas, que aprovechaban
en forma mancomunada sus tierras, montes y aguas.
Se indica que dicho despojo se efectu mediante diversos mecanis-
mos: bien por actos de autoridades administrativas, por resoluciones
judiciales o como resultado de las concesiones otorgadas a las compa-
as deslindadoras, en parte porque el artculo 27 de la Constitucin
de 1857 no reconoca a las comunidades, como corporaciones, la ca-
pacidad para adquirir y poseer bienes races, y por lo tanto tambin les
desconoca personalidad jurdica para defender sus derechos.
De la misma manera, se considera que debido a la privacin de los
bienes de los pueblos indgenas y a la concentracin de la propiedad
rural en pocas manos, la gran masa campesina no haba tenido ms
alternativa que alquilar a vil precio su trabajo a los poderosos terrate-
nientes, trayendo esto, como resultado inevitable, el estado de miseria,
abyeccin y esclavitud de hecho, en que esa enorme cantidad de traba-
jadores ha vivido y vive todava.
En razn de lo sealado, se considera necesaria la devolucin de las
tierras a los pueblos, como un acto de elemental justicia y como la nica
forma efectiva de asegurar la paz y de promover el bienestar y mejo-
ramiento de nuestras clases pobres; lo que confrontaba los intereses
creados de los que adquirieron las tierras en abuso de las leyes que au-
torizaron el repartimiento de los bienes comunales entre los mismos
vecinos, y no su enajenacin en favor de extraos.

17
Ibid., pp. 228-232.

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Previendo las dificultades jurdicas que la restitucin propuesta pu-


diera implicar, ya porque las enajenaciones de los terrenos que perte-
necan a los pueblos se hayan hecho con arreglo a la ley, ya porque los
pueblos hayan extraviado los ttulos o los que tengan sean deficientes,
ya porque sea imposible identificar los terrenos o fijar la extensin pre-
cisa de ellos, se establece la conveniencia de facultar a las autoridades
militares encargadas del gobierno de las entidades para que mediante
la va de expropiacin, procedan al reparto de tierras a los pueblos que
carecieren de ellas.
Finalmente se expone que el propsito de este reparto era dotar de
tierras suficientes para cubrir las necesidades de los pueblos, a fin de que
pudieran desarrollarse plenamente y librarse de la servidumbre eco-
nmica en que vivan. Se precisa, sin embargo, que la propiedad de
las tierras no pertenecer al comn del pueblo, sino que ha de quedar
dividida en pleno dominio con las limitaciones necesarias para im-
pedir que volvieran a quedar en las manos de especuladores y fueran
acaparadas por extranjeros.
La Ley Agraria declara en su texto la nulidad de las enajenaciones,
concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes perte-
necientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comunidades, he-
chas por las autoridades federales, jefes polticos o gobernadores de los
estados, o por otras autoridades locales, en contra de lo previsto en la
ley del 25 de junio de 1856 y dems ordenamientos relativos, as como
las diligencias de apeo o deslinde, practicadas por compaas, jueces u
otras autoridades de los estados o de la federacin, por medio de las
cuales se haya propiciado la invasin u ocupacin ilegal de sus bienes.
Se previene que la nulidad de las divisiones o repartos que se hu-
bieran realizado entre los vecinos de los pueblos, en las que hubiera
existido algn vicio, solamente procedera cuando lo solicitaran las dos
terceras partes de los vecinos.
Asimismo, se ordena que cuando los pueblos no pudieran obtener
la restitucin de sus bienes por falta de ttulos, por imposibilidad de
identificarlos o porque legalmente hubieren sido enajenados, se les
dotara de tierras suficientes para satisfacer las necesidades de su pobla-
cin, autorizando al gobierno federal a expropiar los terrenos que se
requieran, tomndolos de los colindantes con los poblados.

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Para llevar a cabo el programa de reparto, se establecen como r-


ganos encargados de las diversas tareas que la ejecucin de la poltica
agraria revolucionaria requiriera: la Comisin Nacional Agraria, que
presidira el secretario de Fomento; las comisiones locales agrarias de
los estados y territorios de la Repblica, y los comits particulares eje-
cutivos que en cada estado se necesitaran; asimismo, se seala el orden
de dependencia y subordinacin entre dichos rganos.
Tambin regula el procedimiento para atender las solicitudes de
restitucin de tierras a los pueblos que hubieran sido invadidos u ocu-
pados ilegalmente, as como las de dotacin a los ncleos que carecie-
ran de ttulos o de tierras, las cuales se iniciaran directamente ante los
gobernadores de los estados, las autoridades polticas de los territorios
y el Distrito Federal, o ante los jefes militares autorizados para el efecto
por el encargado del Poder Ejecutivo.
Las autoridades polticas de la entidad donde se presentaran las so-
licitudes recabaran la opinin de la comisin local agraria correspon-
diente y resolveran la procedencia de la restitucin o de la dotacin,
dando participacin a los comits particulares ejecutivos para la iden-
tificacin, deslinde y medicin de los terrenos, con el fin de realizar
una entrega provisional a los solicitantes. Posteriormente, remitiran el
expediente a la Comisin Nacional Agraria para su aprobacin y dicta-
minacin, para finalmente someterlo a la resolucin del encargado del
Ejecutivo Federal.
Con respecto a los propietarios afectados por la resolucin restitu-
toria o dotatoria que emitiera el encargado del Poder Ejecutivo, la ley
les otorgaba el derecho de recurrir ante los tribunales dentro del tr-
mino de un ao, a partir de la fecha de las resoluciones, vencido el cual
no se admitira reclamacin alguna. Al respecto, se dispone que si el
reclamante obtuviere sentencia favorable, sta slo le dara derecho
de recibir una indemnizacin por parte del gobierno. El mismo trmi-
no se concede a los propietarios de terrenos expropiados para reclamar
las indemnizaciones a que tuvieran derecho.
Finalmente, se deja a una ley reglamentaria la determinacin de
la forma en que se dividiran las tierras restituidas o dotadas entre los
vecinos de los pueblos, sealando que mientras se expidiera dicho or-
denamiento, los bienes se aprovecharan en comn.

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96 L a Re voluc in

Para permitir la aplicacin de la Ley Agraria y, sobre todo, para


cumplir los compromisos con la clase campesina, el 19 de enero de
1916, Carranza suscribi varios acuerdos18 en los que se establece, en-
tre otras cosas, que la materia agraria era de carcter federal y sus dis-
posiciones no podan ser modificadas por las autoridades estatales; que
las cuestiones relativas a las solicitudes de aguas y bosques eran facultad
exclusiva del gobierno federal, y que la intervencin de los gobiernos
locales estara limitada a los procedimientos de restitucin y dotacin
de tierras. Igualmente, se previ que los terrenos que se entregaran a
los pueblos deberan ser trabajados en comn, suspendiendo el reparto
individual entre los vecinos. Asimismo, se establece la integracin de
la Comisin Nacional Agraria, presidida por el secretario de Fomento.
A partir de su integracin, la Comisin Nacional Agraria expidi
16 circulares, del 26 de marzo de 1916 al 1 de febrero de 1917, orien-
tadas a la interpretacin y aplicacin de la Ley Agraria.19 Regulaban,
por ejemplo, la extensin de los ejidos que se restituyeran o dotaran
a los pueblos, as como los bienes de las comunidades; los alcances de
la competencia de las comisiones locales agrarias dentro de los pro-
cedimientos del reparto de tierras; la prohibicin a los vecinos de los
pueblos para la tala de bosques, la destruccin de obras de irrigacin,
el derrumbe de mojoneras, cercados, casas, etctera, y la tramitacin de
los expedientes de restitucin o dotacin de ejidos cuando los terrenos
estuvieran ubicados en jurisdiccin de varios estados, en cuyo caso se-
alaba como competente a la comisin local agraria que corresponda
al estado a cuya jurisdiccin estaba sometido el pueblo solicitante y
ordenaba que la restitucin o dotacin de ejidos se tramitara en expe-
dientes separados y nunca en el mismo.
En decreto del 19 de septiembre de 1916, se reforman los artculos
7, 8 y 9 de la Ley Agraria, para acelerar el trmite de los procedimien-
tos de restitucin o dotacin de ejidos a los pueblos y darles definiti-
vidad a las resoluciones dictadas. En ellos, se previene la participacin
de la comisin local agraria durante la integracin de los expedientes a
partir de las solicitudes de tierras presentadas; la naturaleza provisional

18
Ibid., pp. 236-240.
19
Ibid., pp. 241-257.

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de las resoluciones de los gobernadores o jefes militares; la funcin de


la Comisin Nacional Agraria, que elaborara un dictamen sobre la
aprobacin, modificacin o revocacin de las resoluciones de las autori-
dades locales, que se sometera a consideracin del encargado del Poder
Ejecutivo de la nacin para que emitiera la resolucin definitiva, a par-
tir de la cual se ordenara su ejecucin a travs de las comisiones locales
y de los comits particulares ejecutivos. Dicha ejecucin consista en
el deslinde, identificacin y entrega de los terrenos a los interesados.
Posteriormente, el encargado del Poder Ejecutivo expedira los ttulos
respectivos.

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Ca p t u l o V I I I

L a Constit ucin de 1917

Proyecto de r efor m a pr esenta do


por Ven usti a no Ca r r a nz a

E l 1 de diciembre de 1916, Venustiano Carranza, en su calidad de


encargado del Poder Ejecutivo, compareci a la instalacin del
Congreso Constituyente en la ciudad de Quertaro, que haba convo-
cado el 19 de septiembre de ese mismo ao1 y en el cual present su
iniciativa de reforma a la Constitucin de 1857.
En el discurso pronunciado en aquella ocasin, expuso que la pri-
mera tarea de una Constitucin consiste en garantizar, de la manera
ms amplia y completa posible, la libertad humana. Al referirse en
especfico al tema agrario, record que el artculo 27 de la Constitu-
cin de 1857 facultaba al gobierno para ocupar la propiedad particu-
lar, previa indemnizacin y por causa de utilidad pblica. Al respecto,
consider que ese precepto era suficiente para que el gobierno pudiera
adquirir tierras y repartirlas entre el pueblo para fundar la pequea pro-
piedad. En consecuencia, su propuesta de reforma estaba encaminada a
que la declaracin de utilidad fuera hecha por la autoridad administra-

1
Apud Guadalupe Pea Rojas Abraham y Juan Mrquez, El agrarismo en la Constitu-
cin de 1917, Mxico, Centro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1982,
pp. 33-36.

99

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tiva, en tanto que correspondera a la autoridad judicial intervenir para


fijar el justo valor de los bienes sujetos a expropiacin.
En el proyecto se refrendaba la prohibicin, contenida en el texto
vigente del artculo 27, de que las corporaciones civiles y eclesisticas
pudieran adquirir bienes races y se ampliaba a las sociedades anni-
mas, civiles y comerciales, para poseer y administrar bienes races, con
excepcin de las instituciones de beneficencia pblica y privada, pero
nicamente con respecto a aquellos bienes que fueran indispensables
o se destinaran de manera directa al cumplimiento del objeto de di-
chas instituciones, prohibiendo expresamente que estuvieran a cargo
de corporaciones religiosas y de los ministros de culto.
Al justificar su iniciativa, expres la necesidad de la reforma como
una va para frenar los abusos del clero, que incapacitado para adquirir
bienes races, ha burlado la prohibicin de la ley, cubrindose de socie-
dades annimas, las cuales se dedicaron a adquirir grandes extensio-
nes de tierra que, de no limitarse, no tardara el territorio nacional en
ir a parar, de hecho o de una manera ficticia, en manos de extranjeros.
Finalmente, plante la conveniencia de que se impusiera, a los ex-
tranjeros interesados en adquirir tierras en nuestro pas, la obligacin de
renunciar expresamente a la proteccin de sus gobiernos en relacin con
dichos bienes y someterse, en cuanto a ellos, a las leyes mexicanas.2
El texto de la propuesta carrancista presentado al Constituyente
para el nuevo artculo 27 de la Constitucin estableca:3

Art. 27.- La propiedad privada no puede ocuparse para uso pblico, sin pre-
via indemnizacin. La necesidad o utilidad de la ocupacin deber ser decla-
rada por la autoridad administrativa correspondiente; pero la expropiacin
se har por la autoridad judicial, en el caso que haya desacuerdo sobre sus
condiciones entre los interesados.
Las corporaciones e instituciones religiosas, cualquiera que sea su ca-
rcter, denominacin, duracin y objeto, no tendrn capacidad legal para

2
Vid. Pastor Rouaix, Gnesis de los artculos 27 y 123 de la Constitucin Poltica de 1917,
Mxico, Comisin Nacional Editorial del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Re-
volucionario Institucional, 1984, p. 127.
3
Ignacio Marvn Laborde, Nueva edicin del Diario de Debates del Congreso Constitu-
yente de 1916-1917, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin/Gama Sucesores,
2005, pp. 34-35.

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adquirir en propiedad o para administrar ms bienes races que los edificios


destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de dichas corpo-
raciones e instituciones. Tampoco la tendrn para adquirir o administrar
capitales impuestos sobre bienes races.
Las instituciones de beneficencia pblica o privada para el auxilio de los
necesitados, la difusin de la enseanza, la ayuda recproca de los individuos
que a ellas pertenezcan, o para cualquier otro objeto lcito, en ningn caso
podrn estar bajo el patronato, direccin o administracin de corporaciones
religiosas ni los ministros de los cultos, y tendrn capacidad para adquirir
bienes races, pero nicamente los que fueren indispensables y que se desti-
nen de una manera directa e inmediata al objeto de las instituciones de que
se trate.
Tambin podrn tener sobre bienes races, capitales impuestos a inters,
el que no ser mayor, en ningn caso, del que se fije como legal y por un
trmino que no exceda de diez aos.
Los ejidos de los pueblos, ya sea que los hubieren conservado posterior-
mente a la ley de desamortizacin, ya que se les restituyan o que se les den
nuevos, conforme a las leyes, se disfrutarn en comn por sus habitantes,
entretanto se reparten conforme a la ley que al efecto se expida.
Ninguna otra corporacin civil podr tener en propiedad o administrar
por s bienes races o capitales impuestos sobre ellos, con la nica excepcin de
los edificios destinados inmediata y directamente al objeto de la institucin.
Las sociedades civiles y comerciales podrn poseer fincas urbanas y es-
tablecimientos fabriles o industriales, dentro y fuera de las poblaciones; lo
mismo que explotaciones mineras, de petrleo o de cualquiera otra clase de
substancias que se encuentren en el subsuelo, as como tambin vas frreas
u oleoconductos; pero no podrn adquirir ni administrar por s, propiedades
rsticas en superficie mayor de la que sea estrictamente necesaria para los
establecimientos o servicios de los objetos indicados y que el Ejecutivo de la
Unin fijar en cada caso.
Los bancos debidamente autorizados conforme a las leyes de asociacio-
nes de crdito, podrn obtener capitales impuestos sobre propiedades urba-
nas y rsticas, de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes.

Como se puede advertir, Carranza pugnaba por establecer un procedi-


miento ms gil para la expropiacin y restringir los derechos de propiedad
no slo de las corporaciones religiosas, sino tambin de los extranjeros y
de las sociedades annimas; para la cuestin agraria se establecan los pro-

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cedimientos de restitucin o dotacin de ejidos a los pueblos, cuyas tierras


se disfrutaran en comn en tanto se regulara el reparto, y en cuanto a
la propiedad del subsuelo, se autorizaba a las compaas para poseer ex-
plotaciones mineras y petroleras, pero no podran adquirir o administrar
propiedades rsticas ms que las necesarias para su objeto.

R ech a zo a l a propu esta de Ca r r a nz a

Los agraristas consideraron que el proyecto presentado no atenda de


manera satisfactoria sus demandas para resolver adecuadamente los
problemas del campo y del reparto de la tierra. Por ello acudieron ante
el diputado Pastor Rouaix, para que ste, a su vez, hiciera llegar la in-
conformidad a Venustiano Carranza, quien encomend al licenciado
Andrs Molina Enrquez, consultor de la Comisin Nacional Agraria,
que elaborara un nuevo proyecto. Sin embargo, este nuevo proyecto
tampoco satisfizo a los representantes del movimiento agrarista, quie-
nes exigieron a Rouaix que se integrara una comisin compuesta por
varios diputados y consultores, la cual se encargara de formular una
nueva propuesta. El domingo 14 de enero de 1917, se integr dicha co-
misin especial encabezada por Pastor Rouaix y Jos Natividad Macas,
para redactar una iniciativa de artculo 27.4 La reunin inicial y las sub-
secuentes se efectuaron en la capilla del Palacio Obispal de Quertaro,
segn lo reporta Andrs Molina Enrquez.5
lvaro Obregn tuvo una activa participacin en el Congreso
Constituyente convocado por Carranza a partir de su instalacin el 1
de diciembre de 1916. El general se reuni con varios diputados cuya
intervencin fue definitiva en la redaccin y aprobacin de los artcu-
los que integraron el paquete de normas conocidas como las garantas
sociales y que regularon las materias de educacin, trabajo, propiedad,
gobierno y religin. Aunque si bien se haba mostrado reservado en
cuanto a sus ideas sobre stos y otros temas, decidi apartarse del li-
beralismo moderado de Carranza y apoy la posicin radical de los

4
Vid. Pastor Rouaix, op. cit., p. 129.
5
Vid. Andrs Molina Enrquez, La Revolucin Agraria de Mxico, libro quinto, Mxico, Ta-
lleres Grficos del Museo Nacional de Antropologa, Historia y Etnografa, 1936, p. 176.

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llamados jacobinos, encabezados por el general Francisco J. Mgica, lo


que marc un distanciamiento del proyecto del encargado del Ejecuti-
vo. Fueron precisamente sus partidarios quienes imprimieron un claro
y amplio contenido social a la Constitucin promulgada, que qued
expresado principalmente en el texto de los artculos 3, 27, 123 y 130.
El proyecto elaborado por la Comisin Redactora fue presentado
en la sesin del Constituyente del 24 de enero de 1917. Dicha propues-
ta fue turnada a la Primera Comisin de Constitucin, la cual present
su dictamen al Pleno de la asamblea el 29 de ese mes, sesin que se
declar permanente para discutir la iniciativa, misma que fue aprobada
en la madrugada del da 30.

Dicta m en de l a Pr i m er a
Com isin de Constit ucin

En el dictamen sobre la iniciativa elaborada por la Comisin Especial


del artculo 27, que fue presentado el 29 de enero de 1917 por la Pri-
mera Comisin de Constitucin, integrada por los diputados Francisco
J. Mgica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique
Colunga, se destacan cuatro puntos capitales: 1) si la propiedad debe
considerarse como un derecho natural; 2) cul sera la extensin de ese
derecho; 3) quines tendran capacidad para adquirir bienes races, y 4)
cules seran las bases generales para dar solucin al problema agrario.6
Con respecto al primer punto, se analiza que, toda vez que el es-
fuerzo de los seres humanos se encamina a la satisfaccin de sus ne-
cesidades y que existe una relacin natural entre los actos del hombre
y el producto de su trabajo, la propiedad es un derecho natural, pues
implica que es indispensable la apropiacin de los bienes que se re-
quieren para la obtencin de los elementos esenciales para satisfacer las
necesidades humanas y la conservacin de la vida. En consecuencia, se
expone: El afn de abolir la propiedad individual inmueble no puede
considerarse en su esencia sino como una utopa; pero ese deseo es
revelador de un intenso malestar social.

6
Ignacio Marvn Laborde, op. cit., pp. 1006-1009.

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En relacin con la extensin del derecho a la propiedad, se establece


que ste no es absoluto y que es susceptible de ser limitado por diversas
modalidades, sustentadas en el deber que tiene el Estado de conservar
la libertad igual de todos los asociados. Desde esta perspectiva, se re-
conoce que a la nacin corresponde originariamente el dominio del te-
rritorio mexicano, que sta ha constituido la propiedad privada, como
un derecho que ha cedido a los particulares, pero tambin se acepta
que dentro de esos bienes no se encuentran contemplados los produc-
tos del subsuelo, ni las aguas, ni las vas generales de comunicacin. En
razn de ello, la Comisin determin consagrar la propiedad como
garanta individual, ponindola a cubierto de toda expropiacin que no
est fundada en la utilidad pblica, fijando para ello las restricciones a
que est sujeto el derecho de propiedad.
En cuanto al tercer punto toral, relativo a la capacidad para adquirir
bienes races, se toman como punto de partida las normas y principios
del derecho pblico y del derecho civil, que autorizan a la nacin res-
tringir el derecho para adquirir tierras a los extranjeros si no se sujetan
a las disposiciones legales nacionales, por lo cual se incorporan al tex-
to de la iniciativa las prohibiciones para el ejercicio de dicho derecho.
Igualmente, se impone la prohibicin a las corporaciones para ejercer
derechos de propiedad, partiendo de que su existencia se funda en
una ficcin legal; sin embargo, se otorga dicha capacidad a las institu-
ciones de beneficencia, las sociedades comerciales y las corporaciones
que forman centros de poblacin.
Finalmente, se aborda el tema del problema agrario nacional y de la
urgente necesidad de encontrarle una solucin adecuada. Se reconoce,
sin embargo, que a falta de tiempo para dar una solucin detallada a
la cuestin agraria, la Comisin se limita a proponer cuando menos,
ciertas bases generales, pues sera faltar a una de las promesas ms so-
lemnes de la revolucin pasar este punto en silencio.
En el dictamen se asienta que siendo en nuestro pas la tierra casi
la nica fuente de riqueza, y estando acaparada en pocas manos, los
dueos de ella adquieren un poder formidable y constituyen, como lo
demuestra la historia, un estorbo constante para el desarrollo progre-
sivo de la nacin. Se alude a que el acaparamiento de la tierra haba
generado una situacin semejante a la de la poca colonial, lo cual expli-

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caba el estado de depresin de la clase campesina. Se advierte tambin


que esto era causa del desastre econmico, puesto que la produccin
agrcola nacional no alcanza a satisfacer las necesidades del consumo.
Por ello, se considera como va para resolver el problema agrario, redu-
cir el poder de los latifundistas y elevar el nivel econmico, intelectual
y moral de los trabajadores del campo.
Dentro de este contexto, se reconoce como un primer paso en la so-
lucin de la problemtica rural la expedicin del decreto del 6 de enero
de 1915, que se propona elevar a la categora de ley constitucional, con
la finalidad de dotar a todos los pueblos y comunidades de los terrenos
que requieran para su cultivo. A continuacin, se plantea, como segundo
paso, liquidar el latifundio, mediante el procedimiento de expropiacin,
considerando el derecho de los propietarios para ese fin. Al respecto, se
reflexiona que la indemnizacin de los predios afectados sera cubierta
por los propios adquirentes, por lo que no se afectaran recursos pblicos
en este proceso, reduciendo la intervencin del Estado a la de simple
garanta. Se propone que el fraccionamiento de los latifundios, dada
la variedad de las condiciones agrcolas en las diversas regiones del pas,
fuera regulada por las autoridades locales, conforme a las bases generales
que se establecieran para toda la Repblica.
El dictamen de la Comisin seala como bases generales para dar
solucin al tema agrario, fijar la superficie mxima de la propiedad que
puede adquirir un individuo o una corporacin y fraccionar la superfi-
cie excedente para su venta a plazos no menores de 20 aos y mediante
pago de anualidades que amorticen capital e inters. Merced a dichas
bases, se consider que se obtendra un notable mejoramiento de las
condiciones econmicas y culturales de los trabajadores del campo,
y al incorporar a los jornaleros como propietarios, se podra elevar la
produccin agrcola.

Proyecto pr esenta do
por l a Pr i m er a Com isin de Constit ucin

Como se dijo con anterioridad, la iniciativa del cuestionado artculo


27 elaborada por la Comisin Especial integrada para ese efecto, fue
presentada al Pleno del Congreso Constituyente, con el dictamen res-

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pectivo, por la Primera Comisin de Constitucin el 29 de enero de


1917. Su redaccin fue la siguiente:

Artculo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los


lmites del territorio nacional, corresponde originalmente a la nacin, la cual
ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particula-
res, constituyendo la propiedad privada.
La propiedad privada no podr ser expropiada sino por causa de utilidad
pblica y mediante indemnizacin.
La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular
el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin,
para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de
su conservacin. Con este objeto se dictarn las medidas necesarias para el
fraccionamiento de los latifundios, para el desarrollo de la pequea propie-
dad, para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con las tierras
y aguas que les sean indispensables, para el fomento de la agricultura y para
evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad
pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los pueblos, rancheras o comuni-
dades que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente
para las necesidades de su poblacin, tendrn derecho a que se les dote de
ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pe-
quea propiedad. Por lo tanto, se confirman las dotaciones de terrenos que
se hayan hecho hasta ahora, de conformidad con el decreto de 6 de enero de
1915. La adquisicin de las propiedades particulares necesarias para conse-
guir los objetos antes expresados, se considerar de utilidad pblica.
Corresponde a la nacin el dominio directo de todos los minerales o
substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan dep-
sitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales
como los minerales de los que extraigan metales y metaloides utilizados en
la industria, los yacimientos de piedras preciosas, de sal gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas. Los productos derivados de
la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos sub-
terrneos; los fosfatos susceptibles de ser utilizados como fertilizantes; los
combustibles minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrge-
no slido, lquidos o gaseosos.
Son tambin propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales
en la extensin y trminos que fija el Derecho Internacional, las de las lagu-
nas y esteros de las playas; de los lagos interiores de formacin natural que

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estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros principales


arroyos afluentes, desde el punto en que brote la primera agua permanente
hasta su desembocadura, ya sea que corran al mar o que crucen dos o ms
Estados; las de las corrientes intermitentes que atraviesen dos o ms Esta-
dos en su rama principal; las aguas de los ros, arroyos o barrancos, cuando
sirvan de lmite al territorio nacional o al de los Estados; las aguas que se
extraigan de las minas, y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes
interiores, en la extensin que fije la ley. Cualquiera otra corriente de agua
no incluida en la enumeracin anterior, se considerar como parte integrante
de la propiedad privada que atraviesen; pero el aprovechamiento de las aguas,
cuando su curso pase de una finca a otra, se considerar como de utilidad
pblica y quedar sujeta a las disposiciones que dicten los Estados.
En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio de
la nacin es inalienable e imprescriptible, y slo podrn hacerse concesiones
por el Gobierno federal a los particulares o sociedades civiles o comerciales
constituidas conforme a las leyes mexicanas, con la condicin de que se es-
tablezcan trabajos regulares para la explotacin de los elementos de que se
trata y se cumpla con los requisitos que prevengan las leyes.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la nacin,
se regir por las siguientes prescripciones:

I. Slo los mexicanos por nacimiento o naturalizacin, y las sociedades


mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio directo de tierras, aguas
y sus accesiones en la Repblica Mexicana. El Estado podr conceder el
mismo derecho a los extranjeros cuando manifiesten ante la Secretara de
Relaciones que renuncian a la calidad de tales y a la proteccin de sus gobier-
nos en todo lo que a dichos bienes se refiera, quedando enteramente sujetos,
respecto de ellos, a las leyes y autoridades de la nacin;
II. La iglesia, cualquiera que sea su credo, no podr en ningn caso
tener capacidad para adquirir, poseer o administrar bienes races ni capitales
impuestos sobre ellos; los que tuviere actualmente, por s o por interpsita
persona, entrarn al dominio de la nacin, concedindose accin popular
para denunciar los bienes que se hallaren en tal caso. La prueba de presun-
ciones ser bastante para declarar fundada la denuncia. Los templos desti-
nados al culto pblico son de la propiedad de la nacin, representada por el
Gobierno federal, quien determinar los que deban continuar destinados
a su objeto. Los obispados, casas curales, seminarios, asilos o colegios de
asociaciones religiosas, conventos o cualquier otro edificio que hubiere sido
construido o destinado a la administracin, propaganda o enseanza de un

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culto religioso, pasar desde luego de pleno derecho, al dominio directo de


la nacin, para destinarlo exclusivamente a los servicios pblicos de la Fede-
racin o de los Estados en sus respectivas jurisdicciones. Los templos que en
lo sucesivo se eligieren para el culto pblico, sern propiedad de la nacin si
fueren constituidos por subscripcin pblica; pero si fueren construidos por
particulares, quedarn sujetos a las prescripciones de las leyes comunes para
la propiedad privada;
III. Las instituciones de beneficencia pblica o privada, que tengan por
objeto el auxilio de los necesitados, la investigacin cientfica, la difusin de
la enseanza, la ayuda recproca de los asociados o cualquier otro objeto l-
cito, no podrn adquirir ms bienes races que los indispensables para su ob-
jeto, inmediata o directamente destinados a l; pero podrn adquirir, tener
y administrar capitales impuestos sobre bienes races, siempre que los plazos
de imposicin no excedan de diez aos. En ningn caso las instituciones de
esta ndole podrn estar bajo el patronato, direccin, administracin, cargo
o vigilancia de corporaciones o instituciones religiosas, ni de ministros de los
cultos, de sus asimilados, aunque stos o aquellos no estuvieren en ejercicio;
IV. Las sociedades comerciales de ttulos al portador, no podrn adqui-
rir, poseer o administrar fincas rsticas. Las sociedades de esta clase que se
constituyeren para explotar cualquiera industria fabril, minera, petrolera o
para algn otro fin que no sea agrcola, podrn adquirir, poseer o adminis-
trar terrenos nicamente en la extensin que sea estrictamente necesaria para
los establecimientos o servicios de los objetos indicados, y que el Ejecutivo
de la Unin o de los Estados fijarn en cada caso;
V. Los bancos debidamente autorizados conforme a las leyes de ins-
tituciones de crdito, podrn tener capitales impuestos sobre propiedades
urbanas y rsticas, de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes; pero
no podrn tener en propiedad o en administracin ms bienes races que los
enteramente necesarios para su objeto directo;
VI. Los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus y
dems corporaciones de poblacin, que de hecho o por derecho guarden
el estado comunal, tendrn capacidad para disfrutar en comn las tierras,
bosques y aguas que les pertenezcan o que se les hayan restituido, conforme
a la ley del 6 de enero de 1915. La ley determinar la manera de hacer el
repartimiento nicamente de las tierras;
VII. Fuera de las corporaciones a que se refieren las fracciones III, IV, y
VI, ninguna otra corporacin civil podr tener en propiedad o administrar
por s bienes races o capitales impuestos sobre ellos, con la nica excepcin
de los edificios destinados inmediata y directamente al objeto de la institu-

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cin. Los Estados, el Distrito Federal y los territorios, lo mismo que los mu-
nicipios de toda la Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y poseer
todos los bienes races necesarios para los servicios pblicos.

Las leyes de la Federacin y de los Estados, en sus respectivas jurisdic-


ciones, determinarn los casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin
de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad admi-
nistrativa har la declaracin correspondiente. El precio que se fijar como
indemnizacin a la cosa expropiada, se basar en la cantidad que como valor
fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este
valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por
l de un modo tcito, por haber pagado sus contribuciones con esta base,
aumentndolo con un diez por ciento. El exceso de este valor que haya teni-
do la propiedad particular por las mejoras que se hubieren hecho con poste-
rioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que deber
quedar sujeto a juicio pericial y resolucin judicial. Esto mismo se observar
cuando se trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas.
Se declaran nulas todas las diligencias, disposiciones, resoluciones y ope-
raciones de deslinde, concesin, composicin, sentencia, transaccin, ena-
jenacin o remate que hayan privado total o parcialmente en sus tierras,
bosques y aguas, a los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones,
tribus y dems corporaciones de poblacin, que existan todava desde la ley
del 25 de junio de 1856; y del mismo modo sern nulas todas las diligencias,
disposiciones, resoluciones y operaciones que tengan lugar en lo sucesivo
y produzcan iguales efectos. En consecuencia, todas las tierras, bosques y
aguas de que hayan sido privadas las corporaciones referidas, sern restitui-
das a stas con arreglo al decreto de 6 de enero de 1915, que continuar en
vigor como ley constitucional. En caso de que, con arreglo a dicho decreto,
no procediere por va de restitucin la adjudicacin de tierras que hubiere
solicitado alguna de las corporaciones mencionadas, se les dejarn aqullas
en calidad de dotacin, sin que en ningn caso dejen de asignrsele las que
necesitare. Se exceptan de la nulidad antes referida nicamente las tierras
que hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos a virtud de la ci-
tada ley del 25 de junio de 1856 o posedas en nombre propio a ttulo de
dominio por ms de diez aos, cuando su superficie no exceda de cincuenta
hectreas. El exceso sobre esa superficie deber ser vuelto a la comunidad,
indemnizando su valor al propietario. Todas las leyes de restitucin que por
virtud de este precepto se decreten sern de inmediata ejecucin por la auto-
ridad administrativa. Slo los miembros de la comunidad tendrn derecho a

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los terrenos de repartimiento, y sern inalienables los derechos sobre los mismos
terrenos mientras permanezcan indivisos, as como los de propiedad cuando
se haya hecho el fraccionamiento.
El ejercicio de las acciones que corresponden a la nacin por virtud de
las disposiciones del presente artculo se har efectivo por el procedimiento
judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales
correspondientes, que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autorida-
des administrativas procedern desde luego a la ocupacin, administracin,
remate o venta de las tierras y aguas de que se trate y todas sus accesiones
sin que en ningn caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades
antes de que se dicte sentencia ejecutoriada.
Durante el prximo perodo constitucional el Congreso de la Unin y
las legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirn
leyes para llevar a cabo el fraccionamiento de las grandes propiedades con-
forme a las bases siguientes:

a) En cada Estado o Territorio se fijar la extensin mxima de tierra de


que puede ser dueo un solo individuo o sociedad legalmente constituida.
b) El excedente de extensin deber ser fraccionado por el propietario en el
plazo que sealen las leyes locales, y las fracciones sern puestas a la venta en las
condiciones que aprueben los gobiernos, de acuerdo con las mismas leyes.
c) Si el propietario se negare a hacer el fraccionamiento, se llevar ste a
cabo por el Gobierno local, mediante la expropiacin.
d) El valor de las fracciones ser pagado por anualidades que amorticen
capital y rditos, en un plazo no menor de veinte aos, durante el cual el ad-
quirente no podr enajenar aqullas. El tipo de inters no exceder del cinco
por ciento anual.
e) El propietario estar obligado a recibir bonos de una deuda especial
para garantizar el pago de la propiedad expresada. Con este objeto, el Con-
greso de la Unin expedir una ley, facultando a los Estados para crear su
deuda agraria.
f) Los mexicanos que hayan militado en el Ejrcito Constitucionalista,
los hijos y las viudas de stos y las dems personas que hayan prestado servi-
cios a la causa de la revolucin o a la instruccin pblica tendrn preferencia
para la adquisicin de fracciones y derecho a los descuentos que las leyes
sealarn.
g) Las leyes locales organizarn el patrimonio de familia, determinando
los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que ser inalienable, no
estar sujeto a embargo ni a gravamen ninguno.

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Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los


Gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado por conse-
cuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin
por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para
declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico.

Debate

Desde que se present la iniciativa a la asamblea hubo manifestaciones


orientadas a diferir su discusin y aprobacin. Vctor Manzanilla Scha-
ffer refiere que el diputado Andrs Magalln denunci la pretensin del
diputado Flix F. Palavicini de impedir se debatiera este artculo, que
ese altercado motiv que se dispensaran los trmites reglamentarios y,
dada la trascendencia del tema, se declar el Congreso en sesin per-
manente, con la finalidad de discutir ampliamente su contenido hasta
su aprobacin.7 El debate registr numerosas intervenciones, a favor
y en contra de la propuesta, como se ver en el anlisis de su desarrollo,
en el que se destacan los aspectos ms sobresalientes relativos al texto
general, con nfasis en el tema agrario, que se reporta a continuacin.
Para la discusin del primer prrafo, pidi la palabra el diputado de
la delegacin poblana Luis T. Navarro, quien argument en contra
de su texto8 porque yo quiero ser ms radical todava que la Comisin,
y seal que en la propuesta se aluda que la nacin ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio sobre la tierra, para la formacin de la
pequea propiedad; que desde la dominacin espaola la nacin ya tena
ese derecho y que, no obstante ello, las tierras fueron acaparadas por unos
cuantos individuos, por lo que esas tierras deben volver al dominio de la
nacin, para que de aqu en adelante las vaya enajenando en pequeos pe-
dazos de terreno, para que no se pueda crear nuevamente la gran propie-
dad de unos cuantos privilegios. Consider que, de no ser as, se estara
actuando en forma contraria a los principios de la Revolucin.
Refiri la dolorosa experiencia de que despus de los movimien-
tos armados que se dieron en nuestro pas, a su triunfo, todos los

7
Vctor Manzanilla Schaffer, Reforma Agraria mexicana, Mxico, Porra, 1977, p. 479.
8
Ignacio Marvn Laborde, op. cit., pp. 1015-1021.

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ricos, los cientficos, los convenencieros se unieron a los jefes de los


movimientos, para valerse de ellos y conservar las tierras que legtima-
mente corresponden al pueblo. En su intervencin, puso como ejem-
plos los casos de la hacienda La Sauceda, en el Estado de Guanajuato,
y de Santa rsula, en la Capital.
En el primer caso, seal que un pen de esa hacienda, que se
convirti en uno de los dueos de la finca, con una cuadrilla de bandi-
dos, incendi los pueblos que se encontraban dentro de los lmites de
esa hacienda para as poder aduearse de los terrenos y justificar que
haba tenido la posesin pacfica; adems, dijo, todas las quejas que
presentaron los indios ante las autoridades locales no fueron atendidas,
por lo cual muchos de los indios se vieron en la necesidad de viajar
hasta Mxico para poner su queja ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin.
Con respecto al segundo caso, expuso que en tiempo de las tira-
nas, les quitaron a los habitantes del pueblo de Santa rsula el agua
que posean desde tiempo inmemorial. Que para evitar mayores di-
ficultades con los indios, el gobierno del presidente Madero decidi
introducir el agua desde otra parte, para completar la cantidad que al
pueblo le faltaba, con la finalidad de que las fbricas, que se haban bene-
ficiado con esas aguas, no tuviesen que suspender sus actividades. Que
posteriormente el gobierno de la Convencin, instalado en Mxico, le
dio posesin al pueblo de Tlalpan de esas tierras y aguas, pero al re-
greso de las fuerzas constitucionalistas, sus anteriores dueos buscaron
la forma de mantener la propiedad a travs de una sociedad annima.
Al continuar con su exposicin, solicit se limitaran los abusos a
fin de evitar el despojo de los pueblos, proponiendo que se reconociera
que la nacin es la nica duea de la tierra y que, en lugar de venderla,
nada ms la diera en posesin a quienes pudieran trabajarla. Consider
que de no imponerse dicha taxativa, a la larga volveran a formarse las
grandes propiedades y nuevamente la pequea propiedad sera acapa-
rada. Por ello, solicit a la Comisin que se modificara el texto de la
propuesta, para que de manera explcita dijera que la nacin era la nica
duea de los terrenos de la Repblica, de las tierras, aguas y bosques,
que desde ese momento en adelante ella se reservaba el derecho de
vender y que las propiedades adquiridas por medio de despojos, por

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medio de infamias, deben desaparecer de nuestra Constitucin, para


que en lo sucesivo todo el que quisiera adquirir un pedazo de tierra pu-
diera hacerlo conforme a las bases que se establecieran; de esa manera,
cuando nuestros indios puedan hacer una casa y sepan que nadie se las
podr arrancar porque no la podrn vender, entonces habrn desapare-
cido las revoluciones en Mxico.
Justific su promocin sealando que el problema agrario mexica-
no gener la mayor parte de las revoluciones, en virtud de la escasez
de terrenos para que los campesinos pudieran cultivar un pedazo de
tierra, y reiter que el da en que todos los mexicanos puedan tener una
pequea parcela para hacer sus casas, entonces cesarn las revolucio-
nes. Al final de su larga e interrumpida alocucin, el diputado Nava-
rro expres yo he visto a multitud de hombres que se han lanzado a la
revolucin por el solo deseo de poder contar con un pedazo de terreno
para sembrar y dedicarse a su trabajo.
Enseguida solicit la palabra en pro del dictamen el diputado sono-
rense Juan de Dios Bojrquez,9 quien dijo que este debate era el ms
importante del Congreso, al considerar que la cuestin agraria era el
problema capital de la revolucin y el que ms deba interesar a los
constituyentes, porque en la conciencia de todos los revolucionarios
est que si no se resuelve debidamente este asunto, continuar la gue-
rra. Explic que el origen del problema agrario se present desde los
tiempos de la dictadura en que los grandes propietarios eran no slo
los dueos de la tierra, sino tambin eran los dueos de los hombres,
por las ligas tan estrechas que existan entre los prefectos polticos y
los presidentes municipales con los grandes terratenientes, que per-
mitieron que los grandes latifundios absorbieran no slo la pequea
propiedad, sino tambin los ejidos de los pueblos. Consider que en
la tarea de poner las bases para la resolucin de la cuestin agraria,
era una magnfica idea de la Comisin el asumir como precepto cons-
titucional la Ley Agraria de 1915, que fue una de las promesas ms
grandes de la revolucin que sirvi para que los revolucionarios com-
prendieran cmo podra realizarse la justicia.

9
Ibid., pp. 1021-1027.

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Se refiri al decreto del 6 de enero de 1915 como uno de los que


trajeron el mayor contingente a la lucha de la Revolucin, pero que en
la atencin de la cuestin agraria era necesario no slo procurar la
restitucin de los ejidos a los pueblos, sino tambin crear y fomentar
la pequea propiedad, otorgando facultades a las legislaturas estatales
para reglamentar y revisar los ttulos de propiedad de los grandes te-
rratenientes e impulsar la fundacin de colonias agrcolas, insistiendo
en la necesidad de fomentar entre los agricultores la idea de constituir
sociedades cooperativas.
Elogi la disposicin del texto de la iniciativa que comentaba en
cuanto a la obligacin que se impona al Congreso de la Unin y a
las legislaturas de los estados para dictar las leyes sobre la materia que
se requiera, para reglamentar la Ley Agraria y poder llevar a efecto
los programas de reparto, as como despachar con prontitud todos los
asuntos que se haban presentado ante la Comisin Nacional Agraria
y las Comisiones Locales del ramo. Critic que a pesar de haber sido
uno de los propsitos de la Revolucin resolver el problema agrario, el
Ejecutivo haba ido constantemente en contra de los latifundistas; la
lentitud en los procedimientos para resolver estos asuntos era un obs-
tculo que haba que vencer, por lo que propuso se otorgaran mayores
facultades a los estados, con la finalidad de propiciar una amplia des-
centralizacin en la materia agraria, que permitiera atender de manera
pronta y efectiva esta cuestin.
Igualmente se opuso a quienes dentro del Congreso sostenan la
idea de otorgar el dominio til, en vez de dar el dominio pleno sobre
la propiedad. Al respecto, enfatiz que si el pueblo no ha sido educado
previamente para que tenga ese concepto de la propiedad, debe saber
que la tierra es de quien la trabaja, sustentando que la Revolucin
haba enarbolado en su bandera el tema de tierra para todos, por lo
cual, insisti, se deba conceder el dominio pleno, creando la pequea
propiedad privada.
Exhort a sus compaeros a que, una vez concluido el proceso
de aprobacin de las reformas en discusin, en particular la relativa
a la cuestin agraria, se acudiera a los gobiernos estatales para que,
siguiendo las bases generales establecidas, se resolviera cuanto antes el
problema agrario; para hacer propaganda de los principios enarbolados

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y, sobre todo, para hacerle ver [al pueblo] que su verdadera felicidad,
que la riqueza suya, que su porvenir est precisamente en la agricultu-
ra. Afirm que los grandes terratenientes no haban sido realmente
agricultores y se haban dedicado a explotar a los pobres campesinos.
Indic que los hombres de campo no contaban con la preparacin para
explotar debidamente la tierra y que la agricultura es la base del pro-
greso de las naciones. Lo anterior al sealar que en esos momentos
Mxico era un pas esencialmente minero, que la minera era una ri-
queza transitoria y que la verdadera riqueza, el verdadero bienestar, el
progreso efectivo, radicaba en fomentar la agricultura.
Finalmente, en medio de manifestaciones ruidosas, reconoci que
la solucin del problema agrario no consista solamente en otorgar tie-
rras a los campesinos, sino que se requera tambin proporcionarles
el capital suficiente para poder trabajar las tierras, para aprovechar las
aguas y para lograr la participacin de otros campesinos. Concluida su
intervencin, se reserv para su votacin el primer prrafo.
Para la discusin del prrafo segundo, pidi la palabra el diputado
Epigmenio A. Martnez, tambin de la representacin de Puebla, quien
seal que el texto propuesto estaba bien, pero que la indemnizacin
que se contemplaba en el proyecto fuera hecha en metlico y no en pa-
pel moneda. Y ante los reclamos que se le hacan y que lo cuestionaban
acerca de si tema perder su hacienda, contest: no soy terrateniente,
ni mucho menos. Explic que cualquiera que tuviera una propiedad
que fuera a ser expropiada estara conforme, siempre que la indem-
nizacin se efectuara en plata, porque fcilmente podra invertir su
importe en otra cosa que produjera lo suficiente para vivir, lo que no
sucedera si el pago indemnizatorio fuera en papel, por lo cual consi-
der justo que se corrigiera la disposicin, para que en vez de que se
cubriera la expropiacin con bonos, se hiciera como lo sugera. Sin otra
intervencin se reserv para su votacin.10
En relacin con las propuestas de los prrafos tercero, cuarto y quin-
to, sealados en la versin del Diario de debates como incisos segundo,
tercero y cuarto del artculo 27, al no haberse registrado diputados que
quisieran hacer uso de la palabra, se reservaron para su votacin.

10
Ibid., p. 1027.

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Para la discusin del prrafo sexto (inciso quinto), solicit la pala-


bra el diputado Federico E. Ibarra de la representacin del estado de
Jalisco, quien plante si en los casos en los que la nacin concediera la
explotacin de petrleo o de alguna mina, tena que recibir un tanto
por ciento de las utilidades lquidas por dichas explotaciones, pues
refiri que, en el caso del petrleo, en esa poca los propietarios de las
tierras que contaban con esos recursos reciban fuertes cantidades de
dinero por permitir a las compaas petroleras la perforacin de po-
zos, y que si a partir de las nuevas disposiciones se iba a considerar a
la nacin como propietaria de dichas riquezas, lo justo era que recibiera
esas compensaciones. En el caso de las minas, seal que esta actividad
tan slo dejaba a la nacin un impuesto minero que era relativamente
insignificante, dadas las cuantiosas riquezas que dan y el pequeo
salario de los trabajadores, operarios y los dems gastos de las mi-
nas, por lo cual tambin propuso se aplicaran las mismas medidas,
estableciendo en el texto del proyecto que la nacin, al permitir una
concesin para la explotacin de minas, yacimientos carbonferos o
petrleo, tiene que recibir el tanto por ciento que se crea necesario.
Para contestar a una alusin que hizo el orador a su persona, el di-
putado poblano, Pastor Rouaix, consider, respecto de la idea del inge-
niero Ibarra, que era ms conveniente que la nacin fijara directamente
lo que le pareciera conveniente, porque ello requera de un estudio
minucioso del tema.
Nuevamente, en uso de la palabra, el diputado Ibarra insisti en
que se pusiera en la fraccin que las empresas explotadoras de los re-
cursos deban pagar un tanto por ciento a la nacin, que despus la
ley seale; pero que sea un precepto constitucional: esto es de suma
trascendencia.
Al requerirse a la Comisin que se pronunciara al respecto, en nom-
bre de ella, el diputado Enrique Colunga, de Guanajuato, manifest
que no se consideraba necesaria la adicin propuesta por el diputado
Ibarra, por estimarla como una cuestin enteramente secundaria
que no podra resolverse a la ligera, lo cual se contemplara en la Ley
de Minera que expedira el Congreso de la Unin, sin necesidad de
ponerla como precepto constitucional.

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Solicit la palabra el diputado de Jalisco, Amado Aguirre Santiago,


quien expuso su desacuerdo con lo sealado por el licenciado Colunga
y apoy a Rouaix, aludiendo al caso de la empresa Amparo Mining
Company, en Jalisco, que produca 49 por ciento, en comparacin con
las minas de Guanajuato que no producan ms que cuatro o cinco por
ciento, por lo cual estim que habra que aceptar el proyecto del dipu-
tado Rouaix, que estaba perfectamente estudiado.
El diputado Ibarra solicit de nuevo la palabra, pero se le neg,
ante la voces que se oponan por haber hablado en dos ocasiones sobre
el mismo tema; sin embargo, el diputado insisti con el argumento de
que el debate es libre, seor; el asunto es de suma importancia, y al
preguntar la Secretara si se consideraba suficientemente discutido el
asunto, tom la palabra para sealar que se estaban pagando muchos
millones de pesos a los propietarios de los terrenos, y que esas cantida-
des deban entregarse a la nacin, que su planteamiento no se refera
solamente a las negociaciones mineras, sino tambin a las relacionadas
con el petrleo.
El diputado Aguirre nuevamente intervino para precisar que la
Ley de Minas otorgaba libertad al minero para explotar el subsuelo
y obligaba al dueo del terreno a que hiciera la concesin gratuita;
que el derecho sobre el subsuelo slo lo tiene el Gobierno, y el
minero no tiene derecho sobre la superficie; tampoco lo necesita;
no paga nada.
De nuevo se consult si estaba suficientemente discutido el tema
y se solicit se hiciera la manifestacin ponindose de pie los que es-
tuvieran por la afirmativa. El precepto se reserv para su votacin. Al
proponer una mocin de orden el diputado Ibarra, se le requiri la
presentara por escrito.11
Se someti a discusin el prrafo sptimo inciso I. Se concedi la
palabra al diputado de Guanajuato, Ramn N. Frausto para una inter-
pelacin a la Comisin, quien manifest que en la propuesta original
de Carranza haba esta prohibicin para las sociedades annimas, que
tena la finalidad de que el clero no pudiera adquirir propiedades rs-
ticas por esta va, preguntando a la Comisin por qu suprimi del

11
Ibid., pp. 1029-1033.

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artculo esa parte. De la asamblea surgieron varias voces expresando:


Est ms adelante!
Pidi la palabra el diputado Alberto Terrones Bentez, del estado
de Durango, para interpelar a la Comisin por qu se haba agregado la
expresin Por conducto de los agentes o representantes diplomticos.
Para dar respuesta, tom la palabra el diputado Francisco J. Mgi-
ca, de la delegacin de Michoacn y presidente de la Comisin, quien
expuso que la renuncia parcial de los derechos de los extranjeros, para
estar en posibilidad de adquirir propiedades, es un acto que en el
Derecho Internacional est condenado por el fallo del Tribunal de la
Haya, por lo que algunos diputados sugirieron a la Comisin la idea
de que para hacer efectiva esa renuncia parcial se realizara por conduc-
to de los representantes diplomticos del ciudadano extranjero, razn
por la cual se incluy la propuesta para que fuera la asamblea quien
determinara lo procedente.12
Se concedi la palabra al diputado del Estado de Mxico, Enrique
A. Enrquez, quien impugn el dictamen de la Comisin, a fin de
que se tomara en cuenta la iniciativa que haba presentado junto con
el diputado Juan Manuel Giffard, relativa al artculo 33, al considerar
ms prudente que se incluyera en el prrafo primero del artculo 27,
en discusin. Al respecto, coment sobre algunas formas en que un
extranjero podra burlar el cumplimiento de la disposicin relativa
cuando adquirieran o quisieran adquirir bienes races; por ejemplo,
contrayendo matrimonio con una mujer propietaria de bienes rsti-
cos, la cual adquirira la nacionalidad del marido y, en consecuencia,
sus bienes quedaran protegidos por el pas extranjero al que perte-
nezca. Record que la mayor parte de los conflictos de carcter inter-
nacional que haba afrontado nuestro pas haban surgido en pocas
de conmocin revolucionaria, en las cuales se afectaron los bienes de
extranjeros, quienes acudan a sus respectivos gobiernos para presen-
tar sus reclamaciones.
En razn de sus argumentos propuso la aprobacin del siguiente
inciso: Los extranjeros no podrn contraer matrimonio con mexica-
nas dueas de bienes races sin hacer antes la manifestacin a que se

12
Ibid., pp. 1033-1034.

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refiere este prrafo, es decir, sin que antes se presenten a la Secreta-


ra de Relaciones Exteriores y renuncien a su nacionalidad extranjera.
Adems, en alusin al tema del debate, expuso que la renuncia a la
nacionalidad de los extranjeros no deba hacerse por conducto de sus
ministros, indic que se trataba de un principio nuevo del derecho in-
ternacional que no era aceptado por todas la naciones.
El diputado Enrique OFarril, de la misma delegacin del Estado
de Mxico, en uso de la palabra dijo que la proposicin era entera-
mente intil porque se restringira la entrada de los extranjeros al
pas. Sea en la religin, sea en el matrimonio; aqu no tiene que ver
absolutamente nada.
El diputado Enrique A. Enrquez lo interrumpi para una mocin
de orden, sealando que para los abogados el marido no es sino un
administrador en la sociedad conyugal, insistiendo en su iniciativa
para que fuera la asamblea quien la aceptara o la rechazara.13
Se concedi la palabra al diputado de Veracruz, el general Heriber-
to Jara Corona, quien expuso, en apoyo al dictamen de la Comisin,
que en el artculo se ha tratado de poner el dedo en la llaga para de-
fender la nacionalidad en lo que respecta a tierras. Record que cuan-
do la ciudad de Tuxpan se erigi en capital provisional de Veracruz, el
general Aguilar, gobernador y comandante militar del estado, dict
un decreto relativo a que todos los contratos de compraventa de las
propiedades rsticas principalmente las que estaban en zona petro-
lera estaran sujetas al veto del Ejecutivo. Coment que esta disposi-
cin exhibi el verdadero afn de rapia y de despojo de determinadas
compaas, que sorprendan a los pequeos terratenientes para que su
pequea propiedad pasara a manos de extranjeros.14
Consider que la Comisin estaba en lo justo, al procurar defender
al propietario mexicano contra el despojo de que haba sido vctima;
que las regiones petrolferas son muy codiciadas; se ponen en juego
muchos elementos, muchas malas artes, muchas influencias para adue-
arse de los terrenos [] que en gran parte de los cantones de Tuxpan
y Minatitln [la tierra] ha pasado de una manera rpida a manos de

13
Ibid., pp. 1035-1036.
14
Ibid., pp. 1036-1042.

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extranjeros. Enfatiz que senta una verdadera angustia al ver que


se pasaba el tiempo y no vena al tapete de la discusin una ley tan sal-
vadora como es la ley agraria, y cuando se pretenda posponer para la
legislatura venidera, senta verdadero pesar.
Con patente emocin expres que si este libro lo completamos
con una ley de esta naturaleza, la naturaleza de la cuestin agraria,
pondremos a salvo los intereses nacionales, queda asegurado el peda-
zo de tierra al pequeo labrador. Que esta ley le dira claramente al
campesino que ya no ser el esclavo de ayer, sino el dueo de maana;
que ya tendr su pequeo pedazo de tierra para labrarla por su cuenta y
vivir ah, ya ser dueo de ella, ya participar de sus beneficios, sin que
nadie venga a despojarlo. Dijo que votando por esa ley, en los trminos
propuestos por la Comisin, se aseguraba el amor a la patria, el cario
por ella, por lo cual llam a asegurar su defensa en todos los rdenes
sociales. Y refirindose a lo que con anterioridad haba expresado el di-
putado Juan de Dios Bojrquez, de que al grito de Tierra! se haba
levantado mucha gente, que con las armas en la mano se haban suma-
do a la causa de la Revolucin, seal que no seramos consecuentes
con las ideas que hemos proclamado si no llevsemos a la prctica lo
que hemos ofrecido. Reiter, antes de terminar su intervencin, que
el grito de tierra proporcion el mayor contingente a la revolucin; ese
grito fue al que debemos que ahora tengamos la gloria de asistir a este
Congreso Constituyente.
El diputado Alberto Terrones Bentez pidi la palabra de nuevo, en
relacin con la intervencin que se confiere a los agentes diplomticos
en los casos de renuncia de los extranjeros a su nacionalidad para ad-
quirir bienes races en nuestro pas, en razn de las dificultades graves
que dicho tema planteaba a nuestra cancillera, refirindose a su ex-
periencia personal en el Departamento de Asuntos Internacionales de
la Secretara de Relaciones Exteriores. Cit como ejemplo el caso de la
Compaa de Tranvas, en la que estaban involucradas empresas de
varias nacionalidades y de las reclamaciones que los encargados de Ne-
gocios de Inglaterra, Espaa, Alemania y Blgica hicieron ante nuestra
cancillera por la intervencin de que haba sido objeto la compaa
por el gobierno constitucionalista. Partiendo de que un principio de
la diplomacia extranjera sostiene que la nacionalidad es irrenunciable,

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propuso que se estableciera que la renuncia que se exige no debiera ha-


cerse ante funcionarios extranjeros, sino ante funcionarios mexicanos,
concluyendo con la peticin de que la comisin retirara la expresin
relativa a la intervencin que da a los diplomticos extranjeros y deje
el artculo como est en el proyecto.
Por su parte el diputado Cndido Aguilar solicit la palabra para
combatir la injerencia que la Comisin da a los diplomticos extran-
jeros en el asunto de que se trata, apuntando que hasta esa fecha
ninguna potencia del mundo, ni ninguna nacin haba reconocido la
doctrina Carranza, que es precisamente la que encierra el prrafo en
discusin, por lo cual tambin solicit a la asamblea se autorizara a la
Comisin que retirara esta parte del artculo.
El diputado Colunga, en representacin de la Comisin, pidi per-
miso al Congreso para retirar del inciso que se discute las palabras
que dicen: Por conducto de sus representantes diplomticos, el cual
fue concedido.15
Por acuerdo de la Presidencia se suspendi la sesin, reanudndose
a las 10:30 de la noche de ese mismo da 29 de enero, en que se puso a
consideracin el nuevo texto del prrafo sptimo, fraccin I, que qued
redactado en la forma siguiente:

Slo los mexicanos por nacimiento o por naturalizacin, y las sociedades


mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de tierras, aguas y sus
accesorios, o para obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o
combustibles minerales en la Repblica Mexicana. El Estado podr conceder
el mismo derecho a los extranjeros siempre que convengan ante la Secretara
de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes, y
en no invocar, por lo mismo, la proteccin de sus gobiernos por lo que se
refiere a aquellos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en
beneficio de la nacin los bienes que hubieren adquirido en virtud del mis-
mo. En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta
en las playas, por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio
directo sobre tierras y aguas.

15
Ibid., pp. 1042-1044.

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Para su discusin, solicit la palabra el diputado Jos J. Reynoso del


Estado de Mxico, quien cuestion que si no se puede renunciar a la
nacionalidad, segn me han informado algunos abogados, el requi-
sito de que los extranjeros renuncien a su calidad para adquirir un bien
raz o denunciar productos del subsuelo no tiene ningn valor, por
lo cual propuso que slo se permita a los que han obtenido la ciudada-
na mexicana acceder a los bienes races o a los productos del subsuelo.
El diputado por Guanajuato, Jos Natividad Macas, pidi la pa-
labra para plantear dos consideraciones en relacin con el tema que se
discuta. En primer lugar, seal que aunque llegara a prohibirse de
una manera terminante y eficaz que los extranjeros puedan adquirir
bienes races en la Repblica, ellos han de buscar la manera de eludir
esta disposicin. Al respecto, refiri que en el proyecto de Carranza
se haba resuelto esta cuestin mediante la prohibicin para que las
sociedades annimas pudieran adquirir propiedades rsticas; que en el
nuevo proyecto de la Comisin Especial, el ministro de Fomento, el
ingeniero Rouaix la haba dejado tal como haba propuesto el Primer
Jefe, pero como la Comisin del Congreso haba retirado dicha prohi-
bicin, los extranjeros podran formar sociedades annimas mexicanas,
autorizadas para adquirir este tipo de propiedades; que dichas socieda-
des annimas depositaran sus acciones en poder de extranjeros y que
cuando surgieran dificultades con el Gobierno Mexicano, los gobier-
nos extranjeros protegern los intereses de sus nacionales.
Para ejemplificar su argumento, cit el caso de una compaa de
Estados Unidos que pidi permiso a la cancillera mexicana para ad-
quirir una mina de oro en Sonora, el cual le fue negado; en consecuen-
cia, los extranjeros promovieron que unos mexicanos formaran una
sociedad annima para adquirir la mina y despus traspasaron todas las
acciones a manos de extranjeros. Enfatiz que el objeto de la reforma
era prohibir a las corporaciones religiosas que adquirieran estos bienes,
pero burlaron las Leyes de Reforma, estableciendo sociedades anni-
mas para poner en su nombre las propiedades races que han adquiri-
do; por esa razn, dijo: si ustedes quieren cerrar la puerta del abuso
a los clrigos y los extranjeros, hay que hacer que en esta prohibicin se
comprendan las sociedades annimas.

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La segunda consideracin fue para insistir en que la prohibicin que


ha puesto la Comisin en el artculo que se debate es enteramente inefi-
caz, pues los extranjeros buscarn siempre la proteccin de sus gobier-
nos, mientras conserven su nacionalidad. As que aunque se establezca la
condicin de renuncia a la nacionalidad al solicitar la autorizacin para
adquirir tierras, sus gobiernos siempre estarn atentos para protegerlos,
y como somos, queramos o no, un pueblo dbil respecto de las naciones
extranjeras, nos arrastrarn al Tribunal de La Haya y all nos condenarn
despus de un proceso ms o menos largo. Ante esa realidad, plante
que se establecieran normas como las que han adoptado otros pases, ci-
tando la legislacin de Estados Unidos, en la cual se indicaba que los ex-
tranjeros no podran adquirir bienes races sin naturalizarse, y si despus
de haber hecho tal adquisicin no se cumpla con los requisitos legales,
se perderan los bienes adquiridos en favor de la nacin.
Pidi la palabra el diputado Francisco J. Mgica, presidente de la
Comisin que formul el dictamen que se estaba discutiendo, quien,
refirindose a los comentarios del diputado Macas, dijo que segura-
mente no lo haba ledo y procedi a dar lectura a la fraccin IV del
proyecto. Con respecto al planteamiento del diputado Reynoso, seal
que la fraccin en debate haba sido tomada de una ley expedida por
Carranza, relativa a los fondos mineros. Explic que la Comisin que
se haba reunido con el ingeniero Rouaix adopt el requisito, y noso-
tros no tuvimos inconveniente en aceptarlo.
Dijo que otro diputado le haba pedido que se estableciera en el ar-
tculo que ningn extranjero podra adquirir propiedades en Mxico
si previamente no se nacionalizaba, cuya idea no fue aceptada, recono-
ciendo: aunque es patritica. Que despus le solicit a la Comisin
que se aceptara su propuesta, sin embargo, nos pareci que no tendra
eficacia si era cierto, como es cierto, que los pueblos fuertes nunca res-
petarn esta clase de compromisos cuando se trate de pueblos dbiles.
Que por esa razn no se haba establecido que esa renuncia se hiciera a
travs de los ministros diplomticos, pero manifest: nosotros, en un
momento de fascinacin, adoptamos esa modificacin. Sin embargo,
reconoci que este punto es sumamente difcil, por lo cual la Comisin
adoptara la proposicin ms acertada que esta honorable Asamblea se
sirva insinuarle y aconsejarle. La asamblea aprob se tomara en con-

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sideracin la propuesta del diputado Macas, por lo que se autoriz se


retirara el dictamen para su anlisis.16
Se abri a debate la iniciativa del prrafo sptimo, fraccin II, cuya
lectura previa fue motivo de aplausos. Pidi la palabra el diputado Hi-
lario Medina, de Guanajuato, para solicitar a la Comisin que aclarara
la expresin: Los templos quedarn sujetos a las leyes comunes, ar-
gumentando que podra prestarse para que se burlara todo el artcu-
lo, por lo cual propuso se modificara en el sentido de que todos los
templos, sea que se construyan por subscripcin pblica o a iniciativa
privada, queden sometidos al Poder civil.
El diputado Samuel de los Santos, de San Luis Potos, pidi la pa-
labra y seal que cuando se estaba estudiando este aspecto, yo, en
compaa de otros diputados, me opuse a que se permitiera que en lo
sucesivo se erigieran templos para el culto pblico, alegando que el
clero se vale de particulares para ese fin.
El diputado Francisco J. Mgica volvi a intervenir en nombre de
la Comisin para explicar los motivos de la redaccin que se analizaba,
indicando que hay muchos lugares de oracin ocultos en las casas
particulares, que son oratorios, capillas y hasta all no quiso llegar la
Comisin. Adems, se refiri a la solicitud de permiso presentada por
una colonia de judos rusos para colonizar una regin del pas y avecin-
darse en Mxico, que tambin haba pedido se le autorizara construir
sus templos y se les dieran garantas para consagrarse al culto de su re-
ligin. Que la Comisin no tena inconveniente en dejar el texto como
lo planteaba el diputado Medina.
Posteriormente, se dio lectura al nuevo texto de la fraccin discu-
tida, de la cual se sustituy la parte final que deca: Los templos que
en lo sucesivo se erigieren para el culto pblico, sern propiedad de la
nacin si fueren constituidos por subscripcin pblica; pero si fueren
construidos por particulares, quedarn sujetos a las prescripciones de
las leyes comunes para la propiedad privada, quedando redactada esa
parte de la siguiente manera: Los templos que en lo sucesivo se erigie-
ren para el culto pblico, sern propiedad de la nacin.

16
Ibid., pp. 1045-1048.

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El diputado Fernando Lizardi, de la delegacin de Guanajuato, in-


tervino para comentar que si se analiza la evolucin de la propiedad en
el mundo, aunque se prohibiera al clero adquirir inmuebles en propie-
dad, eso no le impedira explotar industrias, y la Iglesia, [] como
es extraordinariamente rica en estos momentos, podra suceder que se
adueara de todas las industrias nacionales, y esto es verdaderamente
grave, porque lo que hizo con las asociaciones agrcolas podra hacer
con la industria. En consecuencia solicit se retirara esa fraccin y se
tuviera en cuenta esta iniciativa para que la ley pueda limitar la pro-
piedad mueble de la Iglesia.
En apoyo de lo anterior, solicit la palabra el diputado de Nuevo Len,
Agustn Garza Gonzlez, quien refiri: cuando entramos a Monterrey
en el ao de 1914, encontramos en el palacio episcopal un proyecto de un
ingeniero catlico para apoderarse de todas las industrias.
El diputado Mgica expuso que no estaba a debate el tema de las
sociedades annimas, sino que se estaba discutiendo la capacidad del
clero para adquirir propiedades.
Por su parte el diputado Lizardi refiri que las observaciones que
haba formulado fueron citadas como ejemplo; que si ya se restringa la
capacidad de las corporaciones religiosas para adquirir bienes races, tam-
bin se les prohibiera adquirir bienes muebles, con ciertas limitaciones.
El diputado por Puebla, Froiln C. Manjarrez, solicit a la Co-
misin aceptar la mocin del licenciado Lizardi, aduciendo que con
tanta mayor razn cuanto que el espritu radical de la Asamblea, que
aplaude el dictamen de la Comisin, sabe sumar el radicalismo pero no
restarlo.
El diputado Hilario Medina pidi la palabra para alegar que con-
sideraba imposible llevar a la prctica la adicin que propona el dipu-
tado Lizardi, al preguntar de qu manera se va a averiguar cul es la
riqueza mueble del Clero?. En consecuencia, requiri al proponente
sugiriera a la asamblea algn medio prctico para limitar la riqueza
mueble del clero.
El diputado Lizardi, en su turno, reconoci que era realmente difcil,
mas no imposible, conseguir el objeto que haba propuesto al Congreso.
Dijo que la Iglesia podra adquirir bienes muebles sujetos a un registro
y podra burlar la vigilancia pblica, poniendo en manos de particulares

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esos bienes; por lo tanto, sugera que se concediera accin popular para
denunciarlos, como una forma de limitar esas propiedades.
El diputado Medina intervino de nuevo para sealar que una ma-
nera de conocer la riqueza mueble del clero sera adicionar la expresin
bienes muebles a la fraccin II, que estaba a discusin, en donde se
dispona que la Iglesia no tendra capacidad para adquirir, poseer o
administrar bienes races, pues en este precepto ya se prevena la accin
popular para denunciar tales bienes.
El diputado por Michoacn, Jos lvarez y lvarez, en uso de la
palabra, consider que la Comisin haba cometido un grave error al
establecer en este artculo que la Iglesia no podra obtener tierras u
otros bienes, lo que equivaldra a concederle personalidad, si ya en el
artculo 129 hemos dicho que no le reconocemos personalidad, por
lo cual solicit se cambiara la redaccin.
Al respecto, el diputado Mgica explic que el trmino se haba em-
pleado por comodidad, remitiendo a la Comisin de Estilo utilizar
la palabra que corresponda, al ocuparse del artculo 129. Enseguida,
solicit retirar el inciso II, con la finalidad de efectuar las enmiendas
indicadas en el debate, aceptando las propuestas de los diputados lva-
rez, Lizardi y Medina.17
El debate se orient entonces a discutir la enmienda a la fraccin I
propuesta por el diputado Macas. Para ello, pidi la palabra el dipu-
tado Enrique Colunga, quien manifest que la redaccin que se haba
adoptado cuando present su mocin el diputado Macas era: Los
extranjeros no podrn adquirir bienes races en el pas sin estar natu-
ralizados o haber manifestado su deseo de naturalizarse. Que esta
redaccin plante como un grave inconveniente el de la naturalizacin,
pues de haberse aceptado, provocara el cierre de la entrada de capitales
extranjeros al pas; que la nueva redaccin tiene la misma eficacia que
la primera, porque a los extranjeros que celebren un convenio ante la
Secretara de Relaciones los considerarn como nacionales respecto de
estos bienes, y como tal convenio es perfectamente vlido no podrn
invocar la proteccin de su gobierno.

17
Ibid., pp. 1048-1053.

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El diputado Lizardi objet las explicaciones del diputado Colunga,


sealando que los convenios son perfectamente lcitos y vlidos cuan-
do tienen por objeto algo que est en el comercio, y la produccin na-
cional no est en el comercio, por lo que este tipo de convenio podra
ser tomado como nulo por los gobiernos extranjeros y el Tribunal de
La Haya, pudiendo incluso resolver que dicha renuncia sera invlida, a
menos que se hubiera declarado la nacionalizacin.
El diputado Macas, por su parte, expres que, en efecto, la fraccin
I propuesta por la Comisin haba sido redactada de acuerdo con l,
por lo cual consideraba que surta similares efectos que la anterior, al
estar basada en el mismo principio. Que mientras en Estados Unidos
el principio que contena la ley era que se permitira a los extranjeros
adquirir bienes, con la condicin de adoptar la nacionalidad de ese pas
o en su defecto se aplicara una pena. En Mxico, se obligara a los
extranjeros que gestionaran ante la Secretara de Relaciones Exteriores
para que se les considerara como nacionales, que por efecto de un con-
trato renunciaran a su nacionalidad, lo cual ningn gobierno extranje-
ro poda impedir a sus ciudadanos. De tal manera que si incumplieran
el convenio, se les hara efectiva la sancin prevista. Indic que exista
una ventaja en la frmula aprobada, consistente en que no se sometera
ante el Tribunal de La Haya este tipo de contratos, ya que tenan el
carcter de convenios privados, por lo que surtira todos sus efectos en
Mxico, rematando: como lo podrn decir todos los abogados que
estn aqu. Agotada la discusin se reserv para su votacin.18
A continuacin se present la nueva redaccin de la fraccin II del
prrafo sptimo, a travs del diputado Mgica, quien explic que se
haba suprimido la expresin: Pero si fueren construidos por particu-
lares, quedarn sujetos a las prescripciones de las leyes comunes para la
propiedad privada. En consecuencia, dijo, todos los templos que en
lo sucesivo se erijan, sern propiedad de la nacin. Tambin inform
que no se haba aceptado la adicin propuesta por el diputado Lizardi
por considerarse enteramente exagerada e imposible de llevarse a la
prctica. Al no haber mayor discusin sobre el tema, se reserv para
su votacin.

18
Ibid., pp. 1053-1055.

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Se someti a discusin el texto de la fraccin III del prrafo sp-


timo, concediendo la palabra al diputado Hilario Medina, quien, se
anunci, hablara en contra; sin embargo, en la tribuna, aclar que no
estaba en contra de la propuesta de la Comisin, sino que su interven-
cin estaba relacionada con el punto que sealaba que las instituciones
de beneficencia podran adquirir bienes, siempre que los plazos de im-
posicin no excedieran de 10 aos, al considerar que dicha disposicin
poda burlarse muy fcilmente, al prorrogarse por otros 10 aos al
vencimiento del primer plazo, y de esta manera se crea otra vez la
propiedad que se ha llamado de manos muertas, que es aquella que no
est en el comercio y que por consiguiente no produce todo aquel be-
neficio que pudiera producir. En consecuencia, solicit se suprimiera
esa limitacin de 10 aos o se propusiera otro sistema para evitar que
se burlara la ley.
El diputado Macas, en uso de la palabra, seal que no era acepta-
ble la sugerencia del diputado Medina porque l no tena antecedentes
de cmo se haban manejado los capitales dedicados a la beneficencia
privada en Mxico, remarcando: si lo hubiera estado, indudablemen-
te que no habra hecho la sugestin. Enseguida, explic que cuando
una seora rica, como no puede dejar al Clero directamente sus ca-
pitales se inventa una institucin piadosa, porque estas instituciones
han tenido el privilegio de salirse de las Leyes de Reforma. Por ello,
dijo, fue necesario que se reformara el artculo 27 de la Constitucin,
a fin de propiciar que las instituciones de beneficencia privada pudie-
ran subsistir. Y continu: como los clrigos no pueden administrar
directamente esos capitales, lo que se hace de ordinario es que algunos
hombres perfectamente catlicos prestan su nombre para que sean los
patronos, y que como no estaba reglamentado el tema, no se rendan
cuentas de dichos capitales, afirmando: son capitales piadosos, cubier-
tos con el manto de una proteccin a la indigencia o a la orfandad. Al
considerarse discutido el precepto, se reserv para su votacin.19
Se someti a debate la fraccin IV del prrafo sptimo, solicitando
la palabra el diputado Rafael Caete, del grupo de Puebla, quien pro-
puso se cambiara la expresin ttulos al portador por la que indicaba

19
Ibid., pp. 1056-1058.

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el diputado Macas se refera a sociedades por acciones; al respecto


dijo que bajo ttulos al portador o ttulos nominativos habra la facili-
dad para que el Clero se hiciera de gran cantidad de ellos, invirtiendo
en esto su riqueza.
El diputado Mgica solicit, a nombre de la Comisin, un momen-
to para deliberar sobre la adicin del diputado Caete. Mientras tanto,
se dio lectura a la fraccin V y se puso a discusin. Se pidi la palabra
para hacer una interpelacin a la Comisin y en el recinto se escucha-
ron voces que gritaban Est ocupada!
El diputado por San Luis Potos, Dionisio Zavala, exclam: Que
el ministro de Hacienda diga algo sobre esto. En atencin a la peti-
cin, el presidente del Congreso le dio la palabra al diputado Rafael
Nieto, tambin de San Luis Potos, quien formul una sencilla acla-
racin, sealando respecto del dictamen, que la Comisin tom en
cuenta al Banco nico de Emisin, pero no se acord de que hay
otros bancos. Indudablemente que se establecer un sistema de bancos
hipotecarios y sera absurdo decir que los bancos hipotecarios pue-
den hacer hipotecas. Aadi que habra que considerar el caso en que
algunos bancos, aunque no fueran hipotecarios, podran necesitar la
adquisicin de propiedades de manera transitoria; que en una ley de
1895 se estableca que los bancos de emisin podan adquirir propie-
dades races cuando tuvieran crditos insolutos en otra forma. En con-
secuencia, propuso que se reformara la fraccin en discusin para que
quedara de la siguiente manera: Los bancos hipotecarios debidamente
autorizados por las leyes de instituciones de crdito, podrn, adems
de imponer capitales sobre bienes races, poseer y administrar dichos
bienes en el sentido que determinen las leyes. Asimismo, se estable-
cera que los bancos no hipotecarios slo podran poseer los edificios
necesarios para su objeto directo.
Se dio a conocer el texto de la fraccin IV, modificada, en la cual se
sustituy la frase inicial: Las sociedades comerciales de ttulos al por-
tador, por: Las sociedades comerciales, por acciones, conforme se
haba propuesto.
Sometida a discusin, solicit la palabra el diputado de Puebla, Da-
vid Pastrana Jaimes, quien dijo que la Comisin no supo interpretar
el sentir de la Cmara, aclarando que no se propona negar a toda cla-

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se de sociedades la capacidad para adquirir bienes races y, sin embargo,


en la redaccin propuesta por el licenciado Caete se le impide a las
sociedades cooperativas, ya que no se especifica que esa prohibicin se
refiera a las sociedades annimas.
El diputado Colunga, en uso de la palabra seal que de acuerdo
con las indicaciones que se hicieron a la Comisin, se entenda que el
nimo de la Asamblea es que se prohba adquirir bienes races a toda
clase de sociedades comerciales por acciones, aclarando que original-
mente la Comisin haba limitado este derecho a las sociedades anni-
mas. La nueva versin se reserv para su votacin.
Agotado el tema, se retom el debate sobre la fraccin V. Solicit
la palabra el diputado del Distrito Federal, Francisco Espinosa, quien
antes de iniciar su exposicin pregunt si ya estaba lista la Comisin,
despus de lo cual explic que, entre otros objetos de las instituciones de
crdito hipotecario, estaba el de gravar bienes races para que, vencido
el plazo del crdito, pudieran ser devueltas dichas propiedades, y pre-
gunt si se era el sentido de la fraccin V.
El diputado Lizardi, alegando que la Comisin estaba ocupada, con-
test que el objeto de los bancos hipotecarios era garantizar los crditos
con los bienes races y en el caso de que no se pagaran, sacarlos a remate.
El diputado Espinosa dijo que as era como lo entenda, pero del
texto analizado se desprenda otra cosa, ya que la redaccin no era clara.
El diputado Colunga, a nombre de la Comisin, le dio lectura a la
fraccin V cuestionada y manifest que no entenda el fundamento de
la objecin del ciudadano diputado Espinosa. Seal que el asunto
estaba bastante claro: En primer lugar, se autoriza a los bancos para
tener capitales impuestos; y, en segundo lugar, se les prohbe tener
bienes races, fuera de los que sean estrictamente indispensables para
su objeto. El secretario pregunt si se consideraba suficientemente
discutido y si se reservaba para su votacin, escuchndose voces que
gritaban: No! No!.20
Se abri el debate sobre la fraccin VI, relativa al derecho de los
pueblos para disfrutar en comn sus bienes. Tom la palabra el diputa-
do Macas, quien seal que era necesario incorporar la expresin O

20
Ibid., pp. 1059-1062.

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que se les restituya en lo sucesivo, aduciendo que hay muchos pue-


blos, muchas rancheras, a las que todava no se les hace la restitucin
y se les estn lesionando sus intereses, de manera que quedarn fuera
de esta ley.
El diputado Espinosa plante que exista una contradiccin en el
texto, pues por una parte se deca que los pueblos tendran derecho
para disfrutar en comn de las tierras, las aguas y los bosques, y al final
estableca que se dictaran leyes para la reparticin.
El diputado Mgica aclar que se pretenda que las comunidades
explotaran en comn sus tierras, bosques y aguas, y que al expedirse la
ley para el fraccionamiento de las propiedades comunales nicamente
se repartiran las tierras entre los vecinos, que las aguas y los bosques
no podran dividirse.
El diputado Espinosa dijo que entenda la idea, pero que no estaba
expresada as en el texto en anlisis. El diputado Mgica contest que
eso sera atendido por la Comisin de Estilo. A lo que Espinosa replic:
Es cuestin de fondo, no de forma, por lo que Mgica le pidi que
propusiera la redaccin y dio lectura a la iniciativa, como haba queda-
do redactada.
Entonces, el diputado Caete, en uso de la palabra, propuso a la
Comisin que se reconociera junto al derecho de las comunidades para
poseer bienes rsticos, la capacidad para defenderlos judicial y extra-
judicialmente.
El diputado Mgica precis que se estaba tratando solamente de la
capacidad para adquirir. El diputado Caete expuso que Las dificul-
tades que ahora se han suscitado aqu, han consistido precisamente en
determinar y establecer si las comunidades tienen o no personalidad
para defender sus intereses, refiriendo algunos casos en los cuales se
haba despojado de una parte de sus terrenos a una comunidad, lo
que haba dado lugar a controversias y a resoluciones contradictorias,
al no estar plenamente determinado quin tena personalidad para de-
fender las propiedades comunales.
El diputado Medina inquiri si en el artculo 115 del proyecto de
Constitucin se reconoca personalidad jurdica a los municipios, si
las rancheras no la tenan, por no estar comprendidas en el mismo
artculo.

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El diputado Caete hizo una aclaracin trascendente, al sealar:


una cosa es una municipalidad y otra una comunidad.
El diputado Medina argument que las dificultades que se haban
suscitado en la Suprema Corte de Justicia no se referan a la persona-
lidad jurdica, sino a la manera de contemplar la representacin en
juicio de aquellas comunidades. Seal que la ley haba previsto la re-
presentacin comn para este tipo de casos en que dos o ms personas
litiguen unidas. Igualmente, consider que las comunidades s estaban
comprendidas en la organizacin municipal y poltica, concluyendo
que si la Constitucin les estaba otorgando la capacidad de adquirir
bienes races estaba implcito el derecho de defenderlos.
El diputado Colunga seal que en respuesta a lo expuesto por el
diputado Medina, se agregara a la fraccin: Que si la propiedad de las
corporaciones est indivisa, cada uno de los miembros de la comunidad
tiene derecho de defender las acciones de todos los dems. A conti-
nuacin se reserv para su votacin.21
Leda la fraccin VII y no habindose solicitado la palabra, se reser-
v para su votacin. Lo mismo sucedi con respecto al prrafo octavo.
En cuanto al prrafo noveno, relativo a la nulidad de todos los
actos a travs de los cuales se hubiera privado de sus tierras, bosques
y aguas a los pueblos, contenida en la Ley Agraria de 1915, que fue
ledo entre aplausos de la asamblea, el primero en solicitar la palabra al
abrirse el debate fue el diputado Luis T. Navarro, quien refirindose a
que se propona exceptuar de la nulidad a las tierras que hubieren sido
posedas en nombre propio a ttulo de dominio por ms de 10 aos,
cuando su superficie no excediera 50 hectreas, interpel a la Comi-
sin, con respecto a por qu se haba determinado poner nada ms 10
aos, pues antes de esa fecha se haban realizado muchas adquisiciones
en gobiernos que no eran legales y, adems, consider que la extensin
de 50 hectreas era demasiado grande.
El diputado Colunga, a nombre de la Comisin, dijo en respuesta
que al principio de este artculo se estableci el respeto de la pequea
propiedad; que una superficie de 50 hectreas se consideraba una pe-
quea propiedad; que tambin se consider que una posesin de 10

21
Ibid., pp. 1062-1065.

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aos era suficiente para acreditar la propiedad, sealando que comn-


mente quienes tenan alguna propiedad dentro del ejido de un pueblo
la haban adquirido mediante un ttulo justo; que los propietarios de
los terrenos adquiridos con anterioridad generalmente los traspasaban
sin realizar escrituras pblicas o privadas, y a veces ni siquiera alguna
acta por escrito; que de buena fe se supona que una posesin de 10
aos era bastante para legitimar la propiedad.
El diputado Manuel Cepeda Medrano, por el estado de Coahuila,
tambin interpel a la Comisin, si en el caso de las comunidades,
rancheras y pueblos despojados conforme a la ley dictada en tiempo de
la dictadura deben de ser devueltas esas propiedades y, en su caso, si
tambin deban devolverse los valores que por ellas se haban recibido.
Coment que muchas congregaciones haban desaparecido por com-
pleto; que no obstante que en aplicacin del decreto del 6 de enero de
1915 se haba ordenado la restitucin de las tierras, todava no se les
daba la posesin legtima a sus antiguos dueos y que stos se encon-
traban imposibilitados para reintegrar los valores que se dieron por
esos bienes.
En respuesta, el diputado Mgica refiri que la ley del 6 de enero
estableca que las tierras que han sido entregadas a los pueblos se
declaren como bienes entregados; que los que se consideraran con de-
rechos sobre dichas propiedades podran recurrir a los tribunales de
justicia, y si fallan en su favor lo nico que podrn exigirles ser una
indemnizacin.
El diputado Cepeda Medrano puntualiz que la indemnizacin era
el problema; que cmo era posible para estos pueblos que despus de
haber estado despojados de sus tierras por ms de cincuenta aos se les va
a exigir que reintegren grandes cantidades de dinero por ttulos falsos.
El diputado Mgica precis que la indemnizacin no la pagaran
los pueblos, sino el gobierno. Entonces, el diputado Cepeda Medrano
pidi que se aclarara la fraccin, porque estableca que las indemniza-
ciones las van a hacer los propietarios legtimos a los que les han arre-
batado estas propiedades; que en los casos que se estaban tramitando,
con base en el decreto del 6 de enero, los litigantes no estaban de
acuerdo con los fallos que se haban dictado. Y continu su exposicin
desde la tribuna, reiterando que el texto de la fraccin era confuso.

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Expuso que si los legtimos propietarios que haban sido despojados en


1874, cuando se dict la ley de expropiacin, recobraran sus propieda-
des mediante el pago de una indemnizacin, esas congregaciones valen
muchos miles de pesos que los primitivos dueos no podrn cubrir.
Para ilustrar su argumentacin, se refiri a un caso en el estado de
Coahuila, en donde los indgenas del municipio de Progreso fueron des-
pojados de una extensa superficie de sus terrenos y lanzados fuera
de ellos, habindoseles obligado a que firmaran contratos con una casa
extranjera; que si se devolvieran las propiedades, los legtimos propie-
tarios, despus de haber estado despojados de sus terrenos, no podrn
pagar los miles de pesos que se simularon haberse recibido en aquellos
contratos. Volvi a pedir a la Comisin definiera de una manera clara
y terminante quin pagara la indemnizacin. Y refirindose a que se
le haba comentado que el Gobierno, con infalsificable, exclam que
los propietarios actuales no admitiran un solo centavo en infalsificable
[] y el Gobierno no lo har con moneda porque no tiene moneda.
Dijo que su planteamiento era de vital importancia para Coahuila y Chi-
huahua, en donde estaban involucradas grandes extensiones de terreno.
El diputado Mgica coment que el caso referido por el diputa-
do Cepeda Medrano no era el previsto en la ley; que sta se refera a
propiedades que fueron usurpadas por medio de la fuerza [] Que
esas propiedades sern devueltas a sus dueos sin ningn requisito, por
el solo hecho de establecerlo as la Constitucin. Que la ley del 6 de
enero trat de dotar a las comunidades o a los pueblos que no tenan
tierras que reclamar o reivindicar, que son de los que trata el seor
Cepeda Medrano, en cuyo caso no tendran sus actuales poseedores
ningn derecho para reclamar, ni tampoco procedera indemnizacin
alguna. Que cuando se afecte a un propietario o poseedor de algn
terreno para ser entregado a una comunidad, entonces el interesado s
podra recurrir a los tribunales para esos efectos y obtener el pago de
una indemnizacin a cargo del gobierno. Que con qu clase de dinero
se pagara al propietario es cuestin secundaria.
El diputado Medina se pronunci en contra del dictamen. Al refe-
rirse a los actos realizados desde el ao de 1856 hasta esa fecha, seal
que eran actos que haban emanado de una autoridad pblica, de una
ley, de un Congreso, de un tribunal, de la alta Corte de Justicia, y que

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en la iniciativa se declaraban todos nulos; que para la consideracin,


para la aprobacin de ese dictamen sencillamente se establece el prin-
cipio de que no ha valido ninguna de las instituciones de nuestro De-
recho Pblico y Privado, referente a la cuestin de la propiedad. Dijo
que los principios revolucionarios que estaban obligados a sostener no
implican una consideracin tan absoluta de todo el pasado.
Enfatiz que se declararan nulas todas las diligencias, resoluciones,
operaciones privadas, los contratos y las transacciones realizadas legal-
mente con la libre voluntad de las partes. Se declarara nula toda reso-
lucin, toda ley emanada del poder pblico constituido legtimamente
y yo no quiero referirme a la tirana desptica huertiana acaecida en el
perodo anterior, porque ya sabemos que las leyes y actos emanados de
estas autoridades son nulos. Pregunt si seran nulas tambin las sen-
tencias pronunciadas por los tribunales que haban fallado conforme a
la ley, afirmando: Porque por fortuna, para las instituciones civiles,
el fallo injusto es la excepcin; la generalidad es que se ha fallado con
arreglo a la ley. Insista si tambin seran nulos los fallos de la Suprema
Corte de Justicia. Desde el ao de 1856 hasta la fecha, esto es, en un
perodo de sesenta aos, no ha habido absolutamente ninguna auto-
ridad, ningn poder humano que pueda dar estabilidad y fuerza a sus
actos durante este tiempo.
Pregunt hasta qu extremo se iban a llevar las cosas; que si bien
tenan el derecho de examinar el pasado en todo lo que perjudique al
ideal del principio revolucionario, para enmendar las violaciones, los
actos de fuerza y las depredaciones, todo un sistema de leyes aceptadas
por el pueblo mexicano, una Constitucin de 57, no puede la obra de
un dictador o de un grupo oligrquico, considerarse absolutamente
nula, cuando al amparo de esa constitucin se garantiz la propiedad
privada y se dio al ciudadano la libertad de contratar. Por lo tanto,
consider que no tenemos derecho a vulnerar todo ese pasado hist-
rico, que es, que ha sido todo el fundamento de nuestras instituciones,
porque es nada menos en el que reposa el principio de la propiedad
privada.
Reclam que se revisaran los actos en los que se hubieran regis-
trado violaciones o extorsiones, pero que cuando se demostrara que
los actos haban estado sujetos a la ley, cuando se hubiera procedido

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bien y una sentencia haya sido justa y legal, se cometera una injusticia,
adems de que sera un acto impoltico anularlos. Dijo que sa era una
ley retroactiva porque volva sobre el pasado, retroceda 60 aos. Que
deban establecerse reglas prcticas que resolvieran las cuestiones del
pasado, pero no con un principio tan destructor como es ste; sta es
una ley retroactiva que viene a alterar todo el rgimen de la propiedad
individual.
Igualmente objet el dictamen, en la parte que deca que para
el futuro sern nulas todas las diligencias, disposiciones, resoluciones
y operaciones de deslinde, concesin, etc. [] sobre bosques, tierras y
aguas de los pueblos y rancheras. Se pregunt si no se iba a contar
con un Poder Legislativo que sea la genuina representacin popular
y con tribunales para garantizar la justicia. Por eso llamaba a estudiar
con detenimiento los conceptos de lo que se llaman las rancheras, las
comunidades, los pueblos, etctera. Que una comunidad no era un
individuo, que por eso la ley no le reconoca personalidad poltica, ni
judicial, ni capacidad para contratar o para adquirir bienes, pero que
la funcin de la ley no deba llevarse hasta el extremo de darles a esas
personalidades ms derechos de los que tienen. Cit como ejemplo el
caso de que se enajenara una propiedad privada y se pagara una suma
irrisoria, y era vlida porque se haba hecho con apego a la ley; pero si
una comunidad realizaba un contrato que ms tarde descubriera que
no le convena, la ley le facultaba para reclamar, la ley le da este privi-
legio, y la misma ley la autoriza para que deshaga aquella operacin.
Seal que la ley nicamente contemplaba dos excepciones para
que no se declararan nulos los actos: que la titulacin hubiera sido
conforme a la ley del 25 de junio de 1856, y la prescripcin de 10 aos,
cuando se tratara de una superficie menor de 100 hectreas. Al finali-
zar su intervencin advirti que en el caso de rechazar este dictamen
no se destruye el principio revolucionario, porque ms adelante se de-
clara el derecho de la nacin para hacer nuevos repartimientos y dar a
los pueblos lo que necesiten.
El diputado Colunga se refiri a las objeciones del diputado Medina
y manifest que para poder hacerse cargo de ellas era necesario revisar la
historia y el origen de la propiedad. Que todos los pueblos cuentan con
un fundo legal, generalmente los ejidos, y que algunos tambin tenan

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otras tierras y bosques que les daban por concesin los virreyes. Que
el fundo legal era la zona de urbanizacin del ejido, que se disfrutaba
en mancomn por todos los vecinos del pueblo. Que la ley del 25 de
junio de 1856 aboli la propiedad en mancomn, porque la consider
contraria a los principios econmicos. Como efecto, conforme a esa
Ley de Desamortizacin, se orden que los ejidos de los pueblos fueran
repartidos. Que dicha reparticin se haba efectuado en algunos pue-
blos y en otros no. Que en los que se verific el repartimiento de tierras
se extendieron a los poseedores los ttulos correspondientes, los cuales
eran perfectos y legales; que slo en los casos en los que un individuo
acaparara una superficie que excediera de 50 hectreas se le expropiara
el excedente y el propietario tena derecho a una indemnizacin. Que los
casos en los que algunos pueblos mantuvieran el disfrute en mancomn
de los terrenos seran revisados para determinar si alguien haba podido
disponer legalmente de esos terrenos.
Enseguida analiz las diferentes formas en que haban sido despo-
jados los pueblos de sus tierras, refirindose primeramente al cometido
por invasin de los propietarios colindantes. Otro mtodo fue a travs
de los deslindes de terrenos baldos efectuados por compaas o in-
dividuos autorizados, en virtud, principalmente, de que los pueblos
de indios no tenan ttulos de sus tierras, pues durante la Colonia se
haban respetado las propiedades o posesiones antiguas que tenan los
pueblos de indios, pero no les otorgaba el virrey ninguna concesin o
merced por escrito, bastaba la informacin testimonial de que posean
los indgenas aquellos terrenos, para que la corona los protegiera en la
posesin. Que como las compaas deslindadoras haban determinado
que esos terrenos no haban salido del dominio de la nacin, despo-
jaron de ellos a los pueblos por la falta de ttulos escritos. Que en
algunos casos los virreyes haban otorgado mercedes o concesiones a
los pueblos, pero con el transcurso del tiempo se haban perdido y, por
falta de stas, se incorporaron sus terrenos a los baldos o a las hacien-
das colindantes. Estos casos demuestran que los terrenos indivisos de
los pueblos no han podido legalmente salir del dominio de las comuni-
dades; les pertenecen por derecho aunque los hayan perdido de hecho;
nadie ha podido adquirirlos legalmente.

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Afirm que la ley no hace ms que reconocer esta verdad al declarar


nulos todos los actos cuyo resultado haya sido privar a los pueblos de
sus terrenos. Y respecto a la nulidad de actos futuros, dijo que estaba
justificada por el sistema que propona la misma ley, que una vez que se
restituyeran los ejidos seran disfrutados en comn por los vecinos de los
pueblos, por un tiempo breve, mientras se defina la forma en que seran
repartidos entre los mismos vecinos, quienes no podran enajenarlos. Por
lo tanto, seal que era justo que se prohibiera cualquier acto futuro que
pudiera contrariar ese plan y se privara a los pueblos nuevamente de sus
terrenos, concluyendo: De manera que los argumentos del seor dipu-
tado Medina, aunque aparatosos, no tienen consistencia, examinando
esta cuestin bajo el punto de vista histrico.
El diputado Mgica, presidente de la Comisin, tambin se refiri
a las argumentaciones del diputado Medina, con sus prejuicios profe-
sionales, que ha trado a la consideracin de esta Asamblea, indudable-
mente, seores, que destruirn uno de los principios de la revolucin,
de este gran problema que nos ocupa. Para ilustrar el criterio de esta
Asamblea, se refiri al caso de la hacienda La Sautea, en Tamauli-
pas, que se haba formado por concesiones del Centro a los capitalis-
tas protegidos por las dictaduras de los Gobiernos pasados, valindose
de artimaas ilegales; argument que aunque las leyes hubieran sido
dictadas por nuestras instituciones, por gobiernos legales, esos actos
deban ser declarados nulos, precisamente porque se hacan nada ms
que con apariencia de ley.
Dijo que tanto los naturales como los mestizos poco a poco se fue-
ron posesionando del territorio de la nacin despus de la Conquista,
sin otro ttulo que el consentimiento de los reyes de Espaa que se las
daban como una merced, por esa razn, ninguna colonia, ningn
pueblo, ninguna tribu, dispuso en un principio de documentacin, y
de esa falta de ttulos se valieron los terratenientes para declarar baldos
esos terrenos y hacerse de las propiedades, despojando a los prime-
ros pobladores de sus tierras. Tambin puso el ejemplo de las tribus
tarascas de Michoacn, que en el distrito de Uruapan tienen grandes
propiedades que, no obstante que no son muy aptas para producir maz
y trigo, su riqueza radica en sus bosques milenarios, y que por la rapa-
cidad de algunos americanos y malos mexicanos, y principalmente del

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Gobierno de aquel entonces, fueron despojados los legtimos propieta-


rios, sirvindose de esta artimaa.
Que si estas cuestiones se llevaran a los tribunales tendran que
verse obligados a obrar dentro del cartabn de que ha hablado el dipu-
tado Medina, fallando en contra de los indios, condenndolos a perder
sus propiedades, que les fueron villanamente arrebatadas. Coment
que para proteger el aprovechamiento de los bosques que las comuni-
dades disfrutaban en mancomn, mediante la extraccin de madera, el
gobierno expidi una ley por la cual se oblig a los indios a nombrar
un representante que tuviera capacidad legal para que los representara
en todos los contratos sobre explotacin de bosques. Y que as sucedi
en los pueblos de Uruapan y el distrito de Zamora, en Michoacn, en
donde se nombraron como representantes algunos mestizos o cuan-
do menos algn indio de aquellos que tienen alguna civilizacin, que
fueron llamados a la capital del estado y se les hizo firmar contratos
absolutamente legtimos, a travs de los cuales se enajenaron los bos-
ques en cantidades irrisorias. Y exclam: Qu importa dice el seor
Medina que hayan enajenado en una cantidad pequea esas propie-
dades?. Continu diciendo que como consecuencia de esas ventas, los
indios se vieron obligados a mendigar la caridad pblica en las ciuda-
des, cosa que no haban hecho porque jams se haban dejado domi-
nar por la miseria. Finaliz diciendo que precisamente lo que estaban
tratando de hacer esa noche era reivindicar todas esas propiedades
despojadas al amparo de una ley creada para favorecer a los poderosos,
y bajo cuyo amparo se cometieron grandes injusticias.22
Al parecer la larga jornada que haba comenzado por la tarde de
ese da 29 de enero estaba provocando el cansancio de los congresistas,
pues en el Diario de los debates, en la versin estenogrfica, se asienta el
siguiente llamado de atencin del diputado secretario: La Presidencia
suplica a los ciudadanos diputados se sirvan permanecer despiertos,
puesto que, al aceptar la sesin permanente, se han impuesto la obliga-
cin de votar esta ley; como algunos diputados estn durmiendo, no
se sabe cmo irn a dar conscientemente su voto. Despus de ello, se
consider suficientemente discutido el tema.

22
Ibid., pp. 1065-1078.

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No hubo debate respecto de los prrafos dcimo y dcimo primero,


incisos a, b, c y d, quedando en reserva para su votacin.
En cuanto al inciso e del citado prrafo dcimo primero, que dis-
pona que el propietario afectado estara obligado a recibir bonos de
una deuda especial para garantizar el pago de su propiedad, solicit la
palabra el diputado Frausto, para que la Comisin explicara a qu clase
de bonos se refera la ley, si a los ya establecidos por una anterior o por
una nueva, y en qu forma se hara.
En respuesta, el diputado Mgica, presidente de la Comisin, dijo
que para resolver el pago mediante la indemnizacin se tendra necesi-
dad de expedir algunos bonos para garantizar esa deuda. Despus de
esta explicacin, se dej en reserva para su votacin.
Con respecto a los incisos f y g, tampoco hubo interesados en soli-
citar la palabra y se reservaron para la votacin.
El ltimo prrafo de la iniciativa se puso a debate, pidiendo la pa-
labra el diputado Palavicini para una mocin de orden, sealando que
se haba acordado que como en el artculo 33 exista un punto afn con
el 27, se sometiera a discusin en esa oportunidad y que las fracciones
del 73 se pusieran tambin a votacin, por lo cual solicit se procediera
a ese efecto. Desde el recinto, se report la expresin de un diputado:
Vamos a votar y despus se preguntar a la Asamblea si se toma en
cuenta la mocin del ciudadano Palavicini.
Nuevamente se someti a discusin el caso del prrafo sptimo,
fraccin V del artculo 27, que haba sido retirado por las observaciones
del diputado Francisco Espinosa, quien solicit la palabra para sealar
que si el objeto directo de una institucin de crdito hipotecario es
imponer su capital sobre bienes, entonces sala sobrando esa fraccin,
si se le da esta interpretacin correcta a lo que es una institucin
de crdito hipotecario. Sin embargo, ya que la Comisin consideraba
esta funcin esencial como potestativa y no imperativa, dio lectura al
texto propuesto, indicando que sera recomendable precisar: Los ban-
cos no hipotecarios debidamente autorizados, etctera, porque hay
otros bancos que tambin pueden hipotecar.
El diputado Colunga explic que si bien en principio tena razn
el diputado Espinosa, al decir que la funcin primordial de los bancos
hipotecarios era precisamente imponer capitales a rdito y que sera

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una redundancia que en el artculo se diga que los bancos legalmente


autorizados podrn imponer capitales a rdito, habra que tener en
cuenta que bajo la denominacin de bancos, se tienen tres clases de
instituciones; los bancos hipotecarios, los de emisin y los refaccio-
narios. Por lo cual, en obvio de la brevedad, la Comisin aceptaba
la redaccin propuesta para comprender a las tres clases de bancos.
En cuanto a la adicin propuesta, acept que podra incluirse sin
ningn peligro, al comentar que cuando un Banco tiene un capital
impuesto sobre una finca rstica y si no se paga la hipoteca una vez
que se venza el plazo, el Banco tiene que sacarla a remate, ya que
tiene que recuperarse el crdito, y la ley impona la obligacin de
trasmitirla en un plazo breve.
El diputado Macas, al intervenir en la sesin una vez ms, expres
que la fraccin que se discute es altamente peligrosa; es necesario te-
ner en cuenta la naturaleza de los bancos de emisin, que si bien los
bancos hipotecarios tenan como funcin especfica la de imponer ca-
pitales sobre bienes races, el propsito de los bancos de emisin, que
son los bancos de descuento, no era esa clase de operaciones, por lo
que consider que cuando tuvieran que realizarlas, se les limitase a un
periodo de tiempo, porque los crditos de estos bancos deben hacerse
efectivos en un corto perodo de tiempo con el objeto de estar siempre
listos para efectuar sus pagos.
Por otra parte, se refiri a la costumbre de los bancos de realizar
una liquidacin de las prendas, lo cual, dijo, ha sido perjudicial, so-
bre todo a la agricultura, explicando que estos bancos no pueden
dedicarse al fomento de la agricultura en vista de que los agricultores
no tienen fondos disponibles para poder cumplir sus compromisos,
cubriendo sus adeudos en un corto periodo de tiempo. Que sa era
la razn por la que las operaciones bancarias relacionadas directa o
indirectamente a la agricultura, han sido forzosa y necesariamente fu-
nestas para ella. Por ello, advirti que el gobierno revolucionario deba
crear un banco agrcola, pues no deba permitirse que los bancos de
emisin hagan operaciones hipotecarias, como lo han hecho, porque
pondra a todos los agricultores en sus manos.
Recalc que ni los bancos de emisin ni los hipotecarios, deben
tener facultades para quedarse con las prendas hipotecadas. Estas ope-

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raciones son las que han arruinado a Mxico. Que si se examinaran las
operaciones de los bancos en Mxico, se vera que la mayor parte de la
propiedad est en manos de esos bancos; que haba que seguir la ruta
que haban tomado otros pases, al no permitir que esas instituciones
se quedaran con las fincas que embargaban para el pago de crditos.
El diputado por Quertaro, Jos Mara Truchuelo, intervino para
defender el dictamen de la Comisin, atacado por el seor licenciado
Macas. Seal, con respecto a los dos puntos a que se haba referi-
do, que se haba aprobado un artculo, determinando que solamente
habra un banco de emisin y que ste estara controlado por el go-
bierno, de manera que el peligro a que se refiere el licenciado Macas
no existe en mi concepto, porque se ha modificado radicalmente el
sistema bancario.
Enseguida se refiri a la adicin propuesta y redactada por los dipu-
tados Pastor Rouaix, Rafael Nieto y por el propio Truchuelo, calificn-
dola como una garanta para los deudores. Al respecto, explic que
si bien se prohiba que los bancos tuvieran propiedades, se les facultaba
transitoriamente para adquirirlas de manera judicial, en pago de sus
crditos, pues si el deudor no pudiera cumplir con su obligacin se
promovera el juicio correspondiente, que terminara sacando la pro-
piedad a remate; si en el caso no hubiera postor alguno, el banco podra
adquirirla, pero slo transitoriamente. De esta manera no se sigue
ningn perjuicio al deudor, que por su propiedad obtiene un precio
mayor, puesto que cuenta con un postor ms que es el Banco. Por eso
justific que la adicin propuesta era necesaria.
El diputado Macas respondi con sorna a los comentarios del di-
putado Truchuelo, al iniciar su intervencin: El abogado de los pobres
viene a litigar ante vuestra soberana contra el abogado de los bancos.
Se refiri enseguida al proyecto del Primer Jefe, diciendo que se refera
nica y exclusivamente a los bancos hipotecarios; que la Comisin
haba aceptado este artculo y que se haba hecho la objecin en el sen-
tido de que era intil decir que se refera a los bancos hipotecarios;
pues no se puede referir ms que a ellos, porque los bancos de emisin
y de descuento no pueden tener hipotecas. Que bastaba ver un tratado
de economa poltica para convencerse de esta verdad.

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A continuacin, dio su versin de la forma en que los bancos se ha-


can de las fincas: porque son muy generosos al proteger a los clientes
con exigirles el pago de una comisin por la enajenacin de los terrenos;
un pago por su valuacin, que ni siquiera realizaban adecuadamente;
despus se cobraban los honorarios, sin garanta alguna para el cliente de
que se llevara a cabo la operacin. Si sta no se realizaba, el cliente per-
da los gastos efectuados, pero si se llevaba a efecto, tendra que realizar
otros pagos, despus de lo cual se impona la hipoteca, y en esa hipo-
teca el deudor renuncia hasta de su nombre, se entrega por completo a
disposicin del Banco. Asegur que el banco ni tendra que acudir a
los tribunales a demandar sus derechos, pues le bastara mandar el ex-
pediente al juez para que sea otorgada la escritura por el deudor o por
el juez en su rebelda. Para concluir, reclam que no deba autorizarse a
los bancos para que continuaran realizando ese tipo de procedimientos.
Se consult a la asamblea si se tomaba en consideracin la propuesta
del diputado Macas; ante su respuesta afirmativa, la Comisin solicit
permiso para retirar la adicin, procediendo a presentar la redaccin de
la fraccin V con las sugerencias recibidas, despus de lo cual se reserv
para su votacin.23
Se someti a debate el artculo transitorio 12, informndose que se
haba presentado una proposicin suscrita por los diputados Cndido
Aguilar, Salvador Gonzlez Torres, Juan de Dios Bojrquez, Adolfo
Villaseor y David Pastrana Jaimes, a la que se dio lectura, en la cual
proponan que el inciso f del prrafo dcimo primero, que se refiere al
privilegio que se establece para los miembros del Ejrcito Constitucio-
nalista y otras personas, se separe del artculo 27 y sea colocado entre
los artculos transitorios.
Ante el rechazo de la asamblea, solicit la palabra el diputado Cn-
dido Aguilar, quien explic que la propuesta de que dicha fraccin pa-
sara a los transitorios se sustentaba en que era una medida provisional,
es decir, transitoria. Hecha la aclaracin, la propuesta fue aprobada.
Finalmente, se dio a conocer la iniciativa presentada por el diputa-
do Federico E. Ibarra de adicionar el prrafo VI, para que al otorgarse
una concesin para la explotacin de cualquiera de las sustancias a que

23
Ibid., pp. 1080-1086.

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se refiere el citado prrafo, se impusiera al concesionario la obligacin


de pagar a la nacin un tanto por ciento de la produccin; tanto por
ciento que se fijar en la ley reglamentaria.
Ante el rechazo del Pleno, el diputado Ibarra pidi la palabra, que
le era negada, sonando con insistencia la campanilla que llamaba al
orden. El diputado, desde su sitio, expres que era un asunto de suma
trascendencia, que se trataba de millones de pesos; que si no lo apro-
baban en ese momento, el Congreso general no lo establecera; que no
se trataba solamente del petrleo, tambin de las minas que constituan
la principal fuente de riqueza del pas, de cuya explotacin no dejan
casi nada a la nacin.
El diputado Jos J. Reynoso pidi la palabra para aclarar: El Go-
bierno ya tiene decretados sus impuestos sobre el petrleo, la plata y el
oro, de manera que sale sobrando la proposicin del diputado Ibarra.
En consecuencia, y consultada la asamblea, se rechaz la propuesta del
diputado Ibarra.
Al respecto, Andrs Molina Enrquez24 seala que la sesin en que
fue votado el artculo 27 comenz poco despus de las tres de la tar-
de, y termin a las tres de la maana, sin ms interrupcin que la nece-
saria para que cenaran los Diputados. Dijo tambin que en el saln
no haba luz; no sabemos qu pretexto sirvi para no dar luz elctrica
al teatro en que se celebraban las sesiones [] tan poca luz haca ms
densa la oscuridad del saln. En relacin con el ambiente en que se
desarrollaron los trabajos, refiere la fatiga era inmensa. La votacin
tuvo lugar a las tres de la maana. Las Derechas resistieron todava.
Los primeros quince votos fueron negativos. El primer voto afirmativo
fue el del Diputado Giffard de Veracruz [] el segundo del Lic. y Co-
ronel Enrique Enrquez, del Estado de Mxico [] En el acta oficial
publicada ms tarde, apareci el Art. 27 aprobado por unanimidad.
As, despus de cerca de 12 horas de trabajo continuo, lleg el mo-
mento de poner a votacin el proyecto del artculo 27, reportndose en
el Diario de los debates que la aprobacin fue unnime, con 150 votos
a favor y cero en contra.

24
Andrs Molina Enrquez, op. cit., pp. 178-179.

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Texto a proba do del


a rtcu lo 27 constit uciona l

El texto final aprobado por el Constituyente y que fue incorporado a la


Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos25 que reforma
la del 5 de febrero de 1857, es el siguiente:

Art. 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los


lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la
cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los par-
ticulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y
mediante indemnizacin.
La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular
el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin,
para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de
su conservacin. Con este objeto se dictarn las medidas necesarias para el
fraccionamiento de los latifundios; para el desarrollo de la pequea propie-
dad; para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con las tierras
y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para
evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad
pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los pueblos, rancheras y comuni-
dades que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente
para las necesidades de su poblacin, tendrn derecho a que se les dote de
ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pe-
quea propiedad. Por tanto, se confirman las dotaciones de terrenos que se
hayan hecho hasta ahora de conformidad con el decreto de[l] 6 de enero de
1915. La adquisicin de las propiedades particulares necesarias para conse-
guir los objetos antes expresados se considerar de utilidad pblica.
Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los minerales o
substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan dep-
sitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales
como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados
en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal gema y las salinas

25
dof. Diario Oficial de la Federacin, Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857, 5 de febrero de 1917.

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formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la


descomposicin de las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos sub-
terrneos; los fosfatos susceptibles de ser utilizados como fertilizantes; los
combustibles minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrge-
no slidos, lquidos o gaseosos.
Son tambin propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales
en la extensin y trminos que fija el derecho Internacional; las de las lagunas
y esteros de las playas; las de los lagos interiores de formacin natural que
estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros principales
o arroyos afluentes desde el punto en que brota la primera agua permanente
hasta su desembocadura, ya sea que corran al mar o que crucen dos o ms
Estados; las de las corrientes intermitentes que atraviesen dos o ms Esta-
dos en su rama principal; las aguas de los ros, arroyos o barrancos, cuando
sirvan de lmite al territorio nacional o al de los Estados; las aguas que se
extraigan de las minas: y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes
interiores en la extensin que fije la ley. Cualquiera otra corriente de agua no
incluida en la enumeracin anterior, se considerar como parte integrante
de la propiedad privada que atraviese; pero el aprovechamiento de las aguas,
cuando su curso pase de una finca a otra, se considerar como de utilidad
pblica y quedar sujeta a las disposiciones que dicten los Estados.
En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio de
la Nacin es inalienable e imprescriptible, y slo podrn hacerse concesiones
por el Gobierno Federal a los particulares o sociedades civiles o comerciales
constituidas conforme a las leyes mexicanas, con la condicin de que se es-
tablezcan trabajos regulares para la explotacin de los elementos de que se
trata y se cumpla con los requisitos que prevengan las leyes.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nacin
se regir por las siguientes prescripciones:

I.- Slo los mexicanos por nacimiento o por naturalizacin y las socieda-
des mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y
sus accesiones, o para obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o
combustibles minerales en la Repblica Mexicana. El Estado podr conceder
el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretara
de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y
en no invocar, por lo mismo, la proteccin de sus Gobiernos, por lo que se
refiere a aquellos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en
beneficio de la Nacin los bienes que hubieren adquirido en virtud del mis-
mo. En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta

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en las playas, por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio
directo sobre tierras y aguas.
II.- Las asociaciones religiosas denominadas iglesias, cualquiera que sea
su credo, no podrn en ningn caso tener capacidad de adquirir, poseer o
administrar bienes races, ni capitales impuestos sobre ellos; los que tuvie-
ren actualmente, por s o por interpsita persona, entrarn al dominio de
la Nacin, concedindose accin popular para denunciar los bienes que se
hallaren en tal caso. La prueba de presunciones ser bastante para declarar
fundada la denuncia. Los templos destinados al culto pblico son de la pro-
piedad de la Nacin, representada por el Gobierno Federal, quien determi-
nar los que deben continuar destinados a su objeto. Los obispados, casas
curales, seminarios, asilos o colegios de asociaciones religiosas, conventos
o cualquier otro edificio que hubiere sido construido o destinado a la ad-
ministracin, propaganda o enseanza de un culto religioso, pasarn desde
luego, de pleno derecho, al dominio directo de la Nacin, para destinarse
exclusivamente a los servicios pblicos de la Federacin o de los Estados en
sus respectivas jurisdicciones. Los templos que en lo sucesivo se erigieren para
el culto pblico, sern propiedad de la nacin.
III.- Las instituciones de beneficencia pblica o privada que tengan por
objeto el auxilio de los necesitados, la investigacin cientfica, la difusin
de la enseanza, la ayuda recproca de los asociados o cualquier otro obje-
to lcito, no podrn adquirir ms bienes races que los indispensables para
su objeto, inmediata o directamente destinados a l; pero podrn adquirir,
tener y administrar capitales impuestos sobre bienes races, siempre que los
plazos de imposicin no excedan de diez aos. En ningn caso las institucio-
nes de esta ndole podrn estar bajo el patronato, direccin, administracin
cargo o vigilancia de corporaciones o instituciones religiosas, ni de ministros
de los cultos o de sus asimilados, aunque stos o aqullos no estuvieren en
ejercicio.
IV.- Las sociedades comerciales por acciones, no podrn adquirir, po-
seer o administrar finca rstica. Las sociedades de esta clase que se consti-
tuyeren para explotar cualquiera industria fabril, minera, petrolera o para
algn otro fin que no sea agrcola, podrn adquirir, poseer o administrar
terrenos nicamente en la extensin que sea estrictamente necesaria para los
establecimientos o servicios de los objetos indicados, y que el Ejecutivo de la
Unin o los de los Estados, fijarn en cada caso.
V.- Los Bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de ins-
tituciones de crdito, podrn tener capitales impuestos sobre propiedades
urbanas y rsticas, de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes, pero

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no podrn tener en propiedad o en administracin ms bienes races que los


enteramente necesarios para su objeto directo.
VI.- Los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus y
dems corporaciones de poblacin, que de hecho o por derecho guarden
el estado comunal, tendrn capacidad para disfrutar en comn las tierras,
bosques y aguas que les pertenezcan o que se les haya restituido o restituye-
ren, conforme a la ley de 6 de enero de 1915, entre tanto la ley determina la
manera de hacer el repartimiento nicamente de las tierras.
VII.- Fuera de las corporaciones a que se refieren las fracciones III, IV, V
y VI, ninguna otra corporacin civil podr tener en propiedad o administrar
por s bienes races o capitales impuestos sobre ellos, con la nica excepcin
de los edificios destinados inmediata y directamente al objeto de la insti-
tucin. Los Estados, el Distrito Federal y los Territorios, lo mismo que los
Municipios de toda la Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y
poseer todos los bienes races necesarios para los servicios pblicos.
Las leyes de la Federacin y de los Estados en sus respectivas jurisdiccio-
nes, determinarn los casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la
propiedad privada; y de acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa
har la declaracin correspondiente. El precio que se fijar como indemni-
zacin a la cosa expropiada, se basar en la cantidad que como valor fiscal
de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor
haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por l de
un modo tcito, por haber pagado sus contribuciones con esta base, aumen-
tndolo con un diez por ciento. El exceso de valor que haya tenido la propie-
dad particular por las mejoras que se le hubieren hecho con posterioridad a la
fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto
a juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando se
trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas.
Se declaran nulas todas las diligencias, disposiciones, resoluciones y
operaciones de deslinde, concesin, composicin, sentencia, transaccin,
enajenacin o remate que hayan privado total o parcialmente de sus tierras,
bosques y aguas a los condueazgos, rancheras, pueblos congregaciones,
tribus y dems corporaciones de poblacin que existan todava, desde la
ley de 26 de junio de 1856; y del mismo modo sern nulas todas la dispo-
siciones, resoluciones y operaciones que tengan lugar en lo sucesivo y que
produzcan iguales efectos. En consecuencia, todas las tierras, bosques y
aguas de que hayan sido privadas las corporaciones referidas, sern restitui-
das a stas con arreglo al decreto de 6 de enero de 1915, que continuar
en vigor como ley constitucional. En el caso de que, con arreglo a dicho

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decreto, no procediere por va de restitucin la adjudicacin de tierras que


hubiere solicitado alguna de las corporaciones mencionadas, se le dejarn
aquellas en calidad de dotacin, sin que en ningn caso deje de asignarle
las que necesitare. Se exceptan de la nulidad antes referida nicamente las
tierras que hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos a virtud
de la citada ley de 26 de junio de 1856 o posedas en nombre propio o
ttulo de dominio por ms de diez aos, cuando su superficie no exceda
de cincuenta hectreas. El exceso sobre esa superficie deber ser devuelto
a la comunidad, indemnizando su valor al propietario; todas las leyes de
restitucin que por virtud de este precepto se decreten, sern de inmediata
ejecucin por la autoridad administrativa. Slo los miembros de la comu-
nidad tendrn derecho a los terrenos de repartimiento y sern inalienables
los derechos sobre los mismos terrenos mientras permanezcan indivisos,
as como los de propiedad, cuando se haya hecho el fraccionamiento.
El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nacin por virtud de
las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento
judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los Tribunales
correspondientes, que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autorida-
des administrativas procedern desde luego a la ocupacin, administracin,
remate o venta de las tierras y aguas de que se trate y todas sus accesiones,
sin que en ningn caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades
antes de que se dicte sentencia ejecutoriada.
Durante el prximo periodo constitucional, el Congreso de la Unin y
las Legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirn
leyes para llevar a cabo el fraccionamiento de las grandes propiedades, con-
forme a las bases siguientes:

(a)- En cada Estado y Territorio se fijar la extensin mxima de tierra de


que puede ser dueo un solo individuo o sociedad legalmente constituida.
(b)- El excedente de la extensin fijada deber ser fraccionado por el pro-
pietario en el plazo que sealen las leyes locales y las fracciones sern puestas
a la venta en las condiciones que aprueben los gobiernos de acuerdo con las
mismas leyes.
(c)- Si el propietario se negare a hacer el fraccionamiento, se llevar ste
a cabo por el Gobierno local, mediante la expropiacin.
(d)- El valor de las fracciones ser pagado por anualidades que amorticen
capital y rditos en un plazo no menor de veinte aos, durante el cual el ad-
quiriente no podr enajenar aqullas. El tipo del inters no exceder del
cinco por ciento anual.

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(e)- El propietario estar obligado a recibir bonos de una deuda espe-


cial para garantizar el pago de la propiedad expropiada. Con este objeto el
Congreso de la Unin expedir una ley facultando a los Estados para crear
su deuda agraria.
(f)- Las leyes locales organizarn el patrimonio de familia, determinan-
do los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que ser inalienable y
no estar sujeto a embargo ni a gravamen ninguno.
Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los
Gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado por conse-
cuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la Nacin
por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para
declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico.

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Ca p t u l o ix

R efor m a s del a rtc u lo 27


constit uciona l

N uestra Constitucin Poltica es la fuente primordial de los de-


rechos y garantas fundamentales de los mexicanos y, dentro
de stos, los que se refieren a la cuestin agraria. Estos ltimos estn
regulados en el artculo 27 constitucional, que Sergio Garca Ramrez1
define como la norma nuclear de la materia agraria [porque] recoge
las decisiones polticas fundamentales de la nacin mexicana en cuanto
a la propiedad y la cuestin agraria, es decir, la tenencia y el aprovecha-
miento de la tierra.
Desde su promulgacin en 1917 a la fecha, este precepto ha sido
modificado en numerosas ocasiones, con la finalidad de ajustar su texto
a las orientaciones polticas de los diversos regmenes gubernamenta-
les posteriores, lo cual define el perfil histrico de la cuestin agraria
nacional y la evolucin que ha registrado el programa de la reforma
agraria impulsado por la Revolucin de 1910, al mismo tiempo que
identifica las caractersticas del moderno derecho agrario mexicano,
resultante de este largo proceso. A continuacin se enuncian las dife-
rentes reformas hechas a esta norma constitucional.
Decreto del 30 de diciembre de 1933, publicado el 10 de enero de
1934, por el que se reforma el artculo 27 de la Constitucin y se abro-

1
Sergio Garca Ramrez, Elementos de derecho procesal agrario, Mxico, Porra, 1993, p. 15.

151

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152 Re form as de l art c u lo 2 7 con sti tuc iona l

ga la Ley Agraria de 1915.2 Esta reforma modifica el prrafo tercero


y establece que el fraccionamiento de los latifundios se orientar al
desarrollo de la pequea propiedad agrcola. Asimismo, sustituye los
conceptos de pueblos, rancheras y comunidades, por el de ncleos de po-
blacin. Adems, se restructura el texto del artculo 27, intercambian-
do las fracciones VI y VII, y adicionando las fracciones VIII a XVIII,
al incorporar algunos preceptos de la Ley Agraria de 1915, que deroga,
relativos a la nulidad de las enajenaciones de tierras, aguas y montes
pertenecientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comunida-
des, realizadas en contravencin a la ley del 25 de junio de 1856; las
operaciones a travs de las cuales se hubieran invadido y ocupado ile-
galmente los ejidos, terrenos de comn repartimiento o cualquiera otra
clase, pertenecientes a los pueblos; la dotacin obligatoria con tierras y
aguas suficientes para atender las necesidades de la poblacin, autori-
zando la expropiacin por cuenta del gobierno federal de los terrenos
que se requiera para ese fin, tomndolos de los que se encuentren in-
mediatos a los pueblos interesados.
Para atender las solicitudes de los ncleos de poblacin que carezcan
de ejidos o que no pudieren lograr su restitucin por falta de ttulos,
por imposibilidad de identificarlos o porque hubieren sido enajenados
legalmente, se crea una dependencia directa del Ejecutivo Federal en-
cargada de la aplicacin de las leyes agrarias; un cuerpo consultivo in-
tegrado por designacin del presidente de la Repblica; una comisin
mixta en cada estado, compuesta de representantes de la federacin, de
los gobiernos locales y de los campesinos; comits particulares ejecu-
tivos para cada uno de los ncleos de poblacin solicitantes de tierras,
y comisariados ejidales para cada uno de los ncleos de poblacin que
sean dotados.
Igualmente, se regulan los procedimientos para la tramitacin de
las solicitudes de restitucin y dotacin de tierras, bosques y aguas,
estableciendo las facultades de las autoridades y rganos agrarios pre-
vistos en la propia Constitucin, sealados con anterioridad. Se limita
el derecho de los propietarios afectados por las resoluciones dictadas

2
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto de reformas a la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, 10 de enero de 1934.

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en favor de los pueblos, sealando que no tendrn ningn derecho ni


recurso legal ordinario, ni podrn promover el juicio de amparo. Sin
embargo, se les concede la prerrogativa de acudir al gobierno federal
para que les sea pagada la indemnizacin correspondiente, que debern
ejercer dentro del plazo de un ao a partir de la fecha de publicacin
de la resolucin en el Diario Oficial de la Federacin. Se previene se
excluyan de las afectaciones agrarias las pequeas propiedades agrcolas
en explotacin.
Decreto del 24 de noviembre de 1937, publicado el 6 de diciembre de
ese ao,3 por el que se adiciona la fraccin VII del artculo 27 cons-
titucional, para reconocer el derecho de los ncleos de poblacin co-
munal para disfrutar en comn las tierras, los bosques y las aguas que
les pertenezcan o que se les restituyeren. Tambin declara que sern de
jurisdiccin federal todas las controversias por lmites de terrenos co-
munales, cualquiera que fuera su origen. Asimismo, establece la facul-
tad del Ejecutivo federal para resolver en definitiva estos expedientes
y el recurso de inconformidad ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, como medio de impugnacin.
Decreto4 del 27 de diciembre de 1939, publicado el 9 de noviembre
de 1940, por el que se reserva a la nacin la explotacin de los recursos
asociados al petrleo y se establece que no se otorgarn concesiones
sobre los mismos.
Decreto5 del 15 de enero de 1945, publicado el 21 de abril de ese
ao, por medio del cual se declaran propiedad de la nacin determina-
dos bienes en materia hidrulica.
Decreto6 del 31 de diciembre de 1946, publicado el 12 de febrero de
1947, que reforma las fracciones X, XIV y XV. Establece la procedencia
del juicio de amparo para los propietarios afectados por resoluciones

3
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la fraccin VII del artculo
27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 6 de diciembre de
1937.
4
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 9 de noviembre de 1940.
5
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 21 de abril de 1945.
6
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 12 de febrero de 1947.

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154 Re form as de l art c u lo 2 7 con sti tuc iona l

agrarias que cuenten con certificado de inafectabilidad. Asimismo, se


fija la superficie considerada como pequea propiedad agrcola y ga-
nadera, y la unidad mnima de dotacin individual en los ejidos de 10
hectreas.
Decreto7 del 22 de noviembre de 1948, publicado el 2 de diciembre
del mismo ao, que reforma la fraccin I, autorizando a los gobiernos
extranjeros a adquirir en propiedad bienes inmuebles destinados al ser-
vicio de sus embajadas o legaciones.
Decreto8 del 6 de enero de 1960, publicado el 20 del mismo mes y
ao, por medio del cual se modifican los prrafos cuarto, quinto, sexto
y sptimo y la fraccin I, declarando propiedad de la nacin las aguas
marinas interiores, as como su dominio sobre la plataforma continen-
tal y los zcalos submarinos, adems se faculta a la federacin a crear
reservas naturales.
Decreto9 del 23 de diciembre de 1960, publicado el 29 del mismo
mes y ao, por el que se modifica el prrafo sexto, declarando de com-
petencia exclusiva de la nacin a la materia elctrica.
Decreto10 del 7 de octubre de 1974, publicado el 8 de ese mismo mes
y ao, mediante el cual se reforman las fracciones VI, XII y XVII, su-
primiendo el concepto de territorios, como resultado de la ereccin de
los estados de Baja California Sur y Quintana Roo.
Decreto11 del 4 de febrero de 1975, publicado el 6 del mismo mes y
ao, por el que se adicionan los prrafos sexto y sptimo, reconociendo
el derecho de la nacin para aprovechar la energa nuclear para fines
pacficos y restringe el otorgamiento de concesiones y contratos de mi-
nerales radioactivos.

7
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2 de diciembre de 1948.
8
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 20 de enero de 1960.
9
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2 de diciembre de 1948.
10
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 7 de octubre de 1974.
11
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma del artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 6 de febrero de 1975.

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Decreto12 del 26 de enero de 1976, publicado el 6 de febrero del


mismo ao, que reforma el prrafo octavo, estableciendo una zona
econmica exclusiva de 200 millas nuticas.
Decreto13 del 29 de enero de 1976, publicado el 6 de febrero del mis-
mo ao, por el que se modifica el prrafo tercero. Declara el derecho
de la nacin para imponer a la propiedad privada las modalidades que
dicte el inters pblico y para regular el aprovechamiento de los recur-
sos naturales en aras de una justicia distributiva de la riqueza pblica,
para procurar la conservacin de dichos recursos e impulsar el desarrollo
equilibrado del pas. Igualmente, se otorgan facultades a la federacin
para ordenar los asentamientos humanos y establecer reservas territoria-
les para la realizacin de obras de infraestructura y apoyar el crecimiento
de los centros de poblacin, as como para el fraccionamiento de los la-
tifundios, el desarrollo y la proteccin de la pequea propiedad agrcola.
Decreto14 del 2 de febrero de 1983, publicado al da siguiente, me-
diante el cual se adicionan las fracciones XIX y XX, para reconocer la
necesidad de impartir una justicia agraria honesta y expedita, garanti-
zar la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra, ejidal, comunal y la
pequea propiedad. Establece tambin la asesora legal a los campesi-
nos, obligando al Estado a promover el desarrollo rural integral.
Sergio Garca Ramrez15 refiere que esta reforma introduce el tema
de la justicia agraria en la Constitucin, aunque la obligacin a que se
alude en el texto reformado no culmine necesariamente [...] en la ins-
tauracin de tribunales, ya que la solucin de las controversias agrarias
sigui estando encomendada a rganos administrativos.
Decreto16 del 29 de julio de 1987, publicado el 10 de agosto del mis-
mo ao, que modifica el prrafo tercero para incorporar la preservacin
y restauracin del equilibrio ecolgico.

12
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 6 de febrero de 1976.
13
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 6 de febrero de 1976.
14
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 3 de febrero de 1983.
15
Sergio Garca Ramrez, op. cit., pp. 32-34.
16
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 10 de agosto de 1987.

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156 Re form as de l art c u lo 2 7 con sti tuc iona l

Decreto17 del 3 de enero de 1992, publicado el 6 del mismo mes y


ao, por el cual se reforman el prrafo tercero y las fracciones IV, VI,
VII, XV, XVII y XIX, y se derogan las fracciones X a XIV y XVI del ar-
tculo 27, para cancelar el derecho de los ncleos agrarios al reparto de
la tierra. Se autoriza a las sociedades mercantiles a adquirir en propiedad
terrenos rsticos hasta por 25 veces el lmite de la pequea propiedad.
Asimismo, se reconoce la personalidad jurdica de los ncleos agrarios
y se garantiza la propiedad de sus tierras, tanto para el asentamiento
humano como para sus actividades productivas, as como la integridad
de las tierras de los grupos indgenas. Se autoriza el aprovechamiento
por terceros de las tierras ejidales y comunales, la transmisin de los
derechos parcelarios, la adquisicin del dominio pleno y la enajenacin
de parcelas. Tambin se suprime la existencia de una dependencia di-
recta del Ejecutivo para el manejo de las cuestiones agrarias y desapa-
recen el Cuerpo Consultivo Agrario y las comisiones agrarias mixtas,
se eliminan las menciones a los comits particulares ejecutivos y de los
comisariados ejidales, aunque se conserva esta figura como rgano de
representacin de los ncleos agrarios. Al dar por terminadas las accio-
nes de reparto de tierras, se suprime la disposicin que impeda a los
propietarios oponerse a las afectaciones correspondientes.
La reforma prohbe los latifundios y regula los lmites de la propie-
dad particular; respeta las calidades previstas en el texto anterior y per-
mite la transformacin de la propiedad, como resultado de las mejoras
realizadas por el propietario, sin que por ello se considere que se rebase
la superficie permitida. Finalmente, se incorpora a la fraccin XIX lo
dispuesto en el texto de la anterior fraccin VII, que declara como ju-
risdiccin federal las controversias agrarias, instituye la integracin de
tribunales autnomos y de plena jurisdiccin para la administracin
de este tipo de justicia, e indica la forma de su designacin y el estable-
cimiento de un rgano de procuracin de justicia agraria.
Martha Chvez Padrn18 seala que esta reforma constitucional
realizada en 1992 no tuvo su origen en un contexto meramente nacio-

17
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 6 de enero de 1992.
18
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, pp. 307-308.

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nal como las anteriores, al referir que en la LVIII asamblea de la Con-


federacin Patronal Mexicana (Coparmex), que se celebr en marzo
de 1991, se dio a conocer que la cuestin agraria sera incluida en las
negociaciones para la suscripcin de un Tratado de Libre Comercio en-
tre los gobiernos de Mxico, Estados Unidos y Canad. Al respecto, se
refiere a las declaraciones del presidente de la Repblica al anunciar que
se promoveran modificaciones a la legislacin agraria para permitir la
libre asociacin en el campo, para impulsar su modernizacin.
En efecto, en la iniciativa de reformas19 enviada al Congreso por el
presidente Carlos Salinas de Gortari, se indica que el Mxico surgido
del movimiento revolucionario y que dio origen a la reforma agraria
haba cambiado, por lo cual hoy el campo exige una nueva respuesta
para dar oportunidad de bienestar a los modos de vida campesina y
fortalecer nuestra Nacin. La exposicin de motivos destaca como
prioritaria una transformacin del campo, que impulse la produccin,
la iniciativa y la creatividad de los campesinos, as como el bienestar de
sus familias.
En la propuesta de reformas se plantea la necesidad de un pro-
grama integral de apoyo al campo para capitalizarlo, abrir opciones
productivas y construir medios efectivos que protejan la vida en co-
munidad. Reconoce como causas de una baja inversin de capital en
el sector agropecuario la falta de certeza en la tenencia de la tierra, la
existencia del minifundio, el estancamiento de los rendimientos y
la rentabilidad de muchos cultivos, lo cual haca indispensable que a la
inversin del sector pblico se sumara la del sector privado. Para lo-
grar dichos objetivos se consider prioritario el fin del reparto agra-
rio, al sealar que ya no haba tierras para satisfacer la demanda de
los campesinos, lo que repercuta en la pulverizacin de las unidades
existentes, por lo que haba que revertir el minifundismo y consolidar
los resultados del reparto efectuado. Al finalizar los programas de
reparto, se permite a las asociaciones y a las sociedades mercantiles
adquirir tierras rsticas para fomentar la capitalizacin en el cam-
po y se instituye la pequea propiedad forestal. Adicionalmente, se

19
Presidencia de la Repblica, Iniciativa de reformas al artculo 27 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 7 de noviembre de 1991.

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contempla la constitucin de sociedades propietarias de tierras y se


autoriza la enajenacin y adquisicin del dominio pleno de las tierras
parceladas de los ejidatarios.
Finalmente, se seal la necesidad de impulsar la nueva etapa de la
reforma agraria mediante la superacin del rezago agrario, proveyen-
do a la resolucin de las controversias en el medio rural, promoviendo
la conciliacin y apoyando la gestora y la procuracin agrarias. Para
esos fines se propone tambin, de manera destacada, la creacin de los
tribunales agrarios.
Martha Chvez Padrn20 anticipa que, como resultado de las re-
formas que se comentan, se dise el acceso de los extranjeros a las
tierras rsticas mexicanas y advierte los riesgos de que la Ley Agraria
pueda aplicarse a las tierras ubicadas en las franjas fronterizas, litorales
e islas adyacentes del pas. Al contrastar los textos anterior y actual del
precepto constitucional, seala que si bien se reconoce personalidad
jurdica a los ncleos de poblacin, ejidales y comunales, se excluy a
los que de hecho o por derecho guardan el estado comunal, los cuales
siguen estando reconocidos en el artculo 107 fraccin II de la misma
Constitucin.
Isaas Rivera Rodrguez,21 al revisar el texto de la iniciativa y del
precepto modificado, destaca que en ella se reconoce la trascendencia
del reparto agrario y que aunque la propia iniciativa desconoce el su-
puesto fracaso de la reforma agraria, seala que la realidad demogr-
fica, econmica y social del campo obliga a elaborar nuevas respuestas
para lograr los mismos fines nacionalistas.
Hilario Brcenas Chvez22 comenta que es muy clara la intencin
de la reforma constitucional de poner fin al reparto de tierras; adems,
se propone ampliar la justicia social y la libertad del campesino []
busca promover cambios que alienten una mayor participacin de los
productores del campo en la vida nacional. Tambin menciona que al
establecerse los tribunales agrarios para la imparticin y administra-

20
Martha Chvez Padrn, op. cit., pp. 313-316.
21
Isaas Rivera Rodrguez, El nuevo derecho agrario mexicano, Mxico, McGraw-Hill,
1999, pp. 68-87.
22
Hilario Brcenas Chvez, Derecho agrario y el juicio de amparo, Mxico, McGraw-Hill,
1999, pp. 149-168.

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cin de la justicia en el campo, se obtiene as lo que fue el viejo anhelo


que se tena desde el Plan de Ayala.
Sergio Garca Ramrez23 alude al fin del reparto derivado de la re-
forma al sealar que persiste la posibilidad que escasamente se pre-
senta en la prctica de restitucin de tierras, pero ya no existe como
ocurri en la etapa del reparto agrario permanente el derecho de los
campesinos a la dotacin de tierras, a la ampliacin de ejidos y, en todo
caso, al acomodo en otras propiedades ejidales bajo el concepto de
nuevos centros de poblacin. Sin embargo, comenta que se mantiene
en el texto la limitacin de la propiedad privada y el fraccionamiento de
los latifundios, y que siguen teniendo presencia constitucional el ejido
y la comunidad, sujetos a la proteccin de la ley, lo cual implica si se
traslada esa proteccin de la persona moral ncleo de poblacin a las
personas fsicas de sus integrantes, bajo el signo de las garantas indi-
viduales la proteccin a ejidatarios y comuneros. Persiste el proyecto
promotor del desarrollo en el agro mexicano.
Decreto24 del 27 de enero de 1992, publicado el da siguiente, por el
cual se modifican las fracciones II y III, otorgando la capacidad para
adquirir, poseer o administrar los bienes que sean necesarios para su
objeto, a las asociaciones religiosas, as como a las instituciones de be-
neficencia pblica y privada.
Decreto del 10 de octubre de 2011, publicado el da 13 de ese mes y
ao, por el que se reforma, junto con el artculo 4, el 27 de la Constitu-
cin, para establecer que el desarrollo rural integral y sustentable tam-
bin tendr entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente
y oportuno de los alimentos bsicos que la ley establezca.25
Decreto del 10 de junio de 2013, publicado el da siguiente, se refor-
man diversos artculos de la Constitucin en materia de telecomuni-
caciones, incluido el 27, con la finalidad de que las concesiones para la

23
Sergio Garca Ramrez, op. cit., pp. 31-37.
24
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 28 de enero de 1992.
25
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se adiciona un prrafo terce-
ro al artculo 4 recorrindose en el orden los subsecuentes y un segundo prrafo a la
fraccin XX del artculo 27 ambos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, 13 de octubre de 2011.

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explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos relacionados


con la radiodifusin y las telecomunicaciones, por los particulares o
por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, sean otor-
gadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones.26
Decreto del 20 de diciembre de 2013, publicado en la misma fecha,
mediante el cual se reforman y adicionan diversos artculos constitu-
cionales en materia de energa,27 entre ellos el 27, autorizando al Esta-
do para que la realizacin de las actividades de exploracin y extraccin
del petrleo y dems hidrocarburos se pueda efectuar a travs de asig-
naciones a empresas productivas del Estado o a travs de contratos con
particulares, en los trminos de la ley reglamentaria.
Finalmente, por decreto del 29 de enero de 2016, publicado el
mismo da, por medio del cual se reforman y derogan diversas dis-
posiciones de la Constitucin, incluyendo el artculo 27, en materia
de reforma poltica, para el efecto de que se reconozca como entidad
federativa a la Ciudad de Mxico, antes Distrito Federal.28

Texto v igente del a rtcu lo 27


constit uciona l

Artculo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los


lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la
cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los par-
ticulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y
mediante indemnizacin.
La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular,

26
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforman y adicionan di-
versas disposiciones de los artculos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones, 11 de
junio de 2013.
27
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforman y adicionan di-
versas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de energa, 20 de diciembre de 2013.
28
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se declaran reformadas y dero-
gadas diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos, en materia de la reforma poltica de la Ciudad de Mxico, 29 de enero de 2016.

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en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales suscep-


tibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la
riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado
del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de
planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de
los centros de poblacin; para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico;
para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los trminos
de la ley reglamentaria, la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos
y comunidades; para el desarrollo de la pequea propiedad rural; para el
fomento de la agricultura, de la ganadera, de la silvicultura y de las dems
actividades econmicas en el medio rural, y para evitar la destruccin de los
elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio
de la sociedad.
Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos na-
turales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; de
todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos,
constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los
terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloi-
des utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de
gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los produc-
tos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin nece-
site trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos de materias
susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales
slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o
gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensin y
trminos que fije el Derecho Internacional.
Son propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales en la
extensin y trminos que fije el Derecho Internacional; las aguas marinas
interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o
intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formacin na-
tural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros
y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se
inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta
su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacio-
nal; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos
o indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte

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de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas,


o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de
la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas,
estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Re-
pblica y un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero
entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de
los manantiales que broten en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o
riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se
extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrien-
tes interiores en la extensin que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden
ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el
dueo del terreno, pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros
aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin
y utilizacin y an establecer zonas vedadas, al igual que para las dems
aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la
enumeracin anterior, se considerarn como parte integrante de la pro-
piedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus
depsitos, pero si se localizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento
de estas aguas se considerar de utilidad pblica, y quedar sujeto a las
disposiciones que dicten los Estados.
En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio
de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por
sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse
sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo
con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifu-
sin y telecomunicaciones, que sern otorgadas por el Instituto Federal
de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de
explotacin de los minerales y substancias a que se refiere el prrafo cuar-
to, regularn la ejecucin y comprobacin de los que se efecten o deban
efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otor-
gamiento de las concesiones, y su inobservancia dar lugar a la cancelacin
de stas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas na-
cionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harn por el
Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratndose de
minerales radiactivos no se otorgarn concesiones. Corresponde exclusiva-
mente a la Nacin la planeacin y el control del sistema elctrico nacional,
as como el servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elc-
trica; en estas actividades no se otorgarn concesiones, sin perjuicio de que

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el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los trminos que


establezcan las leyes, mismas que determinarn la forma en que los parti-
culares podrn participar en las dems actividades de la industria elctrica.
Tratndose del petrleo y de los hidrocarburos slidos, lquidos o ga-
seosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nacin es inalienable e imprescrip-
tible y no se otorgarn concesiones. Con el propsito de obtener ingresos
para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nacin,
sta llevar a cabo las actividades de exploracin y extraccin del petrleo
y dems hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del
Estado o a travs de contratos con stas o con particulares, en los trminos
de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones
o contratos las empresas productivas del Estado podrn contratar con parti-
culares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad
de la Nacin y as deber afirmarse en las asignaciones o contratos.
Corresponde tambin a la Nacin el aprovechamiento de los combus-
tibles nucleares para la generacin de energa nuclear y la regulacin de sus
aplicaciones en otros propsitos. El uso de la energa nuclear slo podr
tener fines pacficos.
La Nacin ejerce en una zona econmica exclusiva situada fuera del mar
territorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que
determinen las leyes del Congreso. La zona econmica exclusiva se extender
a doscientas millas nuticas, medidas a partir de la lnea de base desde la cual
se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensin produzca
superposicin con las zonas econmicas exclusivas de otros Estados, la delimi-
tacin de las respectivas zonas se har en la medida en que resulte necesario,
mediante acuerdo con estos Estados.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Na-
cin, se regir por las siguientes prescripciones:
I. Slo los mexicanos por nacimiento o por naturalizacin y las socieda-
des mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y
sus accesiones o para obtener concesiones de explotacin de minas o aguas.
El Estado podr conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que
convengan ante la Secretara de Relaciones en considerarse como nacionales
respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la proteccin de
sus gobiernos por lo que se refiere a aqullos; bajo la pena, en caso de faltar
al convenio, de perder en beneficio de la Nacin, los bienes que hubieren
adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilmetros a lo largo
de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningn motivo podrn los
extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas.

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El Estado de acuerdo con los intereses pblicos internos y los principios de


reciprocidad, podr, a juicio de la Secretara de Relaciones, conceder autoriza-
cin a los Estados extranjeros para que adquieran, en el lugar permanente de la
residencia de los Poderes Federales, la propiedad privada de bienes inmuebles
necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones.
II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los trminos del
artculo 130 y su ley reglamentaria tendrn capacidad para adquirir, poseer
o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su
objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria;
III. Las instituciones de beneficencia, pblica o privada, que tengan por
objeto el auxilio de los necesitados, la investigacin cientfica, la difusin de
la enseanza, la ayuda recproca de los asociados, o cualquier otro objeto
lcito, no podrn adquirir ms bienes races que los indispensables para su
objeto, inmediata o directamente destinados a l, con sujecin a lo que de-
termine la ley reglamentaria;
IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrn ser propietarias de
terrenos rsticos pero nicamente en la extensin que sea necesaria para el
cumplimiento de su objeto.
En ningn caso las sociedades de esta clase podrn tener en propiedad tierras
dedicadas a actividades agrcolas, ganaderas o forestales en mayor extensin que
la respectiva equivalente a veinticinco veces los lmites sealados en la fraccin
XV de este artculo. La ley reglamentaria regular la estructura de capital y el n-
mero mnimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad
de la sociedad no excedan en relacin con cada socio los lmites de la pequea
propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondien-
te a terrenos rsticos, ser acumulable para efectos de cmputo. Asimismo, la
ley sealar las condiciones para la participacin extranjera en dichas sociedades.
La propia ley establecer los medios de registro y control necesarios para
el cumplimiento de lo dispuesto por esta fraccin;
V. Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de ins-
tituciones de crdito, podrn tener capitales impuestos, sobre propiedades
urbanas y rsticas de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes, pero
no podrn tener en propiedad o en administracin ms bienes races que los
enteramente necesarios para su objeto directo.
VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de
toda la Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y poseer todos los
bienes races necesarios para los servicios pblicos.
Las leyes de la Federacin y de los Estados en sus respectivas jurisdic-
ciones, determinarn los casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin

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de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad admi-


nistrativa har la declaracin correspondiente. El precio que se fijar como
indemnizacin a la cosa expropiada, se basar en la cantidad que como valor
fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este
valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por
l de un modo tcito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El
exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las
mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin
del valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y a
resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando se trate de objetos cuyo
valor no est fijado en las oficinas rentsticas.
El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nacin, por virtud de
las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento
judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales
correspondientes, que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autorida-
des administrativas procedern desde luego a la ocupacin, administracin,
remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones,
sin que en ningn caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades
antes que se dicte sentencia ejecutoriada.
VII. Se reconoce la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin
ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el
asentamiento humano como para actividades productivas.
La ley proteger la integridad de las tierras de los grupos indgenas.
La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria
de los ejidos y comunidades, proteger la tierra para el asentamiento humano
y regular el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso comn y
la provisin de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de
sus pobladores.
La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para
adoptar las condiciones que ms les convengan en el aprovechamiento de sus
recursos productivos, regular el ejercicio de los derechos de los comuneros
sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecer
los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrn asociarse
entre s, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratn-
dose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros
del ncleo de poblacin; igualmente fijar los requisitos y procedimientos
conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgar al ejidatario el dominio
sobre su parcela. En caso de enajenacin de parcelas se respetar el derecho
de preferencia que prevea la ley.

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Dentro de un mismo ncleo de poblacin, ningn ejidatario podr ser


titular de ms tierra que la equivalente al 5 % del total de las tierras ejidales.
En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deber
ajustarse a los lmites sealados en la fraccin XV.
La asamblea general es el rgano supremo del ncleo de poblacin ejidal
o comunal, con la organizacin y funciones que la ley seale. El comisariado
ejidal o de bienes comunales, electo democrticamente en los trminos de la
ley, es el rgano de representacin del ncleo y el responsable de ejecutar las
resoluciones de la asamblea.
La restitucin de tierras, bosques y aguas a los ncleos de poblacin se
har en los trminos de la ley reglamentaria;
VIII. Se declaran nulas:
a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a
los pueblos, rancheras, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes
polticos, Gobernadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad local en
contravencin a lo dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856 y dems leyes
y disposiciones relativas;
b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras, aguas y
montes, hechas por las Secretaras de Fomento, Hacienda o cualquiera otra
autoridad federal, desde el da primero de diciembre de 1876, hasta la fecha,
con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos
de comn repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pue-
blos, rancheras, congregaciones o comunidades, y ncleos de poblacin.
c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenacio-
nes o remates practicados durante el perodo de tiempo a que se refiere la
fraccin anterior, por compaas, jueces u otras autoridades de los Estados
o de la Federacin, con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente
tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de comn repartimiento, o de
cualquiera otra clase, pertenecientes a ncleos de poblacin.
Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, nicamente las tierras que
hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la Ley de
25 de junio de 1856 y posedas en nombre propio a ttulo de dominio por
ms de diez aos cuando su superficie no exceda de cincuenta hectreas.
IX. La divisin o reparto que se hubiere hecho con apariencia de legtima
entre los vecinos de algn ncleo de poblacin y en la que haya habido error o
vicio, podr ser nulificada cuando as lo soliciten las tres cuartas partes de los
vecinos que estn en posesin de una cuarta parte de los terrenos, materia de la
divisin, o una cuarta parte de los mismos vecinos cuando estn en posesin de
las tres cuartas partes de los terrenos.

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X. (Se deroga)
XI. (Se deroga)
XII. (Se deroga)
XIII. (Se deroga)
XIV. (Se deroga)
XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios.
Se considera pequea propiedad agrcola la que no exceda por individuo
de cien hectreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras
clases de tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computar una hectrea de riego
por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho
de bosque, monte o agostadero en terrenos ridos.
Se considerar, asimismo, como pequea propiedad, la superficie que
no exceda por individuo de ciento cincuenta hectreas cuando las tierras se
dediquen al cultivo de algodn, si reciben riego; y de trescientas, cuando se
destinen al cultivo del pltano, caa de azcar, caf, henequn, hule, palma,
vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o rboles frutales.
Se considerar pequea propiedad ganadera la que no exceda por in-
dividuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de
ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los trminos que fije la
ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos.
Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas
por los dueos o poseedores de una pequea propiedad se hubiese mejorado
la calidad de sus tierras, seguir siendo considerada como pequea propiedad,
an cuando, en virtud de la mejora obtenida, se rebasen los mximos seala-
dos por esta fraccin, siempre que se renan los requisitos que fije la ley.
Cuando dentro de una pequea propiedad ganadera se realicen mejoras
en sus tierras y stas se destinen a usos agrcolas, la superficie utilizada para
este fin no podr exceder, segn el caso, los lmites a que se refieren los p-
rrafos segundo y tercero de esta fraccin que correspondan a la calidad que
hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora;
XVI. (Se deroga)
XVII. El Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados, en sus
respectivas jurisdicciones, expedirn leyes que establezcan los procedimien-
tos para el fraccionamiento y enajenacin de las extensiones que llegaren a
exceder los lmites sealados en las fracciones IV y XV de este artculo.
El excedente deber ser fraccionado y enajenado por el propietario den-
tro del plazo de un ao contado a partir de la notificacin correspondiente.
Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deber ha-

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cerse mediante pblica almoneda. En igualdad de condiciones, se respetar


el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria.
Las leyes locales organizarn el patrimonio de familia, determinando
los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que ser inalienable y no
estar sujeto a embargo ni a gravamen ninguno;
XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas
por los Gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de
la Nacin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la
Unin para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el in-
ters pblico.
XIX. Con base en esta Constitucin, el Estado dispondr las medidas
para la expedita y honesta imparticin de la justicia agraria, con objeto de
garantizar la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y
de la pequea propiedad, y apoyar la asesora legal de los campesinos.
Son de jurisdiccin federal todas las cuestiones que por lmites de te-
rrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de stos, se hallen
pendientes o se susciten entre dos o ms ncleos de poblacin; as como las
relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para
estos efectos y, en general, para la administracin de justicia agraria, la ley
instituir tribunales dotados de autonoma y plena jurisdiccin, integrados
por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la
Cmara de Senadores o, en los recesos de sta, por la Comisin Permanente.
La ley establecer un rgano para la procuracin de justicia agraria, y
XX. El Estado promover las condiciones para el desarrollo rural inte-
gral, con el propsito de generar empleo y garantizar a la poblacin campe-
sina el bienestar y su participacin e incorporacin en el desarrollo nacional,
y fomentar la actividad agropecuaria y forestal para el ptimo uso de la
tierra, con obras de infraestructura, insumos, crditos, servicios de capaci-
tacin y asistencia tcnica. Asimismo expedir la legislacin reglamentaria
para planear y organizar la produccin agropecuaria, su industrializacin y
comercializacin, considerndolas de inters pblico.
El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el prrafo an-
terior, tambin tendr entre sus fines que el Estado garantice el abasto sufi-
ciente y oportuno de los alimentos bsicos que la ley establezca.

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Ca p t u l o X

Evolucin del m a rco


j u r dico agr a r io

L a Com isin Naciona l Agr a r i a

C omo ya se coment con anterioridad, a partir de la expedicin


de la Ley Agraria se restructur la Comisin Nacional Agra-
ria, la cual, para facilitar su aplicacin, se dio a la tarea de instrumentar
y regular el proceso de la Reforma Agraria e impulsar el reparto de la
tierra. La va para efectuar esta regulacin fue a travs de la emisin de
numerosas circulares. Al promulgarse la nueva Constitucin, la Comi-
sin Nacional Agraria continu con la tarea de dirigir la poltica agraria
publicando nuevas circulares de la nmero 17, del 10 de febrero de
1917, a la nmero 51, del 11 de octubre de 1922.1
Por este medio, se definan criterios de interpretacin de las nor-
mas agrarias, se instrua a las comisiones locales y a otras autoridades
y rganos del ramo sobre la integracin de los expedientes y la sustan-
ciacin de los procedimientos de restitucin y dotacin de tierras a los
grupos de solicitantes, as como los relativos a las acciones de reparto
de aguas y bosques. Igualmente, se formulaban recomendaciones a los
gobernadores de los estados para que se activaran los trmites de

1
Manuel Fabila Montes de Oca, Cinco siglos de legislacin agraria, 2a ed., Mxico, Cen-
tro de Estudios Histricos del Agrarismo en Mxico, 1990, pp. 265-340 y apndice.

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los expedientes agrarios y se atendieran las solicitudes de tierras de los


grupos campesinos.
La Comisin Nacional Agraria tambin se ocup de normar el r-
gimen interior de los ejidos para el aprovechamiento de sus tierras; de
los procedimientos para la eleccin, funcionamiento, duracin y re-
mocin de los integrantes de los comits particulares ejecutivos, as
como de la organizacin para la explotacin de los ejidos en forma de
sociedades cooperativas.

L a Ley de Ej idos

El presidente lvaro Obregn determin que era necesario regular de


manera ms general y menos casustica la solucin de los diversos pro-
blemas que iba afrontando el proceso agrario y que se turnaban a la
Comisin Nacional Agraria, la cual trataba de orientar a travs de cir-
culares. Para ello se expidi la Ley de Ejidos2 del 30 de diciembre de
1920, que recoge las experiencias derivadas de las circulares, las ordena
y sistematiza para establecer un cuerpo jurdico que atendiera las cues-
tiones fundamentales del proceso de la Reforma Agraria, tales como la
determinacin de la capacidad agraria de los solicitantes de tierras, tanto
individual como colectiva; el concepto de ejido; los lmites mnimos para
el reparto de la tierra; los requisitos de procedencia de las acciones de res-
titucin y dotacin, as como la reglamentacin de estos procedimientos,
y la designacin de las autoridades agrarias, principalmente.
La Ley de Ejidos establece el derecho de los pueblos, las ranche-
ras, las congregaciones, las comunidades y los ncleos de poblacin,
a obtener tierras por las vas de dotacin o restitucin para disfrutarlas
en comunidad; el derecho de los vecinos de los pueblos y de los jefes
de familia a ser incluidos en las acciones de reparto; la tramitacin del
procedimiento de dotacin de tierras en favor de los solicitantes de una
restitucin, cuando no probaran su procedencia, a partir de la misma
solicitud; asimismo, define al ejido como la tierra dotada a los pueblos.
Para la restitucin se requera que se acreditara haber adquirido,
mediante ttulo, la propiedad de las tierras reclamadas, en tanto que
para la dotacin tena que probarse la necesidad o conveniencia de di-

2
Ibid., pp. 296-308.

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cho tipo de reparto. Se dispone que las solicitudes de restitucin y


dotacin deberan presentarse ante los gobernadores de las entidades,
acompaando los documentos base de la accin. La Comisin Nacio-
nal Agraria propondra las resoluciones definitivas sobre las acciones
de tierras al Ejecutivo; en tanto que los comits particulares ejecutivos
pondran en prctica las resoluciones dictadas.
Adems de regular el procedimiento para la tramitacin de los ex-
pedientes agrarios, se establecen lineamientos para el pago de las in-
demnizaciones por las afectaciones o expropiaciones de tierras sujetas
a reparto, y se ordena la constitucin de las juntas de aprovechamiento
de los ejidos, encargadas de la administracin de las tierras comunales de
los ncleos agrarios constituidos.
En los casos de restitucin, se previno el establecimiento de procedi-
mientos mixtos: administrativos ante las comisiones locales agrarias, a las
cuales corresponda la integracin de los expedientes, y judiciales, para
el desahogo de la informacin testimonial, aplicando las disposiciones
del Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, cuyas cons-
tancias certificadas deban ser presentadas ante las autoridades agrarias.
Por decreto del 22 de noviembre de 1921,3 se abroga la Ley de
Ejidos y se faculta al Ejecutivo de la Unin para dictar las disposicio-
nes necesarias para reorganizar y reglamentar el funcionamiento de las
autoridades agrarias, conforme a los lineamientos de la Ley Agraria del
6 de enero de 1915. Se instituye la Procuradura de Pueblos en cada
entidad federativa para asesorar gratuitamente a los campesinos en sus
trmites de dotacin y restitucin. Asimismo, se establecen trminos
improrrogables para el desahogo y sustanciacin de los procedimientos
agrarios, as como las responsabilidades de las autoridades encargadas
de los mismos, para acelerar y garantizar los programas de reparto.

El R egl a m ento Agr a r io

El Reglamento Agrario4 del 10 de abril de 1922, expedido por el pre-


sidente lvaro Obregn y publicado el 18 de ese mismo mes y ao,
refrenda el derecho de los pueblos, las rancheras, las congregaciones,

3
Ibid., pp. 325-327.
4
Ibid., pp. 327-332.

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los condueazgos, las comunidades y los ncleos de poblacin exis-


tentes en las haciendas, para solicitar y obtener tierras por concepto de
dotacin o restitucin de ejidos, aadiendo a las ciudades y villas que
por sus caractersticas particulares lo requirieran. En este ordenamien-
to se precisan los lineamientos sobre la procedencia de las solicitudes
de restitucin y dotacin de ejidos; el monto de las superficies que se
asignaran por cada jefe de familia; el respeto a la propiedad privada y la
determinacin de sus lmites; la integracin del censo de beneficiarios;
la integracin de la Comisin Nacional Agraria y de las comisiones
locales, y sobre los comits particulares ejecutivos.
Se reitera que los expedientes de dotacin o restitucin de tierras
a los pueblos seran tramitados por las comisiones locales agrarias y
resueltos provisionalmente por los gobernadores; que los comits par-
ticulares ejecutivos daran la posesin provisional de las tierras, y que
la Comisin Nacional Agraria sometera los expedientes a la resolucin
definitiva del presidente de la Repblica.
Por decreto del 26 de mayo de 1923,5 se adicion el Reglamento
Agrario sobre las propiedades que quedaran exceptuadas de afectacin
para la dotacin de ejidos.
De igual manera, mediante decreto del 12 de julio del mismo
ao,6 se precisa la forma en que se ejecutaran provisionalmente las re-
soluciones de los gobernadores por los comits particulares ejecutivos.
El decreto7 del 1 de noviembre de 1923 concede a los ncleos agra-
rios el derecho preferente al aprovechamiento de las aguas federales.
Por su parte, en el decreto del 28 de julio de 19248 se adiciona el Re-
glamento para exceptuar de la dotacin o restitucin de ejidos a los cen-
tros de poblacin establecidos con base en los contratos de colonizacin
celebrados con la Secretara de Agricultura y Fomento. De igual manera,
en otro decreto de la misma fecha se introduce la accin agraria de am-
pliacin de tierras y se establecen, como requisitos de procedencia, que
los pueblos solicitantes tuvieran en posesin y explotacin total las tie-
rras con que hubieran sido dotados y que demostraran que la superficie

5
Ibid., p. 341.
6
Ibid., p. 342.
7
Ibid., pp. 343-345.
8
Ibid., pp. 345-346.

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concedida no era suficiente para el desarrollo colectivo de su poblacin,


precisando que las solicitudes seran resueltas por el Ejecutivo federal.
El 23 de abril de 19259 se expidieron dos decretos de reforma al
Reglamento: el primero de ellos respecto de la comprobacin de la
categora poltica de los pueblos capacitados para recibir tierras; el se-
gundo, que extenda la superficie a dotar por jefe de familia cuando se
tratara de terrenos cerriles o en zonas ridas, y dispona sobre la ejecu-
cin de las resoluciones de ampliacin de los ejidos.
En decreto del 16 de julio de 192510 se especifica la capacidad ju-
rdica de las corporaciones de poblacin que de hecho o por derecho
guardaren el estado comunal. Dispone que sern inalienables los dere-
chos sobre los terrenos indivisos de los pueblos y se prohbe cualquier
acto por el que se pretenda ceder, traspasar, arrendar, hipotecar o
enajenar en todo o en parte derecho alguno sobre las tierras ejidales o a
su reparticin, siendo nulas las operaciones, actos o contratos que se
pretendan llevar a cabo en contravencin a este precepto.
Por decreto del 8 de octubre de 192511 se dispone que el censo de
solicitantes de tierras y la afectacin de las propiedades se pondran a
la vista de los particulares colindantes al ncleo solicitante por 30 das
para manifestar lo que conviniera a sus intereses.
El 26 de febrero de 1926 se expide el Reglamento Interior de la
Comisin Nacional Agraria,12 que establece su integracin y funciones.
El 8 de abril de 1926 se expidi un reglamento para regular el
funcionamiento de las autoridades agrarias en los procedimientos de
dotacin y restitucin de aguas.13

Ley de Dotaciones y R estit uciones


de Tier r a s y Agua s

El 23 de abril de 1927, el presidente Plutarco Elas Calles expidi la


Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas, Reglamentaria

9
Ibid., pp. 350-353.
10
Ibid., pp. 355-357.
11
Ibid., pp. 358-359.
12
Ibid., pp. 361-373.
13
Ibid., pp. 377-382.

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del Artculo 27 de la Constitucin,14 que deroga las leyes, los decretos


y reglamentos dictados en materia agraria, as como los acuerdos y las
circulares de la Comisin Nacional Agraria.
Esta ley pretendi perfeccionar los procedimientos de reparto lle-
vados a cabo por las autoridades agrarias y corregir las deficiencias ob-
servadas a partir del triunfo de la Revolucin y de la expedicin de la
Ley Agraria de 1915 y de la Constitucin de 1917, que generaron una
gran cantidad de amparos concedidos en contra de las resoluciones de
restitucin de tierras y de dotacin y ampliacin de ejidos, lo que origi-
naba enormes gastos al gobierno y desaliento para los campesinos que,
habiendo obtenido las tierras merced a alguno de los procedimientos
citados, las perdan para ser devueltas a los propietarios afectados, aos
despus y como resultado de ejecutorias que les eran adversas.
Martha Chvez Padrn15 comenta sobre esta situacin que el jui-
cio de amparo interpuesto con obstaculizadora frecuencia por los
presuntos afectados, nulificaba indirectamente la legislacin agraria en
el rpido efecto que se buscaba, de tal manera, que estructurar un
procedimiento inmune al juicio constitucional, era la tarea a la que el
legislador se enfrent.
La ley reconoce como sujetos de derecho ejidal a todos los pue-
blos que carecieran de tierras o aguas, o que tenindolas fueran insu-
ficientes para sus necesidades agrcolas, y para efectos de restitucin,
a las corporaciones de poblacin que hubieren sido privadas de sus
tierras, bosques o aguas. Los poblados solicitantes deban estar in-
tegrados cuando menos por 25 campesinos capacitados. Se establece
la capacidad agraria individual, al disponer que para ser incluido en
el censo agrario se requera ser mexicano, varn mayor de 18 aos
o mujer soltera o viuda con familia a su cargo, vecino del pueblo
solicitante, agricultor y no tener bienes con valor superior a mil pe-
sos. Igualmente se regula la dimensin de la parcela ejidal, que sera
de dos a tres hectreas de tierras de riego de primera calidad o sus
equivalentes en otras calidades de tierras; se seala como lmite de la

14
Ibid., pp. 383-404.
15
Martha Chvez Padrn, El derecho agrario en Mxico, Mxico, Porra, 1999, p. 337.

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pequea propiedad inafectable una superficie de 150 hectreas o el


equivalente a 50 parcelas de dotacin individual.
Igualmente, se instituyen como autoridades agrarias: el presidente
de la Repblica, la Comisin Nacional Agraria, los gobernadores de los
estados, las comisiones locales agrarias, las delegaciones de la Comisin
Nacional Agraria en los estados y los comits particulares ejecutivos.
Con respecto a las solicitudes de tierras, se regula el procedimiento
de conversin cuando una solicitud de restitucin no fuera procedente
para darle trmite por la va de dotacin. En relacin con los expe-
dientes de restitucin, se seala que la solicitud deber publicarse en el
peridico oficial del estado como va de notificacin a los poseedores
de las tierras o aguas solicitadas. Asimismo, que deber recabarse un
dictamen paleogrfico sobre la validez de los ttulos presentados por el
poblado peticionario.
En los casos de dotacin tambin se publicara la solicitud en el
peridico oficial del estado y el delegado estatal de la Comisin Nacio-
nal Agraria realizara los trabajos tcnicos en las tierras colindantes en
un radio de cinco kilmetros del poblado solicitante, identificando las
obras de irrigacin, edificaciones, caminos y corrientes de agua existen-
tes, as como las superficies de los predios particulares y los nombres de
sus propietarios, para efectos de su citacin al procedimiento. Simult-
neamente se levantara el censo agrario de los solicitantes.
En acciones de aguas, adems de la publicacin de la solicitud en
el peridico oficial, se establece que se investigar la naturaleza de las
aguas involucradas, recabndose los informes relativos a los propieta-
rios, usuarios y concesionarios, y el informe de la Secretara de Agri-
cultura y Fomento.
En cualquiera de los casos, emitida la resolucin del gobernador sera
ejecutada por el ingeniero comisionado ante el Comit Particular Ejecuti-
vo del ncleo beneficiado. Despus de la ejecucin provisional, se iniciara
la segunda instancia del expediente agrario, remitindose a la Comisin
Nacional Agraria para su revisin, con un resumen que debera formular
el delegado estatal de esta dependencia, la cual poda ordenar trabajos
tcnicos complementarios, de oficio o a solicitud de los interesados, ya
sea por los peticionarios de la accin agraria de que se tratare o por los
afectados. Concluida esta etapa se elaborara un proyecto de dictamen que

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sera sometido a la aprobacin del presidente de la Repblica. Finalmente,


publicada la resolucin presidencial, se procedera a su ejecucin.
La ley que se comenta tambin contemplaba disposiciones sobre el
monto de las dotaciones, considerando la calidad de las tierras; acerca
de las extensiones de la propiedad privada y de la inafectable; de las
obras y cultivos exceptuados de afectacin; de los cambios de localiza-
cin de ejidos, y de las ampliaciones.
En la nueva ley se dio especial importancia a la notificacin de los
presuntos afectados, que eran informados de las etapas del procedi-
miento mediante publicaciones, avisos, oficios, hasta la conformacin
de un registro especial para el efecto.
Por decreto del 19 de mayo de 1927 se reform esta ley16 respecto
de su aplicacin a los expedientes agrarios, segn se encontraran re-
sueltos o en proceso de resolucin.
El 11 de agosto de 1927 se expidi una Ley que Reforma la de
Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas.17 Este nuevo ordena-
miento reitera como autoridades agrarias a las sealadas en el texto del
anterior. Dispone que los miembros de la Comisin Nacional Agraria
seran nombrados por el presidente de la Repblica y determina que los
tres integrantes de los comits particulares ejecutivos seran miembros
del grupo solicitante.
Con respecto a la capacidad agraria de las corporaciones e indivi-
duos, seala que los solicitantes deban tener una residencia mnima
efectiva de seis meses en el poblado para ser incluidos en el censo agra-
rio y que los poblados deban contar con un nmero de 20 solicitantes.
Tambin aumenta la superficie de la parcela individual, de tres a cinco
hectreas, reiterando la mayora de las disposiciones contenidas en la
ley derogada. Asimismo, se establece la obligacin de inscribir las reso-
luciones presidenciales en el Registro Agrario, creado para ese efecto,
dependiente de la Comisin Nacional Agraria.
El 25 de agosto de 1927 se emiti la Ley del Fraccionamiento Eji-
dal y Constitucin del Patrimonio Parcelario Ejidal,18 cuyo objeto era

16
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 404-405.
17
Ibid., pp. 405-426.
18
Martha Chvez Padrn, op. cit., pp. 340-341.

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regular la propiedad de los ejidos, diferenciando los bienes que perte-


necan en comn al ncleo agrario de las parcelas de los que eran del
dominio individual de los vecinos de los poblados, manteniendo su
carcter de bienes inalienables, inembargables e intransferibles, y ga-
rantizando su proteccin como patrimonio familiar. Se establece como
requisito indispensable para la preservacin de los derechos agrarios so-
bre las tierras concedidas a los campesinos, la obligacin de mantener-
las en explotacin, pues la falta de cultivo por ms de un ao implicaba
la prdida del derecho sobre la parcela.
El 24 de abril de 1928, el presidente de la Comisin Nacional Agra-
ria expidi el Reglamento del Registro Agrario,19 con lo cual qued
formalmente establecida como oficina encargada de inscribir la propie-
dad ejidal, conforme a la resolucin presidencial, as como la propiedad
parcelaria individual, perteneciente a cada ejidatario.
El 17 de enero de 1929, el presidente Emilio Portes Gil emiti un
decreto que reforma y adiciona la Ley de Dotaciones y Restituciones de
Tierras y Aguas,20 que dispone que careceran de capacidad para solici-
tar tierras y aguas los grupos de peones acasillados en fincas de campo
en explotacin. Se ampla el derecho a recibir parcela individual en un
ejido a los varones de 16 aos y se restringe ese derecho a quienes tu-
vieran en posesin una superficie igual o mayor a la de la parcela ejidal;
a los que tuvieran un capital comercial, industrial o agrcola de cierto
rango; a los empleados pblicos federales o estatales; a los particulares
que obtuvieran un salario, y a los profesionistas.
El 21 de marzo de 1929 se emiti una Ley que Refunde en la de
Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas las Reformas y Adicio-
nes Anteriores.21
El 26 de diciembre de 1930, el presidente Pascual Ortiz Rubio
expidi un decreto por el cual se modifica la Ley de Dotaciones y Res-
tituciones de Tierras y Aguas, el 21 de marzo de 1929,22 para precisar:
que la calidad de peones acasillados deba acreditarse con el contrato
respectivo; las tierras que no seran afectables; el derecho de los par-

19
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 426-429.
20
Ibid., pp. 429-433.
21
Ibid., pp. 433-455.
22
Ibid., pp. 455-458.

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ticulares afectados a retirar las cosechas, y algunos aspectos sobre la


ampliacin de tierras.
Por diverso decreto de la misma fecha se modifica tambin la Ley
Reglamentaria sobre reparticin de tierras ejidales y constitucin del
Patrimonio Parcelario Ejidal,23 estableciendo que las tierras que per-
tenecan en comn al ncleo de poblacin eran aquellas que an no
hubieran sido repartidas entre los vecinos de los pueblos.

R efor m a de l a Ley Agr a r i a

Por decreto del 23 de diciembre de 1931, expedido por el presidente


Pascual Ortiz Rubio, se reforma el artculo 10 de la Ley Agraria del 6
de enero de 191524 para reiterar que los propietarios afectados con re-
soluciones de tierras no tendrn ningn derecho ni recurso legal ordi-
nario ni el extraordinario de amparo. Que en los casos de afectaciones
por procedimientos de dotacin, tendran nicamente el derecho a que
les fuera pagada la indemnizacin correspondiente, el cual deberan
de ejercitar dentro del plazo de un ao a partir de la fecha en que se
publique la resolucin en el Diario Oficial de la Federacin.
Se previene a las autoridades encargadas de tramitar las solicitu-
des de dotaciones de ejidos para que por ningn motivo se afectara
la pequea propiedad en explotacin, estableciendo que se incurrira
en responsabilidad por violaciones a la Constitucin en el caso de que
se concedieran dotaciones de ejidos que afectaran estas propiedades.
Incluso se prohbe al presidente de la Repblica autorizar cualquier
dotacin o restitucin de ejidos que afecte la pequea propiedad, ha-
cindolo responsable por violaciones a la Constitucin.
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,25 quien fue ministro presidente de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, comenta que la primera
etapa de la reforma agraria se orient a la liquidacin de los latifundios
para su reparto entre los pueblos solicitantes de tierras; que en este pro-
ceso se afectaron intereses de particulares, que recurrieron al juicio de

23
Martha Chvez Padrn, op. cit., p. 341.
24
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 459-462.
25
scjn. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Manual del juicio de amparo, Mxico,
Themis, 1998, pp. 202-208.

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amparo, y que, como no se estableci ninguna cortapisa adicional en


cuanto a la procedencia del amparo promovido por los propietarios de
derecho civil o poseedores que haban sido afectados con motivo de estas
dotaciones o restituciones de tierras en favor de los ncleos de poblacin
[...] esta falla dio lugar a que se concedieran casi todos los amparos so-
licitados. Concluye que, as, en el ao de 1932 (en que se public el
acuerdo mencionado) se introdujo una reforma a la Ley del 6 de enero
de 1915, a travs de la cual se prohibi el juicio de amparo en contra
de afectaciones agrarias.
Martha Chvez Padrn,26 por su parte, seala que esta reforma a la
Ley Agraria tuvo su origen en la interposicin de numerosos amparos
contra las resoluciones de tierras y que aunque algunas de las circulares
de la Comisin Nacional Agraria trataron de evitar la devolucin de
las tierras afectadas y entregadas a los ncleos, no fueron suficientes
para evitarla, por esa razn se busc estructurar el juicio agrario con
todas las formalidades del procedimiento establecidas en el Artculo 14
constitucional. Sin embargo, el alud de amparos en asuntos agrarios
segua y la Suprema Corte de Justicia trat de detener el rezago que
se le agravaba por esta causa, creando su teora de la definitividad del
acto; es decir, que el amparo no procedera en materia agraria hasta
que no se agotara el recurso ordinario a que se refera el artculo 10 de
la ley del 6 de enero de 1915. Asimismo, seala que la transformacin
de este artculo provoc indirectamente un cambio en el texto de la
Constitucin de 1917, puesto que la ley del 6 de enero de 1915 haba
sido incorporada a ella. Al respecto concluye: a la etapa del abuso del
juicio de amparo en materia agraria, lgicamente tena que seguir otra
etapa de proscripcin absoluta que permitiera la realizacin de los pos-
tulados de la Legislacin Agraria, a fin de llegar posteriormente a una
tercera etapa que permitiera la utilizacin de este juicio, pero slo en
determinadas condiciones.
Por decreto del 27 de diciembre de 1932, emitido por el presidente
Abelardo L. Rodrguez, se reforma la Ley de Dotaciones y Restitucio-
nes de Tierras y Aguas,27 para establecer que en los procedimientos de

26
Martha Chvez Padrn, op. cit., pp. 343-344.
27
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 462-463.

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dotacin y ampliacin de ejidos se dara preferencia a la afectacin de


tierras que estuvieran en cultivo o que fueran susceptibles de ello me-
diante inversiones, y que deban comprenderse en ellas las superficies
de pasto y montes que fueran necesarias.
Mediante decreto del 28 de diciembre de 1933 se concede plazo de
30 das a los propietarios de las fincas para presentar alegatos en contra
de las resoluciones agrarias provisionales.28

El Cdigo Agr a r io de 1934

El Cdigo Agrario de los Estados Unidos Mexicanos29 expedido por el


presidente Abelardo L. Rodrguez, el 22 de marzo de 1934, publicado
el 12 de abril del mismo ao, establece como autoridades agrarias al
presidente de la Repblica; al Departamento Agrario, que sustituy a la
Comisin Nacional Agraria; a los gobernadores de las entidades federa-
tivas; a las comisiones agrarias mixtas, antes comisiones locales agrarias;
a los comits ejecutivos agrarios, antes comits particulares ejecutivos, y
a los Comisariados Ejidales.
En l se instituye al presidente de la Repblica como la mxima
autoridad agraria y se determina que sus resoluciones definitivas en
ningn caso podrn ser modificadas. Se indica que el Departamento
Agrario sera el rgano superior encargado de la aplicacin del Cdigo
y que dependera directamente del presidente de la Repblica, quien
designara a su titular y a los cinco integrantes del Cuerpo Consulti-
vo Agrario, como rgano responsable de dictaminar los expedientes
agrarios que deban ser sometidos a resolucin presidencial. Seala las
atribuciones de las autoridades agrarias, la composicin de las comisio-
nes agrarias mixtas, presididas por el delegado agrario, y de los comits
ejecutivos agrarios.
Al regular los procedimientos de restitucin y dotacin de tierras
y aguas, previene que en los casos en que se solicitara la restitucin,
se instaurara simultneamente la va de dotacin para el caso en que

28
Ibid., pp. 463-464.
29
dof. Diario Oficial de la Federacin, Cdigo Agrario de los Estados Unidos Mexicanos,
12 de abril de 1934.

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aquella fuera improcedente. En materia de dotacin, seala que seran


afectables los predios particulares que se encontraren en un radio de
siete kilmetros del poblado solicitante. Reglamenta la capacidad jur-
dica agraria, define a los sujetos de esta clase de derecho y los requisitos
para ser incluidos en el censo agrario: ser mexicano, varn mayor de 16
aos si es soltero o de cualquiera edad siendo casado; o mujer soltera
o viuda, si tiene familia a su cargo; residir en el poblado solicitante
seis meses anteriores al censo, excepto los peones acasillados; tener por
ocupacin habitual la explotacin de la tierra, mediante trabajo per-
sonal; no poseer a nombre propio o a ttulo de dominio terrenos en
extensin igual o mayor que la parcela que se asigne. La superficie de la
parcela individual sera de cuatro hectreas de tierras de riego; la de
la pequea propiedad inafectable que no excediera de 150 hectreas de riego
o 300 hectreas de temporal, as como la superficie de 300 hectreas
dedicadas a cultivos especiales.
Introduce como nueva va de reparto agrario la creacin de nue-
vos centros de poblacin agrcola, un procedimiento uninstancial, pues
slo requera de la opinin de las comisiones agrarias mixtas y de los
gobernadores de los estados, y previo dictamen del Cuerpo Consultivo
Agrario, elevado ste a resolucin del presidente de la Repblica. Re-
glamenta la operacin del Registro Agrario Nacional y establece que
las inscripciones realizadas en esta institucin y las constancias que
expidiera funcionaran como prueba plena en juicio y fuera de l.
Declara imprescriptibles e inalienables los derechos sobre los bie-
nes agrarios de los ncleos de poblacin, calificando de inexistentes
las operaciones, actos o contratos que se pretendieran llevar a cabo en
contravencin a dicho precepto; la integracin, eleccin, remocin y
funciones de los comisariados y consejos de vigilancia de los ncleos
agrarios; el fraccionamiento y adjudicacin de las tierras de uso indivi-
dual, as como el orden de preferencia para la asignacin de parcelas; las
modalidades de la propiedad de los bienes agrarios; los casos y causales
para la expropiacin de tierras de propiedad social; la suspensin y pri-
vacin de derechos de los ejidatarios, y la organizacin de los mismos
para el mejor aprovechamiento de sus recursos, del fondo comn y de
los productos de las expropiaciones.

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182 E voluc in de l m arco ju r dico agr a r io

Abarca tambin las responsabilidades y sanciones de los funciona-


rios y empleados que intervinieran en la tramitacin de los expedientes
agrarios, y en general, de las autoridades agrarias. Finalmente, com-
prende disposiciones generales relativas a la nulidad de fraccionamien-
tos para afectacin agraria y la adjudicacin de tierras al interior de los
ncleos, previo su fraccionamiento. Reitera que los propietarios afec-
tados por las acciones agrarias no tendrn ningn derecho ni recurso
legal ordinario, ni podrn promover el juicio de amparo [...] tendrn
solamente el derecho de acudir al Gobierno Federal para que les sea
pagada la indemnizacin correspondiente [...] dentro del plazo de un
ao a partir de la publicacin de la resolucin respectiva en el Diario
Oficial de la Federacin.
Martha Chvez Padrn30 comenta que en este primer Cdigo Agra-
rio se reunieron los preceptos contenidos en diversas leyes, aun cuando
su recopilacin no se hizo en orden tcnico, y destaca las nuevas accio-
nes y el perfeccionamiento de los procedimientos.
Por su parte, Antonio de Ibarrola31 seala que la expedicin del
primer Cdigo Agrario fue resultado de la reforma al artculo 27
constitucional contenida en el decreto del 30 de diciembre de 1933
por el cual se abroga la Ley Agraria de 1915.32 Comenta que en
parte conserv la estructura, el espritu y la letra de la Ley de Dota-
ciones y Restituciones de Tierras y Aguas de 21 de marzo de 1929
[...] Rene adems materias y otras leyes, como la Reglamentacin
sobre Reparticin de Tierras Ejidales y Constitucin del Patrimonio
Parcelario Ejidal, la de Nuevos Centros de Poblacin Agrcola y la
de responsabilidades de Funcionarios en materia agraria. Destaca,
como novedad, que permite la aportacin de pruebas en el procedi-
miento agrario; la vinculacin entre los programas de colonizacin y
las acciones dotatorias; el reconocimiento de los peones acasillados
como sujetos de la dotacin de tierras, y la divisin de las tierras eji-
dales en parceladas y de uso comn.

30
Martha Chvez Padrn, op. cit., p. 351.
31
Antonio de Ibarrola, Derecho agrario: El campo, base de la patria, Mxico, Porra,
1983, pp. 242-247.
32
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto de reformas a la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, 10 de enero de 1934.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 183

Por decreto del 15 de enero de 1934 se crea el Departamento Agra-


rio, que dependera directamente del Ejecutivo, para la aplicacin de
33

las leyes agrarias y la tramitacin de los expedientes de dotaciones y


restituciones de tierras y aguas; la proteccin de las tierras comunales;
el fraccionamiento de los latifundios; el parcelamiento de los ejidos, y la
organizacin de los ncleos agrarios para el mejor aprovechamiento de
sus tierras. Se adscriben a su estructura el Registro Agrario, el Cuerpo
Nacional Consultivo, las delegaciones en los estados, las comisiones
mixtas agrarias, los comits particulares ejecutivos, los comisariados
ejidales y la Procuradura de Pueblos.
Mediante decreto del 1 de marzo de 1937, expedido por el presi-
dente Lzaro Crdenas y publicado el 6 del mismo mes y ao, se adi-
ciona el Cdigo Agrario34 con el fin de impulsar el desarrollo pecuario
a travs del otorgamiento de concesiones de inafectabilidad ganadera a
grupos de particulares, por un trmino de 25 aos, amparando super-
ficies que no excedieran de 300 hectreas de buena calidad y hasta
50 mil hectreas para las desrticas.
Por decreto del 9 de agosto de 1937, publicado el 12 de ese mes
y ao, se reforma el Cdigo Agrario35 para precisar las caractersticas
que deban observarse en la afectacin para fines agrarios de los fraccio-
namientos simulados, se incorpora como sujetos agrarios a los peones
y trabajadores de las haciendas, y se promueve la organizacin de los
ejidatarios para la explotacin colectiva de sus recursos.
En decreto del 30 de agosto de 1937, publicado al da siguiente,
se reforma el Cdigo Agrario con respecto al monto de la superficie
inafectable y de la organizacin de sociedades de crdito ejidal.36
Finalmente, por decreto del 20 de octubre de 1937, publicado el 23
del mismo mes y ao,37 se expide el reglamento para las solicitudes de
inafectabilidad de terrenos ganaderos.

33
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 478-479.
34
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que adiciona el Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos, 6 de marzo de 1937.
35
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos, 12 de agosto de 1937.
36
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos, 31 de agosto de 1937.
37
dof. Diario Oficial de la Federacin, Reglamento al que se sujetarn las solicitudes de
inafectabilidad de terrenos ganaderos, 23 de octubre de 1937.

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184 E voluc in de l m arco ju r dico agr a r io

El Cdigo Agr a r io de 1940

Por decreto del 23 de septiembre de 1940, publicado en el Diario Ofi-


cial de la Federacin el 29 de octubre siguiente, el presidente Lzaro
Crdenas expidi un nuevo Cdigo Agrario,38 en el cual se seala la
organizacin y competencia de las autoridades y los rganos agrarios;
se ampla la lista de autoridades agrarias para aadir al jefe del Depar-
tamento del Distrito Federal, al secretario de Agricultura y Fomento,
al jefe del Departamento de Asuntos Indgenas y a los ejecutores de las
resoluciones agrarias, asimismo seala como rganos dependientes del
Departamento Agrario al Cuerpo Consultivo Agrario, las comisiones
agrarias mixtas, los delegados agrarios, las asambleas generales de eji-
datarios o comuneros, los consejos de vigilancia de los ncleos agrarios
y el Banco Nacional de Crdito Ejidal.
Tambin se regula lo relativo a los procedimientos de designacin,
requisitos, integracin y funcionamiento de los diferentes rganos agra-
rios, as como las atribuciones de las autoridades agrarias. Se ratifica al
presidente de la Repblica como la mxima autoridad agraria y que sus
resoluciones definitivas en ningn caso podran ser modificadas.
En relacin con los procedimientos de restitucin de tierras y aguas,
se seala que en los casos de afectacin nicamente se respetaran las
tierras que hubieran sido tituladas en los repartimientos hechos con-
forme a la ley del 25 de junio de 1856, que la accin procedera siempre
que los interesados comprobaren sus derechos sobre las mismas y que
hubieran sido despojados de ellos, con posterioridad a esa fecha y se
establecen los casos en que no seran afectados los fraccionamientos
simulados.
La unidad de dotacin individual se fija en 4 hectreas en terre-
nos de riego o humedad, y de 8 hectreas en terrenos de temporal,
pudiendo ampliarse en los casos en que se otorgaran tierras a tribus
en propiedades de la federacin o en terrenos nacionales, o para la
creacin de nuevos centros de poblacin agrcola. Se dispone que en
las resoluciones dotatorias se contemplara la asignacin de tierras

38
dof. Diario Oficial de la Federacin, Cdigo Agrario de los Estados Unidos Mexicanos,
29 de octubre de 1940.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 185

para agostadero, para el fundo legal de los pueblos y para la parcela


escolar. Se incluyen los procedimientos de reconocimiento de bie-
nes comunales, de creacin de nuevos centros de poblacin agrcola,
de nulidad y cancelacin de fraccionamientos simulados, as como la
posibilidad de que las comunidades pudieran cambiar sus tierras al
rgimen ejidal.
Se declara que el ncleo de poblacin sera propietario de las tierras
y aguas concedidas a partir de la posesin definitiva, y que sus derechos
sobre estos bienes seran inalienables, inembargables, imprescriptibles
e intransmisibles, declarndose nulos de pleno derecho todos los ac-
tos tendientes a privar de sus tierras, de manera total o parcial, a los
ncleos agrarios. Se prohbe la explotacin indirecta de las tierras de
los ejidos y comunidades a travs del arrendamiento, la aparcera o
cualquier otro tipo de contrato de aprovechamiento. Se sealan como
casos de prdida de los derechos sobre las tierras dotadas a los ncleos
agrarios: el abandono del ejido o la negativa de los beneficiarios a reci-
bir las tierras dotadas, en cuyo caso volveran al dominio de la nacin
para satisfacer las necesidades de campesinos con sus derechos a salvo.
Asimismo, se autorizan las permutas de parcelas entre ejidatarios o de
las tierras de los ncleos agrarios.
Se limita el ejercicio de los derechos agrarios individuales y se re-
gula la sucesin agraria en caso de fallecimiento de un ejidatario, me-
diante el establecimiento del derecho de preferencia para heredar en
favor de la esposa legtima o la concubina con la que hubiere procreado
hijos o con la que se hubiere hecho vida marital los ltimos seis meses
anteriores a su fallecimiento; en segundo lugar, las personas que hayan
formado parte de su familia, y en el caso de que el ejidatario no tuviera
sucesores o los designados no pudieran ser reconocidos, renunciaran o
fueran privados, la adjudicacin de los derechos sera determinada por
la asamblea general.
Se incluyen temas como el fraccionamiento o parcelamiento de los
ejidos entre los miembros del ncleo; las causas de prdida o suspen-
sin de los derechos asignados; la fusin y divisin de ejidos; los fundos
legales de los pueblos; la parcela escolar; los tipos de explotacin de
los bienes ejidales y comunales; la constitucin de un fondo comn
con los recursos obtenidos por la explotacin de los bienes agrarios, y

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186 E voluc in de l m arco ju r dico agr a r io

sobre el rgimen fiscal para los sujetos agrarios, nicamente se autoriza


el cobro del impuesto predial a los ejidos.
Para la capacidad individual en materia agraria, se sealan como
requisitos: el ser mexicano por nacimiento; varn mayor de 16 aos si
es soltero y de cualquier edad siendo casado, o mujer soltera o viuda,
si tena familia a su cargo; residir en el poblado solicitante, excepto
cuando se tratara de un nuevo centro de poblacin agrcola; trabajar
personalmente la tierra como ocupacin habitual; no poseer a nombre
propio o a ttulo de dominio, tierras en extensin igual o mayor que la
unidad de dotacin, y no poseer un capital invertido en la industria o el
comercio, o agrcola mayor de cinco mil pesos. Se concede el derecho
de los trabajadores o peones de las haciendas para ser incluidos en los
censos agrarios como capacitados para recibir tierras.
Se regula el procedimiento de expropiacin de los bienes ejidales o
comunales y se enumeran las causas de utilidad pblica. Se seala como
lmite de la pequea propiedad la superficie que no excediera 100 hec-
treas de terrenos de riego o humedad, 200 hectreas de terrenos de
temporal o de agostadero susceptibles de cultivo, 150 hectreas de te-
rrenos dedicados al cultivo de algodn o del henequn, y 300 hectreas
de terrenos dedicados a las plantaciones de cacao y rboles frutales. Se
excluyen de las dotaciones las obras realizadas en los terrenos ejidales.
En cuanto a las concesiones de inafectabilidad ganadera, se precisa que
podran ser otorgadas hasta por un trmino de 25 aos. Se establece
una clasificacin de los ejidos por su actividad productiva: agrcolas,
ganaderos, forestales, comerciales e industriales.
En los procedimientos de conflictos por lmites de bienes comuna-
les, se establece la primera instancia a cargo de la autoridad administra-
tiva y, en los casos de inconformidad contra la resolucin dictada por el
Ejecutivo, la segunda instancia estara a cargo de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, mediante el juicio correspondiente. Se regula la
integracin y funcionamiento del Registro Agrario Nacional, sealan-
do los actos y documentos susceptibles de inscripcin.
En esencia, el Cdigo Agrario de 1940 reproduce y ratifica los
lineamientos y disposiciones generales establecidos en el Cdigo de
1934, e introduce de manera excepcional algunos conceptos nuevos.
Su propsito, expresado en la exposicin de motivos, fue acelerar la

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 187

tramitacin de los expedientes agrarios y fomentar el desarrollo de la


agricultura en las tierras dotadas, para impulsar el mercado nacional
agropecuario.
Martha Chvez Padrn39 manifiesta que en la expedicin de este
Cdigo se not un afn de ordenar ms tcnicamente los diversos
temas agrarios de que trat y de introducir nuevas instituciones o el
perfeccionamiento de las anteriores, sin que esto quiera decir que se
lleg a un resultado satisfactorio.
Antonio de Ibarrola40 seala que el nuevo Cdigo conserv en
gran parte la letra y orientaciones de 1934, repitiendo las disposiciones
contenidas en el anterior; destaca que marca un progreso innegable de
la expresin jurdica de la reforma agraria.

El Cdigo Agr a r io de 1942

Por decreto del 30 de diciembre de 1942, publicado el 27 de abril de


1943, el presidente Manuel vila Camacho expidi un nuevo Cdigo
Agrario 41 que, en lo general, reitera la mayora de las disposiciones
contenidas en el Cdigo de 1940, aunque con una mejor estruc-
turacin jurdica. En el tema de organizacin y competencia de las
autoridades y rganos agrarios y ejidales, se repiten las autoridades
agrarias previstas en el Cdigo anterior, aunque elimina a los ejecuto-
res de las resoluciones agrarias y los comits ejecutivos agrarios, ahora
denominados comits particulares ejecutivos, que seran rganos de
representacin de los ncleos solicitantes de tierras o aguas; como
autoridades internas de los ncleos agrarios se incluyeron a las asam-
bleas generales, los comisariados ejidales o de bienes comunales y los
consejos de vigilancia.
Martha Chvez Padrn42 se refiere a esta diferenciacin entre las au-
toridades agrarias, los rganos agrarios y los rganos ejidales, destacan-
do lo sealado en la exposicin de motivos con respecto a la distincin

39
Martha Chvez Padrn, op. cit., p. 356.
40
Antonio de Ibarrola, op. cit., p. 247.
41
dof. Diario Oficial de la Federacin, Cdigo Agrario de los Estados Unidos Mexicanos,
27 de abril de 1943.
42
Martha Chvez Padrn, op. cit., p. 358.

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188 E voluc in de l m arco ju r dico agr a r io

de las autoridades que actan propiamente en nombre del Estado, y


las que restringidamente representan a las Comunidades ejidales.
De relevancia es la distribucin de competencias que se plantea en
el Cdigo entre el Departamento Agrario y la Secretara de Agricul-
tura, reservando al primero la responsabilidad de la administracin
agraria y de dirigir y ejecutar la poltica en la materia, en tanto que
a la segunda se asignan todas las actividades relacionadas con la pro-
duccin agropecuaria.
Se regula la integracin y funcionamiento de las autoridades agra-
rias y de las asambleas generales de ejidatarios o comuneros, as como
la eleccin de los comisariados y consejos de vigilancia, permitiendo la
reeleccin, remocin o destitucin de sus miembros. Se reitera que el
presidente de la Repblica era la suprema autoridad agraria y que sus
resoluciones definitivas en ningn caso podran ser modificadas.
Con respecto a la redistribucin de la propiedad agraria, contempla
las acciones de restitucin y dotacin de tierras y aguas, refrendando
los requisitos establecidos en el Cdigo anterior sobre la capacidad in-
dividual en materia agraria; incluye entre los capacitados a los alumnos
que terminaran sus estudios en escuelas de enseanza agrcola, media,
especial o subprofesional.
Se dispone la forma en que deban efectuarse los fraccionamientos
de los predios para evitar su afectacin y la nulidad de los fracciona-
mientos simulados. Asimismo, como efecto de la reforma del artculo
27 constitucional, contenida en el decreto43 del 31 de diciembre de
1946, se establece el derecho de inafectabilidad de los posesiona-
rios de tierras y aguas, equiparndolo al de los propietarios legtimos,
siempre que la posesin sea cuando menos cinco aos anteriores a la
fecha de publicacin de la solicitud o del acuerdo que inicie un proce-
dimiento agrario. La innovacin consisti en que se otorg a los pro-
pietarios y poseedores de predios agrcolas o ganaderos en explotacin,
con certificado de inafectabilidad, la facultad de promover el juicio de
amparo contra la afectacin agraria.

43
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 12 de febrero de 1947.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 189

Hilario Brcenas Chvez44 plantea que con dicha reforma se otorg


legitimacin para acudir al juicio de amparo a los poseedores califica-
dos, indicando que la Suprema Corte de Justicia de la nacin aval
por medio de innumerables tesis el contenido del artculo.
Se ampla la unidad de dotacin individual a 10 hectreas en terre-
nos de riego o humedad y de 20 hectreas en terrenos de temporal. Se
establecen los derechos de uso y aprovechamiento de las tierras y aguas
que se concedieran a los ejidos y las comunidades, reiterando que se-
ran inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransmisibles los
derechos sobre las tierras y bienes agrarios. Se establecen, asimismo, las
causas de prdida de los derechos de los ncleos sobre sus tierras y el
procedimiento de depuracin censal, as como los casos de prdida o
suspensin de derechos agrarios individuales.
Se reglamenta la constitucin de la zona urbana de los ncleos
agrarios, estableciendo los derechos de los ejidatarios o comuneros
para obtener un solar en el poblado, pudiendo enajenarse o rentarse
los excedentes a personas que manifestaran su inters de avecindarse
en el poblado, y la posibilidad de adquirir el dominio pleno sobre los
mismos despus de cuatro aos de residencia ininterrumpida.
Se abarca la parcela escolar; la expropiacin de terrenos ejidales o
comunales mediante resolucin presidencial, reiterando las causas de
utilidad pblica, y se determina que la indemnizacin se fijara conside-
rando el valor econmico de los bienes expropiados. Adems, dispone
que en los casos en que la causa de utilidad fuera constituir un centro
urbano, se proporcionara a los ejidatarios un lote en forma gratuita.
En cuanto al rgimen fiscal de los ncleos agrarios, se reitera que
slo podran causar el impuesto predial y que no podra gravarse la
produccin agrcola ejidal. Se encomienda al presidente de la Repbli-
ca la determinacin de la forma de explotacin de los bienes agrarios,
diferenciando la colectiva de la individual y privilegiando la agricultura
con fines de industrializacin. Adems, se regula el otorgamiento de
crditos para los ncleos agrarios.

44
Hilario Brcenas Chvez, Derecho agrario y el juicio de amparo, Mxico, McGraw-Hill,
1999, p. 128.

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190 E voluc in de l m arco ju r dico agr a r io

En relacin con los procedimientos de las acciones agrarias, des-


taca la disposicin orientada a la preservacin de los derechos de los
presuntos afectados que establece que la publicacin de la solicitud o
del acuerdo de iniciacin del expediente surtira efectos de notificacin
para los propietarios que se encontraran dentro del radio de afectacin.
Adems, obligaba a las comisiones agrarias mixtas a notificar por oficio
a los propietarios de tierras o aguas afectables. En cuanto al contenido
de las resoluciones presidenciales, se seala con claridad que deban
estar debidamente fundadas y se establece la inmodificabilidad de los
planos de ejecucin aprobados, reconociendo su carcter de definitivos.
Se introduce y reglamenta la permuta de bienes ejidales, entre ncleos
agrarios, y entre stos y particulares.
En el procedimiento de reconocimiento y titulacin de bienes co-
munales, se establece que podra iniciarse de oficio o a peticin de par-
te, cuando no existieran controversias de linderos. Tambin, si durante
la tramitacin del expediente surgieran conflictos por lmites, se sus-
pendera el procedimiento, continundose por la va de la restitucin,
si fuera con un particular, o por la va de conflicto por lmites, si fuera
con un ejido o con otra comunidad.
El Cdigo Agrario de 1942 fue modificado en diversas ocasiones
desde el inicio de su vigencia hasta el ao de 1971, en que se emiti la
Ley Federal de Reforma Agraria. Martha Chvez Padrn45 destaca que
dichas modificaciones respondieron al proceso evolutivo de la reforma
agraria, que fue pasando de la primera etapa del solo reparto de tie-
rras, y se volvi integral atendiendo otras fases del problema agrario.
Entre las reformas ms significativas pueden citarse las siguientes.
Decreto de reformas46 del 23 de junio de 1948, relativo a la capacidad
de los ncleos para solicitar la dotacin y ampliacin de tierras, bosques
y aguas.
Decreto47 del 31 de diciembre de 1949 para reconocer la facultad
de los propietarios o poseedores de predios agrcolas o ganaderos en

45
Martha Chvez Padrn, op. cit., p. 360.
46
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto de reformas al Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos, 23 de junio de 1948.
47
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto de reformas del Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos, 13 de enero de 1949.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 191

explotacin, que contaran con certificados de inafectabilidad, para re-


currir al juicio de amparo contra la afectacin de sus tierras; la de los
ejidatarios contra los actos de autoridad tendientes a privarlos o afec-
tarlos ilegalmente de sus parcelas; sobre los predios inafectables, y las
concesiones de inafectabilidad ganadera.
Decreto48 del 30 de diciembre de 1959 en relacin con los cambios
de denominacin de las autoridades agrarias o de los rganos ejidales
o comunales, y para incorporar algunas modificaciones derivadas de
otras leyes o reglamentos emitidos en la materia.
Decreto49 del 31 de diciembre de 1962, mediante el cual se deroga
la Ley de Colonizacin y se incorporan las funciones de la Comisin
Nacional de Colonizacin al Departamento de Asuntos Agrarios y Co-
lonizacin, y se establece que los terrenos de las colonias agrcolas que
se extinguieran se destinaran a satisfacer las necesidades agrarias de
ejidos o nuevos centros de poblacin ejidal.
Isaas Rivera Rodrguez50 comenta sobre la constante actualizacin
del Cdigo de 1942 que este dispositivo agrario fue el de ms larga
vida. Sigui los lineamientos generales establecidos en sus precedentes,
pero en el transcurso de sus 31 aos de vigencia se expidieron gran
cantidad de reglamentos y decretos.
Ley Federal de Reforma Agraria
Por decreto del 22 de marzo de 1971, publicado el 16 de abril si-
guiente, el presidente Luis Echeverra lvarez expidi la Ley Federal
de Reforma Agraria,51 como reglamentaria del artculo 27 constitucio-
nal, de inters pblico y de observancia general en toda la Repblica.
En la exposicin de motivos se explica el porqu de esta denominacin:
No es cdigo porque no se limita a recoger disposiciones preexisten-
tes; es Federal por mandato del Artculo 27 Constitucional y se refiere
a la reforma agraria, que es una institucin poltica de la Revolucin

48
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto de reformas al Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos, 31 de diciembre de 1959.
49
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto de reformas del Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos, 22 de enero de 1963.
50
Isaas Rivera Rodrguez, El nuevo derecho agrario mexicano, Mxico, McGraw-Hill,
1999, p. 93.
51
dof. Diario Oficial de la Federacin, Ley Federal de Reforma Agraria, 16 de abril de 1971.

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192 E voluc in de l m arco ju r dico agr a r io

Mexicana.52 Del mismo modo, se seala que los siete libros que la
componen corresponden a los temas bsicos: autoridades agrarias; el
ejido; organizacin econmica del ejido; redistribucin de la propiedad
agraria; procedimientos agrarios; registro y planeacin agrarios, y res-
ponsabilidad en materia agraria.
En lo que se refiere a las autoridades y rganos agrarios, Martha
Chvez Padrn53 comenta que la nueva Ley borr la anterior dife-
rencia que se haca entre autoridades y rganos agrarios, para ocu-
parse solamente de autoridades, las cuales enumer en el artculo
segundo. Como el nico cuerpo que permaneci con categora de
rgano es el Cuerpo Consultivo Agrario (artculos 14 y 16), se le
trat en captulo aparte.
Se reitera el carcter de suprema autoridad agraria del presidente
de la Repblica, as como la inmodificabilidad de sus resoluciones. Se
establecen y distinguen las facultades del Departamento de Asuntos
Agrarios y Colonizacin de las de la Secretara de Agricultura y Gana-
dera, reservando al primero la ejecucin de la poltica agraria y a la se-
gunda el fomento, la explotacin y el aprovechamiento de los recursos
de los ncleos agrarios.
Se refrenda la intervencin de las comisiones agrarias mixtas, como
rgano colegiado, en la sustanciacin de los expedientes de las diferen-
tes acciones agrarias de reparto de la tierra, y se le otorgan facultades
para resolver las controversias sobre bienes y derechos agrarios y para
conocer de otros asuntos, dentro del doble propsito de descentralizar
la justicia agraria y de acercar a los campesinos a la instancia respon-
sable de dar solucin a los conflictos internos de carcter ejidal, ade-
ms de intervenir en los procedimientos de suspensin provisional de
derechos agrarios; nulidad de fraccionamientos ejidales y comunales;
nulidad de actos y documentos que contravinieran las leyes agrarias;
impugnacin de actas y acuerdos de la asamblea general de ejidatarios,
o contra actos de los integrantes de los comisariados y consejos de vi-
gilancia de los ncleos agrarios.

52
daac. Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, Ley Federal de Reforma
Agraria, Mxico, 1973, p. 23.
53
Martha Chvez Padrn, op. cit., p. 363.

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 193

Se organiza el Cuerpo Consultivo Agrario, presidido por el jefe del


Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, como rgano de
dictaminacin de los expedientes que deba resolver el presidente de la
Repblica; adems, dicho Departamento tena la responsabilidad de
emitir opiniones en relacin con los conflictos derivados de la ejecucin
de las resoluciones presidenciales y sobre leyes y decretos en la materia.
En relacin con el ejido y las comunidades agrarias, se les reconoce
personalidad jurdica. Asimismo, se regulan sus rganos de representa-
cin con el carcter de autoridades internas mediante la reglamentacin
de su estructura, organizacin, facultades, obligaciones, requisitos y
funciones, y el sistema de eleccin de sus miembros, siendo stos: los
comits particulares ejecutivos que representaban a los grupos de so-
licitantes de tierras, las asambleas generales, los comisariados ejidales
o comunales y los consejos de vigilancia. Igualmente, se clasifican los
tipos de asambleas en ordinarias mensuales, extraordinarias y de ba-
lance y programacin, y se establecen los requisitos de validez de cada
una de ellas, de sus convocatorias y actas relativas, y de la votacin de
los acuerdos.
Se declara a los ncleos agrarios propietarios de las tierras y de
los bienes contenidos en las resoluciones presidenciales, a partir de su
publicacin; dicha calidad se reconocera al ejecutarse la resolucin pre-
sidencial, con lo cual se adquira el carcter de poseedor de las tierras
otorgadas o se confirmara la de aquellos que ya las tuvieran en pose-
sin provisional.
Las tierras ejidales y comunales gozaran de la proteccin de las
leyes, por lo cual se declara la nulidad de los contratos y convenios
celebrados por los comisariados y consejos de vigilancia sin la aproba-
cin de la asamblea general y del Departamento de Asuntos Agrarios y
Colonizacin. Se reconoce el carcter de inalienables, imprescriptibles,
inembargables e intransmisibles a los bienes ejidales y comunales, y se
prohbe cualquier acto tendiente a enajenarlos, cederlos, transmitirlos,
arrendarlos, hipotecarlos o gravarlos, declarando dicho acto inexisten-
te. Asimismo, se establece que los bienes de asignacin individual se-
guiran siendo propiedad de los ncleos agrarios. Se sanciona con la
inexistencia los actos de particulares y las resoluciones, los decretos, los
acuerdos, las leyes o cualquier acto de las autoridades municipales, de

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los estados o de la federacin, incluyendo las autoridades judiciales del


fuero federal y del comn, que pretendieran privar en forma parcial o
total de sus derechos a los ncleos agrarios, y se prohbe la celebracin
de contratos de arrendamiento o aparcera, y cualquier acto jurdico
que tienda a la explotacin indirecta por terceros de los terrenos ejida-
les y comunales, con excepcin de los casos de incapacidad o causas de
fuerza mayor previstos en la misma ley.
Sobre la organizacin interna de los ncleos agrarios y los derechos
agrarios individuales, se dispone la distribucin de los bienes de los eji-
dos y comunidades; su tipo de explotacin, que podra ser colectiva o
individual segn la vocacin de las tierras; las causas de suspensin y
prdida de los derechos individuales o colectivos sobre la tierra, estable-
ciendo como causa grave para la privacin de los derechos que el titular
sembrara o permitiera que se sembrara en su unidad de dotacin plantas
utilizadas para la elaboracin de estupefacientes; el orden de preferen-
cia para la adjudicacin de derechos agrarios; la permuta de derechos
agrarios, y la sucesin, en caso de fallecimiento del titular, orientada a la
preservacin de los derechos agrarios como patrimonio familiar.
Se reglamenta la constitucin de zonas urbanas; la asignacin de
la parcela escolar y de la unidad agrcola industrial para las mujeres
campesinas que no fueran ejidatarias; el rgimen fiscal de los ejidos y
las comunidades, reiterando como nico gravamen para los ncleos
agrarios el pago del impuesto predial; los procedimientos de divisin y
fusin de ejidos; la expropiacin de bienes ejidales y comunales; las cau-
sas de utilidad pblica y la indemnizacin, prohibiendo la ocupacin
previa de las tierras con el pretexto de que se estuviera tramitando un
expediente expropiatorio.
Con respecto a la organizacin econmica del ejido, como una im-
portante innovacin en el proceso de la Reforma Agraria, que se aade
a la etapa inicial del reparto de la tierra y que represent un nuevo
paso en la reivindicacin de los derechos de los campesinos, Martha
Chvez Padrn54 expone que signific un intento para fortalecer la
justicia social en el campo, por cuanto tendi a estimular la estructura
empresarial del ejido, contemplando una serie de posibilidades para la

54
Ibid., p. 365.

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comercializacin e industrializacin de los productos ejidales y la diver-


sificacin de las actividades productivas de los campesinos.
Estableci, asimismo, la coordinacin de las dependencias y orga-
nismos gubernamentales en el desarrollo de los programas relativos a la
Reforma Agraria, para atender el rgimen de explotacin de las tierras
ejidales y comunales, conforme a los lineamientos que dictara el presi-
dente de la Repblica.
Declara la igualdad jurdica entre ejidatarios, comuneros y peque-
os propietarios de predios equivalentes en superficie a la de la unidad
mnima de dotacin ejidal. Establece los sistemas de explotacin indivi-
dual y colectiva, sealando que esta ltima solamente podra acordarse
o revocarse por el presidente de la Repblica, a peticin de parte o de
oficio, previos los estudios tcnicos que practicara el Departamento
de Asuntos Agrarios y Colonizacin. En este punto, se da preferencia
a la explotacin colectiva sobre la distribucin de parcelas y se establece la
conversin a aquel sistema de organizacin aun cuando los ncleos se
encontraran fraccionados, posibilitando, aun en el rgimen de explo-
tacin en comn, la asignacin de una parcela a cada ejidatario para su
cultivo personal o para el establecimiento de una granja familiar.
Se regula la asociacin de los ejidos y comunidades con terceros,
para la explotacin y aprovechamiento de sus tierras y recursos que no
estuvieran destinados a la agricultura, ganadera o explotacin forestal,
principalmente para el desarrollo industrial y comercial, o para la acti-
vidad turstica, pesquera o minera, permitiendo a los ncleos agrarios
constituirse en diferentes tipos de organismos y asociaciones, como
cooperativas, sociedades, uniones o mutualidades, previo acuerdo de
asamblea general y aprobacin del Departamento de Asuntos Agrarios
y Colonizacin. Para este efecto, se instruye a las dependencias y orga-
nismos gubernamentales a incluir en sus programas de organizacin,
desarrollo, asistencia tcnica y crditos a las formas de organizacin
que adopten los ejidos y comunidades.
Se norma el sistema de financiamiento crediticio de los ejidos y
comunidades; la constitucin del fondo comn; las funciones e inte-
gracin del Fondo Nacional de Fomento Ejidal como un fideicomiso
de carcter pblico; la organizacin de las actividades industriales y co-
merciales de los ejidos y las comunidades; el fomento de las industrias

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rurales, y el establecimiento de centros de capacitacin regionales para


la organizacin y el desarrollo rurales.
El tema de redistribucin de la propiedad agraria se refiere a las di-
versas acciones de reparto de tierras, bosques y aguas, contempladas en
la legislacin anterior: la restitucin, el reconocimiento y la titulacin de
bienes comunales; la dotacin y ampliacin de ejidos, y la creacin de nue-
vos centros de poblacin ejidal, abarcando los lineamientos generales
para la sustanciacin de los procedimientos correspondientes. Incluye
tambin disposiciones relacionadas con la inafectabilidad de las tierras y
los bienes afectables para fines agrarios, estableciendo como medidas
para evitar el latifundismo, la nulidad de los fraccionamientos de los
terrenos particulares y su afectacin, estableciendo la presuncin de simu-
lacin, para dar inicio al procedimiento.
Como en la codificacin anterior, se proscribe el juicio de am-
paro contra las afectaciones agrarias, con excepcin de los casos en
los que el propietario de los bienes afectados contara con certificado
de inafectabilidad. Se reitera que los afectados tendran nicamente
el derecho de acudir al gobierno federal para que les fuera pagada la
indemnizacin correspondiente, derecho que deberan ejercer dentro
del plazo de un ao contado desde la fecha de publicacin de la re-
solucin en el Diario Oficial de la Federacin. El mismo derecho se
otorga a los ejidatarios para promover el juicio de amparo contra la
privacin o afectacin ilegal de sus tierras. Asimismo, se reiteran los
lmites establecidos para la pequea propiedad inafectable, siempre
que las tierras se mantuvieran en explotacin, y se seala que de no
cumplirse este requisito perderan su carcter de inafectables aunque
tuvieran el certificado correspondiente.
Esta ley introduce el concepto de rehabilitacin agraria de los eji-
dos y comunidades, al establecer una serie de disposiciones orientadas
a promover su desarrollo por medio de un proceso de redistribucin de
las tierras entre los miembros de los ncleos, incluyendo el traslado
de los campesinos a zonas de desarrollo, en las cuales se contaba con
centros comunitarios que fomentaban el mejoramiento educativo, eco-
nmico y cultural de los beneficiados y de sus familias.
En relacin con los procedimientos agrarios, se reiteran las formali-
dades y requisitos previstos en las legislaciones anteriores; se reafirma el

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compromiso del gobierno de satisfacer en todos los casos las demandas


agrarias, y se establece la obligacin de adquirir las tierras de las que
se encontraran en posesin los peticionarios, particularmente cuando
derivado de un mandamiento del gobernador de la entidad se hubie-
ra dado posesin provisional de las tierras y la resolucin presidencial
fuese negativa. En estas circunstancias, el Departamento de Asuntos
Agrarios y Colonizacin estaba obligado a negociar con los propieta-
rios la compra de los predios en favor de los campesinos.
Con respecto al procedimiento de nuevos centros de poblacin,
que poda ser a peticin de los grupos interesados, cuando no hubie-
ra tierras cercanas a sus poblados, o bien de oficio cuando se dictara
una resolucin negativa sobre una solicitud de dotacin, en la propia
resolucin se iniciara dicho procedimiento, previa la conformidad del
ncleo para trasladarse al poblado correspondiente. En materia de re-
solucin de conflictos internos en los ejidos y comunidades, se esta-
bleci la conciliacin, como etapa inicial, a cargo de los comisariados
ejidales o comunales, y si el conflicto no se resolva, se planteara ante
la Comisin Agraria Mixta, para que desahogara el periodo de pruebas
y alegatos y emitiera su fallo, que tena el carcter de irrevocable.
Sobre el Registro Agrario Nacional, se establecen mecanismos de
coordinacin con el Registro Pblico de la Propiedad, para lograr el
control de la propiedad rural. Asimismo, se impone la obligacin de
efectuar la anotacin marginal de las acciones de tierras emprendidas
en las escrituras inscritas en el Registro Pblico de la Propiedad y el
establecimiento de la clusula agraria como un requisito que deban
incluir los notarios pblicos en las escrituras que extendieran en las
transacciones sobre propiedades rsticas.
La planeacin agraria, que se estableci como una nueva facultad
de las autoridades agrarias, se orient a promover las tareas de organi-
zacin y capacitacin acordes con los programas de rehabilitacin agra-
ria, obligando a la dependencia a compilar y mantener actualizada, de
manera permanente, la informacin estadstica de los ncleos agrarios
sus recursos, necesidades y servicios y sus principales problemas.
En cuanto a la responsabilidad en materia agraria, se establecen los
delitos, faltas y sanciones en que podan incurrir las diferentes autori-
dades agrarias por violaciones a la propia ley y sus ordenamientos.

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La Ley Federal de Reforma Agraria constituy un cuerpo jurdico


de avanzada en comparacin con los ordenamientos que le precedieron,
pues se ocup no slo de regular los procedimientos de reparto de la
tierra, sino que atendi aspectos relacionados con la organizacin interna
de los ncleos de poblacin y la realizacin de las actividades produc-
tivas en favor de la clase campesina. Ello se explica en la exposicin de
motivos55 de la iniciativa, que reconoci la importancia de continuar el
reparto de la tierra, por su trascendental influencia en la elevacin de los
niveles de productividad en el sector rural, y se comprometi a promover
el pleno desarrollo rural, concibiendo al ejido como una empresa social,
orientada a la explotacin integral de sus recursos. Se propuso fomentar
la diversificacin de las actividades productivas, como un principio de
solucin al problema econmico del ejido y a la necesidad de que el eji-
datario y su familia dispongan de ocupacin permanente en el curso del
ao. Slo as podra solucionarse la dramtica situacin que resulta de la
confluencia del ocio forzado, los niveles de mera subsistencia, el abando-
no de la tierra y el ilegal alquiler de la parcela y de su trabajo.
La Ley Federal de Reforma Agraria fue modificada por los siguien-
tes ordenamientos.
Decreto56 del 4 de mayo de 1972, que da preferencia a los ejidos y
comunidades para que poseyeran materiales de construccin y a las
empresas ejidales para que sus productos fueran adquiridos en la cons-
truccin de viviendas y obras pblicas a cargo de los organismos esta-
tales y paraestatales.
Decreto57 del 4 de mayo de 1974, que regula la operacin y fun-
cionamiento del Fondo Nacional de Fomento Ejidal, reconocindole
personalidad jurdica y patrimonio propio, y facultndolo para realizar
programas de fomento econmico en ejidos y comunidades.
Decreto58 del 21 de diciembre de 1974, para eliminar la mencin a
los territorios, al haberse transformado Quintana Roo y Baja Califor-

55
daac. Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, op. cit., pp. 24-25.
56
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 6 de mayo de 1972.
57
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 6 de mayo de 1974.
58
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 23 de diciembre de 1974.

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nia Sur en estados de la federacin, en concordancia con las reformas


constitucionales contenidas en el decreto del 3 de octubre de ese ao,
publicado el da 8 del mismo mes.
Decreto59 del 30 de diciembre de 1974, que establece que la expro-
piacin para regularizar asentamientos humanos sera en favor de la
Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra, constitui-
da por decreto del 7 de agosto de 1973, publicado el 20 de ese mes y
ao, que antes estaba reservada al Instituto Nacional para el Desarrollo
de la Comunidad Rural y al Departamento del Distrito Federal.
Decreto60 del propio 30 de diciembre de 1974, para que las expro-
piaciones por causa de utilidad pblica para regularizar asentamientos
tambin pudieran ser nuevamente expedidas en favor del Instituto Na-
cional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y del Departamento
del Distrito Federal.
Decreto 61 del mismo 30 de diciembre de 1974, para sustituir el nom-
bre del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, por el de
Secretara de la Reforma Agraria.
Decreto62 del 26 de mayo de 1976, que regula la expropiacin de
bienes ejidales y comunales para el establecimiento de fraccionamien-
tos urbanos y suburbanos, disponiendo que las utilidades derivadas se
aplicaran al Fideicomiso de Apoyo a la Industria Rural y que si los bie-
nes expropiados no cumplan el fin para el que haban sido destinados,
se incorporaran al patrimonio de dicho Fideicomiso. Asimismo, se da
prioridad a la explotacin colectiva en ejidos y comunidades y se ampla
la posibilidad de que los ncleos agrarios obtuvieran crditos no slo
de la banca oficial, sino tambin de las de carcter privado. Tambin
ordena que los fondos comunes de los ejidos y comunidades se depo-
sitaran en el Banco de Mxico. Por ltimo, se establecen disposicio-
nes relacionadas con la constitucin, operacin y funcionamiento del

59
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 31 de diciembre de 1974.
60
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 31 de diciembre de 1974
61
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 3 de enero de 1975.
62
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 29 de junio de 1976.

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200 E voluc in de l m arco jur dico agr a r io

Fondo Nacional de Fomento Ejidal, como fideicomiso pblico y como


institucin fiduciaria de la Financiera Nacional de Industria Rural.
Decreto63 del 29 de diciembre de 1980, en relacin con diversas nor-
mas contenidas en la Ley de Fomento Agropecuario, expedida el 27 de
diciembre de ese ao.
Decreto64 del 30 de diciembre de 1983, para ajustar la Ley Federal de
Reforma Agraria con las adiciones de las fracciones XIX y XX del ar-
tculo 27 constitucional, mediante decreto65 del 2 de febrero de 1983,
que establece la necesidad de impartir una justicia agraria expedita y
propone apoyar la asesora legal de los campesinos y fomentar el desa-
rrollo rural integral.
Como consecuencia de la reforma constitucional, se introduce la
figura de incorporacin de tierras al rgimen ejidal, respecto de las
superficies que adquirieran los ncleos agrarios, previo acuerdo de la
asamblea respectiva. Se modifica el sistema de eleccin de los integran-
tes de comisariados y consejos de vigilancia, y se amplan las causales
de remocin para los miembros de estos rganos, entre otras, por la
transmisin de terrenos ejidales o comunales a terceros, lo que ade-
ms se convirti en causal de prdida de derechos para los ejidatarios
o comuneros que realizaran actos de esta naturaleza. Igualmente, se
autoriz que los ncleos agrarios, desde el momento de su constitu-
cin por mandamiento de primera instancia de los gobernadores, se
convirtieran en sujetos de crdito, no solamente de avo, sino tambin
refaccionario, lo que les permita adquirir semillas, fertilizantes y otros
insumos, as como maquinaria y equipo.
Se redujeron las facultades del presidente de la Repblica para ace-
lerar la culminacin de expedientes que antes requeran de su interven-
cin como mxima autoridad agraria. Es el caso de los procedimientos
de juicio privativo y nuevas adjudicaciones de derechos agrarios, que
concluan con una resolucin presidencial, facultad que se transfiri

63
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 2 de enero de 1981.
64
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma la Ley Federal de Reforma
Agraria, 17 de enero de 1984.
65
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma el artculo 27 de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 3 de febrero de 1983.

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a las comisiones agrarias mixtas y, slo en caso de inconformidad, se


estableci el recurso de revisin ante el Cuerpo Consultivo Agrario.
Asimismo, se deleg en el secretario de la Reforma Agraria la facultad
de expedir y cancelar certificados de inafectabilidad agrcola o ganade-
ra. Tambin se ampliaron las causas de utilidad pblica en materia de
expropiacin de terrenos ejidales y comunales, como la constitucin
de reservas territoriales para las zonas urbanas o para prever el creci-
miento poblacional.
Para estimular el trabajo colectivo, se autoriz la integracin de
sectores productivos o especializados, por tipo de la actividad; se am-
pliaron los plazos para el establecimiento de sistemas de aprovecha-
miento forestal, y la posibilidad de que los ncleos agrarios se asociaran
con particulares para desarrollar actividades productivas.
En los artculos transitorios se faculta al secretario de la Reforma
Agraria a regularizar las colonias agrcolas y ganaderas, y a expedir
los ttulos de propiedad a los colonos, as como para titular en favor
de los poseedores los terrenos nacionales que tuvieran en explotacin,
previa expedicin de las declaratorias respectivas. Con la finalidad de
dar mayor seguridad a la propiedad agraria, se instituy el Programa
Nacional de Catastro Rural y de Regularizacin de la Tenencia de la
Tierra, orientado a la identificacin individual de los predios rsticos,
detallando los nombres de sus propietarios, colindantes, usos y cali-
dades de la tierra, y derivado de ello, la expedicin de los documentos
necesarios para acreditarla.

Ley Agr a r i a de 1992

En concordancia con la reforma del artculo 27 constitucional, publica-


da el 6 de enero de 1992, el presidente Carlos Salinas de Gortari, el 10
de febrero de ese ao, envi a la Cmara de Diputados, como cmara de
origen, una iniciativa de Ley Agraria66 que sustituyera a la Ley Federal
de Reforma Agraria, al considerar que se requera aplicar profundos
cambios a la legislacin para recuperar el crecimiento del sector rural y
mejorar la situacin del campo, que permita elevar el bienestar de los

66
Presidencia de la Repblica, Iniciativa de Ley Agraria, Mxico, 10 de febrero de 1992.

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202 E voluc in de l m arco jur dico agr a r io

productores y trabajadores rurales para hacer realidad el compromiso


de justicia establecido por el Constituyente de 1917.
En la exposicin de motivos se establecen como fines de la reforma:
otorgar mayor justicia y libertad; dar certidumbre jurdica para promo-
ver la capitalizacin de los procesos productivos; propiciar la conforma-
cin de figuras asociativas estables y equitativas, y brindar proteccin
y fortaleza al ejido y a la comunidad. Para lograrlo, se reconoce que
la seguridad en la tenencia de la tierra es base y presupuesto de todos
los instrumentos de fomento a las actividades del sector rural, por lo
que la iniciativa ofrece seguridad a ejidatarios, comuneros y pequeos
propietarios y la garantiza mediante un nuevo instrumento de justicia
agraria.
Para lograr dichos propsitos se seala la necesidad de promover la
justicia y de elevar la productividad y la produccin rural, a travs de
recursos crediticios, asistencia tcnica y apoyo a la comercializacin,
impulsando las actividades agrcolas, ganaderas, forestales, industriales
y de servicios, para abatir las causas de la pobreza, el desempleo y la
marginacin, otorgando a los ncleos agrarios autonoma y libertad.
En relacin con la asamblea general, el comisariado y el consejo
de vigilancia, se les otorga el carcter de rganos de representacin
y ejecucin, y dejan de tener la calidad de autoridades. Se introduce
la figura de junta de pobladores, integrada por ejidatarios y avecin-
dados. Se propone la libre asociacin, tanto en el interior del ncleo
agrario como con terceros, como va para superar las restricciones del
minifundio, ocupar productiva y eficientemente la tierra y conservar
adecuadamente los recursos. Se promueve la adopcin de diferentes
formas de organizacin entre los ejidatarios, as como la celebracin
de contratos sobre sus tierras, sin establecer restricciones especficas en
materia de asociacin.
En cuanto a la clasificacin de las tierras ejidales y comunales, se
encuentran las de asentamiento humano, las de uso comn y las par-
celadas. A las primeras y segundas se les reconoce el carcter de inalie-
nables, inembargables e imprescriptibles. Las de asentamiento humano
estn integradas por la zona urbana y el fundo legal; la parcela escolar;
la unidad agrcola industrial para la mujer; la unidad productiva para
el desarrollo integral de la juventud, y las reas de reserva para los

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servicios. Se establece la posibilidad de que las tierras de uso comn


sean aportadas a una sociedad mercantil o civil, y respecto de las tierras
parceladas cuyos derechos de usufructo pertenecen a cada ejidatario en
lo particular, se autoriza su transmisin a terceros, la adquisicin del
dominio pleno y su desincorporacin del rgimen ejidal.
La propuesta reconoce y protege las tierras de las comunidades
indgenas, reiterando su condicin de inalienables, imprescriptibles e
inembargables, y se mantiene vigente el derecho de los ncleos de po-
blacin para obtener la restitucin de sus tierras. Asimismo, se reiteran
los lmites de la pequea propiedad y se plantea la necesidad de promo-
ver su capitalizacin; se confirma el propsito de seguir combatiendo
el latifundio, y se deja a cargo de las entidades federativas la determi-
nacin de su sancin.
La iniciativa propuso la creacin de un rgano de procuracin de
justicia agraria, para instrumentar de manera gil y eficiente la defensa
y proteccin de los derechos de los hombres del campo, as como la
instalacin de tribunales agrarios, con el propsito de instrumentar
un aparato de justicia de gran alcance para resolver los conflictos en el
campo mexicano, que generan enfrentamiento y violencia entre pobla-
dos y familias.
Por decreto del 23 de febrero de 1992, publicado el 26 de ese mes
y ao, se expidi la Ley Agraria,67 como reglamentaria del artculo
27 constitucional, de observancia general en toda la Repblica, que
establece la supletoriedad en la materia de la legislacin civil federal y
mercantil, as como la aplicabilidad de otras leyes como la General de
Asentamientos Humanos y la de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al
Ambiente.
Con respecto al desarrollo y fomento agropecuarios, se plantea que
el Ejecutivo federal, sin sealar dependencia especfica, ser responsa-
ble de la promocin del desarrollo rural integral, mediante el fomento
de las actividades productivas y sociales, para elevar el nivel de vida de
la poblacin. Igualmente, se establece la importancia del cuidado y
conservacin de los recursos naturales y su aprovechamiento racional
para la preservacin del entorno ecolgico. Tambin se propone la ca-

67
dof. Diario Oficial de la Federacin, Ley Agraria, 26 de febrero de 1992.

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204 E voluc in de l m arco jur dico agr a r io

nalizacin de recursos para la capitalizacin del campo a travs de las


asociaciones de productores.
Se reconoce personalidad jurdica y patrimonio propio a los ejidos,
y su carcter de propietarios de las tierras que posean. Se remite al re-
glamento interno la organizacin de la vida de los ejidos y se otorga a la
asamblea la facultad de adoptar o modificar el rgimen de explotacin
colectiva de sus tierras. Se definen los conceptos de ejidatario y avecin-
dado, los requisitos para su reconocimiento, la forma de acreditacin y
se regula la sucesin agraria, otorgando validez al testamento pblico
e introduciendo la subasta pblica con respecto a los derechos que no
puedan ser adjudicados a los herederos del ejidatario fallecido. Adems,
seala los casos de prdida de derechos del ejidatario.
Se reconoce como rganos del ejido a la asamblea general, al co-
misariado ejidal y al consejo de vigilancia, y se establecen los asuntos
de la competencia exclusiva de la asamblea, como rgano supremo de
los ejidos, distinguiendo aquellos que no requieren de formalidades
especiales para su convocatoria, celebracin y aprobacin, de los que s
la necesitan. Se sealan con claridad las facultades y obligaciones, los
requisitos e impedimentos relativos a la integracin y funcionamiento
de los rganos de representacin y vigilancia, y a diferencia de la legis-
lacin anterior, se prohbe la reeleccin, para el periodo inmediato pos-
terior, de quienes hubieran ocupado los cargos respectivos en el lapso
que termine, regulando la remocin de los miembros del comisariado
y del consejo de vigilancia.
Al definir la naturaleza de las tierras ejidales y autorizar la celebra-
cin de contratos de asociacin o aprovechamiento con terceros, se
limita su duracin a 30 aos, permitiendo el otorgamiento, en garan-
ta, del usufructo de las tierras ejidales y sealando la forma de hacer
efectiva la garanta mencionada. Tambin se limita la extensin que
puede adquirir un ejidatario dentro de un mismo ejido y se faculta a
la entonces Secretara de la Reforma Agraria para fraccionar y enajenar
los excedentes de dichas tierras. A diferencia de las legislaciones ante-
riores, se permite la prescripcin de derechos sobre parcelas ejidales y
se establecen los requisitos de procedencia, sealando la intervencin
de los tribunales agrarios.

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Se reconoce el derecho de los ncleos agrarios de promover la res-


titucin de sus tierras o aguas de las que hubieran sido privados ilegal-
mente. Se establece la conformacin de diversas figuras asociativas para
el mejor aprovechamiento de las tierras ejidales o comunales, y se facul-
ta a los ncleos agrarios para constituir fondos de garanta. Asimismo,
se remite lo relativo al uso y aprovechamiento de las aguas ejidales y
comunales a las leyes de la materia.
En cuanto a la delimitacin y destino de las tierras ejidales, se per-
mite a la asamblea autorizar el parcelamiento de las tierras que no estn
formalmente parceladas y su regularizacin en favor de los posesio-
narios, as como el orden de preferencia para la asignacin o el reco-
nocimiento de derechos. Del mismo modo, se le faculta para destinar
tierras para el asentamiento humano, de uso comn y las reas parce-
ladas, a partir del plano aprobado por la propia asamblea y conforme
a las normas tcnicas que emita el Registro Agrario Nacional, el cual
tendr la obligacin de certificar el plano interno del ejido y expedir
los certificados parcelarios o los de derechos sobre las tierras de uso
comn a favor de los miembros del ejido, los que debern inscribirse
en el propio Registro Agrario Nacional.
Al sealar las caractersticas que debe reunir la asignacin de parce-
las, se declara nula de pleno derecho la que se realice en bosques o sel-
vas tropicales. En relacin con las tierras del asentamiento humano, se
establece la forma de constitucin y delimitacin de la zona urbana del
ejido, y la asignacin de derechos sobre los solares y el acreditamiento
de su propiedad.
Por lo que se refiere a las tierras de uso comn, se reglamenta su
aportacin a sociedades civiles o mercantiles en las que participen el
ejido o los ejidatarios, estableciendo el procedimiento respectivo, en
el cual se da participacin a la Procuradura Agraria para garantizar los
derechos de los sujetos agrarios. Se reconoce el derecho de preferencia de
los ejidatarios para la adquisicin de aquellas tierras que aportaron al
patrimonio de la sociedad, en los casos de liquidacin de la sociedad,
bajo la estricta vigilancia de la Procuradura Agraria.
A diferencia de las legislaciones anteriores, se autoriza el aprove-
chamiento, uso y usufructo de las tierras parceladas, y la transmisin de
estos derechos por sus poseedores o titulares a travs de contratos de

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aparcera, mediera, asociacin, arrendamiento o cualquier otro acto


jurdico, no prohibido por la ley, a favor de terceros. Tambin se per-
mite la enajenacin de los derechos parcelarios a otros ejidatarios o
avecindados del mismo ncleo de poblacin, respetando el derecho de
los dependientes del ejidatario respectivo. Asimismo, se autoriza la ad-
quisicin del dominio pleno de las tierras ejidales, as como su desincor-
poracin del ejido, para lo cual el Registro Agrario Nacional expedir
el ttulo de propiedad correspondiente, que ser inscrito en el Registro
Pblico de la Propiedad. Como consecuencia, a partir de la cancelacin
de la inscripcin en el Registro Agrario Nacional, las tierras dejarn de
ser ejidales y quedarn sujetas a las disposiciones del derecho comn.
Se regulan los requisitos y procedimiento para la constitucin de
nuevos ejidos, lo que se deber hacer constar en escritura pblica, que
se inscriba en el Registro Agrario Nacional. Igualmente, se establece
que podrn revertirse al rgimen ejidal tierras que hayan salido del pa-
trimonio ejidal por haber adquirido el dominio pleno.
Con respecto al procedimiento de expropiacin de terrenos ejidales y
comunales, se establecen las causas de utilidad pblica para su proceden-
cia, como en la anterior Ley Federal de Reforma Agraria, consistentes
en la disponibilidad de tierras para el desarrollo de servicios pblicos;
el ordenamiento urbano y ecolgico; la constitucin de reservas para el
crecimiento de los centros de poblacin, construccin de viviendas y
el fomento de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras, indus-
triales y tursticas, as como la construccin de obras de infraestructura
de diversa naturaleza; la explotacin de recursos naturales, como el pe-
trleo; la constitucin de unidades de produccin, y la regularizacin de
la tenencia de la tierra urbana y rural. Tambin se prohbe la ocupacin
temporal de tierras ejidales o comunales con el pretexto de la tramitacin de
un expediente de expropiacin, aunque se faculta a la asamblea general
para autorizarla, si se trata de tierras de uso comn. Se previene la in-
tervencin, en los casos de inconformidad, de la Procuradura Agraria y
de los tribunales agrarios. Se regula el procedimiento de reversin de las
tierras expropiadas a favor del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento
Ejidal, como en la legislacin anterior.
Se establece que el reconocimiento como comunidad a los ncleos
agrarios puede obtenerse de cuatro formas:

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1) A travs de una accin agraria de restitucin para las comunidades


despojadas de sus tierras.
2) Por medio de una jurisdiccin voluntaria promovida por campesi-
nos propietarios de tierras que guarden el estado comunal, cuando
no exista conflicto en la de posesin y propiedad comunal.
3) Mediante un juicio por conflicto de bienes comunales.
4) Por el procedimiento de conversin de ejido a comunidad.

Las comunidades reconocidas podrn determinar el uso, la organiza-


cin, el aprovechamiento y el destino de sus bienes, pudiendo optar
por la constitucin de sociedades civiles o mercantiles, asociarse con
terceros, encargar la administracin o ceder temporalmente el uso y
disfrute de sus bienes para su mejor aprovechamiento, o transmitir el
dominio de reas de uso comn a sociedades civiles o mercantiles en
los trminos previstos para los ejidos. Por otra parte, se regula la pro-
teccin de las tierras de las comunidades indgenas, estableciendo su
diferencia con las comunidades agrarias.
En cuanto a las sociedades rurales, se dispone sobre la constitucin,
organizacin y funcionamiento de las uniones de ejidos, integradas para
la realizacin de actividades productivas; la formacin de empresas espe-
cializadas para el mejor aprovechamiento de sus recursos o la prestacin
de servicios; la conformacin de asociaciones rurales de inters colectivo,
y la integracin de sociedades de productores rurales y de uniones de so-
ciedades de produccin rural, regulando la emisin de estatutos. Asimis-
mo, se establecen los rganos directivos y las formas de su designacin;
los derechos y las obligaciones de los socios y calidad de los mismos; y se
distingue entre los diversos tipos de figuras asociativas.
Se reglamenta la conformacin de las sociedades propietarias de
tierras agrcolas, ganaderas y forestales, a travs de sociedades civiles o
mercantiles que con motivo de la nueva ley tienen la capacidad de ad-
quirir tierras, as como las que surjan de la aportacin que realicen los
ejidos o las comunidades, introduciendo la figura de las acciones T,
representativas de los derechos de los ncleos agrarios propietarios de
las tierras aportadas.
En relacin con la pequea propiedad individual de tierras agr-
colas y ganaderas, se introduce la pequea propiedad forestal en una

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superficie que no exceda 800 hectreas; esto permite que las tierras
conserven su calidad inicial, no obstante las mejoras derivadas de obras
realizadas en ellas y que cambien su vocacin o destino. Se previene
que los excedentes de las tierras de propiedad privada sean fraccionados
y enajenados en pblica almoneda, conforme al procedimiento que se
establezca en las legislaciones locales.
Se regula la integracin, operacin, facultades y atribuciones de
la Procuradura Agraria como organismo descentralizado de la admi-
nistracin pblica federal, sectorizado a la Secretara de la Reforma
Agraria, encargado de la asesora y representacin legal de los campesi-
nos. Se le otorgan facultades para promover la conciliacin en el sector
agrario; prevenir el cumplimiento de las leyes en la materia, mediante
el ejercicio de funciones de inspeccin y vigilancia; as como para de-
nunciar el acaparamiento o concentracin de tierras que excedan los
lmites legales. Igualmente establecen las prerrogativas del procurador,
los subprocuradores y del secretario general, cuya designacin compete
al presidente de la Repblica. Dentro de sus funciones se incluyen la
defensa de los derechos de los sujetos agrarios, que comprenden a eji-
datarios, comuneros, sucesores de ejidatarios o comuneros, ejidos, co-
munidades, pequeos propietarios, avecindados y jornaleros agrcolas.
Tambin se reglamenta el Registro Agrario Nacional, responsable
del control de la tenencia de la tierra y de la seguridad documental
sobre la misma, como rgano desconcentrado de la Secretara de la
Reforma Agraria. Se establece que le corresponde la inscripcin de los
documentos relativos a las operaciones y modificaciones que sufra la
propiedad de las tierras y los derechos constituidos sobre la propiedad
ejidal y comunal; el registro de la propiedad de las sociedades rura-
les; las resoluciones judiciales o administrativas relativas a los derechos
ejidales y comunales; los certificados o ttulos sobre solares urbanos,
tierras de uso comn y parcelas; los ttulos primordiales de las comu-
nidades; los terrenos nacionales y los denunciados como baldos; los
planos de delimitacin de las tierras, y los decretos de expropiacin de
bienes ejidales o comunales, entre otros. Para tal efecto, se reconoce el
valor probatorio de las inscripciones que se realicen y de las constancias
que expida este rgano administrativo, sealando que los actos que
deban inscribirse en el Registro y no se inscriban, slo podrn surtir

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efecto entre los otorgantes, pero no frente a terceros. Se dispone que el


Registro Agrario Nacional ser pblico y que cualquier persona puede
obtener informacin sobre sus asientos e inscripciones.
Se regula el procedimiento para la enajenacin de los terrenos bal-
dos y nacionales por la Secretara de la Reforma Agraria, en favor de
particulares, y la impugnacin ante los tribunales agrarios de las reso-
luciones relacionadas con el deslinde de los terrenos y sobre su adjudi-
cacin y titulacin.
El ltimo ttulo de la ley se refiere a la justicia agraria, definiendo
el juicio agrario, sus etapas y sustanciacin, desde la demanda, el em-
plazamiento, la contestacin, el desarrollo de la audiencia procesal, el
desahogo de pruebas, los alegatos y la conciliacin, hasta la sentencia.
Regula, adems, el recurso de revisin y la procedencia del juicio de
amparo directo o indirecto, segn se trate de sentencias definitivas
o de actos diversos de los tribunales agrarios. Esto se complementa
con las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de los Tribunales
Agrarios.
Martha Chvez Padrn68 destaca como grandes innovaciones
de la ley: la aplicacin supletoria de la legislacin civil, mercantil y pro-
cesal federal; la introduccin de la figura de avecindado; la prdida de
derechos ejidales por prescripcin; la aportacin de tierras ejidales y
comunales para integrar sociedades rurales; la Procuradura Agraria;
los tribunales agrarios; el juicio agrario, y el recurso de revisin.
Por su parte, Sergio Garca Ramrez69 seala que la Ley Agraria es
el ordenamiento sustantivo y adjetivo del rgimen jurdico de la tierra
en Mxico, que en ella se encuentran las instituciones centrales del
sistema agrario, incluyendo dentro de los temas ms importantes la
poltica de desarrollo y fomento agropecuario, los sujetos del Derecho
Agrario, las formas de tenencia de la tierra, las operaciones a propsito
del uso y aprovechamiento de los inmuebles rurales.
Por decreto70 del 30 de junio de 1993, se reforman las leyes Agraria y
Orgnica de los Tribunales Agrarios, para adecuar algunas de sus dispo-

68
Martha Chvez Padrn, op. cit., pp. 376-381.
69
Sergio Garca Ramrez, op. cit., pp. 42-48.
70
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto de reformas a las leyes Orgnica de los
Tribunales Agrarios y Agraria, 9 de julio de 1993.

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siciones procesales y agilizar la sustanciacin y resolucin de los conflic-


tos planteados ante dichos rganos jurisdiccionales. Dentro de ellas, se
precisa la facultad de los tribunales agrarios con respecto a la suspensin
del acto de autoridad en materia agraria; se contempla la intervencin de
la Procuradura Agraria en la formulacin por escrito de la demanda por
comparecencia; se faculta al tribunal para que acuerde la suspensin del
procedimiento y provea lo necesario para el desahogo de las pruebas; se
modifica el sistema de notificacin por edictos, respecto de los plazos y
trminos, y se establece una distincin entre la materia agraria y la civil.
Finalmente, se prev que si existiera imposibilidad material o jurdica
para ejecutar una resolucin de tierras de un ncleo de poblacin, la
parte que obtuviera el fallo favorable poda aceptar la superficie efectiva-
mente deslindada, en cuyo caso la sentencia se tendra por ejecutada, y
en caso de inconformidad, se presentaran al actuario los alegatos de las
partes, para que el tribunal del conocimiento dicte la resolucin definiti-
va sobre la ejecucin de la sentencia y apruebe el plano definitivo.
Por decreto del 6 de marzo de 2008, publicado el 17 de abril, se
reforma la Ley Agraria para establecer que la enajenacin de los dere-
chos parcelarios requiere de la manifestacin de conformidad de las
partes, por escrito y ante dos testigos, misma que debe ser ratificada
ante fedatario pblico.71
Mediante decreto del 1 de junio de 2011, se reforma la Ley Agraria en
relacin con el funcionamiento y los costos de operacin y financiamiento
de la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud.72
El decreto del 21 de junio de 2011 reforma la Ley Agraria para que
se garantice a las comunidades indgenas el acceso a la justicia ante los
tribunales agrarios, mediante la asignacin de intrpretes o traductores
y, en su caso, de defensores que conozcan su cultura, hablen su lengua
y el idioma espaol, para que les expliquen el alcance y las consecuen-
cias del proceso jurisdiccional agrario.73

71
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforma el artculo 80 de la
Ley Agraria, 17 de abril de 2008.
72
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforma el artculo 72 de la
Ley Agraria, 3 de junio de 2011.
73
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforma el artculo 164 de
la Ley Agraria, 22 de junio de 2011.

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Por decreto del 11 de enero de 2012 se reforma la Ley Agraria en


relacin con la designacin de un mandatario para que asista a una asam-
blea en representacin de un ejidatario, excluyendo las que se refieran a la
eleccin de rganos internos y las de formalidades especiales.74
Finalmente, por medio del decreto del 30 de marzo de 2012 se re-
forman diversas leyes federales, entre ellas la Ley Agraria, con la finalidad
de actualizar su contenido con respecto a las secretaras de estado y del
gobierno del Distrito Federal, cuya denominacin fue modificada.75

L a Ley Org nica


de los Tr ibu na les Agr a r ios

Con la Ley Agraria se present tambin la iniciativa de Ley Orgnica


de los Tribunales Agrarios, que fue promulgada por decreto del 23 de
febrero de 1992, publicado el 26 de ese mes y ao.76
Conforme a su objetivo, establece la naturaleza de los tribunales
agrarios como rganos federales dotados de plena jurisdiccin y au-
tonoma para dictar sus fallos, a los cuales les corresponde la tarea de
administrar la justicia agraria en todo el territorio nacional, de acuerdo
con la fraccin XIX del artculo 27 de la Constitucin.
Dicha ley fija la composicin de estos rganos jurisdiccionales, inte-
grados por el Tribunal Superior Agrario, formado por cinco magistra-
dos numerarios y un supernumerario, con sede en el Distrito Federal,
ahora Ciudad de Mxico, y los tribunales unitarios agrarios, distri-
buidos en los distritos de justicia agraria determinados por el propio
Tribunal Superior Agrario, cada uno de ellos a cargo de un magistrado
unitario numerario y con cinco magistrados unitarios supernumerarios
para suplir sus ausencias.

74
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforma el artculo 30 de la
Ley Agraria, 17 de enero de 2012.
75
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforman diversas leyes
federales, con el objeto de actualizar todos aquellos artculos que hacen referencia a
las secretaras de Estado cuya denominacin fue modificada y al gobierno del Distrito
Federal en lo conducente; as como eliminar la mencin de los departamentos adminis-
trativos que ya no tienen vigencia, 9 de abril de 2012.
76
dof. Diario Oficial de la Federacin, Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios, 26 de
febrero de 1992.

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Seala el funcionamiento general de los tribunales, las facultades


y atribuciones del Tribunal Superior Agrario, de su presidente, as
como la competencia administrativa y jurisdiccional de este rgano
colegiado, al igual que la que corresponde a los magistrados de los
tribunales unitarios.
Asimismo, contiene los requisitos que deben reunirse para ser de-
signado magistrado agrario y el procedimiento para su nombramien-
to y ratificacin, a propuesta del presidente de la Repblica, por la
Cmara de Senadores o la Comisin Permanente del Congreso de
la Unin, en sus recesos.
Declara el principio de inamovilidad de los magistrados una vez que
hubieren sido ratificados a los seis aos de su nombramiento, debiendo
retirarse al cumplir 75 aos de edad o por padecer incapacidad fsica o
mental para desempear el cargo; se especifica que nicamente podrn
ser removidos en caso de falta grave en el desempeo de su cargo.
Para complementar sus disposiciones, se remite, en lo que fuere
aplicable, a la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, al
establecer su supletoriedad.
Esta ley tambin regula las funciones jurisdiccionales de otros
servidores pblicos de los tribunales agrarios, definiendo los puestos
de confianza y estableciendo los casos en que su designacin ser por
concurso.
Finalmente contempla los casos de impedimentos, excusas, re-
cusacin y responsabilidades a que estn sujetos los miembros de los
tribunales agrarios.
Por decreto del 30 de junio de 1993, publicado el 9 de julio de
ese ao, por el que tambin se modific la Ley Agraria, se reforman
los artculos 8, fraccin III y IV; 9, fracciones I, II y V y ltimo p-
rrafo; 18, fracciones I, II y XI; y 26, segundo prrafo, y se adicionan
las fracciones XII a XIV al artculo 18 de la Ley Orgnica de los Tri-
bunales Agrarios, para ajustar sus atribuciones procesales y mejorar la
sustanciacin y resolucin de los asuntos sometidos a su jurisdiccin,
as como para prever la integracin de una Sala Auxiliar, que tendra
como finalidad apoyar al Tribunal Superior Agrario en la atencin
prioritaria de los asuntos del denominado rezago agrario. sta no
fue necesaria.

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Finalmente, por decreto77 del 30 de diciembre de 1997 se reform,


entre otros ordenamientos, el artculo 12, fraccin I, de la Ley Org-
nica de los Tribunales Agrarios, para adecuarlo a las disposiciones de
la Ley de Nacionalidad expedida en ese mismo ao, en relacin con el
requisito de ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera
otra nacionalidad, que se estableci para la designacin en diversos
cargos de la administracin pblica.

77
dof. Diario Oficial de la Federacin, Decreto por el que se reforman diversos ordena-
mientos legales, 23 de enero de 1998.

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Ca p t u l o X I

Sit uacin act ua l del sector


agr a r io naciona l

A l principio de este trabajo se estableci que para poder identi-


ficar los elementos que en la actualidad caracterizan el derecho
agrario de nuestro pas era preciso hacer una revisin de su evolucin
histrica, pues slo a travs del estudio del desarrollo de las normas e
instituciones creadas para regular los derechos sobre la propiedad era
posible comprender la complejidad de la cuestin agraria y enfocar el
problema del sector rural para su solucin.
Con esta finalidad, se incursion en el anlisis de las etapas ms
importantes de nuestra historia: la Colonia, la Independencia, la Re-
forma y la Revolucin, como antecedentes de la Constitucin aprobada
en 1917.
Se dio seguimiento al proceso de discusin de la iniciativa del artculo
27 constitucional, a partir de la propuesta del encargado del Ejecutivo,
que fue rebasada, favorablemente, por los Constituyentes, quienes tu-
vieron presente en el debate los principales aspectos de la problemtica
relativa a la propiedad, no slo respecto de la tierra, sino tambin de los
bosques y las aguas, as como de los recursos del subsuelo, que confor-
man la riqueza natural de nuestro pas.
De esa reflexin se origin el texto del precepto citado, que defini
la propiedad de la nacin, la propiedad social y la propiedad particular,
y estableci las reglas generales para su aprovechamiento y explotacin,
as como lo referente a su transmisin y distribucin.

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216 S i t uac in ac t ual de l s ec tor agr a r io nac iona l

Tambin se pudo advertir cmo se fue transformando, a travs del


tiempo, este artculo 27, desde su texto original, ideado para arrancar
el proceso de Reforma Agraria en su fase inicial, el reparto de la tierra,
para orientarlo hacia los nuevos estadios que demandaba la evolucin
de dicho proceso, incorporando las normas que se estimaron necesa-
rias o convenientes con los propsitos que surgan para atender el de-
sarrollo de la clase campesina, brindar mayor proteccin a las diversas
formas de tenencia de la tierra y proporcionar al gobierno los elementos
requeridos para instrumentar las polticas pblicas puestas en marcha
para impulsar al sector agrario nacional.
De esta manera, a los planteamientos originales se sumaron nuevas
visiones del problema agrario que motivaron la ampliacin del marco
jurdico constitucional con respecto a los lmites de la propiedad par-
ticular y a la procedencia del juicio de amparo contra las resoluciones
de afectacin de tierras para atender las demandas agrarias. O bien,
cuestiones relacionadas con la explotacin de los recursos asociados al
petrleo; la declaracin de propiedad de la nacin respecto de bienes
hidrulicos, de las aguas marinas interiores, la plataforma continen-
tal y los zcalos submarinos; para aprovechar la energa nuclear; para
la creacin de reservas naturales; el aprovechamiento y conservacin
de los recursos naturales; la preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico, y el establecimiento de la zona econmica exclusiva de 200
millas nuticas.
Tambin hubo reformas para otorgar facultades a la federacin para
regularizar los asentamientos humanos y crear reservas territoriales
para obras de infraestructura y crecimiento de los centros de pobla-
cin; sobre la competencia federal en materia elctrica; las concesiones
en materia de telecomunicaciones; para autorizar al Estado asignar la
exploracin y extraccin del petrleo y dems hidrocarburos a empre-
sas productivas del Estado o particulares; para autorizar a los gobier-
nos extranjeros a adquirir en propiedad bienes inmuebles destinados al
servicio de sus embajadas; para reconocer la obligacin del Estado de
impartir una justicia agraria honesta y expedita, y garantizar la seguri-
dad jurdica en la tenencia de la tierra, as como proporcionar asesora
legal a los campesinos; para promover el desarrollo rural integral, y con
el fin de garantizar el abasto de alimentos bsicos.

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De gran relevancia fueron las reformas de 1992, merced a las cuales


se derogaron varias disposiciones del artculo 27 y se cancel el reparto
de la tierra. Tambin se reconoci a las asociaciones religiosas, a las
instituciones de beneficencia pblica y privada, y a las sociedades mer-
cantiles, la capacidad para adquirir en propiedad bienes races, con lo
que se elimin la prohibicin a este respecto. En esta misma reforma,
se reconoci la personalidad jurdica de los ncleos agrarios, se autori-
z el aprovechamiento por terceros de las tierras ejidales y comunales,
la enajenacin de derechos parcelarios y la adquisicin del dominio
pleno. Como efecto del fin del reparto, se suprimieron las autoridades
agrarias previstas anteriormente y se crearon los tribunales agrarios y la
Procuradura Agraria.
Al entrar en funcionamiento los tribunales agrarios, en trminos
de las disposiciones transitorias de la reforma constitucional de 1992,
se empezaron a recibir de las autoridades administrativas agrarias
Secretara de la Reforma Agraria, Cuerpo Consultivo Agrario y
comisiones agrarias mixtas los expedientes de tierras y de otras ac-
ciones agrarias que se encontraban en trmite, con el fin de proceder
a su resolucin, conforme a las normas de la legislacin que hubiera
estado vigente al momento de su sustanciacin, a lo que se denomi-
n el rezago agrario. Simultneamente, comenzaron a integrarse
los expedientes de los nuevos asuntos que se fueron planteando de
conformidad con el nuevo marco jurdico para el campo. Dichos ex-
pedientes se distribuyeron, en razn de su competencia, entre el Tri-
bunal Superior Agrario y los tribunales unitarios agrarios.
Del anlisis de la evolucin del derecho agrario en nuestro pas y de
su incorporacin al texto constitucional, puede advertirse que la con-
secucin de la justicia ha sido el ideal que ha impulsado esta rama del
derecho en las diferentes etapas de nuestra historia. Particularmente, a
partir del triunfo de la Revolucin y, ms especficamente, de la promul-
gacin de la Constitucin de 1917, se percibe una clara reorientacin del
derecho agrario, al considerarse como una prioridad del Estado la aten-
cin de las demandas de los pueblos rurales para garantizar su acceso al
desarrollo nacional y promover el bienestar de las familias campesinas.
En esta revisin del entorno nacional no pueden soslayarse las con-
diciones actuales en que se desenvuelve la humanidad, de la que forma-

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218 S i t uac in ac t ual de l s ec tor agr a r io nac iona l

mos parte, como resultado del impacto del cambio climtico que est
causando numerosos daos a los recursos naturales y a las zonas de ex-
plotacin agropecuaria, provocados por inundaciones, ciclones de gran
intensidad, heladas prolongadas, lluvias torrenciales, sequas extensas,
incendios forestales y otros fenmenos considerados atpicos que afec-
tan las actividades campesinas, que disminuyen de manera drstica los
niveles de produccin de alimentos en todo el mundo.
Para enfrentar esta realidad, la Organizacin de las Naciones Uni-
das ha recomendado a los gobiernos de los Estados miembros dictar
medidas urgentes para prevenir los efectos de los cambios que registra
la naturaleza. Por esto, algunos pases han realizado diversos tipos de
acciones, en ocasiones drsticas, para asegurar el suministro oportuno
de alimentos a su poblacin, principalmente de granos y hortalizas.
Simultneamente estn poniendo en marcha programas emergentes
orientados a elevar la produccin agropecuaria y pesquera. Asimismo,
se han intensificado las relaciones comerciales entre los pases produc-
tores de insumos derivados de la actividad productiva rural, para hacer
frente a las dificultades que podra generar la probable escasez de ali-
mentos en el planeta.
Mxico tambin est obligado a encarar esta situacin, para lo cual
el gobierno de la Repblica deber, entre otras acciones, poner en mar-
cha los mecanismos que sean necesarios para provocar una profunda
reforma en los sistemas de explotacin y aprovechamiento de los recur-
sos del campo en nuestro pas, que atienda de manera eficaz a los retos
y las necesidades que plantea el nuevo siglo.
Desde esta perspectiva, deben reconocerse los avances y retrocesos
que se han registrado en la conformacin del marco jurdico que regula
las relaciones que tienen lugar en el medio rural. Esto conlleva a la ne-
cesidad de revisar la situacin actual del campo mexicano desde varios
enfoques, con el propsito de determinar las transformaciones que han
de llevarse a cabo para hacer realidad, por una parte, las aspiracio-
nes de progreso de varios millones de hombres y mujeres, en su calidad
de ejidatarios, comuneros o pequeos propietarios, que tienen como
actividad primordial el aprovechamiento de los recursos asociados con
la tierra; por otra, para promover con mayor nfasis las actividades
necesarias para incrementar la produccin de alimentos, para atender

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los requerimientos del mercado interno y satisfacer las demandas de la


sociedad mexicana.
En este orden de ideas, hay que valorar el alcance de los cambios
constitucionales y legales que se han practicado, para determinar si se
han alcanzado los objetivos planteados en las iniciativas respectivas y
emprender, de ser el caso, los ajustes que se requieran en la legislacin
agraria para estar en condiciones de asumir los compromisos que plan-
tea la situacin actual, como efecto tambin de la globalizacin de la
economa.
Uno de los aspectos a revisin est relacionado con la capitalizacin
que se esperaba se iba a registrar en el campo a raz de las reformas a
la Constitucin y a la legislacin agraria de 1992, que propici la po-
sibilidad, como se ha sealado en este estudio, de enajenar las parcelas
ejidales y permitir la adquisicin del dominio pleno, como va para in-
crementar la inversin en el sector y elevar los niveles de la produccin
agropecuaria y forestal. En este tema, si bien se ha reportado la trans-
misin del dominio de alrededor de tres millones de hectreas lo
cual representa tan slo tres por ciento de la superficie de propiedad
social que ha salido del rgimen ejidal, principalmente de terrenos con
vocacin urbana, industrial o turstica, esto es, los de mayor valor,
los beneficios generados a sus antiguos dueos, ejidatarios o comune-
ros, han sido mnimos en comparacin con los obtenidos por quienes
han aprovechado esta magnfica oportunidad que les brind una le-
gislacin que, se ha asegurado, se desvi de los objetivos que traz el
Constituyente de 1917.
Lo anterior significa que 97 por ciento de las tierras que fueron
dotadas o reconocidas a los ncleos agrarios siguen conservando su
calidad de ejidales o comunales y, en consecuencia, se deben reorientar
las polticas pblicas para establecer las vas efectivas que permitan el
fortalecimiento y la proteccin del trabajo de la tierra y la debida explo-
tacin de los recursos asociados a ella, poniendo en marcha programas
que tiendan a obtener mayores beneficios de las actividades que reali-
zan los campesinos.
Una frmula necesaria para combatir los bajos niveles de produc-
cin derivados del minifundio, por ejemplo, sera reglamentar la com-
pactacin de unidades productivas sin afectar los derechos de tenencia.

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220 S i t uac in ac t ual de l s ec tor agr a r io nac iona l

Como consecuencia, el derecho agrario se dirigira no slo a evitar una


nueva concentracin de la tierra y de sus recursos en manos de quienes
tengan el capital para adquirirlas, aun a precios de mercado, sino a es-
tablecer mecanismos de asociacin entre los diferentes sujetos agrarios,
con el apoyo de la tecnologa ms avanzada, que incida en un mejor
aprovechamiento de las actividades agropecuarias, en beneficio tanto
de los productores como de la sociedad consumidora.
En este sentido, el derecho agrario en nuestro pas debe adecuarse
para regular de manera eficaz los diversos aspectos relacionados con la
explotacin y el aprovechamiento de los recursos asociados con las tie-
rras, los bosques y las aguas que conforman en su mayora la propiedad
de ejidos y comunidades, as como cerca de tres millones de pequeos
propietarios rurales. Para ello, debe establecerse una estrategia que vin-
cule los objetivos nacionales con los del desarrollo rural integral, como
lo previene la norma constitucional en vigor. Dentro de este esquema,
debe propiciarse el desarrollo de proyectos encaminados a aprovechar
la naturaleza, el potencial y la vocacin de las tierras, con una visin
regional, atendiendo a la diversidad ambiental de las zonas de nuestro
territorio.
Dadas las nuevas disposiciones que establecen la posibilidad de ce-
lebrar contratos para la ocupacin temporal de tierras de propiedad
social para la extraccin de petrleo y sus derivados, as como para la
instalacin de servidumbres de paso y para la construccin subterrnea
de gasoductos, se considera necesario adecuar las normas del derecho
agrario relativas a la organizacin y la capacitacin agraria, que permi-
tan a los sujetos agrarios actualizarse en estas materias y que aseguren
la debida asesora legal a los campesinos en la celebracin de los con-
tratos de asociacin con los inversionistas, que garanticen la viabilidad
de los proyectos, adems de fortalecer las instancias de procuracin e
imparticin de justicia, que como efecto de las nuevas disposiciones
legales estn interviniendo en diversas tareas orientadas a dar certeza a
las operaciones que se efectan en este tema.
En consecuencia, se estima necesario revisar y actualizar la legis-
lacin agraria, con el fin de otorgar nuevas facultades a los tribunales
agrarios mediante la ampliacin de su competencia, que les permitan
hacer frente a la creciente demanda de asuntos que se plantean ante

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J org e J. G m e z de S i lva C a n o 221

estos rganos especializados, derivados de los cambios legales en otras


ramas del derecho que inciden en la materia agraria. Igualmente, de-
ber fortalecerse la Procuradura Agraria, el Registro Agrario Nacional
y otras instituciones del sector para atender de manera integral todas
las facetas que, conjugadas, integran el perfil de la cuestin agraria en
Mxico.

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de 2016.

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El derecho agrario mexicano
y la Constitucin de 1917

Fue editado por el I nstituto Nacional de Estudios Histricos


de lasRevoluciones de Mxico, la Secretara de Gobernacin,
y el Instituto de Investigaciones Jurdicas-unam.
Se termin de imprimir en 2016 en Talleres
Grficos de Mxico, Av. Canal del Norte,
nm. 80, Col. Felipe Pescador,
Del. Cuautmoc, C.P. 06280,
Ciudad de Mxico.

Su tiraje consta de 1000 ejemplares


encuadernados en carton y 100 en tela.

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Como parte de las actividades para conmemorar el Centenario
de la Constitucin que nos rige, el Instituto Nacional de Estudios
Histricos de las Revoluciones de Mxico (inehrm) tiene la
satisfaccin de publicar la serie Grandes Temas Constitu-
cionales, en coedicin con la Secretara de Gobernacin y el
Grandes temas
Constitucionales
Grandes Temas Constitucionales
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam.
En ella destacados especialistas aportan su interpretacin
El derecho agrario mexicano

El derecho agrario mexicano y la Constitucin de 1917


sobre las diversas materias contenidas en la Constitucin, tanto
en su parte dogmtica, sobre los derechos fundamentales,
como en su parte orgnica, sobre la distribucin de las funcio-
y la Constitucin de 1917
nes en el Estado mexicano. Jorge J. Gmez de Silva Cano
El inehrm se complace en poner a disposicin del pblico
lector la serie Grandes Temas Constitucionales que forma
parte de la coleccin Biblioteca Constitucional, creada en el
marco de la conmemoracin de la Constitucin que nos rige
desde 1917. El conocimiento de los temas constitucionales
fortalece a nuestra ciudadana y a la democracia como forma
de vida.

Jorge J. Gmez de Silva Cano

S ecretara de G obernacin
S ecretara de C ultura
I nstituto N acional de E studios H istricos de las R evoluciones de M xico
I nstituto de I nvestigaciones J urdicas - unam