A regulao institucional da propriedade da terra no Brasil: uma

necessidade urgente
Bastiaan Philip Reydon1

1. Introduo

Historicamente a realidade fundiria brasileira, quer rural quer urbana, foi

marcada pela existncia de regulao formal, mas no aplicadas integralmente,
fazendo com que as regras do acesso terra sejam bastante frgeis e incipientes.
A Lei de Terras aprovada em 1850 e regulamentada em 1854 teve os seguintes
principais objetivos: ordenar a apropriao territorial no Brasil; acabar com a
posse; fazer um cadastro de terras; financiar a imigrao; criar um setor agrcola
de pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia confivel para emprstimos
e funcionar como um chamariz para a imigrao.
Contudo, no foi isso que aconteceu: a terra quer rural quer urbana
permanece at o presente apenas com controles que garantem a propriedade,
mas que no regulam o seu uso. Se at o presente no h nem cadastro dos
imveis privados nem das terras pblicas (devolutas ou outras) quanto mais
poderia haver alguma forma de regulao social adequada. Sendo portanto
passvel de qualquer tipo de utilizao pelos proprietrios, desde especulativa,
passando pela produtiva at predatria. At hoje no se tem noo das terras
pertencentes ao Estado pelos vrios mecanismos existentes at mesmo as terras
devolutas definida na Lei de Terras no foram discriminadas.
Osrio Silva (1996) afirma que partiu dos grandes proprietrios a maior
resistncia aplicao da Lei de Terras. Essa resistncia se explica porque ao se
recusarem a demarcar suas terras (definindo legalmente seus direitos de
propriedade) os fazendeiros ficavam livres para manter reservas de terra para
apropriao futura (ou seja, o poder de fato sobre os direitos de propriedade).
Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriao fundirio predatrio era
extenso e, ao mesmo tempo, quo fraco era o Estado e o ambiente institucional
para imporem restries obteno de terras pblicas atravs da figura da posse.

1
Professor Assistente Doutor do NEA/IE/UNICAMP. Endereo eletrnico: basrey@eco.unicamp.br. Contou
com contribuies em verses anteriores de Juliano Costa Gonalves e de Ana Karina Bueno.

1
 As conseqncias desse processo so bastante abrangentes, desde
estabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar o desenvolvimento
tecnolgico setorial, a organizao da produo, at definir regies urbanas mais
ou menos valorizadas e/ou preservadas.
O principal objetivo desta artigo mostrar que parte significativa de
problemas crnicos de uso e ocupao do solo rural e urbano na realidade
brasileira, decorrem da falta de regulao adequada nestes mercados. E esta falta
de regulao, efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas
possibilidades de se especular com terras - isto ganhar dinheiro com a compra,
manuteno e posterior revenda de terras em qualquer de suas formas 2.
Tambm se mostra que o conjunto de regras que visavam a efetiva
regulao destes mercados atravs de legislaes que acabaram sendo sempre
burladas ou no fiscalizada e gerando condies mais propcias especulao
para alguns. Portanto a regulao ideal seria aquela na qual a sociedade pudesse
definir o uso adequado do solo quer do ponto de vista produtivo, quer para
habitaes, preservando simultaneamente o meio ambiente. No meio rural seria
atravs do efetivo controle da ocupao das terras devolutas e das
transformaes nelas operadas, assim como atravs de Zoneamentos. No espao
urbano criando espaos de especulao, normalmente com loteamentos para
classes de renda elevadas, para os capitais aplicados nesta esfera, e
simultaneamente preservando o meio ambiente e criando espaos de formao de
loteamentos de classe mdia e baixa.
Estes assuntos sero tratados teoricamente nos itens dois e trs que
respectivamente mostram o papel das instituies na organizao econmica e o
processo de estruturao institucional do mercado de terras rural e urbano do
Brasil. O item quatro mostra a partir dos casos das dinmicas dos mercados de
terras urbanos (das cidades do Rio de Janeiro, So Paulo e Campinas) e rurais

2
Em Reydon (1992) apresentamos que toda e qualquer deciso de investir, quer na forma de aquisio de
ativos quer na produo, segundo Keynes(1936), leva em conta uma aposta no retorno futuro desta aquisio.
Como o futuro incerto, o ambiente institucional, nas palavras de Keynes a conveno - isto as regras
estabelecidas (explicitamente ou implicitamente) - , que do parmetros melhores para esta aposta. O que se
verifica que o ambiente institucional criado para a propriedade da terra no Brasil sempre gerou ganhos
elevados para os especuladores neste mercado.

2
nos estados de So Paulo, Piau e Amaznia exemplos de formas de especular
com terras mais presentes na realidade brasileira.
Nas concluses, alm de se procurar sintetizar o conjunto do estudo, faz-
se uma proposta de interveno nos mercados de terras brasileiros para reduzir o
seu uso especulativo atravs de uma efetiva regulao do mercado de terras.

2. A especulao e a regulao Institucional da terra:

aspectos tericos

A terra um meio de produo essencial, na medida que sobre ela que

os processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se desenvolvem e que os
assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se estabelecem. Ela tambm fonte
de vida para uma enorme populao rural, cuja estrutura de representao
simblica garante a continuidade das tradies e valores. A terra , ao fim e ao
cabo, a prpria natureza, ou seja, o ambiente natural no qual os homens existem.
A possibilidade de se utilizar a terra para fins especulativos decorre do fato
que os mercados de terras fazerem parte de economias de mercado como
chamou Polanyi. Para ele: A economia de mercado o sistema econmico
controlado, regulado e dirigido apenas por mercados; (...). Uma economia desse
tipo se origina da expectativa de que os seres humanos se comportem de maneira
tal a atingir o mximo de ganhos monetrios." Polanyi (1980:81)
Nas economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem
diferentes tipos de ativos3, com diferentes nveis de liquidez para se protegerem
das incertezas existentes nas economias. Estes procuram antever a psicologia do
mercado de diferentes ativos e decidem comprar aqueles que segundo as suas
expectativas lhes proporcionaro maior retorno lquido.
A terra como um ativo apresenta trs caractersticas importantes: a)
escassa, s existe em quantias fixas e no pode ser facilmente criada; b) no

3
Qualquer bem adquirido com o fim de produzir rendas ou para o qual exista a
expectativas de que seu valor se eleve em relao ao seu preo de aquisio,
considerado um ativo. Neste sentido todos os bens podem ser tratados como ativos.

3
mvel e; c) durvel j que no pode ser destruda facilmente. Estas
caractersticas fazem da terra um ativo atraente como fator produtivo, como
garantia para o crdito e como reserva de valor.
A terra, alm de possuir caractersticas gerais de um ativo, ainda conta com
as seguintes condies especficas: a) tem um mercado secundrio constitudo; b)
economicamente escassa. Assim, tanto a gerao de tecnologia para a elevao
do seu rendimento fsico quanto, medidas administrativas, por exemplo, regulao
efetiva dos mercados de terras podem alterar o grau de escassez da terra.
Neste contexto, o preo da terra enquanto ativo o resultado das
negociaes entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio
sempre feito quando o comprador tem expectativas mais elevadas sobre os
ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Mas h um poder diferenciado
neste mercado: como os proprietrios especulam sobre os preos futuros dos
seus estoques de terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento, a
terra pode ser tratada com sendo negociada num mercado de preos 'flex'4. Isto
significa que os proprietrios de terras, os ofertantes no mercado, apenas a
vendem quando h um demandante que oferea um preo que supere sua
expectativa de ganhos com a propriedade da terra.
Os proprietrios tem portanto um grande poder neste mercado, podendo
manter estoques de terras e vend-las quando entenderem ser o momento
adequado para maximizar seus ganhos. Porm, quando por qualquer razo o
proprietrio se encontrar fragilizado, necessitando vender sua propriedade, o seu
preo de oferta poder ser relativamente mais baixo. Aqui por exemplo a
regulao estatal pode ter um papel preponderante ao estabelecer limites ou
organizar o mercado.
Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitao generalizada
da propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das
garantias da manuteno desta forma. Portanto, se ocorrem mudanas na
legislao ou nas garantias dadas propriedade da terra, a sua condio de ativo

4
O mercado pode se tornar 'spot' quando os proprietrios, normalmente por razes extra-
econmicas, necessitam de liquidez imediata (por exemplo, necessidade saldar dvida).
Se esta circunstncia se torna generalizada o preo da terra pode cair acentuadamente.

4
se relativiza, fazendo com que o risco associado sua aquisio se eleve,
diminuindo a sua liquidez, reduzindo seu preo.
Portanto a regulao institucional que, ao garantir a propriedade da terra,
tem um papel fundamental na determinao de seu preo e na possibilidade de se
exercer alguma especulao fundiria5.
Para compreender o papel da regulao institucional no mercado de terras
pode-se recorrer a Polanyi (1980) que observou que no capitalismo, ao ocorrer a
converso da terra numa mercadoria fictcia, houve uma tendncia de transferir a
regulao sobre a terra (ou seja a natureza) ao mercado, subordinando a vida ao
sistema econmico de mercado. dele a idia de que os trs mercados, do
dinheiro, de trabalho e de terras, por serem fictcios requerem uma regulao
estatal estrita. So mercados que jamais sero auto-regulados, como os
mercados das demais mercadorias. Conforme Polanyi (1980:88):

" A histria social do sculo dezenove foi, assim, o resultado de um duplo movimento; a ampliao
da organizao do mercado em relao s mercadorias genunas foi acompanhada pela sua
restrio em relao s mercadorias fictcias. Enquanto, de um lado, os mercados se difundiam
sobre toda a face do globo e a quantidade de bens envolvidos assumiu propores inacreditveis,
de outro lado uma rede de medidas e polticas se integravam em poderosas instituies destinadas
a cercear a ao do mercado relativa ao trabalho, terra e ao dinheiro...A sociedade se protegeu
contra os perigos inerentes a um sistema de mercado auto-regulvel, e este foi o nico aspecto
abrangente na histria desse perodo."

O xito maior ou menor em restringir os determinantes de mercado no uso

da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as experincias

5
Internacionalmente tambm h evidencias que este tipo de processo ocorre, mas com algum tipo de
regulao para que no se inviabilize a prpria especulao, conforme Hobsbawm (1995:257): Mesmo no
ocidente, o velho lema do homem de negcios do sculo XIX Onde tem lama, tem grana (ou seja, poluio
quer dizer dinheiro) ainda era convincente, sobretudo para construtores de estradas e incorporadores
imobilirios, que descobriram os incrveis lucros a serem obtidos numa era de boom secular de especulao
que no podia dar errado. Tudo o que se precisava fazer era esperar que o valor do terreno certo subisse at a
estratosfera. Um nico prdio bem situado podia fazer do sujeito um multimilionrio praticamente sem custo,
pois ele podia tomar emprstimos sob a garantia da futura construo, e mais emprstimos ainda quando o
valor desta (construda ou no, ocupada ou no) continuasse a crescer. Acabou, como sempre, havendo um
crash - a Era de Ouro acabou, como os booms anteriores, num colapso de imveis e bancos -, mas at ento
os centros das cidades, grandes e pequenos, foram postos abaixo e incorporados por todo o mundo,

5
internacionais em termos de bem-estar e eficincia na agricultura e nas cidades.
Na verdade, as instituies e o ambiente institucional6 construdos para regular o
mercado de terras procuram definir, regular e limitar os direitos de propriedade
sobre a terra, em favor de objetivos socialmente definidos.
Por direitos de propriedade entende-se os direitos que os indivduos tm
sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou alugar)
um ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito de legar
(transferindo os direitos para os outros) um ativo. Conforme Alston (1998:3):

" Os direitos de propriedade so impostos de trs modos. Os prprios indivduos impem seus
direitos, por exemplo, ns colocamos travas em nossas portas e protegemos nossa propriedade.
Sanes sociais tais como o ostracismo podem impedir os indivduos de violar os direitos dos
outros. O poder coercitivo do Estado tambm usado para impor direitos de propriedade, por
exemplo quando a polcia expulsa invasores de propriedade".

A partir dos direitos de propriedade impostos, so North (1988) e Alston

(1998) que mostram que a forma e a natureza dos direitos de propriedade
influenciam o desempenho econmico porque estes determinam os custos de
transformao e transao7. E que portanto jogam um papel preponderante na
definio das formas de coordenao econmica nas vrias esferas da atividade
humana.
Pode-se concluir do dito acima que:
1. Nas economias de mercado h a utilizao de ativos para especular;
2. A terra, quer rural quer urbana, passvel de ser utilizada para fins
especulativos;
3. H necessidade que o Estado regule o mercado de terras pois este
no um mercado auto-regulado;

incidentalmente destruindo catedrais medievais em cidades tais como Worcester na Gr-Bretanha ou capitais
coloniais espanholas como Lima, no Peru.
6
Por Ambiente Institucional entende-se "As regras do jogo que definem o contexto no qual a atividade
econmica acontece" Williamson (1996:378).
7
Eggertsson (1990; 1999) argumenta que o ambiente institucional influencia o desempenho econmico e o
bem-estar social porque age sobre a estrutura de incentivos das firmas, estimulando ou no a incorporao de
progresso tcnico e uma melhor distribuio de renda.

6
 4. A forma, os instrumentos enfim o padro da regulao dos mercados
de terras interfere diretamente nos processos especulativos,
produtivos, ambientais e sociais determinando suas dinmicas rurais e
urbanas;

No caso brasileiro, vai se mostrar no prximo captulo como foi gestada a

legislao e quais as suas principais caractersticas. Ser mostrado que apesar de
existir legislao e atribuio de responsabilidades institucionais estas ou so
ambguas ou passveis de no cumprimento sem maiores nus, beneficiando
sempre os especuladores com terras em prejuzo das classes menos favorecidas
e do meio ambiente.

3. O problema agrrio e a gnese dos mercados de terras: a

no regulao

Desde a descoberta do Brasil, mas mais intensamente desde a ocupao

nos anos 1530, at a Lei de Terras as regras de ocupao do solo urbano e rural
eram definidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder poltico e fsico dos
ocupantes. Da fase de ocupao inicial, atravs do poder outorgado pelo rei at o
surgimento de agentes especializados na especulao fundiria muita da
ocupao do espao urbano e rural prximo ao litoral foi feito.
A Lei de Terras brasileira (1850), cuja regulamentao se deu apenas em
1856, deve ser entendida num contexto mais geral de estabelecimento de leis que
colocavam restries ao acesso terra em todo o mundo colonial8. No caso
brasileiro as controvrsias e diferenas de interesses principalmente entre
proprietrios do Centro - sul do pas e do nordeste que dificultaram e adiaram a
sua regulamentao. Seus principais objetivos eram:

a) Organizar o acesso terra;

b) Inviabilizar o acesso a terra no ocupada;

8
Como na Austrlia por exemplo.

7
c) Estabelecer um cadastro de terras para definir reas devolutas (do Estado);
d) Transformar a terra em um ativo confivel para uso como garantia para
emprstimos (colateral);

Mas em funo dos interesses dos proprietrios do pas, a Lei de Terras

manteve a possibilidade de regularizao das posses, possibilitando a ocupao
de terras devolutas e inviabilizou o estabelecimento de um cadastro. Isto ,
sempre h a possibilidade de se regularizar as posses fruto de ocupaes de
terras devolutas. Alm do Uso-capio (que estabelece que aps alguns anos o
posseiro pode regularizar sua propriedade), os prprios estados (ou provncias)
em alguns momentos histricos concederam propriedades com ou sem ttulos.
Este o mecanismo bsico que fez e faz com que nunca fosse estabelecido um
cadastro efetivo que inclusive permitiria definir as reas devolutas, passveis de
utilizao por outros tipos de polticas fundirias.
At a Lei de Terras o registro das propriedades era feito basicamente junto
ao Registros Paroquiais de Terra, sob responsabilidade do vigrio local. Este tipo
de registro foi utilizado por muito tempo aps a promulgao da Lei de Terras. As
mudanas institucionais posteriores a 1822, como por exemplo a abolio da
escravido (1888) e a Proclamao da Repblica (1889), longe de questionarem a
dinmica de apropriao de terras do perodo anterior, fez estimul-la,
principalmente no ambiente institucional erigido pela Repblica Velha.
Mas em 1864 uma nova obrigao institucional acaba por estabelecer
uma tradio que perdura at os dias de hoje e que acaba gerando uma maior
indefinio e incapacidade de se regular efetivamente o mercado de terras: a
necessidade de se registrar as posse e as propriedades nos cartrios. De alguma
forma o registro no cartrio d ares de legal ao imvel sem que haja qualquer
mecanismo que garanta isto9. Segundo Silva (1996:165) A partir de 1864 foi

9
A irregularidade mais comum nos Cartrios de Registro a superposio de vrias reas, ou seja, vrios
proprietrios se dizem donos da mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se que a terra possui andares, para
cada proprietrio com ttulo irregular para aquela rea acrescenta-se mais um andar. O governo federal est
dando um passo decisivo na regulao do mercado de terras rurais e urbanos ao conseguir aprovar a Lei
10.267/2001 na qual os cartrios so obrigados a em qualquer mudana na propriedade seja repassado ao
INCRA numa planta com os seus limites em forma cartogrfica (latitude e longitude).

8
instituda a transcrio do ttulo de domnio em cartrio, o que tornou mais difcil
aos grileiros obterem uma ante-data nos livros, por isso eles falsificavam
documentos com data entre 1856 e 1864. O processo de falsificao de posses e
de propriedades pelo setor pblico e dentro dos cartrios brasileiros comum e
generalizado10.
A Proclamao da Repblica, em 1889 e com ela a instituio da autonomia
dos estados tambm gera a possibilidade para que estes demarquem suas terras
devolutas e concedam ttulos. Isto ocorreu com mais intensidade em alguns
estados do que em outros, mas independentemente disso criou mais uma
ambigidade na concesso de ttulos e consequentemente incapacidade de
regular o mercado de terras11.
A institucionalizao do Registro Pblico de Terras, em 1900 ,
possivelmente o principal passo para o sistema hoje vigente de registro de imveis
em cartrios. Nesta regra, todos precisam demarcar e registrar seus imveis, quer
rurais quer urbanos, mas sem qualquer fiscalizao, e sem que haja um cadastro.
O Estado, como tambm precisaria demarcar e registrar as suas terras (devolutas)
o que impraticvel - pois estas so definidas por excluso -, age portanto
ilegalmente. Esta obrigatoriedade acaba por potencializar as possibilidades de
fraudes nos registros nos cartrios pblicos.
Mas a promulgao do Cdigo Civil de 1916 que gerou a incapacidade
de se regular efetivamente os mercados de terras no Brasil, tanto por reafirmar o
cartrio como a instituio de registro como por possibilitar que as terras pblicas
fossem objeto de usucapio. Nas palavras de Silva (1996:324) Com isso
completava-se o quadro para a transformao do Estado num proprietrio como
os outros. E assim ficava sustentada a doutrina da prescritibilidade das terras

10
No passado mais distante isto verdadeiro para o Rio de Janeiro, segundo Friedman (1999:296): Vimos
que a grilagem fez parte da evoluo urbana carioca desde a poca colonial, quando as ordens religiosas,
nobre e funcionrios da Cmara j falsificavam escrituras e documentos....
11
Apesar disto h a preocupao de regular atestada na tentativa fracassada de regular a propriedade atravs
do Registro Torrens (1891) na qual os posseiros e proprietrios poderiam obter o ttulo definitivo atravs de
petio no contestada. E por outro lado, a possibilidade de legalizao das posses em 1895 e em 1922
(referentes as posses entre 1895 e 1921) acabam por criar as condies para que as posses perdurem e se
enfraquea a regulao do mercado de terras como expresso na Lei de Terras de 1850.

9
devolutas. Ou, em outras palavras, a possibilidade do usucapio das terras
devolutas.
Portanto o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados aos
interesses dos proprietrios de terras, acabou por estabelecer os grandes marcos
da institucionalidade do acesso terra no Brasil ao definir que o registro em
cartrios de imveis era necessrio (as vezes tambm suficiente) para comprovar
sua titularidade. Nas palavras de Holston (1993:71) analisando a realidade atual
desta aberrao jurdica afirma que ...todas as transaes relacionadas com a
propriedade devem ser registradas a fim de serem obtidos os direitos legais
relevantes. Atualmente esses registros so regulados pela Lei dos Registros
Pblicos (6015/1973) a qual define as formalidades que constituem o sistema
brasileiro de cartrios sistema privado, labirntico e corrupto. Seu enorme poder
burocrtico vem do Cdigo Civil (art.533), o qual afirma que as transaes
envolvendo bens imveis no transferem o direito de propriedade, ou os direitos
sobre ela, a no ser a partir da data na qual so registrados nos livros dos
cartrios; ou seja, como diz o ditado, quem no registra, no possui.
Tentativas mais recentes de mudana institucional objetivando restringir
os direitos de propriedade da terra, tais como a Constituio de 1946 e o Estatuto
da Terra de 1964, mostraram-se incuas como instrumento de interveno efetiva
na dinmica de apropriao fundiria e na alterao da estrutura de uso e posse
da terra no Brasil, e portanto da regulao dos mercados de terras (Osrio
Silva;1997).
A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra
no Brasil tem se desenvolvido conforme duas tendncias. De um lado, o Estado,
legislando e procurando exercer (com mais ou menos veemncia) seu poder no
sentido de definir e restringir os direitos de propriedade no Brasil e, de outro, os
interesses da grande propriedade fundiria, resistindo a qualquer forma de
restrio ao direito de propriedade da terra, seja opondo-se legislao fundiria,
seja sabotando sua efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido ao longo de
nossa histria fundiria, os interesses privados levaram a melhor e tornaram

10
efetivamente plenos para si os direitos de propriedade privada no respeitando os
seus usos sociais e/ou ambientais.
Isso no significou a democratizao do acesso terra para a maioria. Na
verdade, a grande propriedade agrcola, itinerante e predatria, avana sobre
terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os pequenos
proprietrios, posseiros, etc., incapazes de resistir ao poder (poltico e econmico)
da grande propriedade. Nas cidades, apesar do movimento ser um pouco distinto,
a lgica a mesma, isto as classes proprietrias mantm terras ociosas que vo
se configurando como as reas de expanso das cidades sobre as quais podem
obter elevados ganhos especulativos, em detrimento dos mais pobres e da
preservao ambiental.
A dimenso econmica deste processo freqentemente menosprezada,
os ganhos econmicos produzidos pela apropriao privada das terras pblicas ou
a transformao de terras agrcolas em urbanas sem que a sociedade se beneficie
disto inconcebvel num pas com tanta pobreza, em grande medida produzida
por este processo.
Assim a terra "livre por classe", isto , s est disponvel para
apropriao para os grupos sociais que tem poder poltico e/ou econmico.
Mesmo quando se tenta estabelecer normas que regulem o acesso terra, por
exemplo o Zoneamento, quer rural quer urbano, o Estado no capaz de fazer as
regras valerem, pois sempre h outras regras que acabam permitindo o direito
ltimo do proprietrio.
O acesso primrio terra dificultado, pela fora poltica que sempre a
controlou, gerando grande concentrao da propriedade e da posse da terra. Esta
concentrao que viabiliza outro processo especulativo: na ilegalidade dos
assentamentos urbanos h os incorporadores que se beneficiam da combinao
entre pobreza, excluso social e regulao da terra inadequada. E este mesmo
conjunto de processos e de regras que criou, tanto no campo quanto nas cidades,
simultaneamente concentrao fundiria, ociosidade do uso das terras e
dinamismo nos vrios mercados de terras.

11
 Portanto, em termos econmicos a propriedade da terra permite ao seu
proprietrio alm da valorizao autnoma do preo da terra 12, de maior
dificuldade de regular, duas principais possibilidades de obter ganhos
especulativos13 com a terra:
a) ocupao atravs de posse de terras pblicas ou privadas com possibilidade
de valorizao;
b) transformao no uso da terra: principalmente da rural urbana.

Aqui sero analisados apenas casos de ocupao e de transformao no uso.

Qualquer dos dois mecanismos podem gerar benefcios adicionais se se conhece
ou participa da definio dos investimentos pblicos (ou at mesmo privadas), que
valorizem reas especficas. Pois como os interesses dos empreendedores da
construo civil esto articulados com os imobilirios e com o poder constitudo,
os benefcios das obras pblicas ou privadas podem ser apropriadas por estes
conhecedores. O esquema da figura 1 procura sintetizar este conjunto de inter-
relaes.

12
Em Reydon et alli (2004) mostramos que em alguns perodos a terra se valoriza mais que qualquer outro
ativo. Mas que no conjunto de um portflio ela pode representar um ganho bastante significativo para seu
portador.
13
Especular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a possibilidade de obter
ganhos no futuro com a aquisio ou obteno de um ativo. Deve-se deixar claro que nem sempre a
especulao gera os resultados esperados. Para o caso da terra importante frisar que como h poucos custos
associados sua manuteno no portflio, estas perdas so mnimas pois com freqncia h ou a urbanizao
ou surtos de ganhos produtivos com a terra. Portanto, a manuteno de terras no portflio depende mais da
liquidez do agente econmico. Esta decorre da capacidade de prescindir da riqueza aplicada na terra ao longo
do tempo. A necessidade de utilizar a riqueza aplicada na terra, ou a real possibilidade de realizar os ganhos
especulativos, que determina o momento de venda e consequentemente se a especulao foi bem sucedida.

12
 Figura 1- Inter-relao do mercado de terras no Brasil

Especulao significa
estocar algo na
esperana de realizar
uma transao
vantajosa no futuro.

ESPECULAO
Transformao no uso
ou se apossar de terras Regulao significa as
pblicas ou privadas instituies que criam
regularizando ou no leis e fiscalizam o uso
o processo. da terra.

TRANSFORMAO NO REGULAO
USO OU POSSE DE TERRAS

4. A especulao como fruto da ocupao urbana no regulada

O processo de formao das cidades brasileiras um exemplo claro de

como a inexistncia de regulao, ou a regulao adequada aos processos
especulativos com a terra, presidem as caractersticas da ocupao e a
conformao dos espaos. Principalmente nos processos de articulao entre os
grupos de especuladores imobilirios e o Estado, nas suas diferentes formas:
executivo, legislativo e judicirio.
Gonalves (2002) citando Kandir mostra como as interfaces dos interesses
imobilirios com a participao no Estado, com ou sem regulao, garantem
obteno de ganhos econmicos importantes com a especulao com terras:
Para Kandir existem dois elementos que reforam a especulao: a taxao
inadequada dos rendimentos advindos da especulao com terras e a corrupo.
Kandir (1983: 116) lembra que o acesso as informaes de como e quando o
investimento estatal ser realizado um elemento chave na especulao com
imveis, sendo assim,

13
a especulao imobiliria tem sido tambm a parteira da corrupo no rgos
pblicos. Esta tem-se desenvolvido no s em funo do valor das informaes
referidas acima, mas tambm, e o que pior, com o objetivo de influenciar as
prprias decises governamentais no sentido de investir nas regies de interesse
dos especuladores, aniquilando qualquer iniciativa na direo de realizar um
planejamento racional dos investimentos pblicos, devidamente ancorado nas
necessidades sociais.
Portanto, pode-se aceitar que genericamente a criao ou expanso das
cidades so parte do processo especulativo com terras e portanto sua
conformao por ela determinada. Nos casos das cidades no fica muito claro a
fronteira entre os processos de especulao com a ocupao de reas
desocupadas ou devolutas e as decorrentes de transformao no seu uso. Alm
disso, os investimentos estatais para infra-estrutura urbana acabam tendo um
papel crucial para a definio do seu sentido, mas tambm para os interesses dos
especuladores. Portanto da combinao destes interesses do poder
(executivo e legislativo) e dos especuladores que se constituem as cidades sem
que a regulao consiga fazer prevalecer os interesses coletivos (sociais,
econmicos e ambientais).

4.1. Um exemplo histrico na cidade do Rio de Janeiro

O exemplo do Rio de Janeiro, analisado por Friedman(1999:15), ilustra

bem o processo de transformao da terra rural em urbana no regulada, como
fonte de especulao. Isto , desde a ocupao do pas e em particular da cidade
do Rio de Janeiro, a transformao de terras sem uso em urbanas, se fez
estruturando e conformando a cidade e adequando as regras aos interesses
especuladores:
Ao descrever o patrimnio religioso, estabelecemos relaes com os marcos
referenciais citadinos, pois discutimos a hiptese da acumulao da propriedade
santa como um importante vetor de expanso e fator de valorizao do solo
urbano.

14
 Friedman (1999:249) refora a idia de que a especulao fundiria j
est presente no clero que vem ao Brasil e mostra sua importncia para o caso do
Rio de Janeiro para a prpria conformao do espao e o potencial de expanso
da cidade:
No Rio colonial verificamos, com o exemplo dos beneditinos e jesutas que havia
especulao com a terra e a obteno de uma renda de aluguel. A estocagem de
terra, alm de uma herana feudal, fazia parte da estratgia de acumulao de
riqueza pelas ordens.(....) Seus patrimnios territoriais interferiram nas formas de
organizao do espao e na expanso urbana. Sua localizao, de acordo com
as leis eclesisticas e as necessidades de segurana, era um elemento
fundamental na formao do preo fundirio.
Os loteamentos, iniciados no sculo XIX, consolidaram a mercantilizao da
terra. Ainda hoje a interveno fsica mnima, entretanto seu valor multiplicado
e a renda, um ganho mercantil, apropriada pelos proprietrios das grandes
glebas se localizadas em reas disputadas pelo mercado imobilirio.

Aps a promulgao da Lei de Terras o seu carter capitalista se intensificou

fortemente. Conforme mostra Friedman (1999:237) :
A promulgao da Lei de Terras em 1850 consolidou legalmente a propriedade
privada da terra, o que implicou modificaes no uso e no desenho do espao
urbano. O acesso terra, que at ento ocorria atravs de doaes de terras
devolutas da Coroa e da compra do domnio til dos aforamentos, a partir desta
lei passou a se dar unicamente atravs da compra e venda da propriedade plena.
(...) a partir deste perodo que foram organizados os loteamentos.

J no final do sculo XX, segundo a autora o determinante maior da

especulao passa a ser a capacidade de estocagem das terras aliada as
campanhas milionrias de marketing. Nas palavras de Friedman (1999:250)
Verificamos tambm o aparecimento de novos proprietrios fundirios
empresrios ou empresas no necessariamente do ramo imobilirio que
passaram a comprar terrenos e a especular com seu preo. Na Barra da Tijuca,

15
no havia escassez de terra e, no entanto seu preo sofreu uma intensa
valorizao. Para este mercado imobilirio, a terra tem preo de monoplio e de
oligopsnio.

Mas esta regulao tambm no plena, os poderes judicirio, legislativo e

executivo participam da regulao ilegal quer antes ou depois da Lei de Terras
como mostra Friedman (1999: 206), nas suas concluses que:
Vimos que a grilagem faz parte da evoluo urbana desde a poca colonial,
quando as ordens religiosas, nobres, e funcionrios da Cmara j falsificavam
escrituras e documentos por falta de demarcao. Verificamos a perda gradativa
do territrio pblico que, por pertencer ao Rei sob jurisdio espiritual da Igreja, foi
doado em sesmarias, nunca pertencendo ao povo.

No caso da formao da cidade do Rio de Janeiro os dois processos, de

ocupao de terras devolutas e de transformao no uso de rural para urbana
se deram de forma conjunta, como ocorre com freqncia nas cidades em
formao. Alm disso, importante ressaltar que neste caso h coincidncia nas
figuras do Estado regulador, do definidor dos investimentos pblicos e do
especulador que so as vrias ordens da Igreja Catlica.

4.2. O caso da cidade de So Paulo

Aqui so apresentados alguns estudos referentes cidade de So Paulo

que mostram como o tipo de regulao existente nesta cidade propiciou uma
especulao fundiria que normalmente apropriada pelos capitais imobilirios,
ao invs de beneficiar as classes menos favorecidas.
O estudo que melhor sintetiza a articulao entre os interesses
especuladores e a regulao no mercado de terras para o caso de So Paulo o
de Rolnik ( 1999:101) quando afirma que:

16
Alm de estabelecer fronteiras, demarcando e dissolvendo territrios, as normas
que regulam a construo e o loteamento intervm diretamente na estruturao
do mercado imobilirio. Juntamente com os investimentos em infra-estrutura, a
legislao configurou eixos de valorizao do solo hierarquizando e indexando
mercados
Repetindo infinitas vezes ao longo da histria da cidade de So Paulo, esse
processo sintetiza o movimento de um mercado cuja rentabilidade e ritmo de
valorizao so definidos por uma dupla lgica. Por um lado, so mais
valorizadas as localizaes capazes de gerar as maiores densidades e
intensidades de ocupao; por outro, valorizam-se os espaos altamente
diferenciados ou os exclusivos

Outro autor que trata da problemtica fundiria urbana Holston(1993), ao

analisar o loteamento do Jardim das Camlias, da periferia de So Paulo, objeto
de longas disputas judiciais entre dois proprietrios, que fez com que os
compradores de lotes no obtivessem os ttulos a que tinham direito. Esta
situao que perdurou por muitos anos e que nunca foi efetivamente solucionada,
apenas parcialmente aps inmeros acordos entre a associao de moradores do
bairro novos moradores e grileiros. Para ele este um caso que permite
concluses bastante interessantes para compreender o papel da lei e do legal no
que se refere regulao da terra.
Na busca das origens da propriedade o autor descobriu que na realidade
esta propriedade era um apossamento de uma reserva indgena (santurio
legalmente inviolvel estabelecido com sesmaria pelos jesutas em 1580) e que
pelo fato de ter sido ocupada e legalizada por diferentes grileiros levou a esta
situao de irresoluo. Nas palavras de Holston(1993:77):

Apesar desta irresoluo jurdica certamente promover e beneficiar a corrupo,

creio que traz conseqncias mais profundas para a sociedade brasileira: a
irresoluo tambm um instrumento de dominao atualizado pelo sistema
jurdico; ou seja, os princpios da lei no Brasil produzem, sistematicamente,

17
irresolues para uma sociedade na qual a irresoluo um princpio de
ordem(...)Todavia no caso brasileiro, quanto mais importante a disputa,
especialmente quando h terras envolvidas, menor a possibilidade de tais
solues. As classes dominantes utilizam-se da lei para evitar as decises dos
tribunais, sempre sujeitas as incertezas da justia.

A concluso a que chega Holston(1993:71) bastante ilustrativa dos

processo anteriormente descritos, a partir da analise da realidade do Jardim das
Camlias, que pode ser estendida para o conjunto do pas de que sempre
possvel legalizar a posse de qualquer tipo que seja. Nas palavras de Holston
(1993:71):
importante acrescentar que essa relao se cristalizou no comeo da
colonizao brasileira como uma estratgia das elites fundirias e dos
especuladores imobilirios, que dela se serviram para arrancar ganhos
incalculveis. Durante sculos eles a usaram no somente para ampliar seus
negcios comerciais, mas tambm para consolidar uma enorme concentrao de
propriedades. Na verdade, um dos objetivos deste ensaio demonstrar que a lei
de terras brasileira foi montada para ser cmplice dessa prtica, e no um
obstculo a ela. Assim, por toda parte no Brasil, e especialmente entre as
melhores famlias , encontramos propriedades que, apesar de serem legalmente
aceitas, so no fundo, usurpaes legalizadas.

As evidencias de Holston(1993) para o esprito e o carter da legislao

fundiria estabelecida devem se somar as de Rolnik (1999:184) de que apenas
com a organizao e a negociao que so atendidas as necessidades dos
interesses pblicos. Nas palavras da autora:

Ao longo do tempo e diante dos vrios agenciamentos espaciais e maneiras de

insero na cidade, as formas de moradias e bairros definidas pela ordem jurdica
como irregulares teceram formas de legitimao, resultado das negociaes entre
os atores envolvidos no processo da construo das regras do jogo locais. Esta

18
espcie de acordo coletivo estabelecido entre as partes foi sendo adotada tanto
pelos moradores/ocupantes como pelos funcionrios e polticos encarregados da
aplicao das normas aos assentamentos irregulares. Passaram a funcionar
como direito local, inscrito nas relaes econmicas, sociais e polticas
efetivamente praticadas pelos atores que fabricam territrios. Dessa forma se
estabeleceram pactos territoriais paralelos prpria ordem jurdica - normativa
oficial, sem no entanto, parar de dialogar com ela.
Em nenhum momento ao longo de um sculo de legislao urbanstica, esses
pactos deixaram de ser paralelos. Em virtude disso, uma espcie de direito no
oficial foi criada para amparar a infrao da lei

Nos casos da cidade de So Paulo ficam claros os dois tipos de

especulao com ocupao de reas no ocupadas ou estatais (caso da reserva
indgena) e de transformao de uso agrcola em urbano (mananciais).

4.3. O caso de Campinas

A tese de Santos (2002)14 mostra de forma muita clara como se deram os

processos combinados de estruturao e desenvolvimento da cidade de
Campinas a partir da articulao dos interesses dos empreendedores da
construo civil, articulados com os imobilirios presentes na prefeitura, a partir
de uma propriedade agrcola. Nas palavras de Santos (2002:24):
Desta forma, o estudo de caso apresenta o mecanismo terico da valorizao
fundiria a ser observada, pois congrega capital pblico e privado investido
dentro e fora da propriedade, capital este contextualizado na evoluo das
legislaes municipais de controle urbanstico da apropriao, produo e uso do
solo naquele determinado momento histrico.

14
Este Toninho do PT prefeito eleito de Campinas assassinado em 10 de setembro de 2001, sendo que at a
presente data a famlia no aceita a verso da polcia e da justia de morte acidental.

19
 Santos (2002:163) mostra que o aparato institucional associado ao
fundirio urbano e rural vai sempre sendo construdo de forma a gerar os maiores
retornos para os fazendeiros/capitalistas/comerciantes/banqueiros agrcolas e
urbanos. Para ele a Lei de Terras de 1850 fez com que apenas se consolidasse a
propriedade da terra rural e urbana nas mos dos grandes fazendeiros. Nas suas
palavras:
O fazendeiro agora tambm poderia ser capitalista, comerciante, banqueiro, e
manter suas grandes propriedades agrcolas orbitando ao redor do centro da
cidade, capitalizando materialmente por eles mesmos.
Ora, empresas privadas, dirigidas pela mesma frao da elite de parentelas,
baronato e coronelismo, concessionrias de privilgios para a realizao de
obras e servios de gua e saneamento, iluminao e transporte eltrico
configurariam a reforma da cidade de acordo com os interesses capitalistas de
localizao de suas prprias propriedades.

Ao longo de todo o sculo XIX este processo perdura e os diferentes

prefeitos e secretrios de obras vo garantindo que este esquema tambm
perdure. No apenas localmente, mas tambm articulado com os governos da
provncia e federal.
Santos (2002:272) mostra um outro episdio no incio do sculo XX que
deixa claro como funcionam estas articulaes. Um acordo entre os derrotados
do movimento Constitucionalista de 1932, contrrio Vargas, fez com que um
montante expressivo de recursos arrecadados na regio de Campinas retornasse
aos cofres pblicos. Com estes recursos fez-se o Plano de Melhoramentos
Urbanos (1934-1938) que estabeleceu as diretrizes bsicas de desenvolvimento
da cidade at os dias de hoje. Este Plano, era uma proposta de reforma urbana
para o redesenho da planta da cidade, ampliao da rede de abastecimento e
saneamento, estabelecendo nova legislao para ampliar seu permetro urbano.
Parte desta reforma acabou, aps muita controvrsia, sendo desenvolvida
apenas na dcada de 40, a partir de um projeto alternativo que no levava em
considerao o desenvolvimento histrico da cidade e as necessidades pblicas e

20
coletivas. Este manteve o municpio sem um planejamento global e com lacunas
na legislao que permitiram que os interesses dos grupos imobilirios pudessem
prevalecer com a intensificao da urbanizao, atravs de, segundo Santos
(2002:293):
.. trocas polticas e negcios urbanos, interessantes s fraes de capital local
voltadas para a produo, apropriao e consumo do espao, notadamente
aquelas de carter especulativo imobilirio...

Partes importantes deste projeto inicial, foram desenvolvidas nas dcadas

de 40 a 70 com grandes obras de modernizao urbana 15 e do sistema virio16
onde as desapropriaes17 tambm tiveram um papel importante. Seu corolrio
ocorre na dcada de 70, com uma poltica nacional de habitao (SFH e BNH),
com grandes investimentos na rea urbana.
Nesta fase, na qual tambm ocorre o milagre brasileiro a expanso
urbana de Campinas muito grande com um adensamento populacional e uma
verticalizao das habitaes. Segundo Badar (1986) apud Santos (2002:305) a
prefeitura encontrava-se desprovida de legislao adequada que lhe permitisse
controlar a ao da iniciativa privada, tanto no referente ocupao vertical da
rea central quanto no tocante expanso horizontal da rea urbana.
Para Santos (2002:306), neste perodo ainda h a hegemonia dos
interesses imobilirios locais que valorizam seus capitais naquela articulao
previamente apresentada aonde: a alavancagem do mecanismo de especulao
imobiliria em marcha passava pelo direcionamento desta urbanizao atravs de
alteraes legais na sua conduo institucional e na prpria reorganizao da
estrutura funcional do poder pblico.
Para Santos (2002:314), nas dcadas de 80 e 90 as obras desenvolvidas
em Campinas, se daro sob um novo jogo de interesses fundirios, baseadas

15
Introduo em alguns espaos urbanos normas provisrias de Zoneamento
16
Entre elas a avenida Aquidab.
17
Segundo Maricato coord (2002) a maior parte das desapropriaes urbanas ou rurais decorrentes do uso
social da terra tem, pelos mesmos caminhos jurdicos que privilegiam a elite brasileira em outras reas,
gerado indenizaes astronmicas, normalmente apropriadas em ltima instncia por bancas de advogados.
No h evidencias de que isto ocorre na cidade de Campinas.

21
nos Planos dos anos 30, a execuo de um conjunto de obras pblicas de
saneamento, drenagem e articulao viria das bacias hidrogrficas,....
Santos deixa claro portanto que o capital imobilirio nas figuras dos
fazendeiros e proprietrios de terras encontram uma combinao de
possibilidades de especular com terras rurais e urbanas a partir de regras e
instituies a serem ou no cumpridas, de acordo com seus interesses, ainda
alavancados por investimentos pblicos. No caso de Campinas o principal
mecanismo de especulao foi decorrente do processo de transformao no uso,
inicialmente de rural para urbano e depois de gleba para lote e sempre contando
com o apoio do poder pblico e articulado com os investimentos pblicos .
Ainda sobre Campinas, a tese de Miranda (2002:3) sobre o parcelamento
do solo no processo de incorporao de reas rurais s cidades, mostra que esta
vem se dando como uma urbanizao ambientalmente insustentvel e
socioespacialmente segregada, via ocupaes irregulares para abrigar as
populaes de baixa renda, e/ou via condomnios fechados para abrigar
populao de alta renda. Sua pergunta bsica era: porque este processo se deu
desta forma, na medida que existe um aparato institucional e legal que
possibilitaria um desenvolvimento urbano mais adequado e equilibrado?
A principal resposta da autora que a regulao pblica de certa forma
conivente com os processos especulativos com as terras e que acabam por
conformar o pior tipo de urbanizao. Nas palavras da autora Miranda
(2002:136/7)
a regulao e o controle relativos ao parcelamento do solo sempre estiveram
centrados na questo de como parcelar, do que em aspectos que digam respeito
questo de quando e onde parcelar, problematizando o efetivo controle da
expanso urbana e da especulao imobiliria (...). De um modo geral, a
ineficincia na fiscalizao, a impunidade e as prticas de regularizao adotados
pelo Poder Pblico acabaram favorecendo a ilegalidade.

Mas que o prprio aparato normativo alm de contar com uma infinidade
de instrumentos para a regulao pblica e que com freqncia utiliza o que

22
melhor atende os interesses do empreendedor. Mas tambm Miranda (2002:136)
identifica:
que h deficincias no conjunto desses instrumentos, deixando lacunas, como
as representadas pela total ausncia de instrumentos capazes de deter a ao
especulativa da terra.

Concluindo-se a anlise dos processo de ocupao e formao das

cidades brasileiras que as regras e os mecanismos de controle para o mercado de
terras existente inadequado para a efetiva regulao nos mercados de terras
urbanas no impedindo a especulao fundiria nem o uso inadequado do solo. A
regulao, quando existente, atendia em grande medida aos interesses dos
especuladores imobilirios atravs de:

a) inexistncia de cadastros o que inviabiliza a regulao e propicia a

contnua apropriao de terras pblicas e devolutas;
b) legislao limitando o acesso e elevando os preos da terra e portanto
impedindo o acesso aos menos favorecidos;
c) quando a legislao colocava limites aos interesses especuladores
esta era suficientemente ambgua ou omissa no impedindo sua ao;
d) investimentos pblicos e Zoneamento adequados para a ocupao das
reas pertencentes aos do capital imobilirio;
e) fiscalizao pouco eficiente associado a um judicial muito moroso e
ambguo.

5. A ocupao especulativa no regulada da terras rural

H uma conscincia bastante generalizada de que h pouca regulao

dos mercados de terras rurais no Brasil. Apresentam-se inicialmente dois autores,
que por caminhos diferentes, mostram isso de forma nua e crua. A primeira,
Hunebelle, uma francesa que escreve um artigo para dar um quadro mais geral da
situao brasileira para investidores internacionais no final dos anos 70 e acaba

23
descrevendo como a falta de regulao viabiliza a especulao no mercado de
terras. Sua apresentao gira em torno da ocupao de terras novas, mas
tambm daquelas ocupadas precariamente atestando uma vez mais a fragilidade
da propriedade. Hunebelle (1982:17) tambm mostra que h menor interesse em
criar mecanismos para a regulao do mercado de terras pois as elites brasileiras
tambm se beneficiam da especulao com terras:

Mas a especulao fundiria no um negcio para principiantes; preciso ter

apoio jurdico para superar os numerosos obstculos legais. Tudo um jogo em
torno da noo de ttulo de propriedade. Um ttulo de 30 anos tem muito mais valor
que um ttulo de 10 anos, que pode ser anulado (sobretudo se os
invasores/posseiros podem adquirir ttulos) Certos especuladores prevenidos
preferem comprar a terra ocupada, que eles pagaro no estado do Acre e de
Rondnia uns US$ 10 para US$100 num terreno livre. No outro extremo, os
investidores requintados utilizam os advogados mais especializados para adquirir
terras. Mas o golpe grande, utilizado por certas multinacionais como por pequenos
grupos privados o seguinte: compra-se por qualquer bagatela a terra ocupada,
logo depois, como no Oeste americano no sculo XIX, vem bandidos armados que
acossam (ou massacram....) os ocupantes. De repente a terra est valorizada em
100% at 1000 %.......

Outro autor que precisa ser citado com uma posio bastante radical
Jones (2002), que em funo da particular forma de regular o acesso terra no
Brasil, atravs da aquisio ou da posse, assume que toda a propriedade no pas
foi adquirida ilicitamente apenas com o objetivo especulativo. Para Jones (2002:2)
todas as propriedades so questionveis ao afirmar que:
O processo de saque de terras (pblicas e de pequenos posseiros e indgenas)
assumiu a feio radical da grilagem especializada, conceito que estruturamos
para definir uma forma particular de assalto s terras e aos cofres pblicos,
praticada sistematicamente e de forma organizada por grileiros especializados.
Isto , apoiados em assessoramento jurdico e intimamente articulado s

24
estruturas do poder autoritrio e da sua burocracia, especialmente, no INCRA
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria , nos Institutos de Terras
dos Estados, nas Superintendncias de Desenvolvimento Regional, dos cartrios
e financiados por Bancos oficiais. A rea ilegalmente transferida para particulares,
naquele perodo (1964-1980), segundo estimativas que fizemos em nossa tese de
Mestrado (JONES 1987) foi de aproximadamente 115 milhes de hectares ou 46%
da rea agrcola do Pas na poca. O INCRA, em estimativas mais precisas que
as nossas, admitia ser de 118 milhes, esta rea. Tratavam-se de reas pblicas
ou ocupadas legitimamente por pequenos posseiros e indgenas. Observe-se que
o objetivo dessa grilagem no era apenas a ocupao das terras, como reserva de
valor (que, efetivamente, no tinham na poca),mas um meio fcil, e necessrio,
para o acesso aos subsdios e financiamentos incentivados, o que explica as
grandes fortunas que se constituram no perodo.

Ambos esto corretos, mas se o problema for encarado desta forma as

solues sero bastante complexas. O que deve ser destacado que o processo
de ocupao do Brasil passou por diversos processos nos quais a ocupao
especulativa de terras cumpriu um papel decisivo. E que a sua recuperao
histrica, que se far a partir de agora de forma analtica, possibilitar uma
compreenso mais adequada da problemtica, o que por sua vez criar as
condies de se propor alternativas viveis reais.
No caso do estado de So Paulo, historicamente o processo de ocupao
fundiria sem regulao ocorreu a partir da produo cafeeira. O autor que melhor
descreve este processo de ocupao combinado com a falta de regulao foi sem
sombra de dvidas Monbeig.
Monbeig (1984:108), em sua obra sobre a ocupao do oeste de So
Paulo, j colocava que: "o movimento de conquista do solo entre 1890 e 1900, foi
uma vasta especulao financeira". importante perceber que os processos de
ocupao das terras, de formao das fazendas e de entrada em regies novas
ocorrem em funo da expectativa de valorizao destas terras a partir da
expanso do caf.

25
 Monbeig (1984:108) mostra que no final do sculo XIX a inflao, "o
dinheiro fcil criava ambiente prprio especulao (...) uma fazenda comprada
por 230 contos de ris, revendida por 500 e transferida a um terceiro por 1000
contos, tudo em alguns anos. Com os lucros de tais especulaes, compravam-se
terras virgens e plantavam-se milhes de ps de caf". O rpido movimento de
ocupao que vem da regio do Vale do Paraba, passando por Campinas,
Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto, e mais tarde adentrando as regies de
Ourinhos e Araatuba, decorre do desgaste das terras antigas com a conseqente
queda de sua produtividade, mas viabilizada pelos ganhos com a especulao
com terras.
Srgio Silva (1976:72), em seu debate sobre o carter da expanso
cafeeira e sua relao com a abundncia de terras existente no Brasil, mostra que
a especulao com terras no final do sculo passado era viabilizada pelos
elevados lucros oriundos do caf. Isto , a especulao com terras se faz a partir
da dominao do capital de forma direta, se apropriando de "terras devolutas" ou
adquirindo as terras extremamente valorizadas pela entrada do caf.
A ocupao do Norte Paranaense foi uma outra fronteira onde a
especulao com terras se deu com grande intensidade desde os anos 20 deste
sculo, perdurando at os anos 50. Neste caso, o processo especulativo ainda se
deu com base na expanso da cafeicultura. Padis (1981:106) mostra que diversas
empresas colonizadoras se estabeleceram nesta regio e a entrada de novos
imigrantes viabilizava a revenda a preos acessveis, mas com elevados ganhos
para os colonizadores. "A Companhia de Terras Norte do Paran adquiriu as suas
glebas do governo do Estado razo de 20 mil-ris por alqueire paulista, em
1925. Quinze anos depois, ela os vendia razo de 500 mil-ris".
A partir do golpe de 1964 se inicia uma nova forma de se obter ganhos
com as terras, alm da prpria especulao: os incentivos fiscais e a poltica de
crdito agrcola subsidiado18. A primeira consistia na concesso de reduo no
pagamento de imposto de renda para os proprietrios de terras que
implementassem projetos agropecurios na regio da SUDAM (Superintendncia

18
Os impactos desta poltica so apresentados, entre outros, por Rezende(1982) e Reydon (1984).

26
do Desenvolvimento da Amaznia). Numa primeira fase, at final dos anos 70, a
maior intensidade desta ocupao ocorre, como mostra Ianni(1979:77), no Mato
Grosso e no Par. A partir da ocupao desta regio h um deslocamento,
primeiramente para os estados do Maranho e o Amazonas e posteriormente para
Rondnia e o Acre.
Ianni(1979:79) mostra como este processo ocorreu: "Sem esquecer a
prtica, muito corrente na Amaznia, por parte de grileiros, latifundirios,
fazendeiros e empresrios, de comprar terras para utiliz-las como "reserva de
valor", contra a depreciao da moeda, para futuras atividades econmicas ou
especulaes."
A literatura especializada na problemtica ambiental da Amaznia iniciou a
crtica ocupao/devastao a partir da ineficincia dos projetos que tinham na
pecuria a sua atividade principal. Em Hecht et alli (1988: 1988), que um estudo
da viabilidade econmica da pecuria de corte na Amaznia, os autores concluem
que " os resultados econmicos da simulao das fazendas de pecuria na
Amaznia so lucrativos para as corporaes por causa dos incentivos fiscais,
emprstimos a juros baixos, benefcios fiscais, 'hedges' inflacionrios e
especulao com a terra". O conjunto da polticas de estado para a regio, desde
as apontadas acima at construo de infraestrutura (rodovias etc.), fazem com
que as expectativas dos agentes sejam de possibilidades de ganhos com as
terras19.
Hall(1987:532), por outro lado, mostra que nesta especulao os
pequenos e mdios agricultores tm uma participao expressiva ao longo de toda
a histria. Esta se d atravs da aquisio de lotes por parte de pequenos e
mdios agricultores, vindos do restante do pas, principalmente em decorrncia da
modernizao da agricultura e da crise econmica que o pas se encontra. Esta
ocorre com a revenda de parte das reas ocupadas pelos grandes
empreendimentos em pequenos lotes, semelhante quela ocorrida no estado de
So Paulo e no norte do Paran: " nos anos 80 os esquemas de colonizao

19
Aqui evidencia-se como o Estado tem viabilizado elevados ganhos patrimoniais, com a instalao de infra-
estrutura e/ou concesso de incentivos e subsdios, apenas acessvel a alguns, da forma apontada por Lessa e Dain.

27
privados tornaram-se crescentemente um veculo popular para tornar grandes
reas da Amaznia disponveis a preos nominais para empreendimentos
comerciais do sul. Aps a colocao de infra-estrutura bsica e da demarcao
das terras, a firma vende lotes para qualquer pequeno fazendeiro que tenha o
capital para pagar preos de US$ 50 US$ 200 por hectare.(...) Em Tucum a
compra de terras pela Companhia Construtora Andrade Gutierrez (CONSAG) por
uma mdia de US$ 0,87 por hectare era revendida a pequenos fazendeiros por
montantes entre US$ 44 a US$ 87 por hectare".
O que estes estudos tambm mostram que a devastao da floresta e a
ocupao com pecuria ocorrem em funo da necessidade de se sugerir que os
projetos agropecurios so produtivos e esto sendo implementados, e que
portanto no so passveis de desapropriao. Segundo Mahar(1989:37), em
Rondnia " os preos reais da terra tm se elevado em anos recentes de forma
assustadora, basicamente em resposta contnua migrao e s melhorias nas
estradas e outras obras de infra-estrutura financiadas atravs do Polonoroeste".
Mesmo nos projetos de colonizao, Mahar(1989) mostra que " possvel para os
especuladores obter o equivalente a US$ 9,000 se eles desmatarem 14 hectares
da floresta e plantarem pastagem e culturas de subsistncia por dois anos, e
depois venderem os direitos de posse adquiridos por esta prtica".
Apesar da inexistncia de incentivos fiscais para ocupao de novas reas
na Amaznia, como existia nos anos 70 e 80, hoje no Acre o potencial de ganhos
com a especulao com terras continua muito elevado. O prprio desmatamento
uma forma excepcional de se ganhar com a valorizao da propriedade. A
especulao com terras, primeiro no processo de apropriao e depois no
processo de transformao de florestas em pastos. No h atividade econmica
possvel de competir com a combinao de ocupao de terras para extrao de
madeira e pecuria de corte pela completa falta de regulao.

28
TABELA 1. Preo da terra com matas e sem e preos de pastos com
diferentes qualidades. Variao percentual de seu valor em funo do
desmatamento Anos de 2000 e 2001 estado do Acre

REGIES ACRE TERRAS e ATRIBUTOS - R$/ha VARIA VARIA VARIA

Mata com Mata sem Pasto no Pasto O O% O %
madeira madeira mecaniza mecaniz %
de lei de lei do ado
(A) (B) (C) (D) (D/A) (C/A) (C/B)
RIO BRANCO 90 - 120 375 316,67 33,33 -
BRASILEIA 19 - 120 - - 531,58 -
SENA MADUREIRA 82,5 - 120 350 324,24 45,45 -
TARAUACA 30 10 190 - - 533,33 1800,00
ELVIRA 35 15 190 - - 442,86 1116,67
JURUA 65 20 200 400 515,38 207,69 900,00
Fonte: BASA vrios anos

Segundo a tabela 1, observa-se inicialmente uma homogeneidade bastante

grande nos preos da terra nos diferentes municpios para as seguintes
categorias: mata sem madeira de lei, pasto no mecanizado e pasto mecanizado.
As maiores diferenas aparecem para a mata com madeira de lei, certamente
porque os diferentes agentes econmicos tem diferentes expectativas quanto aos
ganhos futuros oriundos desta atividade.
Mas, a concluso mais importante que em todas elas o desmatamento
sempre valoriza a propriedade. Nos caso onde h informao sobre mata sem
madeira de lei (nas regies de Tarauac, Elvira e Juru), a valorizao decorrente
da transformao da mata em pasto no mecanizado da ordem de 900 % a
1800% por hectare de terra, segundo os diferentes municpios.
A ocupao ilegal por grande proprietrios (com imveis de at 35.000 h)
do cerrado do sudoeste do Piau, segundo Monteiro (2001) ver tese da Socorro,
num momento que so feitos investimentos imensos para desapropriar fazendas
improdutivas para assentar famlias de sem terras mais um contra-senso apenas
possvel em um pas que no regula efetivamente a propriedade da terra.
Talvez a evidncia mais claras da incapacidade que o Estado brasileiro vem
tendo de efetivamente regular o mercado de terras decorrente da Portaria

29
558/99 do INCRA que imps a todos os proprietrios de imveis com mais de
10.000 h a necessidade de apresentar a documentao comprobatria de seus
imveis. Esta incapacidade se evidencia por dois aspectos desta Portaria: a) o
prprio ato de ter que requerer a documentao, pois o Estado deveria deter as
informaes necessrias de todos os imveis; e b) o fato de 1438 (46,9 %) dos
3.065 imveis no terem respondido, e que somam 46 milhes de h. (conforme
se observa na tabela 2).
Estes que no responderam, que so tratados como suspeitos de grilagem
se apropriaram de 11 % da rea dos imveis do pas. Os dados desta tabela 2
tambm evidenciam que entre os imveis com rea total entre 200.000 e
500.000, mais de 55 % dos imveis no apresentou a documentao necessria.
Ou seja quanto maiores mais ilegais. Deve-se ter claro que entre os que
responderam podem existir outros que se apossaram de terras pblicas. Isto
mostra uma vez mais a necessidade de fazer polticas pblicas que efetivamente
controlem a terra no pas.

TABELA 2. Imveis Rurais Notificados e os que No Responderam (Suspeitos de Grilagem).

Por tamanho. Brasil
CLASSES DE REA TOTAL TOTAL NOTIFICADOS NO RESPONDERAM NO RESP./TOTAL
(Suspeitos de NOT.
Grilagem)
(HA) N IMOV. REA (HA) N IMOV. REA (HA) % IMOV. % REA
NO INFORMADA 7 0,0 0 0,0 - -
MENOS DE 10.000 19 63.172,7 0 0,0 - -
10.000 A MENOS DE 20.000 1.846 25.270.266,8 863 11.780.433,1 46,7 46,6
20.000 A MENOS DE 50.000 882 25.853.981,9 413 12.158.136,8 46,8 47,0
50.000 A MENOS DE 100.000 184 12.616.842,7 94 6.400.019,1 51,1 50,7
100.000 A MENOS DE 200.000 85 11.786.470,1 46 6.343.230,4 54,1 53,8
200.000 A MENOS DE 500.000 34 9.964.501,2 19 5.757.031,7 55,9 57,8
500.000 A MENOS DE 1.000.000 6 4.996.168,2 2 1.667.709,3 33,3 33,4
1.000.000 E MAIS 2 3.251.937,0 1 2.050.059,0 50,0 63,0
TOTAL 3.065 93.803.340,6 1.438 46.156.619,4 46,9 49,2
Fontes: INCRA, Banco de dados dos imveis abrangidos pela Port. 558/99, de 08/01/2001 e Listagem
dos imveis que no atenderam notificao da Port. 558/99, de 21/12/2000.

30
6. Concluses e uma propostas Institucionalista para regular
o mercado de terras

Mas deve-se ter em mente que os que especulam com terras atuam ou
dentro da lei ou no seu vcuo, isto na incapacidade que o Estado vem
apresentando de efetivamente regular o seu mercado. Ou ainda na forma que a
regulao tem sido desenvolvida a fim de propiciar uma maior especulao com
as terras. Com freqncia h evidencias que as regras que tentaram ser criadas
sempre o foram para beneficiar os especuladores fundirios, rurais ou urbanos.
No Brasil mesmo com legislao e atribuio de responsabilidades
institucionais regulando o acesso terra, estas ou so ambguas ou passveis de
no cumprimento sem nus, beneficiando sempre os especuladores com terras
em prejuzo do seu uso coletivo.
Como j evidenciado h trs espcies bsicas de especulao no mercado
de terras, que geram ganhos para seu proprietrio ou apropriador:
a) na apropriao privada de terras pblicas, devolutas e no ocupadas,
urbanas ou rurais; principalmente atravs da posse;
b) na transformao do uso e do tamanho da propriedade:
- de rural para urbana (industrial, comercial e habitacional);
- de glebas em lotes (rurais ou urbanos);
c) do valor da terra por sua carter de ativo de capital e/ou de ativo lquido20.

Normalmente estas formas podem inclusive ser combinadas: o primeiro tipo de

especulao , sem sombra de dvidas, o mais rentvel, e tambm o que mais
facilmente pode ser controlado com uma regulao efetiva dos mercados de terras
na forma de cadastros e registros dos imveis pblicos e privados. Claro que isto
implica em mudanas efetivas no arcabouo legal federal, estadual e municipal.
Mas refere-se basicamente construo e disponibilizao ao pblico de
cadastros e registros de imveis rurais e urbanos e uma efetiva fiscalizao.

20
Na formulao de Reydon (1992) estes so os valores esperados associados a sua liquidez (l) que decorrem
entre outros da liquidez geral da economia e de sua liquidez especfica decorrentes: das garantias
institucionais da terra, ao comportamento dos demais mercados de ativos lquidos e de outros ativos reais.

31
 O tipo subsequente diretamente regulado pelos municpios (poderes
executivo e legislativo) e pelo governo federal (INCRA), mas como bem mostrado
no se efetivou.
A terceira cuja regulao mais complexa, outra que menos passvel de
regulao, mas que certamente diminuiria significativamente com a implantao
de um efetivo Imposto Territorial Rural (ITR) e/ou com uma efetiva reforma agrria,
tem alguns de seus aspectos analisado em Reydon et all (2003)21.
Parte-se do pressuposto que impossvel coibir a especulao com terras
num pas como o Brasil, pois a maior parte dos que tem alguma riqueza a mantm
entre outros ativos. Isto decorre do fato que neste pas a especulao com terras
algo imanente tanto no setor rural quanto no urbano, h toda uma economia que
gira em torno desta atividade e por outro no h tradio nem meios de se
fiscalizar. Da a necessidade de se pensar de forma criativa polticas que
possibilitem regular a forma de ocupao e o uso do solo, fazendo com que seu
motor deixe de ser prioritariamente decorrente da maior especulao, de forma a
buscar melhoria social e ambiental.
Portanto, o que se faz necessrio regular para orientar parte da
especulao, pois esta sempre existir, o que no pode deixar que em nome da
no interveno apenas poucos se beneficiem de seu uso especulativo e alm
disso ainda destruam o meio ambiente.
A partir destas constataes h necessidade de se regular efetivamente o
mercado para seu melhor funcionamento e para coibir os excessos nos processos
especulativos. Para o Banco Mundial (2002) e para o BID (2001) a regulao dos
mercados o tema central de suas atuaes. No estudo do Banco Mundial,
assinado por BURKI, S.J.; PERRY, G.E. (1998:37) propem que As instituies
formais do Mercado de Terras incluem o registro dos imveis, servios de titulao
e o mapeamento dos imveis. Na construo destas instituies so as trs as
caractersticas que no podem ser deixadas de lado:

21
Neste artigo se compara o comportamento do preo da terra de So Paulo ao longo das dcadas de 80 e 90
com o de outros ativos. Se verifica, entre outros, que a terra quando parte de portflio terico composto de
aes durante crises da BOVESPA um ativo comparvel poupana e que valoriza o portflio.
Evidenciando que a terra pode ser um importante ativo no portflio dos agentes econmicos como proposto
em Reydon (1992).

32
a) definio e administrao lmpida dos direitos de propriedade;
b) mecanismos simples para identificao e transferencia dos direitos de
propriedade;
c) compilao cuidadosa dos ttulos de propriedade e livre acesso a estas
informaes;
d) mapeamento dos imveis.

Este conjunto de regras seriam fundamentais para implementao das

vrias polticas: desde reforma agrria, crdito fundirio, tributao efetiva at o
planejamento territorial rural, urbano e ambiental.
Neste sentido para viabilizar o efetivo controle sobre a terra h que se
institucionalizar de forma mais clara a propriedade da terra, atravs de mudanas
legais, criao de cadastro, entre outros, em suma criar no Estado brasileiro uma
instituio que efetivamente tenha controle sobre a propriedade da terra. Portanto
uma das facetas da nova instituio passa pela criao das condies para isso.
Desde um mapeamento da realidade agrria brasileira, com indicaes de reas
de terras devolutas, identificao dos imveis, cadastro das dvidas do ITR e
outros, controle dos negcios realizados22, entre outros.

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22
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cartrio de imveis, o que no garante nada do ponto de vista legal.

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