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A Participao do
Banco Mundial no Mercado de
Terras no Brasil e no Mundo

DE ESTUDOS DA
A Participao do Banco Mundial no Mercado
de Terras no Brasil e no Mundo
Presidente da Repblica
Dilma Vana Roussef
Ministro da Educao
Henrique Paim

Universidade Federal do Cear UFC


Reitor
Prof. Jesualdo Pereira Farias
Vice-Reitor
Prof. Henry de Holanda Campos

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Prof. Antnio Cludio Lima Guimares
Conselho Editorial
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Conselheiros
Profa. Adelaide Maria Gonalves Pereira
Profa. Angela Maria R. Mota de Gutirrez
Prof. Gil de Aquino Farias
Prof. Italo Gurgel
Prof. Jos Edmar da Silva Ribeiro
Alexandra Maria de Oliveira

A Participao do Banco Mundial no


Mercado de Terras no Brasil e no Mundo

Fortaleza
2014
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no
Mundo
2014 Copyright by Alexandra Maria de Oliveira
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Coordenao Editorial
Moacir Ribeiro da Silva
Reviso de Texto
Carmen Dolores Saraiva de Sousa
Rogeria de Assis Batista Vasconcelos
Normalizao Bibliogrfica
Luciane Silva das Selvas

Programao Visual
Luiz Carlos Azevedo
Diagramao
Thiago Nogueira
Capa
Valdianio Arajo Macedo
Sumrio

Apresentao.............................................................................. 7

Introduo................................................................................11

1 A Questo Agrria no Brasil...........................................17


1.1 As origens da legislao de terras...................................17
1.2 A formao do mercado de Terras...................................29
1.3 Os movimentos sociais de luta
pela terra e o regime militar.............................................41
1.4 A Nova Repblica e a questo fundiria......................51

2 A Reforma Agrria de Mercado


do Banco Mundial....................................................................59
2.1 O projeto novo mundo rural brasileiro do governo
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) ......................59
2.2 A reforma agrria de mercado do
Banco Mundial no Brasil.....................................................69
2.3 A reforma agrria de mercado do
Banco Mundial na Amrica Latina, frica e sia.........117
2.3.1 amrica latina...............................................................117
2.3.2 frica...............................................................................126
2.3.3 sia..................................................................................136
2.4 A poltica de contrarreforma agrria
do Banco Mundial..............................................................146

Consideraes Finais...........................................................173

Referncias Bibliogrficas...............................................181
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
7

Apresentao

A leitura do espao geogrfico brasileiro na totalida-


de algo complexo e requer a compreenso dos movimentos
geo-histricos, os quais vo deixando marcas profundas que
definem contextos amplos em que esto contidas as especifici-
dades, as subtotalidades, sejam espaciais ou territoriais. O que
estou a fazer ler sobre a questo da terra, mercado de terra,
reforma agrria no Brasil e no mundo como parte do espao
geopoltico nacional e internacional.
Ao receber o convite, a incumbncia de ler e escrever
a respeito do trabalho produzido pela professora Alexandra
Oliveira sobre a geopoltica dos mercados de terra, polticas
de ordenao e reordenao, distribuio e redistribuio das
terras no Brasil e no mundo, fiquei grato, porm veio a preocu-
pao em fazer uma leitura do trabalho que contribusse com
as reflexes geogrficas expostas no livro.
Ao iniciar a leitura fui percebendo que o livro traz tona
as polticas internacionais e nacionais que determinam as for-
mas e os contedos das terras devolutas, indgenas, posses e
propriedades privadas, sendo as ltimas as que impem as es-
truturas econmicas, poltico-ideolgicas e de poder do Esta-
do diante das outras formas de acesso terra.
Para reforar o dito, a obra da autora traz um trecho de
Cirne Lima que reproduz a carta de Dom Joo: Dom Joo,
por graa de Deus rei de Portugal e dos Algarves, daquem e
dalm mar, [...] a quantos esta minha carta virem, fao saber,
que as terras que Martim Affonso de Souza do meu conselho,
achar e descobrir na terra do Brasil [...] lhe dou poder para que
elle [...] possa dar s pessoas que comsigo levar, e s que na dita
terra quizerem viver e povoar.
Alexandra Maria de Oliveira
8

O trecho referido apenas um pequeno sinal do que re-


presentaram os poderes delegados pelo Estado portugus aos
responsveis pela implantao do sistema colonial no mundo
e em especial nas Amricas, diga-se Brasil. importante desta-
car que esse anncio do rei, feito em 1530, no faz referncias
aos povos indgenas que habitavam estas terras e tinham a for-
mao econmica e social dissonante do que estava sendo im-
plantado. Sabe-se que o etnocdio e genocdio foram prticas
que eliminaram o modo de vida, o modo de produo/extra-
o das populaes preexistentes, os diversos grupos tnicos
espalhados em vrios pontos das Terras brasilis.
Fica evidenciado no livro A participao do Banco Mundial
no mercado de terras no Brasil e no mundo que a mercantilizao
tem incio naquele momento com a distribuio e as negociatas
que eram feitas usando como instrumento de troca as sesmarias.
A autora mostra no livro que o projeto de colonizao em-
preendido por Portugal tinha por base o uso da natureza humana e
fsica, as quais foram transformadas em mercadorias exportveis.
Esse processo se deu com a utilizao das foras produtivas coman-
dadas pelo capital comercial que se expandia, construindo a geo-
poltica de dominao do espao-mundo comandada por alguns
Estados europeus que consolidavam o poder.
Nessa perspectiva, o livro vai dando conta da abordagem
que revela a questo agrria nacional brasileira como decorren-
te dos acordos polticos internacionais que envolveram a Igreja
Catlica Romana e os governos de Portugal, Espanha e Inglater-
ra. Foram acordos que deram suporte poltico e econmico aos
projetos mercantilistas colonizadores, estruturantes das formas
de extrao depredadora, apropriao, explorao das terras,
tornando-as legais e ilegais, pblicas, devolutas e privadas.
Assim o espao geogrfico colonial definido, constru-
do, usando as foras humanas preexistentes e as que vieram no
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intuito de usar e explorar as terras na busca de riquezas mine-


rais e vegetais. Com essas aes do Estado portugus, as terras
vo obtendo valor agregado pelo trabalho, implantando-se o
mercado de terra na colnia.
O livro deixa claro para o leitor que as atividades econ-
micas empreendidas na colnia necessitam de mais fora de tra-
balho, portanto, entra em ao o trfico negreiro, que captura,
escraviza seres humanos da frica e os transforma em mercado-
ria a ser comercializada em diversos espaos colonizados.
Resta evidente para o leitor que esse mecanismo faz com
que os fazendeiros da colnia explorem os escravizados tanto
no uso da fora de trabalho como na venda dos mesmos obje-
tivando obter mais renda. Percebe-se, assim, que a geopoltica
empreendida passa a ser a triangulao entre os espaos da
frica, Europa e colnias. No caso especfico do Brasil colnia,
a maior concentrao da riqueza continua a ser transferida
para a metrpole portuguesa, no entanto, alguns fazendeiros,
comerciantes da colnia, tornam-se acumuladores, formando
a elite agrria com poderes de mando local.
A professora Alexandra mostra em seu livro que a po-
pulao camponesa brasileira, que teve origem nos processos
de apropriao e dominao das terras coloniais, hoje compe
os sem-terra, posseiros, quilombolas, ribeirinhos, faxineiros,
fundos de pastos, pescadores, catingueiros, vaqueiros e tantos
outros despossudos ou com pouca terra. So esses que vo ser
usados pelos programas de reforma agrria do Banco Mundial.

Jos Levi Furtado Sampaio

Universidade Federal do Cear


A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
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Introduo

Este livro tem como proposta discutir os liames teri-


cos e prticos que compem a poltica da reforma agrria de
mercado implementada no Brasil pelos governos estadual e
federal, em parceria com o Banco Mundial, entre 1996 e 2004.
O momento histrico priorizado foi a ltima metade
dos anos 90 do sculo XX que esteve definitivamente marcada
pelas aes do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-
-2002). No Brasil, esse governo enfatizou o contra-ataque aos
movimentos socioterritoriais pela reforma agrria. A presso
poltica de movimentos sindicais, do Movimento dos Trabalha-
dores Rurais Sem Terra (MST) e da Comisso Pastoral da Ter-
ra (CPT) provocou a resposta do Estado com aes de governo
que sinalizaram a direo da implantao de uma poltica de
desenvolvimento rural em consonncia com a elite agrria. A
anlise das aes do governo Fernando Henrique Cardoso no
pode ser descolada da poltica neoliberal de ataque ao do
MST de mobilizao do campo atravs de marchas, ocupao
de terras, estradas, prdios pblicos, entre outras no pas.
A reforma agrria de mercado do Banco Mundial teve
como vetor inicial, no Brasil, a experincia ocorrida no estado
do Cear, atravs do programa Reforma Agrria Solidria (1996-
-1997). Essa experincia foi ampliada para outros estados do Nor-
deste (Bahia, Maranho, Pernambuco) e para o norte de Minas
Gerais, atravs do projeto Cdula da Terra (1997-2002). Em se-
guida, foi ampliada para o Brasil atravs do programa Banco da
Terra (1998-2002) e do Crdito Fundirio e Combate Pobreza
Rural (2001-2004). A poltica teve como pressuposto a criao de
um fundo de terras para financiar a compra e a venda de terras
Alexandra Maria de Oliveira
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entre proprietrios dispostos a vend-las e camponeses sem-terra


ou com pouca terra interessados em adquirir terra para trabalhar.
A eleio do presidente Lus Incio Lula da Silva, em
2002, trouxe esperanas para os movimentos sociais e a socie-
dade civil organizada de reverso da poltica agrria desenvol-
vida no governo anterior com o apoio do Banco Mundial. As
crticas oriundas dos movimentos sociais e das representaes
camponesas, em especial a CPT e o MST, unidos no Frum
Social pela Reforma Agrria e Justia no Campo, foram sem-
pre incisivas na questo do cumprimento da reforma agrria
no Brasil.
Mas o Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF),
apresentado em 2003 pelo governo Lula da Silva, fez perdurar
o descontentamento dos movimentos sociais na luta pela re-
forma agrria. Isso porque o programa preservou o incentivo
aquisio de terra via processo de compra e venda no mercado,
deixando de lado o instrumento da desapropriao de terras.
Desse modo, o PNCF do governo Lula da Silva negligenciou a
luta camponesa pela reforma agrria e manteve uma poltica
agrria de valorizao do mercado, e no do Estatuto da Terra
(BRASIL, 1964) como instrumento legal de acesso terra, o
que garantiu a continuidade da reforma agrria de mercado do
Banco Mundial no Brasil.
A reforma agrria de mercado como uma poltica de con-
trarreforma agrria aparece como condio e consequncia da
forma pela qual o Estado foi levado a recriar o mercado de terras
para favorecer o desenvolvimento do capitalismo no pas. Nes-
se sentido, a anlise da poltica de crdito fundirio tambm
um modo de conhecer detalhes importantes que compem a
poltica agrria do Banco Mundial aplicada nos pases em de-
senvolvimento. Aqui importante frisar que o Banco Mundial
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foi criado em 1944 com a misso de financiar a reconstruo


dos pases devastados pela Segunda Guerra Mundial e tem no
Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento
(Bird) seu embrio.
A pesquisa foi desenvolvida por meio de estudo trans-
versal realizado em oito assentamentos criados no decorrer do
programa de reforma agrria de mercado no Cear. A seleo
dos assentamentos levou em considerao as reas prioritrias
para a instalao dos primeiros assentamentos os municpios
de Acara e Canind. Os asssentamentos Almcegas (1997),
Ana Verssimo (1997), Campos do Jordo (1998), Cauassu
(1997), Feijo (1998), Ju (1998), Santa Rita (1997) e So Feli-
pe (1998) abrigam famlias originrias de grupos de campone-
ses sem-terra das regies litoral oeste e serto central cearense.
A expresso reforma agrria de mercado surgiu no con-
texto da crtica feita pelos movimentos sociais ao programa
Cdula da Terra, parte constitutiva da poltica agrria do Ban-
co Mundial aplicada nos pases em desenvolvimento. Depois
passou a ser utilizada pelo discurso de intelectuais envolvidos
com a luta camponesa pela reforma agrria. O curioso que
em seguida foi assumida pelo Banco Mundial, que a colocou
no centro de sua parceria poltica com o governo brasileiro,
procurando, assim, desqualificar o contedo crtico da expres-
so, presente em sua origem.
No livro a expresso reforma agrria de mercado assumida
respeitando-se o debate crtico ocorrido no interior dos movimen-
tos sociais de luta pela reforma agrria. A poltica conseguiu mexer
na estrutura fundiria municipal. Embora no a tenha desconcen-
trado, provocou mudanas, com a formao de assentamentos,
a reorganizao dos camponeses com a terra e a dinamizao da
produo camponesa daquelas regies. Os assentados passaram a
Alexandra Maria de Oliveira
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se envolver no jogo poltico local, revelando novos caminhos para a


luta pela terra. Ao mesmo tempo, uma reforma agrria de merca-
do, porque o processo de aquisio da terra rural se deu sob a lgica
do mercado, ou seja, a terra foi negociada como uma mercadoria
capaz de gerar renda capitalizada para os proprietrios rentistas, e,
sobretudo, essa poltica impe e defende a lgica da propriedade
privada da terra.
A reflexo sobre a poltica de contrarreforma agrria do
Banco Mundial e os camponeses, neste trabalho, passar por uma
discusso acerca das polticas de assentamento rural no Brasil. Le-
vanta, assim, questes pertinentes anlise na geografia agrria.
A matriz terica da pesquisa a teoria social de Marx, estuda-
da em autores como Shanin (1983), Martins (1986, 1995, 1999)
e Oliveira (1981, 1986, 1990a, 1991, 1999, 2001), intelectuais que
desenvolveram, com base na dialtica materialista marxista, um
conjunto de trabalhos de importncia fundamental para a com-
preenso da questo camponesa no interior do movimento con-
traditrio do desenvolvimento do capitalismo no campo.
O livro est dividido em dois captulos com quatro itens
cada um. O primeiro faz uma reflexo acerca da questo agr-
ria luz da discusso sobre o carter rentista da terra no Brasil.
Nele foi possvel realizar uma anlise da questo da legislao
rural brasileira e da lgica da propriedade privada.
O segundo captulo procurou desenrolar a proposta de
constituio do novo mundo rural e o programa de reforma
agrria de mercado no Brasil, alm de sua ocorrncia em ou-
tros pases em desenvolvimento da Amrica Latina, frica e
sia. Este captulo fecha com o resgate das polticas para o
campo formuladas na segunda metade do sculo XX e da re-
lao do Banco Mundial com os governos da ditatura militar e
da denominada Nova Repblica no Brasil.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
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Nas consideraes finais faz-se uma anlise da partici-


pao do Banco Mundial na poltica de desenvolvimento rural
do Brasil e da reforma agrria de mercado apresentada e exe-
cutada como uma poltica de contrarreforma agrria.
Alexandra Maria de Oliveira
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A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
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1
A Questo Agrria no Brasil

1.1 As origens da legislao de terras

A legislao de terras no Brasil tem sua origem no pr-


prio processo de formao do Brasil contemporneo, marcado
pela contradio entre a aplicao da legislao portuguesa
colnia e o papel desempenhado por essa legislao como pro-
dutora escravista de mercadorias para os pases europeus.
De acordo com Prado Jr. (1953, p. 25), o trabalho es-
cravo e o acentuado carter mercantil foram elementos consti-
tuintes de uma sociedade original. Assim, a colonizao foi se
revelando uma vasta empresa comercial destinada a explorar
os recursos naturais do territrio em proveito do comrcio eu-
ropeu, sendo esse, portanto, o verdadeiro sentido da coloniza-
o tropical, de que o Brasil resultado.
A produo colonial foi parte da produo internacio-
nal do capital, realizada atravs da relao de produo e de
trabalho no especificamente capitalista, o trfico negreiro e
o trabalho escravo. A formao e acumulao da riqueza iam
se convertendo em capital na transio do feudalismo para o
capitalismo europeu.
Para Martins (1995, p. 37), o perodo colonial foi um
perodo no qual o trabalho na grande fazenda monocultora
era fundamentalmente executado pelo escravo negro, de ori-
gem africana. A explicao da preferncia do trabalho cativo
do negro em relao escravido indgena se deu porque,
Alexandra Maria de Oliveira
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[...] de um lado, o fundamento do trabalho escravo es-


tava no trfico negreiro, era no comrcio escravista e
no na fazenda escravista que a escravido se recriava.
Por outro lado, essa situao tinha o seu sentido, j que
permitia aos traficantes de escravos fazer do cativo,
renda capitalizada, extrair renda da colnia j antes da
produo colonial, ao invs de extra-la por meio de
monoplio e renda territoriais.

O perodo escravista no Brasil apresentou componentes


geogrficos importantes: o trfico negreiro, os mercados de es-
cravos e o trabalho escravo. O trfico escravagista revelou que o
trabalhador negro, antes de trabalhar de fato, j era uma merca-
doria. Por isso, a mercadoria escravo, tambm, deve ser compre-
endida como renda capitalizada antecipada do trfico negreiro.
Alm dessa condio de mercadoria, o trabalhador escravo pro-
duzia a mercadoria acar. Portanto, para o senhor de escravos,
concordar com o fim da escravido seria aceitar perder parte de
seu patrimnio aplicado na compra da mercadoria escravo.
O escravo, entendido como renda capitalizada, viabi-
lizada pelo trfico e pela formao dos mercados negreiros,
apareceu como o elemento fundante do perodo colonial. Esse
fato resultou em um processo de acumulao de riqueza no
territrio brasileiro. Cidades como Rio de Janeiro e Salvador
tornaram-se verdadeiros bolses de acumulao de riqueza
gerada pelo comrcio de escravos no pas.
A abordagem do escravo como renda capitalizada,
para Martins (1981), reafirma a tese da inexistncia do feu-
dalismo nas relaes de produo presentes no campo bra-
sileiro. Aproxima-se, portanto, de Prado Jr. (1953, p. 24),
quando este afirma que o grande empreendimento agro-
mercantil foi um grande negcio para quem nele se meteu.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
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E acrescenta na anlise ao introduzir a tese do escravo como


renda capitalizada.
Em outra vertente terica, adotada por Cirne Lima
(1954, p. 11), a histria territorial do Brasil comea em Por-
tugal. no pequeno reino peninsular que vamos encontrar as
origens remotas de nosso regime de terras. Salienta esse autor
que, embora a base legal da distribuio de terras no Brasil
tenha sido a Lei das Sesmaria, lei portuguesa de 1375, sua apli-
cao e resultados no pas foram inteiramente diferentes da-
queles da Metrpole.
Os primeiros documentos das sesmarias no Brasil fo-
ram trs cartas rgias concedidas a Martim Afonso de Souza,
por conta de sua expedio de 3 de dezembro de 1530. A
primeira o autorizava a tomar posse das terras que descobris-
se, a segunda lhe conferia os ttulos de capito-mor e gover-
nador das terras do Brasil e a ltima lhe permitia conceder
sesmarias das terras aproveitveis que encontrasse. Desta l-
tima, seguem os seguintes trechos:

Dom Joo, por graa de Deus rei de Portugal e dos Al-


garves, daquem e dalm mar, [...] a quantos esta mi-
nha carta virem, fao saber, que as terras que Martim
Affonso de Souza do meu conselho, achar e descobrir
na terra do Brasil, onde o envio por meu capito mr,
que se possa aproveitar, por esta minha carta lhe dou
poder para que elle dito Martim Affonso de Souza pos-
sa dar s pessoas que comsigo levar, e s que na dita
terra quizerem viver e povoar, aquella parte das ditas
terras que bem lhe parecer, e segundo lhe o merecer
por seus servios e qualidades, e das terras que assim
der ser para elles e todos os seus descendentes, e das
que assim der s ditas pessoas lhes passar suas cartas;
e que dentro de dous annos de data cada hum aprovei-
Alexandra Maria de Oliveira
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te a sua e que se no dito tempo assim no fizer, as po-


der dar a outras pessoas para que as aproveitem, com
a dita condio [...] dada na villa do Crato da Ordem
de Christo, a 20 de novembro. Francisco da Costa a fez,
anno do nascimento de Nosso Senhor Jesus Christo de
1530 annos. Rei (apud Cirne Lima, 2002, p. 36-37).

Do trecho transcrito nota-se que para fazer uso das


sesmarias no Brasil, Portugal, implicitamente, desconsiderou
qualquer ocupao indgena e entendeu as terras brasileiras
como desocupadas.
O regime de sesmarias se constituiu a partir da doao
de ttulos de concesso de terras a proprietrios individuais
sob o encargo de serem cultivadas. A concesso das terras
pertencia aos governadores e capites-gerais, que represen-
tavam a Coroa no pas. No poderia obter concesso de ses-
maria quem tivesse j logrado concesso anterior. Cada uma
devia ter no mximo a extenso de trs lguas e, ainda, era
preciso que o pretendente juntasse provas de suas possibi-
lidades quanto ao aproveitamento das terras. Dessa forma,
concedia-se apenas o uso, pois todas as terras da colnia con-
tinuavam pertencendo Coroa portuguesa.
Conforme Mars (2003), o estatuto de propriedade pri
vada da terra no Brasil tem sua raiz na Lei das Sesmaria, uma
legislao completamente regida como instrumento de con-
quista, mas tambm de garantia aos capitalistas mercantilis-
tas de que sua mo de obra, escrava ou livre, no viria a ser
proprietria de terras vagas. Se as terras estivessem disposi-
o de quem as ocupasse e tornasse produtivas, os capitalistas
mercantilistas ficariam sem trabalhadores livres.
A concesso de terras aos senhores de escravos e fazen-
deiros para a construo de engenhos de acar e/ou estabe-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
21

lecimentos semelhantes tambm teve por objetivo a formao


da aristocracia da sociedade colonial. Nesse contexto, quem
no fosse homem de sangue limpo, no comprovasse possuir
escravos, estava excludo da concesso.
Para Martins (1995, p. 32),

A interdio da propriedade alcanava no s o ndio


reduzido condio de pea e escravo, nas fazendas
e nos aldeamentos organizados e administrados pelos
padres e pelas cmaras, como alcanava tambm o fi-
lho de branco sem pureza de sangue.

O que restava aos excludos desse grupo era abrir pos-


ses. Muitos dos camponeses abriram posses nos espaos entre
uma sesmaria e outra, em sesmarias abandonadas e, ainda,
agregavam-se como morador de favor nas fazendas ou enge-
nhos de acar no Nordeste.
Martins (1995) defendeu a ideia de que a concesso de
sesmaria teve impacto legal sobre direitos de posseiros. No
era raro o fazendeiro encontrar, no territrio de que se tornara
sesmeiro, posseiros instalados com suas roas e seus ranchos.
Dependia do fazendeiro aceitar ou no a permanncia desses
posseiros como agregados. Desse modo, longe de ser um pro-
cesso tranquilo, a presena de posses no interior das sesmarias
revelou na economia colonial a desigualdade de direitos pre-
sentes na legislao vigente na colnia.
Os direitos dos camponeses que viviam como agregados
nas fazendas s eram reconhecidos como extenso dos direitos
do fazendeiro, como concesso deste aceita por aqueles. Isso
fazia com que os camponeses agregados desenvolvessem um
cdigo de relao com o fazendeiro diferente do cdigo que
regulava as relaes do senhor com o escravo. Neste caso, o
Alexandra Maria de Oliveira
22

que se configurava era uma relao de dominao do senhor


sobre a mercadoria escravo; no outro caso, o que se configura-
va era uma relao de troca.
A troca variava de servio e produtos a favores. O ato
de defesa das terras do sesmeiro era utilizado na troca pela
moradia. Assim, ao defender as terras do sesmeiro, o agregado
tambm defendia seu direito de estar l, de trabalhar na terra.
Mas no podia defender o direito de estar na terra, sem fa-
zer dessa terra propriedade do seu fazendeiro. A sua luta era
luta do outro (Martins, 1995, p. 36). Dessa condio veio
a concepo de morador de favor, que existia e existe, ain-
da, em grande nmero no Nordeste e em outras regies do
pas. A morada de favor envolveu e envolve, portanto, relaes
pautadas na lgica das trocas. A concepo de favor abrange
a produo material, mas tambm relaes estabelecidas com
base em um cdigo moral com a outra parte. A lealdade, a
confiana, o apadrinhamento e a proteo foram e so prticas
morais pautadas em um cdigo costumeiro firmado entre o
fazendeiro e o agregado.
Para Martins (1995, p. 36),

A natureza da troca envolvida e embutida na concep-


o de favor evoluir com o desenvolvimento econmi-
co brasileiro para se definir mais concretamente como
relao de arrendamento: terra em troca de renda em
trabalho (como o caso do cambo no Nordeste), em
espcie (como o caso da parceria em todas as regies
do pas) e em dinheiro (como o caso particularmente
do arrendamento de terras no sul e no sudeste).

A natureza das trocas de favores foi, assim, definida a


partir da renda da terra em sua forma menos desenvolvida,
ou seja, uma parte da produo entregue pelo campons ao
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proprietrio da terra como pagamento pela autorizao para


cultiv-la. A troca de favores concebida com base no cdigo
costumeiro evoluiu e agregou elementos presentes nas trocas
comerciais. No entanto essa evoluo ser diferente para o fa-
zendeiro e para o agregado.
De acordo com Martins (1995, p. 38-39), o campons era
duplamente excludo das relaes de propriedade: primeiro da
condio de proprietrio de terras e, segundo, da condio de es-
cravo. Porm, no era excludo do trabalho na propriedade. Essa
foi uma contradio vivida pelo campons em todo o perodo
dominado pela economia capitalista de produo escravista de
mercadorias. Assim, cabia ao agregado funes ao mesmo tem-
po complementares e essenciais numa economia baseada no tra-
balho escravo. No caso de So Paulo, nesse processo de transio,

O agregado foi empregado na abertura de novas fazen-


das, na derrubada da mata, no preparo da terra. [...] o
campons incumbia-se da abertura de uma fazenda e im-
plantao do cafezal em troca do direito de plantar entre
os cafeeiros gneros de que necessitasse, como milho, fei-
jo, arroz, algodo. Formado o cafezal, recebia um peque-
no pagamento em dinheiro correspondente ao nmero
de cafeeiros formados. [...]. O fazendeiro no pagava ao
lavrador, mas recebia sob forma de renda em trabalho o
cafezal formado, em pagamento pelo direito do campo-
ns produzir no terreno os gneros de que necessitava.

Na realidade, no sistema de colonato, os camponeses


acabavam por contrair dvidas que inviabilizavam completa-
mente suas sadas das fazendas de caf.
No caso do Nordeste, de acordo com Andrade (1986, p.
87), a figura do morador de condio se revelou em meio ao
trabalho escravo e ao trfico negreiro.
Alexandra Maria de Oliveira
24

Os senhores-de-engenho, por no poderem adquirir


escravos devido ao alto custo, para suprir a necessida-
de de braos, facilitaram o estabelecimento de mora-
dores em suas terras, com a obrigao de trabalharem
para a fazenda. Esses trabalhadores tinham permisso
para derrubar trechos de matas, levantar choupanas de
barro ou de palha, fazer pequeno roado e dar dois ou
trs dias de trabalho semanal por baixo preo, ou gra-
tuito, ao senhor-de-engenho.

A abordagem de Martins (1995, p. 39) complemen-


ta essa anlise. O autor afirma que a maior importncia do
agregado nas fazendas de cana-de-acar, restritas Zona da
Mata, esteve relacionada produo de gneros alimentcios.
S excepcionalmente o escravo se dedicava a outra coisa que
no fosse a produo de acar. A os agregados ou moradores
encontraram a funo econmica principal.
No somente os agregados constituam o campesinato
da poca,

Tambm havia os posseiros e os sitiantes. Ambos s


vezes se confundiam, porque a condio de posseiro
dizia respeito relao jurdica com a terra, quando o
campons tinha a posse, mas no tinha o domnio. O
sitiante era o pequeno agricultor independente, dono
de um stio, um lugar na terra, e no de uma sesmaria.
Agregados e moradores eram tambm, no entanto, ti-
dos como sitiantes, j que sua rea de roa no interior
da fazenda tambm era definida como stio, ou roado
(MARTINS, 1995, p. 40).

Antes mesmo da abolio das sesmarias, e simultanea-


mente a ela, foi firmado no pas o que se convencionou chamar
de regime de posse. Todavia, esse regime no foi um processo
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
25

organizado ou disciplinado pelo poder pblico da poca, mas


decorrente da resistncia e luta das populaes pobres que, no
dispondo de recursos materiais ou de outras formas para obter
terras via Lei das Sesmarias, tinham como nica opo a ocu-
pao simples das terras, mesmo que considerada clandestina
e ilegtima, no apropriadas de fato pelo latifndio. Embora o
latifndio procurasse sempre ampliar as terras apossadas.
Conforme Cirne Lima (1954, p. 46),

Apoderar-se de terras devolutas e cultiv-las tornou-


-se cousa corrente entre nossos colonizadores, e tais
propores essa prtica atingiu que pde, com o correr
dos anos, vir a ser considerada como modo legtimo
de aquisio do domnio, paralelamente a princpio, e,
aps em substituio ao nosso to desvirtuado regime
das sesmarias. Os dois processos chegavam a ter-se
por equivalentes [...]. Depois da abolio das sesma-
rias ento, a posse passou a campear livremente [...].
Era a ocupao, tomando o lugar das concesses do
poder pblico, e era, igualmente, o triunfo do colono
humilde, do rstico desamparado, sbre o senhor de
engenhos ou fazendas, o latifundirio sob o favor da
Metrpole. A sesmaria o latifndio, inacessvel ao
lavrador sem recursos. A posse , pelo contrrio ao
menos, nos seus primrdios , a pequena propriedade
agrcola, criada pela necessidade, na ausncia de pro-
vidncia administrativa sbre a sorte do colono livre, e
vitoriosamente firmada pela ocupao.

Entre 1822 e 1850 ficou instituda a abertura e depois


a regularizao das posses pela Lei de Terras. Por ela todas
as posses deveriam ser regulamentadas e aos posseiros ca-
beria registrar suas posses nos livros de registro paroquial
da Igreja Catlica.
Alexandra Maria de Oliveira
26

A promulgao da Lei n 601 de 18 de setembro de 1850,


chamada Lei de Terras, estabeleceu a base jurdica da proprie-
dade privada da terra no Brasil. A Lei de Terras, em seu artigo
1, proibiu a aquisio de terras devolutas por outro ttulo que
no seja o de compra. No artigo 4, revalidou as sesmarias que
se achavam cultivadas; e, em seu artigo 5, legitimou as posses
mansas e pacficas adquiridas por ocupao primria. De acor-
do com o Decreto n 1.318 de 30 de janeiro de 1854, que regu-
lamentou a Lei de Terras, as sesmarias e as posses tinham um
prazo mximo de dois anos para ser medidas e registradas nos
livros das casas paroquiais. Com esse procedimento legal, as ses-
marias e as posses passaram a ser reconhecidas juridicamente. E
a aquisio de terras devolutas passou a ser proibida por outro
mecanismo que no fosse a compra e venda em hasta pblica.
A partir da Lei de Terras, portanto, as terras devolutas
passaram a ser obtidas apenas por compra e venda. Para Mar-
tins (1986, p. 34), isso foi

[...] o comeo de um perodo em que a terra no era


s um instrumento para explorar o trabalho do outro
e extrair um excedente, mas era tambm uma base de
acumulao capitalista a converso da renda da terra
em capital.

A legislao de sesmarias e o regime de posse foram for-


mas de distribuio de terras no Brasil marcadas por uma suti-
leza. Em ambas, a posse da terra prevalecia sobre o ttulo. Com
isso, garantia-se a ocupao efetiva da terra, porque o que es-
tava em jogo era a ocupao do pas. No caso da Lei de Terras
de 1850, o ttulo (domnio) passou a prevalecer sobre a posse.
Assim, houve uma inverso dos fatos. O que passou a ser fo-
calizado foi a renda que a terra poderia vir a gerar, ou seja,
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
27

renda capitalizada da terra. Preparava-se, assim, a substituio


da propriedade privada do escravo pela propriedade privada
da terra. A terra tornava-se equivalente de mercadoria.
De acordo com Martins (1986, p. 32-33),

A terra transformada em mercadoria tem efeitos bem


diferentes das outras mercadorias que se caracterizam
por serem produtos do trabalho humano. A terra
uma mercadoria completamente distinta das demais.
A diferena est em que a terra no produto do traba-
lho, finita e imvel. uma mercadoria que no circu-
la; em seu lugar circula o seu representante, o ttulo de
propriedade. O que se compra e vende no a prpria
coisa, mas o seu smbolo. Todas as verdadeiras merca-
dorias se realizam na sua utilidade e na sua utilizao;
elas se realizam nas mos de quem as possui e usa. A
terra no propriamente mercadoria, mas equivalente
de mercadoria. Para que possa produzir renda que
o seu uso capitalista a terra no exige que o ter e
o usar estejam juntos. Nas outras mercadorias, o ter
condio do usar e o usar a realizao do ter; no caso
da terra, na sociedade capitalista (e dela que estamos
falando), no necessrio que estejam juntos.

Assim, com a Lei de Terras de 1850, separou-se de vez


o domnio da posse de fato. O ttulo, domnio da terra, pas-
sou a ser superior posse efetiva. Algum que abre a posse
da terra no tem, automaticamente, direito de propriedade
sobre ela. Mas algum que tem o ttulo da terra, seu domnio
portanto, mesmo sem nunca t-la ocupado de fato, tem o di-
reito de propriedade privada sobre ela.
Na prtica, a implantao da legislao territorial no
Brasil representou, antes de tudo, a vitria dos grandes fa-
zendeiros em detrimento de ndios, escravos, posseiros e
Alexandra Maria de Oliveira
28

agregados, camponeses desterrados que, na crise do trabalho


escravo, tiveram seu trabalho subjugado ao cativeiro da terra.
Ao analisar a crise no trabalho escravo e a sua substitui-
o pelo trabalho livre, Martins (1981, p. 32) explicou a meta-
morfose da renda capitalizada gerada no perodo colonial. De
acordo esse autor,

[...] a renda capitalizada no escravo transformava-se


em renda territorial capitalizada: num regime de terras
livres, o trabalho tinha que ser cativo; num regime de
trabalho livre, a terra tinha que ser cativa.

Em outras palavras isso quer dizer que, se as terras do


pas estivessem livres, os camponeses, assim como os homens
livres que aqui chegassem, necessariamente, iriam se estabe-
lecer nos territrios ainda no ocupados pelas grandes fazen-
das. Ao mesmo tempo as fazendas ficariam despovoadas sem
possibilidades de expanso, sem fora de trabalho. Por isso, a
elite dominante instituiu o cativeiro da terra, como forma de
subjugar o trabalho dos camponeses sem-terra e dos homens
livres que fossem atrados para o Brasil.
A discusso sobre o uso da terra e as condies de sua
apropriao, proposta pelo poder poltico dominado pelos
grandes proprietrios de terras, resultou na Lei de Terras de
1850. Essa lei estabeleceu o pacto das elites de 1850, manten-
do a concentrao fundiria e a disponibilidade de fora de
trabalho para a grande lavoura comercial. A Constituio re-
publicana de 1891 e o Cdigo Civil de 1917 mantiveram-na,
repactuando a questo. Mudou apenas a concesso das terras
devolutas, excludas as terras de marinha e as da faixa de fron-
teira, que passaram com o pacto federativo para os estados,
premiando, assim, as oligarquias locais.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
29

1.2 A Formao do Mercado de Terras



A formao do mercado de terras no Brasil tem sua ori-
gem no pacto das elites estabelecido na Lei de Terras de 1850
e retificado com a Constituio republicana de 1891, a partir
da qual as elites reivindicaram para si o direito de titular as
terras devolutas. Com a Constituio de 1891, portanto, as eli-
tes estaduais passaram a transformar terras devolutas em pro-
priedades privadas, via ao discriminatria feita pelos rgos
competentes nos estados.
De acordo com Martins (1995, p. 43),

Com a primeira Constituio republicana, de 1891, as


terras devolutas so transferidas para os Estados e co-
locadas nas mos das oligarquias regionais. Cada Es-
tado desenvolver sua poltica de concesso de terras,
comeando a as transferncias macias de proprie-
dades fundirias para grandes fazendeiros e grandes
empresas de colonizao, interessados na especulao
imobiliria. Esse processo caracterizou principalmente
os Estados do sul e sudeste.

Se antes as terras devolutas eram terras mantidas sob o


domnio da Unio, com o pacto republicano, elas passaram
para o domnio dos governos estaduais. Iniciou-se, assim,
uma ampla confuso sobre o entendimento do que seria terra
pblica e terra devoluta.
Na leitura oficial, de acordo com Cirne Lima (2002, p. 73),

[...] so terras pblicas, terras pertencentes Unio, e


mantidas em seu domnio (art. 20, I, Const. de 1934;
art. 36, a, Const. de 1937; art. 34, II, Const. de 1946),
mas no devolutas, pela circunstncia de se acharem
Alexandra Maria de Oliveira
30

constitucionalmente aplicado a dados usos pblicos,


so as reservadas pelo art. 64 da Constituio de 1891,
para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes
militares e estradas de ferro federais [...].

Conforme Mars (2003, p. 69), as terras pblicas, portan-


to, seriam ocupadas para uso pblico da Coroa ou do governo
local atravs de praas, escolas, prdios, entre outros. Essas ter-
ras teriam que estar sendo usadas confirmando a ideia de que
a propriedade pblica tem seu assento no uso e na destinao.
E so terras devolutas

1) as que no se acharem no domnio particular por


qualquer ttulo legtimo, nem forem havidas por ses-
marias ou outras concesses do governo geral ou pro-
vincial, no incursas em comisso, por falta de cum-
primento das condies de medio, confirmao e
cultura; 2) as que no se acharem dadas por sesma-
rias ou outras concesses do governo, que, apesar de
incursas em comisso, forem revalidadas pela lei; 3) as
que no se acharem ocupadas por posses, que, apesar
de no se fundarem em ttulo legal, forem legitimadas
pela lei; 4) as que no se encontrarem aplicadas a al-
gum uso pblico nacional, provincial ou municipal
(art. 3) (CIRNE LIMA, 2002, p. 70-71).

A interpretao oficial est pautada na lgica da domi-


nao que negou a presena da ocupao indgena, afirmando
que as terras no Brasil encontravam-se desocupadas.
Para Mars (2003), com a legislao de 1891, as terras
devolutas passaram a ser no as desocupadas, mas as legal-
mente no adquiridas. A mera ocupao de fato no gerava
domnio jurdico, que exigia o ttulo do Estado ou o reconhe-
cimento, pelo Estado, de um ttulo anterior, ou, ainda, o uso
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
31

pblico. Mesmo que a terra estivesse ocupada por trabalha-


dores, ndios, quilombolas, pescadores, camponeses, entre ou-
tros, sem o consentimento do Estado, no perdia sua quali
dade jurdica de devoluta. E exatamente aqui que se encontra
a sutileza do sistema:

O que recebe a concesso, no necessitava sequer co-


nhecer a terra, nem mesmo demarc-la; escolhia a ter-
ra correspondente quando quisesse e passava a ter o
direito de retirar dela todos os que ali viviam, porque
a situao dos no-beneficirios passava a ser ilegal.
Para limpar poderia usar sua prpria fora ou a cha-
mada fora pblica, isto , a poltica do Estado, como
at hoje ocorre (MARS, 2003, p. 70).

Dessa forma, as terras devolutas existem desde a Inde-


pendncia e podem ser entendidas, tambm, como parte da
terra pblica, no titulada e sem o competente ttulo de pro-
priedade registrado em Cartrio de Registro de Imveis (CRI).
Sobre as terras devolutas, ningum possui ttulo, mas pode
possuir a posse, legalizada ou no. Confundir terras devolutas
com terras pblicas ou, ainda, terras de ningum , no m-
nimo, querer reproduzir a ideologia que argumenta a favor da
disponibilidade do pas para a apropriao privada da terra.
O grande alvo das polticas estaduais, ps-Constituio
republicana de 1891, foram as terras devolutas tidas como
terras de ningum. Nesse processo, foi desenvolvida a cons-
tituio de um mercado de terras no Brasil, muito embora o
processo de institucionalizao da propriedade privada da ter-
ra seja algo mais assentado na Lei de Terras de 1850.
No caso do mercado de terras no estado de So Paulo,
Monbeig (1984), ao refletir sobre a fronteira do caf nas pri-
Alexandra Maria de Oliveira
32

meiras dcadas do sculo XX, retratou a rapidez com que a


formao de fazendas de caf transformou-se em um negcio
lucrativo de grupos especializados na especulao de terras.
A valorizao do caf como produto de exportao, a
abertura para a imigrao estrangeira, a busca de novas terras,
a abertura de fazendas e a rpida ocupao de terras (ainda no
absorvidas pela lgica do mercado) forneceram o estmulo para
que a venda de terras na franja pioneira paulista se tornasse um
negcio lucrativo para os fazendeiros e capitalistas rentistas.
Assim, nas primeiras dcadas do sculo XX, os governos
estaduais, com So Paulo frente, e as companhias particula-
res iniciaram um vigoroso processo de colonizao estrangeira
nas fazendas de caf no Sudeste do pas.
Com a Revoluo de 1930 houve, consequentemente, o
afastamento dos setores at ento dominantes, em especial a
elite agrria de So Paulo. O governo Getlio Vargas (1930-
-1945) comeou, portanto, a dar os primeiros estmulos cria-
o de projetos de colonizao nas reas de fronteira com a
chamada Marcha para o Oeste.
Foweraker (1982), ao analisar a luta pela terra nas regies
de fronteira do Paran, do Mato Grosso e do Par, encontrou
uma histria legal com resultados distintos.
No caso do Paran, aps a Constituio republicana de
1891, o governo do estado assumiu o direito legal das terras
devolutas e as titulou. No entanto sua autoridade permaneceu
apenas como pano de fundo para as aes dos principais pro-
tagonistas: a rede ferroviria e as companhias colonizadoras,
que foram agraciadas com extensas concesses de terra dentro
da faixa de fronteira.
Aps a Revoluo de 1930, o governo federal acusou o
estado do Paran de desordem na titulao das terras, uma
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
33

vez que ele titulava terras na faixa de fronteira, rea de atua-


o federal, ignorando os procedimentos legais para expedir
os ttulos. Alm disso, muitas vezes, os ttulos eram expe
didos uns sobre os outros. Esses confrontos foram se avolu-
mando e, medida que a terra adquiriu preo, os interesses
privados buscavam o seu controle legal.
Nesse processo, para Foweraker (1982), o governo fede-
ral deixou o caminho aberto para a atuao livre dos capitais
privados e grupos econmicos que se deslocaram para a linha
de frente na batalha pela terra nos estados.
No caso do Mato Grosso, o reduzido papel poltico do
estado contribuiu para que uma nica companhia (a compa-
nhia Mate Laranjeiras) monopolizasse as terras no sul do es-
tado e, por muitos anos, dominasse o governo estadual. Essa
situao modificou-se aps os anos 1940, quando Vargas re-
futou o poder poltico da companhia Laranjeiras, fundou o
territrio federal de Ponta Por, em 1943, e, um ano depois,
anulou os direitos da companhia dentro do territrio. A inten-
o, implcita na fundao desse territrio, era de estimular o
desenvolvimento das regies de fronteira mediante a coloniza-
o dentro da faixa de fronteira, e o resultado principal dessa
interveno foi a liberao das terras no sul do estado.
Ressentidos da pouca participao na vida poltica do
estado, os proprietrios do sul se aliaram aos paulistas na Re-
volta Paulista de 1932, almejando a independncia. O Mato
Grosso inicia sua articulao a favor da criao do novo terri-
trio estadual que teve seu centro na cidade de Campo Gran-
de. O povoamento de terra que ocorreu aps os anos 1930 foi
politicamente vantajoso para o sul, chegando a ameaar a so-
brevivncia dos polticos do norte.
Alexandra Maria de Oliveira
34

Conforme Foweraker (1982), o povoamento, entendido


como uma questo poltica, revelou que tanto os polticos do
norte como os do sul tinham pretenses especulativas sobre a
terra. Dessa forma, a maioria das presses polticas exercidas
se dava no em funo das rivalidades regionais, mas com fi-
nalidades lucrativas.
No estado do Par, aps os anos 1930, com o declnio da
borracha, o interesse pelas terras pblicas estaduais se restringia
a uns poucos casos de arrendamento das reservas de castanha.
O impacto da chegada da estrada Belm-Braslia, no
final dos anos 1950, dinamizou a regio sul de Belm, cau-
sando um rpido desenvolvimento, uma subida dos preos
da terra e uma fuso de problemas fundirios no estado. A
estrada trouxe com ela uma onda de grileiros e especulado-
res de terras. Vastas reas de terras pblicas existentes foram
vendidas sem nenhum rigor.
Nos anos 1960, o governo federal criou a Amaznia Le-
gal, definindo a rea prioritria da Amaznia a ser beneficiada
com programas federais de desenvolvimento e de incentivos
fiscais e creditcios entrada do capital privado. J na dca-
da seguinte, anos 1970, o governo federal, por intermdio do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra),
passou a controlar diretamente toda a terra at cem quilme-
tros de cada lado de todas as estradas construdas, em constru-
o ou projetadas dentro da rea da Amaznia Legal.
Com pouca ou nenhuma clareza sobre suas reas de atua
o, Incra e Instituto de Terras do Par (Iterpa), rgos respons-
veis pela poltica de terras dentro do Par, tiveram dificuldades
para conhecer os limites precisos de suas respectivas autoridades
sobre a regio. Desse modo, configurou-se na regio de fronteira
a situao de autoridade dual, na qual os limites entre as duas au-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
35

toridades no esto claramente definidos e os objetivos das duas


autoridades podem divergir (Foweraker, 1982).
A histria legal da terra na fronteira quase sempre levou
aos conflitos fundirios, conflitos muitas vezes derivados da
autoridade dual que se reproduz, na realidade concreta, de for-
ma violenta e infinita, entre indgenas, posseiros e camponeses
de um lado e proprietrios de terra, companhias madereiras e
de colonizao e seus pistoleiros alugados do outro lado.
Conforme Oliveira (1997), a abertura de novas frentes de
ocupao na Amaznia trouxe consigo a lgica contraditria
do desenvolvimento do capitalismo no campo brasileiro. Por-
tanto, o mesmo processo que levou os capitalistas a investirem
na fronteira contm o seu contrrio, a necessria abertura dessa
fronteira aos camponeses e demais trabalhadores do campo.
Para o autor, a etapa recente da ocupao da Amaznia
se expressa na fase monopolista do capitalismo. Isso quer dizer
que a lgica do desenvolvimento est ditada pela ao dos mo-
noplios privados (nacionais e internacionais) e pblicos. No
h mais disputa no e pelo mercado. H to somente a imposi-
o dos monoplios. A mercadoria que comanda o processo
de ocupao a propriedade privada da terra.
A economia brasileira se internacionalizou nos lti-
mos trinta anos do final do sculo XX, expandindo o tra-
balho assalariado e dando condies para a reproduo
do trabalho familiar. Porm, contraditoriamente, o cam-
po brasileiro foi sacudido por movimentos sociais de luta
pela terra. Os governos militares procuraram administrar
essa contradio, reprimindo os movimentos populares e
possibilitando a transformao de grandes capitalistas na-
cionais e internacionais em grandes latifundirios, a partir
dos programas de incentivos fiscais da Superintendncia
Alexandra Maria de Oliveira
36

do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) para projetos


agropecurios na Amaznia.
Desse modo, segundo Oliveira (1997), o processo de
ocupao recente do norte mato-grossense, assentado na
abertura dos projetos agropecurios e nos projetos de coloni-
zao privados, teve sua base na grilagem das terras indgenas
e na expropriao dos camponeses posseiros. No processo de
expanso, os latifndios (com as empresas agropecurias)
desconsideram os direitos dos posseiros e dos ndios sobre
as terras, instalando as condies para os conflitos. A luta
veio em diferentes formas de resistncia indgena e de pos-
seiros. Portanto, no processo de ocupao recente do norte
mato-grossense e da Amaznia, houve o aprofundamento
da concentrao fundiria (na fronteira agora ocupada) com
grandes latifndios. Contraditoriamente, houve o crescimen-
to e a participao significativa dos posseiros nessa regio.
Martins (1980, p. 74-75) revelou com clareza e objeti-
vidade a constituio do processo de ocupao na Amaznia.

No caso mais recente e atual da ocupao das novas


regies, como se d na Amaznia, a verdade que o
capital amplamente estimulado pelo Estado, j avana,
ao mesmo tempo, sobre as terras de posseiros e terras
indgenas. Prefiro, por isso, no falar em zona pioneira.
Estamos de fato diante de dois movimentos distintos
e combinados de ocupao territorial, que ocupam de
formas distintas e conflituosas entre si territrios via
de regra j ocupados por sociedades tribais. Atravs do
deslocamento de posseiros que a sociedade nacional,
isto , branca, se expande sobre territrios tribais. Essa
frente de ocupao territorial pode ser chamada de
frente de expanso. Um segundo movimento consti-
tudo pela forma empresarial e capitalista de ocupao
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
37

do territrio a grande fazenda, o banco, a casa de


comrcio, a ferrovia, a estrada, o juiz, o cartrio, o Es-
tado. nessa frente que surge o que em nosso pas se
chama hoje, indevidamente, de pioneiro. So na verda-
de os pioneiros das formas sociais e econmicas de ex-
plorao e dominao vinculadas s classes dominan-
tes e ao Estado. Essa frente pioneira essencialmente
expropriatria porque est socialmente organizada
com base numa relao fundamental, embora no ex-
clusiva, que a de compradores e vendedores de fora
de trabalho. Quando se d a superposio da frente
pioneira sobre a frente de expanso que surgem os
conflitos pela terra.

No caso do Nordeste, conforme Chandler (1981), aps a


Constituio republicana de 1891, houve o fortalecimento de
uma forma poltica no serto que procurou garantir um nico
objetivo, o voto. Portanto, a Constituio de 1891 e o Cdi-
go Civil que a ela se seguiu mantiveram o sistema de acesso
terra em condio restritiva aos pobres, embora a proprie-
dade das terras devolutas, agora transferida da Unio para os
estados, tenha fortalecido o jogo poltico que se instalou nos
sertes para garantir que o coronel local votasse a favor do go-
verno do estado. Na relao, os coronis tinham assegurada a
no interferncia em seus domnios. A fora local de polcia
sob controle do governo do estado, geralmente, dava apoio aos
coronis. Com isso, os coronis conseguiam dominar efetiva-
mente muitas comunidades sertanejas, embora houvesse algu-
mas que fugissem regra. Os moradores que no obtinham
a proteo de um patro estariam fadados a perambular pelo
serto, dedicando-se ao banditismo ou ao messianismo.
A ausncia do Estado favoreceu a constituio de cdi-
gos de direitos costumeiros reconhecidos por todos. As brigas
Alexandra Maria de Oliveira
38

entre famlias, as rivalidades polticas, os conflitos fundirios


eram resolvidos conforme a lei dos coronis, executada s
escondidas. Portanto, o sistema poltico de justia estava atre-
lado ao poder dos coronis na regio dos sertes nordestinos.
Conforme Martins (1999, p. 72), foi no governo de Ge-
tlio Vargas que se

[...] estabeleceram as bases para um pacto poltico t-


cito, ainda hoje vigente, com modificaes, em que
os proprietrios de terra no dirigem o governo, mas
no so por ele contrariados. [...]. A Constituio de
1946 no alterou substancialmente esse pacto, antes o
reforou. [...] uma garantia essencial da ordem era o
dispositivo constitucional que estabelecia como res-
trio s desapropriaes de terra para fins sociais
(inclusive, pois, a reforma agrria) a obrigatoriedade
da indenizao prvia e em dinheiro ao proprietrio.
Esse dispositivo tornava a reforma agrria economi-
camente invivel [...].

Assim, o governo preferiu no interferir diretamente


nas relaes de trabalho na rea rural, embora tivesse melho-
rado substancialmente as condies de vida dos trabalhadores
urbanos. Consequentemente, manteve-se na rea rural um fiel
eleitorado que se alimentou continuamente de relaes cor-
ruptas com o clientelismo poltico.
As condies de vida dos pobres no campo eram
desastrosas. Misria, fome, saques, medo, violncia, resis
tncia e luta foram consequncias de crises na sociedade
sertaneja da primeira metade do sculo XX. O agravamen-
to das pssimas condies de vida entre os camponeses fa-
voreceu a formao de organizaes camponesas, como o
movimento das Ligas Camponesas em Pernambuco. A in-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
39

tensificao dos conflitos no campo fez com que, a partir de


1960, fosse criada a Superintendncia de Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene) e a colonizao passasse a ser frente
prioritria de ao governamental.
Para Andrade (1964, p. 233), admitindo a existncia do
problema agrrio no Nordeste, a Sudene apresentou como so-
luo a ampliao da oferta de terras, a partir da abertura de
novas frentes agrcolas no Maranho e no sul da Bahia. Nesse
processo, a teoria sucumbiu realidade, e

[...] os nordestinos no esperaram a abertura do vo-


luntariado por parte da Sudene, se transferiram por
conta prpria, nas condies as mais precrias poss-
veis, para a propalada Cana Maranhense.

Com a abertura das estradas Belm-Braslia e Belm-


-So Lus, essa migrao camponesa se expandiu para a regio
Norte. Conforme Ianni (1979), o crescente deslocamento de
trabalhadores rurais e seus familiares, principalmente para
o sul do Par, o norte de Gois, o norte do Mato Grosso,
Rondnia e Acre, significou, na prtica, um processo de co-
lonizao espontnea, uma reforma agrria de fato, realizada
pelos trabalhadores rurais, sem interferncia de governantes,
burocratas ou tcnicos.
A colonizao na rea de fronteira, em grande parte,
se deu via migrao espontnea de camponeses sem-terra
empobrecidos que buscaram nos projetos de colonizao e nos
projetos agropecurios financiados e estimulados pelas agn-
cias de desenvolvimento Sudene e Sudam a possibilidade de
sua reproduo social.
A facilidade de obteno de crditos oriundos dos pro-
jetos agropecurios aprovados por essas instituies foi deci-
Alexandra Maria de Oliveira
40

siva para que empresas da regio Sudeste, sobretudo de So


Paulo, instalassem fazendas nas regies Norte e Nordeste, pro-
movendo o desmatamento, a plantao de pastagens, o enqua-
dramento dos trabalhadores rurais em projetos de colonizao
dirigida e o aumento dos conflitos fundirios. Muitos desses
conflitos foram decorrentes da instalao de empresas do Su-
deste e do prprio Nordeste em terras de posseiros, em terras
de ndios e em terras de mata, configurando uma situao na
qual o mercado de terras se fundiu com a reforma agrria e os
conflitos na fronteira.
Segundo Andrade (1964), a expanso das grandes em-
presas em empreendimentos fundirios foi justificada pela
facilidade de aquisio de terras a baixo preo, pela facilidade
de obteno de recursos governamentais para a aplicao dos
projetos agropecurios e pela utilizao de mo de obra barata,
s vezes at em regime de semiescravido. Porm, a grilagem de
terras e a violncia organizada, atingindo camponeses, ndios e
posseiros, eram noticiadas diariamente pela imprensa do pas.
Os projetos de colonizao nas terras devolutas nas re
gies Norte e Nordeste ficaram muito aqum das necessidades
dos camponeses. Isso porque apresentavam fragilidades que
iam desde a m localizao das instalaes de moradia at a bai-
xa fertilidade dos solos. Portanto, esses projetos colocaram os
camponeses em condies desfavorveis perante a grande pro-
priedade, abrindo um verdadeiro abismo nas condies socio-
econmicas na regio. Conforme Ianni (1979), toda a poltica
de colonizao posta em prtica com o Programa de Integra-
o Nacional (PIN), que envolveu a Transamaznica e outras
estradas, no foi seno um efetivo programa de contrarreforma
agrria na Amaznia, no Nordeste e nas outras partes do Brasil.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
41

Na relao mercado e poltica de terras, segundo Reydon


e Ramos (1996), o Estado teve um papel importante, sobre-
tudo ao expedir leis de terras que reforaram a propriedade
privada e permitiram que esta fosse perdendo o papel social
que teve nas sociedades antigas, para transformar-se na pro-
priedade privada da sociedade moderna. Apesar de todo esse
processo, a terra no chegou a ser totalmente uma mercadoria
como outra qualquer. A terra foi transformada em uma mer-
cadoria especial, elemento central da propriedade privada,
qual somente se pode ter acesso mediante o mercado. Por ou-
tro lado, a ideia da terra como propriedade social tambm se
desenvolveu nos intentos do socialismo e na prpria concep-
o camponesa da terra.
A reestruturao do poder que ocorreu com a Revolu-
o de 1930 e a sua reafirmao na Constituio de 1946 re-
foraram e reatualizaram o pacto poltico dos militares com
as oligarquias regionais, mantendo e ampliando a excluso
dos camponeses das polticas sobre terra do Estado. Todo esse
movimento poltico se deu em consequncia do avano e da
organizao dos movimentos sociais no campo.

1.3 Os movimentos sociais de luta pela terra e o regime


militar

Os movimentos sociais de luta pela terra comea-


ram a ser gestados muito antes da implantao do regime
militar de 1964 no Brasil. no resgate das lutas coletivas,
muitas vezes escondidas nos meandros da histria oficial,
que se pode encontrar o embrio da luta pela terra e pela
reforma agrria.
Alexandra Maria de Oliveira
42

De acordo com Oliveira (2001), Palmares, Canudos,


Contestado, greves nos cafezais paulistas so exemplos de luta
na histria dos trabalhadores e dos rebeldes. So eventos nos
quais as classes subalternas foram forjando movimentos so-
ciais de luta pela terra e pela dignidade humana.
Nesse processo de luta, o sculo XX, alm de intensifi-
car os exemplos das lutas camponesas pela terra, trouxe duas
componentes novas:

De um lado, a tentativa de resgate da condio de cam-


pons autnomo frente expropriao, representada
pelos posseiros e sua luta contra os fazendeiros gri-
leiros. De outro, o movimento originado na luta dos
camponeses parceiros ou moradores contra a expro-
priao completa no seio do latifndio, que os trans-
formava em trabalhadores assalariados (OLIVEIRA,
2001, p. 18).

Os conflitos no campo brasileiro durante todo o scu-


lo XX tiveram um componente essencial, a luta travada pelos
camponeses a favor da renda justa. Foram exemplos desses
conflitos a revolta de Trombas e Formoso, no Centro-Oeste, a
guerrilha de Porecatu, no Sul, e a formao das Ligas Campo-
nesas, no Nordeste brasileiro.
Para Oliveira (1999), com base em Martins (1995),
a revolta de Trombas e Formoso representou a expresso
maior dos muitos conflitos e expulses no campo brasileiro
de Gois. Esse movimento passou pela relao dos latifundi-
rios aliados aos juzes contra os camponeses posseiros que
tiveram suas posses griladas em 1912. Nesse processo de luta,
a participao do Partido Comunista do Brasil (PCB) foi de-
cisiva para a organizao camponesa e a conquista da regio
de Trombas e Formoso em 1964.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
43

A guerrilha de Porecatu, no Paran, ocorreu num con-


texto em que as lutas pela terra passaram pelas relaes en-
tre latifundirios e o Estado e as muitas falcatruas realizadas
pelos governantes no exerccio do poder contra os campone-
ses posseiros (OLIVEIRA, 1999, p. 20). Esses conflitos vo
conter, como se viu em Trombas e Formoso, a participao
do Partido Comunista do Brasil.
Mas, segundo Oliveira (1999, p. 22),

[...] foi com as Ligas Camponesas, nas dcadas de 50 e


60, que a luta camponesa no Brasil ganhou dimenso
nacional. Nascidas muitas vezes como sociedade be-
neficente dos defuntos, as Ligas foram organizando,
no Nordeste brasileiro, a luta dos foreiros, moradores,
arrendatrios, pequenos proprietrios e trabalhado
res da Zona da Mata contra o latifndio.

Embora o movimento das Ligas Camponesas tenha sido


regional, ele deve ser entendido como uma manifestao nacio-
nal, porque revelou para o pas o estado de tenso e injustia a
que estavam submetidos os trabalhadores do campo brasileiro.
Para Oliveira (1999, p. 24),

[...] a compreenso do processo de expanso nacio-


nal do movimento das Ligas Camponesas tem que ser
entendida, tambm, no seio da discusso sobre o de-
senvolvimento capitalista no Brasil, entre as diferentes
tendncias polticas da esquerda. Fundamentalmente,
com a orientao do Partido Comunista do Brasil,
criada em 1954, em So Paulo, a Unio dos Lavradores
e Trabalhadores Agrcolas do Brasil ULTAB com
a finalidade de coordenar as associaes camponesas
ento existentes.
Alexandra Maria de Oliveira
44

Desse modo, a Ultab tinha a funo de articular e orga-


nizar, via Partido Comunista, o processo de luta dos campone-
ses no pas, uma luta que, teoricamente, deveria caminhar para
uma revoluo democrtico-burguesa, pensada como uma
etapa necessria revoluo socialista. Entretanto, as cises
ocorridas no interior do PCB, depois do primeiro Congresso
de Lavradores e Trabalhadores Agrcolas no Brasil, em 1961,
marcaram o incio das divergncias entre os movimentos da
Ultab e das Ligas Camponesas, que apresentaram a proposta
de realizao da reforma agrria radical no pas.
Ao dar voz aos camponeses, o movimento das Ligas
quebrou o silncio do sofrimento. E, com isso, ganhou corpo e
deu forma organizao camponesa na luta pela terra, provo-
cando o contra-ataque dos militares. A voz do movimento das
Ligas Camponesas foi silenciada com o golpe de 1964; quando
os militares assumiram o controle do pas e instauraram a per-
seguio das lideranas do movimento das Ligas Camponesas,
sua desarticulao foi inevitvel.
Desse modo, o espao de tempo que antecedeu o golpe
militar de 1964 esteve marcado pelo incio de vrias organiza-
es camponesas na luta pela terra. Nesse momento, a reforma
agrria se tornou uma demanda ampla, disputada por diferen-
tes grupos sociais que buscavam traduzir, com aes polticas,
a luta pela terra existente em diversos pontos do pas.
Segundo Martins (1999, p. 73),

[...] o desenvolvimento do perodo entre 1946 e 1964,


a incorporao de novos territrios economia na-
cional, com o deslocamento da capital federal para
o Centro-Oeste, a ampliao da frente pioneira, em
decorrncia da abertura da rodovia Belm-Braslia, a
modernizao [...] a reformulao da agricultura de
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
45

exportao [...] tudo isso enfim modificou profun-


damente as condies sociais do Pas. [...]. O Partido
Comunista era a favor da reforma agrria, a Igreja Ca-
tlica exigia que o dispositivo da Constituio de 1946
sobre a indenizao em dinheiro fosse cumprido [...].
Nesse mesmo tempo as Ligas Camponesas falavam em
uma reforma agrria radical, se diferenciando dos dois
grupos outros.

No Congresso Nacional, por sua vez, as elites passaram a


pensar em uma composio poltica mais sensvel s reformas
sociais, e a reforma agrria passou a ter um lugar privilegiado
nesse debate. No fundo, o que entrava em discusso era a ques-
to da propriedade da terra e as relaes polticas aliceradas
na manuteno do monoplio da propriedade privada da terra.
O golpe militar deflagrado em 1964 trouxe consigo a
criao da Confederao dos Trabalhadores da Agricultura
(Contag) e o comeo do processo de reforma agrria. Conse-
quentemente, estabeleceu-se um quadro de impasses entre o
governo militar e os grandes proprietrios de terra.
Para Martins (1999, p. 78), isso aconteceu porque

O golpe no teria sido possvel sem a interveno e a ao


da classe dos proprietrios de terra. [...]. As resistncias
e temores dos proprietrios de terra, logo que ficou cla-
ro que os militares estavam trabalhando num projeto
de reforma agrria, desdobraram-se em iniciativas para
desestabilizar ou radicalizar o novo regime. O regime
militar, porm, produziu uma legislao suficientemente
ambgua para dividir os proprietrios de terra e assegurar,
ao mesmo tempo, o apoio do grande capital, inclusive o
apoio do grande capital multinacional.
Alexandra Maria de Oliveira
46

A proposta de reforma agrria dos militares postergou o


problema dos conflitos fundirios, calando a boca das lideranas
dos movimentos sociais, e conquistou o apoio dos latifundirios,
garantindo ambiguidades na legislao do Estatuto da Terra.
A Lei n 4.504 de 30 novembro de 1964, chamada de Es-
tatuto da Terra (BRASIL, 1964), foi a primeira lei construda
com o intuito de realizar a reforma agrria no Brasil. O Estatuto
da Terra introduziu novos conceitos que indicavam diferentes
tipos de propriedades da terra: o minifndio, os latifndios por
extenso e por explorao e a empresa rural. Os critrios de
desapropriao foram precisos, ou seja, seriam desapropriados
minifndios e latifndios que no cumprissem com sua funo
social, sem direito a contestao judicial pelo proprietrio, a
no ser em termos de valores indenizatrios. A desapropriao
foi prevista mediante pagamento da prvia e justa indenizao
em ttulos de dvida agrria (TDA), resgatveis no prazo mxi-
mo de vinte anos e tendo em vista a funo social da terra.
A terra devia ser utilizada: a) de modo que houvesse
uma explorao que favorecesse o bem-estar do proprietrio
e das famlias que nela labutavam; b) de forma que mantivesse
nveis satisfatrios de produtividade; c) de modo que respei-
tasse o meio ambiente; e d) de forma que cumprisse a legisla-
o trabalhista. Combinados esses quatro itens, o proprietrio
estaria dando terra sua funo social.
Desse modo, o regime militar estabeleceu sua proposta
de reforma agrria, muito embora a clareza dessa proposta de-
saparecesse na interpretao dos conceitos operacionais cria-
dos para sua execuo.
De acordo com Martins (1999, p. 78-79),

[...] o regime militar procurou classificar usos e exten-


ses de propriedade, de modo a formular um conceito
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
47

operacional de latifndio e estabelecer, portanto, uma


distino entre terras desapropriveis e terras no de-
sapropriveis. O duplo conceito de latifndio, por ex-
tenso e por explorao, no fundo era mais radical do
que o vago conceito de latifndio usado pelas esquer-
das antes de 1964, porque inclua como latifndios
terrenos no to extensos, porm, mal explorados. Ao
mesmo tempo, inclua entre as terras desapropriveis
os minifndios, ou ao menos os inclua nas terras pe-
nalizveis pela taxao, que era o principal instrumen-
to da reforma. A flexvel categoria de empresa rural
recebia as simpatias do Estado e escapava da possibili-
dade de ser includa nas desapropriaes. O que indi-
ca, em princpio, uma reforma agrria orientada para a
mecanizao econmica e para a acelerao do desen-
volvimento capitalista na agricultura.

Assim, a interveno militar no foi para fortalecer a


organizao poltica dos camponeses, tampouco para fazer a
reforma agrria, pois isso representaria o fim do pacto firmado
entre as elites desde a Lei de Terras. A opo pela moderniza-
o dos latifndios trouxe consigo a possibilidade da repro
duo ampliada do capitalismo no campo brasileiro.
Conforme Oliveira (2001, p. 186), a ideia da chamada mo-
dernizao da agricultura presente no Estatuto da Terra

[...] no vai atuar no sentido da transformao dos la-


tifundirios em empresrios capitalistas, mas, ao con-
trrio, transformou os capitalistas industriais urbanos
sobretudo do Centro-Sul do pas em proprietrios
de terras, em latifundirios.

Para esse autor, a poltica de incentivos fiscais da Sudene e da


Sudam viabilizou a fuso dos capitalistas urbanos em proprie-
Alexandra Maria de Oliveira
48

trios de imensos latifndios no Brasil. Essa aliana, contrria


aos camponeses e aos movimentos sociais, favoreceu a con-
solidao da propriedade privada da terra. Tal relao parte
constitutiva do carter rentista do capitalismo no Brasil.
As dcadas de 1970 e 1980 foram marcadas pela poltica
territorial do governo militar voltada para a formao da em-
presa rural a partir dos incentivos fiscais doados aos capitalis-
tas, que se tornaram tambm proprietrios de terra rentistas,
e por projetos de colonizao, tidos como poltica alternativa
reforma agrria.
No caso do Nordeste, um dos instrumentos mais utili-
zados para promover a modernizao da agricultura foi o Pro-
grama de Redistribuio de Terras e Estmulo Agroindstria
do Norte e Nordeste (Proterra).
De acordo com Oliveira (1988), o Proterra teve por
objetivo promover o mais fcil acesso do homem terra,
criar melhores condies de emprego, de mo de obra, e
fomentar a agroindstria nas reas da Sudam e Sudene. O
plano inicial se restringiu apenas a algumas zonas da regio
considerada como prioritria para a realizao de reforma
agrria: zona da mata e agreste pernambucano, zona do bre-
jo paraibano e serto cearense.
Para todos os proprietrios de terras com rea igual ou
superior a mil hectares, situadas nessas reas, o governo deu
um prazo de 180 dias para que apresentassem projetos de par-
ticipao no Proterra. O dono da propriedade ficou encarre-
gado de apresentar um projeto de venda e aproveitamento de
uma parcela das terras, podendo escolher a rea a ser cedida
e as pessoas que poderiam aproveit-la. Apresentado o proje-
to ao Incra, depois de aprovado, o proprietrio receberia uma
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
49

prvia e justa indenizao em dinheiro pelas terras, que seriam


vendidas a pequenos agricultores pelo Banco do Brasil.
Para Oliveira (1988, p. 82), os recursos para promover
essa reforma seriam provenientes de cotaes oramentrias,
do Programa de Integrao Nacional (PIN) e do sistema de
incentivos fiscais.

Com isso, criava o governo do General Mdici um


programa que simplesmente contrariava o Estatuto
da Terra, que previa a desapropriao atravs de pa-
gamento com Ttulos da Dvida Agrria. [...]. Atravs
do PROTERRA, passava esta desapropriao a ser fei-
ta mediante prvia e justa indenizao em dinheiro
(alnea a do artigo 3). Estava estabelecido mais um
elo da contra-reforma agrria, ou seja, uma reforma
a favor dos latifundirios.

Com o golpe de 1964, verifica-se que o Estado encon-


trou formas de atenuar a fora poltica dos movimentos cam-
poneses. A instalao da ditadura militar esgotou de vez a
possibilidade da reforma agrria e promulgou o Estatuto da
Terra, reconhecendo, portanto, a necessidade de mudanas na
questo da propriedade fundiria no pas. Embora o estatuto
tenha sido um documento srio, tenha apresentado um carter
progressista e mostrado uma real preocupao com os inte-
resses dos trabalhadores do campo, foi antes de mais nada a
reforma agrria dos militares.
A presso imposta pelos grandes proprietrios de terra fez
com que os governos militares jamais implantassem o Estatuto
da Terra. Com isso, refez-se o pacto poltico dos governos com
a elite do pas e, mais uma vez, o latifndio no foi combatido
pelos capitalistas, que de fato se fortaleceram com o Estatuto da
Terra. Contraditoriamente, entrou em cena um elemento novo
Alexandra Maria de Oliveira
50

que trouxe consigo a proposta da reforma agrria ampla e plural


com respeito, dignidade e projeto de construo da cidadania
no campo. Foram as organizaes camponesas fundamentais no
encaminhamento da luta pela terra e pela reforma agrria, tam-
bm, durante o perodo que se convencionou chamar de Nova
Repblica, como veremos adiante.
A luta pela terra, nesse perodo, intensificava-se e os
conflitos no campo colocavam para ndios, posseiros e campo-
neses a necessria organizao coletiva pela terra.
Abriram-se, ento, frentes de apoio luta dos campone-
ses. A entrada da Igreja Catlica em defesa dos ndios e possei-
ros, via Conselho Indigenista Missionrio (Cimi) e Comisso
Pastoral da Terra (CPT) e por intermdio de padres e agentes
identificados com a Teologia da Libertao, deu maior visibi-
lidade questo agrria no conjunto da sociedade. Denncias
pblicas, reunies e leituras bblicas fortalecendo o combate e
a resistncia foram aes que definiram uma nova dinmica na
poltica dos conflitos fundirios a favor dos camponeses.
Outras frentes de luta foram as organizaes campone-
sas. No perodo do regime militar surgiram organizaes so-
ciais como o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB),
o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e o
Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS). Esses movimentos
trouxeram a necessidade de novas discusses sobre a reforma
agrria e o questionamento sobre o pacto poltico e econmico
mantido entre o governo e a elite latifundiria.
Na luta do campesinato brasileiro, o MST tem se manti-
do, neste incio de sculo XXI, por ser o nico movimento so-
cial capaz de colocar o governo na defensiva, ao considerada
fundamental no encaminhamento da poltica agrria do pas.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
51

De acordo com Oliveira (2001), criado no incio dos


anos de 1980, o MST tem como binmio de ao a lgica
acampamento seguido de assentamento. Conhecer o MST
entender o processo de luta pela terra calcado nos acampa-
mentos, portanto, nas ocupaes e na luta nos assentamentos.
Assim, o MST articula, de forma contraditria, a espacializa-
o da luta sua prpria territorializao nos assentamentos.
O MST e a CPT tm desenvolvido, nas ocupaes e nos
assentamentos, prticas humansticas e culturais e aes pol-
ticas fundamentais no processo de construo da conscincia
da luta do campesinato brasileiro.

1.4 A Nova Repblica e a Questo Fundiria

As mobilizaes populares pelo fim do regime militar e


a ampliao do nmero de conflitos no campo, denunciados
publicamente, trouxeram novas esperanas para a sociedade
civil de realizao da reforma agrria. O governo da Nova
Repblica assumiu a elaborao do primeiro Plano Nacional
de Reforma Agrria (PNRA). O Incra, ento, passou a elaborar
o I PNRA, no qual foi previsto o assentamento de 1,4 milho
de famlias ao longo de cinco anos.
De acordo com Oliveira (2001), ao ser anunciado o I
PNRA em um congresso de trabalhadores rurais, iniciou-
-se movimentao contrria de setores ruralistas que faziam
parte do governo da Nova Repblica visando impedir a im-
plementao da reforma agrria.
A resposta dos latifundirios ocorreu com a organiza-
o dos representantes dos grandes proprietrios de terra na
Unio Democrtica Ruralista (UDR), que nasceu para garan-
tir o direito de proteo da propriedade de suas terras, com
Alexandra Maria de Oliveira
52

orientao militarizao dos latifndios, visando combater


as ocupaes de terra com a violncia armada e, assim, im-
pedir a implantao do PNRA. Desse modo, a reao latifun-
diria intensificou a violncia no campo e uma fora poltica
contrria realizao do I PNRA se fez presente no Congresso
brasileiro, a UDR praticamente centrou seu trabalho na crtica
proposta do I Plano Nacional de Reforma Agrria. Como
consequncia disso, o I PNRA sofreu mudanas que inviabili-
zaram a concretizao das metas previstas.
Conforme Pinto (1996), quando o plano foi encaminha-
do para ser aprovado, as presses se multiplicaram e mudanas
radicais foram permitidas. O autor destacou duas: a que deixa
os latifndios (por dimenso e por explorao) cumpridores
de sua funo social no passveis de desapropriao e a que
torna as reas com alta incidncia de arrendatrios e posseiros
no desapropriveis. A primeira criou a figura do latifndio
produtivo, e a segunda negou o artigo 20 do Estatuto da Terra
que discorre sobre as reas prioritrias s desapropriaes.
Toda a mobilizao poltica implementada pela UDR
desarticulou completamente a organizao pensada para a
implantao do plano. Dessa forma, o governo Jos Sarney
(1985-1990) deixou como saldo um nmero extremamente
reduzido de beneficirios do I PNRA.

Apenas 8% das terras previstas foram desapropriadas e


10% das famlias assentadas. Assim, o sonho de 1,4 mi-
lhes de famlias assentadas, que havia sido anunciado
em 1985, ficou reduzido a pouco mais de 140 mil (OLI-
VEIRA, 2001, p. 200).

A mobilizao da UDR durante a elaborao da Cons-


tituio Federal de 1988 articulou os segmentos contrrios a
qualquer dispositivo que permitisse a desapropriao por in-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
53

teresse social de terras ociosas. Contando com o apoio dos se-


tores conservadores, ligados aos proprietrios de terra, a UDR
conseguiu, num contexto de elaborao de uma Constituio
considerada moderna e avanada, articular manobras polti-
cas, fazendo prevalecer seus interesses imediatos. Tudo o que
se incorporou Constituio Federal em termos de funo so-
cial da terra e desapropriao foi anulado com a introduo
do inciso II do artigo 185, que diz ser a propriedade produtiva
no suscetvel de desapropriao para fins de reforma agr-
ria, no definindo, portanto, o que se entende por proprieda-
de produtiva. Tal dispositivo abriu margem a graves conflitos
fundirios no campo brasileiro.
Conforme Silva (1989, p. 199, 201), qualquer proposta
de avaliao dos trabalhos ocorridos na Assembleia Nacio-
nal Constituinte (ANC) precisa levar em conta o patamar em
que ela colocou o segmento dos trabalhadores rurais sem-
-terra. Isso porque

[...] a nova CF no diminuiu o terrvel fosso que


separa o sem-terra acampado debaixo de uma lona
do seu algoz da UDR. Pelo contrrio, a Carta de 1988
aprofundou o buraco da desigualdade, impedindo,
definitivamente, que a questo agrria brasileira pu-
desse ser resolvida por via pacfica [...]. Ao manter o
malfadado inciso que isenta de desapropriao a cha-
mada propriedade produtiva, a ANC retrocedeu aos
idos de 1946 e do ET e desdourou-se quando compa-
rada Carta outorgada pelos trs ministros militares
em 17 de outubro de 1969.

O autor continua mais adiante,

[...] o destaque no suscetibilidade da desapropriao


da propriedade produtiva trata-se, na verdade, de
Alexandra Maria de Oliveira
54

uma deformao conceitual e uma impropriedade se-


mntica, escondendo uma armadilha legal e uma ttica
latifundiria. Consegue tambm, com esses artifcios,
reduzir consideravelmente a rea de terras destinadas
realizao da RA [Reforma Agrria] no Brasil.

Silva (1989) chamou a ateno para dois pontos cruciais:


primeiro, o fato de que, depois dos resultados da Constituio
Federal de 1988, a reforma agrria s poder ser pensada se
houver movimentos sociais na luta pela terra. As chances de
negociao pacfica se perderam no buraco negro da Cons-
tituio. Segundo, a opo governamental pactuada com os la-
tifundirios da manuteno de ambiguidades conceituais para
se inverter a lgica de desapropriao, inserindo armadilhas
contrrias reforma agrria e, portanto, aos trabalhadores ru-
rais brasileiros.
Para Martins (1999, p. 90), na elaborao da Constitui-
o Federal de 1988,

[...] os precrios avanos na legislao fundiria da


ditadura militar foram praticamente anulados pelos
constituintes. A utilizao dos conceitos de proprie-
dade produtiva e de propriedade improdutiva in-
troduziu uma ampla ambigidade na definio das
propriedades sujeitas a desapropriao para reforma
agrria, praticamente anulando as concepes relati-
vamente mais avanadas do ET.

Para essa anlise o autor partiu do princpio de que,


no Brasil, o atraso um instrumento de poder. Ou seja, a
aliana sociopoltico-econmica entre o capital e a terra
consolidada na Constituio Federal de 1988 se configurou
em uma aliana do atraso.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
55

De acordo com Oliveira (2001, p. 200),

[...] no governo Collor, a UDR praticamente assumiu o


controle da Reforma Agrria no Brasil, portanto, pro-
moveu o abandono completo da Reforma Agrria. A
queda de Collor e a ascenso de Itamar Franco pra-
ticamente nada mudou [...]. At 1994, o resultado da
ao do Estado referente aos assentamentos rurais foi:
de 1927 a 1963 foram assentados em projetos de co-
lonizao no Brasil, oficialmente, 53 mil famlias; de
1964 a 1984, entre colonizao e assentamentos, 162
mil famlias; de 1985 a 1994, foram assentadas 140 mil
famlias. Estes dados permitem afirmar que a partir
das polticas do Estado brasileiro nunca se implantou
uma poltica de acesso terra aos camponeses.

Como se o descaso do Poder Executivo no bastasse, na re-


lao entre a legislao e o Poder Judicirio, h srias contradies
que dificultam o processo da desapropriao. Exemplo disso o
artigo 185 da CF de 1988 e a Lei n 8.629 de 25 fevereiro de 1993,
segundo os quais as pequenas e mdias propriedades, assim como
as propriedades produtivas, independentemente de seu tamanho,
so propriedades no suscetveis de desapropriao.
A Lei n 8.629, chamada de Lei Agrria, foi criada com
o objetivo de estabelecer a regulamentao dos dispositivos
contidos na Constituio de 1988 relativos reforma agrria.
Com ela, juridicamente, no haveria mais empecilhos desa-
propriao das grandes propriedades improdutivas para fins
de reforma agrria. Contraditoriamente, a Lei Complementar
n 76/93 passou a estabelecer um procedimento especial, cha-
mado de rito sumrio, para o processo de desapropriao de
imveis rurais por interesse social para fins de reforma agrria,
dando ao Poder Judicirio o prazo de 120 dias (artigo 9) para
Alexandra Maria de Oliveira
56

decidir se a propriedade ou no improdutiva, portanto, pas-


svel ou no de desapropriao.
A Lei Agrria apresenta dois srios problemas: primei-
ro, ao reafirmar a insusceptibilidade da desapropriao para
fins de reforma agrria da pequena e mdia propriedade rural,
contribuiu para o desmembramento de grandes propriedades
improdutivas em vrias outras propriedades pequenas e m-
dias (improdutivas), como uma forma de burlar a lei. Segundo,
ao conceituar a propriedade produtiva como aquela que, ex-
plorada econmica e racionalmente, atinge, simultaneamen-
te, graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao
(BRASIL, 1993), tornou o conceito de propriedade produtiva
ininteligvel, dando margem para complexas e demoradas dis-
putas judiciais. Alm disso, ainda, a lei de rito sumrio, que
possibilita aos proprietrios aes contestatrias, reduz e com-
promete toda a eficincia do instrumento de desapropriao
de terras.
Desse modo, o grande obstculo na legislao que tem
dificultado o processo de desapropriao de terras para fins de
reforma agrria, nos dias de hoje, resultado da prpria Cons-
tituio Federal de 1988 e de sua legislao ordinria.
A Constituio de 1988, alm de retroceder na questo
da reforma agrria, criou uma verdadeira contradio na le-
gislao agrria brasileira. Segundo o Estatuto da Terra, a terra
produtiva passvel de desapropriao. O estatuto diz, clara-
mente, que a funo social da terra a combinao dos itens:
terra produtiva, manuteno de justas relaes de trabalho,
cumprimento da legislao ambiental e no cultivo de drogas.
No entanto, mesmo sendo produtiva, mas se no cumprisse
com a legislao trabalhista, a terra poderia ser desapropriada.
Em 1988, a Constituio Federal destacou o item terra produ-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
57

tiva como critrio. Com isso, instalou-se uma contradio na


legislao, pois, se antes a terra produtiva que no cumpria
com a legislao trabalhista poderia ser desapropriada, passou
a no ser mais. Assim, o Estatuto da Terra de 1964 nos critrios
de desapropriao para fins de reforma agrria muito mais
progressista que a Constituio Federal de 1988.
Para a realizao da reforma agrria, o Estatuto da Terra
e a Constituio Federal de 1988 se referem, especialmente,
desapropriao. No caso do estatuto, as desapropriaes recai-
riam sobre os minifndios e os latifndios que no cumpris-
sem a funo social. Depois, a Constituio Federal de 1988
determinou que pequenas e mdias propriedades no podem
ser desapropriadas, propriedades produtivas tambm no.
Mesmo assim, o Incra tem uma trajetria que incorporou ou-
tros procedimentos que passou a chamar de reforma agrria,
como, por exemplo, a distribuio da terra pblica via projeto
de colonizao, regularizao fundiria, titulao e arrecada-
o de terras. Considerando que a terra pblica e, portan-
to, com sua distribuio no ocorre mudanas na estrutura
fundiria, isso no reforma agrria de fato.
A expresso reforma agrria remete a uma estrutura fun
diria existente e a uma relao da sociedade capitalista com ela.
Mas essa uma polmica no seio do debate sobre legislao fun-
diria e poltica de reforma agrria no Brasil. Ao agilizar o aces-
so terra via mercado de terras, o governo colocou em xeque o
Estatuto da Terra de 1964 e a Constituio Federal de 1988, que
legitimam a reforma agrria a partir da lgica da desapropriao
de terras que no cumprem com sua funo social. Algo bem di-
ferente de quando se pensa a reforma agrria como uma poltica
de acesso terra sob a lgica do mercado.
Nesse contexto, os governos da Nova Repblica renova-
ram o pacto social, poltico e econmico das elites. Primeiro, re-
Alexandra Maria de Oliveira
58

trocedendo na possibilidade de constituio da reforma agrria e,


segundo, reafirmando a propriedade privada da terra como sendo
parte constitutiva da produo do capitalismo brasileiro rentista.
A presena do Estado nas questes relacionadas poltica
agrria se manteve com o interesse explcito de promover mu-
danas e garantir a no realizao da reforma agrria no pas.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
59

2
A Reforma Agrria de Mercado do Banco
Mundial

2.1 O Projeto Novo Mundo Rural Brasileiro do Governo


Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)

O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC)


exerceu dois mandatos seguidos: o primeiro de 1995 at 1998 e
o segundo de 1999 at 2002. No primeiro mandato, deu nfase
poltica de estabilidade econmica e ao combate inflao,
componentes do Plano Real, que deram o tom dos primeiros
meses de governo. Entretanto, a realidade dos conflitos no
campo no tardou a se apresentar, alterando substancialmente
o quadro de estabilidade desse governo.
No primeiro ano do governo FHC, o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra, juntamente com outros movi
mentos sociais e entidades de representao dos camponeses,
retomou aes de acampamento e ocupao de terra. Mas fo-
ram os massacres de Corumbiara e de Eldorado dos Carajs que
explicitaram a violncia policial nos estados.
O massacre de Corumbiara ocorreu no estado de
Rondnia, em agosto de 1995, quando uma tropa de poli-
ciais militares tentou realizar uma ao de despejo de mais
de 500 famlias de trabalhadores sem-terra acampadas na
fazenda Santa Elina. Na calada da noite, os policiais inva-
diram, violentamente, o acampamento e humilharam, tor-
turaram e mataram trabalhadores rurais. O massacre teve
Alexandra Maria de Oliveira
60

como resultado doze mortos, nove desaparecidos e mais de


cem feridos.
Meses depois, em abril de 1996, no estado do Par, traba-
lhadores sem-terra que bloquearam uma estrada em manifes-
tao poltica foram cercados pela polcia. Do enfrentamento,
resultou a morte de 17 deles. As imagens divulgadas na mdia
revelavam a brutalidade da ao dos policiais. Corumbiara e
Eldorado dos Carajs recolocaram, de vez, o tema da reforma
agrria como uma prioridade na agenda nacional. Conforme o
caderno Conflitos no Campo Brasil (COMISSO PASTORAL
DA TERRA, 1999), em 1998, foram registrados mais de mil
conflitos espalhados no campo brasileiro.
De acordo com Oliveira (2001, p.198),

Os massacres de Corumbiara e de Eldorado dos Cara-


js so exemplos ocorridos no governo FHC. Ambos
os massacres representam a posio das elites latifun-
dirias brasileiras em no ceder um milmetro sequer
em relao questo da terra e da Reforma Agrria. O
apoio dos ruralistas base de sustentao poltica do
governo FHC tem tido como contrapartida duas prti-
cas governamentais: a primeira, posio repressiva aos
movimentos sociais; a segunda, no plano econmico,
prorrogao no se sabe at quando das dvidas
destes latifundirios, que no as saldam.

Os acampamentos e as ocupaes de terras tornaram-


-se uma ao poltica cotidiana dos movimentos sociais e
entidades de representao dos camponeses em luta pela
terra. A resposta s presses feitas pelos movimentos so-
ciais foi um projeto de reformulao da agricultura familiar
e da reforma agrria, denominado O Novo Mundo Rural,
proposto pelo governo.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
61

O Novo Mundo Rural (BRASIL, 1999a) apresentou duas


frentes de ao: a primeira, agricultura familiar, reforma agr-
ria e desenvolvimento local para um novo mundo rural, e a
segunda, poltica de desenvolvimento rural com base na ex-
panso da agricultura familiar e sua insero no mercado.
A proposta central do projeto foi promover o desenvolvi-
mento socioeconmico sustentvel por meio da desconcentrao
da base produtiva e da dinamizao social, poltica e econmi-
ca dos espaos rurais, tendo como estratgia o fortalecimento da
agricultura familiar com atividades geradoras de renda no campo,
no necessariamente agrcolas (BRASIL, 1999a).
O pblico-alvo seriam os agricultores familiares brasi-
leiros, integrantes ou no dos projetos de reforma agrria. Os
objetivos do programa foram, entre outros, criar novas bases
polticas e institucionais locais, regionais, estaduais e federais
no pas, criar e ampliar as oportunidades de renda das fam-
lias na agricultura familiar dentro e fora dos assentamentos da
reforma agrria, inclusive com atividades no agrcolas, pro-
mover a expanso e o fortalecimento da agricultura familiar,
ampliar sua participao na produo nacional e elevar a efi-
cincia, a eficcia e a efetividade dos programas de reforma
agrria e de expanso e fortalecimento da agricultura familiar.
As diretrizes estratgicas para a poltica de desenvolvi-
mento do Novo Mundo Rural foram orientadas distribuio
do ativo terra, insero da agricultura familiar no mercado
nacional e internacional e expanso da agricultura familiar
por meio dos assentamentos de reforma agrria, procurando
modelar de forma exemplar esses assentamentos.
Rompendo com a viso tradicional do rural que isolava a
cidade do campo, o programa apresentou cinco linhas de ao
estratgicas: a) expanso da agricultura familiar, com a am-
Alexandra Maria de Oliveira
62

pliao dos instrumentos de obteno de terras; b) desconcen-


trao do capital humano, com a ampliao da oferta de ensi-
no bsico famlia rural; c) desconcentrao do capital fsico,
priorizando instrumentos descentralizados em infraestrutura
social e econmica; d) ampliao e desconcentrao do capital
social, com incentivos e apoio formao de associaes de
municpios; e e) desenvolvimento das atividades produtivas,
por meio do aperfeioamento das linhas de crdito destinadas
agricultura familiar.
No Novo Mundo Rural, a reforma agrria e a expanso
da agricultura familiar passariam pela

[...] adoo de mecanismos que no proponham o


abandono das desapropriaes, mas sim a incorpo
rao de outros instrumentos que possam, a um s
tempo, reduzir os custos (aumentando a quantidade de
beneficirios) e dar agilidade e transparncia ao pro-
cesso (BRASIL, 1999a, p. 20-21).

A instituio de um fundo de terras e da reforma agrria


Banco da Terra sucedeu, modificou e ampliou o projeto-piloto
Cdula da Terra, desenhado e apoiado pelo Banco Mundial, j
em execuo nos estados do Cear, Bahia, Maranho, Pernam
buco e na regio norte do estado de Minas Gerais. O progra-
ma promovido pelo Banco Mundial para aliviar a pobreza no
Nordeste brasileiro seria parte da estratgia do Banco Mundial
aplicada em pases em desenvolvimento com outro objetivo no
menos importante, ou seja, ativar o mercado de terras e propor-
cionar os recursos para o alvio das dvidas rurais dos propriet-
rios falidos, evitando possveis crises do sistema bancrio.
Com o programa Novo Mundo Rural, o governo FHC
demonstrou um esforo sistemtico de se autopropagar atra-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
63

vs da mdia, na expectativa de melhorar sua imagem des-


gastada nos conflitos no campo. Pressionado pelas constantes
ocupaes de terra e pelos acampamentos organizados pelos
trabalhadores rurais sem-terra em movimento de luta pela
reforma agrria, o presidente adotou novos mecanismos de
acesso terra, com base na orientao do Banco Mundial. As-
sim, o programa reforma agrria de mercado, do Banco Mun-
dial, passou a ser parte constitutiva da proposta mais ampla de
construo do novo mundo rural brasileiro.
Negociado o acordo com o Banco Mundial, o gover-
no federal, atravs do ministro do Desenvolvimento Agrrio,
justificou a opo pela reforma agrria de mercado da forma
como apontou Raul Julgmann (2000, p. 8):

[...] os instrumentos clssicos para a promoo da


reforma agrria tm demonstrado certo esgotamen-
to e, em alguns casos, usos inadequados, que sobre-
valorizam terras e oneram em demasia o oramento
pblico com desapropriaes milionrias e que se ar-
rastam anos e anos em processos judiciais. Mantendo
a importncia estratgica da desapropriao, estamos
incorporando novos instrumentos que auxiliem o pro-
cesso de acelerao da reforma agrria.

O ministro do Desenvolvimento Agrrio anunciou a in-


corporao de novos instrumentos de auxlio ao processo de
acelerao da reforma agrria. Quais sejam: a) a introduo do
mecanismo de mercado de terras. Nas operaes de aquisio
de terra via mercado, o proprietrio recebe em dinheiro e vista,
assim, o mercado, e no a interveno do Estado, passa a ser o
instrumento principal de acesso terra; b) a descentralizao da
reforma agrria. As desapropriaes so atos unilaterais do gover-
no, enquanto as compras so negociadas entre o vendedor volun-
Alexandra Maria de Oliveira
64

trio (proprietrio da terra) e o comprador voluntrio (associao


comunitria). O financiamento do emprstimo reembolsvel ao
fundo de terras, com juros e correo monetria, cabe ao gover-
no; e c) a formao de novas bases polticas institucionais locais.
Isso favoreceu o clientelismo poltico nos municpios e negou a
importncia poltica da luta histrica dos trabalhadores rurais,
desmobilizando, por pouco tempo, movimentos sociais e entida-
des de representao dos camponeses, como o MST e a CPT.
A proposta do Banco Mundial aliada orientao
poltica do governo Fernando Henrique Cardoso definiu a
opo pela continuidade de um projeto pactuado com a eli-
te agrria brasileira. O programa Novo Mundo Rural foi a
expresso do projeto poltico governamental utilizado para
desmobilizar os movimentos sociais na luta pela reforma
agrria e negar a existncia dos conflitos no campo, desig-
nando transformaes em curso no campo brasileiro e ins-
talando um paradigma a ser perseguido.
A matriz terica do Novo Mundo Rural teve repre-
sentantes entre os que discutem o desenvolvimento rural
brasileiro, em destaque Ricardo Abramovay (1992), Jos
Graziano da Silva (2001) e Jos Eli da Veiga (2001). Esses
autores partem da mesma matriz terica, porm divergem
quanto aos caminhos que o Brasil deveria seguir para seu
desenvolvimento rural. De um lado, esto os que acreditam
que a reforma agrria no mais vivel, propondo, em seu
lugar, uma estratgia direta de combate pobreza e fome
via investimentos em ocupaes no agrcolas na rea rural.
Do outro lado, encontram-se os que recusam essa estratgia e
acreditam que o combate pobreza deveria conter aes que
envolvessem os pobres em economias rurais mais dinmicas.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
65

Para esses autores, no Brasil, a reforma agrria deveria


ser voltada para o fortalecimento da agricultura familiar, re-
presentada por uma populao cada vez mais envolvida com
novas atividades econmicas, a exemplo de produtores de fru-
tas e flores para exportao, turismo rural, artesanato, servios
profissionais especializados, entre outras. A atividade agro-
pecuria cada vez mais dinmica, exigindo dos agricultores
competitividade, viso econmica do produto no mercado.
Portanto, uma agricultura que disponha de um mnimo de
condies favorveis de infraestrutura e servios que estimu-
lem o empreendedorismo.
Apesar do ponto de discrdia entre os projetos propos-
tos, eles defendem uma mesma premissa: os camponeses so
compreendidos como pobres miserveis ineficientes, ou seja,
resduo em extino na sociedade capitalista moderna, em-
preendedora, competitiva e eficiente. A reforma agrria teria o
objetivo de extinguir de vez os camponeses, criando um novo
mundo rural, onde a agricultura familiar constitusse uma
agricultura altamente integrada ao mercado, capaz de incor-
porar avanos tecnolgicos e de responder s polticas gover-
namentais. Esse o ponto central da concepo do projeto
elaborado no governo Fernando Henrique Cardoso.
Essas ideias se configuram no projeto governamental
que procurou manter pactos polticos, econmicos e financei-
ros com a elite agrria brasileira via programas como a reforma
agrria de mercado, desenhada pelo Banco Mundial e imple-
mentada no Brasil como uma nova contrarreforma agrria.
O governo Fernando Henrique Cardoso, segundo Oli-
veira (2001), apresentou uma poltica de resposta presso
social por assentamentos. Como estratgia poltica de en-
frentamento aos movimentos sociais, e em especial ao MST,
Alexandra Maria de Oliveira
66

o governo atuou em cinco frentes de ao: i) criminalizao


das lideranas do MST; ii) mudanas legais realizadas pelo
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (securitizao das
dvidas dos ruralistas, imposto territorial rural progressivo,
projeto Banco da Terra), medidas coercitivas (Medida Provi-
sria n 2.109, que probe a vistoria por dois anos em imveis
ocupados, e Portaria MDA n 62 de 27 de maro de 2001,
que exclui os assentados de reforma agrria devido a ato
de invaso ou esbulho de imveis rurais), e inscrio para
assentamentos da reforma agrria pelo correios, veiculada
com propaganda televisiva em que se afirmava que a por-
teira est aberta para a reforma agrria, s entrar e se ins-
crever; iii) estmulo criao de novos movimentos sociais
que no adotam a ttica da ocupao como estratgia de luta;
iv) realizao de reunies e seminrios com intelectuais que
estudam a questo agrria, para auxiliarem na elaborao de
polticas e aes de governo e, principalmente, para forma-
rem uma espcie de frente de ao intelectual de crtica aos
movimentos e seus intelectuais orgnicos; v) ao da mdia,
que mobilizou o governo, os movimentos e a opinio pblica.
As reportagens procuravam impingir um carter satnico s
lideranas do MST. A contrapropaganda, organizada a par-
tir de grandes rgos de imprensa, objetivava desmontar a
imagem de apoio que a populao formou sobre o MST e a
reforma agrria aps a Marcha Braslia, ocorrida em abril
de 1997.
Ao fazer a avaliao do governo Fernando Henri-
que Cardoso comparando-o a governos anteriores (Sarney e
Collor/Itamar), Oliveira (2003) verificou, utilizando os dados
divulgados pelo Incra, que nos oito anos do governo foram
assentadas 524.380 famlias em 4.998 assentamentos rurais.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
67

Entre esses assentamentos se incluem as regularizaes fun-


dirias, os remanescentes de quilombos, os assentamentos ex-
trativistas, os projetos Casulo e Cdula Rural e os projetos de
reforma agrria. A presso social realizada pelos movimentos
sociais com a ampliao das ocupaes obrigou o governo FHC
a ampliar os assentamentos. Esse fato mostra que a reforma
agrria, em vez de ser uma poltica propositiva do governo, foi
uma necessidade de resposta presso social.
Na avaliao de Medeiros (2003, p. 73-74), os oito anos
do governo FHC esto vinculados ao avano da luta campone-
sa pela terra e ao resultado significativo (em relao a perodos
anteriores) dos assentamentos rurais. Para a autora,

[...] a veracidade do nmero (das famlias assentadas no


governo FHC) foi objeto de intensa disputa entre governo
e movimentos sociais, na medida em que muito do que
aparece contabilizado nos ltimos anos refere-se a titula-
es concedidas a pessoas que havia muito j estavam na
terra e que no poderiam ser consideradas assentados no
sentido estrito do termo, ou ento a assentamentos cria-
dos no papel, mas no de fato (ou seja, famlias que ainda
no haviam sido assentadas efetivamente).

Ainda segundo Medeiros, a luta pela terra organizada


pelos movimentos sociais tambm foi decisiva no encaminha-
mento dos programas de assentamento rural no pas. Porm,
os nmeros de famlias assentadas divulgados e assumidos
pelo Incra foram inflados, tendo em vista os procedimentos
utilizados para contabiliz-los, o que acabou colocando em
questo, mais uma vez, a poltica agrria do governo.
No h, entretanto, como desconsiderar a importncia
dos assentamentos rurais no pas. De acordo com Leite et al.
(2004, p. 260-261), possvel constatar que
Alexandra Maria de Oliveira
68

[...] a existncia dos assentamentos como unidades


territoriais e administrativas, que so referncia para
polticas pblicas, resulta numa ampliao das deman-
das de infraestrutura e em presso sobre os poderes
polticos locais, estaduais e federal. Desse modo, ao
mesmo tempo em que podem ser vistos como pon-
to de chegada de um processo de luta pela terra, os
assentamentos tornam-se ponto de partida para uma
nova condio de vida, onde muitas vezes tudo est
por fazer, desde a organizao do lote e construo do
local de moradia at toda a infraestrutura coletiva e de
servios necessrios viabilizao econmica e social
das novas unidades de produo familiar criadas. [...]
em praticamente todos os aspectos, quando compara-
ram a situao atual no assentamento com a situao
vivida anteriormente, h por parte dos assentados uma
significativa percepo de melhoria [...].

O governo Fernando Henrique Cardoso, com sua pro-


posta de novo mundo rural para o campo brasileiro, passou
por diferentes momentos e estratgias de atuao que tive-
ram como fora social de oposio o MST. Durante os oito
anos de seu governo, na contramo, os movimentos sociais e
as entidades de representao dos camponeses, em especial a
CPT e o MST, encaminharam uma poltica de aes, buscando
evidenciar as terras improdutivas, a falsificao de ttulos, as
irregularidades nos programas governamentais e a violncia
no campo. As respostas do governo a isso tudo foram sempre
duras e incisivas. Mesmo assim, a histria mostrou que no foi
possvel negar o movimento campons, e os acampamentos, as
ocupaes de terra, os conflitos no campo, os assentamentos
rurais tm evidenciado a continuidade do movimento de luta
pela terra e pela reforma agrria no pas.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
69

Apesar de duramente contestada, a concepo de re-


forma agrria de mercado, desenhada pelo Banco Mundial e
implementada pelo governo FHC, persistiu como instrumento
no processo de consolidao do desenvolvimento rural bra-
sileiro no governo de Lus Incio Lula da Silva (2003-2011),
atravs do Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF).
Essa permanncia se deu porque o ncleo duro que compe
a base da poltica agrria do governo Lula o mesmo do go-
verno anterior, isto , a reforma agrria concebida como uma
forma apenas de tirar uma parte da populao da misria. As-
sim, fica de lado a dimenso econmica que se insere na pro-
jeo de um novo modelo agrcola e a dimenso poltica que
considera, de fato, a participao dos camponeses nas polticas
de desenvolvimento agrrio do pas.

2.2 A Reforma Agrria de Mercado do Banco Mundial


no Brasil

A implantao da reforma agrria de mercado do Banco


Mundial no Brasil aconteceu legalmente em agosto de 1996.
Ela teve como concepo fundante a poltica de reforma agr-
ria assistida pelo mercado, desenhada pelo Banco Mundial e
desenvolvida em pases com forte desigualdade social, rgida
concentrao fundiria e constantes conflitos no campo, como
o Brasil, a frica do Sul, a Colmbia, entre outros. No proces-
so de mundializao do capital a poltica parte constitutiva
do agravamento da polarizao internacional e do aprofunda-
mento do distanciamento entre os pases situados no centro do
oligoplio mundial e os pases perifricos, estes muitas vezes
identificados pela ampliao de suas reas de pobreza e por ter
uma populao emigrante que ameaa os pases democrti-
Alexandra Maria de Oliveira
70

cos. Da vem a preocupao do Banco Mundial com a pobreza


nos pases em desenvolvimento.
A economia dos pases em desenvolvimento tem sido
uma preocupao constantemente referida pelo Banco Mun-
dial. Em pesquisa de avaliao na frica do Sul, no incio dos
anos 1990, o Banco Mundial constatou a existncia de uma
crise no setor agrcola, evidenciada pelo endividamento dos
fazendeiros sul-africanos com os bancos. Nessas circunstn-
cias, fazendeiros e banqueiros exigiam o perdo generalizado
dos dbitos. A soluo do perdo generalizado dos dbitos
passou a ser economicamente ineficiente e cara para o poder
pblico no pas. Preocupado, ento, com o desenvolvimento
econmico sul-africano, o Banco Mundial apresentou uma
soluo para a crise de seu setor agrcola.
De acordo com Binswanger (1996, p. 1),

[...] a soluo alternativa para uma crise agrcola resi-


de no emprego de uma reforma agrria assistida pelo
mercado. O Banco Mundial (BIRD) est atualmente
explorando esta estratgia, que pode reduzir bastante
o custo fiscal da crise de endividamento dos agriculto-
res, convertendo-a, ao invs disso, em uma oportuni-
dade para atenuar a desigualdade no campo, aumentar
a produtividade e gerar crescimento na agricultura.

A concepo da reforma agrria assistida pelo merca-


do surgiu como alternativa do Banco Mundial para resolver o
custo do endividamento dos agricultores fazendeiros com os
bancos e com o governo sul-africano.
Conforme Zyl e Binswanger (1996), pensando no caso
sul-africano, o modelo seria simples: fazendeiros endivida-
dos e ineficientes no teriam perdo do governo, indo, por-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
71

tanto, falncia. Como consequncia haveria o rebaixamento


do preo de suas terras. O governo, ento, investiria em um
banco de terras, emprestando dinheiro para que pequenos
proprietrios e trabalhadores sem-terra pudessem adquirir
terras a partir do crdito fundirio para a compra. Desse
modo, haveria uma dinamizao do mercado de terras e os
bancos no entrariam em crise por assumir os prejuzos de
inadimplncia dos fazendeiros.
No caso da frica do Sul, a reforma agrria assistida
pelo mercado do Banco Mundial esteve voltada para resol-
ver o problema financeiro dos bancos com o setor agrcola
formado por fazendeiros. Uma postura extremamente coe-
rente com a filosofia do banco, revelando uma preocupao
explcita com o setor financeiro. Porm, ao resolver o proble-
ma financeiro dos proprietrios de terra e ao anular a pos-
sibilidade de crise nos bancos, a poltica colocou problemas
sociais de grave envergadura para os camponeses pobres sul-
-africanos: a compra da terra sob a lgica de mercado, a no
continuidade da construo democrtica da nao e a ma-
nuteno da segregao racial, sem falar do endividamento
bancrio dos camponeses.
No Brasil, o documento de apresentao da reforma
agrria de mercado trouxe a experincia sul-africana como
um exemplo bem-sucedido de reforma agrria e procurou,
com isso, mostrar como esse modelo de reforma agr-
ria poderia contribuir na soluo da pobreza presente no
campo brasileiro.
No caso do Brasil, conforme Binswanger (1996, p. 2), a
reforma agrria assistida pelo mercado resolveria o problema
da pobreza rural da seguinte forma:
Alexandra Maria de Oliveira
72

[...] a reforma agrria convencional ocorre com a


desapropriao de terra pelo governo, com ou sem
compensao, e sua redistribuio para pequenos
agricultores sem terra, esse processo em geral pre-
judicado por disputas judiciais e demoras que podem
levar dcadas para serem resolvidas. Isso penaliza de
forma desproporcional os pobres, que passam anos
at poderem ocupar as terras. A reforma agrria as-
sistida pelo mercado objetiva facilitar o processo em
que os interessados na compra de terras possam fazer
negcios com aqueles dispostos a vender, eliminando,
assim, as demoras habituais e conferindo benefcios
imediatos aos pequenos proprietrios.

O autor parte do princpio de que a lentido nos proces-


sos de desapropriao tem contribudo para a permanncia da
pobreza na rea rural em pases como o Brasil. Assim, a refor-
ma agrria assistida pelo mercado possibilitaria uma reforma
agrria rpida, barata e eficiente. A reforma agrria de mercado
apareceu no contexto das polticas agrrias dos pases em desen-
volvimento como nova soluo para velhos problemas.
Para Binswanger (1996, p. 4), a poltica de

Reforma agrria assistida pelo mercado estaria sendo


explorada conjuntamente pelo BIRD e o Governo da
frica do Sul e independentemente pela Colmbia. O
novo enfoque tem por objetivo estimular os interes-
sados em adquirir terras a negociar com aqueles dis-
postos a vender, com a ajuda do Governo no processo,
atravs de subvenes (financiamento a fundo perdi-
do) e outras medidas de apoio.

O incentivo formao do comprador voluntrio e do


vendedor voluntrio seria a novidade no enfoque de mercado.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
73

Ou seja, a lgica da poltica consiste em um estmulo transa-


o de compra e venda de terras, na qual passa a ser o mercado,
e no mais o Estado, o intermedirio principal para o acesso
terra. No caso do Brasil, diga-se de passagem, no foi um enfo-
que to novo assim.
De acordo com Russo (2001), a nova reforma velha e
no reforma. H semelhana entre o Proterra criado no governo
de Ernesto Geisel (1974-1979) e a reforma agrria de mercado do
governo Fernando Henrique Cardoso. Em ambas, houve o apoio
dos latifundirios, porque foram indenizados em dinheiro pela
terra cedida, e a represso da luta dos trabalhadores rurais. Assim,
a nova reforma agrria anunciada pelo governo FHC tem algo em
comum com a do governo Geisel, dos tempos da ditadura.
O Proterra foi um programa de redistribuio de terras
pblicas e particulares para colonizao com pagamento em
dinheiro. A adeso do proprietrio era voluntria, e ele, ainda,
poderia escolher a rea do imvel a ser negociada e quais cam-
poneses poderiam ter acesso ao programa. Como ocorrido
no Proterra, a reforma agrria de mercado do Banco Mundial
reza o pagamento da terra diretamente ao proprietrio em
moeda corrente, contrariando, portanto, o Estatuto da Terra,
segundo o qual as terras desapropriadas devem ser pagas em
ttulos de dvida agrria (TDA), resgatveis em um prazo de
at vinte anos. Nesse caso, a reforma agrria de mercado do
Banco Mundial no Brasil se apresenta como uma nova poltica
de contrarreforma agrria.
Binswanger (1996) continua apresentando a reforma agrria
assistida pelo mercado, enfatizando o que deve ser evitado, o que
deve conter e, sobretudo, quais seriam os pr-requisitos para uma
reforma agrria exitosa em pases como o Brasil. Para esse autor,
a experincia internacional tem demonstrado que uma reforma
Alexandra Maria de Oliveira
74

agrria bem-sucedida deve evitar: a) excessivos subsdios, isenes


fiscais e outros privilgios aos proprietrios rurais; b) alvios gene-
ralizados de dvidas; c) confisco ou desapropriao de terras abaixo
do preo de mercado; d) aquisio de terras pelo governo ou r-
gos estaduais; e) imposio de limites ao arrendamento e venda
de terras; f) seleo dos beneficirios por meios administrativos;
e g) assentamento dos beneficirios em terras de baixa qualidade.
Por outro lado, deve apresentar: a) leis e regulamentos fundirios
consistentes com os objetivos e processos de reforma agrria; b) fa-
cilidades para a realizao de negcios voluntrios entre potenciais
compradores e vendedores de terras; e c) concesso de subvenes
parciais aos pobres compradores de terras para que possam fazer a
prpria escolha na compra da terra.
Outro ponto importante no modelo terico proposto para
o Brasil foi a concepo de uma poltica que deveria ser pensa-
da inicialmente como um projeto-piloto. De acordo com Tendler
(1994), um projeto-piloto tem a vantagem de ser capaz de jus-
tificar que se trabalhe apenas em lugares especficos, ao contr-
rio de um programa de reforma agrria no pas inteiro. preciso
tirar vantagem dessa oportunidade para apresentar sociedade
que partes do governo podem fazer as coisas certas e, atravs da
publicidade e disseminao dos resultados, mostrar s outras o
exemplo do que pode ser feito. Parte da disseminao deveria en-
volver a atuao de funcionrios pblicos dos programas de su-
cesso para revelar a outros governos ou outros braos do governo
o trabalho que d resultado.
Para Tendler (1994), a reforma agrria pontual deve
ser usada para fortalecer o governo (desacreditado) de modo
que ele seja capaz de entrar em cena. O caminho descobrir
os pontos brilhantes na poltica de governo poucos como
possam ser e tentar trabalhar com eles.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
75

O sucesso da reforma agrria de mercado teria como


pr-requisitos: a) velocidade na implementao; b) viabilida-
de econmica dos modelos de explorao; c) aceitao polti-
ca e legitimao do processo; d) definio clara do papel que
o setor pblico pode assumir e desempenhar; e e) reforma
agrria como parte de um programa mais abrangente de re-
construo econmica.
Dessa forma, estaria dada a contribuio terica do
Banco Mundial para a implementao da poltica de reforma
agrria de mercado no Brasil. O governo estaria convidado a
conduzir o processo de reforma agrria pautado nas leis de
mercado, cabendo a ele a elaborao de leis e regulamentos
para legitimar a dinmica do processo. Os proprietrios de ter-
ras seriam convidados a vender suas terras e os camponeses
sem-terra a ser proprietrios de terras, desistindo da luta pela
terra no campo.
Para o Banco Mundial (BINSWANGER, 1996), o desen
volvimento rural nos pases em desenvolvimento tem demons-
trado que a combinao da ineficincia relativa da grande pro-
priedade e a distribuio desigual e injusta dos recursos, em
especial da terra, geram uma situao poltica insustentvel na
economia rural de muitos pases em desenvolvimento, inclusive
o Brasil, que ameaa a viabilidade futura de toda a economia
rural desses pases. A experincia internacional demonstra cla-
ramente que economias com distribuio de terras muito desi-
gual e que no realizam reformas rpidas e radicais acabam se
tornando fadadas a um padro debilitante de crescente pobreza
rural, baixas taxas de crescimento na agricultura, elevados n-
veis de desemprego no campo, desordens civis e violncia arma-
da. A necessidade de apoio aos mecanismos de mercado surge
das fraquezas observadas nos programas sociais que atribuem
Alexandra Maria de Oliveira
76

controle excessivo a burocracias do setor pblico. Essas buro-


cracias desenvolvem seu prprio conjunto de interesses que fica
conflitando com a rpida redistribuio de terras.
No Brasil, a reforma agrria de mercado entrou com o mes-
mo enfoque que se viu na frica do Sul. Ela questionou a lentido
nos processos de desapropriao de terras, causada pela burocra-
cia estatal, e se apresentou como uma soluo alternativa para
amenizar a pobreza rural, o desemprego e os conflitos no campo.
O enfoque de mercado nas transaes de compra e venda de terras
pagas vista e em moeda corrente via comprador e vendedor vo-
luntrio fez da proposta uma forma de acesso terra sem conflito.
Porm, no menos importante, essa poltica, assim como na frica
do Sul, resolveu o problema do endividamento dos proprietrios
de terra e capitalistas rentistas com os bancos.
O interesse do Banco Mundial na reforma agrria no
Nordeste do Brasil foi reiterado no Simpsio Agrcola do Ban-
co Mundial de 1995.

O BIRD tem apresentado um interesse h muito


tempo em promover a reforma agrria no Nordeste
brasileiro, que tem uma das piores distribuies de ren
da no mundo. Os documentos de avaliao do banco e o
recente relatrio sobre a pobreza (Poverty an Assessment)
reafirmam a urgncia de equacionar o problema da
pobreza rural no Brasil. Eles [os documentos] criticam a
ineficincia do enfoque do INCRA; propem abandonar
as desapropriaes e utilizar elementos assistidos pelo
mercado (BINSWANGER, 1996, p. 3).

Atravs de consultores e intelectuais, o Banco Mundial,


com suas experincias internacionais, props a reforma agr-
ria de mercado com o propsito de resolver a questo da po-
breza rural, inicialmente, no Nordeste brasileiro.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
77

No Brasil, a tica que passou a dirigir a interveno do Es-


tado no campo brasileiro no final da dcada de 1990 apresentou
como novidade o programa de reconceituao da reforma agrria,
da agricultura familiar e do desenvolvimento local para a consti-
tuio de um novo mundo rural. A agricultura familiar passou a
ter necessidade de insero no mercado a partir do desenvolvi-
mento do negcio familiar rural. No conceito de desenvolvimento
local, a nfase foi posta na valorizao das potencialidades locais
para a insero no mercado via agronegcio. No conceito de re-
forma agrria foi dada nfase ao processo de aquisio de terras
via mercado.
Essa redefinio dos conceitos teve como pressupostos
a negao de uma questo agrria, a necessidade de reafirmar a
inexistncia da reproduo camponesa e a afirmao do caminho
nico, portanto excludente, da insero no mercado mundial.
A estratgia do governo estadual de desmobilizao dos mo-
vimentos sociais e entidades de representao dos camponeses, ini-
cialmente, no deu certo. Sindicatos de esquerda e lideranas cam-
ponesas optaram por no se envolver com o programa, partindo
do pressuposto de que no seria um projeto social de emancipao
dos camponeses.
A leitura do secretrio do desenvolvimento agrcola do
Sindicato dos Trabalhadores Rurais(STR) do municpio de Ca-
nind foi a seguinte:

[...] o que o governo quer com a reforma agrria soli-


dria acabar com a luta pela terra. Houve uma grande
integrao entre os proprietrios de terra e os trabalha-
dores ficaram s com as contas. Por isso, se o sindicato
achasse que era uma reforma agrria social apoiaria,
mas o risco maior que, com a continuidade, se os tra-
balhadores no pagarem a terra, iro ficar sem terra e
Alexandra Maria de Oliveira
78

devendo ao banco. E os trabalhadores tm que entender


que s existe conquista se existir luta. Assim, a reforma
agrria solidria ser uma conquista para os trabalhado-
res rurais? Ou ir apenas fazer com que eles apaream
como irresponsveis diante do banco? (campons, 57
anos, Canind-CE, 2001).

Para o STR de Canind, a reforma agrria de mercado


traz uma dupla consequncia. Primeiro, os trabalhadores cor-
rem o risco de ficar inadimplentes diante do banco e, segundo,
pode haver a desmobilizao poltica dos trabalhadores do
campo, o que interessa ao governo.
A lgica da reforma agrria de fato est baseada na
distribuio de terras mediante mudanas na estrutura fun-
diria, a fim de atender aos princpios de justia social e ao
aumento de produtividade no campo. No caso da poltica
fundiria com base no mercado, a reforma agrria se restrin-
ge a resolver o problema financeiro dos proprietrios de terra
rentistas, permitindo o acesso terra via endividamento dos
camponeses. Na reforma agrria de fato o pagamento da terra
desapropriada em TDAs penaliza o proprietrio por manter a
terra improdutiva, diferentemente do pagamento em dinheiro,
que acaba premiando o grande proprietrio pelo mesmo moti-
vo, invertendo, portanto, a lgica da desapropriao.
O princpio da funo social da terra simplesmente
negado ao se propor a ideia de terra como mercadoria que
pode gerar renda capitalizada para os proprietrios e capi-
talistas rentistas. Os camponeses, enquanto sujeitos sociais
capazes de construir seus prprios destinos a partir da luta
pela reforma agrria, da justia social, da democracia e da
cidadania, passam a ser tratados como pobres miserveis e
ineficientes, resqucios do atraso persistente na economia ru-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
79

ral. A eles restaria, portanto, a eficincia no mercado ou o


desaparecimento do campo.
As diferenas fundamentais nos processos de reforma
agrria via desapropriao e reforma agrria de mercado em
disputa na sociedade brasileira esto resumidas no Quadro 1.

Quadro 1 Comparativo de processos de reforma agrria no Brasil

Reforma agrria via desapropriao de Reforma agrria via mercado de compra e


terras por interesse social venda de terra

Lgica da desapropriao por interesse Lgica de mercado


social

Reforma agrria tem por objetivo Reforma agrria tem por objetivo re-
atender aos princpios de justia social solver o endividamento financeiro dos
e aumento de produtividade no campo grandes proprietrios de terra, possibili-
via distribuio de terras mediante tando aos camponeses o acesso terra via
modificaes na estrutura fundiria endividamento financeiro

Pagamento em TDAs resgatveis em at Pagamento vista e em moeda corrente


20 anos

Terra deve cumprir com a funo Terra vista como uma mercadoria espe-
social de favorecer o bem-estar das cial que ao ser apropriada privadamente
famlias que nela trabalham com serve como reserva de valor ou reserva
nveis satisfatrios de produtividade e patrimonial para as famlias que dela se
respeito ao meio ambiente apropriam, desenvolvendo, portanto, o
carter rentista

Camponeses sujeitos sociais, trabal- Camponeses pobres miserveis e inefi-


hadores do campo cientes

Fonte: Adaptado de Brasil (1964) e Banco Mundial (1999).


Alexandra Maria de Oliveira
80

O Quadro 1 revela que a anlise da questo agrria bra-


sileira passa, nos dias atuais, pela leitura de dois projetos in-
conciliveis: o projeto oficial e o projeto popular. Um projeto
majoritrio, feito em nome dos candidatos, que acaba sendo
pactuado, e um projeto popular, defendido pelos movimen-
tos sociais e que atende s necessidades bsicas do povo do
campo.
A experincia-piloto da reforma agrria de mercado foi
proposta inicialmente pelo Banco Mundial e estabelecida pela
Lei n 12.614/96 no Cear, via criao do Fundo Rotativo de
Terras (FRT), destinado a apoiar as aes de reforma agrria
nesse estado. O fundo viabilizou a implementao do compo-
nente ao fundiria no interior do Projeto So Jos, denomi-
nado Programa Reforma Agrria Solidria Projeto So Jos.
A reforma agrria solidria teve como finalidade desen-
volver um novo modelo de reestruturao agrria pelo qual
os trabalhadores sem-terra e minifundirios, organizados em
associaes, negociariam diretamente a compra de terras. O fi-
nanciamento foi feito pelo Projeto So Jos, via Fundo Rotati-
vo de Terras operacionalizado pelo Banco do Nordeste (BNB),
com recursos oriundos da contrapartida estadual ao contrato
de emprstimo (n 3.918 BR) feito entre o governo do Cear e
o Banco Mundial.
O pblico-alvo do programa foram os trabalhadores ru-
rais sem-terra e os que possuam pouca terra, moradores de
reas elegveis do Projeto So Jos. Para participar do programa
era preciso: a) ser produtor rural sem-terra ou minifundirio;
b) ser chefe ou arrimo de famlia, inclusive mulher respons-
vel pela famlia; c) ter tradio na atividade agropecuria; d)
ser maior de idade; e) manifestar a inteno de adquirir, via
entidade associativa, terras que permitissem desenvolver ativi
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
81

dades produtivas; f) apresentar proprietrios dispostos a ven-


der a terra; e g) assumir o compromisso de reembolsar o FRT
das quantias usadas para a compra do imvel.
Os interessados passariam pelos seguintes passos: a) a
associao apresentaria uma proposta de compra e venda da
terra Unidade Tcnica do Projeto So Jos, no Instituto de
Desenvolvimento Agrrio do Cear (Idace); b) o Idace ana-
lisaria a proposta para se certificar de que atenderia aos re-
quisitos exigidos; c) aprovada a proposta, o Idace autorizaria
o BNB a contratar a operao e orientaria a associao sobre
como, quando e onde assinar o contrato de financiamento e a
escritura de compra e venda; d) os contratos seriam firmados
pela associao e, solidariamente, por todos os beneficirios
que se responsabilizariam pelo pagamento de suas respecti-
vas quotas-partes do financiamento; e) seria de responsabili-
dade do vendedor o pagamento dos impostos sobre o imvel
at a data da transao e transcrio do registro; f) seriam in-
corporados ao financiamento os recursos necessrios para a
escritura e o registro do imvel adquirido, para a remunera-
o do agente financeiro (2% do valor do imvel) e para o le-
vantamento dos dados de natureza tcnica necessrios para o
registro do imvel em nome da associao; g) o imvel seria
registrado em nome da associao e em seguida feita a esco-
lha e definio dos lotes, permanecendo como propriedade
da associao at que fosse saldado o dbito com o agente fi-
nanceiro; h) antes da quitao do dbito, caso algum partici-
pante individual, por razes justificadas, desistisse do grupo,
poderia ser substitudo, desde que seu substituto satisfizes-
se os critrios de elegibilidade (fosse aceito pela assembleia
da associao e assumisse integralmente a responsabilidade
pelo dbito vencido); e i) caberia aos participantes decidir
Alexandra Maria de Oliveira
82

sobre a utilizao das terras adquiridas, observando-se os re-


querimentos legais quanto s reas de reserva e ao modelo de
gesto das unidades familiares.
As condies de financiamento foram definidas da
seguinte forma. O dbito contrado pela associao teria um
perodo de amortizao de at quinze anos, com carncia de at
quatro anos. Sobre os saldos devedores seria aplicada a taxa de
juros em longo prazo (TJLP) e a taxa de remunerao do agente
financeiro, definida em 1% ao ano sobre o saldo devedor.
Melo (1997) levanta um questionamento acerca da de-
nominao reforma agrria solidria. O programa do go-
verno do Cear no prev de fato a redistribuio fundiria
no estado nem a quebra do poder dos latifundirios que de-
tm a maior parte das terras. A prpria estrutura de funcio-
namento do programa forou a criao de associaes sem
legitimidade e quase em funo exclusiva do projeto. A clara
inteno de que no haja oposio no interior do projeto foi
a excluso das entidades representativas de apoio luta pela
democratizao do acesso terra. Alm disso, o proprietrio
da terra recebe vista o pagamento do imvel, sem prejuzo
na transao, enquanto o trabalhador, findo o tempo de ca-
rncia, ter de pagar a terra com os elevados juros de mer-
cado. Assim que se pode concluir que a reforma agrria
solidria contra os trabalhadores e a favor do latifndio.
A Comisso Pastoral da Terra foi a primeira entidade
de representao camponesa a se manifestar contra a reforma
agrria de mercado no Cear, iniciando, portanto, uma onda
de crticas que foi, cada vez mais, fortalecida pelos movimen-
tos sociais.
A reforma agrria solidria Projeto So Jos teve
como meta financiar, em um ano, 40 mil hectares de terras
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
83

agricultveis a 800 famlias no campo, envolvendo recursos


financeiros de R$ 4 milhes para aquisio de terra, na espe-
rana de gerar 2 mil empregos diretos e 6 mil indiretos. Ao fim,
o programa adquiriu 44 imveis, assentando 688 famlias em
uma rea de 24.052,37 hectares. Portanto, a reforma agrria de
mercado do Banco Mundial, com sua experincia-piloto no
Cear, conseguiu atingir a meta de 60% da rea prevista e 86%
da meta prevista para o nmero de famlias assentadas. Um
saldo tido como positivo e decisivo para a continuidade e am-
pliao do programa no Nordeste brasileiro.
Diante da relevncia dos resultados da reforma agrria
solidria no Cear, em 1997, o governo federal, com o apoio
do Banco Mundial, outorgou investimentos financeiros para
ampliar e expandir a proposta de reforma agrria de mercado
no estado e nos estados do Maranho, Pernambuco, Bahia e
regio norte de Minas Gerais, a partir do projeto-piloto Cdu-
la da Terra Combate Pobreza no Meio Rural.
No Brasil, o Cdula da Terra foi a continuidade da ex-
perincia bem-sucedida desenvolvida no estado do Cear.
O Cdula da Terra foi proposto pelo governo federal, em par-
ceria com os governos estaduais, e teve significativo apoio
financeiro (cerca de US$ 90 milhes) e intelectual do Banco
Mundial. No Cear, a experincia da reforma agrria soli-
dria Projeto So Jos foi automaticamente substituda
pelo programa Cdula da Terra, garantindo a continuidade
da reforma agrria de mercado.
Embora o incio da reforma agrria de mercado no Bra-
sil tenha sido a experincia-piloto da reforma agrria solidria
Projeto So Jos, no Cear , a reforma agrria de mercado
no foi uma ideia originria do Brasil, tampouco foi exclusivi-
dade do Cear. Foi, sim, uma poltica do Banco Mundial que
Alexandra Maria de Oliveira
84

j vinha sendo implementada na frica, na Amrica Latina


e na sia. E o Cear foi apenas o vetor inicial da poltica no
campo brasileiro.
No projeto-piloto Cdula da Terra (BRASIL, 1997),
o ponto de partida para o acesso terra seria a organizao de
trabalhadores rurais sem-terra ou com pouca terra em asso-
ciaes. As associaes negociariam a compra da terra dire-
tamente com os proprietrios rurais interessados em vender
suas terras, obtendo financiamento para aquisio da terra e
financiamento no reembolsvel para os investimentos comu-
nitrios. Tambm haveria um investimento a fundo perdido
no valor de R$ 1.300,00 para a instalao inicial das famlias
no imvel. A introduo de recurso a fundo perdido foi um
item que apareceu no Cdula Terra e que no existia no Pro-
jeto So Jos.
Os requisitos de elegibilidade para participar do Cdula da
Terra permaneceram os mesmos da experincia antecessora. A
participao dos interessados se daria com a formao de uma
associao, que deveria escolher o imvel a ser adquirido, bem
como discutir as bases da transao com o proprietrio da ter-
ra. Em seguida seria encaminhada ao rgo de terra do estado a
proposta de financiamento para assentamento e a solicitao do
proprietrio de uma declarao de inteno de venda do imvel.
Encaminhados todos os documentos, o rgo estadual respons-
vel, no caso o rgo de terras, realizaria a anlise e, em seguida,
avaliaria se o preo da terra era razovel no mercado de terras
da rea em questo. Feito isso, seria dada uma carta de crdito
associao que, por intermdio de um agente financeiro estatal,
adquiriria no mercado a propriedade. Os contratos seriam fir-
mados pela associao e pelo proprietrio do imvel, portanto,
o imvel seria registrado em nome da associao, permanecendo
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
85

como sua propriedade at que fosse saldado o dbito no banco.


No caso de desistncia, poderia haver substituio, desde que o
substituto satisfizesse os critrios de elegibilidade, assim como foi
no Projeto So Jos.
As condies de financiamento definidas para o Cdula
da Terra foram diferentes das do Projeto So Jos. O financia-
mento seria reembolsvel no prazo de dez anos, com carncia
de at trs anos. Sobre os saldos devedores seriam aplicados os
mesmos encargos previstos no Projeto So Jos (TJLP mais a
taxa de remunerao do agente financeiro).
Alm da compra de terra, o Cdula da Terra previa recur
sos para investimentos comunitrios definidos pelo prprio
grupo de assentados. Assim, foram priorizados melhoramentos
da infraestrutura existente, como recuperao de cercas; au-
mento da capacidade de produo do imvel; gerao de empre-
go e renda; e melhorias das condies de vida da comunidade.
Nesses investimentos, o financiamento no reembolsvel seria
de 90% do valor do recurso, sendo os outros 10% pagos pelos
prprios assentados com trabalho, produtos ou dinheiro, con
forme o desejassem. A partir desse esquema geral, em funo de
seu carter descentralizado, o projeto Cdula da Terra adquiriu
adaptaes em cada estado, porm, sempre mantendo as regras
acordadas com o Banco Mundial.
No caso do Cear, o Cdula da Terra se iniciou com a for-
mao das associaes, a compra da terra e a concesso inicial, a
fundo perdido, para cada famlia no valor de R$ 1.300,00, dividi-
do em dez parcelas de R$ 130,00, no primeiro ano de instalao
das famlias nos assentamentos, o que favoreceu um primeiro ano
(1997) de adeso camponesa ao programa. Depois, foi implemen-
tado em reas geogrficas bem definidas serto central e litoral
Alexandra Maria de Oliveira
86

oeste, reas, conforme relatrio do estado (CEAR, 1995), ricas


em conflitos fundirios.
No Cear, o Cdula da Terra contou com recurso equi-
valente a US$ 30 milhes de dlares para ser aplicado no
perodo de 1997 a 1999, sendo metade para financiamento
reembolsvel e a outra para financiamento no reembols-
vel. A meta do governo foi atender a cerca de 3 mil famlias
rurais, com uma rea de 88 mil hectares. Ao fim do projeto
Cdula da Terra, em 2000, foram adquiridos 114 imveis, e
assentadas 2 mil famlias, em uma rea de 72.484,81 hectares.
Nesse caso, a reforma agrria de mercado do Banco Mundial
conseguiu atingir a meta de 82% da rea prevista e 67% da
meta prevista para o nmero de famlias assentadas.
De acordo com Alencar (2002), os resultados da pesqui-
sa sobre a implementao do Cdula da Terra nos assentamen-
tos cearenses apresentaram mudanas positivas e negativas.
A autonomia camponesa de trabalhar sem ter de pedir
autorizao ao patro e o fato de ter casa para morar, com tijo-
los, piso de cimento, coberta de telha, banheiro e energia, fo-
ram consideradas mudanas positivas nas condies de vida.
Por outro lado, a inexistncia de gua aliada baixa fertilidade
natural das terras, a falta de financiamento e a dvida no banco
tm levado ao desencanto com o programa.
No aspecto financeiro, os camponeses mal conseguiram
renda para alimentao familiar. A maioria nem sequer pro-
duziu para o sustento da famlia, dir para fazer poupana ou
reserva para pagamento da terra.
Com relao s associaes pesquisadas, a equipe obser-
vou que havia centralismo do poder de deciso na pessoa do
presidente e que a forma de participao dos membros da as-
sociao era compreendida como ir assistir s reunies. Diante
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
87

da situao, os camponeses se agarram esperana e f divi-


na para poder honrar suas dvidas com o pagamento da terra.
O alvio da pobreza rural, a moradia e o acesso ao cr-
dito rural se contrapem dvida no banco e preocupao
com a produo agropecuria. Esta ltima no tem viabilizado
o sustento econmico da famlia. Da o alto ndice de evaso e
permuta de assentados.
A exemplo dos assentamentos analisados por Alencar et
al. (2002) e Moura (2003), a grande maioria dos assentamen-
tos vivenciados no est conseguindo produzir o suficiente
para a alimentao familiar e muito menos renda para pagar
a terra. Esse fato tem levado os camponeses assentados a se
envolver em uma cadeia de endividamento de que dificilmente
conseguiro sair.
Alm dessas consideraes, a equipe frisou que um pro-
grama de reforma agrria de fato um processo poltico realiza-
do com os povos do campo. Um programa de compra de terra
jamais poder ser complementar ou alternativo a uma reforma
agrria. A reforma agrria de mercado mais uma anomalia da
poltica pblica de interveno no espao rural brasileiro, privi-
legiando os donos de terra e o capital.
Portanto, pequenos rendeiros, meeiros, moradores de
condio e diaristas continuam sendo camponeses sem-terra,
e, alm de desterrados, endividados. A simples assinatura de
um termo de compromisso de compra e venda da terra no
gera para os compradores o direito de propriedade. Dessa for-
ma, se a terra no for paga, ela retornar para o banco finan-
ciador. Para o campesinato, no possvel se falar em alvio da
pobreza com dvida no banco.
Com relao descentralizao da reforma agrria, o go-
verno do estado conseguiu, na prtica, transferir o poder de deci-
Alexandra Maria de Oliveira
88

so da reforma agrria para as elites rentistas locais. Elas passaram


a dispor do poder de dizer que terras desejavam dispensar para
a reforma agrria e de atribuir o preo de venda. Dessa forma,
houve o fortalecimento da corrupo. No foi difcil encontrar as-
sociaes formadas por proprietrios interessados em vender ter-
ras com posseiros e rendeiros ou, ainda, polticos e proprietrios
rentistas locais aliados constituio de associaes. O governo
do estado premiou os proprietrios rentistas falidos, contribuindo
com a gerao de renda capitalizada para meia dzia de proprie-
trios de terra e capitalistas donos de pequenos comrcios locali-
zados nos centros das cidades.
A dinmica que o crdito fundirio causou no mercado
de terras nos municpios beneficiados pode ser observada nos
depoimentos dos proprietrios das terras vendidas.
Ao questionar sobre o porqu da venda da fazenda Al-
mcegas em Acara, o proprietrio rentista revelou o que fez
com o dinheiro e, ainda, a explorao do trabalho campons
feita na terra mantida como reserva de valor:

[...] foi vendida pela parte financeira, deficincia finan-


ceira foi uma das causas. E, tambm, para ajudar os
prprios moradores que estavam na terra, que j eram
antigos, o intuito maior foi esse. Hoje eles so donos,
outra histria. O intuito maior foi esse. Mas deu tam-
bm para melhorar a loja. , com a venda l, imple-
mentou mais um pouco. Deu para pagar umas contas
que j estavam em atraso e ampliar o comrcio (pro-
prietrio rentista, 47 anos, Acara-CE, 2002).

Nesse caso, o proprietrio rentista revelou como se d


o processo de explorao da renda da terra. A terra mantida
como reserva de valor instrumento de explorao do traba-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
89

lho campons. Em seu discurso, que teve por base a lgica do


contrrio, ou seja, vendi para ajudar o pobre campons e no
pela questo financeira, o proprietrio mostrou como tem se
estabelecido a produo do capital via mercado de terras.
Em outra entrevista o proprietrio da fazenda Curral
Velho esclareceu a lgica da especulao imobiliria que tem
se estabelecido no campo.

Vendi porque eu vivo nesse ramo de vida. comprar e


vender qualquer coisa. Que seja gado, que seja terreno,
que seja carro. Ento, eu j comprei vrios terrenos,
e continuo vendendo quando d certo vender. Essa
fazenda eu comprei por cinquenta mil reais e trinta e
cinco cabeas de gado, com pouco tempo achei oitenta
e cinco mil reais. Agora mesmo eu estou com dezesseis
propriedades, tudo aqui em Acara. , Curral Velho,
Cauassu, Carrapicho, Ilha do Rato, tudo por aqui (pro-
prietrio rentista, 62 anos, Acara-CE, 2002).

Nesse caso, o proprietrio rentista , ao mesmo tempo,


o especulador rentista, agente imobilirio, preparado para
vender e comprar a mercadoria terra, especulada, mantida
como reserva de valor.
Outro proprietrio rentista mostrou como a renda capi-
talizada tem sado do campo para ser investida na cidade.

A terra era herana e h cinco anos venho tentando


investir na criao de gado. Fiz um emprstimo no
banco, mas no consegui pagar. Por isso, vendi a ter-
ra. Com o dinheiro da venda da terra, melhorei o co-
mrcio [mercadinho] e ampliei o nmero de cabeas
de gado numa outra fazenda (proprietrio rentista, 37
anos, Canind-CE, 2002).
Alexandra Maria de Oliveira
90

Em todos os casos, proprietrios rentistas falidos pude-


ram, com a venda de suas terras, fazer novos investimentos na
cidade e/ou no campo, ou seja, a produo do capital no campo
cearense continua ocorrendo com base na renda capitalizada da
terra. O que confirma, portanto, o carter rentista que tem a ter-
ra no Brasil.
A transferncia da renda da terra para investimentos urba-
nos ocorre com frequncia na agricultura brasileira. S Jr. (1976),
ao analisar o desenvolvimento da agricultura nordestina nas d-
cadas de 1950 e 1960, salientou que o fenmeno de expanso do
nmero de pequenos arrendatrios-rendeiros, ocorrido naquele
momento, era um importante mecanismo de drenagem da renda
da agricultura para outros setores de atividades, j que os propriet-
rios que arrendavam suas terras aplicavam, muitas vezes, sua renda
fora do setor agrcola.
Portanto, a drenagem da renda da terra para o setor ur-
bano no nenhuma novidade. A novidade a mundializao
do capital e a tentativa de tornar tambm mundial a mercado-
ria terra e seu potencial de gerar renda capitalizada para dife-
rentes grupos de proprietrios de terras e capitalistas rentistas,
simultaneamente, em vrios pases do mundo.
No Nordeste do Brasil, o incio do Cdula da Terra foi noti-
ciado com grande visibilidade nos estados beneficiados. Cartazes,
banners, propaganda televisiva e em jornais locais e regionais fo-
ram as principais formas de divulgao dos governos para apre-
sentar o programa para a sociedade. Antes mesmo do Cdula da
Terra completar um ano de implantao, representantes do Banco
Mundial, em Braslia, solicitaram relatrio de acompanhamento
do projeto-piloto que revelou uma clara inteno de discutir a
possibilidade de ampli-lo para outras regies do Brasil, com a
denominao de programa Banco da Terra.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
91

A preocupao com o desenvolvimento do Cdula da


Terra no Nordeste e sua ampliao para todo o Brasil contribu-
ram para que, na contramo, entidades que compem o Frum
Nacional de Reforma Agrria e Justia no Campo, em 2001, co-
ordenassem a pesquisa poltica do Banco Mundial para o setor
agrrio brasileiro com base no programa Cdula da Terra.
De acordo com Sauer (2003), a pesquisa avaliou se o
programa estava cumprindo com o objetivo bsico de dar
melhores condies de vida para as famlias contempladas,
e se tinha ocorrido melhorias como, por exemplo, emanci-
pao poltica, acesso terra atravs de preos mais baixos
e acesso infraestrutura por parte das famlias que compra-
ram terra atravs do Cdula da Terra. Com esses objetivos
as equipes de pesquisa (movimentos sociais e universidades)
foram para o campo. O levantamento de dados ocorreu em
cinco estados (Cear, Maranho, Pernambuco, Bahia, Minas
Gerais), priorizando os assentamentos mais antigos (1997-
-1998). A metodologia privilegiou entrevistas com as fam-
lias e com os tcnicos responsveis pela implantao dos pro-
jetos e anlise de documentos oficiais.
Os resultados dessa pesquisa foram discutidos interna-
mente em cada estado e serviram de base para Sauer escrever
o artigo A terra por uma cdula, que trouxe para o interior
do debate intelectual uma crtica enrgica e necessria leitu-
ra tcnica do Banco Mundial sobre a questo agrria brasileira.
O autor fez uma anlise apurada dos documentos oficiais que
serviram de base para a aplicao do projeto Cdula da Terra.
E ainda de posse dos resultados da pesquisa sobre a poltica do
Banco Mundial para o setor agrrio brasileiro relacionados ao
programa Cdula da Terra, fez a devida anlise sobre a ruptura
existente entre o discurso do Banco Mundial e do governo fe-
Alexandra Maria de Oliveira
92

deral e a realidade vivenciada pelas famlias envolvidas com a


compra de terras do Cdula.
Entre as dificuldades relatadas pelas famlias assentadas
sobressaram a baixa qualidade das terras adquiridas, o fato de
as associaes no representarem os interesses das comunida-
des, o alto ndice de desinformao sobre o funcionamento do
programa por parte dos camponeses, a imposio da produo
coletiva no interior dos assentamentos, as desistncias, a pouca
renda produzida no interior dos assentamentos e a inviabilidade
do pagamento das terras na forma proposta pelo programa.
O autor constatou que o Banco Mundial no conseguiu
atingir o objetivo de aliviar a pobreza nos estados onde ocor-
reu o projeto-piloto, persistindo, portanto, nas reas do Cdula
da Terra, um verdadeiro quadro de misria e pobreza absoluta.
Para Sauer (2003, p. 100),

Este quadro dramtico de pobreza no se resolve com


qualquer tipo de mecanismo de mercado [...] muito
menos com uma linha de crdito para a compra de um
pedao de terra. fundamental reforar a luta por uma
reforma agrria ampla, capaz de mudar a correlao de
foras polticas e a excluso social, abrindo caminho
para um verdadeiro desenvolvimento social.

Conforme esse autor, o enfoque de mercado se mostrou


uma opo ineficiente para tratar a questo agrria brasileira.
A luta pela reforma agrria ampla se mantm como um pro
jeto que, cada vez mais, se define como algo que vai de encon-
tro ao projeto do Estado.
A agilidade para ampliao do Cdula da Terra para todo o
pas esteve relacionada presso dos movimentos sociais para ace-
lerar as desapropriaes para fins de reforma agrria e s constantes
crticas, polticas e intelectuais, que o programa estava sofrendo.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
93

Para o governo, a ampliao do programa tinha a ver com


a baixa que estava havendo no preo da terra em algumas reas
do Brasil e com o sucesso do projeto-piloto no Nordeste.
De acordo com Navarro (1998, p. 1), o Cdula da Terra
se revelou um modelo inusitado de reforma agrria. Primeiro,
por ter permitido o acesso terra de maneira pacfica e, de-
pois, por ter

[...] em apenas um ano e meio, atingido a demanda


prevista para os trs anos originais de seu desenvolvi-
mento, estabelecendo a sua meta em tempo recorde e
assim superando todas as expectativas das instituies
promotoras.

Nos documentos oficiais, o projeto Cdula da Terra foi


sempre apresentado como uma estratgia complementar ao
processo de reforma agrria. Porm, em todos esses mesmos
documentos, a argumentao levantada revela as desvantagens
da desapropriao em relao s vantagens da aquisio de ter-
ras via mercado. A crtica desapropriao apareceu, com n-
fase, em documentos de consultores e pesquisadores envolvidos
na avaliao e constituio do Cdula da Terra no Brasil.
Conforme Buainain et al. (2000), a utilizao predominante
do modelo de reforma agrria via desapropriao levou s seguin-
tes consequncias: a) maior custo de transao, estimando-se um
acrscimo trs vezes superior ao valor da terra; b) impossibilidade
de captar os movimentos de queda de preo da terra em curto pra-
zo, demonstrada pelo fato de que avaliaes realizadas pelo Incra,
em 1997, foram superiores aos custos de 1996, embora os preos da
terra, segundo a Fundao Getlio Vargas, tenham cado em todo o
pas; c) morosidade entre a identificao das terras e a realizao do
assentamento; d) necessidade de uma mquina burocrtica super-
Alexandra Maria de Oliveira
94

dimensionada; e) estmulos indiretos ocupao de terras, justifi-


cada pela pouca agilidade no processo de desapropriao; f) menor
ateno ao desenvolvimento produtivo do assentamento, j que a
mquina pressionada para atender s demandas emergenciais de
acesso terra; e g) acmulo de um passivo de infraestrutura e servi-
os sociais bsicos nos assentamentos de reforma agrria.
Os autores reafirmaram a necessidade de no se deixar de
lado o modelo tradicional de promoo da reforma agrria e dese
nharam um projeto alternativo que se adequou ao novo contexto
geral. Assim, eles apresentaram a alternativa de reforma agrria
apoiada pelo Banco Mundial, o projeto-piloto Cdula da Terra.
Segundo Medeiros (2003), a criao do Banco da Ter-
ra, proposta de ampliao do Cdula da Terra, correspondia
demanda dos proprietrios de terra que sempre se posicio-
naram contra os programas de reforma agrria baseados na
desapropriao de terras improdutivas.
No Brasil, conforme Leite (1997), no houve impedimen-
tos por parte dos proprietrios de terra ao projeto-piloto C
dula da Terra, muito pelo contrrio. Com a garantia absoluta
do direito de propriedade, sobretudo dos latifundirios, e com
as regras de mercado possibilitando a postergao dos conflitos
no campo, muitos proprietrios de terras apoiaram o projeto
envolvendo-se com ele quer vendendo suas terras, aproveitando
a dinmica do mercado de terras para especular na regio, ou,
ainda, articulando associaes para a compra e venda de terras.
De forma geral, as reaes contrrias proposta de uma
reforma agrria de mercado foram diversificadas e partiram de
diferentes entidades de representao dos camponeses envol-
vidas na luta pela reforma agrria. Uma das primeiras gran-
des manifestaes contrrias ao Cdula da Terra foi o Grito
da Terra Brasil, em 1999, promovido pela Contag, tendo como
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
95

slogan Contra a privatizao da reforma agrria. Na ocasio,


foi reiterada a demanda pelo fim dos programas Cdula da Ter-
ra e Banco da Terra, por se tratarem de polticas que no foram
discutidas com a sociedade e por haver um claro objetivo do
governo Fernando Henrique Cardoso de contra-atacar as aes
de enfrentamento promovidas pelos movimentos sociais a favor
da reforma agrria no pas.
A Contag, conforme Pereira (2003), insistiu tambm
na defesa da desapropriao por interesse social, colocando
a necessidade do cumprimento da funo social da terra, da
extino dos juros compensatrios nas aes judiciais e do
estabelecimento de um limite mximo para o tamanho da
propriedade. Mas, logo depois, a Contag passou a construir
um plano alternativo de desenvolvimento sustentvel no qual
se admitiu a existncia de um mecanismo complementar de
acesso terra. Foi defendido um programa de regularizao
fundiria que passou pelo recadastramento de posses e pela
titulao de reas consideradas pacficas para que elas assim
fossem legitimadas.
Conforme o programa de reordenamento fundirio da
Contag, no seriam utilizadas reas passveis de desapropriao
(reas improdutivas superiores a quinze mdulos rurais), porm,
excepcionalmente, quando a terra fosse produtiva e a comunidade
decidisse que ela seria til e necessria, mas no pudesse ser de-
sapropriada pela Constituio Federal de 1988 (porque produ-
tiva), o caso poderia ser discutido e repensado pela comunidade.
A prioridade no programa da Contag seriam os agriculto-
res familiares, trabalhadores e trabalhadoras rurais sem-terra ou
com terra insuficiente e, ainda, os jovens filhos dos agricultores
que desejassem permanecer na rea rural. Os recursos deveriam
ser disponibilizados com custos, prazos e carncia que viabili-
Alexandra Maria de Oliveira
96

zassem o empreendimento. Procurou-se, tambm, garantir uma


ampla participao dos trabalhadores nesse programa, atravs
de suas representaes municipais, estaduais e federais.
De acordo com Medeiros (2003), o programa da Contag
influenciou decisivamente o Banco Mundial na aprovao do
emprstimo que deslocou os investimentos do Banco da Ter-
ra para o programa Crdito Fundirio de Combate Pobre-
za Rural. No menos importante que essa transferncia foi a
oposio aberta feita pelos movimentos sociais e entidades de
representao camponesa via Frum Nacional pela Reforma
Agrria e Justia no Campo.
No momento em que o projeto Cdula da Terra ganhou
visibilidade e o governo Fernando Henrique Cardoso come-
ou a acenar com sua ampliao, o MST passou a fazer crticas
agudas, colocando a desapropriao de terras como o principal
instrumento na construo da reforma agrria no pas. Para
o movimento, a reforma agrria de mercado foi uma poltica
proposta pelo Banco Mundial para o governo brasileiro, que a
assumiu como poltica alternativa reforma agrria, realizada
mediante a desapropriao dos latifndios improdutivos.
Conforme Stdile e Fernandes (1999), o modelo eco
nmico adotado subordinou completamente a nao ao capi-
talismo internacional. Os autores criticam tambm a inexis-
tncia de um plano governamental de desenvolvimento rural e
agrrio no governo Fernando Henrique Cardoso.
Com relao poltica de assentamentos rurais, para esses
autores, o governo trabalhou no sentido de estimular o chama-
do mercado de terras. A reforma agrria de mercado conseguiu
captar dinheiro no mercado internacional, ativando o mercado
de compra de terras no pas. Com essa poltica, o governo favo-
receu mais uma vez os latifundirios, que receberam dinheiro
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
97

vista pelas terras vendidas. O latifndio deixou, portanto, de ser


penalizado por no cumprir com sua funo social, conforme
exige a Constituio Federal de 1988. A falta de uma poltica de
desenvolvimento agrrio e, consequentemente, a implantao
de uma poltica de assentamentos rurais, via mercado de terras,
levou descaracterizao de vez da reforma agrria e mercan-
tilizao da questo agrria no pas.
Para Oliveira (2005), foi assim que os movimentos
sociais e as entidades de representao dos camponeses as
sumiram a expresso reforma agrria de mercado para inten-
sificar as crticas inexistncia de um plano governamental de
desenvolvimento rural no pas voltado para os camponeses e
poltica de mercado de desenvolvimento agrrio do Banco
Mundial aplicada nos pases em desenvolvimento.
Outra frente de oposio ao Cdula da Terra veio da Co-
misso Pastoral da Terra, que, no seminrio Reforma Agrria
e Democracia, ocorrido no Rio de Janeiro em 1998, reafirmou,
conforme Balduno (2001), sua perspectiva teolgica de que a
terra um dom divino e que, portanto, no pode ser tida como
objeto de especulao, de compra e venda, mas como lugar de
convivncia. Nesse sentido, a luta no se enquadra nos estreitos
objetivos de conseguir o pedao de cho da sobrevivncia. A
luta pela democracia, pela igualdade, pela participao, pela
solidariedade e pelo respeito ao diferente. Terra tem necessa-
riamente uma dimenso poltica, alm das dimenses sociais,
culturais, religiosas e econmicas. Nesse sentido, as ocupaes
de terra so aes de luta consideradas legtimas e a desapro-
priao, o caminho para a democratizao da terra no pas.
Autores como Wolff e Sauer (2001) contriburam na for-
mulao das crticas sobre a reforma agrria de mercado. Para
os autores, essa poltica uma forma de consolidar a descentra-
Alexandra Maria de Oliveira
98

lizao da reforma agrria, consequentemente, o Incra vem per-


dendo sua funo, justificada por um discurso de conteno de
despesas, reforando o modelo econmico de terceirizao e en-
xugamento do Estado, tambm, no meio rural, sob a gide das
regras do mercado. Ao substituir o mecanismo de desapropriao
pelos critrios da reforma agrria de mercado, o governo feriu
profundamente o princpio constitucional da funo social da
terra e passou aos latifundirios o controle da poltica fundiria.
A ampla divulgao das crticas, sobretudo na internet, e o
apoio da sociedade ao Frum Social pela Reforma Agrria e Justia
Social no Campo intensificaram aes no Congresso Nacional. Em
1997, quando foi autorizada a contratao de emprstimo no Ban-
co Mundial, houve uma audincia pblica sobre o Cdula da Terra,
com a participao de entidades envolvidas na luta pela reforma
agrria, que discutiu todos os problemas e as crticas ao projeto.
Outro passo do frum, conforme (SCHWARTZMAN et
al., 2001), em parceria com a Rede Brasil sobre Instituies Finan-
ceiras Multilaterais, foi a solicitao de uma reunio com repre-
sentantes do escritrio do Banco Mundial no Brasil, que se deu
em 1998. Na ocasio, diante das crticas do frum, o banco reite-
rou o fato de a poltica ser inspirada em programas considerados
bem-sucedidos em outros pases em desenvolvimento. Ressaltou-
-se, ainda, que o projeto no Brasil estava em fase de avaliao e s
a partir da que seria definido o apoio do banco ampliao do
Cdula da Terra. Em dezembro do mesmo ano, o frum realizou
uma audincia com o presidente da Cmara e do Senado Federal,
solicitando a no aprovao do crdito para o Banco da Terra.
Apesar dos argumentos e das mobilizaes, o crdito foi aprovado
pelo Congresso Nacional, como indicativo do comprometimento
cada vez maior do governo com os mecanismos da reforma agr-
ria de mercado. O frum, juntamente com o apoio de outras en-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
99

tidades da sociedade civil, encaminhou uma solicitao ao Painel


de Inspeo do Banco Mundial referente ao Cdula da Terra. A
principal razo da solicitao foi o fato de que, mesmo diante das
crticas recorrentes ao projeto Cdula da Terra, o Banco Mundial
havia aprovado um novo emprstimo ao Brasil para ampliar a ex-
perincia em outros estados do pas.
O frum realizou uma srie de atividades nacionais e
internacionais: manifestaes em frente sede do Banco Mun-
dial em Braslia, contato com autoridades estaduais, instncias
eclesiais e mobilizao de entidades internacionais, voltada
para pressionar o Banco Mundial a implementar uma inspe-
o. Tambm procurou enviar seus representantes sede do
Banco Mundial em Washington para contatar, informar e
pressionar seus diretores (WOLFF; SAUER, 2001).
O Banco Mundial aceitou a solicitao de inspeo.
Em abril de 1999 trs representantes do painel vieram ao
Brasil para visitar reas beneficiadas com o Cdula da Terra
e dialogar com as partes envolvidas no programa. A visita
objetivou recolher informaes para fortalecer a deciso de
recomendar ou no a inspeo. No entanto, as visitas reali-
zadas nos estados da Bahia, Cear e Pernambuco no pas-
saram de uma farsa. As reas foram previamente visitadas
pelos representantes dos governos estaduais, que as prepara-
ram para os representantes do painel. As questes feitas nas
assembleias foram sempre genricas, no houve a preocupa-
o dos representantes em questionar o pagamento da terra.
Mas perguntou-se sobre a situao dos camponeses antes e
depois de terem recebido a terra. Diante das respostas, o Pai-
nel de Inspeo concluiu relatrio desfavorvel realizao
da investigao solicitada pelo frum, alegando que o mesmo
no era representativo dos beneficirios.
Alexandra Maria de Oliveira
100

Em carta aberta (BANCO MUNDIAL, 1999), o diretor


do Banco Mundial, Gobind T. Nankani, reconheceu que a
reforma agrria de mercado forneceu esperana no s para o
futuro dos mais pobres nas zonas rurais brasileiras, mas tam-
bm para outras naes em desenvolvimento que lidam com
o problema e reafirmou seu apoio ao Cdula da Terra, confir-
mando um emprstimo no valor de um bilho de dlares para
os quatro anos do programa Banco da Terra.
Para o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, a
recusa do Painel de Inspeo passou a ser ostentada na pro-
paganda oficial como a comprovao da excelncia da refor-
ma agrria de mercado no Brasil. Configurou-se, assim, uma
importante vitria poltica na medida em que a experincia
brasileira passou a ser vista como uma referncia para outros
pases em desenvolvimento que implementaram a reforma
agrria de mercado, como frica do Sul, Colmbia, Zimb-
bue, Guatemala e Tailndia.
Nesse momento, o Banco Mundial reconceituou a ex-
presso reforma agrria de mercado, colocando o programa
no centro da parceria poltica do banco com o governo bra-
sileiro e, assim, desqualificou o teor pejorativo da expresso
surgida no seio da anlise crtica dos movimentos sociais
e entidades de representao camponesa, em oposio ao
Cdula da Terra.
Apesar de negar o pedido de inspeo, o Banco Mundial
se comprometeu a no incluir, no emprstimo tratado e em
futuros emprstimos, reas passveis de desapropriao. Ao
mesmo tempo o ministro da Reforma Agrria, Raul Julgmann,
alterou as condies de pagamento do Cdula da Terra, favo-
recendo futuros compradores e aumentando o prazo de dez
para vinte anos, com trs anos de carncia.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
101

Diante da negao do primeiro pedido de inspeo e do


aparecimento de novas evidncias que justificavam um novo pe-
dido, o frum solicitou um segundo grupo de inspeo para o
Cdula da Terra. Dessa vez a solicitao esteve baseada em docu-
mentos mencionados no processo de implantao desse projeto
nos cinco estados iniciais, includos no relatrio preliminar de sua
avaliao. Esses documentos no foram divulgados publicamen-
te e s foram disponibilizados em consequncia de um requeri-
mento de informao a pedido de uma senadora do Partido dos
Trabalhadores (PT). Os documentos mencionados no processo
do Cdula da Terra comprovavam denncias de problemas na
execuo do programa, explicitando fortes indcios de corrupo,
supervalorizao dos imveis e favorecimento poltico. O frum
tambm solicitou ao Ministrio Pblico a investigao das irregu-
laridades constatadas.
Em outubro de 1999, o frum recebeu a notcia de que
o painel acolheu a nova solicitao de inspeo para anli-
se. A visita de representantes do Painel de Inspeo ao Brasil
foi seguida de reunies com representantes do governo e do
frum. O resultado dessa reunio foi que o pedido de ins-
peo, mais uma vez, foi negado, com a alegao de que o
Frum no tinha esgotado todos os canais de dilogo com
a administrao local do Banco Mundial, antes de realizar a
segunda solicitao (WOLFF; SAUER, 2001, p. 189).
As derrotas vividas pelo Frum Nacional de Reforma Agr-
ria e Justia no Campo refletiram no fortalecimento de um con-
junto de outras aes que tiveram repercusso nacional, como o
seminrio em Braslia, em 1999, envolvendo lideranas e dirigen
tes de entidades e movimentos sociais e representantes de dife-
rentes universidades dos cinco estados, para discutir o Cdula da
Terra e o Banco da Terra. Os resultados das discusses serviram de
Alexandra Maria de Oliveira
102

base para a apresentao do Brasil no painel de economia interna-


cional intitulado A Reforma Agrria de Mercado no Contexto das
Instituies de Bretton Woods, subsidiado por representantes de
pases em desenvolvimento (Brasil, Colmbia, Guatemala, frica
do Sul, Zimbbue e Tailndia) onde o Banco Mundial tem finan-
ciado a implantao da reforma agrria de mercado. Em escala in-
ternacional foi realizado amplo debate em um seminrio temtico
sobre os efeitos negativos da reforma agrria de mercado do Banco
Mundial, na cidade de Washington, em abril de 2002.
Conforme Shcwartzman et al. (2003, p. 32-33), o painel
foi uma atividade integrante do seminrio internacional Os Im-
pactos Negativos da Poltica de Reforma Agrria de Mercado do
Banco Mundial. O evento foi concebido, inicialmente, pela Ani-
mao Pastoral Rural (APR) e pelo escritrio da Ordem dos Fran-
ciscanos em Washington e, depois, apoiado pela Rede Brasil sobre
Instituies Financeiras Multilaterais, pela Rede de Informao e
Ao pelo Direito de se Alimentar (Fian Brasil), pela Comis-
so Pastoral da Terra (CPT) e pelo Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST), entre outras entidades. O objetivo das
organizaes era comparar experincias e pesquisas indepen-
dentes sobre o envolvimento do banco nos projetos e polticas de
reforma agrria, visando ajudar movimentos e organizaes no
governamentais (ONGs) a identificar padres e pontos comuns
na abordagem do Bird em diversos continentes e pases e, a par-
tir da, estabelecer estratgias comuns para o enfrentamento dos
problemas envolvidos.
No final do seminrio foi lanado o documento Ter-
ra para quem a trabalhe e no para quem possa compr-la
(SHCWARTZMAN et al., 2003, p. 411), no qual membros das
organizaes camponesas de quinze pases que l se reuniram
revelaram a intensidade com que a poltica de terras impulsio-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
103

nada pelo Banco Mundial vinha despojando de seus meios de


vida as comunidades rurais mais pobres. Explicitaram ainda a
indignao com a poltica do Banco Mundial, que acabou im-
pondo a vrios pases o mesmo programa, ignorando as hist-
rias, as realidades locais e os costumes construdos no trabalho
com a terra.
O frum, juntamente com outras instituies de or-
ganizao camponesa, ambientalista e de direitos humanos,
centrou esforos na luta em defesa de uma reforma agrria
ampla, com garantia da soberania alimentar, sustentabilidade
ambiental e integridade cultural de todos os povos. Portanto,
foram diferentes posies concentrando energia para um pro-
grama de luta pela reforma agrria em escala internacional.
Esse foi um momento mpar na luta dos movimentos sociais
contra a imposio da poltica agrria do Banco Mundial apli-
cada aos pases em desenvolvimento.
O Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra
(BRASIL, 1999b) foi criado pela Lei Complementar n 93/1998
com a finalidade de financiar programas de reordenao fundi
ria e de assentamento rural. O Banco da Terra, alm de ser um
programa de governo, foi institudo por lei e lanado como sendo
a expanso, para todo o pas, do Cdula da Terra, desenvolvido
pelo governo brasileiro em parceria com o Banco Mundial. Esse
programa comeou a operar em 1999 nos estados de Santa Cata-
rina, Gois, Paran, Esprito Santo e Rio Grande do Sul.
O Banco da Terra (BRASIL, 1999b) apresentou dife-
renas com relao a seu antecessor. Enquanto o Cdula da
Terra se tratava de um projeto-piloto, o Banco da Terra seria
a maturidade da poltica no pas. Por ser piloto, o Cdula da
Terra restringiu a maior parte de seu pblico aos camponeses
nordestinos; com sua expanso a partir do Banco da Terra, o
Alexandra Maria de Oliveira
104

pblico foi ampliado e diversificou-se. Devido a essa particula-


ridade, o Cdula da Terra contou com verbas a fundo perdido
do Banco Mundial, no previstas no Banco da Terra.
O pblico-alvo do Cdula da Terra foram os trabalhado-
res rurais sem-terra e os minifundirios, j no Banco da Ter-
ra foram os trabalhadores rurais, pequenos agricultores e os
filhos dos trabalhadores e agricultores rurais. Isso permitiria
aquisio de terra na forma de organizao associativa e in-
dividual. Alm disso, no Banco da Terra foi gestada a entrada
dos filhos dos trabalhadores e agricultores rurais na reforma
agrria de mercado do Banco Mundial.
No que diz respeito forma de aquisio da terra, no C-
dula da Terra, a associao negociava diretamente com o pro-
prietrio da terra o imvel que queria comprar. No Banco da
Terra, a associao escolhia a rea que queria comprar e, com a
ajuda de rgos tcnicos estaduais e do Incra, negociava o preo
da terra com o proprietrio. A introduo da participao do
Incra foi uma tentativa de resolver a excluso desse rgo do
processo de constituio da reforma agrria de mercado.
Outra diferena foram as condies de financiamento. No
Cdula da Terra o financiamento era feito em dez anos, sendo trs
anos de carncia, ancorado na TJLP, taxa de juros sujeita s flutua
es de mercado, mais a taxa de remunerao do agente financeiro,
em torno de 1% ao ano sobre o saldo devedor. No Banco da Terra a
compra da terra passou a ser financiada em at vinte anos, com trs
anos de carncia e juros subsidiados que variavam de 2%, nas reas
mais pobres, a 6% ao ano. De acordo com o ex-ministro da Refor-
ma Agrria, as condies de financiamento do programa passavam
a ser substitudas, permanecendo as ltimas.
O Banco da Terra funcionou de 1999 a 2002, perodo de
transio governamental que terminou com a vitria do candi-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
105

dato Lus Incio Lula da Silva, eleito por uma coligao poltica
liderada pelo PT, com apoio dos movimentos sociais e entidades
de representao camponesa de luta pela reforma agrria.
Porm, antes de findar o governo do presidente Fernan-
do Henrique Cardoso, em 2002, o Ministrio de Desenvolvi-
mento Agrrio, no comando de Raul Julgmann, lanou em
substituio ao Banco da Terra um novo programa de acesso
terra com base no mercado, o Crdito Fundirio e Combate
Pobreza Rural (CFCP).
O projeto Crdito Fundirio e Combate Pobreza
Rural (BRASIL, 2002) se manteve com a proposta de seus
antecessores, ou seja, aliviar a pobreza rural no campo bra-
sileiro. Financiado pelo governo federal e pelo Banco Mun-
dial, trouxe como novidade a participao da Contag na sua
criao e implementao.
De acordo com Medeiros (2003), as crticas ao Cdula da
Terra e seu desenrolar Banco da Terra fizeram com que o Banco
Mundial procurasse a Contag para que ela colocasse suas obje-
es poltica. Como resultado disso, o Bird apresentou uma con-
traproposta, discutida em 2002 pela Contag, por representantes
de delegaes de diversos estados, de governadores, do Ncleo
de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (Nead) e do Incra.
Em outra reunio, as federaes de trabalhadores na agricultura,
o Nead e o Banco Mundial fecharam acordo em torno do Crdito
Fundirio e Combate Pobreza Rural, garantindo a excluso de
reas superiores a quinze mdulos rurais (que do ponto de vista
legal, se improdutivas, so passveis de desapropriao).
O CFCP atingiu todos os estados das regies Nordeste e Sul,
alm de Minas Gerais e Esprito Santo, no Sudeste. Sua proposta
permitiu o crdito individualizado (sem direito a recursos produ-
tivos) e o financiamento se manteve com o prazo de at vinte anos,
Alexandra Maria de Oliveira
106

com trs anos de carncia, juros fixos de 6% ao ano, com rebate de


50%, aplicveis sobre os encargos financeiros, se pagas em dia as
prestaes, alm da iseno da correo monetria.
De acordo com Sauer (2002), a entrada da Contag na pol-
tica de crdito fundirio do Banco Mundial contrariou toda a luta
travada at ento. Significou, no plano econmico, ganhos para
os tcnicos do Banco Mundial que utilizaram o nome da entida-
de para justificar o apoio, a participao e o monitoramento da
sociedade civil ao projeto. J no plano poltico e social, significou
um retrocesso na luta pela construo da justia social no campo.
O apoio da Contag ao CFCP foi fundamental para legiti-
mar a ampla participao dos movimentos sociais e das entidades
de representao dos camponeses na execuo dos programas
que vinham sofrendo ataques constantes da sociedade civil or-
ganizada, em especial do Frum Nacional pela Reforma Agrria
e Justia no Campo. No entanto, a adeso da Contag significou a
perda da unidade desse movimento. O direito da Contag de pro-
por e negociar o que lhe parecia melhor contribuiu para que a
ideia da luta comum trabalhada no frum de uma reforma agr-
ria ampla e irrestrita perdesse foras. Por isso, o frum manteve
suas crticas ao CFCP do governo Fernando Henrique Cardoso,
procurando mostrar que esse programa reafirmava a lgica da re-
forma agrria de mercado construda pelo Banco Mundial como
uma proposta alternativa reforma agrria, mas implementada
como uma contrarreforma agrria.
Os projetos Cdula da Terra, Banco da Terra e Crdito
Fundirio e Combate Pobreza Rural desenvolvidos no governo
Fernando Henrique Cardoso possuem em comum a lgica de va-
lorizao da apropriao privada da terra. Embora tenha por base
a mesma poltica de contrarreforma agrria, distinguem-se na es-
trutura e elaborao. As abrangncias, continuidades, mudanas e
diferenas esto resumidas no Quadro 2 que se segue.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
107

Quadro 2 Comparativo dos programas Cdula da Terra, Banco da Terra e


Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural do governo
Fernando Henrique Cardoso*

Caractersticas Cdula da Terra Banco da Terra CFCP


CE, PE, MA, BA e norte Nordeste, Sul, Nordeste, Sul + MG
Abrangncia de MG Sudeste + GO, MS, e ES
MT, TO e RO
Trabalhadores rurais Trabalhadores rurais Trabalhadores rurais
sem-terra e minifun sem-terra ou mi- sem- terra ou mini-
Pblico-alvo fundirios, incluindo
dirios organizados em nifundirios e seus
associaes filhos jovens e mulheres

Perodo de vigncia De 1997 a 2002 De 1999 a 2002 De 2001 a 2004


1a fase: US$ 400
milhes (3 anos); 2a
Oramento previsto US$ 150 milhes R$ 928.273.178,00
e 3a fases: US$ 1,6
bilho (7 anos)
Nmero de famlias 15.267 51.808 50 mil em 3 anos
beneficiadas 250 mil em 10 anos

1a fase: juros de 4% ao Juros de 2% a 6% ao Juros de 6%, carncia


ano, carncia de 3 anos ano, podendo ir at de 3 anos e prazo de
e prazo de at 10 anos; 12% ao ano, carncia at 20 anos para pagar.
Condies de
2a fase: juros de 2% a de 3 anos e prazo de Rebate de 50% sobre
pagamento
6% ao ano, carncia de at 20 anos os encargos, se pagas
3 anos e prazo de at em dia as prestaes
20 anos
Crdito no R$ 1.300,00 por famlia Zero R$ 2.400,00 por
reembolsvel famlia
Bird, governos federal, Bird, governos Bird, governos
estaduais e associaes federal e estaduais federal e estaduais
Fontes de recurso
comunitrias e associaes e associaes
comunitrias comunitrias

MDA, Unidade Tcnica Conselho curador, Conselhos estaduais


de Coordenao agncias estaduais, e municipais de
Estadual, parcerias ncleos municipais desenvolvimento
Estrutura de institucionais estaduais e e associaes rural sustentvel,
funcionamento municipais e associaes comunitrias unidade tcnica
comunitrias de implantao
e associaes
comunitrias

Fonte: Adaptado de Pereira (2003).


Nota: Apesar do autor se utilizar de resultados de balano oficial (1999 a 2002)
e dados de previso, nossa inteno foi mostrar as mudanas que se reve-
lavam nos programas a partir da presso dos movimentos sociais.
Alexandra Maria de Oliveira
108

A agilidade no desenvolvimento e a mobilidade na


troca dos programas revelam o impasse travado no campo
brasileiro entre os movimentos sociais e a poltica do gover-
no Fernando Henrique Cardoso. De acordo com Oliveira
(2001), a presso feita pelos movimentos sociais com a am-
pliao das ocupaes levou o governo FHC a ampliar os
assentamentos. Tal fato mostra que a reforma agrria, antes
de ser uma poltica propositiva do governo, a necessidade
de resposta presso social.
Para o autor, os movimentos sociais so movimentos de
luta que representam uma classe social, capaz, inclusive, de co-
locar o presidente Fernando Henrique Cardoso na defensiva.
Esse fato provocou o contra-ataque do governo com fortes alia-
dos, como o Judicirio, e o apoio de intelectuais que reforaram
a ideia de inexistncia de uma questo agrria. A no constru-
o de uma poltica de reforma agrria nesse governo foi uma
fragilidade muito bem trabalhada pelos movimentos sociais que
encontraram nos acampamentos, nas ocupaes e, sobretudo,
na luta por seus direitos estratgias para a continuidade da luta
pela reforma agrria, muito embora o governo tenha mantido o
peso decisivo do Banco Mundial na formulao das polticas de
desenvolvimento agrrio do pas.
Conforme Rezende e Mendona (2004, p. 9), no conjunto
da sociedade civil organizada, o incio do governo Lula da Sil-
va, em 2003, trouxe esperanas na reverso da poltica agrria
de desenvolvimento rural implementada no governo Fernando
Henrique Cardoso, com o apoio do Banco Mundial. A expecta-
tiva era de que a reforma agrria estivesse no centro da agenda
poltica, como uma forma importante de gerao de empregos,
de garantia da soberania alimentar e como base de um novo
modelo de desenvolvimento rural.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
109

No governo Lula da Silva, o Ministrio de Desenvol-


vimento Agrrio anunciou o II Plano Nacional de Reforma
Agrria: paz, produo e qualidade de vida no meio rural. O
II PNRA, apresentado pelo ministro Miguel Rossetto, minou a
esperana dos movimentos sociais de verem desfeita a concen-
trao de terras no pas.
A proposta apresentada por Sampaio (2004), que de-
fendia uma reforma agrria com desenvolvimento econmi-
co, justia social e extenso da cidadania democrtica a toda
a populao do campo, com possibilidade do assentamento
de um milho de famlias at 2006, foi alterada pela equipe
do ministro Miguel Rossetto (BRASIL, 2003), que ao adap-
t-la concebeu uma reforma agrria como condio para o
crescimento econmico, com distribuio de renda e sobera-
nia da nao, mas props a reduo do nmero de famlias a
serem assentadas via desapropriao.
Segundo Weber e Lrio (2003), o denominado plano
Plnio foi encomendado pelo prprio presidente Lula da Silva
e pelo ministro Rossetto. Plnio de Arruda Sampaio, ex-depu-
tado federal e um dos fundadores do PT, reuniu uma equipe
de tcnicos e intelectuais do ministrio, do Incra, do Institu-
to de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), da USP, Unicamp,
Unesp e universidades federais e formulou uma proposta de
reforma agrria para assentar um milho de famlias, em qua-
tro anos, a um custo de R$ 24 bilhes. No plano apresentado
por Miguel Rossetto (plano Rossetto), diante do oramento
para 2004 de R$ 1,1 bilho, ele centrou o grosso de sua ao
na regularizao dos assentamentos. At 2006, cerca de 500
mil famlias deveriam receber a posse da terra onde viviam. A
essas se somariam mais 150 mil, que teriam crdito fundirio
para comprar um pedao de terra.
Alexandra Maria de Oliveira
110

Considerando que regularizao de terras no altera es-


trutura fundiria e que a desapropriao de terras improduti-
vas fora deixada de lado, ficou difcil se falar em reforma agr-
ria no governo Lula da Silva. Mesmo assim, o lanamento do II
PNRA no desestimulou os movimentos sociais que, manten-
do em alta a credibilidade do governo Lula, continuaram com
sua jornada de luta, nomeada de Abril Vermelho, realizando
diversos tipos de mobilizao como caminhadas, atos pblicos
e mais de 140 ocupaes de terra.
Em 2003, tambm foi lanado o Programa Nacio-
nal de Crdito Fundirio (BRASIL, 2003) do governo Lula
da Silva. O programa esteve apoiado em duas experincias:
a primeira foi o Banco da Terra, cuja execuo foi criticada
por no ter mecanismos de controle social e por no con-
tar com uma participao efetiva da sociedade civil. Por isso,
seus mecanismos de gesto e de controle foram frgeis, per-
mitindo o surgimento de irregularidades que resultaram em
um maior endividamento dos camponeses. E a segunda ex-
perincia foi o Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural,
elaborado e executado em parceria com a Contag, os estados
e o Banco Mundial. Esse projeto introduziu a participao
das organizaes sindicais em sua implementao nos nveis
municipal, estadual e nacional.
O PNCF foi apresentado como uma reivindicao hist-
rica de organizaes sindicais (Contag e Federao dos Traba-
lhadores da Agricultura Familiar do Sul Fetraf-Sul) por um
programa de crdito complementar desapropriao de terras
e como um mecanismo efetivo de participao e controle so-
cial. Nele ficou definida a no aquisio de reas improdutivas
maiores de quinze mdulos fiscais e a participao social atravs
dos trabalhadores e das trabalhadoras rurais e suas organizaes
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
111

comunitrias, do Conselho Municipal de Desenvolvimento


Rural Sustentvel (CMDRS), do Conselho Estadual de Desen-
volvimento Rural Sustentvel (CEDRS), da Unidade Tcnica
Estadual (UTE), do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (Condraf), das federaes de trabalhadores
na agricultura familiar e de seus sindicatos. Dessa forma, o pro-
grama no repetiria os problemas ocorridos nas experincias
anteriores nem faria parte de qualquer reforma agrria de mer-
cado, fundamentalmente, porque no compraria reas passveis
de desapropriao e por ter uma estrutura participativa desde a
elaborao e gesto at a execuo.
O PNCF visou como pblico-alvo os trabalhadores ru-
rais sem-terra, os pequenos proprietrios rurais com acesso
precrio terra e os proprietrios minifundirios, incluindo
os jovens e os idosos. Teve como princpio a autonomia das
comunidades, isto , a associao deveria selecionar seus par-
ticipantes, escolher o imvel a ser comprado, bem como nego-
ciar o preo da terra com o proprietrio e, ainda, a forma de
gastar os recursos destinados aos investimentos comunitrios
e as formas de organizao da associao e da produo, entre
outras atividades.
O financiamento para aquisio das terras era feito com
recursos reembolsveis provenientes do Fundo de Terras e da
Reforma Agrria e o financiamento para investimentos comu-
nitrios com recursos no reembolsveis era proveniente, sobre
tudo, do contrato com o Banco Mundial. Esses investimentos so
de trs tipos: a) investimentos produtivos (roas de subsistncia
e produo, formao de pastos, instalaes, conservao dos
solos, custeio das primeiras safras, aquisio de animais, etc.);
b) investimentos de infraestrutura bsica (moradia, abastecimen-
to de gua, eletrificao, estradas internas propriedade, etc.); e c)
Alexandra Maria de Oliveira
112

investimento para a formao de poupana pelas famlias (fundos


bancrios de investimento, formao de capital de giro, etc.).
Os camponeses participantes desse programa dispem,
ainda, de recursos no reembolsveis de apoio inicial de insta-
lao no valor mximo de R$ 2.400,00 e, no caso das proprie-
dades localizadas na faixa do semirido, um recurso adicional
de R$ 2.000,00 por famlia, para custear despesas com segu-
rana hdrica. A contrapartida dos camponeses seria de pelo
menos 10% do total de investimentos, atravs de mo de obra,
materiais ou em dinheiro, mas era, basicamente, sob a forma
de trabalho. Assim, a fonte de recursos do programa foi o Fun-
do de Terras e da Reforma Agrria (antigo Banco da Terra),
criado pela Lei Complementar n 93/98 e regulamentado pelo
Decreto n 4.892/2003, e o Banco Mundial.
O PNCF est subdividido em trs linhas de financia-
mento. Combate Pobreza Rural, que visa atender os traba-
lhadores rurais sem-terra, arrendatrios, meeiros, agregados,
posseiros e minifundirios com renda familiar anual inferior a
R$ 4.800,00 e patrimnio familiar inferior a R$ 9.000,00, no
considerada a casa de moradia da famlia.
A linha Nossa Primeira Terra seria para atender de
manda de jovens sem-terra ou filhos de agricultores familia-
res, na faixa etria de 18 a 24 anos, que desejam permanecer
no meio rural e investir em uma propriedade. As condies de
elegibilidade so idnticas s da linha Combate Pobreza Rural.
Na Consolidao da Agricultura Familiar, as aqui-
sies poderiam ser individuais ou em grupos organizados
em associaes ou no. Os beneficirios deveriam ter ren-
da familiar inferior a R$ 15.000,00 e patrimnio inferior a
R$ 30.000,00. As demais condies de elegibilidade foram
idnticas s da linha Combate Pobreza Rural.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
113

O Fundo de Terras e da Reforma Agrria (BRASIL, 2003)


teve a finalidade de financiar programas de crdito fundirio e
de integrao e consolidao de assentamentos rurais. Apresenta
como principais condies de financiamento, conforme o Con-
selho Monetrio Nacional, os seguintes prazos de amortizao:
a) para financiamentos de at R$ 15.000,00, at quatorze anos,
includos at vinte e quatro meses de carncia; e b) para finan-
ciamento de valores acima de R$ 15.000,00, at dezessete anos,
includos at vinte e quatro meses de carncia. Sero aplicveis
ao ano taxas de juro de 3% para o valor de at R$ 5.000,00, 4%
para valores de R$ 5.001,00 at R$ 15.000,00, 5,5% para valores
entre R$ 15.001,00 e R$ 25.000,00, e 6% para valores acima de
R$ 25.000,00, com bnus de adimplncia fixo, conforme regio
de localizao do imvel (regio semirida nordestina e estados
de Minas Gerais e Esprito Santo = 40%, restante do Nordeste =
30%, regies Centro-Oeste, Norte e Sudeste, exceto So Paulo
= 18%, regio Sul e So Paulo = 15%). Esse bnus aplicvel
totalidade dos encargos financeiros e do valor principal de
cada parcela do financiamento, exclusivamente, quando pagas
nos respectivos vencimentos. H ainda a garantia hipotecria
do imvel financiado. Na linha Consolidao da Agricultura
Familiar, o financiamento pode ser de at 100% dos projetos de
investimentos bsicos, de infraestrutura e produo.
A gesto financeira do Fundo de Terras e da Reforma
Agrria ficou a cargo do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), porm, como rgo gestor do
Fundo de Terras, ficou designado o Ministrio de Desenvol-
vimento Agrrio, atravs da Secretria de Reforma Agrria.
Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(Condraf) coube aprovar o regulamento operativo do fundo,
que dever conter a definio das diretrizes gerais; apreciar as
Alexandra Maria de Oliveira
114

avaliaes de desempenho e de impacto do fundo e dos progra-


mas por ele financiados; encomendar, quando achar necessrio,
avaliaes ou estudos especficos relativos ao fundo e aos pro-
gramas por ele financiados; e solicitar informaes que julgar
necessrias ao desempenho de suas atribuies ao rgo gestor
do fundo e aos rgos executores dos programas financiados
com recursos do fundo. Ao Comit do Fundo de Terras, criado
pelo Condraf, caber aprovar os manuais de operao dos pro-
gramas financiados, aprovar os planos anuais de aplicao de re-
cursos e monitorar o prprio desempenho financeiro e contbil,
alm de monitorar o desempenho dos programas financiados.
As fontes de recursos do Fundo de Terras esto
distribudas da seguinte maneira: a) 60% dos valores origi-
nrios de contas de depsito sob qualquer ttulo, repassados
ao Tesouro Nacional na forma do artigo 2 da Lei n 9.526
de dezembro de 1997; b) parcela dos recursos a que se refere
o artigo 239, pargrafo 1, da Constituio; c) ttulos da d-
vida agrria (TDA); d) dotaes consignadas no oramento
da Unio e em crditos adicionais; e) dotaes consignadas
nos oramentos dos estados, do Distrito Federal e dos muni-
cpios; f) retorno de financiamentos com recursos do Banco
da Terra e do Incra; g) doaes realizadas por entidades na-
cionais ou internacionais, pblicas ou privadas; h) recursos
decorrentes de acordos, ajustes, contratos e convnios ce-
lebrados com rgos e entidades da administrao pblica;
i) emprstimos e financiamentos de instituies financeiras
nacionais ou internacionais; e j) recursos diversos, inclusi-
ve os resultantes das aplicaes financeiras dos recursos do
Banco da Terra e de captao do mercado financeiro.
No primeiro ano de operacionalizao 1999 , o Fun-
do de Terras e da Reforma Agrria demonstrou fragilidade
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
115

em seus registros contbeis, bem como falta de programao


de seus recursos, o que gerou incertezas com relao a sua
sustentabilidade financeira. A reestruturao do Fundo de
Terras e dos programas por ele financiados representou para
o governo a oportunidade de adequar os mecanismos de sua
gesto financeira de forma a otimizar os recursos aportados
pelo Tesouro e assegurar a continuidade a longo prazo de
suas aes. A estratgia de longo prazo (trinta anos) baseia-
-se em um aporte de recursos de R$ 330 milhes por ano por
parte do Tesouro Nacional. Tais recursos representam 0,05%
da dvida pblica mobiliria nacional. Portanto, para que
o fundo possa manter uma poltica de crdito fundirio de
longo prazo, estima-se que os recursos do Tesouro Nacional
permaneam no patamar de R$ 300 milhes por ano. Dessa
forma, o fundo poder beneficiar cerca de 190.000 famlias
e, a partir de 2012, efetuar recolhimento ao Tesouro dos seus
rendimentos financeiros. O Quadro 3 resume os pontos bsi-
cos do PNCF do governo Lula da Silva.
O PNCF alimentou o descontentamento dos movimen-
tos sociais na luta pela reforma agrria no governo Lula da Sil-
va. Isso porque o programa manteve o incentivo aquisio
de terra atravs do processo de compra e venda no mercado,
deixando de lado a aquisio via desapropriao, e introduziu
a estratgia de gesto do Fundo de Terras e da Reforma Agr-
ria em longo prazo (trinta anos), sinalizando um tempo longo
para pagamento.
Alexandra Maria de Oliveira
116

Quadro 3 Programa Nacional de Crdito Fundirio do governo


Lula da Silva

Caractersticas PNCF

Abrangncia Nordeste, Sul + Minas Gerais e Esprito Santo

Trabalhadores rurais sem-terra ou minifundirios,


Pblico-alvo
incluindo jovens e mulheres
Perodo de vigncia De 2003 a 2010
Oramento total previsto R$ 300 milhes por ano (em 7 anos)
Nmero de famlias beneficiadas 50 mil (at 2006)
(previsto) 190 mil (at 2010)

Combate Pobreza Rural; Nossa Primeira Terra;


Linhas de emprstimo
Consolidao da Agricultura Familiar

Em 2003: juros de 6% ao ano com carncia de 3 anos e


prazo de at 20 anos para pagar. Rebate de 50% sobre os
encargos, se pagas em dia as prestaes
Condies de pagamento
Em 2004: juros de 3% a 6,5% ao ano para faixas de
valores entre R$ 15.000,00 e R$ 25.000,00, com prazos
de carncia de 24 meses para todos
Apoio inicial de instalao no valor de R$ 2.400,00
por famlia. No caso de famlias residentes na faixa do
Crdito no reembolsvel
semirido, haveria recurso adicional de R$ 2.000,00 por
famlia, para custear despesas com segurana hdrica
Bird, governos federal e estaduais e associaes
Fontes de recurso
comunitrias
Federaes dos trabalhadores rurais e associaes
Estrutura de funcionamento
comunitrias, entre outras

Fonte: Adaptado de Brasil (2003, 2004).

No texto de apresentao do PNCF, pela primeira vez, o


governo assumiu a necessidade de um sistema de monitoramento
do mercado de terra para se evitarem aumentos de preos provo-
cados pelo programa e manteve a pluralidade de rgos gestores,
dando poder especial ao Condraf.
Desse modo, o PNCF do governo Lula da Silva negligen-
ciou a luta camponesa pela reforma agrria e manteve uma po-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
117

ltica agrria de valorizao do mercado, e no do Estado, como


instrumento legal de acesso terra. Assim, garantiu a continui-
dade de uma poltica de contrarreforma agrria no Brasil.
A contraparte do governo Lula da Silva na formulao do
PNCF foram os volumes de recursos previstos para o Fundo de
Terras, que ficou na faixa de R$ 330 milhes por ano, a serem
desembolsados at o final do governo, e a cooptao de alguns
dos movimentos sociais de luta pela reforma agrria. Essas aes
foram indcios da inteno de se fazer com que a reforma agrria
de mercado do Banco Mundial em parte substitusse os instru-
mentos legais, hoje disponveis, capazes de atenuar os conflitos no
campo, a pobreza rural e proporcionar uma reforma agrria com
desenvolvimento econmico, justia social e participao poltica
da classe camponesa no Brasil.
A grande semelhana entre os programas apoiados pelo
Banco Mundial e seus impactos nos pases em desenvolvimento
localizados na Amrica Latina, frica e sia trouxeram a neces-
sidade de compreend-los e discuti-los para esboar, assim, os
caminhos impostos pelo capital s comunidades camponesas.

2.3 A Reforma Agrria de Mercado do Banco Mundial na


Amrica Latina, frica e sia

2.3.1 Amrica Latina

Colmbia

A Colmbia conheceu no sculo XX a organizao


camponesa aliada luta dos indgenas e dos afro-colom-
bianos por uma reforma agrria ampla. Conforme Oliveira
Alexandra Maria de Oliveira
118

(2004a), em 1961, esse pas conquistou sua primeira Lei de


Reforma Agrria (Lei n 135), denominada reforma social
agrria, que visou tornar a aldeia em uma espcie de clula
bsica do trabalho rural, composta por unidades de explo-
rao camponesa individual ou associativa. A propriedade
privada seria reestruturada visando garantir a posse comu-
nitria das populaes indgenas.
A no realizao da reforma social agrria e o aprofun-
damento da questo poltica levaram a Colmbia guerra ci-
vil. A Associao Nacional de Usurios Camponeses (Anuc)
liderou boa parte da luta camponesa com ocupaes de ter-
ra nas dcadas de 1960 e 1970, perdendo um pouco de sua
atuao nos anos 1980. Nesse perodo de luta, o movimento
das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (Farc) se
multiplicou no pas. A Marcha dos Colonos de El Pato, em
Caquet, nos anos 1980, reanimou a luta do campesinato, de-
senvolvendo novas aes, como as greves e o ressurgimento
das ocupaes, que passaram a crescer. No final dos anos
1980 encontravam-se aliados movimento campons, movi-
mento guerrilheiro e movimento indgena que, com grande
fora, explodiram em marchas camponesas e ocupaes de
terra. A represso militar no tardou.
De acordo com Mondragn (2003), o governo de Csar
Gaviria, aceitando uma proposta do Banco Mundial, decidiu
modificar esse processo e props o programa Mercado Subsi-
diado de Terra. A coordenao agrria, composta por um con-
junto de organizaes camponesas, reagiu com um projeto de
lei alternativo, visto que o projeto governamental consolidava
a tendncia dos altos preos e deixava o Instituto Colombiano
de Reforma Agrria (Incora) e os camponeses dependentes
das propostas dos proprietrios de terra.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
119

O programa Mercado Subsidiado de Terras foi propos-


to pelo Banco Mundial e criado por lei em 1994 (Lei n 170),
porm somente em 1996 foi concedido um emprstimo para
financiar experincias-piloto, com o objetivo de preparar um
conjunto de projetos de apoio reforma agrria de mercado.
Para Mondragn (2003, p. 149),

[...] el programa de mercado subsidiado de tierras fue


anunciado con bombos y platillos, como si fuera una
forma de garantizar el acceso de los campesinos a la
propiedad de la tierra, eliminando las interferencias
burocrticas y la innecesaria intervencin del estado.
Ahora, sin embargo, se ve que su cubrimiento ha sido
mnimo y para completar, ha sido puesto en la encru-
cijada por la crisis [...].

A debilidade do programa comeou a ser sentida um


ano depois, e, em 1998, o governo Andrs Pastrana substituiu o
programa Mercado Subsidiado de Terras pelo que chamou de
programa de Alianas Estratgicas entre grandes e pequenos
proprietrios e empresrios, o que o Banco Mundial passou a
denominar associao para a produo.
Nos depoimentos das famlias assentadas por esse pro-
grama foram revelados os problemas seguintes:

[...] la demanda [de tierra] es de todos modos muchos


ms grande que la oferta y no lo es ms por falta de
informacin [...]. Al fin y al cabo el programa tiene una
pequea incidencia en un segmento del mercado, es
decir el de ofertas de los medianos propietarios, nunca
grandes propietarios latifundistas [...] e, ainda, el sub-
sidio no alcanza a cumplir su papel de garantizar que
la rentabilidad de la finca permita pagarla (MONDRA-
GN, 2003, p. 150)
Alexandra Maria de Oliveira
120

Conforme Mondragn (2003), as associaes produtivas


foram projetos que visaram no ao fortalecimento da economia
camponesa, mas sua subordinao e entrega de suas pro-
priedades a grandes corporaes. As alianas estratgicas ocor-
ridas entre as comunidades rurais e o setor privado tm servido
para justificar o fracasso do projeto de Mercado Subsidiado de
Terras. Assim, o Banco Mundial vem justificando uma suposta
experincia de reforma agrria de mercado nesse pas.
A reforma agrria de mercado do Banco Mundial apre-
sentou problemas, porm,

[...] ms que la salida de la encrucijada en que est un pe-


queo programa de subsidio al mercado de tierra, como
parte de un nuevo proyecto de privilegios para la gran
propiedad, lo que se impone es la reforma agraria como
solucin de fondo (MONDRAGN, 2003, p. 165).

Na Colmbia, resultados mostram que o Banco Mundial


se orientou na direo contrria reforma agrria reivindica-
da pelos camponeses em seus projetos de vida e reconstruo
da agricultura nacional. Na luta pela reforma agrria, o movi-
mento guerrilheiro ocupa pores territoriais do pas e tem,
no campesinato e nas populaes indgenas, parte significativa
de seus companheiros.

Guatemala

A Guatemala um dos pases da Amrica Central que


apresenta forte rigidez na concentrao de terras. De acordo
com Tanaka e Wittman (2004), em 1998, na agricultura de ex-
portao, 0,15% dos produtores detinha 70% das terras ar-
veis, enquanto 96% dos camponeses ocupavam apenas 20%
das terras agricultveis do pas.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
121

De acordo com Benjamin (1986), na dcada de 1950,


houve uma tentativa de implantar uma profunda reforma agr-
ria na Guatemala, durante o governo democraticamente eleito
de Jacobo Arbenz (1951-1954). Parcelas de terras improdutivas
das grandes plantaes inclusive de propriedade da United
Fruit Company foram entregues aos camponeses. Mas, jus-
tamente por causa de sua reforma e de sua poltica nacionalis-
ta, Arbenz foi derrubado por um golpe militar planejado pelos
Estados Unidos, em 1954. Assim, 99% das terras expropriadas
foram devolvidas a seus antigos donos, que receberam tambm
garantias de que elas nunca mais seriam tocadas. Desde 1954, os
sucessivos governos vm respeitando esse acordo.
O retorno do governo civil em meados da dcada de
1980 foi festejado com aes dos movimentos sociais de traba-
lhadores que buscavam em suas marchas recolocar a reforma
agrria na pauta do dia do Acordo de Paz.
Para Garoz e Gauster (2003), os Acordos de Paz, firma-
dos em 1996, entre governo nacional e Banco Mundial trou-
xeram o modelo de reforma agrria assistida pelo mercado,
denominado Fontierras. Os pressupostos que definiram a
reforma agrria de mercado na Guatemala seguiram os mes-
mos princpios do que vinha sendo proposto no Brasil e na
frica do Sul, ou seja, a criao de um fundo de terras para a
abertura de crditos para compra de terras, pagas em dinheiro,
vista. Conforme os autores, essa poltica passou a ser o nico
mecanismo de acesso terra no pas.
Com base em pesquisa emprica de Garroz e Gauster
(2003) nas comunidades, o funcionamento do programa, na
Guatemala, esteve repleto de problemas: burocracia na busca
de terras que preenchessem os requisitos exigidos pelo fundo,
irregularidades em sua administrao, erros na seleo dos be-
Alexandra Maria de Oliveira
122

neficirios, entrega de terras de m qualidade, desigualdades


na negociao, uso dos subsdios muitas vezes no definido
pela comunidade, atraso na entrega dos recursos, desistncias,
falta de informaes sobre as condies do crdito e do paga-
mento da dvida, entre outros.
Todos esses problemas concretos de funcionamento
do programa foram acompanhados de problemas estrutu-
rais que limitaram os impactos de uma poltica com enfo-
que no mercado. Um exemplo a prpria inexistncia de
um mercado de terras funcional, devido, particularmente,
limitada oferta de terras.
De acordo com Tanaka e Wittman (2004), no processo
de implementao da reforma agrria de mercado, o papel do
Acordo de Paz foi fraco. Isso porque os latifundirios estavam
relutantes, com receio de que as vendas pudessem aumentar
a demanda por terras e as ocupaes. Portanto, a implemen-
tao do fundo de terras ficou concentrada na privatizao e
na venda negociada de terras pblicas. Alm disso, o fato de
95% das propriedades da Guatemala no terem ttulo de terra
atualizado causou srias ambiguidades no direito de proprie-
dade, e o ineficiente registro de terras contribuiu para agravar
o desenrolar da reforma agrria de mercado nesse pas.
Meio que caminhando na direo contrria, os movi-
mentos sociais de luta pela reforma agrria e pelos direitos
humanos, em especial a Associao Nacional de Camponeses
(ANC), o Comit de Unidade Camponesa (CUC) e a Coorde-
nao Nacional de Indgenas e Camponeses (Conic), lanaram
uma proposta chamada Abrindo Brecha para o Desenvolvi-
mento Rural, projeto alternativo que pleiteava o acesso terra
e aos meios de vida no limitado por leis de mercado e propu-
nha o fim do modelo agroexportador.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
123

A Guatemala tem mostrado que os acordos de paz no


se revelaram paz efetiva no pas. Aos camponeses efetiva-se
sim, cada dia mais, a necessidade da luta pela terra e pela
reforma agrria.

Mxico

No Mxico, at antes da Revoluo Mexicana de 1910, a


estrutura fundiria do pas estava calcada na grande propriedade
privada. A partir da revoluo, com a Lei Agrria de janeiro de 1915
e o artigo 27 da Constituio de 1917, iniciou-se um longo processo
de reforma agrria no pas. Conforme Oliveira (2004b, p. 9-10), o
fundamento bsico dessa lei foi a extino do latifndio.

[...] as leis regulamentadoras do artigo n. 27 foram agru-


padas no Cdigo Agrrio. O princpio bsico era aquele
que todos os camponeses indgenas despojados ilegal-
mente de suas terras deveriam imediatamente t-las
restitudas. Aqueles que no as tinham podiam solicitar
terras aos governos das unidades federativas e s comis-
ses agrrias mistas. As terras doadas formaram os eji-
dos, que constituem-se em um sistema comuna.

O retorno da concentrao de terras, no sculo XX, tem


posto novamente a necessidade de uma nova reforma agrria
no Mxico. A luta dos movimentos camponeses e indgenas foi
duramente golpeada no governo do presidente Carlos Salinas,
depois de ter anunciado, em 1991, sua proposta de emenda
ao artigo 27, que resultou da Revoluo Mexicana. Esse artigo
tratava da reforma agrria, garantindo o direito terra para
todos os camponeses, a expropriao dos latifndios e a aloca-
o de terras para os ejidos, propriedade comunal e inalienvel.
Alexandra Maria de Oliveira
124

De acordo com Tanaka (2004, p. 126-127), a nova Lei Agr-


ria (emenda ao artigo 27), aprovada em 1992, teve por objetivos

Diminuir o crescimento do minifndio, promovendo


investimentos para aumentar a produo, com promessa
do presidente Salinas de gerar empregos e criar organiza-
es para os trabalhadores agrcolas. A emenda veio no
bojo de um pacote de reformas neoliberais que inclua a
criao da Zona de Livre Comrcio da Amrica do Norte
Nafta; a privatizao de empresas estatais e a desregula-
mentao dos mercados de produtos agrcolas.

A reforma de Salinas foi considerada a base para a cha-


mada modernizao do Mxico e teve como elementos-chave
o fim da expropriao das grandes propriedades e da obriga-
o constitucional do governo distribuir terra; a retirada do
Ministrio da Reforma Agrria da mediao nas disputas pe-
los direitos terra entre ejidatarios e proprietrios privados; a
possibilidade dos camponeses obterem ttulos individuais de
suas parcelas de terra; a no exigncia do trabalho individual
na terra e a abertura do ejido ao investimento estrangeiro dire-
to. Em sntese, a emenda ao artigo 27 procurou dar segurana
e garantia aos grandes proprietrios sem se importar com o
tradicional projeto de vida dos camponeses mexicanos.
Na contramarcha, a luta dos movimentos campons e
indgena, em especial o Movimento Zapatista, vem revelan-
do o anseio de retorno de dignidade, cidadania e justia social
no campo e de mudana profunda na ordem imposta. Na luta
pela reforma agrria, conforme Oliveira (2004b, p. 11), entre
as reivindicaes do lder do Movimento Zapatista, subco-
mandante Marcos, h a exigncia do retorno do Artigo 27 da
Constituio de 1917, que dava garantias legais propriedade
comunal das terras agrcolas.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
125

A revogao desse artigo fora imposta pelos EUA, em


1990, como pr-condio para a adeso mexicana formao
do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta), em
1992. No processo de luta pela reforma agrria, os camponeses
reconhecem na resposta governamental a reforma agrria de
mercado, pautada em um modelo de poltica fundiria pactua
do com a elite agrria.
O resultado tem sido a rebelio de camponeses e de et-
nias indgenas, a migrao dos braceros para os Estados Unidos
e a falta de emprego digno, entre outros problemas.
O desenvolvimento de um mercado de terra campo-
ns tem sido visto como uma contraproposta ao modelo de
reforma agrria articulado pelo governo mexicano. De acor-
do com Brquez (1996), o desenvolvimento de um mercado
campesino de terras tem se desprendido dos traos domi-
nantes do mercado de terras em cada rea e das possibilida-
des reais de participao camponesa. As alternativas prticas
de participao nos mercados de terra se define ao redor de
uma trade: a apropriao dos processos produtivos, o de-
senvolvimento da autonomia camponesa e o melhoramento
da qualidade de vida das comunidades em sua organizao
democrtica.
Nesse contexto,

[...] la posibilidad de un mercado de tierras com


orientacin campesina pasa necesariamente por el
acceso y disponibilidade de financiamiento especiales
[...]. Outro mecanismo propuesto que puede servir
para el desarrollo de un mercado campesino de
tierras es la creacin de fondos de tierras, que ayuden
a un encuentro entre vendedores y compradores,
expandiendo com ello el mercado y controlando la
Alexandra Maria de Oliveira
126

especulacin y la politizacin de estos mercados, a


partir de socializar la informacin, y com ello contribuir
a la regulacin de los precios de la tierra. Ligado a este
mecanismo y a las instituiciones de financiamento, es
fundamental la actualizacin del Registro Nacional
Agraria (BRQUEZ, 1996, p. 240-241).

A proposta de um mercado de terras campesino diferen-


cia-se, ento, da implementada pelo Banco Mundial somente
com relao possvel orientao camponesa no processo de
constituio. No restante, ambas apontam a mercantilizao
da questo agrria e a defesa da propriedade privada da terra.
Na prtica, o mercado campesino de terra ocorre e est
baseado no parentesco, na religiosidade, no cdigo costumei-
ro e no respeito ao prximo, portanto, no precisa ser criado.
Quando o campons cede uma parte da terra para a repro-
duo familiar do filho que casou ou quando a comunidade
permite o uso das terras em comum por camponeses parentes,
h a dinamizao de um mercado de terras campons, pois a
esto formas de se fazer transaes com a terra que admitem
a inexistncia de um ttulo de propriedade, porque se baseiam
na lgica camponesa de conceber a terra no sentido amplo da
produo de alimentos e reproduo da unidade camponesa.

2.3.2 frica

frica do Sul

O caso da frica do Sul deve ser considerado especial


no continente africano, porque a questo da propriedade da
terra est intrinsecamente relacionada questo da segregao
racial que permeia a histria desse pas. Desde o incio de sua
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
127

colonizao, os brancos controlam as terras mais frteis e, para


isso, criaram leis visando expropriao de terras da popula-
o negra, no competio no mercado econmico com essa
populao e formao de uma reserva de mo de obra barata
para o trabalho nas fazendas e, mais tarde, nas indstrias.
De acordo com Thwala (2004, p. 145),

[...] a reforma agrria essencial, no apenas em termos


de uma reparao histrica aos sculos de dominao
colonial, mas tambm para o processo de construo
democrtica da nao sul-africana.

A sociedade sul-africana se estruturou em regime ex-


tremamente desigual o apartheid. A reforma agrria, nesse
pas, alm de justia social e igualdade racial, passa pela ne-
cessidade de colocar um fim na misria absoluta conhecida da
histria do povo pobre do sul da frica.
Conforme Oliveira (2004c), em 1990, Nelson Mandela
foi libertado e o Conselho Nacional Africano (CNA) recupe-
rou a legalidade. Mandela foi eleito presidente da frica do Sul,
em 1994, nas primeiras eleies multirraciais e o CNA obteve
maioria na Assembleia Nacional. Esta aprovou a Lei de Direitos
sobre a Terra, que passou a restituir as propriedades aos cam-
poneses negros modificando a concentrao fundiria do pas,
que tinha 87% do territrio controlado pela minoria branca.
A maioria negra ainda no conseguiu que a lei fosse cumpri-
da integralmente e, como consequncia, formou-se no pas um
movimento social de luta pelo direito terra: Movimento do
Povo Sem Terra da frica do Sul (MPST). Filiado Via Cam-
pesina, esse movimento social trava luta intensa com o governo
sul-africano por reforma agrria, justia social, igualdade racial
e soberania alimentar.
Alexandra Maria de Oliveira
128

Para Thwala (2004), o governo ps-apartheid consi-


derou a reforma agrria uma iniciativa-chave para corrigir a
desigualdade social. A redistribuio de terras veio sendo ca-
racterizada como uma poltica de combate pobreza rural.
Orientado pelo Banco Mundial, o departamento de assuntos
agrrios do novo governo iniciou a implementao de um
complexo pacote de medidas para a reforma agrria: restitui-
o, redistribuio e legalizao de terras.
Conforme Kgwadi e Nefale (2003, p. 315), no esforo
de reparar a distribuio desigual da riqueza criada no regi-
me de apartheid, no perodo de 1996 a 1997, o governo de-
mocrtico sul-africano apresentou o Programa Integrado de
Redistribuio da Terra e Desenvolvimento Agrcola no Sul
da frica. O mesmo teve enfoque na

[...] politica de reforma agraria basada en el mercado


dessarrolada y promovida por el Banco Mundial como
manera de fomentar una vida mejor para todos [...] en-
fatizando el mercado libre (el principio del comprador
disponible-vendedor disponible) en la agricultura y en
un papel menor para el estado.

Para os autores, com os estudos de caso foi possvel detec-


tar que o programa gerou uma srie de impactos: a) impacto ne-
gativo sobre a moral camponesa e coero das pessoas que no
podem participar do programa e b) antes da compra da terra,
requerido um detalhamento da planificao e valorizao do
assentamento. Na prtica a construo desse plano e o processo
em si podem durar anos, o que se reverte em obstculo ao uso
efetivo da terra pelos camponeses assentados.
A poltica de reforma agrria do governo sul-africano ca-
minha para uma poltica de redistribuio e legalizao de ter-
ras, algo diferente de uma poltica de reforma agrria de fato. O
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
129

modelo assumido tem como pressuposto a frmula comprador


mais vendedor voluntrio igual a aquisio de terras. A raciona-
lidade do mercado de terras estimularia a eficincia camponesa,
que se revelaria no aumento dos nveis de produo do pas e
no pagamento da terra, assim, estaria garantida a insero dos
pobres do campo na economia.
Para Kgwadi e Nefale (2003, p. 318), preciso rever a
Ley de Restitucin de Derechos a la Tierra de 1994, que teve
como princpio un compromiso con la justicia restaurativa e
indemnizacin para el desposeimiento de la tierra sufrida por
individuos y comunidades negras durante el perodo colonial
y bajo el sistema del apartheid. Ao definir o mercado como
principal instrumento de acesso terra, o governo negou a le-
gislao agrria sul-africana e desrespeitou o compromisso do
Estado com os camponeses e as populaes negras do pas.
Por ocasio da IV Conferncia Internacional da Via Cam-
pesina, realizada em Itaci, So Paulo, em 11 de junho, Pilane
(2004), membro do Comit Nacional Central do MPST da fri-
ca do Sul, apresentou a situao dos camponeses e a reforma
agrria na frica do Sul. Eis alguns trechos da entrevista:

A frica do Sul alcanou a democracia h pouco tem-


po, apenas 10 anos atrs. Questes como Reforma
Agrria, Soberania Alimentar e a proibio de orga-
nismos geneticamente modificados so quase questes
de luta. Estamos lutando, e nossa luta est abrangendo
todas essas questes. Esta conferncia ocorre em um
momento em que Reforma Agrria e redistribuio
de terras so muito importantes na regio da frica
do Sul, e at resultam em situaes nas quais econo-
mias esto comeando a ruir por causa de reforma
agrria. [...]. A luta pela terra ocorre h mais de 350
Alexandra Maria de Oliveira
130

anos e no momento temos quase 7 milhes de peque-


nos produtores, pessoas do campo que realmente esto
comeando a se mobilizar e lutar pela terra. A estes 7
milhes esto se unindo 16 milhes de pobres urba-
nos que tambm precisam de terra por outras razes,
como habitao, e tambm para interesses de peque-
nas famlias. O governo da frica do Sul e outros go-
vernos na regio, por estarem adotando polticas do
Banco Mundial e do FMI, tornam a reforma agrria
muito lenta, e a maioria das pessoas v isso como uma
situao sem esperana, ento ainda temos que gerar
confiana nelas e dizer que no tarde demais para co-
mear a lutar por terra e reforma agrria. Alm disso,
na frica do Sul, as polticas adotadas pelos governos,
os governos do apartheid, so baseadas na destruio
dos camponeses e na transformao dos camponeses
em trabalhadores de fazendas s para servirem queles
que possuem a terra. Ento h uma histria de disposi-
o da terra, a terra foi tirada das pessoas pobres, e elas
foram foradas a trabalhar para aqueles que tinham a
terra, que eram europeus em sua maioria. [...]. Os cam-
poneses enfrentam duros desafios, porque a represso
estatal na regio est comeando a aumentar, e voc
v membros do movimento serem presos, torturados e
espancados pela polcia e pelo exrcito. Ento estamos
satisfeitos com o fato de a Via Campesina estar rea-
lizando esta conferncia, atravs da qual poderemos
compartilhar experincias com outros sem-terra de
outras regies do mundo. Esperamos aprender muito,
e esperamos levar o que aprendermos de volta para
nossos membros na frica do Sul, para nos dar con-
fiana para continuar lutando sem desistir.

Um programa de reforma agrria na frica do Sul deve-


ria buscar instrumentos legais capazes de restituir com justia
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
131

os direitos comunais e territoriais dos camponeses. Essa seria


uma forma de promover a cidadania com justia social e me-
lhoria da qualidade de vida das comunidades rurais pobres e
dos sem-terra que comeam a se organizar e engrossar a massa
de camponeses sem-terra na luta pela reforma agrria presente
nos pases em desenvolvimento.

Zimbbue

No Zimbbue, o perodo ps-independncia (1980) foi


marcado por uma reforma agrria implementada a partir do
acordo da Casa Lancaster. Conforme Lebert (2004, p. 165),

[...] a terra era comprada pelo Estado de proprietrios


brancos que voluntariamente aderiam ao programa e
era redistribuda a pessoas selecionadas pelos funcion-
rios distritais, sob superviso direta do governo central.
O setor privado liderava a identificao de terras e con-
trolava o montante disponvel para reassentamento.

O programa criado com a Casa Lancaster foi controlado


pelo setor privado e beneficiou os proprietrios rentistas, pre-
miando-os com a venda de suas terras, no entanto, mostrou-se
incapaz de redistribuir terras em escala significativa s famlias
pobres do Zimbbue.
Para Lebert (2004), no programa, a aquisio de terras
no ocorreu uniformemente ao longo do tempo, havendo uma
forte desacelerao em seu andamento no final dos anos 1980.
Ento, os camponeses insatisfeitos passaram a se manifestar
com aes de ocupao de terra. Nos anos 1990, o governo
do Zimbbue iniciou uma efetiva poltica de desapropriao
de terras com indenizaes. Nesse perodo, o governo brit
Alexandra Maria de Oliveira
132

nico parecia decidido a perpetuar o esprito do acordo da Casa


de Lancaster, mesmo aps 1990, quando o acordo deveria ser
rescindido. O impasse entre o governo do Zimbbue e o Reino
Unido piorou entre 1996 e 2000, quando aumentaram as defi-
cincias na aquisio de terras e os conflitos agrrios se multi-
plicaram no pas.
Conforme Lebert (2004, p. 171),

A interveno do Estado na estrutura fundiria do


Zimbbue vem evoluindo nos ltimos quinze anos,
em resposta s debilidades do mercado em ofertar
terras apropriadas para reassentamento, tanto em
termos de qualidade quanto de localizao. Inicial-
mente, havia o pensamento de que a terra desapro-
priada seria integralmente indenizada pelo Estado.
Contudo, em face de resistncias internas e externas
a mudanas no padro de venda voluntria, a posi-
o do governo comeou a endurecer. Isso ocorreu,
sobretudo, a partir de meados dos anos 1990, quando
o Estado passou a adotar uma postura mais radical,
deixando de indenizar as terras pelo preo de merca-
do e atribuindo essa obrigao de reparao histrica
Gr-Bretanha. Desde ento, parece ter se desenvol-
vido uma crescente aliana entre o Estado e certas
foras sociais locais contra as condies impostas por
potncias estrangeiras e organismos internacionais a
um processo de redistribuio de terras fortemente
marcado por questes raciais.

Para o autor, a aliana entre governo e camponeses tem


sido possvel porque na experincia da reforma agrria no Zim-
bbue o mercado foi usado como mecanismo para redistribuir
terras, muito embora no exista uma massa de expropriados
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
133

como no caso do Brasil. A recente mudana para a desapropria-


o de terras no Zimbbue uma resposta s fraquezas do me-
canismo de mercado em disponibilizar terras apropriadas.
No caso do Zimbbue, as polticas de distribuio de
terras sempre tiveram a participao do mercado de terras
existente mesmo antes da independncia, em 1980. No caso
especfico da reforma agrria de mercado do Bando Mundial,
o problema foi agravado porque somente o mercado passou a
regular o processo de distribuio de terras.
De acordo com Matondi e Moyo (2003), a experincia
especfica de interveno do Banco Mundial em um programa
fundirio no Zimbbue surgiu durante a Conferncia de Do-
nantes em 1998, organizada pelo governo para arrecadar re-
cursos para financiar a segunda fase do Programa de Reforma
Agraria y Reasentamiento (LRPP). Durante a conferncia, o
Banco Mundial indicou que estaria disposto a apoiar um pro-
grama de reforma agrria no Zimbbue baseado em um con-
senso, transparente, que tivesse a reduo da pobreza como um
de seus objetivos centrais.
O problema na implantao do programa no Zimbbue

[...] demuestra que la reforma agraria que utiliza sola-


mente procesos del mercado es rara, porque el criterio
de la adquisicin de tierra en el mercado contradice las
demandas para la justicia social histrica. El proble-
ma com esta perspectiva es que es impertinente pensar
que la reforma agraria negociada puede ser dirigida
por terratenientes negociando com poblaciones rura-
les marginadas y empobrecidas (MATONDI; MOYO,
2003, p. 388).

A resposta camponesa s imperfeies dessa poltica


de mercado foram as ocupaes de terra que se intensifica-
Alexandra Maria de Oliveira
134

ram no pas nos ltimos cinco anos. Conforme Matondi e


Moyo (2003, p. 391),

[...] una creciente agitacin por parte de comunidades his-


tricamente desfavorecidas a quienes les faltan tierra. [...].
Las ocupaciones de tierra a finales del 2000 en Zimbabwe
reflejan el surgimiento de cierto nivel de alianza poltica
entre el estado y varias fuerzas sociales conectadas com
varias clases sociales en oposicin a lo que percibe como
las condiciones internacionales contra la redistribucin de
la terra en defensa de los intereses raciales limitados en la
tierra. [...]. Sin embargo, es necesario analizarlas con res-
pecto a otros dos instrumentos de adquisicin de la tierra
adquisiciones por el mercado y adquisiciones obligato-
rias que se relacionan con ocupaciones de una manera
polticamente determinada.

Os autores constataram que

[...] la experiencia zimbabuense com el enfoque del


mercado fue que la cantidad, la calidad, la ubicacin
y el costo de la tierra adquirida para redistribucin
fue dirigido por los terratenientes. No fue ni el GoZ
[governo de Zimbbue] como dirigente de la poltica
de adquisicin de la tierra ni los beneficiarios quienes
determinaron el proceso de acuerdo a sus necesidades
(MATONDI; MOYO, 2003, p. 396).

A reforma agrria no Zimbbue um tema que deve ser


tratado por um vis essencialmente poltico e de grande im-
portncia, porque tem relao com o desafio de colocar em
pauta os direitos de propriedade da poderosa classe dos fazen-
deiros. por isso que a reforma agrria no pode ser tratada
como um assunto tcnico ou uma poltica de mercado. Uma
das consideraes mais importante da experincia do Zimb-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
135

bue o fato de que o enfoque no mercado no coincide com os


requisitos de uma poltica de justia social.
No Zimbbue, a reforma agrria deve vir no sentido de
reparar as injustias do passado. Com criatividade, os campo-
neses esto desenvolvendo maneiras de resolver esse problema
a partir da organizao poltica e de aes legtimas, como as
ocupaes de terra.
De acordo com o lder poltico do Zimbbue, Rob Sacco
(apud OLIVEIRA, 2004c, p. 6-7), a reforma agrria zimbabua
na tem caminhado.

Em 2002, mais de 95% das grandes fazendas dos bran-


cos receberam os comunicados para desocuparem as
terras em 45 dias e, no final daquele ano, praticamente
os 14 milhes de hectares de terras tornaram-se dis-
ponveis para os camponeses negros. Dessa forma,
passou a ocorrer esta verdadeira revoluo zimbabua-
na. Desde julho de 2000, o presidente Robert Mugabe
iniciou uma reforma agrria compulsria denominada
Reforma Agrria e Plano de Implementao de Reas-
sentamento. O objetivo dotar de poder econmico a
maioria negra do pas e para que isso ocorresse, mais
de 4 mil dos 4,5 mil fazendeiros brancos tiveram suas
terras confiscadas para fins de reforma agrria. [...]. Os
capitalistas do pas no tm conseguido fre-la, pois, o
governo de Mugabe tem o apoio da populao e est
disposto a continu-la. Mas as grandes empresas do
Zimbbue esto tentando desestabilizar o governo,
pois esto financiando, com dinheiro do governo dos
Estados Unidos e Inglaterra, uma imprensa de opo-
sio. A imprensa diz que a reforma agrria no traz
benefcios para o pas, pois seria uma volta para o pas-
sado. mentira, pois os ndices de fome, por exemplo,
nunca estiveram to baixos. A imprensa tenta conven-
Alexandra Maria de Oliveira
136

cer que a populao zimbabuana se beneficiaria com a


globalizao e o neoliberalismo.

A aliana entre o governo do Estado com as organiza-


es camponesas no Zimbbue aponta um reaquecimento da
luta pela terra no pas.

2.3.3 sia

ndia

Na ndia colonial, predominaram duas formas de di-


reito de propriedade, o zamindari, que foi o direito de pro-
priedade criado no final do sculo XVIII, quando os ingleses
converteram o direito dos coletores de impostos do perodo
mongol em direitos de propriedade, e o jajmani, que era o
direito de propriedade dos verdadeiros agricultores, pro-
prietrios de terra. Essas formas de propriedade, com todas
as injustias e desigualdades, estavam relacionadas entre si
e garantiam o mnimo reproduo da populao que no
possua terras.
A primeira metade do sculo XX trouxe a preocupao
com a reforma agrria para o governo indiano. Conforme Oli-
veira (2004d), em 1947, foi criada uma comisso de reformas
agrrias, com a incumbncia de estudar os sistemas existentes
de posse e uso da terra, formular uma poltica geral de reforma,
planejar indenizaes aos proprietrios e organizar a gesto
das propriedades agrrias. Em seu relatrio de maio de 1940, a
comisso recomendou a abolio das propriedades zamindari
e a eliminao de intermedirios entre o Estado e o campons
agricultor. As terras desapropriadas deviam ser transferidas
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
137

para o campons que as ocupava. O relatrio determinava,


ainda, os tamanhos mximo e mnimo das propriedades, a ne-
cessidade de novas instituies para a administrao da terra e
o desenvolvimento agrcola baseado na comunidade.
No incio da dcada de 1950, a reforma agrria na n-
dia foi dirigida e coordenada em grande parte pelo governo
central e pela comisso de planificao. A implementao fi-
cou a cargo dos governos, o que fez com que se verificassem
diferenas provenientes de adaptaes em cada estado. Foram
aspectos principais dessa reforma: o sistema de posse atravs
da fixao de um limite mximo para o arrendamento; a maior
segurana da posse e a concesso do direito de compra para
os rendeiros; o estabelecimento de um limite mximo para a
propriedade da terra e a distribuio dos excedentes; e a con-
centrao das exploraes fragmentadas.
Meio sculo depois, muitos problemas ainda se encon-
tram sem soluo na ndia. Dubiedades presentes na legisla-
o, concentrao fundiria, dificuldades no acesso terra,
direitos e segurana de posse continuam sendo desafios para
os indianos.
A questo agrria pouco preocupou os governos india-
nos nas dcadas de 1970 e 1980. Somente nos anos 1990, com a
reestruturao econmica, essa questo reapareceu como uma
preocupao de governo, porm, com uma nova roupagem
e diferentes motivaes, porque, conforme Pimple (2004, p.
183), se a reforma agrria do Estado esteve imbuda de algum
grau de eqidade, justia social e dignidade, a atual proposta
dirigida ao mercado.
Nos dias atuais, a reforma agrria na ndia, promovi-
da por instituies financeiras internacionais, tem procurado
resolver um dos problemas bsicos enfrentados pelos pobres
Alexandra Maria de Oliveira
138

rurais indianos, que o acesso terra e a segurana de sua


posse. As instituies financeiras advogam, ento, reformas
estruturais dos direitos de propriedade para criar mercados de
terra como parte de uma estratgia de estmulo ao crescimento
econmico e reduo da pobreza rural. O pacote oferecido
engloba reformas na posse da terra, incluindo titulao, levan-
tamento cadastral, registro de terras, melhoria no sistema de
impostos, poltica de assentamento, alteraes na legislao
agrria, administrao rural, transaes de compra e venda de
terras e remoo de restries ao arrendamento.
A reforma agrria de mercado se daria em duas fases. Pri-
meiro, com o desmonte de polticas distorcidas, visando remo-
o de todos os constrangimentos de compra e venda de terras,
incluindo os relacionados ao tamanho da propriedade, reviso
dos procedimentos para arrendamento e venda de terras pbli-
cas e eliminao do zoneamento, exceto em casos de proteo
ambiental. Segundo, com reformas institucionais e legais, visando
reduo dos custos das operaes de compra e venda no mer
cado de terra, expedio de ttulos corretos, disponibilidade de
informaes de mercado aos interessados, promulgao de leis
de terra que removam incertezas e facilitem o acesso ao sistema
de administrao fundirio e institucionalizao dos direitos de
propriedade privada.
Isso estaria articulado ao funcionamento do mercado
de terras, no qual haveria a negociao dos produtores me-
nos eficientes com os camponeses sem-terra, que teriam de
se adaptar ao mercado mundial, transformando-se em pro-
dutores eficientes.
Para Pimple (2004), na reforma agrria de mercado o
processo se daria da seguinte forma. Os pobres do campo rece-
beriam crdito para compra de terra e de insumos, assistncia
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
139

tcnica e apoio comercializao para adapt-los produo


de acordo com as necessidades da moderna agricultura. Ob-
viamente, tudo viria por um preo que levaria os beneficirios
a um processo gradual de endividamento. As foras do mer-
cado, a cada passo, os encorajariam a novos emprstimos, e
eventualidades da natureza e do prprio mercado poderiam
facilmente lev-los runa. Falidos, seriam forados a vender
a terra para fazendeiros e corporaes mais ricas e eficientes.
O sentido da reforma agrria de mercado passa pela li-
beralizao do comrcio, cortes nos subsdios aos produtores
de alimento, massificao do crdito, promoo da exportao
e pesquisa em biotecnologias. A falncia dos pequenos produ-
tores foraria a venda, em massa, de suas terras, o aumento dos
trabalhadores sem-terra, a concentrao fundiria, a degrada-
o ambiental e a migrao rural-urbana.
A terra transformada em mercadoria nega os usos tra-
dicionais de sociedades, como as tribais, que no possuem um
sistema documentado de direito terra. A posse comunitria,
os direitos de uso conjunto intercalado com o uso individual,
as propriedades comunitrias, entre outras mantidas pelo
campesinato indiano, no esto asseguradas na reforma agr-
ria de mercado. Isso porque so formas de uso incompatveis
com a institucionalizao da propriedade privada da terra.

Tailndia

Na Tailndia, seguindo uma tendncia mundial, houve


um significativo aumento do nmero de sem-terra nas lti-
mas dcadas no s devido ao crescimento populacional, mas
tambm por causa de medidas governamentais, como a ocor-
rida na dcada de 1960, quando 50% das terras do pas foram
Alexandra Maria de Oliveira
140

consideradas florestas nacionais. Com isso, terras agricultveis


foram subtradas ou mantidas improdutivas.
A expanso econmica no final dos anos 1980 e incio
dos anos 1990 contribuiu para que investidores comeassem a
comprar terras rurais com fins especulativos ou, ainda, como
base para garantia de emprstimos nunca pagos. O resultado
veio com a crise econmica de 1997, na qual a dvida dos cre-
dores inadimplentes foi transferida para toda a sociedade tai-
landesa e a desigualdade social se acirrou no pas.
Na Tailndia o mercado de terras do Banco Mundial
priorizou o acesso terra como principal instrumento para o
alvio da pobreza. Para isso, foi preciso um programa de titu-
lao de terras que fortalecesse sua comercializao. Depois
colocou o mercado de terras como agente facilitador da dis-
tribuio de terras, ao estimular a transferncia de terra para
indivduos que podem us-la mais produtivamente.
Conforme Ayutthaya e Leonard (2003), o programa
de titulao da terra, na Tailndia, originou-se no incio da
dcada de 1980 em uma discusso entre governo e setor agr-
cola do Banco Mundial sobre um emprstimo de ajuste es-
trutural no pas. O objetivo primordial foi acelerar a emisso
de ttulos para os que tm direito terra, a fim de melhorar a
eficcia da administrao fundiria. Mais tarde, esse objetivo
foi ampliado: fornecer posse segura para os que tm direito
terra, desenvolver a capacidade institucional de longo prazo
do departamento de terras e melhorar a administrao dos
servios fundirios. O programa acelerou o processo de titu-
lao de terra no pas.
A criao de um programa governamental no foi bas-
tante, foi preciso aprovar alteraes na legislao fundiria
do pas para melhor legitimar o processo. O cdigo de terras
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
141

da Tailndia de 1954, conforme Leonard e Ayutthaya (2004),


requeria a comprovao da posse da terra para fornecer um
certificado de propriedade. A titulao de terra apresentou
emendas legislao de modo a remover esse requerimento e
agilizar o processo oficial de concesso do ttulo definitivo da
terra. Outra mudana na legislao envolveu a substituio
do governador da provncia responsvel pela titulao por
um funcionrio local do departamento de terra.
A agilidade no programa gerou conflitos devido a negli-
gncia em duas questes: a primeira foi a posse das terras flores-
tais. Os ttulos foram outorgados exclusivamente em reas no
florestais, consequentemente, o grande contingente de pobres
agricultores tailandeses e minorias tnicas que ocupava reas
florestais, especialmente as terras altas, manteve-se em prec-
ria situao legal. A segunda foi o fato de que o programa no
previu o registro do direito s terras de uso comum ou posse
comunitria dos recursos, sendo, portanto, direcionado para
uma nica opo possvel, o registro de direito da propriedade
individual. Ao no reconhecer a validade do direito comum da
terra e dos recursos comunitrios, o programa deixou as terras
de uso comunitrio desprotegidas da apropriao individual de
fazendeiros rentistas, como ocorreu na provncia de Lamphun,
onde reivindicaes falsas de propriedade foram efetuadas sem
burocracia e sem o menor aviso s comunidades locais.
No caso de Lamphun, foram emitidos ttulos para exten-
sas reas de terra sem o menor conhecimento das comunida-
des locais. Os camponeses s se deram conta da alienao de
suas terras comunitrias quando foram impedidos de entrar
l porque foram construdas cercas. A revolta camponesa foi
imediata. Os camponeses protestaram coletivamente contra a
transferncia ilegal de suas terras para forasteiros.
Alexandra Maria de Oliveira
142

A falta de ao dos governos locais levou os camponeses


a se organizar na luta pela terra.

Frustrados con la falta de accin de parte de los


oficiales locales para recuperar las tierras. [...]. En 1996,
los aldeanos se juntaron en su totalidad y empezaron
a ocupar las tierras que haban sido abandonadas por
varios aos. [...]. Hoy, um total de 3,798 familias se
han juntado al movimento de ocupaciones de tierras
(AYUTTHAYA; LEONARD, 2003, p. 277).

Em 1997, as ocupaes de terra aumentaram nas provn-


cias de Lamphun, Chiang Mai e Chiang Rai. Famlias integrantes
do movimento de ocupao de terras mobilizaram-se e produzi-
ram em terras improdutivas ou abandonadas. As ocupaes de
terra foram aes polticas desenvolvidas pelos camponeses na
resistncia implementao do programa.
Os camponeses tiveram o apoio e envolvimento
das comunidades e vilas na distribuio de terras e aes
comunitrias para garantir seus direitos. Foi criado um comi-
t representativo para mediar as negociaes com o governo
e garantir transparncia e justia no processo. Todos tinham
direito terra na condio de produzir e de no vend-la para
pessoas de fora. Foi criada a figura da propriedade comum em
um regime de posse comunitria. Foram entregues ttulos com
a assinatura dos vizinhos e do proprietrio. A motivao do
ttulo da comunidade era assegurar o acesso terra a longo
prazo, e como garantia para facilitar pequenos emprstimos,
foi criado um banco comunitrio.
A represso das autoridades locais organizao cam-
ponesa em Lamphun no tardou. Em 2002, autoridades po-
liciais emitiram mandados de priso para acusados de inva-
so de propriedades, e lideranas camponesas passaram a ser
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
143

julgadas e condenadas. A represso policial e judicial levou ao


arrefecimento das ocupaes de terra.
Na Tailndia a titulao da terra fortaleceu a mercan-
tilizao da terra no pas, um processo que entrou em choque
com a lgica camponesa, normalmente pouco propensa a co-
mercializar seu principal meio de sobrevivncia.
A premissa foi de que a titulao facilitaria o acesso a re-
cursos financeiros, em benefcio dos pobres. O crdito a longo
prazo constituiu um srio problema para os camponeses em
todo o pas, pois, em vez de melhorar as condies de vida e
produtividade, tem contribudo para acumulao de dvidas. O
aumento da oferta de crdito possibilitou a utilizao de em-
prstimos para cobrir emprstimos, o que aponta um crescente
endividamento e comprometimento da renda dos camponeses.
Portanto, fica difcil considerar que a poltica de titulao da ter-
ra contribuiu para o alvio da pobreza na Tailndia.
De acordo com Ayutthaya e Leonard (2003, p. 286),

[...] si el Banco Mundial toma en serio su preocupacin


por los grupos pobres, deben apoyar de manera
adecuada la relacin compleja entre la oferta del crdito
y la paliacin de la pobreza en el caso de Tailandia, y la
paliacin de la pobreza debera ser parte de cualquier
evaluacin que se realiza.

A reforma agrria de mercado na Tailndia passou por um


programa de titulao da terra feito revelia das representaes
camponesas. A dinamizao do mercado de terras foi acompa-
nhada pela falta de subsdios para uma poltica agrcola para o
segmento mais pobre do campo no pas, o que levou ao endivida-
mento de boa parte dos camponeses. Isso tem sido interpretado
como um grave problema para o campesinato tailands.
Alexandra Maria de Oliveira
144

At aqui apresentei oito programas fundirios financia-


dos pelo Banco Mundial na Amrica Latina, frica e sia. No
caso da Amrica Latina, examinei o impacto do programa em
pases que j haviam realizado uma reforma agrria (Mxico e
Guatemala) e em pases onde a reforma agrria, at hoje, tem
sido adiada (Brasil e Colmbia). O continente africano apresen-
ta culturas e processos nacionais bem distintos dos da Amrica
Latina, mesmo assim o modelo desenhado pelo Banco Mundial
para interveno no campo nesses continentes seguiu os mes-
mos princpios, ou seja, a compra e venda de terras no mercado
a partir da frmula: vendedor e comprador voluntrios. Tam-
bm na Tailndia e na ndia, pases cultural e historicamente
distintos dos pases da Amrica Latina e da frica, o Banco
Mundial no teve dvidas em propor a mesma poltica de re-
forma agrria de mercado programada como uma poltica de
contrarreforma agrria.
Fica evidenciado que reforma agrria de mercado tem
mantido a dificuldade de acesso terra por parte dos campo-
neses, que esto passando por um processo de endividamento
devido inexistncia de uma poltica agrria e agrcola voltada
para os segmentos mais pobres do campo.
A terra transformada em mercadoria nega os usos tra-
dicionais de sociedades, como as tribais, as camponesas e/ou
as indgenas. Essas so formas de uso da terra incompatveis
com a lgica de mercado do Banco Mundial, que tem por base
a apropriao privada da terra.
O programa reforma agrria de mercado do Banco Mun-
dial tem passado pela titulao de terras, pela criao de crdito
fundirio, pela compra de terras no mercado capitalista, pela
privatizao de terras devolutas e comunitrias e pela necessi-
dade de integrao dos camponeses ao mercado mundial.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
145

Para Chesnais (1996), no processo de mundializao do


capital, vive-se o triunfo daquilo que Marx chamou de fetichis-
mo da mercadoria. Esse fenmeno , na atualidade, total, mais
completo do que jamais foi em qualquer momento do passado.
A reforma agrria de mercado do Banco Mundial deve
ser entendida como parte desse processo, no qual o fetichis-
mo da mercadoria terra tem alcanado nveis mundiais jamais
pensados. A terra, com suas propriedades naturais renovveis
ou no, e a funo social que ela contm esto submetidas s
leis do mercado capitalista. O trabalho do campons na terra
uma mercadoria que precisa adaptar-se ao mercado mundial
com produtividade e eficincia. As leis fundirias, conquistadas
com as lutas sociais, so alteradas e/ou negligenciadas para ade-
quarem-se lgica do mercado. Consequentemente, os movi-
mentos sociais e as entidades de representao dos camponeses
e dos indgenas, unidos ou no, organizam-se na luta pela re-
forma agrria, pelo acesso terra, por direitos adquiridos, pela
justia social, por soberania alimentar, para serem reconhecidos
como sujeitos sociais capazes de construir seu prprio destino,
diferentemente do que est posto, se necessrio.
Shanin (1983), ao analisar o campesinato russo no final
do sculo XIX e incio do sculo XX, lembrou que preciso
atentar para a importncia poltica do campesinato como clas-
se social no mundo moderno. A leitura da sociedade do incio
do sculo XXI abrange a compreenso do poder poltico dos
movimentos sociais camponeses e indgenas, com suas formas
modernas redesenhadas em contnuas manifestaes de luta e
resistncia, persistentemente, pressionando e incomodando a
elite capitalista rentista. Essa reflexo passa pelo entendimento
de que a lgica do desenvolvimento do campesinato se refaz no
seio da lgica do capitalismo moderno. E foi atravs da lgica
Alexandra Maria de Oliveira
146

contraditria do capitalismo mundializado que busquei enten-


der a lgica capitalista que envolve a terra no Brasil.

2.4 A Poltica de Contrarreforma Agrria do Banco


Mundial

O Brasil da segunda metade do sculo XX esteve


marcado por antagonismos sociais no campo, identificados
em lutas pela terra travadas no seio da sociedade capitalista
e na questo da realizao ou no de uma reforma agr-
ria. A existncia de uma onda de revolues camponesas
no mundo (OLIVEIRA, 2004b) refletiu na manifestao de
movimentos camponeses e consequentemente na constitui-
o de um Estado autoritrio no pas.
A partir da dcada de 1950, a temtica da reforma agrria
entrou definitivamente na agenda da poltica brasileira, no por-
que os polticos e intelectuais o quisessem. Ela entrou na agenda
nacional porque os camponeses brasileiros tomaram para si a
tarefa de fazer sua insero no mundo da poltica. No demais
lembrar que os camponeses na histria do Brasil nunca tiveram
acesso terra. A famosa Lei de Terras de 1850 fechou essa pos-
sibilidade, que foi sendo rompida nas muitas lutas sociais pela
terra. O movimento das Ligas Camponesas colocou de forma
definitiva os conflitos no campo do Nordeste na agenda poltica
nacional. Com ela, a luta de todos os camponeses em todo o
territrio brasileiro (OLIVEIRA, 1999).
Conforme Ianni (1979), foi a partir da dcada de 1960
que a questo da reforma agrria ganhou um considervel im-
pulso. Nesse perodo, ela esteve atrelada aos conflitos sociais
pela terra desencadeados como reflexo da deciso dos campo-
neses de lutar por melhores condies de vida. A resposta ofi-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
147

cial veio em forma de projetos de lei e representaes de rgos


administrativos como a Comisso Nacional de Poltica Agrria.
Entre 1961e 1964, intensificou-se a sindicalizao rural, multi-
plicaram-se as Ligas Camponesas em outras regies e surgiram
outras organizaes polticas e sociais no campo e na cidade.
Com isso, a burguesia agrria se engajou profundamente na or-
ganizao e realizao do golpe militar de 1964.
Durante o governo de Joo Goulart (1961-1964), as
desigualdades e os antagonismos sociais no campo estavam
inspirando uma reforma agrria que poderia ser democrti-
ca, entre outras razes, porque o movimento pela reforma se
apoiava na organizao e mobilizao poltica de camponeses
e assalariados do campo. Com o golpe de 1964, o governo do
marechal Castello Branco (1964-1966) teve a misso de cor-
tar pela raiz a possibilidade de concretizao de uma reforma
agrria democrtica. Para isso, aprovou uma emenda na Cons-
tituio de 1946, estabelecendo os princpios da desapropria-
o mediante pagamento da propriedade com ttulos de dvida
agrria e o reconhecimento da posse em terras devolutas. Es-
ses princpios tiveram complementao na Mensagem n 33
de 1964, que foi inspirada na Carta de Punta del Este de 1961
e apresentou como anexo o anteprojeto de lei que deu origem
ao Estatuto da Terra.
A Carta de Punta del Este foi formulada como uma rea
o vitria da revoluo socialista em Cuba, em 1959-1960.
Tratava-se de um documento contrarrevolucionrio, proposto
pelo governo dos Estados Unidos, com o objetivo de evitar o
surgimento de outras vitrias do socialismo na Amrica Latina
e nas Antilhas.
Para Ianni (1979), a Mensagem n 33 chamou a aten-
o, entre outros pontos, especialmente para dois, a urgncia
Alexandra Maria de Oliveira
148

de encontrar uma nova forma de regulamentao da questo


da terra devido ampliao dos conflitos no campo e a impor-
tncia de o poder estatal encaminhar a resoluo e o controle
desses problemas, tendo em vista as exigncias do desenvol-
vimento do capitalismo que a ditadura procurou impulsionar
no pas. Tratava-se de propiciar a acumulao capitalista por
meio de medidas que acelerassem a incorporao e a subordi-
nao da agropecuria ao capital industrial. Esse foi o contexto
social, poltico e econmico no qual a Lei n 4.504, de 30 de
novembro de 1964, foi aprovada, criando o Estatuto da Terra.
Com o Estatuto da Terra de 1964 pde a elite brasileira
repactuar o no acesso terra aos camponeses e com ele nas-
ceu o pacto que tornou os capitalistas industriais, banqueiros
e de outros setores da economia nacional e internacional nos
maiores latifundirios que a histria da humanidade j regis-
trou (IANNI, 1979; OLIVEIRA, 1988). A poltica de incentivos
fiscais da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) foi o instrumento jurdico, e os acordos do gover-
no brasileiro com instituies financeiras multilaterais (IFM)
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial fo-
ram os instrumentos financeiros indispensveis na acumula-
o primitiva do capital ocorrida na segunda metade do sculo
XX no Brasil.
Os planos governamentais dos militares foram constru
dos sob a lgica da internacionalizao dos recursos naturais
minerais da Amaznia e do Brasil, e esse processo foi iniciado
com a Operao Amaznia baseada na criao de incentivos
fiscais e creditcios destinados a atrair empresrios e empreen-
dedores, alm dos j estabelecidos para investir na Amaznia
(OLIVEIRA, 1988).
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
149

Com a criao da Sudam e do Banco da Amaznia (Basa),


em 1966, houve uma reformulao mais ampla e dinmica das
polticas governamentais para a Amaznia, ou melhor, foram a
Sudam e o Basa, nos termos em que passaram a ser dinamizados
desde 1966, que realizaram uma articulao das polticas gover-
namentais para a Amaznia com as exigncias do modelo de
capitalismo dependente, considerado por Ianni (1979) econ
mica e politicamente agressivo, adotado desde o golpe militar
de 1964.
Alm da rearticulao dos objetivos da Superinten-
dncia do Plano de Valorizao Econmico da Amaznia
(SPVEA), transformada em Sudam, e da reestruturao do
Basa, o Estado criou o Fundo para Investimentos Privados do
Desenvolvimento da Amaznia (Fidam). Portanto, a poltica
de incentivos fiscais do sistema Sudam-Fidam-Basa foi a con-
traparte do governo militar para que o empresariado nacional
e estrangeiro aderisse Operao Amaznia.
Segundo Oliveira (1988), o empresariado aderiu ope-
rao e dessa adeso nasceram os processos de expropriao
das terras indgenas, das terras dos posseiros, das florestas,
dos recursos minerais, enfim, da Amaznia como um todo.
Foi, portanto, com a adeso do empresariado nacional e es-
trangeiro que o acesso terra na Amaznia se constituiu em
uma espcie de contrarreforma agrria dos governos militares
em contraponto com o movimento histrico deflagrado pelas
Ligas Camponesas na luta pela reforma agrria no Brasil.
Para Ianni (1979), o modelo econmico brasileiro ba-
seado na ideia do livre mercado foi inspirado desde 1964 por
interesses de grandes empresas internacionais. O interesse de
estrangeiros pelas terras da Amaznia fez com que em 1968 a
Alexandra Maria de Oliveira
150

Cmara Federal criasse uma Comisso Parlamentar de Inqu-


rito (CPI) para apurar a venda de terras a estrangeiros.
Os escndalos da venda de terras a estrangeiros e o
endurecimento do regime militar vieram revestidos de um
novo programa governamental baseado no nacionalismo o
Programa de Integrao Nacional (PIN).
Em junho de 1970, o governo militar lanou o PIN. Nes-
se programa houve decises importantes a serem ressaltadas:
a construo imediata das rodovias Transamaznica e Cuiab-
-Santarm; a implantao, em uma faixa de terra de dez qui-
lmetros de cada lado das novas rodovias, de um projeto de
colonizao e reforma agrria; e o incio da primeira fase do
plano de irrigao do Nordeste (VALVERDE, 1979).
O governo pretendeu: primeiro, promover a ocupa-
o efetiva, a organizao agrcola e a explorao mineral de
amplas reas da Amaznia, a fim de incorpor-las ao espao
econmico-social brasileiro e, segundo, orientar e fomentar,
por um lado, a migrao de nordestinos para a Amaznia e,
por outro, fixar agricultores no prprio Nordeste, em lavouras
irrigadas. Buscava-se, assim, com o mesmo programa, resolver
o problema agrrio das duas regies.
De acordo com Oliveira (1988, p. 64),

[...] com o PIN o governo do General Mdici iniciou


campanha ufanista atravessada pelo falso nacionalismo
de que era necessrio integrar a Amaznia para no en-
treg-la aos estrangeiros. [...]. Por estes caminhos, o Ge-
neral Mdici comeou a colocar em prtica o chamado
processo de integrao da Amaznia ao restante do pas
que, na realidade, constituiu o processo de integrao
para melhor permitir a entrega dos recursos nacionais
da regio aos grupos multinacionais.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
151

Para o autor, o lema que norteou a poltica do governo


militar integrar para no entregar um bom exemplo para
explicar o falso nacionalismo contido na ideologia de segu
rana nacional gestada na Escola Superior de Guerra. Porque,
na realidade, a palavra integrar significou abrir caminhos,
criar condies para que fosse possvel a explorao dos recur-
sos naturais pelos grandes monoplios multinacionais.
Nas relaes Brasil-Estados Unidos o processo de
internacionalizao da economia brasileira e a concesso
de recursos internacionais obtidos nas instituies financeiras
multilaterais (IFM) estavam atrelados necessidade de o go-
verno brasileiro promover a reforma agrria como uma forma
de aliviar os focos de tenso no campo e eliminar de vez a pos-
sibilidade de uma insurreio camponesa no Brasil.
O envolvimento dos rgos coordenadores da reforma agr-
ria, Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra) e Instituto Na-
cional de Desenvolvimento Agrrio (Inda), no episdio de venda
de terras a estrangeiros levou a Food Agricultural Organization
(FAO), em visita ao Brasil, a sugerir a fuso do Ibra e do Inda em
um nico organismo que passou a ser denominado Instituto Na-
cional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra).
Conforme Cardoso e Mller (1977), o Incra nasceu tanto
de uma necessidade de simplificao administrativa quanto de
uma reformulao de polticas de colonizao no Brasil ocorri-
das no governo Mdici.
Com a criao do Incra, segundo Oliveira (1988), estava
sendo arquitetada uma outra parte do plano para a Amaznia.
Era preciso levar trabalhadores para que fosse possvel imple-
mentar os planos da Operao Amaznia, pois de nada adian-
taria grandes projetos agrominerais e agropecurios em uma
regio onde faltava fora de trabalho. A alternativa foi a mesma
Alexandra Maria de Oliveira
152

empregada de h muito em territrio brasileiro para suprir a


falta de trabalhadores. A regio nordestina com uma estrutura
fundiria concentrada era foco permanente de tenso social,
mas os interesses em jogo no permitiam qualquer alternativa
reforma agrria. Foi necessrio ento fazer a reforma agrria
do Nordeste na Amaznia ou, como preferia dizer o general
Mdici (1969-1974), vamos levar os homens sem-terra do
Nordeste para as terras sem homens da Amaznia.
Para comear o desafio de Mdici, nada melhor que uma
grande obra como a Transamaznica. Em entrevista aos jorna-
listas Damiani e Grinbaum (2003, p. 3), a deciso de construir
a rodovia foi relatada pelo ex-ministro do Planejamento Del-
fim Netto:

[...] a deciso aconteceu numa viagem de avio. Eu e o


presidente Mdici estvamos voando de Manaus para
Recife. quela altura, havia uma seca brutal no Nor-
deste. Mdici viu a mata de cima, virou-se para mim e
disse: Temos de fazer alguma coisa quero abrir uma
estrada para aliviar as presses sociais.

Conforme a entrevista, o ex-ministro disse que agiu imedia-


tamente: [...] sem consultar ningum, nem mesmo os gover
nadores da regio, cortou metade dos subsdios dados Sudene
e SUDAM.
Delfim acrescentou, ainda, que na definio da obra,
como em muitas outras vezes no modelo econmico da poca,
prevaleceu a vontade dos generais sobre a questo tcnica. E
reconheceu que o projeto foi iniciado sem que estudos sobre
seu impacto na regio fosse sequer realizado: [...] ningum
sabia as conseqncias da ocupao. A frmula se mostrou
absolutamente inconveniente. Ningum investigou cientifica-
mente o que se podia fazer l. Mas, como observou o entre-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
153

vistador, o Delfim Netto de hoje lava as mos. Eu cumpri a


minha obrigao, arrumei o dinheiro.
De acordo com Pinto (2005, p. 2-3), o mais grave nessas
declaraes do ex-ministro Delfim Netto que

[...] o dinheiro das grandes obras de impacto do regi-


me militar no saiu da insuficiente poupana nacional.
Foi obtido atravs de emprstimos internacionais. To-
mados desmedidamente. s vezes com irresponsabili-
dade criminosa, esses financiamentos nos colocaram
no topo dos pases mais endividados do planeta, scios
poderosos, pelo inverso critrio do endividamento, do
FMI, enquanto uns poucos privilegiados enriquece-
ram como marajs. O milagre econmico dos anos
70, do qual Delfim foi o grande mago, produziu-se
atravs da sangria financeira nacional.

Nesse jogo poltico, o PIN e o Incra foram peas-chave


na constituio do projeto fundirio militar.
Logo no incio da dcada de 1970, conforme Almeida
(1992), com o grande impulso da Transamaznica, o Incra
tentou implantar um modelo complexo de colonizao, o
Projeto Integrado de Colonizao (PIC). Nesse projeto have-
ria uma organizao espacial idealizada e rgida e processos
burocrticos excessivamente alongados e ambiciosos. Alm
do PIC, na busca de superar as dificuldades enfrentadas na
colonizao oficial, vrios outros projetos foram testados
pelo Incra, como os projetos de assentamento dirigido e os
de colonizao rpida, entre outros.
O projeto de colonizao dirigida que ficou mais conhe-
cido na Transamaznica foi o PIC Altamira. Implantado como
experincia pioneira, continha a rodovia Transamaznica
como espinha dorsal e um conjunto de estradas vicinais aber-
Alexandra Maria de Oliveira
154

tas a cada cinco quilmetros de distncia com uma extenso


de dez a doze quilmetros por estrada. Esse projeto previu a
distribuio de 2.973 lotes rurais aglutinados em 60 agrovilas e
6 agrpolis (IANNI, 1979; OLIVEIRA, 1988).
Os projetos de colonizao, gestados pelo Incra na faixa
de dez quilmetros ao longo das rodovias, nasceram da estra-
tgia geopoltica de ocupao e explorao da Amaznia com
a chamada contrarreforma agrria do Estado. Em meados da
dcada de 1970, segundo Almeida (1992), o suposto fracasso
da colonizao oficial incentivou outro grupo de projetos, de-
senvolvido por empresas privadas, impulsionadas pelo crdito
fundirio subsidiado pelo Programa de Redistribuio de Ter-
ras e Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste (Proterra).
O Proterra foi institudo com o objetivo de promover
o mais fcil acesso do homem terra, criar condies de em-
prego de mo de obra e fomentar a agroindstria nas reas de
atuao da Sudam e da Sudene.
No Nordeste, para participar do Proterra os grandes
proprietrios tiveram de apresentar um projeto de venda e
aproveitamento de uma parcela de suas terras parcela que
variava conforme seu tamanho , escolhendo as parcelas
que seriam cedidas e as pessoas que poderiam aproveit-las.
No caso do Cear, conforme Alencar (2005), o Proterra
foi um dos primeiros programas fundirios, realizado no pero
do de 1973 a 1985, com recursos oriundos das dotaes ora-
mentrias dos planos anuais, plurianuais, do PIN e do sistema
de incentivos fiscais. Os resultados da atuao do Proterra no
Cear, durante doze anos, foi a compra de 265 imveis rurais,
compreendendo uma rea de 235.060 hectares divididos em
2.183 parcelas e abrangendo 33 municpios do estado.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
155

Embora o Proterra tenha funcionado no Cear de 1973


a 1985, em 1979, foi assinado um convnio entre o Incra e o
governo do Cear com o intuito de promover o mercado de
compra e venda de terra. Posteriormente, foram assinados
vrios aditivos, e todas as aes referentes ao territrio rural
no Cear ficaram subordinadas ao Plano de Desenvolvimento
Rural Integrado (PDRI) do Cear ou Polonordeste.
Na regio Norte, o Proterra subsidiou as empresas pri-
vadas. Essas empresas tinham, legalmente, obrigao de co-
lonizar 20% das glebas adquiridas. Na colonizao particu-
lar, cada empresa desenvolveu um projeto diferente, havendo
grande diversidade de modelos entre os mais variados projetos
implantados nos anos setenta do sculo passado.
Para Oliveira (1990b) e Almeida (1992), a maioria dos
projetos de colonizao particulares est localizada no estado
do Mato Grosso, destacando-se: Nova Xavantina, organizado
pela empresa colonizadora Conagro, em meados dos anos 1970;
no territrio xavante, terra indgena Arees e So Marcos, a
cidade de Sorriso, da colonizadora Sorriso; no eixo da Cuiab-
-Santarm as cidades de Sinop e Vera, da colonizadora Sinop. Si-
nop hoje uma das principais cidades do norte do Mato Grosso.
Esses foram alguns dos principais projetos de coloniza-
o privada ocorridos simultaneamente com a oficial, no Mato
Grosso. Com eles houve um maior dinamismo nos assentamen-
tos de colonos e nas cidades emergentes atravs de programas
estabelecidos pelo estado em parceria com a empresa privada.
A existncia de IFM como o BID e o Banco Mundial
atuando no setor financeiro e tcnico da poltica agrria brasi-
leira foi fundamental para a expanso, nos anos 1970, dos pro-
gramas de colonizao e titulao de terras ocorridos no campo
brasileiro, concebidos como reforma agrria, porm executados,
Alexandra Maria de Oliveira
156

segundo Ianni (1979), como poltica de contrarreforma agrria


dos governos militares feita para barrar, reorientar, dirigir a re-
forma agrria espontnea, ou de fato, que os trabalhadores ru-
rais e suas famlias estavam realizando por seus meios.
Com relao ao envolvimento do Banco Mundial nos as-
suntos fundirios no campo brasileiro, de acordo com Falloux
(1984), em meados dos anos 1970, o Bird passou a se envolver
em assuntos fundirios, principalmente em reformas agrrias,
consideradas at ento como um processo excessivamente po-
ltico e prolongado, pouco adaptvel ao tipo de financiamen-
to fornecido pelo banco. Os financiamentos concentravam-se
mais nos projetos de desenvolvimento agrcola, tais como tc-
nicas de irrigao, desenvolvimento de plantaes de rvores
produtivas, agroindstria e crdito. Os assuntos relacionados
terra somente eram considerados durante a preparao do
projeto, para certificar-se de que a rea escolhida estivesse li-
vre de problemas nesse sentido. Admitindo-se que durante a
preparao do projeto fosse identificado um impasse relativo
terra, ele ou tinha de ser solucionado ou, algumas vezes, o
projeto tinha de ser removido para uma outra rea.
Diante da complexidade da estrutura fundiria do Brasil
e da necessidade de eficincia econmica nos projetos financia-
dos, o papel desempenhado pelo Banco Mundial foi cada vez
mais deixando de ser o de instituio com funo meramente
financeira para se configurar em uma inteligncia, atravs da
elaborao de polticas e projetos de governo.
Desde 1974 e em escala cada vez mais acentuada nos
anos seguintes, o governo federal, em parceria com as IFMs,
passou a incentivar a colonizao particular, deixando em se-
gundo plano a oficial. Entretanto, a primeira j estava definida
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
157

e regulamentada pela legislao relativa colonizao e refor-


ma agrria presente no Estatuto da Terra.
Conforme Ianni (1979), com a modificao substantiva
na poltica de colonizao, o Programa de Polos Agropecu-
rios e Agrominerais da Amaznia (Polamaznia) dinamizou
a colonizao dirigida, sob a forma de empresa ou cooperati-
va de colonizao, como elemento integrado no programa de
desenvolvimento do capitalismo na Amaznia.
Ao Incra coube o papel de favorecer ainda mais a
incorporao de novas terras no desenrolar do processo de
expanso do capitalismo no campo, primeiro, reforando e
generalizando a poltica de colonizao dirigida, ou seja, con-
trolada, com projetos destinados a realizar assentamentos de
colonos, isto , trabalhadores rurais, conforme programas es-
tabelecidos e controlados pelo poder pblico e pela empresa
privada. Segundo, ao combinar colonizao oficial e privada
o governo imprimiu um ritmo mais dinmico s atividades de
ocupao e explorao econmica de terras pblicas.
O Estado procurou intensificar o processo de demar-
cao de terras e regularizao fundiria. Isso significa que
o Incra, em combinao com a Funai, a Sudam e outros r-
gos relacionados com os problemas de terra, passou a atuar
de modo cada vez mais intenso e integrado, no sentido de
acelerar a demarcao e a regularizao das terras. Nessa
orientao, foram e continuam a ser preferencialmente fa-
vorecidos os interesses dos grileiros, latifundirios, fazen-
deiros ou empresrios, em detrimento dos interesses dos
povos do campo. A aliana entre o capital privado, nacional
e internacional, com o poder estatal , ao mesmo tempo,
produto e condio da forma pela qual ocorreu na Amaz-
Alexandra Maria de Oliveira
158

nia o desenvolvimento do capitalismo, e os projetos fundi-


rios so parte constitutiva desse processo.
A poltica fundiria conduzida pelo Incra e financiada
pelas IFMs ganhou maior nfase a partir de meados da dcada
de 1970, quando, simultaneamente, a atitude do Banco Mun-
dial em relao terra no pas mudou.
De acordo com Falloux (1984, p. 68),

[...] essa mudana foi parcialmente induzida pela


nova poltica do Banco sobre o desenvolvimento
orientado para a pobreza rural e refletiu uma necessi-
dade de cuidar das questes relacionadas terra, em
virtude das conseqncias muitas vezes prejudiciais
sobre centenas de agricultores pobres. Nessa poltica,
o Banco anunciava seu irrestrito apoio s atividades
de reforma agrria.

Mesmo com o compromisso de apoiar a reforma agrria


e a titulao e o cadastro rural, os projetos de desenvolvimento
agrcola e rural aprovados centraram-se na colonizao de ter-
ras com nfase na criao de infraestrutura e na titulao de
terra e servios cadastrais. A questo social decorrente dessa
poltica fundiria expulso de posseiros, invaso de terras
indgenas, mortes, empobrecimento e expropriao no campo
permaneceu praticamente intocada.
A concepo de desenvolvimento aceita pelos respon-
sveis pela poltica brasileira e pela inteligncia auxiliar nos
anos entre 1960 e 1970 era de que diante do inevitvel processo
de expanso do capitalismo na Amaznia, que levaria ao es-
tabelecimento de relaes de mercado e acumulao, haveria
um processo de modernizao dos latifundirios, restando aos
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
159

camponeses a transformao em trabalhadores assalariados


na cidade ou no campo.
No processo de modernizao do campo, para Drummond
(1984), os programas de titulao de terras apoiados pelo Banco
Mundial, entre outras instituies financeiras multilaterais, seriam
um passo na direo da valorizao do recurso terra, assegurando
o direito propriedade.
Os projetos fundirios Incra/Banco Mundial estiveram
baseados em uma poltica de interveno seletiva ocorrida
gradualmente em regies especficas. Os projetos ditos como
programas de reforma agrria deram nfase titulao de ter-
ra e ao estabelecimento de cadastros confiveis, considerados
ferramentas bsicas para outros programas fundirios, como
aquisio e redistribuio, consolidao e tributao de terra.
Entre os projetos fundirios, destaca-se o de desen-
volvimento rural do Piau (formado atravs do Emprstimo
n 2.015-BR), que visou adquirir cerca de 300 mil hecta-
res e redistribu-los a 5 mil agricultores, regularizar posses
de terra em aproximadamente 900 mil hectares e reforar
instituies estatais relacionadas terra com servios ca-
dastrais adequados e um sistema de atualizao eficiente.
Projetos semelhantes foram aprovados nos estados do Ma-
ranho e da Bahia.
No caso do Cear, conforme Alencar (2005), o Projeto
de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRI), tambm conhe-
cido como Polonordeste ou Projeto Cear, funcionou entre o
final dos anos 1970 at meados dos anos 1980, com recursos
oriundos do Proterra, PIN-Social, Banco Mundial e Fundo In-
ternacional para o Desenvolvimento da Agricultura (Fida). Esse
projeto teve como objetivo principal realizar uma distribuio
Alexandra Maria de Oliveira
160

da terra aos pequenos produtores rurais, atravs de modifica-


es no seu regime de posse e uso, assim como de medidas para
efetivao de regularizao fundiria.
No governo do presidente Joo Figueiredo (1979-1985),
foi institudo o Programa Nacional de Poltica Fundiria, o
qual unificou a implantao dos projetos fundirios, assegu-
rando o cumprimento das metas na regularizao fundiria e
garantindo a aplicao do Estatuto da Terra.
No final do governo Figueiredo, em 1984, o Incra orga-
nizou com apoio do BID e do Banco Mundial um Simpsio
Internacional de Experincia Fundiria. Ao trmino do evento
foi criado o Programa de Desenvolvimento do Sistema Fun-
dirio Nacional (PDSFN), que teve como objetivos: fortalecer
os rgos estaduais de terras; esclarecer a situao fundiria
existente; aperfeioar o entendimento dos governos federal e
estaduais sobre as condies de posse e uso de terras; propor
medidas legais e administrativas para melhorar as condies
de posse e uso de terra; e melhorar o acesso terra para pe-
quenos agricultores.
De acordo com Alencar (2005), no perodo de imple-
mentao do PDSFN estava em execuo, no Cear, o Projeto
Nordeste Programa Regional de Apoio ao Pequeno Produtor
Rural (Papp), planejado para ser executado em quinze anos e
com vistas a integrar programas de sade, educao, irrigao
de pequeno porte, produo de pesca e suprimento de gua,
pesquisa, extenso rural, crdito agrcola, apoio s pequenas co-
munidades rurais e financiamento de pequena infraestrutura.
O Papp foi implementado por meio de convnios entre a
Sudene e os governos estaduais. Aos estados cabia identificar e
definir as reas prioritrias para implantao do programa. No
Cear, o Papp foi coordenado pela Comisso Estadual de Pla-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
161

nejamento Agrcola (Cepa) (acordo de Emprstimo no 2.761-


-BR), com recursos do Banco Mundial, do Fida e do Proterra.
No processo de unificao dos projetos o segmento fundirio do
Papp foi o PDSFN, considerado prioritrio e estratgico para os
estados do Nordeste brasileiro.
Com exceo da criao do Instituto de Terras do Cear
(Iterce), todos os outros resultados alcanados com o PDRI fo-
ram modestos. Para Alencar (2005), as metas planejadas para o
incio da dcada de 1980 ficaram bem aqum do previsto, por
exemplo: at dezembro de 1983, dos 119.439 hectares da rea
arrecadada e matriculada em nome do estado, 5.118 hectares
foram demarcados, ou seja, 17%; 6.940 ttulos provisrios
foram expedidos, isto , 73%, e somente 10 ttulos definitivos
foram outorgados. Juntam-se a esse baixo desempenho as
aes realizadas que estiveram permeadas de falhas opera
cionais, a saber: ttulos provisrios outorgados aos posseiros
no foram demarcados por tratar-se de reas de concentra-
o de posseiros; as aes discriminatrias completas foram
somente duas em reas consideradas piloto.
Nesse contexto, concluiu o autor,

[...] embora, o governo do Estado tenha decidido pela


mudana do nome do Polonordeste/PDRI para Proje-
to Cear, com vistas a articular as aes para o campo,
esse fato no ocorreu com relao ao segmento fundi
rio, em virtude das divergncias metodolgicas entre
os rgos do Estado, no caso a Cepa, e o INCRA-CE
(ALENCAR, 2005, p. 164).

Com relao ao PDSFN, de acordo com Brando (2000,


p. 165), a no execuo das metas previstas no programa decor-
reu de vrios fatores, entre eles, os repasses financeiros e a no
informatizao dos dados da operao cadastral, que inviabi-
Alexandra Maria de Oliveira
162

lizaram os diagnsticos fundirios e as demais fases de execu-


o do programa, de tal modo que as informaes obtidas no
cadastro provavelmente se perdero ou se tornaro obsoletas.
Assim, nada ou quase nada do previsto no PDSFN foi execu-
tado (o Cear no detm exclusividade) tendo sido prorrogado
o contrato, sem alterao de metas, para o ano de 1990, o Iterce
tambm no se preparou devidamente para execut-lo.
Quanto titulao de terras, Alencar (2005) enfatizou
que essa no foi uma prioridade perseguida, pois, embora
houvesse a possibilidade de ser executada de forma ampla
nas regies trabalhadas, apenas 15% dos imveis identifica-
dos como posse foram devidamente titulados. Com relao
desapropriao, nenhuma rea indicada na operao cadastral
(foram indicadas 28 propriedades) do PDSFN foi desapropria-
da para efeito de assentamento rural no Cear, ou seja, no
ocorreu uma relao direta entre o cadastramento e a reestru-
turao fundiria nas reas trabalhadas. Portanto, os progra-
mas de interveno fundiria foram pautados na incoerncia
das polticas pblicas, em virtude, principalmente, do fato de
os governos federal e estadual no terem considerado como
prioritria a existncia de uma questo agrria no Cear.
A continuidade dos financiamentos interamericanos aos
programas de titulao de terras no Brasil foi decidida no final
do Simpsio Internacional de Experincias Fundirias em Sal-
vador, Bahia, entre outros motivos, porque, segundo Strasma
(1984, p. 305),

O impacto da titulao sobre o mercado fundirio


tambm muito importante. Esses ttulos garantidos
fazem com que aumente o valor venal da terra. Um
programa de titulao torna o acesso terra mais dif-
cil para os filhos dos atuais camponeses, que precisam
adquirir terras. No entanto, se criarmos tambm um
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
163

bom sistema fiscal fundirio, que oriente os preos de


mercado da terra para baixo, ento a titulao mais
o imposto territorial [...] faro uma boa combinao,
tornando a terra mais acessvel aos jovens que se ini-
ciam na agricultura.

Na realidade, o impacto da titulao de terra sobre o


mercado fundirio foi pontual e enrgico. Os ttulos expedi-
dos contriburam para o aumento do preo da terra, tornando
o acesso terra mais difcil para os filhos dos camponeses. As
falhas na realizao da poltica e a inexistncia de um me-
canismo de controle do mercado revelaram o efeito oposto
da poltica, porque inflacionaram os preos da terra onde o
programa foi instalado, consequentemente, novas frentes de
sem-terra, os filhos, foram se organizando na luta pela terra
manifestada no silncio do regime militar. Nesse sentido e
de acordo com Ianni (1979), ao tentar regular a mobilidade
e a liberdade dos camponeses e ao submeter a colonizao
espontnea colonizao dirigida, o Estado brasileiro, em
parceria com o Banco Mundial e outras IFMs, adotou uma
poltica de contrarreforma agrria.
A participao do Banco Mundial na poltica agrria
brasileira ocorreu no perodo militar, primeiro, como uma
instituio de financiamento associada s demais IFMs como
BID e Fida e, em seguida, como uma instituio financeira e
tcnica com projetos prprios ligados diretamente ao Incra,
como o Programa de Desenvolvimento Integrado do Noroeste
do Brasil (Polonoroeste).
O Polonoroeste foi criado pelo governo federal e finan
ciado pelo Banco Mundial entre o fim da dcada de 1970 e
incio da dcada de 1980. Teve como objetivo principal o asfal-
tamento de mil e quinhentos quilmetros da rodovia BR-364
Alexandra Maria de Oliveira
164

entre Cuiab (Mato Grosso) e Porto Velho (Rondnia), uma


das rodovias de integrao construdas nos anos sessenta do
sculo XX. No decorrer das negociaes entre o Banco Mun-
dial e o governo federal, medidas como consolidao de proje-
tos de colonizao, criao de novos assentamentos, proteo
ambiental e apoio a comunidades indgenas foram incorpo-
radas ao programa, visando promover o desenvolvimento so-
cioeconmico ordenado na regio de abrangncia da BR-364.
Em 1984, a pavimentao da BR-364 foi inaugurada
pelo ento presidente Joo Figueiredo. No entanto, j era
evidente nessa poca que a execuo do Polonoroeste estava
sendo acompanhada por uma srie de problemas, incluin-
do um grande aumento no fluxo de imigrantes em busca de
terras e emprego em Rondnia, taxas alarmantes de desma-
tamento, desistncia de colonos em projetos de colonizao,
explorao predatria de madeira, invaso de reas indgenas
e outras unidades de conservao, crescimento desordenado
de garimpos e macrocefalias urbanas, entre outros.
Oliveira (1990b) apresentou questes resultantes da po-
ltica fundiria Incra/Banco Mundial em Rondnia. Conforme
esse autor, o estado de Rondnia recebeu, entre 1973 e 1985,
mais de 110 mil famlias de migrantes candidatos a parceleiros
nos projetos de colonizao do Incra. Entretanto, desse total
apenas 30 mil conseguiram chegar ao lote de terra.
Outra questo importante que decorre da estratgia de
expanso rpida da colonizao em Rondnia est relacionada
s naes indgenas. A colonizao na zona de fronteira cus-
tou contatos conflituosos com os povos indgenas, que tiveram
seu territrio invadido por colonos com o apoio do Incra. As-
sim, os povos indgenas suru, pak-nova, oro-uari, uru-eu-
-wau-wau, cinta-larga, entre outros, tm resistido estratgia
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
165

geopoltica de destruio das naes indgenas em nome do


acesso terra para os colonos, que deveriam ter esse acesso
terra em seus estados de origem.
Alm da questo indgena, Rondnia conheceu tam-
bm, em funo desses projetos de colonizao, um rpido
processo de desmatamento da vegetao natural, expresso nas
derrubadas que praticamente triplicaram de 1975 a 1978 (de
121.650 hectares para 418.450 hectares), dobraram de 1978 a
1980 (de 418.450 hectares para 757.927 hectares) e quadrupli-
caram entre 1980 e 1985 (de 757.927 para 2.700.000 hectares).
De acordo com Oliveira (1990b), no processo de interna-
cionalizao dos recursos minerais da Amaznia e do Brasil, o
acesso provncia estanhfera de Rondnia, uma das maiores do
mundo, sem dvida alguma, foi o mvel principal da deciso do
Banco Mundial de financiar o Polonoroeste, que, de forma in-
crivelmente absurda, destinou dlares para proteo ecologia
e para demarcar as reas indgenas, tornando os povos livres da
Amrica prisioneiros dos territrios cercados sob a forma de
parques ou reservas (as atuais terras indgenas).
As constantes denncias da sociedade civil sobre os pro-
blemas socioambientais decorrentes em Rondnia contriburam
para que, em meados dos anos 1980, o Polonoroeste se tornasse
o foco de uma campanha entre ONGs nacionais e internacio-
nais, visando reformulao nos procedimentos dos bancos
multilaterais de desenvolvimento no que se refere a impactos
sociais e ambientais de projetos financiados em pases em de-
senvolvimento. Em 1985, aps uma avaliao do programa
envolta em presses da sociedade civil organizada e de parla-
mentares de vrios pases, o Banco Mundial decidiu suspender
temporariamente os desembolsos para o Polonoroeste
Um ano depois, em 1986, o governo de Rondnia, com
apoio tcnico de consultores do Banco Mundial, iniciou a
Alexandra Maria de Oliveira
166

elaborao do Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia


(Planafloro), justificado pela necessidade de corrigir desvios
ocorridos na execuo do Polonoroeste.
Conforme Millikan (2001), para o governo estadual,
o principal interesse no novo projeto era a manuteno do
fluxo de recursos externos do Banco Mundial aps o en-
cerramento do Polonoroeste. Para o banco, um novo pro-
jeto em Rondnia representava a oportunidade de reverter
problemas socioambientais que acompanharam a execuo
do Polonoroeste e, ao mesmo tempo, reparar sua imagem
pblica internacionalmente.
Aps trs anos de negociao entre o governo de Ron-
dnia e o Banco Mundial, chegou-se a uma verso final do
Planafloro. O projeto teria como objetivo conservar a biodiver-
sidade de Rondnia, criando, concomitantemente, uma base
para a utilizao sustentvel de seus recursos naturais renov-
veis, com vistas obteno de benefcios econmicos diretos
para a populao local.
Dessa forma, a poltica alternativa do Banco Mundial para
o desenvolvimento regional e agrcola do pas esteve o tempo
todo articulada com a proposta de reforma agrria defendida pelo
Estado militar em parceria com a burguesia nacional e os grupos
econmicos estrangeiros.
Os governos militares em parceria com as IFMs atuaram
no sentido de construir uma ideia de reforma agrria tpica, de
carter emergencial, destinada a desmobilizar o campesinato
sempre e onde o problema da terra se tornasse tenso, oferecen-
do riscos polticos.
Conforme Martins (1995), o Estatuto da Terra estabe-
leceu como ponto essencial da redefinio fundiria a colo-
nizao de reas novas, mediante remoo e assentamento de
lavradores desalojados pela concentrao da propriedade ou
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
167

removidos de reas de tenso. A grande extenso disponvel


seria justamente a da regio Amaznica e partes do Centro-
-Oeste, sobretudo Mato Grosso. Essa nica vlvula de refor-
ma agrria, no entanto, foi rapidamente, e em grande parte,
fechada quando o governo federal estabeleceu uma poltica
de subsdios para estimular a implantao de empresas indus-
triais e agropecurias na regio amaznica em detrimento dos
camponeses sem-terra que migravam para essas reas.
Ao fazer uma anlise dessas medidas polticas, Martins
(1995) afirmou que seus efeitos foram rpidos e drsticos.
Conforme o autor, pode-se constat-los comparando como
foram distribudas, em vrios anos, as terras novas, das zo-
nas pioneiras, no conjunto do pas. Entre 1950 e 1960, 84,6%
dessas terras foram ocupadas por estabelecimentos agrcolas
que tinham no mximo cem hectares e apenas 15,4% foram-
-no por estabelecimentos com mais de cem hectares. Entre
1960 e 1970, 35,3% dessas terras foram incorporadas por
estabelecimentos com menos de cem hectares e 64,7% por
estabelecimentos com mais de cem hectares. Finalmente, em
1975, apenas 0,2% das terras novas foi destinado a estabeleci-
mentos com menos de cem hectares, enquanto que 99,8% fo-
ram para estabelecimentos com mais de cem hectares (sendo
que 75% desta terra foi ocupada por estabelecimentos com
mais de mil hectares). Esses dados retratam o carter concen-
tracionista da poltica fundiria do governo militar.
Ainda conforme Martins (1995, p. 98),

[...] a soluo da burguesia para o problema fundi-


rio, definida no Estatuto da Terra, encontrou barrei-
ras nas prprias contradies da poltica econmica
do governo militar e, sobretudo, na prpria tentativa
de alijamento do campesinato do debate poltico e do
Alexandra Maria de Oliveira
168

pacto poltico. A burguesia com o Estatuto e o concen-


tracionismo fundirio definiu a questo agrria no
como questo poltica, mas como questo acessria
do desenvolvimento econmico. Ao faz-lo e ao fazer-
-se beneficiria da poltica de concentrao fundiria
e de formao de empresas no campo, no resolveu,
mas simplesmente mudou os termos do problema dos
agricultores sem terra.

Os dados coletados nos censos agrcolas reafirmam, por-


tanto, que a forma pela qual os governos brasileiros encaminha-
ram a questo agrria, no perodo de 1964 a 1984, se configurou
uma contrarreforma agrria. Tudo o que se realizou, em termos
de colonizao dirigida e de expanso da empresa privada agro-
pecuria, tem redundado numa ampla e intensa ocupao e
apropriao de terra por grandes empresas e latifundirios, nacio-
nais e estrangeiros. Nesse processo, as terras devolutas ocupadas
por indgenas ou por posseiros da Amaznia tornaram-se alvo
de interesse e da apropriao de empresas e latifndios. Apenas
pequenas parcelas dessas terras foram entregues a indgenas e
posseiros.
Para Martins (1995), as alteraes cadastrais esto pro-
fundamente influenciadas pelo crescimento do nmero de
posseiros, agricultores sem ttulo de propriedade que ocupam
terras devolutas ou aparentemente sem dono e que, sobretudo
na dcada de 1970, deslocaram-se para a regio amaznica e
do Centro-Oeste. No s ali, mas praticamente em todos os
estados do pas eclodiram conflitos e lutas pela terra envol-
vendo camponeses, de um lado, e grandes empresas, grileiros
e latifundirios, de outro. Os conflitos fundirios tornaram-se
tantos e to intensos e violentos que a rigor, por meio deles,
o campesinato imps ao governo militar uma alterao em
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
169

sua estratgia fundiria. A amplitude da ocupao de terras


constituiu e constitui ainda neste momento um desafio claro
tentativa governamental de subjugar o campesinato e suas rei-
vindicaes s diretrizes econmicas da burguesia. Nela, alis,
v o governo, em manifestaes recentes, e no limite, o perigo
da guerrilha rural, da insurreio camponesa.
De acordo com Martins (1995), as lutas camponesas
ocorridas no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980 fora-
ram o governo a fazer uso constante do dispositivo do Estatuto
da Terra que prev a desapropriao por interesse social em
caso de tenses sociais, pois as tenses tornaram-se frequen-
tes. No estatuto, o normal seria pr ordem na estrutura fun-
diria lentamente, atravs do mecanismo de tributao e da
colonizao. S excepcionalmente, atravs da desapropriao.
Entretanto, s nos primeiros onze meses de 1980, o presidente
da Repblica assinou trinta decretos declarando propriedades
territoriais de utilidade pblica para desapropriao por inte-
resse social para fins de reforma agrria. Praticamente em todas
as reas abrangidas por tais decretos havia conflitos entre cam-
poneses e proprietrios de terra. concepo da propriedade
empresarial da terra, elaborada pela burguesia e consagrada
pelo governo militar no estatuto, os camponeses esto opondo
nesse momento a concepo de propriedade camponesa, for-
ando o Estado a reconhecer as situaes de fato criadas pelas
ocupaes de terra. A Igreja Catlica, manifestando-se sobre o
assunto no comeo de 1980, produziu um documento em que
firmou a posio de apoio ao campesinato e aos povos indge-
nas, defendendo a legitimidade da propriedade camponesa e
da propriedade tribal como formas alternativas para a proprie-
dade empresarial que o regime militar vinha tentando impor.
Alexandra Maria de Oliveira
170

Os governos militares encaminharam a resoluo dos


conflitos no campo com a poltica de colonizao na Amaz-
nia, por vezes, financiada pelo Banco Mundial. Apresentada
como uma poltica de reforma agrria, a colonizao dirigi-
da na prtica, conforme Ianni (1979), se configurou uma au-
tntica contrarreforma agrria, primeiro, porque tal poltica
orientou-se de modo a favorecer ou intensificar a migrao
de populaes rurais desempregadas, subempregadas ou su-
perexploradas do Nordeste para a Amaznia; segundo, a co-
lonizao dirigida, principalmente particular, apoiou-se na
mobilizao de trabalhadores rurais do Sul do pas; e, terceiro,
toda poltica de colonizao, oficial e particular, entre 1964 e
1978, uma poltica de contrarreforma agrria no sentido de
que visou bloquear, suprimir ou reduzir s mnimas propor-
es a reforma agrria espontnea que os trabalhadores rurais
estavam realizando.
Assim, as organizaes camponesas foram cassadas pela
ditadura militar. Porm, as lutas pela terra continuaram aconte-
cendo, contando, muitas vezes, com o apoio da Igreja Catlica
em sua vertente baseada nos princpios da Teologia da Liber-
tao. Essa vertente da Igreja contribuiu para a criao de im-
portantes organismos como as Comunidades Eclesiais de Base
(CEB) na dcada de 1960, o Conselho Indigenista Missionrio
(Cimi) e a Comisso Pastoral da Terra (CPT) na dcada de 1970
e o prprio Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
(MST) na dcada de 1980. Todos esses organismos constituram
espaos para os trabalhadores rurais se organizarem e lutarem
contra as injustias e por seus direitos.
A luta pela terra do Movimento Campons Rebelde, no-
meado por Feliciano (2003), foi decisiva para que a partir de
meados dos anos 1980 o governo federal e os estaduais, atra-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
171

vs dos planos nacional e regionais de reforma agrria, imple-


mentassem uma poltica de interveno fundiria no campo
brasileiro, priorizando a desapropriao de terras para fins de
reforma agrria e a criao de projetos de assentamento.
Com a redemocratizao do Brasil a partir de 1985, as
mobilizaes e manifestaes camponesas ressurgiram com
vigor, ampliaram-se em nmero e extenso com novas fren-
tes de lutas, novos segmentos camponeses e em novas regies.
A rearticulao dos movimentos sociais favoreceu a imple-
mentao, em 1983, da primeira Campanha Nacional pela
Reforma Agrria, que contou com a participao da Contag,
CPT, CNBB, Abra, Cimi e Instituio Brasileira de Anlises
Sociais e Econmicas (Ibase), todos unidos em uma ampla
campanha nas cidades, buscando atrair o apoio dos trabalha-
dores urbanos, dos movimentos de moradores, dos estudantes
e dos intelectuais luta pela reforma agrria.
A Nova Repblica colocou como um de seus projetos
prioritrios a reforma agrria anunciada durante o congresso
nacional dos trabalhadores rurais, realizado em Braslia, pela
Contag, em 1985. Comeavam ento as articulaes para a
elaborao do I Plano Nacional de Reforma Agrria no go-
verno Jos Sarney.
Em maio de 1985, o grupo coordenado por Jos Gomes
da Silva entregou s lideranas polticas o Plano Nacional de
Reforma Agrria. O objetivo do plano era agilizar a aplicabi-
lidade do Estatuto da Terra e viabilizar a reforma agrria no
governo Sarney, assentando 1,4 milho de famlias.
A reao dos grandes proprietrios de terras foi imediata
e se deu atravs da ento criada Unio Democrtica Ruralista
(UDR). Esta logo passou a obter a confiana dos latifundirios e a
apoiar campanhas polticas de candidatos Cmara e ao Senado
Alexandra Maria de Oliveira
172

para compor o Congresso Nacional Constituinte de 1987-1988 e,


assim, impor emendas constitucionais para impedir a realizao
da reforma agrria.
O resultado dessas investidas da UDR foi tido como
bem-sucedido. Em 1989, no final do governo Jos Sarney,
haviam sido assentadas 6% (82.690) das famlias previstas
no Plano Nacional.
Para Oliveira (1999), o recuo progressivo dos governos
civis Sarney (1985-1989), Collor/Itamar Franco (1990-1994)
e Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) na
implementao da reforma agrria no Brasil desencadeou o
seu oposto. Os trabalhadores cada vez mais organizados pol-
tica e socialmente, passaram a deflagrar diferentes formas de
luta para conquistar o acesso terra. Assim, a estratgia da
ocupao cada vez mais massiva reinventada pelo MST, grada-
tivamente, foi se alastrando por todo o pas.
Dessa forma, como afirma Oliveira (2005), a resposta ofi-
cial organizao poltica dos camponeses veio com a imple-
mentao do programa Novo Mundo Rural e a constituio de
frentes de ao com os objetivos de criminalizar as lideranas
do MST, criar medida provisria contrria ao de ocupao
da terra e favorecer, em parceria com o Banco Mundial, a im-
plementao de projetos de crdito fundirio para a compra de
terra, com a denominada reforma agrria de mercado, visando
desarticular a luta pela terra e pela reforma agrria organizada
pelos movimentos sociais. Nesse contexto, a ao poltica dos
camponeses foi, uma vez mais, parcialmente reprimida.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
173

Consideraes Finais

Os governos democrticos em parceria com as IFMs, nos


dias atuais, em especial o Banco Mundial, continuam encami-
nhando a resoluo da questo agrria de modo bastante con-
traditrio, a exemplo do perodo da ditadura militar. O Estatuto
da Terra de 1964 e a Constituio Federal de 1988 so os instru-
mentos da poltica de reforma agrria no pas. Mas, assim como
nos anos da ditadura, na prtica, nos dias atuais, a reforma agr-
ria no tem se realizado. O que ocorre que uma poltica de cr-
dito fundirio foi apresentada como poltica de reforma agrria.
Sendo que essa poltica de compra e venda de terras se desdobra
em apropriao, por parte dos proprietrios de terra rentistas,
da renda capitalizada da terra e expropriao dos camponeses
da renda camponesa a partir do endividamento financeiro.
Simultaneamente, entre 1996 e 2004, o Estado procurou
enquadrar toda e qualquer regularizao de posses, reconhe-
cimento de terras remanescentes de quilombos, assentamen-
tos extrativistas, assentamentos de reforma agrria, projetos
de crdito fundirio e programas de inscrio nos correios
nos quadros da chamada poltica de reforma agrria governa
mental. Mas regularizao fundiria, titulao de terras,
programa de inscrio nos correios, programas de compra e
venda de terras no so reforma agrria. A expresso refor-
ma agrria remete a uma estrutura fundiria existente e a uma
relao da sociedade capitalista com a luta e a organizao
dos trabalhadores do campo. E sua realizao est ligada a um
processo de desapropriao de terras por interesse social.
O modelo de reforma agrria vigente no Brasil, base-
ado na desapropriao por interesse social de reas conside-
Alexandra Maria de Oliveira
174

radas improdutivas e acima de quinze mdulos fiscais, para


Buainnain et al. (2000), funda-se na ideia de que a redistri-
buio de terras tem um carter necessariamente conflitivo
e, portanto, o instrumento da desapropriao constitui a for-
ma de realizar transferncias foradas dos latifundirios para
os trabalhadores rurais sem-terra. Nessa leitura, a utilizao
predominante do modelo citado levou s seguintes consequ-
ncias: a) maior custo nas transaes, b) maior tempo entre a
identificao da terra e o assentamento das famlias, c) maior
burocracia e d) maior possibilidade de estmulos a conflitos
no campo, entre outros problemas de ordem jurdica e social.
Para esses autores, o capitalismo est transformando ra-
pidamente a estrutura agrria, a economia agrcola e o mundo
rural. Isso se faz na esteira de um processo de modernizao
tecnolgica e de mudana dos paradigmas do negcio agrcola,
perfeitamente ajustado aos movimentos dos capitais e dos mer-
cados no mundo globalizado. Se no h uma questo agrria,
no h por que fazer uma reforma agrria.
Conforme Sampaio (1997), a viso otimista dos econo-
mistas da elite confronta-se com a dura realidade: a extrema
misria da populao rural. Frequentemente, em perodos de
seca, o governo precisa recorrer aos estoques reguladores de
gros para montar operaes de resgate da populao famin-
ta. Portanto, fome, analfabetismo, mortalidade infantil elevada,
doenas endmicas so a marca da populao rural, numa de-
monstrao inquestionvel de que, para o problema da misria,
a modernizao galopante no trouxe resposta.
Assim, na leitura da elite dirigente do programa poltico
do pas, para acabar com a misria, que um resduo do pas-
sado, seria preciso acelerar a redistribuio da terra de forma
a reduzir os custos e possibilitar maior eficincia na reduo
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
175

da desigualdade social e no fim da pobreza rural. Para isso,


o governo lanou mo de uma poltica de crdito fundirio,
considerada alternativa e promovida com o apoio intelectual,
tcnico e financeiro do Banco Mundial, cuja concepo se ba-
seia na chamada reforma agrria assistida pelo mercado.
Essa poltica alternativa foi desenvolvida com o intuito
de ser complementar ao processo de desapropriao, base para
o alvio da pobreza rural e exemplo de uma poltica de descen-
tralizao da reforma agrria no pas.
A teoria aceita sobre a poltica de crdito fundirio para a
compra de terras no mercado de que a compra da terra pelos
prprios camponeses daria a eles maior autonomia no processo
de escolha e negociao com o proprietrio, segurana da pro-
priedade da terra e maior incentivo com o crdito inicial para os
investimentos que em geral melhorariam a utilizao do solo e a
qualidade de vida dos camponeses pobres e sem-terra.
A propriedade da terra lhes possibilitaria maior garantia
para a obteno de novos crditos e melhores empreendimentos
rurais, adaptando-os ao novo mundo rural, no qual se revelaria
a eficincia camponesa.
Nessa frmula: compra de terra no mercado mais efi-
cincia camponesa igual a bem-estar social, o resultado seria
a maior produo por rea para aqueles que se sintam mais
autnomos e seguros, juridicamente, na terra. Com isso, o
Estado estaria dando condies para o desenvolvimento da
autonomia entre os camponeses, estabelecendo uma melhor
distribuio de terras e garantindo o bem-estar social, portan-
to, realizando, em parte, a reforma agrria.
Um dos principais problemas com essa teoria que
difcil comprov-la. Existe uma quantidade considervel de
evidncias que demonstram seu fracasso.
Alexandra Maria de Oliveira
176

Na realidade as coisas funcionaram de modo bem dife-


rente. O acesso terra atravs do crdito fundirio dado aos
camponeses os envolveu em uma dvida a ser paga em at vinte
anos e premiou os proprietrios de terra rentistas com o pa-
gamento vista do imvel. Muitas das associaes formadas
para a compra da terra foram organizadas pelos proprietrios
de terras que, com o programa, supervalorizaram suas terras e
as venderam aos camponeses.
Os assentamentos como fraes do territrio conquis-
tadas se constituram com base na propriedade familiar, que
uma forma de propriedade diferente da propriedade privada
capitalista. O que d sentido terra seu uso, seja atravs da
produo de alimentos, seja no cotidiano da reproduo fami-
liar. O ttulo da terra no tem a menor importncia para a maio-
ria dos grupos assentados no Nordeste. A apropriao familiar
e o desenvolvimento de formas de trabalho como o individual
familiar, a prtica de ajuda mtua, o uso comum da terra e o tra-
balho coletivo, nos assentamentos da reforma agrria de merca-
do, revelam a ocorrncia de formas de uso da terra alternativas
propriedade privada imposta pelo Estado. Existe, portanto, um
srio conflito entre o regime de propriedade privada implemen-
tado sob a lgica de mercado do Estado e a concepo de pro-
priedade familiar reproduzida pelos camponeses e legitimada
com o apoio de intelectuais envolvidos com a questo agrria,
dos movimentos sociais e das entidades camponesas em luta
pela reforma agrria no pas.
O trabalho coletivo foi estabelecido pelos tcnicos como
um trabalho compulsrio, direcionado para confirmar a efici-
ncia camponesa que se daria com o pagamento da terra. Na
grande maioria dos assentamentos, o trabalho coletivo no
vingou. E, nos assentamentos onde o trabalho coletivo se man-
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
177

teve, a renda gerada no tem sido suficiente para o pagamento


das parcelas do financiamento.
Os motivos para a insuficincia na produo de renda no
coletivo so muitos e variados. Falta de crdito, baixa qualidade
das terras, variao dos preos dos produtos agrcolas, carestia
no preo pago por gua e fertilizantes, falta de energia, desen-
tendimento sobre a quantidade de trabalho e sua distribuio
com os assentados e perda da produo, entre outros.
Desse modo, ao fazer a relao entre forma de acesso
terra, uso da terra e produo de renda, fica notria a situao, j
apontada, da incapacidade dos camponeses de conseguir pagar
a terra a preo de mercado.
Sobre a questo do pagamento da terra nos assenta
mentos do crdito fundirio no Cear, ao entrevistar tcnicos
de rgos pblicos, dirigentes dos STRs de Canind e Acara e
camponeses, ficou evidenciado que, para a maioria absoluta dos
entrevistados, os camponeses no tm como pagar a terra nem
dela tirar o sustento. Com cultivos de subsistncia no h condi
es de viabilizar renda para o pagamento da terra.
A falta de crdito e assistncia tcnica tem inviabilizado
completamente as atividades agrcolas voltadas para a comer-
cializao nos assentamentos. Os cultivos que se mantm so os
produzidos no inverno, voltados praticamente para o consu-
mo da famlia. Quando esses acabam, o que ocorre a perma-
nncia absoluta da pobreza entre muitos dos assentados.
A situao de pobreza entre os camponeses se acentua
com a falta de trabalho e alimentos para o consumo familiar,
consequncia da condio extremada qual se encontram ex-
postos. Porm, mesmo diante das dificuldades decorrentes da
inexistncia de uma poltica fundiria voltada para os pobres do
campo, h a continuidade dos camponeses na terra.
Alexandra Maria de Oliveira
178

Essa no desistncia tem o apoio de movimentos sociais e


entidades camponesas como os STRs, o MST e a CPT e isso tem
contribudo para revelar o fracasso da reforma agrria de merca
do e impor mudanas no programa de crdito fundirio das ins-
tituies financeiras, como a moratria nos prazos das parcelas e
necessidade imediata de anulao do pagamento da terra.
No processo de desenvolvimento do modo capitalista de
produo no campo cearense, a poltica de reforma agrria de mer-
cado foi um instrumento para a expanso de relaes especifica-
mente capitalistas como a compra e venda de terras no mercado,
porm, no interior desse processo desenvolve-se sua negao ma-
nifestada na reproduo do trabalho familiar que se refaz em meio
expropriao camponesa estabelecida a partir do endividamento
junto ao banco.
Os camponeses que resistem a esse processo so os an-
tigos moradores de condio, rendeiros, parceiros e migrantes
temporrios que possuem uma relao com a terra que vai para
alm da lgica da eficincia econmica, a terra para eles ins-
trumento do trabalho familiar, onde se realiza a reproduo de
uma moral camponesa. A falta de apoio tcnico e financeiro
para a continuidade dos camponeses nos assentamentos uma
forma de expuls-los da terra rumo s cidades. Essa situao de
pobreza, excluso e expropriao, na qual esto postos, os iguala
a uma massa de migrantes, pobres, excludos e desterrados que
chamamos de camponeses. E so esses sujeitos sociais que vm
reconstruindo com lutas muitas vezes sangrentas a histria que
marca a longa caminhada do campesinato brasileiro. Conforme
Sampaio (2004), essa a base, e para atender a essa demanda
que deveramos fazer uma reforma agrria.
A poltica do Banco Mundial tem apresentado problemas
econmicos, sociais e ambientais em diversos pases. Entretanto,
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
179

os projetos permanecem como parte estratgica de um projeto


maior de garantia das bases para a expanso do neoliberalismo.
No Brasil, para Alencar (2005), as formas agrrias foram
mantidas em virtude dos programas de contrarreforma agrria
desenvolvidos pelo Estado em todo o perodo que vai dos gover-
nos militares at os dias atuais. Programas de titulao de terras,
tributao progressiva, colonizao e compra e venda de terras so
mecanismos utilizados para realizar pequenas mudanas, para no
mudar nada.
De maneira geral, os governos do Brasil em parceria
com o Banco Mundial continuam encaminhando a questo
da reforma agrria como uma poltica de contrarreforma
agrria. O que se realizou em termos de poltica agrria, a
partir de 1996 (projetos Reforma Agrria Solidria, Cdula
da Terra, Banco da Terra, Crdito Fundirio e Combate Po-
breza Rural e Programa Nacional de Crdito Fundirio), teve
como resultado uma intensa apropriao da renda capitali
zada da terra por proprietrios rentistas mediante o endivi-
damento dos camponeses assentados.
No Nordeste, as terras devolutas, indgenas e comunais
tm sido alvo de interesse e da apropriao por parte de grilei-
ros, empresrios e proprietrios rentistas e apenas uma peque-
na poro dessas terras est sendo, a duras penas, apropriada
pelos camponeses. Nos anos recentes, o apoio da elite agrria
poltica de contrarreforma agrria mantida pelos governos
(estadual e federal) ocorre porque com o crdito fundirio fo-
ram adotadas medidas legais de proteo absoluta do direito
de propriedade, sobretudo dos latifundirios. Assim, existiu a
possibilidade de postergao das ocupaes de terra e dos con-
flitos fundirios e houve a garantia da apropriao, por parte
dos proprietrios rentistas, da renda capitalizada da terra.
Alexandra Maria de Oliveira
180

Por fim, pode-se reafirmar com segurana que a polti-


ca de reforma agrria de mercado que o Estado brasileiro em
parceria com o Banco Mundial adotou entre 1996 e 2004 foi
uma contrarreforma agrria. Essa poltica distorceu e reprimiu
a reforma agrria realizada pelos camponeses com o apoio de
entidades e movimentos sociais envolvidos na luta pela terra e
pela reforma agrria. Isso ocorreu pelo fato de que o governo,
primeiro, para no realizar a reforma agrria no pas, delegou ao
mercado a deciso sobre o acesso terra; segundo, para manter
o pacto com a elite agrria, convidou os proprietrios de terra
rentistas a vender suas terras a preos de mercado; terceiro, para
demonstrar poder, reprimiu a ao poltica dos movimentos so-
ciais na luta pela reforma agrria.
Em sntese, no campo, a contrapartida do apoio dado
pelo Banco Mundial ao processo de desenvolvimento econ-
mico do Brasil no perodo recente tem sido a reforma agrria
de mercado, apresentada e executada como uma verdadeira
poltica de contrarreforma agrria.
A Participao do Banco Mundial no Mercado de Terras no Brasil e no Mundo
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Impresso e Acabamento Imprensa Universitria da


Universidade Federal do Cear UFC
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Fortaleza Cear Brasil
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A o longo de toda sua existncia, a Universidade Federal
do Cear (UFC) vem contribuindo de modo decisivo para a edu-
cao em nosso pas. Grandes passos foram dados para sua con-
solidao como instituio de ensino superior, hoje inserida entre
as grandes universidades brasileiras. Como um de seus avanos,
merece destaque o crescimento expressivo de seus cursos de ps-
-graduao, que abrangem, praticamente, todas as reas de co-
nhecimento e desempenham papel fundamental na sociedade ao
formar recursos humanos que atuaro na preparao acadmica e
profissional de parcela significativa da populao.

A ps-graduao brasileira tem sido avaliada de forma siste-


mtica nas ltimas dcadas graas introduo e ao aperfeioa-
mento contnuo do sistema nacional de avaliao. Nesse processo,
o livro passou a ser includo como parte importante da produo
intelectual acadmica, divulgando os esforos dos pesquisadores
que veiculam parte de sua produo no formato livro, com des-
taque para aqueles das reas de Cincias Sociais e Humanas. Em
consonncia com esse fato, a Coleo de Estudos da Ps-Graduao
foi criada visando, sobretudo, apoiar os programas de ps-gradu-
ao stricto sensu da UFC. Os objetivos da coleo compreendem:

Implantar uma poltica acadmico-cientfica mais efetiva


para viabilizar a publicao da produo intelectual em
forma de livro;

Oferecer um veculo alternativo para publicao, de modo


a permitir maior divulgao do conhecimento, resultante
de reflexes e das atividades de pesquisa nos programas de
ps-graduao da UFC, considerando, principalmente, o
impacto positivo desse tipo de produo intelectual para
a sociedade.

Em 2012, ano de sua criao, a Coleo de Estudos da Ps-Gra-


duao apoiou a edio de 21 livros, envolvendo diversos cursos
de mestrado e doutorado.

ISBN: 978-85-7485-184-6

9 78857 4 851846