HORACIO CASSINELLI MUOZ

DERECHO (

PUBLICO
versin de las crases der curso de Derecho pbrico
dictadas en la Facurtad de ciencias
Econmicas y de Administracin
de la universidad de la Repblica,
actualizada al 30-vl- 2009
 INTRODUCCION

1. El curso
ste es un curso de Derecho pblico. Trata, por tanto, de Derecho, esto es, de
normas jgrdicas: 'Jurdico" quiere decir "de Derecho", "referente al Derecho". Su-
pongo conocidas de cursos previos las primeras nociones generales sobre caracte-
res de la norma jurdica y estructura del orden jurdico, sujetos de Derecho, situacio-
nes y relaciones jurdicas, etc. En materia de situaciones jurdicas subjetivas, es
importante en Derecho pblico uruguayo la distincin entre el derecho subjetivo y el
inters legtimo.

1 bis. Derecho subjetivo e inters legtimo

Tener un derecho subjetivo a algo significa que puedo exigir a otras personas
que tengan determinada conducta (dar, hacer o no hacer algo). Estas otras perso-
nas tienen la obligacin correlativa a aquel derecho subjetivo.
Frente al titular de un derecho subjetivo encontramos al titular de la obligacin
correspondiente, cuyo cumplimiento puede exigir aqu1.
La situacin jurdica subjetiva denominada "derecho subjetivo" aparece mencio-
nada en la Constitucin como "derecho" a veces sin el adjetivo "subjetivo", a veces
con 1, y otras veces ni siquiera se emplea el sustantivo "derecho", de manera que la
existencia del derecho subjetivo resulta de la mencin de la obligacin correspon-
diente.
Nuestra Constitucin distingue la situacin de "derecho subjetivo" o simplemente
"derecho", de la situacin de "inters legtimo". La diferencia entre tener derecho a
algo y tener inters legtimo en algo radica en la diferente situacin de la persona
cuya conducta me interesa. Cuando tengo derecho subjetivo, puedo exigir una con-
ducta ajena, la del obligado. Si la persona cuya conducta me interesa no est obliga-
da a satisfacer mi inters pero puede satisfacerlo sin violar ninguna norma jurdica,
yo no tengo derecho a la conducta ajena que me conviene, pero tengo inters legti-
mo en esa conducta.
Por ejemplo: tengo inters legtimo en que se me conceda licencia extraordinaria
con goce de sueldo, significa que la autoridad competente puede concedrmela
pero no est obligada a otorgrmela; si estuviera obligada mi situacin jurdica sub-
jetiva sera un derecho subjetivo.

Otro ejemplo: la propiedad es un derecho subjetivo frente a los sujetos privados

y frente a la Administracin, que est obligada a respetarla: pero el Estado Legisla-
dor puede limitarla o sujetarla a restricciones e inclusive privar de ella al dueo (ex-

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propiacin), de modo que la situacin jurdica subjetiva del dueo frente a la potes-
tad legislativa del Estado es de inters legtimo.
La distincin entre derecho subjetivo e inters legtimo es relevante en tema de
obligacin de decidir sobre peticiones o recursos administrativos (art. 318 de la Cons-
titucin); inconstitucionalidad de actos legislativos (arts. 258 y 303)e ilegitimidad de
actos administrativos (arts. 309, 310, 311 y 312).

2. Derecho pblico
Apoyndonos en los primeros conceptos de la teora generaldel Derecho, entra-
remos a los temas propios de esta asignatura, comenzando por ubicar el Derecho
pblico dentro delconjunto del Derecho.
El nombre de esta asignatura, "Derecho Pblico", supone una separacin entre
Derecho pblico y Derecho privado. Es tradicional esa divisin del Derecho.
Una primera aproximacin al concepto de Derecho pblico, sera decir que e/
Derecho pblico es el que concierne al Estado. No va a ser sta la definicin a que
lleguemos, pero pedaggicamente conviene pensar primero en esa definicin aproxi-
mada y luego complementarla y corregirla en forma gradual, como veremos.

Qu es el Estado? En el lenguaje jurdico, la palabra "Estado" tiene dos signifi-

cados distintos. El art. 24 de la Constitucin es la mejor muestra de esos dos signi-
ficados: dice "El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos, los
Servicios Descentralizados y, en general, todo rgano del Estado [...]". Primero se
menciona al Estado en sentido estricto, y luego se vuelve a mencionar al Estado en
un sentido ms amplio, que abarca al Estado en sentido estricto y a otras personas.

3. El Estado
El Estado en sentido estricto es una persona jurdica. Qu quiere decir "persona
jurdica"? Persona es el sujeto que puede tener derechos y obligaciones, capaz de
ser titular de derechos y obligaciones. Por ejemplo: el Centro de Estudiantes de
Ciencias Econmicas y de Administracin tiene un local, una oficina, una biblioteca,
y a su vez tiene que pagar el alquiler, etc. Si no se ha hecho ningn trmite para
obtener el reconocimiento de su carcter de persona jurdica, aquellos bienes y esas
obligaciones tendrn que figurar a nombre de otras personas, por ejemplo, de los
miembros de la Comisin Directiva del Centro.
El Estado es una persona jurdica, porque se lo considera como un ente distinto
de los habitantes; hay derechos y obligaciones que no son de los integrantes del
Gobierno, que tampoco son de cada uno de nosotros, sino que son del Estado. As, el
Estado es el dueo de la carretera que une Colonia con Montevideo; el Estado puede
hereda puede recibir bienes, como cuando se lega o dona un edificio para el Minis-
terio de Salud Pblica, la persona que recibe el legado o la donacin es el Estado,
porque los Ministerios forman parte de la persona jurdica Estado en sentido estricto.

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 La calidad de persona jurdica que tiene el Estado resulta directamente de la
Constitucin. El art. 24,luego de enumerar una serie de instituciones en la parte que
iranscrib (el Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autnomos, etc.)
aice que "sern civilmente responsables del dao causado a terceros[...]". Ser civil-
mente responsable de un dao quiere decir estar obligado a indemnizar de dicho
dao al damnificado. Se prev, pues, que aquellas instituciones enumeradas al prin-
cipio del arl.24 tengan la obligacin de indemnizar el dao causado; por lo tanto, son
personas jqidicas.

Para saber si una institucin es una persona jurdica, ante todo habr que ver si
ia Constitucin o las leyes le atribuyen algn derecho o alguna obligacin; en tal
caso, implcitamente resulta reconocida su personalidad jurdica. Es lo que ocurre
con el Estado en el arl.24. Si ni la Constitucin ni la ley menciona.derechos u obliga-
ciones de una entidad, pero regula procedimientos para que se le reconozca la per-
sonalidad jurdica (como ocurre, por ejemplo, con las asociaciones), habr que ir al
registro del Ministerio respectivo para ver si se han cumplido tales trmites. As, por
ej., antes de contratar con el C.E.C.E.A. averiguar si tiene reconocida su persona-
lidad jurdica.

4. Otras personas estatales

El arl. 24 menciona, luego de la persona jurdica Estado, otras entidades que, por
lo mismo que se dice de ellas que sern civilmente responsables, quedan clasifica-
das como personas jurdicas: "los Gobiernos Departamentales, los Entes Autno-
mos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo rgano del Estado [...]". Esta
segunda vez que se usa la palabra "Estado" ya no significa una persona jurdica,
sino un conjunto de personas jurdicas, entre las cuales se encuentran las anterior-
mente enunciadas y otras que no se nombran especficamente.

El Estado en sentido amplio, ya no es pues una persona jurdica; es una organi-

zacin ms compleja que la persona jurdica Estado, que la comprende pero que
comprende adems otras personas jurdicas tambin estatales: los Gobiernos De-
partamentales, los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados, cuya organi-
zacin y funcionamiento estn previstos en la Constitucin. Todas estas personas
mencionadas en el arl. 24 son estatales por expresa disposicin constitucional, de
modo que no hay problema de interpretacin alrespecto. Pero el arl.24 despus de
enunciar esa serie de personas jurdicas estatales dice: "y, en general, todo rgano
del Estado [...]". Queda asabierta la posibilidad de que la ley cree otras personas
jurdicas que no sean ni el Estado Central, ni un Gobierno Departamental, ni un Ente
Autnomo, ni un Servicio Descentralizado, pero que la ley las coloque dentro del
Estado en sentido amplio. A tales personas jurdicas estatales se les aplicaran las
disposiciones constitucionales sobre el Estado en sentido amplio.
Tambin podra la ley crear personas jurdicas regidas por normas ms o menos
parecidas a las que rigen para las personas jurdicas estatales que justifica que
-lo
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tales normas sean incluidas en el concepto de Derecho pblico, ampliando la defini'
cin que adoptamos provisionalmente en el $ 2- pero que no sean estatales, estc
es, que no se consideren comprendidas en el concepto de Estado en sentido amplio
El primer problema radica en encontrar qu es lo que caracteriza a una entidad
para considerar que forma parte de la organizacin estatal, que pertenece al Estadc
en sentido amplio.
,; por qu se dice que la Universidad de la Repblica
forma parte del Estadol
Porque es un Ente Autnomo (art. 203 de la Constitucin), y los Entes Autnomot
son organismos del Estado por expresa disposicin del art. 24' Por qu el Licet
Elbio Fernndez es privado? Cmo se sabe si un liceo es estatal o privado? El lice<
"Carlos Vaz Ferreira" es estatal; el "Elbio Fernndez" no, aunque ambos cumpler
tareas iguales. En elfuncionamiento de los liceos delente autnomoANEP se aplici
el Derecho pblico; en el segundo, el Derecho privado' Por qu?
Porque la enseanza pblica secundaria debe ser regida por consejos Directi
vos autnomos, que son los jerarcas de los Entes Autnomos que prestan servicio
docentes (arl.2O2 de la Constitucin); los Entes Autnomos son estatales (art'' 24',
y el Estado, por definicin, se rige en principio por el Derecho pblico. Los liceo
oficiales fueron creados por ley, o por actos de la Universidad de la Repblica, o
de
por una le
ente autnomo que se llamaba "Enseanza Secundaria" creado en 1935
que separ la persona jurdica Enseanza Secundaria de la persona jurdica Univel
sidad de la Repblica, o por actos del ente autnomo que actualmente se denomin
"Administracin Nacional de Educacin Pblica". El "Elbio Fernndez", en cambic
no forma parte de ANEP, fue creado por un conjunto de personas particulares
que s
asociaron con elfin de promover la educacin popular, que aportaron capitales, ett
pero ms difcil es una segunda cuestin: partiendo de que una institucin no e

estatal, que no forma parte de la organizacin estatal, cmo sabemos si se rige

p<

el Derecho pblico o por el Derecho privado?

Un criterio podra ser el del origen de la institucin. Las personas no comprend
das en el concepto de Estado en sentido amplio, pero que fueron creadas por le
esto es, cuyo origen est en la voluntad del Estado, seran personas pblicas n
estatales, en cambio, si su origen est{ en el ejercicio de la libertad de iniciatil
privada, seran personas privadas.

Otro criterio podra ser el de la finalidad perseguida por la organizacin. Si s

trata de obtener un lucro por parte de sujetos privados, la institucin seria privad
aunque tuviera a su cargo la prestacin de un servicio pblico o de inters soci
As, la CUTCSA presta un servicio pblico, pero lo presta con una finalidad de lucr
es una empresa pr.ivada comercial. Los socios de CUTCSA podrn reprocharle
Directorio que no se hayan repartido buenos dividendos. Los Gobiernos Depart
mentales pueden prestar directamente el mismo servicio, y en ese caso no se
podr reprochar a la reparticin estatal a cargo de aquel servicio que no d buent
dividendos, porque no hay accionistas con afn de lucrar; lo que se le podr repr

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rhar es que preste mal el servicio, que tenga coches parados, etc. En cambio, si se
:ersiguen fines pbliccs. de inters general, se justificara su inclusin dentro de la
:r-ganizacin estatal o por lo menos la aplicacin de normas de Derecho pblico.

Un tercer criterio sera el del servicio que la institucin presta, la tarea que reali-
ra, su cometido, que no debe confundirse con la finalidad perseguida al organizarla.
ror ejemplo, la CUTCSA presta un servicio pblico, realiza un cometido de inters
:eneral, el transporte colectivo de pasajeros en horarios regulares y recorridos
:reestablecidos; hay un inters pblico en que ese servicio funcione bien, lo que
-stifica que existan normas de Derecho pblico que rijan la prestacin del servicio.
Un cuarto criterio atae a la obligatoriedad de la afiliacin o contribucin por los
:articulares: as, el Banco de Previsin Social y la Caja de Jubilaciones y Pensiones
:e Profesionales Universitarios (el primero estatal, porque es un Ente Autnomo, as
: dispone expresamente el art. 195 de la Constitucin, y todos los Entes Autnomos
::n estatales segn elarl.24 ya explicado; la segunda no estatal, porexpresa defi-
-r:in de laley 12997)tienen en comn su naturaleza de Derecho pblico, justifica-
la por la obligatoriedad de afiliacin y contribucin por parte de sus respectivos
::njuntos de personas comprendidas en sus respectivos regmenes jubilatorios.
Un quinto criterio para calificar una persona jurdica no estatal como pblica, es
: de la intensidad del control estatal sobre su gestin, sobre la aprobacin de su
:resupuesto, sobre la integracin de sus autoridades, etc.
Un sexto criterio puede ser el del origen de su patrimonio. Sera persona de
lerecho pblico la que se hubiera formado con aportes de personas jurdicas de
persona cuyo
-:erecho pblico, y se regira en cambio por el Derecho privado la
:atrimonio se hubiera formado con aportes particulares. Este criterio plantea la cues-
- n de las personas llamadas en algunos pases "sociedades de economa mixta";
:r Uruguay eltema tiene una regulacin especial (art. 188 de la Constitucin) que
se caracteriza por no admitir entidades intermedias: las empresas pblicas que reci-
:an aportes privados no dejan por ello de ser estatales, y las empresas privadas en
::yas actividades participe el Estado no se convierten por ello en personas de Dere-
-'o pblico.

Como se advierte, los distintos criteriospropuestos hay otros todava- pue-

-y
ten no coincidir. En algunos pases, la Constitucin o las leyes dan una definicin
-:rmativa de qu debe entenderse por personas jurdicas estatales o no estatales, o
:iblicas o privadas, y entonces para la aplicacin de las normas jurdicas que se
-:fleren al Estado en sentido amplio debe uno atenerse al criterio recogido en la
:efinicin constitucional o legal. Pero en Uruguay no es as. No hay una definicin
;eneral que nos diga qu criterio se aplica para clasificar una persona como estatal o
-c estatal, ni tampoco cundo se aplica el Derecho privado y cundo el Derecho
:blico. Hay, si, leyes que para casos especiales dicen que talentidad es una perso-
^a de Derecho pblico. Hay otros casos en que, por suerte para el intrprete, los
:iversos criterios dan el mismo resultado. Pero puede ocurrir que no tengamos suer-

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te: que la ley sea oscura, que los criterios que da la doctrina (esto es, las opiniones de
los autores y especialistas) no sean concordantes. Por ejemplo: se discute si la
CoNaprole es un ente pblico o privado. Esta especie de dudas son inevitables en la
interpretacin del Derecho, porque las normas jurdicas no estn expresadas en un
lenguaje formalizado con precisin, como el matemtico, sino en idiomas formados
histricamente, cuyos trminos pueden tener significados oscilantes, imprecisos.

5. mbito"del Derecho Pblico

De todos modos, el mbito de aplicacin del Derecho pblico podra
esquematizarse as:
a) Es Derecho pblico elque regula ordinariamente lo concerniente al Estado en
sentido estricto;
jurdicas esta-
b) Tambin se regulan por el Derecho pblico las dems personas
tales, algunas de las cuales estn enunciadas expresamente en el art. 24 de la
Constitucin (Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos, Servicios Descentra-
lizados), pero no en forma taxativa, pues se admite la existencia de otros organis-
mos "del Estado" en sentido amplio;
c) Varias leyes ordinarias (la Constitucin no) hacen mencin de una categora
pues'
de personas de Derecho pblico que no se consideran estatales. En Uruguay,
el mbito de apticacin del Derecho pblico no se agota con el Estado en sentido
amptio. La Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, por
ejemplo, se define como una persona pblica no estatal'
Habra, pues, tres crculos concntricos: el Estado stricto sensu, el Estado /afo
sensu (que abarca al primero), y abarcando pero excediendo al Estado, el conjunto
de todas las personas de Derecho pblico. La corona exterior del esquema -que
forma parte del conjunto de personas pblicas pero no forma parte del Estado-,
representa las personas pblicas no estatales.

En suma: el concepto de "Derecho pblico" en una primera aproximacion

jurdicas
-que
destinadas a la regulacin de la actividad
significa el conjunto de normas
estatal- poco a poco se fue complicando, extendindose tambin a la regulacin
de la actividad de otras personas jurdicas que no se consideraban integrantes de la

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lrganizacin estatal y que no obstante, eran regidas por normas parecidas a las que
se haban inventado para el Estado y las otras personas jurdicas estatales, razn
:or la cual podan llegar a ser calificadas como personas de Derecho pblico aun-
rue no estatales.
El contenido de esta asignatura, por consiguiente, no se reduce al estudio del
:stado, Gobiernos Departamentales, EntesAutnomos, Servicios Descentralizados
,' las otras personas jurdicas estatales, sino que abarca el estudio de principios y
:isposicion'es que pueden aplicarse inclusive fuera de ese mbito estatal.

6. El Derecho consttucional formal

Dentro delmbito que hemos denominado "Derecho pblico" en un concepto pro-
"rsionalque aclararemos en elfuturo, es tradicionaldistinguir un ncleo principalde
:se Derecho pblico que sera el Derecho constitucional. En la determinacin de qu
=s el Derecho constitucional pueden distinguirse dos caminos: o bien un camino for-
-ral: llamarle Derecho constitucional a aquel conjunto de normas jurdicas que estn
,:mprendidas en la Constitucin formal, en eltexto de ese acto jurdico que sigui un
:'ocedimiento especial para su formacin, que fue proyectado de acuerdo a lo que
:'evea el art. 331 de la Constitucin de 1 952, que fue despus ratificado en el plebis-
: :o de noviembre de 1966, y posteriormente, mandado publicar por el Presidente de
,Asamblea General el 1 de febrero de 1967, motivo por el cual le llamamos "Cons-
=
,:-,cin de 1967", y que luego fue modificado por la Nacin en los plebiscitos de
-:,iembre de 1989, noviembre de 1994, diciembre de 1996 y octubre de 2004. Con
;ste criterio formal resultara parte del Derecho constitucional el estudio de todas las
- lrmas aqu comprendidas, aun cuando se refiriesen a temas ajenos a los que gene-
-: mente se incluyen en las Constituciones. La Constitucin uruguaya es muy larga.
=s una de las ms largas del mundo. Por consiguiente, es razonable esperar que en
: z aparezcan una serie de normas que no es habitual incluir en las Constituciones.
El Derecho constitucional formal uruguayo es por consiguiente ms amplio que
= :e la mayora de los pases extranjeros. Si queremos hacer un estudio que pueda
::::npararse al de otros Estados, a lo que se estudia en otros pases como Derecho
:.:rstitucional, ser necesario investigar un poco ms, y en vez de atenernos al
.=riido puramente formal de lo que es Derecho constitucional, trataremos de ver si
-:r' algn contenido, algn tema, alguna materia objeto de regulacin jurdica que
.=a propia de lo que generalmente se conoce como Derecho constitucional. Es de-
:: - en vez de atenernos a un criterio estrictamente formal, buscar un concepto ma-
':-:al de lo que podra ser el Derecho constitucional.

Cuando hablamos en Derecho de elementos materiales queremos referirnos al

::itenido, a lo que dispone la norma. Cuando hablamos de elementos formales
:,:remos referirnos al procedimiento.
Por ejemplo, una ley en sentido formal es un acto jurdico que se estableci por el
--::edimiento de ejercicio directo de la soberana mediante votacin en el Cuerpo

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Electoral en caso de iniciativa popular ante el Poder Legislativo (arts. 4, Zg y 82 dela
Constitucin) o que se estableci siguiendo el procedimiento previsto en la Constitu-
cin para dictar leyes en ejercicio indirecto de la soberana, mediante la proposicin,
discusin, sancin y promulgacin (arts. 133 y siguientes de la constitucin). En
cambio, diremos que un acto es una ley en sentido material (luego de estudiar su
contenido,lo que dispone la ley), si lo que dispone ese acto jurdico es una norma
general y abstracta. si, por el contrario, se refiere a un caso particular y da una
solucin conereta, ese contenido no merecera el nombre de ley en sentido material.

Paralelamente a eso se puede plantear el problema de si hay un Derecho cons-

titucional material, esto es, si hay un contenido particular de las normas constitucio-
nales que permita decir si cierta disposicin de la constitucin uruguaya, por ej., no
es propiamente constitucional desde el punto de vista de su contenido, o viceversa,
si alguna norma contenida en una ley ordinaria o en un reglamento, ser por su
contenido una disposicin constitucional aunque formalmente no lo sea.

7. Derecho constitucional material

Naturalmente que cuando se trata de construir as un concepto material, abando-
nando el criterio formal, los criterios para saber si est bien o mal construido, sern
criterios de conveniencia, de razonabilidad, y de posibilidad de comunicarse unos
con otros; por consiguiente, para dar un concepto de Derecho constitucional en sen-
tido material, habr que atenerse a lo que por lo general contienen las Constitucio-
nes, a lo que por lo general se entiende en otros pases y en uruguay por normas
constitucionales, de manera de poder extraer un conjunto de conceptos que puedan
ser estudiados con los mismos criterios con que han sido estudiados en otros pases,
que se pueda desarrollar as una ciencia que tenga un objeto determinado: las dispo-
siciones que tratan de esos temas que, por lo general, estn en las Constituciones.
si hacemos ese trabajo de recopilacin y vemos a qu se refieren, por lo general,
las Consttuciones y los tratados de Derecho constitucional extranjeros y naciona-
les, advertiremos que se pueden encontrar 2 ncleos de temas que integraran el
Derecho constitucional material:

a) por un lado aquellas disposiciones que constituyen lo que se llama la parfe

orgnica del Derecho constitucional, que se refieren a la organizacin y funciona-
miento de las autoridades pblicas;

b) la otra parte que tambin integra el Derecho constitucional materialse refiere

a las relaciones que existen entre esos Poderes pblicos y los habitantes, e incluso,
a las relaciones de los habitantes entre s en cuanto resultan definidoras de un rgi-
men social y poltico. Esto es lo que se llama parte dogmtica del Derecho constitu-
cional (expresin que no tiene nade que ver con el dogmatismo; son proposiciones
que no se refieren a la organizacin y al funcionamiento del gobierno sino a la defi-
nicin del rgimen poltico y social de un Estado).

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8. Contenido de la Constitucin uruguaya
Si con este criterio material del Derecho constitucionaltomamos nuestra Consti-
:ucin encontramos que, efectivamente, en la Constitucin formal uruguaya apare-
:en las dos partes. Hay una detallada exposicin de la parte orgnica donde se
'egula el nmero de miembros de la Cmara de Senadores, las competencias del
roder Ejecutivo, etc.; hay muchsimos artculos de la parte orgnica. Y adems est
ia parte dogmtica, en la que se definen por ej. los derechos, deberes y garantas
:ue tienen hs habitantes tanto frente al Estado como frente a los dems habitantes,
:ue sirven para definir nuestro Estado diciendo que no es un Estado totalitario (art.
'C), o que no es un Estado confesional, que no hay una religin oficial (art.5). Que
es un Estado con rgimen liberal, en cuanto hay garanta de las libertades. Que es
-n Estado de Derecho en cuanto la accin de los gobernantes est sujeta a reglas
:e Derecho como la de los gobernados. Que es un rgimen que no es socialista,
:orque se reconoce la propiedad privada inclusive sobre los medios de produccin,
esimilndola a los derechos fundamentales, pero que no obstante, es un rgimen de
: erta tendencia social en cuanto se prev la intervencin del Estado con elobjeto de
:.cteger el trabajo, de auxiliar a los indigentes o carentes de recursos, en cuanto
-ay proteccin y previsin constitucional de una serie de relaciones jurdicas que en
: tiempo en que se desarroll el liberalismo clsico no eran objeto de proteccin
. -rdica y menos constitucional, como
por ej. el derecho a la justa remuneracin, a la
::guridad social, a la limitacin de la jornada de trabajo, el derecho de huelga, etc.

Todas esas normas, aun cuando no se refieran directamente al Estado o a los

:'ganismos estatales (el reconocimiento del derecho de propiedad o del derecho de
-,elga, por ej., no refiere directamente a competencias de alguna autoridad pblica,
-:ilere a relaciones entre el propietario y otras personas que pueden no ser estata-
:s" o entre los trabajadores y su patrn, que puede no ser una persona jurdica
poltico y
social. Saber que en un pas se reco-
=s:atal), son definidoras del rgimen
-:ce el derecho de propiedad sobre los medios de produccin o el derecho de huel-
;a 'ra significa saber algo del rgimen social y poltico de ese pas. Esa norma jurdi-
: no slo interesa a la solucin de casos concretos sino que tambin sirve para ir
jurdico. lnteresa mucho ms si
"rando una imagen de conjunto de ese orden
:' ste el derecho de huelga o no, por ejemplo, que saber si la compraventa de auto-
*:viles se debe inscribir en un Registro pblico o no. Un aspecto es definidor de un
'=:imen poltico y social, el otro es una disposicin que se debe conocer para actuar
:^ ese pas, pero que podra coexistir con diferentes regmenes polticos o sociales.

3 El Derecho administrativo
In este curso, hablaremos de Derecho constitucional en los dos sentidos: formal
', -aterial, y en las dos partes: orgnica y dogmtica. Adems se va a entrar en otra
::e del Derecho pblico que excede el Derecho constitucional y que es lo que se
-: Lamado Derecho administrativo.

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 El Derecho administrativo estudia la regulacin jurdica de la actividad de la Ad-
ministracin. Cuando nos estamos refiriendo a la Administracin sin ms, nos refe-
rimos a la Administracin pblica, esto es, a una persona jurdica estatal actuando
en funcin administrativa; por eso el Derecho administrativo forma parte del Dere-
cho pblico.
Cuando se habla de Derecho administrativo se hace referencia exclusivamente
porque as es tradicional, a la administracin de intereses pblicos, esto es, la acti-
vidad que tiende a procurar el cuidado y la satisfaccin de intereses pblicos. Nece-
sariamente esos intereses son ajenos en cuanto como son pblicos, su administra-
cin directa por todos los interesados sera prcticamente imposible. No se puede
hacer un plebiscito para cada resolucin administrativa, entonces, siempre en el
Derecho administrativo nos encontramos con un sujeto que administra, que est
cuidando de esos intereses ajenos. De all que sea muy importante en Derecho
administrativo, regular con ms cuidado gue en el Derecho privado la actividad de
las personas que ejercen la funcin administrativa. Si el gerente de una S.A. admi-
nistra mal perjudicar a los accionistas pero si el Ministro de Economa y Finanzas
administra mal perjudicar a muchas ms personas que las de cualquier s.A.
De aqu que el Derecho pblico y en particular el Derecho administrativo tengan
una importancia cada vez mayor cuanto mayor es la integracin social del pas de
que se trata y cuanto mayor sea el grado de desarrollo de sus servicios. En nuestro
pas ese aumento del mbito de aplicacin del Derecho administrativo se ha traduci-
do inclusive en la incorporacin a la Constitucin formal de normas que en otros
pases estn en leyes ordinarias y no en la constitucin, de modo que son de simple
Derecho administrativo, tanto material como formal.

10. Otras ramas del Derecho pblico

El Derecho pblico, adems del Derecho constitucional y del Derecho adminis-
trativo, comprende otras ramas que no son objeto de estudio en este curso, como
por ej., el Derecho procesal que regula la funcin jurisdiccional, estudia los jueces,
los juicios, los procedimentos que existen para resolver los conflictos entre particu-
lares. Tampoco veremos el Derecho penal, aunque pertenece al Derecho pblico
pues se refiere a relaciones entre el Estado y los particulares, ya que la pretensin
punitiva incumbe al Estado y el delincuente no afecta slo los intereses de la vctima
sino a todos los dems.
- En resumen, el objeto de este curso va a ser Derecho pblico, pero no va a ser
todo el Derecho pblico, va a ser Derecho constitucional y un poco de Derecho
administrativo. Vamos a estudiar el contenido de la Constitucin casi ntegramente y
adems veremos algunas normas que son el desarrollo a nivel legislativo de dispo-
siciones de la Constitucin atinentes al Derecho administrativo.

-16-
 11. Validez y efectividad de ia Constitucin
Esta Constitucin que est en este librito es la Constitucin uruguaya vigente?
i esto se le puede responder desde distintos puntos de vista. Podra decirse por ej.
rue es la constitucin uruguaya vigente porque es la que corresponde con lo que
:st ocurriendo en la realidad. En ella se habla de que hay un consejo de Ministros,
-n Presidente de la Repblica, una cmara de Representantes, etc., y uno puede
egar a localizar dentro del territorio uruguayo las instituciones a que se refiere la
lonstitucin, ver que actan los Ministros firmando documentos previstos en la Cons-
' iucin, y que en f neas generales tienen los efectos que en la Constitucin se prevn.
-n primer proyecto de respuesta alproblema de siesta es la Constitucin uruguaya
seria: "esfa es /a Consfftucin uruguaya parque es la Constitucin que en l_)ruguay
,.e esf cumpliendo en lneas generales ".

Ese primer proyecto de respuesta tiene sus objeciones que son interesantes para
:cmprender en qu consiste el orden jurdico. La primera objecin es que se lee por
:j. en el art.45: "Todo habitante de la Repblica tiene derecho a gozar de vivienda
:ecorosa...". Como es notorio ese art.45 no tiene la misma correspondencia con Ia
'ealidad que el art.94 sobre integracin de la Cmara de Senadores.
Hay habitantes
rJe no gozan de vivienda decorosa, de modo que el arr.4s no se est cumpliendo
:cr lo menos en la misma medida en que se esin cumpliendo otros artculos de la
lonstitucin.
si hay algunos artculos que no se cumpren eso no basta para decir que no es
:sta la Constitucin uruguaya. Esta Constitucin es la Constitucin uruguaya porque
:n general es eficaz como norma jurdica, porque tiene efectividad, no slo porque
-'s vlida. Una cosa es lo que se llama validez de la norma y otra la efectividad. por
:. si una norma dice que la clase ernpieza a la hora 7 y 4s y el profesor llega a la
^tra7 y 55, esa impuntualidad viola la norma pero no le quita validez; no es efectiva
:orque no se cumple, pero sigue siendo vlida. Lo mismo con el art.45: la norma es
,alida pero es efectiva? Si un habitante se presenta ante un juez reclamando la
:atisfaccin de su derecho a gozar de vivienda decorosa, eljuez le va a decir:
qu
:erecho invoca, es inquilino o propietario o tiene algn otro ttulo para reclamar el
;oce de una vivienda? Y eljuez no puede desalojar a otro que habita otra vivienda
:crque ste tambin tiene ese derecho. Por lo tanto, el cumplimiento en la realidad
:e los hechos del art. 45 implica la construccin de viviendas hasta que desaparez-
:a el problema de la vivienda y pueda pasarse asde la sola validez a la efectividad.
Con el criterio que estamos exarninando, este librito es la Constitucin uruguaya
:crque tiene efectividad en lneas generales, aunque algunos artculos no se estn
:umpliendo. La objecin anterior no es definitoria porque no se exige una eficacia
:ltal y absoluta de todos sus detalles sino que bastaba una eficacia en lneas gene-
'ales, grosso modo. Ahora viene un argumento que puede
hacer desmoronar esta
: nstruccin.

-17 -
12. Criterio formal de validez
Yo puedo redactar un proyecto de constitucin que coincida con la
constitucin
en los
uruguaya en todo aquello que tenga efectividad, que se est cumpliendo
que no se cumplan' Ante
hechos, suprimiendo los artculos que no sean efectivos,
o no la constitu-
ese nuevo texto constitucional yo tambin puedo preguntarme si es
que aquella constitucin era la uruguaya porque
cin uruguaya. Y al argumento de
se puede pof.lut. que esta nueva constitucin que yo he redactado
es
,u
"un1plu, que la otra' Puedo llegar a
tambin la Constitucin uruguaya porque se cumple ms
era la uruguaya porque
la conclusin con ese criterio de que aquella constitucin no
La Constitucin vlida sera la que hice' Esto
hay otra que es todavia ms efectiva.
demuestra que ese criterio de decir que la constitucin de
un pas es la que se
puede surgir otra respuesta, la 2u
cumple en lineas generales no basta. Entonces
uruguaya porque
manera de responder a la pregunta inicial: 'Esfa es la constitucin
en los plebis-
su texto resulta de /os proyectols que obtuvieron la mayora requerida
1994, diciembre de
clfos noviembre de lgA, noviembre de 1989, noviembre de
de
ttulo formal, de procedimiento'
1996 y octubre de 2004". Por consiguiente tiene un
importarnos si
pur" ,"|. la constitucin uruguaya, y a eso tenemos que atenernos sin
sera constitucin de
se cumple o no. Es decir: nos inclinamos a un criterio formal'
establecidos por el orden
un pas aqulla que hubiera surgido de los procedimientos
que este
jurdico preexistente para instituir o reformar una constitucin' Veremos
criterio tambin va a resultar insuficiente'
qu sta es la constitu-
Habamos dicho que la primer respuesta posible a por
cinuruguaya,esdecir,queloesporquesecumple,noessuficientedesdeelmo-
quitan-
mento qu" yo poda hacer otra Constitucin tomando el texto de sta pero
"
do los artculos que no se cumplen, y entonces, esa otra constitucin
se cumplira
redactada por m sea
ms que sta y sin embargo nadie dice que esta constitucin
la constitucin uruguaya y que no lo sea la publicada en este
librito'

QuesloquesequieredecircuandosedicequestaeslaConstitucinuru- posi-
guaya? Habamos propuesto alfinal de la ltima clase una segunda respuesta
porque es el texto
ble: la de decir que esta constitucin es la constitucin uruguaya
las mayoras requeridas para
resultante de plebiscitos en los cuales se obtuvieron
bajo la cual se reali-
reformar la constitucin segn lo dispuesto en la constitucin
correcta a
zaron tales plebiscitos. se podra, entonces, pensar que la contestacin
porque
por qu sta es la constitucin uruguaya es sa: es la constitucin uruguaya
o criterio
es el texto resultante de los 5 plebiscitos mencionados. Esta respuesta,
tambin su objecin'
formal, es decir, relativo al procedimiento, tiene, sin embargo,

13. Criterio de la conviccin colectiva

dos
como se explicar en el captulo lv ss 38 y 39, en la historia uruguaya hubo
golpes de Estado dirigidos a reformar la Constitucin que tuvieron xito: elde 1933
viola-
V O" 1942. En 1934entr en vigencia una Constitucin elaborada en abierta
"i
-18-
::n de la Constitucin entonces vigente. En qu momento se puede empezar a
::cir que la Constitucin uruguaya de 1934 es la Constitucin uruguaya en vez de
=r la Constitucin de 1918 modificada en 1932? Resulta insuficiente la contesta-
:n formal, hay un momento en que ocurre un hecho social que es el hecho de que
gente llegue a convencerse de que la Constitucin de '1918 modificada en 1932ha
:o reemplazada por un nuevo orden jurdico supremo. Esa conviccin colectiva,
::neral, que llegaron a tener todos los habitantes los opositores al rgi-
-en derivaQ_o delgolpe de Estado de 3'1-lll-1933-,-incluso
de que la Constitucin de 1934
='a la norma fundamental del sistema vigente (y ya no la Constitucin de 1830 refor-
- aCa en 1912, 1918 y 1932), es lo que hace que se pueda decir que la Constitucin
-'Jguaya vigente en '1935 era la que sancion la lllu Convencin Nacional Constitu-
:rte y fue plebiscitada en 1934.
Crno se llega a esa conviccin? Por distintos mtodos: puede liegarse, simple-
-:nte, por la divulgacin entre el pueblo de la noticia de que los que tienen las
:---las en sus manos estn dispuestos a hacer cumplir ese nuevo orden, esa divul-
:::in puede producir la conviccin colectiva de que ese orden se va a cumplir y
:,e ese orden es un orden jurdico (aunque esto ltimo puede no ocurrir, puede
::Jrrir que la gente obedezca ante la amenaza de la fuerza pero mantenga la con-
, ::in de que esos actos de fuerza son violatorios de la Constitucin de manera
:-esi cesalafuerzaosederrocaal gobierno defacto loocurridoenel intervalose
-tgar aplicando la Constitucin preexistente). Tambin puede obtenerse aquella
* sma conviccin por procedimientos menos antipticos, por procedimientos ms
'=onables apelando al raciocinio de los interesados, se puede convencer mediante
--a propaganda hbilde que este nuevo gobierno es la nica solucin que hay para
: lestno de la Nacin, por ejemplo; de esa manera tambin se podra llegar a la
.:-'iccin colectiva de que se es en definitiva elorden jurdico vigente.

'i" Continuidad jurdica y cambio constitucional

Tambin se podra llegar a aquella conviccin colectiva por el procedimiento ms
.=-cillo y pacifico de todos, en el cual no se produce la polmica o la amenaza de la
"-.2a, elprocedimiento precisamente que se utiliz en Uruguay para los actos cons-
" -:ionales de 1830, 1912, 1918, 1932, 1936, 1938, 1952, 1967, 1989, 1994, 1997 y
---4 Este procedimiento es el que se utiliza normalmente en Uruguay: la gente
:,r,encida hoy de que elorden juridico vigente es ste, es llevada a la conviccin
:: lue el orden jurdico es otro por la va de prever en el orden jurdico vigente un
: -::edimiento de reforma, y entonces, cuando se procedimiento
*'- a misma conviccin anterior de que ste era elaplica ese de refor-
orden vigente, resulta trasmitida
; 'Lvo sisfema, sin ninguna interrupcin, sin necesidad de plantearse ningn pro-
: =ra de cambiar de criterio. Esa es la ventaja poltica que tiene el mtodo de refor*
-= :e la Constiiucin que consiste en seguir los procedimientos jurdicamente pre-
: ls en la Constitucin anterior. Tiene la ventaja de que la conviccin colectiva de
:,: la Constitucin anteriorera la Constitucin vigente, resulta aplicable al nuevo

- 19 -
sistema, pues la misma conviccin anterior es la que me hace reconocer la validez
de la reforma constitucional. Todos nosotros, p. ej., estbamos convencidos, en di-
ciembre de 1996, de que estaban vigentes los arts. 151 y 331 de la Constitucin de
1967. Como esta Constitucin prev en dicho art.331 cules son los procedimien-
tos para reformar total o parcialmente el texto constitucional, cumplidos que fueron
tales procedimientos, el resultado fue que el art. 151 (entre otros) qued reformado,
porque todos aqullos que estbamos convencidos de la validez del art. 331 consi-
deramos que el nueyo texto del art. 151 (como las dems disposiciones reformadas
en el plebiscito de B-Xll1-996) pas a integrar el orden jurdico vigente atento al
resultado afirmativo del plebiscito.
En virtud de esa ventaja poltica y sociolgica que tiene el acatamiento de los
procedimientos de reforma de la Constitucin establecidos por las normas jurdicas
preexistentes, en la mayora de los casos, an cuando no sean sinceros, an los
que estn dispuestos a dar un golpe de Estado, intentan primero utilizar los procedi-
mientos jurdicos de reforma del orden jurdico vigente. Es ms, incluso los que ya
han dado un golpe de Estado tratan despus de darle una vestidura jurdica a lo que
han hecho y argumentar que en realidad lo que han hecho estaba, en cierto modo,
previsto por el orden jurdico anterior, que era un caso que no estaba expresamente
previsto pero que se deduca, de alguna manera, de la normativa anterior. Ese es-
fuerzo que hacen los que dan un golpe de Estado para darle apariencia de legitimi-
dad a su golpe de Estado es la mejor demostracin de la ventaja poltica que tiene
seguir el sistema jurdico previsto. Esta ventaja existe independientemente del pro-
blema moral de si debe o no moralmente seguirse, si es inmoral o no en tal o cual
circunstancia hacer una revolucin o dar un golpe de Estado, y es tambin indepen-
diente del problema jurdico de si est jurdicamente permitido o no utilizar un proce-
dimiento distinto al que prev la Constitucin para su propia reforma.

15. El orden jurdico uruguayo

El primer dato de Derecho positivo que ustedes deben conocer porque se aplica
diariamente es el de que nuestro orden jurdico est formado por normas de distinto
rango normativo, que tienen distinto valor y distinta fuerza. No es lo mismo tener un
derecho garantido por la Constitucin que tener un derecho garantido en un regla-
mento. Lo establecido en un reglamento puede ser modificado por otro reglamento,
por una ley o por una reforma de la constitucin; en cambio, una norma puesta en la
Constitucin no puede modificarse sino siguiendo el procedimiento delart.331. De
modo que lo primero que tenemos que describir y ver cmo funciona es el ordena-
miento jurdico uruguayo. Algo de esto se estudia en la enseanza primaria y secun-
daria, donde se hubo de dar una visin panormica, aproximada y esquemtica, de
nuestro sistema jurdico. Ahora vamos a ver los detalles y las particularidades que
tiene, de manera de poder aplicarlo

*20 -
 ORGANIZACIN ESTATAL U RUGUAYA

16. Las personas estatales uruguayas

Estudiaremos el Derecho positivo constitucional uruguayo, con especial referen-
: Costitucin vigente, sin perjuicio de recordar, cuando sea conveniente para
a a la
alguna norma, la historia de cmo se lleg a la actual frmula constitucio-
"tender
-al. Pero, especialmente en estos primeros aos en que se estudian las reformas a
: Constitucin de l96Tplebiscitadas en 1996 y en 2004, como es obvio, es ms
*portante que en aos futuros, centrar la atencin en el sistema constitucional uru-
3-ayo vigente. En este captulo vamos a presentar los distintos rganos del gobier-
- I uruguayo cuyo funcionamiento y cuya estructura en detalle vamos a ver en otros
:":ptulos.

Supongo conocido el concepto de persona jurdica y recuerdo lo dicho en el cap-

-, o lacerca de cules son las personas.iurdicas estatales que reconoce nuestra
l:nstitucin: elEstado Centralo Esfado en sentido estricto (o como se acostumbra
::cir a veces, en latn, "stricto sensu") o Administracin Central(estos son nombres
:: la misma persona jurdica; la expresin "Administracin Central" se usa para
-=erirse al Estado Central actuando en funcin administrativa); /os Gobiernos De-
-:'tamentales; /os EnfesAutnomos;/os Servlcios Descentralizados y algunas otras
::'sonas jurdicas esfafa/es de menor importancia.

i7. El Estado Central

De todas estas personas jurdicas hay una mucho ms compleja en su organiza-
: rn que las otras: es la primera que mencionamos, el Estado Central o Administra-
: :n Central o Estado en sentido estricto.
Esa persona jurdica tiene muchos rganos, que clasificamos en sistemas org-
- :s llamados Poderes; el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial,
.: i conjuntos de rganos de Ia persona jurdica Estado. Pero adems de esos con-
--:os de rganos llamados Poderes, hay en elordenamiento constitucionalvigente
: --:s rganos que tambin son rganos de la persona jurdica Estado Central y que
- - estn incluidos en ninguno de los tres Foderes, por ej. el Tribunal de Cuentas,
:-: no est incluido ni en el Poder Legislativo, ni en el Poder Ejecutivo, ni en el
:::er Judicial, no obstante lo cual no es tampoco un EnteAutnomo, no tiene una
:,:'sonalidad jurdica separada del Estado Central, sino que es otro rgano de la
- sma persona jurdica Estado Central. Lo rnismo ocurre con el Tribunal de lo Con-
=-:ioso Administrativo o con la Corte Electoral, que no tienen personalidad jurdica
;':arada del Estado Central, no son Entes Autnomos, no son Servicios Descentra-
:ados, sino que son otros rganos de la misma persona jurdica Estado stricto

-21 -
sensu. De all que la organizacin de esta primera persona jurdica que vamos a
estudiar, se puede analizar en 3 grandes conjuntos de rganos y otros 3 conjuntos
un poco ms chicos, pero que tienen el mismo grado de separacin respecto de los
anteriores: el Poder Legisfativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, la Justicia Elec-
toral, la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa, el Tribunal de Cuentas.

18. El Poder Legislativo

iJ
En el Poder Legislativo, encontramos la Cmara de Representantes, la Cmara
de Senadores, que reunidas o separadas segn corresponda constituyen la Asam-
blea General, y adems un 4o rgano, la Comisin Permanente. La Comisin Perma-
nente est compuesta por 7 Representantes y 4 Senadores electos por sus respec-
tivas Cmaras. Su misin principal consiste en controlar al Poder Ejecutivo. sos
son los cuatro rganos principales que integran en Uruguay el Poder Legislativo.
Tambin son rganos con competencia constitucional la Presidencia de la Asam-
blea General y las Presidencias de cada Cmara, e inclusive cada Legislador ac-
tuando como rgano unipersonal, ya que cualquier Legislador puede pedir informes
por intermedio de la Presidencia de la Cmara que integre, sin necesidad de pasar
por dicha Cmara (art. 118 de la Constitucn), lo que tiene importancia pues permi-
te que tales pedidos de informes sean cursados inclusive estando disueltas las C-
maras (debe tenerse en cuenta que la disolucin de las Cmaras solamente impide
su funcionamiento, pero no afecta ni el estatuto de los legisladores ni el fuero o
competencia de stos como rganos unipersonales).
Adems, subordinados a dichos rganos constitucionales pueden existir otros
rganos creados por stos y que los auxilien; por ej. una Cmara puede nombrar
una Comisin lnvestigadora para ver lo que ocurre en la Administracin Nacional de
Puertos, esa Comisin lnvestigadora ser tambin un rgano del Poder Legislativo,
pero que estar destinada a facilitarle el trabajo a la Cmara correspondiente, no
ser un rgano independiente sino subordinado a la Cmara que lo design. Tam-
bin cada Cmara necesita personal tcnico, administrativo y de servicio, alguien
tiene que hacer las tareas, por ej. de portero, o de taqugrafo, y para eso puede
haber una pequea organizacin que no tiene trascendencia externa pero que su-
ponga la existencia de jefaturas, secretaras, dependientes de la presidencia de
cada Cmara y a su vez, en ejercicio de estas funciones de orden interno, la Presi-
dencia depender de la respectiva Cmara, es decir cada uno de estos rganos que
hemos descrito, son sin perjuicio de que existan pequeas organizaciones internas
al servicio de cada uno de esos rganos, que no se van a tomar en cuenta en esta
presentacin general que estamos haciendo ahora.

19. El Poder Ejecutivo

La organizacin del Poder Ejecutivo ha variado mucho en la historia uruguaya,
pero en la actualidad puede presentarse as:

-22 *
 sistema orgnico Poder Ejecutivo es un sistema de rganos dentro del cual
=
:-:.:niramos un rgano supremo que se llama tambin "Poder Ejecutivo". Este r-
;,=-: Poder Ejecutivo puede funcionarde dos maneras; o mediante el acuerdo del
t-:s Cente de la Repblica con el Ministro o Ministros que correspondan por materia
: -e:iante votacin por mayora en Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros
---: 3na presidido por el Presidente de la Repblica y con la presencia de la mayo-
-= :revia convocatoria a todos los Ministros.
S:a erracuerdo o en Consejo de Ministros, se considera que acta el mismo
:-:.f,o Poder Ejecutivo. El rgano Poder Ejecutivo, tiene dos maneras de funciona-
- :':3. puede funcionar de cualquiera de los dos modos, siempre es el Poder Eje-
:r- , t. Quin va a elegir qu sistema va a usarse? La regla es as: cada asunto
;:: - 3xcepcin de determinados puntos que slo pueden resolverse en Consejo por-
-
:-= dice expresamente la Constitucin- puede resolverse por el Presidente con
: ',',ristro o Ministros correspondientes, pero si alguno de ellos (el Presidente o uno
;'-= :uiera de los Ministros correspondientes a la materia del asunto de que se trate)
:: : plantea, el asunto se lleva al Consejo de Ministros y ya no puede resolverse en
- - ^-!^

Sl estn de acuerdo el Presidente y el Ministro o Ministros de la materia, pueden

:r-r sin convocar al Consejo de Ministros y su voluntad unnime, documentada
:i:r: corresponde, vale como voluntad del rgano Poder Ejecutivo; pero, basta que
--: ie los integrantes del acuerdo quiera plantearel asunto en Consejo, para que
*-::ces la decisin tenga que hacerse en Consejo de Ministros, y en Consejo de
,! - 3l65 la votacin se hace por mayora. Puede ocurrir, que llevado el asunto al
l:"sejo de Ministros sea resuelto contra la opinin del Presidente e incluso contra
; :: nin del Ministro respectivo (o de uno o varios de los Ministros respectivos si el
,:-e concerniese a ms de un Ministerio): basta que otros Ministros formen mayo-
-; :n este Consejo de Ministros, tanto el voto del Presidente como el voto de cual-
:'- :r Ministro son un voto, pero cuando se produzca empate (cuando haya tantos
,titS o favor como en contra) entonces, se da preponderancia al voto del Presiden-
,* :e la Repblica; es decir, la opinin por la cual vot el Presidente cuando hay
#-:a:e se considera triunfante.
l:mo actualmente hay 13 Ministerios, si asisten todos los Ministros el total de
l::rs posibles en sesin delConsejo alcanza a 14;es posible que se divida la vota-
::- 7 contra 7, o que no haya tantos votos y haya empate, p.ej., cinco contra cinco
: ::is contra seis; en ese caso, se considera aprobada Ia mocin por la cual vot el
:-=s:dente, pero, si no se produce empate, si por ejemplo hay 7 votos a favor de una
: : - :in y e en contra, aunque entre estos 6 votantes en contra est el Presidente, la
:: - n del Presidente, por ms Presidente que sea, resulta derrotada en el Consejo
:
, acto del Poder Ejecutivo sale contra la voluntad del Presidente. Por eso se dice
:-= :l sistema actual, a pesar de las apariencias, a pesar incluso de la propaganda
:-: se hizo en ocasin de la reforma de 1966, es un sistema de Poder Ejecutivo
:: =3iado. La reforrna de'1 966 no se hizo en contra de la idea general del colegiado

-23-
 sino en contra de la particular forma de colegiado que se haba consagrado en la
Constitucin de 1952, que se caracterizaba por la divisin en cuotas del Consejo
Nacional de Gobierno; este rgano colegiado cuyos miembros eran inconmovibles
por cuatro aos y que pertenecan a partidos y fracciones distintas, fue reemplazado
en 1967 por un rgano Poder Ejecutivo cuya mxima expresin tiene tambin forma
colegiada pero cuyos miembros no son inconmovibles y adems tienen entre s
solidaridad poltica, porque llevan la voz del partido o coalicin que est dispuesto a
gobernar, no son electogpor partidos diferentes sino que son designados todos los
Ministros por el Presidente de la Repblica entre personas que por contar con apoyo
parlamentario, aseguren la estabilidad del gabinete ministerial.

20. Dependencias del Poder Ejecutivo

Por debajo del rgano Poder Ejecutivo, que es ese rgano que puede funcionar
de dos maneras segn acabamos de describir, estn los Ministros. Actualmente son
13, pero su nmero puede ser modificado por ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo.
Cada Ministro funciona como rgano unipersonal-aqu no hay colegalismo-, tie-
ne sus propias atribuciones que las ejerce sin necesidad de consultar al Presidente
de la Repblica ni de plantear el asunto en Consejo de Ministros. Pero, en ejercicio
de esas atribuciones que tiene cada Ministro como rgano unipersonal, debe suje-
tarse no slo a las leyes sino tambin a los reglamentos y a las instrucciones del
Poder Ejecutivo. Es decir que el Ministro, cuando acta solo, es un rgano subordi-
nado, tiene por encima un jerarca que es el rgano poder Ejecutivo. Aunque ese
jerarca sea integrado por l mismo, no lo integra solo, sino que lo integra con el
Presidente y los dems Ministros, y por eso puede hacerse la distincin conceptual
entre el Poder Ejecutivo supremo dentro del sistema orgnico de su mis-
-rgano
mo nombre- y cada Ministro por separado, como rgano subordnado a la jerarqua
del Poder Ejecutivo. A su vez, por debajo de los Ministros, como es notorio, hay gran
cantidad de funcionarios. cada Ministerio es una organizacin muy compleja, pero
toda esa organizacin est regida por el principio de la jerarqua, absolutamente
todos los funcionarios de cada Ministerio estn subordinados jerrquicamente al
Ministro respectivo, tienen la obligacin funcional de cumplir las digposiciones y las
instrucciones que les imparta el Ministro, aun cuando piensen que estn equivoca-
das. El contador General de la Nacin, por ej., depende del Ministro de Economa y
Finanzas; esta dependencia es jerrquica, lo que el Ministro le mande (dentro del
mbito de sus funciones, por supuesto), debe ser cumplido por aqu|, y la lnea
jerrquca contina: por debajo de ese funcionario est, por ej., el Director de la
Divisin Control Presupuestario y Financiero y as sucesivamente hasta llegar a los
ltimos empleados de oficina que estn sujetos a la jerarqua de todos los superio-
res hasta llegar al Ministro, y por encima del Ministro est, como les deca, el poder
Ejecutivo.

-24-
:' -: Jefatura del Estado
-: : -:unstancia de que el rgano Poder Ejecutivo funcione en acuerdo del pre-
:, ::- : :e la Repblica con el Ministro correspondiente o en consejo de Ministros
:-:: : ,-: por el Presidente de la Repblica hace que el presidente de la Repblica
:'-": :e
as en el funcionamiento del rgano poder Ejecutivo. pero conviene sea-
:"- : -: -r rgano es la Preside ncia de la Repblica y otro rgano
es el poder Ejecu-
', : - z. que hacer una distincin jurdica entre el rgano que se llama "presidencia
::* ' :::'blica" o "Jefatura del Estado" y el rgano al que la constitucin llama
'::::- = ecutivo", el que puede funcionar de las dos maneras que expliqu (o en
- : " -..: :e Ministros o en acuerdo del Presidente con el Ministro o Ministros respec-
] -:
- -"-:c hablamos de Jefatura del Estado o de Presidencia de la Repblica nos
'Bl:-*:s a un rgano quefunciona en forma claramente unipersonal, sin participa-
;r:- :: cs Minisiros, de ningn Ministro. Leyendo la constitucin se ver que a
*'.;: - abla del Presidente de la Repblica con el Ministro o Ministros respectivos o
;.1- . l;nsejo de Ministros, y otras veces dice, a secas, que el Presidente de la
;'*,: -: :a tendr tal o cual atribucin; estas atribuciones conferidas al Presidente
de
n :.:-:lica sin mencionar a los Ministros, configuran la competencia de la presi-
i*-: - :e 1a Repblica, esto es, de la Jefatura del Estado como rgano distinto del
"aa:- : )cder Ejecutivo.
:-:.r-o. la Presidencia de la Repblica o Jefatura del Estado y sus dependen-
;;r. :-:rie entenderse comprendida en el sistema orgnico Poder Ejecutivo, junto
;:- : r'Jano Poder Ejecutivo y sus dependencias. cabe asdistinguir entre el po-
r*- : =:-:vo stricto sensu, que sera el rgano "Poder Ejecutivo" (actuando en acuer-
j:;' : .- consejo), y el Poder Ejecutivo lato sensu, que sera el sistema orgnico
rr-::: por el Poder Ejecutivo stricto sensu, sus dependencias, la Jefatura del Es-
fr':: ., :s dependencias de sta.
:.-:;efatura del Estado tiene menos atribuciones, en nmero, que el rgano
;"::" r ecutivo, pero esas atribuciones tienen gran importancia poltica; funciona
I:::: ,eces la Jefatura del Estado pero cuando funciona lo hace determinando
'l; .--':s reas polticas o planteando una cuestin poltica fundamental. La Jefatura
::: r o es la que designa los Ministros, el Presidente de la Repblica con su sola
:L',l
'"li-':l de las decisiones designando los Ministros; ellas no son actos del rgano
;::=- =.ecutivo. La designacin de los Ministros es un acto en cierto sentido previo
it ; -: :- piece a funcionar un nuevo Poder Ejecutivo, es un acto que hace el presi-
.!{*- : := la Repblica solo, como Jefe de Estado.
:=:s r,.rinistros designados por
el Presidente luego empiezan a funcionar ya sea
,:; -: . e sea en acuerdo con el Presidente, ya sea en consejo de Ministros. Empie-
.l - t ::sarrollar una poltica y pueden ser objeto de censura, de desaprobacin en
:-:- : j la poltica que estn siguiendo, por parte del poder Legislativo, en cuyo
";:r s3 le abre una opcin al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado que

-25 -
haba designado a aquellos Ministros: debe apreciar con criterio poltico si esa cen-
sura del Parlamento hacia los Ministros responde realmente a la opinin pblica, si
ef Parlamento est en ese acto de censura representando bien a los electores o si
por el contrario, se ha desviado de la intencin de sus electores y al censurar la
poltica de los Mnistros lo que est haciendo el Parlamento es censurar una poltica
que en realidad cuenta con apoyo popular. Para optar entre esas dos posibilidades
el Presidente de la Repblica tiene que apreciar, de acuerdo a su experiencia polti-
ca, si se ha producido uFi desajuste entre la opinin del Parlamento manifestada al
censurar Ministros y la opinin popular, si la opinin popular en realidad est apo-
yando a los Ministros a pesar de que el Parlamento los censura. Y si llega a esta
ltima conclusin, si el Presidente entiende que ese Gabinete, que ese conjunto de
ministros que l design responde a la opinin pblica ms que lo que responde el
Parlamento, le corresponde tomar una decisin de la Jefatura del Esta-
-decisin
do, en que no participan los Ministros (lo cual es lgico, porque los Ministros vienen
a ser algo as como partes en el conflicto)- que consiste en disolver las Cmaras y
llamar simultnea y conjuntamente a nuevas elecciones para que pueda verificarse
si esa apreciacin poltica, que haba hecho el Presidente a ojo, en base a su expe-
riencia poltica, a su buen tino, corresponde o no a la realidad. Al disolverse las
Cmaras y llamarse a nuevas elecciones y
-slo de Representantes Senadores
del inciso primero del art. 94- el pueblo podr votar por la orientacin poltica que
prestigiaron los Ministros censurados y entonces, las nuevas Cmaras dejarn sin
efecto el voto de censura y se habr puesto al da el Parlamento con la opinin
popular; o votar por la misma orientacin poltica que tenan las Cmaras disueltas,
en cuyo caso queda claro que el Presidente de la Repblica se haba equivocado.
Ahora bien, si se comprueba de esa manera, en forma irrefutable, que el presi-
dente se haba equivocado, es decir, que el Parlamento representaba realmente la
opinin popular en ese momento, si llamado a nuevas elecciones el pueblo insisti
en escoger a los mismos legisladores o a otros de la misma tendencia poltica,
entonces, ya no hay argumentos para mantener a los Ministros; los Ministros queda-
rn cesantes y tendrn que irse, el Presidente de la Repblica tendr que designar
nuevos Ministros que cuenten con apoyo de este nuevo parlamento, que ahora ya
no cabe duda, porque est recin electo, que responde a la opinin partidaria del
pueblo en ese momento.

Estos son dos ejemplos (nombramiento de Ministros y disolucin de las Cma-

ras), de atribuciones que tiene el Presidente de la Repblica en su calidad de Jefe
de Estado y no como participante en elfuncionamiento del rgano Poder Ejecutivo.
En estos casos basta la firma del Presidente de la Repblica, no se requiere que
colabore un Ministro y adems esos asuntos no pueden ser llevados a decisin del
Consejo de Ministros ni por el propio Presidente ni por el Ministro correspondente
(no hay en estos casos Ministro correspondiente).
La Constitucin prev que el Presidente no pueda consecutivamente, en seguida
disolver otra vez, depende de una serie de circunstancias que vamos a estudiar

-26-
tr'i#rr:-:: :: rns detalle, que le impiden hacer una seguidilla de disoluciones, por-
li,r :;,:-:'eccin no slo es un gasto financiero para el Estado, sino que es un
rftrr: :.':rerga nacional", porque supone de todos los partidos polticos una acti-
'ri:: :::-:naganda y una concentracin de la atencin pblica en el problema de
;li'-: =:--3: integrado el Parlamento, quiz desatendiendo a problemas que po-
r" !r i":- -.s fundamentales.
:-:s :.encia de la Repblica, como Jefatura del Estado, es el rgano compe-
*r :-= :signar, cesar o sustituir a los Ministros. Esa atribucin se ejerce en el
niff-::: :: : cispuesto en los arrs. 174 y 175, reformados en el acto constitucional de
' H- :. se incorporaron otras atribuciones de la Jefatura del Estado: la de requerir
:t* ,: :::-Dlea General un voto de confianza al Consejo de Ministros, la de declarar
il:.1* : :-: 3cnsejo carece de respaldo parlamentario, y la de sustituir a uno o varios
ru'r'-'';.-:: en caso de que haya declarado que el Consejo de Ministros carece de
'klr: :: :arlamentario. Estas atribuciones se estudiarn en los captulos lX (S 159,
s ;q::,:-: :: de la coordinacin poltica entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo) y Xl
i ':: ::ropsito de la competencia de control que tiene el Poder Legislativo).
I. f,eendencias de la Jefatura del Estado
lr :-:ano Jefatura del Estado tambin dependen otros rganos. As como del
;- r = ;3tivo dependen los Ministros, de la Jefatura del Estado depende fun-
rii-*: nente
= -es la ms importante reparticin dependiente de la Presidencia
ilm ' r:: -clica-, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, oficina a la cual deben
m'rt:r =-::cial cario en esta Facultad, porque es una oficina cuyos cometidos estn
:'tffi:': "los a las ciencias econmicas y de administracin.
. l*-: na est dirigida por un rgano colegiado, de nueve miembros, presidido
m: * I :::tor de la Oficina e integrado por los Ministros cuyas carteras se relacio-
]ffi: -3. :irectamente con el desarrollo econmico (o sus representantes, porque
fsr :'i-:3 puede ser delegado). Cuando un Ministro participa en el funcionamiento
ur : I --isin de Planeamiento y Presupuesto, lo hace como miembro de esa Co-
Trr,:* ;cmo miembro de un rgano colegiado y no como titular del rgano
um:r**,.:-al Ministerio; cuando viene a sentarse en una sesin de la Comisin de
iim-,*,:- ento y Presupuesto, opina y vota con independencia de su carcter
de
in;,*: :: crgano unipersonal Ministerio que est subordinado jerrquicamente al
::Cer Ejecutivo. La Constitucin ha dispuesto que integren la Comisin para
xnW,,:L-:
r'r :r:= ienga en su seno la voz de los problemas que se plantean en todos los
rilriir.r :i:-:s interesados en el desarrollo, pero no hay dependencia del Ministerio res-
$*rrr.r li
la Oficina, no est obligado el Ministro cuando ejerza sus atribuciones
T'rj:-:'-aies a seguir las opiniones mayoritarias de la Comisin de Planeamiento y
r*E*,-:
-:sto; ni viceversa, cuando vote en el seno de la Comisin de Planeamiento
:-':-:,esto tampoco est obligado a acatar instrucciones del rgano Poder Eje-
r" ': ;::uando, por ejemplo, en Consejo de Ministros). Esta relativa independen-

-27 *
cia pero al mismo tiempo esta conexin a travs de que la misma persona fsica se
sienta en el Ministerio y en el Consejo de Ministros y se sienta despus en la Comi-
sin de Planeamiento y Presupuesto, tiene por finalidad buscar un equilibrio entre la
necesidad de que los Ministerios estn en contacto estrecho con el planeamiento y
la necesidad inversa de que el planeamiento se pueda hacer con criterio ms tcni-
co, un poco ms apartado de las circunstancias polticas inmediatas, de las necesi-
dades partidarias o fraccionales que tenga cada Ministro. Se pretende que la Oficina
ayude a establecer planes que iengan un sentido tcnico, que sirvan para realizar
una poltica pero que no sirvan para acompaar improvisaciones pasajeras impues-
tas por necesidades polticas transitorias del tipo de las que necesitan atender (la-
mentablemente, pero es un hecho real) los Ministros en ejercicio de sus Ministerios.
lnclusive, la colocacin de la Oficina como dependencia de la Jefatura del Estado y
no del Poder Ejecutivo, sirve para garanlizar, en cierto sentido, esta separacin de
funciones. Si los Ministros que forman mayora en la Comisin de Planeamiento y
Presupuesto le impusieran a los trabajos de la Comisin una orientacin inadecua-
da a esa funcin de asesorar tcnicamente y la convirtieran en una especie de fbri-
ca de informes tendenciosos destinados a ser empleados en maniobras polticas de
pequeo calibre, si empezara a ocurrir eso, existe la garanta de que la Oficina de-
pende no del Consejo de Ministros sino del Presidente de la Repblica; las resolu-
ciones que empezara a tomar la Comisin de esta Oficina en esa forrrra inadecuada
a su finalidad podran ser recurridas para ante el Presidente de la Repblica, que por
su calidad de funcionario inconmovible, que no est sujeto a la posibilidad de ser
separado del cargo o de ser censurado por el Parlamento, sino que ya sabe de
antemano que dura cinco aos, est ms inmune a las presiones de poltica inme-
diata y puede tener una visin poltica ms permanente, ms adecuada a la idea de
planificacin que lo que pueden estarfo cada uno de los Ministros. La idea de que la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto depende de la Presidencia de la Repblica
es decir, de la Jefatura de Estado, y no del Poder Ejecutivo, concuerda con el hecho
de que la Presidencia de la Repblica es un rgano de composicin ms permanente
que el rgano Poder Ejecutivo en el cual la opinin decisiva puede llegar a ser la de
los Ministros cuya permanencia en el cargo est sujeta a una serie de circunstancias
polticas pasajeras que podran perturbar el funcionamiento de una Oficina que pre-
tende ser tcnica, que pretende poner la tcnica al servicio de la poltica a largo
plazo pero no de la politiquera inmediata sino de los grandes problemas nacionales
con proyecciones de futuro.
La Jefatura del Estado y la Oficina constituyen un conjunto de rganos que estn
cerca del rgano Poder Ejecutivo pero no se encuentran en la lnea jerrquica que
culmina en este rgano. Cuando la Constitucin menciona al Poder Ejecutivo como
rgano, no se refiere a la Jefatura del Estado ni a sus dependencias. Pero cabe
sostener que forman parte del Poder Ejecutivo tomando esta expresin en sentido
amplio, como sistema orgnico que comprende por un lado al rgano Poder Ejecu-
tivo y sus dependencias, y por otro al rgano Presidencia de la Repblica y sus
dependencias. As como la Comisin Permanente forma parte del sistema orgnico

-28-
 :- -::3 Poder Legislativo, aunque no tenga funcin legislativa, la Jefatura del
: '-*a parte del sistema orgnico denominado Poder Ejecutivo (/afo sensu),
; -: pueda ejercer las atribuciones conferidas por la constitucin al rgano
-: : :amado tambin Poder Ejecutivo (stricto sensu). La separacin de atribu-
=-:'e la Presidencia de la Repblica y el rgano Poder Ejecutivo es total, pero
: ":3ros estn entremezclados por las personas que participan en su actua-
:':sidente de la Repblica interviene como nico titular de la Jefatura del
, ::ems participa junto con los Ministros en el funcionamiento del poder
' : ios Ministros vinculados al desarrollo participan en la Comisin de
;iic y Presupuesto y adems son piezas decisivas en el Poder Ejecutivo,
s:0. jurdicamente hay clara separacin entre las atribuciones de uno y otro

:: - :::a1o de la Comisin de Planeamiento y Presupuesto est el rgano Direc-

;iri:- :: : :neamiento y Presupuesto, cuyo nico titular-el Directorde Planeamiento
" r*?i-l *esto- es designado y destituido por la Jefatura del Estado, como funcio-
ffi: :: :articular confianza del Presidente de la Repblica. El Director integra y
ilrr*i :;
=:ems la Comisin. El Director de la Oficina tiene que tener notoria compe-
r' :r : :- a materia de planeamiento y presupuesto; es nombrado por el Presidente
,fi*" ; :::,blica, como los Ministros, pero con la diferencia de que ese Director no

'*ri - :-: a:,cyo parlamentario, no puede ser censurado por la Asamblea General, es
::[ :*-:]-a de confianza exclusivamente del Jefe de Estado.

-:. "=:nicos de la Oficina actan como funcionarios dependientes de la Direc-

;iiri* := a oflcina, es decir, la lnea jerrquica sera: Presidencia de la Repblica,
l,::- - :- :e Planeamiento y Presupuesto, Director de Planeamiento y Presupues-
n -;r:. dependiendo directamente delDirector, todos los dems funcionarios de
m l : -: Los funcionarios de la oficina de Planeamiento y Presupuesto no depen-
M- :: :'jano Poder Ejecutivo, no dependen de ningn Ministro sino que dependen
mi I -'::cr de la oficina que a su vez ejecuta las resoluciones de la comisin de
imri-*:- ento y Presupuesto, y en ltima instancia, quien decidir
cuando se plan-
. e*
-- '::urso contra una resolucin de uno de estos rganos, ser la presidencia
i& ; :=:'blica. En la prctica, sin embargo, la comisin de Planeamiento y presu-
Jiur.ir : -: se rene casi nunca, y el manejo de Ia Oficina de planeamiento y presu-
Jilis:i:r :s ejercido en los hechos por el Director, bajo la dependencia directa de la
tu'n l :=-:
a de la Repblica.

: =-. 230 de la Constitucin manda formar Comisiones Sectoriales dependien-

'ln*r :* 1 Sflcina referida, con representantes de los trabajadores y de las empresas
irui: ::: ! ., prrvadas de cada sector econmico. Desde el acto constitucional de 1gg7,
lln*: :: :rlo crea directamente, adems, una comisin sectorialatpica, en la cual
-rr -:, ':presentantes de los trabajadores y de las empresas pblicas y privadas,
iilT r : -: :st integrada exclusivamente por delegados del Congreso de lntendentes

:* :: ','inisterios competentes. De esto trataremos en el captulo XV.

-29-
23. Poder Judicial
Describimos los sistemas orgnicos llamados Poder Legislativo y Poder Ejecuti-
vo lato sensu, sealamos la posicin especial de la Jefatura del Estado y sus depen-
dencias, veamos ahora el Poder Judicial. El Poder Judicial es el que menos ruido
hace; es aqul cuya funcin es una funcin de conservacin del orden jurdico, de
all que no tenga una funcin de conduccin poltica, sino simplemente, de asegurar
que las normas jurdicas establecidas por los rganos de conduccin poltica, se
cumplan realmente en cada caso concreto en que se produzca un conflicto sobre su
aplicacin. Este Poder Judicial en Uruguay tradicionalmente est formado por una
Suprema Corte de Justicia, Tribunales de Apelaciones, Juzgados Letrados y Juzga-
dos de Paz. Esta escala no significa, a diferencia de lo que ocurra en el caso del
Poder Ejecutivo, una subordinacin jerrquica en el cumplimiento de sus funciones;
todos estos rganos actan con independencia, no puede, por ejemplo un Tribunal
de Apelaciones dictarle los criterios que debe aplicar para ejercer sus funciones a un
Juez Letrado; podrn slo los rganos superiores -y en eso consiste su superiori-
dad-, corregir las sentencias dictadas por los rganos inferiores cuando las partes,
los interesados, apelen, pero justamente, la garanta que significa la apelacin, es
decir, la 2" instancia, es garanta en la medida en que la sentencia de 1" instancia
sea realmenle otra opinin independiente y no est hecha cumpliendo instrucciones
del superior. Que yo tenga la garanta de poder apelar, qu significa? Que no va a
haber una sola opinin que va a fallar en mi caso: en primera instancia va a dictar
una sentencia un rgano y luego va a poder revisarla otro rgano superior, por eso la
garanta de la doble instancia tiene sentido en la medida en que no hay una subordi-
nacin jerrquica de los Jueces en cuanto al ejercicio de su funcin jurisdiccional.

24. Organizacin del Estado en sentido amplio

Ya presentamos esquemticamente la organizacin de la persona jurdica Esfa-
do Centralo Administracin Central o Estado en sentido estricto. Esta persona jur-
dica tiene como rganos a cada uno de los rganos comprendidos en /os sels slsfe-
mas orgnicos que son: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo (en sentido amplio),
e! Tribunal de Cuentas y sus dependencias, e/ Poder Judicial, Ia Jurisdiccin
Contenciosoadministrativa y la Justicia Electoral. Sern estudiados, respectivamen-
te, en los captulos Xl, Xll, XlV, XVl, XVlll y XlX.
Aparte de esos rganos que son, todos ellos, rganos de la misma persona jur-
dica Estado Central, el Estado en sentido amplio comprende otras personas jurdi-
cas estatales que tienen una organizacin mucho ms sencilla: Gobiernos De-
partamentales, Enfes Autnomos y Servicios Descentralizados. Se estudiarn en
los captulos Xlll (descentralizacin territorial) y XVll (descentralizacin por servi-
cios). En los S$ 25 y 26 haremos ahora su presentacin.

-30-
lln *..c Gobemos Departamentales
m !35ismo Departamentattiene como rganos principales: una Junta Depar-
r'-.e cumple funciones anlogas a las del Poder Legislativo en aquella otra
"t-t''sica estatal llamada Estado Central, y un lntendenfe que cumple funcio-
a las del Poder Ejecutivo en la persona jurdica Estado Central. No hay
@ra:r,:o al Poder Judicial ni a los otros centros de autoridad del Estado Cen-
te *nera, por ejemplo, que los Jueces Letrados Departamentales no son
:re,'la persona jurdica Gobierno Departamental sino que son rganos del
ksal. los nombra la Suprema Corte de Justicia, su mala actuacin com-
a rasponsabilidad del Estado Central y no tienen nada que ver con el Go-
lepartamental correspond iente.
r-"1 -r-r que puede haber en los Gobiernos Departamentales, fuera de las de-
Ce la Junta Departamental y del lntendente, son las autoridades locales;
scr: eventuales, pueden no existir; adems puede tratarse de Juntas depen-
r=* tntendente, en cuyo caso estaran ya incluidas en el esquema diciendo
y sus dependencias", pero como a veces pueden ser tambin autno-
*{r!de otorgrsele a una Junta Local autonoma (por ejemplo la Junta Local
l.arlos o la Junta Local de Ro Branco, son Juntas Locales Autnomas)- las
:ue incluir aparte, ya que no son en ese caso una dependencia de la lnten-
srh3 que actan con autonoma, aunque siempre son rganos de la misma
urdica denominada Gobierno Departamental

l"ss Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados

;fls :-esA utnomos tienen una organizacin todava ms sencilla. Hay en ellos
rtmlm 3rgano jerarca que se llama Directorio o Consejo Directivo, segn los ca-
,l:ryresin "Consejo Directivo" la reserva la Constitucin para los entes de
:za" La expresin "Directorio" para los rganos supremos de los otros Entes

Er as Serviclos Descentralizados, como no hay Servicios Descentralizados que

:r-res de enseanza, no se utiliza la expresin "Consejo Directivo", sino "Direc-
:,ando el rgano supremo sea colegiado, o "Director General" cuando sea

k a caso de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, ni siquiera hay

ismo con Poder Legislativo y Poder Ejecutivo o con Junta Departamental e
:e. sino que hay un nico rgano jerarca supremo que ejerce las potestades
respecto de todas las reparticiones en que se divida el respectivo Ente
o o Servicio Descentralizado.
+ lc,nstitucin menciona en varios artculos a "Consejeros" o a "Consejos" sin
dlamilm',c -Directivos"; bajo esa denominacin caben no slo los Consejos Directi-
mm : s-s miembros, sino tambin rganos desconcentrados dependientes del je-

-31 -
rarca del Ente Autnomo, como los Consejos de Facultad o los Consejos O"
'=d"*l
cin lnicial y Primaria, de Educacin Bsica, de Educacin Media Superior
yd"l
Educacin Tcnica y Profesional, o sus miembros' I
Con lo dicho acabamos esta presentacin de los personajes que intervien"n *l

-32-
 ilt
EL ORDEN JURDICO URUGUAYO

t ffi rctos constitucionales

lflMrrrrc a 'r'er cmo est estructurado el ordenamiento jurdico uruguayo.

!,ffi rurytos que /a norma jurdica fundamental de dicho ordenamiento es la

r de la Repblica. El primer escaln, pues, del esquema del ordenamien-
:ruguayo comprende una cierta especie de actos jurdicos que son /os
mrgfuciona/es.
',n }:rsitucin vigente resulta de los actos constitucionales de 1967, de 1989,
.,1W :e 1 997 y de 2004. El acto constitucional de 1 967 sustituy todo el texto de
, de manera que todos los actos constitucionales anteriores quedaron
mcs: el de '1989 agreg incisos al arl. 67 y una nueva disposicin transitoria;
'i&l agreg un nuevo texto a las disposiciones especiales y transitorias, que
& :c-:par el lugar que tena la disposicin transitoria agregada por el acto cons-
ae 1989; el acto constitucional promulgado en 1997, sustituy un conjunto
y disposiciones especiales y transitorias de la Constitucin de 1967, y le
-,vas disposiciones transitorias y especiales. Por ltimo, la reforma consti-
# 2OO4 modific varios textos y agreg otros, referidos al tema del agua.

Los actos legislativos

En .n segundo esca!n aparecen /os acfos legislativos. Por ejemplo: el Cdigo
es ,n acto legislativo, es una ley ordinaria, no es una ley constitucional, ocupa
normativo inferior al de los actos constitucionales. Tambin un decreto del
Departamental de Montevideo, sancionado por la Junta Departamental y
o por el lntendente, es un acto legislativo, ocupa una posicin tambin
inferior a la Constitucin. De modo que no es Io mismo "acto legis-
lte 'ley";en el Derecho uruguayo, "acto legislativo" incluye las leyes y ade'
cs Cecrefos de /os Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley'
.?. quiere decir que los actos legislativos ocupan un grado inmediatamente
a los actos constitucionales? Quiere decirdos cosas: 1o, que tienen menos

de la ciencia del Derecho.

quiere decir
-1r* quiere decir que un acto tiene menos fuerza que otro, qu
de un acto jurdico"? Laluerza de un acto jurdico es la posibilidad que tiene
a de derogar, de modificar, lo que dispone otro acto de la misma o de otra
u"eza. Que un acto legislativo tiene menos fuerza que un acto constitucional,
ryum :ecir que una ley o un decreto departamental no puede derogar una disposi-
nmm xnstitucional y que en cambio, una disposicin constitucional puede dejar sin

-33-
efecto una ley o un decreto departamental. Pero, eso no es suficiente para definir el
acto legislativo. El acto legislativo tiene adems de esa fuerza, un valor peculiar.
Qu quiere decir "valor de ley"? Quiere decir que ese acto est sometido a un
rgimen especial en cuanto a cmo puede dejarse de aplicar, ese "valor de ley" que
tiene el acto legislativo consiste en que los rganos de ejecucin (el Poder Ejecutivo
respecto de las leyes y el lntendente respectivo respecto de los decretos legislativos
departamentales) y los jueces slo pueden dejar de aplicarlo en cada caso concreto
que ocurra, previa declaiacin de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Jus-
ticia referida al caso concreto de que se trate. En los casos acaecidos durante la
vigencia de un acto legislativo, ste debe aplicarse por los respectivos rganos de
ejecucin y por los jueces, a menos que se haya declarado su inconstitucionalidad
por la Suprema Corte de Justicia, en cuyo caso, no ser aplicable a/ caso concreto a
que se refiera la declaracin. La Suprema Corte de Justicia deblara la
inconstitucionalidad en un determinado procedimiento en que participan los intere-
sados y la declaracin slo tiene efectos para quienes tuvieron oporiunidad de par-
ticiparen ese procedimientoy con referencia al caso concreto que se haya plantea-
do en dicho procedimiento.

29. Los actos administrativos

En el tercer escaln estn /os actos administrativos. Los actos administrativos
tienen menos fuerza que los actos legislativos: no puede, por ejemplo, una resolu-
cin ministerial modificar lo que disponga una ley. Un acto administrativo no puede
derogar ni lo que dicen los actos legislativos ni lo que dicen los actos constituciona-
les. En cambio, un acto constitucional o un acto legislativo puede abrogar lo que
dispone un reglamento, que es un acto administrativo. Tambin tienen los actos
administrativos un yalor peculiar: los actos administrativos no tienen el valor de ley,
no exigen eltrmite de la declaracin de inconstitucionalidad para dejar de ser apli-
cados; si un reglamento es inconstitucionalo ilegal, siviola la Constitucin o una ley,
no es necesario para dejar de aplicarlo obtener una sentencia de la Suprema Corte
de Justicia en cada caso, sino que cualquier juez, al sentenciar en un proceso sobre
un caso concreto, debe prescindir de los reglamentos ilegtimos. Hay adems pro-
cedimientos especiales, destinados a dejar sin efecto a estos actos administrativos.
Se explicarn en el captulo XVlll; por ahora adelanto que una de las maneras de
dejar sin efecto los actos administrativos es obtener que los anule, a veces con
efectos generales, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

30. Reglamentos y resoluciones

Dentro de la categora de actos administrativos hay mayor variedad que en la de
los actos legislativos. En primer trmino, estn /os reglamentos. Los reglamentos
son acfos administrativos que contienen reglas de Derecho. Si se atiende nica-
mente al contenido, es decir, a lo que dispone un reglamento, no puede distingurselo

-34-
 .: -ra ley o de un artcuiode la constitucin: es una regla. podra el mismo conte_
:: estar en una ley o estar en una constitucin o estar en un reglamento.
De
-
-:e est, depender er valor y fuerza que tenga
como disposicin jurdica; pero
- :cntenido puede ser er mismo, un contenido de regra de Derecho.
'ctos administrativos de otro tipo son las llamadas resoluciones, que se diferen-
:- ce los reglamentos en que no tienen como contenido una regla de
Derecho sino
-: disposicin'toncreta, p ej "Nmbrase a Fulano Director de tal oficina,,,
esa
;- sin concreta no es una regla de Derecho, no establece una norma abstracta
-: haya de aplicarse sucesivamente en los casos concretos sino que es una deci-
:r concreta; habr sido dictada en aplicacin, en ejecucin de una regla general
':existente o no, pero lo importante es que su
contenido es concreto, partrcular; es,
:: ende, una resolucin propiarnente dicha y no un reglamento.
El concepto de actos administrativos incluye las dos variedades: el reglamento
=s iecir, las reglas de Derecho con valor y'fuerza de acto administrativ o, y la resolu-
-- :'1 que es un acto jurdico concreto. Por ej. si se resuelve integrar esta
tarde una
-esa de examen, tenemos una resolucin; en cambio, si se establece que desde
:^3ra en adelante las mesas podrn estarintegradas pordos miembros, esto es un
':glamento.

3',l. Grados de fuerza de los actos administrativos

Entre los reglamentos y las resoluciones, a pesar de que son ambos actos admi*
- strativos, hay una diferencia en cuanto a su fuerza. En una resolucin particular no
=e puede violar lo que dice un reglamento, aun cuando emanen tanto el reglamento
:mo la resolucin particular del mismo rgano. p. ej., el consejo de la Facultad de
liencias Econmicas y de Administracin de la Universidad de la Repblica puede
: ctar un reglamento que establezca cmo se toman los exmenes; luego, no puede
:ictar una resolucin particular diciendo que se autoriza a Fulano a dar examen en
'crma distinta a lo que dice el reglamento; ese acto administrativo concreto,
violatorio
lel reglamento, sera un acto administrativo ilegtimo, violatorio del Derecho, no
ten-
arafuerza para modificar el reglamento sino que lo infringira.
Hay pues, una subdivisin en cuanto alafuerzade los actos administrativos que
por lo menos distingue entre los reglamentos y las resoluciones particulares;
ade-
ms, puede haber reglamentos de distinta fuerza, puede haber aqu subdivisiones
en varios escalones; p. ej. en un Ente Autnomo de organizacin
complicada como
es la Universidad de la Repblica hay reglamentos expedidos por
eljerarca del Ente
Autnomo' es decir por el Consejo Directivo de la Universidad de la Repblica, pero
hay otros reglamentos expedidos por el Consejo de la Facultad de Ciencias
Econ-
micas y de Administracin; entre esos dos reglamentos hay una diferencia
de fuer-
za, una reglamentacin dictada por el Consejo de la Facultad no puede
modificar lo
que disponga una ordenanza dictada por el Consejo Directivo
de la Universidad de
la Repblica. En ese ejemplo, hay una correlacin entre elgrado jerrquico
delrga-

-35-
no que lo dicta y la fuerza del reglamento dictado, pero tambin cabe que un mismc
rgano pueda dictar reglamentos de dos categoras, con distinta fuerza, p. ej. e,
Consejo Directivo de un Ente Autnomo de enseanza dicta el Estatuto de los fun'
cionarios, que tiene ms fuerza que los reglamentos que dicta el mismo Consejc
Directivo acerca de algunos detalles sobre la aplicacin de ese Estatuto. El Estatutc
dice p. ej. que los funcionarios tendrn derecho a licencia anual en tales condicio
nes, despus se dicta una reglamentacin de ese Estatuto estableciendo p. ej. cmc
se hace para pedir licenei, qu trmite tendr el pedido de licencia; este ltimo actc
tambin es un reglamento una regla general-, pero es un poco ms
-establece
particular que el otro, est expedido para la ejecucin del anterior, ocupa un rango
normativo inferior al reglamento primero.
cul es el
Cmo se sabe, entre dos reglamentos emitidos por el mismo rgano,
que prevalece sobre el otro? La solucin ms conveniente es establecer reglas de
Derecho que determinen formalidades diferentes, para evitar despus las discusio-
nes, p. ej. en el caso que estamos tratando los estatutos tienen que dictarse por
mayora absoluta delConsejo Directivo de la Universidad de la Repblica, tienen que
publicarse en el Diario Oficial antes de entrar en vigencia y slo pueden ser modifica-
dos en forma expresa, es decir, sustituyendo, agregando o suprimiendo tal o cual
articulo y no dejando que la contradiccin que existe entre el siguiente y el anterior
produzca una derogacin tcita; mientras que los dems reglamentos que expide el
Consejo Directivo Central subordinados a los estatutos no tienen esas formalidades.
Adems para evitar toda duda se estableci que cuando se dicta un estatuto tiene
que usarse esta frmula solemne: "El Consejo Directivo Central de la Universidad de
la Repblica establece con valor y fuerza de Estatuto para sus funcionarios...". De
modo que no quepa la menor duda de cundo estamos ante un Estatuto y cundo
estamos ante un reglamento universitario de inferior valor y fuerza.
Este problema se plante incluso entre actos legislativos y actos administrativos
durante los periodos en los cuales el Presidente de la Repblica estuvo habilitado o
se tom la atribucin de dictar decretosleyes. Por ej. el Gral. Arq. Alfredo Baldomir
dictaba actos legislativos y actos administrativos simultneamente, cmo se sabia
si era una cosa o la otra? A veces era claro, a veces deca en el propio acto "la
presente ley"; entonces no caba duda de que durante la dictadura de Baldomir esa
decisin tomada por Baldomir, era un acto legislativo, pero otras veces no nombraba
en ninguna parte el carcter del acto y podia discutirse si era un acto legislativo o un
acto administrativo. Qu importancia tena eso? Mientras dur Ia dictadura de
Baldomir la importancia era simplemente saber si se considerara legal o ilegal un
acto administrativo que violara un acto legislativo, pero despus que termin la dic-
tadura fue mucho ms importante porque haba que saber quin poda derogarlos.
Una regla de Derecho dictada a ttulo de acto legislativo necesitaba despus para
derogarse el procedimiento complicado (sancin por las dos Cmaras, etc') de los
actos legislativos; en cambio si se consideraba que era un acto administrativo basta-
ba para modificarlo con una simple decisin del Poder Ejecutivo. Hay casos dudo-

-36-
 lttrftp';3 se estan discutiendo, porque los intrpretes no
se ponen de acuer-
iM :esicrselo como acto administrativo o como acto legislativo.

Frldbo y democracia
:E ::e
este ordenamiento jurdico uruguayo es un ordenamiento demo-
1[@u ".a :cnelacin entre el rango del acto, entre el grado o fuerza del acto
, E:trbipacin mayor o menor, ms directa o ms indirecta que tienen los
e'- :i procedimiento de su formacin. por ej.: no puede dictarse ningn
ia,l sin que en determinada etapa del procedimiento haya una ratifica-
;lecNsrrc: el que no pueda modificarse ninguna disposicin constitucional
* axerdo de la mayora de los ciudadanos que concurran al plebiscito,
$ffi'Tr: iemocrtica, pa'a que una camarilla de gobernantes no modifique la
1 :slablezca p. ej. que de ahora en adelante esa camarifla va a ser el
naa srernpre sin necesidad de hacer nuevas elecciones. El sistema uru-
r-13 ::dos los proyectos de reforma terminan siempre en un plebiscito y que
en vigencia si hay ms votos en favor que en contra es una garan-
=q:r'ar
que no es tan comn en otros pases como uno podra pensar

de acfos constitucionales, siempre, cualquiera sea la va por la cual

* sroyecto, se termina en el plebiscito: as Io dispone el art. 331 de ta

m:cse de actos legislativos, hay dos formas posibles: ora se dictan por el
F,eqcralen ejercicio directo de Ia soberana de la Nacin, ora se dictan con
:el rgano ms representativo, aqul cuya composicin tiende a ser un
m a :pinin pblica en virtud de las reglas de representacin proporcional.
lan-aras y (hasta cierto punto) en las Juntas Departamentales estn repre-
es :rstintas tendencias en proporcin alnmero de votos obtenidos en las
as slecciones. lntervendr, en principio, o el poder Legislativo o la Junta
;ial segn se trate de leyes o de decretos departamentales, y sin la opi-
del Poder Legislativo o de la Junta Departamental no podr dictarse
rorsxavo de ninguna clase. Esto tuvo una atenuacin en la reforma consti-
:e 1367, desde la cual puede dictarse una ley, un acto legislativo nacional,
-aa sancin expresa de las cmaras, pero siempre tiene que haber una
;' si no expresa, por lo menos tcita: los rganos legislativos tienen que
i: la oportunidad de estudiar el asunto y habrsele pasado el plazo. cuan-
fu3er trjecutivo en consejo de Ministros enva un proyecto de ley declarando
es -rgente, su consideracin por las cmaras tiene que hacerse en plazos
lllrm]y*cs. y si transcurren sin que haya pronunciamiento
en contra, se considera
:e aprobado el proyecto. Esto no significa que el poder Ejecutivo dicte la
m xnsidera igual sancionada por cada cmara, pues previamente tiene que
3:r ias dos cmaras: pero puede ser una sancin no expresa sino tcita, por
: 'e:fro de no votarse en contra dentro del plazo establecido
al efecto (esto

-37 -
est en el art. 168, ordinal 70, de la Constitucin, y lo estudiaremos con ms detalles
en el captulo Xl, g 187).

En la reforma constitucional de 1997, este principio se quebr al establecerse, en

el art. '139 reformado, que poda promulgarse una ley con el texto resultante de una
observacin del Poder Ejecutivo, aunque la mayora de los legisladores hubiera vo-
tado en contra de dicho texto, si las observaciones no son rechazadas expresamen-
te en sesin de la Asamblea General por 3/u de los miembros presentes de cada una
de las Cmaras. Esta merma del carcter democrtico tiene, sin embargo, el ate-
nuante de que la mayora de la Asamblea General podra censurar a los Ministros
que hubiesen obtenido la sancin ficta de un texto legal contra la opinin de la mayo-
ra de los legisladores, y por esa va, eventualmente llegar a elecciones extraordina-
rias y alcambio delConsejo de Ministros, de tal manera que ste, en ltimo trmino,
quedara con una integracin acorde con la ltima expresin del Cuerpo Electoraly
podra, por lo tanto, promover una legislacin con respaldo popular. Esta sera la
garanta final de que la legislacin dictada por los Poderes del Estado en ejercicio
indirecto de la soberana de la Nacin corresponda a una orientacin poltica con-
cordante con la de la opinin pblica, conforme con el principio democrtico.

33. El recurso de referndum

Adems de esta participacin de los rganos ms representativos de la opinin
pblica, cuando la ley no ha sido dictada directamente por el Cuerpo Electoral existe
como otra garanta de democracia respecto de los actos legislativos, la eventualidad
del recurso de referndum.
Cada vez que los rganos legislativos aprueban una ley o un decreto departa-
mental lo hacen en realidad bajo la condicin de que el pueblo no est en contra, y si
el pueblo estuviera en contra, basta que un sector el mbito nacional el2s%,
en el mbito departamental el20o/o- interponga el -en
recurso de referndum, en cuyo
caso el texto adoptado por los rganos representativos va a ser sometido a votacin
entre los representados, es decir, en el Cuerpo Electoral correspondiente. Ese re-
curso puede interponerse dentro del ao de promulgada la ley o dentro de los 40
das de publicado el decreto departamental, y se est, en definitiva, a lo que decida
el pueblo. El Poder Legislativo o la Junta Departamental tienen que actuar como
voceros representativos del respectivo cuerpo electoral; si ste considera que, de
buena o mala fe, votaron algo que no corresponde a la mayora de la opinin pblica,
la va para corregir ese desajuste es el recurso de referndum.
Existen varias experiencias prcticas de recursos de referndum contra actos
legislativos nacionales y departamentales, esto es, contra leyes o contra decretos
de Gobiernos Departamentales. Los resultados han sido a veces afirmativos, a ve-
ces negativos.
De todas maneras lo importante es que existe el recurso de referndum y que se
puede aplicar tant contra las teyes como contra /os decrefos deparfamentales en

-38-
 cs arts. 79 inciso segundo para elcaso de las leyes y 304 inciso primero

de leyes, el art. 79 citado excluye del referndum a las leyes que

:ribulos o que requieran la iniciativa privativa del poder Ejecutivo. En
cs :ecretos de los Gobiernos Departamentales con fuerza de ley pueden
3e r-ecurso de referndum en todos los casos, garanta que tiene especial
l3l'r que la integracin de las Juntas Departamentales,no es siempre con
4eElresentacin proporcional y por ende, el referndum como recurso es im-
Itranta democrtica que impedir que el partido del lntendente, mayora
re:": rninora en el Cuerpo Electoral, al que se le asignan sin embargo la
s bancas en la Junta Departamental,
--=irlazadas imponga soluciones legislativas
por los electores del Departamento.

kscito y referndum
:: y referndum son casos de actos jurdicos emitidos por el Cuerpo Elec-
sercjcio directo de la soberana de la Nacin. En la Constitucin uruguaya
e.ccablo "plebiscito" se utiliza slo para actos constitucionales. En otros
se rsa el vocablo "referndum" con significado ms general, p. ej. en Francia
Esaa se usa tambin el vocablo referndum para la votacin popular sobre
rrs"litucionales.
@ncum es el acto de someter un acto jurdico al voto popular directo para
i por el pueblo de lo que votaron sus representantes.
k: b ms interesante es la diferencia de valor que tienen el plebiscito y el
en Uruguay. El referndum vale aqu como recurso: se dicta un acto
se empieza a aplicar y quienes consideren que est mal pueden interpo-
i"rd5s de referndum posteriormente a la promulgacin del acto legistativo.
:lel recurso de referndum, la expresin de la voluntad soberana de la
asa de ser indirecta a ser directa: el acto recurrido queda sometido a la
:e los electores. A esfo se le llama "efecto devotutivo" del recurso: Ia potes-
que haba sido ejercida por los Poderes representativos en nombre de
es devuelta a la Nacin y pasa a ser ejercida directamente por el Cuerpo
rgano de la Nacin).
$, l"mstitucin de 1934 utiliz el vocablo "referndum" en el art.2}4-c para refe-
e ctacin popular sobre las leyes constitucionales. stas deban someterse a
*r plebiscitaria despus de ser promulgadas. Esto cambi en 1g42, ahora
reforma constitucional puede aplicarse antes de su ratificacin en plebiscito.

=nbio, el plebiscito no es un recurso sino que forma parte del propio acto
Em
m:ica; no se puede reformar la constitucin si no se hace el plebiscito, no es
m "eforme y despus, si a alguien no le gusta, que recurra; sino que no puede
:n vigencia una reforma constitucional si no ha sido aprobada previamente

-39-
por el pueblo, por la mayora de los ciudadanos (hablando con ms precisin, que
hayan votado por "s" un conjunto de ciudadanos mayor que el de quienes votarc"
por "no" y que represente un qurum del 35% del total de inscriptos en el Registr:
Cvico el caso de las leyes constitucionales, que ya vienen sancionadas po'
-salvo
una fortsima mayora en ambas Cmaras-; este requisito de que los votos favora-
bles, adems de ser mayora de los votantes, alcancen un cierto qurum, se justifica
porque si votaren nada ms que tres ciudadanos, dos por "s" y uno por "no" eviden-
temente, sera ua poco peligroso, darle valor de reforma constitucional a eso, salvc
el caso de que la previa votacin en las Cmaras asegurase que no se trata de una
aventura sin respaldo poltico).

35. Dernocracia y representacin proporcional

Hay pues una correlacin entre el rango normativo del acto, el valor y lafueze
del acto y el grado de participacin del cuerpo electoral correspondiente; en esc
consiste el carcter democrtico del ordenamiento. Cuanto ms importante en la
escala normativa es un acto, mayor importancia tiene la participacin del Cuerpc
Electoral:
a) En los acfos consfitucionales la participacin es necesaria, imprescindible.
b) En los actos legislafiyos es una participacin eventual, requerida solamente
para los casos de iniciativa popular y de referndum; la que es participacin necesa-
ria, en cambio, es la de un rgano representativo del cuerpo electoral correspon-
diente, que trata de reproducir a escala, la distribucin de la opinin pblica en el
Cuerpo Electoral. Por eso forma parte de las garantas democrticas del sistema.
que se haga la adjudicacin de bancas por representacin proporcional, de manera
que si los representantes son realmente de la misma opinin que los representados.
dentro de cada sector, la votacin por mayora en el rgano representativo corres-
ponder presumiblemente al resultado que tendra un plebiscito. Si la realidad co-
rresponde a esa presuncin, no ser necesario el referndum; el referndum funcio
na como remedio para los casos en que se produzca un desajuste entre la opinin
del rgano representativo y la opinin de los representados. En el sistema uruguayo.
si uno se queja de que por ej. los diputados no representan realmente la opinin del
pueblo, la contestacin a esa queja tiene una va jurdica que es el recurso de refe-
rndum o tratar de prestarle mayor atencin en las prximas elecciones a cul es ei
contenido de la lista de candidatos a legisladores que uno vote. Claro que siempre
est el problema sociolgico de la influencia de factores espurios en la formacin de
la opinin pblica, a travs de los medios de difusin falseando hechos, etc., etc.
pero ese es un problema que no puede tener solucin por la va de mejorar el siste-
ma electoral: es un problema mucho ms complicado que excede los mbitos de la
organizacin del gobierno. No podemos quejarnos en cuanto a la estructuracin que
acabamos de explicar. Si prescindimos de esos otros problemas sociolgicos, la
mejor frmula posible, desde el punto de vista democrtico, consiste en que cuantc

-40-
 ma g mc. haya una participacin ms directa y mas fielmente
ffil r-em dectoral correspondiente.
rlrr$"a5r/os, por ltimo, no tienen que provenir necesariamente
ilr'sm :e I'a soberana (votacin en el seno del Cuerpo Electoral) ni
ffi Es *s representativos (Poder Legislativo o Junta Departamental),
cs eamos pueden dictar actos administrativos, cada uno en su
'..r c;ontra los actos administrativos no cabe recurso de refe-
gfua sernocrtica en lo atinente a los actos administrativos consiste
,lEr- fe ser conformes a la Constitucin y a los actos legislativos, de
m rrncrarticidad de estos actos se trasmite a la democraticidad de

'lnrbrna
r- ':;rpo electoral correspondiente" que utilic en el $ 35(b)' se pue-
rc s,tio al caso de las leyes y decretos departamentales, sino tambin
as administrativos que interesan a sectores ms reducidos que
3- 3e*-eralo la poblacin de un Departamento. P. ej.:la reforma delplan
p a ff,cenciatura en Administracin, interesa especialmente a un cuerpo
a un conjunto de interesados, ms chico que el de todos los habitan-
;suc,ica. Ese cuerpo de interesados ms directos son los llamados tres
mrersirios: estudiantes, docentes y egresados; es razonable que se les
especialmente en la reforma del plan de estudios y que no se haga
: cs 'ganos que representan a otros sectores que no estn tan directa-
lmersados en el problema. Por eso, el sistema democrtico uruguayo no
Jr ssema democrtico para los actos de inters nacional, como las leyes y
:rylsctucionales, sino tambin para actos de inters especial para determi-
$r-,m As. los planes de estudios de Ciencias Econmicas se aprueban con
de rganos que son representativos no del electorado nacional en su
sr-c de los directamente interesados; participan en su elaboracin la Asam-
3a,stro de la Facultad que es electa por los tres rdenes, el consejo de la
:,-e tambin es electo por los tres rdenes, y el consejo Directivo central
.l-n"*ersidad de la Repblica que es designado por rganos que a su vez son
cr [,cs interesados particulares y por otros grupos frente a los cuales se
;lerl:ear una necesidad de coordinacin tanto en cuanto alejercicio profesio-
m{nitacin de los campos de ejercicio profesional, cuanto a la inversin de
Era, p. ej. hacer un lnstituto de Matemticas ya que podra ser convenien-
n-c{rcar los servicios en cada Facultad, etc., etc.

'Fqn-:ue acabo de decir ltimamente caracteriza al orden jurdico uruguayo como

democrtico cuyo carcter democrtico merece adems la calificacin de
lnm',-lizado; es una forma de democracia descentralizada. Los grupos de inte-
,ffim:s sobre los cuales como denominador se computan las mayoras, no son

-41-
 siempre todo er cuerpo erectorar nacionar, sino que para
cada tipo de asuntos, se
selecciona un grupo de interesados ms directos y
ese grupo de interesados ms
directos se usa como denominador para calcular
tas mayoias. Eso ocurre en los
Gobiernos Departamentales, ocurre en la universidad
de I Repblica y parcialmen-
te en el Banco de Previsin sociaf y en el lnstituto
Nacional de olonizacin, y podr
ocurrir en otros servicios porque de acuerdo
a ra constitucin siempre puede ra rey
en cualquier Ente Autnomo o Servcio Descentralizado
declarar efectivos sus car-
gos por los interesados directos en el funcionamiento
del servicio (con mayora es-
pecial si se trata de Entes Autnomos,
art. 1g9 prrafo segundo).

37. Unidad del orden jurdico y funcin jurisdiccional

Para asegurar ra coherencia der esquema, tenemos que
partir de ra base de que
haya algn criterio para saber s una norma contradice
a otra. Si se dicta una ley y en
un caso concreto hay interesados en que ella se
aplique e interesados en que no se
la aplique por ser inconstitucional, para que ese conflicto
tenga solucin tiene que
haber algn procedimiento que determine si es inconstitucionl
o no, para saber si
se aplica o no se aplica en el caso. Lo mismo si
es un acto administrativo, etc. De ah
que sea necesario, cuando se produce un
conflicto de interpretacin del orden jur-
dico, otorgarle a algn rgano la posibilidad de decidrlo
en definitiva y por ello exis-
ten adems de estos actos que estn escalonados
en el esquema de nuestro orden
jurdico (actos constitucionales, actos
legislativos y actos administrativos) otros ac-
tos que podemos separarlos de los tres escalones
anteriores pues no hay una corre-
lacin estricta con ros mismos, que son los actos jurisdiccionares.

Estos actos jurisdiccionales son los que le ponen

fin a los conflictos dando una
opinin que ya no va a poder seguir discutndose.
Por ej. cuando hay un conflicto
entre dos particulares, el juez dicta una sentencia, puede
ocurrir que esa sentencia
sea apelada, pero siempre ilega un momento en que
ra sentencia ya no puede
impugnarse ms, en ese momento, la sentencia
se convierte en un acto jurisdiccio-
nal, tiene lo que se ilama autoridad de cosa juzgada,
no se va a discutir ms y
aunque el Juez de ltima instancia se hubiera equivocado
y hubiera decidido algo
que viola la constitucin o una rey o
un regramento, iguar dbera cumprirse ro que
decidi el Juez.

Por eso les digo que esta especie

.
determinado
de actos no est intercarada en ningn rugar
del esquema; puede, de hecho, venir a prevarecer por
sobre ra consti-
tucin. En el momento en que er Juez dicta
su sentencia, es decir cuando trata de
resolver el conflicto, tiene ra obrigacin
de apricar todo er orden jurdico, respetando
los actos constitucionales, legislativos y
administrativos que resulten aplicables. pero
despus que la dicta, si se equvoc y un u",
de ajustarse a todo aqueilo ro vior,
entonces, cuando se produce ra cosa juzgada,
cuando hay sentencia de rtima ins_
tancia, se debe cumplir el acto jurisdiccional.

-42-
rWmrm;nn-e-:: hay forma de recurrir, pero cuando se acaban los recursos, enton-
-: .a Dose luzgada; en algn momento tiene que terminar porque si no,

Mr r*re-a cue la sentencia de ltima instancia sea /o ms probablemente

tu 12- -tridlco; pero si en algn caso todas las precauciones fracasaran,
"!rm$1:s aiay que atenerse a la sentencia aun cuando constara a alguien que

-risquema general de cmo est estructurado el orden jurdico uru-

umfa-: gue el principio rectorde esta estructura es la clasificacin de los
ryr:s --r,Cicos segn su valor y fuerza, segn el grado que ocupan en una
trc l:r-as jurdicas que empieza, comg normas de mayor valor y fuerza, por
x'-s::-cionales y termina con los actos administrativos, dejando para un
erEri,r l ordenamiento de mayor a menor que acabamos de sealar, el
{:s 3 ::3s ju risdiccionales.
fu no ocupan un lugar determinado en esa escala, porque en el mo-
-rtr-:s
m :il,=dcs eljuez tena que ajustarse a todos los actos vigentes, es decir
s :r*r:: :e vista de la psicologa deljuez, en el momento en que est dictn-
tsr'- aa imaginarse colocados al final de la escala: la sentencia tiene que
: ;3 Ccnsttucin, a las leyes, a los reglamentos. Pero una vez pasados en
: -' :sa juzgada, es decir, cuando ya no haba posibilidad de discutir si
:rr*' : mal dictados, esos actos jurisdiccionales quedaban colocados como
:- :,3r arriba de los otros, ya no se podr discutir p.ej. si violan o no una ley
rmrsm*:in. porque la voz del juez cuando pasa en autoridad de cosa juzgada
:: que es la solucin correcta del punto de vista jurdico y aunque se
*:*'.ccado ya no hay ms oportunidades de discusin.
'@ffin c :-i:uesto se completa la descripcin esquemtica del orden jurdico uru-
\*r: :ebemos olvidar que ese orden jurdico, el Derecho uruguayo, reconoce
,r:3 f, un Derecho internacional que no podemos modificar por voluntad
:e la Nacin ni del Estado, de modo que por encima de los actos constitu-
---Juayos, para completar el esquema, hay que colocar los actos de valor
n:;,'nacional que obligan a la Repblica Orientaldel Uruguay.

-43-
 IV

LA CONSTITUCIN URUGUAYA

formal de las reformas constitucionales

r-t;,30 la Constitucin vigente. Antes de estudiar el contenido de la Cons-

;sff.'aremos el acto constitucional como un acto jurdico entre otros, que
ffi =":rmado mediante otros actos constitucionales por los procedimientos
:r- a Constitucin. La actual Constitucin result de cinco aplicaciones
ec 'tr966, en 1989, en 1994, en 1996 y en2004) de alguno de los proce-
:r-'e se prevn para futuras reformas en el art. 331.
rente, el artculo sobre procedimientos de reforma constitucional, que
':ente el nmero 331 , est vigente desde el '15 de febrero de 1943 (fecha
en vigencia de las reformas constitucionales plebiscitadas el 29 de no-
:e '842), y se aplic para dictar los actos constitucionales de 1952,1967,
*iE' 1997 y 2004.

,lMts ro:c: que hace ya ms de medio siglo que nuestra Nacin mantiene las
-,rn'r'r'!oS sobre procedimientos de reforma de la Constitucin.
lfu q;,'' de 1942, en cambio, no result de un procedimiento legitimo sino que
;' golpe de Estado del Gral. Arq. Alfredo Baldomir. Presidente de la Rep-
*a:l: regularmente, luego se qued nueve meses ms en el ejercicio de ese
:"- rfraccin de la Constitucin de entonces, y mediante un decreto-ley so-
: a lecisin del Cuerpo Electoralenmiendas a la Constitucin de'1934 (sus-
:s algunos artculos e incorporacin de nuevas disposiciones) que se
junto con las elecciones de 29-Xl-1942, resultando as un texto consti-
:Je se llam Constitucin de 1942. Hay por lo tanto una ruptura en la histo-
de las Constituciones uruguayas en la poca de la dictadura de Baldomir
=
s -,irna ruptura jurdica, pues el intento perpetrado en 1980 y en 1984 de ins-
--a nueva Constitucin sin seguir la va del art. 331, fracas porque el Cuerpo
';ot negativamente el proyecto de Constitucin de 1980 y la Asamblea
nc asumi funcin constituyente como prevea un decreto del gobierno de
=,
liarado "Acto lnstitucional No '19").

5 s4uimos yendo hacia el pasado vemos que antes de la dictadura de Baldomir

: ,rgente la Constitucin de 1934 con algunas reformas plebisctadas en 1938;
'drm-m- :onstitucional de 1934 provino tambin de una ruptura del orden constitucio-
nilM:m-rida el 31-lll-1933, el otro golpe de Estado contra la Constitucin que tuvo
'tllM +1 la historia uruguaya (esta vez no fue un general arquitecto sino un abogado,
s In 3abriel Terra). El Dr. Terra, tambin Presidente de la Repblica electo de

-45-
acuerdo a la constitucin anterior, dio un golpe de Estado, se qued un poco ms
del tiempo previsto y adems luego result designado por otro perodo de acuerdo
con una disposicin transitoria de la nueva Constitucin.
La constitucin que Terra viol, la que estaba vigente en el momento del golpe
de Estado de 1933, era la de 1g18 con una pequea modificacin de 1932; esta
Constitucin haba sido dictada de acuerdo al procedimiento previsto para su refor-
ma por los actos constitucionales precedentes, en particular, por la ley constitucional
de 1912 que habia reformado la Constitucin de 1830 tambin utilizando los proce-
dimientos previstos en sta.
La historia constitucional uruguaya, prescindiendo de todo lo que ocurri a nivel
legislativo y de los golpes de Estado e intervalos de no aplcacin de la Constitucin
que no estuvieron destinados a obtener la reforma de la Constitucin o que fracasa-
ron en ese intento, puede describirse as: de'1830 a 1912rigi, al menos terica-
mente, la constitucin de '1830; en 1912 se reform, cumpliendo los procedimientos
que prevea la Constitucin de 1830, solamente elprocedimiento de reforma consti-
tucional porque se haba visto que el procedimiento de reforma anterior era muy
lento, era muy difcil reformar la Constitucin, entonces, se opt por aplicar primero
ese procedimiento difcil pero al solo efecto de facilitarlo, de manera de evitar que se
discutieran soluciones de fondo y nunca se terminara por reformar la Constitucin.
Ese procedimiento complejo de reforma de la Constitucin de I830, se complet en
1912; siguieron vigentes las disposiciones de la Constitucin de 1830 sobre cuestio-
nes de fondo pero qued reformada la parte sobre reforma de la Constitucin. Apli-
cando el nuevo mtodo de reforma establecido en 1912 se hizo la reforma de 1918.
Esta Constitucin de 1918 tuvo una leve reforma en 1932 (eleccin directa de los
senadores) y sigui vigente hasta el golpe de Estado de Terra de 1933, el primer
golpe de Estado en toda la historia uruguaya que se dio contra la Constitucin, los
dems golpes de Estado se daban con el pretexto de restablecer la Constitucin de
1830, se daban contra elgobierno vigente diciendo que ese gobierno estaba violan-
do la constitucin, en cambo, el golpe de Estado de Terra se dio expresamente
contra la Constitucin diciendo que la Constitucin era mala, no el gobierno, que la
Constitucin no permita salir de la crisis econmica en que se encontraban y que
era necesario terminar con el colegiado, etc.
Del golpe de Terra se volvi a un orden constitucional con la Constitucin de
1934; esa Constitucin se reform en 1936, se intent reformar luego varias veces
entre 1938 y I 942 y ante la resistencia del Partido Nacional a estas reformas se
impacient el movimiento reformista y termin en un golpe de Estado, el segundo y
ltimo dado contra la Constitucin que hubo en la historia uruguaya: el de Baldomir,
de 21-ll-1942. El29 de noviembre de 1942 se plebiscitaron las reformas a la Cons-
titucin de 1934 proyectadas por decreto-ley y desde ese momento hasta hoy hay
una continuidad jurdica a nivel constitucional, es decir, no ha habido ms golpes de
Estado nirevoluciones contra la Constitucin que hayan tenido xito en su propsito
de cambiar la Constitucin por medios inconstitucionales.

-46*
 constitucional uru guaya
i -l:s;ria uruguaya a nvel constitucional, prescindiendo de todos
:{:l :r:i:s , irrdicos de otros niveles, tiene dos rupturas de tipo juridi-
*tl ,r :re en 1942.Fuera de esas dos rupturas exitosas, ha habido
r,!i-'ir:E::'-eI constitucional desde'1830 hasta hoy, lo que no significa
'ffin: :;i ::erna ni que haya habido continuidad jurdica en los dems
mmr nur -r-r r3,E habido golpes de Estado. Pero todos los golpes de Estado

murnrex i*e rubo en Uruguay desde el ao 1830 hasta el ao'1904 no

::r:a de Ia Constitucin de '1830: se hacan gobiernos provisorios

;,:. lo menos con el pretexto (dependa de la sinceridad del go-
i._
rL".il : resiablecer la efectiva aplicacin de la Constitucin de 1830
:{:s:,'3 \' en el siglo XX, fuera de los casos de 933 y 1942,|a dictadu-
'1

'lE t-s en su intencin de reformar la Constitucin, pues ni los

"'*rs rs:l;:icnales" o "Decretos constitucionales" ni el proyecto de nue-
:e ' 33C obtuvieron ratificacin popular, y la Asamblea General elec-
rqr: :r; 3:- . o a lo previsto en el llamado "Acto institucional no 1 9" sino que
ffi :"as :e que la Constitucin vigente haba sido y segua siendo la de
:-e elrgimen de facto no haba reformado sino que haba violado

:E s continuidad jurdica formal, tambin en cuanto al contenido de

:s ray una ausencia de grandes cambios bruscos; aunque parezca
? :-e cye discutir de temas de reforma constitucional, todas las veces
a lcnstitucin en Uruguay se mantuvo lo fundamental: los cambios
-a: a aspectos de integracin de algunos rganos de gobierno que a
ri i:-:c. lncluso las campaas reformistas, los movimientos de opinin
....,--..-.. -^r!- -^ L^- ^^- l^
ir'--::s a la reforma de la Constitucin,
^-_-r:1- se ^^^-^l^
han centrado por lo general
^^-^-^l en
^^

*r l-:S-*cos como la de si la Jefatura del Estado tiene que ser colegiada

a : sr ios Departamentos tienen que tener autonoma, o si la adminis-
,nu.crii*x :eee estar dirigida por un solo partido poltico o dividida entre varios
pr :1,::s. ;,, generalmente en los movimientos de opinin pblica no se habla
:e s, cebe aumentarse o restringirse el mbito de aplicacin del dere-
a propaganda y los movimientos de opinin, se centran por lo gene-
@r K{":i, de organizacin del gobierno, que es importante, sin duda, pero
ss ir :-e define realmente el rgimen poltico y social de cada pas.
:r- ao significa que no haya habido nunca discusiones sobre los otros
-3!3rrrlas de 1989 y de '1994 trataron exclusivamente de la seguridad
-E
i t*i no haya habido sectores de opinin que han insistido en los otros
sr'r r-e mirando en conjunto los distintos movimientos de reforma de la
:-e ha habido a travs de la historia uruguaya, se ve una exagerada
:::rgada a la parte de organizacin del gobierno y una relativamente
nrc,:,--=:cia otorgada a las cuestiones de fondo.

-47 -
 Esto permite sealar, a travs de todas las Constituciones uruguayas y a peser
de los cambios aparentes de cuestiones superficiales, una cierta continuidad qut
nos permite decir que el Derecho constitucional uruguayo fue desde sus orgenes
hasta ahora un proceso histrico en el cual se pueden sealar lneas de evoluci.
coherentes y no cambios bruscos y destructivos,

40. Evolucin de la democracia en Uruguay

Por ejemplo desde 1830 hasta ahora se ha ido aumentando poco a poco el grac:
de participacin popular en el orden jurdico y en el gobierno. En la Constitucin c:
1830 los que tenan derecho a voto eran muy pocos; por ejemplo los sirvientes
sueldo, los jornaleros y los peones no tenan derecho a voto, los analfabetos si:
tuvieron derecho a voto hasta 1840, es decir, se les dio un plazo de 10 aoS para que
aprendieran a leer y escribir y si no lo hacan la sancin era que no podran ejercer 1a
ciudadana. Las elecciones, adems, eran, para muchos cargos, indirectas; no s=
elega al Presidente de la Repblica, no se elega a los Senadores, sino que e
Presidente lo nombraba la Asamblea General y a cada Senador lo nombraba ur
Colegio Elector de Senador que era elegido directamente por el pueblo. Haba, pues
unas cortapisas y medios indirectos de eleccin para llegar a decidir en cuestiones
de gobierno por parte del pueblo y el Cuerpo Electoral, adems era un conjunto Ce
ciudadanos muy restringido, era una Constitucin mucho menos democrtica que
las siguientes.
En 1918, cuando se estableci el primer colegiado, adems del Presidente de la
Repblica se cre el Consejo Nacional de Administracin y las funciones del Pode'
Ejecutivo se repartan entre los dos por materias, el Presidente de la Repblica tena
los asuntos de lnterior, de Guerra y Marina y de Relaciones Exteriores y el Consejc
Nacional de Administracin tena los dems Ministerios. Se constitucionalizaron los
Entes Autnomos bajo tutela administrativa del Consejo Nacional de Administracin
y se estableci una descentralizacin territorial con verdadera autonoma; se ampli
el conjunto de personas con derecho a voto y la participacin directa de los electo-
res;tanto el Presidente de la Repblica como los miembros delConsejo Nacionalde
Administracin, de los Concejos de Administracin Departamental y de las Asarn-
bleas Representativas (antecedentes de las actuales Juntas Departamentales)eran
electos directamente, por lo tanto, comparando esa Constitucin con la de 1B3C
hubo un gran avance en el sentido de la democratizacin.
En 1934, la otra reforma de fondo, tambin hubo pesar de provenir de ur'
-a
golpe de Estado- avance en la democratizacin; se instituyeron, o se facilitaron los
medios de participacin directa del pueblo, se previ el plebiscito como forma nor-
mal de reforma de Ia Constitucin, se previ el referndum en materia departamen-
tal, se disminuyeron los requisitos de edad para ocupar determinados cargos pbli-
cos amplindose as el grado de democraticidad de la Constitucin. En las sucesi-
vas reformas hasta llegar a hoy se puede seguir sealando un aumento del grado de

-48-
 :'a nuestra Constitucin. As, en la reforma de 19S2 se dio
[mn]llffi[m]trEtrr'ai"]ente
necesaria al recurso de referndum contra los de-
&me-r:s Departamentales (hasta entonces la constitucin se limita-
s Ean6{i por ley y exista con base legal desde ig19); en .1g67 se
E *:s srracos y se introdujo el referndurn para las leyes naciona-
ffi slEstrarc4] las fechas de las elecciones de autoridades del Estado
ms 3:C,er,-s Departamentales

@ ha parte dogmtica sobre derechos fundamentales

m :r-r13: ef-rcontrar una lnea general de evolucin a travs de todas las
sm l*,ar: a e proteccin de los derechos fundamentales.
"liffir ;
-r enunciacin de derechos fundamentales pero que se limitaba
fmntsrrrr:F isicos deltipo liberal burgus, la libertad fsica, la libertad de
Mr ;1':.'sef,-bnto, el derecho de propiedad (al que se calificaba constitu-
m'_{: 'sagrado e inviolable"), pero no se consagraban en cambio, los
1!rI'* :.rq an una participacin de grupos, ni siquiera los derechos de aso-
'!rh* rrrlr:d-
' era inimaginable en la poca que la constitucin se refiriese
m -r-e'la c al derecho a la justa remuneracin. Todas esas cosas apare-

1illw*s ie 3-*enlaron
las garantas de los derechos individuales clsicos, se
t;:
3,:r'ejemplo el recurso de hbeas corpus, se fortaleci la libertad
' 3:Fs se aclar que la enunciacin de derechos de la constitucin
no
:F :]'. aunque no estuvieran expresamente establecidos deban con-
n:"*c -:iuidos aquellos derechos y garantas que por su propia naturale-
:t ,3 rcnna republicana de gobierno o fueran inherentes a !a persona-
: a::,al arf.72).
$ffi: s';- ente, es decir, en la reforma de 1934, se ampli mucho la seccin
"l'S*: := ::ncminaba "Derechos y garantas" incluyndose adems los debe-
ao-s: pas a llamarse "Derechos, deberes y garantas" y se dividi en
:- oorresponde a la orientacin liberal burguesa clsica y un Captulo
rwnier':r'r:e a la introduccin de derechos de tipo social. De all, de 1934,
:ir'r-qagracin del derecho de huelga, del derecho a la justa remunera-
mm l"r3::-: a la independencia de la conciencia moral y cvica para los que
f,nr .J_,: -= acin de trabajo o servicio como empleados u obreros, del derecho
lilmrmfiB:r:r' :: la jornada, al descanso semanal, a la higiene fsica y
moral de los
qemn- :' -:lacin de trabajo, la obligacin
de otorgar franquicias legales a los
:e i;mentar su organizacin as como la organizacin de tribunales de
, artitraje en materia de conflictos colectivos de trabajo, el deber de los
:: :uidar su salud y el deber del Estado de atender a los indigentes, la
:e :rEanizar un sistema de seguridad social y de jubilaciones, todo eso
if,@nqrwr'* :'e : :eforma de 1934 que puso ai da la constitucin uruguaya en materia

-49-
 de derechos fundamentales (cabe sealar que la legislacin ordinaria ya haba esta-
blecido la mayoria de los derechos y deberes incorporados altexto constitucional en
1934) adjuntndoles a los clsicos (aquellos derechos cuyo ejercicio se haca
en
forma individual y que no suponan ninguna referencia a relaciones de trabajo o a
problemas de este tipo), un segundo Captulo de derechos sociales (incluyendo
los
derechos gremiales y aquellos derechos que suponen para su ejercicio la previa
existencia de una relacin de trabajo).

Las sucesivas refomas despus de 1934 modificaron poco esta seccin, pero
en aquellos puntos en que hubo modificaciones fue tambin en el sentido de ampliar
la enunciacin de derechos, deberes y garantas y de asegurar su eficacia en la
medida de lo posible.

De estas reformas posteriores la ms importante es el artculo que actualmente

lleva el nmero 332, que fue incorporado en 1g42 y que sirve para evitar que las
normas constitucionales que reconocen derechos a los individuos no se apliquen a
pretexto de que no estn reglamentadas por ley. Ese artculo (es el ltimo numerado
de la Constitucin) dice que "los preceptos de la presente Constitucin que recono-
cen derechos a los individuos..." (despus hay otra referencia que la salteo),,no
dejarn de aplicarse por falta de la reglamentacin respectiva..." y ante la objecin
que se puede hacer de bueno, pero cmo se hace si se necesita la reglamenta-
cin? dice que "sta ser suplida recurriendo a los fundamentos de leyes anlogas,
a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas".
La omisin del legislador en reglamentar un derecho de rango constitucional no
impide, pues, que deba cumplirse y el poder Ejecutivo, o eljuez o el particular que
tenga el deber de cumplir con ese derecho tendr que suplir la falta de ley con estos
procedimientos de integracin, procedimientos para rellenar las lagunas de regla-
mentacin legal de los derechos reconocidos a los individuos por la Constitucin.

En las dos ltimas reformas constitucionales, se introdujeron disposiciones so-

bre proteccin del medio ambiente y sobre el agua (nuevo texto del art. 47), sin
alterar la orientacin general de la seccin "Derechos, deberes y garantas',.

42. Procedimientos de reforma de la Gonstitucin

Con esa introduccin histrica acerca de la evolucin que han seguido las Cons-
tituciones uruguayas ms que nada a evitarles la idea que se pueden
-destinada
formar leyendo los diarios de que cada reforma constitucionalfue un cambio funda-
mental en el pas (en realidad, los fundamentos del pas no han variado, lo nico que
ha habido es una evolucin sucesiva y en el mismo sentido de algunos principios,
no
ha habdo cambios bruscos)- vamos a ver cules son los procedimientos vigentes
(sobre los cuales ya hay experiencia porque son los mismos que estaban
vigentes
cuando se hiceron las reformas de 1951/1952, de ig66/1967, 1989, 1994, 1996/
1997 y 2AO4) para modificar la Constitucin .

-50*
 :E cf,o.cdimientos especiales destinados a reformar la Constitu-
:!,siencia de diferencias formales, de procedimiento, entre los
v los actos legislativos, se acostumbra recordar diciendo que
"rr:-r!Laya es rgida. Cuando se dice que una Constitucin es rgida
srnerrente eso: que los procedimientos para reformarla difieren de
cara dictar las leyes ordinarias: los actos constitucionales se
:ftsm'r"s1-6nts de los actos legislativos. Si se dicta una ley que establece
wfuaj*lc'ia con lo que dice la Constitucin, la Constitucin no resulta
E !
no puede modificar lo que dice la Constitucin, en eso con-
m a Ccnstitucin que es simplemente el hecho de que la Constitu-
r*rlr i fuerza que las leyes" La Constitucin uruguaya desde 1830
ligr sempre se necesitaron procedimientos especiales para su refor-
qE 3s:s procedimientos son varios que pueden correr paralelamente,
:e:l:r todos los incisos del art. 331 para reformar la Constitucin
& ;t 8; 3trrLar por cualquiera de ellos, y pueden inclusive varios grupos
umrurf:a:earrente poner en movimiento los distintos procedimientos y el
&lnr- en aprobacin plebiscitaria tendr xito habiendo obtenido re-
@ :fl-:-ln. sin que interfieran unos procedimientos con otros.
son en esquema cuatro, que examinaremos en los $$ 43 a

popular
{a iniciativa popular, ordinal A del art. 331, procedimiento que
r aii: en 1966, en 1989, en 1994 y en2004. En este procedimiento un
n-.ma:anos presentan bajo su firma un proyecto de reforma de la Cons-
[& irmr]-n a la Presidencia de la Asamblea General (es decir, al Vicepre-
e ierusiica. si est ejerciendo la Presidencia de la Asamblea General, o
-E estuviera ejerciendo). Se lo presentan no para que lo revise o
? :i- rlrso sino al solo efecto de que le d trmite, tiene obligacin el
;e a sarnblea General de poner ese proyecto en conocimiento de la
lererar Dara que sta, si quiere, elabore un proyecto sustitutivo y ade-
*rE ic :flrunique a la Corte Electoral a fin de que se plebiscite junto con
ae mrresponda
: rue la Asamblea General resuelva considerar el tema y hacer un
s;Sla-l'ro no significa que los proyectos originales dejen de someterse a

* todo del apartado A es un procedimiento de gobierno directo en

[, Tr!r'rcr-;r'ris electos no pueden frenar ni filtrar nada de lo que hayan propues-
:ililrfli!&Fcs gue tomaron la iniciativa de la reforma; nos reunimos un 10% de
i hacemos un proyecto, lo presentamos y tenemos la seguridad de
* *e.' :-ebiscitado en la ms prxima eleccin, salvo que lo presentramos

*51 -
 muy cerca de la eleccin, dentro de los ltimos 6 meses, en cuyo caso se plebiscitara
en la subsiguiente eleccin para dar tiempo de que se conozca y se organice
fa
propaganda a favor y en contra, pero si se presenta en plazo,
es decir, antes de los
seis meses de la eleccin en que se quiera plebiscitar se tiene la seguridad
de que va
a ser plebiscitado, inclusive cuando la Asamblea General prepara un proyecto
susti-
tutivo; este proyecto sustitutivo, que lo puede preparar si quiere la Asamblea
General,
ser plebiscitado conjuntamente con el otro de modo que podr optar cada
ciudada-
no entre el proyecto originalrqente presentado con Ia firma del l0%
de los ciudadanos
y el proyecto que la Asamblea General haya preparado como sustitutivo.
La Asam-
blea General, pues, lo nico que hace es aportar su opinin traducida en un proyecto
alternativo, pero no puede frenar la iniciativa popular que se haya presentado.

Efectivamente esto es lo que ocurri en la reforma de 1967: tenemos experiencia

del procedimiento de este apartado A. Se presentaron 2 proyectos con firmas de
ciudadanos, el "amarillo" y el "colorado"; el famoso proyecto *naranja,'que formulado
por la Asamblea General como proyecto sustitutivo de los proyectos "colorado" y
"amarillo"; formalmente (aunque polticamente fue una transaccin
entre el proyecto
"colorado" y el "gris")aparece como un proyecto sustitutivo del ',colorado', y ,,ama-
del
rillo", porque el "gris" no se hizo por la iniciativa popular sino por otra va, la del
apartado B del artculo 331, en la cual no se pueden hacer proyectos sustitutivos
sino que directamente va al plebiscito. Se plebiscitaron los tres proyectos prepara-
dos segn el art.331-A, (el "colorado", el "amarillo" y el "naranja"), y el proyecto
presentado segn el art.331-B (el "gris"); podra haberse aprobado cualquiera
de
ellos, triunf el "naranja" pero no porque la Asamblea General tuvera el poder de
frenar los otros proyectos sino simplemente porque sectores importantes de varios
partidos polticos hicieron propaganda a favor de ese proyecto y el pueblo
se inclin
por 1. En '1989, en 19g4 y en 2004, el pueblo adopt proyectos
de reforma formula-
dos por iniciativa popular (en 1994 se plebiscitaron dos proyectos, ambos por inicia-
tiva popular, el que tuvo xito y otro que no alcanz la mayora requerida).
No es necesario que la Asamblea General haga un proyecto sustitutivo; es una
facultad, "la Asamblea General" la constitucin- "en reunin de ambas c-
-dice
maras, podrformularproyectossustitutivosquesometeraladecisinplebiscitaria
conjuntamente con la iniciativa popular',.

El apartado A configura el procedimiento de iniciativa popular, que puede

tener o
no como complemento fa existencia de un proyecto sustitutivo preparado por
la Asam-
blea General. Ese proyecto o esos proyectos se sometern a plebiscito que
ha de
realizarse simultneamente con una eleccin. Se plebiscitarn en la eleccin
ms
prxima, siempre que se hayan presentado con la anticipacin
suficiente, es decir.
con seis meses de anticipacin al acto electoral; y si se presentaren despus,
se
plebiscitaran en las elecciones subsiguientes (nacionales ordinarias
de octubre o
de noviembre, de autoridades departamentales y locales de mayo, o extraordinarias
en caso de disolucin de las cmaras, pues la constitucin no distingue).
un pro-
yecto presentado por ejemplo en setiembre de 2014 debera plebiscitarse junto
con

-52-
 rrsarmentales de mayo de 2015; un proyecto presentado el 30 de
*u c a:dna plebiscitarse en octubre de 2014 sino que se plebiscitara en
@ iu:' si en esa ocasin hubiere segunda vuelta de eleccin presiden-
ilmii'E :re 2',l5 si no la hubiere. Y si el 20 de mayo de 2014|a Asamblea

=
:n proyecto sustitutivo de esa iniciativa popular de 30 de abril de
r
"'aber ms de 3 meses de intervalo, tampoco se plebiscitara en
m :'J. porque la Constitucin dice que se plebiscitar conjuntamente
:rcF*-lar.

a los seis meses est mechada en un lugar inesperado para quien

*. al final del apartado C, esto es, un poquito antes de la D, all
lmre i-,ada que ver. Dice: "En los casos de los apartados A y B slo se
a ia .a:rfrcacin plebiscitaria simultnea a las ms prximas elecciones,
:ue hubieren sido presentados con seis meses de anticipacin
-por
la fecha de aqullas, o con tres meses para las frmulas sustitutivas
a,l"samblea General en el primero de dichos casos. Los presentados
@ B{:s trminos, se sometern al plebiscito conjuntamente con las elec-
*urqq!-i{ttes". Por lo tanto, la ventaja que tiene prever expresamente la
::e la Asamblea General apruebe un proyecto sustitutivo, es que lo
en esos tres meses que van desde los seis antes hasta los tres antes
Por eso en '1966 el proyecto "naranja" fue tramitado a toda veloci-
e i el24 de agosto, el24 de mayo se presentaron los proyec-
Ce mayo y
" 1 'colorado" con las firmas suficientes, el24 de agosto se aprob por la
3eneral el texto definitivo del proyecto "naranja", se plebiscitaron todos
cs primeros estaban presentados seis meses antes y el "naranja" tres
mms ie Nas elecciones de 27 de noviembre de '1966.

lr me:frativa de legisladores

firy;g: ,"ien to: mtodo del art. 331-8. En este 20 procedimiento la iniciativa no
as decir, no puede cualquier ciudadano firmar el proyecto sino que slo
frr*ar los legisladores (los miembros de la Asamblea General), y en vez de
a 'f se exige el 40%, es decir, los 2/udel total de componentes de la
3.'i'

3eneral.
l[ll''r* r:,etos
que logren ese nmero de legisladores, como los del apartado A,
n al Presidente de la Asamblea General y se plebiscitarn en la eleccin
Wnrra posterior a los seis meses de haber sido presentados.
lhmm:r::'ectos presentados de acuerdo a este apartado B por 2/u del total de com-
qe la Asamblea General deben respetar siempre el intervalo de seis me-
su presentacin y su votacin en plebiscito conjuntamente con una elec-
n tr'erencia de los proyectos sustitutivos adoptados por la Asamblea General
nur * ;sartado A. De manera que si el proyecto "gris" (S 43) se hubiera presenta-
ffirmr-s del27 de mayo de 1966 no habra podido plebiscitarse en noviembre de

-53-
 1966 sino que habria tenido que plebiscitarse
en ras erecciones subsiguientes, por-
que no habra anticipacin
de seis meses; en cambo, er presentado
sustitutivo aprobado por ra mayoria como proyecto
de ra Asambrea cenerat, y ya no por
simplemente' fue plebiscitado
simultneamente con las iniciativas populares
er 40%
por haberse presentado tres de 1966
meses antes de ra fecha oe las
noviembre de .1g66. erecciones de 27 de

45. La Convencin Nacional Contituyente

3"' procedimiento. Er procedimiento
de ra retra c, con participacin de
vencin Nacionar constituyente, una con_
no se ha usado nunca desde que
una arternativa en er.actuarart. 331 porque fue incruido como
es er ms compricado y habiendo proce_
dimientosms simples para hacer io mismo,
hay una tendencia natural a ir por el
camino ms fcil' Este procedimiento
siendo ms complicado slo se justfica
perdure porque se argumentan que
en su favor algunas ventajas. En efecto,
procedimientos tienen el inconveniente los otros 2
de que los que toman iniciativa de
proyecto de reforma harn un un nuevo
texto articurado pero si despus, en
debates popurares sobre ocasin de ros
ra conveniencia.o inconveniencia
plebiscitar' se advierte que poda der proyecto que se va a
haber sido sustituido tal artculo de
liz por tal otro o que podra, para evitar redaccin infe-
arguna forma de oposicin, suprmirse
nos otros aspectos de la reforma, ya argu_
los proyectos estn cristalizados
dos A y B' una vez aprobados se con los mto-
tienen que prebiscitar sin ningn cambio,
esa aprobacin no hay un trmite y para
de debate en que intervengan todas
y en que se puede ilegar a una las fracciones
frmura que satisfag, , *, amprios
opinn. El nico metodo-para obtener sectores de
argo de este tipo, dentro de ros procedimien_
tos A y B' es la formulacin de proyectos
sustitutivos por la Asamblea General
caso def apartado A, pero este procedimiento se en el
plazos que pueden reducirse hace un piu.o, angustiosos, en
a trls meses y donde no hay
estudio de tcnica jurdica para tiempo de hacer un buen
hacer una constitucn en redactada
no d lugar despus a problemas y crara que
arduos de interpretacin.
El procedimiento der inciso c en
cambio, comienza por ra aprobacin
taria de una iniciativa, es_ deci parramen_
se empieza por plantear argo que
dad de la cuestin de reforma constitucionar, muestre ra serie_
no se trata d ,."forru.. por reformar;
una vez aprobada ra iniciativa por
ra Asambrea Generar esa
para que se prebiscite.,tar nicativa se pubrica, no
guar sino para que ra gente se entere de cures
puntos que estn ventirndose son ros
porites reformas, y se convoca
de una convencin Nacionar "or a erecciones
constituveni" u ru cuar no s re otorgar
reformar ra consttucin sino que erderecho de
actuar simptemente como una
sin del puebro para preparar especie de comi_
un proyecto con carma en er cuar
problemas pranteados por se contempran ros
ra iniciaiiva de reforma y que
se supone que han de haber
sido debatidos en la campaa
electoral para laconvencin acional
Al elegir un rgano excrusivamentu constituyente.
de preparar proyectos de constitu_
cn, se supone que ra gente va "n"*g"do
a votar no-en funcin de ra tinea generar
der partido

-54-
 :;:*;s3ondente sino en funcin de ras
ideas constitucionales de ese partido y
L:-:3s'va a resultar ms representativo en_
de la opinin popular sobre reforma consti-
-::-al que lo que resultara laAsamblea ordinaria del poder Legislativo,
:- ---'a eleccin estn en juego, adems deGeneral
las posibilidades de reformar la Cons_
."-: rf . otros probremas porticos de mayor inters
inmediato. Adems, ra conven_
: : - \,acionar constituyente en vez de iener
tres meses como tiene ra Asambrea
'=- =ral para preparar proyectos sustitutivos, tiene un plazo de un ao para preparar
-
- :'cyecto de Constitucin y
adems todava puede ia Asamblea Nacional
Consti-
-..:rte p'repararvarios proyectos de constitucin y puede un tercio
: =a cedir el desgrose de argn aspecto de ra reforma de esaAsam_
para que er puebro ra vote por
''::arado' De modo por ejemplo que si el proyecto de Constitucin estableciera
-:-^ras sobre los ratifundios y
normas sobre gobierno coregiado, podra1/.
-":nblea pedir que se votara por separado para que de Ia
no-interfiriera ra opinin
-: :Sialista o anticolegialista de una persona con su opinin partidaria
o contraria al
:. ':ndio.
ln ese caso ar votar en er prebiscito tendran que ponerse hojas
referentes a
::la uno de los aspectos que se han desglosado y en definitiva
resultarianaproba-
::s aquellas modificaciones que tuvieran mayorayrechazadas
aquellas modifica-
: lnes que no tuvieran mayora en el pueblo, evitndose
el riesgo de que una refor_
-a con la cuar est de acuerdo todo er mundo no resurtase up,oo"ou porque viene
: :sada junto con otra reforma que produce divisiones
en ra pinin.

{6. Las leyes constitucionales

40 procedimiento(y ltimo) de reforma: et de las "leyes cons;titucionales,l
:-e Es el
se utitiz con xito en ros aos 1gs1r19s2y
1996/1997.
En otros pases, la expresin "ley constitucional"
o es sinnima de ,,constitucin,,
: representa alguna categora especial de actos jurdicos, intermedia entre actos
eEislativos y actos constitucionales. En
Uruguay no es as.
Las palabras "ley constitucionar" en la
constitucin uruguaya no se refieren a una
:ategora de acto jurdico intermedia entre
el acto constitu-cioat y el acto legislativo.
Jna ley constitucionar es una rey que configura
ra primera etapa de un procedimiento
de reforma de ra constitucin, der que
se uso para ras reformas de 1g52y de 1997:
as dos cmaras aprobaron, por er procedimiento
de ra formacin de ra rey pero sin
lntervencin del Poder Ejecutivo, un proyecto
de reforma constitucional y se someti
el proyecto a plebiscito. Lo que resulta
du uru procedimiento es un acto constitucio-
nal, pero e.'e procedimiento empieza por ra
sancin de ,n, i"y constitucionar; ra
sancin de una ley constitucional por
ssola no modifica el orden jurdico, salvo en la
iijacin de fecha para er prebiscito. Luego
se prebiscita y si obtiee mayoria se con_
vierte en acto constitucional
 Este 40 mtodo exige los 2/, de votos del total de componentes de cada una de
las Cmaras. De modo que de todos los procedimientos es el que exige mayor
apoyo previo al plebiscito.

En el primer procedimiento bastaba un 10% de los ciudadanos, en el segundo

procedimiento bastaba un 40oA de los legisladores, en los proyectos sustitutivos
bastaba votacin mayoritaria en Asamblea General, y en este cuarto procedimiento,
slo se puede llevar al plebiscito cuando tenga el acuerdo de los 2ludel total de
miembros de cada Cmara, esto es, el662l106 de la Cmara de Representantes (66
votos)y el67'ulr,% delSenado (21 votos). En este procedimiento de la ley constitu-
cional, como el proyecto ya tiene un respaldo parlamentario previo que es de
presumirse que corresponde a la opinin del electorado, se admiten dos cosas:

a) que se fije una fecha especial para el plebiscito, que puede ser distinta de la
de las prximas elecciones, como se hizo en 1951 (haca nada ms que un ao que
haba habido elecciones, en el ao 1950, y se plebiscit la reforma el 16-Xll-1951,
no se esper a las elecciones del 1954) y en 1996 (se plebiscit el B-Xll-1996, casi
tres aos antes de las prximas elecciones).
b) que se considere afirmativo el plebiscito cuando se obtenga mayora de votos,
cualquiera sea el nmero de ciudadanos que vayan a votar: aunque votaran sola-
mente 2 por "s" y 1 por "no", o aunque votara 1 por "s" y nadie ms, se considera
aprobado el proyecto cuando ha sido tramitado por este procedimiento de la ley cons-
titucional. Por qu? Porque si tiene de antemano el apoyo de ios 2lrdel total de
componentes de cada Cmara, es de presumirse que la abstencin no signifique una
opinin en contra sino simplemente la indiferencia hacia cierto tipo de problemas en
los cuales el elector ha delegado prcticamente en sus representantes que hicieron
el proyecto, la decisin sobre la conveniencia o inconveniencia de una frmula.
En los dems casos, adems de que el plebiscito sea mayoritario, es decir, de
que voten ms ciudadanos por "s" que por "no", se requiere que los votos por "s"
alcancen por lo menos al 35% deltotal de inscriptos en el Registro Cvico, de modo
que hay un requisito de qurum adems de haber un requisito de mayora. Por
qu? Porque en esos otros casos la iniciativa poda provenir de un 10% nada ms
(apartado A) o de un 40oA (apartado B) o de un 50% (apartado C); en el caso del
apartado D, en cambio, se exige ms del 66%, lo que configura de antemano una
presuncin de apoyo poltico importante al proyecto que se trata de plebiscitar.

47. Rgimen constitucional vigente

Vimos el mtodo establecido por la Constitucin vigente para su propia reforma,
es decir, conocemos cules son los actos constitucionales en sentido formal, en
sentido referente al procedimiento, en la Constitucin uruguaya vigente.
Antes de pasar a los actos legislativos haremos una sntesis global de cul es el
contenido que tiene la Constitucin vigente como definidor de un rgimen poltico y

-56-
 m l}erecfrc" tienen un sentido tcnico y vienen a ser la suma de una serie
ne sealar rpidamente.

es un Estado de Derecho
mrrqno es un Esfado de Derecho, prescindimos en este momento del
'@nB- Qu quiere decir "Estado de Derecho"? Estado de Derecho es
s rL,Ri ios actos del poder pblico estn sujetos a Derecho, es decir, est
;r'rican"nte no slo la actividad de los habitantes en general sino inclusi-
le [cs gobemantes cuando actan como gobernantes. En un rgimen
e le*echo no vale por ejemplo que un gobernante tome una medida
so en que esa es la nica manera de salvar al pas o alguna otra razn
=a"a tcmar una medida tiene que fundarse en una competencia consti-
p lrme ue ejercerse esa competencia de acuerdo no slo a lo que diga la
sr-,c:ambin a lo que digan las dems reglas de Derecho establecidas
con la Constitucin.
r'!t !a!'r que el Estado de Derecho sea realmente tal no basta con que se
a'eEa de que los actos de los gobernantes deben adecuarse al orden
xtsr_ctrr que fundarse en una norma jurdica para ser legtimos. Es necesa-
:sablecer procedimientos que tiendan a asegurar la efectividad de esa
recr medios eficaces de garanta de que los actos del poder pblico no se
fe fos cauces jurdicos. Esas garantas pueden referirse a la responsa-
cs :cbemantes o pueden referirse a los medios de corregir los actos que
i;ados en violacin de reglas de Derecho.
al primer aspecto, es decir, la responsabilidad de los gobernantes,la
-F-Euaya establece un complejo sistema que comprende responsabili-
-m-raleza civil, penal, disciplinaria o administrativa y poltica, que depen-
:cc Ce gobernante sea y de qu tipo de hecho violatorio del orden jurdi-
rni;table.
segurdo aspecto, tenemos como ejemplos de medios de corregir los efec-
lr* a3:o legislativo violatorio de la Constitucin, la declaracin de
de las leyes; como medio de corregir los efectos de un acto
'"': *'jolatorio de una regla de Derecho, la posibilidad de que sea anulado
limn-ran de lo Contencioso Administrativo, y as sucesivamente.
:.ar una ojeada muy general a los tipos de responsabilidad de los gober-
"
,r :esttrs a los tipos de correccin de los actos del poder pblico.

funnsabilidad civil
' Jllutr --re deeir responsabilidad civil? Este concepto se estudia en cursos de
rmnmmr 1",'i s ds Derecho comercial. Ser civilmente responsable quiere decir estar

-57 -
 obligado a indemnizar el dao ca,sado. por ejemplo
una persona crrcca con un
automvil a otro, le causa un dao, y entonces resulta civilmente
responsable. Cuando
se dice que hay un seguro de responsabilidad civil,
eilo quiere decir que el riesgo de
ser civilmente responsable puede ser objeto de un
contrato de seguro. La constitu-
cin se refiere expresamente a la responsabilidad
civil en los artculos 24 y 25, arl-
culos que ya hemos citado anteriormente, y en el art.3i2.
Habamos citado el art.24
por la primera parte (que enunciaba personas jurdicas
estatales), Ahora veremos
ese art' 24 por la segunda parte, en que dice que esas personas
jurdicas estatales
"sern civilmente responsables del dao
causado a terceros en la ejecucin de los
servicios pblicos confiados a sugestin o direccin,,.
Ese artculo 24 por ssolo no establece nada de la responsabilidad
de los gober-
nantes o de los que actan en representacin del Estado, pero
el artculo siguiente,
el 25, dice que una vez que la persona jurdica estatal
ha pagado la indemnizacin al
tercero damnificado, esa entidad estatal puede repetir to
lue hubiera pagado en
reparacin contra el funcionario que con culpa grave o dolo,
en ejercicio de sus
funciones o en ocasin de ese ejercicio, haya sido el verdadero
causante del dao.
Esta disposicin se aplica no slo a los funcionarios subordinados
sino tambin a los
funcionarios gobernantes, de modo que tienen una responsabilidad
civil por su con-
ducta cuando sea gravemente culpable o dolosa. Se ha criticado
el hecho de que no
sea obligatorio ejercer ese derecho de repeticin, pues dice ,,el
rgano pblico co_
rrespondiente podr repetir..." (no dice "deber,' como decan
algunos proyectos de
reforma constitucional). se ha criticado que de esa manera
en la prctica puede
ocurrir que los que deban decidir si se hace o no se hace la
accin de repeticin, por
razones de partidismo poltico u otro motivo ilegtimo, no ejerciten
esa accin de
repeticin y dejen que el Estado soporte el dao causado de
manera dolosa o grave-
mente culpable por un funcionario, quedando libre de responsabilidad
civil dicho
funcionario. Evidentemente ese riesgo existe, si la nica responsabilidad
que tuvie-
ran los gobernantes fuera sta, sera bastante peligroso que
su efectividad depen-
diese del propio ente pblico que puede estar administrado por personas
pertene_
cientes al mismo partido poltico que aqul cuya actuacin
dolosa o gravemente
culposa caus eldao, de modo que sera poco probable que
en los hechos llegare
a hacerse efectiva esta responsabilidad. pero, no es intil este
artcuro, en primer
luga porque puede ocurrir que honestamente se acte tomando
en cuenta si en el
caso concreto hay razones de inters pblico para ejercer
o no ejercer la accin de
repeticin, y en segundo luga porque puede ocurrir que
el riesgo de solidaridad
poltica no se d porgue haya cambiado el partido poltico
gobernante despus de
las elecciones o porque el funcionario culpable no pertenezc
al partido gobernante.
Y la discrecionalidad para la accin de repeticin permite
apreciar en cada caso
si conviene o no ejercerfa, teniendo en cuenta las circunstancias
del caso y los efec-
tos que dicha repeticin podr tener en cuanto a la actuacin
inhibida o desenvuelta
que siga el funcionario en el desempeo de sus
funciones.

-58-
 dad disciplinaria
{:r-a :e responsabilidad prevista por la Constitucin es la responsabilidad
:anrbin llamada responsabilidad administrativa que no consiste en la
:el dao sino en una medida que se aplica contra elfuncionario que
:{lr"r sr.JS deberes como tal, contra el funcionario omiso en el cumplimien-
ffi'eres. La responsabilidad disciplinaria est prevista para los funciona-
en varios artculos que los vamos a estudiar despus con un poco
rdhle iun ejemplo tomado al azar: para los funcionarios de los Gobiernos
res. el artculo 275 ordinal5o dice que le corresponde al lntendente
crs e-r.pleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos", as como
r' ctso de ineptitud, omisin o delito...", etc.). Para el caso de funciona-
i:es. pues, est previsto que eljerarca puede tomar medidas discipli-
*los en caso de omisin aunque no cause dao ni sea delito.
8-!- sa!-a los funcionarios que no sean dependientes, que integren un rga-
r,to es el caso de los Directores de los Entes Autnomos, tambin
lms::rcin formas de responsabilidad disciplinaria. Por ejemplo, el artcu-
rtrEa la facultad al Poder Ejecutivo "de destituir a los miembros de los
: a los Directores Generales" (de los Entes Autnomos o Servicios Des-
-:on en caso de ineptitud, omisin
venia de la Cmara de Senadores,
*r- a ejercicio del cargo o de la comisin de actos que afecten su buen
I * ;rrestigio de la institucin a que pertenezcan." Hay ahtambin respon-
ls;m;inaria; no se trata de indemnizar un dao, aun cuando la actitud
-F-ua cus?do ningn dao concreto, patrimonial, igualmente se puede
am ariculo, hacer valer la responsabilidad disciplinaria o administrativa de
de Entes Autnomos.

dad poltica
arncra la responsabitidad poltica. Qu quiere decir responsabilidad
iespcnsabilidad disciplinaria supona una omisin, es decir, una conducta
a =sponsabilidad civil supona un dao, una conducta daosa; esta res-
:cltica, en cambio, no supone ningn dao ni tampoco un reproche
c a nnducta de la persona que va a hacerse polticamente responsable,
te significa un desacuerdo entre la orientacin poltica asumida por
' ia opinin sobre la bondad de las orientaciones polticas que tenga el
lr r: a hacer efectiva esa responsabilidad poltica, que va a controlar pol-
e ;cnducta del funcionario
rns claro y notorio de responsabilidad poltica es el de la que tienen
ics Ministros son polticamente responsables ante la Asamblea Gene-
&rere decir esto? Quiere decir que la Asamblea General puede censurar
su gestin aun cuando esa gestin sea jurdicamente correcta; sim-
ffimmnme ;cr:ie la Asamblea no est de acuerdo con la orientacin poltica, con los

-59-
fines perseguidos por la gestin de ese Ministro o con los medios escogidos para
obtener el fin poltico de que se trate. Por ejemplo porque se considera inconvenien-
te seguir una poltica de desarrollo de tal sector econmico o porque se considera
que los medios empleados no son adecuados para obtener el fin que se busca.

No se trata, pues, de un reproche al Ministro, atribuyndole haber violado alguna

norma o haberse portado mal, sino de una simple desaprobacin, en el terreno de
opiniones polticas, a la gestin seg.uida por el Ministro. Esta responsabilidad se hace
efectiva, en el caso de los Minisos, mediante un procedimiento establecido en los
artculos 147 y 148 de la Constitucin, bastante complicado, que concluye en defini-
tiva en lo que se llama la desaprobacin o censura que la Asamblea General expresa
respecto de uno o varios Ministros o del Consejo de Ministros en su conjunto.
Como esta censura no significa imputacin de mala conducta sino simplemente
una discrepancia poltica, es razonable que existan procedimientos para verificar si
a su vez esa opinin poltica manifestada por la Asamblea General coincide o no con
la opinin poltica del Cuerpo Electoral al cual representa polticamente la Asamblea
General. De ah que establezcael artculo 148 que el Presidente de la Repblica
(actuando como Jefe de Estado, sin intervencin de los Ministros que seran parte
en el conflicto), pueda cuando se censura un Ministro, primero, observar la censura,
y luego en definitiva, disolver las Cmaras, para que el pueblo Cuerpo Electo-
ral-, en nuevas elecciones parlamentarias pueda ratificar o no -el la confianza poltica
en los grupos representados en el Parlamento y de esa manera verificarse si la
censura al Ministro responda o no a la opinin pblica.
En esta forma de responsabilidad, la calificacin de la conducta del gobernante
est sometida a reglas de Derecho simplemente en cuanto al procedimlenfo y a los
ef,ecfos de la censura, pero los motivos por los cuales se censura no son motivos
jurdicos; por eso se llama precisamente "responsabilidad poltica", son motivos pol-
ticos.
En un Estado democrtico esa responsabilidad poltica tiene que estar referida,
en definitiva, a la opinin del Cuerpo Electoral; por eso esta eventual disolucin de
las Cmaras es una manera de verificar si esa censura era democrticamente co-
rrecta. Otros gobernantes, es decir, no los Ministros, sino por ejemplo el Presidente
de la Repblica o los legisladores o los lntendentes o los miembros de las Juntas
Departamentales, no tienen un sistema de responsabilidad poltica ejercitable por
parte de otro rgano del Estado, sino que su responsabilidad poltica se hace efecti-
va en ocasin de las elecciones por la simple va de la no reeleccin. Toda la gestin
de los gobernantes tiene que ser pblica y de manera de que pueda hacerse efecti-
va en la prxima ocasin electoral cada 5 aos, sea en ocasin de elecciones
-sea
extraordinarias consiguientes a una disolucin de las Cmaras- su responsabili-
dad poltica ante el Cuerpo Electoral.
En la reforma de 1997 se dio nuevo texto a los arts. 174 y 175, regulando la
oportunidad de hacer valer responsabilidades polticas de los Ministros y en su caso
de los jerarcas de Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.

-60-
 idad penal
Errno veremos la responsabilidad penal. Los gobernantes, como los
fMBH-i=. estn sujetos a la legislacin penal, esto es, a la posibilidad de
@r *61? establecido una descripcin de una determinada conducta califi-
,ur'-qu :eiho y por consiguiente, atribuyndole una pena, por
ejemplo la pri-
wrmhr. crara. la inhabilitacin para desempear empleos pblicos por un
m nft,Jtfha e1c.

penal tiene que fundarse en la existencia previa de una ley

ir-i abstracto, un tipo de conducta y prevea una pena que corresponda
S;i no fuera as estaramos en un sistema de inseguridad jurdica,
si*er nunca si va a terminar preso; es necesario que haya una previa
ffi:-"aies son las conductas consideradas delito y qu haya una definicin
:slirq * la pena que corresponde a cada tipo de delito.

ffi :e ios gobernantes, la responsabilidad penal a veces est sujeta a

v:qedimientos previos tendientes a evitar que a pretexto de la res-
:enal pueda trabarse elfuncionamiento normalde alguno de los pode-
mm,: For ejemplo si se acusa a un legislador de haber cometido un
sscederse sin ms, como si se tratara de cualquier otro habitante, a
flrE ;L previamente la Cmara respectiva tendr que apreciar si esa
rrt s$a iestnada en realidad a impedir o perturbar el funcionamiento de
.,i1" a efecto
se somete la cuestin a, la respectiva Cmara que puede
iCc al legislador para que pueda ser juzgado como cualquier habi-
s lrnara llega a la conclusin de que la acusacin en realidad no es
wrll,e sE r"a3e para obstaculizar el funcionamiento del poder Legislativo-,
* :safuero, lo que impide que se tramite eljuicio penal hasta que el
'tt.qp
le serio.

-.?onsabi I idad pol ticopenal.

:e bs legisladores y de otros gobernantes, existe otro procedimien-
:xyrientemente'luicio poltico" pero que no lleva ese nombre en la
-,n4r.raya. En el 'Juicio poltico" en realidad no se hace efectiva ninguna
pctca, no se afirma una discrepancia de orientacin poltica sino
ad gobemante haber incurrido en un delito grave. Lo que tiene de
m -n-ro no es el tipo de responsabilidad, sino los rganos que actan de
: re jueces. Se habla de 'Juicio poltico" precisamente porque se ha
a srganos de la mayor representatividad poltica, como son las C-
M JLr,Es Departamentales, las funciones de acusar y de juzgar, al solo
lmsm-lr al delincuente. como se trata de imputar un delito y de acusar y
@&-,3s polticos, se habla de "responsabilidad polticopenal',.
m' 3E :e la constitucin que compete a la cmara de Representantes el
*4r"lnr..rs'|E ce acusar ante la cmara de senadores a los miembros de am-

-61 -
bas Cmaras, al Presidente y al Vicepresidente de la Repblica, a los Ministros, a
los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Admi-
nistrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, por violacin de la Consti-
tucin u otros delitos graves, despus de haber conocido sobre ellos a peticin de
parte o de algunos de sus miembros y declarado haber lugar a la formacin de
causa. El art. 296 otorga a las Juntas Departamentales (por el voto de 1/, del total de
sus componentes) anlogo derecho de acusar ante el Senado a los Ediles o al lnten-
dente respectivo. La Cmara de Representantes o la Junta acusa y la Cmara de
Senadores juzga (artculo 102: "A la Cmara de Senadores corresponde abrir juicio
pblico a los acusados por la Cmara de Representantes o la Junta Departamental,
en su caso, y pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de sus cargos, por
dos tercios de votos del total de sus componentes").
La sentencia de la Cmara de Senadores no se pronuncia sobre la pena aplica-
ble sino que simplemente lo separa del cargo y el problema de la pena aplicable,
incluso el problema de si se equivoc o no la Cmara de Senadores al considerar
probado el delito de que se le acusara, corresponde al Poder Judicial. El artculo
siguiente, el 103 dice que:"Los acusados, a quienes la Cmara de Senadores haya
separado de sus cargos de acuerdo con lo dispuesto en el artculo anterior, queda-
rn, no obstante, sujetos a juicio conforme a la ley". Es decir: los gobernantes alcan-
zados por el rgimen de juicio poltico no terminan en una situacin distinta a la de
los habitantes particulares, tarde o temprano, eljuicio ante el Poder Judicial va a ser
el mismo; lo que se obtiene con la sentencia senatorial es la destitucin, la sancin
penal se tramitar ante el Poder Judicial.

Si el gobernante cesa en su cargo por otra va (terminacin del perodo para el

cualfue electo, aceptacin de renuncia, asuncin de un cargo incompatible, etc.)el
procedimiento del "juicio poltico" se clausura por haber perdido su objeto, pues la
sentencia del Senado sirve "al solo objeto de separarlos de sus cargos". Hay una
hiptesis que hace excepcin a esto: si se trata del Presidente de la Repblica o de
un ex Presiente de la Repblica, el art. 172 admile que se siga el procedimiento del
'luicio poltico" (dice "la forma del artculo 93") hasta seis meses despus de cesar
en dicho cargo. En este caso excepcional, elefecto de la sentencia senatorial reca-
da en el procedimiento iniciado conforme al art. 93 no tiene por objeto la separacin
del cargo, lo que sera redundante, su objeto se reducira al sometimiento al Poder
Judicialdel expresidente sometido a residencia (armonizando asel art. '103 con el
art. 172). De modo que el Presidente de la Repblica durante su mandato y los
expresidentes durante su semestre de residencia no pueden ser acusados ante el
Poder Judicial sin obtener previamente sentencia del Senado. Vencido el semestre
de residencia, los expresidentes pueden ser sometidos a proceso penal como cual-
quier otro individuo.

Comparen esto con lo que rige para elcargo de Ministro. Los Ministros, como los
Presidentes de la Repblica, no pueden ser acusados de ningn delito sino por el
procedimiento del art. 93; pero los exministros, a diferencia de los expresidentes,

-62-
::":len de semestre de residencia, de modo que pueden ser procesados ante el
r:::r Judicial inmediatamente despus de cesar en el cargo, sin necesidad de es-
:e-='ningn tiempo ni obtener seniencia senatorial en "juicio poltico".
Sr el acusado gozara de inmunidades parlamentarias que impedan procesarlo
:,- :revio desafuero, la sentencia del Senado, alquitarle el cargo, lo deja sin inmu-
- ::tes y permite porende su procesamiento judicial, como si hubiera cesado por
'-:,miento de mandato o por renuncia aceptada. Si el acusado por la Cmara de
:=:'esentarites o la Junta Departamental no gozaba de inmunidades, o si haba
,:: Cesaforado, pudo ser sometido a juicio penal ante el Poder Judicial antes o
:=s:..rs de cesar en el cargo; entonces el "juicio poltico" es solamente un procedi-
- :r:o para destituir por delito.
Se incurre en esta responsabilidad por haber violado la Constitucin o haber
:,:-eiido otros delitos graves, de modoque la Cmara de Senadores no podr se-
:''':rlos de su cargo por razones polticas sino por haber cometido alguno de estos
:: -cs: violacin de la Constitucin u otros delitos graves. Comunicada la acusacin
:= a Cmara de Representantes o de la Junta Departamental, e instruido juicio
:,: co en el Senado, cuando se llega al estado de sentenciarlos miembros de la
l=-,ara de Senadores deben votar si consideran suficientemente justificada la res-
: : -sabilidad polticopenal del acusado por un delito de violacin de la Constitucin u
:::: Celito grave. Sise obtienen 21 votos afirmativos, queda pronunciada la senten-
:'" Cada Senador acta ante todo como actan los jueces, juzgando si est proba-
: - :ue el acusado cometi el delito de que se le acusa; pero puede ocurrir, y en esto
-,"siste el aspecto politico deljuicio, que an llegando a la conclusin de que ha
::-etido determinado delito de los referidos all(violacin de la Constitucin u otros
:: ':os graves), por razones polticas entienda inoportuno que se lo separe del cargo
;- ese momento, y vote por ende en contra. La conviccin de que el acusado delin-
:, es requisito necesario, pero no suficiente, para hacer lugar a la responsabilidad
:: 'ticopenal
consistente en la separacin del cargo; ocurre lo mismo que en otras
- :tesis de destitucin por la causaldelito, como las previstas en los arts. 168-10o,
"r3. 209, 273-70 y 275-5o.

La persona separada por la Cmara de Senadores, despus podr ser absuelta

::'el Juez, es decir, el riesgo de error es siempre a favor del acusado, nunca podr
:arcter poltico de este juicio traducirse en que se aplique una pena a un inocen-
: podr traducirse en que quede transitoriamente libre y en ejercicio de sus funcio-
-:s un culpable. Pero tampoco significa impunidad del gobernante que delinca, pues
el procedimiento del llamado "juicio poltico" no culmina en destitucin, no se anti-
a el cesl del gobernante, pero como ste no es vitalicio, llegar un momento en
,e habr oportunidad jurdica de acusarlo y juzgarlo ante el Poder Judicial: en el
:.:so del expresidente cuando concluya su semestre de residencia y en los dems
:asos cuando cese en el cargo.
Si no se alcanzan 21 votos, el procedimiento termina favorablemente al acusado,
::ien continuar ocupando su cargo, sin perjuicio de que pueda cesaren su cargo

-oJ-
por otra va y sin perjuicio tambin de que pueda ser procesado por el Poder Judicial
si no tena inmunidades o si haba sido desaforado por la Cmara que integrase' o
cuando venza el semestre de residencia para los exjefes de Estado.

No tiene sentido presentar una mocin absolutoria, pues el Senado no es com-

petente para absolver; o se obtienen 21 votos que concuerden en que est suficien-
temente justificada la responsabilidad polticopenal del acusado, y entonces el nico
efecto de ello es la separacin del cargo y la sumisin al Poder Judicial, o no se
2/. de votos son un
obtienen, y entonces el proedimiento queda clausurado. Los
de vo-
requisito de la sentencia contraria al acusado; no obtenindose ese nmero
tos, no cabe exigir que se apruebe por mayora de2ly ni por mayora simple'
una

mocin de absolver al acusado'

La nica decisin de la Cmara de Senadores a la que la Constitucin confiere
por probada la
carcter de "sentencia", es la que, reuniendo 21 votos conformes, da
acusacinytieneel so/o efectodesepararal acusadodesus cargos, conlasalve-
a la sentencia del
dad de que si se trata del cargo de Jefe de Estado, el cese anterior
puede ser pro-
Senado no deja sin objeto el procedimiento pues el expresidente no
de residencia'
cesado sin previa sentencia senatorial hasta que venza el semestre
por voluntad del propio sena-
No puede haber otro efecto de la sentencia, ni siquiera
que no sea la sen-
do. ste carece de iurisdiccin para expedir cualquier otro acto
del cargo
tencia prevista en los artculos citados, que es la sentencia de separacin
(o de mera puesta a disposicin del Poder Judicial, si se tratase de un expresidente
que estuviera en el semestre de residencia)'
que pretenda
Por lo tanto, si el senado expide un acto con un contenido distinto,
o privacin temporaria
tener un efecto diferente, como por ejemplo una suspensin
o una pena
de su cargo o una inhabilitacin para ser electo en elfuturo, o una multa,
que
de muerte, prisin o penitenciara, o cualquier otra disposicin inconstitucional
se le ocurriere a los Senadores, tal acto no sera la sentencia prevista en el
art' 102
y
y supuesta en el art. 103, sino un acto sin valor fuerza de sentencia, esto es, sin
autoridad de cosa sometido al rgimen general de los actos administrati-
iuzgaday
vos contrarios a Derecho.
En el caso de los miembros del Poder Ejecutivo, el procedimiento penal ante
el
de
Poder Judicial como el que se sigue a las personas que no ocupan esos cargos
gobierno, no puede hacerse hasta que cesen en sus cargos, porque durante el ejer-
cicio de sus cargos slo pueden ser acusados en la forma deljuicio poltico, aunque
es
el delito imputado no fuere violacin de la Constitucin ni otro delito grave. Cul
la finalidad de esto? La misma que en el caso de los Legisladores cuando se
requiere
el desafuero por su respectiva cmara: impedir que a pretexto de responsabilidad
y
penal se haga por ejemplo, una acusacin contra el Presidente de la Repblica los
y que
Ministros en el momento que tienen que resolver un problema muy importante
la prisin preventiva impida funcionar al Poder Ejecutivo; si estuviera en manos de
en
cualquier conjunto de personas tramar una acusacin, para usarla en el momento

-64*
1,.; :: es ocurriera contra estos gobernantes, ello sera riesgoso para el normal
., ' : : - : riento del gobierno; tiene que haber algn control previo de la seriedad de la

':-::- :r y de su oportunidad poltica. Este control se ha establecido mediante el

- ; : :: - iorma del "juicio poltico", en los ar|s. 172 (Presidente de la Repblica) y 178
r - .-lS ), que en estos casos se aplica inclusive para los delitos leves, porque esos
h- : - :,r no se remiten a todo el art. 93 o a los "motivos previstos en el artculo 93"
, :'* : : :e el art. 296 sino tan slo a la "forma" que seala el artculo 93.

i: lcntrol sobre los actos

I s:gundo aspecto del Estado de Derecho (el que no se refiere a la responsabi-
::: :. los gobernantes sino al control sobre los actos) es bastante completo, inclu-
l -:s completo, en la Constitucin uruguaya que el primer aspecto. Los actos
"i: : -:','os que sean violatorios de la Constitucin pueden dejar de aplicarse previa
.-::in de inconstitucionalidad por la Suprerna Corte de Justicia. Los actos ad-
.:'ativos en general pueden ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Ad-
- - .-.'ativo a peticin de los lesionados en un inters directo, personal y legtimo o
:: . - . :tiulares de un derecho subjetivo que el acto administrativo violara. Hay algu-

--. ='lcepciones a eSto pero las excepciones confirman la regla es decir, son tan
I : - :: q ue sirven simplemente para aclarar que en todos los dems casos no previs-
-;e la regla general. Estn exceptuadas de la accin de nulidad ante el Tdbunal
= : 3ontencioso Administrativo las destituciones, remociones o sustituciones de
:::ores de Entes Autnomos o Servicios Descentralizados previstas en el inciso
:'::'. delart. 175 y en los arts. 197 y 198 de la Constitucin (niel art. 197 nilos dos
-:: ::s finales del artculo 198 valen para los servicios de enseanza, en virtud del
. - l.;5, y el inciso final del art.175 hace imposible la sustitucin de autoridades de
. - - ,rersidad de la Repblica por el procedimiento establecido en ese artculo; de
*:-:ra que las destituciones de miembros de los Consejos Directivos de entes de
:-:=ianza no estn exceptuadas del control delTribunal de lo ContenciosoAdmi-
- . .-::ivo). En estos casos en que no se puede demandar ante el Tribunal de lo
-:-:encioso Administrativo la nulidad del acto administrativo, como en los dems
:,-s:s en los cuales no se utilice la va que lleva a la no aplicacin delacto ilegtimo,
: ::e. no obstante, un control sobre ese acto, control que consiste en que si ese
:: : :ausa perjuicios habr la responsabilidad civil de que hablbamos al principio,
. :.3rgo del Ente pblico al cual se impute el acto causante del perjuicio. De modo
: impunemente; cuando no hay recur-
-: no es que se puedan dictar actos ilegtimos
.:s ante el Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo existe siempre la posibilidad
:; :emandar la reparacin de los perjuicios ante el Poder Judicial.
-ratndose de algunos actos especialmente graves, adems de los recursos
:::ricos que acabamos de sealar existen algunos recursos especiales, o algunos
: : itroles previos antes de que se dicte el acto para asegurar su eficacia, o controles
::sieriores de oficio, que no derivan de que algn interesado proteste sino que
cada acto a determinado control. As
'-:mticamente siempre se debe someter

-65-
por ejemplo, la privacin de la libertad individual da lugar al recurso de hbeas cor-
pus (artculo 17 de la Constitucin); la privacin de la libertad individual a ttulo de
medida pronta de seguridad o la adopcin de cualquier otra medida pronta de segu-
ridad por el Poder Ejecutivo es controlada necesariamente por el Poder Legislativo:
aunque nadie proteste, se comunica la medida tomada a la Asamblea General c
sta est en receso o disuelta-, a la Comisin Permanente; y el rgano legis-
-si
lativo tiene que resolver si mantiene o levanta la medida, aunque no haya habidc
nadie que protestara tiene la obligacin de controlar cmo acta el Poder Ejecutivo.
En otros casos, el control de oficio se hace necesariamente antes de dictar el
acto; por ejemplo, para destituir un funcionario inamovible tiene que pedirse la venia
a la Cmara de Senadores, hay un control preventivo, tanto de legitimidad como de
mrito, antes de dictrselo.
Otras veces el control es posterior al acto pero anterior a su ejecucin' Por ejem-
que
plo, cuando se ordena un gasto o un pago, el Tribunal de cuentas o el contador
lo represente tiene que certificar su legalidad antes de cumplirse con el gasto o el
pago y cuando elTribunal lo considere ilegal, slo podr ejecutarse si el ordenador
insiste, es decir, si no comparte la opinin del Tribunal de Cuentas, y entonces, se
comunicar al rgano de control respectivo para que haga efectiva, si le parece'
alguna otra forma de responsabilidad.

54. Uruguay como Estado social

Todo lo dicho define al Estado uruguayo como un Estado de Derecho, pero ade-
ms de Estado de Derecho es un Estado social de Derecho Qu quiere decir esto
de "social"? Esto se refiere ya no a la existencia de controles y de responsabilidad de
los gobernantes sino al rgimen polticosocial establecido por la Constitucin' En las
primeras Constituciones uruguayas no era cierto que Uruguay fuera un Estado so-
cial de Derecho, era un Estado de tipo liberal burgus, individualista, es decir, se
reconocan en la Constitucin los derechos individuales y especialmente el derecho
de propiedad, y no se acompaaba ese reconocimiento con el reconocimiento de
derechos gremiales y sociales, del tipo del derecho de huelga o del derecho de
sindicacin o del derecho a la iusta remuneracin, etc., y no se acompaaba tampo-
co con la proclamacin de deberes de los habitantes para con la colectividad, como
el deber de aplicar las energas intelectuales o corporales en forma que redunde en
beneficio de la colectividad (art. 53 inciso segundo) o el deber de cuidar su salud y
asistirse en caso de enfermedad (art. 44 inciso segundo) o el deber de los padres de
cuidar y educar a los hijos para que alcancen su plena capacidad corporal, intelec-
tual y social (arI. 41 inciso primero).
A partir de 'X934 se incorporaron en la Constitucin todas estas disposiciones que
permiten calificar al orden jurdico uruguayo como un orden jurdico de tipo social.
Aclaro que esta calificacin de "social" no significa la adopcin de un rgimen socia-

*66-
 se opone a "individual" pero no significa la adopcin de un rgimen
ires se admite la propiedad privada de los medios de produccin.
nrdlm.cs :ue definen a Uruguay como Estado social y no como Estado de
iberal burgus, individualista, son sobre todo los artculos 40 a|71,
.dl k llc ll de la Seccin ll de la Constitucin. En ese captulo hay dere-
:erechos gremiales, derechos derivados de la relacin de trabajo,
sobre la economa del pas y deberes de los habitantes, pro-
grr lstas social de Derecho.

q@rno Estado laico

-"ru,Euayo no se considera afiliado a ninguna confesin religiosa y tam-
afiliado a ninguna concepcin antirreligiosa. No pueden dictarse,
Eles en funcin de concepciones de tipo religioso, ni a favor ni en
f,*"s5.2 en la Constitucin uruguaya desde 1918, cuando se separ la
Smaco del artculo 5 cuando dice: "El Estado no sostiene religin algu-
1mt -c puede discriminar segn la religin, sino que tampoco puede soste-
i' srquiera en forma igualitaria, sino que tiene que prescindir del fen-
c Bajo la Constitucin de 1830, en cambio, el Estado era confesional,
mrno religin del Estado la Catlica Apostlica Romana.
eme art. 5 de la Constitucin que el Estado no sostendr una religin en
B :'la o en forma discriminada no sera necesario decirlo porque
-ello
en Ia igualdad ante la ley proclamada en el art. B-, sino que
gm *-,r;rl,i*1o
a-e el Estado no sostendr :'eligin alguna. No puede pues sostenerse
lrgin, y tampoco pueden sostenerse las religiones en general. Sin
*se n'iismo artculo 5, y otro artculo que est en la Seccin de Gobiernos
(el 297), establecen exenciones impositivas para algunos aspec-
Milrrcd religiosa; pero como se trata de previsiones de la propia Constitu-
tq* ;rcblemas de inconstitucionalidad. Elartculo 5 alfinal declara "exentos
nase le impuestos a los templos consagrados al culto de las diversas reli-
3s s:e el grado de apoyo, de sostenimiento, a la actividad religiosa que la
ia Fuera de esa exencin constitucional, las instituciones religiosas
:er eximidas de tributos ni gravadas con tributos por el hecho de ser
ra institucin de enseanza, por ejemplo, ha de ser habilitada atendien-
strentos establecidos para aspirar a la habilitacin, pero no podra esta-
"r 'egimen ms favorable ni un rgimen menos favorable por el hecho de
l.s:riucin fuere o no fuere religiosa. La prohibicin de que el Estado
=i,; n alguna no impide que una institucin religiosa goce de exenciones
: ;e subvenciones, siempre que tales exenciones o subvenciones se
:r'aberse cumplido tales o cuales requisitos independientes del carcter
ffilm :e e institucin

-67 -
 que
La regla de principio es que el Estado no sostiene religin alguna, de modo

en ltima instancia, el que va a decidir quin la aplic bien y quin la aplic

mal, va a
ser el juez, un rgano jurisdiccional; para eso estn los jueces, para eso existen los
cmo se interpre-
actos jurisdiccionales, para poner trmino a las discusiones sobre
que surjan
tan las normas y cmo fueron los hechos en cada caso concreto en
discrepancias

-68-
 Pltoteccin del medio ambiente
las dos ltimas reformas constitucionales se introdujeron
disposiciones sobre
cirn del medio ambiente, recogiendo una coniente mundialtendiente
a reco-
rna nueva serie de derechos fundamentales, llamados ,,de tercera genera_
iqn integran como los anteriormente reconocidos, elTus cogensinternacional
derechos humanos.
b9 reformado del art. 4z de la constitucin comienza diciendo: ,,La protec_
H medio ambiente es de nters general. Las personas debern abstenerse
qlfler acto que cause depredacin, destruccin o contaminacin
graves al
anbiente. La ley regramentar esta disposicin y podr prever
b bansgresores." Esto debe reracionarse con ros arts. 7, 32 y 36,sanciones
de modo
Inevo texto constitucional viene a decir que la proteccin'del medio
ambiente
m de hs "razones de inters general" que pueden servir de fundamento para
rn ley limite la proteccn en er goce de ra propiedad, de ra ribertad, de ra
, deltrabajo, etc.

-69-