1.

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA PROTECCION SOCIAL

Culminando el siglo XX, un periodo marcado por grandes acontecimientos en el

mundo que influyeron en distintas reas como la poltica, la economa, la ciencia y
sobre todo la conciencia social, se vio el nacimiento de la crisis del estado de
bienestar y como consecuencia de ello el detrimento de los sistemas de proteccin
social que habran nacido en este periodo, todo ello fu extendindose en distintos
pases a lo largo y ancho del mundo.

La cada del muro de Berln fue uno de los sucesos de mayor influencia a finales
del siglo XX, y fue tomada por un gran cumulo de personas como el definitivo
colapso del comunismo, todo ello en compaa de diatribas del fin de la historia, lo
que fue generando un ambiente pesimista y de inseguridad al rededor del mundo
a vsperas del cambio de siglo.

Como consecuencia de todo lo ocurrido un gran nmero de mujeres y hombres,

sufrieron la prdida de su sustento y de las garantas relacionadas a su fuente de
trabajo, as mismo de los mecanismos que le permitan como individuo insertarse
en la estructura social, como manifest Castel1 que al lado de las desigualdades
clsicas, nacieron nuevos tipos de desigualdades como la desigualdad ante la
precariedad.

La conclusin del siglo XX en cuanto a la experiencia de la mayora de los pases

europeos, esta se remita al mismo fenmeno de emergencia y expansin de los
conocidos estados de bienestar. Para algunos autores estos mencionados estados
requirieron una reorganizacin de las sociedades. Democracia providencial seria

1
CASTELLS, Manuel. La era de la informacin de Santiago: Fondo de cultura econmica. Santiago
de Chile. 1999
el trmino utilizado por Dominique Schnnaper2 que describa la inclinacin
igualitaria de los individuos dentro de la misma sociedad nacional.

1.1. ORIGEN Y EVOLUCION DE LA PROTECCION SOCIAL.

La proteccin social en el mundo se forma a raz del proceso de aceptacin de los

estados de pobreza como una cuestin social, necesariamente insertada en las
agendas de las polticas pblicas. Esta denominada cuestin social segn la
autora ngela Gmez1 fue el trmino usado en el estado moderno, al conjunto de
nuevos problemas relacionados a las condiciones modernas de trabajo, a raz de
las constantes transformaciones sociales, polticas y econmicas generadas por la
revolucin industrial en Europa en el siglo XIX.

A medida que avanzaba el proceso de construccin de los estados modernos y al

destrozarse el modelo de relaciones que se venan llevando a cabo de autoridad,
en las que se realizaba un intercambio de proteccin por dependencia entre los
pobres y las clases sociales superiores. Se abre la necesidad y la posibilidad de
darle un nuevo reconocimiento de ciudadano a todas las clases sociales, con el
reconocimiento as mismo de una igualdad humana al menos bsica.

Al liberarse la pobreza de las relaciones tuteladas, cambia su perspectiva a ser

tomada como un problema poltico institucional del estado, es decir como una
cuestin social.

El debate naciente poltico institucional se dirigi entonces en la investigacin de

la divisin entre pobreza y pauperismo. El pauperismo definido como:

2
SCHNNAPER, Dominique. La democracia providencia. Ensayo sobre la igualdad
contempornea. Buenos Aires. 2004.
1 GMEZ, ngela. Burguesia e Trabalho. Poltica e Legislacao social no Brasil. Rio de janeiro.

1979.
la miseria permanente y generalizada en un pas culto, de modo que haya una
gran masa de miserables, y otra que disfruta riquezas y goza de todos los
refinamientos del lujo.
Entendemos por miseria la falta de lo necesario fisiolgico en un pas y en una
poca dada2.

Fue entonces cuando desarrollado dicho debate se consider la pobreza como

aceptable y un estmulo al trabajo y el pauperismo como inevitable aunque
inaceptable.

La urgencia que representaba tratar la cuestin social se vuelve parte del proceso
de desarrollo del capitalismo, donde las relaciones sociales y econmicas se
vieron perturbadas por los procesos en desarrollo de industrializacin y
urbanizacin. Los cuales fraccionaron las relaciones tradicionales de autoridad y
solidaridad, generando as nuevos actores colectivos con nuevas demandas
polticas, necesariamente aceptadas por el estado moderno en desarrollo.

Las pretensiones por igualdades socioeconmicas en un contexto de democracias

de masas genero un conjunto de polticas e instituciones, como respuesta a los
problemas planteados de pobreza y desigualdad. Este conjunto de polticas fue
denominado welfare state o estado de bienestar social, incluyendo bajo esta
denominacin tanto las polticas e instituciones como la extensin de los derechos
sociales de ciudadana.

El Welfare State fue objeto de estudio y definiciones de distintos autores:

Titmuss, lo defini como suma de medidas desarrolladas por la sociedad con el

fin de enfrentar sus problemas sociales3

2 ARENAL, Concepcin. El pauperismo. Buenos aires. 2003. P 2

3 TITMUSS, Richard. Essays on the welfare state. Londres. 1958. p47
Por su parte Wilensky lo denomino una medida de proteccin gubernamental
mnima de niveles bsicos de ingresos, nutricin, salud y educacin, asegurados a
cada ciudadano como un derecho, no como caridad.4 As mismo el autor Alber lo
define como una poltica en la cual las responsabilidades estatales van adems de
la mera conservacin del orden interno y externo, en la direccin de una
responsabilidad pblica por el bienestar de los ciudadanos.5

Como la poltica de los gobiernos relacionada con la accin con impacto sobre el
bienestar de los ciudadanos, al proporcionarle servicios o rento, fue el concepto
emitido por Marshall6. Un concepto similar emite el autor Alber en 1981 cuando
expresa que el termino Welfare State designa un conjunto de respuestas polticas
al proceso de modernizacin, consistiendo en intervenciones polticas en el
funcionamiento de la economa y en la distribucin social de las oportunidades,
que apuntan a promover la seguridad y la igualdad de los ciudadanos en el sentido
de posibilitar la integracin social de sociedades industriales altamente
movilizadas.7

En 1985 el socilogo dans Esping Andersen se refiri al Welfare estate como una
articulacin de los conflictos distributivos, en particular, un conflicto entre principios
de mercado y principios de ubicacin poltica, centrados en torno a los arreglos
institucionales de las polticas sociales.8

Para un gran nmero de autores el Welfare Statet fue una contestacin al proceso
de desarrollo de las sociedades capitalistas industrializadas y a las consecuencias
que ello acarreaba, circunscritas entre ellas, la expansin de los mercados y la

4 WILENSKY, Harold. He welfare state and equality. Structural and ideological roots of public
expenditures. Califonia. 1975. P 30
5 ALBER, Jens. Continuities and changes in the idea of the Welfare State. 1988 P. 451
6 MARSHALL, Th. Poltica social. Rio de janeiro. 1965. P. 7
7 ALBER Jens. Government responses to the cahllenge of unemployment insurance in western

Europe. New Brunswick. 1981. P 456

8 ESPING- ANDERSEN, Gosta. Power and distributional regimes. Suecia. 1985. P 223 - 256
disipacin de las funciones de las organizaciones tradicionales tales como la
familia. Todo ello en la indagacin por seguridad y estabilidad, generada por una
nueva especie de solidaridad de alta movilizacin social.

El Welfare State fue producto de una situacin histrica concreta, como bien llama
La atencin Flora9 cuando afirma que ste es una invencin europea igual que el
Estado nacional, la democracia de masas y el capitalismo industrial. La cadena de
raciocinio es claramente recorrida: industrializacin, gran cambio poblacional en la
direccin campo/ciudad, ruptura de los lazos y redes tradicionales de solidaridad e
integracin, grandes unidades productivas y la creacin de grupos relativamente
homogneos de trabajadores, movilizacin y organizacin de la nueva clase
trabajadora, evolucin de la democracia de masas con la creacin de partidos
obreros y socialistas, aumento de la productividad del trabajo y de la riqueza
acumulada, consolidacin de un cuerpo burocrtico estatal y dominio de las
tcnicas administrativas, aumento de la intervencin del Estado y creacin de
mecanismos redistributivos va polticas sociales e institucionalizacin del conflicto
industrial y redistributivo.10

Segn lo expresado por Esping Andersen, el Welfare State no es simplemente

un resultado del poder de movilizacin poltica ms bien seria poder
institucionalizado.11 Entonces, se podra decir que el Welfare State causo una
alteracin profunda, no solo en las relaciones entre los ciudadanos, el mercado y
el estado, si no que realizo un cambio a la naturaleza propia del capitalismo en
bsqueda de una regulacin estatal a las condiciones de reproduccin de los
trabajadores.

9 FLORA, Peter, Growth to limits: The wester European Welfare States Since World War II. New
york. 1986.
10 FLEURY, Sonia. Modelos de proteccin social. 2002. P4
11 ESPING- ANDERSE, Gosta. Power and distributional regimes. 1985. P. 223
 1.2. LA PROTECCION SOCIAL COMO DERECHO EN LATINOAMERICA

A pesar de las consecuencias dejadas por la segunda guerra mundial, en

Latinoamrica se llev a cabo la XI Conferencia sanitaria Panamericana en 1942
en ella se volvi a insistir en la necesidad de integrar los sistemas de salud y
fortalecer la intervencin del Estado en esta rea.

Dado lo anterior, segn la Organizacin Internacional del Trabajo OIT surge otro
factor influyente para la tendencia de la inclusin de la proteccin social, fue la
fundacin de la OIT en 1919, ya que aos posteriores a ella en su conferencia
general en 1944, incluyeron como parte de sus principios y de los lineamientos
polticos de sus miembros, la seguridad social como un elemento indispensable
para el mundo del trabajo: la extensin de las medidas de seguridad social para
proveer un ingreso bsico a los que necesiten tal proteccin; y asistencia mdica
completa12

La aprobacin del Convenio No.102 de la OIT de 1952 permiti reunir en un solo

documento, las polticas que muchos Estados miembros de esa organizacin
estaban dispuestos a desarrollar. En las lneas de este documento se definieron
los elementos centrales de la seguridad social: asistencia mdica; prestaciones
monetarias de enfermedad; prestaciones de desempleo; prestaciones de vejez;
prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional;
prestaciones familiares, de maternidad, de invalidez y de sobrevivientes.

El 12 de septiembre de 1978, en la declaracin de Alma-Ata donde se plantea el

concepto oficial de salud de la OMS. Se traza una visin general donde el

12ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, Declaracin referente a los fines y objetivos

de la organizacin internacional del trabajo, Filadelfia. 1944, P. 583
crecimiento y el desarrollo son considerados como parte fundamental de la Salud,
se construye el concepto de bienestar como bsqueda de horizonte desde una
perspectiva de Salud. En 1986, se emite la Carta de Ottawa: Dado que el
concepto de salud como bienestar trasciende la idea de formas de vida sana; la
promocin de la salud no concierne exclusivamente al sector sanitario13

1.2.1. Enfoques de proteccin social en Latinoamrica

En este punto se exhiben los enfoques que desde distintos puntos de vista se han
implementado en Latinoamrica. Entre ellos se reconocen la seguridad social, el
seguro social y la asistencia social.

1.2.1.1. La seguridad social

La seguridad social segn la OIT es: la proteccin que una sociedad proporciona
a los individuos y los hogares para asegurar el acceso a la asistencia mdica y
garantizar la seguridad del ingreso, en particular en caso de vejez, desempleo,
enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo, maternidad o prdida del sostn de
familia.14

Segn el autor Ziga la seguridad social debe ser entendida ms bien como el
acumulado de medidas previsivas en bsqueda de garantizar a los ciudadanos de
un pas determinado los medios econmicos mnimos en cuanto a comodidad,

13 ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD, carta de Ottawa para la promocin en salud

Canad, 1986, P.1
14 ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, Hechos concretos sobre la seguridad

social. [en lnea] Ginebra, Oficina internacional del trabajo. [Citado 26 febrero 2017]
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---
dcomm/documents/publication/wcms_067592.pdf
salud, educacin y recreacin, as como la preparacin para los riesgos adheridos
a la vida del ser humano como la enfermedad, vejez, invalidez etc. 15

La forma en la que se ha conceptualizado la seguridad social es por medio de las

prestaciones sociales laborales y la asistencia mdica subsidiada, sin embargo
estas son las formas ms reconocidas y utilizadas en el diario vivir pero no son los
nicos mecanismos usados por las naciones para garantizar este derecho.

La declaracin Universal de derechos humanos en su artculo 22 establece:

Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social,

y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacin internacional, habida
cuenta de la organizacin y los recursos de cada Estado, la satisfaccin de los
derechos econmicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.16

1.2.1.2. El seguro social

El seguro social es el conjunto de disposiciones legales de carcter asistencial que

similarmente formados con las instituciones de seguro privado han sido creadas
con el fin de proteger a los trabajadores de capacidad econmica baja y a sus
familias contra situaciones como la disminucin de la capacidad laboral por el
incremento de necesidad debido a vicisitudes normales humanas.17

El seguro social nace de la aplicacin estratgica de una poltica de seguridad

15
ZUIGA, Miguel. Seguridad social y su historia. Caracas. 1963. P19
16
NACIONES UNIDAS. Declaracin universal de derechos humanos. [en lnea] Paris, Asamblea general
de las naciones Unidas, 1948. [Citado 26 febrero 2017] http://www.un.org/es/universal-declaration-
human-rights/
17
APUNTES JURIDICOS. El seguro social. [en lnea] San Francisco. 2010. [Citado 26 febrero 2017]
https://jorgemachicado.blogspot.com.co/2010/08/ss.html
social al amparo de los principios de solidaridad y universalidad. 18

Por otro lado se encuentra el termino seguro social de salud se utiliza para
referirse a la forma de financiacin y administracin de la atencin de la salud que
se caracteriza porque los recursos depende de las cotizaciones obligatorias de
empleadores y empleados. Los riesgos de salud que puedan padecer los
beneficiarios no tienen influencia en el monto de las cotizaciones no son causales
de motivo de exclusin de la proteccin. Las cotizaciones se basan en capacidad
de pago de las partes y su fin en definitiva es sin nimo de lucro.19

1.2.1.3. La asistencia social

Mecanismo mediante el cual las previsiones financieras corren a cargo del tesoro
pblico. Dirigidas a la porcin econmicamente ms dbil de la sociedad, a
personas que no pueden contribuir a una caja de previsin, o que, pudindolo
hacer, todava no han sido incorporadas a ellas.20

La asistencia social busca que todos los integrantes de la sociedad disfruten de

los mismos derechos y oportunidades, est enfocada en la igualdad y por ello
trabaja con los menos favorecidos, su fin se dirige en que sin importar su
condicin todos los individuos pueda tener satisfechas sus necesidades bsicas.
Las prestaciones que pretende cubrir la asistencia social van desde la educacin,
la entrega de alimentos hasta la dignificacin de la vivienda.

El origen de la asistencia social como accin colectiva est en el principio mismo

18
TITELMAN, Daniel. El papel del aseguramiento en la proteccin social. Citado por MEJIA, luz. Proteccin
social y modelos de desarrollo en Amrica latina. Medelln, 2007.
19
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Seguro social de salud. Ginebra. 2001. P 10
20
ZUIGA, Miguel. Seguridad social y su historia. Citado por MEJIA, luz. Proteccin social y modelos de
desarrollo en Amrica latina. Medelln, 2007.
de la solidaridad del grupo humano para su propia supervivencia conjunta. La
existencia de casos extremos de minusvala e incapacidad, atenta contra el grupo
humano primitivo. O se les destruye, o se les abandona, o se les reincorpora, para
que sean tiles a todo el grupo21

La asistencia social juega tambin un papel funcional que contribuye al equilibrio y

buena marcha de las comunidades. Cuando los engranajes de la sociedad logran
ajustarse apropiadamente el beneficio y crecimiento es general, resulta necesario
comprender que somos seres individuales pero al mismo tiempo formamos parte
de un colectivo, por ello es lgico concluir que el bienestar de todos afectar en
menor o mayor medida al propio.

Luis Leero Otero, en su obra La Asistencia Social Renovada Ideario - Manual

Seala a las personas que requieren auxilio a partir de la identificacin de seis
tipos de carencias o pobrezas que generan incapacidades en algn aspecto del
desarrollo humano:
a) Carencia econmica, la ms comn para denominar a la pobreza, tiene como
foco central la indigencia.
b) Carencias de carcter fisiolgico, cualquier enfermedad o condicin que altere
la vitalidad biolgica de las personas.
c) Carencias de carcter psicolgico, aquello que perjudique el equilibrio mental,
afectivo o volitivo de las personas.
d) Carencias culturales, obstculos a nivel cultural que impiden a los afectados
conocer las formas y caminos adecuados para mejorar su condicin.
e) Carencias de estatus y reconocimiento social, barreras y estigmas impuestos
por la misma sociedad (conductas de odio, desprecio, racismo etc.).
f) De cuestin estructural, la causa ms profunda, la humanidad no ha querido
eliminar la pobreza.22

21
LEERO, Luis, La asistencia social renovada ideario manual. Mxico DF. 1986
22
LEERO, Luis, La asistencia social renovada ideario manual. Mxico DF. 1986
 1.3. DESARROLLO DE LA PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

En el periodo de los aos 40 en Colombia se fue desarrollando un fenmeno de

industrializacin propio de la poca, este tena como fin extraer al pas del
ambiente de ruralidad en el que se encontraba inmersos en los campos y ciudades
del mismo. De acuerdo a Vega este camino que se estaba recorriendo se
encontraba lleno de obstculos y nuevos retos teniendo en cuenta la aparicin de
una cuestin social, por ello del surgimiento de la modernizacin emergieron
instituciones y conceptos de proteccin social como la higiene y la seguridad
social, que fueron creadas con el fin de trabajar en la cuestin social, pero estos
intentos dieron como resultado un sistema problemtico y dividido que se pudo
evidenciar en instituciones creadas como el ministerio de higiene y la seguridad
social, sendas y el subsidio familiar.23

En Colombia se implement el sistema ISI (Industrializacin por sustitucin de

importacin) el desarrollo de este sistema llevo a cabo la emergencia de nuevos
actores en los escenarios polticos y sociales a nivel nacional. De este desarrollo
industrial y del crecimiento comercial y familiar se crearon diversas agremiaciones
las cuales segn Senz lograron a travs de su capacidad de negociacin, su
influencia econmica y poltica lograron imponer sus intereses, entre las ms
destacadas se encuentra la Asociacin Nacional de Industriales Andi, quien fue
creada a finales de 1944 y desde sus inicios fue fiel defensora del proteccionismo
en el pas.24

23
VEGA, William, et al. Transformaciones en la proteccin social en Colombia. Tesis Doctoral. Universidad
Nacional de Colombia, 2010, p. 37
24
SENZ ROVNER, Eduardo, et al. La ofensiva empresarial: industriales, polticos y violencia en los aos
40 en Colombia. Universidad Nacional de Colombia. CES, 1992. P75
El 21 de julio de 1945, fue presentado ante el congreso de la repblica un proyecto
de ley que buscaba la creacin y organizacin del seguro social obligatorio y el
instituto colombiano de seguros sociales, quien administrara dicho seguro para
los trabajadores dependientes. Esta propuesta se convertira en la ley 90 de 1946.
Posteriormente el ministro Arriaga presento un proyecto que intentaba incluir la
mayor parte de la poblacin trabajadora, as como todos los riesgos conocidos con
una cobertura que se ira ampliando de forma gradual a largo plazo. Las
indicaciones de la OIT lograron moderar la iniciativa, de modo que inicialmente
seria reconocida la enfermedad no profesional y la maternidad y a continuacin se
llegara a la cobertura de los riesgos de vejez, invalidez, cesantas, enfermedad
profesional, accidentes de trabajo y muerte.25

En Colombia se ha pasado del concepto de prestacin de los servicios de salud, a

un concepto de seguridad social (ley 100 de 1993) y hace un par de aos se
evoluciono hacia el concepto de proteccin social definida como: identificacin e
implementacin de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin de los
riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y ambientales, sociales,
econmicas y relacionadas con el mercado de trabajo, ciclo vital y la salud en el
marco de las competencias asignadas al Ministerio.26

Este sistema no est constituido solamente por el gobierno si no que incluye todas
las obligaciones, instituciones pblicas, privadas y mixtas, procedimientos y
recursos pblicos y privados destinados a prevenir, mitigar, y superar los riesgos
que afectan la calidad de vida de la poblacin e incorpora el sistema nacional de

25
REPUBLICA DE COLOMBIA, CONGRES DE LA REBUBLICA. Proyecto de ley por el cual se
establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales,
Colombia, 1945, P. 23 30
26
REPUBLICA DE COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Decreto 205. Art 1 (3, febre-
ro, 2003). Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgnica y las funciones del Ministe-
rio de la Proteccin Social y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. Bogot D.C. 2003. No.
45.086
bienestar familiar, el sistema general de seguridad social integral y el ministerio
asignado27

La metodologa para desarrollar la proteccin Social es la Gerencia Social

entendida como un planteamiento conceptual que intenta llenar un vaco en la
discusin de polticas y de gestin social con una perspectiva propia para la
comprensin e intervencin en el desarrollo social. Ella contribuye a que los
gerentes sociales enfrenten con xito los desafos de diseo y de gestin de las
polticas y programas sociales en los que participan, como tambin ofrece una
propuesta posible de cambio social. Se trata de un enfoque multidisciplinario que
se ha ido construyendo progresivamente mediante el aporte de distintas
disciplinas, como con un ejercicio permanente de articulacin entre ellas. Esta
articulacin se expresa en un conjunto tanto de conocimientos como de
prcticas.28

27
OSORIO, Jorge. Proteccin social en Colombia, Colombia, 2005.
28
OSORIO, Jorge. Proteccin social en Colombia, Colombia, 2005.P 79