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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO

REVISTA DE DIREITO DA
ADMINISTRAO PBLICA
ANO N 02 VOLUME N 02 EDIO N 01 - JAN/DEZ 2017
ISSN 2447-2042

RJ, 2017.
REVISTA DE DIREITO DA ADMINISTRAO PBLICA
LAW JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION
Conselho Editorial:
Prof. Dr. Alexander Espinosa, UCV. Prof Dr. Maria de Los Angeles Fernandez
Prof. Dr. Mustava Avci, UA. Scagliusi, Universidade de Barcelona.
Prof. Dr. Adilson Abreu Dallari, PUC/SP. Prof. Dr. Fbio de Oliveira, UFRJ.
Prof. Dr. Alexandre Veronese, UNB. Prof. Dr. Henrique Ribeiro Cardoso, UFS.
Prof. Dr. Andr Saddy, UFF, Brasil. Prof. Ms. Jesse Torres Pereira Junior, FGV.
Prof. Dr. Carlos Ari Sundfeld, FGV/SP. Prof. Dr. Jos Vicente de Mendona, UERJ.
Profa. Ms. Carolina Cyrillo, UFRJ. Profa. Ms. Larissa de Oliveira, UFRJ.
Profa. Dra. Cristiana Fortini, UFMG. Profa. Dra. Maria Sylvia Zanella di Pietro, USP.
Prof. Dr. Daniel Wunder Hachem, UFPR. Prof. Dr. Paulo Ricardo Schier, UNIBRASIL.
Prof. Dr. Eduardo Val, UFF. Prof. Dra. Patricia Ferreira Baptista, UERJ.
Prof. Dr. Emerson Moura, UFRRJ. Prof. Dr. Vladimir Frana, UFRN.
Prof. Ms. Fabiano Gomes, UFRJ. Prof. Dr. Thiago Marrara, USP, Brasil.
Avaliadores desta Edio:
Prof Dr. Maria de Los Angeles Fernandez Profa Ms. Isabela Ferrari, UERJ.
Scagliusi, Universidade de Barcelona. Prof. Dr. Jamir Calili Ribeiro, UFJF.
Prof. Ms. Ariane Sherman Vieira, UFMG. Prof. Ms. Joo Paulo Sporl, USP.
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Prof. Dr. Eduardo Manuel Val, UFF. Prof. Dr. Jos Vicente de Mendona, UERJ.
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Editores-Chefes:
Prof. Dr. Eduardo Manuel Val, UFF.
Prof. Dr. Emerson Affonso da Costa Moura, UFRRJ.
Editores:
Amanda Pinheiro Nascimento, UFF Bruno Teixeira Marcelos, UFF.
Camila Pontes da Silva, UFF. Gabriela Rabelo Vasconcelos, UFF.
Marcos Costa Leite, UFF. Thiago Allemo, UFF.
Diagramao e Layout:
Prof. Dr. Emerson Affonso da Costa Moura, UFRRJ.
SUMRIO
Apresentao .................................................................................................................... 005
Eduardo Manuel Val e Emerson Affonso da Costa Moura
Publicidade administrativa como princpio e prtica: apontamentos para uma teoria do
controle pelo Judicirio .................................................................................................... 007
Veruska Sayonara de Gis
A reconduo dos servidores pblicos e autonomia dos entes federados ........................ 030
Alex Cavalcante Alves
Regulaes expropriatrias luz da constitucionalizao do direito administrativo ....... 048
Mara Valentim da Rocha
As controvrsias doutrinrias quanto natureza da CFEM, a deciso proferida pelo STF e
respectivos reflexos na gesto dos recursos ..................................................................... 099
Cleber Lucio Santos Junior
Discricionariedade administrativa: alguns elementos e possvel controle judicial .......... 117
Phillip Gil Frana
As agncias reguladoras e captura: um ensaio sobre os desvios regulatrios na agncia
nacional de energia eltrica .............................................................................................. 126
Sophia Flix Medeiros
O controle de constitucionalidade nos procedimentos administrativos fiscais: limites e
possibilidades ................................................................................................................... 148
Rodrigo Pacheco Pinto
Limitao administrativa e desapropriao indireta: a linha tnue dos institutos na criao
de espaos de proteo ambiental .................................................................................... 168
Daniel capecchi nunes e Ana Luza Fernandes Calil
Cidades inteligentes e sustentveis: desafios conceituais e regulatrios .......................... 189
Jos Renato Nalini e Wilson Levy
La asociacin para la innovacin": su incorporacin en la directiva europea sobre
contratacin pblica y en el proyecto espaol de ley de contratos del sector pblico ..... 208
Mara de Los ngeles Fernndez Scagliusi
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CIDADES INTELIGENTES E SUSTENTVEIS: DESAFIOS CONCEITUAIS E


REGULATRIOS

INTELLIGENT AND SUSTAINABLE CITIES: CONCEPTUAL AND REGULATORY


CHALLENGES

JOS RENATO NALINI


Doutor em Direito Constitucional pela Universidade de
So Paulo. Desembargador aposentado do Tribunal de
Justia de So Paulo.

WILSON LEVY
Doutor em Direito pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo. Professor titular da
Universidade Nove de Julho (UNINOVE), vinculado ao
programa de ps-graduao em Cidades Inteligentes e
Sustentveis

RESUMO: O tema cidades inteligentes e sustentveis que est no topo da agenda pblica de debates sobre
planejamento urbano condensa uma multiplicidade de sentidos e que tangencia as atuais fronteiras, partindo do
horizonte reflexivo da rea. Busca-se avanar em direo construo dos conceitos relacionados ao tema de
forma a contribuir para o fornecimento de subsdios para o avano terico da rea de planejamento urbano e
regional no Brasil. O texto ser dividido em duas partes. A primeira discorrer sobre os desafios conceituais do
tema, tentando identificar as vozes e os discursos por trs da ideia de cidades inteligentes e sustentveis. Este
primeiro item tentar responder pergunta: possvel, hoje, extrair uma unidade conceitual mnima em torno
dessa ideia? Qual?

PALAVRAS-CHAVES: Planejamento urbano; Cidades inteligentes; Cidades sustentveis; Conceito;


Regulao.

ABSTRACT: The theme of "smart and sustainable cities" at the top of the public agenda of debates on urban
planning condenses a multiplicity of meanings and that touches current boundaries, starting from the reflective
horizon of the area. It seeks to advance towards the construction of concepts related to the theme in order to
contribute to the provision of subsidies for the theoretical advancement of urban and regional planning in Brazil.
The text will be divided into two parts. The first will discuss the conceptual challenges of the theme, trying to
identify the voices and discourses behind the idea of "smart and sustainable cities". This first item will attempt to
answer the question: is it possible today to extract a minimal conceptual unity around this idea? What?

KEYWORDS: Urban planning; Smart cities; Sustainable cities; Concept; Regulation.

Revista de Direito da Administrao Pblica, Universidade Federal Fluminense/Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, ISSN
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I. INTRODUO

O tema cidades inteligentes e sustentveis (em ingls, smart and sustainable cities)
est no topo da agenda pblica de debates sobre planejamento urbano. Trata-se, com
segurana, de uma expresso que condensa uma multiplicidade de sentidos e que tangencia as
atuais fronteiras, partindo do horizonte reflexivo da rea. , tambm, fortemente influenciado
pelas demandas atuais das cidades do mundo no apenas das cidades globais, ou das
grandes megalpoles, mas tambm de uma quantidade crescente de cidades grandes e mdias
do mundo.
Nada obstante, o tema ainda no apresenta maturidade conceitual e regulatria. Uma
srie de fatores contribui para que este status seja mantido, e no caberia fazer uma lista
exaustiva de seus motivos. O fato que a fora semntica da expresso parece perdida entre
muitas abordagens superficiais e pouca preocupao dos aparatos regulatrios do Estado em
incorporar essa nova gramtica no interior dos processos formais de disciplina normativa.
Aparentemente, h, em curso, uma colonizao ou apropriao dessa expresso para
fins comerciais. Esse no um problema em si, na medida em que a materializao de cidades
inteligentes e sustentveis no prescinde de um aparato considervel de aplicativos e
componentes tecnolgicos. O desafio repousa justamente na formulao de um desenho
conceitual e num entendimento mais homogneo do que se est falando e do que se pretende
com essa nova viso sobre a cidade.
Dito de outro modo, o entrave entender o que se quer com a ideia de cidades
inteligentes e sustentveis, e que caminhos precisam ser percorridos para se chegar a esse
desenho ideal. Sem um aparato conceitual slido, persiste um risco significativo de se levar
gato por lebre, na clebre expresso popular. Afinal, ante a vagueza conceitual, mais
simples se torna a tarefa de quem pretende vender, principalmente ao Poder Pblico, produtos
de enorme valor agregado e pouca eficincia sistmica, ou mesmo pouca utilidade prtica.
Evidente que o problema no est na venda em si: mesmo leituras superficiais associam a
ideia de smart cities a aplicativos e solues que ampliam a conectividade e conferem mais
eficincia aos processos e gesto urbana. Nada h de errado nisso. Pelo contrrio, start ups,

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labs e outros espaos de produo de inovao crescem e geram quantidades significativas de


recursos a cada ano. Dados apresentados pelo G1 (2014) indicam que este um mercado que
movimenta cerca de R$ 2 bilhes por ano.
enorme, portanto, o papel dos centros produtores de conhecimento, e significativo
o papel do pesquisador. A Universidade Nove de Julho (Uninove), nesse sentido, exerce
saudvel protagonismo, ao criar o primeiro programa homnimo, alicerado na rea de
Planejamento Urbano e Regional da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes). Esse o ponto de partida deste breve captulo, que pretende trazer luz os
problemas conceituais e regulatrios do tema cidades inteligentes e sustentveis, de modo a
estimular a discusso da temtica na esfera especializada da universidade e, em particular, da
ps-graduao.
Trata-se de um ponto de partida importante. A expectativa, nesse sentido, que, ao
avanar em direo construo dos conceitos relacionados ao tema, a universidade fortalea
no apenas as suas linhas de pesquisa, de matriz mais aplicada, mas contribua, decididamente,
para fornecer subsdios para o avano terico da rea de planejamento urbano e regional no
Brasil.
Para tanto, este texto ser dividido em duas partes. A primeira discorrer sobre os
desafios conceituais do tema, tentando identificar as vozes e os discursos por trs da ideia de
cidades inteligentes e sustentveis. Este primeiro item tentar responder pergunta:
possvel, hoje, extrair uma unidade conceitual mnima em torno dessa ideia? Qual?
Em seguida, o foco recair sobre o direito urbanstico, espao privilegiado para o
desenvolvimento de instrumentos normativos hbeis para disciplinar a matria. Aqui, se
procurar responder pergunta: o estado terico do direito urbanstico, no mbito da
legislao e, principalmente, das construes tericas e doutrinrias, suficiente para dar
conta do desafio regulatrio relacionado s cidades inteligentes e sustentveis? Ademais, se
buscar identificar qual o fundamento normativo bsico para o desenvolvimento desse aparato
legal.

II. CIDADES INTELIGENTES E SUSTENTVEIS: UM CONCEITO EM


CONSTRUO?

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Como dito na introduo, h pouca ou nenhuma unidade acerca do conceito de


cidades inteligentes e sustentveis.
H pouca discusso sobre o conceito de cidade, embora parte da literatura
especializada entenda que a urbe representa mais a expresso fsica de uma determinada
sociedade, optando desenvolver os estudos sobre urbanizao a partir do recorte denominado
territrio urbanizado (Milani e Ribeiro, 2009). Seguindo uma viso modernista sobre o
tema, de acordo com Costa (1995, p. 277), a cidade nada mais do que a expresso palpvel
da necessidade humana de contato, comunicao, organizao e troca, numa determinada
circunstncia fsico-social e num contexto histrico.
Ela materializa o intangvel do tecido social, traduzindo em formas fsicas o fabuloso
produto das trocas culturais, do desenvolvimento, das vocaes e, tambm, das contradies
de um povo, que se faz representar por prdios, virios, agrupamentos comunitrios, laborais
e espaos de convvio. Evidente que outras reas do conhecimento deram contribuies
decisivas para a adequada conceituao da ideia de cidade. Entretanto, provvel que, no
estudo em desenvolvimento, elas no sejam teis. Ou mesmo necessrias.
Se no h tantas dvidas sobre a ideia de cidade, o mesmo no se pode afirmar em
relao ao conceito de inteligncia e mesmo de sustentabilidade. Diante disso, restaria
identificar o significado ambos para se ter um panorama geral e, em seguida, comear a
montar o quebra-cabeas conceitual que une as trs expresses de modo a lhe conferir alguma
coerncia. Esse o caminho mais bvio, mas nem por isso o mais simples.
De acordo com o Dicionrio Michaelis, inteligncia uma expresso polissmica,
que pode designar:

sf (lat intelligentia) 1 Faculdade de entender, pensar,


raciocinar e interpretar; entendimento, intelecto. 2
Compreenso, conhecimento profundo. 3 Filos Princpio
espiritual e abstrato considerado como a fonte de toda a
intelectualidade. 4 Psicol Capacidade de resolver situaes
novas com rapidez e xito (medido na execuo de tarefas
que envolvam apreenso de relaes abstratas) e, bem
assim, de aprender, para que essas situaes possam ser
bem resolvidas. 5 Pessoa de grande esfera intelectual. 6
Conluio, ajuste, combinao.I. artificial: Parte da cincia da
computao que trata de sistemas inteligentes, capazes de
se adaptar a novas situaes, raciocinar, compreender
relaes entre fatos, descobrir significados e reconhecer a
verdade. I. artificial, Inform: projeto e desenvolvimento de
programas de computador que tentam imitar a inteligncia

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humana e funes de tomada de deciso, obtendo raciocnio


e outras caractersticas humanas. Sigla: IA.

Como no se est buscando um significado acoplvel a sentidos humanos de


inteligncia, restaria adotar a ideia de inteligncia artificial: parte da cincia da
computao que trata de sistemas inteligentes, capazes de se adaptar a novas situaes,
raciocinar, compreender relaes entre fatos, descobrir significados e reconhecer a verdade.
Afinal, da mesma maneira que a cidade o resultado fsico de um conjunto de elementos
atinentes cultura de um determinado agrupamento humano, ela tambm poderia ser vista
como um sistema. Que tipo de sistema? Por certo um sistema complexo, posto que agrega um
subsistema social e um subsistema espacial, cada qual dotado de dinmicas internas prprias.
Da juno entre os dois subsistemas, surgiria uma relao ecolgica entre o ser humano e o
ambiente. Agregar inteligncia a esse sistema significa atribuir-lhe a capacidade de solucionar
problemas prprios do funcionamento sistemtico.
Uma cidade inteligente, nesse sentido, uma cidade capaz de criar estruturas de gesto
capazes de serem ativadas para atender a demandas prprias do carter problemtico que o
espao urbano, enquanto sistema complexo, (re)produz continuamente. Essas estruturas
visualizam a cidade como um sistema complexo que deve ser todo interligado por redes de
comunicao, as quais podem detectar problemas, emitir alarmes e, principalmente, direcionar
fluxos de trabalho humano com foco na eficincia dos servios pblicos e controlar
remotamente dispositivos e equipamentos das mais variadas interfaces.
De acordo com a World Foundation for Smart Communities, "Uma comunidade
inteligente aquela que fez um esforo consciente para usar a tecnologia da informao para
transformar a vida e o trabalho dentro de seu territrio de forma significativa e fundamental,
em vez de seguir uma forma incremental". O estudo longevo, mas j compreendia que a
tecnologia da informao exerce, no contexto de cidades inteligentes e sustentveis, um papel
central.

III. E QUANTO SUSTENTABILIDADE?

A ideia de sustentabilidade mereceria um trabalho especfico, tamanha a sua variedade


de abordagens. Ela se desenrola atravs de trs grandes interfaces, todas capazes de se
desdobrar em inmeras anlises paralelas: sustentabilidade ambiental, sustentabilidade

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econmica e sustentabilidade social. Dependendo da aplicao, uma ou mais interfaces podem


preponderar, embora seja recomendvel que as trs estejam presentes para que uma
determinada ao ou empreendimento seja considerado sustentvel122.
Por consequncia lgica, uma cidade sustentvel deveria observar os trs componentes
da sustentabilidade no seu planejamento. Isso incluiria temas como licitao verde,
construes sustentveis, redes de transporte coletivo baseadas em fontes renovveis de
energia e destinao adequada de resduos slidos e efluentes lquidos. Incluiria tambm a
adoo de certificaes verdes e a incorporao de indicadores de avaliao que priorizassem
a amortizao de emisses de gases do efeito estufa e um processo contnuo de discusso que
resultasse em revises peridicas de critrios nessa seara, de modo que fossem cada vez mais
rigorosos.
Ainda assim, no seria possvel esquecer da sustentabilidade econmica dessas
iniciativas, tema ainda pouco trabalhado e, principalmente, da sustentabilidade social, que
envolve enfrentar os problemas sociais da cidade. Tais problemas tem por base, de acordo
com inmeros estudos, a excluso territorial e a ideia de vulnerabilidade, que se desdobra em
vulnerabilidade socioeconmica e vulnerabilidade civil. Por vulnerabilidade socioeconmica,
pode-se entender que se trata da situao de ausncia de proteo em relao grande parcela
dos componentes populacionais das grandes metrpoles. Vale dizer, a falta de garantias no
contexto dos direitos sociais, em especial o trabalho, a sade e a educao, que, insuficientes,
se entrelaam com os problemas derivados da questo da qualidade habitacional, como a
ausncia de transporte pblico adequado e dos servios pblicos responsveis por atenuar o
desgaste tpico da vida na cidade.
A vulnerabilidade civil, por sua vez, refere-se, de acordo com Lcio Kowarick (2009,
p. 19), ao mbito da integridade fsica das pessoas, ou seja:

122
O tema ganhou impulso nos anos 80, com a publicao do Relatrio Brundtland, intitulado Nosso Futuro
Comum, pela Organizao das Naes Unidas (ONU). Nesse documento, ficou assentado que era dever das
naes envidar esforos pelo desenvolvimento sustentvel, entendido como o desenvolvimento que satisfaz as
necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias
necessidades. O texto introduz, nesse sentido, o componente intergeracional do desenvolvimento sustentvel,
que deve priorizar a garantia das condies de vida no s das presentes, como das futuras geraes. O tema
retornou com fora na encclica Laudato S (Louvado Seja!), do Papa Francisco, quando disse J no se pode
falar de desenvolvimento sustentvel sem uma solidariedade intergeneracional. Quando pensamos na situao
em que se deixa o planeta s geraes futuras, entramos noutra lgica: a do dom gratuito, que recebemos e
comunicamos. Se a terra nos dada, no podemos pensar apenas a partir d'um critrio utilitarista de eficincia e
produtividade para lucro individual.

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Ao fato de vastos segmentos da populao estarem


desprotegidos da violncia praticada por bandidos e pela
polcia. Sua expresso mxima o homicdio, mas tambm
est presente nos assaltos ou roubos, espancamentos,
extorses e humilhaes que fazem parte do cotidiano das
famlias de baixos rendimentos. Frequentemente, essas
ocorrncias no entram no rol das estatsticas, seja porque
as pessoas no acreditam nas instituies judicirias, seja
porque se calam por medo de represlias.

Embora este trabalho no pretenda descer s mincias das condies e possibilidades


de construo de cidades inteligentes e sustentveis no Brasil, no se pode desprezar que este
um desafio de grande complexidade. Afinal, no Brasil convivem os mais diversos cenrios
de condies sociais e econmicas no territrio urbanizado. Pode-se dizer, sem medo de errar,
que o pas abriga cidades que esto na pr-modernidade, carentes de equipamentos e
infraestrutura bsica, como, por exemplo, sistema de saneamento bsico; na modernidade,
com foco na dependncia da energia fssil e dos processos industriais tradicionais como
vetores de desenvolvimento; e na ps-modernidade, cuja marca repousa na economia
informacional, nas novas tecnologias de informao e comunicao e nos servios como eixos
de desenvolvimento.
No raramente, alis, as trs configuraes convivem no territrio de uma mesma
cidade, agravadas pelos problemas e conflitos fundirios e dficit habitacional, pela diviso
desigual dos bnus e nus da urbanizao e pela falta de planejamento. A ressalva
importante, porque agrega um contedo adicional anlise do tema das smart and sustainable
cities no pas.
Por falar em Brasil, a principal obra a respeito do tema cidades inteligentes e
sustentveis no pas o livro quase homnimo, publicado em 2012, escrito pelo arquiteto
urbanista Carlos Leite, professor do programa de ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo
da Universidade Presbiteriana Mackenzie. No incio da obra, o autor pontua que cidades
sustentveis so

Necessariamente, compactas, densas. Como se sabe,


maiores densidades urbanas representam menor consumo
de energia per capita. Em contraponto ao modelo Beleza
Americana de subrbios espraiados no territrio com
baixssima densidade, as cidades mais densas da Europa e
da sia so hoje modelo na importante competio
internacional entre as global green cities, justamente pelas
suas altas densidades, otimizando as infraestruturas urbanas

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e propiciando ambientes de maior qualidade de vida


promovida pela sobreposio de usos. (Leite, 2012, p. 13)

Cidades sustentveis, tambm, devem

Operar segundo um modelo de desenvolvimento urbano


que procure balancear, de forma eficiente, os recursos
necessrios ao seu funcionamento, seja nos insumos de
entrada (terra urbana e recursos naturais, gua, energia,
alimento etc), seja nas fontes de sada (resduos, esgoto,
poluio etc). Ou seja, todos os recursos devem ser
utilizados da forma mais eficiente possvel para alcanar os
objetivos da sociedade urbana. O suprimento, o manuseio
eficiente, o manejo de forma sustentvel e a distribuio
igualitria para toda a populao urbana dos recursos de
consumo bsicos na cidade so parte das necessidades
bsicas da populao urbana e itens de enorme relevncia
na construo de novos paradigmas de desenvolvimento
sustentvel, incluindo desafios prementes, como o aumento
da permeabilidade nas cidades. (Leite, 2012, p. 13)

A obra no se debrua sobre o desafio conceitual que envolve essa discusso, mas traz
pistas daquilo que distingue as cidades sustentveis das formas clssicas de apropriao do
territrio: densidade maior, foco na eficincia das infraestruturas urbanas e sobreposio de
usos nas edificaes. possvel, com isso, chegar a um ponto de partida, que, contudo, no
nem um pouco conclusivo.
Cidades mais densas e com usos mistos no so uma novidade. Jane Jacobs, na clebre
obra Morte e vida de grandes cidades (Death and Live of Great American Cities, 1961), j
discorria sobre a importncia desse modelo de urbanizao, baseado na escala do pedestre e
na diversidade como vocao do espao, ainda que seu foco fosse a crtica do planejamento
urbano racional, cuja principal referncia o urbanista Le Corbusier.
No parece, todavia, que a ideia das smart and sustainable cities tenha o mesmo apelo
dos movimentos por uma cidade mais orgnica, calcada em laos comunitrios fortes, na qual
a sociedade civil organizada assume um papel central na deliberao sobre os rumos do
planejamento, que desabrochou nos anos 1960. Aquele momento foi, como dito, a
consagrao de um levante contra a ideia de que possvel construir as cidades segundo
decises verticais, que no tinha apego histria e que no era capaz de reconhecer as
potencialidades da rua.

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Ao que parece, os argumentos trazidos at este instante oferecem um patamar


conceitual mnimo. Cidades inteligentes e sustentveis seriam, ento, cidades baseadas num
modelo inteligente de gesto, ancorado em tecnologias de informao e comunicao, cujo
objetivo repousa em maneiras de viabilizar a sustentabilidade em todas as suas interfaces.
Inteligncia, nesse sentido, seria meio, e sustentabilidade, fim. Ainda assim, faltaria
uma ancoragem finalstica mais ampla, que inclusse a sustentabilidade num plano maior de
concretizao. Ou seja, como a sustentabilidade pode sair da esfera meramente programtica
como uma meta, um objetivo a ser atingido (sem a indicao de um caminho para tanto) e
ser integrada a um comando normativo claro e estrutural?
Na experincia brasileira, esse comando existe? Se sim, qual ?
Um pouco dessa dvida ser desbravada no item seguinte. Mas essa uma provocao
que deve acompanhar os estudos sobre cidades inteligentes e sustentveis, principalmente
quando a abordagem envolver a aplicao de seus institutos no Brasil.

IV. O DIREITO URBANSTICO: CENRIOS E PERSPECTIVAS PARA A


REGULAO DAS CIDADES INTELIGENTES E SUSTENTVEIS

Em oposio ao carter propedutico e conceitual do item anterior, este dedicar


espao compreenso do cenrio especfico da regulao no Brasil. A ideia, nesse sentido,
identificar o percurso de desenvolvimento do direito urbanstico brasileiro para compreender a
sua evoluo histrica e verificar as suas limitaes frente ao desafio de regulao das cidades
inteligentes e sustentveis. A expectativa, novamente, levantar questes para problematizar
esse tema, de modo a estimular que os pesquisadores engajados nesse novo campo de estudos
possam desdobr-las e enriquecer suas anlises e investigaes.
Tradicionalmente, os estudos de direito urbanstico estavam tomados pelo que se pode
denominar fetiche do conceito, a denotar certa compulso pelo detalhamento tcnico e
vocabular das palavras que compem seus institutos. Essa tendncia pode ser observada por
meio de simples leitura dos primeiros textos a fazerem referncia a esse novo repertrio de
direitos, em especial no mbito do direito administrativo, do qual emanava as regras do
chamado "direito de construir" (Leite, 2012, p. 13).
Essas referncias doutrinrias pretendiam reproduzir o mesmo rigor empregado na
descrio das competncias e da atuao da administrao pblica, necessariamente

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minuciosas em razo da sensibilidade do tema "interesse pblico", embora referida nfase


pouco contribusse para a efetividade dos regramentos aos quais se submetia a atuao estatal.
Cada palavra, cada expresso e cada derivao conceitual era tributria de longas explicaes,
amparadas em referncias do direito comparado mais avanado poca, ainda que ao custo da
formao de verdadeira colcha de retalhos terica, de duvidosa cientificidade.
Veja-se, por exemplo, o conceito de zoneamento. Na literatura clssica, remonta
repartio do territrio municipal vista da destinao da terra, do uso do solo ou das
caractersticas arquitetnicas, no-indenizveis, baseados no peculiar interesse do municpio
na disciplina do uso e ocupao do solo urbano (art. 30, VIII, da Constituio Federal). Tem,
ainda, natureza ligada faculdade123 que se reconhece ao Poder Pblico de intervir, por ao
direta, na ordem econmica e social e, portanto, na propriedade e no direito de construir, a fim
de, restringindo-os no interesse pblico, conform-los e condicion-los sua funo social124.
J se antevia sua condio de instrumento de planejamento urbanstico, destinado a
fixar os usos adequados para as diversas reas do solo municipal. Ou: destinado a fixar as
diversas reas para o exerccio das funes urbanas elementares"125, o que no deixava de
transparecer uma certa impreciso conceitual, na medida em que no vinha acoplado a
definio de "funo urbana elementar". Quando muito, recorria-se a categorias etreas, como
o "interesse do bem-estar da populao" ou "colocar cada coisa em seu lugar adequado,
inclusive as atividades incmodas". E, a despeito de fixar usos adequados, naquele momento
no podia o zoneamento se orientar a "satisfazer interesses particulares, nem de determinados
grupos", a contradizer, talvez, a chamada "funo social", que, nada obstante, sequer merecia
grandes aprofundamentos.
No estudo do tema, havia espao at mesmo para definies como os espaos de
trabalho e seu significado, os espaos de lazer e sua conceituao, entre outras 126. E
tambm discusses sobre os tipos de zoneamento - se associados a usos exclusivos ou usos

123
Conforme sua convenincia e interesse? (g.n.).
124
Idem, p. 237.
125
Idem, p. 237.
126
. Veja-se, a ttulo de exemplo, a definio conferida por Jos Afonso Silva (2012, p. 239) para "habitar": "
ocupar um lugar como residncia. ocupar uma casa ou um edifcio para nele residir ou morar. No 'habitar',
encontramos a ideia da habitualidade no permanecer ocupando uma edificao - o que faz sobressair sua
correlao com o 'residir'e o 'morar' (de morari) significava 'demorar', 'ficar'.

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predominantes - a resgatar a influncia de autores como Le Corbusier para o debate acerca da


organizao urbana127.
Debate, alis, sempre tcnico, nunca poltico, e muito menos participativo e
concatenado com as demandas da sociedade civil organizada, a impor a noo de que o
projeto era o grande protagonista do desenho das cidades. E um debate em absoluto vertical,
porque gestado nas esferas especializadas do Estado, frente realidade a ser ressignificada
segundo o interesse pblico ou ento o que o Estado dizia ou entendia ser o interesse
pblico. E criado, deveria ser executado mediante uma poltica baseada na concesso de
licenas (de obras e de construo) e no uso de meios como a interdio e demolio das
edificaes, de forma

conscienciosa e inteligentemente, com energia e justia.


Trata-se de tarefa que deve incumbir a rgo local
composto de tcnicos com especial conhecimento da
situao sobre a qual incidem aquelas normas e atos
fixadores das zonas. Sua eficcia requer vigilncia e
fiscalizao constantes e rigorosas, mas, talvez, ainda exija
mais orientao que sano; mas esta dever recair, sem
vacilaes, sobre infratores impertinentes. (Silva, 2012, p.
246, grifo nosso)

A tradio administrativista impregnava inclusive os contornos conceituais do direito


urbanstico. No se sabia ao certo se este se afigurava como uma disciplina autnoma ou
referncia ainda hesitante acerca de sua autonomia enquanto disciplina especfica do saber
jurdico. o que indicava Jos Afonso da Silva (2012, p. 38) ao apontar o direito urbanstico,

do ponto de vista cientfico, como ramo do direito pblico


que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as
normas e princpios reguladores da atividade urbanstica.
Seu objeto, portanto, consiste em expor, interpretar e

127
De acordo com Barbara Freitag (2013, p. 61), "Para Le Corbusier, o espao urbano ideal deve ser visto como
um quadrado quadriculado. Pelos vrtices, passam as estradas. Dentro do quadrado, as quadras constituem os
quarteires, interligados por tesourinhas. Essas ruas delimitam terrenos abertos, reas verdes sobre as quais so
erguidos modernos prdios ("objets reaction potique"). No centro, encontram-se 24 edifcios de 60 andares,
erguidos segundo uma planta em forma de cruz. Importante para Le Corbusier haver arejamento e muita luz,
para eliminar - uma vez por todas - a sensao de aperto e constrangimento, escurido e insalubridade, que para
ele caracterizavam os bairros pobres de Paris. Esses prdios servem para funes administrativas e de servios.
Na parte leste, est previsto um centro cvico, atrs do qual se encontra uma enorme rea verde. As quadras
residenciais, com prdios de 12 andares ("immeubles-villas"), como grandes quadrados abertos, independentes
entre si, esto conectadas s ruas de ligao. Configuram-se assim 108 unidades de moradia (superquadras?), por
sua vez, constitudas de mltiplas citrohans. O trnsito baseia-se na rapidez do avio e do carro, mas prev
(mesmo que em redes separadas) trens e metrs (suburbanos). O fora da nova cidade se encontrariam as cidades-
jardim e os complexos industriais (Le Corbusier, 1974 e 1996)".

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sistematizar tais normas e princpios, vale dizer, estabelecer


o conhecimento sistematizado sobre essa realidade jurdica.

Assinalava-se que era "muito cedo para definir seu domnio" (Silva, 2012, p. 39), o
que denotava seu carter de novidade as primeiras preocupaes concretas com o
planejamento das cidades remontam ao governo de Joo Goulart, na dcada de 1960
influenciava a forma de enxergar as leis urbansticas.
Era patente a centralidade executiva do Poder Pblico, fonte tanto das polticas
necessrias ao ordenamento das cidades, concebida por corpo tcnico especializado, como do
poder de polcia administrativa. Esperava-se que o aparato ento existente, de notvel
articulao para a poca, sobretudo pela minuciosa descrio dos conceitos, abriria caminho
para uma compreenso minimamente homognea do tema, suficiente para diminuir os focos
de tenso. Tratar-se-ia de operao lgica de enorme singeleza a verificao, nos casos
concretos, de desconformidade entre uma dada situao e o comando legal, a ensejar a
interveno do Poder Pblico.
No foi o que aconteceu, contudo. H, nesse sentido, enorme consenso nos meios
acadmicos especializados128 a existncia de uma rede consagrada de movimentos sociais
que lutam pela reforma urbana s confirma essa suspeita de que esse aparato permanece
incapaz de impor formas adequadas de ocupao das cidades, mesmo aps a Constituio
Federal de 1988 ter institudo um captulo dedicado ordem urbana, do qual o art. 182
aparece como componente dotado de eloquente contedo: "art. 182 A poltica de
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes."
Este artigo se insere em captulo do texto constitucional derivado de iniciativa popular,
que conclamou inmeros atores (arquitetos, advogados e movimentos populares e
acadmicos). A gnese desse captulo quebraria, alis, o fundamento sob o qual o direito
urbanstico era cenrio restrito aos iniciados que dominassem seus conceitos e soubessem
manej-los de forma adequada.

128
Para Maria Paula Dallari Bucci, por exemplo, h evidente "Descompasso entre o refinamento tcnico dos
conceitos jurdicos empregados pelo nosso direito urbanstico nas reas nobres das cidades em contraste com o
abandono das reas em que vivem as populaes mais carentes, desamparadas pela mediao estatal".
DALLARI BUCCI, (2002, p. 337).

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Ainda assim, as cidades cresceram (e ainda crescem) de modo desregrado. Mltiplas


causas concorrem para esse estado de coisas e no importante, neste momento, entrar em
detalhes. No parece suficiente, ademais, em razo do alto grau de abstrao da assertiva,
relacionar o quadro ao carter ambguo ao qual esteve submetido o Direito Urbanstico em
suas origens, oscilando entre os cnones da tradio privatstica e a ordenao pblica do
direito de construir129, apesar da noo de propriedade privada estar arraigada na cultura
jurdica brasileira como contedo de um direito quase absoluto.
Haveria, ento, uma causa de natureza regulatria, na medida em que a ausncia de
instrumentos especficos de controle do uso e ocupao do solo urbano pelos municpios, no
exerccio da j aludida competncia, aos quais o Poder Executivo pudesse recorrer para
efetuar o planejamento urbano, dado o carter geral do comando constitucional?
Esse instrumental legislativo bastaria por si s ou somar-se-ia a essa causa primeira
tambm um problema de olhar, vale dizer, de tratamento dos problemas urbanos a partir de
uma viso calcada em seu carter multifacetado?
Uma resposta parcial pode ser dada por meio da regulamentao do art. 182 atravs do
Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), com notvel atraso de mais de uma dcada, e
destinado a lidar com uma realidade marcada pelo laissez-faire urbano derivado tanto da
herana colonial (inclusive nos reflexos legais da aplicao das ordenaes manuelinas e
afonsinas130) como da dimenso geogrfica imanente ao modo de produo capitalista no
Brasil131 e tambm produto da industrializao do pas132. Quadro catico, tendente

129
De acordo com Carlos Ari Sundfeld, "conquanto as normas urbansticas tenham antepassados ilustras
(regulamentos edilcios, normas de alinhamento, as leis de desapropriao etc.), seria um anacronismo pensar em
um direito urbanstico anterior ao sculo XX. O direito urbanstico o reflexo, no mundo jurdico, dos desafios e
problemas derivados da urbanizao moderna (concentrao populacional, escassez de espao, poluio) e das
ideias da cincia do urbanismo (como a de plano urbanstico, consagrada a partir da dcada de 30). Estes foram
os fatores responsveis pelo paulatino surgimento de solues e mecanismos que, frente ao direito civil e ao
direito administrativo da poca, soaram impertinentes ou originais e que acabaram se aglutinando em torno da
expresso 'direito urbanstico. Esse direito contraps-se ao direito civil clssico ao deslocar do mbito puramente
individual para o estatal as decises bsicas quanto ao destino das propriedades urbanas (princpio da funo
social da propriedade). Em consequncia, ampliou o objeto do direito administrativo, para incorporar medidas
positivas de interveno na propriedade, deixando para trs as limitadas medidas de polcia, de contedo
negativo". SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais (Dallari e Ferraz, 2009, p. 46).
130
Sobre o tema, veja-se: Rolnik ( 2003).
131
Um panorama sobre o tema, embora no especfico do Brasil, pode ser encontrado em Harvey (2006).
132
H um grande consenso entre os socilogos que a cidade moderna, de um modo geral, nasce sob o signo da
Revoluo Industrial. Contudo, h diversas especificidades que fazem com que a resposta no seja to bvia ou,
ao menos, apresente nuances que caracterizam caminhos e formatos de urbanizao diferentes. O caso brasileiro,
embora nico, guarda similitude com as situaes encontradas em pases de capitalismo tardio, o que, de acordo
com Manuel Castells se d sob o signo da dependncia. A expresso remete aos estudos desenvolvidos por
socilogos como Fernando Henrique Cardoso e outros intelectuais vinculados Comisso Econmica para a

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megalopolizao de centros urbanos marcados por crescimento desordenado e pela oposio


evidente entre a cidade legal e a cidade ilegal133.
A tentativa de dar conta de um passivo centenrio de irregularidades urbanas, como se
viu, foi um dos principais fios condutores do Estatuto da Cidade. No se pode perder de vista,
contudo, que sua misso era substancialmente maior e remetia regulamentao dos arts. 182
e 183 da Constituio Federal de 1988, com o fim de detalh-los, ainda que ao custo de deixar
em aberto inmeras questes.
Note-se, de incio, que o dispositivo amplia a j instituda (no mesmo diploma legal)
"funo social da propriedade", por referir-se de maneira expressa s "funes sociais da
cidade". Tudo a sinalizar um plus que transcendia o carter individual da funo social da
propriedade e submetia-o a um plano de maior complexidade e extenso e, por isso,
incompatvel com uma interpretao atomizada e isolada, tpica das abordagens do direito
privado.
Essa tendncia holstica foi recepcionada pelos estudos jus-urbansticos posteriores.
Em texto seminal, Jacques Alfonsin (2004, p. 60) aprofunda a reflexo em torno da expresso
"funo social da propriedade" e de sua compatibilidade com as aludidas "funes sociais da
cidade". Para o autor,

so os latifndios, os grandes espaos urbanos que seus


proprietrios j destinaram troca, originalmente, (s vezes
em vazios territoriais) aqueles de quem se deve exigir o
cumprimento da funo social. Se qualquer funo somente
se justifica pela sua "propriedade", no sentido de adequao
a uma determinada finalidade, obteno no meramente
hipottica de um determinado resultado, parece claro que,
no solo urbano, o principal obstculo extenso do direito

Amrica Latina e Caribe (Cepal) e que, em sntese, discorre sobre os entraves ao desenvolvimento em
sociedades perifricas. De acordo com essa ideia, tais sociedades subordinam-se a processos limitadores internos
(tais como interaes sociais incompletas ou viciadas por servilismos) e externos estes, associados a trocas
comerciais e polticas desiguais no plano das relaes entre as naes.
133
Veja-se o diagnstico j longevo produzido por Cndido Malta Campos Filho (2001, p. 54): "A reteno de
terrenos nas zonas urbanas das cidades brasileiras atinge um valor em que dificilmente se pode acreditar, a no
ser que se sobrevoem essas cidades ou se examinem estatsticas cadastrais municipais. Como aproximadamente a
metade ou mais do espao urbano brasileiro, nas mdias e grandes cidades, est vazio, o cidado que nelas habita
anda, em mdia, pelo menos o dobro das distncias que deveria andar, caso tais vazios inexistissem. Assim
tambm o poder pblico obrigado a pelo menos dobrar o seu investimento e o custeio das redes de servios
pblicos, que dependem da extenso da cidade. Esse o caso, por exemplo, da pavimentao de ruas e avenidas
e sua manuteno; o da implantao e operao das redes de gua e esgoto; o da iluminao pblica; o da
canalizao das guas de chuva e dos crregos e rios que cruzam o espao urbano e sua manuteno; o da
implantao e operao da rede de energia eltrica. A implantao e operao do sistema de transporte coletivo
hoje um dos grandes problemas urbanos do pas".

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de morar para todos (funo social) representado pelo


valor de troca que preside o direito de propriedade privada
sobre ele (preo).

A afirmao de Alfonsin retoma ao mesmo tempo o diagnstico efetuado por Cndido


Malta e trazido no item anterior e tambm um dos componentes principais da dinmica
econmica da cidade: a espoliao urbana134. Ao faz-lo, o autor exterioriza indiretamente
uma preocupao que marca esse passo seguinte dos estudos do direito na cidade 135: a
ampliao de sentidos e de referncias informadoras. Tais contedos eram indispensveis ao
esforo de dar conta dos assentamentos humanos irregulares, que deixavam de ser caso de
polcia para serem objeto de medidas concretas, legalmente previstas, de regularizao
fundiria.
Esta uma interface importante, mas no exclusiva. Ou seja, ainda que no percurso de
autonomizao do direito urbanstico tenha havido um processo decisivo em direo pauta
das hipotecas sociais do Estado brasileiro, relacionadas ao direito social moradia e funo
social da propriedade urbana, pouco se avanou em direo a novos horizontes dessa rea.
Este diagnstico, que no ser aprofundado neste texto, tem inmeras origens. Vcios
ideolgicos, prprios do pensamento progressista, tem obnubilado as demandas regulatrias
de novas reas, como as smart and sustainable cities, por entender que essa e outras pautas
representariam uma forma de pensamento alienada das razes contraditrias dos problemas
urbanos no Brasil.
No fundo, o direito cidade, como assinalado por Bianca Tavolari e outros,
permanece como um conceito em disputa. E, a despeito dessa disputa, permanecem vivos
campos em aberto. Um deles a inovao.
Evidente que a regulao da inovao, to necessria ideia de cidades inteligentes e
sustentveis, no papel exclusivo do direito urbanstico. O direito administrativo, por
exemplo, tem papel fundamental. Ao permanecer preso a uma postura anacrnica, enxergando
a funo do Estado a partir da oposio legalidade-ilegalidade/permitido-proibido, inviabiliza
um novo desenho estatal que faa da regulao um mecanismo de induo do
desenvolvimento, e no a simples prescrio de comandos. Dito de outra maneira, o direito
administrativo que o mundo da inovao espera o direito administrativo que define regras

134
O tema explorado especialmente por Lcio Kowarick (2009 e outras obras).
135
Ainda no se fala aqui sobre "direito cidade". A evoluo deste conceito e seus desdobramentos pode ser
vista, entre outros, em Tavolari (2015).

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contemplando, nessa construo, a necessidade de estimular o avano, e no de torn-lo


invivel.
Uma indagao que se faz, como um convite reflexo, nessa seara: a ideia de cidades
inteligentes e sustentveis pode ser incorporada ao contedo substancial (ainda em construo
e, naturalmente, dinmico) das funes sociais da cidade, previstos no art. 182 da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988? Se este o nosso
projeto jurdico-poltico de nao, instrumento apto a desenhar a estrutura do Estado e a
fornecer a projeo do modelo de sociedade que se pretende construir no Brasil, este modelo,
historicamente situado, poderia contemplar na interface urbana o estmulo a essa forma de se
planejar cidades?
De todo modo, ao abrir mo, ou ao silenciar, sobre os potenciais contidos nos novos
contornos do planejamento urbano, a doutrina do direito urbanstico no s freia como
tambm bloqueia o avano dessa frente no Brasil. Notadamente, a dificuldade encontrada para
regular novos aplicativos de mobilidade, como o caso do Uber136, sinaliza que este um
problema que tem impactos diretos sobre a atividade econmica no pas, alm de acirrar
conflitos polticos e sociais.
Evidente que este um desafio global. A velocidade das transformaes est cada vez
mais descompassada com a capacidade do Estado de responder com regulao adequada,
inclusive nas naes mais desenvolvidas do globo.

V. CONSIDERAES FINAIS

O presente texto pretendeu levantar questes sobre o tema cidades inteligentes e


sustentveis, explorando os desafios conceituais e regulatrios do tema.
Ele serve como um alerta, no sentido de que no se deve perder de vista as devidas
ancoragens para situar o tema no contexto concreto da realidade brasileira e, principalmente, o
que se pretende construir a partir dos potenciais contidos nessa nova maneira de se enxergar a
cidade.

136
O think-tank InternetLab produziu um amplo estudo sobre o tema, que merece destaque e recomendao.
Mais detalhes podem ser obtidos em: http://www.internetlab.org.br/pt/tag/mobilidade-urbana/.

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No se pode perder de vista tambm que a ideia de cidades inteligentes e sustentveis


no a panaceia para os graves problemas que persistem no modelo desordenado de
urbanizao do territrio brasileiro.
Estes possuem uma raiz estrutural bem mais ampla do que as solues que as
ferramentas de gesto e a sinalizao de sustentabilidade so capazes de oferecer. Evitar o
equvoco de atribuir a este novo horizonte reflexivo do planejamento urbano um papel que
no lhe pertence um pressuposto a essa discusso que est s comeando.

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