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Gestin

Estratgica en la
gestin pblica
Elementos bsicos
para la gestin
estratgica

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CONTENIDO

1. MIRADA HOLSTICA DE LA POLTICA PBLICA Y LA GESTIN PBLICA ............................................... 3

1.1. EN RELACIN CON EL CONCEPTO DE POLTICA PBLICA Y GESTIN PBLICA ........................................................ 3


1.1.1. Qu es una poltica pblica? ................................................................................................... 4
1.1.2. El ciclo de una poltica pblica .................................................................................................. 7
1.1.3. Qu es el anlisis de polticas pblicas? ................................................................................ 11
1.1.4. Las polticas de Estado y las polticas nacionales del Per ...................................................... 13
1.1.4.1. Las polticas de Estado de Acuerdo Nacional .................................................................................. 13
1.1.4.2. Las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento ................................................................... 14
1.1.5. Escuelas de pensamiento estratgico ..................................................................................... 16
1.1.6. Diferencia entre poltica pblica y gestin pblica ................................................................. 18
1.1.7. La importancia de la reforma del Estado y el proceso de modernizacin de la gestin pblica
.......................................................................................................................................................... 19
1.1.8. Las particularidades de la gestin en la Administracin Pblica ............................................ 21
1.1.9. Los componentes del ciclo de la gestin pblica ..................................................................... 23
1.1.10. Explicitacin de la poltica pblica ........................................................................................ 25
1.1.11. El caso de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (ENDIS): Incluir para
crecer .............................................................................................................................................. 28
1.1.12. Aplicacin de la Gestin por Resultados en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin
Social (ENDIS): Incluir para crecer ................................................................................................. 30
1.2. EN RELACIN CON EL CONCEPTO DE INSTITUCIONALIDAD.............................................................................. 36
1.2.1. El concepto de institucin segn el Institucionalismo Econmico ........................................... 38
1.2.1.1. Tipos de instituciones ...................................................................................................................... 38
1.2.2. Las organizaciones .................................................................................................................. 39
1.2.3. Funcin principal de las instituciones en la sociedad .............................................................. 39
1.2.4. Instituciones: elementos distintivos e implicaciones ............................................................... 40

2. DEFINICIN DE CONTEXTO Y SIGNIFICADO PARA LA GESTIN PBLICA ........................................... 42

2.1. EL MAPEO DE ACTORES A TRAVS DE LA APLICACIN DEL ANLISIS DE INVOLUCRADOS ........................................ 43


2.1.1. En el anlisis de polticas pblicas ........................................................................................... 43
2.1.2. En la gestin estratgica ......................................................................................................... 44
2.1.3. En el diagnstico estratgico .................................................................................................. 45
2.1.3.1. Anlisis contextual: actores externos (stakeholders externos) ....................................................... 45
2.1.3.2. Anlisis interno: actores internos (stakeholders internos) .............................................................. 46
2.1.4. En el diseo de programas y proyectos, utilizando la metodologa del marco lgico ............ 47
2.2. ANLISIS DE CMO EL PROBLEMA AFECTA A DISTINTOS INVOLUCRADOS .......................................................... 48

2
1. Mirada holstica de la poltica
pblica y la gestin pblica
El estudio del quehacer del Estado pasa necesariamente por comprender los
conceptos de poltica pblica y de gestin pblica, pues ambos conceptos estn
relacionados de forma estructural y sistmica, y permiten entender su
funcionamiento. Los contenidos presentados a continuacin corresponden a las
bases conceptuales y metodolgicas de la poltica pblica y la gestin pblica.

1.1. En relacin con el concepto de poltica pblica y gestin


pblica

La poltica pblica1 contiene las ideas que estn en el imaginario de los


responsables del Gobierno, y representa la respuesta que el Gobierno da a las
demandas de los ciudadanos. Las polticas pblicas normalmente trascienden

1
Los contenidos presentados referidos a la poltica pblica corresponden a una reflexin elaborada por el
autor a partir de la lectura de los textos de Carlos SALAZAR (2009). Polticas pblicas & Think tanks; Wayne
PARSONS (2013). Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas
pblicas; y Mario WAISSBLUTH (2002). La reforma del Estado en Amrica Latina: gua abreviada para
exploradores en la jungla.

3
los Gobiernos, pues las metas son alcanzadas en periodos superiores a un
mandato gubernamental, que es de 5 aos. Cuando ello ocurre, estamos frente
a polticas pblicas de Estado. Las polticas pblicas responden al qu; es
decir, qu piensa lograr el Gobierno y el Estado en cada uno de los temas
demandados por los ciudadanos. Las polticas pblicas conjunto de ideas que
busca responder a la demanda de los ciudadanos (soluciones a los problemas
que los aquejan) requieren de una estrategia para ser convertidas en una
realidad para el ciudadano de a pie.

1.1.1. Qu es una poltica pblica?2

La expresin poltica pblica fue introducida en el lenguaje de las ciencias


polticas y administrativas
europeas en la dcada de 1970
como traduccin literal de la
frase public policy. Esta ltima
debe diferenciarse del trmino
poltica (politics), con el que se
acostumbra a designar las
interacciones entre los actores
polticos ms tradicionales
(especialmente los partidos
polticos, los grupos de inters,
los sindicatos, o los nuevos
movimientos sociales), que
pretenden acceder al Poder
Legislativo o gubernamental
respetando las reglas
constitucionales e institucionales
(designadas en ingls por el
trmino polity).

Existen mltiples definiciones de poltica pblica. En su Introduccin al anlisis


de polticas pblicas, THOENIG (1985, p. 3) daba cuenta, en la dcada de 1980,
de por lo menos cuarenta de ellas. Algunas de las definiciones, de las ms
abstractas a la ms operacional, estn detalladas a continuacin:

2
Subirats et al. (2008) y Olavarra (2007).

4
Segn KRAFT y FURLONG (2004):

Una poltica pblica es un curso de accin (o inaccin) que el Estado toma en respuesta a
problemas sociales. Segn estos autores, las polticas pblicas reflejan no solo los valores
ms importantes en la sociedad, sino que tambin muestran el conflicto entre los valores y
cules de esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisin.

Segn Thomas DYE (2002):

Una poltica pblica es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los
Estados regulan conflictos en la sociedad, y la organizan para enfrentar conflictos con otras
sociedades, distribuyen una gran variedad de recompensas simblicas y servicios materiales
a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la
forma de impuestos. Las polticas pblicas pueden regular la conducta, organizar
burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez.

Segn HOWLETT y RAMESH (2003), quienes se acercan a lo previo:

Las polticas pblicas son el resultado de decisiones del Gobierno, que pueden estar
orientadas a mantener o alterar el statu quo.

JENKINS (1978), en cambio, centra su atencin en la decisin misma que hace


surgir una poltica pblica:

Una poltica pblica hace referencia a un conjunto de decisiones interrelacionadas,


tomadas por un actor o grupo de actores respecto a la seleccin de metas y medios para ser
alcanzados en una situacin especfica; tales decisiones estn dentro del mbito de
autoridad de esos actores.

Otros autores centran su atencin en la dimensin del poder. MENY y THOENIG


(1992) enfatizan el rol de la autoridad pblica; sealan:

Una poltica pblica es el resultado de la accin de alguien investido de poder pblico.

5
LAHERA (2002) seala:

El concepto habitual de poltica pblica corresponde al programa de accin de una


autoridad pblica o al resultado de la actividad de una autoridad, investida de poder pblico
y de legitimidad gubernamental.

Tambin seala LAHERA que, de modo ms amplio, puede definirse a las


polticas pblicas como cursos de accin y flujos de informacin en relacin con
un objetivo pblico desarrollados por el sector pblico, la comunidad y el
sector privado, que incluyen orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, y definiciones o modificaciones institucionales. El autor pone
nfasis en los siguientes aspectos de una poltica pblica:

Una accin (orientada hacia).


Un objetivo pblico.
Tiene contenidos y orientaciones (referidas a qu hacer).
Son desarrolladas por un colectivo.
Dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o modificaciones)
institucionales para aplicarla.

BIRKLAND (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los
expertos respecto a una definicin, por lo que ms importante que definirla es
identificar los atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estos son:

La poltica pblica est hecha en el nombre del pblico.


Es generalmente hecha o iniciada por el Gobierno.
Puede ser implementada por actores pblicos y/o privados.
Es lo que el Gobierno intenta hacer.
Es lo que el Gobierno elige no hacer.

Son estas definiciones contradictorias?

No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en las polticas pblicas. Lo que
puede sealarse es que los elementos centrales que definen a la poltica pblica
son:

El actor privilegiado en ellas es el Estado.


Involucran una decisin fundamental sobe hacer o no algo.
Tienen una finalidad pblica: los destinatarios son los ciudadanos.
Se activan a travs de decisiones de autoridades investidas con poder
pblico.

6
Involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas.
Afectan, positiva o negativamente, intereses.
Requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y
recursos para ser implementadas.

SUBIRATS (2008, p. 38) seala:

Los especialistas en polticas pblicas concuerdan en que es necesaria una definicin


operacional para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina.

En ese sentido, propone una definicin que retiene los principales elementos
sobre los que existe cierto consenso en la bibliografa:

Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes


actores, pblicos y a veces no pblicos cuyos recursos, nexos institucionales e intereses
varan con el fin de resolver de manera puntual un problema polticamente definido como
colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de
obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone,
originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales
que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).

1.1.2. El ciclo de una poltica pblica3

Muchos autores han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos de


decisin y de implementacin de las polticas pblicas. La idea general que
surge de la bibliografa es la de un ciclo de polticas pblicas que inicia con el
surgimiento de los problemas y contina hasta la evaluacin de los resultados
obtenidos (Ver grfico 01).

Las preguntas que plantea el analista son diferentes en relacin con cada una
de las secuencias del ciclo.

3
Subirats ET AL. (2008) y Lindblom (1991).

7
Grfico 01. Las fases del ciclo de una poltica pblica

Fuente. Adaptacin del libro de Parsons (1995, pp. 78-79).

Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de


referencia y no como un esquema rgido. Como afirma MULLER (1990, p. 33):

La representacin secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. Deber


ms bien imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de decisiones y
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido.

El esquema propuesto debe verse, entonces, ms como un soporte a la


bsqueda de sentido en las decisiones tomadas en el marco de una poltica
pblica, y no como un elemento real y rastreable. LINDBLOM (1991) aclara que
si bien las fases dentro del ciclo de poltica no estn claramente diferenciadas ni
tienen lmites claros en la prctica, dividirlas de tal manera resulta
metodolgicamente til para su anlisis.

A continuacin, describimos brevemente las fases del ciclo de la poltica


pblica:

La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas. Puede


definirse como aquella en la que una determinada situacin produce una
necesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin identificable
directamente o a travs de elementos que exteriorizan esa situacin y
ante la cual se busca una solucin (JONES, 1970). De manera ms

8
general, puede decirse que surge un problema cuando se constata la
diferencia entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable.
Sin embargo, no todo problema social genera una poltica pblica. El
paso de la existencia de un problema a su tratamiento poltico deriva de
una (re)construccin social del problema en cuestin, lo que se
conecta con su mayor o menor incorporacin a los media (a travs del
conocimiento cientfico, de la difusin de informaciones, del lobbying, de
la visibilidad de los afectados, etc.).

La fase de incorporacin a la agenda poltica. Corresponde a que


se tome en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema poltico
administrativo, el problema seleccionado, de entre las mltiples
demandas provenientes de grupos sociales e incluso de los propios
servicios pblicos. La incorporacin a la agenda puede considerarse
como un filtro de los problemas por parte de los actores pblicos.

La fase de formulacin
de la poltica. Supone,
ante todo, una definicin
del modelo causal por parte
de los actores pblicos;
definicin en la que los
actores sociales tratan de
influenciar en mayor o
menor medida, y,
posteriormente, una formulacin del programa de actuacin poltico
administrativo; es decir, la seleccin de los objetivos, medios y procesos
que debern ponerse en prctica para resolver el problema en cuestin.
Aqu tambin puede hablarse de la existencia de mecanismos de filtro y
ajuste.

La fase de implementacin. Consiste en una adaptacin del programa


de la poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse
(produccin de outputs). Esta es una fase generalmente mucho ms
compleja de lo que parece o de lo que los analistas de polticas muchas
veces imaginan. Tambin aqu puede observarse diversos mecanismos
de filtro (no ejecucin, la aplicacin selectiva de medidas, etc.).

La fase de evaluacin. Pretende determinar los resultados y los


efectos de dicha poltica en trminos de cambios de conducta de los
grupos objetivos y en trminos del grado de resolucin del problema (lo
cual tampoco est exento de filtros o posibles sesgos).

9
Tabla 01. Secuencia de una poltica pblica

Fuente. Adaptado de JONES (1970) y de MNY y THOENIG (1989).


10
1.1.3. Qu es el anlisis de polticas pblicas?

Segn DUNN (2004), el anlisis de poltica pblica es una disciplina profesional


orientada a la solucin de problemas que se nutre de teoras, mtodos, del
avance del conocimiento producido tanto por las llamadas disciplinas cientficas,
como por las comnmente denominadas ciencias sociales, del desarrollo de las
diversas profesiones y de los aportes de la filosofa poltica y social. Al respecto,
TAMAYO (1997) seala:

El anlisis de polticas es un conjunto de tcnicas, conceptos y estrategias que provienen


de distintas disciplinas la Ciencia Poltica, la Economa, la Sociologa, la Teora de la
Organizacin, la Psicologa y la Antropologa, entre otras que intentan mejorar la calidad
de ese proceso de transformacin de recursos en impactos. El anlisis de polticas es
investigacin para la accin; su objetivo es ayudar al decisor pblico a responder a
preguntas tales como: debera intervenir el Gobierno para solucionar un problema
concreto?; cmo se debe orientar esa intervencin?; cunto tiempo ser necesario
actuar sobre l?; qu costes acompaarn a las acciones emprendidas?; quin se
beneficiar de la intervencin y quin resultar perjudicado por ella?; sern o no
satisfactorios los resultados de la intervencin?.

Existen dos caractersticas que surgen como


propias del anlisis de poltica pblica:

La primera hace referencia a que es


un trabajo profesional orientado a
la solucin de problemas. Ello indica
que en el trabajo de anlisis de poltica
pblica es utilizado un conjunto de
mtodos, tcnicas y medios
profesionales tiles para comprender,
caracterizar y expresar cmo es
configurada una situacin que ha sido identificada o es susceptible de
ser identificada como problema pblico, cules podran ser las causas
que lo originan y/o la interdependencia que presenta con otros
problemas. Esta caracterstica de orientacin a la solucin de problemas
tambin incluye el campo de la evaluacin de las polticas pblicas, toda
vez que ese tipo de ejercicio permite identificar si la poltica evaluada
logr resolver el problema que abordaba o, al menos, lo redujo; si fue
eficiente, o si habra maneras ms eficientes de abordar el mismo
problema.

11
La idea de una disciplina orientada a la solucin de problemas deriva de
la visin del anlisis de poltica pblica desarrollada por Harold LASSWELL
(1951) policy science, como la llamaba, para quien este campo
disciplinario deba orientarse a apoyar la accin y decisiones de gobierno
en un rgimen democrtico. Para LASSWELL, el anlisis de poltica pblica
deba apartarse de la especulacin y centrarse en la solucin de los
problemas sociales relevantes de
cada poca.

La segunda caracterstica
apunta a la
multidisciplinariedad del
anlisis de poltica pblica. Dado
que los problemas son
multidimensionales e
interdependientes, el anlisis de
poltica pblica requiere el aporte de la amplia variedad de disciplinas
cientficas (ciencias bsicas y ciencias sociales), profesionales, ticas y
filosficas para generar una adecuada comprensin de los problemas y
de las intervenciones que probablemente los resolveran o, al menos, los
aminoraran.

Por ejemplo, para poder comprender adecuadamente el problema del


calentamiento global es necesaria la concurrencia de las ciencias bsicas,
que entregarn informacin sobre los aspectos sustantivos del problema,
sobre aspectos que deberan incorporar las polticas pblicas que lo
aborden y sobre soluciones estn disponibles hoy. Dado que tanto el
problema como las soluciones tendrn efectos sobre el sistema
productivo, el sistema econmico, el sistema social, y dado que las
decisiones finalmente se adoptarn en el sistema poltico, es necesaria la
concurrencia de las ciencias sociales para abordar las dimensiones
sociales del calentamiento global, y las soluciones posibles.

Asimismo, dado que las alternativas de poltica pblica que se considere


tendrn efecto sobre el bienestar de las personas, las dimensiones
filosficas y tico-morales estarn presentes en el anlisis de poltica
pblica. En este mbito, STONE (2002) afirma que la eleccin de fines y
medios requiere una continua transaccin entre valores que pueden
contradecirse como equidad, eficiencia, seguridad, libertad y democracia.

De este modo, entonces, el anlisis de poltica pblica es un campo de


anlisis multidisciplinario orientado a la comprensin de los problemas, a

12
la identificacin de posibles soluciones y a determinar la efectividad de
las intervenciones.

1.1.4. Las polticas de Estado y las polticas nacionales del Per

1.1.4.1. Las polticas de Estado de Acuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional es el conjunto de polticas de Estado elaboradas y


aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso, luego de un proceso de
talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el
desarrollo sostenible del pas, y afirmar su gobernabilidad democrtica. Definen
lineamientos generales para lograr un desarrollo inclusivo, equitativo, sostenible
y para afirmar la gobernabilidad democrtica en el pas.

Las polticas de Estado estn agrupadas en 4 grandes objetivos:

Fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho.


Desarrollo con equidad y justicia social.
Promocin de la competitividad del pas.
Afirmacin de un Estado eficiente, transparente y descentralizado4.

Cada poltica de Estado tiene metas, indicadores y propuestas normativas al


2006, 2011, 2016 y 2021, que estn trabajados en formatos denominados
matrices5.

Cuadro 01. Las polticas de Estado del Acuerdo Nacional

Objetivo 1. Democracia y Estado de derecho: Objetivo 3. Competitividad del pas

Fortalecimiento del rgimen democrtico y Afirmacin de la economa social de mercado.


del Estado de derecho. Bsqueda de la competitividad, productividad
Democratizacin de la vida poltica y y formalizacin de la actividad econmica.
fortalecimiento del sistema de partidos. Desarrollo sostenible y gestin ambiental.
Afirmacin de la identidad nacional. Desarrollo de la ciencia y la tecnologa.
Institucionalizacin del dilogo y la Desarrollo en infraestructura y vivienda.
concertacin. Poltica de comercio exterior para la
Gobierno en funcin de objetivos con ampliacin de mercados con reciprocidad.
planteamiento estratgico, prospectiva Poltica de desarrollo agrario y rural.
nacional y procedimientos transparentes.

4
Portal web del Acuerdo Nacional: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-
nacional/objetivos-del-acuerdo-nacional/
5
Puede acceder a las siguientes matrices en el link: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-
acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/matrices-de-las-politicas-de-estado/

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Poltica exterior para la paz, la democracia, el
desarrollo y la integracin.
Erradicacin de la violencia y fortalecimiento
del civismo y de la seguridad ciudadana.
Descentralizacin poltica, econmica y
administrativa para propiciar el desarrollo
integral, armnico y sostenido del Per.
Poltica de seguridad nacional.

Objetivo 2. Equidad y justicia social Objetivo 4. Estado eficiente, transparente y


descentralizado
Reduccin de la pobreza.
Promocin de la igualdad de oportunidades Afirmacin de un Estado eficiente y
sin discriminacin. transparente.
Acceso universal a una educacin poltica Cautela de institucionalidad de la Fuerzas
gratuita y de calidad; promocin y defensa de Armadas y su servicio a la democracia.
la cultura y del deporte. Promocin de la tica, la transparencia y
Acceso universal a los servicios de salud y a la erradicacin de la corrupcin, lavado de
seguridad social. dinero, evasin tributaria y contrabando en
Acceso al empleo pleno, digno y productivo. todas sus formas.
Promocin de la seguridad alimentaria y Erradicacin de la produccin, trfico y
nutricin. consumo ilegal de drogas.
Fortalecimiento de la familia, proteccin y Plena vigencia de la Constitucin y de los
promocin de la niez, la adolescencia y la derechos humanos, acceso a la justicia e
juventud. independencia judicial.
Acceso a la informacin, libertad de expresin
y libertad de prensa.
Eliminacin del terrorismo y afirmacin de la
reconciliacin nacional.
Sostenibilidad fiscal y reduccin del peso de la
deuda.
Gestin del riesgo de desastres.
Poltica de Estado sobre los recursos hdricos.
Ordenamiento y gestin territorial.

Fuente. Acuerdo Nacional, 2014.

1.1.4.2. Las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento

El 22 de marzo de 2005, todos los ministros de Estado en Sesin del Consejo de


Ministros, aprobaron el Decreto Supremo N. 027-2007-PCM, norma publicada
en el Diario Oficial El Peruano, el 25 de marzo del mismo ao.

El artculo 1. del Decreto define el concepto de polticas nacionales en los


trminos siguientes:

Se entiende por poltica nacional a toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo
en su calidad de ente rector, con el propsito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y
contenidos principales de poltica pblica, as como los estndares nacionales de cumplimiento
y provisin que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestacin de los servicios
y el normal desarrollo de las actividades privadas.

14
El artculo 2 del Decreto Supremo N. 027-2007-PCM aprueba 61 Polticas
Nacionales de Obligatorio Cumplimiento, divididas en 12 materias; dispone la
rectora institucional en cada una de ellas, da pautas generales para iniciar el
proceso de aprobacin de metas e indicadores de desempeo homogneos y
establece los criterios para la implementacin del sistema de supervisin y el
monitoreo, lo cual resulta novedoso por cuanto uno de los grandes problemas
en materia de polticas pblicas no es su reconocimiento como tal, sino los
mecanismos que permitan su implementacin.

Posteriormente, con el Decreto Supremo N. 086-2010-PCM se modifica el D. S.


027-2007-PCM e incorpora la materia 13 de Servicio Civil. En el siguiente
cuadro se puede observar las 13 Polticas Nacionales.

Cuadro 02. Las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento

Fuente. Secretaria de Coordinacin (PCM), 2011.

Las estrategias corresponden a la verbalizacin de cmo piensa el Gobierno y


el Estado convertir las ideas que tiene para solucionar los problemas de los
ciudadanos en una realidad. La transformacin de la estrategia en accin por
parte de las diferentes organizaciones pblicas llamadas tambin entidades
pblicas o instituciones pblicas que integran el Estado en sus tres niveles de
Gobierno se denomina gestin pblica.

15
Es necesario destacar los aportes de MINTZBERG en el esclarecimiento del
concepto de estrategia. Al respecto, considera la estrategia como un patrn o
una forma de conducta predeterminada, caracterstica en el tiempo. Cuando los
patrones de comportamiento provienen de una determinada forma de concebir
el papel de la organizacin en el entorno, la estrategia es concebida como una
perspectiva, que orienta y da coherencia a las actuaciones de la organizacin
en el tiempo (MINTZBERG, 1987a, 1987b, 1990, 1994, 1997, 2001 y MINTZBERG,
AHLSTRAND y LAMPEL, 1998).

De forma complementaria, ARELLANO (2004) seala que la estrategia se est


convirtiendo en un instrumento muy importante para el cambio en diversas
organizaciones, y el sector pblico no es la excepcin. El pensamiento
estratgico puede ser un factor importante en el xito de esta perspectiva, pero
deber basar su intervencin en el principio de existencia del otro, que se
mueve autnomamente y que tiene todo el derecho de pensar y actuar segn
su propia visin del mundo.

1.1.5. Escuelas de pensamiento estratgico

MINTZBERG, AHLSTRAND y LAMPEL (1998) muestran las posibilidades de


conformacin de enfoques mltiples en el campo de la teora estratgica. En
ese sentido, luego de una investigacin histrica (terica y prctica), de
literatura sobre estrategia, consideran que hay 10 escuelas de formulacin
estratgica (ver el cuadro 03).

Cuadro 03. Escuelas de pensamiento estratgico

ESCUELA LA ESTRATEGIA COMO UN PROCESO

1. DE DISEO DE CONCEPCIN

2. DE PLANIFICACIN FORMAL

3. DE POSICIONAMIENTO ANALTICO

4. EMPRESARIAL VISIONARIO

5. COGNOSCITIVA MENTAL

6. DE APRENDIZAJE EMERGENTE

7. DE PODER DE NEGOCIACIN

8. CULTURAL COLECTIVO

9. AMBIENTAL REACTIVO

10. DE CONFIGURACIN DE TRANSFORMACIN

Fuente. MINTZBERG, AHLSTRAND y LAMPEL (1998).

16
Los autores mencionados anteriormente hacen tres clasificaciones generales de
las 10 escuelas. Destacan a las tres primeras (diseo, planeacin y posicin)
como prescriptivas; es decir, que sealan cmo deben ser formuladas las
estrategias; las siguientes seis escuelas (empresarial, cognoscitiva, de
aprendizaje, de poder, cultural y del ambiente), como descriptivas; es decir
que indican cmo llevar a cabo la estrategia; y, finalmente, la ltima escuela
(configuracin), como una combinacin de las anteriores6.

En esa lnea, la gestin pblica responde al cmo; es decir, cmo piensa el


Gobierno y el Estado convertir las polticas pblicas en accin
gubernamental. La estrategia es convertida en accin gubernamental a partir
de los planes, programas, proyectos y actividades que ejecutan las
organizaciones pblicas. La Secretara de Gestin Pblica (2015) de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) define a la gestin pblica como:

El conjunto acciones mediante las cuales las entidades de la Administracin Pblica,


tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, enmarcados en las polticas pblicas
establecidas por el Poder Ejecutivo. Desde el enfoque de procesos, comprende al conjunto
de procesos que se realiza a travs de la gestin de las polticas pblicas, planes,
programas y uso de recursos, para la provisin satisfactoria de bienes y servicios a los
ciudadanos, que hacen ejercicio de sus derechos constitucionales.

Grfico 02. La relacin entre poltica pblica y gestin pblica

Elaboracin propia.

6
Las 10 escuelas del pensamiento estratgico sern estudiadas con mayor profundidad en el Mdulo 03
del presente curso.

17
1.1.6. Diferencia entre poltica pblica y gestin pblica7

Es importante hacer la distincin entre poltica pblica y gestin pblica. Una


forma sencilla de abordar estos conceptos est asociada a la diferencia entre el
qu y el cmo:

La poltica pblica est ms asociada al qu se debe hacer. Por


ejemplo, se puede pensar en una decisin que involucra mejorar la
calidad de la educacin, en el sentido de que los nios que van a la
escuela tengan un nivel de comprensin matemtica y lectora acorde con
estndares internacionales. Esto determina qu se va a hacer.

La gestin pblica est referida a cmo se va a lograr cumplir con


este mandato. Ello implica contar con operadores (gestores pblicos) que
deben ser capaces de combinar los distintos elementos necesarios como
recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales de tal forma
que se pueda ofrecer a la poblacin lo ofrecido.

Grfico 03. Poltica pblica frente a gestin pblica

POLTICA PBLICA: Qu se debe hacer.

GESTIN PBLICA: Cmo se hace lo que se debe hacer.

Fuente. CASAS (2011).

Adems, COHEN y MARTNEZ (2006) sealan que las polticas pblicas, por otra
parte, son usualmente implementadas bajo la forma de programas y
proyectos.

En la grfico 04 se representa la situacin antes descrita.

7
Waissbluth (2002).

18
Grfico 04. Poltica pblica, programas y proyectos

Fuente. COHEN y MARTNEZ (2006).

Ejemplo. Se puede tener la poltica: Satisfaccin de las necesidades


alimentario-nutricionales de los sectores juveniles en edad escolar que estn
bajo la lnea de la pobreza. Para dicha poltica pblica se puede generar dos
programas:

Programa Nacional de Comedores Escolares.


Programa Nacional de Complementacin Alimentaria.

Entre los proyectos, se podra mencionar, para el Programa 1:

El proyecto El Comedor de la Escuela X.


Y as sucesivamente.

1.1.7. La importancia de la reforma del Estado y el proceso de


modernizacin de la gestin pblica8

Dada la necesidad de los ciudadanos, que ha sido resumida en la seccin inicial,


es importante notar que surge una demanda por un Estado ms moderno,

8
WAISSBLUTH (2002) y CASAS (2011).

19
eficiente, transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definir los
conceptos que hacen referencia a la construccin de un nuevo Estado; luego se
definir operativamente los adjetivos que describen al Estado que desea la
poblacin, de tal manera que tal entidad se pueda organizar para cumplir con
esos anhelos.

Grfico 05. Reforma del Estado frente a modernizacin del Estado

Fuente. CASAS (2011).

Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernizacin del


Estado, en verdad uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definicin
y puede terminar causando confusiones. Las conjunciones y/o no son
gratuitas, dado que para algunos pueden sonar a sinnimas, y para otros
claramente diferenciables. Por ello es necesario delimitar qu se entiende por
cada uno de estos conceptos:

Reforma del Estado. Implica saltos cualitativos discretos en cuanto a


la estructura, reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este
sentido, una decisin poltica de crear un nuevo sistema administrativo,
descentralizar un pas o introducir la gestin por resultados como el
modo de orientar la operacin del Estado son ejemplos de reformas del
Estado. Estas decisiones implican un componente poltico y tcnico
indispensable que no siempre van de la mano.

Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los


diferentes grupos de inters del pas. Se pacta objetivos esenciales que
permitan que el Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los
incesantes cambios econmicos, polticos y sociales; frente a los cuales

20
requiere responder eficazmente. Supone la generacin consensuada de
nuevas instituciones y la institucionalizacin de las mismas de acuerdo a
las demandas internas y externas de la poblacin (USAID, 2011).

Modernizacin del Estado. Comprende un proceso continuo de


mejora con el fin de que las acciones del Estado puedan responder cada
vez ms a las expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la forma
en la que el Estado hace las cosas, introducir mecanismos ms
transparentes, eficientes, enfocarse en los procesos que estn detrs de
las acciones del Estado orientadas a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros aspectos. Necesita de
una permanente retroalimentacin porque es indispensable realizar una
evaluacin y monitoreo para identificar las reas en las cuales se puede
mejorar. Se puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el
accionar del Estado.

1.1.8. Las particularidades de la gestin en la Administracin Pblica

Tal como se reflej en la larga marcha, actualmente existe un consenso


creciente en torno a la urgencia de
que la Administracin Pblica
cambie, si se espera que el proceso
de reforma econmica y social en
Amrica Latina y el Caribe sea
exitoso. Las Administraciones
Pblicas de muchos pases de la
regin son tpicamente
disfuncionales: ineficientes,
incapaces de prestar servicios a los
ms necesitados y bastiones de
conductas oportunistas. Sin una
administracin pblica efectiva,
cmo pueden proveerse servicios
ms eficientemente? Cmo pueden
los gobiernos ejercer un papel regulador? Cmo pueden ayudar a los pobres?
Y cmo pueden funcionar de una manera que no amenace la disciplina fiscal?
(SHEPHERD, 1999).

Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la


sustantividad de la gestin en la Administracin Pblica: desde afirmar que la
AP es nica y completamente diferente a la que se aplica en el mbito privado,

21
hasta sostener que no es ms que una modalidad menos eficiente de gestin
empresarial. Entre ambas posturas se sita un buen nmero de puntos de vista
intermedios que se exponen a continuacin, segn la explicacin de GUNN
(1987), citado en ECHEBARRA y MENDOZA (1999):

La administracin pblica es diferente. Su realidad es totalmente


ajena a la del sector privado; existen elementos diferenciales como la
delimitacin legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas
sanciones y poderes coercitivos o un entorno mucho ms complejo y
variado, entre otros.

La gestin pblica y privada se parecen en todo lo que no es


importante. Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el
trabajo de un directivo pblico y uno privado se parecen poco. Las
tcnicas de la gestin privada son tiles en el sector pblico solo de
forma muy marginal.

El management pblico es el paradigma integrador. Se destaca la


necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que,
por una parte, aproveche las enseanzas de la gestin empresarial; y,
por otra, que desarrolle sus propios conceptos y categoras, all donde
los problemas pblicos sean especficos.

Convergencia entre la gestin pblica y la privada. Las fronteras


entre los sectores pblico y privado son borrosas. Ms que
organizaciones puramente pblicas o privadas, se tratan de diferentes
configuraciones organizativas en las que se mezclan los aspectos
pblicos y privados.

La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin


privada. Es por ello que los mtodos, instrumentos y prcticas de la
gestin privada deberan trasladarse de la forma ms amplia posible al
sector pblico.

22
1.1.9. Los componentes del ciclo de la gestin pblica9

Los componentes del ciclo de gestin pblica son necesarios para la obtencin
de resultados. En el siguiente grfico se distingue cuatro reas principales:

Planificacin.
Presupuesto y financiamiento.
Diseo y ejecucin de programas y proyectos.
Monitoreo y evaluacin.

Grfico 06. Componentes del ciclo de gestin la gestin pblica

Fuente. BID (2010).

Estas reas deben ser parte de un sistema coherentemente articulado y no


compartimientos estancos, como sucede la mayora de las veces. De esta
manera, por ejemplo, la planificacin y el presupuesto deben verse como un
proceso continuo y complementario, pues no se puede planificar sin conocer los
recursos con los que se cuenta, ni se debe presupuestar sin el referente bsico

9
BID (2010).

23
de la planificacin; en otras palabras, el qu y el con qu son indivisibles.
Asimismo, el monitoreo y la evaluacin se nutren tanto del proceso de
planificacin como del de produccin de bienes y servicios: la definicin de los
indicadores de desempeo es una parte importante de la planificacin, y los
datos para construir esos indicadores se registran en los servicios pblicos en la
mayora de los casos. Sin embargo, en la prctica es frecuente que las
instituciones que se encargan de estas funciones no se coordinen
adecuadamente.

Las polticas pblicas, para ser convertidas en accin operativa por parte del
Estado, deben tener cuatro caractersticas:

Deben de tener un objetivo que debe ser verbalizado de forma que


pueda apreciarse lo que el Gobierno y el Estado quiere lograr en el
tema bajo intervencin.
Tener una mtrica10 donde estn consignados los indicadores que
permitan medir el avance en el logro del objetivo establecido; es decir,
hacer un seguimiento al avance del objetivo, y hacer una evaluacin del
cumplimiento de la meta.
Deben de tener una meta, de forma que puedan ser evaluadas; es decir,
que se pueda verificar que se cumpli la meta.
Deben de establecer un plazo para alcanzar la meta.

Grfico 07. Caractersticas que debe tener una poltica pblica para ser operacional

Elaboracin propia.

10
Corresponde a la escala cuantitativa y mtodo que puede ser utilizado para medir.

24
1.1.10. Explicitacin de la poltica pblica11

Una vez determinada la alternativa de solucin frente al problema, es necesario


explicitar la decisin adoptada mediante un enunciado formal, objetivos, metas
e indicadores a utilizar. La nueva poltica pblica definir las pautas especficas
que habrn de guiar la accin pblica y orientarn de las decisiones privadas
(SOMS, 2007, p. 78). La formulacin del enunciado de la poltica pblica debe
ser, por consiguiente, lo suficientemente claro y acotado, evitando con ello su
generalidad, pero sin caer en una especificidad innecesaria.

Una vez formulado el enunciado de la poltica pblica, es necesario establecer


sus objetivos. Los objetivos deben ser coherentes con el enunciado de la
poltica pblica. Corresponden a lo que se persigue con la poltica, y poseen un
horizonte temporal de cuatro aos (mediano plazo). Y conjuntamente con ser
claros, viables y delimitados, tienen que ser verificables empricamente. A su
vez, ateniendo a la dimensin temporal y al alcance de los objetivos en relacin
con el problema, es posible distinguir entre objetivos de producto y de
impacto:

Los objetivos de impacto suelen ser asociados, para quienes estn


familiarizados con la matriz del marco lgico, a nivel de propsito o fin.
Los objetivos de producto, en tanto, pueden ser vinculados a nivel de
componentes. Muy de la mano con la definicin de los objetivos se
encuentra la determinacin de las metas para cada uno de los objetivos,
las cuales deben ser realistas en relacin con el problema a resolver.
Para ello se debe tener muy claro cul es la lnea base del problema.

Lo que sigue a continuacin es la determinacin de los indicadores que


permitan evaluar el grado del logro de los objetivos definidos en la poltica
pblica. Los indicadores se caracterizan por permitir una simplificacin de la
realidad, su medicin, descripcin y comparacin, pudiendo, a su vez, ser
agrupados y conformar ndices (HOERNIG y SEASONS, 2004). Los indicadores son
distintos segn correspondan a indicadores de producto o de impacto; al mismo
tiempo, deben ser:

Cuantificables, vlidos (que midan lo que realmente se desea medir).


Fiables (consistentes en sus mediciones).

11
COHEN y MARTNEZ (2006); HERRERA (2006); y MAS (2001). Elaboracin: Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de Chile (2009).

25
Guardar una estrecha relacin con los objetivos formulados (no se puede
utilizar indicadores de producto para medir impacto).
Actualizables y verificables.

En el proceso de bsqueda de los indicadores es necesario identificar su


disponibilidad en las estadsticas oficiales para luego proceder a la seleccin de
los ms adecuados.

Una vez que han sido definidos el enunciado, los objetivos, las metas y los
indicadores, es posible elaborar una matriz de operacionalizacin de la poltica
pblica, la cual permitir agruparla en torno a mbitos de referencia y
visualizarla en relacin con las otras polticas pblicas. Un especial hincapi
debe realizarse en la direccin de incluir como parte del diseo los objetivos de
impacto que se espera tengan las polticas pblicas. El hecho de que en algunos
casos resulte difcil evaluar el grado de logro de los objetivos de impacto,
debido a la dificultad de aislar los efectos de otras variables externas y/o
porque muchos de estos efectos son de largo plazo no es razn suficiente
para excluirlos. Muy por el contrario, las polticas pblicas que habr que
privilegiar en el futuro sern precisamente aquellas que demuestren,
efectivamente.

Como ya se indic, la explicitacin de la poltica pblica requiere de la


formulacin de un enunciado, objetivos, metas e indicadores asociados. A
continuacin se representa la secuencia de pasos a seguir:

Grfico 08. Pasos en la etapa de explicitacin de la poltica pblica


PASO 1

PASO 2

PASO 3

PASO 4

EXPLICITACIN DE LA SELECCIN DE LOS ELABORACIN DE LA RATIFICACIN DE LA


POLTICA INDICADORES MATRIZ DE POLTICA POR PARTE
Formulacin del Indicadores de OPERACIONALIZA-CIN DEL CORE
enunciado. impacto/producto. Identificar el mbito de
referencia de la poltica. Presentacin de la
Determinacin de los Criterios de seleccin.
propuesta al CORE.
objetivos. Identificacin de Vaciado del diseo en la
Determinacin de las indicadores. matriz.
Ratificacin del diseo
metas. Seleccin de los por el CORE.
indicadores.

En las siguientes matrices de operacionalizacin de la poltica pblica se puede


ver el enunciado de poltica pblica, objetivos, situacin inicial, indicadores y
situacin esperada.

26
Tabla 01. Poltica, objetivos e indicadores de impacto

Tabla 02. Poltica, objetivos e indicadores de producto

Un elemento sustantivo en el concepto de poltica pblica es el uso de dos tipos


de indicadores, denominados indicadores de resultado y de impacto12. Los
indicadores de resultado miden la calidad de vida de las personas, en trminos
de la incidencia que tienen los objetivos y metas de poltica pblica en su
desarrollo como persona, en trminos biolgicos o en trminos de sus valores,
principios y creencias contenidos en su imaginario.

Un ejemplo de indicador de resultado en el aspecto biolgico es la Desnutricin


Crnica Infantil (DCI) o el Desarrollo Infantil Temprano (DIT) y en el aspecto
de valores, principios y creencias es la confianza en las organizaciones pblicas
o en la democracia. Los indicadores de impacto miden la incidencia de los
objetivos y metas de poltica pblica sobre los ecosistemas y la sociedad en su
conjunto. Por ejemplo, indicadores de impacto con esas caractersticas son la
emisin y remocin de gases de efecto invernadero (GEI), la tasa de
deforestacin o los niveles de pobreza y pobreza extrema.

12
El desarrollo de los conceptos de resultado e impacto puede encontrarse en FUNDACIN KELLOG (2001).
Gua de desarrollo de modelos lgicos.

27
Los indicadores de poltica pblica deben necesariamente ser de resultado o de
impacto, pues son los que van a determinar la estrategia que el gobierno y el
Estado deben elaborar para cumplir con las metas de la poltica pblica: el
indicador define la estrategia13. La poltica pblica puede tener una mtrica
que involucra indicadores de los dos tipos pero no necesariamente de ambos a
la vez (ver grfico 08).

Grfico 08. Caractersticas de los indicadores de poltica pblica

Elaboracin propia.

1.1.11. El caso de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin


Social (ENDIS): Incluir para crecer

El Ministerio de Desarrollo e Inclusin social (MIDIS) es el rector de la poltica


de desarrollo e inclusin social, enfocada en aquellas brechas que no pueden
ser cerradas por la poltica universal, regular, de competencia sectorial.

El MIDIS define inclusin social como la situacin en la que todas las


personas puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar
ventaja de las oportunidades que se encuentran en su medio. Por ello, el ao
2013 present la ENDIS, que es una herramienta de gestin que tiene como
objetivo establecer el marco general de la poltica de desarrollo e inclusin
social para las intervenciones articuladas de las entidades de los tres niveles de
gobierno vinculadas con el sector, ordenndolas y orientndolas a los

13
El desarrollo del concepto puede encontrarse en John HAUSER y Geral KATZ (1998). Metrics: you are what
you measure!

28
resultados prioritarios de desarrollo e inclusin social, reconociendo las
competencias y procesos en marcha.

La poltica de desarrollo e inclusin social promovida por el MIDIS se enfoca en


el hogar como la unidad de diseo, anlisis y atencin. Este enfoque se basa en
la evidencia acumulada de que los efectos de las intervenciones de poltica
pblica tienen mayor impacto en tanto incorporan las caractersticas y
particularidades del hogar en su diseo e implementacin, considerando a su
vez como un requisito fundamental que las relaciones sociales que se
establecen entre los integrantes del hogar sean de respeto de los derechos de
todos. En ese sentido, la estrategia considera como el fin ltimo de sus
intervenciones a la persona, considerndola como un sujeto de derechos, que
debe estar en capacidad de aprovechar todas sus potencialidades. Sin perjuicio
de ello, el anlisis reconoce el importante rol del hogar en tanto espacio en el
que se expresan las diversas etapas del ciclo de vida y como receptor natural
de las intervenciones del Estado.

Es precisamente bajo el enfoque de ciclo de vida que se define los cinco ejes
estratgicos de Incluir para crecer (ver grfico 09):

Nutricin infantil.
Desarrollo infantil temprano.
Desarrollo integral de la niez y la adolescencia.
Inclusin econmica.
Proteccin del adulto mayor.

Grfico 09. Ejes Estratgicos segn ciclo de vida

Elaboracin. MIDIS, Direccin General de Polticas y Estrategias (DGPE).

29
1.1.12. Aplicacin de la Gestin por Resultados en la Estrategia
Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (ENDIS): Incluir para
crecer

La nueva poltica de desarrollo e inclusin social est comprometida con el logro


de resultados. La Gestin por Resultados (GpR) enfatiza la mejora del
desempeo en el ciclo de gestin con el fin de alcanzar los resultados
esperados.

En concreto, la GpR se materializa en siete criterios vinculados:

Formulacin de objetivos (modelos lgicos).


Identificacin de indicadores de desempeo asociados al modelo causal.
Priorizacin de metas.
Seguimiento de
resultados.
Reajuste y
reporte de
resultados.
Evaluacin.
Uso de
informacin de
desempeo en la
gestin.

Adicionalmente, el
enfoque de GpR
promueve identificacin
de intervenciones
efectivas y de productos, procesos de rendicin de cuentas, fortalecimiento de
capacidades, participacin de los actores estratgicos, consolidacin de alianzas
y reajuste de arreglos institucionales.

Con el objetivo de orientar su gestin y promover el proceso de rendicin de


cuentas, el MIDIS elabor una propuesta inicial de un conjunto de indicadores
emblemticos de inclusin social y sus metas al 2016 para el nivel nacional y
para la Poblacin en Proceso de Desarrollo e Inclusin Social (PEPI). Ver
grficos 10 y 11.

30
Grfico 10. Indicadores Emblemticos y Metas Nacionales para 2016

Grfico 11. Indicadores Emblemticos y Metas para 2016 para la PEPI

A continuacin, como ejemplo, presentamos los resultados asociados con el eje


estratgico 01: nutricin infantil.

31
Matriz de Indicadores y Metas. Eje 1: desnutricin crnica infantil

32
Cuadro de Indicadores del Eje 1: nutricin infantil (total nacional)

Fuentes: ENAHO y ENDES 2010-2012 (INEI). Elaboracin: DSPS-DGSE y DGPE


(MIDIS)

Nota. Las flechas indican la direccin de la tendencia de los tres ltimos aos. Es verde, si la direccin del
indicador es correcta, y si se alcanzara la meta. Es naranja, si la direccin es correcta, pero no se llegara
a la meta. Es rojo, si la direccin no es correcta, y no se llegara a la meta.

33
La gestin pblica, para que pueda ponerse en prctica requiere identificar tres
elementos:

Qu servicios ofrece el Estado.


Qu procesos debe ejecutar para entregar dichos servicios.
Qu insumos requiere.

Los servicios que ofrece el Estado estn organizados en trminos agregados, y


corresponden a lo que el Estado entrega como una organizacin nica
integrada; por ejemplo:

El servicio de salud.
El servicio de
educacin.
El servicio de concesin
del patrimonio forestal.

Sin embargo, para materializar


el servicio agregado, son
varias organizaciones del
Estado las que deben de
realizar servicios especficos,
en el nivel sectorial y por nivel
de gobierno (nacional, regional
y local). En el caso de
educacin, por ejemplo, el
resultado (logros de aprendizaje) es solo posible si la escuela tiene todo lo
necesario para desarrollar la actividad educativa, lo que incluye electricidad
(responsabilidad del Ministerio de Energa y Minas) y agua potable
(responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento), etc.

Continuando con el ejemplo anterior, se puede analizar el modelo lgico del eje
01: nutricin infantil, en el que se puede identificar los productos, resultados
inmediatos, resultados intermedios, resultado final, y los sectores, gobiernos
regionales y locales que intervienen para su logro.

34
Modelo Lgico. Eje 1: nutricin infantil

SECTOR(ES)/NIVELES DE RESULTADOS
PRODUCTO RESULTADOS INMEDIATOS RESULTADO FINAL
GOBIERNOS/PROGRAMAS INTERMEDIOS

Fuente. Adaptacin del modelo del Programa Articulado Nutricional elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas, basado en JONSSON (1993). UNICEF,
Conceptual Framework of the Determinants of Nutritional Status. A UNICEF Policy Review. New York.
35
Cada servicio agregado requiere de la ejecucin de un proceso dentro de cada
organizacin pblica responsable, y que est asociado a la estructura
organizacional, a lo que se denomina Gestin por Procesos; cada servicio
agregado requiere de acciones de coordinacin entre los sectores y entre los
niveles de gobierno. Todo lo anterior debe constar en el marco legal relevante,
pues una organizacin estatal no puede realizar actividades si no est
autorizado para ello en su marco funcional y de competencias. Los procesos
son posibles de realizar, pues existen los insumos requeridos, como son
personal (servidores pblicos), presupuesto y logstica para contar con los
materiales necesarios (ver el grfico 12).

Grfico 12. Caractersticas de la gestin pblica

Elaboracin propia.

1.2. En relacin con el concepto de institucionalidad

La comprensin del concepto de instituciones y su aplicacin al quehacer del


Estado es un aspecto central para entender el proceso que siguen las polticas
pblicas y la gestin de las mismas. Dado que la discusin entre mercado y
Estado no es el camino para la comprensin de la problemtica sino, por el
contrario, son las instituciones las que permiten realizar dicho anlisis, es
necesario definir este concepto.

36
Las instituciones son, de acuerdo con Douglas NORTH14, las reglas de juego
(formales e informales) que moldean el comportamiento de los individuos y de
las organizaciones en una sociedad, y los mecanismos de cumplimiento de las
reglas. Las instituciones estructuran los incentivos para el intercambio entre las
personas, sea poltico, social o econmico. Las instituciones formales son
explcitas; por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, etc. Las instituciones
informales no lo son; por ejemplo, cdigos de conducta, valores sociales,
cultura cvica, cuestiones ticas o
religiosas, etc.

Las instituciones, entonces,


tienen una acepcin ms
restringida, como una
organizacin formal, y una ms
sociolgica de carcter ms
amplio y abstracto, como una
pauta de comportamiento social
reiterado. En el intermedio estn
los principios, valores, prcticas,
normas formales e informales,
estructuras de incentivos y hasta
mtodos de trabajo, que son los
que permiten explicar el
comportamiento de actores pblicos y privados15.

Las instituciones, en particular las informales, no son fcilmente observables,


por lo que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones
humanas, pues delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e
incentivos.

Las organizaciones son uno de los espacios donde el resultado de las


instituciones puede ser observado. Una de las principales organizaciones en la
sociedad es el Estado y, dentro del mismo, existen diferentes organizaciones
estatales que lo integran.

Por citar un ejemplo, en el caso de la gestin de los recursos hdricos, las


organizaciones estatales relevantes sern aquellas que tienen algn tipo de
responsabilidad dentro de los diferentes usos que puede tener el agua, y que

14
NORTH, Douglas (1990). Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico, Fondo de
Cultura Econmica.
15
ECHEVARRA, Koldo (2001). Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la prctica a la teora.
Santander, BID.

37
forman parte del Poder Ejecutivo, tambin llamado Gobierno. Estas son las
organizaciones que tienen la responsabilidad y la funcin de hacer realidad las
polticas pblicas respecto a los recursos hdricos y la gestin de los mismos, de
manera que los fines y objetivos de la accin gubernamental se hagan realidad.
Estas organizaciones pueden tener instituciones diferentes, y no
necesariamente compatibles, en funcin de sus propios intereses: podran estar
persiguiendo objetivos diferentes del inters pblico.

1.2.1. El concepto de institucin segn el Institucionalismo Econmico

Las instituciones son reglas de juego en una sociedad; tambin pueden ser
definidas como limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana. Estas reglas o limitaciones estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea poltico, econmico y
social. Las instituciones reducen la
incertidumbre, ya que estas proporcionan una
estructura en la vida diaria, una determinada
institucin condiciona la forma que tendr una
determinada forma de vida. Son las
instituciones las que definen y limitan el
conjunto de eleccin de los individuos.

1.2.1.1. Tipos de instituciones16

Formales. Normas que idean los seres


humanos y tienen por caracterstica ser
escritas. Por ejemplo, las constituciones polticas.
Informales. Son acuerdos y cdigos de conducta, y tienen por
caracterstica no ser escritos.
Otra tipologa de instituciones las diferencia entre creadas y
evolucionadas.

La institucin es el marco en cuyo interior ocurre la interaccin humana. Es


tambin definida como las reglas de juego; una de sus caractersticas es que
pueden ser obedecidas; otra es que la aplicacin de castigos o correctivos a la
desobediencia de las reglas es costosa y difcil. Estas reglas de juego tienen por
caracterstica, adems, que pueden ser eficaces o no en cuanto hacer sentir
su obligatoriedad.

16
NORTH (1990).

38
1.2.2. Las organizaciones

NORTH (1990) sostiene que una diferencia bsica que hay que tener en claro es
la que existe entre instituciones y organizaciones. Al respecto, seala que las
organizaciones son todos aquellos grupos de individuos enlazados por una
entidad comn hacia ciertos objetivos que estn limitados por las reglas de
juego de las instituciones. Se podra decir que si las instituciones son reglas de
juego, las organizaciones son los jugadores. Estos jugadores buscan siempre
sacar ventaja a otros jugadores; con este fin combina: aptitud, estrategia y
coordinacin.

El nacimiento y evolucin de las organizaciones dependen del marco


institucional. Las instituciones incentivan la creacin de algunas organizaciones
y desincentivan la creacin de otras instituciones. Una vez que nace una
organizacin, esta influye en los cambios que pueden darse en el marco
institucional; vale decir, estas funcionan como agentes activos del cambio
institucional. Estos cambios institucionales se dan en el curso del empeo de la
organizacin por el logro de sus objetivos.

1.2.3. Funcin principal de las instituciones en la sociedad

Es reducir la incertidumbre, estableciendo una estructura estable en la


interaccin humana. Lo que no quiere decir que los marcos institucionales
(reglas de juego) nunca cambien, estas siempre estn evolucionando.

El cambio de los marcos institucionales se da generalmente de modo


incremental y no de modo discontinuo (como revoluciones). Es incremental
en su mayora, porque ms limitaciones informales (es el caso de la cultura,
que tiene un ritmo lento de cambio) persisten mucho ms que las limitaciones
formales (por ejemplo un Constitucin Poltica, que puede cambiar
repentinamente).

Al respecto, NORTH (1990) seala:

Aunque las normas formales puedan cambiar de la noche a la maana como resultado de
las decisiones polticas o judiciales, las limitaciones informales encajadas en costumbres,
tradiciones y cdigos de conducta son mucho ms resistentes o impenetrables a las polticas
deliberadas.

39
1.2.4. Instituciones: elementos distintivos e implicaciones17

Segn RAMO y SALVADOR (2005), el trmino institucin no est exento de


complejidad. A modo de buscar un acercamiento, lo definen como el conjunto
de reglas del juego que comparten los actores vinculados con un
determinado mbito de actuacin pblica; tales reglas son utilizadas como
referentes para orientar sus interacciones y la toma de decisiones. Tambin
sealan que uno de los problemas destacados de los pases de Amrica Latina
reside en la dbil institucionalizacin de sus instituciones pblicas. Como se ha
sealado en las lneas previas, inicialmente se entender por debilidad
institucional a la falta de consolidacin de las citadas reglas del juego, al hecho
de que estas no sean ni compartidas ni aceptadas por los distintos actores
implicados, lo cual dificulta los procesos de toma de decisiones, y su posterior
aceptacin y aplicacin.

Segn el enfoque del neoinstitucionalismo normativo (PETERS, 1999), el


principal rasgo distintivo de las instituciones es la importancia de los valores y
su concrecin en una lgica de lo apropiado que incide sobre los actores
implicados. Una institucin no es necesariamente una estructura formal, sino un
conjunto de normas, reglas, conocimientos y rutinas que establecen los
parmetros de aquello que los agentes consideran aceptable. En trminos de
MARCH y OLSEN (1989, p. 21):

Una institucin es un conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas, que definen las


acciones apropiadas en trminos de la relacin entre roles y situaciones.

Es decir, una institucin es un referente que incorpora una determinada manera


de definir la situacin, el rol que deben seguir los agentes y las obligaciones
que estn asociadas a este rol en esa situacin concreta. Estas obligaciones se
cristalizan en un conjunto de reglas y procedimientos asociados, entre los
cuales cada agente debe seleccionar los que considera oportunos, contando con
un margen de discrecionalidad dentro de los lmites establecidos por la
institucin que se trate. Esta discrecionalidad, sin embargo, puede generar
distintas interpretaciones de lo adecuado, lo que se traduce en la aparicin
de distintas culturas organizativas dentro de la misma institucin.

17
RAMO y SALVADOR (2005).

40
Dos componentes destacados de este concepto de institucin, que plantean
cierta confusin en su aplicacin a casos concretos, son las reglas y las
rutinas.

Por rutina se entiende una pauta estable de comportamiento asumido


por los agentes implicados, que hace ms racional y predecible su
comportamiento dentro de la institucin.
Las reglas representan la concrecin de la lgica de lo apropiado,
como gua para los agentes que se incorporan a la institucin; esas
reglas le permiten estructurar su comportamiento de acuerdo con lo
establecido (SCOTT, 1995).

De esta definicin de institucin se derivan, adems, otras caractersticas como


su durabilidad o persistencia, su capacidad para influir sobre el comportamiento
de los individuos o su legitimidad inherente al hecho de ser interiorizadas por
los individuos, que interpretan su violacin como una afrenta a su propio
inters. Una institucin establecida conduce a los agentes implicados a plantear
sus actuaciones en trminos de adecuacin a las normas establecidas y no a las
consecuencias que comportan; es decir, los actores son conscientes de sus
decisiones, pero las toman a partir de los parmetros establecidos por los
valores, normas y rutinas de la institucin dominante.

41
2. Definicin de contexto y significado
para la gestin pblica
La poltica pblica, de acuerdo con NASH, HUDSON y LUTTRELL (2006), puede ser
entendida como el resultado de las interacciones entre diferentes
organizaciones: pblicas, privadas o de la sociedad civil, respecto al curso de
accin a seguir en el futuro. La suma de estas interacciones constituye el
entorno o contexto en el que ocurre el proceso poltico que determina la poltica
pblica.

El contexto est referido al campo de accin donde ocurren las cosas. Es


importante porque:

En primer lugar, le da forma a la probabilidad de que el cambio pueda


lograrse (por ejemplo, una reforma poltica).
En segundo lugar, le da forma a las posiciones y perspectivas de las
organizaciones involucradas en la reforma.
En tercer lugar, hace efectivas o apropiadas las acciones que esperan ser
ejecutadas.

El contexto poltico est referido a los aspectos polticos del entorno que son
importantes para la accin. Esto incluye la distribucin del poder, la variedad de

42
organizaciones o stakeholders que participan y sus intereses, y las reglas
formales e informales (instituciones) que rigen las interacciones entre estas. El
contexto poltico determina la viabilidad, la pertinencia y la eficacia de las
acciones de los actores que buscan influenciar en la poltica pblica, ya sea si
estn dentro del Estado o fuera de l. Las organizaciones estatales, en
particular, son las que necesariamente deben tomar en cuenta el contexto
poltico en el momento de planificar sus acciones, pues ello incrementa la
probabilidad de que puedan hacerlas realidad.

El contexto poltico le da forma a la manera en que funcionan los procesos


polticos. En algunos contextos, los polticos pueden estar ms receptivos para
escuchar determinadas impresiones y sugerencias que en otros contextos. La
mayor comprensin del contexto poltico har que las organizaciones (pblicas)
involucradas estn en mejor posicin para definir la estrategia que les permita
influir ms en la poltica pblica.

Una de las dimensiones ms interesantes del contexto poltico, y que resulta


relevante en el proceso de toma de decisiones y la planificacin de las acciones,
es el mapeo de actores o de stakeholders. El mapeo de actores, como se ha
mencionado, corresponde a la identificacin de los intereses de los diferentes
actores con respecto a una accin gubernamental. El mapeo busca recoger las
impresiones sobre dicha accin concreta.

En ese sentido, el mapeo de actores es una metodologa que debe ser aplicada
con regularidad con el fin de tener una versin actualizada de las impresiones
de los actores, debido a su carcter subjetivo y fragilidad frente a los hechos
(coyuntura).

2.1. El mapeo de actores a travs de la aplicacin del


anlisis de involucrados18

2.1.1. En el anlisis de polticas pblicas

En el marco del anlisis de polticas pblicas como disciplina, el anlisis de


involucrados o tambin conocido como anlisis de stakeholders es una tcnica
que tiene como propsito muy til identificar, sistematizar y analizar la
informacin sobre los intereses de los actores afectados, y, a partir de ello,

18
DE SEBASTIN (1999); ARELLANO (2004); ORTEGN et al., (2005) y ALDUNATE y CRDOVA (2011).

43
conocer la oposicin y apoyo que puede provocar la intervencin de las
autoridades gubernamentales. Conocer esta informacin es indispensable para
quienes promueven, disean y ejecutan polticas pblicas (DE SEBASTIN,
1999).

Preliminarmente, cuando se realiza el diseo de una poltica, el anlisis de


involucrados debe ser utilizado en la primera etapa del ciclo de la poltica
pblica, en la cual se da la deteccin, filtracin y definicin del problema
pblico. Especficamente, posterior a la identificacin del problema pblico, es
necesario realizar la filtracin del problema, conociendo los intereses y
expectativas de los afectados, directa o indirectamente, por la propuesta de
poltica pblica.

Es necesario mencionar que el anlisis de involucrados no es una tcnica que


sirve exclusivamente o debe ser utilizada en la etapa del diseo de una poltica
pblica, sino tambin debe ser tomada en cuenta en la etapa de
implementacin, seguimiento y evaluacin de polticas, programas o proyectos.
Al respecto DE SEBASTIN (1999) seala:

Por eso es imprescindible, cuando se est diseando un cambio, llevar a cabo un anlisis
de los involucrados, para prevenir y solucionar conflictos de intereses. Decimos comenzar
porque hay que repetir el anlisis todas las veces que sea necesario, porque el mapa de
involucrados puede cambiar en el transcurso de la implementacin poltica o del ciclo de un
proyecto. Es una ilusin pensar que durante la implementacin de una poltica bien diseada
no va a haber conflictos de intereses.

2.1.2. En la gestin estratgica

Segn David ARELLANO (2004), en una de sus principales estudios Gestin


estratgica para el sector pblico, se resalta que una de las premisas
fundamentales de la gestin estratgica es tomar siempre en cuenta al otro.
Al respecto seala:

Existe una realidad compleja sobre la cual se busca actuar, con la intencin de transformar
o cambiar. Para lograr ello, un factor importante a tomar en cuenta en el transcurso, es la
existencia del otro que se mueve autnomamente y que tienen todo el derecho de pensar
y actuar segn su propia versin del mundo.

44
2.1.3. En el diagnstico estratgico

Al respecto, dentro del proceso de gestin estratgica en el sector pblico.


Tomando como referencia a
ARELLANO (2004), a travs del
diagnstico estratgico, se busca
identificar los problemas de la
organizacin y establecer la
viabilidad de la misin. El
diagnstico proporciona un marco
de referencia capaz de comparar la
imagen ideal con la imagen real.
La metodologa propuesta para el
diagnstico estratgico se divide
en actores y sistemas. Se realiza
un anlisis contextual y uno
interno, con el fin de encontrar
potencialidades, amenazas
externas, fortalezas y debilidades
internas que permitan definir el problema estratgico.

2.1.3.1. Anlisis contextual: actores externos (stakeholders externos)

Consideremos:

Incorporar al otro como parte de la realidad.


Realizar preguntas fundamentales para encontrar oportunidades y
amenazas:

Quines son los stakeholders clave?


Cules son los valores, supuestos y misiones de los stakeholders?
Cules son los efectos organizacionales que impactan a los
stakeholders claves?
Qu efectos producen las acciones de los stakeholders sobre la
organizacin?
Cules son los supuestos que los estrategas organizacionales
tienen acerca de las amenazas y oportunidades derivadas de los
stakeholders?

45
Grfico 13. Anlisis contextual y los actores externos

2.1.3.2. Anlisis interno: actores internos (stakeholders internos)

Consideremos:

Estructura de poder en el interior de la organizacin. Conocer la


capacidad de respuesta de los grupos internos.
Preguntas base:

Qu grupos se han formado a partir de las divisiones


organizacionales?
Cmo actan y cul es su fuente de poder?
Cmo modifican o afectan las decisiones y sus procedimientos?
Cul es su posicin con respecto a la direccin y sus
procedimientos?
Qu recursos controlan y cmo los utilizan?

Aconsejable: realizacin de escenarios donde se presenten diversas situaciones


posibles.

46
Grfico 14. Anlisis interno y los actores internos

2.1.4. En el diseo de programas y proyectos, utilizando la


metodologa del marco lgico

La metodologa del marco lgico para la formulacin de programas o proyectos


contempla como factor importante la participacin de los principales
involucrados desde el inicio del proceso; por lo tanto, identificar los grupos y
organizaciones que pudieran estar directa o indirectamente relacionados con el
problema y analizar su dinmicas y reacciones frente al avance del proyecto,
permitir darle mayor objetividad al proceso de planificacin y concitar
acuerdos entre involucrados, al considerar diversos puntos de vista y fomentar
un sentido de pertenencia por parte de los beneficiarios.

A pesar de que el anlisis de involucrados se presenta antes del anlisis del


problema con el objeto de clarificar a quines debe involucrarse para participar
en dicho anlisis, est presente en el transcurso del diseo y de la ejecucin del
proyecto, jugando un papel importante en la seleccin de las estrategias y en el
monitoreo y evaluacin del mismo.

Cada etapa del proyecto puede presentar una dinmica diferente de los
involucrados, por lo que es importante conocer dichas dinmicas o reacciones a
medida que avanza el proyecto, y generar estrategias acordes (ORTEGN et al.,
2005).

47
Grafico 15. Estructura de la metodologa del marco lgico para el diseo de
programas y proyectos

ANLISIS DE INVOLUCRADOS

ANLISIS DE PROBLEMAS ANLISIS DE OBJETIVOS ANLISIS DE ALTERNATIVAS

ESTRUCTURA ANALTICA, PROYECTO

Fuente. rea de proyectos y programacin de inversiones, ILPES.

2.2. Anlisis de cmo el problema afecta a distintos


involucrados

Un aspecto de suma importancia para completar el diagnstico de un problema,


una vez definidos sus elementos y factores causales ms obvios, es considerar
los intereses y expectativas de las personas involucradas en ese problema y su
posible solucin. Distintas organizaciones, empresas, grupos e individuos
participarn o estarn interesados en cualquier programa, por pequeo y
sencillo que este sea. Sus intereses pueden ser coincidentes, complementarios
o incluso antagnicos.

Por ello es muy importante para el buen desarrollo del programa identificar a
todos los involucrados y analizar sus intereses y expectativas con el propsito
de aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses coincidentes
o complementarios al programa, disminuir la oposicin de involucrados con

48
intereses opuestos al programa y conseguir el apoyo de los indiferentes
(ALDUNATE y CRDOVA, 2011).

Grfico 16. Mapa de involucrados

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