UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo

PROJETO e FAVELA:
metodologia para
projetos de urbanizao

LAURA MACHADO MELLO BUENO

So Paulo, setembro de 2000

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA
E URBANISMO

PROJETO E FAVELA:
metodologia para
projetos de urbanizao

Tese apresentada a FAUUSP

para obteno do grau de
doutor
Laura Machado de Mello
Bueno

Orientador:
prof. Dr. Philip Oliver Mary
Gunn

So Paulo, setembro de 2000


Banca examinadora:
orientador
Philip Oliver Mary Gunn
professor da FAUUSP
Ermnia Terezinha Menon
Maricato
professora da FAUUSP
Suzana Pasternak Taschner
professora da FAUUSP
Eduardo Cesar Marques
professor visitante
FFLCH/DCP/USP
Carlos Roberto Monteiro de
Andrade
professor da EESC-USP
Ficha bibliogrfica:
Bueno, Laura Machado de Mello
Projeto e favela:
metodologia para projetos de
urbanizao
Tese de doutorado apresentada
FAUUSP
So Paulo, 2000
Palavras-chave:
Favela, projeto de urbanizao, re-
urbanizao de favelas,
assentamentos informais,
ilegalidade da apropriao da terra,
habitao social, projeto e obras,
tecnologias alternativas, infra-
estrutura urbana
Ficha tcnica:
Projeto grfico: Eleusina Freitas
Capa: Foto de Laura Bueno
Impresso: Copylaser
S
Esta tese representa, para mim, o coroamento de um
ciclo de estudos sobre o ambiente urbano iniciado
em 1972, quando ingressei na FAUUSP. Desde os
O
primeiros anos na universidade, j estive metida em
visitar, conhecer e ajudar os loteamentos e favelas
das nossas periferias, na busca da ampliao dos
direitos relativos qualidade e dignidade da vida.
Sempre valorizei a militncia poltica. Mais tarde, na
T
Emplasa, a Empresa Metropolitana de So Paulo,
trabalhando com Farid Helou, Phillip Gunn e tantos
outros, tive meu primeiro contato com a gesto
urbana institucionalizada. Participei, como
funcionria da empresa pblica, junto com a
N
Prefeitura de Embu, da criao e desenvolvimento de
um programa para urbanizao de favelas deste
municpio, em 1984.
Minha visita ao Japo, em 1986, ampliou os Como profissional, meu cotidiano tem sido a
E
horizontes. A certeza de haverem inmeras formas avaliao emprica. Na PUCCAMP, tenho tido
como a humanidade pode se organizar e produzir o centenas de alunos, vindos de diferentes cidades,
espao urbano foi provada. Ficou claro que entre as com vivncias diferenciadas, e os chamados
nossas cidades e as japonesas havia uma diferena participao nos fatos polticos - como no grupo
fundamental: no Japo, como o proprietrio de sobre favelas da Pastoral da Moradia de So Paulo -
grandes terras urbanas era o Imprio (e sua nobreza) tm sido atendidos com muito entusiasmo. Com os
M
derrubado com a Segunda Guerra, foi possvel alunos tenho feito visitas a conjuntos habitacionais,
transformar os latifndios em terrenos pblicos e obras de drenagem, de urbanizao de favelas,
viabilizar uma poltica urbana e habitacional para o avali ao de peque nas bacia s hidro grfi cas
bem-estar social. Ou seja, havia se realizado, de urbanas, prtica que considero a essncia do
alguma forma, a funo social da propriedade. processo de ensino. A eles devo o estmulo constante,
I
fundamental para prosseguir em minha jornada.
s
Busquei transferir para a nossa realidade alguns
instrumentos aprendidos no exterior - como o "land Go st ar ia de ag ra de ce r, es pe ci al me nt e, a
o
readjustment", atravs do qual, no Japo, possvel oportunidade que me foi oferecida de compartilhar
t
reorganizar os ttulos de propriedade pblica e da argcia de Ermnia Maricato e Philip Gunn e o
C
privada de uma rea, transformando parte dela em apoio incondicional de Maria Helena Ferreira
n
rea de infra-estrutura ou equipamento pblico, ou Machado e de Ilka Bueno, minha me..
valor imobilirio equivalente. Logo percebi, porm,
e
que as irregularidades, as ilegalidades (aliadas Eleusina Holanda de Freitas, que tornou realidade
eterna falta de recursos) que grassam em nosso pas, esse volume de informaes, imagens e reflexes
m
E
impediriam chegarmos a aes concretas. Em 1987 que eu juntei, meu sincero agradecimento. Sou grata
i
pedi demisso do estado. tambm aos incansveis Ana Paula Farina, Valdir
Ferreira Junior e Elisngela Canto, pelo apoio, e a
c
Ainda em 1986 tornei-me tambm professora, em Patrcia Campos de Sousa, pela esmerada reviso
Mogi das Cruzes, e em 1987, na PUCCampinas, que fez de parte da tese.
e
D
ingressando em 1988 no programa de mestrado da
d
FAUUSP. Durante alguns anos trabalhei como Registro aqui minha gratido ao LABHAB da FAUUSP,
autnoma, uma experincia instigante e profcua. a Cid Blanco e Lus Renato Bezerra Pequeno, pelo
a
Como sempre, realizei muitas visitas de campo, para livre acesso ao material bibliogrfico e iconogrfico
elaborar estudos de impacto ambiental e projetos requisitado, bem como Faculdade de Arquitetura
r
A
g
urbanos. Conviv com muitos outros profissionais e
cientistas e lderes populares, que, mesmo de outros
campos e experincias, procuravam uma melhoria
e Urbanismo da PUCCampinas e ao Programa
PICDT/ CAPES/PUCCampinas, pelo apoio recebido
durante a elaborao da pesquisa e redao deste
a
para a populao brasileira e mundial. Em 1989 trabalho.
passei a trabalhar para a Prefeitura de So Paulo,
chamada "para tentar defender os mananciais da Finalmente, a todos os cidados do mundo que
R
zona sul" dos movimentos de ocupao irregular, ousaram ocupar terrenos e edificaes movidos
que eu tanto prezo. Foi uma grande escola, e pelo contrrio da cobia, a solidariedade contra a
realmente, um processo coletivo de transformao. indignidade humana.
Em 1994, apresentei minha dissertao de mestrado
- O saneamento na urbanizao de So Paulo, na
G
FAUUSP, na qual desenvolvo uma sntese em escala
ampla, macrorregional, de um problema de
planejamento e gesto do territrio, que afeta
diretamente a nossa qualidade de vida urbana.
A
 r e s u m o
a b s t r a c t
Essa tese de doutorado apresenta uma sntese
metodolgica para aprimoramento da elaborao de

T
This thesis developes and presents a methodological
sproposal for the improvement of projects and works
for up-grading urban conditions of favelas in Brasil.
The illegal settlement phenomenon is posed as one of
the housing alternatives of the poor population of
projetos e obras de urbanizao de favelas.
Conceitua-se o fenmeno do assentamento ilegal
como uma alternativa entre as formas de proviso de
moradia da populao pobre de pases perifricos,
mesmo que emergentes, como o Brasil.

C
many peripheral countries, even the understood,
including Brazil, among the emergent.
Official policies on favelas in Brazil are centred to this
thesis which also studies the origins and the growth of
Apresenta-se um quadro geral da poltica oficial para
favelas no Brasil. Estudamos aqui tambm o
aparecimento e crescimento das favelas e o
desenvolvimento de polticas pblicas relevantes e da
obteno de direitos a servios, tendo como foco o

A
favelas , the development of relevant public policies Municpio de So Paulo.
and the access of favela dwellers to public services, as
rights, within a case history of the So Paulo
Municipality. traado o caminho histrico da reformulao,
socialmente construda, dos partidos do projeto para
as favelas, a partir, principalmente da experincia
The historically and socially constructed

R
brasileira, e particularmente, So Paulo e Rio de

o
transformation,, of public policies and projects
Janeiro. Destaca-se o processo de desenvolvimento
developed for favelas are presented, in the context of

m
das polticas pblicas e dos mtodos e paradigmas
Brazilian experience ,specially So Paulo e Rio de
dos assentamento e de projeto desenvolvidos a partir
Janeiro).

u
de ps guerra em algumas capitais brasileiras.

s
T
The process of the development of methods of

e
intervention and paradigms of urban settlement and So analisados tambm casos de obras de
design are considered, since 1940. Study cases results urbanizao de favelas pesquisados coletivamente em

r
of urbanisation results works of favelas, in terms of 1999 em cinco cidades brasileiras.
build projects are presented, based on coletive
empirical research developed in 1999. The social,
A partir da pesquisa emprica brefenciada, faz-se uma

S
urban and environmental adequacy of favela
discusso sobre a adequao urbanstica, e scio-
programmes is discussed.
ambiental. Destaca-se a questo da esttica da
paisagem resultante na favela urbanizada, em que a
On the basis of research findings, the question of the ocupao original no foi orientada por projeto
landscape aesthetics and urbanised favelas is also tcnico, e resultando em uma qualidade espacial
especfica, social e historicamente construda.
B
discussed, focusing on the specific spacial qualities
resulting from the design solutions.

A tese fechada com a apresentao de uma

The central focus of the thesis is a contribution for the contribuio ao aprimoramento do desenvolvimento
improvement of projects and construction in favelas, de projetos e obras, bem como de uma maior
as a social and spatial wideness of the response to one amplitude social e espacial das respostas a uma das
A

of glaring inequities of Brazilian urbanization. graves iniqidades da urbanizao brasileira.


Esta tese versa sobre a
viabilidade de realizar
investimentos em
assentamentos ilegais como
forma de melhorar as
condies de vida de seus
moradores e romper o
processo de excluso social e
segregao espacial que tem
acompanhado a urbanizao
brasileira. Questiona-se,
aqui, no apenas as solues caminho, como meios de melhorar as condies de vida da
habitacionais baseadas nos
modelos tecnolgicos -
barateamento da unidade
pelo processo construtivo -,
mas tambm a poltica da
moradia real, sem subsdio e
com sobretrabalho, com
construo gradual. No Brasil, vemos se juntarem - inclusive no local de moradia -
Conforme j foi denunciado
por John Turner,1968, em
1962, seguindo-se esta
poltica no s a edificao, populao de jovens urbanos sem qualificao e inteis
mas tambm seu entorno,
estaro em construo por
um longo tempo e sero
utilizados antes de estarem
completos.
Segundo observou Guimares,1998: 82 "A frase 'O Brasil
no mais um pas subdesenvolvido, um pas injusto' reflete
cabalmente a equivocada percepo de um setor amplo da
intelectualidade acadmica e poltica brasileira, cada vez
mais desmentida quotidianamente pela realidade". De fato,
precria a condio de vida de boa parte do povo brasileiro
(de 25% a 50% da populao pobre ou muito pobre,
estruturalmente subempregada, e no dispe de uma
estrutura razoavelmente aceitvel de seguridade social -
aposentadoria, sade e moradia). As cidades sobretudo (e
mais recentemente, no s as metrpoles, mas tambm
cidades mdias) no oferecem condies urbanas completas,
como mobilidade, fcil acesso aos locais de moradia,
limpeza pblica e manuteno urbana, saneamento bsico,
quanto mais ambientais, como reas verdes, de lazer,
esportes ou cultura.
O resultado um ambiente construdo como pouca
qualidade espacial e muitos problemas que causam
desconforto. A cidade no um ente abstrato, mas local de
prefencial habitat humano, local onde so aplicados
altssimos valores de dinheiro pblico. Os cofres municipais,
estaduais, e federais (no caso de transporte, saneamento,
desenvolvimento socioeconmico) constrem o ambiente
comum. As diferentes classes sociais se apropriam e vivem
(e convivem) nesses espaos.
Bastante motivada por essa incapacidade das polticas
pblicas de ampliar o acesso da populao condio de
humanidade (no sentido de conforto, dignidade, respeito,
integridade, eqidade), procurei me dedicar a uma reflexo
transversa ao sentido do tecido social desenvovido no meio
urbano.
Questionando as decises sobre o uso dos fundos pblicos e,
ao mesmo tempo, a adequabilidade da qualidade espacial
s necessidades humanas (to complexas), busquei trabalhar
numa escala mais especfica e mais humana, onde possvel
dar importncia ao cheiro, umidade, ou s cores do
populao pobre, de atenuar a dura luta pela sobrevivncia a
que submetida o povo brasileiro. Concordando com
Oliveira, 1998: 215 "De fato, h algo mais tenebroso por trs
da renncia ao combate ao desemprego e misria. que as
classes dominantes da Amrica Latina desistiram de integrar a
populao, seja produo, seja cidadania.
populao de origem migrante, j com geraes de
analfabetismo e carncias diversas, nosso tradicional exrcito
de reserva, de mo-de-obra de baixa qualificao, uma
para o setor produtivo e uma populao de idosos que no
tem nenhuma estrutura de amparo social, alm da casa
prpria - quase sempre precria e ilegal.
Considerando que o local de moradia o lugar onde se
passa a maior parte do tempo, sobretudo a criana e o jovem
que no estudam, o idoso, o desempregado, e que, como
bem observou Castel,1995: 30 "em uma sociedade 80%
urbana, os problemas so efeito da degradao da condio
social em taxas elevadas de desemprego, ruptura da
solidariedade de classe e falncia da transmisso dos laos
familiares", torna-se evidente a necessidade de promoo de
aes sobre o meio ambiente urbano onde essa populao
dorme, acorda, vive e sonha (s vezes pesadelos).
O
H um de sc re n a a ce rc a d e t es es e trao um quadro internacional (no
acadmicas que pregam "como fazer as
coisas", acusadas de simplificar a realidade
para que esta possa se adequar ao modelo
proposto. Este trabalho procura justamente
superar essa simplificao ao levar em
conta pelo menos 40 anos de experincias
concretas. Cabe dizer tambm que, embora
admitindo abertamente a possibilidade
concreta de melhoria das condies de vida
pro por cio nad a pe lo p roc ess o de
urbanizao de assentamentos informais,
no pretendo minimizar ou esconder as
contradies estruturais dele decorrentes,
cujo enfrentamento , sem dvida, uma
tarefa urgente da sociedade (tanto quanto
da academia).
A
Como poltica oficial, a consolidao das
favelas no ambiente urbano no supe a
soluo do problema da deteno dos
direitos de propriedade do solo. H conflitos
quanto concepo do direito, e h
T
conflitos quanto ao que fazer em relao s
o
invases existentes e s que viro. Essa
uma situao extremamente contraditria,
mas a nossa realidade.
A criao de uma favela ou invaso d-se
N
a
sempre de maneira coletiva. Os moradores
colocam-se como coletividade (da os
t
no me s d e c om un id ad e o u n c le o
habitacional, ou assentamento) para se
n
defender do proprietrio. Por um lado, no
possvel apoiar ou incentivar a invaso
E
e
como forma de proviso de moradia digna;
por outro, a invaso de terra urbana hoje
s
considerada um ingrediente fundamental
do processo de urbanizao (e do modo de
e
produo brasileiro), ao retirar a demanda
da moradia do leque de reivindicaes da
S
r
populao pobre.
p
Minha hiptese a de que j temos, no
a
Brasil e em outros pases com
assentamentos habitacionais irregulares e
E
informais, uma sistemtica de
procedimentos tcnicos e operacionais para
atuao nestas reas. Mediante a
avaliao de experincias acumuladas,
hoje possvel sistematizar uma
avanos no desenvolvimento
metodologia para o desenvolvimento de
R
projetos de urbanizao de reas j
habitadas, os quais, com vontade poltica e
alguns recursos financeiros, podero se
estender maioria dos moradores destes
assentamentos.
P
A tese est dividida em duas partes. A Parte
1 inclui uma introduo geral e cinco
captulos. Na introduo, defino o conceito
de favela utilizado, sua relao com a
excluso social e as conseqncias polticas
A
global) da habitao informal em diferentes
continentes.1 O primeiro captulo faz um
histrico da postura e ao das polticas
ha bi ta ci on ai s of ic ia is br as il ei ra s. O
segundo captulo centra-se na anlise da
favela especificamente no Municpio de So
Paulo, desde as primeiras invases at
1999. No terceiro, detenho-me na poltica
habitacional levada a cabo neste municpio
durante a gesto do Partido dos
Trabalhadores - PT (1989-1992), quando se
implementou um Programa de Ao em
Favelas de grande amplitude. No quarto
captulo procuro sistematizar a experincia
br as il ei ra em pr oj et os e ob ra s de
interveno em favelas nos ltimos 40 anos.
No quinto captulo, a partir de uma ampla
pesquisa coletiva realizada em oito favelas
de cinco cidades brasileiras em 1999, busco
avaliar o resultado da urbanizao destes
reas.
A Parte 2 compe-se de trs captulos. Nos
dois primeiros proponho uma discusso
sobre poltica e esttica e sobre produo
social do espao, procurando avaliar os
limites e potencialidades das obras de
urbanizao de favelas. No oitavo e ltimo
captulo procuro sistematizar uma proposta
metodolgica para a ao em favelas e
outros assentamentos informais, confiante
de que j dispomos hoje de um acmulo
notvel de experincias neste campo que
precisa ser transferido para os profissionais
envolvidos com polticas e projetos de
habitao e urbanismo e inserido nos
contedos de ensino.
Nas cons ider ae s fina is dest aco as
questes que essa reflexo to longa (desde
1985, na atividade profissional, e nos cinco
anos do doutorado) abre para novas
investigaes.
1 Ver meu trabalho
programado, "3.1. Poltica
Habitacional e Favelas:
estudos de caso",
apresentado FAUUSP em
1998, sobre o fenmeno no
exterior, em especial sobre os
de obras de integrao e
regularizao urbana na
Indonsia, Venezuela e outras
cidades brasileiras, alm de
So Paulo e Rio de Janeiro.
 Pgs.
Pgs.

Apresentao 7
ndice 9
Introduo 11

PARTE 1 PARTE 2
Cap.
275 Introduo

1. 25
1
2
Favela e poltica habitacional recente no Brasil
A (no) poltica ps BNH
A reviso do conceito do dficit habitacional
28
32
35

Cap.
Favela e poltica 3 Favela:
de moradia no
Brasil
4
5
Novos atores na poltica habitacional
A posio das agncias internacionais de financiamento
Referncia bibliogrficas do captulo 1
35
36
40
297
Referncias
Bibliogrficas
do captulo 6 6. 277 uma
Questo
tambm
Esttica
1 Origem da favela em So Paulo 46
Cap.

A favela torna-se problema 54

2. 2

Cap.
43 Da remoo ao direito de localizao 60 A produo

A favela no
municpio de So
3
4
5
6
Luz e gua nas favelas
A presena das favelas na urbanizao brasileira
Uma mudana na postura municipal
62
64
67
311
Referncias
Bibliogrficas
do captulo 7 7. 299 social do
espao
ocupado

Paulo dos anos 40 7 Jnio e as favelas 69

aos 90 8 O Partido dos Trabalhadores 74
9 A mudana da poltica habitacional 81
10 Consideraes finais 88 316 Apresentao
Cap.

Referncias bibliogrficas do captulo 2 93

3. 97
O incio do governo
317
317
Advertncias
Atendimento s ocorrncias emergenciais
1
Contribuio para

Cap.
1 100 1.1

A ao do governo
municipal em
favelas de So
2
3
4
A "virada" na ao em favelas
O programa de urbanizao
A operacionalizao da urbanizao de favelas
Custos
104
115
126
317 Produo de novas unidades habitacionais para
moradores em favela
318 Complementao da urbanizao da periferia
319 Urbanizao como processo
8.
1.2

1.3
313 o desenvolvimento
de projetos e
obras em
favela
5 136 2
Paulo entre 1989 6 Avaliao 140 320 Levantamentos necessrios 2.1
e 1992 323 Diretrizes e escopo do projeto 2.2
Quadro da situao obras de urbanizao de favelas da 151 326 Parmetros projetivos e de manuteno urbana 2.3
anexos

3.1 PMSP em dezembro de 1992 326 O projeto 3

Densidade habitacional bruta das favelas atendidas entre 155 326 Urbanismo e fisiografia 3.1
3.2 1989 e 1992 329 Abastecimento de gua 3.2
Referncias bibliogrficas do captulo 3 157 329 Drenagem e esgotamento 3.3
Cap.

332 A integrao projetiva 3.4

4.
Desenvolvimento
159 1 A erradicao
2 O direito localizao
3 Novas estruturas de gesto para as favelas e as novas
Solues urbansticas
163
167
171
333
335
335
Especificidades
Desenvolvimento das Obras (e do projeto)
A questo da participao popular
3.5
4
4.1
dos mtodos de 335 Formas de execuo das obras 4.2
ao e projeto em 4 Exigncias ideolgicas e fisiogrficas da reurbanizao 177 337 Coleta de lixo 4.3
favela demolio/reconstruo 337 A habitao 4.4
5 As novas tecnologias 182 338
Tecnologia alternativas e procedimentos adequados 4.5
6 Da urbanizao parcial urbanizao integrada 191 de manuteno
7 Urbanizao de favelas como poltica urbana e social 193 339 Servios importantes
Referncias bibliogrficas do captulo 4 4.6
207
Cap.

340 ltima advertncia 5

5.
Condies de vida
215
1
1.1
1.2
As favelas pesquisadas
Castelo Encantado, Fortaleza
Favelas Jardim Conquista e Jardim Dom Fernando I, Goinia
218
218
222
343 Consideraes finais

1.3 Vila Olinda e Baro de Uruguaiana, Diadema 227 345 Bibliografia

urbana qualidade
1.4 Jardim Esmeralda e Santa Lcia II, So Paulo 233 352 Entrevistas realizadas
habitacional em
favelas 1.5 Ladeira dos Funcionrios/ Parque So Sebastio, Rio de Janeiro 240 353 Lista de abreviaturas
urbanizadas 2 Discusso dos resultados 244 355 Lista de mapas
2.1 Qualidade de vida urbana, habitao e caracterizao 244 356 Lista e referncias das figuras
social e econmica 360 Lista de tabelas
2.2 Urbanismo 252 362 Lista de grficos
2.3 Infra-estrutura e planejamento urbano e ambiental 259
2.4 Habitabilidade 264
2.5 Integrao, participao e cidadania 267
3 Concluses 269
Referncias bibliogrficas do captulo 5 271
 O
L
U
T

P
A
C
1. Favela
e
Poltica
de
Moradia
no
Brasil

Parte 1

1.1.poltica habitacional
Neste captulo procuro
sistematizar a histria da
proviso pblica de habitao
no Brasil e a poltica oficial
recente para o setor,
27
destacando, por um lado, a
presena da favela como um
problema urbano-habitacional
e, por outro, a ausncia de um
atendimento abrangente
populao que nela habita.
A favela tem sido tratada, desde sua origem, como um
problema a ser erradicado. A partir da dcada de 60,
alguns estudiosos comeam a encarar os ncleos
favelados como uma forma legtima de proviso de
habitao. Mas essa no ser a postura oficial. A
poltica habitacional do regime militar no se ocupar
das favelas, limitando-se a propor a sua erradicao.
Em diversas capitais do pas, algumas iniciativas para
acabar com elas chegam a ser implementadas, sem
obter sucesso ou generalizar-se como poltica, apesar
de o crescimento das favelas ser notvel durante todo
o perodo de ditadura militar.
Com a redemocratizao do pas, acompanhada da
agudizao da crise econmica e da concentrao de
renda, a favela torna-se uma alternativa habitacional
perene. Nos nveis federal e estadual, com raras
excees, no existe, praticamente, uma poltica
habitacional, e pouca coisa feita em benefcio dos
ncleos favelados, a no ser alguns programas
ligados a saneamento. Apenas os municpios tm tido
alguma atuao sobre as favelas, seja pela presso do
dficit habitacional, pelos problemas sanitrios e
ambientais a elas relacionados, seja para
responderem a demandas do capital imobilirio.
1 O BNH, alm de financiar a
habitao, financiou obras de
Favela e desenvolvimento urbano, em
especial de saneamento, para
as quais foi montado um
esquema financeiro ( o
Sistema Financeiro de
recente no Brasil Saneamento) e institucional
(as empresas estaduais de
saneamento). Ver Bueno,
1994.
A poltica habitacional desenhada pelo governo
militar, a partir da criao do Sistema Financeiro de
Habitao (que somava os recursos das cadernetas de
poupana voluntria, depositados no Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo, aos da
poupana compulsria, depositados no FGTS - Fundo
de Garantia por Tempo de Servio, estes com
baixssima remunerao at o fim dos anos 80) e do
Banco Nacional de Habitao,1 foi um importante e
poderoso instrumento da poltica econmica do
regime, tanto pela criao de empregos na indstria
28
da construo civil, quanto pelo fortalecimento e
modernizao deste setor do capital, que tem grande
participao do capital nacional.
A idia da casa prpria como a nica soluo legtima
para o problema da moradia foi disseminada no
Brasil. Por um lado, a propriedade privada da
moradia justificava, tornava natural a propriedade
privada de todos os bens - terras, edificaes,
fbricas, capital etc. Por outro, a ideologia de que
qualquer trabalhador honesto poderia ter acesso
casa prpria servia desmobilizao social e
fragmentao da ao poltica dos setores menos
favorecidos. Como observa Maricato, 1987:30:

A classificao do BNH deste 2
perodo inclui: mercado obteno do financiamento. Ao mesmo tempo, a baixa
popular (conjuntos Cohab),
mercado econmico ser aceita nos parmetros de endividamento definidos
(cooperativas, hipotecas e
entidades assistenciais) e
mercado mdio (o SBPE -
Servio Brasileiro de Poupana
e Emprstimo e Material de
Construo).
29
"O SFH possibilitou a capitalizao das empresas
ligadas proviso de habitaes, permitiu a
estruturao de uma rede de agentes financeiros
privados, permitiu a realizao do financiamento
produo e tambm o financiamento do consumo. O
longo tempo de giro do capital na produo e o longo
tempo de circulao da mercadoria habitao foram
aliviados por meio da entrada desses recursos. A poltica
de concentrao da renda levada a efeito durante o
perodo assinalado viabilizou a ampliao de um
mercado imobilirio para a proviso de residncias de
tipo capitalista. O mercado de terras urbanas tambm se
modificou com o funcionamento do SFH, principalmente
porque a hipoteca para o financiamento passou a ser o
futuro edifcio e no o terreno, como era a prtica
anterior. Dessa forma o mercado de terras fica mais
atrelado ao setor produtivo imobilirio."
No entanto, como essa poltica habitacional tinha como
princpios a propriedade privada da moradia, a
seletividade do muturio unicamente por sua renda e o
retorno financeiro dos empreendimentos, tendo em
vista a continuidade dos programas, o morador da
favela dificilmente poderia ser agraciado com um
financiamento do SFH para melhoria habitacional no
local. A condio ilegal do assentamento impedia a
renda da populao moradora de favelas a impedia de
como compatveis com o retorno dos financiamentos.
Assim, apesar de a condio de moradia na favela
indicar a precariedade habitacional do pas e de os
domiclios favelados terem sido considerados no clculo
do dficit habitacional brasileiro adotado pelo BNH, a
ao do Banco voltada s favelas foi insignificante e os
financiamentos aos setores de mais baixa renda foram
decrescentes. Souza,1999:33, informa que, se de 1964
a 1969 40,7% dos financiamentos do BNH voltaram-se
2
para a faixa de renda popular, no perodo de 1970 a
1974 a participao desta faixa cai para 12%. A
explicao para esta queda, segundo Souza,1999:33,
que "os investimentos no mercado popular, atravs das
Cohabs, tiveram resultados que comprometiam a lgica
empresarial da poltica habitacional. Os altos ndices de
atraso no pagamento das prestaes e inadimplncia
evidenciavam a dificuldade de atender ao mercado com
renda de at 3 salrios mnimos, sem nenhum tipo de
subsdio. Entre 1970 e 1974, cerca de 60% dos
muturios das Cohabs apresentavam atrasos em suas
prestaes e aproximadamente 30% estavam
inadimplentes, com mais de 3 prestaes atrasadas.
Conforme Azevedo e Andrade, citados em Souza,
1999, a inadimplncia da Cohab no Rio de Janeiro era
enorme, de cerca de 65%, em funo de a maior parte
das habitaes dos conjuntos ter sido destinada aos
favelados removidos da Zona Sul da cidade.
A baixa capacidade de endividamento da populao
mais pobre, seja pelos baixos salrios, seja pela
informalidade e insegurana do subemprego,
revelou-se o calcanhar de Aquiles do SFH. Para
reequilibrar financeiramente o Sistema, o governo
adotaria algumas medidas como a aprovao de um
subsdio aos muturios em 1974 e, posteriormente, a
liberao do abatimento de sua dvida atravs do
saque da contribuio ao FGTS ou atravs da
poupana do muturio inadimplente. O prazo dos
financiamentos tambm foi aumentado para 25 anos.
Estas medidas, entretanto, no tiveram o resultado
esperado. Como bem observou Souza, 99:37-38:
"Ao mesmo tempo em que o BNH criou melhores
condies de acesso aos setores populares, a
demanda atendida prioritariamente - famlias com
renda entre 1 e 3 salrios mnimos - foi negligenciada.
Isso por que a faixa de renda atendida pelo Planhap
(Plano Nacional de Habitao Popular, de 1973) foi
ampliada para 3 a 5 salrios mnimos e o limite do
financiamento foi estendido de 320 UPCs para 500
UPCs. Estas medidas levaram reduo da
inadimplncia entre muturios das Cohabs, de 36,3%
em 1973 para 12,6% em 1978. No entanto, este
"revigoramento" dos investimentos do setor popular se
deu custas excluso da populao que recebia at 3 3 A partir da derrota eleitoral do
salrios mnimos. Em funo do grande nmero de governo ocorrida em 1974 e
da articulao da oposio
vantagens que o financiamento das Cohabs oferecia, ditadura, inicia-se um novo
da recuperao do salrio mnimo, que pela primeira momento poltico no Brasil,
vez era corrigido acima das correes das prestaes, que levar ao incio da
abertura poltica em 1979.
por um lado, e por outro, do alto preo da terra e da
crise habitacional, os setores de maiores rendimentos
passaram a ingressar nos programas populares.
A partir de 1975, em funo de uma conjuntura
poltica3 em que o Estado autoritrio necessitava
ampliar sua legitimidade, o BNH ensaia alguns passos
no sentido de atuar junto a estes estratos sociais
excludos das Cohabs. Assim surgem o Profilurb, o
Promorar e Programa Joo de Barro, programas
habitacionais alternativos dentro do BNH,
desenhados justamente para atender o "problema" da
30
favela.
O Profilurb (Programa de financiamento de lotes
urbanizados) foi criado em 1975 para financiamento
de lotes urbanizados, com infra-estrutura bsica,
como ponto de gua, luz e ligao de coleta de
esgoto, com ou sem a unidade sanitria. Concebido
como o programa oficial para erradicao das
favelas, o Profilurb seguia a orientao adotada pelos
bancos internacionais (Banco Mundial e Banco
Interamericano de Desenvolvimento) de facilitar o
acesso terra e infra-estrutura, deixando ao
trabalhador a tarefa de construir sua moradia, ao
invs de compromet-lo com o financiamento de uma
 unidade em um conjunto habitacional, que ele no
tinha condies de pagar. Desenhado para todo o
Brasil, o programa financiava lotes entre 80 e 370 m2.
O prazo mximo de financiamento era de 25 anos,
com juros de 2% a 5% ao ano, e o teto mximo era de
120 UPCs. Os dados levantados por Rossetto, 1993,
sobre alguns conjuntos do programa (ES, RJ, SC)
demonstram que a renda da populao atendida era
menor do que trs salrios mnimos. Contudo, o fato
de apenas 70 mil unidades terem sido financiadas
pelo Profilurb de 1975 a 1984 indica a pouca eficcia
do programa.
O Promorar (Programa de erradicao da sub-
habitao) foi institudo em 1979 para fazer face ao
crescimento assustador das favelas nas grandes
cidades brasileiras ao longo da dcada de 70. Tinha
como objetivo central "erradicar ou recuperar favelas,
palafitas ou mocambos, atravs do saneamento e
urbanizao da rea, seguido da construo de
moradias compatveis na rea ocupada".4 O programa
2
financiava unidades habitacionais de at 24 m ,
oferecia o financiamento de at 300 UPCs, com prazo
mximo de 30 anos e 2% ao ano de juros. Executado
por empresas construtoras, o Promorar financiou 206
Segundo relatrio do BNH de 4 mil unidades em todo o Brasil at 1984, quase trs
1982, citado por Rossetto, vezes mais unidades do que o Profilurb, mas ainda
1993:120.
muito pouco diante da demanda existente.
Segundo relatrio do BNH de 5
1982, citado por Rossetto,
1993:120. Apesar da inexpressividade numrica deste
programa, sua implementao sinalizava uma
mudana radical da postura oficial em face das
favelas, na medida em que se passava a aceitar a
possibilidade de regularizar juridicamente uma
invaso de terra urbana. Tratava-se, portanto, de uma
ao de consolidao de favelas.
O Programa Joo de Barro foi criado em 1982, j em
plena abertura poltica e em uma conjuntura de crise
econmica. Tinha como objetivo "proporcionar o
acesso habitao com a participao da
coletividade, atendendo prioritariamente s cidades
31 do interior e destinado s famlias com renda de at 3
salrios mnimos, comprometendo at 10% de sua
renda familiar".5Alm do financiamento do terreno e
do material de construo, o programa deveria
fornecer tambm orientao tcnica. O financiamento
mximo era de 120 UPCs, com juros de 2% ao ano e
prazo de 30 anos. As prefeituras municipais deveriam
fornecer a infra-estrutura urbana. O Programa Joo
de Barro teve pouqussima eficincia, com apenas 7
mil unidades produzidas at 1984, em especial em
pequenas cidades do interior do Nordeste.
Analisando-se a produo do BNH pela faixa de
renda da populao atendida, verifica-se a
inexpressividade de sua atuao junto s populaes
de mais baixa renda. Segundo Taschner,1991, entre
1964 e 1985 o BNH financiou 3,2 milhes de
unidades para famlias de renda superior a cinco
salrios mnimos, contra 1,2 milho de unidades para
famlias com rendimentos de at cinco salrios
mnimos. Desse 1,2 milho de unidades, apenas
cerca de 285 mil eram provenientes dos trs
programas alternativos acima referidos.
Fazendo um balano da atuao global do BNH,
Souza,1999:49, afirma que "o desempenho social do
Banco foi dbil, como mostram diversos autores.
Apenas 33,6% das unidades habitacionais (1964 a
1986) foram destinadas aos setores populares, sendo
que a populao com rendimento entre 1 e 3 salrios
mnimos, que foi atendida atravs dos programas
alternativos implementados pelo BNH a partir de
1975, foi contemplada com menos de 6% dos total de
unidades financiadas."
A (no)
1.2.poltica
ps- BNH
A crise econmica dos anos 80 acabou por implodir o
6 O uso das polticas de
sistema do BNH. Em 1986 o Banco fechado e seus moradia pelo populismo
contratos e fundos so transferindos para a Caixa eleitoral comum, seja
atravs das obras, seja
Econmica Federal (CEF). A recesso econmica atravs de aes
praticamente paralisou o setor, sendo fechadas, por assistencialistas, como cestas
resoluo do Banco Central de 1987, todas as bsicas, ticket-leite, ligaes
de gua e pequenas obras.
possibilidades de novos financiamentos para os Esse tambm um espao
setores populares, mesmo s Cohabs. para as pequenas (e grandes)
corrupes.
Durante o governo Jos Sarney (1985-1990) criada
a SEAC - Secretaria Especial de Ao Comunitria,
iniciativa com a qual o presidente pretendia ampliar
sua legitimidade numa situao de crise econmica
mundial e de crise poltica decorrente do processo de
redemocratizao. A nova secretaria tinha como
objetivo coordenar diversos programas voltados para
as faixas de renda mais baixa: obras de infra-estrutura 32
e regularizao fundiria em favelas, construo de
habitaes em regime de mutiro, instalao de
equipamentos comunitrios em favelas. Seus
recursos, provenientes do Finsocial, seriam
repassados a fundo perdido pelo BNDES para
prefeituras ou organizaes comunitrias.
Apesar da pouca expresso numrica dos programas
implementados e dos desvios populistas e de
6
interesses privados na distribuio dos recursos, a
iniciativa iria consagrar trs novos atores na
construo de polticas habitacionais: os
assentamentos irregulares, as organizaes
comunitrias e as prefeituras.

Com 785 conjuntos 7
implantados (Silva, 1999) o
PAIH tem escala nacional,
sendo necessria ainda uma
avaliao de seus impactos
scio-ambientais. Uma
inovao positiva do PAIH foi retorno do dinheiro do FGTS, em funo da
a implementao do PRODEC
Programa de Desenvolvimneto
Comunitrio, para avaliao problemas para sua implementao, sobretudo para
das condies de vida da a comercializao de muitos conjuntos, cujas
comunidade residente nos
conjuntos habitacionais.
Estes novos atores estaro presentes no desenho
institucional das polticas habitacionais propostas nos
anos 90, nos governos Collor, Itamar Franco e
Fernando Henrique Cardoso, perodo de grande
conturbao poltica e de constantes mudanas na
estrutura institucional de gesto da questo urbana,
habitacional e social, quando ministrios e secretarias
so criados e dissolvidos, programas de habitao
social so montados e desmontados ao sabor das
mudanas no controle da poltica nacional.
Durante o governo Collor foram criados os seguintes
programas habitacionais: Programa Empresrio
Popular, Programa de Habitao Popular e Programa
de Cooperativas, com recursos do FGTS; Programa de
Construo e Recuperao de reas Degradadas,
com recursos do Oramento da Unio, e o Plano de
Ao Imediata para Habitao - PAIH, com recursos
do FGTS e dos municpios/agentes promotores. O
Ministrio de Ao Social tambm criou os programas
Prosanear e Prosege para financiamento de obras de
saneamento executadas por rgos municipais ou
concessionrias estaduais.
O PAIH foi o nico desses programas que teve alguma
expresso. Tendo como meta construir 245 mil
unidades at abril de 1992, entregou cerca de 220 mil
unidades em 785 empreendimentos. Entretanto,
irregularidades diversas e o comprometimento do
arquitetura financeira do programa, criaram grandes
unidades, alm de pequenas e de baixo padro
construtivo, tinham um custo do financiamento muito
alto, incompatvel com o produto.7
Programas
Especialmente o programa Habitar Brasil, que
possibilitou que algumas prefeituras pudessem, pela
primeira vez, experimentar e aprimorar projetos de
urbanizao de favelas com o apoio do governo
federal.
O governo do presidente Fernando Henrique Cardoso
manteve os programas do governo anterior que eram
financiados com recursos oramentrios, mas inovou
os programas vinculados ao FGTS. Os programas
implementados durante o primeiro governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998)
so apresentados na Tabela 1.1. O que impressiona
nesta gesto o descompasso entre as metas de cada
programa e suas efetivas realizaes.
A Caixa Econmica Federal sofreria um "choque de
realidade" logo nos primeiros meses de 1996 e incio
do governo de Fernando Henrique Cardoso, uma vez
que as cartas de crdito no conseguiram ser
aprovadas, por falta de titulao referente
propriedade e pela inexistncia de habite-se dos
terrenos dos interessados. Como boa inovao, a CEF
criou o Construcard, para facilitar a compra de
materiais para autoconstruo. Por este programa o
trabalhador poderia obter financiamento diretamente
nos depsitos de material de construo a juros
menores que o praticado privadamente, diminuindo
assim, tambm, os custos de transporte.
RECURSOS FINANCEIROS
FEDERAIS PARA PROGRAMAS DE
Tabela 1.1 HABITAO, 1995-1998
Oramento/aplicao
1995 1996 1997 1998 Total
Orado Contratado Orado Contratado Orado Contratado Orado Contratado Orado Contratado

Recursos
No governo do presidente Itamar Franco, empossado
Oramentrios 116.111 116.111 210.352 196.255 296.119 301.687 309.039 0 931.621 614.053
em 1992, surgiram outros programas: o Habitar
Brasil e o Morar em Pequenas Comunidades, para Habitar Brasil 116.111 116.111 210.352 196.255 290.294 298.240 279.000 0 895.757 610.606
urbanizao de favelas e construo de habitaes em 4.151 0 9.976 3447
Protech 0 0 0 0 5.825 3.447
regime de mutiro, a serem executados pelos
33 governos estaduais ou municipais com recursos do Habitar/BID 0 0 0 0 0 0 22.250 0 22.250 0

Oramento da Unio; o Programa Nacional de Modern Set. Habit. 0 0 0 0 0 0 1.160 0 1.160 0

Tecnologia da Habitao, vinculado ao Habitar Brasil,
Recursos do FGTS 1.508.055 442.353 2.979.652 2.029.195 3.507.81 1.796.632 1.740.000 219.036 9.735.523 4.487.215
para promover inovaes tecnolgicas de combate ao
desperdcio e melhorar a qualidade das construes, Pro-Moradia 643.581 60.788 723.091 292.776 650.252 88.500 321.900 0 2.338.824 442.064
com recursos do Oramento federal; os programas Carta de Crdito 717.218 306.085 1.665.446 1.665.446 2.720.803 1.680.722 1.144.050 219.036 6.458.157 2.871.289
Habitao do Trabalhador, para sindicatos e
Apoio Produo 0 0 0 0 136.761 27.301 274.050 0 614.291 27.301
empresas, e Habitao do Cidado, para pessoas
fsicas, financiados pelo FGTS, ambos para a faixa de Resoluo 166 57.256 0 55.526 55.526 0 0 0 0 210.363 55.526
renda familiar de at oito salrios mnimos. Unidades

remanescentes 90.000 75.480 1.527 1527 0 108 0 0 90.000 77.115

Estes programas, embora com resultados numricos 0 0 23.888 13.920
Resoluo 211 0 0 13.920 13.920 0 0
pouqussimos expressivos (cerca de 18 mil unidades
construdas at 1994), inauguraram um novo Total geral 1.624.166 558.464 2.225.450 2.225.450 3.803.935 2.098.319 2.049.039 219.036 10.667.14 5.101.268

pensamento sobre a poltica habitacional no pas. Fonte: Silva, 1999. Retirado de MPO/Secretaria de Poltica Urbana. Relatrio Gerencial de Acompanhamento e Avaliao dos Programas, Braslia,1998.
 A redemocratizao do pas teve como
conseqncia a ampliao e
aprofundamento dos estudos (e sua difuso)
sobre a realidade brasileira, os quais
vieram a contribuir para uma reviso
conceitual das condies de habitao da
populao brasileira, resultando na reviso
do prprio conceito de dficit habitacional.
A reviso do
conceito de Tradicionalmente, o clculo do dficit
habitacional brasileiro vinha sendo feito
1.3.dficit com base no crescimento demogrfico e
coabitao familiar (necessidade de novas
habitacional unidades) e na soma dos domiclios
inadequados (rsticos, insalubres e
deteriorados). Esses nmeros, muitas vezes
at superestimados (Silva, 1994) sempre
foram de grande valia para apoiar a
Essa incapacidade do poder 8
municipal de atuar na poltica
liberao de vultosas verbas para a
habitacional, j que somente construo civil, para a construo de novas
as companhias estaduais unidades.
tinham acesso a
financiamentos, era ainda
maior do que no setor de
saneamento, no qual havia Em 1995, a Fundao Joo Pinheiro apresentou uma
uma tradio de gesto nova concepo de dficit habitacional, que distinguia
municipal dos servios.
Somente em 1988 a as diferentes condies de habitabilidade do nosso
Constituio brasileira ir estoque habitacional e introduzia a noo de um
consagrar como de dficit no s de unidades, mas de habitabilidade de
competncia comum da Unio,
estados e municpios os uma unidade existente. O "ovo de Colombo"
programas de habitao, sabiamente colocado por este estudo que nem toda
melhoria das condies
habitacionais e de
habitao executada (fora do mercado capitalista)
saneamento bsico. sobre loteamentos irregulares, terra invadida ou por
autoconstruo deveria ser demolida e reposta,
devendo-se optar, em boa parte dos casos, pela
criao de outros tipos de atendimento visando
melhorar as condies de habitabilidade destas
unidades. Essa nova concepo significava o
reconhecimento da pertinncia dos novos programas
e projetos habitacionais que vinham sendo
engendrados em alguns municpios.
Novos atores
1.4.na poltica habitacional
35
No perodo de atuao do BNH, as Cohabs (criadas
em todos os estados e em alguns municpios - capitais
e outros economicamente importantes) acabaram por
monopolizar as aes no campo da habitao social,
por serem as intermedirias legais do Banco no
financiamento aos muturios com renda inferior a
1.5.internacionais de financiamento
cinco salrios mnimos. Essa caracterstica da poltica
habitacional dos governos militares levou inrcia
dos governos estaduais e municipais no que diz
respeito aos problemas habitacionais locais8, j que
para atuarem nesse campo s poderiam contar com
recursos prprios, limitados em funo da
centralizao do sistema tributrio brasileiro no
perodo autoritrio.
As Cohabs acabaram por criar um "modelo" de
habitao para baixa renda caracterizado,
resumidamente, por grandes conjuntos horizontais ou
verticais nas periferias das cidades, sem
equipamentos sociais, constitudos de unidades
pequenas e de discutvel qualidade tecnlogica e
esttica. Seu poder econmico junto aos poderes
municipais ofuscava, no entanto, qualquer
questionamento. Atualmente, as dvidas contradas
com o BNH, agora sob o controle da CEF, impedem
novos emprstimos, impossibilitando as Cohabs de
promover, atravs de contratos de obras, novas
unidades. Algumas companhias transformaram-se
em gestoras de projetos de empresas privadas,
atuando sob o manto da legislao de interesse social,
fecharam ou esto em extino.
Nas grandes cidades e municpios das regies
metropolitanas, o agravamento do problema
habitacional - crescimento das favelas, cortios e dos
loteamentos populares precrios - tem pressionado os
governos municipais, fortalecendo a atuao dos
setores de assistncia social junto populao das
moradias "subnormais". Mais recentemente, aps
1998, os municpios tem criado secretarias e fundos
de habitao.
As empresas concessionrias dos servios de gua,
esgoto e energia eltrica tm tido uma postura dbia
em relao s favelas: no oferecem um servio de
qualidade (quase sempre impossvel sem obras de
urbanizao) mas tambm no cobram de seus
usurios a mesma tarifa cobrada do restante dos
cidados. Quando a favela se apresenta como um
obstculo execuo de obras para a melhoria dos
sistemas de infra-estrutura, comum as
concessionrias pressionarem outras estruturas de
governo a apresentarem uma soluo para o
problema, seja ela a remoo ou a urbanizao.
Algumas delas tm mesmo promovido programas
prprios de urbanizao de favelas como nica sada
para otimizar os sistemas de saneamento das cidades
onde atuam. Esse quadro torna-se politicamente mais
36
complexo com a perspectiva da privatizao destas
empresas, cuja preparao tem sido o aumento nas
tarifas, no s para os favelados como tambm para
os demais consumidores destes servios.
A posio das agncias
Filtrado pelo BNH, o dinheiro internacional, como
vimos, dificilmente chegava aos assentamentos
informais. Isso, porm, no impediu que os agentes
internacionais que discutem as polticas pblicas
nacionais desenvolvessem um conhecimento e um
posicionamento sobre eles. Como observa
Guimares, 1998:7:
 "As sociedades perifricas se encontram isoladas entre
si e se vem umas s outras pelos olhos vigilantes do
pases centrais. O fato de se verem umas s outras
pelos 'olhos de terceiros' patente quando se verifica a
escassez e at a inexistncia de estudos de nacionais
de um pas perifrico sobre aspectos de outro, mesmo
quando vizinhos, como no caso da Argentina em
relao ao Brasil e vice-versa. Enquanto isto, notrio
o esforo permanente dos pases centrais em estudar a
periferia, ter sobre ela suas prprias vises, como
herana das necessidades de controle do perodo
colonial, vises que so difundidas e absorvidas pela
prpria periferia.
O posicionamento do Banco Mundial em relao aos
problemas urbanos e habitacionais sofreu vrias
alteraes ao longo do tempo. Suas diretrizes bsicas
para o enfrentamento da questo encontram-se
sistematizadas em documentos como Urbanization
(1972), Vivienda (1975), Site and service projects
(1975) e Agenda for the 1990's (1991). Analisando
estes documentos, Rossetto, 1993:68-77, nos informa
que a posio do Banco em 1972 era a de que os
moradores de favelas e habitaes autoconstrudas (a
parte da populao que vive em condies
inadequadas) estavam provendo uma soluo para a
falta de moradia, ao invs de se colocarem como um
problema para a sociedade e de pressionarem os
governos. No entanto, o Banco considerava que as
polticas de remoo e reassentamento, e at de
melhoramento de assentamentos existentes,
implementadas pelos governos no encaravam o
problema principal, que seria a falta de estoque
habitacional. Para o Banco, a diretriz correta, naquele
momento, seria a urbanizao de terras onde se
pudesse construir com sistemas de poupana
/investimentos.
Neste documento de 1972, a habitao vista como
um fator de desenvolvimento econmico, promoo
individual e estabilizao social. A baixa renda
apresentada como a principal causa do problema
habitacional. Como a renda que define o tipo de
37
3 habitao que a famlia pode adquirir, parte do
problema poderia ser resolvida no mercado privado.
As polticas pblicas existentes so criticadas por
partirem de estimativas exageradas do dficit
habitacional, por executarem padres habitacionais
incompatveis com os padres socioeconmicos dos
beneficirios, com standards elevados e cdigos
proibitivos. Conforme observou Rossetto, 1993:69, "a
crtica atinge a soluo mais comum, que consiste no
ciclo de demolies de favela para a construo de
conjuntos habitacionais, constitudos de unidades
acabadas. Como resultado, verifica-se uma
disparidade entre o preo da unidade produzida e a
capacidade de pagamento da famlia favelada que
deveria ser removida para o novo conjunto. O
problema, desta forma, continua irresoluto.
Entre as diretrizes apontadas pelo Banco destacam-se
o uso da poupana, a reduo de custos via
rebaixamento das normas urbansticas e de edificao
e o aumento da produtividade da construo pela
utilizao da ajuda mtua. Para a habitao de baixa
renda prope-se a melhoria dos assentamentos
precrios e a oferta de lotes urbanizados.
O documento de 1975, Site and services projects,
afirma a preferncia do Banco por projetos de lotes
urbanizados, por serem compatveis com a escassez
de recursos e a baixa capacidade de pagamento da
populao a que se destinam. O importante a
destacar neste documento a relevncia atribuda
criao de estruturas administrativas para a
implementao da poltica habitacional, a defesa dos
estratos mdios da populao de baixa renda, com
maior capacidade de pagamento, como alvo
prioritrio dos programas, e a afirmao de que a
unidade habitacional, assim como a infra-estrutura,
podem ser executadas em etapas, indicando-se o
mutiro como meio adequado de diminuio dos
custos e ampliao da participao. Reafirma-se
tambm a posio de que o financiamento deve incluir
todos os custos, restringindo-se os subsdios, de modo
a garantir a reprodutividade do programa e no
alimentar o interesse de outros setores por subsdios.
No documento de 1991, Agenda for the 1990's,
observa-se uma modificao na postura do Banco
Mundial, que passa a tratar a questo habitacional (e
seus financiamentos) integrada questo da
produtividade urbana e do desempenho
macroeconmico. Os principais problemas
apontados so a infra-estrutura deficiente, a excessiva
regulamentao urbana, onerando as atividades, a
falta de autonomia local e a inadequao da estrutura
financeira. Pela nova orientao, os emprstimos no
sero mais especficos para habitao ou infra-
estrutura, mas estaro vinculados a reformas
administrativas e a questes urbanas mais complexas.
Comentando esta mudana de postura do Banco,
Rossetto, 1993:77, conclui: "A partir de 1979, os
projetos de lotes urbanizados comeam a aparecer 38
agregados a projetos de interveno mais complexos.
Vo perdendo importncia como objeto central da
poltica e tornam-se cada vez mais complemento de
uma poltica de desenvolvimento urbano [...]. Os
projetos habitacionais e de infra-estrutura s tero
sentido como objeto de financiamento se agregados a
uma ao de grande porte." Este seria o caso do
programa Geprocav, que a Prefeitura de So Paulo
financia junto ao Banco, viabilizando diversas obras
de remoo de favelas.
No Brasil, as agncias internacionais - Banco Mundial
e BID - no financiaram nenhuma ao em favelas at
o desenvolvimento do Projeto Grande Rio, iniciado em

Essa poltica foi implementada 9
em larga escala na Indonsia
nos anos 70, com o
financiamento do Banco
Mundial. Optou-se, no caso,
pela manuteno e servios viesse a afetar a reproduo da fora de
urbanizao dos kampungs trabalho e, em conseqncia, a produtividade da
(assentamentos informais
existentes dentro das maiores
cidades), com solues que
previam a melhoria das
condies fsicas atravs da Pode-se concluir que at praticamente o fim dos anos
introduo de infra-estrutura e
servios bsicos.
39
1989, com recursos do Banco Mundial. Em 1992 a
Sabesp e a Prefeitura de So Paulo assinaram com o
Banco Mundial o Programa de Saneamento
Ambiental do Reservatrio Guarapiranga, com quase
um tero dos recursos destinados urbanizao de
favelas. A Prefeitura do Rio de Janeiro desenvolve
bibliogrficas
desde 1993 o Projeto Favela-Bairro, com receitas do
BID. Em 1994 a Prefeitura de So Paulo negociou com
o BID o financiamento do Programa Cingapura.
Conforme nos relata Rossetto,1993:79, "[..] outra
Referncias bibliogrficas
poltica, com repercusses menores e com menos
recursos destinados, previa a urbanizao de
assentamentos precrios (upgrading), por considerar
economicamente invivel a remoo de todas as
famlias que ali moravam. Tratava-se portanto, de
aceitar a precariedade como espao inevitvel da
moradia, buscando integrar estes assentamentos
Referncias
malha urbana e melhorar suas condies de
urbanizao, implantando a infra-estrutura bsica, e
tentando evitar que a falta generalizada destes
CORREIA, Telma de Barros, "Pedra: plano e
economia urbana. 9
habitacional no Brasil", Sepurb, Braslia, 1995.
80, o BNH (e seus sucedneos), o BID e o Banco
Mundial mantiveram inalterados seus princpios de
formulao de polticas habitacionais: propriedade
privada da moradia e a renda como requisito nico
para o acesso aos programas habitacionais. As
polticas alternativas (lotes urbanizados, upgrading e
autoconstruo) foram episdicas. O que h de novo,
nesse perodo, so as diferentes experincias
implementadas pelos municpios, que vo
desenvolver e sistematizar aquelas polticas
alternativas, as quais sero adotadas, nos anos 90,
como polticas pblicas oficiais, seja pelo governo
federal e os governos estaduais, seja pelas agncias
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41 42
 O
L
U
T

P
A
C
2.
A
Favela
no
municpio
de
So
Paulo

dos anos 50
aos 90
 At a dcada de 40, a cidade de So Paulo no tinha
muitas favelas ou, pelo menos, a favela no se
apresentava como um problema para a
administrao local. Encontra-se no Plano de
Avenidas de Prestes Maia, uma referncia ao fato de
que, com as obras virias e de paisagismo tinha-se
afastado o risco de aparecerem favelas. Arthur
Saboya, no texto de introduo ao Plano, descrevendo
Origem a Av. Anhangaba, comenta (Maia, 1930:III): "No s
2.1.da favela o saneamento do vale e das zonas vizinhas foi
assegurado; desapareceu o perigo da transformao
em So Paulo em novas "favelas" das encostas marginais e do prprio
vale."

O Padre Lebret, um dos mais sistemticos estudiosos

de So Paulo, com uma viso humanstica, a partir de
dados de 1947, tambm no aponta a favela como
um problema, num estudo sobre habitao em So
Paulo (Lebret,1951). Nos estudos do SAGMACS,
afirma-se: "O problema das favelas existe em So
Paulo, mas bastante reduzido em relao a outras
capitais do pas. Julgamos que este problema deve ser
enfrentado dentro de um programa mais amplo de
habitao popular, que vise criar melhores condies
de habitao em todos os bairros perifricos de nvel
popular." (SAGMACS, 1958:II/125)

Godinho, 1964:2, apresenta uma quantificao do

problema da favela em So Paulo, dentro de um
O objetivo deste captulo quadro mais amplo da precariedade habitacional :
sistematizar a evoluo das "Os estudos feitos pela SAGMACS em 1957 revelam a
existncia de 60000 moradores em favelas num total
favelas e das transformaes
de 147 favelas disseminadas em 143 bairros de nossas
ocorridas na postura Capital. E levantamento por amostra e estudos
institucional frente a elas, no ultimamente realizados pelo MUD (Movimento
Municpio de So Paulo. Universitrio de Desfavelamento), nos levam a crer que
esse nmero j se tenha elevado para 150000 pessoas
Procurar-se- relacionar os morando em favelas." Ela apresenta os seguintes
1
indicadores quantitativos e
dados:
qualitativos sobre as favelas, os
Municpio de So Paulo
documentos de interpretao
45 Tabela 2.1 46
do fenmeno ou propostas de DADOS DE HABITAO
ao oficiais, a organizao INFRA HUMANA
institucional criada e as aes
850 000 moradores 170 000 habitaes
concretas executadas, em casas de periferia
relacionando-se esses dados
150 000 moradores 30 000 habitaes
com as transformaes em favelas
ocorridas no Brasil, no perodo. 700 000 moradores
140 000 habitaes
em cortios
Total 1 700 000 moradores 340 000 habitaes
1 Procura-se organizar os seguintes indicadores: localizao das favelas no espao urbano, em relao fisiografia e infra-estrutura
urbana - saneamento bsico e sistema virio, propriedade do solo, material de construo e rea construda por morador. Fonte: retirado de Godinho,1964:2

Marta Godinho tem grande 2
importncia na formulao de
uma poltica de assistncia
social para So Paulo e
tambm para as favelas, com
uma atuao praticamente
contnua desde 1951 at hoje.
O trabalho de 1955, de
concluso do Curso de Servio
Social, apresenta um relato
detalhado e documentado
sobre sua atuao como
membro da CASMU, do que
falaremos adiante. Neste
momento ela apresenta um
entendimento do fenmeno
favela bastante prximo
questo da marginalidade
policial. Esse seu conceito de
favela (pp.6/7): "
um aglomerado de
habitaes toscamente
construdas, em terrenos
alheios, e desprovidos de
recursos higinicos, onde
vivem pessoas (humanas) na
mais completa desintegrao
psicossocial, quase que
completamente marginal
vida humano-social,
apresentando os mais srios
problemas de desajustes.
47
Em um trabalho da PMSP publicado em 1962, temos a
primeira sistematizao do problema da favela em
So Paulo e da poltica do municpio. Nele (SO
PAULO (CIDADE), 1962) se descreve a ao
executada pela PMSP na favela do Canind. Segundo
este documento, (pg. 10) "As primeiras favelas
surgiram em So Paulo entre 1942 e 1945, localizadas
em prprios municipais. Apareceram outras e, em
1957, de acordo com a pesquisa urbana levada a
efeito por SAGMACS em convnio com a Prefeitura
Municipal, a situao, considerando-se favela um
agrupamento de dez ou mais barracos, era a
seguinte:
Municpio de So Paulo
Tabela 2.2
NMERO DE FAVELAS
EXISTENTES EM 1957
Estratos por
Nmero de favelas
nmero de barracos
de 10 a 50 110
de 51 a 100 16
de 101 a 200 13
2 habitao popular para locao e onda de despejos
de 850 a 900
Total 141
Fonte: SO PAULO (CIDADE), 1962
O documento tambm informa que h, ao todo, 8488
barracos na cidade, e que 48 favelas localizam-se em
terrenos de propriedade municipal, um tero do total.
Estimando-se que cada barraco tivesse 6 habitantes,
teramos 50000 pessoas morando em favelas. Se
lembrarmos que So Paulo tinha uma populao de
cerca de trs milhes de habitantes nesta poca,
veremos que a situao paulistana no era das mais
dramticas, no quadro brasileiro. o que tambm
revela o mesmo documento, na pg.10:
"Comparando-se com a populao favelada do Rio,
que, segundo os mais otimistas, chega a 700000 e
outros a 1000000 para uma populao pouco inferior
de So Paulo, a de Belo Horizonte que com cerca de
700000 habitantes possui 60000 em favelas, a de
Recife com cerca de 800000 habitantes, dos quais
200000 favelados, a de Braslia que, ao inaugurar-se
em abril de 1960, tinha metade da populao, isto ,
60000 homens vivendo em favelas, a situao de So
Paulo no to m, quanto ao nmero.
2
Godinho, 1955 explica o crescimento das favelas em
So Paulo atravs do desabrigo causado por
demolies feitas pela Prefeitura entre 1942 e 1945
para a implantao do Plano de Avenidas da Capital.
A Prefeitura acabou por improvisar barraces em
terrenos municipais ou do IAPI, para onde levava as
famlias sem posses.
De fato, neste perodo So Paulo passou por intensa
3
transformao na sua estrutura viria. Prestes Maia,
em sua primeira gesto como prefeito (nomeado em
1938, governou at 1945 em sua primeira gesto)
"iniciou o Plano de Avenidas da Capital, com a
execuo da Av. 9 de Julho com o tnel, Av. Itoror
(trecho da atual Av. 23 de Maio), Av. Ipiranga, Av.
Paulista, Av. Pacaembu e Av. So Joo e a reconstruo
do Viaduto do Ch. Em 1945, quando Prestes Maia
deixa a Prefeitura, 4 das pontes do Tiet j estavam
concludas, entre elas a Ponte das Bandeiras. ... Em
1952 j haviam sido executados 12 km da retificao
do rio Tiet, em diferentes trechos. ... Em 1953 estavam
construdas tambm a ponte Anhanguera e a ponte da
Casa Verde. A ponte do Limo estava iniciada, a ponte
da Vila Maria j estava contratada, e havia sido
construda uma ponte metlica provisria, a dos
Remdios."(Bueno, 1994:107/108)
Ao mesmo tempo, esse perodo marcado por uma
grave crise habitacional em todas as grandes cidades
brasileiras,4 decorrente de uma situao scio-
econmica peculiar. H escassez de materiais, em
grande parte importados, para construo,
priorizao do capital pelo investimento industrial em
3 Prestes Maia iniciou obras em
detrimento da construo civil, em particular quantidade expressiva, no s
no segundo mandato, mas
tambm no primeiro.
provocada pela poltica de congelamento dos
aluguis, a partir de 1942. A citao recolhida por
Bonduki 1994:153, exemplar: "Finalmente ficou 4 Bonduki, 1994:134 indica que
pelo crescimento populacional
resolvido o caso da rua Fortaleza 160...As 10 famlias havido em So Paulo de 1940
que residiam no cortio mudaram-se para a favela da a 1950, seriam necessrias
Vrzea do Penteado, indo aumentar o nmero dos que 180 mil moradias novas,
enquanto que foram
moram sobre o brejo, respirando as miasmas do construdos cerca de 120 mil
charco e dando um colorido diferente prdios, sem contar os que
teriam sido demolidos pelo
paisagem urbana desta capital. Correio Paulistano "boom imobilirio do perodo e
5/10/1946". as desapropriaes realizadas
para obras virias".
Ao mesmo tempo em que a ao da Prefeitura e dos
empreendedores privados, de demolio de casas
para as avenidas e novos edifcios, expulsava famlias
pobres dos cortios, criava escassez de casas, e criava
terrenos vazios ao longo destas avenidas, que, no
sendo urbanstica e paisagisticamente tratados, se
tornavam reas ociosas, passveis de ocupao. 48
Ocorreu o mesmo com as obras para a retificao dos
rios Pinheiros e Tiet e abertura das avenidas
marginais, nos anos 60. Terrenos pblicos e privados
foram criados com a drenagem dos meandros do rios
e tornaram-se rea, tanto para ocupaes paulatinas
de favelas, quanto para a criao de abrigos de
emergncia, que se tornaram favelas, conforme nos
descreve a prpria Prefeitura: (SO PAULO(CIDADE),
1962:10) "Com a retificao do Rio Tiet, vrias faixas
inaproveitadas esto sendo ocupadas, bem como
outros prprios municipais e no poucos terrenos
particulares."... "Em 1957 calculava-se 50000 o
nmero de favelados. J agora poder-se-ia estimar em
mais de 70000.
 Assim tem origem o padro de expanso do estoque
habitacional para a populao pobre em So Paulo,
conforme comentrio de Bonduki, 1994:136: "Sem
acesso s formas tradicionais de proviso de moradia,
a populao trabalhadora criava favelas ou buscava
os loteamentos de periferia, em assentamentos onde
devia confeccionar um alojamento precrio num
contexto em que inexistia qualquer equipamento ou
infra-estrutura urbana.
As favelas localizavam-se em terrenos lindeiros s
novas vias, ou prximos s estaes de trem, ou
prximos a cursos d'gua, em reas sem interesse
para o mercado imobilirio paulistano. Descreve-se
abaixo a localizao de algumas favelas onde a
Prefeitura ou o Movimento Universitrio de
Desfavelamento tm atividade, conforme SO
PAULO(CIDADE), 1962:
Favela Do Canind:
margem esquerda do rio Tiet, entre as ruas
Azurita (antiga rua do Prto) e Felisberto de
Carvalho. Era prxima 4a. e 5a. Parada, hoje
Estao Eng. Gualberto, nas imediaes do
rio Aricanduva, entre a estrada de ferro e o rio
Tiet,
Favela da Moca:
100 barracos: entre o rio Tamanduate e a
estrada de ferro,
Favela Maranho:
(crrego contribuinte do rio Aricanduva, j
prximo ao rio Tiet) e Tatuap (prxima rua
Ibicaba) com 700 barracos,
Favela do Vergueiro:
a maior da cidade, com 7000 moradores,
localizada em terras de propriedade da
famlia Klabin,
Favela do Aeroporto: 336 barracos,
Favela Barra Funda: sem localizao precisa,
Fave.
prxima ao rio Tiet, entre a estrada de
ferro e o rio, em terras devolutas criadas
com a retificao.
interessante notar que quase todas as favelas acima,
citadas no estudo, esto em terrenos municipais.
Entretanto, os dados apresentados, de 1957,
49 mostravam que apenas um tero do total das favelas
da cidade estava em terreno pblico. A maioria estava
em terreno privado ou pelo menos de propriedade
duvidosa. Sobre essas favelas a Prefeitura no tinha
uma ao ou postura, entendendo que fosse um
assunto particular entre proprietrio e ocupantes.
Segundo Bonduki, 1994:154 "Muitas das favelas
surgidas em So Paulo neste primeiro perodo de
proliferao limitada do fenmeno, localizaram-se nas
vrzeas prximas s reas centrais e polarizadoras de
emprego porque, dada a configurao fsica da
cidade, estas reas pertenciam majoritariamente ao
poder pblico e permaneciam ociosas devido
dificuldade de ocupao.
Nas dcadas de 40 e 50, surgiram favelas como a da
Baixada do Penteado, Ibirapuera, Canind, Ordem e
Progresso, da Lapa, Vila Prudente, Vila Guilherme,
Piqueri, Tatuap, Vergueiro e outras.
A pesquisa de Bonduki, 1994 nos d pistas do que
acontecia com as favelas em terrenos particulares: -
Correio Paulistano de 28/7/1946: "As aes de
despejo unem a populao da Paulicia....Dessa
maneira so postos abaixo (quando o so) desde a
favelinha da rua da Assemblia, porque as favelas no
existem s da Vrzea do Penteado, at o prdio de
apartamentos da Praa da Repblica." - Dirio Popular
de 7/11/1946, se referindo ao incio da Avenida do
Estado: "Na nossa capital no se conhecia a
improvisao da favela, talvez porque todo palmo de
terra tem dono e paga imposto....No
assim de estranhar que aquele aglomerado de tugrios
impressionasse o paulistano habituado pobreza
encoberta e misria recolhida nas saturaes
urbanas do Bexiga e de alguns trechos do Brs....E em
pleno centro, no terreno vasto para o qual o IAPI
projetara um soberbo conjunto de apartamentos... O
terreno ficou limpo, uma tentao. No tardou a
encher-se de casebres".
Bonduki 1994:156 informa que a Prefeitura resolveu
intervir nesta favela, construindo alojamentos no
prprio terreno, para onde transferiu as famlias, e
incendiou os barracos antigos. Essa ao pontual
seria talvez o primeiro sinal de tratamento da questo
habitacional como problema social.
Caracterizando o perfil scio-econmico da
populao favelada da capital neste perodo, Bonduki
1994:157/158 apresenta os dados referentes a uma
pesquisa dos moradores da favela Baixada do
Penteado, onde, dos 172 moradores pesquisados,
133 tinham profisso definida e estavam
empregados; em relao renda, das 111 famlias
pesquisadas, apenas 13% tinha renda inferior a um
salrio mnimo da poca. Metade dos moradores j
morava na capital anteriormente e 37% respondiam
que haviam mudado para a favela por conta de aes
de despejo e de demolio do local de moradia 50
anterior.
Godinho, 1955 tambm apresenta algumas
observaes importantes para entendermos a origem
das favelas em terrenos pblicos e particulares. Este
trabalho apresenta pesquisa feita em 4 favelas
Piquer, Canind, Barra Funda e Ibicaba, todas em
terrenos pblicos. Descrevendo a origem das famlias,
Godinho afirma que os moradores da Favela Piquer
moravam anteriormente na Favela da Lapa,
implantada em terreno pblico, onde hoje
o Mercado da Lapa; quanto s outras trs favelas,
Godinho afirma que as famlias vieram para essas
favelas por terem sido removidas de favelas que eram
em terrenos particulares.

Entrevistas feitas com Marina 5
Caldeira, Vera Kussama e
Nahomi Oncken, que
trabalham com favelas na
Prefeitura, desde a dcada de
60.
51
Assim, entendemos que a Prefeitura tem um papel
ativo de apoio ao proprietrio de terrenos invadidos,
viabilizando a remoo dos ocupantes e dispondo de
terrenos pblicos para isso.
A ao pblica sobre as favelas em terrenos pblicos
comea a se engendrar nos anos 50, com a idia de
apoiar os pobres para sarem da situao de
favelados, numa postura de desfavelamento
articulado ao assistencialismo. Em 1951 criada a
CASMU (Comisso de Assistncia Social Municipal),
cuja atuao descrita em So Paulo (CIDADE),
1962:20/21): "Uma primeira tentativa de
desfavelamento - Em outubro de 1953, por Portaria do
Sr Prefeito (Jnio Quadros), foi atribuda hoje extinta
CASMU a tarefa de tratar o problema das favelas
situadas em prprios municipais. Essa Comisso
houve por bem celebrar convnio com a Confederao
das Famlias Crists, qual incumbiria a execuo do
plano enquanto que a Prefeitura forneceria os recursos
financeiros. O objetivo desse Convnio foi a extino
de 4 favelas situadas em prprios municipais: Barra
Funda, Canind, Ibicaba e Piqueri, totalizando 259
barracos com 271 famlias e 1064 pessoas."...
Godinho, 1955, ao comentar a proposta de atuao
da CASMU, afirma, na p. 80: "No se tratava, como de
outras vezes, na Favela do Glicrio e da Floresta: em
que a soluo foi atearem fogo nos barracos e
passarem os tratores por cima deles.
Entretanto, o prprio documento da Prefeitura
apresenta a limitao dos resultados: "Ao cabo de um
ano, 57,53% do total das famlias haviam deixado as
favelas e os respectivos barracos haviam sido
demolidos, ultrapassando-se a previso que fora de
50% para o 1o. ano. Infelizmente ao trmino desse
exerccio, por ocasio de mudana poltico-
administrativa na Prefeitura, o Convnio foi
denunciado e o trabalho interrompido. Em
consequncia, aquelas quatro favelas no s no
desapareceram como foram ampliadas e a do
Canind, que na ocasio tinha apenas 96 barracos,
atingiu em 1961 168 barracos, com a populao de
230 famlias e quase 1000 pessoas." De fato, entre
1955 e incio de 1957, So Paulo teve 3 prefeitos,
tendo sido esta certamente, uma fase de grande
confuso administrativa.
Com o incio da 2a. gesto de Prestes Maia como
prefeito (1961 a 1965), so retomadas as obras de
retificao dos rios e construo das marginais, da
continuao da Av. 23 de Maio e da Av. Cruzeiro do
Sul, todas em fundos de vale. Segundo entrevistas
feitas com funcionrias da Prefeitura poca,5 se
intensificam os contatos da Prefeitura com as favelas
com a implementao das grandes obras de
canalizao de crregos e de implantao de grandes
avenidas.
Foi-se criando um servio de promoo da remoo
das favelas que eram obstculo execuo das obras,
com apoio de voluntrios da Igreja Catlica, que
faziam o contato com os moradores, juntamente com
os funcionrios da Prefeitura e utilizavam recursos
financeiros municipais. Quando havia aes de
despejo em favelas situadas em terreno particular,
muitas vezes, mas no sistematicamente, a Prefeitura
tambm entrava em ao.
Em 1961 o desfavelamento do Canind retomado.
O destino do terreno do Canind seria, se tivesse
ocorrido a remoo total, a construo de um
conjunto de casas pela Junta da Casa Prpria da
Prefeitura (para funcionrios) e um campo de futebol.
O documento publicado pela Prefeitura sobre esta
ao (SO PAULO(CIDADE), 1962:31) tem o mrito
de sistematizar a poltica para as favelas que o
municpio havia construdo at ento.
"As solues possveis se apresentaram como sendo:
a. origem,
viagem de retorno a suas cidades ou regio de
para aqueles que se encontravam
completamente desambientados e que
vislumbravam possibilidades de reintegrao em
seus prprios meios,
b. pagamento de aluguel dos primeiros meses para
aqueles que no tinham condies para adquirir
terreno ou casa,
reconstruo de casa de madeira em terreno j
c. de
propriedade do favelado,
d. emprstimo para aquisio de material para
construo de alvenaria em terreno prprio; e
e. emprstimo para prestao inicial de terreno ou
casa j construda.
impressionante a similaridade das alternativas
apresentadas ao favelado naquele momento com as
52
at hoje utilizadas pela Prefeitura para as aes de
remoo de moradores, dando-se um tratamento
assistencial e individual a cada famlia, tratada como
um obstculo liberao da rea a ser esvaziada,
limpa. Somente muito depois, e nem sempre com
constncia, os moradores de favelas a remover sero
tratados enquanto grupo social parte de um problema
de interesse pblico, com necessidades e desejos
especficos a serem tratados coletivamente. De fato,
nas gestes recentes de Jnio Quadros e Paulo Maluf
foram removidas favelas atravs de uma simples
indenizao em dinheiro.

Segundo depoimento do 6
professor arquiteto Luiz
Chicherchio e Blanco, 1998.
D. Helder Cmara teve grande 7
sensibilidade para as
condies habitacionais dos
mais pobres. Essa
sensibilidade deve ter sido
alimentada pela proximidade
com o Pe. Lebret, que era ser
assessor no Conclio Vaticano
II, de 1963.
53
Neste perodo criada a Diviso de Servio Social,
ligada ao Gabinete do Prefeito Prestes Maia, que
executava o servio de remoo de favelados por
causa de obras pblicas ou despejo e dava superviso
ao trabalho voluntrio de entidades religiosas, de
caridade e para o MUD-Movimento Universitrio de
Desfavelamento , criado em 1961.
Faziam parte da equipe da Diviso assistentes sociais,
contnuos, operacionais e motoristas. Eram feitas
reunies noturnas com os moradores e contatos com
as lideranas. Depois iniciava-se o atendimento
individual, com a definio de cada soluo particular,
e com o cadastro e numerao dos barracos. Pelas
solues individuais, ia-se dispersando a populao
da favela. O atendimento era dado pela Prefeitura em
dinheiro, que podia ser utilizado para retorno ao local
de origem, entrada para compra de terreno, abertura
de poo ou fossa em terreno adquirido, cauo de
aluguel, material para construo da nova casa, etc.
Deve-se, entretanto, relativizar a eficcia desta ao,
j que, segundo informao do mesmo documento, a
remoo da favela do Canind no se completou.
O MUD Movimento Universitrio de
Desfavelamento, era um movimento
assistencialista que mobilizou jovens universitrios
para atuao gratuita nas favelas, atravs de
2.2.
convnios com a Prefeitura. O esquema funcionava da
6
seguinte forma: primeiro iam favela os alunos de
direito e assistncia social, resolver os casos de polcia,
marginalidade, falta de documentos pessoais. Depois
iriam os alunos de medicina e enfermagem, examinar
os favelados e trat-los. Assim estariam preparados
para receber os professores para serem educados.
Chegariam aps os arquitetos, que iriam fazer os
projetos das casas novas em loteamentos perifricos
para onde os moradores seriam removidos. Essa casa
era financiada, com subsdio, para o morador. O
MUD iniciou trabalho nas favelas da Moca,
Vergueiro, Maranho e Tatuap. Em 1965 o MUD
organizou em So Paulo o 1 Seminrio Nacional de
Estudo do Problema Favela, trazendo diversos
intelectuais, representantes de entidades de classe e
do governo, para discutir o assunto.
Neste perodo tambm surgiu (em 1959) a Cruzada
Pio XII, para atuar de maneira semelhante, em favelas,
7
numa proposta similar de D. Helder Cmara no Rio
de Janeiro, que j havia criado no Rio de Janeiro a
Cruzada So Sebastio.
Vemos nestas e outras iniciativas pelo pas, uma
tentativa de aplicao tardia dos preceitos da cidade
funcional, na medida em que se tenta remover,
extirpar os problemas e implementar uma nova
moradia, na periferia, mas tambm um novo modo de
ser, reeducado, civilizado, urbano.
Essas iniciativas, entretanto, so pontuais e no do
conta da questo habitacional, sendo que em So
Paulo o loteamento precrio na periferia que ir
responder demanda habitacional crescente com a
dinamizao econmica da Capital.
Assim, desde as primeiras iniciativas, na dcada de
50, o atendimento municipal s favelas vinha se
caracterizando, por um lado, pela inexpressiva
atuao assistencialista visando o desfavelamento e
por outro lado, pela necessidade de agilidade para
cumprir os prazos das obras pblicas e privadas que
dependiam da remoo das favelas. Essas duas
formas de atuar tinham como resultado a disperso
do ncleo de favelados por diferentes locais da
cidade, pois o destino de cada famlia era decidido
individualmente.
A administrao do Brigadeiro Faria
Lima (1965-1969) cria em 1965 a
COHAB, Companhia Municipal de
Habitao, com a proposta de utilizar
A favela sua produo para apoiar as aes de
torna-se
desfavelamento. Segundo entrevistas
com funcionrios pblicos do
municpio no perodo (ver nota 1),
problema inicialmente 50% de sua produo
destinar-se-ia a moradores de favelas.
Entretanto, em 1967 criada a SEBES,
Secretaria de Bem Estar Social, com um
Departamento de Habitao, voltado
s aes relacionadas a favelas.
Em 1965 so criadas tambm as administraes
regionais, que em 1968 passam a ter a lotao de
assistentes sociais. Eram subordinadas
administrativamente s ARs. e orientadas
tecnicamente pela SEBES, que detinha a dotao
oramentria para o atendimento habitacional para a
remoo de favelados. Alm da remoo para obras,
a Prefeitura, atravs das ARs. e da SEBES, tambm
54
passa a atender de maneira mais organizada os
favelados atingidos por situaes de emergncia,
especialmente em pocas de chuva.
Segundo as entrevistas, durante a administrao Faria
Lima, foram removidas favelas para executar, pelo
menos, as seguintes obras: avenidas Marginal ao rio
Tiet, Marginal ao Rio Pinheiros, Sena Madureira,
Rubem Berta, dos Bandeirantes, alm do Metr. Para
estas obras foram removidas, somente na
Administrao Regional de Vila Mariana, mais de
1000 barracos em um ano. Segundo Taschner,
1986:88, entre 1971 e 1975 foram removidas 23
favelas, com 1382 barracos.
 Municpio de So Paulo
A ao do PATR, defendendo o interesse pblico de
DISTRIBUIO DOS manuteno do patrimnio municipal, ao mesmo
AGLOMERADOS DO MSP estilo da iniciativa privada - solicitao de
Tabela 2.3 SEGUNDO A SOLICITAO desocupao que embasam aes judiciais de
reintegrao de posse - no parou. Ao mesmo tempo,
PARA A DESOCUPAO DA
outros setores da mesma Prefeitura procuravam
REA
assumir como de interesse pblico o problema social
1973 de falta de moradia, viabilizao de condies de
Solicitao salubridade nas favelas.
para desocupao(*) no. absoluto %
No houve 461 87,9 A partir de 1971 a Prefeitura toma algumas iniciativas
de remoo coletiva de favelados, com a execuo de
Sim, rea com contrato de
obra viria 4 0,8 alojamentos provisrios em terrenos municipais e a
compra de lotes em loteamentos da periferia, onde os
Sim, rea com previso de favelados construiriam suas novas casas em mutiro
obra viria
23 4,4
ou em auto-construo. Estas experincias
Sim, rea com obra contra 1 0,2 consubstanciaram uma proposta de poltica para as
enchente em andamento,
paralisada favelas de So Paulo (SO PAULO (CIDADE), 1971,
1971a e 1971b) que tentava englobar diferentes
Sim, rea com previso de aspectos do problema: a pressa pela remoo da
obra contra enchente 5 1,0 favela por causa do cronograma das obras pblicas, a
viso do favelado como marginalizado e diferenciado
Outro (**)
30 5,7 socialmente, a ser orientado para a vida urbana e a
favela como um sinal da escassez de habitao
Total 524 100 popular acessvel.
(*) entre as solicitaes para desocupao do terreno no foram includas
as notificaes do Departamento Patrimonial da Prefeitura. A poltica proposta para as favelas consistia em trs
(**) a categoria outros refere-se aos aglomerados que, situados em fases de atendimento. Primeiramente, os favelados
terrenos particulares, sofreram presso verbal ou por ao de despejo por deveriam se removidos para alojamentos provisrios
parte dos proprietrios.
executados em terrenos municipais vagos ou para
Fonte: SO PAULO, 1974:38. outras favelas situadas em terreno municipal (j que a
retirada era sempre urgente) seja para execuo de
Comparando-se as Tabelas 2.3 e 2.19, ve-se que , obras pblicas, seja pela ocorrncia de emergncias
das 293 favelas em terrenos particulares existentes na nas favelas.
cidade de So Paulo em 1973, apenas 30 haviam
sofrido alguma presso para remoo por parte dos Nesses alojamentos, ou vilas de habitao provisria,
proprietrios. O agente de presso e remoo mais os favelados receberiam, durante cerca de um ano,
ativo era a Prefeitura, solicitando a desocupao para diferentes treinamentos de promoo social, como
a execuo de seu Plano de Avenidas de Fundo de Vale educao bsica e profissionalizao. Assim estariam
e tambm do Metr. "A prefeitura teve que remover preparados para serem definitivamente transferidos
favelas atravs de indenizao em dinheiro a cada para habitaes compradas no mercado, alugadas ou
famlia, para executar as avenidas Marginal do Tiet e financiadas pelo poder pblico.
Pinheiros, Sena Madureira, Rubem Berta,
Bandeirantes, alm da Linha Norte-Sul do Metr, antes Taschner, 1986:89 faz uma interessante avaliao
55 de 1970. A partir de 1971 iniciaram-se as primeiras destas propostas: "As colocaes tericas que 56
remoes com tratamento coletivo, executando-se mediavam essa forma de interveno traam a idia de
alojamentos provisrios em terrenos municipais e que a favela seria a primeira alternativa habitacional a
compra de lotes na periferia pela prefeitura."(Bueno, ser utilizada pelo migrante, na sua chegada cidade,
1994:76) um certo "trampolim" para a cidade. Aps certo tempo
na favela, ele "ascenderia" a outra alternativa
No esqueamos entretanto de que, j em 1973, o habitacional. A favela representaria, desta forma,
Departamento de Patrimnio da Prefeitura (PATR) etapa de integrao ao sistema, uma disfuno deste
formalizava solicitaes de desocupao de terrenos sistema. Sua populao se constituiria por migrao
pblicos invadidos por favela (ver nota da Tabela 2.3). rural-urbana e permaneceria na favela at se
O setor responsvel pelas favelas naquele perodo incorporar cidade. Os projetos tipo Vila de
(Secretaria de Bem Estar Social) no devia considerar Habitao Provisria (So Paulo) e Parques Proletrios
como exequveis ou de comprovado interesse pblico (Rio de Janeiro) nasceram sob a tica da integrao e
esses pedidos, pois no os computou entre os casos de foram permeados pela preocupao da ascenso
favelas que tinham recebido presses para remoo. social.
 Na V.H.P. a preocupao bsica era de encurtar o Pela primeira vez a localizao das favelas
"tempo obrigatrio" que o migrante ficaria na favela registrada oficialmente, conforme mostra o MAPA 2.1,
atravs de orientao quanto a formas de obteno de baseado no mapa do Relatrio do Censo de Favelas.
moradia e emprego."... "As crticas a este projeto foram
inmeras. Ningum participa de um dado sistema Municpio de So Paulo
aleatoriamente. Alm da existncia de pr-requisitos Mapa 2.1
para a participao, existe sempre um limite para ela, FAVELAS
dado pela capacidade de um sistema de incorporar a EXISTENTES SEGUNDO
fora de trabalho nos polos dinmicos da economia. O CENSO DE 1973
Alm disso,...os favelados no so em absoluto
migrantes recentes e nem sempre tm na favela seu MAIRIPOR

primeiro local de moradia urbana. As favelas CAIEIRAS Serra da Cantareira

paulistanas cresceram mais por pauperizao do que Rod

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por migrao. r a

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O que impressionante na proposta de Vilas de

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Habitao Provisria em So Paulo sua PARNABA Av
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extemporaneidade. No Rio de Janeiro, em 1943 j s Rod dos Trabalhadores

haviam sido construdos 3 parques proletrios e aps

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os anos 50 j se avaliava que no havia condio de

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transferir os favelados para moradias provisrias, Rod
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passando-se a desenvolver alternativas de remoo Av S

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definitiva para as favelas. Na dcada de 40 em Rio
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Recife, foram tambm removidos milhares de famlias s

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de mocambos, e construdos conjuntos de casas,

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tambm abandonado no ps-guerra. As VHP

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paulistanas foram propostas em 1971. COTIA

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As propostas e aes municipais no modificaram o

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quadro de crescimento da favela em So Paulo, j que DA SERRA
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o destino do favelado era a disperso na cidade, outra uis STO ANDR

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favela ou os alojamentos provisrios, que se tornavam Av

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favelas definitivas. Quase todos os alojamentos

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provisrios construdos pela Prefeitura para acabar Itap tr RIOS

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com uma favela tornaram-se outras favelas. Aquela g a ESTRADAS, AVENIDAS E RODOVIAS
LIMITE DE MUNICPIO
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poltica de desfavelamento e adestramento social no ITAPECIRICA REPRESA

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DA SERRA FAVELAS

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se concretizou. A fase final de atendimento - moradia DIADEMA

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definitiva - dependia ou de um crescimento da renda

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dos moradores de favela - o que no ocorria, num
0 5 10 15km
quadro scio-econmico de intensa concentrao de Fonte: So Paulo, Estudo Sobre o Fenmeno Favela,
renda - ou da produo subsidiada da habitao para Boletim HABI, Secretaria do Bem Estar Social, 1974

essa faixa de renda. Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000

Em 1973 a SEBES executa o primeiro censo das favelas
57
do municpio. Esse estudo a primeira grande
tentativa da Prefeitura de quantificar o problema e
refletir sobre ele, conforme sua apresentao: "O
presente trabalho uma contribuio para um
diagnstico da situao, com a finalidade de subsidiar
uma poltica de interveno habitacional." (So
Paulo(Cidade), 1974:18)
So feitos os levantamentos , tabulados os dados e
analisados para toda So Paulo e so elaborados e
publicados estudos especficos para cada
Administrao Regional. O volume que descreve os
resultados gerais do censo das favelas paulistanas
inclui uma apresentao de conceitos sobre
marginalidade, a partir de autores como Lus Pereira,
Fernando Henrique Cardoso e Lcio Kowarick.
Os textos dos volumes publicados mostram uma
58
tentativa do entendimento da favela dentro do quadro
do desenvolvimento urbano brasileiro: "A segregao
em favelas aparece como produto dessas assincronias
do sistema brasileiro. A favela antes de tudo, um
problema habitacional. Esse problema em si j grave
em So Paulo, vem assumindo novas propores pelas
constantes migraes"... "Corolariamente, a forma de
intervir sobre o fenmeno "favela" varia conforme a
viso que se tem do problema. Uns sugerem o controle
da migrao, outros a interveno sobre o feitio da
urbanizao e ocupao do solo; outros ainda,
procuram a remoo da populao no sentido de
ressoci-la atravs de um processo cujo primeiro passo
seria a melhoria das condies habitacionais." (So
Paulo(Cidade), 1974:17/18)
 Comparando os resultados do censo de favelas (So
Paulo(Cidade), 1974) com os do levantamento
elaborado pelo Pe. Lebret em 1957, verificamos
importantes mudanas no perfil das favelas de So
Paulo.
Municpio de So Paulo
Tabela 2.4
FAVELAS
EM 1957 e 1973
1957 1973
141 525
Nmero de favelas
Nmero de barracos 8488 14500
Fonte: SAGMACS, 1958 e So Paulo(Cidade), 1974
O nmero de favelas mais que triplicou, passando de
141 para 525 . O nmero de barracos quase dobrou,
passando de 8488 para 14500. Esses dados nos
indicam que o tamanho mdio das favelas de So
Paulo diminuiu, de 60 para menos de 30 barracos por
favela, caracterizando uma tipologia para a
favelizao de So Paulo, de favelas pequenas
espalhadas pela mancha urbana. De fato, o censo de
1973 indica a existncia de apenas 12 favelas com
mais de 200 barracos e apenas 3 com mais de 500. A
outra caracterstica importante a reduo relativa do
nmero de favelas em terrenos de propriedade
particular, que era dois teros das favelas de 1957 e
em 1973 passa a ser 56% dos casos.
Nessa poca, os servios pblicos bsicos eram
negados s favelas, que no tinham iluminao,
energia, gua, coleta de lixo. Era comum o uso de
querosene para coco e iluminao e mais de 70%
das favelas usavam gua de poos comuns, feitos
pelos prprios moradores, ou bicas. famoso o caso
da favela Buraco Quente, nas proximidades do
Aeroporto de Congonhas, habitada em grande parte
por funcionrios da SATA - empresa de manuteno e
limpeza dos avies. Essa favela teve todos seus poos
contaminados por oleodutos do Aeroporto em 1972.
59
Somente aps muita mobilizao e da interveno da
Prefeitura, se conseguiu a implantao de uma
torneira comunitria alimentada pela rede pblica de
gua.
At esse perodo, poder-se-ia dizer que quem morava
em favela no existia como pessoa, cidado, em
qualquer aspecto da vida urbana. A favela era vista
como uma excrescncia, um fenmeno de
marginalidade no s scio-econmica, mas tambm
humana, psicolgica. Todos os discursos
institucionais, at os dos tcnicos e intelectuais
envolvidos com estas questes apontam para a
necessidade de erradicar a favela, relocar as famlias e
reconstruir as pessoas.
de se destacar que nesse perodo j tinham surgido
outras vozes em outros locais do pas, como o Rio de
8
Janeiro, e do mundo, indicando outras posturas para
o enfrentamento da favela, aceitando-a, valorizando
a criatividade, dignidade e riqueza dos espaos
produzidos pelo esforo comunitrio sem a ao ou
anuncia do Estado.
A dcada de 70 se inicia num processo de crescimento
da populao total e, mais ainda, da favelada em So
Paulo, tornando impossvel a manuteno dessa
postura de simplesmente ignorar as favelas e tratar de
remov-las somente quando o incmodo fosse muito
grande.
De remoo
2.3.ao direito
de localizao
Em 1975 o prefeito Olavo Setbal (1975-1979)
transfere as atribuies, o corpo tcnico e o acervo do
Departamento de Habitao Popular da SEBES para a 8 A nova postura registrada j
em 1969 pelo Grupo Quadra
COHAB, que deveria ser a responsvel pela ao do Arquitetos Associados, com o
municpio em habitao e, portanto, nas favelas. texto "De como se mora em
Entretanto, no mesmo governo, a partir de 1977, a algumas favelas cariocas", de
Carlos Nelson Ferreira dos
COHAB comea a devolver para a SEBES as Santos, Sueli de Azevedo e
atribuies relativas s favelas. Devolve em primeiro Sylvia Wanderley. Suas
lugar o atendimento s emergncias, depois as atividades culminariam com a
experincia de urbanizao da
remoes, e depois a administrao dos alojamentos favela Brs de Pina, no Rio de
provisrios existentes. A COHAB volta a ser uma Janeiro. John Turner, que
defendeu mundialmente uma
empresa produtora de habitao, to somente. postura de respeito e
Algumas favelas, como a do Tatuap e Nova Braslia, valorizao dos espaos no
removidas por ao de despejo, sero atendidas em projetados oficialmente, havia
visitado o Brasil e as favelas
conjuntos produzidos pela COHAB. cariocas, tendo artigos seus
publicados na revista
Arquitetura, j em 1964.
Em 1977 criada na SEBES a Superviso Geral de
Atendimento Populao Moradora em Habitao
Subnormal. A dotao oramentria do orgo cresce,
so contratados os primeiros engenheiros e arquitetos
e so criadas 5 Unidades Regionais de Atendimento
Habitacional - Centro, Norte, Sul, Leste e Sudeste. A
60
SEBES transformada em Coordenadoria de Bem
Estar Social, subordinada Secretaria das
Administraes Regionais, criando-se a Superviso de
Remoo de Favelas.
Contraditoriamente, nessa poca a Prefeitura inicia os
primeiros investimentos para os favelados nos
terrenos das prprias favelas: compra de terrenos de
favelas em reas particulares ameaadas de despejo,
execuo de melhorias atravs de mutiro (pinguelas,
redes de drenagem, escadarias etc).
Em 1978 Olavo Setbal baixa o Decreto 15.086, que
considerava o surgimento das favelas consequncia
de reas municipais vazias que no eram bem
guardadas pela administrao.

Esse desejo transparece em 9
todos os nveis de governo,
como se pode ver no Plano
Habitacional do Estado de So
Paulo, poca: No item
"Demanda habitacional pela
correo da anormalidade e
reposio", aparece a nica Durante 1976 e 1977 a Igreja Catlica lanou as
referncia poltica para as
favelas: "rsticos - necessidade
de substituir todos aqueles
existentes em 1975;" (SO
PAULO (ESTADO), 1976)
Em 1979 o Banco Nacional de 10
Habitao cria um programa
que, pela primeira vez,
possibilitaria o uso de seus
recursos em terrenos de
favelas. O programa previa a
"erradicao" das favelas
atravs do financiamento da
reconstruo de unidades
habitacionais de at 25 m2, o
que poderia ser feito no
prprio terreno da favela. Em
So Paulo, entretanto, o
programa serviu como uma
espcie de canteiro
experimental de processos
construtivos que no foram
bem sucedidos e foi utilizado
para viabilizar a remoo de
favelas (cerca de 5500
barracos em 5 anos) por obras
pblicas para conjuntos
habitacionais. (Taschner, 1986
e Rodrigues e Seabra,
1986:39)
61
Segundo o decreto, cabia aos fiscais das
Administraes Regionais guard-las e desocup-las,
com o acompanhamento de uma assistente social.
Para tanto, quando necessrio, deveria ser solicitado o
auxlio da Polcia Militar.
A Associao Profissional dos Assistentes Sociais (com
Luiza Erundina na presidncia) mobilizou a imprensa
contra o decreto, argumentando que a causa das
favelas era a pobreza, e no a existncia desses
terrenos. A APASSP organizou um ato pblico de
repdio ao decreto do prefeito, no Sindicato dos
Jornalistas, que contou com a adeso de muitas
lideranas de favelas, alm de funcionrios pblicos.
O movimento foi vitorioso, com a revogao do
decreto. Da surgiu tambm o incio de uma
coordenao da favelas do municpio, que recebeu
grande apoio da APASSP.
pastorais da moradia em vrias cidades brasileiras,
dando destaque s favelas. Atravs desses contatos
entre lideranas e comisses de favelas, esboaram-
se as primeiras reivindicaes mais organizadas dos
favelados: acesso luz, gua e, depois, posse da
terra.
Em 1979, no final de seu governo, Olavo Setbal cria
o FUNAPS - Fundo de Atendimento Populao
Moradora em Habitao Subnormal (subordinado
COBES), respondendo presso da Igreja Catlica,
das comunidades de base e das organizaes dos
favelados. A criao do FUNAPS possibilita que a
Prefeitura passe a ter uma atuao na poltica
habitacional autnoma em relao ao governo
federal (do qual a COHAB dependia), que tenha uma
ampliao da sua ao nas favelas, e maior agilidade
administrativa.
V-se nesta poca o posicionamento contraditrio do
governo municipal frente s favelas. Ao desejo de
erradicar, remover, limpar a cidade,9 impe-se a dura
realidade: as favelas aumentavam e , com os
primeiros sinais de revitalizao da vida poltica
nacional, ouviam-se vozes dos favelados, que
solicitavam solues mais humanas para as favelas.
A administrao do prefeito Reynaldo de Barros
(1979-1982) demarca um salto significativo da
postura da Prefeitura em relao s favelas,
referenciada em mudanas que esto ocorrendo no
prprio fenmeno favela em So Paulo, nas presses
sociais em todo o Brasil em relao incluso desses
10
setores na poltica habitacional nacional, bem como
uma presso local, das associaes comunitrias de
favelas, das comunidades crists, de polticos e de
outros movimentos sociais, que reaparecem no
quadro poltico. Novas diretrizes para a ao
municipal em habitao e particularmente nas
favelas, passam a vigorar.
Reynaldo de Barros "excluiu" o termo desfavelamento
na sua administrao, e passou a incentivar as aes
de atendimento de reivindicaes dos favelados nas
prprias favelas. Fixando-se a populao no local de
moradia, criaram-se mecanismos de investimentos
nas prprias favelas e abriram-se canais de
participao de moradores na execuo de
programas. Os recursos do FUNAPS puderam ser
utilizados em atendimentos coletivos e no s para
doaes ou financiamentos individualizados. (SO
PAULO (CIDADE), 1992)
Foi criada dotao oramentria especfica e o
programa PROFAVELA, que consistia em duas etapas
de atendimento: a dotao de infra-estrutura e, aps,
a execuo de unidades habitacionais e
equipamentos na favelas.
Dadas as dificuldades de implementao das obras
do PROFAVELA pela COBES, administrao direta
regionalizada, esses servios ficaram a cargo da
EMURB, que era remunerada pelo FUNAPS. Foram
feitas obras por empreiteiras em 12 favelas situadas
em terrenos municipais. Com a passagem da
operacionalizao das obras para a EMURB, a COBES
perdeu o controle do programa.
Para implementao do PROFAVELA, a COBES
chegou a ensaiar alguns estudos de regularizao
fundiria das favelas. Entretanto, como no caso das
favelas em terreno municipal qualquer soluo
passaria pela desafetao das reas pela Cmara
Municipal, essa ao no foi aprovada pelo prefeito.
Os orgos responsveis pelos
servios de energia e saneamento
no tinham poltica de
Luz e atendimento populao
favelada, at a dcada de 70. Os
2.4.gua setores da administrao pblica
responsveis por esses servios se
nas favelas recusavam a estudar a expanso
62
dos servios para as favelas,
baseados, formalmente, nas
legislaes municipal e estadual,
que impediriam investimentos
pblicos em ocupaes ilegais.
Com uma poltica de cunho empresarial, voltada ao
retorno financeiro dos investimentos, as empresas no
consideravam essa populao em condies de
atendimento. A condio scio-econmica do
favelado no o caracterizava como um "bom"
consumidor. A situao fundiria das favelas - terra
invadida - sempre possibilitaria a eventual retomada
da terra pelo legtimo proprietrio. Isso acontecendo,
quem iria arcar com os custos de retirada das redes?
 A luta pela luz ganhou grande fora entre as favelas.
Em amplas assemblias, muitas realizadas em salas
cedidas ou nas prprias igrejas catlicas,
organizaram-se manifestaes nos gabinetes do
prefeito e do governador, muitas delas com mais de
1000 pessoas.
A partir dessas mobilizaes, criado o MUF -
Movimento de Urbanizao de Favelas.
Nessa mesma poca, devido existncia de muitas
aes de reintegrao de posse contra favelados,
criada a Central de Defesa do Favelado.

A partir de 1979, Reynaldo de Barros (anteriormente Tambm em 1979 iniciou-se o PROAGUA. A SABESP
presidente da SABESP) deu grande nfase dotao passou a fazer ligaes de gua em barracos de
de luz e gua s favelas, com a assinatura de favelas lindeiros s vias pblicas e em vielas com mais
convnios entre a prefeitura e as concessionrias de 4 metros de largura. Com a introduo do PAD -
estaduais desses servios , SABESP e ELETROPAULO. tubulaes de poliuretano flexvel, passou-se a
atender as outras casas, com cavaletes coletivos.11
O PROLUZ, sub-programa do PROFAVELA, at 1981,
s agia m favelas situadas em terrenos municipais ou O prefeitura assumia o custo dos cavaletes de gua,
estaduais. mas todos os servios eram feitos pela SABESP, atravs
das suas regionais.
Inicialmente, os favelados cotizavam a compra de
postes, que a ELETROPAULO instalava nas ruas A introduo da gua nas favelas foi mais difcil
lindeiras, ligando a luz em condomnio. operacionalmente, porque um sistema de menor
maleabilidade, quando comparado ao da energia
Posteriormente, a ELETROPAULO criou um poste- eltrica. Essa, por ser area, exigia poucas
padro para favela - poste leve, metlico, produzido intervenes na ocupao original da favela.
em Belo Horizonte -, o que proporcionou a
eletrificao do interior das favelas, e as ligaes Na relao com a prefeitura para a operacionalizao
individualizadas. Os custos da eletrificao eram do PROAGUA, a SABESP se caracterizava pela rigidez
pagos pela prefeitura. e falta de interesse na sua execuo. A postura 11 Ricardo Arajo, funcionrio
empresarial da SABESP, somada falta de da SABESP, era o responsvel
desenvolvimento de tcnicas e materiais mais e incentivador da introduo
Operacionalmente, o morador era responsvel pelas da gua pblica nas favelas
instalaes internas ao barraco e a ELETROPAULO adequados, resultou numa ao mais tmida na naquele perodo. Seus
implantava os postes de concreto nas ruas lindeiras e dotao de gua nas favelas, se comparada de luz. depoimentos revelam a
importncia da sensibilidade
os postes de metal nas vielas. A participao da favela social e criatividade dos
Municpio de So Paulo
no PROLUZ era feita atravs da assinatura da tcnicos dos escales
Tabela 2.5 inferiores, nos escritrios
chamada Folha de Adeso, onde cada famlia se PR GUA E PR LUZ - regionais da Concessionria,
comprometia a pagar pelo consumo da luz, bem ATENDIMENTO DE 1979 a que viabilizaram a ao. Ver
como pagar pela reposio do poste metlico, que 1981 tambm Watson, 1992.
tinha sua vida til estimada para 5 anos.
Pr gua Pr Luz

A partir de 1981, os favelados moradores em terrenos Favelas atendidas 307 600

particulares iniciam uma ampla mobilizao pela
conquista da luz. A argumentao dos favelados Barracos atendidos 11160 58179
baseava-se em que as ocupaes haviam acontecido
por necessidade de moradia, e no pelos terrenos Populao atendida 55800 290895
onde eles se encontravam serem ou no de
Fonte: So Paulo(Cidade), 1982
63 propriedade pblica. 64

O pice do embate deu-se com uma comisso de As favelas esto presentes em

favelados que foi recebida por representantes da grande nmero de nossas
prefeitura e da ELETROPAULO. Na negociao, a A presena
cidades, especialmente as de
empresa se dispe a colocar postes de luz apenas nas
ruas lindeiras. Os favelados no aceitam. 2.5.das favelas grande e mdio porte.
Anteriormente fenmeno tpico
na urbanizao das capitais, atualmente as
organizada uma passeata com todos os favelados ocorrem tambm nas cidades
com velas na mo. A ELETROPAULO e a Prefeitura brasileira do interior, e tornam-se objeto de
ento, propem que sejam feitas apenas ligaes de ateno especfica para a
110 volts. Os favelados no aceitam. Os governos definio de posturas e polticas
acabam por ceder reivindicao. de atendimento s necessidades
dessas populaes (Grfico 2.1)
A partir de 1982, se inicia a eletrificao das favelas .
em terrenos particulares.
 Interior do estado
Estado de So Paulo de So Paulo
Tabela 2.7
Grfico 2.1
TAXA DE CRESCIMENTO MUNICPIOS QUE APRESENTARAM
ANUAL 1991/1980 FAVELAS NOS CENSOS DE 1980 E 1991

Total de Total de Domiclios Domiclios

Domiclios 7,71
em favela domiclios 1980 domiclios 1991 em favela 1980 em favela 1991
5,35
Olmpia 9343 11245 0 398
Ribeiro Preto 89499 113207 0 915
Total de 1,37
Domiclios So Carlos 31761 40735 59 0
1,61
Bauru 50452 68193 0 737
Foram verificados 185 12 Ja 20020 24026 75 0
Interior do
municpios do interior do Estado
Estado: os 3 municpios mais de So Paulo
Catanduva 19238 35022 0 132
populosos de cada regio de Votuporanga 14560 18027 143 147
Regio
governo e os com grande Metropolitana Araatuba 32333 41521 0 75
crescimento populacional. Ver
BUENO et alli, 1995 Oswaldo Cruz 6682 7548 141 218
Pres. Prudente 34049 42956 0 143
A FIBGE adota como favela 13 As tabelas abaixo apresentam o nmero de domiclios Cubato 19248 22554 3251 6838
apenas os aglomerados com total e em favelas, dos municpios da regio Guaruj 54534 51160 5310 11813
mais de 50 domiclios, o que Praia Grande 63342 32806 0 651
resulta em subestimao da
metropolitana de So Paulo e de municpios
12 135379 122617 8209 10315
quantidade de favelas e selecionados do interior do Estado de So Paulo, a Santos
domiclios em favela, havendo partir de dados da FIBGE.13 So Vicente 63587 69254 3681 7872
municpios que tem favelas,
mas que no foram
Caapava 12881 15708 0 64
consideradas pelo censo Jacare 30463 40304 54 130
federal. O censo das favelas S.J. Dos Campos 71073 107479 361 672
da capital realizado pela
Prefeitura em 1987 indicava Campos do Jordo 8005 8956 1134 0
um total de 150452 domiclios Taubat 41520 49991 44 0
em favela, nmero superior em
mais de 10% ao contado pela
Regio Metropolitana Boituva 3514 19320 0 139
FIBGE em 1991, de 142802 de So Paulo Salto 11073 17792 0 429
Tabela 2.6
domiclios. Atibaia 18860 21898 0 168
MUNICPIOS QUE APRESENTARAM
Americana 32245 40046 267 451
FAVELAS NOS CENSOS DE 1980 E 1991
Campinas 175217 223901 7107 13738
Cosmpolis 6140 9169 0 306
Total de Total de Domiclios Domiclios Sta. Brbara dOeste 19493 35168 53 0
domiclios 1980 domiclios 1991 em favela 1980 em favela 1991
Sumar 26195 53490 220 784
Barueri 18632 30819 172 2262 Jundia 67549 74105 2155 2767
Cajamar 5536 7877 0 270 Araras 17213 21663 202 0
Carapicuba 45646 67438 330 3198 Limeira 37076 51948 109 0
Cotia 16912 25380 0 137 Piracicaba 57303 72612 0 2695
Diadema 57581 75659 5112 14012 Total 1279847 1564421 32575 62597
Embu 24239 36435 0 2072 Fonte: Dados bsicos dos censos da FIBGE de 1980 e 1991
Franco da Rocha 11898 19219 0 137
65 Guarulhos 134649 193289 5095 11803 66
Itapec. Serra 17004 21813 0 473 Em 1980 j havia favelas em 24% dos municpios da
Itaquaquecet. 18045 37586 0 62 regio metropolitana. Em 1991 o fenmeno abrange
Mau 49956 71580 1993 8433 44% dos municpios. impressionante verificarmos
Osasco 118265 142363 3858 14188 que o crescimento de domiclios em favelas muito
Ribeiro Pires 15104 20599 0 68 superior ao total, especialmente na regio
Santo Andr 144437 162187 3244 12201 metropolitana, onde a taxa de crescimento anual de
S.Bern. Campo 109547 145333 9255 18222 domiclios foi de 1,37% enquanto que a dos domiclios
Taboo da Serra 24286 38960 0 2683 em favela foi de 7,71% a.a. Ao mesmo tempo a favela
So Paulo 2277956 2547035 71259 142802 torna-se presente tambm em grande nmero de
Total 3089693 3643572 100326 233023 cidade importantes do interior. Segundo a FIBGE havia
favelas em 19 dos 185 municpios pesquisados em
Fonte: FIBGE, 1980 e 1991
1980; em 1991 em nmero sobe a 25. A taxas de
crescimento das favelas so tambm superiores as
taxas dos domiclios totais no interior.

Uma
mudana da
2.6.postura
municipal
Destas experincias, merece 14
destaque a Favela do Recanto
da Alegria, na zona Sul,
desenvolvida com assessoria
tcnica do Laboratrio de
Habitao da Faculdade Belas
Artes, coordenada por Nabil
Bonduki, quando se
implementou um processo
participativo na elaborao do
projeto e na obra.
67
O problema se ampliava. Em 1980, na
atualizao do Censo de favelas, a Devido morosidade das obras e s dificuldades de
prefeitura encontrou 763 favelas, com andamento dos mutires, optou-se, em alguns casos,
uma populao de 375023 pessoas, pela contratao de empreiteira para as obras de
detectando um incremento populacional infra-estrutura e fundao das casa, e pela auto-
de 422%, em relao ao quadro de 1973. construo para as novas unidades.
Quase 60% das favelas estavam em
terrenos particulares, mas surgem 136 Dentro da prefeitura, estudaram-se diversas formas
15
favelas que ocupam terrenos particulares e de regularizao fundiria: a venda, a permisso de
pblicos ao mesmo tempo. Das favelas
cadastradas em 1980, 260 tinham mais de
uso e a concesso. Aps muitas discusses e presses
dos movimentos de favelas, optou-se pela concesso
100 barracos, sendo 11 com mais de 500 onerosa.
barracos.
Mrio Covas enviou para a Cmara Municipal
Em 1983, com o governo Mrio Covas, as favelas solicitao da desafetao dessas reas, de uso
ganham espao na poltica habitacional municipal, comum do povo, para bens dominiais, e autorizao
com claras diretrizes para a sua urbanizao e para, aps as obras, serem feitos contratos de
regularizao fundiria. A SEBES foi o local de origem concesso de direito real de uso onerosa , por 40
da poltica de atuao de favelas. A nova anos, para as famlias residentes. A Cmara aprovou
Administrao modifica o enfoque, transferindo-o da o projeto do Executivo, j durante a gesto Jnio
assistncia ao desajuste social representado pelo Quadros.
favelado, para a situao habitacional das cidades e
metrpoles como So Paulo, propondo-se que a
Municpio de So Paulo
Prefeitura atuasse com obras de melhorias das
condies habitacionais das reas de favela. Assim FAVELAS COM CONCESSO
propondo, a Prefeitura aceitava que era atribuio do Tabela 2.8 15 Nessa poca, em diversas
DE DIREITO REAL DE USO cidades do Brasil (s em So
Estado a garantia da moradia com dignidade, j,
LEGALIZADA Paulo: It, Embu, Campinas,
agora, definindo-se posteriormente a formalizao Diadema) era aprovada a
concesso de direito real de
deste novo direito. O direito de ficar onde j estavam
uso, como forma de garantir o
deveria ser garantido a centenas de milhares de Situao direito terra ao favelado,
Nmero Data da
pessoas, muitas h mais de vinte anos. de famlias desafetao Fsica sem que o poder pblico
Favela por A.R. pela CMSP abrisse mo da propriedade
envolvidas em 1989
das terras e acabasse
Segundo o Plano Habitacional realizado por Covas lanando-as no mercado
Goiabeira
em 1984, o morador de favela com renda familiar de 12 1985 Urbanizada imobilirio. Em So Paulo,
Serrana/ME essa a reivindicao de
at 2,5/3 salrios mnimos, no tem possibilidade de Parque Sta grande parte do movimento de
acesso ao mercado habitacional e nem aos 67 1986 Urbanizada favelados. O CORAFASP
Amlia/ME
programas pblicos de habitao, mesmo o lote defendia a venda desses
Anpolis/ST terrenos municipais aos
urbanizado. Prope-se ento programas de 85 Urbanizada
Vila favelados, para que eles se
melhorias em favelas e urbanizao de favelas. A 85 1986 Urbanizada tornassem cidados de
Galvo/ST verdade.
oferta de lotes urbanizados era proposta apenas para Jardim
situao de necessidade de remoo e para famlias 1986
Beatriz/SA
com renda superior a 3/3,75 salrios mnimos.
Lincoln
34 1986
Junqueira/IG
O programa PROFAVELA retorna da EMURB para a
14 Jardim das
SEBES. Foram definidas algumas favelas piloto para a 86 1986 Urbanizada 68
Vertentes/BT
nova implementao do programa, intencionalmente
Recanto da
pequenas (em mdia, 86 famlias) e de propriedade 85 1986 Urbanizada
Alegria/CS
municipal, dado o carter experimental.
Vila
87 * Urbanizada
Prudente/VP
O conceito adotado nesses projetos foi o de demolio
So
total da favela, remoo temporria dos moradores, 86 * Urbanizada
Domingos/BT
para a execuo de toda a infra-estrutura e das novas
casas. Jardim
88 * Urbanizada
Ernestina/SA
As obras foram executadas com grande esforo de * Favela no includa nos processos de desafetao
mobilizao dos funcionrios da SEBES/HABI. Fonte: PMSP/SEHAB/HABI, Relatrio do GT - Ao em favelas, So Paulo, Abril de 1992.
Iniciaram-se as construes em mutiro. Em alguns
casos, conseguiu-se apoio das Administraes
Regionais, especialmente para servios de
terraplanagem, concretagem, pavimentao.

Jnio
e as
2.7.favelas
A "verba de atendimento 16
habitacional" a
denominao do atendimentos essa lei vm sendo repassadas somente para remoo
s situaes de emergncia,
para reposio do barraco de favelados de reas de risco e para obras pblicas e,
atingido. A Prefeitura doa
material de construo
madeirit, telhas e tijolos e
cimento doada em espcie. imobilirio, mas essas remoes so humanizadas
usada, desde que foi criada,
para sinistros, emergncias e
remoes em geral.
69
Na administrao Jnio Quadros, as aes da
prefeitura visando sedimentar as favelas arrefeceu. Foi
proibida a execuo de obras em favela. Os
funcionrios pblicos conseguiam apenas, atravs da
verba de atendimento habitacional,16para situaes de
emergncia, dar alguns auxlios para compra de
material para pequenas obras.
A poltica adotada pelo prefeito era de remoo.
Entretanto, esse era mais um discurso do que uma
ao efetiva. Foram feitas algumas poucas remoes
de favelas, mas de muita repercusso, especialmente
pela localizao estratgica na cidade e por nem
todas estarem ligadas execuo de obras. Foram
removidas as favelas Cidade Jardim, em frente ao
Jquei Clube, e Avenida Cidade Jardim, a favela da
Avenida Juscelino Kubitschek e a favela Formigueiro,
na Vila Maria, antigo reduto eleitoral de Jnio.
Em 1986 a CMSP aprovou a chamada Lei de
Desfavelamento ou Lei de Operaes Interligadas.
Seu conceito permitir ao poder pblico vender a
empreendedores imobilirios o direito de construir
alm do zoneamento municipal, em troca da
produo de moradias populares, que s podem ser
repassadas a favelados. Essa lei, ainda em vigor, no
consubstanciou, entretanto, uma real poltica de
erradicao de favelas. As habitaes produzidas por
especialmente nas gestes Jnio, Maluf e Pitta,
promove as remoes definidas pelo mercado
pela oferta ao favelado de uma casa prpria. "O
desfavelamento, tanto a nvel de conceito quanto de
ao, no representou neste perodo uma tentativa de
reverter o processo de favelizao..... A prioridade
estratgica originou-se do grau de contradio
econmica existente entre a ocupao e o valor
imobilirio do terreno sobre o qual se assentava o
ncleo a ser eliminado. No caso da Ponte Cidade
Jardim, o critrio vlido apesar de tratar-se de terreno
de propriedade municipal. O instantneo jardim que
ali se instalou, substituindo as cinzentas habitaes
trouxe sem dvidas vantagens e benefcios econmicos
e imobilirios para as reas adjacentes." (Szmrecsny
Durante 1986 a SEHAB teve 3 secretrios diferentes.
Tambm o chamado Plano Cruzado dificultou por
longo tempo os processos de compra de material ou
licitao de servios de empreiteiras para as obras de
produo habitacional do setor, que ficou
praticamente paralisado durante toda a gesto Jnio
Quadros.
Ao mesmo tempo, por determinao do prefeito,
eram aceitas e agilizadas todas as aes de solicitao
de remoo de favelas em terrenos municipais. Uma
vez determinada a remoo pela Justia, a HABI era
mobilizada para promover a remoo, atravs do
tradicional atendimento habitacional, e com a
promessa de unidades habitacionais em conjuntos
que seriam construdos.
Em 1987 a HABI promoveu um novo Censo das
favelas paulistanas. Registrou-se a existncia de 1592
favelas, com 150 452 barracos e 812 764 habitantes.
Alm desse aumento significativo (um incremento de
117% da populao favelada em 7 anos), verificou-se Mapa 2.2
tambm que 65% das favelas se localizavam em terras Municpio de So Paulo
pblicas e 62% das casas era de alvenaria: um quadro
inverso ao anterior, no que diz respeito situao LOCALIZAO
fundiria e consolidao dos assentamentos. DAS FAVELAS EM
RELAO REDE
HIDROGRFICA
Favelas 1987
Hidrografia
Limite de administrao regional
rea urbana
70
Pode-se j N

e Meyer, 1989:38) compreender

melhor o
Em 1986 Jnio transferiu a HABI da SEBES para a significado da
Fonte:
SEHAB - Secretaria de Habitao e Desenvolvimento existncia de tantas Taschner, 1992
Urbano. favelas para a Dados bsicos:
Cadastro de Favelas,
complexa situao SEHAB - 1987 e
Comisso Permanente
A estrutura administrativa e operacional da HABI era da drenagem e do de Enchente - S.A.R.
maior do que a da SEHAB, em nmero de saneamento de
funcionrios, dotao oramentria, etc. Alm disso, So Paulo, atravs Fonte:
do mapeamento BUENO,L.M.M.,
a SEHAB tratava apenas da cidade legal - DOUTORADO
regularizao e aprovao de empreendimentos das favelas e FAUUSP, 2000
privados, enquanto que a HABI tratava apenas da 0 1 2 3 4 5 km crregos realizado
cidade ilegal - favelas e cortios. por Taschner,1992

Desde os anos 50 a Prefeitura 17
de So Paulo j exigia doao caractersticas intrnsecas dos terrenos posteriormente
de reas para uso pblico
para a aprovao de
parcelamentos.
71
A Tabela 2.9, ao mostrar as condies fsicas dos
terrenos ocupados por favela, desvenda que as
caractersticas dos terrenos so fisiogrficas,
intrnsecas a eles. Independem da ocupao posterior
favela. As reas j estavam junto a crregos, eram
inundveis, erodveis ou de grande declividade. Os
favelados chegaram depois.
Municpio de So Paulo
Tabela 2.9
SITUAO DAS FAVELAS NA
TRAMA URBANA 1987
Situao
da favela
Nmero de favelas
margem de
crrego 783
sujeita
a enchentes 512
terrenos em
declive acentuado 466
terrenos com
eroso acentuada 385
Fonte: Vras e Taschner, 1990
*a porcentagem do indicador foi calculada sobre o
total de favelas do municpio
Mais do que descrever as precrias condies das
reas de favelas, interessa aqui destacar as
ocupados pelas favelas, em sua maioria (65,5% dos
ncleos) terrenos municipais.
Esses terrenos foram doados pelo loteador ao
17
municpio por exigncia legal. A legislao urbanstica
exige h dcadas que o loteador doe
cidade os terrenos destinados ao sistema virio,
praas, reas verdes e equipamentos pblicos. As
quantidades variaram com o tempo, mas foi sempre o
Executivo Municipal que aprovou a indicao ou
definiu as reas que ficariam sob seu domnio ou
guarda.
Aqui nos vemos frente da questo da capacidade do
Estado de defender o interesse pblico comum, frente
aos interesses privados. Os terrenos deixados pelo
loteador particular ao municpio no so propcios
ocupao e quase sempre vedados construo pelos
cdigos legais.
Qual era o uso do solo das glebas loteadas, principal
fator de expanso urbana e oferta de moradia popular
no caso de So Paulo ? Atividade agrcola, minerao,
reflorestamento, stios e chcaras de recreio, lixo,
bota-fora ? O uso original das glebas em alguns casos
teve consequncias sobre o uso futuro.
Arrola-se a seguir alguns casos de favelas localizadas
em reas de uso comum do povo de loteamentos
populares, que podem esclarecer essa afirmao:
Favela Jardim Rubilene: existente desde 1980 e
localizada em terreno municipal e particular, perto
da Represa Billings. Durante as escavaes para
execuo de canalizao de crrego e
implantao de rede de coleta de esgoto,
constatou-se que a rea era "um antigo tanque de
decantao . Tal hiptese ganhou fora pelas
informaes obtidas pela HABI-SA de que a rea
havia sido utilizada para extrao de areia, onde
so comuns tais tanques de deposio de argila
resultante da lavagem da areia. " Essa utilizao
anterior do terreno, constatada somente aps o
% incio das obras de canalizao, e no poca da
execuo do loteamento, leva aos seguintes
49,3
problemas: "Qualquer construo, mesmo leve,
que est ou for implantada sobre tais depsitos
32,2 est sujeita a recalques e abatimentos...". (SO
PAULO, s.d.)
29,3
Favela G u a r i r o b a :18 F r e g u e s i a
do
"Neste local sondagens indicaram um aterro de 4-
24,2 5 m. de espessura com material muito varivel,
inclusive entulho.
Jardim Damasceno: loteamento na Freguesia do . "
na parte meridional da rea h duas favelas
localizadas sobre um antigo aterro sanitrio.
Favela Fazenda da Juta:Sapopemba, Vila
Prudente. "Constitui-se de solos provenientes de 18 Esse e os casos seguintes so
escavaes, de caractersticas diversas, entulho de descritos em PELLOGIA, 1992.
construo e lixo."
Favela Maria Lusa Americano: Cidade Lder,
Itaquera. "...existiam cerca de 30 moradias
assentadas sobre aterro lanado, originrio da
obra de pavimentao desta avenida.
Favela Jardim Sandra: Jardim Ldia, Campo
Limpo. "O aterro constitudo de camadas....Este
pacote, que pode alcanar 13 m de espessura,
apresenta tambm lixo, entulho de construo e
madeira.
Alm desses, outros exemplos de resultados de
72
sondagem em reas de favela poderiam ser
mostrados, apresentando a "arqueologia" do solo
urbano, especialmente o tornado pblico.
Os projetistas dos loteamentos destinam para rea
pblica os trechos da gleba que tm as piores
condies de urbanizao - no podem tornar-se
lotes: linhas de drenagem, beira de crregos, reas
com declividade superior a 30% . O sistema virio,
que tambm ser doado, tem que ser adequado
legislao (larguras e declividades) , pensada para a
cidade do carro individual - no mnimo duas pistas de
rolamento, faixas de estacionamento, caladas de 1,5
metros de largura. As larguras e declividades exigidas,
especialmente em glebas no planas, exigem grande
volume de cortes e aterros.
 Vielas para pedestres s existem no papel, pois so
projetadas onde imprescindvel passar alguma rede,
canaleta ou escadaria de drenagem. As obras de
execuo do sistema virio so portanto grandes
obras de terraplanagem. A execuo dessas obras
exige remoo e troca de terra. Na fase de
implantao do loteamento os trechos que sero rea
pblica passam a ter uma funo no canteiro: reas
de emprstimo de terra, deposio de materiais
retirados durante a terraplanagem - tocos e razes,
cobertura vegetal, pedras, solo imprprio - o lixo do
loteamento.
A intensificao do assentamento de favelas em
fundos de vale de loteamentos populares e nas regies
com maior declividade da cidade pode ser notada no
mapeamento das favelas levantadas. (MAPA 2.2)
Entre 1980 e 1987 houve um alto crescimento do
nmero de favelas na cidade: de 763 para 1592, mas
as favelas em terrenos particulares diminuram em
nmeros absolutos, de 457 para 278. Os
proprietrios de terra foram reavendo suas
propriedades, e os processos de expulso,
provavelmente foram criando outras favelas, em
terrenos municipais. Os dados sobre essa dinmica
em duas administraes regionais centrais podem
exemplificar essa hiptese.
Analisando os mapas 2.1 e 2.2, verifica-se que h um
certo esvaziamento do centro. Na S j no h
favelas. Vejamos os dados. Na A.R. Pinheiros havia
em 1980 11 favelas. No Bairro Jardim Paulista eram 6
em terrenos particulares e 1 em terreno municipal, em
Pinheiros 1 em rea particular e na Vila Madalena 3
em rea particular e 1 em rea municipal). Em 1987
foram cadastradas somente 7 favelas na A.R.
Pinheiros, todas em Pinheiros, 5 em terreno particular
e 2 em terreno municipal.
Na A.R. Lapa existiam em 1980 15 favelas. No Bairro
Barra Funda eram 8 em terrenos particulares, na Lapa
eram 6 em terreno particular e 1 em terreno
municipal. J em 1987 a A.R. Lapa contava com 13
73 favelas, somente uma em terreno particular, 6 em
terreno municipal, 5 em terreno estatal e 1 em terreno
parte federal, parte municipal.
Municpio de So Paulo
Tabela 2.10
LOCALIZAO
DAS FAVELAS - 1987
Localizao
N de favelas N de favelas N de domiclios N de domiclios
absoluto % absoluto
rea Central 29 1,82 1122
Abel intermedirio 606 38,06 70781
Anel perifrico 957 60,12 78549
Total 1592 150452
100
Fonte: Vras e Taschner, 1990
As regies onde havia maior concentrao de favelas
em terrenos municipais so justamente o anel
intermedirio e o anel perifrico do municpio de So
Paulo, destacando-se Campo Limpo, Capela do
Socorro, Santo Amaro e Freguesia do .
O Partido
2.8. dos
Trabalhadores 19
Em 1989 elegeu-se o Partido dos Trabalhadores para
o governo municipal, tendo frente Luiza Erundina,
militante antiga dos movimentos de favela, e
conhecedora da questo como ex- funcionria da
SEBES, antes de tornar-se vereadora.
Nos primeiros dias de governo houve um grande
nmero de invases de terras municipais, articuladas
por setores de direita, principalmente. Na boca do
povo da periferia corria que o governo do PT ia dar
terra para todos.
Todos os dirigentes da SEHAB e das Administraes
Regionais foram mobilizados para controlar a
situao: paralisar e remover as ocupaes,
esclarecer a populao atravs de reunies e
19 Aqui d-se nfase para a o
assemblias de que a poltica habitacional no ia se
embate poltico-social para a
basear em ocupaes de terra municipal. regularizao urbanstica (que
ampliaria a destinao
oramentria e facilitaria a
A HABI passou a organizar regionalmente os regularizao fundiria) das
chamados Fruns de Habitao, onde se recebiam as favelas. O prximo captulo
detalhar o programa de
reivindicaes da rea habitacional. Foi atravs dos
urbanizao de favelas da
fruns que se montou a programao de gesto.
investimentos da HABI. Nesse processo, mais do que
surgir organizao em grande nmero de favelas,
claro que os movimentos e comunidades mais
organizados rapidamente ganharam espao. E,
caracterstico da relao das favelas com os governos
municipais, as comunidades com ocorrncia
peridica de enchentes, deslizamentos e as grandes
favelas, mais antigas, estavam mais organizadas para
74
se relacionar e pressionar o novo governo.
Uma caracterstica marcante da ao em favelas desta
administrao foi o fortalecimento da ao regional,
com a criao de equipes tcnicas completas (com
assistentes sociais, arquitetos, engenheiros, alm de,
eventualmente, tcnicos operacionais) e
descentralizao de 5 para 11 escritrios regionais de
habitao, quase o mesmo nmero de administraes
%
regionais.
0,75
47,04 A poltica proposta pelo governo para as favelas era a
52,21 de promover a consolidao fsica e jurdica das
favelas existentes, especialmente as existentes at
100
1989.
 Quanto regularizao fundiria, as principais aes
foram os convnios para servios jurdicos e o projeto de
lei para concesso de uso. Ambas foram objeto de
intensa luta poltica e jurdica contra a Administrao.
Atravs de convnios com entidades de prestao de
servios jurdicos, as favelas em terrenos particulares
receberam assessoria para aes de pedido de
usucapio urbano (viabilizado a partir da Constituio
de 1988) ou para defender-se contra aes de
reintegrao de posse. Esses convnios tiveram o
importante papel de possibilitar a comunidades
faveladas envolvidas com aes jurdicas, a defesa
contra os proprietrios e as artimanhas da justia.
Atravs destas aes conseguiu-se sustar algumas
remoes e viabilizar a compra de terrenos pelos
moradores, em alguns casos com financiamento do
FUNAPS. Os casos de usucapio urbano encontram-se
at hoje em processo jurdico, pois a Justia no parece
ter elementos para resolv-los. importante destacar
que um programa de interesse social to defensvel -
pois possibilita o acesso dos favelados Justia - foi
objeto de quase interminvel (finalizado em 1999)
processo do Tribunal de Contas Municipal contra a
administrao Erundina por mau uso da verba pblica.
Em maro de 1990, o Executivo enviou Cmara
Municipal, uma solicitao de desafetao de 139 reas
municipais, envolvendo cerca de 36000 famlias, para a
concesso de direito real de uso gratuita por 90 anos.
Esse projeto de lei, entregue Cmara com uma grande
manifestao de favelados, somente recebeu apoio das
bancadas do PT, PCB e PCdoB, ficando parado durante
18 meses.
Em agosto de 1991 o projeto de lei passou pela votao
de primeiro turno, sem nenhuma discusso, junto com
outros projetos de lei de interesse de outros partidos.
O vereador Andrade Figueira, do PFL, apresentou um
substitutivo ao projeto do Executivo, que torna a
concesso onerosa, reduz o prazo para 20 anos, exige a
consulta prvia a moradores de uma faixa de 200 metros
no entorno da favela e exige que as obras de
75
urbanizao das favelas sigam a legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo atuais.
Visando a aprovao de alguma coisa para as favelas
durante a administrao petista, alguns setores do
Executivo e vereadores do PT, liderados pelo vereador
Henrique Pacheco, negociaram um outro substitutivo
com setores do PMDB ligados ao CORAFASP, propondo
no mais a concesso de uso, mas a venda das terras
aos favelados. O novo substitutivo incorporava tambm
a criao das ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social -
para todas as favelas em rea municipal do municpio,
proposta essa contida tambm no projeto de lei do Plano
Diretor, tambm parado na Cmara Municipal desde
Fevereiro de 1991.
Essa negociao trouxe muita polmica e divises
dentro dos movimentos dos favelados, entre os
militantes do PT e dentro do Executivo.
Entretanto, a votao, prometida para antes do
recesso de 1991, no aconteceu. Em Maio de 1992,
foi marcada a votao, mas durante a sesso, o
vereador Arnaldo Madeira, do PSDB, argumentou que
o novo substitutivo tinha o carter de mudana de
zoneamento, ao incorporar as ZEIS. Isso exigiria
quorum de 3/5 dos vereadores. Como os
articuladores do substitutivo no tinham esse apoio, a
votao foi suspensa, para novas articulaes.
Abaixo so apresentados trechos de discusses
registradas pela imprensa por ocasio desse debate -
desafetao de terras e regularizao de favelas - na
Cmara Municipal de So Paulo, ilustrando os
obstculos colocados por vereadores a essas deciso.
Trechos de artigo do vereador Lus
Carlos Moura (PPS) publicado no Dirio Popular
de 5/10/91: "O projeto original foi votado em 27 de
agosto de 1991, aprovado com o voto de 30
vereadores, inclusive o meu. Posteriormente houve
mais discusso, e tomou vulto a questo da
propriedade das terras, porque uma parte do
movimento dos favelados passou a rejeitar o instituto
da "cesso do direito real de uso" e exigir em novo
substitutivo a "propriedade" dos terrenos onde esto
assentados, tentando vedar a especulao, ao
condicionar a transferncia dos direitos de compra e
venda anuncia do executivo e manifestao da
Associao dos Moradores, quando houver, sempre
restrita a terceiros que preencham as condies
previstas em lei. Ocorre que essas restries somente
existiro , pelo texto do substitutivo, enquanto o
morador no tiver recebido a escritura definitiva de
compra e venda, a ser outorgada depois de pago o
preo. Portanto, depois de quitado o imvel e recebida
a escritura definitiva, o domnio se consolida e o
morador tem a livre disponibilidade do bem. Outra
questo, a preferncia de recompra pelo poder
pblico, por opo da elaborao do contrato-
padro, tambm no aceita pelos setores do 76
movimento dos favelados, que no admitem a
concesso de direito real de uso. bom lembrar que
os imveis financiados pelo BNH, para citar um
exemplo, tinham clusulas restritivas e ningum as
respeitava.
Em matria do Shopping News (8/9/91) a
jornalista Ana Cristina Machado explica que
"Os 20% institucionais (da gleba que o loteador tem
que doar) so legalmente "reas de uso comum do
povo", pelas quais os compradores de terrenos
pagam, seja atravs de sobrepreo cobrado pelos
loteadores, seja atravs dos impostos Prefeitura -
encarregada de administrar e proporcionar melhorias
nesses terrenos.
 ""O projeto absurdo", protesta o vereador
Roberto Trpoli (PV), que acusa a Prefeitura de "privar
milhes de paulistanos de centenas de reas verdes,
sob o pretexto de beneficiar 30000 famlias." Para
Trpoli, obrigao do Executivo municipal
transformar os terrenos de uso comum do povo em
parques e praas, lembrando que a cidade s tem 1,5
m2 de rea verde por habitante, quando as Naes
Unidas recomendam um mnimo de 12
m2."(Shopping News, 8/9/91)
"Outro ferrenho opositor da proposta o vereador
Bruno Fder (PDS): "O projeto institucionaliza a
misria e abre precedente para uma progresso
geomtrica de ocupaes de reas desse tipo", afirma
Fder, que defende a remoo das favelas,
acompanhada do estudo de uma "opo de moradia
aos favelados. (Shopping News, 8/9/91)
"Mais cuidadoso no comentrio...o presidente da
Cmara Municipal, Arnaldo Madeira
(PSDB),... explica que as reas de uso comum do
povo no so propriedade da Prefeitura: "Elas
pertencem populao que comprou os lotes das
redondezas das favelas, razo pela qual a
Constituio e a prpria legislao federal obrigam o
Executivo a preservar esses terrenos de interesse
comum."(Shopping News, 8/9/91)
Em reportagem sobre o projeto de lei de
regularizao de favelas, colhido o
seguinte depoimento de um morador do loteamento
Vila Nhocun, onde h uma favela: "J o vizinho Lus
Soares afirma que os favelados so uns privilegiados:
"Acabei com a sade para construir minha casa, onde
pago todas as contas, pra eles ficarem a de graa,
pagando uma misria pela gua e pela luz." Seu Lus
quer que a favela saia de l."(Shopping News, 8/9/91)
"O vereador Jamil Acha (PMBD) afirmou que
votaria contra, qualquer que fosse o projeto. Ele e o
vereador Gabriel Ortega (PSDB) esto movendo uma
ao popular contra a prefeita e os vereadores, para
77 impedir a aprovao dos projetos. Para o vereador o
projeto inconstitucional porque "a Prefeitura no
pode dispor de reas pblicas para atender interesses
de algumas pessoas".(O Estado de So Paulo, 9/4/91)
"Outra preocupao de Trpoli (vereador
pelo PV) era com a propriedade dos lotes. Embora
o projeto substitutivo estabelea que as terras s
podem ser comercializadas para fins de moradia
popular, "depois que o morador tiver a escritura ele
poder vender o terreno a quem quiser".(O Estado de
So Paulo, 9/4/91)
Trechos do editorial do jornal O Estado
de So Paulo de 12/4/91, pg. 3: "Os dois
projetos de oficializao das favelas instaladas em
reas municipais..... tm suas diferenas, mas
combinam em um ponto: partem do pressuposto de
que legtima a iniciativa que leve a dispor de reas
pblicas em benefcio do interesse de algumas
pessoas.....No fundo de toda essa polmica, que no
nova pois sempre se discutiu a questo da
regularizao ou soluo desse problemtico
fenmeno urbano brasileiro, contrafao, entre
outras questes sociais crnicas, da carncia de
moradias, no fundo, dizamos, est a omisso do
Poder Pblico que no soube prever, regulamentar,
utilizar da melhor forma seus prprios domnios, no
interesse realmente social, vale dizer, geral, de toda e
no apenas parte da comunidade. Porque o bem
pblico tem apenas essa finalidade e
neste sentido que deve ser administrado: no interesse
coletivo, de acordo com as leis vigentes. Por isso que
o Poder que detm o bem pblico tem que defend-lo,
com o zelo condizente de proprietrios responsveis."
Trechos do editorial do jornal O Estado
de So Paulo de 28/5/91, pg. 3: "Ningum
ignora o drama da falta de moradia que infelicita
enormemente as camadas mais carentes da
populao - grande parte das quais no teve
condies de praticar esbulho, organizado ou
espontneo, em terrenos pblicos. H que se afirmar
uma questo de princpio: No se pode simplesmente
passar ao domnio de alguns o que bem de todos,
"...."Mais importante considerar que o presente ao
favelado uma injustia aos que tm por moradia os
baixos de um viaduto, aos que passam as maiores
necessidades para arcar com um aluguel ou
permanecer na enorme fila dos pretendentes
casa prpria, oferecida - e raramente entregue - pelas
instituies oficiais.
78
Essa amostra indica as dificuldades para aceitao
das favelas dentro do tecido urbano como objeto de
justia social, de implementao, atravs do
reconhecimento de direitos aos mais pobres, do
interesse pblico. Como exemplo desta guerra entre
interesses pblico e privado, acirrada na gesto
petista, eram tantas as aes de reintegrao de
posse de favelas que existiam h mais de vinte anos,
que a Prefeitura assinou convnio com ongs para
prestao de servios jurdicos, para que os
moradores pudessem se defender de pretensos
proprietrios, e iniciar aes de usucapio urbano.
 Foi elaborada uma espcie de normatizao para a
Quanto s aes fsicas em favelas, montou-se um concepo e apresentao dos projetos, com a
Programa de Urbanizao de Favelas, priorizando a colaborao de profissionais do Rio de Janeiro que
execuo das obras de infra-estrutura no interior das haviam trabalhado em favelas. As obras foram sendo
favelas, envolvendo o menor nmero possvel de contratadas uma a uma, ampliando o nmero de
remoes ou de remanejamento de barracos. No pequenas e mdias empreiteiras.20 Contrataram-se
primeiro ano da administrao, tentou-se realizar os funcionrios para trabalhar na Prefeitura, realizando
anteprojetos atravs de equipes montadas nos a preparao das diretrizes e projetos (quase sempre
escritrios e executar as obras atravs de contratao quando as obras eram feitas em mutiro). Contratou-
de empreiteiras por preo unitrio dos servios, com 5 se tambm uma empresa com especializao em
diferentes contratos por regio da cidade. Entretanto geotecnia e gerenciadora de obras.
20 Grande nmero de diferentes
apenas uma empresa, que era de mdio porte, profissionais da iniciativa
apresentou-se licitao, o que inviabilizava a privada foram envolvidos
operacionalizao de uma grande demanda trazida (arquitetos, engenheiros,
assistentes sociais, socilogos,
para os fruns regionais de habitao. administradores e advogados)
para realizar muitas
Nesse momento fortaleceu-se a proposta de uma atividades: projetos e obras de
Municpio de So Paulo urbanizao de 76 favelas
descentralizao dos escritrios de 5 para 11, e da englobando 27 000 famlias;
criao de um grupo na HABI central, que formulasse AES EM FAVELA projetos e obras de 1500
unidades habitacionais em 20
diretrizes e agilizasse as contrataes dos projetos e Mapa 2.3 REALIZADAS NA GESTO favelas; levantamento
obras. Para agilizar a remoo de favelas para obras DO PARTIDO DOS planialtimtrico cadastral de
virias e de drenagem iniciadas no governo anterior TRABALHADORES cerca de 200 favelas; cerca de
40 licitaes de projetos e
foram compradas habitaes em conjuntos 1989-1992 cerca de 35 licitaes
habitacionais da COHAB e programados outros MAIRIPOR nacionais e internacionais de
conjuntos para esse fim, desenvolvidos pelo HABI. Ao obras.
Serra da Cantareira
CAIEIRAS
final deste perodo recebeu-se uma grande Rod

contribuio na equipe de profissionais experientes do An

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GUARULHOS
Em Outubro de 1989 acontece o deslizamento de

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terras na favela Nova Repblica, que tem grande

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espao na mdia e traumatiza a Administrao, Rod dos Trabalhadores

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inclusive a prefeita, que passa a exigir uma ao mais sD
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coordenada dos administradores regionais e da HABI

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nas favelas, em especial nos casos de preveno de Rod
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BUREAU de Projetos para uma avaliao de cerca de OSASCO
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300 reas de risco geotcnico em favela, sob a

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coordenao do IPT. Para esse trabalho o engenheiro ola

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pela HABI, a SAR executa as obras de conteno

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indicadas pelos laudos e d nova destinao para os Dias

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terrenos desocupados. A HABI cria o GEU FAVELAS

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Grupo Executivo de Urbanizao de Favelas, que L E G E N D A

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integra tambm a coordenao do Plano de LIMITE DE ADMINISTRAO REGIONAL

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Emergncia para as reas de Risco.

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ESTRADAS, AVENIDAS E RODOVIAS
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REPRESA a LIMITE DE MUNICPIO
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Nesta nova estruturao os escritrios de arquitetura e ITAPECIRICA GUARAPIRANGA
BILLINGS
DA SERRA
urbanismo e os engenheiros sanitaristas so mais DIADEMA

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Projetos de Reurbanizao de Favela

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atuantes. Passou-se a contratar escritrios para Obras de Urbanizao de favelas

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Melhorias em favelas

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desenvolver os projetos, baseados em diretrizes
rea Urbana
quase sempre social e tecnicamente bem precisas,
elaboradas pela Habi Regional.
Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000 0 5 10 15km

A de demolir os barracos e reconstruir unidades
mudana
2.9.da poltica
municipal
A Prefeitura somente retomou 21
a contratao de obras do domiclios em favela teria mais que dobrado; de
Programa Guarapiranga em
1995, deixando durante trs
anos recursos do Banco
Mundial paralisados.
Em paralelo desmobilizao 22
frente Prefeitura, os
movimentos dos sem teto
procuraram com mais vigor os
recusoss estaduais.
81
Houve tambm um grande nmero de pequenas Foram demitidos os funcionrios no efetivos,
obras, chamadas de melhorias, em muitas favelas. especialmente arquitetos e engenheiros, transferiram-
Essas obras paliativas procuravam diminuir o se os efetivos para outras secretarias e todas as 23 A denominao do programa
desconforto da vida nas favelas e, ao mesmo tempo, assistentes sociais foram lotadas no escritrio central. teria inspirao na poltica
representavam uma continuidade das aes que Manteve-se apenas um setor para acompanhar as habitacional de Cingapura,
onde, desde 1970, habitaes
anteriormente eram realizadas, a pedido das obras que j estavam em andamento. As empresas de precrias, inclusive palhoas e
assistentes sociais, pelos administradores regionais. gerenciamento foram mantidas e, posteriormente moradias em barcos, foram
ampliadas suas funes. sendo substitudas por
apartamentos financiados pelo
Um avano institucional ocorrido durante esta gesto Estado. Mais de 70 % do
foi a integrao de aes entre a Prefeitura e as No fim do 1o. semestre de 1993 Maluf lanou na estoque habitacional de
concessionrias de servios SABESP. Com esta televiso e abriu a primeira concorrncia para seu Cingapura foi financiado pelo
Estado.
empresa, atravs do Programa de Saneamento grande programa para favelas - Projeto Cingapura,23
Ambiental do Reservatrio Guarapiranga, tem havido nome popularizado do PROVER Projeto de 24 Na gesto anterior, entretanto,
para cada favela se
desde ento uma ao mais sistemtica dos dois Urbanizao de Favelas com Verticalizao. Dentro contratava um projeto,
orgos, alm de acordos sobre os parmetros dos da poltica urbana e habitacional, as propostas e reforando o direito
projetos tcnicos em favela. projetos em andamento para favela tem aparente arquitetura nos programas de
interesse social. A gesto
similaridade com uma das aes de gesto anterior, malufista entrega os recursos
O prefeito eleito aps o Governo do Partido dos para a iniciativa privada em
verticais. O Projeto Cingapura - construo de infra- bloco, atravs de empresas de
Trabalhadores foi Paulo Maluf, de posio ideolgica, gerenciamento e projeto, que
estrutura urbana e apartamentos em favelas - tem
concepo de poltica pblica e prtica administrativa preparam os editais de
radicalmente diferentes da gesto anterior. Entretanto,
o Governo Maluf tambm formulou, e a partir de
como produto final o mesmo resultado fsico das obras
executadas pela gesto anterior nas favelas Helipolis
licitao das obras. As obras
da fase 1 foram licitadas a
partir de simples projetos
1994, comeou a implantar uma poltica para favelas. e gua Branca, por exemplo.24 bsicos e estudos de
implantao elaborados na
Isso porque, apesar das diferenas entre as gestes, EMURB), sendo a empreiteira
no possvel governar So Paulo sem agir sobre as Na gesto Luza Erundina, para cada favela foi feita responsvel pelo
favelas. uma licitao. J no Programa Cingapura os contratos detalhamento.
so feitos em bloco, com grandes licitaes, vencidas
25 Em 44 contratos participam
A Prefeitura contratou a FIPE, que realizou uma por empreiteiras de hidreltricas, estradas, grandes apenas cinco empreiteiras
pesquisa amostral para favelas e cortios. O quadro conjuntos.25 Os projetos foram desenvolvidos por Schaim Cury, OAS,
Construbase, CBPO e
apresentado pela FIPE dramtico: o nmero de profissionais autnomos contratados nas Camargo Correia, de um total
26
gerenciadoras de projeto e obra. de 53 do Cingapura.
150452 domiclios detectados pelo censo de 1987, a
Na gesto Maluf a nfase est na construo de 26 As empresas, em sua maioria
pesquisa amostral calcula 378863 domiclios em j contratadas pela Prefeitura
1993, com 1901892 moradores, ou seja, 19% da apartamentos, sendo esses alugados com promessa em gestes anteriores, so
de desconto dos aluguis quando for possvel DUCTOR, Bureau, Herjack e
populao do Municpio em 1991. Como a JNS, esta ltima concentrada
amostragem da pesquisa foi definida a partir das regularizar a terra e vender as unidades aos no programa Guarapiranga.
favelas existentes em 1987, e no na deteco de moradores.
novos ncleos, teria havido ento um expressivo
aumento da densidade populacional das favelas Municpio de So Paulo
existentes. Tabela 2.11
ANDAMENTO de obras em favelas
No comeo de sua gesto, Maluf paralisou todos os Junho de 1999
projetos e obras habitacionais que estavam sendo
executados por mutiro, atravs de Associaes de Origem dos Nmero de favelas
Moradores. As obras que estavam sendo executadas N de recursos e
Programa Em Em 82
unidades perodo projeto obra
Concluda
por empreiteiras, a maioria das obras em favela da FASE
administrao anterior, tiveram continuidade. Houve Cingapura 1 2828 PMSP 1995 - 1997 0 0 11
uma diminuio do ritmo de investimentos, com uma 4670
PMSP contrapartidas
0 0 19
Cingapura 2 a financiamentos 1996 - 1998
demora maior para a execuo das obras de
21 Cingapura 3 4778 PMSP1997 1998 9 0 4
urbanizao. As obras em mutiro puderam ser
reiniciadas aps um ano, analisados os processos Cingapura 4 5599 BID 1999 7 3 0
Em estudos ou projetos
pelo Tribunal de Contas do Municpio. Mas a Cingapura 5 6185 19 0 0
sem destinao oramentria
populao mutirante j no tinha grande organizao 6146 Remoo para Programa de 3 4 0
22 Procav
e disposio. Canalizao de Crregos BID 1996
Operaes Habitaes novas em glebas
Em termos de organizao administrativa, houve interligadas 1814 Operaes Interligadas 0 0 10
com a Lei de Desfavelamento
profundas modificaes. A HABI, superintendncia da 1993 1998
SEHAB, foi enxugada ao mximo, fechando-se todos
Total 25835 38 7 44
os escritrios regionais de habitao e as equipes de
coordenao de programas centrais - mutiro, Fonte: Programa de Governo do PT - 2000
conjuntos habitacionais, cortios e favelas.
 Foram concludas 10308 unidades, entre 1993 e A preferncia locacional das obras pelos grandes
1999. Mas destas, foram concludas depois de 1996, corredores de trfego visvel no MAPA 2.4. A questo
27 da localizao imobiliria inspira a poltica social,
pouco mais de 2000 apartamentos.
como comenta Maricato, 97:118/119 "Ao invs de
Os projetos concludos foram pagos pelo Oramento priorizar o carter pblico e social dos investimentos
Municipal (82% das obras) e pelo setor privado, municipais em uma cidade com gigantescas carncias,
atravs das Operaes Interligadas da Lei de a prefeitura o faz de acordo com interesses privados,
Desfavelamento. A partir de 1999 a Prefeitura no em especial de empreiteiras, agentes do mercado
investiu em novos projetos Cingapura, com seus imobilirio e dos chamados formadores de opinio
recursos. A Fase 3 est paralisada. Somente os pblica. A visibilidade determinante nas operaes.
projetos financiados pelo BID esto em obras. Substituir as favelas por prdios de apartamentos tem
Ressalte-se a quantidade de unidades para remoo evidentes reflexos no preo da terra ou, dependendo
(pulmes para os excludos do Cingapura, removidos da localizao, um alto potencial publicitrio. Os
pelas obras virias ou de drenagem) ou apenas para critrios que guiaram a localizao dos investimentos
pagar por mudanas do zoneamento atravs das em projetos habitacionais, at o final da gesto Maluf,
Operaes Interligadas. no foi o da necessidade social ou emergncias devido
aos riscos de vida, mas sim a visibilidade e o
A forma de escolher as favelas para as obras saneamento da paisagem."
certamente est vinculada visibilidade das obras
para a cidade - locais com grande trfego de veculos Ocorreu tambm a resistncia de algumas favelas,
e entradas de So Paulo, diferentemente da pois as comunidades (algumas apoiadas por ongs,
administrao anterior, que priorizava para esse tipo como o MDF - Movimento de Defesa do Favelado)
de obra - demolio dos barracos e reconstruo total reivindicavam a urbanizao. Jardim Vera Cruz, Figura 2.1
"Metas habitacionais de Maluf 27 Lidiane , Maria Cursi/Vergueirinho, e Sampaio
e Erundina no se das moradias - apenas reas com risco de inundao, Favela do Autdromo
concretizam", Folha de So deslizamento. Correia foram retiradas da programao. sobreposio das obras
Paulo, Caderno Eleies 96, Mapa 2.4 de urbanizao e
pgina 7
Municpio de So Paulo Em mais seis favelas h obras complementares Edifcios do Projeto
aos conjuntos Cingapura (outras unidades, para Cingapura
LOCALIZAO DAS
MAIRIPOR
FAVELAS DO PROGRAMA alojados, quadras e reas livres) propostas e
Serra da Cantareira
CAIEIRAS
CINGAPURA sem programao. PROGRAMA AO EM FAVELAS
Unidades Habitacionais
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a serem construdas
por mutiro
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Exemplo excepcional das distores do processo 28 O comportamento autoritrio
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L E G E N D A e tecnocrtico fez a Prefeitura

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decisrio o Projeto Cingapura da Favela do

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contratar diferentes projetos

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SO BERNARDO LIMITE DE ADMINISTRAO REGIONAL

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Autdromo. A FIGURA 1 , mostra que os prdios
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DO CAMPO
RIOS para a mesma rea, como
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g ESTRADAS, AVENIDAS E RODOVIAS foram executados em um trecho da favela que havia Maninos, gua Branca,
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LIMITE DE MUNICPIO Jaguar, Autdromo, Ed
REPRESA
REPRESA sido urbanizado pela Prefeitura um ano antes, e que
la

ITAPECIRICA GUARAPIRANGA Chaves e Haia do Carro.

Vile

BILLINGS
DA SERRA
foram demolidas casas construdas em mutiro pelos
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Projeto Concludo
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DIADEMA
Teo

Projeto em obra
moradores com financiamento do FUNAPS naquela
Sen

Em Projeto
Av

Populao no aceitou ocasio (Pequeno, 1995).

Removida
Fonte: Habitao Social - rea urbana
Tendncias, problemas e alternativas
So Paulo (CIDADE) Prefeitura, SEHAB, outubro de 1997
Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000 0 5 10 15km
 Muda a concepo habitacional e urbanstica, mas A prtica de execuo de alojamentos provisrios,
sobretudo, muda a relao entre favelados e poder especialmente longe do local de moradia original,
pblico. A desumanizao do tratamento aos primeira ao do Projeto Cingapura, ocorria na
favelados no programa perceptvel na gesto anterior somente para famlias desabrigadas
operacionalizao. por acidentes em poca de chuva. Procurava-se
operacionalizar as remoes e relocaes sempre
A suntentabilidade socio-econmica frgil. com a casa definitiva j pronta .
Segundo Taschner, 1998:13, "A manuteno do
apartamento pela populao moradora no Em todos os projetos Cingapura da primeira licitao,
desprezvel: so 57 reais de prestao, condomnio de conforme a Tabela 2.13, famlias so abandonadas
35 reais (nos prdios de 11 andares), despesas mdias nestes simulacros de habitao, pois o nmero de
de 21 reais com gua, 10 com gs, 15 com apartamentos inferior ao nmero de moradores
eletricidade, num total de 138 reais, valor superior a 1 removidos. Segundo dados da Folha de So Paulo de
salrio mnimo." A autora tambm comenta que os 29/11/1998, essa era a situao de so Paulo quanto
Cingapura tem somente unidades habitacionais, a abrigos provisrios:
A partir de 1998, com as 29 enquanto que em 1993 constatou-se que mais de 10 Municpio de So Paulo
primeiras exigncias de
correo social do programa, % das casas em favela tinham uso misto habitacional
os estudos para regularizao e de pequeno comrcio. Tabela 2.13 ABRIGOS PROVISRIOS
fundiria (desmembramentos e EM 1998
remembramentos de glebas,
que tem diferentes origens - A primeira licitao do programa, quando analisada
retificao e rios, apresenta os seguintes impactos quanto Abrigo Abrigo
desapropriao para obras Abrigo Abrigo Thoms Abrigo Santa
virias, reas de uso comum
operacionalizao (ver TABELA 2.12): prev (j que a Abrigo CBPO Zki Narchi Mazzoni So Pedro Etelvina
de loteamentos) tem tentado favela tem que ser demolida para a implantao do
aprovaes urbansticas. Mas Cingapura) a transferncia de pertences de Proximi- Praa Rua da
Localizao COHAB Jos Cidade
os urbanistas-legisladores
voltam ento a solicitar o moradores para alojamentos at 10 km de distncia Bonifcio- dades do Jnio Fascinao Tiradentes
atendimento da favela e a construo de alojamentos provisrios,
lei Lehmann, sobre Avenida Nagib Terminal Quadros Itaquera setor G
sem definio de local. As favelas so todas
parcelamento do solo, para
localizadas no centro expandido de So Paulo, junto a Farah Maluf Tiet Zona Norte
reas de favela.
grandes eixos virios e de grande visibilidade. Os Data de
terrenos so de propriedade municipal, estadual, 1995 1996 1998 1996 1996
abertura
estatal e particular.29O nmero de apartamentos
previsto inferior ao de moradores das favelas.
Vejamos alguns dados: N de
497 405 221 193 754
moradores
Municpio de So Paulo
reas de reas de Favelas em reas de risco
Tabela 2.12 PROJETO CINGAPURA Moradia risco nos risco da Ponte reas de risco das favelas do
PRIMEIRA LICITAO 1993 bairros dos Favelas da Juta, Zki Carandiru,
N N de de origem
previsto de famlias Parada XV, Remdios, do Tatuap Narchi, Haia Butant, Jardim
Favela Local Propriedade apartamentos em 1987 Jardim So Vila Prudente do Carro, Moreno Zki
V.N Jaguar Marg. Pinheiros 320 5000 Pedro, So e Glicrio Francisco Narchi,
municipal
Mateus, Munhoz, Shopping
Autdromo Autdromo Interlagos municipal no prev. 385 Itaquera, Glicrio, Popular,
Paz/Nicargua Autdromo Interlagos CEF no prev. 422/340 Guaianazes, Estrada Jac- Cidade
Parque Novo Pssego e Tiradentes,
Peinha Marg. Pinheiros/ The Waves municipal no prev. 300
Mundo, Guaianazes Vergueiro,
85 So Remo USP USP no prev. 1057 Glicrio e Imigrantes, 86
Benfica * 412 500 Viaduto Jabaquara e
*
Pedroso Santana
gua Branca Marg. Tiet * 160 360
Fonte: Folha de So Paulo Caderno Cidades, pg. 4, 29/11/1998
C.Grande * * 96 *
Imigrantes Sada Rod. Imigrantes DER 384 101 importante iluminar a discusso do direito
Maninos
localizao, com a deciso do morador de favelas em
Zona Norte municipal 128 150
situao perigosa, ao preferir (ou submeter-se a)
M.Stefano Av. M. Stefano DER 128 * instalar-se em alojamento. O complexo de favelas do
Real Parque Marg. Pinheiros/Morumbi Eletropaulo 25 679 Parque Novo Mundo se desenvolve ao longo da
/DER/Part Rodovia Ferno Dias, recentemente em obras de
Real Parque/ Marg. Pinheiros/ Eletropaulo no prev. 203
duplicao atravs do DERSA e, nas proximidades, a
Panorama Morumbi /DER/Part. Estao de Tratamento de Esgotos da SABESP, ambas,
Zki Narchi Marg. Tiet/Shop. Center portanto, de iniciativa estadual. Ao lado destas obras,
Norte/Term. Rod. Tiet municipal 320 700 tem-se um grande conjunto Cingapura, com vista
para a Marginal Tiet, a entrada leste de So Paulo,
Fonte: Edital de Licitao do Projeto Cingapura de 1993 e Censo de Favelas de 1987.
que faz a ligao com o Aeroporto Internacional. J o
* dados no obtidos alojamento, fica na zona leste.
 A Favela Zki Narchi, j citada neste captulo, pela sua
peculiaridade fundiria, tem um dos primeiros
Cingapura, ao lado do Terminal Rodovirio Tiet, o
mais importante de So Paulo. Segundo os dados de Algumas caractersticas das
1987 ( TABELA 2.12) tinha 700 famlias, portanto favelas paulistanas so
cerca de 3000 pessoas. Como foram construdos 320 importantes para a
apartamentos, ainda subsiste um trecho da Favela, compreenso do fenmeno e
atrs do conjunto, separada por tapumes. Alm da tambm para a formulao de
favela, v-se o abrigo provisrio. polticas de ao.
Houve obras de Cingapura nas seguintes favelas com Consideraes
A partir de FIPE,1993, PMSP,
moradores no Abrigo So Pedro: da Juta, Zki Narchi,
Haia do Carro, Francisco Munhoz e Glicrio. Na
2.10.Finais 1987 e VRAS e TASCHNER,
1990, pode-se observar a
Estrada Jac-Pssego e Guaianazes houve obras evoluo de alguns indicadores
virias da SVP - Secretaria Municipal de Vias Pblicas. da condio dos domiclios em
favela, em So Paulo:
O abrigo Santa Etelvina (que foi criado de fato em
1990) est localizado no gigantesco conjunto da
COHAB, distante cerca de 30 km do centro, na Zona
leste. Para l foram levadas pessoas que antes
moravam nas favelas do Carandiru, Butant, Jardim Municpio de So Paulo
Moreno Zki Narchi, Shopping Popular, Cidade Tabela 2.14
EVOLUO DE DIVERSOS INDICADORES DE
Tiradentes, Vergueiro, Imigrantes, Jabaquara e
CONDIES DE HABITABILIDADE EM
Santana, onde foram executados projetos Cingapura,
FAVELA
e seu complemento, a remoo parra a periferia
distante.
Indicador 1973 1980 1987 1993

Sem alarde nos meios de comunicao, foi totalmente Pessoas por 4,9 5,46 5,42 5,02
removida a Favela guas Espraiadas, que ocupava domiclio-mdia
lotes, ruas e beiras do crrego guas Espraiadas, que Pessoas por 3,12 1,75
3,06
Ao mesmo tempo que a 30
nasce junto Avenida Washington Lus, perto do cmodo - mdia
ampliao de projetistas d Aeroporto de Congonhas e desemboca no dreno do
mais qualidade aos espaos rea construda 16,63 28,96
Brooklin, a 200 metros da Avenida Marginal do por domiclio m2
23,59
dos conjuntos, ela parece criar
um vnculo com a legalidade Pinheiros, rea nobre do mercado imobilirio, o mais
urbanstica, apoiada nos novo e importante centro de escritrios e servios. Domiclios com um
52,2 23,2 13,6
burocratas do poder pblico. nico cmodo - % 30,9
Essa favela tinha mais de 4000 famlias (FIX, 1998)
que foram removidas em menos de um ano, para Domiclios com paredes
construo de uma via expressa, atravs da "compra" externas de alvenaria- % 1,3 2,4 50,5 74,2
dos barracos pela empreiteira.
Domiclios com cobertura
de laje - % 7 24,5
Na gesto Pitta os problemas de caixa da Prefeitura
explodiram, paralisando quase todos os programas Domiclios sem banheiro
sociais. Somente as favelas do Cingapura com ou banheiro coletivo - % 65,8 44,3 13,6 7,5
garantia de emprstimos do BID esto em Fonte: FIPE,1993, PMSP, 1987 e Vras e Taschner, 1990
87 andamento. 88

Mas a Prefeitura retomou o SubPrograma de

Recuperao Urbana do Programa Guarapiranga,
que tem mais de 60 % dos recursos para urbanizao
de favelas. O Banco Mundial o orgo financiador,
somente para as obras de urbanizao, no unidades
habitacionais.
Isso foi feito a partir da terceirizao de todas as aes.
30
Empresas gerenciam contratos de projeto e obras de
outras empresas privadas. O trabalho social com os
moradores (cadastro, convencimento,
operacionalizao de mudana) so tambm feitos
por empresas contratadas.
Na PCV - Pesquisa sobre condies de vida da
Fundao SEADE, para a regio metropolitana de So
Paulo, de 1992 - a mdia era de 3,7 moradores por
famlia, apontando-se ento maior quantidade (5,02)
nas favelas. A mesma pesquisa aponta que 77,6% das
casas da regio so de alvenaria, situao quase
idntica das favelas.
Segundo a PCV, apenas 1,9 % das casas da regio
no tem canalizao de gua (situao que
necessariamente impede o banheiro interno na casa).
Esse nmero bem inferior ao nmero de casas sem
banheiro interno das favelas 7,5% em 1993, o que
indica uma situao bastante insatisfatria para os
 Em 1987 verificou-se que, quanto ao processo de Segundo a pesquisa de 1993, 38,7% dos moradores
ocupao da favela, era a seguinte a situao em So tinham como residncia anterior uma casa alugada e
Paulo: 8,8% vinham de casa prpria. Assim, "As dificuldades
de manuteno dessas moradias so explicadas pelo
contnuo processo de reduo de renda real dos
Municpio de So Paulo assalariados urbanos e/ou desemprego, fenmeno
Tabela 2.15 presente na economia brasileira nos ltimos
PROCESSO DE OCUPAO anos."(FIPE (B), 1994, 8)
DO SOLO DAS FAVELAS

Processo %
Cesso 4,08 Municpio de So Paulo

invaso DOMICLIOS EM FAVELA

espontnea 90,82 Tabela 2.17 SEGUNDO POSSE DE
EQUIPAMENTOS
invaso 2,58 1987 - 1993
organizada
Equipamento 1987 1993
combinao 2,39
desses processos Fogo 99,62 99,2

sem informao 0,13 ferro eltrico 81,45 87,4

Fonte: Censo 1987 rdio 71,27 86,1

geladeira 68,41 78,7

Em So Paulo as favelas surgiram por processos de
ocupao espontnea e paulatina de terrenos at fim liquidificador 65,27 72
dos 80, quando comearam a ocorrer invases
organizadas. Das favelas existentes em So Paulo em TV 77,17 85,5
1987, mais de um quarto se iniciou antes de 1969 e aparelho de som 55,38 55,3
mais da metade na dcada de 70. Outra caracterstica
importante a de que quase 80 % das favelas existem automvel 4,38 7,0
j h mais de 20 anos. Fonte: FIPE (A)1994, tabela XX)

Municpio de So Paulo
A integrao econmica dos moradores em favela
Tabela 2.16 DISTRIBUIO DAS FAVELAS
crescente, como mostram os dados da TABELA acima.
POR PERODO DE OCUPAO
A par do mercado imobilirio informal especfico
DO TERRENO
alimentado pelos recursos dos favelados, dos
Perodo Favelas Favelas materiais de construo financiados com altos juros
n absoluto % para a construo das casas nas favelas, o morador
At
1969 416 26,13 em favela tambm um consumidor de bens
industrializados, sejam eles novos ou usados (o caso
1970 a dos automveis encontrados em favela). Perlman,
1979 823 51,70
1976:303/304 j afirmava: "Na medida em que os
89 1980 a favelados adquirem bens ou servios que o resto da 90
1987 353 22,17 sociedade rejeita, eles prolongam sua utilidade. Por
exemplo, compram roupas e mveis de segunda mo,
1592 100 produtos com defeito, po amanhecido, e usaro os
Total
servios de profissionais j ultrapassados, ou de
Fonte: Censo 1987 aprendizes como no caso de doutorandos que
adquirem prtica atendendo aqueles que no tem
muita escolha sobre a quem procurar e aonde ir para
Existe um mercado imobilirio dinmico nas favelas, conseguir assistncia mdica. Finalmente, os
no reconhecido legalmente. A favela continua um favelados propiciam a criao de empregos para
fenmeno presente dentro do tecido urbano. Assim, muitos profissionais liberais, especialmente assistentes
morar em favela j uma opo consagrada entre as sociais, socilogos e urbanistas." Sua pesquisa em
formas de proviso de habitao. Na pesquisa de favelas do Rio de Janeiro, de 1974, comprovava que
1993 (FIPE (A), 1994:63) detectou-se que 53,9 % dos a marginalidade do favelado era um mito, uma
chefes de famlia tinham comprado a casa pronta e inveno sociolgica que no sobrevivia aos dados de
33,8% a haviam construdo. integrao social e econmica dos favelados.
 Uma avaliao dos dados relativos ao tamanho das Vemos que durante a dcada de 80 as favelas em
favelas, por nmero de domiclios, realizada em 1992 terrenos particulares decresceram em nmero,
pela Prefeitura esclarece uma significativa chegando a um patamar inferior situao
caracterstica das favelas de So Paulo: encontrada em 1973, apesar do crescimento
espantoso das favelas no municpio (de 525 para
1592 ncleos). As favelas em rea particular, que em
Municpio de So Paulo 1973 e 1980 representavam mais de metade dos
ncleos, esto reduzidas a 14,1% do total da cidade.
Tabela 2.18 NMERO DE DOMICLIOS
EM FAVELA A diminuio em nmero absoluto de favelas em
terrenos particulares num perodo de grande
Estratos por % de % de crescimento de favelas em So Paulo faz crer que os
n de domiclios favelas domiclios
proprietrios que tinham documentao coerente,
cujos bens no se encontravam envolvidos em litgio
Menos de 49 59,2 8,8
com o Estado ou com outros setores privados, foram
50 a 99 16,2 10,5 conseguindo reaver suas terras, removendo favelas.
11 14,1
Enquanto isso o poder pblico, especialmente o
100 a 199
municipal , no trilhava o caminho da desocupao
200 a 499 10 27,3 por aes judiciais de forma generalizada. Removia
500 a 999 2,3 13,6 seletivamente as favelas que eram obstculo
execuo de obras pblicas consideradas prioritrias,
1000 a mais 1,3 25,7
utilizando-se para isso de outros terrenos municipais
Total 100 100 para onde eram removidos os favelados.

Fonte: PMSP/SEHAB/HABI,92 Quando observamos em maior detalhe as favelas

com propriedade mista amostradas em 1993 (com
grande crescimento, de 8,98 % em 1987 para 25,1 %
H quase mil pequenas favelas (com menos de 50
em 1993) revela-se que quase 70 % delas esto em
domiclios), que devem ocupar rea inferior a uma
terrenos municipais e terrenos privados, fazendo crer
quadra ( 10000 metros quadrados). Por outro lado,
em uma expanso da favela antiga, em terreno
tem-se apenas 1,3% das favelas abrigando mais de
municipal, para lotes privados vagos no seu entorno.
25% do total de domiclios, como Helipolis/So Joo
Clmaco, Jaguar, Paraispolis, entre outras.
Outra caracterstica importante nas favelas de So
Paulo, a forte presena das favelas em terrenos
pblicos, especialmente os municipais. A situao
atual, mostrada na TABELA X, abaixo a oposta aos
anos 50, quando, como foi apresentado no incio do
Captulo, a maioria das favelas estava em terreno
privado.

Municpio de So Paulo

EVOLUO DO NMERO DE
91 Tabela 2.19 92
FAVELAS SEGUNDO A
PROPRIEDADE DO SOLO

1973 1980 1987 1993

Situao de n 1973 n 1980 n 1987 n 1993
propriedade absoluto % absoluto % absoluto % absoluto %

particular 293 58,9 457 59,9 278 17,46 23 14,1

Municipal 195 37,1 169 22,15 1048 65,83 91 55,8

Estadual, 35 4 - - 56 3,52 8 4,9

federal, ou estatal

Mista e sem
Informao 2 0,4 136 17,82 210 13,18 41 25,1

Total 525 100 763 100 1592 100 163 99,9

Fonte: FIPE,1993, PMSP, 1987 e Vras e Taschner, 1990


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 O
L
U
T

P
A
C
3. A
Ao do
Governo
Municipal
em Favelas
de So Paulo

entre 1989
e 1992

Esse captulo visa
1 quadros do PT e de
apresentar a experincia
do Programa de Ao
em Favelas na Prefeitura
de So Paulo durante o
governo da prefeita
Luiza Erundina,
destacando-se a ao
da HABI -
99
Superintendncia da
Habitao Popular da
Secretaria de Habitao
de Desenvolvimento
Urbano da Prefeitura de
So Paulo.
1Grande parte das informaes tem como fonte minha participao na administrao neste perodo, em 1989 como diretora da Diviso Sul da
HABI e de Outubro de 1989 at o final do governo, como coordenadora do GEU FAVELAS Grupo Executivo para Urbanizao de Favela. Era
tambm participante, representando a SEHAB junto com outros profissionais, no Grupo de Trabalho Intersecretarial para elaborao de
diretrizes para um "Plano de Preservao e Manejo da rea do Municpio de So Paulo inserida nas bacias dos reservatrios Billings,
Guarapiranga e dos rios Capivari e Monos" criado em Julho de 1989 e no Grupo Intersecretarial no Gabinete da Prefeita para coordenao do
"Plano de emergncia nas reas de risco em favelas", criado em novembro de 1989.
Nos primeiros dias de governo houve uma
intensificao das ocupaes de terra pblica e at de
conjuntos habitacionais inacabados, criando um
clima de desgoverno e incapacidade de domnio da
mquina administrativa e da cidade. Houve ento
2
grande atividade dos novos dirigentes da SEHAB, da 2 Como mostra do clima
3 naquele momento, recupero as
HABI e suas estruturas regionais, das ARs e da Guarda
notas para discurso que fiz,
Metropolitana, para restabelecer uma certa ordem como diretora da HABI SUL,
pblica. em assemblia de ocupantes
em Campo Limpo a 6 de
Foram executadas duas aes Janeiro de 1989: "pedir para
concomitantes: 1.o impedimento de sair dos terrenos, a prefeitura
efetivao destas ocupaes, com retirada no tem nem muita terra nem
muito dinheiro, participarem
das demarcaes dos lotes e de barracas da caravana a Braslia que vai
O de plstico construdas pelos ocupantes e exigir aes do governo
3.1. incio do
2.realizao de grandes e inmeras
assemblias com os ocupantes, onde se
federal, vamos cadastrar as
pessoas, no vamos priorizar
quem est promovendo ou
esclarecia que a poltica do governo participando das ocupaes,
governo petista no passaria pela doao de terras estamos mobilizando a
Guarda para ficar tomando
pblicas, que o problema habitacional era conta, e providenciando
muito grande e srio, e apontava-se para placas para informar que os
terrenos tem outra destinao-
a organizao de cadastro dos no so para moradia".
interessados em participar do que se
denominou "Frum Regional de 3 Ermnia Maricato, arquiteta,
professora da FAUUSP,
Habitao". assumiu a Secretaria e Nabil
Bonduki, arquiteto e professor
da FAUUSPSCar. Ambos eram
O novo governo elaborou ento o Plano de Ao militantes tanto dentro do PT,
Imediata para a rea de habitao, atravs da SEHAB quanto nos movimentos de
e da COHAB. Esse plano era bastante simplista e at reforma urbana e moradia.
ingnuo, mas j indicava a necessidade de programas 4 A proposta dos fruns evoluiu
e projetos diferentes para os diferentes problemas para o Conselho Municipal de
habitacionais. Sistematizar as aes com os recursos Habitao, com estruturas
regionais, participao de
necessrios e disponveis, foi tambm um instrumento representaes das diferentes
muito til para criar uma interlocuo com os Fruns grupos e vinculao com a
Ao mesmo tempo suas 5 gesto do FUNAPS, o que foi
lideranas, atravs de Regionais de Habitao, com lideranas de sendo implementado, e foi
movimentos ligados politicamente ao PT e com a formalizado atravs de
vereadores,
procuravam (e muitas
prpria Administrao. Decreto em de Julho de 1991.
A Cmara Municipal sustou o
vezes conseguiram) Decreto do Executivo atravs
acertar atendimentos Em 3 meses os fruns regionais de habitao foram
de Decreto do Legislativo. O
para suas bases
atravs de contatos implantados,4 atravs de reunies peridicas que Executivo ento enviou
Cmara projeto de lei que cria
diretos com os cargos confrontavam as reivindicaes com as propostas o Conselho, que nunca foi
de direo municipal e anteriormente existentes e com as novas propostas da votado.
regional da HABI,
reproduzindo as HABI e COHAB que seriam a semente da nova
prticas clientelistas poltica. O processo de participao popular criado
que tanto criticavam.
Notvel tambm foi o
pelos fruns propiciou o dilogo privilegiado com as
fato de que esses demandas organizadas os movimentos populares - 100
movimentos durante a que j vinham reivindicando maiores investimentos
gesto petista,
voltaram suas fora para novas habitaes junto s diferentes instncias
muito mais para governamentais. Esses grupos se faziam representar
conseguir o em massa nas discusses dos fruns5 com
atendimento a suas
bases, do que criar reivindicaes objetivas e concretas.
condies polticas de
governabilidade, pois
no foram
importante, em especial no caso das favelas,
programadas (ou destacar o peso para a nova gesto petista, da
mantidas) as presses herana (tanto de problemas quanto de experincias e
para ampliao da
ao junto aos outros solues) da ao em favelas da HABI. Ela era
nveis de governo. tradicionalmente a estrutura institucionalizada para a
ao em favela. Recm sada da Secretaria de Bem
Estar Social (onde a prpria prefeita trabalhou,
especialmente em favelas) , a HABI havia sido
transferida em 1986 para a SEHAB.

Villaa, 1992. 6
A questo da democratizao 7
das relaes de trabalho em com alguns funcionrios de carreira de confiana
alguns momentos foi
exacerbada, chegando-se a
situaes limite, de quase
inoperncia de setores, em
funo da ao de
funcionrios corruptos,
incompetentes ou de
alinhamento poltico contrrio reunies peridicas com os funcionrios e com as
Os recursos da HABI (a SEHAB no tinha at ento No foi entretanto, uma descentralizao
outros recursos para desenvolvimento de projetos e administrativa, pois no foram criados novos cargos
obras) vinham do FUNAPS (Fundo de Atendimento na estrutura funcional municipal e a HABI central
Populao Sub-normal), que produzia casas para manteve suas atribuies de proceder as licitaes,
remover favelados e da dotao oramentria Pro- assinar e administrar os contratos e realizar as
favela, para obras em favela. A outra fonte de recursos autorizaes de pagamentos.
da HABI era a Lei de Desfavelamento, atravs das
Operaes Interligadas,6 com a construo de casas
para remoo de favelados. A HABI contava ento Municpio de So Paulo
Mapa 3.1
poltica e at pessoal da prefeita, que defendiam (h COMPARAO ENTRE
anos) a constituio de uma poltica mais abrangente ADMINISTRAES (AR) E
para favelas. ESCRITRIOS DE
MAIRIPOR
HABITAO - 1990
Serra da Cantareira
O estilo democrtico 7da gesto petista na HABI, de
CAIEIRAS

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Rod
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ao petistas, que procuram chefias e um clima de companheirismo (possibilitando han
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desestabilizar o governo,

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que funcionrios, quebrando a hierarquia, entrassem

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aproveitando-se da AR-JT

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ingenuidade e falta de em contato com as chefias, denunciando problemas e

s
GUARULHOS
experincia administrativa das indicando solues) gerou um ambiente favorvel de SANTANA DE
Av
chefias. Ao mesmo tempo, os PARNABA
trabalho, apesar das condies precrias8 e da
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AR-PJ In
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novos dirigentes, ao imporem AR-ST Rod dos Trabalhadores
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as responsabilidades dos pequena dimenso das equipes. e sD
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funcionrios - horrios de Ro
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trabalho, competncia tcnica AR-MG AR-EM

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do Sul
Assim, logo no incio da gesto foram apresentadas

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e agilidade, respeito no Av S
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atendimento ao pblico, aos novos quadros de direo da SEHAB e da HABI Pres
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tratamento digno aos
funcionrios subalternos, duas importantes colocaes: 1.a herana de AR-LA Av S
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acabaram por criar muitos problemas do governo anterior (projetos e obras OSASCO dial Le
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Av Tiradentes
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aliados que no eram inacabados, problemas de baixa qualidade e Pin AR-MO Av

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politicamente alinhados ao PT.

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corrupo em obras, falta de entrosamento entre a

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Como exemplo, pode-se citar 8 HABI e ARs na manuteno urbana dos conjuntos, Ju Av Av S
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a Diretoria Regional da Regio
aes de reintegrao de posse e despejo em

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Sul ( responsvel por quase 50

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julgamento com compromissos da Prefeitura de

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% da populao de favelas, do

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com o conflito rea de atender os removidos, distanciamento da COHAB) e Bite

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mananciais e invases e onde
atuava um dos maiores 2.as expectativas polticas de atendimento dos SO CAETANO

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movimentos de moradia), que moradores em favelas (que vinham pressionando a DO SUL

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DA SERRA Av Joo
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tinha um sala na Prefeitura desde os anos 80) e dos moradores de

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Administrao Regional de ing
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conjuntos habitacionais problemticos j executados

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Butant, uma sala na SEBES de Ro
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Campo Limpo, uma sala na pela HABI, grande parte deles no vinculados aos os L E G E N D A

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SEBES de Vila Mariana e um ica

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movimentos de moradia prximos ao PT. ecir
SO BERNARDO HABIs REGIONAIS

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conjunto de salas na SEBES de Estr Es

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Santo Amaro (em Capela do AR-CS va
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REPRESA
a ESTRADAS, AVENIDAS E RODOVIAS
Socorro no havia O dia-a-dia da HABI foi o confronto entre as REPRESA LIMITE DE MUNICPIO
instalaes). A diretoria REPRESA
necessidades sociais (expressas atravs dos estudos de ITAPECIRICA GUARAPIRANGA

la
totalizava no mais de 25 BILLINGS

Vile
DA SERRA
dficit etc), os compromissos da Prefeitura enquanto REA URBANA

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tcnicos, sendo 5 engenheiros DIADEMA

tn
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ou arquitetos. Administrao Pblica (e no uma determinada

Sen
Av
101 gesto municipal), continuidade de projetos, 102
necessidade de aes e investimentos Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000
0 5 10 15km
intersecretariais, formalizao da legalidade atravs
do respeito s prticas de controle da administrao
pblica, as situaes de emergncia fsica-ambiental e No primeiro ano de governo, foi priorizada a
as presses poltico-partidrias. elaborao de um projeto de lei para regularizao
fundiria de favelas em massa - reivindicao dos
Rapidamente a HABI regionalizou sua ao, criando movimentos de favelas, de polticos petistas e do corpo
os escritrios regionais de habitao, que em um ano tcnico mais antigo e politizado para HABI, elegendo-
passaram de 5 para 13. Esta reorganizao propiciou se o corpo tcnico social como centralizador desta
maior agilidade no contato com as demandas, com as ao. Em paralelo, foi possvel priorizar a implantao
outras estruturas regionais da Prefeitura e maior de uma estrutura e um corpo tcnico para o
eficincia e produtividade da HABI no desenvolvimento de projetos e obras na escala nunca
desenvolvimento e acompanhamento dos projetos e antes vista em So Paulo em que a nova
obras. Administrao pretendia atuar.

Apesar da origem da fora poltica da prefeita estar
ligada sua atuao, como funcionria municipal,
militante e depois vereadora, junto aos moradores em
favela, Luiza Erundina no interferiu na priorizao
das aes e investimentos da SEHAB e da HABI.
Assim, apesar de estar no imaginrio dos
funcionrios, de lideranas de favelas e at na
imprensa brasileira, que a prefeita iria dirigir So
Paulo mas com uma ao privilegiada para os
favelados, ela no interferiu na luta poltica travada
entre movimentos de moradia sem teto e os favelados
na obteno dos recursos da HABI. Somente no final
de 1989, com o acidente na Favela Nova Repblica,
quando morreram 14 pessoas, Luiza Erundina passou
agir e cobrar uma ao coordenada nas favelas. A
preocupao da prefeita se dirigiu regularizao
fundiria e s reas de risco em favela, e no
urbanizao. As obras na favelas no foram
priorizados, no recebendo nenhum tratamento
diferenciado das outras secretarias municipais ou
recursos adicionais decorrentes de uma ao pessoal
3.2.
da prefeita.
A grande diretriz poltica da prefeita, relacionada
espacialidade dos problemas de So Paulo, foi a
priorizao dos investimentos na periferia, o que
indiretamente, beneficiou a poltica urbana e
habitacional como um todo. Ao mesmo tempo,
importante reconhecer que os dirigentes das outras
secretarias tambm eram sensveis s necessidades
dos moradores em favela, geralmente tambm
carentes e excludos de outros servios pblicos.
No incio da administrao, a questo das favelas foi
colocada pelo corpo tcnico da HABI (com grande
maioria de profissionais oriundos da SEBES) para a
mquina da Prefeitura como um problema de todos os
setores, pois se relacionava - como problema,
responsabilidade da Prefeitura e como local para a
soluo - de pontos negros de limpeza urbana, coleta
103 de lixo, pontos de enchente, baixa taxa de matrcula
escolar e de atendimento mdico.
Muitos destes escritrios regionais da HABI estavam
em salas cedidas pela SEBES ou pela Administrao
Regional. Essa localizao, para a ao em favelas, foi
positiva. As Administraes Regionais so
responsveis pela manuteno das reas pblicas,
das situaes de emergncia e risco e coleta de lixo,
entre outras atribuies. AS HABIs Regionais
coordenavam a organizao dos Fruns Regionais de
Habitao, onde participavam os representantes de
movimentos de moradia e comunidades de favelas,
cortios e loteamentos.
As ARs. coordenavam os Fruns Regionais de
Planejamento (composto da maioria das secretarias,
em especial aquelas que contavam com estrutura
regional - SEHAB, Sade, Educao, Bem Estar Social)
e tambm as reunies plenrias do Oramento
Participativo, que procuravam reunir todos os
movimentos reivindicatrios de So Paulo com
representantes do Executivo para, entre outras coisas,
ter foras para negociar com o Legislativo.
As principais aes visando as favelas foram
realizadas pela SEHAB, atravs da HABI, e sero
relatadas adiante. Entretanto, houve outras aes,
algumas propostas e implementadas com o apoio da
HABI, de grande importncia para os moradores.
Pode-se definir trs fases para a ao
em favelas na gesto petista. A
primeira at Outubro de 1989,
A quando ocorre o acidente na favela
Nova Repblica. A segunda, quando
virada se estrutura a ao para os moradores
na ao
em risco e as reas remanescentes e se
iniciam obras de urbanizao atravs
em favelas de contratao de empresa privada e
de projetos desenvolvidos dentro da
Prefeitura, at 1991.
A terceira fase, j dentro de uma reestruturao mais
ampla da operacionalizao de toda a poltica
habitacional na HABI, quando se inicia a contratao
de projetos e obras de urbanizao de favelas a partir
de cadernos de especificaes. Esse processo
desenvolveu-se de forma integrada s
reorganizaes sucessiva por que foi passando a
Administrao Municipal, em particular a HABI, para
operacionalizar as metas fsicas e polticas na rea de
habitao. Essas mudanas foram contingenciadas
pelo aprendizado em relao mquina
administrativa, a correlao de foras polticas na
Cmara Municipal, no interior do PT, no governo
municipal e nos movimentos sociais ligados questo
urbana e habitacional.
No incio de 1989 as novas direes e chefias das
divises regionais de habitao da HABI (e suas 104
subdivises que eram a semente dos escritrios
regionais) receberam uma enxurrada de obras
problemas, promessas socialmente justas que haviam
sido feitas pelos tcnicos nas gestes anteriores e a
realidade do dia a dia da HABI. Este setor no era,
apesar do nome, capacitado para desenvolver
projetos de habitao, mas sim tinha seu cotidiano
tomado por atendimentos urgentes relacionados a
habitao, fosse por absoluta carncia, fosse por
remoo de barracos por obras pblicas ou
desocupaes judiciais. Os projetos habitacionais em
andamento na HABI eram extremamente
problemticos em funo de um conflito de interesses
na forma de gerir a coisa pblica.
 Havia muitos projetos que estavam sendo executados
com grande voluntarismo dos tcnicos
comprometidos com as causas populares (nem
sempre petistas). Mas havia problemas tcnicos de
projeto e obra causados seja por falta de estudos
tcnicos mais profundos (de engenharia, arquitetura e
sociais), seja por falta de continuidade administrativa
e escassez de recursos financeiros, alm de falta de
fiscalizao e corrupo em obras contratadas.
Tendo como referncia a Diviso Sul, pudemos
constatar, nos primeiros dias de governo, diversos
casos de complexa soluo.
No conjunto habitacional Pirajussara, que estava
sendo executado com recursos da Lei de
Desfavelamento, por empresa privada (que havia
recebido quase 100% do valor do contrato) as colunas
de sustentao da unidade habitacional (embrio que
poderia ser ampliado para sobrado) no tinham
recebido cimento, somente os ferros.
O FUNAPS havia comprado lotes para remoo de
favelados no loteamento Paranapanema, em nome
do beneficiado, e a construo da casa foi proposta
em mutiro, com financiamento do material e
assessoria tcnica da Prefeitura. Entretanto, apesar da
proposta ser "politicamente correta", os interessados
no se comportaram como previa a Prefeitura. Assim,
alguns preferiram abandonar o projeto e sumiram. A
situao jurdica do lote - propriedade privada -
impedia o FUNAPS de retomar a posse daquele lote.
Outros preferiram fazer a casa por auto-construo.
Isso tornou impossvel a orientao tcnica dos poucos
tcnicos da Prefeitura, assim como dificultou
enormemente a compra e entrega dos materiais de
construo por parte da Prefeitura.
Em paralelo a isso, nos anos anteriores, esse e outros
projetos haviam sido paralisados por falta de dotao
oramentria. Havia obras de urbanizao de favelas
(Jardim das Vertentes, Jardim Beatriz, em Butant
, Jardim Antonieta, em Campo Limpo, entre outros)
que haviam comeado na gesto Covas (1983-1986)
105 ainda em andamento, com uma situao
administrativa, tcnica e social bastante complicada.
Nessas reas havia obras inacabadas ou mal feitas
por empresas privadas (infra-estrutura), obras em
auto-construo inacabadas ou comercializadas
irregularmente e muitos casos de comprometimento
das condies de salubridade da rea, ou at
, de criao de novas situaes de risco, decorrentes
da ampliao das casas ou construo de novas, em
desrespeito ao projeto original. Havia tambm muitas
pequenas obras de melhoria em favela, algumas com
participao das ARs, de eficcia e tcnica discutvel,
como rede coletora de esgotos com tubulao de
dimetro e material inadequado, calamento de
vielas sem execuo de redes de esgotos etc.
Somando-se a essa herana havia o problema da
presso poltica cotidiana dos movimentos populares
que cobravam novos projetos para os sem teto, novos
projetos de urbanizao e novas unidades em favelas
que h anos reivindicavam aes da Prefeitura.
Surgiam tambm as emergncias causadas pelas
chuvas e pelas invases.
O fortalecimento das equipes com tcnicos das reas
de arquitetura e engenharia e compromissos polticos
com a gesto (e com os movimentos de moradia) veio
ampliar a capacidade de resposta da HABI. A partir do
Plano de Ao Imediata,9 a HABI priorizou a
viabilizao de, pelo menos, um novo projeto de
habitao em cada escritrio regional, (que deveria
tornar-se referncia para uma nova poltica
habitacional), avaliou quais os projetos em
andamento (conjuntos para remoo de favelados e
obras de urbanizao/reconstruo de unidades em
favela) tinham condies mais viveis de finalizao
(tcnica, jurdica e administrativa).
Em paralelo, a HABI passou a cobrar uma atuao
mais presente das ARs e das SEBES regionais nos casos 9 O Plano de Ao imediata
de emergncia, procurando diferenciar os objetivos tinha basicamente dois sub-
programas: A - urbanizao
de sua atuao (atendimentos habitacionais coletivos de favelas e B - de proviso de
e planejados) do socorro a acidentes. Com essa unidades habitacionais para
orientao, at certo ponto contraditoriamente, a
famlias com renda inferior a 4
salrios mnimos.
HABI central fomentou a realizao de obras pontuais
de melhorias em favelas, que melhoravam as 10 Somente em 1991, j com
equipe tcnica e experincia
condies sanitrias e de risco, sem necessariamente em mutires para habitao, a
promover a consolidao da favela enquanto HABI cria a linha de
assentamento habitacional regularizvel. financiamento URBANACOM,
para obras de urbanizao de
favelas em mutiro.
A diretriz oficial da HABI para as favelas era, ao
contrrio, desenvolver projetos de urbanizao para
licitao de obras, priorizando-se as favelas que
estavam sendo indicadas para o projeto de lei para
regularizao fundiria, que estava sendo discutido
com as lideranas.
Essa orientao geral, somada influncia da presso
poltica dos movimentos nos fruns e das visitas
cotidianas de suas lideranas aos gabinetes, acabou
por privilegiar os novos projetos. Isso ocorreu em 106
detrimento da soluo da herana, inclusive porque
em muitos casos ela dependia da aprovao de leis
pela Cmara, de decises judiciais, ou de mais
recursos para populaes desmobilizadas. Os
problemas eram apresentados e defendidos apenas
por funcionrios pblicos, e no pelos movimentos.
Em meados de 1989 a Superintendncia avaliou que
a HABI tinha que agilizar a contratao de obras de
urbanizao de favelas, pois a execuo por
administrao direta (mquinas e mo de obra
especializada emprestada das ARs, mutiro dos
moradores e material fornecido pela HABI) no era
vivel.10
 A HABI no tinha nem mquinas e equipamentos,
nem funcionrios operacionais que pudessem auxiliar
mutirantes. Algumas favelas se encontravam
desorganizadas e outras tinham problemas mais
complexos que necessitavam de projetos de
engenharia e de equipamentos para execuo. As ARs
(que tinham capacidade operacional) tinham suas
prprias prioridades, e, sem garantia de apoio
operacional, era muito difcil e improdutivo tentar a
mobilizao dos moradores para os mutires.
Relevante tambm era o fato de que, em funo das
aes participativas e do trabalho social, e dos outros
projetos de produo de novas unidades, os tcnicos
das HABIs regionais estavam sobrecarregados.
A HABI central ento comea a preparar uma licitao
especfica para obras de urbanizao de favelas, com
o intuito de multiplicar a capacidade operacional dos
escritrios regionais. Inicia-se ento a segunda fase
da ao em favelas, quando se assume, pelo menos
no discurso, que a iniciativa privada deveria participar
dessa ao.
A cidade foi dividida em 5 reas, para as quais seria
contratada uma empresa que executaria as obras de
urbanizao nas favelas, segundo uma srie de
solues-tipo (desenvolvidos pela HABI central) para
todas as obras previstas. A definio das favelas e a
quantidade das obras seria responsabilidade das
HABIs regionais. As empreiteiras fariam o registro do
preo unitrio de cada servio para cada uma das 5
regies, ganhando a empresa com o conjunto de
menores preos. Essa licitao foi de morosa e difcil
preparao. Em Outubro, por ocasio do episdio da
Nova Repblica, nas declaraes oficiais do governo
inclua-se a informao de que j estava sendo
preparada (antes do acidente) uma licitao para
obras em favela. Posteriormente essas licitaes
ocorreram, com muitos percalos, mas a HABI iniciou
obras em diversas favelas.
Sob o ponto de vista urbanstico habitacional, a diretriz
assumida pela HABI era j, portanto, a de privilegiar
as obras de urbanismo e infra-estrutura urbana, sem
107 necessariamente interferir nas unidades existentes.
A operacionalizao da interveno em favelas era
bastante diferenteda concepo para as obras de
novas moradias. Os conjuntos habitacionais novos
estavam sendo contratados por escritrios de
arquitetura que eram escolhidos para cada uma das
glebas que ia sendo adquirida e para cada uma das
organizaes populares demandatrias. O mesmo
tratamento seria dado licitao das obras. Para as
favelas, ao contrrio, a proposta era de que as HABIs
regionais definissem os projetos, conforme o cardpio
de solues-tipo, e apenas uma empreiteira por
regio executasse as obras.
A terceira fase da ao em favelas se inicia em
paralelo segunda, com as obras por ata de registro
de preos. Ela est vinculada s aes e reaes
ocorridas no movimento popular de habitao e,
especialmente, no interior da gesto municipal, com a
ocorrncia do trgico acidente na Favela Nova
Repblica, em Outubro de 1989, e se consolida no
final de 1990.
Procuraremos apresentar sucintamente os aspectos
tcnicos, administrativos e polticos que levaram esse
ltimo arranjo.
No final de 1990 a HABI havia estruturado a
operacionalizao da produo habitacional da
seguinte forma: na HABI central, uma Diretoria social,
responsvel pelo trabalho social, cadastro, relaes,
contratos e pagamentos de muturios do FUNAPS;
uma Diretoria administrativa, responsvel pelos
pagamentos dos contratos, e uma Diretoria tcnica,
que supervisionava as coordenaes dos programas
habitacionais. Foi tambm incorporada a contratao
de empresas privadas de gerenciamento de projetos e
obras, alm da COHAB e da EMURB, que j atuavam
prestando servios HABI desde meados de 1989.
Os programas habitacionais eram:
proviso de moradias e lotes
urbanizados- execuo de obras de urbanismo,
infra-estrutura e unidades habitacionais (para os sem
teto ou para remoo de favelas) se feitas por
empreiteiras;
FUNAPS comunitrio - execuo de unidades
habitacionais por grupos de mutiro, nesse caso as
obras de urbanismo e infra-estrutura eram feitas por
empreiteira pela coordenao de proviso;
urbanizao de favelas - execuo de obras
de urbanizao por empreiteira, mutiro ou
administrao direta, alguns projetos de unidade 108
habitacional em favela, articulao entre as obras de
urbanizao e as de risco executadas pela SAR;
cortios- execuo de projetos e obras
assuntos fundirios operacionalizao das
aes jurdicas e administrativas para regularizao
de favelas em reas pblicas e privadas e dos
conjuntos habitacionais produzidos pelo FUNAPS,
tanto os das administraes anteriores quanto os
novos, estudo e operacionalizao de
desapropriaes, acompanhamento dos convnios.
 No Gabinete da Superintendncia havia uma Na busca de sadas preventivas (humanas e
assessoria para assuntos sociais, polticos, jurdicos, consensuais) para a conteno da perda das reas
administrativos e financeiros. Os diretores centrais, os verdes da cidade com a expanso de favelas, as ARs
coordenadores de programa, os diretores dos executaram 420 praas e reas de lazer, em terrenos
escritrios regionais, com o gabinete da pblicos que ainda estavam vazios, sem destinao,
Superintendncia formavam o Colegiado da HABI. totalizando 67,7 hectares. Esses terrenos, foram
urbanizados e transformados em rea pblica til,
Os escritrios regionais tinham, alm do diretor, um com ajardinamento, bancos, brinquedos. Sem isso,
coordenador fsico e um coordenador social, com teriam sido invadidos por desempregados e
fluxo direto com as coordenaes dos programas. miserveis lanados ao grupo dos sem moradia,
resultado das consequncias da reestruturao
A ao da Prefeitura em favelas no terceiro perodo produtiva no espao urbano da metrpole paulistana.
pode ser assim detalhada:
A SEBES manteve onde j os havia e ampliou seu
apoio aos programas de creches comunitrias e
cursos profissionalizantes em favelas, independente
Municpio de So Paulo
da atuao da HABI em projetos e obras. Nas favelas
Tabela 3.1 onde a HABI atuava e fosse necessrio fazer mudana
RESPONSVEIS PELA AO EM
Fonte: SO PAULO (CIDADE) 11 de famlias, a SEBES participava com verba de
1, 1992 Apndice A2 FAVELAS A PARTIR DE 1990
assistncia famlia, com refeies e colches. Alm
disso, ela acompanha a AR no atendimento s
Ao Responsvel (poltico/ operacional)
situaes de risco e emergncia da cidade, a maioria
HABI central- GEU Favelas
Urbanizao em favelas.
HABI regional

Melhorias HABI regional A SVP - Secretaria de Vias Pblicas, responsvel por 12 O Geprocav o gerenciador
Administraes regionais obras de drenagem e sistema virio da cidade, onde de um grande programa de
h interface com as favelas, devido ocupao dos canalizao de crregos,
Construo de casas HABI central Programa de Proviso e Habi Regional financiado pelo Banco
na favela HABI central - GEU Favelas e HABI regional fundos de vale. No incio do governo percebeu-se, Mundial, operacionalizado
atravs dos funcionrios pblicos das duas pela SVP.
Construo de HABI central Programa de Proviso e HABI regional secretarias, que os cronogramas destas obras previam
casas para remoo FUNAPS aquisio de unidades produzidas remoo de barracos, mas as obras da HABI, de novas
de favelas pela COHAB
casas, muitas vezes no tinham sido feitas. A SVP e as
Atendimento Administraes regionais HABIs regionais procuraram programar essas obras.
emergncia SEBES Especialmente as do Geprocav12 - ligadas a SVP. Ao
mesmo tempo, a SVP passou a elaborar mais
Preveno HABI central
de acidentes rapidamente que nas gestes anteriores os estudos
GEU Favelas e HABI regional
em reas de risco sobre a viabilidade da consolidao de favelas em
HABI central relao macro-drenagem e s diretrizes virias.
Regularizao
Coordenao de Assuntos Fundirios
fundiria
A EMURB, empresa pblica municipal, criou o CEDEQ
Centro de Desenvolvimento de Equipamentos
Urbanos, dirigido pela arquiteta e professora Mayume
Watanabe Souza Lima, que utilizava a tecnologia de
Aps a criao do Grupo Intersecretarial no Gabinete peas pr fabricadas de argamassa armada em
109 da Prefeita para coordenao do "Plano de formas metlicas para a construo de edificaes 110
emergncia nas reas de risco em favelas", que para servios de educao, sade e para canalizao
veremos adiante, a Secretaria das Administraes de crregos. A SEHAB e a SVP contrataram a empresa
Regionais executou,11(a partir de estudos e avaliaes para realizar a canalizao de crregos ocupados por
de risco geotcnico) contratadas pela SEHAB, obras de favela. A experincia da primeira obra levou o CEDEQ
conteno de risco em diversas favelas e passou a a desenvolver tambm caixas para ligao de rede
apoiar tcnica e operacionalmente algumas obras da coletora de esgotos em argamassa armada.
HABI.
Esta definio de diferentes aes e responsveis
As administraes regionais executavam servios de ligados a favela consequncia de uma srie de
limpeza de crregos, cata-bagulho, desratizao nas fatores, alguns relacionados estrutura e s decises
favelas, na maioria das vezes em trabalho integrado administrativas herdadas; outros
com a HABI Regional, dentro de sua atuao na complexidade e gravidade que as condies de vida
discusso das condies de vida dos moradores e sua nestas reas apresenta. Outros ainda, esto
ligao com o projeto de urbanizao. relacionados ao estilo e prioridades da gesto de
Luiza Erundina.

Havia casos em que o 13
proprietrio entrava com
processo de reintegrao de
posse com menos de um ano e
um dia de ocupao da rea.
Em outros, os processos eram
mais antigos, com favelas que
j estavam consolidadas sem
que proprietrio tomasse
providncias, Nesta situao
possvel postergar a deciso,
questionar a ao ou at
entrar com ao para
usucapio urbano pra os
moradores.
Memorando da HABI 14
central/Coordenao de
Assuntos Fundirios de
18/6/91
Era o caso da remoo do 15
complexo de favelas guas
Espraiadas (mais de 4000
barracos), cujo processo
administrativo comeava com
um bilhetinho manuscrito do
prefeito Jnio Quadros sobre
um recorte do Jornal da Tarde
denunciando que um morador
de palacete vizinho comprava
da favela gua para encher
sua piscina. O bilhetinho diz
"remova-se imediatamente". O
prefeito Paulo Maluf obedeceu
ordem entre 1994 e 1995.
111
Em primeiro lugar, deve-se destacar que a demanda
Todas essas situaes indicavam necessidade de
por aes em favela se origina por diversas formas.
produo de casas para remoo, sendo que o
principal interessado era o prprio poder pblico. Em
A remoo de favelas em rea particular promovida
13 muitos casos (a no ser nas reas de risco, como
pela Justia que d ganho de causa aos proprietrio,
veremos adiante) as comunidades envolvidas no
pode tornar-se objeto da atuao municipal, por
estavam mobilizadas reivindicando a remoo.
determinao judicial, seguindo uma tradio da
Assim, no embate poltico nos fruns de habitao,
Prefeitura.
essas demandas eram colocadas pelos funcionrios
da HABI, contrapondo-se aos movimentos de luta por
Outro processo era a Lei de Desfavelamento ou
moradia, que procuravam abarcar a maior parte dos
Operaes Interligadas, aprovadas pelo SEMPLA,
recursos financeiros disponveis.
quando o proprietrio ou promotor imobilirio
interessado repassava Prefeitura recursos para a
Muitos dos novos dirigentes e tcnicos contratados
execuo das casas para o desfavelamento.
tinham uma posio de valorizar apenas a produo
de novas casas para movimentos organizados na
Favelas em reas pblicas no municipais tambm
nova poltica habitacional petista. Essa tambm era a
podem ser removidas com a participao da
postura dos movimentos. Mesmo a urbanizao de
Prefeitura, por conta de acordos judiciais ou
favelas, como veremos adiante, era vista apenas
extrajudiciais, em funo de apresentarem situa
como um paliativo e atendimento assistencialista, que
es de risco para o favelado e para o proprietrio, ou
no politizava a demanda. O entendimento era de
simplesmente por deciso judicial semelhante quela
que, somente haveria produo de casas para a
referente aos direitos dos proprietrios privados.. o
remoo se os favelados dessas reas se
caso de favelas assentadas sobre adutoras, sob linhas 16 A favela Nova Repblica
mobilizassem e fossem disputar os recursos nos
de alta tenso, em faixas de domnio de rodovias ou localiza-se na A.R. Butant,
fruns. em trecho considerado parte
ferrovias. do Morumbi. Eu era a diretora
da Diviso Sul da HABI e,
A luta poltica para garantia de obras para remoo portanto, responsvel pela
O municpio, em geral para realizao de obras
de favelas somente se equilibrou aps o episdio da regio. Trabalhei diretamente
virias e de macro-drenagem, tambm promove com profissionais da SAR, AR,
favela Nova Repblica.
aes de remoo. A partir dos anos 80 a Prefeitura SEBES e Corpo de Bombeiros
no atendimento de
assumiu o encargo de produzir habitao para os
A 24 de Outubro de 1989 ocorreu a ruptura de bota- emergncia, procura de
removidos, no s proceder o atendimento sobreviventes, na retirada dos
fora com aterro de cerca de 40 metros de altura, que
assistencial de emergncia. moradores, seus pertences e
estava sendo construdo irregularmente a montante no seu abrigo. Os moradores
16
da favela. Segundo Mori,17sd:8,9, "o deslizamento removidos da favela tiveram
Em 1989 existiam processos administrativos para destino definitivo no Conjunto
ocorreu sob a forma de corrida de lama, apesar de no Habitacional Raposo Tavares,
reintegrao de posse e remoo de favelados para
14 ter havido chuvas intensas na regio", o talude do da COHAB.
nada menos que 737 favelas implantadas em terrenos
aterro, "apesar da grande altura, estava construdo
municipais. Alguns desses processos tramitavam na 17 Alm de Mori,s.d, que
com uma geometria aceitvel segundo a boa prtica"; participou da elaborao de
Prefeitura h mais de 10 anos. Outros foram iniciados
"a cerca de 100 metros da crista do talude, junto a laudos logo aps o acidente,
nos ltimos dias de 1988.15 ver tambm Peloggia, 1998.
diversos grandes edifcios havia lanamento de guas
servidas que formavam um poa d'gua com taboas
Alguns desses casos eram relacionados a favelas que
(vegetao de brejo)." O acidente causou a morte de
estavam no caminho de obras pblicas para execuo
14 pessoas.
de avenidas e canalizao de crregos j contratadas
e em andamento atravs da SVP. Havia outros casos
Com a presso do Gabinete da Prefeita, a SEHAB e a
relacionados a obras da SABESP execuo ou 112
SAR desencadearam uma srie de aes relacionadas
recuperao de coletores de esgoto, adutoras.
preveno de acidentes daquele tipo, com
Anteriormente a 1989 a Prefeitura j tinha assumido
repercusso no tratamento da favela pela gesto
compromissos de providenciar a produo de
petista.
unidades habitacionais e promover a remoo das
famlias para alguns desses casos. Alguns conjuntos
Neste momento foi possvel recolocar o grau de
habitacionais estavam em construo com esse
prioridade para os recursos financeiros e para a
objetivo. Em outros casos, era urgente a
operacionalizao dos projetos e obras para remoo
operacionalizao da construo, pois todos os
de favelas e resoluo de situaes de risco. O
processo tinham prazos que j estavam exguos.
episdio desencadeou uma srie de reestruturaes
administrativas, decises quanto a orientao tcnica
Assim, somavam-se casos j na Justia, casos de
e quanto a priorizao de investimentos.
obras pblicas em andamento que a Administrao
tinha interesse em continuar, com diversas situaes
A SEHAB mobilizou a COHAB para uma atuao mais
de risco de deslizamento e enchente j registrados
prxima HABI na questo.
pela HABI.
 A COHAB contratou empresas de geotecnia e
geologia do Rio de Janeiro e de So Paulo, sob a
coordenao da empresa de engenharia com
especializao em geotecnia BUREAU de Projetos,
para realizar vistorias e laudos de avaliao de risco
em favelas indicadas pelo GT Intersecretarial. O IPT foi
chamado a realizar a priorizao das aes indicadas
nos laudos. Os laudos foram elaborados entre
Novembro de 1989 e Abril de 1990.
A COHAB agilizou a finalizao de 839 unidades nos
conjuntos Santa Etelvina, na zona leste e Raposo
Tavares, na zona oeste, adquiridos pela HABI para
remoes urgentes.
A partir de dados de atendimento de emergncia nos
ltimos anos fornecidos pela Defesa Civil, SEBES e
HABIs regionais, foram selecionadas 240 favelas para
a elaborao dos laudos.
Resumidamente foram esses os resultados deste
levantamento em 240 favelas:
Municpio de So Paulo
Tabela 3.2
RESULTADO DA AVALIAO DE
RISCO EM 240 FAVELAS - 1990
Ao N de famlias
risco iminente 500
Risco I
3985
Encosta
Solapamento de crrego 1554
inundao de baixada 772
Individual 600
Risco II
(necessidade de saneamento 17255
e pavimentao)
Sem risco 26448
113 Total 51114
Fonte:Anexo quadro geral de moradias em risco/IPT Relatrio
no. 28648/DCC/AEG, citado em SO PAULO (CIDADE), 1992, 1
Segundo orientao do IPT, as pessoas em risco de
vida iminente deveriam ser removidas imediatamente.
As situaes de Risco I englobavam as necessitadas de
obras emergenciais, com possibilidade de remoo
definitiva ou retorno dos moradores. As situaes de
Risco II indicavam a necessidade de obras de infra-
estrutura urbana, em especial drenagem,
afastamento de esgotos e pavimentao, como forma
de estabilizar as reas, alm dos problemas
detectados de 600 casas em risco pela condio da
edificao.
Essa avaliao, alm de orientar toda a ao do
GT Intersecretarial, trouxe um grande
fortalecimento da idia da urbanizao de favela
como um programa intensivo, que poderia
resolver grande parte dos problemas de risco da
cidade, conforme queria a prefeita.
Entre Dezembro de 1989 e Junho de 1990 foi
criado um grupo de trabalho de tcnicos da
COHAB, do PARSOLO (diretoria da SEHAB
responsvel pela aprovao de projetos da
iniciativa privada) e da HABI central, que
contratou os levantamento planialtimtricos,
desenvolveu as diretrizes e licitou projetos e obras
de diversos conjuntos em gleba que haviam sido
selecionadas pelas HABIs regionais para
desapropriao. Estes conjuntos passaram a
prever, alm das unidades habitacionais para os
mutires, um certo nmero de unidades para
remoo de reas de risco e desadensamento de 18 A opo de construir os
alojamentos provisrios foi
favelas para sua urbanizao. utilizada em funo do risco de
haver outros acidentes, mas
grande parte do corpo tcnico da
HABI e da SEBES considerava um
A SAR atuou em 35 favelas, realizando obras para retrocesso sua construo, em
conteno de risco e destinao final (praas e funo das dificuldades de gesto,
e da incerteza quanto a sua
reas verdes) em 20 favelas cujos moradores desativao, ou seja quando as
famlias tero alguma soluo
foram removidos. Deixou 9 em andamento e mais definitiva. A situao dramtica
% 6 em projeto ou licitao das obras, alm de fez a Prefeitura assumir polticas
pesadas e desumanas, como o uso
1 outras pequenas obras executadas por de conteineres como alojamentos.
administrao direta. A maioria das obras foi de 19 A verba de atendimento
habitacional, um herana
singularidades de drenagem, e conteno de assistencialista e com usos
7,5 clientelistas nas administraes
encostas atravs de retaludamentos e muros. anteriores, era um pequeno valor
3 Alm disso a SAR coordenava, com as ARs e que o atendido obtinha sob a
forma de materiais de construo
Guarda Metropolitana, o congelamento da rea madeirit, telhas, etc para construir
1,4 um barraco em algum lugar, fosse
esvaziada, com confeco de cercas e placas de outra favela, um terreno cedido.
advertncia.
1,1
Entre 1989 e 1992 foram removidas 4916
34
famlias, com o seguinte destino:
51,9
Municpio de So Paulo
100 Tabela 3.3 114
REMOVIDOS DE REAS DE
RISCO DE 1989 A 1992
Alternativa N de famlias N
de atendimento beneficiadas de pessoas
839 3356
Conjuntos habitacionais adquiridos da COHAB
447 1788
Conjuntos habitacionais construdos pela HABI
Alojamentos provisrios18adquiridos da COHAB 249 996
2612
Alojamentos provisrios construdos pela HABI 653
1020
Outras alternativas 255
Verba de atendimento habitacional19 2473 9892
Total 4916 19664
Fonte:SO PAULO (CIDADE), 1992, 1
 A Tabela abaixo, sobre investimentos, mostra que ,
pelo menos ate 1991, as favelas receberam menos de
Conforme SO PAULO (CIDADE), 1992, 1:8, "A 20 % do oramento da HABI. Podemos afirmar que em
qualidade cientfica dos levantamentos e a ao 1992 esse nmero subiu, pois foram iniciadas mais
rpida da Prefeitura permitiram salvar centenas de algumas obras, mas certamente, no haveria
vidas. Aps a remoo das famlias, constatamos capacidade operacional de chegar nem a 30 % dos
desmoronamentos de taludes na favela Olavo investimentos de toda a Superintendncia.
Fontoura (Ipiranga,134 famlias) e outro na favela
Nova Jaguar (Butant, 78 famlias) e constatamos A produo de novas unidades, em particular a
ainda o rompimento de uma adutora de gua sobre a execuo de infra-estrutura em glebas para os
Na gesto petista a 20
participao da HABI no qual moravam, antes da transferncia, 65 famlias mutires, e a construo das unidades em mutiro,
Oramento geral da (favela Adutora, Butant). Todos os acidentes descritos absorveram a maior parte dos recursos financeiros.
Prefeitura, cresceu, em
comparao com os anos
resultaram na perda total das moradias, porm , em
anteriores. Entretanto, essa todas elas no houve perda humana, somente
participao diminuiu no material".
ltimo ano de governo, em
funo da crise econmica, Municpio de So Paulo
aliada dificuldade da HABI Em paralelo s obras de risco feitas pela SAR, s
em gastar seus recursos Tabela 3.4
remoes, agilizao dos novos conjuntos INVESTIMENTOS DA HABI EM
previstos, em funo da
pequena capacidade de habitacionais, iniciou-se uma fora tarefa para - % - 1989 a 1991
operao e da complexidade acelerar os projetos e obras de urbanizao.
de alguns projetos. A
participao da HABI no
Oramento geral foi de 0,33% Assim foi criado o Programa de Urbanizao de
Natureza Dotao
em 1989 (definido na gesto Favelas, coordenado pelo GEU FAVELAS, cujos FAVELA
anterior), 4,10% em 1990, da ao oramentria
5,15% em 1991 e 2,24% em membros tambm, representavam a HABI no GT 1989 1990 1991
1992. Intersecretarial do Gabinete da Prefeita. Foi atravs da
Verba de
ao para resolver os problemas de risco que a
Emergncia atendimento
urbanizao das favelas tornou-se, no prioridade, 0,70 3,42 3,33
habitacional
mas um programa relevante dentro da poltica da
HABI, na disputa por encaminhamentos tcnicos e Alojamentos
FUNAPS 0 9,76 0
administrativos e por recursos financeiros. Provisrios
Verba de
Melhorias atendimento 0,81 1,28 1,31
habitacional
Com a criao do GEUFAVELAS 0,17 1,25 6,41
procurou-se disseminar a postura Infra-estrutura PROFAVELA
O
de que a favelas era um fenmeno em favelas FUNAPS 0,33 0 3,95
Programa urbano e habitacional que U.H. em favela FUNAPS 0 0,02 2,76
necessitava de aes diferenciadas 2,01 15,73 17,76
3.3 de e integradas para sua soluo,
SUBTOTAL
Terras FUNAPS 21,83 4,01 15,70
sendo uma delas a urbanizao. A
Urbanizao urbanizao das favelas foi definida CONJUNTOS Infra-estrutura FUNAPS 6,93 16,7 35,75
HABITACIONAIS
como um processo que devia U.H./empreiteira FUNAPS 56,03 12,33 7,08
conjugar as intervenes sociais,
U.H./mutiro FUNAPS 0,52 34,59 19,04
fsicas e de regularizao fundiria.
SUBTOTAL 85,31 67,63 77,57
115 116
OUTROS 12,68 16,64 4,67
Entendida como um processo, a ao nas favelas
deveria ser cotidiana e descentralizada, trazendo a TOTAL 100 100 100
presena do poder pblico para dentro destas reas. Fonte: dados bsicos SO PAULO (CIDADE), 1992, 1, Quadro XIII distribuio da despesa realizada, que no
O Programa, estrategicamente, priorizou a execuo inclui os dados de 1992 e Quadros III, IV e V demanda atendida.
de obras de infra-estrutura e adequao urbanstica, e
no de unidades habitacionais, com o pressuposto de Entretanto, quando verificamos a populao atendida
que elas modificam as condies de habitabilidade pelos mesmos investimentos, na Tabela abaixo,
das favelas. Enquanto isso, outros setores da verificamos, que, seja em obras concludas ou em
SEHAB/HABI desenvolviam os procedimentos para obras em andamento, a atuao em favelas apresenta
regularizao urbanstica e fundiria. Essa postura uma abrangncia social mais ampla. Destaque-se
teve grande apoio das HABIs regionais. que no esto includas as famlias atendidas por
20 melhorias habitacionais, aquelas obras que poderiam
Os dados referentes aos investimentos e a amplitude ser apenas paliativas, sem estarem vinculadas a um
social nos diferentes programas da HABI fortalecem estudo de viabilidade da manuteno da favela
essas premissas: naquele local.
 deve-se priorizar as obras de urbanismo e infra-
De fato, como ser visto adiante, os custos por estrutura, sem necessariamente investir na
unidade ou famlia para o atendimento da populao reconstruo de novas unidades habitacionais nas
favelada onde ela j est, so muito mais baixos do a favelas;
produo de novas unidades, inclusive com a
aquisio de terras para a produo habitacional. a urbanizao entendida como um processo,
As diretrizes apresentadas 21
neste captulo foram incluindo-se, alm das obras, a regularizao fundiria
sistematizadas a partir de
diferentes documentos
e urbanstica, o acesso aos servios pblicos e sua
produzidos pela HABI, em manuteno pelos setores responsveis;
especial, "Favelas e os fundos
de vale", HABI SUL, 1989,
"Proposta de trabalho
a participao popular fundamental para o sucesso
21
integrado com a populao deste processo.
das favelas em processo de
Municpio de So Paulo
urbanizao", GEU FAVELAS,
1990, "Programa de Essa concepo foi se consolidando ao ser
urbanizao de favelas"- Tabela 3.4 NMERO DE FAMLIAS ATENDIDAS apresentada, discutida e afirmada com os diferentes
documento apresentado ao
Prosege, HABI, 1991, "Ao PELA HABI 1989 - 1992 interlocutores: os representantes dos movimentos
em Favelas e o Programa de populares e moradores das favelas, os funcionrios
Urbanizao da PMSP", pblicos, as empresas privadas participantes de
apresentado ao governo
estadual, SABESP e Banco
licitaes ou com contratos , para outros setores da
Mundial durante as Natureza OBRAS CONCLUDAS OBRAS EM ANDAMENTO Administrao Municipal e tambm para outros
negociaes referentes ao FAVELA EM DEZ 1992 setores do Estado e para as concessionrias de
da ao

a.
Programa de Saneamento
N N servios pblicos.
Ambiental da Bacia do
Reservatrio Guarapiranga, absoluto % absoluto %
em 1991, "Recomendaes e
normas tcnicas para Emergncia
elaborao de projetos de
10610 50,2 2033 4,5 Concepes
urbanizao de favelas", 1992 urbansticas
Alojamentos
e por ltimo, o "Relatrio do
GT Ao em Favelas", HABI, Provisrios
Figura 3.1 Considera-se favela
abril de 1992, de onde foram
tiradas as citaes. urbanizada aquela rea servida
Melhorias por gua, esgotos, eletrificao,
drenagem das guas pluviais,
com estabilizao do solo, com
Infra-estrutura vias de acesso aos domiclios e
em favelas 5869 27,8 21288 47,2 grau de organizao de
U.H. em favela 248 1,17 1298 2,9 implantao que torne possvel
elaborar uma planta de
SUBTOTAL 16727 79,17 24619 54,6 arruamento e loteamento,
Terras caracterizando-se as reas de
CONJUNTOS Infra-estrutura uso comum ou pblico e as
HABITACIONAIS reas de uso residencial ou
U.H./empreiteira
3749 17,7 10588 23,5 misto, relacionando-se cada
U.H./mutiro 652 3,08 9865 21,9 Cidade da Criana, Jaragu,
antes e depois das obras lote a uma determinada famlia.
SUBTOTAL 4401 20,78 20453 45,4
OUTROS Visando respeitar os
investimentos anteriores dos
117 TOTAL 21128 100 45072 100 118
moradores e ampliar ao
Fonte: dados bsicos SO PAULO (CIDADE), 1992, 1, Quadro XIII distribuio da despesa realizada, que no
inclui os dados de 1992 e Quadros III, IV e V demanda atendida
mximo a amplitude do
atendimento social com os
recursos financeiros
disponveis, deve-se buscar
respeitar o traado das vias
existentes e minimizar o nmero
Apresento a seguir a concepo geral do programa de de demolies de casas. A ao
urbanizao desenvolvido pela HABI, em especial a prioritria deve estar voltada
partir de 1990. H trs posturas bsicas do Programa para a insero da rea e de
que j estavam presentes desde o primeiro Plano de sua populao infra-estrutura
Ao Imediata: urbana existente no entorno,
deixando-se para o prprio
morador a responsabilidade
quanto a melhoria ou
ampliao de sua casa.
 Somente em casos excepcionais podem ser usados
recursos financeiros municipais para reconstruo de
unidades habitacionais: quando as condies tcnicas
aconselharem necessidade de aterros para elevao
da cota topogrfica do terreno sujeito inundao,
troca de solo, quando seja necessrio demolir
totalmente uma casa para viabilizar as obras de
urbanizao e infra-estrutura ou quando foram feitos
compromissos irreversveis anteriores administrao
Luiza Erundina entre a Prefeitura e comunidades
especficas.
NOSSA SENHORA APARECIDA,
Figura 3.2 zona leste, vista area da urbanizao na ruas
e vielas sendo pavimentadas e interior de
22
quadra aps as obras Essa diretriz encontrou resistncia inicial dentro dos
movimentos organizados de favelas. As lideranas
reivindicavam a manuteno dos moradores nas
favelas, mas queriam que fosse feito um
reparcelamento regular da favela - lotes de no mnimo
100 m2, ruas de no mnimo 5m de largura e a
reconstruo de todas as casas, mesmo que fosse 22 No caso da favela Helipolis,
uma das maiores de So
apenas o primeiro piso. Essa reao inicial comprova Paulo, inclusive a equipe
o enraizamento no imaginrio popular da poltica dirigente da HABI defendia o
habitacional do BNH - casinha e lote - num reparcelamento da rea,
conforme um plano j
loteamento "regular e oficial. iniciado em diferentes datas e
trechos. Nesse caso, como em
outros, solues mistas foram
Essa postura modificou-se rapidamente, em funo adotadas.
da discusses que esclareciam as comunidades e as
lideranas quanto inviabilidade da reivindicao, 23 Foi na administrao petista
que se consolidou a definio
devido a seus custos sociais e financeiros: dos termos relocao
mudana de uma casa para
grande nmero de remoes para fora da favela, cuja outro local dentro da favela,

Figura 3.3 densidade habitacional maior do que conjuntos

remanejamento demolio
apenas parcial da uma casa
VILA BELA habitacionais ou loteamentos populares, em funo existente na favela e remoo
mudana da famlia para
aterro de terreno sujeito a inundao do tamanho dos lotes e, especialmente, pela outro local fora da favela.
simplicidade do sistema virio; Estes termos atualmente so
Figura 3.5 diminuio do nmero de famlias que poderiam ser
utilizados, no s na
Prefeitura de So Paulo, mas
em outras localidades.
atendidas em funo do alto custo da reconstruo
das casas;

irracionalidade na demolio de casas de alvenaria,

119 de boa qualidade, com o nico objetivo de conseguir- 120
se um reparcelamento uniforme e de desenho regular,

necessidade de abrigo de grande nmero de famlias

em cada de parentes, amigos ou em alojamentos
provisrios durante o tempo de demolio das casas,
urbanizao da rea limpa e reconstruo das novas
casas.

HELIPOLIS
conjunto Delamare para relocao
CONJUNTO GUA BRANCA Essa diretriz foi estratgica para a amplitude social do
Programa, pois otimizou os recursos financeiros
destinados favela, j que as obras de urbanismo e
infra-estrutura so mais baratas que a construo de
unidades habitacionais.23
Figura 3.4
 b.
Processo de implementao
"Entendida como um processo, a urbanizao da
favela poder ser implementada em fases ou etapas -
trabalho comunitrio, pequenas melhorias, execuo
de obras especficas prioritrias, programao da
execuo das obras por setores diferentes da favela.
Entretanto, antes do incio da primeira interveno,
deve-se planejar a ao globalmente, elaborando-se
diretrizes especficas para a rea como um todo".21
Em muitos casos, a obra de urbanizao teve de incluir
a coleta do esgoto de trechos de fora da favela, com
no caso da Favela Esperantinpolis (Penha), onde foi
executado coletor de 300 mm ao longo do crrego,
para atender a um bairro de montante e a Favela ndio
Peri , cujo projeto de esgoto inclua o atendimento a
edifcios do Horto Florestal, limtrofe e a montante da
favela.

Essa diretriz nem sempre foi seguida na ao

concreta. Grande parte das obras de melhoria
executadas pelas HABI regionais e administra
es regionais - a maioria de drenagem e pavimentao
- eram paliativos executados sem projeto e sem
cuidados.

A partir de 1990/1991, com o desenvolvimento de

uma sistemtica de elaborao de diretrizes de
urbanizao, foi possvel s HABIs regionais executar
melhorias dentro de um plano global para a favela.
Figura 3.6
c.
Relao da ao nas favelas com a
cidade
Somente podero entrar no processo de urbanizao
Mapa
esquemtico
da localizao da
FAVELA
ESPERANTINPOLIS

as favelas (ou trechos de favelas) que no apresentem

condies de risco de vida iminente por problemas Base: Guia 4 Rodas 2000
geotcnicos ou no estejam sob viadutos, pontes,
redes de alta tenso, sobre oleodutos, adutoras, rea de
esgotamento
coletores e emissrios de esgoto, galerias de guas
Sentido
pluviais, crregos, ou margem de rodovias, ferrovias de gua

ou vias expressas. Essas favelas podero entretanto

receber pequenas obras de melhoria, se sua remoo
no for possvel a curto prazo".21 Em todas as
favelas
As favelas a serem consolidadas devem ter suas urbanizadas Figura 3.7
intervenes fsicas projetadas de forma a junto a crregos, Mapa
compatibilizar as necessidades especficas das favelas as obras de esquemtico
da localizao da
s da cidade, em particular aos sistemas de macro- macro Horto
Florestal FAVELA NDIO PERI
drenagem e esgotamento sanitrio. As favelas que drenagem
ocupam trechos de caladas e leito de rua s podem correram por
121 ter esse trecho urbanizado aps consulta e parecer contra da HABI, 122
favorvel dos setores da Administrao Municipal exceo da
responsveis. "Dada a localizao das favelas de So Favela
Paulo em fundos de vale e reas de declividade Miranguaba,
acentuada, mas espalhadas por toda a mancha onde a
urbana, em rea com menos de 100 famlias e cerca canalizao do
de 2 hectares, torna-se fundamental, para a crrego foi paga
implementao de uma ao de melhoria das pela SVP.
condies sanitrias e de sade e, ao mesmo tempo,
de recuperao ambiental a interveno nestas reas.
Por isso os projetos de urbanizao, alm de
consagrar esse novo direito, de manuteno dos Base: Guia 4 Rodas 2000
ocupantes nos locais anteriormente invadidos, tm
que ser capazes de garantir a eficincia da infra-
estrutura urbana como um todo.
 Nas intervenes em favela, paralelamente ao
planejamento das obras, precisam ser feitas aes com
a comunidade para garantir a compreens
o e o apoio das moradores de cada etapa da obra,
esclarecendo-lhes sua necessidade para melhoria das
condies habitacionais e ambientais da favela e de
seu entorno.
.
Nas favelas objeto do Programa de Urbanizao, em
paralelo aos levantamentos tcnicos e
desenvolvimento de projeto, devem ser programadas
pela HABI regional , com a participao de Ongs e de
outros setores da Administrao, diferentes aes
MIRANGUABA como mutires de limpeza, cata-bagulhos,
Figura 3.8 antes e depois das obras de macro-drenagem
desratizao, pequenas obras, solicitao de orelhes
comunitrios, abrigos para ponto de nibus, melhoria
da coleta regular de lixo etc, bem como at