Os Problemas Da Expansao Espacial Do Turismo

Ciencias Sociales Online, Julio 2007, Vol. IV, No. 2.
Universidad de Via del Mar Chile
OS PROBLEMAS DA EXPANSO ESPACIAL

DO TURISMO NO BRASIL
Uma anlise exploratria com base na Nova Economia Institucional
The spatiality expansion problems of tourism in Brazil

An exploratory analysis basis in new institutional economy
Marcus Alban Suarez

Universidade Federal da Bahia Brasil
E-mail: alban@uol.com.br
ABSTRACT
The author starts by remarking that tourism has became an enormous opportunity for
development in non-central countries during the 20th century. Nevertheless, in the Brazilian
case, that opportunity has not lived up to expectations. The paper shows that the tourist
industry is a complex issue, and policies for infrastructural investment and site management
are not enough. There is a temptation to let the industry follow a spontaneous course, driven
by its own dynamics; this paper claims that the only way to develop that economic sector is to
create a structure of regulations involving the public, private and tertiary sector of society,
setting norms for all actions along the productive industrial chain.
Key Words: <Tourism, industry, site management, new institutional economy>
Recibido: Abril 2007
67
Marcus Alban Suarez: Os Problemas da Expanso Espacial do Turismo no Brasil
Ciencias Sociales Online, julio 2007, Vol. IV, No. 2 (67-84)

Universidad de Via del Mar-Chile
Aceptado: Junio 2007.
1. INTRODUO
Com os desenvolvimentos scio-econmicos empreendidos nos pases centrais a partir do

ps-guerra, o turismo, ao longo da segunda metade do sculo XX, transformou-se num
fenmeno de massas, criando um setor econmico dos mais importantes da atualidade.
Tomado apenas em seus fluxos internacionais, o turismo, conforme os dados da OMT,
expandiu-se ao longo das ltimas duas dcadas a taxas bastante elevadas, e j representa
uma receita superior a 7,5 % das exportaes globais. De outro lado, com os
desenvolvimentos tecnolgicos empreendidos nas reas de transportes e comunicaes,
este um processo que se espraia por todo o mundo, criando vrias oportunidades para os
pases em desenvolvimento (GEE e FAYOS-SOL, 2003).
As oportunidades criadas pelo turismo no se resumem magnitude do setor. Configurando

literalmente um processo de importao de consumidores externos, o turismo potencializa a
demanda interna das economias, possibilitando a exportaode bens e, sobretudo,
servios no comercializveis (FERNANDES e COELHO, 2002). Assim, atravs do turismo
possvel viabilizar a
exportaode servios como corridas de txis e shows folclricos. O
turismo, nesse sentido, caracteriza-se por ser um setor fortemente mo-de-obra intensivo, o
que amplia ainda mais a sua importncia para os pases em desenvolvimento (LAGE e
MILONE, 1999).
Em que pesem essas dinmicas e caractersticas, nem todos os pases em desenvolvimento

esto aproveitando adequadamente as oportunidades criadas pelo turismo. Esse,
infelizmente, o caso do Brasil, onde o setor, embora sempre tido como prioridade, no
consegue avanar de modo satisfatrio. De acordo com os ltimos dados de 2004, o Brasil
recebe apenas algo em torno de cinco milhes de turistas internacionais ao ano bem
menos do que pases menores, como Tailndia e frica do Sul, igualmente distantes dos
grandes centros emissores (1).
2. AS LIMITAES DA ESTRATGIA DE INFRA-ESTRUTURA
Frente a esse contexto maior, sobretudo a partir dos anos 90, com a busca de uma estratgia
de integrao competitiva, o turismo passou a ser percebido no Brasil como um setor
econmico ideal. Um setor de grande potencial para gerao de emprego, renda e divisas,
onde o pas, por sua grande riqueza natural e cultural, seria naturalmente competitivo.
Competitivo tanto para turistas, quanto para capitais estrangeiros que, desde que atendidos
os requisitos mnimos de infra-estrutura, viriam naturalmente para o Brasil desfrutar e
explorar as suas riquezas e belezas.
Importante observar que essa percepo do turismo como setor ideal no se restringia nem
se restringe ao governo federal e aos estados e municpios. Com o boom do turismo no
mundo nos anos 1990, tambm os organismos internacionais passaram a ver o setor como
pea chave do processo de desenvolvimento (2). Para eles, o turismo podendo viabilizar-se a
partir de demandas externas, tinha tambm o mrito de possibilitar o desenvolvimento de
pases e regies perifricas. Por outro lado, percebido como um setor potencialmente
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sustentvel, acreditava-se que, com o turismo, garantir-se-ia um desenvolvimento com baixos
impactos ambientais (3).
Em outras palavras, pode se dizer que a partir dos anos 1990 o turismo passou a ser
entendido por todos como uma rota natural e fcil para o rpido e equilibrado
desenvolvimento sustentvel do pas. Com essa perspectiva, o governo, em suas vrias
esferas, passa a potencializar ativamente a expanso do setor, implantando e expandindo a
infra-estrutura necessria nos segmentos de transportes, energia e apoio urbano. O Governo
atua tambm na recuperao de vrios stios e centros histricos, bem como na implantao
de inmeros equipamentos culturais. A idia era que, com a expanso da infra-estrutura e a
recuperao do patrimnio histrico-cultural, os empreendedores e turistas naturalmente
chegariam, desenvolvendo novas e mais amplas regies do pas. Segundo a prpria
Embratur:
a criao e melhoria da infra-estrutura da regio induzir crescentes investimentos

privados em hotelaria, animao, gastronomia, artesanato e outros servios de suporte
do turismo, que repercutiro positivamente na arrecadao de impostos e tributos
federais, estaduais e municipais com conseqentes benefcios para a populao local
(1992:5).
Ainda que nem tudo tenha sido formalmente pensado, a implementao dessa estratgia de
expanso da infra-estrutura foi em grande parte efetivada. Contando com o apoio dos
organismos financeiros internacionais para a expanso da infra-estrutura pblica, e de
grandes investidores privados / institucionais para expanso da rede hoteleira e de resorts,
os anos 1990, especialmente em sua segunda metade, foram prdigos em altos volumes de
investimento no setor (4).
Em que pese todo esse sucesso na implementao da estratgia, observa-se, entretanto,

que os resultados alcanados, ao menos at o momento, deixam muito a desejar. Isso fica
claro na evoluo da chegada dos turistas internacionais, o grande mercado alvo da
estratgia. Conforme a Tabela 1, as chegadas internacionais apresentam um grande
incremento em 1998. Esse dado, no entanto, no reflete o sucesso da estratgia. Trata-se
apenas de uma mudana de metodologia para a contagem dos turistas internacionais que
ingressaram no pas por via terrestre. Assim, se tomamos o perodo 1998-2000, onde
manteve-se a mesma metodologia, observa-se um crescimento mdio em torno de 5% ao
ano. Esse nmero, embora elevado para os atuais padres de crescimento do PIB brasileiro,
inferior mdia de crescimento do turismo no mundo nesse mesmo perodo. Em 2001 e
2002, por outro lado, as chegadas internacionais sofrem um grave revs, minorado apenas
parcialmente em 2003 e 2004.
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Tabela 1 Brasil Turistas Internacionais por Regio de Procedncia
Regies Tur. em 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
mil
- Amrica do Norte 406 460 608 648 744 693 753 787 839
- Amrica do Sul 1406 1520 2810 2962 3036 2418 1459 1580 1829
- Europa 671 702 1145 1228 1306 1431 1376 1522 1834
- Outros 183 168 255 269 227 231 195 244 292
Total 2666 2850 4818 5107 5313 4773 3783 4133 4794
Fonte: Anurio Estatstico da Embratur (vrios anos).
Descendo a anlise para o nvel micro-regional, observa-se paralelamente que os

investimentos em infra-estrutura no vm engendrando as esperadas dinmicas sustentveis
de crescimento. De fato, especialmente nos complexos tursticos de sol e praia das costas
nordestinas, o que se constata, na grande maioria dos casos, justamente o contrrio. A
infra-estrutura chega, viabiliza o boom turstico, mas no o sustenta. Assim, logo em seguida
vem a saturao e a degradao social e ambiental dos complexos (ver Quadro 1) (5).
Quadro 1 Dinmica Perversa do Turismo nas Costas Nordestinas
Praia Praia Dota Boom Degra

Desert da o Tursti d.
a Moda de co Scio-
Elaborao prpria
Nem todos os complexos de sol e praia nordestinos tem apresentado a dinmica perversa
acima descrita. Sem dvida existem excees, como a do complexo de Praia do Forte na
Bahia, onde o turismo vem se desenvolvendo de maneira sustentvel j h bastante tempo.
Essas excees, contudo, no passam de excees. Alm de pouco expressivas na oferta
regional, no se mostraram capazes de conformar dinmicas padres para os demais
destinos. Assim, com a expanso espacial da infra-estrutura, o que viceja mesmo a
dinmica perversa.
3. A NECESSIDADE DE BOAS ESTRUTURAS DE GOVERNANA
Naturalmente ainda muito cedo para se chegar a uma concluso definitiva quanto ao
equvoco dessa estratgia de expanso espacial. No resta dvida, entretanto, que o
desempenho j alcanado no nada positivo (6). Mas, por que isso aconteceu e continua
acontecendo? Por que as dinmicas virtuosas, a la Praia do Forte, no se tornam
dominantes? Por que com a expanso da infra-estrutura pblica e a implantao e
recuperao de tantos hotis, resorts, pousadas e centros histricos, o turismo brasileiro no
deu, nem d, o to esperado salto?
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Essas so questes fundamentais para uma real compreenso do turismo brasileiro. Para
respond-las, entretanto, preciso que abandonemos a perspectiva estritamente fsica do
setor. De fato, o que as evidncias indicam que o turismo, ao contrrio do que supe a
estratgia de expanso espacial, no uma atividade simples, nem natural. Ao contrrio,
uma atividade extremamente complexa, cujo desenvolvimento, alm da infra-estrutura fsica,
exige sofisticadas estruturas de governana.
Frente a esse contexto, nos sub-itens a seguir apresentamos as linhas mestras da Nova
Economia Institucional, principal referencial terico para o estudo das estruturas de
governana, e com base na mesma analisamos os complexos sistemas de governana das
cadeias produtivas de turismo. Posteriormente, de posse desse novo referencial, analisamos
no item final a singular estrutura de governana do caso de Praia do Forte, discutindo as
possibilidades e os limites de generalizao da mesma.
3.1 A Nova Economia Institucional
Com a Grande Depresso os anos 30 explicitaro a importante dicotomia entre o saber

terico e a economia real. De fato, a economia no tendia para o pleno emprego, como se
previa, e isso possibilitava e exigia novas teorias. nesse contexto que surge a Teoria Geral
de Keynes, que dar origem a macroeconomia, e tambm vrias outras abordagens
microeconmicas, como a formulada por Ronald Coase em The Nature of the Firm de 1937
(1988, cap.2). Percebendo a firma como um sistema de coordenao de atividades
alternativo ao mercado, Coase dar as bases para uma nova compreenso da estrutura
econmica.
Constatando a existncia das duas formas de coordenao, a firma e o mercado, Coase

tenta entender a coexistncia das mesmas. Ou seja, por que existem firmas, por que tudo
no transacionado e coordenado via mercado e, j que existem firmas, por que toda a
produo no realizada numa grande firma?Coase ir concluir que, alm dos custos de
produo, existem tambm os custos de transao para a coordenao do sistema. Em sua
anlise, esses seriam os custos de coleta de preos, negociao e estabelecimento de
contratos. Assim, como a transao via mercado no se d sem custos, a firma ir se
desenvolver sempre que seus custos de transao internos forem inferiores aos custos do
mercado, e vice versa.
Em que pese relevncia dos achados de Coase, sua incorporao teoria econmica no foi
imediata. Ao contrrio demorou um longo tempo. Ocorre que os custos de transao,
conforme apresentados, no eram de fcil mensurao como separar os custos de
transao dos custos de produo? Coase no aprofundara questes como essas, e assim,
era impossvel verificar se as firmas eram verdadeiramente estruturas minimizadoras de
custos de transao. Os achados de Coase, nesse sentido, exigiram a contribuio de outros
pesquisadores at que se conformasse uma nova abordagem de anlise da estrutura
econmica a abordagem da Nova Economia Institucional, a NEI.
Em sua sistematizao contempornea, conformada em grande parte atravs dos trabalhos

de Oliver Williamson (1985, 1991 e 1996) e Douglas North (1981, 1990 e 1994), a Nova
Economia Institucional estrutura-se a partir de dois pressupostos comportamentais bsicos: o
da Racionalidade Limitada (1o pressuposto) e o do Oportunismo (2o pressuposto) (7). O
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primeiro pressuposto argumenta que os agentes econmicos, embora almejando o
comportamento racional, apresentam naturais limites cognitivos no processo de receber,
estocar e processar informaes. A racionalidade, desta maneira, no plena como
pressupe a ortodoxia econmica, mas sim, limitada.
Se a racionalidade limitada, isso significa que os contratos, para dar conta de todas as
contingncias envolvidas em transaes mais complexas, so naturalmente incompletos.
Desse modo, os custos de transao no podem ser reduzidos aos de mera captao de
informao e elaborao de contratos, sejam estes formais ou informais. Ou seja, a no
previso de todas as contingncias ser tambm um custo de transao, e isso se agrava em
funo do segundo pressuposto comportamental, o do oportunismo dos agentes.
O pressuposto do oportunismo postula que os agentes atuam buscando seu auto interesse.
Desse modo, mesmo que os agentes no sejam mentirosos e trapaceiros (casos extremos
de auto-interesse), a incompletude dos contratos pode implicar em dificuldades de
renegociao e, conseqentemente, perdas para ao menos um dos agentes na ocorrncia de
eventos e contingncias no previstas. Naturalmente, todos esses problemas e riscos so
tambm custos de transao.
Como se observa, com os pressupostos comportamentais da racionalidade limitada e do

oportunismo, a NEI configura a existncia de custos de transao bem mais amplos dos que
os pensados por Coase. Assim, numa definio mais contempornea formulada por
Williamson, os custos de transao so tidos como:
os custos ex-ante de preparar, negociar e salvaguardar um acordo / contrato, bem

como os custos ex-post dos ajustamentos e adaptaes que resultam quando a
execuo de um contrato afetada por falhas, erros, omisses e alteraes
inesperadas(1996).
Definindo e explicitando o custo de transao como o custo de conduzir o sistema

econmico, a NEI procura, em uma de suas principais linhas de pesquisa, estudar o
desenvolvimento das estruturas de governana criadas para reduzir esses custos. Nesse
sentido, segundo essa linha, tambm denominada de Economia dos Custos de Transao, a
estrutura de governana ser concebida como
o meio pelo qual se faz cumprir a ordem em
uma relao onde o conflito potencial ameaa desfazer ou perturbar as oportunidades de
realizao de ganhos mtuos(WILLIAMSON, 1975).
As estruturas de governana no agem no vazio. Ao contrrio, atuam dentro de um ambiente

institucional, onde so definidos os parmetros e as possibilidades de atuao das vrias
organizaes / estruturas de governana. O estudo do Ambiente Institucional constitui, assim,
outra importante linha de pesquisa da NEI. Segundo North, principal pesquisador dessa linha,
o ambiente institucional ser constitudo pelas instituies, formais e informais, conformando
as regras do jogo(1990). Como se percebe, as duas linhas de pesquisa trabalham em
nveis complementares do processo de coordenao scio-econmica.
72

Voltando anlise das estruturas de governana, a NEI, seguindo as formulaes originais
de Coase, ir considerar a existncia de dois tipos bsicos: o mercado, onde a coordenao
se estabelece pela sinalizao da variao dos preos, e a firma, onde a coordenao se d
pela autoridade de fiat, atravs da hierarquia administrativa (8). Mesclando esses dois tipos
bsicos, existem as estruturas hbridas que se estabelecem atravs de contratos, mais ou
menos amplos e ou restritivos.
A existncia de vrios tipos de estruturas de governana decorre do fato de haverem tambm

vrios tipos de transao. Sucede que, se as estruturas de governana buscam a reduo
dos custos de transao (a rigor, de transao e produo), e as transaes e seus custos
diferem entre si, nada mais lgico do que a existncia de estruturas distintas. Nesse sentido,
entender como se diferenciam as transaes, e quais as estruturas mais adequadas a cada
tipo, constitui uma das preocupaes centrais da NEI.
Em linhas gerais, as transaes podem ser analisadas a partir de trs dimenses bsicas:
especificidade de ativos, freqncia e incerteza. A especificidade de ativos, como o prprio
nome indica, est associada utilizao de ativos voltados para fins especficos, nos quais
se detm elevada produtividade. Trata-se assim, da utilizao de ativos de alta produtividade
e baixa flexibilidade. Essa dupla caracterstica faz dos ativos especficos bens
simultaneamente valiosos e arriscados. De fato, se o ativo especfico, ele s pode ser
voltado para fins distintos da sua especificidade s custas de grandes perdas de valor.
Assim, quanto maior a especificidade do ativo, maior ser, tanto o seu valor potencial, quanto
o risco / custo de transao envolvido na sua utilizao (9).
A freqncia, que constitui a segunda dimenso bsica, impacta na transao atravs de

duas maneiras. Em primeiro lugar, ela possibilita a diluio dos custos relativos busca de
informaes e elaborao de contratos. Ou seja, quanto mais freqente a transao, menor
ser o custo unitrio dos mecanismos criados para a sua efetivao. O contrrio,
naturalmente, tambm verdadeiro. Em segundo lugar, a freqncia viabiliza tambm a
reduo absoluta dos custos de transao. Isso ocorre tanto em razo da possibilidade de
adoo de mecanismos de retaliao, o que inibe possveis comportamentos oportunsticos,
quanto da possibilidade do desenvolvimento de reputao / valorizao de marcas.
A terceira dimenso por fim, consiste na incerteza. A incerteza, que pode ser percebida como
o desconhecimento das possibilidades dos eventos futuros, por uma ou ambas as partes,
afeta a transao aumentando diretamente o seu custo (10). De fato, dados os pressupostos
de oportunismo e racionalidade limitada, quanto maior a incerteza, maiores os riscos e,
portanto, os custos envolvidos na transao.
Naturalmente, as trs dimenses bsicas no existem isoladamente. Ao contrrio existem e

atuam interativamente nas transaes, exigindo a constituio de distintas estruturas de
governana. Em linhas gerais, dado um certo ambiente institucional, se tanto a especificidade
de ativos quanto a freqncia e a incerteza so baixas, tende-se para uma estrutura de
mercado. J no caso contrrio, quando a especificidade de ativos e a incerteza so muito
elevadas, e a freqncia no existe ou, dada a incerteza, no pode ser garantida, tende-se
para hierarquias administrativas internas. Em casos intermedirios a soluo caminha para
estruturas hbridas com base em contratos.
73

74

3.2 A questo dos bens pblicos
Como visto, a NEI desenvolveu um amplo aparato terico para lidar com a as estruturas de
governana voltadas para a organizao da produo de bens privados. As estruturas de
governana, no entanto, no existem apenas na produo de bens privados. De fato, como
extenso do ambiente institucional, elas permeiam toda a economia, tendo um papel tambm
decisivo na organizao da produo e distribuio dos chamados bens pblicos.
A definio dos bens como privados ou no privados / pblicos est associada a dois
atributos bsicos: o potencial de excluso e a rivalidade de consumo. Por potencial de
excluso entende-se a capacidade do produtor / vendedor de excluir do consumo todos
aqueles que no atendam as condies exigidas pelos mesmos. Importante acrescentar que
o potencial de excluso pode ser elevado, baixo, ou mesmo inexistente, por questes tanto
tcnicas quanto econmicas. Assim, muitas vezes existe a possibilidade tcnica de excluso,
mas no economicamente vivel efetiv-la.
Por rivalidade de consumo, que tambm pode ser alta ou baixa, entende-se a impossibilidade
de consumo concomitante por dois ou mais demandantes. Se a rivalidade alta o consumo
por um demandante esgota e ou degrada totalmente o bem. Assim, se a rivalidade alta, o
consumo de um bem por um demandante inviabiliza completamente o consumo do mesmo
pelos demais. Se, ao contrrio, a rivalidade baixa, um mesmo bem, ao menos dentro de
determinados limites, pode ser consumido concomitantemente por vrios demandantes sem
nenhum problema.
Adotando como em Ostrom e Ostrom (1977) a conjuno simultnea desses dois atributos,
podemos definir ento os vrios tipos de bens. Como se observa no Quadro 2, no primeiro
quadrante esto os bens que apresentam alto potencial de excluso, simultaneamente a uma
alta rivalidade ao consumo. Por essas caractersticas, esses so os bens privados que, salvo
problemas de externalidades e de fortes economias de escala, tendem a ser supridos e
organizados diretamente pelo mercado. Bens no durveis e durveis, bem como servios
pessoais, so bons exemplos desse tipo de bens.
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Quadro 2 Tipologia de Bens
Rivalidade
Alta de Consumo Baixa
Alto 1) Bens Privados 2) Bens

Pedagiveis
Potencial de
Excluso 3) Bens 4) Bens Pblicos
Partilhados
Baixo
Fonte: adaptado de Ostrom e Ostrom (1977).

Naturalmente, nos demais quadrantes esto os bens no privados que deixam de possuir ao
menos uma das caractersticas do primeiro quadrante. Assim, no quadrante 2 esto os bens
pedagiveis, que, embora apresentando um alto potencial de excluso, possibilitam, dentro
de determinados limites, o consumo conjunto pela baixa rivalidade. Estes bens, dado o
potencial de excluso, podem ser ofertados e explorados privadamente. Contudo, como
tendem a apresentar elevadas economias de escala, tendem a exigir a participao e ou
regulao de agentes / estruturas no privadas para a garantia do bom funcionamento e a
conteno de abusos de poder econmico. Bens como teatros, TVs a cabo e telefonia fixa
so bons exemplos desse quadrante.
No quadrante 3 a dinmica se inverte. Nele, a rivalidade de consumo alta, mas o potencial

de excluso baixo. Se isso acontece tm-se os bens partilhados, quase sempre associados
a recursos naturais (gua, petrleo, peixes, animais silvestres, ect...), que no podem ser
explorados diretamente pelo mercado. Sucede que, como o potencial de excluso baixo, e
os agentes esto sujeitos a comportamentos oportunsticos, no existem incentivos naturais
produo ou mesmo simples manuteno desse tipo de bens / recursos. Assim, para
evitar a sub produo ou a super explorao, torna-se necessria a adoo de estruturas
supra-mercado para provimento e ou regulao das atividades de produo / distribuio.
No quadrante 4, por fim, tm-se os bens no privados no seu extremo. Ou seja, os Bens
Pblicos puros onde tanto o potencial de excluso, quanto o atributo de rivalidade so muito
baixos. Com essas caractersticas, os bens pblicos, quase sempre envolvendo servios
universais (segurana, preservao ambiental e telecomunicaes), tambm no podem ser
produzidos / explorados diretamente pelo setor privado. Da mesma forma que os bens do
quadrante 3, como o potencial de excluso baixo, no existem incentivos naturais
produo / manuteno desse tipo de bens. Por outro lado, como a rivalidade tambm
baixa, as economias de escala tendem a ser relevantes, sugerindo estruturas monopolsticas.
Neste sentido, para evitar a sub produo ou a super explorao, tambm no quadrante 4
torna-se necessria a adoo de estruturas supra-mercado para provimento e ou regulao
das atividades de produo / distribuio.
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3.3 Analisando a cadeia produtiva do turismo
Como se observa no Quadro 3, a cadeia produtiva do turismo apresenta uma marcante

singularidade vis a vis as demais cadeias produtivas. De fato, enquanto nos demais setores
parte-se da fonte de matrias primas, e caminha-se mediante transformaes sucessivas em
direo ao mercado, no turismo o mercado que, transformado em turista, vai at a
matria
primada regio ou cidade turstica. Esta singularidade, que faz com que o consumidor
passeie por quase toda a cadeia produtiva, implica, naturalmente, em estruturas de
governana bem mais complexas do que as existentes nos demais setores.
A singularidade da cadeia produtiva do turismo uma velha conhecida dos estudiosos da

rea. Assim, so inmeros os trabalhos que apresentam o setor como um sistema produtivo
complexo, tendo como eixo ou centro o prprio turista (BENI, 1998; GARRIDO, 2002 e
PETROCCHI, 2001). Essa literatura, contudo, embora relevante, no desenvolve de maneira
adequada a anlise terica e estratgica das respectivas estruturas de governana. O fato
que falta mesma uma abordagem mais apropriada ao estudo da transao. Nesse
contexto, a Nova Economia Institucional, a NEI, constitui um paradigma auxiliar bastante
interessante.
Quadro 3 Fluxo Bsico nas Cadeias Produtivas
Setor Turismo
Sistema Sistema Sistema Infra-estr. Receptiv.

Mercado de de de Urbana- e Produt.
Vendas Transpor. Hosped. regional Turstics
Setores Industriais e
Agroindustriais
Matrias Produt. Produt. Sistema Sistema
Primas de Bens de Bens Atacadis- Varejista Mercado
Intermed. Finais ta
Tomando-se a NEI como base, pode-se perceber que a cadeia produtiva do turismo
constituda por uma srie de ativos de extrema especificidade. Isso verdade, sobretudo, no
caso dos sistemas de hospedagem. Um hotel de uma dada regio praticamente no tem
outra finalidade se no hospedar turistas naquela regio. Nesse sentido, existe uma forte
especificidade locacional, potencializada pelo aspecto temporal - as vagas de um hotel no
podem ser estocadas, o que implica numa elevada perecibilidade do produto.
Paralelamente, deve-se observar que a freqncia das transaes, especialmente nas

pequenas localidades voltadas exclusivamente para o turismo de lazer, em geral muito
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baixa. De fato, muitas vezes o turista s vai a uma dada localidade uma vez na vida. Se isso
acontece, alm da assimetria de informaes, no existe a possibilidade de desenvolvimento
natural de reputao, nem de adoo de mecanismos de retaliao. Dessa maneira, no
existem estmulos para o estabelecimento de uma concorrncia virtuosa via investimentos
em qualidade. Ao contrrio, o que se estabelece, no s entre os hotis, uma concorrncia
predatria que amplia a incerteza para o turista e degrada, via seleo adversa, todo o
destino (11).
Como se constata, os custos de transao so muito elevados no turismo e, se no

controlados, inviabilizam qualquer destino. Assim, para que o setor avance, torna-se
necessrio o desenvolvimento de boas estruturas de governana. Em linhas gerais, so trs
os tipos bsicos de instrumentos / arranjos institucionais utilizados na formulao das
estruturas setoriais: sinalizao, integrao horizontal e integrao vertical.
Na sinalizao o objetivo claramente reduzir a assimetria de informaes e, portanto, a

incerteza por parte do turista. Em linhas gerais, a sinalizao se processa atravs de alguma
instituio / mecanismo de certificao e classificao dos equipamentos, fornecendo ao
turista as informaes necessrias correta avaliao do bem ou servio desejado (12).
Desse modo, com a sinalizao, desde que idnea, premia-se a qualidade e inviabilizam-se
os comportamentos oportunsticos que engendram a concorrncia predatria e a seleo
adversa.
Na integrao horizontal, que se d atravs da criao de cadeias / redes de hotis, o

objetivo desenvolver a reputao, internalizada nas respectivas marcas. Isso possvel
porque, com a integrao horizontal, viabiliza-se a ampliao da freqncia na medida em
que o turista pode ir a vrias localidades utilizando sempre a mesma cadeia de hotis. Assim,
com a integrao horizontal, reduz-se tambm a incerteza dos turistas e, por conseqncia,
os custos de transao de todo o sistema. Com custos menores, por outro lado, viabiliza-se,
via descontos ou bnus, toda o uma srie de polticas de fidelizao.
Na integrao vertical por fim, tem-se, em maior ou menor grau, a articulao do hotel com a
empresa transportadora e as agncias de viagem e receptivo. Essa articulao, quase
sempre efetivada atravs da coordenao de uma grande operadora, tambm possibilita a
reduo do custo de transao de todo o sistema. De fato, alm das naturais economias de
escala e escopo geradas com a integrao vertical, no s o turista pode fazer vrias viagens
com a mesma agncia, como a agncia pode vender vrios pacotes da mesma operadora. A
operadora, por sua vez, pode contratar sucessivos servios com o mesmo hotel, companhia
rea e agncias de receptivo. Se isso acontece, com a integrao vertical viabiliza-se a
expanso da freqncia, possibilitando o desenvolvimento de reputao e reduo da
incerteza ao longo de toda a cadeia produtiva.
Naturalmente, esses trs instrumentos (sinalizao, integrao horizontal e integrao

vertical) no so estanques. De maneira geral, so combinados em propores diversas na
conformao das estruturas de governana de cada cadeia / destino turstico. Cada
instrumento, por sua vez, apresenta tambm conformaes diversas. Os mecanismos de
sinalizao, por exemplo, podem ser implementados por rgos pblicos, no
governamentais, ou mesmo empresas privadas independentes. J as integraes verticais e
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horizontais, que substituem e ou complementam os mercados, podem se dar dentro de uma
mesma hierarquia administrativa ou atravs de estruturas hbridas diversas via contratos.
Reduzindo os custos de transao ao longo de toda a cadeia, as estruturas de governana

viabilizam a adoo de estratgias de qualidade e produtividade crescentes atravs de
investimentos em ativos de especificidades tambm crescentes. Isso, contudo, no resolve
todos os problemas do setor. Como visto, no turismo o consumidor transportado at a
origem da matria prima. Ou seja, transportado at o destino turstico para viver as suas
atraes. Nesse sentido, o turista no consome apenas as atraes, mas tambm a prpria
regio de destino com todas as suas qualidades e mazelas.
Esse aspecto de extrema importncia nos pases em desenvolvimento onde as mazelas

sociais so ainda muito grandes. O problema, entretanto, no se resume apenas s mazelas
em si. Ocorre que, como as atraes tursticas so quase sempre bens no privados /
pblicos, a explorao das mesmas algo bastante complexo. De fato, sejam as atraes
tursticas bens naturais, como praias, cachoeiras, canyons e florestas, ou bens culturais,
como parques, centros histricos e festas populares, tem-se quase sempre a caracterstica
de baixa rivalidade ao consumo, juntamente com o baixo potencial de excluso, o que no
viabiliza, e ou permite, a simples explorao privada das mesmas.
Como visto anteriormente, o problema da governana dos bens no privados / pblicos no

particular dos pases em desenvolvimento. Neles, contudo, em funo das mazelas sociais,
ele sem dvida se agrava. Isso verdade, tanto pelos problemas de renda que dificultam o
provimento dos bens pblicos-construdos diretamente pelo Estado, quanto pela maior
presso para explorao dos bens pblicos-naturais. Importante observar, que essa maior
presso no se d apenas por parte da populao de baixa renda, mas tambm por grande
parte do empresariado que, naturalmente, percebe no turismo uma das poucas opes de
demanda existentes.
Nesse contexto, o desenvolvimento de destinos tursticos exige no apenas estruturas de

governana das cadeias produtivas, mas tambm estruturas supra-mercado para a produo
e manuteno das respectivas atraes tursticas. De uma maneira geral, se o Estado no
tem recursos para prover e manter diretamente os bens pblicos que constituem as atraes,
preciso criar arranjos institucionais que viabilizem a produo e explorao privada dos
mesmos. Os instrumentos para isso envolvem processos como: criao de resorts destinos,
ordenamento da explorao privada, planejamento e ordenamento do uso do solo, regulao
ambiental, etc.
Da mesma forma que nas estruturas de governana das cadeias produtivas, o uso desses
instrumentos e processos no se d de maneira estanque. Ao contrrio, so combinados de
maneiras diversas de modo a atender as especificidades de cada caso. De outro lado, deve-
se notar que existe tambm um processo interativo entre as duas estruturas, na medida em
que, quanto melhor for a estrutura do destino, menor ser a incerteza a ser enfrentada pela
estrutura da cadeia produtiva e vice-versa. O conhecimento em toda essa rea, entretanto,
especialmente nos pases em desenvolvimento, ainda muito incipiente.
4. PRAIA DO FORTE: A EXCEO NO GENERALIZVEL
79

Tomando-se por base o referencial da NEI fica relativamente fcil compreender a
insustentabilidade da estratgia turstica seguida nos ltimos anos. De fato, se belas praias
desertas so tornadas acessveis por modernas infra-estruturas de transportes, o mais
natural que se gere imediatamente a presso por um boom de empreendimentos tursticos
e imobilirios. Como isso, via de regra, ocorre em pequenos municpios, de baixa ou
nenhuma capacidade administrativa, o boom se realiza sem nenhum planejamento e o bem
pblico, que a praia, rapidamente se satura e se degrada. Isso, entretanto, no foi o que
aconteceu em Praia do Forte (13).
Localizada no municpio de Mata do So Joo no Litoral Norte da Bahia (70 km acima de

Salvador), o complexo de Praia do Forte um exemplo de desenvolvimento turstico
sustentvel. Iniciado nos anos 80, o complexo vem crescendo desde ento de maneira
razoavelmente equilibrada. Isso no se deve a dificuldades de acesso, nem a nenhuma
particularidade da prefeitura local. J nos ano 80 Praia do Forte era conectada a Salvador por
uma boa rodovia e a prefeitura de Mata de So Joo, ao menos at recentemente, era to
precria quanto a de qualquer outro pequeno municpio do interior baiano.
As razes para o excepcional sucesso de Praia do Forte decorrem fundamentalmente do fato

dela ter tido um nico dono o paulista e neto de alemes, Klaus Peters, que ao final dos
nos anos 70 comprou por US$ 500 mil a antiga Fazenda de Praia do Forte. So 30 mil
hectares de rea costeira, localizados ao longo de 14 km de belas praias e entre os rios
Pojuca e Imbassai tudo isso junto com as runas do antigo castelo (o forte) de Garcia
Dvila e uma tpica vila de pescadores. Vislumbrando o enorme potencial turstico da regio,
esse empresrio, j nos anos 80, no s construiu um resort a beira mar, como criou a
Fundao Garcia D vila para planejar e gerenciar o desenvolvimento da rea.
Administrado at 1989 por duas cadeias alems, e posteriormente pelo prprio Klaus Peters,
o Praia do Forte EcoResort, como chamado hoje, mostrou-se um grande empreendimento.
Seu sucesso, entretanto, no decorre apenas do bom acesso s redes internacionais e das
boas prticas gerenciais sempre adotadas. De fato, o grande sucesso desse EcoResort, que
se expressa em tarifas e taxas de ocupao bem superiores s da mdia do setor, se deve
sobretudo ao que aconteceu no seu entorno. Deve-se, portanto, ao da Fundao Garcia
Dvila, a FGD, em toda a Praia do Forte.
Como principal planejadora e gestora do desenvolvimento da rea, a FGD desenvolveu e

implementou um verdadeiro projeto de uso e ocupao ordenada do solo. Assim, no s os
terrenos foram sendo vendidos de modo muito gradativo, como o uso dos mesmos foi
regulado por restries bastante rgidas. Essas restries, especificadas nos contratos de
compra e venda, definiam, e definem, desde a possibilidade, ou no, de uso comercial do
terreno, at limitaes arquitetnicas e paisagsticas, como o estabelecimento de uma altura
mxima de 10 metros que o tamanho de um coqueiro adulto para todas as construes.
As aes da FGD no se resumiram, entretanto, ao planejamento urbanstico arquitetnico

da rea. De fato, como se observa no Quadro 4, ela atuou, e permanece atuando, de
maneira muito decisiva no processo de preservao e desenvolvimento do patrimnio
ambiental e social de toda a regio. Dessa maneira, com a coordenao da FGD, tornou-se
possvel engendrar um desenvolvimento turstico extremamente virtuoso e sustentvel.
80

Quadro 4 Polticas e Aes da Fundao Garcia D
vila
Polticas Desdobramentos e Aes
Atrao de ONGs, -
Doao de terreno e montagem do principal centro / sede do
criao de reservas e Projeto de Preservao daTartaruga Marinha TAMAR.
outras aes am- - Doao de terreno para a montagem do Instituto Baleia
bientais Jubarte, em parceria com o IBAMA.
- Constituio da Reserva do Sapiranga, uma rea de
preservao de fauna e flora de 600 hectares.
- Doao de terreno ao IBAMA para a montagem do
Quarentenrio e Centro de Reproduo da Arara Azul.
- Doao de terreno e construo da estrutura para implantao
da Delegacia de Proteo Ambiental.
- Doao de terreno para e fomento para a criao de uma
associao responsvel pela coleta seletiva de lixo.
Manuteno da vila - Doao dos terrenos da vila dos pescadores a Prefeitura local,
de pescadores e que os repassou aos respectivos moradores sob a condio de
outras polticas e preservao familiar dos mesmos.
aes sociais - Doao de terreno e construo da Creche de Praia do Forte.
- Captao de recursos para implementao de programas de
lavanderia e horta comunitria.
- Compra de duas ambulncias para atender a comunidade.
- Convnio com centros de estudos da reproduo humana para
a concientizao da importncia do planejamento familiar.
- Em parceria com o Sebrae, implementao de programas de
Guias Mirins, Interpretao do Patrimnio, Educao Ambiental
e Conscientizao Turstica.
- Programa de Ensino Supletivo com vistas a formao da mo
de obra para a hotelaria local.
Polticas e aes de - Articulao de patrocnio e viabilizao da restaurao das
preservao e de- runas do antigo Castelo de Garcia D vila, constituindo um
senvolvimento do pa- importante ponto de visitao da rea.
trimnio. - Articulao do PRODETUR e viabilizao da implantao da
infra-estrutura de saneamento, pavimentao e iluminao
pblica da Vila dos Pescadores e seu entorno.
Fonte: Cardoso (2005) e Gomes (1997) elaborao prpria.
Analisando todo esse processo do ponto de vista da NEI, pode-se constatar que, com a
criao da FGD, o Klaus Peters criou uma fantstica estrutura de governana para o
desenvolvimento da rea. Com a mesma, ele pde no apenas manter os bens pblicos
naturais e culturais, como viabilizou o desenvolvimento dos mesmos como atrativos
tursticos. O projeto TAMAR, por exemplo, que em funo das tartarugas implica na proteo
das praias e dos arrecifes, recebe uma visitao diria de at duas mil pessoas dia (14).
81

Da mesma forma, um outro exemplo fantstico de manuteno e desenvolvimento dos bens
pblicos, a preservao da vila dos pescadores com os pescadores. Impedindo o boom
especulativo da vila, conseguiu-se a proeza de preservar e desenvolver o grande atrativo
turstico que o povo baiano e sua cultura popular. Tudo isso, por sua vez, junto com a
possibilidade de que esse povo usufrua tambm de uma parte dos frutos do desenvolvimento
turstico empreendido.
Do ponto de vista da dinmica econmica, vendendo os terrenos de forma gradativa e

ordenada, foi possvel configurar um conjunto de empresrios e estabelecimentos de elevado
padro, interessados em estratgias de qualidade crescente. Reduziram-se dessa maneira
os riscos de estratgias predatrias / seleo adversa. Assim, no por acaso, tornou-se
possvel a criao de uma ativa associao empresarial a Turisforte, que cada vez mais
atua em parceria com a FGD no sentido de desenvolver e divulgar o destino Praia do Forte.
Por todos esses processos, Praia do Forte constitui-se hoje num dos melhores complexos
tursticos de sol e praia do pas. Ele sem dvida um excelente destino e de baixssimos
custos de transao. De fato, quer se fique no EcoResort ou num hotel ou pousada mais
modestos, ir para Praia do Forte certeza de uma boa estadia. A incerteza e os riscos so
mnimos. Dessa maneira, mesmo sem a participao de cadeias internacionais, ou de uma
maior integrao vertical com operadoras e agencias de viagem, Praia do Forte um grande
sucesso.
Como se observa, luz da NEI o sucesso de Praia do Forte no nenhum enigma. Ao

contrrio, se analisamos a estrutura de governana construda a partir da FGD, so muito
claras as razes de seu sucesso. Esse sucesso, contudo, no facilmente generalizvel.
Ocorre que FGD s funciona porque por trs dela est o Klaus Peters. Uma espcie de
empresrio esclarecido, dono inicial de toda a rea, que percebeu que tinha muito mais a
ganhar, como de fato ganhou, adotando uma estratgia de crescimento equilibrado num
horizonte de longussimo prazo.
Infelizmente, na grande maioria das praias no existem Klaus Peters. O poder pblico, por
outro lado, est nas mos de pequenas prefeituras, dominadas, quase sempre, por polticos
pouco esclarecidos cujo horizonte de planejamento de no mximo 4 anos. Nesse contexto,
os riscos e custos de transao so naturalmente distintos e muito maiores. Assim, para
viabilizar dinmicas virtuosas, como as de Praia do Forte, em toda a costa brasileira, no
basta, e muitas vezes no ser possvel, replicar a FGD. Outras estruturas de governana,
portanto, tero de ser pensadas e desenvolvidas.
5. CONCLUSES
A partir da anlise desenvolvida fica bastante claro por que o turismo no Brasil, em que
pesem todas as belezas naturais e culturais, ainda no deu o to esperado salto. Atrativos
tursticos so importantes, mas, por si s, no levam a nada. Neste sentido, a idia de que o
turismo, no Brasil, uma rota de desenvolvimento natural e fcil completamente
equivocada. O desenvolvimento turstico no um processo simples, e muito menos natural
em pases sub-desenvolvidos como o Brasil. Isso fica evidente: na dinmica perversa
percebida em vrios dos novos complexos nordestinos; na anlise terica do setor, tomando
por base a NEI; e tambm no estudo do caso de Praia do Forte.
82

Por mais paradoxal que parea, em pases subdesenvolvidos muito mais fcil desenvolver
indstrias tecnologicamente avanadas do que o turismo. Um complexo industrial pode ser
construdo como um enclave auto-contido em qualquer regio produtora ou de fcil acesso
de matrias primas. Uma vez implantado, suas prprias barreiras naturais impedem o
estabelecimento de dinmicas concorrenciais predatrias. Seus produtos, por outro lado, so
via de regra bens privados e, desde que com preos competitivos, podem ser transportados
para qualquer lugar do mundo sem maiores percalos e reclamaes. Nada disso verdade
ou possvel no turismo.
No turismo o cliente que vem at a matria prima, e logo ao sub-desenvolvimento. A

matria prima, por sua vez, mesmo transformada em produto turstico, no constituda de
bens privados, mas de bens pblicos, quase sempre naturais e de difcil coordenao. Os
problemas enfrentados pelo turismo, nesse sentido, so muito mais profundos e complexos
que os de qualquer setor ou complexo industrial. No podem, portanto, ser superados por
simples polticas de expanso de infra-estrutura como vem sendo tentado.
Como visto, para que o turismo brasileiro realmente avance, necessrio criar tambm boas
e apropriadas estruturas de governana. Estruturas que venham a regular as aes dos
agentes pblicos, privados e no governamentais, envolvidos com toda a cadeia produtiva do
setor e seus destinos. Essas estruturas, como constatado, no so de fcil desenvolvimento.
Ao contrrio, so arranjos institucionais bastante complexos e para os quais no existe um
padro dominante. No existe alternativa, porm, se no apreender a desenvolv-las e
adot-las.
NOTAS
1. Segundo dados da OMT, nesse mesmo ano de 2004 a Africa do Sul recebeu 6,81milhoes de
turistas internacionais e a Tailndia chegou 11,61 milhes (2005a).
2. Como observa Rodrigues: experincias de outros pases (...) apontam para o turismo e (...) o BID e
o Bird no s aprovam, como o financiam(2001:151).
3. Dessa maneira, voltando a Rodrigues, o turismo apontado, sem restries, como a grande
alternativa para recuperar a economia, sendo alardeado como uma atividade econmica que, por sua
prpria natureza, preservadorado meio ambiente . Paralelamente, ainda segundo Rodrigues, o
turismo seria percebido tambm como um preservador e indutor do desenvolvimento da cultura local
(2001:156-7).
4. A expanso da infra-estrutura pblica se deu sobretudo no Nordeste atravs do chamado
PRODETUR. Um programa que em sua primeira etapa, 1993-2001, significou um investimento de US$
800 milhes na regio, financiado em 50% pelo BID (www.bancodonordeste.gov.br/prodetur). Para a
anlise do papel exercido pelos investidores institucionais, os fundos de penso, nesse perodo, ver
Proserpio (2003:61-5).
5. Tomando-se o caso da Bahia como exemplo, a maior economia turstica do Nordeste, essa
dinmica perversa reflete, com razovel exatido, os processos vividos nas regies de Itaparica, Morro
de So Paulo, Ilhus-Olivena e Porto Seguro. Processos muito parecidos, por outro lado, parecem
estar em curso nos complexos tursticos mais recentes, das regies de Itacar, Baa de Camam e de
boa parte do Litoral Norte (ALBAN, 2004). De fato, a nica exceo efetiva, at o momento, o
complexo de Praia do Forte, tambm no Litoral Norte, analisado mais adiante.
6. Importante observar que, nessa anlise, estamos considerando apenas os impactos diretos do
turismo. Ou seja, os impactos de fluxo e renda gerada. Assim, no estamos considerando a questo
dos multiplicadores onde existem tambm srios problemas. Sobre esse ponto, e tambm
considerando o caso baiano, ver Silva (2004).
83

7. Na anlise sntese desenvolvida a seguir, salvo referncia em contrrio, segue-se sempre os
trabalhos acima citados. Para uma anlise mais ampla da NEI, abordando a contribuio de vrios
outros autores, ver Azevedo (1997).
8. O termo fiat equivale a
seja feitoem latim.
9. Conforme observa Azevedo, analisando a questo Williamson distingue a existncia de seis tipos de
especificidade de ativos: a) especificidade locacional a localizao prxima de firmas de uma
mesma cadeia produtiva (...); b) especificidade de ativos fixos; c) especificidades de ativos humanos
(...); d) ativos dedicados relativos a um montante de investimento cujo o retorno depende da
transao com um agente particular (...); e) especificidade de marca (...) particularmente relevante no
mundo das franquias; e f) especificidade temporal, em que o valor da transao depende sobretudo do
tempo em que ela se processa (1997:86-7).
10. Se a incerteza unilateral, tem-se o clssico problema da assimetria de informaes.
11. Vale observar que o conceito de concorrncia predatria no o de prtica de preo predatrio,
mas o de estratgias de baixa qualidade crescente, decorrente da incapacidade dos ofertantes de
apresentar a qualidade dos produtos. Assim, via seleo adversa, eliminam-se os ofertantes de maior
qualidade (AKERLOFF, 1970).
12. Para uma boa viso dos vrios tipos de sinalizao adotados ver, GEE e FAYOS-SOL (2003:60).
13. Na anlise desenvolvida a seguir, alm do conhecimento obtido em entrevistas informais com
empresrios e moradores da regio de Praia do Forte, segue-se de perto os dados apresentados nos
trabalhos de Cardoso (2005) e Gomes (1997).
14. Como as praias no Brasil no so privatizaveis, sem o projeto TAMAR seria muito difcil impedir a
proliferao das costumeiras barracas (bares) de praia por toda a orla de Praia do Forte.
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85


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