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O MUNICPIO E A GESTO DESCENTRALIZADA E

PARTICIPATIVA DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

Gislaine Alves Liporoni PERES*


Andr Luis Centofante ALVES**

RESUMO: O artigo apresenta algumas reflexes acerca dos desafios


enfrentados pelos municpios na gesto descentralizada e
participativa da Poltica de Assistncia Social, a partir da Constituio
Federal de 1988, regulamentada pela LOAS - Lei Orgnica da
Assistncia Social e materializada pelo SUAS - Sistema nico de
Assistncia Social. Em anexo, apresentamos relato de experincia a
fim de demonstrar na prtica a gesto de um municpio.

PALAVRAS CHAVE: gesto. descentralizao. participao social.


poltica de assistncia social.

O presente texto tem o propsito de contribuir para a


compreenso da gesto descentralizada e participativa da
Poltica de Assistncia Social, na esfera municipal. O foco de
anlise o modelo de gesto proposto pelo SUAS - Sistema
nico da Assistncia Social, na dimenso da proteo social.
Para tanto, baseia-se nos contedos da Constituio Federal
de 1988, da LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social, do SUAS -
Sistema nico da Assistncia Social e no estudo de autores que
abordam o tema da Poltica Nacional de Assistncia Social.
marco legal a Constituio Federal de 1988, em que a
Assistncia Social tem seus contornos jurdicos estabelecidos,
no Ttulo VII da Ordem Social, no Captulo da Seguridade Social
ao lado da Sade e Previdncia Social, introduzindo o modelo de
gesto descentralizada e participativa das polticas sociais,
assegurando ao Estado o dever de prov-las.
Assistncia Social destinada uma Seo especfica
(artigos 203 e 204), estabelecendo diretrizes a serem adotadas
por esta Poltica:

*
Assistente social; mestranda no Programa de Ps-Graduao em Servio Social
da Faculdade Histria, Direito e Servio Social - UNESP/Franca SP; CEP 14 403-054.
**
Administrador; mestrando no Programa de Ps-Graduao em Servio Social da
Faculdade Histria, Direito e Servio Social - UNESP/Franca SP; CEP 14 403-054.

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Art. 203 - A assistncia social ser prestada a
quem dela necessitar, independente da
contribuio seguridade social, e tem por
objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III - a promoo da integrao ao mercado de
trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas
portadoras de deficincia e a promoo de sua
integrao vida comunitria;
V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio
mensal pessoa portadora de deficincia e aos
idosos que comprovem no possuir meios de
prover a prpria manuteno ou de t-la provida
por sua famlia, conforme dispuser a lei.
Art. 204 - As aes governamentais na rea da
assistncia social sero realizadas com recursos do
oramento da seguridade social, previstos no art.
195, alm de outras fontes, e organizadas com base
nas seguintes diretrizes:
I - descentralizao poltico-administrativa,
cabendo a coordenao e as normas gerais esfera
federal e a coordenao a execuo dos respectivos
programas s esferas estadual e municipal, bem
como a entidades beneficentes e de assistncia
social;
II - participao da populao, por meio de
organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os
nveis.

Tal contexto consagrou a Assistncia Social como poltica


pblica, efetivadora dos direitos sociais constitucionalmente
garantidos, provocando profundas transformaes nas
referncias conceituais, bem como no reordenamento
administrativo e na gesto e controle social da poltica em todo o
pas.
A Assistncia Social ganha status de poltica pblica,
representando a ruptura com as prticas de solidariedade e
viso fatalstica da pobreza. Bravo e Pereira (2001, p. 222)
conceituam:

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Poltica Pblica no sinnimo de poltica estatal.
A palavra "pblica", que acompanha a palavra
"poltica", no tem uma identificao exclusiva
com o Estado, mas sim com o que em latim se
expressa como res pblica, isto , coisa de todos,
e, por isso, algo que compromete,
simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em
outras palavras, ao pblica, na qual, alm do
Estado, a sociedade se faz presente, ganhando
representatividade, poder de deciso e condies
de exercer o controle sobre sua prpria
reproduo e sobre os atos e decises do governo
e do mercado. o que preferimos chamar de
controle democrtico exercido pelo cidado
comum, porque um controle coletivo, que emana
da base da sociedade, em prol da ampliao da
democracia e da cidadania.

O foco do estudo diz respeito ao processo de


democratizao do Estado, por meio da descentralizao
poltico-administrativa, participao e controle social, o que
significa a consolidao de um novo modelo de gesto pblica.
Nesta perspectiva, entende-se por gesto
descentralizada e participativa, a gesto intergovernamental,
mediante diviso de responsabilidades entre a Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal na conduo e financiamento do
conjunto das aes da Assistncia Social, de maneira
complementar e cooperativa, com a participao da sociedade
civil, atravs dos conselhos que atuam diretamente na
formulao, definio e acompanhamento das polticas sociais
e controle na aplicao dos recursos.
Nesta tica, a governabilidade social democrtica,
participativa e controlada exige habilidades tcnicas e polticas
sofisticadas do Estado, para assegurar o processo de
descentralizao.
O sistema descentralizado e participativo definido por
Uga (1991, p. 97) como:

[...] um processo de distribuio de poder que


pressupe, por um lado, a redistribuio dos
espaos de exerccio de poder ou dos objetos de
deciso - isto , das atribuies inerentes a cada
esfera de governo e, por outra, a redistribuio dos

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meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos
humanos, financeiros, fsicos.

Para regulamentar os textos da Constituio Federal de


1988, especificamente os artigos 203 e 204, que tratam da
poltica de Assistncia Social, promulgada a LOAS - Lei
Orgnica da Assistncia Social em 1993.
A LOAS dispe sobre a organizao da Assistncia Social,
enquanto poltica de direito a todos os brasileiros, de carter no
contributivo, devendo prover mnimos sociais para segmentos
excludos, articular-se com as demais polticas setoriais, com
vistas ao enfrentamento da pobreza, rompendo com o paradigma
da caridade, benevolncia e doao, passando perspectiva da
cidadania, mediante o sistema de proteo social1 e garantia de
direitos aos usurios dessa poltica.
A organizao da Assistncia Social prescrita nos
objetivos, princpios e diretrizes da LOAS propicia condies
para a universalidade dessa poltica, na lgica da garantia de
acesso a todo cidado que dela necessitar, da responsabilidade
do Estado pela sua execuo, tendo a colaborao da sociedade
civil e de participao cotidiana dos cidados na gesto pblica.
Neste sentido, os dispositivos constitucionais determinam
que a Assistncia Social tenha como objetivo atender
maternidade, infncia, adolescncia, pessoa portadora de
deficincia, ao idoso e fomentar programas de gerao de renda.
A LOAS traz em seu bojo uma nova lgica para a
Assistncia Social, exigindo mudana na relao entre Estado e
sociedade, introduzindo uma nova forma de administrar e
enfrentar a excluso social, colocando como maior desafio ao
poder pblico a reorganizao dos servios socioassistencias,
por meio de uma gesto dinmica e coletiva com a participao
da sociedade civil, nas decises e controle sobre a Poltica de
Assistncia Social.
Essa nova cultura em torno da poltica de Assistncia
Social concebida na co-responsabilidade entre a esfera federal,

1
Proteo social compreendida na Poltica de Assistncia Social como o
conjunto de programas, projetos, servios e aes voltadas a assegurar
mnimos sociais de sobrevivncia e incluso parcela da populao em
situao de pobreza e vulnerabilidade.

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estadual e municipal, superando a centralizao do poder no
governo federal.
A Constituio de 1988, nos artigos 18 a 43, estabelece a
organizao do Estado reconhecendo a autonomia dos entes
federados, o que se realiza no remanejamento de competncias
decisrias e executivas, implicando a auto-gesto local.
Assim, o municpio elevado instncia dotada de
capacidade tcnica e operacional de gesto do Sistema Municipal
de Assistncia Social, processo definido como municipalizao. A
Poltica Nacional conceitua a municipalizao enquanto:

A passagem de servios e encargos que possam


ser desenvolvidos mais satisfatoriamente pelos
municpios. a descentralizao das aes
poltico-administrativas com a adequada
distribuio de poderes poltico e financeiro.
desburocratizante, participativa, no autoritria,
democrtica e desconcentradora do poder. (PNAS,
1995, p. 21).

Em outras palavras, as atribuies e competncias dos


governos federal e estadual so predominantemente normativas
e, ao governo municipal, cabe a execuo das aes finalsticas
da poltica.

Aos municpios e ao Distrito Federal coube a carga


mais pesada: garantir o custeio e a implementao
dos benefcios eventuais (auxlio natalidade e
morte), implementar os projetos de enfrentamento
pobreza, atender s aes assistenciais de
carter emergencial e prestar os servios
assistenciais previstos na lei. (FERREIRA, 2000, p.
144).

Apesar do avano, principalmente, no campo terico-


conceitual e de reordenamento administrativo implementados
pela Constituio Federal e regulamentados na LOAS, nota-se
que a reforma do Estado brasileiro, na dcada de 1980,
caracteriza-se em resposta sociedade brasileira que
encontrava-se num processo de superao da ditadura militar e
marcada pela necessidade de um outro modelo para conduo
da poltica pblica.

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Assim, a poltica social brasileira foi criada para enfrentar
as complexas desigualdades instaladas ao longo das diferentes
conjunturas histricas do pas. Realidade que no atual cenrio
da globalizao mundial se agrava pelo acirramento da pobreza
e da excluso social, decorrentes das mudanas econmicas,
tecnolgicas, polticas e culturais.
Diante do exposto, a gesto descentralizada representa
ingrediente fundamental na reorientao da poltica social,
modelo que pode ser adequado e aplicado nos mais diferentes
tipos de organizaes, sejam pblicas, privadas ou no
governamentais. Para Maximiano (2000, p. 281), a gesto
descentralizada apresenta algumas vantagens em relao
gesto centralizada:

A organizao descentralizada permite avaliar os


gerentes com base em sua capacidade de tomar decises
e resolver problemas. Por isso, tende a aumentar a
satisfao dos gerentes com o sistema de controle de
resultados. Na organizao centralizada, a avaliao do
desempenho sempre depende de critrios estabelecidos
pela hierarquia superior.
A descentralizao produz um clima de competitividade
positiva dentro da organizao, j que as pessoas se
comparam e so avaliadas com base em resultados. Na
organizao centralizada, a busca da uniformidade
impede a competio.
A descentralizao produz a criatividade e
engenhosidade na busca de solues para os problemas
da organizao. A centralizao tenta inibir a iniciativa e,
com isso, desestimular a criatividade.

Reconhecendo o potencial dos municpios para


democratizao da Assistncia Social, a LOAS define a estrutura
operacional dessa poltica e pressupe requisitos bsicos na
construo da gesto descentralizada e participativa, tais como:
Plano Municipal de Assistncia Social: instrumento de
planejamento estratgico para consolidao da poltica de
Assistncia Social, nele deve estar contido indicadores e
problemticas relativos Assistncia Social, diretrizes e
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objetivos que se pretende alcanar, prioridades, programas,
projetos, servio e aes a serem ofertadas, fontes de
financiamento, metodologia de trabalho e proposta de
monitoramento e avaliao. Sua elaborao pressupe o
conhecimento da realidade e tomada de decises tcnicas,
polticas e administrativas;
Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS):
instncia de deliberao colegiada do sistema descentralizado e
participativo, de carter permanente e composio paritria
entre poder pblico e sociedade civil com competncia para
atuar na formulao, aprovao, fiscalizao e avaliao dos
resultados da poltica de Assistncia Social;
rgo Gestor da Assistncia Social: unidade pblica
coordenadora do Sistema Municipal de Assistncia Social,
encarregado de planejar e promover a descentralizao, o
controle social, o monitoramento e avaliao da poltica de
Assistncia Social;
Fundo Municipal de Assistncia Social: materializa a
descentralizao da execuo oramentria atravs da gesto
dos recursos destinados ao financiamento da Assistncia Social.
O modelo de gesto apresentado concebeu os municpios
brasileiros como se fossem uniformes, desconsiderando a
heterogeneidade destes, no que tange s regies e Estados aos
quais pertencem. Tornou-se evidente a necessidade de
estabelecer condicionalidades mais flexveis que dessem conta
da diversidade da realidade do territrio nacional.
Nos dez anos que sucederam a LOAS, a Poltica de
Assistncia Social, com carter de proteo social, foi formulada
e executada atravs de oferta de benefcios, programas,
projetos, servios e aes segmentadas, focadas no indivduo e
marcadas por sobreposio de aes. Apesar de todo o esforo
na organizao dessa poltica pblica, a promoo da incluso
da populao alvo da Assistncia Social se revelou frgil perante
as demandas sociais crescentes, necessitando o enfrentamento
de importantes desafios. Porm, as conquistas da sociedade no
reconhecimento, por parte do Estado, da Poltica de Assistncia
Social como direito do cidado, no podem ser desconsideradas.
Neste perodo, os maiores avanos so registrados na
organizao da estrutura exigida para a gesto municipal,

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porm, ocorre que os municpios no conseguiram de fato a
autonomia, a clareza do seu papel e como gerir essa poltica que
tem dupla dimenso, de um lado, a sociedade civil organizada
contrapondo a participao, e de outro, o prprio poder pblico
local gerenciando e executando a Assistncia Social.
Embora os municpios apresentam empenho e
legitimidade para dar respostas s demandas do seu territrio,
as prticas documentadas apontam que estes no conseguem se
apropriar e converter os programas, projetos, servios e aes
em polticas pblicas municipais calcadas nas suas prioridades.
Esta etapa da descentralizao/municipalizao da
Assistncia Social evidencia prticas poltico-administrativas
centralizadoras e autoritrias, ausncia de estrutura operacional
e pessoal qualificado para execuo dos servios, vcios
assistencialistas e clientelistas, composio inadequada dos
conselhos municipais de Assistncia Social, ingerncia dos
gestores pblicos, enfim, desqualificao tcnica, operativa e
poltica para avanar na construo da poltica.
Durante as primeiras Conferncias de Assistncia Social,
houve manifestaes de receio de que o processo de
descentralizao se tornasse apenas um instrumento de
desresponsabilizao do Estado, principalmente no mbito
federal, havendo apenas repasse de responsabilidades para os
municpios, despreparados tcnico e financeiramente para
assumir tamanha tarefa.
Na busca pela consolidao dessa poltica pblica,
desencadearam novos momentos de discusso e reestruturao
da Assistncia Social, dando origem, em 2004, Resoluo n.
145, com o texto da Poltica Nacional de Assistncia Social,
resultando no SUAS - Sistema nico da Assistncia Social, que
tem como base legal a Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS.
Pode-se afirmar, como no texto da Poltica Nacional de
Assistncia Social, que o SUAS:

Materializa o contedo da LOAS, cumprindo no


tempo histrico dessa poltica as exigncias para a
realizao dos objetivos e resultados esperados
que devem assegurar direitos de cidadania e
incluso social [...]. Define e organiza os elementos
essenciais e imprescindveis execuo da poltica

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de Assistncia Social possibilitando a
normatizao dos padres nos servios, qualidade
no atendimento, indicadores de avaliao e
resultados, nomenclatura dos servios e da rede
socio-assistencial e, ainda, os eixos estruturantes e
de subsistemas conforme descrito [...]. (PNAS,
2004, p. 33).

O SUAS estabelece que a proteo social seja garantida


atravs de benefcios, programas, projetos, servios e aes que
visam a autonomia do indivduo ou famlia na proviso das
necessidades bsicas, prprias vida humana em sociedade.
J os usurios da Poltica de Assistncia Social no SUAS
so as famlias, os indivduos e os grupos que se encontram em
situao de vulnerabilidade, risco social e pessoal, decorrentes
de rompimento ou fragilidade de vnculos familiares e
comunitrios.
Para Silveira (in BATINI, 2007, p. 65):

A implantao do Suas expressa um momento


histrico importante de afirmao de um campo
prprio, com potencial estratgico para alargar a
agenda pblica na relao com as demais polticas
e favorecer processos sociopolticos dinamizadores
da participao popular. Tais resultados dependem
de mediaes tcnico-polticas capazes de
possibilitar aos sujeitos reflexes que saturem as
contradies da realidade, capturem possibilidades
concretas e, pela prxis, impulsionem mudanas
concretizadoras de princpios e compromissos
tico-polticos vinculados a um projeto de
sociedade igualitria.

Esse Sistema define, organiza a Assistncia Social em todo


o territrio nacional, e estabelece que a proteo social tenha
como base organizacional a matricidade scio-familiar, a
territorializao, a proteo pr-ativa e a integrao com as
polticas sociais e econmicas. Apresenta-se como instrumento
regulador desta poltica a Norma Operacional Bsica -
NOB/SUAS, que estabelece condies para garantir sua eficcia,
apresentando conceitos, definindo estratgias, princpios e
diretrizes para operacionalizao da mesma.

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A Poltica Nacional de Assistncia Social define como
usurio:

[...] cidados e grupos que se encontram em


situao de vulnerabilidade e riscos, tais como:
famlia e indivduos com perda ou fragilidade de
vnculos de afetividade, pertencimento e
sociabilidade: ciclo de vida; identidades
estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal resultante de deficincias;
excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais
polticas pblicas; uso de substncias psicoativas;
diferentes formas de violncia advinda do ncleo
familiar, grupos e indivduos; insero precria ou
no insero no mercado de trabalho formal e
informal; estratgias e alternativas diferenciadas
de sobrevivncia que podem representar risco
pessoal e social (PNAS, 2004, p. 86).

A proteo social passa a ser garantida em nvel bsico e


especial. A proteo social bsica tem por objetivo prevenir
situaes de risco por meio do desenvolvimento de
potencialidades e aquisies, atravs do fortalecimento de
vnculos familiares e comunitrios. O equipamento executor
dessa proteo o CRAS - Centro de Referncia da Assistncia
Social, enquanto unidade pblica estatal que organiza e
coordena a rede de servios socioassistenciais de proteo
social bsica.
A proteo social especial subdividida em mdia e alta
complexidade. primeira, cabem os servios ofertados s
famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos
laos familiares e comunitrios no foram rompidos. J a alta
complexidade garante proteo integral: moradia,
alimentao, higienizao e trabalho protegido para famlias e
indivduos que se encontram sem referncia, ou em situao
de ameaa, necessitando ser retirados de seu ncleo familiar
e comunitrio. Estes servios so ofertados no CREAS - Centro
de Referncia Especializado da Assistncia Social, enquanto
unidade pblica estatal de prestao de servios
especializados e continuados.
De acordo com Silveira (In: BATTINI, 2007, p. 66):

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As funes da poltica so hierarquizadas em
proteo social bsica e proteo social especial,
o que exige o reordenamento dos servios com a
organizao de fluxos, considerando a
complexidade das medidas de proteo em
interface com outras polticas de proteo. A
afirmao da assistncia social como poltica de
proteo social no deve restringir o
entendimento e a construo do sistema de
proteo social, ao mesmo tempo em que deve ser
superado e entendido da assistncia social como
poltica subsidiria na relao com o trabalho.
Processo que requer a articulao de polticas
para o enfrentamento das desigualdades
estruturais e sua expresso na falta de acesso
sade, educao, renda, habitao, entre outras.

Nessa compreenso, a hierarquizao das protees


possibilita a organizao dos servios sociassistenciais.
O SUAS prope gesto descentralizada e participativa com
novo desenho, deixando claras as atribuies e competncias do
Estado nos trs nveis de governo, que sero to mais efetivas
quanto maior a ampliao dos espaos de participao e
controle da sociedade civil.
Destaca-se, ento, uma nova verso para a relao entre o
pblico e o privado, que se estabelece atravs de aes
integradas e articuladas entre a sociedade civil e o Estado. Esse
componente fundamental na reorientao da poltica de
Assistncia Social, por meio de sistema de rede
socioassistencial, ou seja, o conjunto de programas, projetos,
servios, aes e organizaes responsveis pela execuo
dessa poltica. A unidade proposta aborda igualmente as demais
polticas internas do governo, que deve manter dilogo
permanente e ao integrada.

Gesto em rede apresenta maleabilidade,


combinando-se tanto com o modelo gerencial quanto
com o participativo. Apesar de sua proposta no ser
recente, tem sido inovadora para a cultura da gesto
de polticas pblicas brasileiras ao colocar como
pauta central ultrapassar o trao histrico de aes
polticas fragmentadas, sobrepostas e principalmente
que no articulam as dimenses e os sujeitos locais,

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regionais e globais. Pode-se admitir que a gesto de
polticas pblicas em rede uma estratgia de
enfrentamento da questo social, visando ampliar seu
impacto e a superao do trabalho setorializado e
paralelo, pois, na perspectiva de rede, cada poltica
setorial (habitao, sade, cultura, assistncia,
economia etc) est interfacetada, assim como tem sua
rede prpria inserida na malha de redes em diferentes
modalidades (de atores, de programas,
movimentalista, de solidariedade, entre outras)
permitindo um novo modo de exerccio do poder e da
relao entre governo e sociedade civil (BATTINI,
2007, p. 136).

Esse sistema refora a democratizao do Estado,


proposta na Constituio Federal de 1988, assegurando a
promoo de maior justia social atravs de prticas
socioassistenciais mais eficientes e distribuio mais eqitativa
dos servios pblicos para toda populao.
A participao social proposta pelo SUAS refora a
necessidade de construo da participao real, que confere
sociedade poderes para interferir na agenda do governo,
definindo prioridades e prerrogativas para avaliar as aes
governamentais. Ao que s se concretiza quando viabilizado
o acesso a informaes e decises, por meio de um processo de
gesto transparente.
Contudo importante reconhecer que o controle social
contempla o protagonismo sciopoltico por parte do usurio da
Assistncia Social. O protagonismo consiste em [...] organizar-
se politicamente para ir alm da cidadania individual, atingindo
o patamar coletivo (DEMO, 2003, p.39).
Nesta ordem, o SUAS consolida o modelo de gesto
democrtica, compartilhada, co-financiada e de cooperao
tcnica entre governos federal, estadual e municipal,
estabelecendo diviso de responsabilidades entre eles,
respeitando a diversidade das regies decorrente de
caractersticas culturais, socioeconmicas e polticas.
Nesse momento, o municpio, enquanto responsvel pela
gesto da poltica de Assistncia Social local, vai gerenciar as
inovaes trazidas pelo SUAS, que apresenta exclusivos

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conceitos e definies, exigindo grande esforo para alcance do
reordenamento proposto para essa poltica.
Para a implantao do sistema de gesto descentralizada
e participativa, a administrao pblica tem como desafio ser
mais propositiva e ativa, apropriando-se de instrumentos de
gesto visando ampliar sua capacidade de interveno na rea
social e de resultados efetivos.
A gesto descentralizada e participativa permite
demonstrar objetividade e organizao da Poltica Municipal de
Assistncia Social, conferindo a ela o carter de poltica pblica,
comprovando que essa rea pode responder e garante respostas
s necessidades sociais bsicas.
A gesto compreende o conhecimento da realidade,
planejamento das aes, prevendo objetivos, metas, tempo
necessrio para atingir os resultados esperados, e avaliao que
possibilita aprimorar as aes e manter a transparncia com o
pblico atendido, instncias de controle, parceiros e
financiadores da poltica.
A boa gesto desta no modelo proposto torna-se decisivo
para a consolidao da Assistncia Social como poltica pblica
de direito social.
Neste contexto, dentre as teorias do conhecimento a
Administrao, enquanto cincia do trabalho organizado e
planejado, fornece subsdios para as prticas da gesto
descentralizada e participativa.
Segundo Maximiano (2000, p. 26),

Administrao significa, em primeiro lugar, ao. A


administrao um processo de tomar decises e
realizar aes que compreende quatro processos
principais interligados: planejamento, organizao,
execuo e controle. Os processos administrativos
so tambm chamados funes administrativas ou
funes gerenciais. Outros processos ou funes
importantes, como coordenao, direo,
comunicao e participao, contribuem para a
realizao dos quatro processos principais.

Denominadas como funes gerenciais por Tenrio (2006,


p. 20), o autor explica que essas funes devem ser entendidas
como um ciclo que se repete dentro da organizao e que est
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relacionado com a previso, a diviso do trabalho, a execuo e o
acompanhamento.
Dentro da estrutura necessria ao municpio, na efetivao
de gesto descentralizada e participativa, os gestores
municipais so partes fundamentais na implantao e
desenvolvimento da mesma, cabendo a eles dominar as funes
gerenciais do planejamento, organizao, execuo e controle,
necessrias ao alcance da efetividade, eficincia e eficcia.
Para tanto, os gestores municipais devero iniciar seus
trabalhos planejando suas aes. Eles tambm devero possuir
algumas caractersticas gerenciais imprescindveis
organizao e execuo dos trabalhos, tais como liderana,
autoridade, senso de organizao administrativa, disciplina,
firmeza no processo de tomada de decises, boa comunicao,
viso estratgica, dentre outras.
Ainda com relao ao gestor, Tenrio (2006, p. 20) cita que
as funes gerenciais so essenciais ao seu trabalho.
A efetivao da gesto proposta pelo SUAS, compreende
gestores municipais da poltica de Assistncia Social atuando a
partir de planejamento, considerando a realidade socioeconmica
e cultural da populao urbana e rural. Compreende tambm a
integrao e articulao dos benefcios, programas, projetos e
servios ofertados na rede socioassistencial do territrio a ser
trabalhado, com primazia ateno s famlias e seus membros.
Os princpios dessa nova gesto social consistem em
valorizar a participao e controle social, avaliar e monitorar as
aes da poltica de Assistncia Social, utilizar tecnologias
informacionais, dar maior transparncia s aes e responder s
demandas com efetividade.
Assim, a grande contribuio da Administrao para a
gesto da poltica de Assistncia Social, que se d em
conjuntura complexa, so seus conceitos, modelos de estrutura
organizacional, funes e habilidades inerentes ao gestor.
Contudo, o aprimoramento na implementao do SUAS,
recai sobre o municpio, que precisa: desempenhar uma boa
gesto; ampliar e renovar o quadro de pessoal tcnico
qualificado com perfis mais sensveis s necessidades da
sociedade; desenvolver habilidades de comunicao, atravs do
uso de tecnologia da informao; responder s crescentes

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demandas sociais; elevar o padro de qualidade dos servios
ofertados; garantir a participao social na definio das
prioridades e transparncia na gesto dos recursos pblicos.

Os servios desenvolvidos no Suas podem ou no


gerar possibilidades de autonomia e protagonismo,
dependendo dos impactos provocados no modo de
ser e de pensar da populao usuria. Da a
importncia de conjugar os servios com as
finalidades a serem buscadas em sua execuo, em
particular quanto ao atendimento das demandas
societrias, o que exige elaborao conceitual que
direcionem as prticas tcnico-polticas, na
perspectiva de valores e princpios do campo
democrtico-popular (BATTINI, 2007, p.155).

Apenas afirmar a Assistncia Social como direito no


basta para a efetivao do SUAS. Torna-se imprescindvel uma
reflexo sobre o modelo de gesto que est sendo desenvolvido
pelos municpios.

Relato de Experincia

Desde a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia


Social LOAS, em 1993, os municpios brasileiros buscam
efetivar a diretriz da descentralizao poltico-administrativa,
assim como a estrutura do sistema municipal para consolidao
da proteo social.
O relato aqui apresentado proveniente de reflexes
realizadas a partir de experincia profissional vivenciada junto a
um municpio, que receber o nome fictcio de Miras. Tal
vivncia prtica instigou o estudo da gesto da poltica de
Assistncia Social na esfera municipal, com base no modelo
descentralizado e participativo aplicado diretamente em Miras.
O municpio na qual se realizou a experincia
caracterizado pela Poltica Nacional de Assistncia Social como:
Municpio de pequeno porte II, ou seja, com populao
estimada de 45.000 (quarenta e cinco mil) habitantes, localizado
na regio nordeste do Estado de So Paulo, regio
administrativa do governo de Franca.

Servio Social & Realidade, v. 18, n. 1, p. 73-96, 2009 87


Neste municpio, a implementao da poltica de
Assistncia Social iniciou-se no ano de 1995, momento em que
os programas, projetos, servios e aes socioassistenciais,
executados pela rede pblica e privada, estavam fortemente
carregados do estigma da caridade, da filantropia, da
arbitrariedade, do despotismo e do clientelismo.
Romper com tais estigmas e pensar a Assistncia Social
enquanto direitos passou a ser um esforo contnuo dos atores
dessa poltica no municpio.
Na busca pela compreenso dos princpios e diretrizes
assegurados na Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS,
iniciou-se a longa caminhada relativa s questes da
Assistncia Social, desde a participao em inmeros momentos
de capacitao para compreenso de conceitos, definies e
identificao de papis e atribuio dos municpios, at a
montagem da estrutura necessria para municipalizao dessa
poltica.
Uma das primeiras aes realizadas neste municpio foi a
criao do rgo Gestor Municipal da Assistncia Social que, na
verdade, consistiu na expanso do Fundo Social de
Solidariedade (organizao gerida pela primeira dama do
municpio).
Nesta mesma estrutura fsica e de recursos humanos,
originou-se o Setor de Promoo Social, em que a presidente do
Fundo Social de Solidariedade passa a acumular a funo de
gestora municipal de Assistncia Social. Trata-se de duas
funes contraditrias, sendo que a primeira refere-se ao
exerccio poltico-partidrio e a segunda poltica pblica de
garantia de direitos.
A criao do Conselho Municipal de Assistncia Social
CMAS, aconteceu concomitantemente implantao do rgo
gestor, mediante aprovao da Lei de criao do mesmo, no ano
de 1995, copiada de um modelo de lei disponibilizado pelos
gestores da poltica estadual.
A implantao deste Conselho foi a tarefa mais rdua,
primeiro pelo fato dos prprios tcnicos do municpio no
compreenderem bem as competncias do mesmo, e, em
segundo lugar, por no encontrar representantes do poder
pblico e da sociedade civil com disponibilidade e

88 Servio Social & Realidade, Franca, v.18, n. 1, p. 73-96, 2009


compromisso para gerir o mesmo. Um terceiro fato foi a
intencionalidade dos conselheiros: garantir vantagens para sua
entidade, sem compreender que representava um segmento da
populao. vlido mencionar que estiveram presentes,
tambm, a influncia poltico-partidria e a defesa dos
interesses pessoais e particulares.
Pode-se afirmar que, somente no exerccio de 2007, o
CMAS passou a funcionar mais prximo do estabelecido na
legislao pertinente, aps incessantes movimentos de
mobilizao, sensibilizao e articulao junto aos atores
sociais.
A etapa seguinte consistiu em elaborar o Plano Municipal
de Assistncia Social, que foi baseado em roteiro pr-
estabelecido pelos rgos pblicos estadual e federal.
Esse foi outro exerccio complexo, pois exigia que fossem
apresentados dados e indicadores relativos s demandas
sociais a serem priorizadas nas aes assistenciais financiadas
pela Unio, Estado e Municpio.
Por outro lado, o municpio no dispunha dessas
informaes e, por mais que a equipe se esforasse, no
conseguiu realizar a tarefa. Todas as problemticas pareciam
prioritrias, e incorreram em erros graves perante as maiores
necessidades apresentadas pela populao usuria dos
servios.
Outro requisito exigido pelo municpio foi a criao do
Fundo Municipal de Assistncia Social - FMAS, que nos
primeiros anos, embora a LOAS assegure o co-financiamento
pelas trs esferas de governo, foram creditados neste fundo
somente recursos advindos do nvel federal e estadual,
inviabilizando o controle social do Conselho, que desconhecia o
montante real destinado assistncia social por parte do
municpio.
Refletindo sobre a descentralizao e participao
exercida durante os primeiros anos neste municpio, observa-se
que as aes foram sendo desenvolvidas s pressas, sem
planejamento e avaliao de resultados, sempre visando atender
s exigncias postas pela Unio e Estado, para que os recursos
repassados ao municpio no fossem suspensos.

Servio Social & Realidade, v. 18, n. 1, p. 73-96, 2009 89


Ainda se pode afirmar o mesmo sobre as aes, programas
e projetos que foram desenvolvidos atravs de servios
fragmentados, segmentados, sobrepostos e nem sempre
condizentes com as atividades e pblico apresentados no Plano
Municipal que, por sua vez, foram elaborados sem conhecimento
aprofundado da realidade.
Durante dez anos, o municpio buscou atender as
determinaes legais, porm sem consonncia com as diretrizes
e princpios propostos na poltica de Assistncia Social.
Na realidade, o caminho percorrido na implementao do
processo de municipalizao desta poltica representou sempre
uma sobrecarga para o Poder Pblico local, que esbarrou
constantemente nas questes fiscais e persistiu na prtica
centralizadora e autoritria, fatores que retardaram o alcance da
capacidade necessria gesto dessa poltica.
Fica evidente a fragilidade do municpio para executar o
sistema descentralizado e participativo proposto, no somente
pelas limitaes financeiras, mas por deficincias
organizacionais, falta de instrumentos gerenciais e de recursos
humanos qualificados para o desempenho das mltiplas funes
sociais.
Em 2004, com a aprovao da Poltica Nacional de
Assistncia Social e do Sistema nico da Assistncia Social,
inaugurou-se um novo modelo para a gesto descentralizada e
participativa, deixando mais claro algumas questes referentes
ao financiamento, objetivos e padres para os servios
socioassistenciais e a competncia de cada ente federativo.
O SUAS prope como eixos estruturantes: a precedncia
da gesto pblica da poltica, alcance dos direitos
socioassistenciais pelos usurios, matricidade scio-familiar,
territorializao, fortalecimento da relao democrtica entre
Estado e sociedade civil, valorizao da participao e controle
social, qualificao de recursos humanos, informao,
monitoramento e avaliao sistematizada de resultados.
Este sistema classifica a proteo social em duas
categorias: bsica e especial, e estabelece na descentralizao
poltico-administrativa nveis para a gesto municipal,
denominadas gesto inicial, bsica e plena, atribudas de

90 Servio Social & Realidade, Franca, v.18, n. 1, p. 73-96, 2009


acordo com a capacidade tcnica, poltica e operacional do
municpio.
O municpio estudado se inscreve para o nvel de gesto
bsica desta poltica, que exige uma srie de
condicionalidades:

comprovar a destinao e aplicao de recursos prprios


municipais na poltica de Assistncia Social;
implantar Centro de Referncia de Assistncia Social
(CRAS);
manter estrutura para recepo, identificao,
encaminhamento, orientao e acompanhamento dos
beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada
BPC;
apresentar plano de insero e acompanhamento dos
beneficirios do BPC;
garantir a prioridade de acesso nos servios de proteo
social bsica, de acordo com suas necessidades, s
famlias e seus membro beneficirios dos programas de
Transferncia de Renda;
realizar diagnstico de reas de risco e vulnerabilidade
social;
garantir pleno funcionamento dos conselhos municipais
de Assistncia Social, Direitos da Criana e do
Adolescente e Tutelar e ter uma secretaria executiva para
o conselho municipal de Assistncia Social, com
profissional de nvel superior.

A adeso gesto bsica pelo municpio, que j


apresentava uma srie de limitaes na gesto da poltica de
Assistncia Social, demonstra mais uma vez a fragilidade da sua
capacidade de gesto.
Essa situao se repete em razo da falta de conhecimento
sistematizado por parte dos profissionais que integram o rgo
gestor municipal dessa poltica, bem como das instncias
responsveis pela assessoria tcnica e financeira dos governos
estadual e federal.

Servio Social & Realidade, v. 18, n. 1, p. 73-96, 2009 91


Este um momento novo e polmico para o municpio, que
iniciou o processo de descentralizao e participao social de
forma inconsistente.
Romper com a trajetria equivocada da poltica de
Assistncia Social requer, do poder pblico e da sociedade civil,
uma transformao profunda na gesto da poltica de
Assistncia Social, atravs de planejamento e ao organizada,
integrando os vrios atores e organizaes sociais em sistema
de rede e parcerias.
O prprio SUAS fornece elementos para a prtica de uma
boa gesto social, a comear pelo Plano Municipal de
Assistncia Social, como instrumento primeiro dessa gesto a
partir da compreenso da realidade, mais precisamente da
anlise de dados e indicadores que apontam as demandas,
subsidia estabelecer objetivos e metas a serem alcanadas.
A participao popular requisito primordial para a
execuo da poltica, atravs do conselho municipal,
viabilizando a construo coletiva das diretrizes dos servios
socioassistenciais e investimento do dinheiro pblico.
Ela estabelece a articulao e integrao da rede
prestadora de servios, mediante combinao de aes entre
organizaes governamentais intersetoriais e organizaes no
governamentais, rompendo com o isolamento dos servios. E,
finalmente, aborda o sistema de informao, monitoramento e
avaliao, que possibilitam identificar avanos, corrigir rumos do
trabalho e exeqibilidade do Plano Municipal de Assistncia
Social.
Alm dessas diretrizes, compreende-se a necessidade de
atualizao permanente dos gestores a respeito das abordagens
e ferramentas mais modernas de gesto, tais como:

dispensar ateno qualidade de vida no trabalho;


trabalhar a motivao da equipe;
investir em qualificao dos recursos humanos;
explorar novas tecnologias;
identificar perfis essenciais ao funcionamento de cada
servio, dando maior autonomia e cobrando resultado e
responsabilidade dos profissionais;

92 Servio Social & Realidade, Franca, v.18, n. 1, p. 73-96, 2009


criar sistemas de ouvidoria para qualificar o trabalho
junto ao usurio e integrar e articular s polticas
setoriais.

Atualmente, o municpio estudado retornou gesto


inicial aps estudos, discusses e o estabelecimento de metas
no sentido de corrigir algumas falhas identificadas no percurso,
exerccio realizado em conjunto com o poder pblico, sociedade
civil organizada e demais polticas pblicas.
Alguns avanos j podem ser percebidos, tais como as
aes em rede, do fortalecimento do Conselho Municipal, e a
abertura do Gestor Pblico para a qualificao dos servios
socioassistenciais ofertados no municpio.
Adotar novos parmetros de gesto desta poltica passo
decisivo para efetivao da Assistncia Social como direito.
Certamente essa experincia relatada vem sendo
vivenciada por outros municpios brasileiros que, na euforia de
atender ao processo de municipalizao da poltica de
Assistncia Social, para garantia e obteno de recursos, no foi
acompanhada da adequao da estrutura operacional e da
capacidade de encaminhar a conquista social representada pela
LOAS.
Por outro lado, no se pode deixar de considerar os
avanos conquistados pelo municpio que, embora paream
pequenos, vm reorientando substantivamente as polticas
sociais e a tomada de decises na poltica de Assistncia Social
local.
Assim, encerra-se a presente reflexo acerca da gesto
descentralizada e participativa da Assistncia Social
desenvolvida no mbito municipal, ressaltando a necessidade de
rever a forma de operacionalizar esta poltica e mudar a
trajetria e a histria da Assistncia Social.

PERES, G. A. L.; COSAC, C. M. D.; ALVES, A. L. C. The municipal district and


the decentralized and participating administration of the social assistance
politcs. Servio Social & Realidade (Franca), v. 18, n. 1, p. 75-98, 2009

Servio Social & Realidade, v. 18, n. 1, p. 73-96, 2009 93


ABSTRACT: The article presents some reflections concerning the
challenges faced by the municipal districts in the decentralized and
participating administration of the Social Assistance Politics, starting
from the Federal Constitution of 1988, regulated by LOAS - Organic Act
of the Social Assistance and materialized by USSA - Unique System of
Social Assistance. Enclosed, we presented a report of experience in
order to demonstrate in practice the administration of a municipal
district.

KEYWORDS: Administration; decentralization; social participation;


Social Assistance Politics.

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Artigo recebido em 01/2009. Aprovado em 02/2009.

Servio Social & Realidade, v. 18, n. 1, p. 73-96, 2009 95