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n.100, p. 11-23
ISSN:1133-6595
E-ISSN:2013-035X
www.cidob.org
La gobernanza global,
de la soberana
a la responsabilidad
Global governance,
from sovereignty to responsibility
Daniel Innerarity
Catedrtico de Filosofa, investigador Ikerbasque en la Universidad del Pas Vasco
y director del Instituto de Gobernanza Democrtica (Globernance)
dinner@unizar.es
Resumen: La historia poltica contempornea cons- Abstract: Contemporary political history shows
tituye un avance indiscutible en lo que se refiere a that progress has indisputably been made in terms
la configuracin de espacios democrticos delimi- of shaping delimited democratic spaces, but very
tados, pero presenta muy pocos avances en cuan- little advancement has taken place regarding the
to a la posible democratizacin de los espacios possible democratisation of globalised spaces,
globalizados, a que haya democracia, justicia y with the idea that democracy, justice and legality
legitimidad ms all del Estado-nacin. El actual exists beyond the national state. The consternation
desconcierto en torno al futuro de la Unin Europea that currently exists over the future of the European
es un ejemplo manifiesto de esa dificultad. Y, sin Union is one manifest example of this problem. And
embargo, esos son los principales desafos de la yet, these are the main challenges for global gover-
gobernanza global: si es posible hablar de demo- nance: whether we can speak of democracy when
cracia cuando las decisiones decisivas no pueden the decisive decisions cannot be taken either within
tomarse ni en el seno de los estados ni como el states or as a result of a simple negotiation between
resultado de una mera negociacin interestatal (en states (in the case of the European Union), how to
el caso de la UE), cmo legitimar las intervenciones legitimise military interventions to protect threatened
militares para proteger a poblaciones amenazadas, populations, and whether it makes sense to concei-
o si tiene sentido concebir la justicia como algo que ve of justice as something that is only measured
se mide nicamente en el seno de los estados. En within states. Basically, the solution to these three
el fondo, la solucin a estos interrogantes pasa por questions involves situating the idea of sovereignty
situar la idea de soberana en el contexto de los in the context of the obligations that are raised by
deberes planteados por la responsabilidad. responsibility.
Palabras clave: gobernanza global, democracia, Keywords: global governance, democracy, sove-
soberana, responsabilidad, interdependencia, reignty, responsibility, interdependence, global
justicia global justice
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La gobernanza global, de la soberana a la responsabilidad
Supongamos, aunque sea mucho suponer, que las naciones son democrticas o
que, al menos, sabemos cmo se crean y desarrollan instituciones democrticas en
el marco del Estado nacional. Qu pasa entonces cuando hablamos de instituciones
ms all de las naciones, como la Unin Europea, o de las instituciones propiamente
internacionales? En esos mbitos, es posible y deseable que las decisiones se tomen
democrticamente o estamos obligados a rendirnos a la imposibilidad de semejante
tarea? Y sobre todo, qu pasa cuando aumenta la importancia de las decisiones que
se adoptan en esos mbitos que estn ms all del Estado nacional?
Tenemos aqu un problema, tal vez el ms grave al que se enfrenta actualmente la
organizacin poltica de la humanidad. La globalizacin est despolitizada, esto es,
discurre sin direccin o con una direccin no democrtica, impulsada por procesos
ingobernables o con autoridades no justificadas. Numerosas materias de decisin se
estn desacoplando del espacio de la responsabilidad estatal y democrtica, lo que
plantea dificultades de legitimidad y aceptacin. Cada vez hay ms polticas intru-
sivas que la opinin pblica tiene dificultades para entender y aceptar (desde las
intervenciones militares derivadas de la responsabilidad de proteger a las poblaciones
hasta el control sobre las economas de otros pases con los que se comparte un des-
tino comn). Cmo se justifican democrticamente las presiones de los mercados
especulativos, las prohibiciones para que ciertos pases desarrollen determinados
armamentos o las exigencias europeas de austeridad presupuestaria? Quin tiene
derecho a decir a Grecia, a Siria o a Irn lo que tienen que hacer?
El problema se agrava a medida que adquieren una creciente importancia insti-
tuciones que corresponden escasamente a nuestros criterios de legitimacin demo-
crtica. Las instituciones internacionales resultan fundamentales para la solucin de
polticas que se justifican por criterios de tcnica contable ms que por aceptacin
democrtica explcita pareca corroborar dicha acusacin. El esquema de Habermas
es muy socorrido: lites opacas contra pueblos demcratas, sistema contra mundo
de la vida. Como si los ciudadanos supiramos perfectamente lo que debe hacerse
y de qu modo, mientras que nuestros polticos ni saben ni pueden.
Tiene este dilema una solucin que no sea ni cnica ni populista? Hay alguna
va intermedia entre la tecnocracia y la demagogia? Robert Dahl sintetizaba el dile-
ma fundamental de la poltica en la era de la globalizacin como la contradiccin
entre efectividad del sistema y participacin ciudadana (Dahl, 1994). Se refera con
ello a los dos tipos fundamentales de legitimacin sobre los que se asientan nuestras
instituciones y prcticas polticas: a la legitimidad que procede del soporte popu-
lar o aceptacin de sus decisiones en virtud de los procedimientos democrticos
(input legitimacy) y a la legitimidad que se adquiere por la capacidad de asegurar
los bienes pblicos y resolver los problemas de la globalizacin econmica (output
legitimacy).
Es cierto que las justificaciones puramente funcionales, apolticas de las insti-
tuciones internacionales y de la Unin Europea son insuficientes (Zrn y Ecker-
Ehrhardt, 2012). No es aceptable que unas lites de unos pocos pases, excluyendo
a las opiniones pblicas nacionales y globales, condicionen las polticas nacionales
de otros pases. Ahora bien, la incidencia de las decisiones polticas internacionales
en los espacios domsticos no es siempre una intromisin injusta, sino una realidad
cada vez ms presente que requiere de legitimacin. Ocurre algo parecido con la
extensin de criterios tcnicos en la poltica actual e incluso de gobiernos tecncratas.
La competencia tcnica es un elemento esencial de la buena poltica, y su descuido
suele activar un llamamiento desesperado a la eficiencia como nica tabla de salva-
cin. Seguramente este tipo de situaciones solo son justificables en circunstancias
excepcionales y de manera provisional.
En cualquier caso, nuestro ideal de democracia sera completamente irreal si lo
pensramos como un plebiscito permanente, sin ninguna dimensin de delega-
cin, sin intervenciones de otros. Si la democracia no pudiera ser ms que popular
y cercana, si fuera impensable ms all de los espacios y en los asuntos para los
que la autodeterminacin es posible y deseable, entonces ya podramos despedir-
nos de aventuras ms all del Estado nacional y regresar si esto fuera posible a
sociedades ms simples y en espacios delimitados. Paradjicamente este abandono
no contribuira a que los problemas globales fueran resueltos con mejores criterios
democrticos, sino a que, simplemente, quedaran abandonados a su suerte, que es
lo menos democrtico que existe.
As pues, en la era de la poltica ms all de los lmites nacionales, de las inter-
dependencias y las redes, la legitimacin funcional est llamada a adquirir una
mayor importancia en relacin con la representacin territorial. Para que esta
Humanismo transnacional
interna fuera incompatible con las normas que procedieran del exterior. Tomar la
soberana en serio supona liberarse de toda obligacin normativa anterior o fornea;
la accin internacional vendra a ser un puro equilibrio de fuerzas ya que cada uno
sera dueo absoluto de sus actos en su propio territorio. Es este carcter absoluto
de la soberana el que es cuestionado cuando se formulan deberes de intervencin
frente a quienes vulneran ciertos valores fundamentales. Poco a poco la humanidad
se impone como un referente de la poltica internacional haciendo retroceder a la
idea de la soberana nacional o los intereses correspondientes.
Vivimos en un momento de ruptura en el orden internacional: se han acabado
las historias de la bipolaridad, el enfrentamiento ideolgico y las potencias milita-
res rivales, pero tambin el final de un mundo entendido como la yuxtaposicin
de estados nacionales dedicados a competir entre ellos o a coexistir en la recproca
indiferencia. La globalizacin ha hecho de la interdependencia un principio activo
del juego internacional que cuestiona directamente la idea misma de soberana.
La soberana est cuestionada, en primer lugar, por su ineficacia en un contexto
de densa interdependencia. La soberana se ve desbordada por la irrupcin de nue-
vos problemas que no pueden ser afrontados en solitario: la ecologa, la complejidad
creciente del desarrollo, los contrastes suscitados por la globalizacin, la promocin
de bienes comunes como la paz, la salud, la alimentacin o los derechos humanos.
Cada vez son menos los asuntos gestionables en el espacio estricto del Estado sobe-
rano y autosuficiente. De manera que las lgicas agregativas tienden casi inevitable-
mente a atrapar a los estados, por necesidad, conformidad o presin. Responsables
activos o pasivos, voluntariamente u obligados, convencidos o escpticos, solos o
en unin con otros, los estados terminan por jugar el juego de la interdependencia
y obligndose frente a los bienes comunes. De este modo, a la idea de soberana se
opone la de responsabilidad. Los estados son cada vez ms responsables del orden
mundial. A una responsabilidad contractual frente a sus ciudadanos, se aade ahora
una responsabilidad que los compromete con el exterior respecto de bienes como
el medio ambiente, la paz o el desarrollo.
En su forma tradicional, la soberana evoca una seriedad que debe, por defini-
cin, elevarse por encima de los equvocos, las dudas y los malentendidos: es un
poder ltimo del que deriva toda autoridad, el argumento definitivo que se opone
a las pretensiones o la crtica del otro, la pieza maestra de la ideologa que autoriza a
todo Estado a devenir el actor exclusivo de la escena internacional oficial, un poder
centralizado que se ejerce como autoridad suprema sobre un territorio sin tener
que dar cuenta a otros.
Aunque haya sido desenmascarada, considerada una ficcin ambigua, contra-
dictoria o inadaptada, la soberana no ha sido abolida. Sigue siendo, por supuesto,
un valor movilizador y un argumento de autoridad. Lo que ya no puede es erigirse
como algo absoluto; es un principio entre otros que la contradicen directamente.
Es probable que no haya existido nunca en su forma absoluta, que siempre haya sido
violada en la prctica por otros poderes contradictorios. Ningn poder nada en un
espacio vaco sin fuerzas capaces de actuar sobre l, de contradecirle y modificarlo.
Actualmente, la normalidad consiste en la limitacin de la soberana; el Estado se ve
obligado a actuar en contradiccin con el principio que lo fundamenta y aceptando
coexistir con actores que escapan a su soberana. Y es que, en ltima instancia, el
Estado pierde ms soberana que poder. La soberana es sometida al efecto corrosivo
de la interdependencia. Pero el poder permanece, aunque modificado; la capacidad
de actuacin puede incluso incrementarse con la cooperacin que le permite acceder
a nuevos recursos y recuperar su funcin especficamente poltica.
Adems de la realidad de la interdependencia, el otro gran principio limitante de
la soberana es el respeto a los derechos humanos, cuya violacin activa el deber
de intervenir por parte de la comunidad internacional. En el fondo, ambos prin-
cipios estn entrelazados pues lo que ha precipitado la prctica generalizada de la
intervencin no es un descubrimiento idealista de los derechos humanos, sino la rea-
lidad de nuestra interdependencia. Esta dependencia mutua ha dado lugar a nuevos
escenarios de responsabilidad en los que aumentan las demandas de cooperacin y
de intervencin: llamamientos a empresas para que inviertan y creen empleo, a los
estados para que cumplan determinadas exigencias presupuestarias que no daen
al conjunto, a las instituciones internacionales para prestar o asisitir, a un poder
regional o mundial para restablecer la seguridad
Este es el contexto a partir del cual la ONU formula el principio de la responsabi-
lidad de proteger, como un deber al que acompaa, bajo determinadas condiciones,
el derecho de injerencia. La soberana fue salvada o congelada por la Guerra Fra. La
amenaza exterior implicaba que el poder de los estados permaneca intacto, al precio
de los ms graves atentados contra los derechos humanos. Los bloques ideolgicos
creyeron poder ignorar exigencias humanas fundamentales en nombre del principio
de la no injerencia, del que no hacan ms que un uso puramente retrico ante sus
rivales. Pero estas circunstancias han cambiado radicalmente. Una verdadera poltica
internacional de los derechos humanos resulta posible cuando ya no est instrumen-
talizada por la competencia bipolar. Los derechos humanos de otros son cada vez ms
un asunto cotidiano de la vida internacional, con independencia de las adscripciones
ideolgicas, que ya no sirven de excusa para mantener situaciones intolerables.
La vida internacional ya no se resume en una yuxtaposicin de soberanas y una
confrontacin de poderes. Se va configurando poco a poco un humanismo inter-
nacional o, mejor, trasnacional. Existen ya instituciones capaces de fijar prcticas
eficaces; la lenta ascensin del principio de jurisdiccin universal, la universalizacin
de los derechos humanos y el reforzamiento de la integracin internacional son
elementos de buena gobernanza capaces de hacer frente a largo plazo a la disemi-
nacin de la violencia.
Hay muchos actores y redes que intervienen para hacer operativa la idea de
humanidad, en competencia con los intereses nacionales y modificando el valor
y la eficacia de los recursos clsicos del ejercicio del poder. Al mismo tiem-
po, la referencia a la humanidad ha pasado de ser un discurso privado, propio
de las instituciones sin fronteras, a politizarse en la medida en que los estados se
enfrentan a nuevas responsabilidades, para convertirse en principio de vigilancia
internacional.
Por supuesto que no podemos hablar todava de democratizacin de la vida
internacional: an queda mucho poder estatal arbitrario. No es que la poltica
internacional de los derechos humanos haya sustituido el cinismo por la moral o
los gobiernos por las ONG Aunque siempre y en todas partes se haya evocado a
la humanidad, esta referencia tiene en el mundo actual una nueva oportunidad: el
humanismo transnacional consiste en poner la exigencia de integracin ms all de
las ventajas unilaterales o convencer de que estas ventajas son precarias si no estn
inscritas en un proceso de integracin internacional.
Justicia global
comercio est regulado por una serie de convenciones que tienen efectos negativos y
positivos sobre los diversos participantes. Podemos ilustrar esta circunstancia con la
idea de injusticia estructural mediante la cual Iris Marion Young (2010) se refie-
re a un complejo proceso en el que participan diversos actores, reglas y prcticas;
para ilustrar esta complejidad propone sustituir la metfora de la cadena por la de
estructura, para la cual no puede pensarse una responsabilidad segn el principio
de causalidad.
La fijacin en el marco nacional es incapaz de entender la naturaleza de la pobre-
za en el mundo y la correspondiente estructura de responsabilidad. Rawls, por
ejemplo, vea las causas de la pobreza extrema nicamente en los pases pobres, en
su mal gobierno o en la ausencia de redistribucin en el interior de esas sociedades.
Pero, como ha advertido Pogge (1989 y 2001), lo cierto es que el actual orden
mundial est configurado basndose en incentivos y regulaciones que contribuyen a
tales situaciones de pobreza. La pobreza no se explica nicamente por causas locales
sino tambin por factores que tienen que ver con el orden internacional: protec-
cionismo que impide la apertura de los mercados a los pases en vas de desarrollo,
los acuerdos de patentes que impiden la introduccin de mecanismos genricos
en esos pases, etc. Hay que tener en cuenta, adems, que el actual estado de los
pases pobres es el resultado de un proceso histrico marcado en muchos casos por
la esclavitud, el colonialismo y el genocidio. En definitiva, su pobreza y nuestra
riqueza se asientan en una historia comn.
Entender esta causalidad, compleja pero real, es fundamental para enfocar ade-
cuadamente el debate en torno a la pobreza y las acciones encaminadas a com-
batirla. Hay que sacar la justicia global del espacio y de la ayuda humanitaria,
donde rige una lgica de donacin que disimula responsabilidades de los estados
benevolentes. No estamos ante la obligacin positiva de disminuir el sufrimiento
mediante la ayuda humanitaria sino en la obligacin negativa de justicia que nos
exige cambiar el actual orden del mundo de modo que no siga lesionando los dere-
chos humanos.
Referencias bibliogrficas