Controle Social

Mdulo
2 Controle Institucional

Braslia - 2015
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Gleisson Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota Teixeira

Conteudistas
Rodrigo de Bona da Silva
Everton Kischlat
Rebecca Cortes

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

Enap, 2015

Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS - rea 2-A - 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 - Fax: (61) 2020 3178
SUMRIO

1 Introduo.................................................................................................... 5

2 Controle Institucional................................................................................... 5

2.1 Controle Externo........................................................................................ 6

2.2 Controle Interno........................................................................................ 7

3 rgo de Controle Externo............................................................................ 8

3.1 O Poder Legislativo.................................................................................... 8

3.2 Tribunais de Contas................................................................................. 12

4 Controle Interno......................................................................................... 13

4.1 Controles Administrativos........................................................................ 13

4.2 Sistema de Controle Interno.................................................................... 14

4.3 Controladoria-Geral da Unio.................................................................. 14

4.4 Controladorias nos Estados e nos Municpios........................................... 15

5 Outros rgos de Apoio ao Controle........................................................... 15

5.1 Ministrio Pblico.................................................................................... 16

5.2 Poder Judicirio:...................................................................................... 17

5.3 Polcia Federal e Polcias Civis Estaduais:.................................................. 18

6 Concluso................................................................................................... 19
Mdulo
2 Controle Institucional

1 Introduo

Recapitulando: Vimos no mdulo anterior o que controle e que ele fundamental para se
garantir o cumprimento dos objetivos da execuo das polticas pblicas. Conhecemos os
tipos de controle que existem, tanto os realizados pelos rgos oficiais do governo (controle
institucional) como pelos cidados (controle social).

Neste mdulo trataremos com mais detalhes do controle institucional das polticas pblicas.
Conheceremos os principais rgos de controle, seu mbito de atuao no Brasil e suas
competncias bsicas. Veremos tambm algumas formas de interao entre esses rgos e
os cidados.

Ao final do mdulo, voc dever ser capaz de:

Reconhecer quais so os atores do controle institucional e conhecer suas competncias;

Entender as possibilidades de interao da sociedade com esses atores.

2 Controle Institucional

Controle institucional aquele que a prpria Administrao Pblica exerce sobre a atividade
governamental. Trata-se do controle realizado por agentes pblicos no exerccio da funo
pblica.

Recapitulando: No mdulo anterior vimos que a Constituio Federal de 1988 incorporou

amplos direitos sociais, muitas vezes com impactos sobre a despesa pblica. Por outro
lado, a Carta Magna estabeleceu tambm diversos dispositivos voltados para o controle do
oramento pblico, do endividamento e da despesa pblica.

Os artigos 70, 71 e 74 da Constituio Federal Brasileira estabelecem que o controle institucional

cabe essencialmente ao Congresso Nacional, responsvel pelo controle externo, realizado com
o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, e a cada Poder, por meio de um sistema integrado
de controle interno.

5
2.1 Controle Externo

O controle externo funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso

Nacional; no mbito federal, das Assembleias Legislativas nos estados, da Cmara Legislativa
no Distrito Federal e das Cmaras Municipais nos municpios, com o auxlio dos respectivos
Tribunais de Contas.

O Legislativo (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa, Cmara Legislativa e Cmara de

Vereadores) constitudo por representantes do povo, eleitos pelos cidados. ele que
delega, mediante leis e, principalmente, pelo Oramento, os meios para que a Administrao
Pblica alcance objetivos polticos, econmicos e sociais em benefcio dos representados. O
mesmo Parlamento precisa avaliar e controlar se esses objetivos esto sendo alcanados. Esse
o princpio fundamental do controle externo, prerrogativa da qual o Legislativo titular.

6
2.2 Controle Interno

exercido por rgo do prprio Poder ou organizao, por esse motivo chamado interno.
Utiliza-se de procedimentos administrativos, a exemplo das auditorias e do acompanhamento
das aes.

Dentro de cada rgo, o controle interno deve atuar de maneira integrada, produzindo
informaes relevantes para a gesto com relao ao cumprimento das normas, avaliao
dos resultados da gesto e da aplicao dos recursos pblicos.

O objetivo dessa ao o aperfeioamento da gesto, que leva melhoria do servio pblico

O controle interno tambm apoia o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
As reas da gesto pblica que devem receber atuao direta dos rgos de controle
institucional so:

Podemos resumir os conceitos da seguinte forma:

Controle institucional externo aquele feito por rgos estatais diferentes daqueles que
realizaram o ato a ser controlado.

Controle institucional interno aquele feito pela prpria administrao, no acompanhamento

e na reviso de seus atos e prticas administrativas.

7
3 rgo de Controle Externo

Neste tpico conheceremos mais sobre os rgos pblicos que atuam no controle institucional
externo.

3.1 O Poder Legislativo

O Poder Legislativo est presente em todas as esferas de governo, ou seja, na Unio, nos
estados e nos municpios. Vamos conhecer um pouco sobre cada um deles.

A) Congresso Nacional

Composto pela Cmara dos Deputados (representantes do povo) e pelo Senado Federal
(representantes dos estados e do Distrito Federal).

Alm da funo de representao, compete ao Congresso Nacional exercer atribuies

legislativas e de fiscalizao e controle. Sobre a funo fiscalizadora, sua competncia
definida pelo art. 70 da Constituio Federal.

8
Alm disso, h outros mecanismos de fiscalizao e controle disposio do Congresso, como:
a possibilidade de convocao de Ministro de Estado ou de titulares de rgos diretamente
vinculados Presidncia da Repblica para prestar informaes sobre assunto previamente
determinado; o encaminhamento de pedidos de informaes a essas autoridades pelas Mesas
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; a instalao de comisses parlamentares de
inqurito (essas so as conhecidas CPIs) pelas Casas, em conjunto ou separadamente, para
apurao de fato determinado e por prazo certo.

O Congresso Nacional pode receber peties, reclamaes, representaes ou queixas DE

QUALQUER PESSOA contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas.

A Cmara dos Deputados possui vrios canais de interao com os cidados, entre os
quais Comisso de Legislao Participativa, a Ouvidoria Parlamentar, o Portal e os sistemas
comunicativos: Fale Conosco, Fale com o Deputado, Fale com a Ouvidoria e o e-democracia.

Para conhecer um pouco mais sobre o histrico e as atribuies do Congresso Nacional e de

cada uma de suas casas (Cmara e Senado), visite os stios:

Congresso Nacional: http://www.congressonacional.leg.br/portal/

Cmara dos Deputados: http://www2.camara.leg.br/

Senado Federal: http://www12.senado.leg.br/hpsenado

B) Assembleias Legislativas Estaduais e do Distrito Federal

A seo da Constituio que trata da fiscalizao, que se inicia no art. 71, tem aplicao, por
simetria, para as esferas estadual e distrital.

Veja o que diz a Constituio Federal sobre fiscalizao e controle institucional nas esferas
estadual e municipal:

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao,
composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal,
bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas
respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.

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Como se pode perceber, as normas constitucionais relativas a controle externo e interno
devem ser aplicadas, no que couber, aos estados e municpios. Alm de observar os princpios
da Constituio Federal, cada unidade federativa rege-se por leis locais, principalmente, pela
Constituio Estadual, no caso dos estados, e pela Lei Orgnica, no caso do Distrito Federal.
Essas leis reproduzem as normas sobre controle externo e interno no mbito estadual ou
distrital.

Uma vez que a Assembleia fiscaliza o governo estadual, tambm recebe e apura denncias,
sendo essa uma de suas formas de interao com o cidado. Essas apuraes podem at
resultar em afastamento de administradores envolvidos em atos de corrupo.

Na biblioteca virtual deste curso, voc encontra o endereo dos stios de cada Assembleia
Estadual e da Cmara Legislativa do Distrito Federal. Visite esses stios para informar-se mais
sobre o funcionamento do Legislativo estadual. Alm disso, disponibilizamos os links para os
textos das Constituies Estaduais e da Lei Orgnica do Distrito Federal.

C) Cmaras Municipais

No Brasil, a cmara municipal, cujos membros so os vereadores, exerce o Poder Legislativo no

municpio, configurando-se como a assembleia de representantes dos cidados ali residentes.

A Constituio Federal prev a fiscalizao do municpio por meio de controle institucional,

tanto interno quanto externo, este ltimo a cargo do Poder Legislativo Municipal. Est definido
na Constituio:

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal,
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.

1 - O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais
de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos
Municpios, onde houver.

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Da mesma forma que acontece em nvel estadual e federal, cada Cmara Municipal possui
a funo de fiscalizao e controle dos atos do Poder Executivo, o que abrange os atos
administrativos, de gesto e a fiscalizao financeira e oramentria. Esse controle feito com
o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou dos Municpios. Esses tribunais ficam sempre
localizados na capital do estado.

Para exercer essa fiscalizao, a Cmara pode valer-se de instrumentos, como a convocao
de autoridades municipais para prestar informaes, realizao de Audincias Pblicas e
aprovao de requerimentos de informaes. A Cmara Municipal conta, ainda, com as
Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) para investigar fatos determinados ou denncias,
dentro de um prazo certo.

A lei que rege os municpios a Lei Orgnica municipal. Trata-se da lei maior de cada cidade
e est para o municpio assim como a Constituio Federal est para a Unio e a Constituio
Estadual para os estados-membros. por meio dela que os municpios se organizam.

Conhea os aspectos prticos da funo de controle da Cmara Municipal na publicao: O

vereador e a fiscalizao dos recursos pblicos municipais.

Na nossa Biblioteca Virtual, voc encontra a lista de stios de algumas Casas Legislativas
Municipais. Procure o stio da Cmara de sua cidade e conhea mais sobre suas atividades.

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3.2 Tribunais de Contas

Para organizar melhor o conhecimento, apresentamos os Tribunais de Contas em novo

item, mas importante frisar que eles tambm pertencem ao Poder Legislativo.

A sua funo principal auxiliar a casa legislativa no exerccio do controle externo.

Os tribunais de contas so rgos administrativos que prestam auxlio tcnico ao Poder

Legislativo no controle externo.

Para os municpios est previsto, no art. 31 da Constituio Federal, que o controle externo
ser feito pelo Legislativo municipal com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou dos
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver. Os estados esto contemplados
pelo art. 75 da Carta Magna, e seus legislativos contam com o auxlio dos Tribunais de Contas
Estaduais.

As competncias, funes, jurisdio e o exerccio do controle externo por parte dos tribunais
de contas esto descritos na lei orgnica de cada tribunal.

Informao relevante para a sociedade est no 2 do art. 74 da Constituio. Esse artigo diz
que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante os Tribunais de Contas.

Para conhecer um pouco mais, o sistema de tribunais de contas no Brasil se organiza

da seguinte maneira:
Um Tribunal de Contas da Unio, com sede no Distrito Federal e representao em
todas as Unidades da Federao;
Vinte e seis Tribunais de Contas dos Estados, sendo um em cada Unidade da Federao,
e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
Quatro Tribunais de Contas dos Municpios, localizados nos Estados da Bahia, Cear,
Par e Gois; e
Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municpios de So Paulo e Rio de
Janeiro.

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4 Controle Interno

Recapitulando: Vimos que, no setor pblico, o controle interno aquele que os Poderes
Executivo, Legislativo ou Judicirio exercem sobre suas prprias atividades.
Seu principal objetivo assegurar a execuo dessas atividades dentro dos princpios bsicos
da administrao pblica definidos pelo artigo 37 da Constituio Federal (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia).

4.1 Controles Administrativos

O primeiro nvel de controle interno, mais bsico e que deve estar presente a todo
o momento, no dia a dia dos rgos e entidades pblicas, chamado de Controle
Administrativo.

De responsabilidade exclusiva do gestor de cada rgo, tambm chamado de controle

primrio, e garante um ambiente de segurana contra fraudes e erros.

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A maioria dos problemas detectados em rgos pblicos de todas as instncias sejam eles
imbudos de m-f ou decorrentes de negligncia, imprudncia ou impercia poderia ser
evitada, se os administradores pblicos priorizassem o fortalecimento do controle sobre suas
transaes mais bsicas.

Dada a sua importncia como objeto do controle social, veremos os Controles Administrativos
em mais detalhes neste mdulo.

4.2 Sistema de Controle Interno

O Sistema de Controle Interno da Administrao Pblica um conjunto de unidades tcnicas

orientadas para promover a eficincia e a eficcia nas operaes e verificar o cumprimento
das polticas estabelecidas em lei, sendo dirigido e coordenado por uma Unidade Central
de Controle Interno criada na estrutura de cada rgo, no mbito de cada um dos Poderes,
Legislativo, Executivo e Judicirio, conforme previsto no art. 74 da Constituio Federal.

Apesar de estar presente em todos os Poderes, neste curso nos ateremos ao Controle Interno
do Poder Executivo.

4.3 Controladoria-Geral da Unio

Na esfera federal, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) o rgo central do Sistema de

Controle Interno do Poder Executivo Federal.

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No art. 74 da Constituio Federal, esto descritas algumas de suas competncias, entre elas
est a de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio.

A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso Informao (LAI), entre outras, conferem CGU
outras competncias. importante saber que a CGU criou e mantm o Portal da Transparncia
do Governo Federal. O rgo responsvel pelo monitoramento da implementao da LAI
no mbito do Poder Executivo Federal, que utiliza o sistema de informao ao cidado pela
internet (e-SIC). A Controladoria ainda fomenta e apoia o cumprimento dessas leis (no tema
transparncia) nos estados e municpios.

Alm da disponibilizao de canais virtuais do Portal da Transparncia e e-SIC, a interao

da CGU com a sociedade se d atravs de outros meios. Entre eles esto a publicao dos
relatrios dos trabalhos de auditoria na internet, o recebimento de denncias via internet,
a disponibilizao de cursos de capacitao presenciais e por EAD (ensino a distncia) sobre
temas relativos ao controle social, a realizao de aes prticas de controle e eventos de
sensibilizao.

4.4 Controladorias nos Estados e nos Municpios

Nos estados e municpios, tambm h uma controladoria interna, ou uma unidade de controle
interno com, no mnimo, um auditor.

Para saber mais sobre a organizao, competncias e atribuies de cada controladoria,

consulte o stio respectivo. A indicao dos stios encontra-se na Biblioteca deste curso.

5 Outros rgos de Apoio ao Controle

Voc j sabe que, constitucionalmente, o Poder Legislativo, auxiliado pelos tribunais de contas,
responsvel pelo controle externo. Agora, vamos conhecer mais sobre outros rgos que
fomentam e apoiam essa tarefa na fiscalizao da gesto pblica, no diagnstico e combate
corrupo e no incentivo e fortalecimento do controle social.

Uma rpida pesquisa na Constituio Federal de 1988 nos mostra outros exemplos de
controle institucional: o Conselho Nacional de Justia controla o Poder Judicirio (Art.
103-B, 4); o Ministrio Pblico controla a atividade policial (Art.129, VII), o Conselho
Nacional do Ministrio Pblico controla o Ministrio Pblico (Art. 130-A, 2).

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5.1 Ministrio Pblico

O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado,

que tem por responsabilidade a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis, isto , dos quais a pessoa no pode abrir
mo. Trata-se de um rgo de Estado que atua na defesa da ordem jurdica e fiscaliza o
cumprimento da lei no Brasil. O MP no possui vinculao funcional a qualquer dos poderes
do Estado.

O Ministrio Pblico abrange, entre outros:

1. o Ministrio Pblico da Unio (MPU);

2. os Ministrios Pblicos dos Estados (MPE).

O MPU apresenta 4 divises em sua estrutura, cada qual atuante na respectiva rea.
Defendem os interesses da sociedade e zelam pelo respeito lei.
Como instituies de apoio ao controle, tema do nosso curso, podemos destacar o Ministrio
Pblico Federal e os Ministrios Pblicos dos Estados.

Os membros do Ministrio Pblico Federal so os Procuradores da Repblica, que atuam

junto aos Juzes Federais (Justia Federal) e pertencem ao MINISTRIO PBLICO DA UNIO.
No Ministrio Pblico Estadual, os agentes so os Promotores de Justia, que exercem suas
funes perante os Juzes de Direito (Justia Estadual) e pertencem carreira do MINISTRIO
PBLICO ESTADUAL.

As funes do MP incluem, entre outras, a fiscalizao da aplicao das leis, a defesa

do patrimnio pblico e o zelo pelo efetivo respeito dos poderes pblicos aos direitos
assegurados na Constituio.

Em relao aos atos da Administrao Pblica, cabe ao MP cuidar para que respeitem os
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

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Os membros do Ministrio Pblico defendem os interesses da sociedade, portanto tambm
recebem e investigam denncias de desvios de dinheiro pblico e denunciam os envolvidos
Justia, para julgamento e eventual punio.

O MPU regido pela Lei Complementar n 75/1993, o MPE rege-se pela Lei n 8.625/1993
Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico. Alm disso, cada MPE possui sua Lei Orgnica.
Voc pode consultar essas leis na Biblioteca do curso ou no stio de cada unidade do MP.

O MP Federal possui um canal de recebimento de denncias via internet:

http://cidadao.mpf.mp.br/

5.2 Poder Judicirio:

Com independncia assegurada pela Constituio Federal, a funo do Poder Judicirio

garantir os direitos individuais, coletivos e sociais e resolver conflitos entre cidados,
entidades e Estado. So vrios os seus rgos, que variam em funo do tema que tratam
e da instncia da Justia.

Para agirem, os juzes e tribunais precisam ser acionados por algum, como, por exemplo,
pelo promotor de Justia. Entre suas competncias, est o julgamento das aes propostas em
defesa do patrimnio pblico, como, por exemplo, aes de improbidade, de devoluo de
recursos pblicos, etc. A expectativa de punio pelo Poder Judicirio elemento inibidor do
mau uso do recurso pblico e fundamental para sua boa gesto.

Tambm possvel que qualquer pessoa, mediante provocao, acione o judicirio na defesa
do interesse pblico, por meio da Ao Popular.

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Conhea mais sobre o Poder Judicirio no portal: http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/
conheca-os-orgaos-que-formam-o-poder-judiciario.

5.3 Polcia Federal e Polcias Civis Estaduais:

A Polcia Federal e a Polcia Civil possuem, entre outras funes, a funo de polcia
judiciria da Unio e dos estados, respectivamente. A funo de polcia judiciria apurar
as infraes penais e sua autoria, por meio da investigao policial.

So atores importantes nas aes de controle, realizando procedimentos especializados para

identificao de condutas criminosas, na utilizao dos recursos pblicos, e de seus autores.

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Para conhecer mais sobre a atuao da Polcia Federal, acesse o stio do Departamento de
Polcia Federal do Ministrio da Justia (DPF/MJ): http://www.dpf.gov.br/.

6 Concluso

Neste mdulo pudemos conhecer um pouco sobre os atores pblicos que atuam no controle
institucional. Conhecer o papel de cada um e as possibilidades de interao importante para
nosso prximo mdulo, no qual conheceremos mais sobre o controle social e abordaremos
possveis tipos de participao social.

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