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histria

diplomtica

Formao da diplomacia
econmica no Brasil

Volume II
Ministrio das Relaes Exteriores

Ministro de Estado Aloysio Nunes Ferreira


SecretrioGeral Embaixador Marcos Bezerra Abbott Galvo

Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais

Diretor Ministro Paulo Roberto de Almeida

Centro de Histria e
Documentao Diplomtica

Diretor Embaixador Gelson Fonseca Junior

Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg


Embaixador Jorio Dauster Magalhes
Embaixador Gelson Fonseca Junior
Embaixador Jos Estanislau do Amaral Souza
Embaixador Eduardo Paes Saboia
Ministro Paulo Roberto de Almeida
Ministro Paulo Elias Martins de Moraes
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Eiiti Sato

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica


vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade
civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica
brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os
temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Paulo Roberto de Almeida

Histria Diplomtica | 1

Formao da diplomacia
econmica no Brasil
As relaes econmicas
internacionais no Imprio

3 edio revista

Volume II

Braslia 2017
Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170900 BrasliaDF
Telefones: (61) 20306033/6034
Fax: (61) 20309125
Site: www.funag.gov.br
Email: funag@funag.gov.br
Equipe Tcnica:
Eliane Miranda Paiva
Fernanda Antunes Siqueira
Gabriela Del Rio de Rezende
Luiz Antnio Gusmo
Andr Luiz Ventura Ferreira
Projeto Grfico:
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Programao Visual e Diagramao:
Grfica e Editora Ideal
Capa:
Mapa do Brasil, 1851. Escala 1:19.500.000. Desenhado e gravado por J. Raphin.
Impresso por John Tallis & Company. London & New York. Ilustraes de H.
Winkles, gravuras de W. Lacey. Digitalizado por Cartography Associates, David
Rumsey Historical Map Collection.

Impresso no Brasil 2017

A447 Almeida, Paulo Roberto de.


Formao da diplomacia econmica no Brasil : as relaes econmicas internacionais
no Imprio / Paulo Roberto de Almeida. 3. ed. rev. - Braslia : FUNAG, 2017.

2 v. (Histria diplomtica)
A obra contm ndice onomstico.
ISBN 978-85-7631-675-6 obra completa
ISBN 9788576316695 volume 2

1. Histria diplomtica - Imprio (1822-1889) - Brasil. 2. Histria econmica -


Imprio (1822-1889) - Brasil. 3. Relaes internacionais - Imprio (1822-1889) - Brasil. I.
Ttulo. II. Srie.

CDD 327.81

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.


NDICE GERAL DA OBRA

Volume 1
Apresentao
Prefcio do autor 3 edio
Prefcio do autor 2 edio
Introduo
Parte I Diplomacia econmica e relaes internacionais
do Brasil
Parte II Diplomacia comercial: dos tratados desiguais ao
protecionismo
Parte III Diplomacia financeira: a hegemonia britnica
Parte IV Diplomacia dos investimentos: precocidade e
abertura
Parte V Diplomacia da fora de trabalho: escravido e
imigrao
Volume 2

Parte VI Diplomacia econmica: a emergncia do


multilateralismo
Parte VII A diplomacia econmica do Brasil: o quadro
institucional
Parte VIII A diplomacia econmica do Brasil em perspectiva
histrica
Bibliografia
Apndice
ndice remissivo
Sumrio

ndice de tabelas estatsticas e


quadros analticos do volume ii.............................. 515

Parte VI
DIPLOMACIA ECONMICA: A EMERGNCIA DO
MULTILATERALISMO

Captulo XIX
Emergncia da diplomacia econmica
multilateral.................................................................. 521
19.1 O Brasil e as primeiras unies
intergovernamentais........................................................ 525
19.2 A multiplicao das organizaes de cooperao...... 529
19.3 O padroouro: uma unio monetria informal....... 535
Captulo XX
Diplomacia regional: da teoria poltica
prtica econmica........................................................ 553
20.1 Diplomacia americana do Brasil:
entre interveno e isolamento....................................... 556
20.2 Entre os caudilhos e a potncia industrial................... 561
20.3 Antecipando o futuro: a unio
aduaneira hemisfrica...................................................... 570

Captulo XXI
A diplomacia econmica em transio:
mudana de hegemonia............................................... 595
21.1 Mudanas no padro do relacionamento externo...... 596
21.2 Diversificao de parcerias...................................... 598
21.3 Comeo de uma nova era......................................... 601
Parte VII
A DIPLOMACIA ECONMICA DO BRASIL:
O QUADRO INSTITUCIONAL

Captulo XXII
Estrutura poltica da diplomacia econmica....... 619
22.1 Organizao institucional da
diplomacia econmica...................................................... 621
22.2 A geografia poltica da diplomacia
econmica brasileira........................................................ 637
22.3 Postos avanados do comrcio:
as representaes consulares........................................... 647
Captulo XXIII
Estrutura funcional da diplomacia
Brasileira....................................................................... 673
23.1 A economia domstica da diplomacia
brasileira................................................................................... 674
23.2 Patrimonialismo diplomtico: recrutamento
e remunerao.................................................................. 680
23.3 Estabilidade funcional, permanncia
administrativa.................................................................. 688
23.4 Da economia para a diplomacia e
viceversa.......................................................................... 691
23.5 Oramento (pouco) participativo: os mundos
e fundos da diplomacia.................................................... 695
23.6 Os bacharis da diplomacia econmica:
promessas e resultados.................................................... 702
Parte VIII
A DIPLOMACIA ECONMICA DO BRASIL EM
PERSPECTIVA HISTRICA

Captulo XXIV
A experincia do passado: o progresso
da ordem escravocrata............................................... 729
24.1 As grandes linhas da diplomacia econmica
no sculo XIX.................................................................... 731
24.2 Uma diplomacia fora do lugar?............................ 736
24.3 A transio para o regime republicano................... 740
Captulo XXV
As exigncias do presente: a ordem do progresso
republicano................................................................... 755
25.1 Poltica econmica externa da Repblica............... 758
25.2 O Brasil e a diplomacia econmica
multilateral........................................................................... 775
25.3 A cpia do original: padres de continuidade
na diplomacia econmica................................................. 786

Concluses
A economia poltica da diplomacia brasileira...... 839
26.1 Avaliao global do instrumento
diplomtico....................................................................... 841
26.2 A originalidade da cpia: dois sculos de
diplomacia econmica no Brasil...................................... 848

Bibliografia................................................................... 857
Fontes e obras contemporneas...................................... 857
Obras gerais...................................................................... 865
Trabalhos do autor........................................................... 896

Apndice Cronologia comentada do processo


econmico colonial, 14151822................................ 905
ndice remissivo............................................................ 937
ndice de tabelas estatsticas e quadros
analticos do volume ii

19.1. Organizaes internacionais por classe


de atividade, 18641913.................................................. 549
19.2. Brasil: acordos e organizaes econmicas
multilaterais, 18641890................................................. 551
19.3. Estrutura internacional do padroouro
ps1880........................................................................... 552
20.1. Brasil: comrcio exterior com parceiros selecionados,
1867.................................................................................. 576
20.2. Exportaes da Amrica Latina e de pases anglo
saxes, 18501912.......................................................... 576
20.3. Exportaes per capita da Amrica Latina e pases
anglfonos, 18501912.................................................... 577
20.4. Migraes a partir da Europa, 18461932............. 578
20.5. Imigrao europeia em pases novos,18461932.... 579
515
20.6. Produto per capita e crescimento em economias
americanas, 17001913................................................... 580
20.7. Exportaes per capita de pases da
Amrica Latina, 18301900............................................. 581
20.8. Brasil: relaes diplomticas com pases americanos,
18081889........................................................................ 582
21.1. Principais mercados das exportaes brasileiras,
18401900........................................................................ 609
21.2. Parte do Brasil na produo mundial
de caf, 18201904........................................................... 609
21.3. Brasil: extenso da rede ferroviria,
18581900........................................................................ 610
21.4. Investimentos de companhias
estrangeiras, 19031913.................................................. 611
21.5. Investimento estrangeiro por pas
de origem dos capitais, 18601913................................. 615
22.1. Vencimentos de diplomatas e cnsules brasileiros no
exterior, 1832................................................................... 653
22.2. Relaes diplomticas e consulares
do Brasil, 1845.................................................................. 655
22.3. Corpos diplomticos brasileiro
e estrangeiro, 1875.......................................................... 660
22.4. Postos consulares do Brasil
no exterior, 1890.............................................................. 663
22.5. Corpo consular estrangeiro residente
no Brasil, 1890................................................................. 667

516
23.1. Vencimentos nas chancelarias do Brasil, da
GrBretanha e da Frana, 1856..................................... 708
23.2. Evoluo do quadro funcional dos Negcios
Estrangeiros, 18321888................................................. 709
23.3. Hierarquia de vencimentos na diplomacia
brasileira, 1832 e 1889.................................................... 710
23.4. Relao dos ministros dos Negcios
Estrangeiros e da Fazenda, 18221891........................... 712
23.5. Oramento autorizado dos ministrios,
em % do total, 18281889............................................... 725
24.1. Estrutura e contexto da diplomacia
econmica no Brasil, 18081891..................................... 747
25.1. Brasil: evoluo da estrutura tarifria
e da poltica comercial, 18892017................................. 792
25.2. Conferncias internacionais sobre o
caf, 19022004................................................................ 810
25.3. Amrica Latina: dvida pblica externa, 1914...... 812
25.4. Amrica Latina: investimento privado
estrangeiro, 1914............................................................. 813
25.5. Amrica Latina: evoluo da dvida externa,
19291945........................................................................ 814
25.6. Brasil: entrada de imigrantes, por nacionalidade,
18201910........................................................................ 814
25.7. Brasil: distribuio geogrfica das exportaes,
19031945........................................................................ 815
25.8. Brasil: distribuio geogrfica das importaes,
19031945........................................................................ 815
517
25.9. Brasil: cronologia sumria do multilateralismo
econmico, 18562017.................................................... 816
25.10. Vetores das relaes econmicas
internacionais do Brasil, 18902017............................... 831
26.1. Sntese da evoluo conceitual da diplomacia
econmica no Brasil, sculos XIX e XX............................ 855

518
PARTE VI
Diplomacia econmica:
a emergncia do multilateralismo
Captulo XIX
Emergncia da diplomacia econmica
multilateral

No Brasil citase muito a Inglaterra, mas imita


se de
preferncia, e mal, a Frana. [Tito Franco dAlmeida,
Balano do Imprio (1877)]

Parmi les faits diplomatiques qui ont marqu cette fin


de sicle, lun des plus intressants est, coup sr, la
multiplication rapide des unions internationales conclues
entre les diffrents tats du monde civilis. Depuis vingt
ans, on nen compte pas moins de douze, ayant pour objet
les intrts les plus divers, et il ne se passe gure danne
sans que lune ou lautre des capitales de notre Europe offre
lhospitalit quelque runion de diplomates occups nouer
entre les puissances un nouveau lien de paix et damiti*.
[Ren Lavolle, Les Unions Internationales, Revue
dHistoire Diplomatique (1887)]

* Dentre os fatos diplomticos que marcaram este final de sculo, um dos mais interessantes sem
dvida a multiplicao rpida de unies internacionais concludas entre diferentes estados do mundo
civilizado. Nos ltimos vinte anos, no se conta menos de doze, tendo como finalidade os interesses
os mais diversos, e no h quase ano no qual uma ou outra das capitais da nossa Europa no oferece
hospitalidade a alguma reunio de diplomatas ocupados em estabelecer entre as potncias um novo
vnculo de paz e de amizade (traduo do autor).

521
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Uma das caractersticas mais salientes da segunda metade do


sculo XIX , sem dvida alguma, a construo de uma nova ordem
econmica internacional a partir da instituio de entidades de
cooperao tcnica de carter multilateral. A Exposio Universal
do Crystal Palace, em Londres, realizada pela iniciativa privada
em 1851, d a partida a uma sucesso de conferncias, congressos
e seminrios cientficos e industriais que esto na origem da cons
tituio da primeira srie de organizaes intergovernamentais que
se perpetuaro no sculo XX.
A importncia a elas atribuda pela historiografia tradicional
inversamente proporcional sua importncia efetiva na
emergncia de uma sociedade internacional mais democrtica
e mais aberta s influncias da sociedade civil. Com efeito,
muitos historiadores consideram essas conferncias tcnicas
como sendo uma espcie de low politics, colocandoas de fora
do sistema inaugurado pelo Congresso de Viena, supostamente
enquadrado no reino essencialmente diplomtico da high politics.
Em Viena estiveram representadas apenas oito naes crists:
GrBretanha, Prssia, Rssia, ustria, Frana, Espanha, Sucia
e Portugal, este apenas em virtude de sua relao privilegiada
com a GrBretanha e basicamente no contexto de seu envolvi
mento, embora involuntrio e marginal, com o grande drama
napolenico que agitou a Europa na sequncia da Revoluo
Francesa. As relaes de poder emanadas dessa primeira reunio
multilateral da poca contempornea continuaram a dominar
os desenvolvimentos diplomticos (e militares) durante a maior
parte do sculo XIX, relaes de fora algo temperadas, verdade,
pela Doutrina Monroe proclamada unilateralmente pelos
Estados Unidos, secundados pela prpria GrBretanha e seu
modesto poder de coero ou de dissuaso contra as potncias
recolonizadoras da Santa Aliana.

522
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

Mas, como lembra um estudioso, mesmo o Congresso de


Viena tratou de questes menores, como a livre navegao
comercial nos rios internacionais e o problema do trfico de
escravos. As conferncias de carter tcnico, diferena dos
grandes congressos polticos, se converteram em meios para
os governos nacionais explorar os interesses comuns potenciais
sem necessariamente comprometerse em ratificar ou obrigarse
por qualquer regime que poderia ser proposto524. Os encontros
polticos envolvendo altos dirigentes continuavam a ser o terreno
preferido de manobras da oligarquia do poder mundial, enquanto
que as reunies de carter tcnico permitiam a incorporao de
potncias mdias e mesmo de pequenos parceiros ou de naes
perifricas, como o Brasil.
Em outra reunio de carter essencialmente poltico, da
conferncia de paz de Paris de 1856, por exemplo, participaram to
somente algumas poucas naes civilizadas da Europa, lideradas
pela GrBretanha e pela Frana, que ali proclamaram princpios
relativos guerra martima que depois seriam unilateralmente
oferecidos ao resto da comunidade civilizada, inclusive ao
Brasil (que a eles aderiu no ano seguinte). Nessa fase, as foras
incipientes do primeiro capitalismo industrial e a afirmao ainda
tmida da ordem burguesa no so suficientes para romper com
a soberania poltica absoluta dos estados nacionais em favor da
construo de uma ordem internacional que privilegiasse o poder
da tcnica no confronto com a tcnica do poder525.
Mas basicamente no seio das reunies de carter tcnico
que se observa, contudo, uma evoluo da sociedade internacional

524 Cf. Craig N. Murphy, International Organization and Industrial Change: Global Governance since 1850
(Nova York: Oxford University Press, 1994), p. 61.
525 Cf. Paulo Roberto de Almeida, A democratizao da sociedade internacional e o Brasil: ensaio sobre
uma mutao histrica de longo prazo (18151997), em Revista Brasileira de Poltica Internacional, v.
40, n. 2, Braslia, julhodezembro 1997, p. 76105.

523
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

em direo de uma maior participao de atores no jogo da poltica


mundial. De fato, as primeiras instituies internacionais foram
constitudas para tratar de questes eminentemente prticas,
interessando a resoluo de problemas tcnicos vinculados ao
crescente intercmbio entre as economias capitalistas, como
transporte ferrovirio e comunicaes. o caso, por exemplo, das
entidades de cooperao tcnica no terreno das comunicaes
(telegrfica, ferroviria e postal), das unies de defesa da
propriedade intelectual (Unio de Paris, sobre propriedade
industrial) e da Unio Internacional de Bruxelas para a publicao
das tarifas aduaneiras526. Uma avaliao sinttica da presena
mundial da diplomacia brasileira revelaria uma ampla adeso
maior parte dos principais organismos internacionais de
cooperao e de coordenao nas reas tcnica e econmica, seno
a todos eles.
Do ponto de vista da estrutura formal das relaes inter
nacionais do Brasil, a intensidade dos vnculos polticos e econ
micos mantidos pelo pas com as principais potncias da poca
desdobrouse, portanto, no plano dos acordos plurilaterais e no das
instituies intergovernamentais dedicadas a facilitar esse relacio
namento. Efetivamente, no se pode deixar de registrar a evoluo
gradual das relaes exteriores, embora marginal no incio, de
um estrito bilateralismo poltico para o universo crescente do
multilateralismo, tendncia seguida pelo Brasil desde a concepo
mesma dessas organizaes internacionais de cunho econmico.

526 A Unio Telegrfica Internacional, por exemplo, fundada em Paris em 1865 e antecessora da atual
Unio Internacional de Telecomunicaes, provavelmente a decana dessas organizaes multilaterais
(mas o Brasil j firmava, desde 1864, um tratado com a Frana e outros pases europeus sobre a
construo de uma linha telegrfica entre a Europa e a Amrica); seguese, em 1874, a Conveno de
Berna criando uma Unio Geral dos Correios, antecessora da atual Unio Postal Universal; o Bureau
International des Poids et Mesures, em 1875 (cuja filiao brasileira demorou, apesar do pas aplicar
seus princpios); a Conveno de Paris criando uma Unio para a proteo da propriedade industrial,
em 1883; a Conveno de Berna para a proteo das obras literrias e artsticas, em 1886 (esta de
adeso bem mais tardia), e, finalmente, a Conveno de Bruxelas de 1890 criando uma Unio para a
publicao das tarifas aduaneiras, precursora da atual Organizao Mundial das Alfndegas.

524
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

Tradicionalmente, os tratados bilaterais de amizade, comrcio


e navegao contendo ou no uma clusula ilimitada de nao
mais favorecida ou a simples reciprocidade representavam o
instrumento mais utilizado na vida econmica externa dos pases,
regulando diversos aspectos da cooperao econmica bilateral,
inclusive a proteo aos investimentos da outra parte. Eles
continuaram a ser utilizados, at meados do sculo XX pelo menos,
mas sua importncia intrnseca foi sendo progressivamente
suplantada pelos vrios esquemas plurilaterais negociados em
conferncias diplomticas internacionais.

19.1 O Brasil e as primeiras unies intergovernamentais


Um exemplo pioneiro desse processo de multilateralizao
das relaes internacionais pode ser representado pelo prprio
Congresso de Viena, no qual os interesses do Brasil emergente em
termos da continuidade do trfico escravo e de navegao de rios
internacionais foram defendidos, como no poderia deixar de ser,
pelos diplomatas da Corte portuguesa527. No seu seguimento, e
particularmente a partir de meados do sculo XIX, a diplomacia
imperial esteve representada na maior parte das conferncias
constitutivas de diversas entidades internacionais, fazendo do
Brasil membro fundador das mais importantes.
O primeiro instrumento plurilateral a regulamentar as
regras para o tratamento da propriedade alheia em situaes de
conflito consistiu, na verdade, de um conjunto de princpios de
direito martimo adotados pela Frana e pela GrBretanha em
1855 para regular suas relaes com os neutros durante a Guerra
da Crimeia, contra a Rssia, normas essas que depois foram
multilateralizadas de maneira unilateral. Depois da guerra, o

527 Recordese, to simplesmente, que o ato do Congresso de Viena que regulamentou a navegao dos
rios que separam ou atravessam diversos pases estipulava que a navegao nesses rios deveria ser
inteiramente livre e que ela no poderia, em relao ao comrcio, ser proibida a ningum.

525
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Congresso de Paris formalizou, pelo tratado de paz de 30 de maro


de 1856, a adoo dos princpios de direito martimo (segundo
os quais o pavilho neutro cobre a mercadoria inimiga, com
exceo do contrabando de guerra, sendo que a mercadoria neutra
no poderia ser apresada sob pavilho inimigo), assim como a
abolio do corso528. Ficava estipulado que os bloqueios, para
serem obrigatrios, deveriam ser efetivos, isto , mantidos por
fora suficiente para proibir realmente o acesso ao litoral inimigo.
Assinada desde o comeo por sete potncias europeias Frana,
ustria, GrBretanha, Prssia, Rssia, Sardenha e Turquia a
declarao recebeu a adeso da maior parte dos estados europeus.
Os demais pases foram convidados a aderir a esses princpios,
condio que eles fossem considerados indivisveis e aceitos
sem restrio alguma. Em resposta ao convite formulado pelos
dois pases para sua participao no arranjo, o Brasil que de
certo modo aplicava esses princpios desde o incio dos conflitos
na bacia do Prata, para atender alis aos interesses do comrcio
europeu na regio declarou que nenhum corsrio poderia ser
armado, aprovisionado ou admitido com suas presas nos portos
brasileiros e que os sditos do Imprio se absteriam de tomar parte
em armamento de corsrios ou quaisquer outros atos opostos aos
deveres de estrita neutralidade. Por Nota de 18 de maro de 1857,
o Brasil adotou tais princpios, fazendo inclusive, consoante sua
tradicional postura legalista e jurisdicista no plano das relaes
internacionais, uma declarao quanto convenincia de recorrer
se, tanto quanto as circunstncias o permitirem, mediao de

528 Da mesma forma como tinha sido feito no Congresso de Viena em relao liberdade de navegao
comercial, o Tratado de Paris de 1856, em seu artigo 12, estipulava que o comrcio nos portos e
a navegao no Mar Negro no deveriam estar sujeitos a limitao de espcie alguma, ao passo
que o artigo 15 definia mais claramente o princpio da navegao livre nos cursos dgua e nos rios
internacionais, em especial no que se refere navegao no Danbio. A navegao nesse rio foi,
alis, objeto de um tratado de 1883, assim como j tinha sido feito em relao ao Reno (1864) e
como seria feito em 1884 para a navegao sobre o Elba; cf. Rudolf Kobatsch, La politique conomique
internationale (Paris: M. Giard, 1913), p. 455456.

526
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

potncia amiga, nos casos de dissenso internacional, antes de


apelarse ao uso da fora529.
Dois outros exemplos precoces de regulao multilateral de
acesso a mercados, envolvendo interesses comerciais de nmero
amplo de pases na penetrao martima de rios e portos da Europa
setentrional, consistiram nos tratados concludos entre vrias
potncias da Europa e da Amrica com os reinos de Hanover e
da Blgica, respectivamente em 1861 e 1863, para a abolio
definitiva, por meio do resgate, dos direitos de peagem dos rios
Stade (na desembocadura do Elba) e do Escalda: a diplomacia
imperial participou das negociaes e, depois de consultas ao
Conselho de Estado e devidamente autorizada por decretos
executivos, realizou o pagamento da parte que cabia ao Brasil em
cada um dos arranjos530. No que se refere especificamente ao Brasil,
ainda que a medida no tenha resultado de negociao multilateral

529 Cf. Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado Assembleia Geral Legislativa
na primeira sesso da dcima legislatura [2 de maio de 1857] (Rio de Janeiro: Typographia Universal
de Laemmert, 1857), p. 13 15. Em sua Nota, o Governo Imperial saudava a adoo de mximas
to moderadas e justas e declarava esperar que a poltica sbia e generosa que inspirou to feliz
iniciativa regular tambm a sua verdadeira prtica, evitandose assim as divergncias e conflitos que
tm dado lugar em todas as pocas s restries dos 2 e 3 princpios, no tocante ao direito de visita
e a qualificao de mercadoria hostil [...] mas, em nome dos mesmos princpios, lcito ainda pedir s
potncias signatrias [...] a consequncia salutar que se contm nas mximas que elas proclamaram
[...] que toda propriedade particular inofensiva, sem exceo dos navios mercantes, deve ficar ao
abrigo do direito martimo contra os ataques dos cruzadores de guerra; cf. Ministrio das Relaes
Exteriores: Anexo ao Relatrio apresentado ao presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil
pelo ministro de Estado das Relaes Exteriores Dr. Olyntho de Magalhes em 2 de agosto de 1900
(Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1900), p. 34.
530 Cf. os tratados de 22.6.1861 (Hanover) e de 16.7.1863 (Blgica), em Jos Manuel Cardoso de Oliveira,
Atos diplomticos do Brasil, tratados do perodo colonial e vrios documentos desde 1493, v. 1 (Rio
de Janeiro: Typ. do Jornal do Commercio, 1912); edio facsimilar: Braslia: Senado Federal, 1997)
Coleo Memria Brasileira, p. 293294 e 324325; segundo informam os Relatrios de 1862 e 1864,
o Governo Imperial teve de desembolsar [no caso do rio Elba] 1038 thalers, ou 1:417$081, quantia
insignificante, considerandose a importncia da negociao (Relatrio de 1862, p. 31), e 1680 francos
pelo trnsito no rio Escalda (Relatrio de 1864, p. 24). Em contrapartida, o Governo Imperial recusou
se a contribuir para o resgate dos direitos de passagem pelos estreitos de Sunda e de Belts, objeto de
conveno de 1857, sob administrao da Dinamarca (a fim de no contrair voluntariamente um
nus em pura perda para os cofres pblicos), ou ento propunha reciprocidade por permitir a livre
navegao no Amazonas e para o Paraguai; ver Jos Manuel Cardoso de Oliveira, Atos diplomticos
do Brasil, v. II, cit., p. 3334 e Relatrios de 1871, p. 50, e de 1872, Anexo I, p. 172.

527
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

talvez mais da presso internacional caberia uma meno ao


decreto de 7 de dezembro de 1866, que abriu os rios Amazonas,
Tocantins, Tapajs, Madeira, Negro e So Francisco navegao
dos navios mercantes de todas as naes531.
As conferncias, congressos e exposies internacionais, a maior
parte convocada pelos prprios soberanos dos pases patrocinadores,
tenderam a multiplicar se na segunda metade do sculo XIX,
solicitando a ateno das chancelarias e dos servios econmicos
dos pases civilizados. Os congressos industriais ou comerciais e,
em especial, as exposies universais serviam de quadro inicial
de discusso substantiva de determinados temas de interesse
momentneo, abrindo assim o caminho a conferncias diplomticas
e ao estabelecimento das primeiras unies intergovernamentais.
Foi o caso, por exemplo, da Conferncia de Paris destinada
a examinar questes concernentes proteo da propriedade
industrial, realizada em Paris em 1883, mas cujas bases tinham
sido colocadas na Exposio Universal de Viena de 1873, mediante
um congresso que j estabelecia a iniciativa de uma unio de
proteo. Foi o caso, igualmente, do Congresso Internacional do
Comrcio e da Indstria de Bruxelas, nesse mesmo ano, no qual se
avanariam os trabalhos para uma conveno sobre o intercmbio
de documentos oficiais e, mais adiante, para o estabelecimento de
uma Unio Internacional para a Publicao das Tarifas Aduaneiras,
com sede em Bruxelas. Essa capital tambm concentrou a maior
parte das atividades de cooperao internacional em matria de
transportes ferrovirios e martimos, enquanto Berna ficava com
as unies sobre comunicaes e propriedade intelectual532.

531 Decreto n 3.749, regulamentado em 31.7.1867; cf. Jos Manuel Cardoso de Oliveira, Atos diplomticos
do Brasil, v. I, cit., p. 381.
532 O Relatrio de 1882 relaciona, assim, mais de dzia de conferncias, congressos e exposies aos quais
o Governo Imperial tinha sido convidado; cf. Relatrio apresentado Assembleia Geral Legislativa na
primeira sesso da dcima oitava legislatura pelo ministro e secretrio de Estado interino dos Negcios
Estrangeiros Franklin Americo de Menezes Doria (Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1882), p. 35.

528
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

19.2 A multiplicao das organizaes de cooperao


Entre meados do sculo XIX e princpios do XX, muitas
organizaes intergovernamentais foram criadas em diversas
reas de interesse econmico, desempenhando um papel
relevante na estruturao do capitalismo industrial moderno.
O Brasil incorporouse, geralmente desde o incio, maior parte
dessas entidades, ausentandose to somente das organizaes
exclusivamente regionais (interligaes ferrovirias na Europa,
por exemplo) ou voltadas precipuamente para atividades de mbito
geogrfico restrito (produtos tpicos do hemisfrio norte). Para
permitir uma viso global das entidades criadas entre 1864 e 1913,
o Quadro 19.1, compilado a partir do estudo j citado de Murphy,
International Organization and Industrial Change, apresenta uma
relao cronolgica por grandes categorias de atuao533.
Essas unies tinham como tarefa precpua promover a in-
dstria e o comrcio, pela interconexo de obras de infraestrutura
e de comunicaes (a exemplo da Unio Telegrfica Internacional,
da Unio Postal Universal, das associaes internacionais dos
congressos de ferrovias e de navegao, da Unio Radiotelegrfica
Universal), pelo estabelecimento de padres industriais e de
propriedade intelectual (Bureau Internacional de Pesos e Medidas,
unies internacionais para a proteo da propriedade industrial
e das obras literrias e artsticas), pela facilitao do trnsito
aduaneiro (como a Unio Internacional para a Publicao das
Tarifas Aduaneiras, criada em Bruxelas em 1890, ou, mais adiante,
o Bureau Internacional de Estatsticas Comerciais), ou ainda
administrando conflitos interestatais no terreno da arbitragem
(como as duas conferncias de Haia) e promovendo a educao e

533 Ademais dos prprios atos constitutivos dessas organizaes intergovernamentais, tal como
reproduzido linearmente no Quadro 19.1, cabe referir igualmente ao papel dos congressos tcnicos
e das conferncias especializadas na construo do moderno sistema multilateral. A obra de Murphy
tambm traz a relao das conferncias europeias e mundiais entre 1850 e 1914 (ver Tabela 3, p. 5759).

529
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

a pesquisa (como a Associao Geodtica Internacional, de 1864,


e as associaes internacionais de sismologia, de matemtica e de
cartografia, de princpios do sculo XX).
A despeito de sua reao de cautela em relao aos tratados
comerciais, o Brasil j vinha contraindo convenes bilaterais
sobre navegao e transporte de correspondncia, todos contendo
dispositivos relativos a pagamentos postais, bem como acordos
protegendo invenes e marcas de comrcio e de fbrica. O novo
quadro regulatrio, de mbito multilateral, permitiu uma certa
economia negociatria e, no que se refere ao clearing das tran
saes postais correntes, a uniformizao das regras aplicadas ao
cmbio de moedas, que podia assim desenvolverse em amplas bases
geogrficas. Algumas dessas reunies plurilaterais permitiram,
por exemplo, introduzir um pouco de harmonizao tcnica e
de uniformidade metrolgica nos diferentes padres e normas
utilizados pelos diversos pases participando do vasto mercado
capitalista, o que era essencial para uma circulao ampliada de
bens e equipamentos objeto de comrcio internacional: esto nesse
caso as convenes sobre o metro e sobre pesos e medidas em geral
ou, ainda, as normas sobre sinais martimos, importante fator de
padronizao das comunicaes nos oceanos.
Sem pretender ser exaustivo, o Quadro 19.2 relaciona os
principais instrumentos multilaterais de interesse econmico,
no perodo em considerao, objeto de negociao ou de adeso
brasileira, a comear pela Conveno Telegrfica Internacional,
de 1864, antecessora da atual Unio Internacional de
Telecomunicaes. Essa primeira unio telegrfica foi acordada
entre reduzido nmero de pases (Brasil, Frana, Haiti, Itlia e
Portugal unicamente) e seu objetivo precpuo era o estabelecimento
de um cabo telegrfico transatlntico unindo a Europa Amrica,
a ser construdo segundo um regime de concesso. Protocolo de
1869, adicional Conveno de 1864, reduziu o prazo de concesso

530
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

que tinha sido dado ao contratante original, enquanto outro, de


1872, anulava a conveno original, substituda pela de 1875,
contrada em So Petersburgo com base na de 1864534. Essa ltima
conveno, celebrada entre quinze pases europeus e a Prsia,
recebeu a adeso do Brasil em 1877; a ela se seguiu a Conferncia
de Berlim, em 1885, que fixou tarifas regulares, mas, na de Paris,
em 1890, se decidiu a criao de trs grupos de pases dispondo
de taxas diferenciadas, em funo da extenso de seus respectivos
territrios535. Ainda em relao s comunicaes telegrficas, deve
se mencionar a conveno internacional de 1884, criando uma
unio para a proteo dos cabos submarinos, assinada em Paris
por 38 estados, entre os quais o Brasil, e que retomava trabalhos
desenvolvidos em congresso internacional de telegrafia reunido
em Roma doze anos antes.
Outra importante conveno internacional abordou a
questo das comunicaes postais, objeto de reunio realizada em
Berna em 1874, da qual resultaria uma unio geral dos correios,
atual Unio Postal Universal: dela faziam parte toda a Europa,

534 A linha transatlntica deveria partir de Lisboa e de Cadiz, dirigindose ao cabo So Vicente, passar
pelo litoral do Marrocos, ilha da Madeira, Canrias, Cabo Verde e atingir o cabo So Roque, no Brasil;
da partiria em duas direes, uma para a Bahia e sul da Amrica, e outra para a costa setentrional
do Imprio, para as Guianas e Antilhas, Haiti e Cuba, terminando em Nova Orleans, na Louisiana; o
empresrio tinha concesso de 99 anos e a subveno a que se obrigou o governo era de 3 milhes
de francos; cf. Relatrio de 1865, p. 53. Pelo Protocolo de 1869, o Brasil declarou que as comunicaes
das provncias brasileiras entre si, desde o cabo So Roque at o Par, ficariam reservadas ao governo
ou a uma ou mais companhias do pas, numa das primeiras manifestaes explcitas de monoplio
estatal ou de reserva de mercado; para a listagem completa dos atos, inclusive de adeses ulteriores
de terceiros pases, cf. Jos Manuel Cardoso de Oliveira, Atos diplomticos do Brasil, v. I, cit., p. 420 e ss.;
para o Protocolo anulatrio, ibid., v. II, p. 24
535 O Brasil, devido sua vasta extenso, adotou um regime extraeuropeu de tarifas: taxas terminais e
de trnsito por palavra, razo de um franco por palavra e por cada seo territorial, tendo o seu
territrio sido dividido em trs sees (do Par ao Recife, da ao Rio de Janeiro e do Rio fronteira sul
do Imprio); o Regulamento anexo Conveno estipulava as taxas a serem cobradas, permitindo
assim as primeiras comparaes de cmbio entre pases: a reviso de Budapeste, de 1896, por
exemplo, estabelecia o valor do franco em 900 ris, estipulando ainda: Quando o valor da moeda de
um pas sofrer variaes em razo das flutuaes do cmbio, o equivalente do franco ser modificado
no caso de alterao notvel, tomandose por base o curso mdio do cmbio do franco durante o
trimestre precedente; cf. Anexo ao Relatrio de 1900, cit., p. 2526.

531
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

os Estados Unidos e o Egito. O Brasil a ela aderiu j em 1877,


integrando um pequeno batalho de pases pioneiros na facilitao
das comunicaes postais. No ano seguinte, nova conferncia
postal realizada em Paris, e assistida pelo Brasil, decide confirmar
a sede do secretariado da Unio em Berna e estabelecer regras
para seu funcionamento: o territrio dos estados partes forma
uma zona nica, regida pelos mesmos princpios relativos ao
tratamento das expedies postais (liberdade de trnsito, taxa de
porte uniforme, etc.). Tambm para facilitar as comunicaes entre
os pases, foram realizadas diferentes conferncias ferrovirias,
com vistas a unificar bitolas, definir padres de correspondncia
e de trnsito das locomotivas, equipamentos e pessoal, mas elas
tinham mbito essencialmente europeu e delas o Brasil esteve
compreensivelmente ausente.
Em agosto de 1870, por convocao de Napoleo III, reuniu
se em Paris a primeira Comisso Internacional do Metro, com
delegados de 24 pases, sem que o Brasil se fizesse representar.
Ela voltou a reunirse em 1872, para prosseguir os trabalhos
interrompidos pela Guerra Franco Prussiana, agora com o
comparecimento de 54 representantes de trinta pases, mas
tampouco o Brasil marcou sua presena. Em 1875, finalmente,
reuniuse novamente em Paris, a Conferncia Diplomtica do
Metro, dessa vez com a participao do visconde de Itajub,
plenipotencirio acreditado junto ao governo francs. A Conveno
Geral ento firmada, em vigor a partir de 1876, criou o Bureau
Internacional de Pesos e Medidas, cuja funo principal era o
fornecimento aos pasesmembros dos padres de metro e do
quilograma. No se tem notcia de que o Brasil tenha recebido suas
cpias, tanto porque o parlamento deixou de aprovar a adeso
Conveno, mas, em outubro de 1881, o mesmo visconde de Itajub
recebe das mos do secretrio da seo francesa da Comisso
Internacional do Metro os padres mtricos legais, logo expedidos

532
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

pela Legao em Paris Secretaria de Estado dos Negcios da


Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas536.
J se mencionou a conveno de Paris de 1883, criando uma
unio internacional para a proteo da propriedade industrial, cujo
mrito principal foi o de estabelecer o princpio do tratamento
nacional para as invenes de residentes estrangeiros537. Menos
conhecida a Conveno de Bruxelas de 1886 para o intercmbio
recproco de documentos governamentais (jornais oficiais, textos
legais, publicaes de carter cientfico ou cultural), com o objetivo
de aproximar os estados e povos e diminuir os motivos de conflitos
entre eles. Finalmente, o Governo Imperial tambm participou dos
preparativos para a criao de um escritrio internacional para a
divulgao das tarifas aduaneiras dos pases: ele foi efetivamente
institudo, tambm em Bruxelas, mas quando o Brasil j se
constitura em Repblica, e seria a base do futuro Conselho de
Cooperao Aduaneira, mais tarde Organizao Mundial das
Alfndegas.
Finalmente, como uma experincia precursora das futuras
negociaes sobre produtos de base e de disciplinamento das
condies de concorrncia numa indstria interessando tanto

536 Para uma reconstituio histrica da implantao do sistema metrolgico no Brasil, ver o livro de
Jlio C. Felix, A metrologia no Brasil (Rio de Janeiro: Qualitymark, 1995). O Brasil tinha aderido ao
sistema mtrico decimal francs, na parte concernente s medidas lineares, de superfcie, capacidade
e peso, por lei de 26.6.1862, com prazo de dez anos para sua implantao, tendo sido o governo
autorizado pelo mesmo instrumento a mandar vir da Frana os necessrios padres, em poca
anterior, portanto, Conveno de 1875. Ao se buscar a efetivao da medida, nove anos depois,
antecipandose inclusive maior parte das naes americanas e muitas europeias, a incompreenso
quanto ao seu alcance resultou na revolta do quebraquilos, uma das poucas insurreies de cunho
exclusivamente econmico ocorridas no Brasil; ibid. p. 57.
537 Pelo artigo 5 da Conveno, o privilegiado ficar sujeito obrigao de usar seu privilgio, na
conformidade das leis do pas onde introduzir os objetos privilegiados; ver a Coleo das leis do
Imprio do Brasil de 1884, parte II, tomo XLVII (Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1885), p. 268276:
Decreto n 9233, de 28.6.1884, promulga a conveno assinada em Paris a 20 de maro de 1883, pela
qual o Brasil e outros estados (Blgica, Espanha, Frana, Guatemala, Itlia, Pases Baixos, Portugal, El
Salvador, Srvia e Sua) constituemse em Unio para a proteo da propriedade industrial; acesso
ulterior da GrBretanha, da Tunsia, do Equador e de outros estados.

533
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

pases avanados como territrios perifricos ou dependentes,


devese mencionar a conferncia aucareira realizada em Londres
de novembro a dezembro de 1887, da qual o Brasil, dela tendo
sido convidado a participar, esteve entretanto ausente por
dificuldades de ordem prtica. Seu objetivo, segundo informa o
Relatrio de 1889, era o de chegar a um acordo que suprimisse
os prmios [isto , subsdios] concedidos quele produto, sendo
estabelecido um controle estrito, por meio das administraes
fiscais nacionais, sobre a produo e comercializao de acar.
Plenipotencirio diplomtico brasileiro assistiu conferncia de
assinatura, realizada em agosto de 1888, da qual resultou uma
Conveno sobre as indstrias do acar, firmada por dez estados
europeus, exceo da Frana, da Dinamarca e do prprio Brasil
(no ratificada, contudo).
As razes da oposio brasileira conveno, no explicitadas
em Nota Legao britnica de janeiro do ano seguinte, que
simplesmente confirmou a impossibilidade da adeso naquele
momento, foram expostas no Relatrio de 1889, consistindo de
objees aos dispositivos dos artigos 2 e 3, sobre proibio de
iseno de impostos ou concesso de crditos e sobre o tratamento
uniforme na produo de acar. Naquela conjuntura, em
precoce manifestao de poltica industrial, o governo brasileiro
mantinha um regime de favor indstria aucareira, manifestado
na iseno de direitos de exportao do produto e de importao
de equipamentos, bem como a concesso, para a fabricao de
acar, de garantia de juros (7% ao ano para empresas adotando
mtodos modernos de produo) e outras vantagens creditcias aos
engenhos centrais (custo de 6%, apenas, sobre capitais concedidos
s novas instalaes)538.

538 Ibid., p. 1116. Como informa Clovis Melo, A verdade que, sem a modernizao da dcada de
80, a agroindstria aucareira no teria suportado o golpe da libertao dos escravos; cf. Os ciclos
econmicos do Brasil (Rio de Janeiro: Laemmert, 1969), p. 47. Em nova conferncia aucareira realizada

534
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

O mercado internacional do acar, que tinha se expandido


bastante com a elevao do padro de vida e dos hbitos de consumo
nos pases desenvolvidos, vivia, nessa conjuntura do final do sculo
XIX, uma verdadeira guerra de subsdios produo e exportao,
alm de tarifas alfandegrias proibitivas entre os produtores
europeus, que competiam com os pases tropicais com seu acar de
beterraba539. A Inglaterra, de longe o maior pas consumidor, tinha
abolido os direitos de entrada e vinha lutando, desde 1865, pela
adoo de medidas antiprotecionistas. Embora concordando com
os objetivos propostos pelos ingleses, o Governo Imperial manteve
se numa postura discreta, de recusa dos arranjos negociados
de maneira pouco clara com vistas a defender primariamente os
interesses de seus produtores de cana e dos fabricantes de acar,
submetidos dura concorrncia internacional. Essa atitude seria,
entretanto, modificada pelo governo republicano sob a orientao
liberal do ministro Joaquim Murtinho, que decide a adeso do Brasil
ao Convnio de Bruxelas, de 1902, que pretendia suprimir todos os
subsdios, diretos e indiretos, produo e exportao de acar,
e a excluir do mercado europeu o produto proveniente de pases
subvencionistas. Nessa fase, entretanto, Cuba j tinha alcanado sua
supremacia no setor e a posio do Brasil era francamente marginal
nos mercados internacionais.

19.3 O padroouro: uma unio monetria informal


Os avanos do multilateralismo econmico e seu inegvel
sucesso na promoo da cooperao tcnica entre os pases
integrados ao sistema de comrcio internacional marcaram,

em Bruxelas, em 1902, da qual resultou uma Unio Internacional do Acar, tratouse de criar um
imposto adicional nos estados importadores de acar subsidiado, mas esse tipo de deciso no teve
o envolvimento do Brasil.
539 Ver a propsito Jos C. Gnaccarini, A economia do acar: processo de trabalho e processo de
acumulao, em Boris Fausto, Histria geral da civilizao brasileira, tomo III, O Brasil republicano, v. 1,
Estrutura de poder e economia, 18891930 (5. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1989), p. 309344.

535
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

contudo, uma lacuna institucional num terreno no qual a unificao


de regras seria suscetvel de facilitar ainda mais o incremento do
intercmbio e das relaes financeiras no plano mundial, em matria
monetria. A questo est ligada conversibilidade das moedas
entre si, bem como ao padro monetrio seguido pelos diferentes
pases. O sculo XIX hesitou durante um certo tempo entre o
bimetalismo, isto , ouro e prata, e o monometalismo baseado
no padroouro, terminando este ltimo por imporse na prtica,
como consequncia involuntria da prpria hegemonia monetria
da libra esterlina. Na verdade, o meio de pagamento internacional
mais utilizado no era nem o ouro nem a moeda britnica, mas
a letra de cmbio que, por meio de sua fcil transmisso entre
agentes comerciais e instituies de aceite londrinas e casas de
desconto espalhadas pelo resto do mundo, sustentava o grosso do
comrcio exterior dos mais diferentes pases. A segunda metade do
sculo tambm conheceu uma primeira tentativa de implantao
de uma moeda nica na Europa, no sob o predomnio britnico
do sterling, mas no bojo de uma iniciativa francesa a Unio Latina
no sentido de se universalizar a definio metlica de sua pea de
5 francos como referncia bsica para as demais moedas540.

540 Uma analogia histrica mais efetiva entre as experincias de unificao monetria no sculo XIX
e os atuais processos sucessivos de construo institucional de uma unio monetria, de criao
concomitante de um Banco Central unificado e, finalmente, de lanamento e disseminao de uma
moeda comum aos estadosmembros de uma unio talvez devesse ser feita no entre a Unio
Latina do sculo XIX e o atual euro, em curso de implantao no mbito da Unio Europeia, mas,
numa perspectiva diacrnica comparada, entre este ltimo e a experincia anterior de outra grande
moeda nica num mercado organizado politicamente sob a forma de federao de estados, num
territrio de dimenses geogrficas comparveis ao da atual Europa Ocidental: o dlar da Unio
Americana. De fato, a atual revoluo monetria do euro apresenta, retrospectivamente, uma
analogia com o estabelecimento progressivo, na segunda metade do sculo XIX, do dlar enquanto
moeda nica nos Estados Unidos. At meados do sculo passado pelo menos, um bilhete de um
dlar emitido por um banco estadual do centrooeste norteamericano poderia valer menos de 50
centavos na costa leste. O valor de cada bilhete dependia, assim, da capacidade dos bancos emissores
de sustentar seu poder de compra. Foi apenas a partir da emisso de dlares verdes pela Unio,
para sustentar a Guerra de Secesso, que teve incio o processo de unificao monetria nos Estados
Unidos, culminando com o estabelecimento do Federal Reserve em 1913. A criao dessa moeda
comum trouxe enormes ganhos monetrios em termos de economia de cmbio entre os antigos
bilhetes estaduais e estimulou bastante o comrcio e a indstria.

536
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

Durante as guerras napolenicas, as notas de banco, em lugar


das moedas metlicas, passaram a circular com frequncia bem
maior, em meio a polticas de defesa econmica que incluam a
no conversibilidade dessas notas. Em 1821 a Inglaterra voltou ao
padroouro, ao preo fixo de 3 libras e 17 shillings por ona541, mas
se manteve solitria nessa deciso, uma vez que as demais naes,
Frana e Estados Unidos em especial, persistiam no padro ouro
prata, inclusive os pases latinoamericanos. A abundncia relativa
de ouro depois de descobertas na Califrnia e na Austrlia, em
meados do sculo, barateou o seu custo e terminou por expulsar
a prata do sistema, com a adeso progressiva dos principais pases
ao padroouro. Antes, contudo, Napoleo III entreteve o sonho
de estender a definio monetria francesa para toda a Europa ou
mesmo para o planeta inteiro.
O predomnio do padro ouro, praticamente completo
na dcada de 1870, foi mais o resultado da grande expanso do
comrcio internacional, que j ento ultrapassava o crescimento
da produo, do que da oferta ampliada do metal amarelo.
Com efeito, parece haver um movimento contraditrio entre a
liberalizao monetria, impulsionada pelo modelo do free trade
e pela generalizao dos mtodos de trabalho do sistema bancrio
e financeiro britnico, e a liberalizao propriamente comercial,
que, a partir dessa poca, conhece um formidvel recuo. No ltimo
tero do sculo XIX, o mundo conhece, com efeito, dois processos
simultneos, e inversamente direcionados, de reordenamento das
relaes econmicas internacionais: o da rpida adoo do padro
ouro e o de uma adeso igualmente rpida a manifestaes mais
deletrias do protecionismo tarifrio.

541 Na verdade, desde 1816 a Inglaterra tinha adotado um padro fixo para a definio da libra esterlina,
estabelecendo que a pea (soberano de ouro) de 1 seria equivalente a 7,988 g de ouro fino a 11/12
avos; o Banco da Inglaterra se comprometia a comprar e vender ouro a esse preo fixo e a assegurar
a conversibilidade (sob forma de peas) das moedas em ouro. Ver Michle Giacobi e AnneMarie
Gronier, Monnaie, monnaies (Paris: Le Monde, 1994), p. 75.

537
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Entre 1879 e 1881, um pas aps o outro entregou se


escalada tarifria e imposio de medidas no tarifrias, seja como
mecanismo de proteo dos mercados nacionais, seja em reao a
atitudes similares nos vizinhos: Alemanha, Frana, ustriaHungria,
Itlia. Inversamente, o padroouro que pode ser considerado como
o equivalente do livrecomrcio no setor monetrio conquista
progressivamente uma quase hegemonia nesse terreno, depois
que a Alemanha adere a esse regime, no seguimento da Guerra
FrancoPrussiana, apoiandose, alis, no dinheiro que recebeu em
indenizao da Frana, em 1871. A partir do ano seguinte, a vez dos
prprios membros da Unio Latina, que por um momento tinham
acalentado o sonho de uma ordem monetria alternativa; eles so
seguidos pela Holanda e pelos pases escandinavos (1873), pelo
Japo (1875), mais tarde pela Itlia (1881), pela ustriaHungria
(1892) e pela Rssia (1895), bem como por pases latinoamericanos
em momentos diversos no final do sculo (o Mxico, por exemplo,
aderiu apenas em 1904, tendo o Brasil feito sua opo bem antes, j
em meados do sculo XIX).
Antes da vitria completa do padroouro, os pases da chamada
Unio Latina fizeram intentos de cooperao monetria, em
conferncias realizadas em Paris em diversas ocasies (1865, 1867,
1878 e 1881). Nessa mesma poca (1873), os pases escandinavos
tambm faziam a experincia de uma moeda comum, a coroa,
mas cada um dos participantes Sucia, Noruega e Dinamarca
conservava o direito de emitir sua prpria verso da coroa em questo.
As duas unies duraram vrias dcadas, mesmo quando seus efeitos
reais j tinham sido anulados na prtica pelos descompassos das
polticas de emisso de cada um dos pasesmembros.
Na primeira dessas experincias, a Frana pretendeu lutar
contra o padroouro, estimulando, entre 1860 e 1870, a criao
de uma unio monetria dual fundada sobre padres comuns s
moedas de ouro e de prata. Uma conveno foi estabelecida em

538
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

1865 entre os pases que j possuam um regime bimetalista e


decimal: Frana, Blgica, Itlia e Sua, qual aderiu a Grcia
em 1868542. Por ocasio da Exposio de Paris de 1867, a Frana
organizou igualmente uma reunio da Comisso Internacional
de Pesos, Medidas e Moedas, qual esteve representado o
delegado brasileiro Manuel de Arajo Porto Alegre543. Dentre as
recomendaes adotadas figurava a de um sistema comum baseado
na pea francesa de 5 francos, padronizao que o Brasil seguiu
temporariamente entre 1867 e 1870, como adiante se ver.
Embora essa precoce (e incerta) unio monetria se baseasse
na identidade absoluta do sistema monetrio dos cinco pases e na
assimilao completa entre as moedas de ouro e de prata nacionais
e as dos demais pasesmembros, os principais obstculos eram,
precisamente, o da instabilidade da relao entre o ouro e a prata
e as diferenas de composio no estoque metlico de cada pas,
o que limitou severamente a consolidao dessa unio. Assim,
a emisso de moedas de ouro se fazia sem restries, ao passo
que a cunhagem em prata foi suspensa desde 1878, em razo da
depreciao constante desse metal. Em pouco tempo, a maior
parte dos pases que tinham feito a experincia havia aderido ao
padro monometlico com base no ouro. O principal obstculo ao
sucesso da unio monetria era, obviamente, a ausncia de unio
poltica, uma vez que cada pas continuava a deter plena soberania
sobre os instrumentos de poltica monetria544.

542 Cf. Ren Lavolle, Les Unions Internationales, Revue dhistoire diplomatique, ano 1, n. 1, Paris, 1887, p.
355. Na verdade, a Itlia abandona o sistema j no ano seguinte ao de sua adoo, para voltar ao regime
de circulao forada do bilhete de banco; cf. Rondo Cameron, A Concise Economic History of the World:
from Paleolithic Times to the Present (3. ed. Nova York: Oxford University Press, 1997), p. 306.
543 Ver Eugenio Vergara Cafarelli, As Moedas do Brasil desde o Reino Unido, 18181992 (So Paulo: edio
do autor, 1992), p. 110.
544 No caso da unio monetria da Escandinvia, por exemplo, as economias dinamarquesa e norueguesa
conheceram, durante a Primeira Guerra Mundial, uma expanso mais forte do que a da Sucia. Mas,
em virtude da conveno monetria, as moedas dos trs pases eram trocadas segundo uma mesma
paridade, o que permitia aos especuladores realizar operaes de arbitragem transportando peas

539
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Na ausncia de uma autoridade monetria suscetvel de


determinar as paridades recprocas das moedas o que alis seria
antimercado, a menos que se fizesse em funo das flutuaes na
produo de ouro e de prata e de sua utilizao pelos pases , o
tipo de unio cooperativa tal como proposto na Unio Latina foi
inviabilizado na prtica, abrindo caminho disseminao formal
do modelo britnico baseado no ouro. Se o bimetalismo se manteve
durante tanto tempo, tal situao foi devida ao forte impulso
poltico que a Frana imprimiu sua ideia de criar uma moeda
mundial, o que significou que ela de fato queria fazer do franco uma
moeda de troca internacional545. A ascenso comercial e financeira
da GrBretanha durante todo o sculo XIX converteu porm o
padroouro no prprio equivalente da libra esterlina, moeda que,
graas ao bom funcionamento das instituies bancrias britnicas
em todo o mundo, tornouse de fato uma international currency e a
base de um sistema monetrio mundial.
A nica experincia europeia do sculo XIX bemsucedida no
terreno da moeda comum foi a da unio monetria alem, comeada
em torno de 1830, quando se estabelece o Zollverein, e terminada
em 1870, no momento da unificao imperial. Ela esteve baseada,
portanto, numa unio aduaneira como depois veio a ocorrer
no caso da Comunidade Europeia e ancorada numa moeda
dominante, o thaler prussiano, com base na prata, antecessor do
Reichsmark do Imprio alemo e do deutschmark da Repblica

de um lugar a outro. No mbito da Unio Latina, por sua vez, a Itlia, desde aquela poca, produzia
dficits oramentrios repetidos, o que enfraquecia suas peas de prata, teoricamente possuindo o
mesmo valor do que as de seus parceiros na Unio. Durante a Primeira Guerra Mundial, a maior parte
dos pases passou a emitir dinheiro em forma exagerada, mas os demais parceiros tambm passaram
a recusar o curso legal desses bilhetes.
545 Cf. Andreas Predhl, Economa internacional (Buenos Aires: El Ateneo, 1955), p. 316, edio em
espanhol de Aussenwirtschaft, Weltwirtschaft, Handelspolitik und Waehrungspolitik. Segundo esse
economista alemo, o grande erro de concepo da Unio Monetria Latina foi acreditar que
a uniformidade monetria por si s criaria uma moeda mundial, sem atentar para a questo da
estabilidade cambial, que no estava includa no acordo constitutivo.

540
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

Federal de 1949. Mais importante que tudo, descontandose a


figura histrica sem dvida relevante de Bismarck, foi o fato de
essa unio monetria se fazer com base numa unio poltica bem
sucedida. Mas mesmo o marco imperial abandonou pouco depois
sua referncia prata para ancorarse no ouro, base da unio
monetria informal da belle poque.
Quando, depois da Guerra Civil, os Estados Unidos retornaram
conversibilidade, eles adotaram, em 1873, esse padro, como de
resto j o vinham fazendo os pases europeus546. Mas at 1900
pelo menos, o padroouro dos Estados Unidos era qualificado,
uma vez que disposies legais como o Sherman Act de 1890,
alis o mesmo ano da adoo da Tarifa McKinley, uma das mais
protecionistas da histria americana obrigavam o Tesouro a
igualmente comprar prata, fixandose a cunhagem das moedas de
prata numa proporo de 16:1 em relao ao ouro. Mas como as
quantidades de prata a serem adquiridas estivessem limitadas a
uma certa quantidade e que as compras fossem feitas a preos de
mercado, no se tratava de um bimetalismo no sentido estrito547.
Os Estados Unidos permaneceram no padroouro de 1879
a 1933, quando a plena conversibilidade foi igualmente suspensa
para a libra esterlina. No intervalo, o livre fluxo de capitais e
moedas entre os pases produziu uma das fases de prosperidade
na economia dos grandes parceiros do comrcio internacional
raramente vista antes ou depois na histria econmica mundial.
Esquemas de cooperao monetria foram estabelecidos de
maneira emprica, como no caso das transaes oficiais entre os
membros da Unio Postal Universal para fins de compensao
pelas operaes realizadas, tendo sido adotado um padro comum

546 Cf. P. T. Ellsworth, The International Economy: its Structure and Operations (Nova York: Macmillan,
1950), p. 244 e 298.
547 Ver Barry Eichengreen, Globalizing Capital: a History of the International Monetary System (New
Jersey: Princeton University Press, 1996), p. 2122.

541
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de referncia, baseado no francoouro. Quanto ao bimetalismo, ele


foi definitivamente abandonado aps uma srie de conferncias
monetrias na Europa na dcada de 1890548.
Nos ltimos anos do sculo XIX e em princpios do XX,
alguns otimistas chegaram a propor uma unidade monetria
internacional, no entendimento, basicamente correto, de que a vari
edade de moedas constitui um obstculo ao livre desenvolvimento
internacional do intercmbio. Como enfatizava um contemporneo,
no certamente necessrio demonstrar as vantagens de que se
beneficiaria o comrcio internacional se se adotasse uma moeda
nica, para acrescentar, contudo, logo em seguida,
[...] mas, para que se possa julgar a dificuldade de se chegar
a tal resultado, lembraremos dois fatos. Trs peas de prata,
o mark alemo, o schilling ingls e o quarter dos Estados
Unidos (um quarto de dlar) so todas de uma dimenso
relativamente igual e pouco diferem em relao ao valor;
elas pertencem entretanto a sistemas monetrios os mais
diversos [...]. Ainda portanto muito otimismo falar de
uma unidade monetria internacional549.

No Brasil, embora a classe dirigente admirasse a perfeio do


padroouro seguido na GrBretanha, na prtica ela foi bem mais
pragmtica no que se refere s modalidades de emisso e de garantia,
adaptando o padroouro s necessidades especficas da economia
real550. Na verdade, o sistema monetrio brasileiro, estreitamente

548 Cf. Andreas Predhl, Economa internacional, cit., p. 318. A Unio Latina, por sua vez, s deixaria de
existir nos anos 1920.
549 Cf. Rudolf Kobatsch, La politique conomique internationale, cit., p. 474475.
550 Cf. Uma reavaliao da poltica econmica do Segundo Reinado, em Mircea Buescu, Brasil:
problemas econmicos e experincia histrica (Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1985), p. 218.
Como evidenciado por Buescu, o Brasil imperial adotou teoricamente o padroouro, como no
podia deixar de se fazer, como teoria universalmente aceita e louvada. Entretanto, o sistema implicava
em certas providncias concretas que quase nunca foram adotadas: manuteno da conversibilidade
da moeda, controle das emisses monetrias, equilbrio oramentrio, defesa da taxa legal de

542
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

vinculado libra em termos cambiais, no seguia os requisitos do


padroouro segundo o modelo britnico: muito embora a definio
da paridadeouro tivesse sido adotada, a importao e a exportao
de ouro eram controladas em perodos de contrao551. De fato,
aderindo teoricamente ao padro ouro, o Brasil tinha em seus
bancos uma reserva metlica marginal ou nula, tendo na verdade
de apoiarse em reservas de papel. Mas a mentalidade conservadora
contra a qual se bateu Mau durante toda a sua vida considerava que
um dos males do Brasil era justamente o excesso de papelmoeda,
atuando em consequncia no sentido de restringir energicamente os
meios de emisso e monopolizando o instituto emissor552.
Com efeito, depois de um intenso debate nos anos 1830 e
comeo dos anos 1840, a escola papelista tambm chamada de
emissionista da intermediao financeira (onde se situavam
Mau e Souza Franco) foi derrotada pela escola metalista,
defensora do padroouro, o que terminou por restringir bastante o
desenvolvimento do sistema bancrio e a sustentao da atividade
econmica, como queria Mau553. Assim, a lei de paridadeouro do

cmbio. De fato, nem havia condies prticas para aplicao do sistema [...]. O que se verificou foi
um pragmatismo salvador, cujo resultado foi a rejeio de facto do padroouro, evitandose desse
modo [...] os efeitos depressivos do sistema.
551 Carlos Manuel Pelez e Wilson Suzigan, Histria monetria do Brasil: um elo entre a teoria e a realidade
econmica (So Paulo: Atlas, 1979), p. 67 e 106.
552 Cf. O meio circulante do Brasil, em Mau, Autobiografia (3. ed. Rio de Janeiro: Topbooks/Estaleiro
Mau, 1998), p. 298. Em seu famoso panfleto sobre a questo monetria no Brasil, Mau se esforou
por provar que o instrumento de permutas que possumos bom, e que a casualidade tem mesmo
descoberto nele condies especiais, determinadas pela circunstncia de ser ele o nico que o Brasil
conhece desde a aurora da vida nacional.
553 O mesmo Mau, advertindo que a oferta de moeda no Brasil deveria levar em conta a dimenso
territorial do pas e no apenas o meio circulante do Rio de Janeiro, recusava peremptoriamente em
sua autobiografia a acusao dos metalistas segundo a qual, como todos os emissionistas, ele seria
um partidrio da panaceia do papelmoeda: No esse o meu pensamento, pois do papelmoeda
no quero ver na circulao seno a quantidade necessria para servir de motor s transaes de
todo o Brasil, sendo alis certo que meus raciocnios tm sempre por base o Imprio e no a capital
dele, como acontece maior parte dos homens que tem governado o Brasil [...]; Exposio aos
credores, ibid., p. 206.

543
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

milris, adotada em 1846, bem antes, portanto, da maior parte


dos pases europeus, foi seguida por uma poltica restritiva da
atividade bancria adotada por Itabora em 1853 e pelo monoplio
absoluto do segundo Banco do Brasil554.
A cotao oficial do milris ouro foi fixada em 27 pence (ou
54 centavos de dlar), mas a paridade oscilava frequentemente.
Uma outra lei, em 1847, autorizou o governo a cunhar ouro e prata,
generalizandose pouco a pouco a utilizao de moedas metlicas,
inclusive as estrangeiras. Em julho de 1849, finalmente, adotou
se oficialmente o monometalismoouro, mas a prata continuou
a desempenhar um papel auxiliar, como moeda divisionria at o
limite de 20 milris555. A legislao ulterior sobre a moeda de prata
no alterou o que disps a lei de 1849 quanto ao limite mximo da
utilizao da moeda de prata e as modificaes efetuadas depois
incidiram to somente sobre o peso e o valor nominal das peas
em circulao556.
A criao do segundo Banco do Brasil em 1853 resultou na
unificao da faculdade emissora, embora entre 1857 e 1862
tenha sido autorizada a constituio de outros bancos emissores,
com vistas a atender demanda por moeda. A reforma bancria
de 1860, supostamente feita para assegurar o funcionamento do
padroouro, no impediu crises ulteriores e, durante a inflao
iniciada em 1865, sucedendo crise bancria de 1864, tanto
a conversibilidade como a paridade ouro foram abandonadas

554 Cf. Carlos Manuel Pelez, Histria econmica do Brasil: um elo entre a teoria e a realidade econmica
(So Paulo: Atlas, 1979), p. 101; Denio Nogueira e Carlos Manuel Pelez, O sistema monetrio
brasileiro em perspectiva histrica, 18001906, em Carlos M. Pelez e Mircea Buescu (Orgs.), A
moderna histria econmica (Rio de Janeiro: Apec, 1976), p. 61.
555 Cf. Dorival T. Vieira, Evoluo do sistema monetrio brasileiro (2 ed. So Paulo: FEA/USP, 1962; 1. ed.
1947), p. 104.
556 Cf. F. T. de Souza Reis, O padro de cmbio ouro como soluo do problema monetrio brasileiro (So
Paulo: Off. Graph. Monteiro Lobato & C., 1923), p. 4849.

544
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

temporariamente557. Retomada a emisso nica pelo Banco do


Brasil em 1862 dispensado, no ano seguinte, pelo governo, da
converso em ouro de suas moedas , o monoplio emissor passa
finalmente sob responsabilidade do Tesouro em 1866. Como
regra geral, o papelmoeda existente era sempre pouco abundante
e indisponvel em determinadas regies558. Quanto s letras de
cmbio, elas eram praticamente o monoplio de alguns bancos
estrangeiros, isto , ingleses, sendo oferecidas ou restringidas em
funo das necessidades da colheita e do embarque de caf, mas
sempre num timing evidentemente favorvel a esses bancos.
A histria monetria do Brasil conheceu uma experincia,
embora breve, de adeso informal aos padres monetrios da
Conveno Latina. Em 1867, foram emitidas, pela lei do oramento,
novas regras para que a Casa da Moeda fizesse a moedagem em
prata adicionalmente tambm em cobre, doravante sob a forma
de moedas de bronze , observandose a padronizao j utilizada
pelos demais membros da Conveno no que se refere ao peso e
ttulo das moedas. Em 1870, contudo, tendo ocorrido variao
nos valores respectivos do ouro e da prata, o governo determinou
o retorno aos antigos padres de cunhagem, que contava com
moedas de prata de 200, 500, 1.000 e 2.000 ris559. As autoridades

557 Cf. Carlos Manuel Pelez e Wilson Suzigan, Histria monetria do Brasil, cit., p. 107. Durante a crise
financeira iniciada com a quebra da Casa Souto, o Banco do Brasil virou, na opinio geral, uma
verdadeira fbrica de papelmoeda, emitindo, na verdade, uma enorme massa de papel circulante,
inconversvel e de curso forado, puro e simples papelmoeda; cf. A. B. de Ramalho Ortigo, A
circulao. Crise do xemxem. Evoluo das leis monetrias. Crises de 1857 e de 1864, em Revista do
Instituto Historico e Geographico Brasileiro, tomo especial, parte IV (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional,
1916), p. 512.
558 O papelmoeda brasileiro no apenas no era garantido, mas era absolutamente insuficiente;
escrevendo em 1883, Louis Couty informava que na Amrica do Norte, ouro e papelmoeda
reunidos equivalem cifra do comrcio exterior e na Frana ao dobro desta cifra; no Brasil, o papel
moeda equivale apenas metade; cf. O Brasil em 1884, esboos sociolgicos (Braslia/Rio de Janeiro:
Senado Federal/Fundao Casa de Rui Barbosa, 1984; edio original, 1884), p. 48.
559 Ver o volume de histria das moedas brasileiras produzido pela equipe do Museu e Arquivo Histrico
do Centro Cultural do Banco do Brasil, Brasil atravs da moeda (Rio de Janeiro: CCBB, 1995), em
especial p. 2122. Ver igualmente Pandi Calgeras, A poltica monetria do Brasil, n 18 da Coleo

545
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

monetrias do Brasil logo admitiram uma realidade que os pases


da Unio Latina tardaram em reconhecer: Como admitir a
possibilidade de ser decretada uma relao fixa entre dois metais, o
ouro e a prata, ou duas mercadorias quaisquer? Como forar vrios
Estados a reconhecer curso legal a todas as moedas emitidas em
condies uniformes?560.
A Unio Latina foi, com efeito, vtima de uma iluso criticada
em sua prpria poca por economistas contemporneos. Bastava
que, numa baixa da prata, algum pas emitisse maior quantidade
de moeda para tentar obter vantagens. A Unio ainda chegou a
fixar uma quantidade mxima de volume de emisses por pas, em
funo de suas respectivas populaes, mas o recurso mostrouse
igualmente precrio: [...] tal o risco de convenes concludas sobre
um princpio coercitivo e em desacordo com uma lei to natural, to
inelutvel e universal como a lei da oferta e da procura [...] violada
pela Unio Latina561. Perto do final do sculo, a Socit dconomie
Politique da Frana constatou, sans regret, la fin du bimtallisme562,
mas a Unio Latina, provavelmente pela lei da inrcia das organi
zaes burocrticas, s deixou de existir em 1927563.
Uma outra tentativa de se avanar no caminho de uma unio
monetria parcial foi realizada no plano hemisfrico, por ocasio da
I Conferncia Internacional Americana, realizada em Washington,
de outubro de 1889 a abril de 1890, tendo portanto o Brasil

Brasiliana (So Paulo: Nacional, 1960), p. 7883, que informa igualmente sobre a existncia de peas
antigas de prata, originalmente de 960 ris (pataces), que valiam na verdade 1$920.
560 Ver Alvaro de Salles Oliveira, Moedas do Brasil, v. I: Moedas e barras de ouro: elementos para seu
estudo (So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 1948 [1944]), p. 489.
561 M. e A. Mliot, Dictionnaire universel des monnaies courantes (Paris: s/e., 1898), p. xviii, apud Alvaro
Salles Oliveira, cit., p. 489.
562 Cf. Albert Aupetit, Essai sur la thorie gnrale de la monnaie (Paris: Guillaumin, 1901), p. 188.
563 Alvaro de Salles Oliveira, Moedas do Brasil, v. I: Moedas e barras de ouro: elementos para seu estudo,
cit., p. 490.

546
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

nela ingressado como Monarquia e terminado como Repblica.


O Governo Imperial manteve, desde o incio, reticncias em relao
a vrios dos temas que seriam debatidos nessa conferncia, em
especial no que se refere possibilidade de abertura comercial e
ao tratamento da propriedade intelectual, cuja regulamentao era
amplamente satisfatria no Brasil. A pretenso dos Estados Unidos
de discutir a criao de uma American Customs Union, para a
promoo do comrcio hemisfrico chegou a dispor at mesmo de
um projeto de moeda de prata comum, com curso legal em todas
as transaes comerciais, mas nesse, como em muitos outros
captulos dessa primeira experincia de integrao panamericana,
os resultados foram frustrantes, para no dizer incuos.
O Brasil, pragmaticamente, vivia legalmente sob o regime do
padroouro, mas de fato dele se afastava ao sabor das decises
governamentais, privando se dos benefcios de um sistema
bancrio moldado para acompanhar o crescimento do comrcio
internacional. Assim, a despeito do grande fluxo de capitais sob a
forma de investimentos diretos e de emprstimos governamentais
que flua dos pases ricos para economias perifricas como a do
Brasil, as mudanas na estrutura econmica dos pases produtores
de matrias primas e na sua forma de insero na economia
internacional foram mnimas, consolidando um padro de
especializao que persistiu nas dcadas seguintes.
No comeo do sculo XX tinha emergido um sistema
monetrio internacional baseado principalmente no ouro, mas
nem todos os pases mantinham suas reservas monetrias em
ouro, preferindo divisas estrangeiras, como foi o caso do Brasil e
de outros pases latinoamericanos. Apenas quatro pases a Gr
Bretanha, a Alemanha, a Frana e os Estados Unidos mantinham
sistemas monetrios inteiramente baseados no padroouro, tanto
para a circulao interna de moedas, como para suas respectivas
reservas; os demais tentavam desencorajar a utilizao do ouro e

547
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

restringiam por diversas medidas administrativas a converso de


seus bilhetes em ouro. O Quadro 19.3 resume o funcionamento
desse sistema em sua era clssica.
A experincia histrica ensina, portanto, que as tentativas de
unio monetria so experincias de alto risco poltico e econmico,
e as economias contemporneas so bem mais complexas do
que suas predecessoras do sculo XIX. Os Estados Unidos, pas
hegemnico na era do padroourodlar do sculo XX, levaram,
como vimos, perto de meio sculo para a implementao efetiva de
sua prpria moeda nica: mais exatamente 48 anos, entre o final
da Guerra de Secesso e o estabelecimento de um sistema federal
de bancos centrais, detendo o monoplio do direito de emisso do
dlar, em 1913.
A libra esterlina continuou, entretanto, a servir de moeda de
reserva internacional, ao lado do ouro, durante vrias dcadas ainda,
at a Segunda Guerra Mundial, pelo menos. O perodo de crises e
a depresso que se seguiu nos anos 30 alterou fundamentalmente
o modo de funcionamento do sistema monetrio internacional, a
comear pela decretao da inconversibilidade da maior parte das
moedas e as desvalorizaes agressivas adotadas pelos principais
pases, precipitando, talvez, mais do que a prpria emergncia
de regimes autoritrios e totalitrios, o cenrio de conflitos que
terminou por atear fogo a vrios continentes.

548
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

Quadro 19.1
Organizaes internacionais por classe de atividade, 18641913

1. Promovendo a Indstria
1.1. Infraestrutura
1865 Unio Telegrfica Internacional

1874 Unio Postal Universal

1884 Associao Internacional do Congresso de Ferrovias

1890 Escritrio Central do Transporte Ferrovirio Internacional

1894 Associao Internacional Permanente dos Congressos de Navegao

1905 Conferncia Diplomtica do Direito Martimo Internacional

1906 Unio Radiotelegrfica Universal

1909 Associao Internacional Permanente dos Congressos rodovirios

1.2. Padres Industriais e Propriedade Intelectual


1875 Bureau Internacional de Pesos e Medidas

1883 Unio Internacional para a Proteo da Propriedade Industrial (Paris)

1886 Unio Internacional para a Proteo das Obras Literrias e Artsticas (Berna)

1912 Bureau Internacional de Qumica analtica (Alimentao Humana e Animal)

1.3. Comrcio
1890 Unio Internacional para a Publicao das Tarifas Aduaneiras

1893 Conferncia da Haia sobre o Direito Internacional Privado

1913 Bureau Internacional de Estatsticas Comerciais

2. Administrando Conflitos Sociais Potenciais


2.1. Trabalho
1901 Escritrio Internacional do Trabalho
continua

549
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

concluso
2.2. Agricultura
1879 Comisso Internacional do lamo
1901 Conselho Internacional para o Estudo do Mar
1902 Unio Internacional do Acar
1905 Instituto Internacional da Agricultura
3. Reforando os Estados e o Sistema de Estados
3.1. Ordem Pblica
1875 Comisso Penitenciria Internacional
1910 Instituto Internacional de Cincias Administrativas
3.2. Administrando conflitos interestatais
1899 Corte Permanente de Arbitragem (I Conferncia da Haia; 15 casos: 19021920)
1907 Corte Internacional de Presas (II Conferncia; no entrou em vigor)
4. Reforando a Sociedade
4.1. Direitos Humanos
1890 Escritrio Internacional Martimo contra o trfico escravo
4.2. Salvamento e Bemestar
1907 Bureau de Informaes e investigao relativo ajuda para estrangeiros
4.3. Sade
1900 Comisso de Reviso da Nomenclatura das Causas de Morte
1907 Escritrio Internacional de Higiene Pblica
1912 Associao Internacional de Banhos Pblicos e da Limpeza
4.4. Educao e Pesquisa
1864 Associao Geodtica Internacional
1903 Associao Internacional de Sismologia
1908 Comisso Internacional para o Ensino das Matemticas
1909 Bureau Central para a Cartografia Internacional
Fonte: Craig Murphy, International Organization and Industrial Change, p. 4748.
550
Emergncia da diplomacia econmica multilateral

Quadro 19.2
Brasil: acordos e organizaes econmicas multilaterais,
18641890
Conveno Telegrfica Internacional: assinada em Paris, estabeleceu
uma Unio Telegrfica Internacional, em vigor em 1865 com 20 Estados
europeus; em 1869 foi estabelecido em Berna um Escritrio Internacional
de Telegrafia; o tratado constitutivo estabelecia princpios comuns para o
1864
tratamento dos telegramas; ainda em 1864 se acordou entre Brasil, Frana,
(16.05)
Haiti, Itlia e Portugal, a instalao de linha telegrfica transatlntica, mas
um protocolo de 1869 reduziu o prazo de concesso dado ao contratante
original; outro, de 1872, anulou a Conveno original, substituda pela de
1875, contrada em So Petersburgo.
Cdigo comercial de sinais martimos: aceitao pelo Brasil desse instru
1868
mento proposto por uma comisso anglofrancesa para uso geral, logo
(27.02)
disseminado como padro de comunicao no mar.
Unio Geral dos Correios: assinado em Berna entre 20 pases europeus,
os Estados Unidos e o Egito; o Brasil aderiu em 1877, depois do Japo,
1874 da ndia britnica e de vrias colnias europeias; estabeleceu as bases da
(09.10) conveno mais elaborada de 1878; os pases hispanoamericanos e o
Brasil conformaram, em 1912, uma unio postal restrita, cobrindo todo o
territrio da Amrica do Sul.
Conveno Internacional do Metro: assinada em Paris, por 18 Estados, que
estabeleceram um Escritrio Internacional de Pesos e Medidas voltado para
1875 a internacionalizao dos prottipos padres; o parlamento deixou contudo
(20.05) de ratificar a adeso brasileira e o Pas se retirou da instituio internacional;
o Brasil voltou a aderir Conveno do Metro em 1922, mas dela se retirou
novamente em 1931 por falta de pagamento.
Conveno Telegrfica Internacional: celebrada em So Petersburgo
1875 entre 15 pases europeus e a Prsia, com base na de 1864; o Brasil aderiu
(10 em 1877; a conferncia de Berlim (1885) fixou tarifas regulares, mas em
22.07) Paris (1890) se decidiu criar trs grupos com taxas diferentes, em funo da
extenso do territrio.
Conveno Postal Universal: celebrada em Paris em conferncia com mais
de 30 pases, criando uma Unio com sede em Berna; Brasil ratificou em
1878
setembro desse ano; o territrio dos Estados partes forma uma zona nica,
(01.07)
regida pelos mesmos princpios relativos ao tratamento das expedies
postais (liberdade de trnsito, taxa de porte uniforme etc.).
1879 Regulamento do Servio Internacional Telegrfico, firmado em Londres,
(28.07) para entrar em vigor em 1880; Brasil aderiu em dezembro de 1879.
continua

551
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

concluso
Conveno criando a Unio para a proteo da propriedade industrial:
1883 concluda em Paris, estabeleceu o princpio do tratamento nacional para
(20.03) as invenes de residentes estrangeiros e fixou um escritrio em Berna;
ratificada pelo Brasil em julho de 1883.
Conveno Internacional criando uma unio para a proteo dos cabos
1884 submarinos: assinada em Paris por 38 Estados, sobre a base de trabalhos
(14.03) desenvolvidos no III Congresso Internacional de Telegrafia (Roma, 1872);
Brasil ratificou a conveno em agosto.
Unio Internacional para a Proteo das Obras Literrias e Artsticas
1886 (Berna); revista em Berlim, em 13 de novembro de 1908, verso qual
aderiu o Brasil em 18.07.1921.
Conveno para a troca de documentos oficiais e publicaes cientficas
1886 e literrias: assinada em Bruxelas; Brasil ratificou em 1888, tendo decreto
(15.03) do Governo Provisrio de 1890 criado um escritrio de permutas anexo
Biblioteca Nacional.
Conveno relativa ao estabelecimento de uma Unio Internacional para
1890 a Publicao das Tarifas Aduaneiras: firmada em Bruxelas e ratificada pelo
(5.07) Brasil em setembro desse ano; deu origem, bem mais tarde, Organizao
Mundial das Alfndegas.
Fonte: Cardoso de Oliveira, Actos Diplomaticos do Brasil; J. Felix, A metrologia no Brasil.

Quadro 19.3
Estrutura internacional do padroouro ps1880
Circulao monetria domstica em forma de:
sobretudo peas de ouro ouro, prata, nqueis, papel
GrBretanha, Alemanha,
ouro
Reservas de cmbio sobretudo em

Blgica, Sua
Frana, Estados Unidos
principalmente

estrangeiras

ustriaHungria, Japo,
divisas

Rssia, Austrlia,
forma de:

Pases Baixos, Escandinvia,


frica do Sul, Egito
British dominions
inteiramente

estrangeiras
divisas

Filipinas, ndia, Amrica Latina


(Brasil)

Fonte: Eichengreen, Globalizing Capital: a history of the international monetary system, p. 21.

552
Captulo XX
Diplomacia regional: da teoria poltica
prtica econmica

Desejo, mais do que ningum, ver se formar na Amrica a


maior nao do mundo, menos por sua extenso e riquezas
do que por sua liberdade e glria. [porm] Para que um s
governo d vida, anime, ponha em ao todos os recursos
da prosperidade pblica, corrija, ilustre e aperfeioe o Novo
Mundo, seria necessrio que tivesse as faculdades de um Deus.
[Simn Bolvar, Carta da Jamaica (1815)]

Vossa Merc observar que no s a poltica do gabinete


brasileiro propriamente americana e tem por especial
objeto a sua independncia de qualquer tutela europeia,
mas que este governo no desaprova nem maquina contra
as instituies polticas que esses governos adotarem [...]
sendo certo de que se podem unir diferentes governos
e marcharem a um ponto unido [...] sem embargo de
discordarem da forma de governo. [Visconde da Cachoeira,
Instrues ao representante brasileiro no Prata (1824)]

553
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

O isolamento brasileiro na Amrica jamais foi to


completo como em 1862, quando o Imprio reconheceu
precipitadamente o coroamento de Maximiliano, no Mxico,
e a Guerra do Paraguai apenas contribuiu para prolongar
essa desconfortvel situao. [Demtrio Magnoli, O corpo
da ptria (1977)]

Teve o Brasil uma diplomacia poltica especificamente regional


e teria esta apresentado vertentes econmicas bem definidas?
Como se inseria o Brasil pas aparentemente expansionista
vivendo sob um regime de tipo monrquico de certa forma
continusta em relao ao antigo poder colonial portugus num
continente dividido em repblicas herdeiras dos diversos centros
de poder do finado imprio castelhano da Amrica? Uma tentativa
de se desenhar a diplomacia regional do imprio brasileiro obriga,
em primeiro lugar, formulao de uma srie de outras questes,
mais especficas, sobre o relacionamento econmico e poltico do
Brasil no apenas no continente, mas tambm no hemisfrio, uma
vez que so determinantes os vnculos bilaterais e triangulares
com a principal potncia da regio.
Que relaes mantiveram, de um lado, o imprio unitrio,
cujos nacionais eram vassalos de um chefe de Estado aparentado
s casas reinantes europeias, e, de outro, os pases circunvizinhos
e a emergente nao norteamericana, cujos cidados intentavam
construir as bases de um regime de tipo federalista avesso aos
princpios aristocrticos da elite dominante do Brasil? Eram
significativas as relaes de carter econmico, em primeiro lugar
o intercmbio comercial, entre essas unidades polticas dispersas
em vastas pores de territrios desabitados? Como evoluram
seus respectivos sistemas econmicos e sociais e, em especial, que

554
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

convergncias e divergncias foram sendo construdas, ao longo do


sculo, entre os pases anglosaxes e as naes latinoamericanas?
Do ponto de vista das relaes exteriores, a tese de uma
diplomacia regional tambm deve partir de algumas indagaes
pertinentes. Como foi que a incipiente diplomacia brasileira
acomodou a divergncia de interesses e a evidente competio
poltica e econmica entre as naes mais dinmicas do continente
americano e as velhas potncias europeias? Como percebiam e
defendiam seus prprios interesses nacionais os representantes de
uma classe diplomtica de formao europeizante, cujos principais
desafios sociais e econmicos no eram muito diferentes daqueles
que enfrentava a elite criolla nos demais pases da regio?
Muito embora o surgimento e a afirmao ulterior de um
tipo de regionalismo especfico ao hemisfrio americano tenham
correspondido, no sculo XIX, mais a um movimento poltico
do que a um processo econmico, a ideia unitria no continente
americano conheceu igualmente desenvolvimentos econmicos
no final do perodo, razo pela qual caberia examinar brevemente
a experincia histrica da cooperao regional na sua interface
ocasional com a diplomacia econmica brasileira. Um outro
fator econmicodiplomtico poderia, alis, explicar a incluso
de um captulo dedicado diplomacia regional numa parte
voltada para a emergncia do multilateralismo econmico: que
a passagem da fase monrosta das relaes hemisfricas para
uma etapa caracterizadamente panamericanista significou no
s a superao formal de um tipo de interao poltica desigual
pois que marcada at ento por uma declarao unilateral mas,
igualmente, a inaugurao de um processo de negociaes polticas
e econmicas tpicas do sistema multilateral que se desenvolveria
no sculo XX.

555
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Com efeito, o esquema pan americano representou uma


antecipao do multilateralismo contemporneo, no sentido
em que ele se fundamentava na cooperao entre estados
independentes e na eventual coordenao de polticas setoriais
para alcanar objetivos econmicos: liberalizao de mercados,
homogeneizao de sistemas de pagamentos, constituio de uma
hipottica unio aduaneira, uniformizao das legislaes relativas
propriedade intelectual e ao direito comercial, dentre muitas
outras questes que foram debatidas, no final do sculo XIX, na
I Conferncia Internacional Americana, talvez num esprito no
muito diferente daquele prevalecente no final do sculo XX e
incio do XXI, em relao ao projeto de uma rea hemisfrica de
livrecomrcio.

20.1 Diplomacia americana do Brasil:


entre interveno e isolamento
Desde cedo, a jovem nao enfim independente da dominao
portuguesa pretendeu afastar se moderadamente do velho
continente e vincularse mais estreitamente s repblicas sul
americanas. Na verdade, antes mesmo de alcanada a autonomia
poltica, o chanceler do prncipe regente, Jos Bonifcio,
despachava, em maio de 1822, um emissrio a Buenos Aires,
credenciado como cnsul, com vistas a suprir, assim, a falta da qual
j se tem sentido inconvenientes para as relaes comerciais entre
o Brasil e o rio da Prata564. Provavelmente, mais do que cumprir
objetivos econmicos, esse agente secreto de Jos Bonifcio
deveria seguir com ateno a instvel situao das relaes polticas

564 Cf. Heitor Lyra, A misso de Corra da Cmara ao Prata, em Histria diplomtica e poltica
internacional: ensaios (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1941), p. 87. Jos Bonifcio acrescentava em
Memorandum que se Corra da Cmara encontrasse outro cnsul no Prata, nomeado por Lisboa,
deveria conduzirse como cnsul do Reino do Brasil.

556
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

entre o antigo vicereinado do rio da Prata e a Metrpole ibrica


que ameaava retomar seus antigos domnios americanos.
Em 1823, o quinto titular da Secretaria dos Negcios
Estrangeiros, desanexada ento da pasta dos Negcios do Imprio,
formulou as primeiras diretrizes americanistas da chancelaria
brasileira, no s em relao Amrica espanhola como tambm
no que se refere aos Estados Unidos. Com efeito, competiu ao
visconde da Cachoeira expressar pelo Brasil a adeso Doutrina
Monroe, buscando assim o reconhecimento da emancipao do
estado brasileiro pela grande Repblica do Norte. O Brasil foi
um dos primeiros pases se no o primeiro a proclamar sua
aceitao daquela doutrina, provavelmente em busca de apoio
poltico e militar no processo de conquista e consolidao de sua
independncia poltica. Tem incio a, talvez, a ideia de algum tipo
de relao especial entre os dois maiores pases do hemisfrio,
conceito de relacionamento poltico dotado de um certo esprito
imaginrio que se manifestar de forma recorrente em diversas
etapas da histria subsequente at os nossos dias.
No que se refere ao convite feito ao Brasil para participar do
congresso bolivariano de 1825, cujo texto estimulava os pases
americanos a regularem de comum acordo as suas relaes mtuas
e fixarem seus respectivos sistemas poltico e comercial, o ministro
dos Negcios Estrangeiros de D. Pedro julgou melhor o Brasil
absterse de comparecer pelo temor de que se pudessem discutir,
como revelado nas instrues ao representante diplomtico no
Prata, as formas de governo no continente. No obstante, em
avaliao preliminar, a Secretaria de Estado tinha decidido pela
aceitao do convite e chegou mesmo a designar um representante
diplomtico ao congresso anfictinico do Panam, na pessoa do
conselheiro Teodoro Jos Biancardi, decidindo se logo depois,
porm, por interromper a viagem do delegado quando este ainda
estava entre os portos do Rio de Janeiro e de Salvador. A incerteza

557
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

da participao, motivada pelo difcil processo de obteno do


reconhecimento estrangeiro, no diminuiu o interesse do Imprio
pelo estreitamento de relaes com os demais estados da regio.
O processo de aproximao s Repblicas da regio, iniciado
portanto desde o prprio reinado de D. Pedro I, conheceu notvel
impulso na fase seguinte, quando, uma vez liberta a nao dos
compromissos que a prendiam antiga potncia tutelar, a
liderana regencial traduz na prtica o antigo desejo dos lderes
da independncia. Ainda que caracterizado por surtos de maior
ou menor intensidade em funo da prpria conjuntura poltica
nos pases vizinhos, essa poltica foi mantida nas administraes
sucessivas dos responsveis dos Negcios Estrangeiros. O ministro
Francisco Carneiro de Campos afirmava, em 1831, como j vimos,
seu desejo de poder fazer economias nas misses europeias, para
melhor estabelecer e dotar as da Amrica e seu convencimento
de que,
[...] conquanto ns tenhamos tido at agora, e talvez por
muito tempo ainda devamos continuar a ter, as maiores
relaes com o antigo mundo, convm todavia principiar
desde j a estabelecer e apertar com preferncia os vnculos
que no porvir devem ligar muito estreitamente o sistema
poltico das associaes do hemisfrio americano565.

De fato, tem incio logo nos anos 1830 a concluso progressiva


de tratados de amizade, comrcio e navegao com o conjunto de
pases limtrofes, processo que, alis, envolvia, estrategicamente, a
negociao de fronteiras reconhecidas com cada um deles, inteno
nem sempre bemsucedida como demonstrado no exemplo do
Paraguai. Com efeito, vrios desses tratados se sucedem e se anulam,
em razo, precisamente, da indefinio de limites territoriais e da

565 Cf. Relatrio de 1831, p. 56.

558
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

inexistncia quase absoluta de marcos fronteirios que pudessem


ter sido herdados da anterior fase lusocastelhana. O processo
de aproximao do Brasil com os pases vizinhos da Amrica do
Sul foi igualmente tributrio do quadro geopoltico herdado da
fase anterior independncia: com efeito, a diplomacia imperial
continuou a velar pela diluio, de fato a inexistncia, de qualquer
poder hegemnico em ambas as margens do Prata, situao que no
se reproduzia na regio amaznica. Da a aparente inconsistncia
doutrinal entre a defesa da liberdade de navegao na bacia platina,
j desde os primrdios da independncia, e sua recusa deliberada
no Amazonas e seus afluentes, mesmo em tempos avanados do
Segundo Reinado.
A teoria unionista bolivariana j tinha por essa poca
fracassado, sem que dela se tivesse aproximado o Brasil, de resto a
nica monarquia politicamente unitria, ao velho estilo europeu,
num hemisfrio semeado de Repblicas animadas, aqui e ali,
pelo novo princpio federativo. Esse divisor poltico e tambm
ideolgico permaneceria como um dos fatores inibidores a uma
maior participao do Brasil nos projetos cooperativos que se
desenharam esporadicamente no continente, no decorrer de um
sculo conturbado por guerras civis e aventuras caudilhescas.
O Brasil no se fez representar, como se disse, no congresso
bolivariano do Panam, em 1825, cuja concepo original parecia,
alis, excluir dos mecanismos de cooperao poltica no s a
monarquia dos Bragana, mas igualmente os Estados Unidos
republicanos. Mesmo que se fizessem, sob a impulso de Santander
e Sucre, convites para a participao dos dois grandes pases, a
dimenso continental do congresso foi afetada, nessa conjuntura
ainda independentista mas ameaada pela reconquista espanhola,
por sentimentos contraditrios em relao Doutrina Monroe,
recmexpressa de maneira unilateral, e aliana de vrios pases

559
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

com Londres, desejada por muitos para afastar a ameaa da


retomada ibrica e da interveno da Santa Aliana566.
Os fluxos efetivos de intercmbio brasileiro transitado
pelo porto do Rio de Janeiro indicam, nesse primeiro perodo, a
importncia marginal do comrcio com os pases do Prata e um
volume significativo de vendas para os Estados Unidos. Com
efeito, no cmputo global importaes e exportaes reunidas ,
o rio da Prata s respondia, em 1838, por 3% do comrcio exterior
transacionado no porto do Rio de Janeiro, o mais importante do
pas, seguido dos portos de Salvador e Pernambuco. Por certo,
o comrcio estritamente local, feito na prpria regio, deveria
apresentar uma incidncia bem maior na economia regional do Sul.
Para o mesmo ano, os Estados Unidos, ocupando o segundo lugar
em ordem de importncia no intercmbio global, representavam
15% do comrcio feito pelo porto do Rio de Janeiro (mas 24% das
exportaes, com um impacto bem menor, da ordem de 8%, nas
importaes), ao passo que a GrBretanha dominava largamente
esse intercmbio, com 35% do comrcio exterior brasileiro (41%
das importaes e 27% das exportaes). Apenas um outro pas
latinoamericano aparece nessas estatsticas de comrcio da
primeira metade do sculo XIX, o Chile, com uma participao
entretanto insignificante no intercmbio: 0,5% do comrcio
exterior transitado pelo porto do Rio de Janeiro.
No perodo seguinte, o relacionamento do Brasil com os pases
vizinhos foi bastante perturbado pela poltica de intervenes no
Prata, o que despertou a desconfiana da maior parte das Repblicas
do continente. As marchas e contramarchas da diplomacia do
Imprio na regio foram sempre justificadas, segundo a historiografia
conservadora, pelos desmandos cometidos contra os interesses de

566 Ver Helder Gordim da Silveira, A integrao latinoamericana: projetos e realidades (Porto Alegre:
EdipucRS, 1992), p. 14.

560
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

brasileiros nesses pases e tambm pelas demandas dos prprios


nacionais contra um ou outro caudilho ocupando ocasionalmente
o poder em naes ainda insuficientemente dotadas de todos os
requisitos de um verdadeiro aparato estatal. Mencionam se as
vrias intervenes foradas pela busca de equilbrio poltico nas
duas margens do Prata, assim como o respeito aos compromissos
pactuados em instrumentos diplomticos, como a conveno
preliminar sobre a paz na Cisplatina. Outros referem se ao
bloqueio da Amrica espanhola e o temor de uma coligao anti
imperial como motivos para a poltica de interveno.
De fato, no existiam motivos propriamente econmicos nem
sequer comerciais como revelado nas cifras transcritas acima, que
pudessem justificar uma maior aproximao do Brasil s Repblicas
hispnicas. Da a impresso, em alguns observadores, de uma poltica
isolacionista que teria sido praticada pelo Governo Imperial na regio.
A diplomacia brasileira do Segundo Imprio seguiu, quase
sempre, um padro isolacionista, limitando se ao zelo
restrito dos nossos interesses e observncia de nossa
neutralidade. Esse isolacionismo, resultante por um lado
do feitio do imperador a quem repugnavam as intrigas
to comuns na diplomacia contempornea agravava
se, por outro lado, pela preveno das irms americanas,
distanciadas de ns j pela forma de governo, j pela
recordao da poltica expansionista do sistema lusitano567.

20.2 Entre os caudilhos e a potncia industrial


Seja por um motivo ou outro, o Brasil tampouco participou
de outras iniciativas americanistas realizadas pelas Repblicas
do Pacfico, j na segunda metade do sculo, por razes de ordem

567 Cf. Franchini Netto, A evoluo da diplomacia: antiga e nova tcnica, dissertao de livre docncia
(So Paulo: Faculdade de Direito da USP, 1946), p. 119.

561
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

essencialmente poltica. Havia, de fato, pouca unidade de propsitos


entre as vrias unidades estatais em que se tinha dividido a grande
regio andina libertada pelos pais da independncia, como de
resto eram escassas as possibilidades de cooperao econmica
entre regies e pases especializados em poucas matriasprimas
de exportao. Como advertiu um especialista,
[...] [a]t as ltimas dcadas do sculo XIX, o que
atualmente se entende como o subsistema regional das
Amricas consistia, efetivamente, em um conjunto pouco
articulado de sistemas subregionais. A noo de sistema
subregional traduz, com alguma objetividade, a integrao
muito precria das unidades polticas do continente, a
ausncia virtual de uma potncia americana dominante e
o carter fortemente regionalizado das relaes externas568.

Nesse sentido, o fracionamento poltico continental exclua,


tambm, qualquer possibilidade de cooperao econmica, que no
caso do Brasil limitouse a acordos de amizade, comrcio e navegao
com os pases vizinhos, cujos principais objetivos, porm, eram
basicamente os de resolver problemas de limites herdados da fase
ibrica e o estabelecimento de suserania efetiva sobre vastos territrios
ainda parcamente conhecidos e muito raramente demarcados. No
resto do continente, o cenrio tambm desolador: em 1830 rompe
se a federao da GrColmbia, em 1839 a das provncias unidas da
Amrica Central e, nessa mesma poca, a primeira guerra do Pacfico
ope o Chile ao Peru e Bolvia, ento confederados569.

568 Cf. Demtrio Magnoli, O corpo da ptria: imaginao geogrfica e poltica externa no Brasil, 1802
1912 (So Paulo: Editora da Unesp/Moderna, 1997), p. 134135. Esse autor cita o conhecido livro de
Celso Lafer e Felix Pea: Como notaram Lafer e Pea, a maior parte desses sistemas subregionais era
do tipo balana de poder e cada um deles contava com seu centro de gravidade; cf. Argentina e
Brasil no sistema de relaes internacionais (So Paulo: Duas Cidades, 1973), p. 86.
569 Cf. Yvan G. Paillard, Expansion occidentale et dpendance mondiale: fin du XVIIIe sicle1914 (Paris:
Armand Colin, 1994), p. 131.

562
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

As reunies ulteriores de carter continental em Lima


(1848), a Conferncia de Santiago (1856) e novamente a de Lima
(18641865) tinham objetivos mais imediatos, vinculados a
ameaas militares externas, no logrando, portanto, dar nenhum
impulso ao intercmbio econmico recproco ou mesmo definir
mecanismos polticos de cooperao entre estados j reconhecidos
internacionalmente. Ainda assim, a tradicional retrica hispano
americana impulsionava resolues tendentes a conformar uma
hipottica confederao hispano americana, razo pela qual
a pragmtica diplomacia imperial julgava melhor abster se de
participar. Consta, alis, que o baro Duarte da Ponte Ribeiro,
ento representante diplomtico junto s Repblicas do Pacfico,
recomendou a participao do Brasil no Congresso de Lima de
1848, mas a Secretaria de Estado recusouse a tal iniciativa.
Na segunda metade do sculo, o continente continua a
ser abalado pelas guerras platinas (18511852), pela Guerra do
Paraguai (18641870) e pela segunda guerra do Pacfico (1879
1883). Na vertente econmica, os estadistas da regio esto
divididos entre o princpio do livrecomrcio, que seduz muitos
liberais, e a ideia protecionista defendida por conservadores por
vezes motivados pela preservao de uma velha ordem econmica
colonial. Alguns outros encontros panamericanos realizaram
se nesse tero final do sculo XIX em Lima (18771879), em
Caracas (1883) e em Montevidu (18881889) mas eles tiveram
carter meramente cultural ou ento marcadamente jurdico, como
foi o caso do ltimo, no Uruguai570. A diplomacia imperial continua
a participar muito pouco desse tipo de iniciativa, o que pode ser
explicado tambm, ademais dos fatores polticos j mencionados,
por razes propriamente econmicas.

570 Para um panorama geral das relaes internacionais da Amrica Latina em perspectiva histrica, ver
o livro de G. P. Atkins, Latin America in the International System (Nova York: The Free Press, 1977).

563
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Antes da Guerra do Paraguai, as importaes que o Brasil fazia


de produtos dos Estados Unidos e dos pases da bacia do Prata se
situavam em patamares grosso modo similares, com cerca de 6,1%
do total em 1863 no primeiro caso e 6,7% no segundo, como se
pde constatar na Tabela 8.3, muito embora, no primeiro caso, a
comparao sofra o impacto da Guerra de Secesso. Com efeito, a
participao dos Estados Unidos no comrcio exterior brasileiro
sempre se situou na segunda, em disputa com a Frana, ou terceira
colocao, com uma importncia ainda maior do mercado norte
americano como o grande comprador dos produtos brasileiros de
exportao (32% do total em 1853, por exemplo). Em direo do
Cone Sul, o impacto das importaes platinas de produtos brasileiros
era incomparavelmente menor: 3%, na mdia, das exportaes
brasileiras na dcada de 1850 e princpios da de 1860. O grande
parceiro continuava a ser, obviamente a GrBretanha, que absorvia
quase 38% de nossas vendas externas em 1863 e supria mais da
metade de nossas importaes. O perodo da Guerra do Paraguai,
embora particular no que se refere a determinados fluxos geogrficos
de intercmbio, continua a revelar a predominncia inglesa nos
dois sentidos, a importncia dos Estados Unidos como compradores
com uma pauta concentrada no caf e a dos pases do Prata como
fornecedores do Imprio, em especial de produtos alimentares. Com
vistas a situar quantitativamente os fluxos de intercmbio nesse
perodo, a Tabela 20.1 apresenta o volume e participao relativa
desses parceiros no comrcio exterior do Brasil em 1867.
A dominao econmica e financeira da Gr Bretanha
evidente em quase todos os pases da Amrica Latina, mas, logo aps
a Guerra de Secesso, os Estados Unidos do incio, sobretudo na
sua bacia meridional, a um movimento de penetrao econmica
e comercial que desafiaria a hegemonia britnica mais para o final
do sculo. Um projeto de canal transocenico negociado com a
Nicargua desde 1849, ao mesmo tempo que se fazem propostas

564
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Nova Granada (Colmbia) com o mesmo objetivo. A Frana


empreende, em 1863, sua aventura mexicana, que se solda por
um desastre completo trs anos depois, abrindo o caminho de uma
conscientizao que tende a reforar, pela primeira vez, a ideia
latinoamericana. A partir de ento, como resultado, tambm,
do formidvel progresso industrial dos Estados Unidos, tornase
evidente que a poltica de poder norteamericana no era muito
diferente daquela praticada pelas demais potncias europeias, o
que tornaria os pases latinoamericanos extremamente relutantes
a qualquer projeto de abertura comercial e de unio econmica
com o gigante do Norte.
Os contrastes entre uma e outra regio, evidenciados mais
de uma vez por eminentes socilogos e historiadores571, tornam
se com efeito patentes. Como registrado nas Tabelas 20.2 e
20.3, partindo, em 1850, de um patamar de exportaes similar
ao do conjunto da Amrica Latina, os Estados Unidos lograram
incrementar de maneira exponencial seu desempenho nessa rea,
aumentando catorze vezes o valor de suas vendas externas, contra
apenas dez vezes no caso da Amrica Latina. A diversificao da
produo, em contraste com a monotonia monoprodutora na
maior parte da Amrica Latina, explica, sem dvida alguma, o
diferencial no desempenho exportador.
Entretanto, a expanso igualmente extraordinria da populao
norteamericana significou um crescimento menos importante das
exportaes per capita dos Estados Unidos: 3,5 contra 3,9 vezes
de aumento para a Amrica Latina como um todo. Ainda assim o
ritmo de crescimento das exportaes per capita nos Estados Unidos
foi constantemente superior ao do Brasil. Um observador francs

571 Para o Brasil, o exemplo intelectual mais conhecido o clssico de Viana Moog, Bandeirantes e
pioneiros, que contrasta as experincias de colonizao e de desenvolvimento dos Estados Unidos
e do Brasil, respectivamente; para uma viso econmica mais recente, ver o captulo 20, The South
American Way, do livrosntese de David S. Landes, The Wealth and Poverty of Nations: Why Some
are so Rich and Some so Poor (Nova York: Norton, 1998), p. 310334.

565
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

calculava, em 1883, que o Brasil tinha um comrcio exterior de


cerca de 900 milhes, ou seja, 80 francos per capita, ao passo que
o habitante da Frana produz e troca cerca de 200 francos, e dos
Estados Unidos 160 francos, o da Repblica Argentina 220 francos,
enquanto o habitante do Chile seria responsvel por exportaes
equivalentes a 250 francos per capita e os da Austrlia e Nova
Zelndia atingiriam perto de 900 francos per capita572.
O crescimento populacional , com efeito, espetacular nos
Estados Unidos durante todo o sculo XIX: partindo de modestos
9,6 milhes de habitantes em 1820 (ou seja, um pouco mais do
dobro da populao total brasileira nessa mesma poca), o gigante
norteamericano alcana o ano de 1900 com 76 milhes de
habitantes, ou 4,5 vezes mais do que o Brasil e mais do que toda
a Amrica Latina junta. Mesmo aumentando menos rapidamente
do que nos Estados Unidos, a populao latinoamericana passa
de mais ou menos 20 milhes de habitantes em 1800 a mais de 32
milhes em 1850, mas o grande impulso se d mesmo na segunda
metade do sculo XIX, quando ela alcana 63 milhes de habitantes
em 1900; mas tambm os Estados Unidos multiplicam por 3,2 sua
populao entre 1850 e 1900. Em termos comparativos, o aumento
de 150% no Brasil, mas de 220% nos Estados Unidos573.
Grande parte desse aumento devida forte imigrao
europeia, que enviou milhes de candidatos s terras de fronteira
que estavam sendo abertas desde essa poca e, a partir de
meados do sculo, s fbricas das regies setentrionais. Como
se depreende das Tabelas 20.4 e 20.5, durante os quase cem
anos que se estendem de 1846 a 1932, a Europa como um todo
exportou mais de 60 milhes de pessoas, quase a metade para

572 Cf. Louis Couty, O Brasil em 1884, esboos sociolgicos (Braslia/Rio de Janeiro: Senado Federal/
Fundao Casa de Rui Barbosa, 1984; edio original, 1884), p. 56 e 64.
573 Cf. Pierre Lon, conomies et socits de lAmrique Latine: essai sur les problmes du dveloppment
lpoque contemporaine, 18151967 (Paris: Sedes, 1969), p. 47.

566
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

os Estados Unidos, mas tambm para outras partes, no que foi


apropriadamente descrito como uma migrao atlntica574.
O Brasil aumentou a sua populao a um ritmo bem menor: ele
recebeu aportes de escravos africanos durante a primeira metade
do sculo, provavelmente cerca de 1,2 milho entre 1800 e 1855,
mas apresentando estes uma contribuio reduzida para o estoque
populacional total em virtude de sua alta mortalidade. O nmero
de imigrantes europeus comeou a alcanar expresso apenas
a partir da abolio da escravido, em 1888, mas seu impacto,
geograficamente localizado, no gerou modificaes significativas,
num certo sentido, na estrutura econmica nacional.
Independentemente, porm, da quantidade dos recursos
humanos colocados disposio de cada uma das regies, o
elemento singularmente decisivo para os caminhos divergentes
e os ritmos diferentes dos nveis de produtividade (e, portanto,
de eficincia) econmica em cada uma delas foi, evidentemente,
a qualidade da mo de obra numa e noutra regio. Os dados
econmicos e os indicadores sociais para uma comparao
internacional a esse respeito so relativamente escassos, mas
uma aproximao possvel, a partir da proporo de estudantes
em relao populao total. Assim, enquanto em 1850 os
Estados Unidos, com excluso dos escravos, apresentavam um
ratio equivalente a 20,4% (chegando mesmo a 25,7% no caso da
Nova Inglaterra), Portugal, que poderia ser visto como um proxy
relativamente otimista para a anlise do caso brasileiro, tinha
apenas 1,22% de estudantes em relao populao total575. Ora,

574 Cf. R. R. Palmer, A History of the Modern World (2 ed. Nova York: Alfred A. Knopf, 1960), p. 564566,
de onde tambm so retirados os dados das tabelas estatsticas.
575 Mesmo pases relativamente avanados como a Frana, a ustria e a Holanda registram, nessa
poca, indicadores de escolarizao bastante inferiores aos dos Estados Unidos, apresentando,
por exemplo, propores respectivas de 9,5%, 7,3% e 7% de estudantes sobre a populao total; cf.
Douglass C. North, Growth and Welfare in the American Past: a New Economic History (Englewood
Cliffs: Prentice Hall, 1966), p. 8485.

567
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

se uma sociedade agrria atrasada mas de tradies comunitrias


arraigadas, como Portugal, apresentava em 1850 um diferencial
em relao aos Estados Unidos de quase dezoito vezes no que se
refere ao ratio de populao escolarizada, em qual nvel poderia ser
situada essa mesma distncia para o Brasil de meados do sculo?
Dados diretamente comparativos inexistem para o Brasil, mas
se pode estimar certamente o dobro da defasagem evidenciada
para Portugal. No se considera aqui a alta proporo de escravos
na populao total, a presena social predominante do elemento
servil e sua disseminao horizontal e vertical em praticamente
todas as esferas da atividade econmica e os efeitos deletrios
que uma tal organizao social da produo poderia representar
em termos de possibilidades perdidas de se incrementar o nvel
tcnico do trabalho. Segundo o recenseamento de 1872 que no
traz dados sobre a populao escolarizada , o Brasil apresentava
uma proporo de 84,2% de analfabetos sobre uma populao total
de 10 milhes de habitantes, relao que se deterioraria ainda mais
vinte anos mais tarde, pois que a taxa de analfabetismo ascendia
a 85,2% em 1890; curiosamente, nesse perodo, o nmero de
estabelecimentos escolares quase dobrou, passando de 4552
unidades, para mais de 8 mil unidades576.
No espanta, portanto, que a divergncia de ritmo e de
qualidade de desenvolvimento econmico tenha sido, no sculo
XIX, particularmente cruel no caso brasileiro, no confronto com
a experincia norteamericana ou mesmo com a de outros pases
latinoamericanos (como a Argentina e o Chile). Podese, alis,
considerar que a distncia mdia das situaes de partida, em termos
de produto per capita, dos pases latinoamericanos e das duas
colnias britnicas da Amrica do Norte no fosse muito elevada

576 Cf. IBGE, Repertrio estatstico do Brasil, quadros retrospectivos. Sries estatsticas retrospectivas, v. 1
(Rio de Janeiro: IBGE, 1987), p. 13 e 107.

568
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

no sculo XVIII, acentuandose, porm, no decorrer do sculo XIX


e princpios do XX. Uma compilao de valores estimados e sua
simulao economtrica efetuada por historiadores econmicos para
esse perodo bissecular evidencia a crescente defasagem dos padres
e ritmos de crescimento do produto entre o Brasil, por um lado, e
os demais pases da regio, por outro, tal como se pode constatar
na Tabela 20.6, que consolida dados estatsticos de diferentes fontes
para comparar e quantificar a amplitude dessa divergncia577.
O que os dados no revelam, evidentemente, a dotao
desigual de fatores entre uma e outra regio, sobretudo em termos
de capital humano e de relaes sociais e laborais, o que explicaria
provavelmente o padro altamente desigual e concentrador do
modelo latino americano de crescimento. Ainda assim seria
preciso qualificar essa suposta unidade social de um modelo
latinoamericano, pois que diferenas de estrutura, e tambm
de desempenho econmico, entre os pases da regio meridional
so quase to grandes quanto aquelas que os separam do gigante
do Norte. Com efeito, no ltimo tero do sculo XIX que alguns
pases do continente, todos situados na zona de agricultura
temperada e convertidos em grandes receptores de imigrantes
europeus, destacamse visivelmente do conjunto dos exportadores
primrios tropicais, tanto em termos de crescimento interno como
no que se refere insero nos mercados internacionais.
A Tabela 20.6 revela, para o perodo 1850 1913, um
crescimento extraordinrio do produto per capita para a maior
parte dos pases que ali figuram, chegando a um aumento de 4,2
vezes no caso do Canad, 3,5 vezes nos casos dos Estados Unidos,
do Chile e mesmo do Mxico, e de 2,8 vezes para a Argentina, que

577 Ver o estudo comparativo de Stanley L. Egerman e Kenneth L. Sokoloff, Factor Endowments,
Institutions, and Differential Paths of Growth among New World Economies: a View Form Economic
Historians of the United States, em Stephen Haber (Org.), How Latin America Fell Behind: Essays on the
Economic Histories of Brazil and Mexico, 18001914 (Stanford: Stanford University Press, 1997), p. 270.

569
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

se torna em princpios do sculo XX o pas mais rico da Amrica


Latina. Mas ela tambm indica uma regresso de fato no caso
do Brasil, certamente prejudicado, numa primeira fase, por
uma baixa agregao de valor devido preservao do regime
escravocrata durante tanto tempo e penalizado, numa segunda
fase, pelas instabilidades polticas e pelo carter errtico das
polticas econmicas republicanas que retardaram a acumulao
de capital. Esse diferencial no desempenho econmico relativo
tambm pode ser constatado na Tabela 20.7, que apresenta os
valores correntes das exportaes por habitante em alguns pases
da Amrica Latina ao longo do sculo XIX, cujos dados e variaes
tendenciais confirmam e complementam aqueles que j tinham
sido compilados na Tabela 20.3: o Brasil, mesmo multiplicando por
2,7 o valor de suas exportaes per capita entre 1830 e 1900 (em
contraste com uma simples duplicao dos valores correntes para
o conjunto da regio), aparece, claramente, como um pas de baixo
desempenho no comrcio exterior em relao Argentina. O pas
platino, com efeito, mais do que quintuplicou suas exportaes
per capita, chegando a 34 dlares em 1900 para menos do que 9
dlares no caso brasileiro, diferencial ainda mais impressionante
se se considera o extraordinrio incremento populacional que
conheceu a Argentina no perodo578.

20.3 Antecipando o futuro: a unio aduaneira hemisfrica


Na conjuntura histrica da crise do regime monrquico no
Brasil e da emergncia do sentimento republicano, comeava a
tomar forma uma ideia que tenderia a combinar o aparente idealismo
da Doutrina Monroe com a crueza prtica do Destino Manifesto:

578 Cf. Paul Bairoch, Victoires et dboires: histoire conomique et sociale du monde du XVIe sicle nos
jours, v. II (Paris: Gallimard, 1997), p. 746. Em 1900, a participao combinada dos pases de agricultura
temperada (Argentina, Chile e Uruguai) no conjunto da populao da Amrica Latina no era
superior a 11%, mas eles realizavam cerca de 38% das exportaes totais da regio.

570
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

o panamericanismo579. O conceito unitrio continental deixava o


terreno do igualitarismo latinoamericanista, para transformar
se num sistema de estados sob a liderana dos Estados Unidos.
A diplomacia brasileira, bastante voltada para o velho continente,
a despeito da crescente importncia das Repblicas americanas
no quadro das relaes externas, teria de equacionar os interesses
reais do pas com o seu prprio projeto de projeo internacional:
se certo que o fornecimento dos mais diversos produtos de
consumo e de bens de produo, bem como o aprovisionamento
em capitais necessrios cobertura dos dficits em transaes
correntes provinham, ainda essencialmente, da GrBretanha, os
mercados consumidores para o principal produto de exportao
situavamse de forma acentuada na Amrica do Norte.
As reunies e congressos continentais se fariam, doravante,
na capital do pas mais importante do hemisfrio e qui do
mundo, com um sucesso alis indito para os padres histricos
conhecidos: enquanto as conferncias hispnicas reuniam, se
tanto, meia dzia de representantes, os encontros de Washington
passaram a juntar delegados de mais de duas dezenas de pases da
regio. Do ponto de vista da diplomacia brasileira, essa mudana
de latitude era certamente proveitosa: os Estados Unidos tinham
sido a primeira nao a reconhecer a independncia do Brasil,
gozavam, ao no ostentar a arrogncia imperial da velha Albion, de
um indiscutvel crdito de simpatia nas elites dirigentes brasileiras
que admiravam seu notvel progresso industrial e se tinham
convertido, na segunda metade do sculo, no mais importante
comprador do principal produto brasileiro de exportao.
As relaes polticodiplomticas do Brasil com os Estados
Unidos tinham sido, para dizer o mnimo, pouco relevantes, num

579 Praticamente todos os historiadores chamam a ateno para a propaganda americanista que feita
no manifesto de lanamento do Partido Republicano, em 1870.

571
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

sculo dominado pelas tentativas de libertar o pas da camisa


de fora dos primeiros tratados desiguais, por um desgastante
contencioso com a Inglaterra a propsito de questes de mo de
obra (trfico e escravido) e, sobretudo, no plano subregional,
pelas intervenes militares foradas no Prata. Ao longo de todo
esse perodo, os Estados Unidos protagonizaram, to somente,
algumas tentativas malconduzidas de forar uma abertura
comercial na regio amaznica, conformando no plano geral um
parceiro comercial correto e um potencial aliado contra a expanso
indevida dos interesses europeus na regio. No plano estritamente
bilateral, so entretanto muito poucos os instrumentos que
balizaram essas relaes diplomticas, sendo bem mais numerosos
os atos que marcaram, por vezes dramaticamente, as relaes com
os vizinhos imediatos. O Quadro 20.8 sumaria o conjunto de atos
diplomticos e instrumentos bilaterais que conformou, no sculo
XIX, as relaes diplomticas do Brasil com os demais pases do
hemisfrio, registrandose, como seria de se esperar, a inevitvel
predominncia numrica de acordos com os vizinhos da regio
platina.
Na penltima dcada do sculo XIX, os pases americanos
comearam um movimento de aproximao poltica, processo
do qual resultaria, mais adiante, um Escritrio Comercial
das Amricas, embrio da futura Unio Pan Americana, hoje
Organizao dos Estados Americanos. Esse processo tem incio,
numa primeira fase, por iniciativas envolvendo primordialmente
os prprios estados sulamericanos. Na rea econmicocomercial,
esses pases comearam a reproduzir alguns dos instrumentos
multilaterais em negociao no plano internacional, tendo
adotado, em longa conferncia realizada em Montevidu em 1889,
acordos sobre patentes, sobre propriedade literria e artstica,

572
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

sobre marcas de fbrica e de comrcio e sobre direito comercial


internacional, nenhum deles, entretanto, aprovado pelo Brasil580.
Mais relevante, a despeito da grande distncia entre as
pretenses iniciais dos Estados Unidos e seus parcos resultados
prticos, foi a I Conferncia Internacional Americana, realizada em
Washington, de outubro de 1889 a abril de 1890, tendo, portanto,
o Brasil nela ingressado como Monarquia e terminado como
Repblica. O Governo Imperial manteve, desde o incio, reticncias
em relao a vrios temas que seriam debatidos na Conferncia
de Washington, em especial no que se refere possibilidade de
abertura comercial e ao tratamento da propriedade intelectual,
cuja regulamentao era amplamente satisfatria no Brasil.
Algumas das razes para a oposio latinoamericana aos
projetos dos Estados Unidos se situavam claramente no terreno
econmico: ademais da superioridade industrial norteamericana,
havia o forte protecionismo agrcola, o que tornava ilusrio o
estabelecimento da grande zona de livre comrcio pretendida
por alguns expoentes do panamericanismo acadmico. J nessa
poca, a produo agropecuria da Argentina competia com a dos
Estados Unidos nos mercados internacionais, motivo pelo qual o
pas platino assumiu forte posio contrria ao panamericanismo
econmico pregado pela administrao norteamericana.
Foram registradas, ainda, claras dissonncias em matrias
polticas e jurdicas, como o direito interveno, o princpio da
arbitragem e mecanismos de conciliao, de inspirao norte
americana. Entre o recurso interveno, para proteger cidados
e propriedades, e a afirmao reiterada da Doutrina Calvo,

580 Ver relatrio apresentado Assembleia Geral Legislativa na quarta sesso da vigsima legislatura pelo
ministro e secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros Rodrigo Augusto da Silva (Rio de Janeiro:
Imprensa Nacional, 1889), p. 511. Nesse Congresso dos Estados da Amrica do Sul, celebrado
em Montevidu para formular tratados em matria de direito internacional privado, foram ainda
discutidas convenes sobre direito penal, direito civil e exerccio de profisses liberais, nenhuma
delas suscetvel de aprovao pelo Brasil, por divergncias em relao legislao interna.

573
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

defendida pela Argentina, o desacordo foi total, deixando um


legado de conflitos polticos e doutrinrios que contaminaria vrias
outras reunies hemisfricas nas dcadas seguintes. A Argentina
tinha ainda fortes motivos para oporse aos Estados Unidos por
causa da competio nos produtos agrcolas, mostrandose [ainda]
contrria unio sulamericana, em virtude de sentirse europeia
e no americana [...]581.
Do ponto de vista econmico, a pretenso dos Estados Unidos
de discutir a criao de uma American Customs Union, para a
promoo do comrcio hemisfrico dispondo inclusive de uma
moeda de prata comum, com curso legal em todas as transaes
comerciais foi deixada de lado, mas se aprovaram resolues
sobre, entre outros temas, unio monetria, tratados comerciais
segundo o princpio da reciprocidade, direito de tonelagem, sistema
mtrico, bancos, nomenclatura de mercadorias estrangeiras,
estrada de ferro continental, propriedade literria e artstica,
patentes de inveno e marcas de fbrica, direito comercial, convnio
sanitrio, navegao dos rios, linhas de navegao e telgrafo582.
Tratavase claramente de um vasto programa de cooperao e de
coordenao, se possvel tambm de integrao, segundo algumas
interpretaes, que continuaria a ocupar a agenda das relaes
econmicas hemisfricas no decurso das dcadas seguintes.
Dessa conferncia de Washington tambm resultaria, sempre
sob a vigorosa impulso dos Estados Unidos, o estabelecimento de
um Escritrio Internacional Americano, que publicaria um Boletim
em trs lnguas com todas as tarifas vigentes nos pases, todos os
regulamentos oficiais de comrcio exterior, extratos dos tratados de
comrcio e de correios existentes entre as Repblicas americanas,
alm de dados estatsticos importantes sobre o comrcio exterior e

581 Cf. J. F. Normano, A luta pela Amrica do Sul (So Paulo: Atlas, 1944), p. 154155.
582 Cf. Relatrio de 1889, cit., p. 1618 e 6973.

574
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

a oferta de produtos nacionais583. Tratavase obviamente de apenas


um arranjo administrativo at que se lograssem as condies
para alcanar os verdadeiros objetivos econmicos da potncia j
ento hegemnica.584 O livrecomrcio hemisfrico comeava sua
marcha secular...

583 Pela manuteno do Escritrio, o Brasil pagaria, numa proporo calculada em funo da populao,
uma quota de 5250 dlares, de um total de 36 mil, enquanto os Estados Unidos ficariam com 18 800
e a Argentina 1462 dlares; cf. Anexo ao Relatrio de 1900, p. 107109.
584 Para uma viso abrangente das conferncias americanas no sculo XIX e a posio da diplomacia
imperial em reao s primeiras iniciativas panamericanistas, e sobretuso em relao primeira
tentativa de se criar uma zona de livre comrcio do Alasca Patagnia, ver o estudo histrico de
Lus Cludio Villafae G. Santos, O Brasil entre a Amrica e a Europa: o Imprio e o interamericanismo
(do Congresso do Panam Conferncia de Washington) (So Paulo: Editora da Unesp, 2004).

575
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Tabela 20.1
Brasil: comrcio exterior com parceiros selecionados, 1867
(valores em milris)

Pases Importaes % s/ total Exportaes % s/ total


GrBretanha 73.751:351 63,4 69.390:000 55,0

Frana 22.450:411 19,3 19.191:000 15,2

Estados Unidos 6.505:723 5,6 29.963:000 23,8

Rio da Prata 13.672:404 11,7 7.555:000 6,0

Total 116.379:889 100,0 126.099:000 100,0

Fonte: Relatrio do Ministrio da Fazenda, 1867, p. 4850.

Tabela 20.2
Exportaes da Amrica Latina e de pases anglosaxes,
18501912
(Exportaes totais em milhares de dlares, mdias trianuais)

Pases 1850 1870 1890 1912


Argentina 11.310 29.667 109.000 454.420

Brasil 35.850 83.880 136.977 346.828

Chile 11.308 27.625 52.750 152.750

Uruguai 7.250 13.333 27.667 57.600

Amrica Latina 159.484 344.123 602.147 1.580.534

Austrlia 13.000 101.833 161.833 395.333

Canad 16.325 77.132 107.825 393.833

Estados Unidos 162.000 400.000 859.667 2.307.000


Fonte: BulmerThomas, The Economic History of Latin America, p. 433.

576
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Tabela 20.3
Exportaes per capita da Amrica Latina e pases anglfonos,
18501912

Pases 1850 1870 1890 1912


Argentina 10,3 16,5 12,4 62,0

Brasil 5,0 8,6 9,6 14,2

Chile 7,8 14,2 20,3 44,7

Uruguai 54.9 46,6 44,6 50,3

Amrica Latina 5,2 8,9 11,7 20,4

Austrlia 16,5 63,3 52,8 87,0

Canad 6,4 20,4 21,7 51,9

Estados Unidos 7,0 10,0 13,7 24,4

Fonte: BulmerThomas, The Economic History of Latin America, p. 69.

577
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Tabela 20.4
Migraes a partir da Europa, 18461932

Pases Migrantes
GrBretanha e Irlanda 18.000.000

Itlia 10.100.000

Rssia1 9.200.000

ustriaHungria 5.200.000

Alemanha 4.900.000

Espanha 4.700.000

Portugal 1.800.000

Sucia 1.200.000

Noruega 850.000

Polnia2 640.000

Frana 520.000

Dinamarca 390.000

Finlndia 370.000

Sua 330.000

Holanda 220.000

Blgica 190.000

Total 58.610.000
Fonte: A. M. CarrSaunders, World Population: past growth and present trends (1936), p. 49 e 56,
cit. in Palmer, A History of Modern World, p. 564.
1 Dos quais 7 milhes da Rssia europeia para a asitica at 1914;
2 Apenas 19201932.

578
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Tabela 20.5
Imigrao europeia em pases novos, 18461932

Pases Imigrantes
Estados Unidos 34.000.000

Rssia asitica (at 1914) 7.000.000

Argentina 6.400.000

Canad 5.200.000

Brasil 4.400.000

Austrlia 2.900.000

ndias ocidentais britnicas 1.600.000

Cuba 860.000

frica do Sul 852.000

Uruguai 713.000

Nova Zelndia 594.000


Fonte: A. M. CarrSaunders, World Population: past growth and present trends (1936),
p. 49, cit. in Palmer, A History of Modern World, p. 566.

579
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Tabela 20.6
Produto per capita e crescimento em economias americanas,
17001913

Crescimento
PIB per capita anual
Pases
(dlares de 1985) do PIB per
capita (%)
1700 1800 1850
1700 1800 1850 1913
1800 1850 1913

Argentina 874 2.377 0,0 1,6

Brasil 738 901 700 0,4 0,4

Chile 484 1.685 0,4 2,0

Mxico 450 450 317 1.104 0,0 0,7 2,0

Canad 850 3.560 2,3

Estados Unidos 490 807 1.394 4.854 0,5 1,1 2,0

Fonte: Egerman e Sokoloff, Differential Paths of Growth in Haber, How Latin America Fell
Behind, p. 270.

580
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Tabela 20.7
Exportaes per capita de pases da Amrica Latina, 18301900
(em dlares correntes, mdias anuais)

Pases 1830 1860 1880 1900


Argentina 6,5 10,9 21,5 34,0

Brasil 3,3 7,3 8,3 8,9

Chile 6,2 15,8 22,7 21,1

Colmbia 2,9 4,4 7,1 3,6

Mxico 1,8 3,8 3,2 4,9

Venezuela 2,7 4,5 5,5 6,5

Amrica Latina 5,1 8,4 10,5 10,6

Fonte: B. Etemad, Les Exportations du TiersMonde, 17901937, in Paul Bairoch, Victoires et


Dboires: histoire conomique et sociale du monde, II, p. 628629.

581
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Quadro 20.8
Brasil: Relaes diplomticas com pases americanos, 18081889

Data Pas Ementa


1808 Rompimento de relaes e declarao de guerra, com
Frana
(1.05) ocupao subsequente de Caiena, em 1809.
Conveno de armistcio entre o representante do Prncipe
1812
Rio da Prata Regente e o Governador das Provncias Unidas do Rio da
(26.05)
Prata.
1817 Capitulao de Montevidu e ocupao pelas tropas do
Uruguai
(19.01) General Lecor, chefe das foras portuguesas.
Conveno entre o Cabildo de Montevidu e o General
1819
Uruguai Lecor, acerca da cesso ao Brasil de uma parte do territrio
(30.01)
na fronteira.
Tratado em Montevidu incorporando o Uruguai ao Reino
1821
Uruguai Unido de Portugal, Brasil e Algarves, sob o nome de Provncia
(31.07)
Cisplatina.
Adeso do Brasil Doutrina Monroe, por instrues
1824 Estados
do Governo Imperial ao Encarregado de Negcios em
(31.01) Unidos
Washington.
1824 Estados Reconhecimento da independncia do Brasil, ao receber o
(31.05) Unidos Presidente Monroe o Encarregado de Negcios do Brasil.
Nova manifestao de adeso do Brasil Doutrina Monroe,
1825 Estados
por Nota do Encarregado de Negcios ao Secretrio de
(28.01) Unidos
Estado Adams.
Aviso do Ministro do Imprio desaprovando e declarando
nulo o ato do Governo Provisrio de Mato Grosso que
1825
Bolvia mandara entrar uma fora armada na Provncia de Chiquitos,
(13.08)
para anexla ao Imprio, por proposta do Governador,
revoltado em 1824.
Declarao de guerra do Imperador D. Pedro I contra as
1825 Provncias Unidas, por motivo da interveno de Buenos
Rio da Prata
(10.12) Aires a favor da separao e independncia da Provncia
Cisplatina.
Tratado de paz entre o Brasil e a Repblica das Provncias
1827 Unidas do Rio da Prata, assinado no Rio de Janeiro, com
Rio da Prata
(24.05) artigo adicional e secreto; no ratificados pelo governo
argentino, que os revogou.
continua
582
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Data Pas Ementa


Conveno preliminar de paz entre o Brasil e a Repblica
1828 das Provncias Unidas do Rio da Prata, assinado no Rio
Rio da Prata
(27.08) de Janeiro; trocadas ratificaes em Montevidu em 4 de
outubro.
1828 Artigo adicional Conveno de paz, relativo livre nave
Rio da Prata
(27.08) gao do Rio da Prata e seus afluentes.
Tratado de amizade, navegao e comrcio, assinado no
Rio de Janeiro e ratificado pelo Brasil na mesma data e pelos
1828 Estados
Estados Unidos em 17.03.1829; disposies relativas ao
(12.12) Unidos
comrcio ficaram sem efeito em 1841, continuando em vigor
s de paz e amizade.
Conveno entre os Generais Sebastio Barreto e Fructuoso
1828 Rivera pela qual ficou assentado que o rio Quaraim seria
Uruguai
(25.12) uma linha divisrio provisional at a resoluo dos Governos
interessados sobre as questes pendentes.
1838 Tratado de amizade, comrcio e navegao, assinado em
Chile
(18.09) Santiago; sem ratificao pelo Legislativo.
Artigos adicionais ao Tratado de amizade, comrcio e
1839
Chile navegao; sem valor, por no ter sido aprovado o prprio
(16.09)
tratado.
1841 Convnio para promover e facilitar as transaes na fronteira
Peru
(9.07) comum e rios.
Tratado de aliana ofensiva e defensiva, assinado no Rio de
1843 Janeiro entre o Brasil e a Confederao Argentina; ratificado
Argentina
(24.03) pelo Brasil no dia 27.03; no foi ratificado pelo General
Rosas.
Notas trocadas entre o Governo da Confederao e o
1843
Argentina Ministro Residente do Brasil a propsito do bloqueio de
(22.09)
Montevidu pelo General Rosas.
Ato formal de reconhecimento da independncia do Paraguai
pelo Governo Imperial, feito em Assuno; desde 1824 o
1844
Paraguai Brasil havia acreditado um agente diplomtico, gesto repetido
(14.09)
em 1826, em 1841, quando se reconheceu solenemente a
independncia daquela Repblica, e em 1843.
continua

583
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Data Pas Ementa


Tratado de aliana, comrcio e limites, assinado em Assun
1844
Paraguai o, imediatamente aps o ato de reconhecimento da inde
(07.10)
pendncia do Paraguai; no foi ratificado pelo Brasil.
Protocolo assinado com o Presidente da Repblica, Carlos
Antonio Lopez, sobre a interveno do Brasil, da Inglaterra
e da Frana para a pacificao do Rio da Prata e garantia
de liberdade de comrcio e navegao nos rios Paran e
1845
Paraguai Paraguai; o Presidente do Paraguai deu plenos poderes a um
(1.06)
Ministro do Brasil, designado pelo Imperador, para tratar,
como seu representante, dos negcios do Rio da Prata com
as demais potncias interessadas: GrBretanha, Frana,
Uruguai e Confederao Argentina.
Nota do Governo Imperial confirmando que o Brasil guar
1845
Uruguai dar estrita neutralidade na luta das Repblicas do Rio da
(26.06)
Prata.
Nota do Governo Imperial declarando no reconhecer
1846 nenhum direito uruguaio sobre a Lagoa Mirim e reservando a
Uruguai
(17.01) embarcaes nacionais o transporte de produtos orientais por
guas interiores.
1846 Notas trocadas em Caracas sobre a remoo de obstculos ao
Venezuela
(14.09) comrcio e a comunicao entre os dois pases pela fronteira.
1846 Estados Nota do Governo Imperial a propsito dos incidentes provo
(3.11) Unidos cados por oficial da corveta Saratoga.
1848 Correspondncia da Repblica do Uruguai insistindo para
Uruguai
(18.04) que o Brasil intervenha nos negcios do Rio da Prata.
Conveno para o pagamento de reclamaes norte
1849 Estados
americanas relativas ao apresamento de navios durante o
(27.01) Unidos
bloqueio do Rio da Prata.
1849 Nota do Governo Imperial sobre sua neutralidade na questo
Argentina
(26.09) entre a Confederao e o Paraguai.
Correspondncia acerca da deciso do Governo Imperial
1850 de ajudar a praa de Montevidu e da prestao de socorros
Rio da Prata
1851 pecunirios, entrada do Exrcito brasileiro no territrio da
Repblica Oriental.
continua

584
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Data Pas Ementa


Tratado de aliana defensiva, assinado em Assuno, rati
1850
Paraguai ficado pelo Brasil em 14.02.1851 e pelo Paraguai em
(25.12)
22.04.1851.
Convnio firmado em Montevidu entre o Brasil, o Uruguai
e os Estados de EntreRios e de Corrientes para uma aliana
1851 EntreRios,
defensiva e ofensiva para manter a independncia do Uruguai
(29.05) Corrientes
e pacificar o seu territrio; ratificaes trocadas em dezembro
do mesmo ano.
1851 Tratado de aliana, assinado no Rio de Janeiro; ratificado
Uruguai
(12.10) pelo Brasil em 13.10 e pelo Uruguai em 4.11.
1851 Tratado de limites, assinado no Rio de Janeiro; ratificaes
Uruguai
(12.10) trocadas em Montevidu em 11.11.1851.
Tratado de comrcio e navegao, assinado no Rio de
1851
Uruguai Janeiro; ratificaes trocadas em Montevidu, em novembro
(12.10)
do mesmo ano.
Tratado para a entrega recproca de criminosos e desertores
1851 e para a devoluo de escravos, assinado no Rio de Janeiro;
Uruguai
(12.10) ratificaes trocadas em Montevidu, em novembro do
mesmo ano.
1851 Conveno assinada no Rio de Janeiro para a prestao de
Uruguai
(12.10) subsdio ao Governo oriental.
Conveno especial de comrcio, navegao e limites,
assinada em Lima e ratificada no ano seguinte; em 1853
foram feitos contratos com a companhia Navegao e
Comrcio do Amazonas; em 1885, o Peru denunciou as
1851 disposies relativas ao comrcio, extradio, devoluo
Peru
(23.10) de escravos, arrebatamento de selvagens e navegao,
estas cobertas por conveno fluvial de 1858, ficando
ressalvada a parte relativa aos limites; o Governo Imperial
acatou a denncia, ressalvando as disposies sobre limites,
consideradas perptuas.
Artigo especial ao Convnio de aliana, para o emprstimo
1851 EntreRios,
pelo Brasil de 100 mil pataces; ratificaes trocadas em
(25.11) Corrientes
12.12.1851.
Tratado de limites, assinado em Montevidu, modificando
1852
Uruguai estipulaes do de 12.10.1851; ratificaes trocadas em
(15.05)
13.07.1852.
continua
585
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Data Pas Ementa


Tratado de amizade e limites, assinado em Caracas e cujo
1852
Venezuela texto nunca veio a pblico por no ter sido ratificado; na mesma
(25.11)
ocasio feito tratado de extradio, tampouco ratificado.
Discusso entre a legao Imperial em Washington e o
Governo dos Estados Unidos por motivo de expedies pre
paradas para empreender a navegao do rio Amazonas e
1853 Estados
seus tributrios, seguida de Nota, em 4.05, sobre facilidades
(4.04) Unidos
pedidas para a expedio cientfica do Tenete Thomas Page
encarregado de explorar os rios que afluem para o Rio da
Prata.
1853 Contrato de emprstimo de 84 mil pesos entre o Ministro da
Uruguai
(9.05) azenda do Uruguai e Irineu Evangelista de Souza.
1853 Notas trocadas em Montevidu sobre contrabando na fron
Uruguai
(23.06) teira do Rio Grande do Sul.
Nova Conveno sobre navegao fluvial, celebrada em Bogot
1853
Granada com a Repblica da Nova Granada, juntamente com tratado
(14.06)
(Colmbia) sobre extradio; no ratificados.
Nova Tratado de amizade e limites, assinado em Bogot, deter
1853
Granada minando a fronteira entre os dois pases; no aprovado pelo
(25.07)
(Colmbia) Senado da Repblica de Nova Granada.
1853 Tratado de extradio, assinado em Quito; ratificaes tro
Equador
(3.11) cadas em Paris, em 15.06.1854.
Circular do Governo Imperial sobre os tratados relativos
livre navegao dos rios Paran e Paraguai, com o General
1853 Vrias
Urquiza, como Diretor Provisrio da Confederao
(7.11) Potncias
Argentina, e com os plenipotencirios da GrBretanha, da
Frana e dos Estados Unidos.
Uruguai Circular do Governo Imperial ao Corpo Diplomtico estran
1854
Vrias geiro no Rio de Janeiro acerca da interveno brasileira nos
(19.01)
Potncias negcios da Repblica Oriental do Uruguai.
Conveno assinada em Montevidu relativa a novo subsdio
de 60 mil pataces mensais; foram emprestados ao Uruguai
1854
Uruguai 720 mil pataces ou 1.382 contos de ris, incluindo os
(1.06)
98 mil pataces de capital e juros emprestados por Irineu
Evangelista de Souza.
continua

586
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Data Pas Ementa


Nota do Governo Imperial Legao dos Estados Unidos
dizendo no estar de acordo com o princpio e doutrina
1854 Estados
en que se pretendia fundar a reclamao, assemelhando
(13.09) Unidos
o Amazonas ao Oceano, que uma tal doutrina era repelida
pelos princpios do Direito Pblico e das Gentes.
1855 Tratado de amizade, comrcio e navegao, celebrado em
Paraguai
(27.04) Assuno; no ratificado pelo Governo Imperial.
Tratado de amizade, comrcio e navegao, celebrado na
1856 cidade do Paran; ratificaes trocadas em junho desse ano;
Argentina
(07.03) garantia a livre navegao dos rios Paran, Uruguai e Paraguai
e o tratamento recproco de naomaisfavorecida.
Tratado de amizade, comrcio e navegao, assinado no
Rio de Janeiro, junto com conveno de limites; ratificaes
trocadas em Assuno em 13 de junho; os embaraos opostos
1856
Paraguai pelo Paraguai sua execuo, por meio de regulamentos
(06.04)
fiscais, medidas sanitrias e exigncias diversas, em detri
mento do comrcio e da navegao, motivaram diversas
reclamaes pelo Governo Imperial.
1856 Frana Trmino das negociaes iniciadas em 1855 sobre os limites
(1.06) (Guiana) entre o Brasil e a Guiana Francesa.
Misso especial do conselheiro Joaquim Thomas do Amaral
1857 (depois visconde de Cabo Frio) e Notas do Governo Imperial
Paraguai
(maio) sobre as reclamaes brasileiras relativas aos obstculos
opostos ao comrcio e navegao do rio Paraguai.
Tratado de comrcio e navegao, assinado no Rio de
Janeiro (junto com tratado de permuta de territrios e acordo
de navegao fluvial); ratificado em setembro de 1858;
1857 estendeu a iseno de direitos do artigo 4 aos produtos de
Uruguai
(04.09) gado importados diretamente por mar da Repblica Oriental
nos portos do Imprio; em 1861, foi declarado insubsistente
em virtude da no execuo de permuta de territrios,
permanecendo vlido o tratado de 1851.
Instrues para misso do conselheiro Jos Maria da Silva
1857
Paraguai Paranhos (depois visconde do Rio Branco) sobre navegao
(16.09)
do rio Paraguai.
continua

587
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Data Pas Ementa


Conveno sobre navegao fluvial, declarando a livre nave
gao dos rios Uruguai, Paran e Paraguai para o comrcio de
todas as naes desde o Rio da Prata at os portos habilitados
em cada pas; assinada na cidade do Paran; ratificaes
1857
Argentina trocadas em julho de 1858; convidado a aderir, o Paraguai
(20.11)
recusouse, alegando no poder subscrever estipulaes que
legislam acerca do territrio fluvial da Repblica, sem que
esta fosse consultada; na mesma dta foi assinado acordo de
permuta de territrios.
Tratado sobre limites, assinado na cidade do Paran, depois
de misso especial conduzida pelo conselheiro Jos M.
1857 Paranhos; ratificado pelo Brasil em 30.01.1858, mas no pela
Argentina
(14.12) Argentina; a questo s seria resolvida depois da defesa feita
pelo baro do Rio Branco em soluo arbitral proferida em
1895.
Conveno sobre a verdadeira inteligncia e prtica do
Tratado de amizade, navegao e comrcio de 1856, depois
1858
Paraguai ee nova misso especial do conselheiro Jos M. Paranhos;
(12.02)
assinada em Assuno; ratificaes trocadas no Rio de
Janeiro em abril desse ano.
1858 Acordo por meio de Notas reversais sobre extradio de
Uruguai
(20.07) escravos, assinado no Rio de Janeiro.
Conveno fluvial, celebrada em Lima; ratificaes trocadas
1858
Peru em Paris, em 1859; declarada sem efeito pelo Tratado de
(22.10)
comrcio e navegao de 1891.
1859 Argentina Tratado assinado no Rio de Janeiro para complemento da
(2.01) Uruguai Conveno preliminar de paz de 27 de agosto de 1829.
Tratado de limites e navegao, assinado em Caracas;
ratificaes trocadas em julho de 1860; pouco depois se
1859
Venezuela comunicou ao Governo da Venezuela a iseno de direitos de
(05.05)
importao dos gneros de produo limtrofes ao territrio
da provncia do Amazonas.
Circular do Ministrio dos Negcios Estrangeiros acerca da
1859
Argentina neutralidade do Brasil durante a guerra entre a Confederao
12.10)
Argentina e a Provncia de Buenos Aires.
continua

588
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Data Pas Ementa


Decreto suspendendo a execuo do Tratado de comrcio e
1860
Uruguai navegao de 4.09.1857, a partir de 1.01.1861, e declarando
(29.09)
s subsistente entre os dois pases o de 12.10.1851.
Nota do Governo Imperial refutando reclamaes acerca da
1861 Estados
entrada em porto do Maranho de vapor confederado para se
(9.12) Unidos
abastecer de carvo.
1863 Estados Instrues do Ministrio dos Negcios Estrangeiros acerca
(23.06) Unidos da neutralidade do Brasil durante a guerra civil naquele pas.
Protocolo assinado em Buenos Aires regulando a amortizao
1863
Argentina dos emprstimos feitos nos anos de 1851 e 1857, e o paga
(4.12)
mento de juros.
Notas trocadas entre a Legao imperia em Montevidu e
1863 o Governo da Repblica Oriental referentes neutralidade
Uruguai
(2.12) do Brasil na luta no pas, invadido pelo caudilho Venncio
Flores.
Nota do Governo Imperial Legao do Chile oferecendo
1864 Chile, Peru,
seus bons ofcios e apoio moral no conflito que opunha a
(7.06) Espanha
Espanha ao Peru, apoiado pelo Chile.
Ultimatum do Plenipotencirio brasileiro ao Governo orie
1864
Uruguai ntal, de ameaa do uso da fora para garantias a cidados
(4.08)
brasileiros.
Notas trocadas em Assuno acerca do protesto do Governo
1864
Paraguai do Paraguai contra qualquer ocupao temporria ou perma
(30.08)
nente do territrio do Uruguai por foras do Imprio.
1865 Declarao de guerra por parte do Brasil contra o governo da
Uruguai
(19.01) Repblica Oriental.
1865 Manifesto do Governo Imperial sobre a guerra declarada ao
Paraguai
(26.01) Brasil pelo governo da Repblica do Paraguai.
Convnio de paz,feito por Protocolo, assinado na vila de
1865 Unio entre o plenipotencirio brasileiro, J. M. Paranhos, e
Uruguai
(20.02) o brigadeiro Venncio Flores e d. Manoel Ferreira y Obes,
representantes dos dois beligerantes, naquele pas.
Tratado da Trplice Aliana ofensiva e defensiva contra
1865 Argentina o governo do Paraguai; os governos do Peru e da Bolvia
(1.05) Uruguai protestaram contra o tratado, assim como a Colmbia; os
Estados Unidos ofereceram mais tarde seus bons ofcios.
continua

589
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Data Pas Ementa


Informao relativa a um convite do Governo peruano ao
1865
Peru Brasil, para se fazer representar em um Congresso americano;
(8.05)
em abril de 1867 o Governo Imperial declinou do convite.
Decreto de abertura dos rios Amazonas, Tocantins, Tapajs,
1866 Vrias
Madeira, Negro e So Francisco navegao dos navios
(07.12) Potncias
mercantes de todas as naes.
Protocolo firmado em Montevidu estabelecendo as bases
1867
Uruguai de um emprstimo mensal de 30 mil pesos fortes enquanto
(15.01)
durasse a guerra com o Paraguai.
Tratado de amizade, limites, navegao, comrcio e
extradio, assinado em La Paz; ratificaes trocadas em
1867
Bolvia setembro de 1868; em 1883, o Governo Imperial denunciou
(27.03)
as partes que no se referiam a limites, que ficaram sem efeito
em 1884.
Nota e memorandum do plenipotencirio brasileiro, conse
1867
Colmbia lheiro Joaquim Azambuja, sobre limites e navegao fluvial,
(27.11)
afirmando o princpio do uti possidetis.
1869 Protocolo de reconhecimento de dvidas e prevendo paga
Argentina
(16.04) mento dos emprstimos de 1851, 1857, 1865 e 1866.
Nota sobre cessao de relaes com o Ministro americano,
1869 Estados
General Webb, por causa da questo do naufrgio da galera
(10.05) Unidos
Canad; a questo foi depois submetida a arbitramento.
1869 Paraguai Protocolo sobre a criao de um Governo provisrio no
(2.06) Argentina Paraguai e o seu reconhecimento pelos aliados.
1869
Peru Restabelecimento das relaes diplomticas com o Peru.
(2.09)
Circular do Ministrio dos Negcios Estrangeiros ao corpo
1870 Vrias
diplomtico no Rio de Janeiro participando o trmino da
(4.04) Potncias
guerra do Paraguai.
Informao sobre a navegao no rio Madeira; contrato
1870 do Governo boliviano com o cidado americano George
Bolvia
(14.05) Church para a construo de uma estrada de ferro que
ultrapassasse as cachoeiras do Madeira e do Mamor.
Argentina Acordo preliminar de paz, feito por Protocolo firmado em
1870
Uruguai Assuno pelos plenipotencirios dos pases envolvidos;
(20.06)
Paraguai tratado definitivo concludo em 1872.
continua

590
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

Data Pas Ementa


Nota do Governo Imperial sobre as relaes comerciais
entre os dois pases, na qual se reconhecia o progresso do
1870 Estados
esprito liberal, mas no se julgava conveniente, dadas as
(27.10) Unidos
circunstncias, a reduo dos direitos de exportao sobre
caf e acar.
Tratados definitivo de Paz e amizade perptua e de limites,
celebrados em Assuno; no dia 16 firmouse um de extra
1872
Paraguai dio; ratificaes trocadas no Rio de Janeiro em 26.03.1872;
(9.01)
o governo da Argentina reclamou do tratado de paz por Nota
de fevereiro.
Tratado de amizade, comrcio e navegao, firmado em
1872 Assuno; ratificaes trocadas no Rio de Janeiro em maro;
Paraguai
(18.01) denunciado pelo Paraguai, por nota de 1881, foi substitudo
pelo tratado de 1883.
Nota da Legao Imperial em Santiago informando que
1872 Bolvia
tomava a seu cargo os interesses da Bolvia, por se acharem
(11.09) Chile
interrompidas as relaes entre os dois pases.
Nota do Governo Imperial expondo ao Governo do Peru
os motivos por que no julgava conveniente tomar parte no
1876
Peru Congresso de Plenipotencirios Jurisconsultos, destinado a
(20.04)
tornar uniformes as legislaes dos Estados Americanos, para
o qual fora convidado.
1876 Acordo diplomtico celebrado no Rio de Janeiro relativo
Peru
(29.09) navegao do rio I ou Putumayo.
Bolvia Circular do Governo Imperial sobre a neutralidade do Brasil
1879
Chile durante a guerra entre a Bolvia, o Chile e o Peru; o Governo
(27.05)
Peru Imperial ofereceu os seus bons ofcios, no implementado.
Nota do Governo Imperial aceitando o convite da Legao
1882 Estados Americana para que o Brasil tomasse parte em um Congresso
(8.02) Unidos em que se trataria dos meios de evitar a guerra entre as naes
da Amrica.
1882 Tratado assinado no Rio de Janeiro concedendo Bolvia o
Bolvia
(15.05) uso da estrada de ferro margem dos rios Madeira e Mamor.
Tratado de amizade, comrcio e navegao, assinado em
1883
Paraguai Assuno; ratificaes trocadas em 1884; substituiu o de
(07.06)
1872.
continua

591
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Data Pas Ementa


Tratado assinado em Buenos Aires, para o reconhecimento
1885
Argentina dos rios Pepiriguau e Santonio, Chapec ou Pequiriguassu
(28.09)
e Chopim e do territrio que os separa e que estava em litgio.
Protocolo sobre navegao e comrcio de cabotagem, assi
1886
Paraguai nado em Assuno; ficou sem efeito, em virtude da Consti
(22.11)
tuio da Repblica ter nacionalizado esse comrcio.
Tratado de amizade, comrcio e navegao, assinado no Rio
1887 de Janeiro; deveria substituir o de 1867, mas no chegou a
Bolvia
(18.07) ser aprovado; substitudo pelo de 1896, que tampouco teve
seguimento, firmando, finalmente, o de 1910.
Nota do Governo Imperial aceitando convite da Legao
1888 Estados dos Estados Unidos para se se fazer representar em uma
(28.11) Unidos conferncia martima internacional, fixada para 17.04.1889
em Washington.
Pases da Tratado sobre Patentes de Inveno, concludo em Monte
1889
Amrica do vidu e assinado por Brasil, Argentina, Bolvia, Chile,
(10.01)
Sul Paraguai, Peru e Uruguai; no foi aprovado pelo Brasil.
Pases da Tratado sobre propriedade literria e artstica, concludo em
1889
Amrica do Montevidu, assinado pelo Brasil e Argentina, Bolvia, Chile,
(11.01)
Sul Paraguai, Peru e Uruguai, tampouco foi aprovado pelo Brasil.
1889 Amrica do
Tratado sobre processo judicial; idem aos anteriores.
(11.01) Sul
1889 Amrica do Tratado sobre marcas de fbrica e de comrcio; idem aos
(16.01) Sul anteriores.
1889 Amrica do Tratado sobre Direito Comercial Internacional; idem aos
(12.02) Sul anteriores.
Protocolo estabelecendo regras gerais para a aplicao das
1889 Amrica do leis de qualquer dos Estados contratantes nos territrios dos
(13.02) Sul outros, no que diz respeito aos tratados ali celebrados; idem
aos anteriores.
continua

592
Diplomacia regional: da teoria poltica prtica econmica

concluso

Data Pas Ementa


I Conferncia Internacional Americana: iniciada em 2 de
outubro, concluda em 19 de abril; resolues sobre unio
monetria, tratados comerciais, direito de tonelagem, sistema
mtrico, emolumentos consulares, bancos, nomenclatura
1889 Pases de mercadorias, estrada de ferro continental, direito penal
das internacional, extradio, direito civil, comercial e processo
1890 Amricas judicial, convnio sanitrio, direitos do estrangeiro, navegao
dos rios, legalizao de documentos, propriedade literria
e artstica, patentes de inveno e marcas de fbrica e de
comrcio; biblioteca latinoamericana, linhas de navegao
a vapor e telgrafo, conquista e arbitramento.
Fonte: Cardoso de Oliveira, Actos Diplomticos, volumes I e II, passim.

593
Captulo XXI
A diplomacia econmica em transio:
mudana de hegemonia

Nossa diplomacia deveria receber seu mpeto principal


de Washington. Uma tal poltica seria bem melhor que o
maior exrcito ou armada [...]. Para mim, a doutrina de
Monroe significa que politicamente ns nos desprendemos
da Europa to completamente e definitivamente como a
Lua da Terra. Nesse sentido que sou monrosta. [Joaquim
Nabuco, 1906)]

Em ensaio histrico considerado to clssico quanto o de


Manchester sobre a preeminncia inglesa no Brasil, o historiador
diplomtico Fred Rippy analisou o desenvolvimento da rivalidade
entre a GrBretanha e os Estados Unidos durante a primeira fase
da vida independente da Amrica Latina. Tratando das disputas
em matria de comrcio e investimentos, ele constata que os
norteamericanos no podiam, evidentemente, competir nessa
poca com os britnicos, pela simples razo de que no dispunham
de capitais ou de produtos adequados.

595
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

No decorrer do sculo, a atitude dos Estados Unidos torna


se ainda mais protecionista e era francamente hostil a qualquer
abertura econmica aos parceiros da regio:
[...] o antigo advogado da liberdade de comrcio ergueu
altas barreiras tarifrias, recusouse a admitir barcos
estrangeiros em termos iguais aos navios nacionais em
seu comrcio costeiro e chegou mesmo a ser acusado
de transformar a Doutrina Monroe numa arma de
exclusivismo econmico. Em menos de um sculo, entretanto
[reconhece Rippy], a posio comparativa dos dois rivais foi
virtualmente invertida [e] os Estados Unidos assumiram a
liderana no comrcio [...]585.

A pregao do livrecomrcio comea a mudar de continente,


o que coincidia, alis, com a crescente densidade e diversificao do
comrcio regional americano.

21.1 Mudanas no padro do relacionamento externo


Com efeito, a estrutura geogrfica do comrcio exterior
brasileiro conheceu uma diversificao progressiva no perodo:
como demonstrou outro historiador diplomtico, a posio
predominante da Gr Bretanha nas importaes totais do
Brasil foi sendo gradualmente erodida ao longo do sculo, em
face de outros competidores europeus e dos Estados Unidos586.
O primeiro rival srio a ameaar a predominncia britnica foi a
Alemanha: j em 1873 o volume de suas exportaes comeava

585 Cf. J. Fred Rippy, Rivalry of the United States and Great Britain over Latin America, 18081830 (Nova
York: Octagon Books, 1972; edio original: The Johns Hopkins Press, 1929), p. viii e 309.
586 Ver D. C. M. Platt, Latin America and British Trade, 18061914 (Nova York: Harper and Row, 1973), esp.
caps. VIVIII. Em outra vertente, como indica Platt, o Brasil que ainda era responsvel por um tero
das exportaes latinoamericanas GrBretanha em 1881 deixou de ser, no final do sculo, o seu
grande fornecedor a partir da Amrica Latina, tendo sido suplantado pela Argentina, que passou a
concentrar quase a metade (em valor) das vendas latinoamericanas para o Reino Unido.

596
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

a aproximarse da tonelagem detida pelos Estados Unidos, que


ocupavam o terceiro lugar de uma lista dominada pela Gr
Bretanha (em mais de um tero) e integrada ainda por Portugal
e Frana587. Da mesma forma, caiu a participao do mercado
britnico nas exportaes brasileiras, de um mximo de 40% nos
anos 18501860, para pouco mais de 20% na ltima dcada do
regime imperial; subia de maneira persistente, por outro lado,
a parte dos Estados Unidos nas vendas externas brasileiras.
A Tabela 21.1 permite constatar a evoluo de longo prazo dos
principais mercados compradores de produtos do Brasil.
Mesmo aumentando de maneira impressionante sua
participao no comrcio exterior global do Brasil, os Estados Unidos
passaram a comprar, no final do sculo, relativamente demanda
europeia, menor quantidade de caf, produto que representava mais
de 60% das exportaes totais do pas, que fornecia, alis, proporo
similar da oferta mundial de caf. A hegemonia brasileira nos
mercados mundiais de caf tinha sido conquistada desde meados do
sculo, aumentando progressivamente at um mximo de 75% em
princpios do sculo XX, como se pode verificar na Tabela 21.2.
O incremento contnuo nas exportaes de caf, ainda
favorecido pela manuteno em nveis elevados dos preos
internacionais, apenas pde ser alcanado, entretanto, pela
extenso notvel das ferrovias construdas com capitais britnicos
nas zonas produtoras, bem como pelo predomnio absoluto de
suas companhias de navegao no transporte das mercadorias
brasileiras para terceiros mercados. O desenvolvimento da rede
ferroviria, a partir do pequeno trecho construdo por Irineu
Evangelista em 1854 no Rio de Janeiro, acompanhou, com efeito,

587 Cf. Alan K. Manchester, British Preminence in Brazil, its Rise and Decline: a Study in European Expansion
(Nova York: Octagon Books, 1972), p. 329. Em torno de 1885, o volume exportado pela Alemanha
quase alcanava o da Frana e, em princpios do sculo, j se situava em segundo lugar, embora ainda
distante da tonelagem detida pela GrBretanha.

597
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

a expanso das plantaes, tendo conhecido taxas exponenciais


em alguns anos, como por exemplo, aumentos de mais de 100%
no acrscimo operado em 1860, ou de mais de 40% nos trajetos
construdos em 1862 e 1875. Descontandose os parcos catorze
quilmetros do trecho inaugural, que poderiam ser considerados
como uma espcie de amostra simblica do que viria a ser, mais
tarde, uma razovel malha ferroviria para as condies do pas,
a Tabela 21.3 d uma ideia da rpida progresso registrada na
segunda metade do sculo.
A rpida progresso da construo ferroviria no Brasil tanto
mais notvel quando se considera que a extenso de ferrovias
no mundo inteiro tinha passado de meros 8854 km em 1840
para 106 mil km de estradas de ferro em 1860 (dos quais 50% na
Amrica do Norte e 47% na Europa) e, finalmente, 750 mil km em
1900, acusando, portanto, a expanso ferroviria brasileira um
ndice acumulado de crescimento similar quele conhecido nas
regies de maior expresso econmica nesse mesmo perodo588.
O Brasil tambm tinha sido afetado pela ideologia ferroviria
que percorria o mundo avanado, em transio da Primeira para
a Segunda Revoluo Industrial. Com efeito, os investimentos em
construo de estradas de ferro e em equipamentos ferrovirios
constituram uma das principais fontes de progresso tecnolgico
no sculo XIX, como tambm testemunham as vrias invenes
patenteadas no setor no Brasil a partir de meados do terceiro
quartel do sculo XIX.

21.2 Diversificao de parcerias


No campo dos investimentos diretos, seguros e
financiamentos, o Reino Unido conservou, a despeito de uma
evoluo geral no sentido da diversificao de parceiros externos

588 Cf. Pierre Vidal Naquet (Org.), Le temps des chemins de fer et de steamers, em Atlas historique:
histoire de lhumanit (Paris: Hachette, 1987), p. 194.

598
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

do Brasil, um monoplio quase que total durante o perodo e


sua posio apenas seria abalada devido aos efeitos econmicos
combinados da Primeira Guerra Mundial e aos fatores financeiros
decorrentes do deslocamento do centro da economia mundial de
um para o outro lado do Atlntico589. Nos dez anos anteriores
Primeira Guerra Mundial, por exemplo, os capitais britnicos
tinham feito 100% dos investimentos nas companhias de gs,
96% nas obras pblicas, 84% nas ferrovias, 82% na telefonia
telegrafia, 54% nos portos e 51% nos servios bancrios, ainda
que companhias norteamericanas, alems, francesas, canadenses
e belgas adquirissem fortes interesses nos setores de navegao,
minerao, seguros, iluminao e transportes e em indstrias de
transformao em geral. A Tabela 21.4 registra, por pas de origem
e segundo a distribuio setorial dos capitais, os investimentos de
companhias estrangeiras realizados no Brasil entre 1903 e 1913,
enquanto que a Tabela 21.5 sintetiza os deslocamentos globais
na origem geogrfica dos investimentos estrangeiros, entre os
perodos 18601902 e 19031913, retratando, por exemplo, o
declnio relativo da GrBretanha e a subida em fora dos Estados
Unidos e do Canad.
No terreno dos emprstimos externos, mais especificamente,
havia uma completa dependncia brasileira em relao aos capitais
britnicos, vrias vezes convocados para resolver situaes de penria
das finanas pblicas durante boa parte da Primeira Repblica.
Demoraria um certo tempo mais at que Wall Street substitusse a
City de Londres como a principal fonte de capitais internacionais
para o Brasil e, de fato, isso nunca ocorreu em termos estritamente
financeiros, ainda que empresas dos Estados Unidos, de modo geral,
assumissem, a partir do perodo varguista, a liderana no campo dos
investimentos diretos estrangeiros no pas.

589 Ver, sobre esse processo, o estudo de Victor V. Valla, A penetrao norteamericana na economia
brasileira, 18981928 (Rio de Janeiro: Ao Livro Tcnico, 1978).

599
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

A mudana de hegemonias foi, portanto, menos econmica


do que propriamente poltica e diplomtica e est relacionada
principalmente com o desenvolvimento brasileiro a partir de
meados do sculo XIX. Como afirmou um brasilianista, as linhas
divisrias entre poltica e economia so frequentemente muito
tnues e, nesse particular, os dados da cultura tambm devem
ser considerados. O Brasil podia apreciar o exemplo de progresso
do gigante norteamericano, mas continuava a consumir produtos
ingleses, e sua classe dominante a manter maneiras francesas.
Notre langue est parle par tous les gens cultivs [Nossa lngua
falada por todas as pessoas educadas], dizia um ministro francs
em princpios do sculo, et on peut dire de presque tous les Sud
Amricains quils ont deux patries: la leur et la France [e podese
dizer de quase todos os sulamericanos que eles tm duas ptrias:
a sua e a Frana]590.
Os dados da diplomacia econmica so, contudo, indicativos
de uma sutil reorientao dos interesses brasileiros em direo do
continente americano, em que pese a participao ainda decisiva
de capitais e produtos europeus na balana de pagamentos do pas.
No se pode excluir, igualmente, na postura brasileira, os efeitos
de uma nova mentalidade que passa a ser mais americanista
do que propriamente europeia, conforme os exemplos de
desenvolvimento industrial e de progresso material nos Estados
Unidos se impunham aos olhos das elites brasileiras. A persistente
demanda, por exemplo, da classe poltica por tarifas alfandegrias
protecionistas, mais do que refletir, inicialmente, os interesses de
industriais brasileiros, pode ser atribuda a uma virulenta reao
antibritnica motivada pela desastrada campanha contra o trfico

590 Albert Franois Ildefonse dAnthouard, La France et les rpubliques SudAmricaines (Paris: 1920), apud
Stanley E. Hilton, Latin America and Western Europe, 18801945: the Political Dimension, em Wolf
Grabendorff e Riordan Roett (Orgs.), Latin America, Western Europe and the U.S.: Reevaluating the
Atlantic Triangle (Nova York: Praeger, 1985), p. 20.

600
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

e, sobretudo, pelos tratados desiguais de 1810, confirmados


servilmente na independncia, renovados em 1827 e finalmente
rejeitados em 1844. Por outro lado, se o fluxo de imigrantes era
basicamente europeu mas, evidentemente, no de origem
britnica , as ideias polticas passaram a ser importadas dos
Estados Unidos, a comear pela prpria ideia de Repblica: os
vnculos da Monarquia com a GrBretanha eram to intensos
que a mudana de regime tambm representava uma espcie de
liberao em relao dominao britnica.

21.3 Comeo de uma nova era


Em 19 de novembro de 1889, o novo ministro republicano
das Relaes Exteriores, Quintino Bocaiva, expedia a seguinte
circular aos governos dos pases com os quais o Brasil mantinha
relaes diplomticas:
Senhor Ministro,

O exrcito, a armada e o povo decretaram a deposio da


dinastia imperial e a extino do sistema monrquico
representativo; foi institudo um Governo Provisrio
que logo entrou no exerccio de suas funes e que as
desempenhar enquanto a nao soberana no proceder
escolha do definitivo pelos seus rgos competentes;
este governo manifestou ao sr. D. Pedro de Alcntara a
esperana de que ele fizesse o sacrifcio de deixar com sua
famlia o territrio do Brasil e foi atendido; foi proclamada
provisoriamente como forma de governo da nao brasileira
a Repblica Federativa, constituindo as Provncias os
Estados Unidos do Brasil.

O Governo Provisrio, como declarou na sua proclamao


de 15 do corrente, reconhece e acata todos os compromissos

601
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

nacionais contrados durante o regime anterior, os tratados


subsistentes com as Potncias estrangeiras, a dvida
externa e interna, os contratos vigentes e mais obrigaes
legalmente estatudas.

No Governo Provisrio, de que chefe o sr. marechal Manoel


Deodoro da Fonseca, tenho a meu cargo o Ministrio das
Relaes Exteriores, e por isso que me cabe a honra de
dirigir
me a Vossa Excelncia, assegurando lhe que o
mesmo governo deseja manter as relaes de amizade que
tm existido entre os dois pases e pedindo o reconhecimento
da Repblica dos Estados Unidos do Brasil.

Num bom retrato do que, j ento, se podia classificar de carter


ecumnico das relaes internacionais do Brasil, eram os seguintes
os governos visados pela circular: Alemanha, Argentina, ustria
Hungria, Blgica, Bolvia, Chile, Imprio da China, Colmbia, Costa
Rica, Equador, estado independente do Congo, Estados Unidos da
Amrica, Dinamarca, Egito, El Salvador, Espanha, Frana, Gr
Bretanha, Grcia, Guatemala, Haiti, Honduras, Itlia, Imprio
do Japo, Mxico, Pases Baixos, Paraguai, Reino da Prsia, Peru,
Portugal, Imprio de Marrocos, Nicargua, Reino da Romnia,
Repblica Dominicana, Rssia, Repblica de San Marino, Santa
S, Reino da Srvia, Sucia e Noruega, Sua, Imprio da Turquia,
Repblica Oriental do Uruguai e Venezuela.
De grandes potncias a naes praticamente vassalas das
primeiras, o universo das relaes interestatais no final do sculo
XIX comparece nessa relao, testemunhando a grande abertura
internacional do Brasil e a precoce vocao de sua diplomacia
para o pragmatismo poltico. Em todo caso, esses eram os pases
envolvidos no relacionamento externo do Imprio dirigido por
Pedro II e aos quais a nova repblica americana se dirige para
solicitar reconhecimento diplomtico. De fato, segundo vrios

602
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

estudiosos, a Repblica encontrara o Brasil na plenitude de seu


prestgio internacional.
A lista da chancelaria conforma, assim, um panorama
altamente ilustrativo da densidade das relaes diplomticas do
respeitado Imprio brasileiro, herana que ter de ser retomada
e desenvolvida pelo novo regime. No so poucas as dificuldades
iniciais para o reconhecimento, sobretudo com potncias
monrquicas da velha Europa: de certo modo, a jovem Repblica
podia ser considerada como ilegtima, pois que resultante de um
golpe de estado militar contra uma dinastia que possua numerosos
vnculos familiares no velho continente. Em contraste, a obteno
do reconhecimento foi bastante mais fcil no hemisfrio americano,
j que o regime monrquico brasileiro que era a avis rara num
continente republicano591.
Em que medida a diplomacia econmica republicana inovou
em relao experincia do perodo monrquico? Uma primeira
mudana de nfase diplomtica ocorreu no mbito da prpria
Conferncia Americana, que se desenvolvia nesse mesmo momento
em Washington. As instrues delegao brasileira eram, como
vimos, bastante reticentes no que se refere a qualquer hiptese
de afastamento da Europa, em direo da grande comunidade
americana que os Estados Unidos pretendiam criar para o maior
benefcio de seus prprios capitalistas e negociantes e de seus
interesses econmicos e polticos nacionais. Nelas se advertia que
a Conferncia era
[...] exclusivamente americana e o seu plano parece conduzir
at certo ponto a uma limitao das relaes polticas e
comerciais dos Estados independentes da Amrica com
os da Europa, dando ao governo americano um comeo

591 Ver Sandra Maria Lubisco Brancato (Org.), Arquivo diplomtico do reconhecimento da repblica, 2 v.
(Braslia/PortoAlegre: Ministrio das Relaes Exteriores/PUC/RS, 1989 e 1993).

603
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de protetorado que poder crescer em prejuzo dos outros


Estados. principalmente para isso que se deve atender.
O Brasil no tem interesse em divorciarse da Europa; bem
ao contrrio, convm lhe conservar e desenvolver suas
relaes com ela, quando mais no seja para estabelecer um
ponto de equilbrio pela necessidade de manter a sua forma
atual de governo592.

Mudada radicalmente essa forma de governo, talvez para


surpresa dos diplomatas mandados conferncia, recomendaes
foram rapidamente feitas delegao em Washington, no sentido
de dar esprito republicano s instrues do ancien rgime. Elas
se materializaram logo em seguida, com a aceitao do princpio
do arbitramento obrigatrio, ponto sobre o qual a monarquia
tinha as mais srias reticncias, acatando apenas o recurso ao
arbitramento facultativo, uma vez que julgava que os Estados
Unidos pretendiam se apresentar como um rbitro perptuo em
questes do continente593. Outro ponto sobre o qual passou a haver
concordncia com as teses do anfitrio foi a abolio da conquista,
questo na qual o Brasil divergia dos Estados Unidos. Eduardo
Prado, um dos mais acerbos crticos da ditadura republicana, logo
retrucaria com seu famoso panfleto, A iluso americana (1893),
no qual, ao elencar todas as intervenes unilaterais dos Estados
Unidos bem como os conflitos interamericanos, comeava por
dizer que a fraternidade americana era uma mentira.
Mais importante, como smbolo paradigmtico do novo
quadro de preferncias diplomticas hemisfricas e mesmo
mundiais, foi em contraste com anos seguidos de recusa

592 AHI, 273/3/5, em Clodoaldo Bueno, A repblica e sua poltica exterior, 18891902 (So Paulo/Braslia:
Editora da Unesp/ Funag, 1995), p. 28.
593 Ibid., p. 113. Como indica Bueno, a diplomacia imperial embora aceitasse o arbitramento como
uma das instncias para dirimir uma pendncia internacional, recusavase firmar qualquer tratado
especfico a fim de no tolher suas prprias aes.

604
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

obstinada da diplomacia imperial de negociao de qualquer tipo


de tratado comercial contendo disposies tarifrias gerais com
parceiros economicamente mais poderosos a rpida finalizao,
j em 1891, de um acordo aduaneiro com os Estados Unidos,
resultado alcanado devido pertincia de Salvador de Mendona,
republicano histrico, signatrio do Manifesto de 1870, e ento
chefe da Legao em Washington (depois de ter sido cnsul em Nova
York e membro da delegao brasileira Conferncia Americana).
No mbito da diplomacia comercial, tal deciso representou uma
notvel inverso da tendncia a se negociar apenas redues tpicas
interessando produtos especficos, poltica dirigida sobretudo a
favorecer a penetrao do caf e do acar brasileiros nos mercados
estrangeiros.
Com efeito, uma das primeiras manifestaes econmicas das
novas orientaes da diplomacia brasileira foi o acordo comercial
com os Estados Unidos, assinado numa base de reciprocidade,
pelo qual ambos os pases garantiam rebaixas tarifrias em certos
produtos: o Brasil aceitava reduzir os direitos sobre as importaes
de maquinaria e farinhas norteamericanas em troca de tarifas
reduzidas para produtos brasileiros ingressando nos Estados
Unidos594. Ao efetivar se o acordo republicano, Salvador de
Mendona saudouo como
[...] o comeo de uma nova era, seja nas relaes inter-
nacionais, seja na economia interna de nossos Estados,
porque ele no apenas nos coloca mo direita da poderosa

594 Cf. Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado Assembleia Geral Legislativa na
terceira sesso da dcima quarta legislatura pelo ministro e secretrio de Estado Manoel Francisco
Correia [12 de maio de 1871] (Rio de Janeiro: Typographia Universal de Laemmert, 1871), p. 5152.
Desde 1870 os Estados Unidos j tinham proposto, por Nota oficial, a adoo de uma poltica liberal
no comrcio recproco, com a reduo negociada e concomitante dos direitos de importao e de
exportao, solicitando em primeiro lugar a diminuio dos direitos aplicados pelo Brasil sobre o caf
e o acar; em resposta, o Governo Imperial tinha apenas prometido estudar uma reduo gradual
desses direitos, o que de fato nem sequer chegou a ser cogitado.

605
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Unio norteamericana enquanto parceiro de sua poltica


de manuteno das instituies republicanas de paz e
prosperidade neste continente, mas tambm nos garante
o monoplio virtual desse grande mercado para os nossos
produtos595.

O acordo foi, contudo, tornado invivel em virtude de


concesses similares efetuadas pelos Estados Unidos em favor da
Espanha e de pases das Antilhas e de fato revogado pelas novas
disposies tarifrias promulgadas nesse pas em 1894596, mas,
diversos outros acordos comerciais com outros parceiros do Brasil
foram renovados na dcada seguinte, mesmo em detrimento de
interesses concretos dos industriais brasileiros.
A diplomacia econmica, de forma ainda mais explcita
do que sob o Imprio, foi colocada a servio dos interesses da
agroexportao, prioridade complementada pelo estmulo
imigrao e, na rea poltica, pela busca negociada de confirmao
das fronteiras terrestres e pela aceitao dos grandes princpios do
panamericanismo: O americanismo marcava, pois, a Repblica
nascente por antinomia ao europesmo com o qual se identificara
a Monarquia. Se as instituies monrquicas prendiam o Brasil
Europa, as republicanas integravamno ao sistema continental597.
No Congresso se passou a pedir a supresso de legaes
na Europa, consideradas de alto luxo, e sua substituio por

595 Apud E. Bradford Burns, The Unwritten Alliance: Rio Branco and the BrazilianAmerican Relations
(Nova York: Columbia University Press, 1966), p. 6061.
596 Cf. D. Verdier, Democracy and International Trade: Britain, France and the United States, 18601990
(Princeton: Princeton University Press, 1994), p. 106149. A adoo de uma poltica comercial
declaradamente protecionista por parte dos Estados Unidos foi decidida na ltima dcada do sculo,
pois que, ainda em 1887, o presidente Grover Cleveland prometia uma desescalada tarifria. Mas a
tarifa McKinley, que vigorou de 1890 a 1894, j era severamente protecionista, com algumas isenes
a produtos tropicais, sob promessa de reciprocidade. Essa nova poltica se insere num surto de
protecionismo tarifrio que ento grassava a partir da Europa.
597 Cf. Clodoaldo Bueno, A repblica e sua poltica exterior, 18891902, cit., p. 25.

606
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

consulados, pois se entendia que o novo regime deveria defender


basicamente seus interesses econmicos e comerciais, no velho
e no novo continente. A Repblica, efetivamente, que j tinha
modificado a designao do Ministrio dos Negcios Estrangeiros
para o de Relaes Exteriores, tomou a deciso de ampliar
consideravelmente a rede de reparties consulares, passando os
consuladosgerais de 1 classe a nove (seis na Europa e trs nas
Amricas), os de 2 classe a dez (seis e quatro respectivamente,
sendo um em Santa Cruz de la Sierra, outro em Iquitos) e 24
consulados, dos quais nove nas Amricas, alguns deles na costa
leste dos Estados Unidos598.
O grande arquiteto dessa mudana de nfases na poltica
externa brasileira seria o baro do Rio Branco que, a despeito
de sua educao europeia, de sua longa permanncia no velho
continente e da aceitao consciente dos fortes vnculos que uniam
o Brasil Europa, veio a reconhecer a necessidade de se fortalecer
os laos com a grande Repblica do Norte599. O prprio Joaquim
Nabuco, que confessava sua preferncia por Londres e uma
certa desconfiana inicial em relao ideia panamericanista,
veio a aceitar a noo de que nossa diplomacia deveria fazerse
principalmente em Washington. Uma tal poltica equivale ao maior
dos exrcitos e maior das marinhas. Quando o baro o designou
embaixador naquela capital, em 1905, Nabuco recordouse de ter
recomendado, desde 1902, uma poltica enfaticamente americana:
Nossa aproximao com os Estados Unidos uma poltica
que tem uma vantagem, a maior de todas as vantagens que
possa ter qualquer poltica a de no ter alternativas, a de
no haver nada que possa fazerse em seu lugar, nada que a

598 Ver diferentes anexos aos primeiros relatrios do Ministrio das Relaes Exteriores na fase inicial do
governo republicano.
599 Segundo alguns autores, o baro do Rio Branco, j chanceler, teria sido o responsvel pela no adoo
de uma tarifa brasileira realmente protecionista, em 1903.

607
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

possa substituir, porque a poltica de isolamento no uma


alternativa e no bastaria para os imensos problemas que
espera o futuro deste pas600.

A diplomacia brasileira preparavase, pois, na virada do sculo


XX, para uma mudana significativa nas alianas preferenciais do pas.

600 Cf. Carolina Nabuco, Vida de Joaquim Nabuco, citada segundo a verso em espanhol, La vida de
Joaquin Nabuco (Buenos Aires: Viau, 1943), p. 401 e 424.

608
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

Tabela 21.1
Principais mercados das exportaes brasileiras, 18401900 (%)

Pases 1840 1860 1880 1900


GrBretanha 28 38 23 13
Europa ocidental 46 21 31 38
Estados Unidos 23 29 44 43
Diversos 3 12 2 6
Fonte: Nathaniel H. Leff, Subdesenvolvimento e Desenvolvimento, vol. II, p. 95.

Tabela 21.2
Parte do Brasil na produo mundial de caf, 18201904 (%)

Perodo Participao
1820 1829 18,18
1830 1839 29,70
1840 1849 40,00
1850 1859 52,09
1860 1869 49,07
1870 1879 49,09
1880 1889 56,63
1890 1894 59,70
1895 1899 66,68
1900 1904 75,64
Fonte: J. F. Normano, Evoluo Econmica do Brasil, p. 54.

609
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Tabela 21.3
Brasil: extenso da rede ferroviria, 18581900

Ano Kms totais ndice


1858 109,4 100

1860 222,7 203

1862 359,5 328

1864 474,3 433

1871 868,8 794

1873 1.128,9 1.031

1875 1.800,9 1.646

1878 2.708,9 2.476

1881 3.945,9 3.607

1884 6.302,1 5.760

1887 8.399,7 7.678

1889 9.583,1 8.759

1891 10.590,1 9.680

1900 15.316,4 14.000


Fonte: IBGE, Sries Estatsticas Retrospectivas, vol. 3, 1987, p. 46.

610
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

Tabela 21.4
Investimentos de companhias estrangeiras, 19031913
(por distribuio setorial e por pases de origem; valores em )

Capital
N de % sobre % do
investido
Setores/Pases empresas o total setor s/
pelas
entradas do setor o total
empresas
1 Servios bsicos 79 116.874.281 61,7
1.1 Ferrovias 20 30.520.145 100 16,1
Inglaterra 13 25.881.970 84,83
Estados Unidos 2 2.872.940 9,41
Blgica 2 1.310.303 4,3
Frana 2 435.388 1,4
Alemanha 1 19.544 0,06
1.2 Companhias de gs 324.320 100 0,2
Inglaterra 324.320 100
1.3 Ilum./transp. urban. 16 41.836.677 100 22,1
Canad 3 21.032.020 50,3
Inglaterra 11 19.897.144 47.6
Estados Unidos 1 719.425 1,7
Blgica 1 188.088 0,4
1.4 Telefonia/telegrafia 5 1.399.997 100 0,74
Inglaterra 1 1.152.570 82,32
Estados Unidos 2 225.903 16,14
Alemanha 1 19.544 1,4
Frana 1 1.980 0,14
1.5 Portos 9 28.489.945 100 15,0
Inglaterra 2 15.446.086 54,3
Estados Unidos 3 9.586.791 33,6
Frana 4 3.457.068 12,1
1.6 Cias. de navegao 3 1.260.415 100 0,66
Estados Unidos 1 616.140 48,9
Inglaterra 1 545.000 43,2
Itlia 1 99.275 7,9
continua

611
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Capital
N de % sobre % do
investido
Setores/Pases empresas o total setor s/
pelas
entradas do setor o total
empresas
1.7 Obras pblicas 11 7.790.601 100 4,1
Inglaterra 8 7.529.688 96,6
Frana 2 158.393 2,1
Estados Unidos 1 102.520 1.3
1.8 Servios particulares 15 5.252.181 100 2,8
Inglaterra 7 4.485.860 85,4
Frana 5 446.293 8,5
Estados Unidos 3 287.216 5,5
Blgica 32.812 0,6
2 Bancos 9 18.482.654 100 9,7
Inglaterra 1 9.432.670 51,0
Argentina/Uruguai 1 4.353.000 23,6
Alemanha 2 2.446.000 13,2
Frana 3 1.192.784 6,4
Blgica 1 788.100 4,3
Portugal 1 270.000 1,5
3 Cias. crdito/investimento 10 4.318.416 100 2,3
Frana 5 3.248.216 75,2
Inglaterra 5 1.070.200 24,8
4 Minerao 40 8.381.578 100 4,4
Estados Unidos 11 3.864.618 46,2
Inglaterra 20 3.714.314 44,3
Argentina/Uruguai 6 624.619 7,4
Blgica 2 158.150 1,9
Frana 1 19.877 0,2
5 Seguros 5 1.741.216 100 0,9
Alemanha 4 1.265.800 72,7
Frana 1 475.416 27,3
continua

612
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

Capital
N de % sobre % do
investido
Setores/Pases empresas o total setor s/
pelas
entradas do setor o total
empresas
6 Cias. Import/Export 70 16.730.750 8,8
6.1 Diversificado 28 8.638.094 100 4,6
Frana 2 3.148.359 36,5
Inglaterra 14 2.897.514 33,6
Estados Unidos 5 2.075.102 24,1
Blgica 2 208.968 2,4
Sua 1 198.150 2,2
Dinamarca 1 73.245 0,8
Alemanha 2 19.344 0,2
Argentina/Uruguai 1 17.412 0,2
6.2 Filiais 12 560.020 100 0,3
Alemanha 2 242.780 43,4
Itlia 1 157.000 28,0
Inglaterra 5 115.100 20,5
Estados Unidos 4 45.140 8,1
6.3 Caf 4 1.383.000 100 0,7
Inglaterra 4 1.383.000 100
6.4 Borracha 26 6.149.636 100 3,2
Inglaterra 21 3.885.561 63,2
Estados Unidos 3 2.205.075 35,9
Frana 2 59.000 0,9
7 Prod. Agropecuria geral 27 6.573.272 100 3,5
Estados Unidos 10 5.092.882 77.5
Argentina/Uruguai 6 786.509 12,0
Inglaterra 5 380.000 5,8
Japo 1 102.259 1,5
Alemanha 2 92.855 1,4
Frana 2 79.197 1,2
Blgica 1 39.570 0,6
8 Indst. transformao 22 13.752.511 7,2
8.1 Acar 3 154.411 100 0,08
Frana 3 146.911 95,2
Inglaterra 7.500 4,8
continua

613
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Capital
N de % sobre % do
investido
Setores/Pases empresas o total setor s/
pelas
entradas do setor o total
empresas
8.2 Bens de capital 4 10.510.088 100 5,65
Estados Unidos 3 9.435.290 89,8
Alemanha 1 1.074.798 10,2
8.3 Alimentos 5 1.046.518 100 0,6
Inglaterra 1 550.281 52,6
Frana 2 212.037 20,3
Estados Unidos 1 205.380 19,6
Blgica 1 78.820 7,5
8.4 Vest./Cal./Txtil 3 209.306 100 0,1
Blgica 1 158.280 75,6
Inglaterra 1 50.000 23,9
Estados Unidos 1 1.026 0,5
8.5 Qum./Farmacutico 4 270.933 100 0,14
Estados Unidos 2 112.829 41,6
Frana 1 79.384 29,3
Blgica 1 78.720 29,1
8.6 Material eltrico 1 879.300 100 0,44
Alemanha 1 879.300 100
8.7 Miscelnea 2 493.035 100 0,2
Inglaterra 2 493.035 100
9 Diversificados 16 2.856.712 100 1,2
Inglaterra 11 1.264.828 44,3
Blgica 1 1.182.300 41,4
Estados Unidos 2 215.649 7,5
Argentina/Uruguai 1 174.120 6,1
Frana 1 19.815 0,7
continua

614
A diplomacia econmica em transio: mudana de hegemonia

concluso
Capital
N de % sobre % do
investido
Setores/Pases empresas o total setor s/
pelas
entradas do setor o total
empresas
10 Conjunto dos setores
por pas
Inglaterra 133 100.506.641 53
Estados Unidos 55 37.663.926 19,9
Canad 3 21.032.020 11,1
Frana 37 13.180.118 7,0
Alemanha 16 6.059.965 3,24
Argentina/Uruguai 15 5.955.660 3,1
Blgica 13 4.224.211 2,2
Portugal 1 270.000 0,14
Itlia 2 256.275 0,13
Sua 1 198.150 0,1
Japo 1 102.259 0,05
Dinamarca 1 73.245 0,04
Total Geral 278 189.522.477 100 100
Fonte: Ana Clia Castro, As empresas estrangeiras no Brasil, 18601913, p. 116122.

Tabela 21.5
Investimento estrangeiro por pas de origem dos capitais,
18601913

Pas de origem 18601902 19031913

GrBretanha 77,6 53,0

Frana 5,9 7,0

Estados Unidos 1,5 19,9

Canad 2,3 11,1

Total parcial 87,3 91,0

Fonte: A. C. Castro. As empresas estrangeiras no Brasil, p. 99.

615
PARTE VII
A diplomacia econmica do Brasil:
o quadro institucional
Captulo XXII
Estrutura poltica da diplomacia
econmica

Depois de haver examinado com cuidado as diferentes


organizaes das diversas Secretarias dEstado dos Negcios
Estrangeiros, europeias e dos Estados Unidos, depois de haver
refletido no que observei e vi praticar nessas Secretarias,
tomando em considerao o estado de nossas relaes polticas
e comerciais, os recursos do pas, sua populao e seu progresso
presumvel, tendo, finalmente, ao mesmo tempo em lembrana
o quanto dispendioso o viver no Rio de Janeiro, direi que me
parece se poderia, sem o menor inconveniente para o nosso
atual estado financeiro, e com inegvel vantagem e proveito
do servio pblico, dar desde j a seguinte organizao nossa
Secretaria dEstado dos Negcios Estrangeiros: 1. Direo dos
Negcios Polticos e do Contencioso; 2. Direo dos Consulados
e dos Negcios Comerciais; 3. Direo dos Arquivos,
Contabilidade e Chancelaria. [A. L. Pereira Sodr, Arquivo
Histrico do Itamaraty (1856)]

Les consuls ne sont que des marchands qui [...] ne laissent pas
de faire leur trafic [...] [Ils] mendient des couronnes [...] le titre

619
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de commissaires afin de faciliter par l leur petit commerce*.


[Abraham de Wicquefort, Lambassadeur et ses fonctions
(1715)]

O quadro poltico institucional da diplomacia econmica


brasileira passou por diversas mudanas do princpio ao fim do
perodo monrquico, todas no sentido de aperfeioar seu modo
de funcionamento interno, de agregar misses amplitude de sua
cobertura geogrfica e de atender a uma melhor adequao entre os
recursos humanos disponveis e a importncia polticoeconmica
dos postos designados como de representao diplomtica ou
consular. Muitas dessas mudanas, em especial no que se refere
rede consular, foram feitas especificamente para abrigar a evoluo
natural da geografia econmica dos interesses externos do Brasil,
uma vez que, do ponto de vista poltico, pouco mudou a hierarquia
das potncias dominantes entre o incio e o final do sculo XIX.
Em outros termos, uma vez definida a presena poltica do
Brasil nas grandes capitais da Europa e das Amricas, os acrscimos
de representaes que foram sendo feitos ao longo do sculo
corresponderam, geralmente, s prprias transformaes em
curso na economia mundial, as quais o Brasil tentou acompanhar,
seja como exportador de bens primrios crescentemente
consumidos por uma classe mdia em expanso no corao
do capitalismo os chamados produtos de sobremesa seja
como importador de braos para a lavoura. Da mesma forma, a
estrutura interna da Secretaria de Estado foi sendo adaptada s
necessidades de um servio diplomtico cada vez mais complexo
e multinacional, com destaque para as funes de promoo

* Os cnsules so apenas mercadores que no deixam de fazer o seu negcio [...] [Eles] suplicam s
coroas o ttulo de comissrios com vistas a facilitar dessa forma o seu pequeno comrcio (traduo
do autor).

620
Estrutura poltica da diplomacia econmica

comercial e de consularizao de documentos, uma vez que, no


que se refere s direes polticas ou geogrficas ou s sees de
arquivo e de contabilidade, sua organizao funcional permaneceu
essencialmente a mesma.
Considerando se, pois, a estrutura poltica da diplomacia
econmica, que tipo de organizao funcional abrigou, em diversas
pocas, o tratamento dos temas econmicos e comerciais na sede da
chancelaria brasileira? Qual era, por outro lado, o perfil geogrfico
da representao externa dos interesses econmicos do pas?
Como evoluiu a rede de postos consulares brasileiros no exterior,
que era a que melhor poderia corresponder s necessidades dos
agentes privados transacionando com suas contrapartes no Brasil?
Na outra direo, como estavam distribudos no imenso territrio
brasileiro os agentes consulares estrangeiros, que eram os que
concentravam o essencial do trabalho de defesa dos interesses de
seus prprios agentes econmicos no Brasil? Como evoluiu, no
decorrer do sculo XIX, a presena recproca desses representantes
do mundo dos negcios no universo diplomtico?

22.1 Organizao institucional da diplomacia econmica


Devese ressaltar, antes de mais nada, que a experincia
histrica da diplomacia brasileira apresenta caractersticas
diferentes daquelas registradas na maior parte dos pases latino
americanos, fundamentalmente em virtude da transferncia
da corte bragantina para o Rio de Janeiro e da consequente
transplantao das estruturas administrativas do estado
portugus no novo contexto geopoltico. Como seria de se
esperar, negociaes polticas foram empreendidas e tratados
foram assinados na nova sede efetiva da monarquia lusitana,
consolidando, assim, uma cultura diplomtica prpria no perodo
que precedeu imediatamente a autonomia.

621
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Na transio para a independncia estavam em fase de


constituio, ou mesmo j consolidadas, estruturas polticas
formal e substantivamente assemelhadas s de um estado
soberano, at mesmo no que se refere s relaes exteriores. Com
efeito, antes mesmo da emancipao, o Rio de Janeiro acolhia
encarregados de negcios de uma dezena de pases e o grande
prcer da independncia, Jos Bonifcio de Andrada e Silva,
enviava os seus s mais importantes capitais do Velho e do Novo
Mundo. No perodo de preparao para a independncia, os lderes
autonomistas e os conselheiros do prncipe regente preocupavam
se com o posto reservado ao Brasil no concerto das naes e com a
continuidade das relaes econmicas externas. Em 14 de junho de
1822, Jos Bonifcio diria ao cnsul interino dos Estados Unidos:
O Brasil uma Nao, e como tal ocupar seu posto
sem ter que esperar ou solicitar o reconhecimento das
demais potncias. A elas enviar agentes diplomticos ou
ministros. As que os recebam nessa base e nos tratem de
Nao a Nao continuaro sendo admitidas nos nossos
portos e favorecidas em seu comrcio. As que se neguem
sero excludas dele601.

Outro importante ato adotado nessa conjuntura por D. Pedro,


o Manifesto de 6 de agosto de 1822, sobre relaes polticas e
comerciais com os governos e naes amigas, pode ser considerado
como uma espcie de segunda abertura dos portos. O texto, da lavra
de Jos Bonifcio, sintomtico das preocupaes do momento:
Eu os convido a continuarem com o Reino do Brasil as
mesmas relaes de mtuo interesse e amizade. Estarei

601 Transcrio de W. R. Manning, Diplomatic Correspondence of the United States Concerning the
Independence of the Latin American Nations, tomo II, parte III (Nova York: Oxford University Press,
1925), p. 739, apud Jos Honrio Rodrigues, Aspiraes nacionais (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
1965), p. 78, e tambm em seu livro pstumo em coautoria com Ricardo A. S. Seitenfus, Uma Histria
diplomtica do Brasil 15311945 (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1995), p. 119.

622
Estrutura poltica da diplomacia econmica

pronto a receber os seus Ministros e Agentes Diplomticos,


e a enviarlhes os Meus, em quanto durar o cativeiro dEl
Rei Meu Augusto Pai [d. Joo VI, ento sob presso das
cortes para a adoo de uma Constituio liberal]. Os
portos do Brasil continuaro a estar abertos a todas as
Naes pacficas e amigas para o comrcio lcito que as leis
no probem: os Colonos Europeus que para aqui emigra
rem podero contar com a mais justa proteo neste Pas
rico e hospitaleiro. Os Sbios, os Artistas, os Capitalistas,
e os Empreendedores encontraro tambm amizade e
acolhimento [...]602.

Num certo sentido, esse manifesto, de fato um projeto de


governo, deveria ser considerado como o verdadeiro ato fundador
da diplomacia econmica do Brasil.
A despeito dessa vontade inicial de manter e expandir o
intercmbio comercial com as potncias amigas, os primeiros
negcios foram, entretanto, dificultados pela inexistncia de
agentes consulares que, nos portos de origem, pudessem visar
os despachos alfandegrios das mercadorias embarcadas para o
Brasil. Pouco depois da independncia, por exemplo, um juiz da
Alfndega do Rio de Janeiro tentou embargar o descarregamento
de uma galera norteamericana por esta no trazer seus papis
legalizados por um cnsul portugus, o que motivou a seguinte
Portaria do ministro dos Negcios do Reino e dos Estrangeiros,
Jos Bonifcio:

602 Ver Coleo das leis do Imprio do Brasil de 1822, parte II (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1887), p.
132142. O manifesto de agosto de autoria de Jos Bonifcio de Andrade e Silva, que tinha assumido
como ministro e secretrio do Reino e dos Negcios Estrangeiros em janeiro de 1822. A Repartio
dos Negcios Estrangeiros tinha sido anexada do Reino do Brasil (depois chamada de Negcios do
Imprio em outubro de 1822), por decreto de abril de 1821, mas decreto de 2 de maio de 1822 tinha
dividido em duas a Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e a da Guerra, separao que foi
efetivada na prtica apenas dois anos depois.

623
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Manda S. M. Imperial pela Secretaria de Estado dos


Negcios Estrangeiros significar explcita e positivamente
ao mesmo Juiz da Alfndega, visto tornarse necessria
uma ordem formal e terminante a este respeito, que a
falta de legalizaes ou despachos quaisquer dos Cnsules
Portugueses no deve de forma alguma servir de embarao
nos Portos do Imprio do Brasil admisso dos Navios que
a eles vierem comerciar; pois bem bvio, que estando a
Nao Brasileira soberana e independente, seria a maior
indignidade estarem as Alfndegas do Imprio, e a franqueza
do seu Comrcio e Navegao, debaixo da dependncia de
Cnsules de um Pas tal como Portugal, de quem o Brasil
est solenemente separado, devendo por conseguinte estes
dois Estados consideraremse mutuamente na mesma linha
das Naes estrangeiras [...]603.

Nessa fase inicial, o estado brasileiro no dispunha de condi


es para pagar no estrangeiro agentes diplomticos e consulares
para lhe facilitar o comrcio e as demais relaes polticas, razo
pela qual, em abril de 1823, decidese, por iniciativa conjunta da
Secretaria dos Negcios Estrangeiros, da Fazenda e do presidente
do Tesouro Pblico, estabelecer em Londres, ou na Corte que mais
convier, um crdito preciso para os sobreditos pagamentos604.
Tendo sido contrado, para tais finalidades, o primeiro emprstimo
do Imprio, em agosto de 1824 o ministro da Fazenda ordena que
os ordenados dos empregados do Corpo Diplomtico do Imprio
fossem geralmente pagos em Londres pelos correspondentes do
Banco do Brasil naquela praa605, originandose a uma tradio

603 Portaria n 154, de 8 de dezembro de 1822, apud Flvio Mendes de Oliveira Castro, Histria da
organizao do Ministrio das Relaes Exteriores (Braslia: Editora da UnB, 1983), p. 2829.
604 Portaria n 63, de 24 de abril de 1823; ibid., p. 29
605 Portaria n 177, de 26 de agosto de 1824, do Ministrio da Fazenda; ibid. p. 2930.

624
Estrutura poltica da diplomacia econmica

de pagamentos em libras esterlinas que duraria um sculo inteiro,


at aquela praa ser substituda por Nova York aps 1930.
Do ponto de vista organizacional, a associao da pasta dos
Negcios Estrangeiros da Guerra, mantida quando da instalao
da corte no Rio de Janeiro606, foi alterada durante a fase regencial
de d. Pedro I, quando ela passou ento a ficar unida repartio dos
Negcios do Reino607. A proclamao da independncia do Brasil
no provocou, de imediato, mudana na organizao ministerial
nem na denominao das pastas, at que, com a demisso do
ltimo gabinete do BrasilReino, constituiuse, em 28 de outubro
de 1822, o primeiro gabinete do Brasil imperial. A pasta do
Reino e Estrangeiros passou, ento, a denominarse do Imprio e
Estrangeiros: apenas em 13 de novembro de 1823, j no perodo
independente, portanto, um decreto imperial criou a Repartio
dos Negcios Estrangeiros, mas a separao efetiva da do Imprio,
no sem alguns problemas logsticos, deuse apenas um ano e meio
mais tarde. Com efeito, uma das decises do novo governo, em
1824, chamava a ateno para o fato de que a separao dos papis
e livros da Secretaria dos Estrangeiros dos da Guerra, ordenada
pelo decreto de 1822, ainda no tinha sido efetuada608.

606 Com efeito, a origem dessa estrutura data de 1736 at ento, o prprio rei era o condutor da poltica
externa , quando criada uma Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e da Guerra, com o
encargo especfico de executar todas as negociaes com qualquer outra corte, as nomeaes dos
ministros que houverem de servirme nas ditas Cortes; as instrues, avisos, ordens e respostas dos
ministros; os despachos sobre a subsistncia; os tratados de paz, de guerra, casamentos, alianas,
comrcio, e quaisquer outros que se celebrarem; as cartas para os reis, prncipes e quaisquer outras
pessoas fora dos meus domnios; e as conferncias com os ministros estrangeiros; cf. Jos M. Fragoso,
Histria diplomtica de Portugal (Rio de Janeiro: Real Gabinete Portugus de Leitura, 1977), p. 115.
607 Decreto de 2 de maio de 1822 dividia em duas a Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e da
Guerra, ficando a Repartio dos Negcios Estrangeiros debaixo da direo do ministro e Secretrio
dos Negcios do Reino, isto , o prprio Jos Bonifcio; cf. Coleo das leis do Imprio do Brasil de 1822,
parte II, cit., p. 1415.
608 Cf. deciso n 139, de 12 de junho de 1824, em Coleo das decises do governo do Imprio do Brasil
de 1824 (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1886), p. 9798.

625
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Nessa poca, o tratamento dos assuntos de carter econmico


no se distingue, fundamentalmente, da ateno atribuda aos
demais temas polticos afetos Secretaria de Estado, podendo
mesmo observar se uma ambiguidade inicial no apenas na
organizao interna, mas tambm em relao pasta de origem.
Uma certa confuso se estabelece, por exemplo, a propsito do
acolhimento dos primeiros imigrantes estrangeiros, tendo o
imperador resolvido, em outubro de 1825, atribuir Secretaria
dos Negcios do Imprio todo o expediente relativo aos colonos
alemes depois de sua chegada ao porto do Rio de Janeiro,
ficando unicamente pertencente dos Negcios Estrangeiros
a correspondncia externa e a direo de tais negcios, at o
momento de chegarem os mesmos colonos a esta Corte609.
Nessa primeira fase da vida independente no havia
propriamente uma organizao funcional, estabelecida em
decreto, da Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros: como
o expediente no exigia maior complexidade, os secretrios de
Estado trabalhavam rodeados de pequeno nmero de oficiais610.
Inexistia, assim, qualquer regulamento quanto s competncias
prprias da Secretaria dos Negcios Estrangeiros, mas projeto
de lei de 1826 relativo s atribuies dos ministros inclua no
mandato do secretrio dos Negcios Estrangeiros e a nfase
merece destaque a correspondncia com agentes diplomticos e
comerciais das naes estrangeiras e a superintendncia geral das
relaes de comrcio nacional nos portos estrangeiros.
Respondendo diretamente ao ministro dos Negcios Estran
geiros, o oficial maior da Repartio dos Negcios Estrangeiros

609 Portaria n 230, de 7 de outubro de 1825, da Secretaria dos Negcios Estrangeiros; apud Flvio
Mendes de Oliveira Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, p. 32.
610 Cf. Marcos Romro, Histria da organizao administrativa da Secretaria de Estado dos Negcios
Estrangeiros e das Relaes Exteriores, 18081951 (s/l. [Rio de Janeiro]: Ministrio das Relaes
Exteriores, Servio de Publicaes, 1951), p. 11.

626
Estrutura poltica da diplomacia econmica

organizava o correio com as unidades administrativas no exterior,


j repartidas em legaes, por um lado, e consulados, por outro.
Dentro dessa dinmica, os assuntos econmicos foram aos poucos
desentranhandose dos polticos e os especificamente consulares
conseguiram, aos poucos, tornarse independentes dos negcios
econmicos.611 Circular de dezembro de 1827 determinou que
todos os cnsules organizassem um mapa de importao dos
produtos brasileiros e de exportao de mercadorias para o Brasil,
atravs dos portos onde estavam sediadas suas reparties, mapas
esses que deveriam ser remetidos Secretaria de Estado nos
primeiros trs meses do ano seguinte612. Data desse perodo, como
visto em captulo anterior, a assinatura dos tratados de comrcio
da primeira fase da vida independente do Brasil.
A Repartio dos Negcios Estrangeiros foi sendo ento
estruturada segundo uma repartio organizacional na qual a
distribuio geogrfica dos pases e o tratamento substantivo dos
assuntos polticos estavam, poderseia afirmar, razoavelmente
confundidos, da mesma forma como as questes de organizao
administrativa, de contabilidade e de pessoal encontravam se
funcionalmente misturados. Com efeito, portaria de organizao da
Secretaria de Estado, datada de 15 de setembro de 1828, mandava
distribuir a correspondncia entre seis oficiais, encarregados
respectivamente dos pases e reas seguintes:
1) Inglaterra;
2) Frana, Estados Unidos e demais pases americanos;
3) passaportes, ustria, Roma (isto , os estados papais),
Npoles e qualquer outro estado da Alemanha ou da
Itlia;

611 Cf. Flvio M. de Oliveira Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., p. 37.
612 Ibid., p. 38.

627
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

4) cartas patentes, Pases Baixos, Cidades Hanseticas,


Rssia, Prssia e estados escandinavos;
5) Portugal, Espanha, Angola, Moambique e qualquer outro
estado da frica e da sia;
6) decretos, certides e cartas aos prncipes613.
No havia, portanto, nenhuma seo especificamente
encarregada dos assuntos econmicos e comerciais e sua cobertura
se fazia na prpria direo poltica. O primeiro Relatrio da
Repartio dos Negcios Estrangeiros, em 1831, enfatizou a
necessidade da regulamentao dos servios consular e diplomtico.
Apesar de se ter constitudo, em 1833, uma comisso encarregada
de apresentar tal regulamento, apenas em fevereiro de 1842 pde
um decreto imperial estabelecer a estrutura da Secretaria de Estado,
segundo uma organizao que no inovava muito em relao quela
instituda quase quinze anos antes. Foram estabelecidas quatro
sees, nenhuma delas especificamente econmica, mas cabendo
quelas tipicamente geogrficas o acompanhamento indistinto
das legaes e dos consulados, o que inclua, portanto, as questes
comerciais. As trs primeiras sees, uniformemente polticas,
estavam encarregadas de cuidar das relaes diplomticas com
as grandes reas de presena geogrfica brasileira, ocupandose a
quarta de temas administrativos:
1) Inglaterra;
2) Frana;
3) demais pases europeus e estados do continente americano;
4) negcios de contabilidade e correspondncia com o Tesouro.

613 Cf. Lygia de Oliveira Azevedo e Jos Saldanha da Gama e Silva, Evoluo do Ministrio das Relaes
Exteriores (s/l. [Rio de Janeiro]: Fundao Getlio Vargas, Diviso de Pesquisas do Instituto Brasileiro
de Administrao, 1954), p. 4; ver igualmente, Flvio M. de Oliveira Castro, Histria da organizao do
Ministrio das Relaes Exteriores, cit., p. 41.

628
Estrutura poltica da diplomacia econmica

Completava essa estrutura, de certo modo rudimentar, um


arquivo, igualmente responsvel pela guarda de livros e folhetos,
e que deveria conservar e ter em ordem autgrafos de todos os
tratados feitos com o Imprio [...] os diplomas mais importantes e
a legislao do Imprio [...]614.
No tardou a constatao da inconvenincia desse tipo de
estrutura: projeto administrativo, apenso ao Relatrio de 1838615,
j propunha que se observem, quanto for possvel, as necessrias
diferenas entre a gesto dos Negcios Diplomticos e Consulares,
e entre a Correspondncia interna e a Contabilidade, fazendose
as subdivises que as necessidades de servio reclamarem, sem,
no entanto, propor alguma unidade para os temas comerciais e
consulares, como ento era comum amalgamar.
Com efeito, tradicionalmente, as chancelarias apoiavam
se numa classe especial de representantes no diplomticos, os
cnsules, que se ocupavam exclusivamente do comrcio e da prote
o de seus nacionais nos portos das demais naes. Wicquefort,
historiador holands do sculo XVII, dizia que os cnsules ne
sont que des marchands [...] qui ne laissent pas de faire leur trafic. [...]
Ils nont point daffaires dtat manier616. Progressivamente, no
decorrer do sculo XIX, os estados comearam a designar enviados
especiais para servir como cnsules, passando a atribuir lhes
alguns dos privilgios reservados aos diplomatas, sem, no entanto,
identificar ambas as carreiras.
Do ponto de vista organizacional, j entrado o Segundo
Imprio e elaborada uma primeira estrutura orgnica da Secretria

614 Cf. Lygia de Oliveira Azevedo e Jos Saldanha da Gama e Silva, Evoluo do Ministrio das Relaes
Exteriores, cit., p. 67; Flvio M. de Oliveira Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes
Exteriores, cit., p. 6768.
615 Cf. Marcos Romro, cit., p. 1516
616 Cf. Ed. Engelhardt, Consuls et diplomates, em Revue dhistoire diplomatique (Paris: Quatrime Anne,
1890), p. 2930.

629
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de Estado, o ministro refletia sobre a utilidade de se dividir o


tratamento dos assuntos polticos dos comerciais e reclamava da
falta de funcionrios:
As relaes internacionais e comerciais com algumas
potncias apresentam todos os dias sbitas e delicadas
questes que pela sua natureza exigem conhecimentos
especiais; e por outro lado, a multiplicidade dessas questes,
os trabalhos que se preparam reclamam maior nmero de
empregados. [...] Em vez da diviso das sees por legaes
e consulados melhor fora fazla separando a parte poltica
da comercial, e estas das partes contenciosas e das questes
de limites, negcios em si mui distintos, que exigem diversas
especialidades617.

O visconde de Uruguai (Paulino Jos Soares de Souza)


no deixou de notar, em sua gesto (1849
1853), uma certa
disfuncionalidade dessa estrutura:
Esse Regulamento [de 1842] dividiu a secretaria em quatro
sees e, em lugar de encarregar a cada uma certos assuntos
especiais, encarregoulhes todos os diversos que correm
por certas legaes e consulados. Por esse mtodo tm de
ser tratados em todas as sees os mesmos assuntos, dos
quais, ao menos alguns, por sua especialidade, requerem
habilidades variadas e, por sua natureza, convm que
estejam reunidos e passem pelo mesmo cadinho [...]618.

617 Relatrio de 1847, p. 3. Com efeito, o Regulamento de 1842 dividira a Secretaria de Estado em quatro
sees, nenhuma delas comercial ou consular, mas segundo critrios exclusivamente polticos
e geogrficos: a primeira tratava apenas dos negcios com Londres e Paris, a segunda do resto da
Europa, a terceira das Amricas e a quarta da correspondncia, da contabilidade e da administrao
em geral.
618 Cf. Relatrio de 1850, em Flvio M. Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores,
cit., p. 83. Pouco tempo depois, o futuro baro de Penedo, o ainda advogado e parlamentar Carvalho
Moreira responde a consulta de outubro de 1851 do ministro dos Estrangeiros, visconde de Uruguai,
sobre o novo projeto de regulamento do quadro propondo a fuso das carreiras diplomtica e

630
Estrutura poltica da diplomacia econmica

A despeito dessas crticas, no houve modificao na


organizao da Secretaria de Estado, mas to somente medidas
legais e administrativas que organizaram e regulamentaram,
em 1851 e 1852, o corpo diplomtico brasileiro, sua lotao
nas misses diplomticas no exterior, bem como as tabelas de
vencimentos e de gratificaes. A entrada no corpo diplomtico
se daria na categoria de adido de primeira classe, e as instrues
relativas aos exames de admisso dos candidatos estipulavam
o conhecimento, entre outras matrias, de princpios gerais de
economia poltica e do sistema comercial dos principais estados,
e da produo, indstria, importao e exportao do Brasil619.
A densidade dos negcios internacionais e regionais do Brasil
avulta de maneira significativa a partir dos anos 1850, exigindo uma
reforma dos mtodos de trabalho. Nova reorganizao funcional
empreendida a partir de 1854, processo concludo apenas cinco anos
depois, na gesto do visconde do Rio Branco620. As propostas foram
apresentadas em vrias ocasies pelo oficial maior, o conselheiro
Joaquim Maria Nascentes de Azambuja. Em 1854, no documento
Bases para uma nova organizao da Secretaria de Estado dos
Negcios Estrangeiros, ele comea por demonstrar a interrelao
que existe entre o desenvolvimento econmico, poltico e social do
pas e a sua poltica exterior para afirmar a incompatibilidade entre a
nova situao das relaes internacionais do Brasil e o Regulamento

consular, por ser partidrio de dividir igualmente pela poltica e pelo comrcio internacionais as
atividades diplomticas; cf. Renato de Mendona, Um diplomata na corte de Inglaterra: o baro de
Penedo e sua poca, n 219 da Coleo Brasiliana (So Paulo: Nacional, 1942), cit., p. 95; Carvalho
Moreira ingressaria logo em seguida na carreira diplomtica, como ministro Plenipotencirio nos
Estados Unidos.
619 Anexo ao Regulamento n 940, de 20 de maro de 1852, em Flvio M. Castro, Histria da organizao
do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., p. 89.
620 No intervalo, projeto do oficial maior Joaquim Maria Nascentes de Azambuja, de 1854, j preconizava
a diviso do trabalho da Secretaria de Estado em quatro direes, uma delas dedicada aos assuntos
comerciais; cf. Flvio M. Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., p. 94.

631
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de 1842621. Ele propunha uma nova estrutura na qual figurava com


destaque uma Direo dos Consulados e Negcios Comerciais, logo
abaixo da Diviso Poltica.
Apesar de autorizado pelo parlamento, o ministro Limpo de
Abreu, visconde de Abaet, no pde conduzir a reforma, pois
que ela importaria a necessidade de elevar desde j a despesa
[da] Secretaria, concedendo a seus empregados vencimentos que
correspondam ao trabalho que sobre eles pesa [...] Receei nas
circunstncias atuais criar este aumento de despesa622. J na
gesto de Jos Maria da Silva Paranhos, o oficial maior Azambuja
reincide, em 1856, com uma Representao sobre a reforma
da secretaria de Estado dos negcios estrangeiros, apensa ao
Relatrio desse ano, na qual ele, mencionando a estrutura de 1842,
constatava: Foi s depois, pelo desenvolvimento das relaes
internacionais, que se reconheceu que aquela organizao era
defeituosa e devia acompanhar o desenvolvimento de nossa
situao poltica e comercial623. Depois de reclamar da parcimnia
dos vencimentos, ele j no opina, entretanto, pela criao de uma
direo poltica e outra de limites, mas sim por um gabinete no
ministrio a que sejam privativamente afetos estes assuntos [...]
sob as vistas imediatas do ministro e a direo do oficial maior
[...]624. A direo comercial e consular continuaria ocupando lugar
de destaque na estrutura por ele proposta para a Secretaria de
Estado.

621 Cf. Marcos Romro, Histria da organizao administrativa da Secretaria de Estado dos Negcios
Estrangeiros e das Relaes Exteriores, 18081951, cit., p. 3435.
622 Cf. Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado Assembleia Geral Legislativa na
quarta sesso da nona legislatura pelo respectivo ministro e secretrio de Estado Jos Maria da Silva
Paranhos (Rio de Janeiro: Typographia Universal de Laemmert, 1856), p. vi.
623 Representao sobre a reforma da secretaria dEstado dos negcios estrangeiros, anexo n 7 ao
Relatrio de 1856, cit., p. 29.
624 Ibid., p. 31.

632
Estrutura poltica da diplomacia econmica

Nesse mesmo ano, outra proposta de reorganizao foi feita


por Antonio Luiz Pereira Sodr, apresentando um esquema mais
tcnico do que a de Azambuja, pois que harmonizava a distribuio
dos assuntos com a diviso geogrfica, e tambm mais econmica,
porque reduzindo a trs o nmero de sees, dispensando, portanto,
o aumento de pessoal. Em 1858, finalmente, o mesmo Azambuja
apresentava novo projeto de reforma, no qual ele destacava a
importncia do fator econmico para a poltica externa:
O comrcio o primeiro elemento de nossas relaes
internacionais e convm dar lhe toda a importncia.
Nossa posio at aqui neste ramo tem sido quase passiva,
precisamos tambm exercer alguma atividade olhando para
os interesses do Imprio, no nos limitando a responder a
reclamaes estrangeiras, s vezes impertinentes sobre
o nosso sistema fiscal, decises das Alfndegas e do
Tribunal de Tesouro. Esta seo [de Comrcio e de Negcios
Consulares] ser alm disso um bom auxiliar para o
Ministrio da Fazenda, onde se confeccionam os respectivos
mapas estatsticos625.

Seus argumentos no deixaram de suscitar reao contrria


naqueles que mantinham uma viso tradicional da poltica externa.
Assim, levado o projeto encampado pelo ministro a debate no
Conselho de Estado, o visconde de Jequitinhonha
[...] procurou, de maneira radical, excluir a Seo de
Comrcio e Negcios Consulares sob o fundamento de que
a Repartio dos Negcios Estrangeiros toda poltica e
suas relaes so com os Estados estrangeiros. sempre
debaixo deste ponto de vista que se ocupa de comrcio,

625 Manuscrito do Arquivo Histrico do Itamaraty, apud Marcos Romro, Histria da organizao
administrativa da Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e das Relaes Exteriores, 1808
1951, cit., p. 49.

633
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de reclamaes de limites etc.; criar, portanto, sees de


comrcio e de contencioso desvirtuar o carter prprio e
essencial da Repartio, dizer o que no .

Ele propunha, de seu lado, to somente quatro sees: Poltica


Europeia, Poltica Americana, Contabilidade e Arquivo626.
Finalmente, em fevereiro de 1859, o ministro Paranhos
referendou o decreto de reorganizao de seu ministrio. Assim,
o novo Regulamento definiu uma estrutura para a Secretaria
de Estado dos Negcios Estrangeiros na qual a antiga figura do
oficial maior deu lugar do diretorgeral, encarregado de dirigir
uma Seo Central, cujas funes principais eram as de instrues
aos agentes diplomticos, as propostas enviadas ao Legislativo,
o cerimonial e os privilgios diplomticos e a correspondncia
com todos os demais poderes. Quatro sees, dotadas de pessoal
prprio e estvel (com vencimentos um pouco melhorados),
encarregavamse do trabalho substantivo, dessa vez por assuntos
e no mais por legaes e consulados, seguindo tendncias das
principais chancelarias estrangeiras. Chefiadas cada uma por
um diretor de seo, eram elas respectivamente: 1) Negcios
polticos e contencioso (cujas atribuies cobriam em certa
medida as da Seo Central); 2) Negcios comerciais e consulares;
3) Chancelaria e arquivo; 4) Contabilidade.
Completava essa estrutura o gabinete do ministro e, pela
primeira vez, um consultor jurdico627. A segunda seo, voltada
para os negcios comerciais e consulares, tinha, dentre suas
responsabilidades principais:

626 Ibid., p. 51.


627 Cf. Lygia de Oliveira Azevedo e Jos Saldanha da Gama e Silva, Evoluo do Ministrio das Relaes
Exteriores, cit., p. 1221; Flvio Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, cit.,
p. 105112. O cargo de consultor jurdico seria depois temporariamente extinto, durante a Guerra do
Paraguai, por medida de economia.

634
Estrutura poltica da diplomacia econmica

a) a correspondncia com os agentes diplomticos e


consulares sobre assuntos comerciais e martimos;
b) a negociao de tratados, convenes e ajustes nessas
reas, inclusive sobre os correios;
c) a proteo da navegao e comrcio brasileiro em pases
estrangeiros e o exame das reclamaes do comrcio
estrangeiro no Imprio;
d) as atribuies, isenes e privilgios dos agentes
consulares brasileiros no exterior e dos estrangeiros no
Imprio;
e) a expedio de cartas patentes, exequatur e beneplcitos
consulares;
f) a arrecadao de heranas de nacionais em pases
estrangeiros e de estrangeiros no Imprio;
g) toda a correspondncia relativa a colonizao e
imigrao628.
Caberia notar uma certa precocidade brasileira nessa
repartio funcional que contemplou uma seo especificamente
comercial, em face do conservadorismo demonstrado por outras
chancelarias, a comear pela do pas mais comercialista de todos,
a GrBretanha. A despeito de Canning ter afirmado, em princpios
do sculo, que British Diplomacy is British trade, o Departamento
Comercial do Foreign Office foi estabelecido to somente em 1866
e reorganizado novamente em 1872 e que apenas em 1880 foi
designado um commercial attach para a embaixada em Paris. Mas,
a crer em Harold Nicolson, a comunidade empresarial britnica
lamentava que os funcionrios diplomticos, consulares ou

628 Cf. Flvio M. Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., respectivamente
p. 1617 e 108; igualmente Cf. Marcos Romro, Histria da organizao administrativa da Secretaria de
Estado dos Negcios Estrangeiros e das Relaes Exteriores, 18081951, cit., p. 5657.

635
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

comerciais no fossem to ativos em defesa de seus negcios quanto


os seus contrapartes dos servios alemo e norteamericano629.
Nova regulamentao, de 1868, no alterou substancialmente
a estrutura e atribuies da Secretaria de Estado no que concerne
ao tratamento dos assuntos econmicos e comerciais, embora
tenha reduzido o quadro de pessoal e controlado os vencimentos,
em funo das enormes despesas ento provocadas pela guerra
contra o Paraguai. Foram assim extintos os cargos de consultor,
o de tradutor e quatro cargos de oficiais, abolidas algumas
gratificaes e congelados os salrios nos nveis vigentes. A se
gunda seo manteve intatas suas competncias comerciais e
consulares, segundo uma estrutura funcional global que foi grosso
modo conservada at a Repblica.
Os servios de informao comercial no deixaram, contudo,
de crescer, tendo os sucessivos ministros de Estado procurado
sistematizar a coleta e a apresentao de notas e boletins sobre o
comrcio internacional e sua ulterior disseminao no pas. Decreto
do visconde de Rio Branco, novamente ministro dos Negcios
Estrangeiros, em 1868, mandava publicar anualmente, no Dirio
Oficial, uma coleo de documentos oficiais sob o ttulo Informaes
dos agentes diplomticos e consulares do imprio, contendo relatrios,
mapas e informaes das legaes e consulados relativamente
legislao de outros pases para o comrcio e indstria, bem como
sobre quaisquer melhoramentos morais ou materiais cuja notcia
interessasse ao Brasil630.

629 Cf. Harold Nicolson, Diplomacy (3. ed. Nova York: Oxford University Press, 1968), p. 90.
630 Cf. Flvio M. Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., p. 127. De fato,
para metodizar e dar maior publicidade aos fatos estatsticos comerciais, determinou o decreto de
30 de setembro de 1868 que esses esclarecimentos, depois de publicados no Dirio Oficial, sejam
reunidos em coleo especial; cf. Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado
Assembleia Geral Legislativa na primeira sesso da dcima quarta Legislatura pelo ministro e
secretrio de Estado interino baro de Cotegipe [14 de maio de 1869] (Rio de Janeiro: Typographia
Universal de E. & H. Laemmert, 1869): Informaes que os agentes diplomticos e consulares do
Imprio devem prestar sobre comrcio e navegao, p. 19.

636
Estrutura poltica da diplomacia econmica

O Regulamento Consular de 1872 promoveu a consolidao


dessas tendncias, fazendo da segunda seo da Secretaria de
Estado o centro nervoso da circulao de informaes relevantes
para o comrcio exterior brasileiro. De fato, como informa o
historiador e diplomata Flvio Castro, a seo pertinente desse
regulamento captulo I do ttulo II: Do Favor ao Comrcio
foi o que recebeu maior ampliao, em relao ao antigo
Regulamento Consular de 1847. Tendo como objetivo organizar
metodicamente o trabalho dos representantes consulares nessa
matria, ele ordenava, assim, o recolhimento de informaes
trimestrais sobre o comrcio internacional, os artigos novos e
as produes da mesma espcie que as do Brasil, os cmbios,
fretes, seguros e comisses, as mquinas de nova inveno e
melhoramentos do processo industrial, admitidos nos outros
pases, que convenha se apliquem no Imprio; eram tambm
requisitadas anlises das tarifas e suas necessrias alteraes,
comparandose os direitos antigos com os modernos e mostrando
se a influncia que possam exercer sobre os produtos brasileiros;
recomendavase apreciar os tratados de comrcio e navegao e
as convenes postais sob o mesmo ponto de vista da legislao
fiscal, isto , considerandose a utilidade ou inconveniente que
da possam advir ao Imprio631.

22.2 A geografia poltica da diplomacia econmica brasileira


Ao longo do sculo XIX, o Brasil foi densificando e
intensificando suas relaes polticas e comerciais com os demais
pases, no apenas por meio da expanso da rede de representaes
diplomticas e consulares no exterior, mas reforando tambm o

631 Cf. Flvio M. Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., p. 134135; todo
o captulo I do ttulo II o primeiro ttulo era dedicado s questes funcionais tinha como objetivo
organizar o trabalho dos representantes consulares em Favor do comrcio e o captulo II tratava Do
favor navegao; ver estrutura do Regulamento p. 129.

637
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

envolvimento em negociaes multilaterais de carter econmico


e a participao em eventos diplomticos dos mais diversos tipos.
A nfase inicial atribuda pela diplomacia do Primeiro Reinado
s potncias europeias foi complementada, desde seu final, por
uma ateno igualmente importante atribuda pela diplomacia das
regncias e do Segundo Reinado aos vnculos polticos e econmicos
com os pases americanos, abrindo caminho disseminao da
ideia panamericanista, desenvolvida com mais nfase nos anos
iniciais da Repblica.
A importncia dos negcios estrangeiros na vida poltica
da jovem nao independente, diferena das demais naes
americanas, deveuse obviamente ao fato de sua capital ter sido
sede do reino durante os trs lustros da permanncia da corte no
Brasil, acolhendo diplomatas e agentes consulares dos principais
estados europeus e no apenas na sede da prpria corte. Estiveram
representados no Rio de Janeiro, durante o perodo joanino,
com as interrupes ou ausncias esperadas, os seguintes pases:
Argentina (agentes confidenciais em 1811 e 1814), ustria
Hungria (1817), Dinamarca (1816), Estados Unidos (desde
1810), Espanha (1809), Frana (a partir de 1815), GrBretanha
(desde 1808, evidentemente), Holanda (1815), Prsia (em misso
de cumprimento em 1810), Prssia (1817), Rssia (1812), Santa
S (1808) e Sardenha (1820)632. Diversos pases designaram
igualmente agentes consulares e no apenas na capital. Assim,
por exemplo, a Bahia, entre outros portos, abrigou, desde 1817,
consulados da Baviera e de Hamburgo633. D. Joo, por sua vez,
manteve representantes seus em todos esses pases e ainda na
Sucia e Noruega, em Hanover, na Sua e na Toscana, alm do

632 Cf. Roberto Macedo, Brasil sede da monarquia, parte I, Brasil reino, v. 7 da Coleo Histria
Administrativa do Brasil (2 ed. Braslia: UnB/Funcep, 1983), p. 3638.
633 Cf. Albene Miriam F. Menezes, Tratado de Comrcio e Navegao de 1827: importncia e significado,
cit., p. 29.

638
Estrutura poltica da diplomacia econmica

prprio Uruguai, onde estava o tenentecoronel Lecor, atuando


como plenipotencirio.
Com o retorno de D. Joo VI a Portugal, o corpo diplomtico
o acompanhou, permanecendo no Rio de Janeiro algumas
representaes consulares to somente. A conduo dos Negcios
Estrangeiros, que ainda no existia de forma autnoma, ficou
presumivelmente reduzida ao despacho de assuntos rotineiros
e administrativos emisso de passaportes e salvocondutos,
recebimentos dos cnsules locais at que a forte personalidade
de Jos Bonifcio retiroua de sua modorra poltica, a comear pelo
seu prprio desmembramento da pasta da Guerra. Ele tambm
fixou o nmero de seus empregados, num total de exatamente seis,
entre oficiais e porteiros.
O perodo imediatamente anterior conquista da autonomia
no se caracterizou pela ausncia total de relaes diplomticas.
Com efeito:
Mesmo aps a volta da Corte para Portugal, a ustria
manteve um Agente e a Frana um Encarregado de Negcios
no Rio de Janeiro, sem admitir reciprocidade; outrossim, a
GrBretanha, a Prssia, a Rssia e a Sucia mantiveram
Cnsules Gerais, enquanto que os Estados Unidos da
Amrica, os Pases Baixos, a Dinamarca, a Sardenha e
as Cidades Livres e Hanseticas de Bremen, Hamburgo e
Lbeck mantiveram ViceCnsules, todos os quais tinham
ento certas funes diplomticas. A Espanha manteve
tambm um Consulado mas, desde dezembro de 1821,
estava o mesmo sem titular, entregue a um encarregado
de expediente. Com este pequeno corpo de representantes

639
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

a Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros passou a


manter ativas relaes634.

Este era o quadro inicial das relaes diplomticas do


Brasil, a partir do qual o imprio esperava ampliar sua insero
internacional. Foram imediatamente designados encarregados
de negcios para a Inglaterra, a Frana e os Estados Unidos.
Mas, exceo deste ltimo pas, o processo de reconhecimento
da independncia da nao foi um pouco mais demorado do que
o esperava o jovem estado, tendo sido ainda complicado por
alguns irritantes contenciosos herdados da poltica antiburbnica
seguida pela diplomacia portuguesa ou pelas prprias tribulaes
da diplomacia imperial na fronteira meridional, o que pode ter
atrasado o envio ao Rio de Janeiro de chefes de legao. Consolidado
o novo quadro de relaes diplomticas, o Brasil passou a receber
e a mandar em representao ministros e cnsules dos e nos mais
diversos pases relevantes do sistema internacional da primeira
metade do sculo XIX.
Uma indicao das tendncias e inclinaes das relaes
econmicas e comerciais mantidas pelo Brasil com a comunidade
internacional fornecida pelo nmero de cnsules mantidos pelas
demais potncias no Rio de Janeiro e pelo governo imperial no
estrangeiro. Esses agentes eram absolutamente indispensveis ao
desenvolvimento do comrcio, uma vez que estavam encarregados
de visar os papis de navegao e as faturas de mercadorias
embarcadas. Os dados disponveis a esse respeito so bastante
reveladores da boa cobertura internacional dos corpos diplomtico
e consular brasileiros residentes no exterior ao longo do sculo,

634 Cf. Rubem Amaral Jr., De Franklin House casa de Joaquim Nabuco, 18241971: apontamentos sobre
a misso diplomtica do Brasil em Washington (Washington: datilografado, 1972), p. 3, com base
em Manoel de Oliveira Lima, Histria diplomtica do Brasil: o reconhecimento do Imprio (Rio de
Janeiro/Paris: Garnier, 1902), p. 9, e Mrio de Barros e Vasconcellos, Motivos de Histria diplomtica do
Brasil (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1930), p. 134 e 237.

640
Estrutura poltica da diplomacia econmica

a despeito de uma fraca presena inicial e de uma concentrao


basicamente europeia, o que plenamente compreensvel para os
padres da poca.
Da mesma forma, o jovem Imprio recebia, em virtude de
suas ligaes europeias, um nmero razovel de representantes
estrangeiros, de diversas categorias, provavelmente maior do que
aquele presente no resto da Amrica do Sul. Estavam presentes na
corte do Rio de Janeiro e em diversos portos do Brasil no apenas
diplomatas das grandes potncias da poca, mas igualmente
agentes consulares de vrios outros estados europeus. Assim, por
exemplo, por volta de 1830, alm dos Ministros Plenipotencirios
da ustria e da Prssia, bem como de alguns cnsules, havia
junto corte de d. Pedro I cerca de 17 representaes comerciais
de estados alemes, cujo interesse pelos produtos do Brasil cada
vez mais se aguava635. Alguns anos antes, ao pedir ao imperador
um tratado de comrcio atravs do qual as cidades hanseticas
de Lbeck, Bremen e Hamburgo obtivessem pela aplicao
da clusula de nao maisfavorecida as mesmas vantagens
tarifrias concedidas antes GrBretanha, o cnsul de Hamburgo
em Salvador argumentava com o fato de que no tendo colnias
prprias, cujas produes possam ali gozar de preferncias, o que
era o caso da Frana e da GrBretanha, as Cidades Hanseticas
e mormente o porto de Hamburgo ofereciam mais vantagens ao
Brasil do que qualquer outra nao da Europa636.
A evoluo do quadro das relaes internacionais mantidas
pelo Brasil com potncias estrangeiras a partir das regncias
quando tem incio o registro, nos Relatrios, dos nomes dos
integrantes dos corpos diplomticos brasileiro e estrangeiro

635 Cf. L. A. Moniz Bandeira, O milagre alemo e o desenvolvimento do Brasil: as relaes da Alemanha
com o Brasil e a Amrica Latina, 19491994, p. 26.
636 Ibid., p. 27.

641
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

oficialmente reconhecidos indica um aumento progressivo


do nmero desses representantes e uma diversificao cada vez
maior dos postos de lotao. Em 1832, por exemplo, o corpo
diplomtico residente no Rio de Janeiro inclua os encarregados
de negcios da ustria, da Dinamarca (contando igualmente
com um cnsul), dos Estados Unidos (dispondo tambm de um
cnsul), da Frana (cnsul), da Inglaterra (cnsul), de Portugal
(ento sob regime de regncia), de Roma (isto , o Vaticano) e da
Prssia, aos quais se agregavam os cnsules gerais da ustria, de
Roma, da Rssia, das Cidades Hanseticas, do Uruguai, do Reino
das Duas Siclias, da Prssia e das Provncias Unidas (Argentina).
Vrios outros consulados e viceconsulados, em diferentes cidades
e portos do Brasil, completavam a lista da presena estrangeira no
territrio brasileiro: Inglaterra, Pases Baixos, Baviera, Hanover,
Wurtemberg, Sua e Colmbia637.
Por sua vez, os diplomatas e agentes consulares brasileiros
cobriam nessa poca um nmero igualmente importante de capitais
e de cidades: Washington, Buenos Aires, La Paz, Montevidu,
Londres, Paris, Viena, Roma (isto , o Vaticano), So Petersburgo,
Copenhague (servindo tanto Sucia como Dinamarca), Berlim

637 Cf. Relatrio apresentado Assembleia Geral Legislativa pelo ministro e secretrio de Estado dos
Negcios Estrangeiros na Sesso Ordinria de 1833 (Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1833),
Anexos. Cabe um esclarecimento em relao situao dos estados Alemes, poca, e das
razes que podem ter motivado o relacionamento diplomtico e comercial do Brasil com diversos
pequenos principados: a Alemanha no constitua propriamente uma unidade poltica, mas um
conglomerado de estados independentes e alguns projetos de federao. Em 1828 constituram
se quase que simultaneamente duas unies aduaneiras, uma entre a Baviera e o Wurtemberg, e
outra entre a Prssia e o HesseDarmstadt, com uma tarifa alfandegria comum a cada uma delas.
Entre as duas unies estabeleceuse desde logo uma aproximao, mas a fuso definitiva, num nico
Zollverein, s foi decidida em 1833. A entrada em vigor do novo regime se deu em 1 de janeiro
de 1834, j com a adeso do Saxe e alguns outros estados. Assim, em 1834, estava praticamente
realizado o Zollverein da Alemanha moderna, com os principais estados e a juno, em 1835 e 1836,
de Baden, Nassau e Frankfurt. Ficaram, porm, de fora, as cidades livres da Hansa, Hanover, Brunswick
e Oldemburgo, estados com os quais o Imprio manteria constantes e profcuas relaes de
comrcio, como revelado alis nos diferentes tratados de comrcio j referidos anteriormente; sobre
a evoluo alfandegria dos estados alemes ver Charles Gide e Charles Rist, Histria das doutrinas
econmicas desde os fisiocratas at aos nossos dias (Rio de Janeiro: Alba, 1941), p. 307.

642
Estrutura poltica da diplomacia econmica

(para a Prssia e as Cidades Hanseticas), Npoles (isto , o Reino


das Duas Siclias), Haia, Lisboa, Gibraltar, Gnova, Messina e
Liorne, ademais de Serra Leoa, onde funcionava um dos tribunais
da Comisso Mista criada pela Conveno de 1826638. O Quadro
22.1 traz a relao no nominal dos representantes do corpo
diplomtico e consular brasileiro no exterior, bem como os
integrantes das diversas Comisses no Rio de Janeiro e na Serra
Leoa e seus respectivos vencimentos, em 1832.
Uma observao relevante do ponto de vista da diplomacia
econmica deve ser feita no que se refere importncia das relaes
consulares que, no contexto de separao estrita entre os dois corpos
encarregados do servio exterior, tpica do sculo XIX e das primeiras
dcadas deste, estavam voltadas para o incremento do intercmbio
comercial e para a facilitao das ligaes martimas (como, alis,
ainda hoje). Com efeito, segundo o regulamento do servio consular
expedido pelo governo regencial em 1834: O primeiro e principal
dever dos Cnsules de zelar e promover o comrcio e a navegao
nacional, devendo eles ter a maior vigilncia em que se observem
os privilgios, isenes e direitos, acordados pelos tratados de
comrcio, convenes e ajustes [...], ademais de promover com o
seu conselho, crdito e influncia o estabelecimento e progresso das
Casas de Comrcio nacionais e a introduo dos gneros e efeitos do
Brasil em todos os portos do seu consulado639.
Segundo o artigo 29 desse regulamento, os cnsules brasileiros
[...] Instruirseo perfeitamente do sistema das leis econmicas
e fiscais do Pas onde residirem, com especialidade de sua polcia
[um evidente anglicismo] comercial e martima, e das pautas e

638 Cf. Relatrio de 1832, p. 2832.


639 Cf. Sistema consular do Brasil: Decreto de 14 de abril de 1834, por Aureliano de Souza e Oliveira
Coutinho, do Conselho de Sua Majestade, Ministro e Secretrio de Estados dos Negcios da Justia,
Encarregado interinamente da Repartio dos Negcios Estrangeiros (s/l.: s/e., [1834]), Captulo II:
Deveres dos Cnsules, artigos 25, 26 e 28.

643
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

tarifas das alfndegas, e os projetos que esta aplicao, a reflexo


e a experincia lhes sugerirem a bem do comrcio e navegao
nacional. Adicionalmente, eles deveriam avisar, segundo ainda
as instrues do artigo 33, da sada e depredaes dos corsrios
que infestarem os mares adjacentes, e dos preparativos de piratas
nos Portos do seu consulado [...], possibilidade que justificava
talvez os tratados de trgua e resgate que as potncias ocidentais
ajustavam com os paxs de Argel ou de Tunis, onde se concentravam
muitas atividades de pirataria, bastante praticada nessa poca.
Assim, to ou mais importante que a nomeao de
encarregados de negcios ou, se justificado pela relevncia do
pas, de enviados extraordinrios e ministros plenipotencirios,
era a designao de um nmero adequado de agentes consulares
nos portos de atracao e de comrcio. A propsito dos ttulos e
funes, no havia, at 1851, qualquer determinao legal para
o estabelecimento de misses diplomticas, para a definio das
categorias de seus chefes ou a fixao do nmero e classe de seus
auxiliares. O arbtrio, no Primeiro Reinado, foi mais ou menos
a regra, tendo, por exemplo, D. Pedro I designado, em 1823, seu
camarista como enviado extraordinrio junto ao imperador da
ustria. A deciso quanto ao envio alternativo de encarregados de
negcios, de ministros residentes ou de enviados extraordinrios e
ministros plenipotencirios parecia corresponder mais ao prestgio
pessoal ou posio anterior do designado para o posto, do que a
propsitos definidos de poltica exterior640. A lei de reorganizao
do corpo diplomtico de 1851 imps que se fixasse, por decreto,
o nmero e a categoria das misses, bem como o nmero de
funcionrios designados para os pases estrangeiros.
Ao consolidarse o Segundo Reinado, em meados do sculo,
as relaes diplomticas e comerciais entretidas pelo Brasil tinham

640 Cf. Rubem Amaral Jr., De Franklin House casa de Joaquim Nabuco, cit., p. 67.

644
Estrutura poltica da diplomacia econmica

crescido significativamente, no apenas em termos de quantidade


de misses mantidas no exterior legaes e consulados e do
nmero de enviados em determinados postos, mas tambm no que
se refere qualidade (isto , a composio) da representao. Em
1847, por exemplo, o governo imperial mantinha representantes
diplomticos em 24 estados, acrescentandose os seguintes lista
de 1832 j referida acima: Blgica; Espanha; Sucia, Noruega e
Dinamarca; Hanover e groducados de MecklenburgoSchwerim,
MecklenburgoStrelitz e Oldemburgo; Toscana, Turim e Parma;
Nova Granada e Equador; Paraguai; Peru e Venezuela. O corpo
de cnsules e vicecnsules brasileiros (vrios deles honorrios,
verdade) tambm expandiu de maneira impressionante, agregando
se aos postos anteriormente existentes novos representantes em
diferentes cidades e portos dos seguintes pases: ustria (em Fiume,
atual Rijeka, na costa da Dalmcia, hoje Crocia, e em Veneza, ento
sob a dominao dos Habsburgos); Blgica (cinco postos); Bremen;
Chile; Confederao Argentina (apenas um em Buenos Aires);
Dinamarca (cinco no total); Duas Siclias (quatro: Npoles, Trapani,
Messina e Palermo); Estados Unidos (treze, todos na costa Leste);
Frana (catorze, no total); GrBretanha e Irlanda (32 agentes,
muitos deles ingleses, na qualidade de cnsules honorrios); Grcia;
Hamburgo (quatro funcionrios); Hanover; Espanha (dezessete
cnsules, sendo um em Havana, outro em Manilla); Lbeck; Pases
Baixos; Peru; Portugal e seus domnios (21, sendo um em Bombaim,
outro em Lagos); Prssia (dois); Roma e Estados Pontifcios; Rssia
(dois); Reino da Sardenha (cinco, dos quais um em Nizza, atual Nice);
Sucia e Noruega (cinco); Toscana e Uruguai (quatro cnsules)641.
No total, em 1847, o Brasil mantinha 24 cnsulesgerais,
dois cnsules e 131 vicecnsules. Nesse mesmo ano de 1847,
expandindo sua presena na frica, o governo imperial criava um

641 Cf. Relatrio de 1847, cit., Anexos.

645
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

viceconsulado honorrio em Freetown e, em 1850, foi enviado


um cnsulgeral encarregado de negcios interino para a Libria,
que havia sido proclamada repblica soberana trs anos antes.
Mais adiante, a presena brasileira nessa regio chegou a incluir
consulados, efetivos ou honorrios, no Cabo, na ilha de Santa
Helena e em Luanda.
A relao do corpo diplomtico residente no Rio de Janeiro,
por sua vez, tinha agregado ainda os seguintes representantes em
relao queles j presentes no incio da regncia: Blgica, Duas
Siclias, Espanha, Rssia, Sardenha, Sucia e Noruega (ambas
compondo um reino unificado) e o Paraguai. Os cnsules estran
geiros em diversas provncias e portos do Brasil respondiam, por
sua vez, pelos governos seguintes: ustria, Baden, Baviera, Blgica,
Bolvia, Bremen, Chile, Confederao Argentina, Dinamarca, Duas
Siclias, Estados Unidos, Frana, Gr Bretanha, Grcia, Gro
Ducado de Hesse, Hamburgo, Hanover, Espanha, Holanda, Lbeck,
MecklemburgoSchwerim, Nova Granada, Oldemburgo, Portugal,
Prssia, Roma, Rssia, Saxnia, Sardenha, Sucia e Noruega, Sua,
Toscana, Uruguai e Wurtemberg. O Quadro 22.2 oferece uma viso
consolidada das relaes diplomticas e consulares mantidas pelo
Brasil em 1845, revelando a composio de cada um dos postos por
categoria de funcionrios, isto , o corpo diplomtico e consular
estrangeiro residente no Brasil e o corpo brasileiro no exterior,
sem, contudo, elaborar, por economia de espao, uma indicao
precisa dos postos consulares.
Depois de Portugal, as relaes consulares com a GrBretanha
eram obviamente as mais intensas, sendo ainda mais importantes
do ponto de vista comercial: em 1853, o nmero de cnsules
ingleses era de 15, em diversos portos do pas, superando os da
Frana (com 14, no total), Hamburgo (12), Espanha e ustria
(11 cada) e os Estados Unidos (8), ao passo que Portugal mantinha
35 cnsules em vrios pontos do territrio nacional. O Brasil, por

646
Estrutura poltica da diplomacia econmica

sua vez, mantinha 36 cnsules na GrBretanha e seus domnios,


24 em Portugal e colnias, 18 na Espanha e possesses, 14 na
Frana e 11 nos Estados Unidos642. O nmero de agentes consulares
brasileiros na GrBretanha cresce de maneira significativa no resto
do sculo e em princpios do sculo XX, refletindo o crescimento
extraordinrio das exportaes de produtos britnicos para o Brasil.

22.3 Postos avanados do comrcio:


as representaes consulares
Ademais do reforo da prpria diplomacia, a rede consular
vinha sendo gradativamente ampliada desde meados do sculo,
notadamente na Europa, no s para a sustentao tradicional do
comrcio martimo, e, de forma inovadora, para o recrutamento
de candidatos emigrao ao Brasil, mas tambm em relao aos
problemas da captao, no exterior, de todo tipo de informao,
nos vrios campos do progresso tcnico e do engenho humano,
que pudesse coadjuvar o desenvolvimento do pas. Em 1861,
o corpo consular brasileiro compreendia 204 agentes no total,
sendo 20 cnsulesgerais, quatro cnsules privativos, 11 cnsules
honorrios e 169 vicecnsules. Entretanto, como no deixava
de registrar o Relatrio desse ano: O pessoal do corpo consular
estrangeiro existente no Imprio muito mais numeroso do que
aquele que o governo imperial mantm nos outros pases643.
Nessa poca, a maior representao consular mantida pelo
Brasil no exterior situavase na GrBretanha e seus domnios: em
1870, havia 51 cnsules brasileiros nos territrios britnicos, para
apenas 31 designados para Portugal e suas colnias, observandose,

642 Cf. Relatrio de 1853, cit., Anexo n 4.


643 Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado Assembleia Geral Legislativa na
primeira sesso da dcima primeira legislatura pelo respectivo ministro e secretrio de Estado,
conselheiro Antonio Coelho de S e Albuquerque [15 de maio de 1861] (Rio de Janeiro: Typographia
Universal de Laemmert, 1861), p. 9; o servio diplomtico do governo imperial era composto, nessa
poca, de 22 legaes, auxiliados os chefes por 29 empregados subalternos; p. 3.

647
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

no primeiro caso, um aumento, em 1880, para 72 representantes


consulares brasileiros em jurisdies britnicas, contra apenas 44
em territrios de Portugal. A Espanha, a Frana e a Itlia, seguidos
mais de longe pelos Estados Unidos, concentravam tambm
grande nmero de cnsules brasileiros no exterior. Essa evoluo
favorvel GrBretanha foi sendo confirmada pela importncia
assumida tradicionalmente pela velha Albion no quadro das
relaes econmicas internacionais do Brasil, a despeito mesmo do
notvel crescimento comercial registrado pelos Estados Unidos no
final do sculo644. As especializaes consulares devem tambm
ser objeto de registro, pois que, se na GrBretanha os agentes
brasileiros se ocupavam sobretudo do comrcio de importao pelo
Brasil de produtos estrangeiros, nos postos da Europa meridional
eles estavam voltados essencialmente para a tarefa de exportao
de trabalhadores para suprir as necessidades da lavoura nacional.
Inversamente, a situao privilegiada e numericamente
superior mantida no Brasil pelos representantes diplomticos
e consulares da GrBretanha, na primeira metade do sculo,
foi sendo gradualmente erodida pelo aumento constante da
presena de outros pases, atrados pelo crescimento das vias de
comunicao e o incremento do comrcio exterior, ademais das
necessrias tarefas de assistncia aos imigrantes. Como relata
Manchester, em torno de 1870, a posio relativa no que concerne
os cnsules estrangeiros modificouse consideravelmente, uma
vez que a Espanha (com 26 cnsules), os Estados Unidos (18),
Frana, (17) e Portugal (91) aumentaram bastante o nmero de
seus representantes, enquanto o corpo consular da GrBretanha
(16 no total) permanecia estacionrio.

644 Cf. Alan K. Manchester, British Preminence in Brazil, its Rise and Decline: a Study in European
Expansion (Nova York: Octagon Books, 1972), p. 321.

648
Estrutura poltica da diplomacia econmica

Em 1880, a Alemanha (com 21) demonstrava seu interesse


no Imprio mantendo mais cnsules do que a Inglaterra;
apenas Portugal (com 98) e a Espanha a sobrepassavam,
enquanto a GrBretanha (com 20) vinha em quarto lugar.
Em 1888, pouco antes da queda do Imprio, Portugal (com
107), Espanha e Estados Unidos (25 cada), Alemanha
(23) e Itlia (22) superavam a GrBretanha (com 21)
em nmero de representantes designados para o Brasil,
uma posio que a Inglaterra manteve mais ou menos
constantemente at o incio da Primeira Guerra Mundial,
quando ela aumentou o nmero de cnsules enviados ao
Brasil645.

Essa evoluo divergente se explica, como se disse, pela


necessidade de os cnsules brasileiros visarem, nos portos
britnicos, os papis de comrcio das mercadorias inglesas
embarcadas para o Brasil, ao passo que os demais pases europeus,
exceo da Frana, incrementavam a presena de seus cnsules no
Brasil em funo do aumento do nmero de imigrantes em diversas
regies do pas. Mais para o final do sculo, os Estados Unidos e a
Alemanha tambm comearam a ameaar o predomnio britnico
no comrcio exterior do Brasil, passando a fornecer produtos mais
baratos e mais adaptados aos desejos dos consumidores646.
No que se refere s relaes diplomticas do Brasil, o perodo
posterior Guerra do Paraguai assiste a uma densificao da
presena de diplomatas e cnsules brasileiros nos pases mais
importantes das Amricas e a uma redistribuio do pessoal

645 Ibid., p. 320321


646 Segundo Manchester, em 1850, as mercadorias britnicas representavam cerca de 50% das importaes
do Imprio, proporo que caiu para apenas 25% em 1912; as vendas de bens alemes foram, de
longe, as de crescimento mais rpido nesse perodo, tendo sido praticamente eliminadas em 1914;
nesse contexto, um outro rival comeou a apresentar uma competio mais sria para os produtos
ingleses: os Estados Unidos; nos terrenos dos transportes e dos servios financeiros, a liderana britnica
permaneceria porm intocada at a terceira dcada do sculo XX; ibid., p. 332 e 336.

649
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

diplomtico em alguns postos da Europa, tornada necessria pelos


processos de reunificao da Alemanha e da Itlia, por exemplo. No
sentido inverso, a reciprocidade era quase perfeita, faltando apenas
no Brasil, em 1875, representantes diplomticos dos Pases Baixos
e da Confederao Sua. O Quadro 22.3 resume para esse ano a
composio das legaes diplomticas de cada uma das partes, por
categoria de funcionrios.
Esse quadro no deveria se alterar significativamente em
direo do final do Imprio. Em 1888, o corpo diplomtico brasileiro
no exterior estava representado por enviados extraordinrios
e ministros plenipotencirios (EEMPs) numa dzia de estados
(Alemanha, Argentina, ustriaHungria, Blgica, Estados Unidos,
Frana, GrBretanha, Itlia, Portugal, Rssia, Santa S e Uruguai)
e por ministros residentes (MRs) ou encarregados de negcios
(ENs) em mais seis outros (Bolvia, Chile, Espanha, Paraguai,
Peru e Venezuela). Por outro lado, a presena de representantes
diplomticos estrangeiros no Rio de Janeiro poderia ser
considerada como relativamente similar em status: Alemanha,
Argentina, ustriaHungria, Chile, Estados Unidos, Frana, Gr
Bretanha, Portugal, Rssia, Santa S e Uruguai mantinham
EEMPs, ao passo que Bolvia, Blgica, Espanha e Itlia se faziam
representar por MRs ou ENs. Essa lista relativamente reduzida de
representaes diretas no esgota, evidentemente, o quadro das
relaes diplomticas do Brasil, que compreendia ainda muitos
outros estados (China, Imprio Otomano, por exemplo) com
os quais os vnculos eram feitos cumulativamente em algumas
grandes capitais.
Se a representao diplomtica pode ser considerada
como modesta, o corpo consular, nos dois sentidos, era, em
contrapartida, bastante numeroso. Ora, a efetivao dos fluxos
de intercmbio comercial e o aproveitamento de oportunidades
econmicas tinham, nessa poca, uma relao direta com a

650
Estrutura poltica da diplomacia econmica

presena fsica de representantes consulares, no s em virtude


das funes intrnsecas desempenhadas por esses agentes na
facilitao dos trmites vinculados ao comrcio, mas igualmente
em razo do treinamento e do mandato prprio de que eles eram
investidos. Outra razo adicional a justificar a correlao entre
atividade comercial e rede consular de ordem indireta, mas no
menos importante, uma vez que se situa na orientao prioritria
dos agentes diplomticos pelos temas de interesse essencialmente
poltico, quando no o desdm que muitos deles entretinham pelos
assuntos de natureza comercial, considerados como de menor
importncia, ou mesmo inadequados, na funo de informao ou
de representao diplomtica.
Seja como for, os representantes brasileiros nessa categoria
estavam presentes em dezenas de portos em cidades de 24 pases,
seja como enviados diretos, seja como agentes locais (cnsules
honorrios). O Quadro 22.4 faz o levantamento completo de todos
os postos consulares brasileiros a maior parte deles na categoria de
viceconsulados existentes no servio exterior no final do Imprio:
essa compilao exaustiva indicativa no apenas da diversidade
poltica e da presena econmica do Brasil nos mais diversos
quadrantes do globo, mas conforma igualmente um retrato razovel
da geografia econmica mundial no final do sculo XIX.
No que se refere, por outro lado, ao corpo consular
estrangeiro residente no Brasil, este, como indicado no Quadro
22.5, representava 27 estados com os quais o Brasil mantinha
relaes diplomticas, acrescentandose os seguintes listagem
do Quadro 22.4: Costa Rica, Repblica Dominicana, Grcia
e Guatemala. Os muitos agentes consulares desses estados
estavam presentes em portos hoje relativamente ignotos do
ponto de vista da atual geografia econmica brasileira, mas que
no passado apresentavam razovel importncia econmica, como
exportadores de determinadas matriasprimas ou como centros

651
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de trnsito de navios de carga ou de acolhimento de viajantes e


imigrantes. A repblica recebeu, portanto, como herana, uma
rede bastante ampla de agentes comerciais, que num primeiro
momento ela se esforar por ampliar ainda mais, sobretudo
no continente americano, antes de ser obrigada, mais adiante,
a reduzir um pouco o nmero das representaes em virtude de
restries oramentrias.
Como resultado das transformaes em curso na economia
mundial e na prpria insero internacional do Brasil, a estrutura
da representao consular, externa e interna, foi sendo
gradativamente alterada nas ltimas dcadas do regime imperial,
num e noutro sentido, acompanhando a lenta transferncia de
centros econmicos. Observouse algumas constantes, porm: no
final do sculo, o nmero de cnsules brasileiros na GrBretanha
e suas muitas dependncias continuavam a ser relativamente
grande, contra uma presena apenas razovel de agentes de todo
tipo na Frana, na Espanha, nos Estados Unidos, na Itlia, em
Portugal ou mesmo na pujante Alemanha. Esta, segundo informa
Moniz Bandeira, tinha estimulado no sculo XIX um comrcio com
o Brasil mais importante do que aquele que ela prpria manteve
com os Estados Unidos, talvez em parte pela composio das
respectivas pautas, talvez por protecionismo exacerbado de uma
parte e de outra. Em todo caso, o interesse da Alemanha pelo
Brasil, no final do sculo, cresceu a ponto de revogar as medidas de
carter administrativo que tinha adotado para coibir o aliciamento
e o envio de emigrantes alemes ao Brasil647.

647 Cf. L. A. Moniz Bandeira, O milagre alemo e o desenvolvimento do Brasil, cit., p. 30.

652
Estrutura poltica da diplomacia econmica

Quadro 22.1
Vencimentos de diplomatas e cnsules brasileiros no
exterior, 1832

Posto Representante Vencimentos


Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotenc. 10:000$000
Secretrio 2:000$000
Inglaterra
Adido 1:600$000
Cnsul Geral 600$000
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotenc. 8:000$000
Secretrio 1:800$000
Frana
Adidos de Segunda Classe (3, sem remunerao)
Cnsul Geral 1:000$000
Encarregado de Negcios 4:000$000
Estados
Adido 1:600$000
Unidos
Cnsul Geral 800$000
Encarregado de Negcios interino e Cnsul
Buenos Aires 2:000$000
Geral
Encarregado de Negcios interino e Cnsul
Bolvia 2:400$000
Geral
Encarregado de Negcios interino e Cnsul
Montevidu 2:000$000
Geral
Encarregado de Negcios interino e Cnsul
ustria 2:000$000
Geral
Roma Encarregado de Negcios interino
2:400$000
(Vaticano) Adidos de Segunda Classe (2, sem remunerao)
Rssia Encarregado de Negcios interino 3:200$000
Sucia e Encarregado de Negcios interino e Cnsul
3:200$000
Dinamarca Geral
Prssia e
Encarregado de Negcios interino e Cnsul
Cidades 2:000$000
Geral
Hanseticas
Npoles Cnsul Geral 600$000

Pases Baixos Cnsul Geral 1:000$000


continua

653
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

concluso

Posto Representante Vencimentos


Lisboa Cnsul Geral 600$000

Gibraltar Cnsul Geral 1:000$000

Gnova Cnsul Geral (no consta remunerao)

Messina Cnsul Geral (no consta remunerao)

Liorne Cnsul Geral (no consta remunerao)

Rio de Comisso Mista AngloBrasileira sobre trfico


3:550$000
Janeiro (1 Comissrio, 1 rbitro e 6 funcionrios)

Comisso Mista AngloBrasileira sobre trfico


Serra Leoa 4:000$000
(1 Comissrio e 1 rbitro)

Rio de Comisso Mista LusoBrasileira sobre reparaes


640$000
Janeiro (2 Comissrios, sem vencim., e 2 funcionrios)

Rio de Comisso de liquidao das presas inglesas


2:880$000
Janeiro (2 Comissrios e 1 funcionrio)
Comisso de liquidao das presas francesas,
Rio de
dinamarquesas e suecas
Janeiro
(1 Comissrio; no consta remunerao)
Total dos vencimentos pagos pela Secretaria de Estado 64:870$000
Fonte: Relatrio de 1832, Anexos 2 e 3, p. 2832.

654
Quadro 22.2
Relaes diplomticas e consulares do Brasil, 1845

Estado Representantes estrangeiros no Brasil Corpo brasileiro residente no pas


Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Ministro Residente
ustria Secretrio Secretrio de Legao
Cnsul Geral Cnsul Geral (residente em Triste ou Fiume)
Cnsul Geral
Baviera e Lbeck
Agente Consular
Encarregado de Negcios
Blgica Cnsul Geral (residente em Amsterd ou em Bruxelas)
Vice Cnsul interino

Bremen Cnsul Geral

Confederao Sua Cnsul Geral

Cidades
Hanseticas,
Hannover, e Gro
Hamburgo: Cnsul Geral
Ducados de Encarregado de Negcios interino e Cnsul Geral
Mecklemburgo Cnsul Honorrio
Hanover: Cnsul
Schwerim, Me
cklemburgoStrelitz
e Oldemburgo
continua

655
Estrutura poltica da diplomacia econmica
656
Estado Representantes estrangeiros no Brasil Corpo brasileiro residente no pas

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Secretrio Encarregado de Negcios interino Secretrio de Legao
Frana
Adidos de 1 classe (2) Adidos de 1 classe (2)
ViceCnsul Chanceler Adido de 1 classe, encarregado do Consulado Geral
Paulo Roberto de Almeida

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Secretrio de Legao
1 Adido
Inglaterra Adidos de 1 classe (2)
Adido
Adidos de 2 classe e Cnsul Geral
Cnsul
Empregado na Legao
Formao da diplomacia econmica no Brasil

GroDucado de
Cnsul
Baden

Grcia Cnsul

Ministro Residente Ministro Residente


Espanha Secretrio nomeado Adido de 1 classe, servindo de Secretrio
ViceCnsul Cnsul Geral

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Encarregado de Negcios
Duas Siclias Secretrio
ViceCnsul, encarregado do Consulado Geral
Cnsul Geral
continua
Estado Representantes estrangeiros no Brasil Corpo brasileiro residente no pas
Cnsul Geral
Pases Baixos
Chanceler
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Encarregado de Negcios
Secretrio
Adido Honorrio
Portugal Adido de 1 classe
Adidos de Segunda Classe (2)
Adidos de Segunda Classe (2)
ViceCnsul, encarregado do Consulado Geral
Cnsul Geral
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Prssia Cnsul, encarregado do Consulado Geral Secretrio
Cnsul Geral
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Internncio (cumulativo com Toscana)
Vaticano Secretrio Adido de 1 classe
Cnsul Cnsul Geral, residindo em Liorne (sem ordenado)
ViceCnsul (residente em CivitaVecchia)
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
1 Secretrio Encarregado de Negcios interino
Rssia
2 Secretrio Cnsul Geral
Cnsul Geral ViceCnsul
Dinamarca: Encarregado de Negcios, Cnsul Geral
Dinamarca;
e Cnsul Encarregado de Negcios interino e Cnsul Geral
Sucia e Noruega
Sucia e Noruega: Cnsul Geral

657
Estrutura poltica da diplomacia econmica

continua
658
Estado Representantes estrangeiros no Brasil Corpo brasileiro residente no pas
Ministro Residente
Sardenha, Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Conselheiro de Legao
Turim e Parma Cnsul Geral (residente em Gnova, sem ordenado)
Cnsul

Wurtemberg Regente do Consulado


Paulo Roberto de Almeida

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Argentina Oficial da Legao Cnsul Geral
Cnsul Geral
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Bolvia Encarregado de Negcios

Encarregado de Negcios
Chile Cnsul
Cnsul Geral

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Secretrio Ministro Residente
Estados Unidos Adido Secretrio
Cnsul Adido de 2 classe e Cnsul Geral
Agente consular

Nova Granada e
Encarregado de Negcios
Equador
continua
concluso

Estado Representantes estrangeiros no Brasil Corpo brasileiro residente no pas


Encarregado de Negcios
Paraguai
Adido de 1 classe

Peru Cnsul Geral e Encarregado de Negcios interino

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Encarregado de Negcios
Secretrio
Uruguai Adido de 1 classe
Adido
Cnsul Geral
Cnsul Geral

Venezuela Encarregado de Negcios

Cabo da Boa
Cnsul (sem ordenado)
Esperana

Canto Cnsul (sem ordenado)

Domnios Ingleses e
Cnsul Geral (sem ordenado)
Portugueses
Fonte: Relatrio de 1845, Anexos 3 e 4, p. 1319 e 2024.

659
Estrutura poltica da diplomacia econmica
Quadro 22.3

660
Corpos diplomticos brasileiro e estrangeiro, 1875

Estado Corpo diplomtico estrangeiro no Brasil Corpo diplomtico brasileiro no pas


ustria Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Hungria Encarregado de Negcios interino Adido de 1 classe
Paulo Roberto de Almeida

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Ministro Residente
Blgica Secretrio de Legao
Secretrio de Legao
Adido de 1 classe
Confederao Encarregado de Negcios
Sua Adido de 1 classe
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ministro Plenipotencirio (ausente)


Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
1 Secretrio, Encarregado de Negcios interino
Frana Secretrio de Legao
2 Secretrio
Adidos de 1 classe (2)
Adido
Ministro Plenipotencirio (ausente)
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
1 Secretrio, Encarregado de Negcios interino
Inglaterra Secretrio de Legao
2 Secretrio
Adidos de 1 classe (3)
Adido
Encarregado de Negcios Ministro Residente
Espanha
Secretrio Adido de 1 classe, servindo de Secretrio
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio (aus.) Ministro Residente
Itlia
1 Secretrio, Encarregado de Negcios interino Secretrio de Legao
continua
Estado Corpo diplomtico estrangeiro no Brasil Corpo diplomtico brasileiro no pas
Pases Baixos Ministro Residente

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
1 Secretrio
Portugal Secretrio de Legao
2 Secretrio (ausente)
Adido de 1 classe (2)
Adido (ausente)
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Imprio
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Secretrio de Legao
Alemo
Adido de 1 classe
Encarregado de Negcios
Santa S Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Chanceler
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Rssia
1 Secretrio Adido de 1 classe
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Argentina Secretrio Secretrio de Legao
Adido Adido de 1 classe
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
(ausente) Ministro Residente
Bolvia
Secretrio (ausente) Adido de 1 classe
Adido (ausente)
continua

661
Estrutura poltica da diplomacia econmica
concluso

662
Estado Corpo diplomtico estrangeiro no Brasil Corpo diplomtico brasileiro no pas
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Encarregado de Negcios
Chile
(ausente) Adido de 1 classe
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Estados Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Secretrio de Legao
Unidos Secretrio de Legao (ausente)
Paulo Roberto de Almeida

Adido de 1 classe
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Repblica
Secretrio Secretrio de Legao
Argentina
Adido Adido de 1 classe
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio em Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio


Paraguai misso especial Secretrio de Legao
Secretrio de Legao (ausente) Adido de 1 classe
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Peru (ausente) Secretrio de Legao
Secretrio de Legao (ausente) Adido de 1 classe
Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio
Uruguai Secretrio de Legao
Adido de 1 classe
Encarregado de Negcios
Venezuela
Adido de 1 classe
Fonte: Relatrio de 1875, Anexos 2 e 3, pp. 57 e 810.
Quadro 22.4
Postos consulares do Brasil no exterior, 1890

Pas Cnsul. gerais Viceconsulados Agncias comerciais


Frankfurt, Frankfurt, Hamburgo, Wiesbaden, Dresden, Berlim,
Alemanha Berlim, Stettin, Leer, Bremen
Hamburgo Stettin, Cuxhaven, Lbeck, Leer, Bremen, Carlsruhe
Buenos Aires, Passo dos Livres, Rosario, Corrientes, Concordia, Rosario, Alvear,
Argentina Buenos Aires
Alvear, Monte Caseros, San Thom Monte Caseros
ustria Trieste,
Viena, Trieste, Carlsbad, Fiume (Rijeka)
Hungria Budapeste
Anturpia, Bruxelas (2), Gand, Ostende, Lige, Mons, Bruxelas, Gand, Ostende,
Blgica Anturpia
Namur, Louvain, Charleroi, Verviers Namur, Verviers
Santa Cruz de la Santa Cruz de la Sierra, Santa Rosa de las Minas, Beni,
Bolvia
Sierra, La Paz Sucre, Pedra Branca, Trinidad, San Jos
Valparaiso, Santiago, Talcahuano, Coronel, Caldeira,
Chile Valparaiso Talcahuano, Coronel
Iquique

Colmbia Panam Panam

Copenhague, Ilha
Dinamarca Copenhague, Ilha de S. Thomaz, Elseneur
de S. Thomaz
Alexandria Cairo (honorrio int.), Tantah (hon.), Damietta,
Egito
(honorrio) Mansourah

663
Estrutura poltica da diplomacia econmica

continua
664
Pas Cnsul. gerais Viceconsulados Agncias comerciais
Barcelona, Madri, Cadix, Malaga, Tarragona, Corunha,
Barcelona, Cadix, Malaga, Tarragona,
Santander, Valencia, Alicante, Vigo, Almeria, Palma
Tenerife, Palmas Corunha, Santander, Valencia,
Espanha (Majorca), Gijon, S. Lucas de Barrameda, Matanzas,
(Canrias), Alicante, Vigo, Matanzas,
Algeciras, Cordoba, Rosas, Ferrol, Xerez, Santa Cruz de
Havana Torrevieja, Ubiza
Palma, Torrevieja, Ubiza, Bilbao, Tenerife, Cartagena
Paulo Roberto de Almeida

Nova York, Boston, Filadlfia, Richmond, Charleston,


Boston, Pensacola, Mobile,
Nova York, Nova Orleans, Pensacola, Wilmington (CN), Savannah,
Estados Unidos Darien, Jacksonville, Bangor,
Baltimore California, Brunswick, St. Louis, Calais, New Port e
Norfolk
Norfolk, Wilmington (DE), Baltimore
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Paris, Havre, Cherburgo, Toulon, Abbeville, Marselha,


Paris, Havre, Cherburgo, Toulon, Bayonne,
Bayonne, Lyon, Brest, Bordus, Nantes, Dunkerque,
Frana Marselha, Argel, Bordus, Nantes, Dunkerque,
Cette, Lorient, PortVendres, Nice, Oran, Rouen, Calais
Caiena Cette, PortVendres,Nice, Lille
(Enc.), Boulogne, Menton, Lille, Hyres

Falmouth, Portsmouth,
Liverpool, Falmouth, Hull, Dover, Londres, Portsmouth,
Liverpool, New Castle, Scheffield,
New Castle, Scheffield, Southampton, Plymouth,
Londres, Southampton, Plymouth,
Cowes, Glasgow, Leith, Birmingham, Dundee, Cork,
Gibraltar, Halifax, Cowes, Glasgow, Leith,
Dublin, NewPort, Swansea, Sidney, Gasp (Canad),
GrBretanha Santa Helena, Birmingham, Dundee, Cork,
Guernesey, Jersey, Adelaide (Austrlia), Gibraltar,
(e possesses) Cingapura, Dublin, NewPort, Swansea,
Halifax, Montral, Santa Helena, Belfast, Cardiff,
Malta, Hong Jersey, Adelaide, Belfast, Cardiff,
Melbourne, MilfordHaven, Bristol, Ilha da Trindade,
Kong, Cabo da Milford Haven, Bristol, Ilha da
Manchester, TerraNova, Limerick, Paspebiac (Canad),
Boa Esperana Trindade, Manchester, Terra
S. John (New Brunswick), Toronto, Quebec, Ottawa,
Nova, Limerick,
continua
Pas Cnsul. gerais Viceconsulados Agncias comerciais
Gnova, Veneza, Spezia, Bari, Ancona, Rapallo,
Girgenti, Milo, Turim, Savona, Palermo, Trapani, Veneza, Ancona, Turim,
Itlia Gnova, Npoles Millazo, Catania, Messina, Liorne, Alghero, Npoles, Palermo, Liorne, Florena,
CivitaVecchia, Roma, Florena, Cagliari, Chiavari, San Cagliari
Remo, Brindisi, Udine, Luca

Marrocos Tnger Tnger

Pases Baixos Rotterdam Rotterdam, Harlingen, Amsterdam

Paraguai Assuno Assuno, Concepcin

Peru Lima, Iquitos Arica, Arequipa, Iquitos, Santa F Arica

Ilha do Pico, Ilha Terceira, Ilha


Lisboa, Porto, Lagos, Ilha do Pico, Ilha da Madeira, Ilha
de Maio, Ilha de So Miguel,
Terceira, Ilha de Maio, Ilha de So Miguel, Ilha do Sal,
Ilha do Sal, Ilha do Faial, Ilha
Portugal Ilha do Faial, Ilha Graciosa, Ilha de S. Vicente, Villa
Graciosa, Ilha de So Vicente,
(e seus Lisboa, Porto do Conde, Viana do Castelo, Figueira, So Martinho
Viana do Castelo, Figueira,
domnios) (Nazar e Alcobaa), Ilha de So Tom, Vila Nova do
So Tiago, Faro, Setbal, Beja
Portimo, Luanda, So Tiago, Faro, Ilha das Flores,
e Serpa, Caminha, Braga, Vila
Setubal, Beja e Serpa, Caminha, Braga, Vila Real
Real

665
Estrutura poltica da diplomacia econmica

continua
concluso

666
Pas Cnsul. gerais Viceconsulados Agncias comerciais
So Petersburgo,
So Petersburgo, Riga, Moscou, Reval, Cronstadt,
Rssia Odessa,
Odessa, Helsingfors, Abo
Helsingfors
Estocolmo, Gotemburgo, Trondhejm, Westerwick,
Sucia e
Paulo Roberto de Almeida

Estocolmo Calmar, Malm, Christiania, Helsinborg, Carlshamn, Gotemburgo


Noruega
GEsle, Visby
Genebra
(incluindo gros
Sua Genebra
ducados de Bade
Formao da diplomacia econmica no Brasil

e Hesse)

Montevidu, Montevidu, Maldonado, Cerro Largo, Tacuaremb,


Uruguai Tacuaremb
Salto Paissandu, Durazno

Venezuela Caracas Caracas, Barcelona, Puerto Cabello, Valencia, Bolivar

Fonte: Relatrio de 1891, p. 201213.


Quadro 22.5
Corpo consular estrangeiro residente no Brasil, 1890

Cnsules Vicecnsules e
Pas
(Gerais: CG) Agentes consulares (AC)
Rio de Janeiro, Par, Cear, Santos, Desterro, Porto
Alegre, Rio Grande, Blumenau, Joinville, Recife, So Bahia, Desterro, Macei, Ouro Preto, Porto de So
Alemanha
Paulo, Itaja, Santa Leopoldina, Paranagu, Laguna, Francisco (AC)
Vitria, Manaus
Rio de Janeiro (CG e C), Pernambuco, Fortaleza,
Paranagu, Rio Grande do Sul, Uruguaiana, Corumb, Campos, Fortaleza, Paranagu, Santa Catarina, Bahia,
Argentina
Bahia, Porto Alegre, Itaja, Pelotas, Santos, Jaguaro, Antonina, Amazonas, Itaqui
Amazonas, Itaqui, Curitiba
ustria
Rio de Janeiro (CG), Bahia, Pernambuco, Porto Alegre Fortaleza, Par, Santos, Rio Grande, Porto Alegre
Hungria
Rio de Janeiro (CG), Bahia, Pernambuco, Cear, Par,
Blgica Santos, Desterro, Paranagu, Porto Alegre, Rio Grande Rio de Janeiro
do Sul, So Paulo
Rio de Janeiro (CG), Pernambuco, Fortaleza, Belm,
Rio de Janeiro, Santos, Belm, Manaus, So Luiz, Porto
Bolvia Bahia, Corumb, So Luiz, Porto Alegre, So Paulo,
Alegre, Rio Grande
Paraba
Rio de Janeiro (CG), Maranho, Par, Bahia, Paranagu, Rio de Janeiro, Pernambuco, Santos, Fortaleza, So
Chile
Porto Alegre, Rio Grande Francisco

667
Estrutura poltica da diplomacia econmica

continua
668
Cnsules Vicecnsules e
Pas
(Gerais: CG) Agentes consulares (AC)
Rio de Janeiro, Bahia, Manaus, Fortaleza, Pernambuco,
Colmbia Maranho
Maranho, Belm
Paulo Roberto de Almeida

Costa Rica Pernambuco

Rio de Janeiro (CG), Bahia, Pernambuco, Rio Grande, Rio de Janeiro, Par, Santos, Paranagu, Fortaleza,
Dinamarca
Porto Alegre Desterro, Macei, Aracaju, So Paulo, Campinas
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Repblica
Rio de Janeiro, Pernambuco Rio de Janeiro, Pernambuco
Dominicana

Rio de Janeiro, Campos, Bahia, Paraba, Pernambuco,


Cear, Macei, Maranho, Santos, Paranagu, Santa
Espanha Rio de Janeiro, Pelotas
Catarina, Rio Grande, Bag, Aracati, Manaus, Porto
Alegre, Ouro Preto, Uruguaiana, Par, Caxias
Rio de Janeiro, Pernambuco, Maranho, Par, Santos
e Rio Grande do Sul; ACs em: Macei, Fortaleza,
Estados Rio de Janeiro (CG), Bahia, Pernambuco, Par, Santos,
Maranho, Santo Antonio do Rio Madeira, Natal,
Unidos Rio Grande do Sul
Paraba, Penedo, Aracaj, Manaus, Porto Alegre, Santa
Catarina e Vitria
continua
Cnsules Vicecnsules e
Pas
(Gerais: CG) Agentes consulares (AC)
Campos, Bahia, Maranho, Belm, Barbacena e
Paranagu;
Frana Rio de Janeiro, Pernambuco
ACs em Maranho, Santos, Santa Catarina, Fortaleza,
Paraba, Vitria, Porto Alegre, Manaus, Macei e Pelotas
Rio de Janeiro, Bahia, Aracaju, Paraba, Recife, Cear,
Gr
Rio de Janeiro (CG), Bahia, Recife, Par, Rio Grande Maranho, Santos, Porto Alegre, Macei, Santa Catarina,
Bretanha
Paranagu, Natal, AC em Penedo
Bahia, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Santos,
Grcia Rio de Janeiro (CG)
Maranho, Fortaleza

Guatemala Rio de Janeiro

Rio de Janeiro, Pernambuco, Juiz de Fora e Pelotas;


ACs em Fortaleza, Paraba, Par, Santos, Rio Grande,
Itlia Rio de Janeiro, So Paulo, Pernambuco
Maranho, 'Bahia, Desterro, Uruguaiana, Manaus, Bag,
Corumb, Curitiba, Macei
Rio de Janeiro (CG), Bahia, Pernambuco, Paraba,
Pases Rio de Janeiro, Campos, Cear, Maranho, Porto Alegre,
Par, So Paulo, Rio Grande do Sul, Macei Desterro,
Baixos Rio de So Francisco do Sul, Penedo
Paranagu, Vitria, Natal
Rio de Janeiro (CG), Pernambuco, Cuiab, Corumb,
Paraguai Maranho, Porto Alegre, Santos, So Paulo, Paraba do Rio de Janeiro, Rio Grande, Porto Alegre
Norte, Aracaj, Belm

669
Estrutura poltica da diplomacia econmica

continua
670
Cnsules Vicecnsules e
Pas
(Gerais: CG) Agentes consulares (AC)

Rio de Janeiro (CG e C), Belm (CG), Pernambuco,


Peru Belm, Cear, Maranho, Santos
Bahia, Manaus
Paulo Roberto de Almeida

Itagua, Mangaratiba, Parati, Angra dos Reis, Maca,


Barra de S. Joo, S.J. da Barra, Campos, Vitria, Bahia,
Rio das Contas, Rio Grande do Norte, Alagoas, Paraba,
Sergipe, Piau, Fortaleza, Caxias, Par, Manaus, Granja,
Santos, Ubatuba, So Sebastio, Paranagu, Campinas,
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Jaguaro, Niteri, Juiz de Fora, Corumb, Bag, Rio


Grande, Porto Alegre, Parnaba, Pelotas, Iguape, So
Paulo, Cuiab, Aracati, Franca, Uruguaiana, Penedo.

ACs em: Alcntara e Curupu, Petrpolis, Paraba do


Rio de Janeiro (CG 1 cl), Bahia (C 1 cl), Pernambuco,
Portugal Sul, Valena, Vassouras, Guimares, Santarm, bidos,
Maranho (C 1 cl), Par, Rio Grande (1 cl)
Camt, Nova Friburgo, So Fidlis, Iguau, Rezende,
Rio Bonito, Itabora, Barra Mansa, Mag, Santa Maria
Madalena, Ouro Preto, So Joo do Prncipe,
Santa Vitria do Palmar, Mar de Espanha, Uberaba,
Baependi, S. J. dEl Rei, Sorocaba, Pouso Alegre,
Mamanguape, Maranguape, Benevente, Pira,
Piracicaba, Leopoldina, Taubat, Estrela, Guaratinguet,
Bagagem, Diamantina, Mossor, Campanha, Formiga,
Itajub, Franca, Bananal, Barbacena, IgarapMirim,
Maraj, Vigia, ItapicuruMirim, Brejo, Macap, Bragana
continua
concluso

Cnsules Vicecnsules e
Pas
(Gerais: CG) Agentes consulares (AC)
Rio de Janeiro, Recife, Belm, Rio Grande, Fortaleza,
Rssia
Santos, Bahia, Maranho
Rio de Janeiro, Bahia, Natal, Pernambuco, Cear, So
Sucia e
Rio de Janeiro (CG) Luiz, Belm, Santos, Porto Alegre, Rio Grande,Aracati,
Noruega
Paraba, Desterro, Macei, Penedo, Paranagu, Aracaju

Rio de Janeiro (CG), Bahia, Pernambuco, Belm, Rio


Sua Campinas, Colonia Leopoldina
Grande, Desterro

Rio de Janeiro, Niteri, Campos, Bahia, Alagoas, Paraba,


Rio de Janeiro (CG), Bahia, Pernambuco, Cear,
Maranho, Santos, Antonina, Iguape, Desterro, Porto
Uruguai Aracaju, Porto Alegre, Pelotas, Bag, Uruguaiana,
Alegre, Alegrete, Itaqui, Itaja, Santa Vitria do Palmar,
Jaguaro, Corumb, Paranagu
D. Pedrito, Par, Natal, So Francisco do Sul, Manaus

Rio de Janeiro, Par, Pernambuco, Bahia, Cear,


Venezuela Rio de Janeiro, So Paulo, Paraba, Manaus
Maranho, Rio Grande do Norte, Rio Grande

Fonte: Relatrio de 1891, p. 214230.

671
Estrutura poltica da diplomacia econmica
Captulo XXIII
Estrutura funcional da
diplomacia brasileira

De fato, o ponto de referncia da Secretaria de Estado [no


sculo XIX] era a figura do oficialmaior, em torno do qual
gravitava toda a organizao administrativa. Representava
a estabilidade e a continuidade das tradies, em oposio
ao carter transitrio do Ministro de Estado. [M. Romero,
Histria da organizao administrativa da Secretaria de
Estado dos Negcios Estrangeiros e das Relaes Exteriores,
18081951]

Un tat gouvern par des institutions reprsentatives se


reflte tout entier dans son budget. [...] Lordre plus naturel
serait de commencer par examiner les recettes; plusieurs
raisons demandent quon adopte une marche inverse. La
premire est la cotume des gouvernements de subordonner
leur revenu leur dpense, et non leur dpense leur revenu*.
[Comte StratenPonthoz, Le budget du Brsil (1847)]

* Um estado governado por instituies representativas se reflete inteiramente em seu oramento.


[...] A ordem mais natural seria comear por examinar as receitas; vrias razes indicam que se adote
o procedimento inverso. A primeira delas o costume que tm os governos de subordinar as suas
rendas s suas despesas e no as suas despesas s suas receitas (traduo do autor).

673
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Importa inicialmente notar que o processo decisrio no


servio exterior, naturalmente mutvel no decorrer do sculo,
comportou diferentes agncias formadoras de opinio e vrias
agregaes de poder, sendo a mais importante delas a classe
poltica, reunida no parlamento censitrio ou escolhida a dedo
no caso do Senado e da guindada ao sistema de gabinete, este
reconhecidamente instvel em funo da espada de Dmocles
representada pelo poder moderador. O Conselho de Estado,
por meio de sua seo dos Negcios Estrangeiros, participou
ocasionalmente da tomada de deciso em certos eventos e desafios
externos, oferecendo avisos sobre atos internacionais ou propostas
de acordos, ou mesmo sobre a prpria organizao administrativa
da Repartio dos Negcios Estrangeiros648. Um dos fatores
relevantes, porm, da excepcional estabilidade das orientaes do
governo imperial em matria de relaes internacionais parece
ter sido a prpria diplomacia profissional, em especial a figura
do dirigente efetivo encarnado no oficial maior da Secretaria de
Estado, antecessor do diretorgeral e, na repblica, do secretrio
geral das Relaes Exteriores.

23.1 A economia domstica da diplomacia brasileira


O que, antes de mais nada, surpreende o pesquisador
na consulta aos anexos funcionais dos relatrios iniciais do
ministrio dos Negcios Estrangeiros, a exiguidade do quadro
permanente. Com efeito, os efetivos do pessoal de carreira da
Repartio, diplomtico ou consular, tanto na Secretaria de
Estado como no exterior, sempre foram extremamente reduzidos.
Jos Bonifcio tinha determinado, em 1822, que na seo dos

648 Ver Jos Honrio Rodrigues, O Conselho de Estado: o quinto poder? (Braslia: Senado Federal, 1978)
e Jos Manuel Cardoso de Oliveira, ndices cronolgicos e alfabticos das consultas do Conselho
de Estado, 18421889 e dos pareceres do consultor do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, em
Relatrio do Ministro de Estado das Relaes Exteriores (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1896).

674
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

estrangeiros de seu ministrio dual pois que integrado ao do


reino, depois convertido em negcios do Imprio servissem to
somente seis funcionrios. Este seria, praticamente, o padro do
corpo de servidores da chancelaria at o incio do Segundo Reinado.
Com efeito, ao iniciar se, em 1831, o fornecimento de
informaes detalhadas Assembleia Geral, o Relatrio daquele
ano informava que a Secretaria de Estado se compunha, para
auxiliar o ministro Carneiro de Campos, apenas e to somente de
um conselheiro o oficial maior efetivo Bento da Silva Lisboa
e de sete officiaes (dos quais trs removidos para a Europa),
alm de um porteiro e guardalivros, dois ajudantes e de quatro
correios (presumivelmente a cavalo), num total de 16 funcionrios
da ativa. O corpo diplomtico e consular residente no exterior, por
sua vez, compreensivelmente maior, compunhase de 28 pessoas,
entre enviados extraordinrios (muito poucos), encarregados de
negcios, secretrios de legao e adidos, nmero logo reduzido
pelo novo ministro a 23 por motivo de compresso de despesas649.
Em meio regncia, a chancelaria no Rio de Janeiro continuava
a dispor de apenas 19 pessoas, coordenadas por um oficial maior,
ao passo que o corpo diplomtico e consular brasileiro residente no
exterior contava com um quadro total de 39 funcionrios. A situao
pouco se alterou ao longo do Imprio, registrandose to somente
um crescimento vegetativo bastante parcimonioso. Em 1847, por
exemplo, o quadro de funcionrios da Secretaria de Estado tinha
sido reduzido a 21 empregados da ativa, mais cinco extranumerrios
que no figuravam no oramento. De resto, poucos eram atrados
pela vida de empregado nas reparties pblicas, mais rdua do que
gloriosa, como reconhecia o oficial maior Joaquim Nascentes de
Azambuja, em 1856: Os poucos homens que tinham princpios de
direito pblico e internacional, de economia poltica, de legislao

649 Relatrio de 1831, p. 3039.

675
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

e de administrao especulativa ou prtica, entregavam se


poltica, eram chamados a cargos mais importantes da governana,
aspiravam a ter um assento distinto no parlamento650.
Nessa mesma ocasio, o oficial maior Azambuja informava
seu ministro de que havia 22 empregados dos quais apenas seis
redatores na Secretaria de Estado,
[...] mas em efetivo servio no se pode contar seno com
dois teros: uns adoecem, e muitos tm adoecido de fadiga;
outros vo cansando pelos incessantes trabalhos que sobre
eles pesam. Aqueles que so mais necessitados, para no
sacrificarem as suas famlias, para no sacrificarem o seu
crdito, vmse obrigados a procurar fora da repartio
outros meios de subsistncia, de sorte que o peso da
secretaria recai afinal em poucos. Todos eles se queixam
da falta de meios, e julgoos sinceros, atenta a carestia do
pas651.

Como estava organizada funcionalmente a diplomacia


brasileira e que tipo de mudanas em sua forma de atuao podem
ser observadas ao longo do sculo? Qual foi o locus institucional
da burocracia diplomtica na estrutura poltica imperial, qual era
sua interface com a rea econmica e que influncias ideolgicas
podem ter sofrido seus representantes? Com que recursos
financeiros, absolutos e relativos, contava a diplomacia imperial,
num quadro de oramentos crescentes e de dficits constantes?

650 Cf. Representao sobre a reforma da Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros, anexo no 7
ao Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado Assembleia geral Legislativa na
quarta sesso da nona legislatura pelo respectivo ministro e secretrio de Estado Jos Maria da Silva
Paranhos (Rio de Janeiro: Typographia Universal de Laemmert, 1856), p. 30.
651 Ibid., p. 31. Azambuja tambm lamentava os bons velhos tempos de 1842: Naqueles tempos, as
horas de trabalho eram regulares, comeavam s 9 da manh e terminavam s 2 da tarde. Hoje o
empregado da secretaria no tem horas sua disposio para outros misteres, no s de manh,
de tarde e noite chamado ao servio. [...] Exigindose tanto sacrifcio, e num pas cujo clima no o
permite sem dano da sade, a remunerao no chega para uma decente subsistncia.

676
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

Como poderia ser avaliado seu desempenho funcional, em especial


na vertente econmica, e quais fatores poderiam explicar a relao
sobremodo positiva que pode ser traada entre a exiguidade dos
meios humanos e materiais e os resultados em geral satisfatrios
na defesa dos interesses externos do Brasil? Como, em particular,
aferir a eficincia relativa de uma diplomacia econmica que se
desenvolveu quase que de modo intuitivo ao longo de um perodo
poltica e economicamente desigual e por vezes contraditrio em
termos de desafios externos e de compromissos formais na frente
diplomtica? Em uma palavra, como atuou a classe diplomtica
brasileira nos diferentes setores considerados neste ensaio, no
decorrer do sculo XIX?
O problema dos vencimentos era especialmente ressaltado
na exposio do chefe da Secretaria, pois que, em sua opinio,
a retribuio dos empregados est na razo direta de sua
responsabilidade e trabalhos, sem dvida maiores e mais
rduos. Em trs mapas anexos, ele oferecia uma comparao
dos vencimentos dos funcionrios de chancelaria em outros
pases: Bastar citar os vencimentos que tm os empregados do
Foreign Office em Londres, onde a vida no mais cara do que
nesta corte, e os da secretaria dos negcios estrangeiros em Paris,
onde a vida mais barata, para se evidenciar a desigualdade
nos respectivos vencimentos652. De fato, uma viso comparativa
ainda que grosseira dos valores dos ordenados e gratificaes
nas chancelarias dessas trs capitais, cuja sntese se encontra
no Quadro 23.1, revela uma defasagem sensvel nos nveis de
remunerao, sobretudo nos estratos superiores.
O quadro funcional do corpo diplomtico brasileiro continua a
pautarse, nos anos e dcadas seguintes, por um lento incremento
no nmero de funcionrios, mais importante nas misses do

652 Ibid., p. 3335.

677
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

exterior do que na Secretaria de Estado, muito embora ocorra


um decrscimo na fase final do Imprio, tanto no Rio de Janeiro,
como nos postos. O Quadro 23.2 segue, para anos selecionados,
a evoluo do nmero de funcionrios do servio exterior, por
categoria, cujo total ascende de 47 funcionrios em 1832 sendo
13 na Secretaria de Estado e 32 no exterior para 119 permanentes
em 1875, dos quais 31 no Rio de Janeiro e 78 em postos no exterior.
O quadro funcional declinaria para apenas 109 pessoas em 1888,
com 29 e 70 na capital e nos postos, respectivamente, mais 10 em
disponibilidade, aos quais se deveria acrescentar, para completar a
representao no exterior, dezenas de agentes consulares nas mais
diversas cidades e portos de cinco continentes.
No final do regime imperial, os recursos humanos da
Repartio dos Negcios Estrangeiros somavam, to somente, 109
funcionrios, sobre um contingente global de 61 mil funcionrios
diretos da mquina pblica do governo central em 1890653, o que
representaria, portanto, algo como 0,18% do total de funcionrios
da administrao direta, proporo, alis, ainda menos importante
do que a participao dos negcios estrangeiros no oramento
pblico do estado, como se ver mais adiante.
A burocracia diplomtica brasileira era, em suma, relativa
mente diminuta, em vista do enorme trabalho de processamento
dos expedientes oficiais que circulavam continuamente pela
Secretaria de Estado. Esta era institucionalmente encarregada de
acompanhar as tarefas diversificadas de representao diplomtica
e consular, de informao e de consulta, bem como negociaes de
atos bilaterais pactuados, no final do perodo, com cerca de trinta
pases que contavam com uma efetiva presena fsica brasileira
aqui compreendidas as sedes de consulados, que supervisionavam,

653 Segundo tabela constante de Steven Topik, Table 5: Size of the Federal Bureaucracy, em The Political
Economy of the Brazilian State, 18891930 (Austin: University of Texas Press, 1987), p. 22.

678
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

por sua vez, muitos viceconsulados ou agncias consulares. Em


1888, por exemplo, o oficial maior, j convertido em diretor
geral, coordenava o trabalho de quatro diretores e de doze oficiais
distribudos por cinco sees substantivas da Secretaria de Estado,
bem como supervisionava diretamente a correspondncia com
dezoito legaes no exterior. Em ambos os sentidos, o governo
imperial recepcionava, em seu prprio territrio, amplo leque de
representantes diplomticos e de agentes consulares estrangeiros
de 26 pases, assim como despachava delegados e enviados especiais
s mais diversas conferncias econmicas internacionais e
reunies tcnicas que se realizavam nos pases do capitalismo
avanado.
O desempenho profissional da classe diplomtica brasileira
deve ser avaliado, assim, em funo da cobertura geogrfica,
relativamente densa para os padres de um pas perifrico, e da
amplitude de temas tratados em carter regular ou excepcional
pelo pessoal permanente da diplomacia. A natureza complexa
e a variedade dos desafios diplomticos que eram regularmente
enfrentados e resolvidos de forma amplamente satisfatria pelo
pessoal do quadro permanente, bem como a intensidade temtica
da agenda de trabalho da Secretaria de Estado e das misses no
exterior podem ser constatados por uma simples consulta aos
ndices dos Relatrios da Repartio dos Negcios Estrangeiros,
sobretudo em seus ltimos anos. A justificada fama da qualidade
do servio exterior brasileiro foi em grande medida forjada ao
longo de mais de seis dcadas de funcionamento eficiente e de
ativa presena de sua classe diplomtica nas mais diversas frentes
de trabalho e foros de negociaes do sculo XIX. Que fatores
poderiam explicar, legitimamente, a excelente relao custo
benefcio da burocracia diplomtica do Imprio?

679
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

23.2 Patrimonialismo diplomtico:


recrutamento e remunerao
Ao longo do sculo XIX, o Imprio brasileiro construiu, alm
de uma estrutura funcional razoavelmente eficiente de defesa
de seus interesses econmicos, um conjunto bem articulado de
postos diplomticos e uma ampla rede de representao comercial
no exterior, que podem ser considerados como inigualveis,
comparativamente aos padres conhecidos em outros pases
ditos dependentes e mesmo no confronto com vrios pases
avanados. O pessoal diplomtico, por sua vez, atuava num
contexto burocrticopatrimonialista bastante avanado para
a poca, sendo impulsionado por uma classe poltica dotada de
notvel continuidade e sentido da coisa pblica, podendo ainda
a diplomacia econmica beneficiarse de uma saudvel osmose
entre responsveis da Fazenda e dos Negcios Estrangeiros.
O desempenho profissional representao, atividade
social e o grau de ostentao da diplomacia brasileira no
destoavam muito dos padres conhecidos em outros servios
de pases avanados. Eles poderiam, portanto, ser confrontados
ao contexto efetivo a partir do qual era feita essa representao
externa: uma economia de base primria pouco diversificada e
tecnicamente atrasada e uma sociedade relativamente anmica
do ponto de vista social, caracterizada, por exemplo, pela
manuteno da escravido, pela permanncia do voto censitrio,
pela ausncia de determinados valores da cidadania e por ndices
deplorveis de educao formal. O contraste parece to evidente
que seramos tentados a parafraseando a crtica literria falar
de uma diplomacia fora do lugar, se tal tipo de avaliao no fosse
historicamente anacrnica. Em todo caso, como constituiuse e
como se reproduzia essa diplomacia peculiar?

680
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

Ressaltese, desde logo, a presena de um estado relativamente


bem organizado em face dos modelos congneres de pases em
situaes socioeconmicas similares , herdeiro das tradies
burocrticas lusitanas, cujos mecanismos de funcionamento eram
objeto de uma apropriao inconteste da parte de uma mesma elite
dominante ao longo de dcadas de regime imperial. Um elemento
essencial, a ser considerado na avaliao do excelente desempenho
profissional demonstrado pela diplomacia imperial, poderia,
portanto, ser identificado na notvel continuidade funcional e
administrativa, em especial do pessoal especializado, observada
durante todo o perodo, situao a todos os ttulos excepcional
no confronto com os demais servios exteriores do continente e
talvez mesmo com os de outros servios diplomticos de pases
desenvolvidos.
Essa diplomacia pde utilizar se, numa etapa inicial, da
mquina burocrtica montada pela administrao portuguesa
e se desenvolve, logo em seguida, segundo critrios uniformes e
prprios monarquia unitria, realados a partir da centralizao
promovida pelo Primeiro Reinado e, com muito maior vigor,
pelas regncias. O Segundo Reinado recebe do regime anterior de
transio uma mquina diplomtica j perfeitamente azeitada
e eficiente, cujos mritos e vantagens comparativas ele se
encarregar de transmitir Repblica. A eficincia formal da
diplomacia imperial tambm se apoiou na relativa homogeneidade
das elites, garantida por processos simultneos de socializao,
de treinamento e de carreira. Esses elementos estavam sobretudo
presentes na magistratura, mas tambm se reproduziam no caso
da classe diplomtica654.

654 Ver a anlise conduzida por Jos Murilo de Carvalho sobre a formao da elite poltica imperial:
O Brasil dispunha, ao se tornar independente, de uma elite ideologicamente homognea devido
a sua formao jurdica em Portugal, a seu treinamento no funcionalismo pblico e ao isolamento
ideolgico em relao a doutrinas revolucionrias. Em A construo da ordem: a elite poltica imperial;
Teatro de sombras: a poltica imperial (2 ed. Rio de Janeiro: UFRJ/RelumeDumar, 1996), p. 34.

681
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

A cooptao intracorporis era de regra nessa categoria social


de certa forma autorreprodutiva, pois que caracterizada pela
permanncia de certas famlias e grupos sociais desde uma fase
bem precoce de seu processo de organizao administrativa. So
conhecidos os exemplos de funcionrios graduados enviados
ou ministros residentes que logravam obter a contratao
de parentes, em geral os prprios filhos, como adidos no
remunerados, cargos que logo se convertiam em mutaes como
adidos de primeira classe ou mesmo como secretrios de legao.
Entre muitos outros exemplos, Duarte da Ponte Ribeiro, o baro de
Penedo e o baro do Rio Branco este j na Repblica obtiveram a
designao de seus filhos respectivos como secretrios das misses
nas quais trabalhavam.
Em termos weberianos, poder se
a portanto classificar
o servio diplomtico imperial embora com uma certa folga
conceitual , como um exemplo original, talvez no nico no
contexto do sculo XIX, de uma burocracia patrimonial, ou seja,
uma classe de funcionrios pblicos selecionados para o exerccio
das funes de representao externa, detendo altos cargos de
responsabilidade segundo princpios de mrito e de cooptao
elitista, mas j evoluindo no quadro de um sistema racionallegal
primitivo, se no de todo impessoal, pelo menos submetido ao
crivo da publicidade e do controle parlamentar. Com efeito, num
notvel exemplo de transparncia e de responsabilidade em relao
aos gastos efetuados, os relatrios trazem, em completssimos
anexos, listas completas dos cargos ocupados e dos salrios pagos
em todos os postos de ativa das carreiras diplomtica e consular,
discriminando nominalmente as categorias do pessoal da Secretaria
de Estado e do staff no exterior.
Um estudioso que analisou esse perodo da diplomacia impe
rial utilizandose precisamente do conceito de patrimonialismo
identificou a existncia de um padro dual na representao

682
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

poltica no exterior. Nas relaes com os pases da Europa e os


Estados Unidos prevaleceu o envio de diplomatas profissionais,
alis grande nmero deles, cumprindo as funes rotineiras de
representao, informao e negociao, utilizandose dos canais
habituais das misses permanentes e das residncias655. No que
se refere, por sua vez, aos pases do Prata, predominava a ao
poltica militar, conduzida por eminentes membros da elite poltica
imperial. Essas misses eram obviamente remuneradas, mas no
integravam o quadro normal dos vencimentos pagos ao pessoal
permanente, cujos nveis figuram mais abaixo. No final do sculo,
porm, o padro dual desaparece e a diplomacia profissional ocupa
o terreno com suas prticas rotineiras.
Um dos aspectos do patrimonialismo ressaltado no
trabalho desse pesquisador comparece no modo de seleo e
recrutamento do pessoal diplomtico. A carreira estava aberta
aos melhores talentos da elite do poder, mas nem sempre ela
significava a atribuio imediata de uma prebenda ou sinecura.
Se o candidato comeasse por uma funo na Secretaria de Estado
poderia ser inicialmente designado como praticante sem ou com
pouca remunerao ou, no caso de uma designao diretamente
para o exterior, como adido de segunda classe, igualmente sem
vencimentos. Mais afortunado, isto , dispondo de boas conexes
de famlia, ele poderia comear como amanuense ou como
attach, j percebendo uma remunerao compatvel.
Em alguns casos, geralmente envolvendo os grandes
medalhes do regime, a situao de partida era bem melhor,
como ilustrado no exemplo de duas das mais conhecidas figuras
da diplomacia imperial que lograram destacarse plenamente no
perodo republicano. Relata o escritor Lus Viana Filho que, para

655 Ver a tese de mestrado de Zairo Borges Cheibub, captulo II, Diplomacia, diplomatas e poltica externa:
aspectos do processo de institucionalizao do Itamaraty (Rio de Janeiro: Instituto Universitrio de
Pesquisas do Rio de Janeiro, 1984), p. 3436.

683
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

fugir ao tdio da inatividade, Nabuco, embora contrariando


o pai, lanou as vistas para a diplomacia. Carreira propcia
para quem desejava conhecer o mundo, reclamava tempo
para se dedicar s boas letras, e [ele] precisava comear a
vida. Na mesma ocasio, outro rapaz bomio, jornalista e
historiador, lutava para obter um posto na representao
consular do pas: Jos Maria da Silva Paranhos, ou
simplesmente Juca Paranhos, filho do visconde do Rio
Branco. A isso se opusera o Imperador, sempre contrrio
s nomeaes desses jovens conhecidos pelas suas
estroinices. Mas, em maro de 1876, D. Pedro II embarcou
para os Estados Unidos, e a Regncia passou s mos da
princesa Isabel, mais tolerante, e que, em abril e maio,
respectivamente, assinou as nomeaes de Nabuco, para
adido nos Estados Unidos, e de Paranhos, para cnsul em
Liverpool656.

Esse modo singular de recrutamento e de ingresso na carreira,


como alternativa a uma carreira poltica, era considerado como
legtimo e normal pelos contemporneos, como relata a prpria
filha de Nabuco, que confirma que ele entrou na carreira um pouco
por convenincia, um pouco por falta de melhor alternativa:
A vida com que sonhou Nabuco foi a poltica; mas no
podia desprezar uma carreira como a diplomtica, que lhe
garantia um futuro agradvel e que o atraa por muitos
outros motivos. No tinha fortuna. O senador Nabuco
ganhou muito dinheiro, mas o gastou todo nas atenes
de sua grande casa, tradicionalmente hospitaleira. Foi

656 Lus Viana Filho, A Vida de Joaquim Nabuco (So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1952), p. 63.
O prprio Nabuco confirma que foi a indiferena poltica em que me achava, a predisposio
literria [sic] [...] [que] fezme entrar para a diplomacia em 1876 [...] A nomeao no era por certo
escandalosa; em qualquer Ministrio de Estrangeiros onde no existisse patronato, [sic] eu tiraria o
meu lugar de adido em concurso [...]; cf. Minha formao (10 ed. Braslia: Editora da UnB, 1981), p. 71.

684
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

sempre com sacrifcio que aceitou o cargo de ministro,


deixando temporariamente a advocacia. Seu filho no
poderia permanecer mais tempo aguardando um lugar na
Cmara, que realizaria seus sonhos, pois isto dependia de
uma mudana poltica, talvez remota. [...] Mas Joaquim
Nabuco podia sim partir em misso diplomtica, porque seu
pai ficaria velando por ele657.

Ao entrar na carreira por essa via e dependendo da funo


ou do posto de mutao, o jovem diplomata tinha assegurada uma
situao geralmente confortvel a alocao concedida a ttulo de
ajuda de custo inicial podia ser igual a meio ano de ordenados e
uma ocupao de poucos afazeres, exceo dos eventos sociais nos
grandes postos. Os nveis de vencimentos para uma mesma funo
variavam, obviamente, em razo do posto e da carestia local.
Alguns, tambm, preferiam a carreira consular pois que, embora os
vencimentos de um cnsulgeral no fossem muito altos (em geral
equivalentes aos de um secretrio de legao), havia a possibilidade
de complementao salarial atravs dos emolumentos pagos pelos
servios prestados.
Compreendese, assim, porque Rio Branco hesitasse em largar
a categoria consular por uma funo na carreira diplomtica. Em
carta a um amigo, no comeo do perodo republicano, ele externava
abertamente suas preocupaes:
[...] agora me acho na carreira [consular] que mais convm.
[...] [Eu] sempre lhe disse que no quero saber de carreira
diplomtica. No sirvo para isso, meu caro, por muitssimas
razes. Basta apresentar duas: no tenho fortuna para
sustentar a posio de ministro, e no devo renunciar a

657 Cf. Carolina Nabuco, La vida de Joaquin Nabuco (Buenos Aires: Viau, 1943), p. 44.

685
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

trabalhos que tenho em preparao para levar vida de


jantares, recepes, etiquetas e festas658.

Os nveis de remunerao, objeto de seguidas reclamaes


no que se refere aos ordenados na Secretaria de Estado, variavam
bastante, como seria de se esperar no s em funo dos
diferentes nveis hierrquicos, como tambm da representao
externa em cidades com diferentes ndices de carestia , mas
algumas constantes podem ser percebidas, conferindose o Quadro
23.3. O chefe da misso em Londres, considerada a legao mais
importante, sempre percebeu vencimentos totais superiores aos
do ministro de Estado, geralmente o dobro, em termos nominais,
mas aqui seria preciso considerar uma importante verba de
representao, uma vez que os embaixadores recebiam ordenados
uniformes de 3:200 milris em todos os postos.
Os enviados nas principais capitais europeias e na Amrica
tambm recebiam ordenados e gratificaes superiores quatro
vezes, em mdia, ao que poderiam receber se estivessem servindo
como diretores de seo na Secretaria de Estado, cargo alis
inexistente em 1832: havia nessa poca to somente cinco oficiais,
cujos salrios ascendiam a 1:200 milris, que auxiliavam o oficial
maior, cujo vencimento era de 2 contos de ris. Este ltimo, em
experincia excepcional de aumento de renda, logrou obter uma
notvel melhoria salarial no decorrer do regime imperial, uma vez
que seus vencimentos, situados em 1832 no mesmo patamar dos
de um secretrio da legao em Londres, quintuplicaram nos quase

658 Carta do baro do Rio Branco, de 2251893, a bordo do Teutonic, a caminho de Nova York, cf.
Lus Gurgel do Amaral, O meu velho Itamarati: de amanuense a secretrio de legao, 19051913
(Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1947), p. 349. Paranhos continuava a propsito de sua primeira
grande misso como construtor das fronteiras do Brasil: Aceitei esta misso porque temporria
e unicamente para a defesa de um territrio [Amap] incontestavelmente nosso. [...] Terminada a
questo volto para o meu canto at que possa descobrir meio de adquirir alguma fazendola em S.
Paulo. No quero saber de eminncias e grandezas, e essa absteno, como V. sabe, vem de longe;
ibidem.

686
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

sessenta anos de intervalo, passando a quase 10 contos de ris, ao


passo que os do secretrio em Londres aumentaram apenas duas
vezes e meia.
Este aumento salarial mdio de 2,5 vezes foi, alis, o
coeficiente de multiplicao dos rendimentos do pessoal dos
Negcios Estrangeiros no decorrer do Imprio, o que pode dar
uma ideia do ritmo da inflao no regime imperial659. Um ministro
de Estado da poca joanina e na administrao inaugural de Jos
Bonifcio ganhava um ordenado de 4:800 milris, pagos aos
quartis, vencimentos que foram mantidos at a regncia, como
se verificou no Quadro 23.3. Em 1847, os vencimentos do ministro
de Estado j tinham subido para 7:200 milris, ao passo que o do
seu oficial maior tinha sido elevado para 3:400 milris, a partir
do nvel de 2 contos que ele percebia em 1832. No final do sculo,
o ordenado do ministro de Estado tinha sido aumentado para 12
contos de ris, mas o estipndio total do titular da legao em
Londres saltou no mesmo perodo para 25 contos, ao passo que
o diretorgeral diminua a distncia salarial em relao a seu chefe
poltico.
H uma relao inversa entre os ordenados pagos e as
gratificaes ou verbas de representao recebidos na Secretaria de
Estado e no exterior: nos postos, os adicionais so extremamente
importantes, constituindo geralmente um valor trs vezes
superior ao do ordenado de base, ao passo que na Secretaria de

659 Oliver nody tinha encontrado um ndice do custo de vida de 231 em 1887, para uma base 100
em 1829, e um ndice 262 para o cmbio em 1888, a partir de 1822, o que torna realista o ndice de
correo aplicado aos vencimentos dos Negcios Estrangeiros; cf. A inflao brasileira, 18201958
(Rio de Janeiro: s/ed., 1960), p. 2225. Leff, por sua vez, calculou uma taxa implcita de inflao entre
1822 e 1913 de 1% ao ano, o que daria um incremento de 260 sobre uma base 100 de partida,
compatvel, grosso modo, com o percentual de correo dos salrios daqueles funcionrios no
sculo XIX, descontandose, possivelmente, o impacto dos surtos provocados pela Guerra do
Paraguai e, j na Repblica, pelo Encilhamento; cf. Nathaniel H. Leff, Estimativa da renda provvel no
Brasil no sculo XIX com base nos dados sobre moeda, em Revista Brasileira de Economia, v. 26, n. 2,
Rio de Janeiro, abriljunho de 1972, p. 51.

687
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Estado a proporo exatamente contrria, com um peso maior


dos ordenados ligados funo. Havia, da mesma forma, uma
amplitude de rendas totais proporcionalmente inversa numa e
noutra situao: o leque da remunerao no exterior era tambm
muito superior ao observado na Secretaria de Estado, com uma
diferena de vencimentos do simples ao dobro, na mdia, entre os
estratos mais baixos e mais elevados da carreira diplomtica.
Finalmente, cabe registrar que um cnsul geral, numa
grande capital, podia ter vencimentos inferiores, s vezes duas
vezes menos, aos de um colega num posto da Amrica Latina,
diferencial explicado pela parte da renda apropriada diretamente
em decorrncia do volume de atividades em cada um dos postos:
o cnsulgeral em Paris, por exemplo, tinha, em 1875, um
ordenado de apenas 2:500 milris, ao passo que o cnsul em
Caiena percebia 3 contos de ris. Da mesma forma, o cnsul
geral em Santa Cruz de la Sierra tinha direito a um ordenado de
4 contos de ris, comparado ao salrio irrisrio de 1:500 dado
a seu colega dos Estados Unidos. Num caso bastante conhecido
nos anais da diplomacia brasileira, Paranhos, mais tarde baro do
Rio Branco, permaneceu durante duas dcadas como cnsulgeral
em Liverpool, mantendo casa e famlia em Paris, para onde ele se
deslocava a maior parte do tempo.

23.3 Estabilidade funcional, permanncia administrativa


Teria havido, no seio da diplomacia brasileira, aquele
fenmeno que Mosca e Pareto chamaram de circulao das elites,
ou seja, um processo de recomposio do poder poltico a partir
da ascenso de novos estratos dominantes? Aparentemente no,
pois que as posies de maior relevo as de chefes de legao ou
de misses transitrias ou mesmo a de ministro de Estado eram
ocupadas por personalidades j advindas da vida poltica, o que
implicava, portanto, um sucesso antecipado na prpria elite que

688
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

tambm fornecia os quadros para a carreira diplomtica. Aqueles


funcionrios que souberam galgar postos na carreira, passando de
adido a secretrio e depois a ministro residente ou mesmo enviado
extraordinrio, antes confirmavam a estabilidade e a permanncia
dos mesmos estratos sociais do que lhes modificavam a composio
humana.
A natureza mesma das funes de representao no exterior,
exercidas por eminentes figuras da vida econmica e poltica do
Imprio de resto escolhidos a dedo pelo prprio imperador
implicava que o candidato a alguma legao de renome fosse
detentor de grande fortuna pessoal, condio essencial para uma
penetrao adequada nos meios sociais em que ele deveria circular,
ostensivamente aristocrticos. O baro de Penedo, por exemplo,
sustentava em Londres um dispendioso train de vie no s com base
em sua fortuna pessoal como a partir das comisses que lhe tocavam
pela negociao de contratos de emprstimo junto aos banqueiros
da City. Nos estratos iniciais da carreira, a designao como attach
em alguma legao, significava igualmente um certo investimento
financeiro, pois que os salrios no eram muito elevados; muitos
preferiam ento optar pela carreira consular, de menor prestgio
poltico e social, mas com rendimentos assegurados a partir dos
emolumentos recebidos pelos servios prestados.
A circulao pelas funes de prestgio era ainda menor a
partir da prpria Secretaria de Estado, onde o candidato podia
ascender s categorias de amanuense e de oficial, a partir de
simples praticante, mas tinha de certa forma vetadas suas chances
de ocupar postos de primeira linha no exterior. A permeabilidade
entre funes na Secretaria de Estado e postos no exterior era
restrita, mas ela se fazia geralmente ao nvel de diretores das sees
polticas encarregadas daqueles temas relativamente sensveis da
diplomacia brasileira: Prata e relaes com as grandes potncias,
em primeiro lugar com a Inglaterra. Esses elementos de ordem

689
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

funcional tendiam, portanto, a reforar os fatores de continuidade


social na classe diplomtica.
Outro elemento importante a ser destacado, no que se refere
estabilidade funcional, bem como continuidade poltica e
ideolgica da direo das relaes exteriores no Imprio, situa
se no plano da rotao alternada das mesmas figuras da classe
dirigente oitocentista pelos mesmos postos e funes ministeriais.
Abstraindose aqui o fato de que praticamente todos os ministros
e detentores de cargos executivos presidentes de provncias,
por exemplo foram extrados dos meios parlamentares, devese
enfatizar, no que concerne diplomacia, a repetio dos mesmos
responsveis dos negcios estrangeiros nos sucessivos gabinetes
imperiais.
Com efeito, a permanncia de velhas figuras representativas
da diplomacia brasileira poderia surpreender, em face do
inesperado das alternncias no poder, que caracterizava a vida
poltica no Imprio660. Exemplo notvel de polivalncia funcional e
de continuidade administrativa, mais talvez do que a de qualquer
outro funcionrio da longa histria da diplomacia brasileira, foi
a carreira do conselheiro Joaquim Thomas do Amaral, o famoso
visconde de Cabo Frio, que, tendo comeado sua carreira de jovem
secretrio na Comisso Mista em Serra Leoa, em 1840, galga,
depois de vrias legaes e misses no exterior entre eles Londres
e Prata , o posto de diretorgeral da Secretaria de Estado em 1865,
na imediata sucesso do tambm experiente conselheiro Joaquim
Nascentes de Azambuja. Cabo Frio permanecer em suas funes

660 Cf. Otcaciano Nogueira e Joo Sereno Firmo, Parlamentares do imprio (Braslia: Senado Federal, 1973),
p. 10. Como diz o historiador Amado Cervo: Transitavam os homens de Estado no s pelas funes
como ainda pela geografia do poder, ocupando os cargos da administrao regional e dos rgos
centrais: presidente de provncia, deputado, senador, ministro, conselheiro, diplomata. Nessas funes
perpetuavamse os homens. [...] Moviase o Estado com autonomia, numa sociedade atrasada [...] O
importante para a poltica externa a constatao de sua coeso, sua fora, sua vontade; cf. Amado
Cervo e Clodoaldo Bueno, Histria da poltica exterior do Brasil (So Paulo: tica, 1992), p. 61.

690
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

durante dilatadssimos anos, como registrado em nota biogrfica,


convertendose na tradio viva da chancelaria, preciosa relquia
de nossa diplomacia; mais que diplomata, [ele era considerado
um] arquivo animado da diplomacia brasileira, pois que veio a
falecer no cargo apenas em plena gesto do baro, em 1907661.
Muito embora tenha exercitado seus talentos mais na
diplomacia poltica do que na econmica, e mais em questes
regionais e de fronteiras do que propriamente internacionais, o
conselheiro Amaral mesmo assim detm de certa maneira a glria
de ter inaugurado a diplomacia econmica multilateral brasileira,
ao representar o pas no arranjo sobre o resgate dos direitos do
Escalda (Blgica), em 1863, tratado que constitui, com o acordo
para a abolio dos direitos de peagem do Stade (Hanover), de
1861, um dos primeiros instrumentos legitimamente multilaterais
da prhistria do moderno sistema de comrcio internacional.

23.4 Da economia para a diplomacia e viceversa


A diplomacia econmica do Brasil se beneficiou no apenas
desses elementos de estabilidade funcional e de permanncia
administrativa, como tambm de uma constante osmose vis
vis as instncias organizacionais e humanas da rea econmica
do estado. Com efeito, no que se refere precisamente ao processo
decisrio e s condies de funcionamento da diplomacia econmica
do regime imperial, importante destacar os fluxos e refluxos
entre os principais responsveis dos Negcios Estrangeiros e da
Fazenda nos sucessivos gabinetes do sculo XIX.
Essa situao de crossfertilization se manifesta, em primeiro
lugar, na constante rotao de cadeiras ministeriais envolvendo os
titulares dessas duas pastas. Nesse campo, a palma cabe a Antonio

661 Cf. Argeu Guimares, Dicionrio biobibliogrfico brasileiro de diplomacia, poltica externa e direito
internacional (Rio de Janeiro: edio do autor, 1938), p. 88

691
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Paulino Limpo de Abreu (visconde de Abaet), parlamentar eleito


ininterruptamente entre 1826 e 1883 e que exerceu no menos de
dezesseis vezes diferentes cargos no Executivo, desde a Regncia
at quase o final do Segundo Imprio, sendo cinco vezes nos
Negcios Estrangeiros 1836, 1837, 18451846, 1848 e 1853
1854 e duas na Fazenda em 1848 e em 1855 , alm de quatro
vezes nas pastas da Justia e do Imprio respectivamente662.
Outro campeo da osmose entre a direo da Fazenda e a pasta
do Exterior foi o segundo visconde de Caravelas, Manuel Alves
Branco, quinze vezes ministro, sendo seis na rea econmica e
duas na diplomtica, tendo igualmente inaugurado a presidncia
do Conselho de Ministros em 1847.
Outros nomes que poderiam ser destacados nessa ponte
contnua entre a conduo das relaes exteriores e a direo dos
assuntos financeiros so os de Miguel Calmon du Pin e Almeida
(visconde e marqus de Abrantes), Jos Maria da Silva Paranhos
(visconde do Rio Branco), Joo Maurcio Wanderley (baro de
Cotegipe), alm de outros menos frequentes ou que realizaram
alternncias com outras pastas: esto nesse caso, por exemplo,
Paulino Jos Soares de Sousa (visconde de Uruguai) e Caetano
Lopes Gama (visconde de Maranguape), ambos trs vezes titulares
dos Estrangeiros e duas da Justia.
Para comprovar a pertinncia dos conceitos de repetio
e de alternncia na densa interface de relacionamento entre
as reas diplomtica e econmica da burocracia estatal brasileira
no perodo imperial, o Quadro 23.4 traz a relao de todos os
ministros dos Negcios Estrangeiros e da Fazenda entre 1822 e
1891, evidenciando no apenas a notvel continuidade poltica
e administrativa dos titulares respectivos dessas duas pastas,

662 Cf. Otcaciano Nogueira e Joo Sereno Firmo, Parlamentares do Imprio: regime parlamentar do
Imprio (2 ed. Rio de Janeiro: Arquivo Nacional do Ministrio da Justia e Negcios Exteriores, 1962),
p. 2728; baro de Javari, Organizaes e programas ministeriais, cit., p. 251.

692
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

mas igualmente o no raro intercmbio ministerial entre os


responsveis de ambas; um exerccio similar para as demais
secretarias de Estado, envolvendo, por exemplo, Justia, Negcios
do Imprio e mesmo as reas militares, revelaria tambm essa
interao cruzada entre os titulares de cada uma delas.
Outro modelo de interao entre ambas as funes se
revela no caso dos estadistas polivalentes possuindo experincia
internacional, seja como titulares de legaes ou designados
chefes de misses temporrias no exterior, antes ou depois de
serem chamados a assumir a responsabilidade pelas finanas
governamentais. O primeiro exemplo , evidentemente, o de
Felisberto Caldeira Brant, marqus de Barbacena, que, depois de
representar o imperador em Londres e de negociar o primeiro
emprstimo externo, em 1824, exerceu, ainda no Primeiro Imprio,
a chefia da Fazenda em duas oportunidades, entre 1825 e 1826 e
entre 1829 e 1830663. O segundo o do marqus de Queluz, Joo
Severiano Maciel da Costa, que havia sido governador da Guiana
Francesa, exerceu interinamente a pasta da Fazenda durante dez
meses, enquanto se desempenha igualmente nos Estrangeiros, e
foi o iniciador das primeiras leis oramentrias do Imprio.
J se mencionou o caso do marqus de Abrantes, cinco
vezes ministro da Fazenda em 1827, 1828, 1837, 1841 e
1863 e duas vezes dos Estrangeiros, em 1829 e 1862 (quando
teve incio a questo Christie). O que deve ser mencionado, com
destaque especial, que no intervalo de suas funes ministeriais
no Rio de Janeiro, ele exerceu a titularidade de uma legao,
ministro residente em Viena, em 1836, e chefiou diversas
misses temporrias no exterior, entre elas uma de mais de vinte
meses desempenhada junto s cortes da Europa em 18441846,

663 Ministrio da Fazenda, Ministros da Fazenda, 18221972 (Rio de Janeiro: Ministrio da Fazenda, 1972),
p. 25.

693
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

relacionada ao Prata, mas na qual se tentou tambm renegociar


o tratado comercial com o Zollverein664. O constituinte das cortes
de Lisboa, Arajo Lima, esteve na pasta da Fazenda uma nica vez
e duas outras nos Negcios Estrangeiros, mas, lder poltico no
perodo regencial e presidente do Conselho, o marqus de Olinda
foi um dos estadistas mais destacados do Imprio, possuindo vasta
experincia no tratamento de assuntos externos.
O caso de Jos Maria da Silva Paranhos, visconde do Rio
Branco, tambm excepcional, pois que, comeando como
jornalista e depois assistente da misso do marqus de Paran
no Prata, em 1851, tornase logo em seguida ministro residente
e chefe de vrias misses especiais naquela regio, entre 1852 e
1870. Na Fazenda, alm de introduzir o novo sistema de pesos e
medidas (mtrico decimal), foi o primeiro a introduzir o princpio
de que toda lei autorizativa de despesas deveria igualmente
consignar os fundos correspondentes e, tanto nessa pasta como
nos Estrangeiros, ordenou a elaborao de manuais de trabalho e
instrues de servio para o melhor desempenho das funes em
cada rea665.
Todos esses estadistas e lderes partidrios e governamentais
que responderam, em diversas fases, pelos negcios da chancelaria
e da Fazenda do Imprio provinham dos mesmos meios sociais,
partilhavam as mesmas influncias ideolgicas e conheciam
carreiras polticas relativamente similares. J se mencionou o
papel protagnico de Jos da Silva Lisboa, o visconde de Cairu,
na definio de muitas das medidas de carter econmico e
administrativo que marcaram a primeira fase da vida nacional:
tratava
se de um liberal que traduziu Adam Smith, mas que

664 Cf. Argeu Guimares, Dicionrio biobibliogrfico brasileiro de diplomacia, poltica externa e direito
internacional, cit., p. 1213; Ministros da Fazenda, cit., p. 28.
665 Ibid., p. 398399; Ministros da Fazenda, cit., p. 61.

694
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

tambm preconizou o apoio ao comrcio e s indstrias. A elite


brasileira que se lhe segue, ainda que talvez menos brilhante
intelectualmente, era igualmente composta de filhos de grandes
agricultores, prsperos negociantes e ricos mineradores, todos
formados em Coimbra, onde se estudava os grandes economistas
da poca666.
No que se refere s ideias dos homens que foram ministros
da Fazenda, como confirma um historiador, quase sem exceo,
eles professavam o liberalismo clssico, que manifestavam com
brilho nos livros, discursos, relatrios, apartes parlamentares e
artigos, evidenciando a correspondente inclinao para o livre
cmbio e [...] pelas exportaes de nossos produtos agrcolas e
importaes de artigos manufaturados667. A gerao seguinte j
estudou nas faculdades de direito de So Paulo e Recife, onde as
cadeiras de economia poltica ostentavam como livros de classe de
seus professores as obras de Smith, Malthus, Ricardo, Say, Bastiat,
Sismondi, Mill, o pai de John Stuart, e tambm o prprio Cairu.
Estes eram, portanto, os autores estudados pelos que pretendiam
ingressar na carreira diplomtica.

23.5 Oramento (pouco) participativo: os mundos e fundos


da diplomacia
Os primeiros relatrios dos ministros da Fazenda revelam um
tratamento extremamente precrio e parcial das rendas e despesas
pblicas: os relatrios nos anos 1820 referemse, na verdade, s
receitas auferidas no Rio de Janeiro e em algumas outras provncias,
ao passo que as despesas eram autorizadas pelo prprio imperador

666 Cf. Vitor Viana, Histrico da formao econmica do Brasil (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1922),
p. 168169. Tudo o que D. Joo fez, informa esse historiador, foi em grande parte inspirado nas
inteligentes ideias espalhadas pelos discpulos brasileiros de Adam Smith e Say, isto , Cairu.
667 Cf. Heitor Ferreira Lima, Histria do pensamento econmico no Brasil, n 360 da Coleo Brasiliana (So
Paulo: Nacional, 1976), p. 81 e 89.

695
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

ou pelo titular da Fazenda sem qualquer critrio rigoroso quanto ao


controle das contas pblicas. Apenas na regncia, em especial sob
a administrao de Feij, lograse um certo controle da economia
do estado. A partir de 1832 um minucioso oramento nacional
passou a ser publicado e cumprido. Nele estavam previstas
todas as despesas do exerccio, e qualquer outra s era feita com
autorizao do Parlamento. No mesmo ano, as despesas do
governo caram 36% em relao a 1830, interrompendo a acelerada
deteriorao das finanas668.
Qual era a participao dos Negcios Estrangeiros nos
gastos do estado e como se dividiam as parcelas autorizadas pelas
diferentes rubricas de despesas do ministrio? Ressaltese, desde
j, a diminuta frao das dotaes da Secretaria de Estado dos
Negcios Estrangeiros nos oramentos imperiais e a proporo
mais que modesta do pessoal permanente diplomtico, consular
e administrativo no conjunto da burocracia pblica do regime
imperial. De forma geral e em todo o perodo, toda a repartio dos
Negcios Estrangeiros Secretaria de Estado e misses no exterior
apresentou um oramento de despesas sistematicamente menor
do que aquele alocado casa imperial.
A primeira lei oramentria votada pelo parlamento brasileiro,
de dezembro de 1830 e vlida para o exerccio seguinte, estipulava
por exemplo que o ministro dos Negcios Estrangeiros estava
autorizado a despender, entre julho de 1831 e junho de 1832, a
quantia total de 120 contos de ris, sendo 21 contos na Secretaria
de Estado e 99 contos com as comisses e legaes em pases
estrangeiros; no mesmo perodo, a casa imperial tinha alocada
dentro do oramento do ministrio da Fazenda uma quantia total
de 1131 contos de ris, no quadro de uma despesa global de 12.836

668 Cf. Jorge Caldeira et alii, Viagem pela histria do Brasil (2 ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1997),
p. 183.

696
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

contos de ris e de receitas otimisticamente estimadas em 15


mil contos (de fato, apenas 10 447 de fontes ordinrias). No ano
seguinte, nova lei votada pelo parlamento em novembro de 1831
estimava uma despesa para os Negcios Estrangeiros de apenas
103 contos de ris, montante ligeiramente aumentado para 105
contos em 1832669.
Com efeito, no cmputo geral das despesas de funcionamento
e de pessoal da burocracia pblica brasileira, a diplomacia
profissional devia valerse de muito menos recursos oramentrios
que os demais ministrios e de um nmero reconhecidamente
diminuto de funcionrios da ativa. Essa situao vigorou durante
todo o Imprio, sendo muito frequentes, para no dizer constantes,
as menes por vezes lamuriosas, nos relatrios da Secretaria
de Estado enviados Assembleia Geral, escassez de pessoal
diplomtico, de funcionrios de apoio e de recursos materiais
e financeiros de um modo geral. Retrospectivamente, aparece
como surpreendente, ao historiador e sobretudo ao diplomata
contemporneo, que a diplomacia brasileira conseguisse realizar
tanto, em tantas frentes negociadoras e nos cenrios geogrficos
os mais diversos muitas vezes distantes e difceis se se pensa na
precariedade dos meios de comunicao e dos transportes da poca
com to poucos homens e com meios financeiros to limitados670.
Durante o Segundo Reinado, por exemplo, as despesas
realizadas com as relaes exteriores Secretaria de Estado,
negociaes de tratados, manuteno das representaes no
exterior e pagamentos ao pessoal diplomtico e consular
oscilaram entre um mximo de 3,69% (em 18501851) e um

669 Cf. Liberato de Castro Carreira, Histria financeira e oramentria do Imprio do Brasil desde a sua
fundao, 2 vols., tomo I (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1889; Braslia/Rio de Janeiro: Senado
Federal/Fundao Casa de Rui Barbosa, 1980), p. 198228.
670 A referncia aqui ao gnero masculino deve ser tomada stricto e lato sensi, uma vez que, como na
quase totalidade dos servios diplomticos dessa poca, a misoginia era a regra escrita e no escrita
dos sistemas de recrutamento, alis no s para o servio exterior.

697
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

mnimo de 0,87% (em 18851886) do total de todas as despesas


administrativas includas no oramento imperial, podendo
estimarse uma mdia de 1,84% do conjunto de gastos do governo
central no perodo de 18411889671. Ao final do Imprio, em termos
de participao nas despesas, os Estrangeiros detinham, em 1888,
uma frao de 939 contos de ris, sobre um total de mais de 141
mil contos autorizados pelo parlamento, ou seja, menos de 1% (de
fato 0,66%) do volume de gastos votados672.
O Quadro 23.5, apenas ilustrativo, pois que apresentado
em valores relativos, acompanha os oramentos das despesas
legalmente autorizadas dos diferentes ministrios, em percentual
do total, para alguns anos selecionados entre 1828 e 1889. O que ele
no revela so as propores entre determinados gastos, em seus
montantes nominais efetivos. Em 1837, por exemplo, o Ministrio
dos Negcios Estrangeiros tinha logrado aumentar ligeiramente a
dotao autorizada de despesas, com um total de 148 contos de
ris, sendo 25 contos na Secretaria de Estado, 13 contos com as
comisses e 109 contos em gastos no exterior. No mesmo ano
fiscal, em contrapartida, apenas a dotao de Sua Majestade o
Imperador ascendia a 200 contos de ris, j dentro do oramento
dos Negcios do Imprio, a que se vinham acrescentar 16:800 mil
ris com os alimentos da princesa imperial, a sra. D. Januria, e
da princesa D. Francisca, mais 13:264 mil-ris de despesas com os
tutores e mestres de sua majestade e altezas (inclusive um conto

671 Dados coligidos por Jos Murilo de Carvalho, Teatro de sombras: a poltica imperial, cit., e apresentados
no Quadro 20, Despesas administrativas por itens, 18411889, p. 399. As enormes despesas
realizadas nos anos de 18501851 podem ser imputadas ao ativo envolvimento da diplomacia
imperial nos negcios do Prata, com o fornecimento de subsdios diretos, em montantes elevados,
aos aliados do Brasil nas contendas caudilhescas ali em curso.
672 Clculos efetuados com base em dados fornecidos em Liberato de Castro Carreira, Histria financeira
e oramentria do Imprio do Brasil desde a sua fundao, tomo II, cit., p. 614.

698
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

de ris, desde j, para o mestre de equitao)673. Essa desproporo


seria preservada, seno agravada, pelo resto do Imprio, como se
pode constatar pelo oramento de 1856: enquanto os Negcios
Estrangeiros se viam alocar 588 contos para suas despesas (das
quais menos de um dcimo, e mais exatamente 8%, com a Secretaria
de Estado), a dotao pessoal do imperador era de 800 contos,
podendo ainda se registrar mais 96 contos para a imperatriz e mais
uma soma total de 193 contos com todos os demais membros da
casa imperial, perfazendo um total de 1.090 contos de ris674.
Como eram divididas as despesas internamente ao ministrio
dos Negcios Estrangeiros? Em geral, a Secretaria de Estado ficava
com a menor parte, cerca de 10% do total, segundo as pocas,
registrandose uma alocao proporcionalmente maior de despesas
atribudas s legaes e aos postos consulares no exterior. Devese
ressaltar tambm os importantes gastos feitos com a atualizao do
cmbio, para compensar os efeitos de uma paridade oficialmente
mantida ao nvel de 67,5 pence por 1.000 ris, quando a taxa efetiva
variava entre 20 e 30 dinheiros, to somente, entre a Regncia
e parte do Segundo Reinado. A legao em Londres sempre foi
um dos principais ordenadores de despesas, absorvendo por
exemplo em 1831 perto de um quarto de todas as despesas feitas
no exterior.
Essa situao se reflete j no primeiro relatrio produzido
pelo responsvel dos Negcios Estrangeiros, ministro Carneiro de
Campos, nesse mesmo ano:
Quando entrei na administrao, o corpo diplomtico e
consular, sem se calcularem as despesas de expediente,

673 Cf. Lei n 70, de 22 de outubro de 1836, orando a receita e fixando a despesa geral do Imprio para
o ano financeiro de 18371838, em Coleo das leis do Imprio do Brasil 1836, parte I (Rio de Janeiro:
Typographia Nacional, 1864), p. 4346.
674 Cf. Lei n 840, fixando as despesas e as receitas para o exerccio de 18561857, em Coleo das leis do
Imprio do Brasil 1855, t. XVI, parte I (Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1856), p. 3639.

699
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

at ento arbitrrias, muito avultadas, absorvia s em


ordenados quase a totalidade do oramento votado na
sesso do ano passado. Um embaixador extraordinrio e
um grande nmero de legaes de segunda e terceira ordem
gravavam a folha daquelas despesas. Desejando enquanto
antes entrar no plano das economias, recomendado pela
assembleia geral, determinei ainda antes da publicao da
Lei do Oramento, a imediata retirada do marqus de Santo
Amaro, enviado extraordinrio na Corte de Londres, sobre
a necessidade de cuja misso eu muito discrepava do modo
de sentir da passada administrao [...]675

Um diplomata belga que esteve acreditado no Rio de Janeiro


em princpios do Primeiro Reinado deixou uma interessante obra
intitulada precisamente O oramento do Brasil, ou pesquisas sobre
os recursos desse Imprio, na qual apresenta, detalhadamente, em
ris e em francos, todas as dotaes oramentrias dos diferentes
ministrios para o ano de 1847. Ele registra a existncia de
apenas 21 funcionrios na Secretaria de Estado, de oito enviados
extraordinrios Le Brsil na pas dAmbassadeurs , dois minis
tros residentes, nove encarregados de negcios, dois cnsules
gerais encarregados de negcios e sete cnsules remunerados676.
Ora, a despesa da Secretaria de Estado naquele ano ascendia
a to somente 40:500 milris, para 156 contos das legaes e
consulados, num total de 549:740 milris, sendo que quase 300
contos eram atribudos bonificao especial a ttulo da diferena
cambial. De todas as legaes, a mais custosa era, obviamente, a

675 Cf. Relatrio de 1831, p. vi.


676 O Rglement do Congresso de Viena de 19 de maro de 1815 e os acordos subsequentes do
Congresso de Aix la
Chapelle tinham estabelecido, do ponto de vista formal, as seguintes
categorias de representantes diplomticos: (1) embaixadores, legados e nncios papais; (2) enviados
extraordinrios e ministros plenipotencirios; (3) ministros residentes; (4) encarregados de negcios;
cf. Harold Nicolson, Diplomacy (3 ed. Nova York: Oxford University Press, 1968), p. 14.

700
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

de Londres, com 16:480 milris, seguida pela da Prssia, com


14:880 mil-ris, e apenas ento a de Paris, com 12:280 milris.
A comisso mista lusobrasileira, derivada da conveno de 1825,
era responsvel, por sua vez, por despesas da ordem de 6 contos
de ris. Algumas despesas eram efetivamente especiais, como por
exemplo a existncia de um mestre de cerimnias junto legao
em Roma (Santa S), Toscana, Parma e Turim, para o qual estava
previsto um salrio anual de 800 mil-ris. Os membros do corpo
diplomtico, por sua vez, tinham direito, a cada mutao de ida, de
receber uma indenizao equivalente a meio ano de vencimentos,
soma reduzida a um quarto quando do retorno677.
Ainda nesse ano de 1847, o Brasil mantinha uma repre
sentao consular de 157 agentes nos diversos pases, dos quais
apenas uma parte era remunerada pelo oramento do ministrio:
os demais percebiam uma parte das rendas consulares, que podiam
ser importantes segundo os postos (a legalizao do manifesto de
carga de um navio dava direito a um pagamento de seis piastras
fortes, ou de oito piastras se havia necessidade de visitar o mesmo
navio). Os vice cnsules no tinham direito a remunerao
como os cnsules, mas podiam apropriar se da metade dos
emolumentos de sua jurisdio, sendo a outra metade entregue
ao cnsul responsvel pela rea. Os agentes consulares eram
obrigados a fazer, a cada trimestre, relatrios sobre o comrcio,
sobre os mercados para produtos brasileiros e sobre os preos
praticados; no final de cada ano, um relatrio sobre a navegao,
com o resumo de tudo o que interessasse ao comrcio, marinha
mercante e marinha imperial. Eles deveriam ainda vigiar para

677 Cf. Comte Auguste von der StratenPonthoz, Le Budget du Brsil ou recherches sur les ressources de cet
Empire dans leurs rapports avec les intrts europens du commerce et de lmigration, 3 vols. (Bruxelas:
Librairie Muquardt, 1854), p. 162181; original de 1847.

701
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

que os comerciantes, os capites de navios e outros sditos


brasileiros no comprometessem o crdito de sua nao678.

23.6 Os bacharis da diplomacia econmica:


promessas e resultados
Como, finalmente, se desempenharam os bacharis da
diplomacia brasileira no exerccio continuado da defesa dos
interesses nacionais no campo econmico? Corresponderam eles
s fundadas expectativas que a nao, em estgio formativo,
supostamente depositou em seus servios profissionais? Uma
primeira questo, de ordem metodolgica, impese na tentativa
de qualquer avaliao do instrumento diplomtico brasileiro:
podese, legitimamente, empreender, mesmo sob risco de
retroprojeo histrica, um exerccio desse gnero? Ressalve
se, desde logo, que qualquer julgamento de tipo qualitativo
passvel de cauo, no sentido em que os parmetros sob os quais
poderiam ser avaliados a atuao e os mtodos de trabalho desse
estamento profissional no pertencem ao mesmo universo de
referncia, numa e noutra poca, e no apresentam, portanto,
critrios uniformes de aferio intrnseca. O incipiente aparelho de
estado da primeira fase independente comportava, por certo, uma
burocracia diplomtica, mas essa categoria poderia ser mais bem
classificada sob a tipologia do patrimonialismo tradicionalista,
com algumas tinturas prebendalistas, do que na rubrica racional
legal, prpria da fase recente do processo de modernizao do
estado no Brasil679.

678 Ibid., p. 186188.


679 Para uma viso weberiana da formao do estado brasileiro, ver a tese de doutoramento de Fernando
Uricoechea, The Patrimonial Foundations of the Brazilian Bureaucratic State (Berkeley: University of
California Press, 1980), publicada em portugus sob o ttulo O minotauro imperial (Rio de Janeiro:
Difel, 1978).

702
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

Caberia antes de mais nada enfatizar, do ponto de vista do


itinerrio histrico do servio diplomtico brasileiro e como
elemento singular de sua prpria formao, comparativamente
a outras experincias no continente que o exerccio efetivo
de uma diplomacia econmica no pas antecede a prpria
constituio do estado, na medida em que ela coetnea de sua
emancipao comercial (abertura dos portos), que precedeu de
quase trs lustros a independncia poltica do Brasil. Uma certa
conjuno de interesses polticos ocorre nessa conjuntura
histrica, o que motivou a distino inicial entre o exerccio de
uma diplomacia econmica no Brasil e do Brasil e a questo de
saber como interpretar determinadas decises que afetaram uma
parte da histria ulterior da formao econmicosocial brasileira.
Poderseia, nessas circunstncias, igualar e ter como indivisos
os interesses econmicos e comerciais de Portugal e os do Brasil,
este enquanto formao social emergente no autnoma? Como,
alis, fazer uma avaliao ponderada das condies sob as quais
passou a ser exercida essa diplomacia econmica, a partir da
transferncia da corte portuguesa para este lado do Atlntico e at a
independncia? Nessa fase intermediria foram tomadas decises
e assumidos compromissos, em nome do estado portugus, que
exerceram impacto no cenrio diplomtico que se desenhou
quando da constituio autnoma do Brasil. Como, por exemplo,
considerar a autonomia relativa desses interesses numa situao
de quebra de fato do monoplio colonial, mas de manuteno da
tutela poltica lusitana sobre os negcios da nao?
Esse tipo de questionamento particularmente relevante
para o principal instrumento diplomtico do perodo, o tratado
de comrcio de 1810 com a GrBretanha, certamente nocivo
do ponto de vista dos interesses comerciais portugueses, mas
talvez neutro ou razoavelmente benfico, segundo alguns

703
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

historiadores, do ponto de vista dos consumidores brasileiros.


O argumento da industrializao, embora utilizado de maneira
recorrente por uma certa historiografia e invocado por correntes
nacionalistas tradicionais, sustentase dificilmente, em face da
diminuta atividade manufatureira existente ento no Brasil; mas,
poderiam ser eventualmente aventados, em relao a esse tratado,
como argumentos de peso numa avaliao pouco lisonjeira da
diplomacia econmica portuguesa em exerccio a partir do Brasil,
aqueles dispositivos relativos clusula da abolio gradual do
trfico escravo ou o da garantia de um porto franco em territrio
brasileiro (Santa Catarina), que passaram desde ento a limitar o
exerccio soberano de decises de poltica econmica no Brasil e
chegaram mesmo a provocar, no caso do trfico, o contencioso que
se conhece com a GrBretanha.
Em todo caso, esse exemplo precoce de diplomacia econmica
lusobrasileira, sem paralelo poltico nos demais casos observados
no continente americano, deveria ser julgado em seus mritos
(ou demritos) prprios, e no em funo de uma concepo
moderna do desenvolvimento econmico ou de uma certa
projeo utpica quanto defesa retrospectiva de interesses
nacionais que nunca foram claramente definidos e que, alis,
no eram diretamente perceptveis no momento mesmo em que
eles estariam sendo supostamente colocados em xeque. O prprio
processo de autonomizao poltica, pelas modalidades que
assumiu, torna difcil uma definio do que exatamente pudesse
constituir o chamado interesse nacional, que estaria especfica e
precisamente diferenciado dos interesses dos estamentos lusitanos
que gravitavam volta da coroa nessa poca.
Um elemento crucial a considerar em qualquer avaliao
do tipo aqui proposto o fato de que a primeira burocracia
diplomtica brasileira recebeu em herana da era lusitana uma

704
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

pesada carga de faits accomplis e de compromissos externos, que lhe


caberia administrar enquanto durasse o tempo dessas obrigaes
internacionais. Na primeira fase, de construo da independncia
poltica e de obteno do reconhecimento do estado, estavam,
portanto, colocadas as bases de uma diplomacia econmica,
sobretudo em sua vertente comercial, que o parlamento, no
perodo ulterior se encarregaria de desfazer. Assistiuse nessa
fase emergncia da nao independente, processo antecipado
no decreto de abertura dos portos, apressado pela reorganizao
do mundo psnapolenico, tal como definido no Congresso de
Viena, e consagrado nas lutas contra o antigo poder colonial; mas,
o reconhecimento obtido custa de compromissos com o ex
soberano lusitano e mais ainda com o poder tutelar da potncia
britnica, ambos deixando as heranas incmodas j referidas.
A diplomacia do Brasil foi basicamente defensiva nessa
conjuntura, reagindo lentamente aos tratados desiguais de comrcio
que lhe tinham sido impostos pela administrao portuguesa ou
negociados por representantes diplomticos ainda inexperientes
ou pouco afeitos aos requisitos de uma poltica comercial voltada
to somente para os interesses econmicos do pas. No se
procederam tampouco s necessrias adaptaes econmicas e
polticas internas para se romper com o instituto da escravido
e com a prtica do trfico, bem como com a dupla dependncia
externa de mo de obra e financeira que amarravam e limitavam
(pelo contencioso com a Inglaterra e pela necessidade contnua de
novos emprstimos para o servio do principal) o pleno exerccio
de uma diplomacia soberana.
A atitude da diplomacia imperial nessa rea foi bastante
reativa, resistindo s presses externas no caso do trfico,
estimulando a imigrao europeia quando se cogitou de uma
soluo de substituio, mas nos dois casos atendendo s diretivas

705
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

e impulsos que lhe vinham das Cmaras. No se consolidou, em


relao a estes problemas, um pensamento diplomtico especfico
sobre a questo da mo de obra e sua eventual contribuio
ao desenvolvimento nacional, falta alis de algum substrato
concreto a qualquer elaborao conceitual mais ousada no terreno
das relaes exteriores.
De um lado, estavase em presena, no caso do trfico, de
uma manifestao precoce do problema da clusula social e da
tentativa de sua implementao pela via imperialista. De outro, no
problema da imigrao, contrapunhamse duas vises do mundo,
uma movida pelo desejo de absorver o contributo estrangeiro
e disposta a pagar o preo para tanto, em termos de terras ou
subsdios instalao dos imigrantes , outra relutante em alterar
as condies de organizao social da produo e temerosa das
novas circunstncias sob as quais se devia ordenar as relaes
de trabalho. Nos dois casos, a diplomacia nacional movimentou
se passivamente, assistindo aos acontecimentos e ao desenrolar
do processo, mais do que lhe guiando os passos ou sugerindo
orientaes. Bem mais ativa em termos de poltica comercial, a
diplomacia retraase timidamente quando se tratava de enfrentar
a questo social.
A partir da segunda metade do sculo, o estado passa a
praticar uma diplomacia econmica mais afirmativa, deixando
por exemplo o papel exclusivo de devedor para assumir
igualmente o de credor, no quadro de sua poltica de intervenes
platinas. Tratou se, porm, de episdio limitado em seus
prprios termos, com a utilizao da arma financeira para
alcanar objetivos precisos na distribuio regional de poder e
influncia: a diplomacia dos pataces no se reproduziria em
nenhuma outra circunstncia pelo resto do perodo. Poderse
ia falar, na outra vertente, da prtica de uma diplomacia da

706
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

dvida, guiada pela Fazenda e executada pela Repartio dos


Negcios Estrangeiros? O conceito se encaixa mal no formato
conhecido classicamente em diplomacia, que implica uma certa
uniformidade ou similaridade de agentes negociadores (estados
soberanos em ambos os lados da mesa, por exemplo). No caso
do Brasil devedor, o que sempre ocorreu foi uma postura de
demandeur em face de credores exclusivamente privados, com
poucas situaes claramente negociadoras, ainda assim mais
devidas a situaes de inadimplncia do que resultantes de um
processo de defesa dos interesses nacionais em busca de melhores
termos ou condies contratuais.
A despeito de evidentes fragilidades econmicas e polticas, o
Brasil consegue participar de forma intensa da ordem econmica
internacional que comeava a ser desenhada na segunda metade do
sculo XIX, atravs de sua presena em conferncias multilaterais
e da adeso a alguns dos primeiros tratados tcnicos e econmicos
que instauram a cooperao entre os estados (direito martimo,
unies postal e telegrfica, conveno de Paris sobre propriedade
industrial etc.). No final do perodo, a diplomacia econmica
brasileira, ou sua poltica externa tout court, passa a ter um nome
singular e quase que uma nica preocupao: o caf. por ele e por
mais alguns poucos produtos primrios que o Brasil se apresenta
em feiras e exposies universais onde tambm eram negociados
patentes e licenciamento de novas tecnologias. A monarquia
ilustrada do Segundo Reinado no se desinteressa tampouco,
como visto, de outros itens da agenda econmica mundial e
regional, como revelado na participao brasileira nos primeiros
esforos de regulao multilateral de matrias tcnicas e nos temas
de coordenao hemisfrica.

707
Quadro 23.1

708
Vencimentos nas chancelarias do Brasil, da GrBretanha e da Frana, 1856
(libras e francos convertidos ao cmbio de 27d.st. e de 2,85F por 1.000 ris)

Categorias Rio de Janeiro Londres Paris


Ministro de Estado 12:000$000 44:444$444 42:000$000
Paulo Roberto de Almeida

Oficial Maior 3:400$000 17:777$777 6:315$000 (1)


Chefe de seo 2:000$000 7:614$666 (2) 4:210$000 (3)
Oficial 1:600$000 3:744$888 (4) 1:750$000 (5)
Amanuense 1:240$000 1:592$580 (6) 1:403$000 (7)
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Adido contabilidade 1:000$000 1:333$200 (8) 1:052$000 (9)


Porteiro 1:000$000 1:185$000
Praticante 520$000 888$888
Fonte: Relatrio de 1856, Anexo 7, p. 3335.
(1) Reforma suprimiu o subsecretrio de Estado; tratase do cargo de Diretor;
(2) Senior clerk;
(3) Sousdirecteur;
(4) Oficial de 2 classe;
(5) Redatores;
(6) Oficial de 3 classe;
(7) Oficial principal;
(8) Oficial de 4 classe;
(9) Employ.
Quadro 23.2
Evoluo do quadro funcional dos Negcios Estrangeiros, 18321888

Quadro 1832 1845 1875 1888

Secretaria de Estado 13 24 31 29

Corpo diplomtico 20 35 54 47

Corpo consular 12 15 24 23

Total no exterior 32 50 78 70

Disponibilidade/aposentados 1 4 10 10

Total do Quadro 46 78 119 109

Fontes: Relatrios dos Negcios Estrangeiros, 1832, 1845, 1875 e 1888.

709
Estrutura funcional da diplomacia brasileira
Quadro 23.3

710
Hierarquia de vencimentos na diplomacia brasileira, 1832 e 1889

Cargo 1832 1889 (1)


EE e MP em Londres 10:000$000 25:000$000
EE e MP em Paris 8:000$000 20:000$000
Paulo Roberto de Almeida

EE e MP em Washington 4:000$000 20:000$000


EE e MP em Buenos Aires 2:000$000 20:000$000
(4)
EE e MP em Berlim 2:000$000 19:000$000
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ministro e Secretrio de Estado 4:800$000 12:000$000


Oficial Maior/Diretor Geral da SE 2:000$000 9:600$000 (6)
Secretrio da Legao em Londres 2:000$000 5:000$000 (7)
Comissrio em Serra Leoa 2:000$000
Oficiais (1832)/Diretores (1889) 1:200$000 5:000$000
(8)
Secretrio da Legao em Paris 1:800$000 4:000$000
Primeiros Oficiais Sec. de Estado 4:000$000
Secretrio de Legao, Washington 4:000$000
Segundos Oficiais Sec. de Estado 3:400$000
continua
concluso

Cargo 1832 1889 (1)


Adido de 1 classe em Londres 1:600$000 3:200$000
Adido de 1 classe em Washington 1:600$000 (9) 3:200$000
(10)
Cnsul Geral em Paris 1:000$000 2:500$000
(11)
Guarda Livros/Amanuense SE 800$000 2:000$000
Ajudante/Contnuo na SE 500$000 1:400$000
Correio 467$200 1:400$000
(12)
Meirinho/Praticante 100$000 960$000
Fontes: Relatrios de 1832 e 1888, Anexos.
(1) Os salrios eram pequena parte da remunerao total; esto includas as verbas de representao (no casos dos Enviados) e as gratificaes
concedidas por leis ou decretos de 1852, 1859 e 1876 aos funcionrios da Secretaria de Estado e aos diplomatas das legaes e consulados;
(2) Em 1832, correspondia aos vencimentos de um Encarregado de Negcios;
(3) Em 1832 se tratava de um Encarregado de Negcios interino e Cnsul Geral;
(4) Vencimentos similares, em 1889, para os representantes em Bruxelas, So Petersburgo, Lisboa, Montevidu e vrios outros postos; em 1832 havia
muitas diferenas, em virtude de vrias capitais serem cobertas por Encarregados de Negcios, com vencimentos indo de 2 (ustria) a 2,4 (Bolvia) e
mesmo a 3,2 contos de ris (So Petersburgo);
(5) Encarregado de Negcios na Prssia e Cidades Hanseticas; em Roma os vencimentos eram de 2:400 e na Escandinvia de 3:200 mil-ris;
(6) Sendo 5 contos de vencimentos e 4:600 de gratificao;
(7) Sendo 1:200$000 de vencimentos e 3:800 de gratificao;
(8) O mesmo nvel de vencimentos dos Secretrios de Legao em 1889 se aplicava na maior parte das outras capitais, variando as gratificaes;
(9) Em 1832 se tratava de um simples Adido;
(10) Os vencimentos efetivos dos cnsules, nas diversas cidades, variavam bastante, no apenas em funo de gratificaes diferentes (o ordenado era
uniforme, de 1:200$000) mas tambm em virtude de emolumentos recebidos;
(11) No se pode traar, a rigor, estrita equivalncia entre o Guarda Livros de 1832, que era tambm Porteiro, e o Amanuense (escriturrio) de 1889;
(12) A gratificao de um praticante (que no tinha ordenado) foi fixada em decreto de maio de 1868, quando tambm se instituiu uma gratificao

711
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

de 2:400 mil-ris anuais para o oficial de gabinete do Ministro de Estado.


Quadro 23.4

712
Relao dos ministros dos Negcios Estrangeiros e da Fazenda, 18221891
Obs.: Ver legenda no fim da tabela

Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado


Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda

Reinado do Imperador D. Pedro I, 18221831


Paulo Roberto de Almeida

1822 1822 Caetano Pinto de Miranda Montenegro, Marqus da


1 Jos Bonifcio de Andrada e Silva C (Imprio e Estrangeiros)
16.01 3.07 Praia Grande C

1822 1822
Jos Egydio Alvares de Almeida, Baro de Santo Amaro C Martim Francisco Ribeiro de Andrada D
28.10 4.07
Formao da diplomacia econmica no Brasil

1822
Jos Bonifcio de Andrada e Silva
30.10

1823 Jos Joaquim Carneiro de Campos, Visconde de Caravelas D, 1823 Manuel Jacinto Nogueira da Gama, Marqus de
2
17.07 C,S 17.07 Baependi D

1823 1823
3 Francisco Vilela Barbosa, Marqus de Paranagu D, C, S Sebastio Lus Tinoco da Silva, magistrado, proprietrio
10.11 10.11

1823 1823 Mariano Jos Pereira da Fonseca, Marqus de Maric,


Luis Jos de Carvalho e Mello, Visconde da Cachoeira C, D
14.11 13.11 proprietrio

1825
Francisco Vilela Barbosa, Marqus de Paranagu D, C, S
4.10

continua
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
1825 1825 Felisberto Caldeira Brant Pontes, Marqus de
4 Jos Egydio Alvares de Almeida, Baro de Santo Amaro D, C, S
21.11 21.11 Barbacena

1826 1826 Manuel Jacinto Nogueira da Gama, Marqus de


5 Antonio Luiz Pereira da Cunha, Marqus de Inhambupe S, C
21.01 21.01 Baependi S

1827 1827 Joo Severiano Maciel da Costa, Marqus de Queluz


6 Joo Severiano Maciel da Costa, Marqus de Queluz S, C
15.01 15.01 (interino)

1827 1827 Miguel Calmon du Pin e Almeida, Marqus de


7 Joo Carlos Augusto de Oyenhausen, Marqus de Aracaty S, C
20.11 20.11 Abrantes D

1828 Jos Bernardino Batista Pereira de Almeida Sodr


18.06 (interino)

1829 1828 Miguel Calmon du Pin e Almeida, Marqus de


Jos Clemente Pereira D, C
13.04 25.09 Abrantes D

1829 1829 Felisberto Caldeira Brant Pontes, Marqus de


Marqus de Aracaty S, C
20.05 4.10 Barbacena S

1829
8 Miguel Calmon du Pin e Almeida, Visconde de Abrantes S, C
04.12

1830 1830
Francisco Vilela Barbosa, Marqus de Paranagu D, C, S Jos Antonio Lisboa, negociante
23.09 2.10

1830 1830 Antonio Francisco de Paula Holanda Cavalcanti de


Francisco Carneiro de Campos S, C

713
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

9.12 3.11 Albuquerque D

continua
714
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
1831 1831 Antonio Francisco de Paula Holanda Cavalcanti de
9 Francisco Carneiro de Campos S, C
19.03 03.11 Albuquerque D

1831 1831 Manuel Jacinto Nogueira da Gama, Marqus de


10 Marqus de Aracaty S, C
5.04 5.04 Baependi S
Paulo Roberto de Almeida

Minoridade: Regncia provisria, 1831

1831 1831
Prov. Francisco Carneiro de Campos S, C Jos Incio Borges S
7.04 7.04
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Minoridade: Regncia trina permanente, 18311835

1831 1831
1 Francisco Carneiro de Campos S, C Bernardo Pereira de Vasconcelos D
16.07 16.07

1832 Joaquim Jos Rodrigues Torres, Visconde de


10.05. Itabora, professor

1832 1832 Antonio Francisco de Paula Holanda Cavalcanti de


2 Pedro de Araujo Lima, Marqus de Olinda D, C (interino)
3.08 3.08 Albuquerque D

1832 1832
3 Bento da Silva Lisboa, Baro de Cairu C Nicolau Pereira de Campos Vergueiro S
13.09 13.09

1832
Candido Jos de Araujo Viana, Marqus de Sapucai D
14.12

continua
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
1834 Aureliano de Souza e Oliveira Coutinho, Visconde de 1834
Antonio Pinto Chichorro da Gama (interino)
21.02 Sepetiba D, C (interino) 2.06

1834
Manuel do Nascimento Castro e Silva D
7.10

1835 1835
4 Manuel Alves Branco, 2 Visconde de Caravelas D, C Manuel do Nascimento Castro e Silva D
16.01 16.01

Minoridade: Regncia do Senador Diogo Antonio Feij, 18351837

1835 1834
1 Manuel Alves Branco, 2 Visconde Caravelas D, C Manuel do Nascimento Castro e Silva D
14.10 7.10

1836 1836
2 Jos Incio Borges S (interino) Manuel do Nascimento Castro e Silva D
5.02 5.02

1836
Antonio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaet D
03.06

1836 1834
3 Gustavo Adolfo de Aguilar Pantoja C, Magistrado (interino) Manuel do Nascimento Castro e Silva D
1.11 7.10

1837
Antonio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaet D
20.02

1837 Francisco G Acayaba de Montezuma, Visconde de 1837


4 Manuel Alves Branco, 2 Visconde de Caravelas D, C

715
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

16.05 Jequitinhonha S, C, Ministro em Londres 16.05

continua
716
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda

Minoridade: Regncia do Senador Pedro de Arajo Lima, 18371840

1837 Antonio Peregrino Maciel Monteiro, 2 Baro de Itamarac, C, 1837 Miguel Calmon du Pin e Almeida, Marqus de
1
19.09 D EEMP em Lisboa 19.09 Abrantes D
Paulo Roberto de Almeida

1839 1839
2 Candido Baptista de Oliveira, lente de matemticas Candido Baptista de Oliveira (interino)
16.04 16.04

1839 1839
3 Caetano Maria Lopes Gama, Visconde de Maranguape S, C Manuel Alves Branco, 2 Visconde de Caravelas S, C
1.09 1.09
Formao da diplomacia econmica no Brasil

1840 1840
4 Caetano Maria Lopes Gama, Visconde de Maranguape S, C Jos Antonio da Silva Maia, magistrado
18.05 18.05

Reinado do Imperador D. Pedro II, 18401889

1 1840 Aureliano de Souza e Oliveira Coutinho, Visconde de 1840


Martim Francisco Ribeiro de Andrada D
L 24.07 Sepetiba D, C 24.07

2 1840 Aureliano de Souza e Oliveira Coutinho, Visconde de 1841 Miguel Calmon du Pin e Almeida, Marqus de
C 24.07 Sepetiba 23.03 Abrantes D

3 1843 Honrio Hermeto Carneiro Leo, Marqus de Paran S, C 1843


Joaquim Francisco Viana D
L 23.01 (inter.) 23.01

1843
Paulino Jos Soares de Souza, Visconde de Uruguai D, C
8.06.

continua
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
4 1844 1844
Ernesto Ferreira Frana, Magistrado C Manuel Alves Branco , 2 Visconde de Caravelas S, C
L 2.02 2.02

5 1845 1845
Antonio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaet D Manuel Alves Branco , 2 Visconde de Caravelas S, C
L 26.05 26.05

6 1846 1846 Antonio Francisco de Paula Holanda Cavalcanti de


Bento da Silva Lisboa, Baro de Cairu C
L 2.05 2.05 Albuquerque, Visconde de Albuquerque S

1847
Jos Joaquim Fernandes Torres D
22.05

7 1847 1847
Saturnino de Souza e Oliveira C Manuel Alves Branco (1 Presidente do Conselho)
L 22.05 22.05

1848
Jos Antonio Pimenta Bueno, Visconde de So Vicente D, C
29.01

8 1848 1848
Antonio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaet S Antonio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaet S
L 8.03 8.03

1848
Jos Pedro Dias de Carvalho D
14.05

9 1848 1848
Bernardo de Souza Franco, Visconde de Souza Franco D, C Francisco de Paula Sousa e Melo P
L 31.05 31.05

1848
Jos Pedro Dias de Carvalho D (interino)

717
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

18.08

continua
718
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
10 1848 1848
Pedro de Araujo Lima, Visconde de Olinda S, C, exRegente P Pedro de Araujo Lima, Visconde de Olinda (interino) P
C 29.09 29.09

1849 1848 Joaquim Jos Rodrigues Torres, Visconde de


Paulino Jos Soares de Souza, Visconde de Uruguai
8.10 6.10 Itabora S
Paulo Roberto de Almeida

11 1852 1852 Joaquim Jos Rodrigues Torres, Visconde de


Paulino Jos Soares de Souza, Visconde de Uruguai S
C 11.05 11.05 Itabora S P

12 1853 1853 Honrio Hermeto Carneiro Leo, Marqus de


Antonio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaet S C
CL 6.09 6.09 Paran S, C, P
Formao da diplomacia econmica no Brasil

1855 1855 Antonio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de


Jos Maria da Silva Paranhos, Visconde do Rio Branco D, C
14.06 12.01 Abaet S, C

1856
Joo Maurcio Wanderley, Baro de Cotegipe S
23.08

13 1857 1857 Bernardo de Souza Franco, Visconde de Souza


Caetano Maria Lopes Gama, Visconde de Maranguape S, C
C 4.05 4.05 Franco D, C

14 1858 1858 Francisco de Sales Torres Homem, Visconde de


Jos Maria da Silva Paranhos, Visconde do Rio Branco D, C
C 12.12 12.12 Inhomirim D

15 1859 Joo Lins Vieira Cansanso de Sinimbu, Visconde de 1859


Angelo Muniz da Silva Ferraz, Baro de Uruguaiana S P
C 10.08 Sinimbu S 10.08

16 1861 J.M.da Silva Paranhos, Visconde do Rio Branco D, C 1859 Jos Maria da Silva Paranhos, Visconde do Rio
C 2.03 (interino) 10.08 Branco D, C

continua
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
1861
Antonio Coelho de S e Albuquerque D
21.04

1861
Benevenuto Augusto de Magalhes Taques D
10.07

17 1862 1862
Carlos Carneiro de Campos, 3 Visconde de Caravelas S Jos Pedro Dias de Carvalho S
L 24.05 24.05

18 1862 Miguel Calmon du Pin e Almeida, Marqus de Abrantes S, 1862 Antonio F. de Holanda Cavalcanti de Albuquerque,
L 30.05 C 30.05 Visconde de Albuquerque S, C

1863 Miguel Calmon du Pin e Almeida, Marqus de


8.04 Abrantes S, C

19 1864 1864
Francisco Xavier Paes Barreto D, C Jos Pedro Dias de Carvalho S
L 15.01 15.01

09.03 Joo Pedro Dias Vieira S

20 1864 1864 Carlos Carneiro de Campos, 3 Visconde de


Carlos Carneiro de Campos, 3 Visconde de Caravelas S
L 31.08 31.08 Caravelas S

04.10 Joo Pedro Dias Vieira S, C

21 1865 1865
Jos Antonio Saraiva D, C (em subst. a Francisco O. A. Rosa) Jos Pedro Dias de Carvalho S

719
Estrutura funcional da diplomacia brasileira

L 12.05 12.05

continua
720
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
1866
Joo da Silva Carro D
7.03

22 1866 1866
Martim Francisco Ribeiro de Andrada D Zacarias de Goes e Vasconcelos D, P
L 3.08 3.08
Paulo Roberto de Almeida

27.10 Antonio Coelho de S e Albuquerque S

1867
Joo Lustosa da Cunha Paranagu Visconde de Paranagu S
9.12
Formao da diplomacia econmica no Brasil

1868
Joo Silveira de Sousa D
14.04

23 1868 Joaquim Jos Rodrigues Torres, Visconde de


J.M.da Silva Paranhos, Visconde do Rio Branco S, C
C 16.07 Itabora S, P

1869 Joo Maurcio Wanderley, Baro de Cotegipe (int. at


10.02 30.08.1870)

24 1870 1870 Francisco de Sales Torres Homem, Visconde de


Jos Antonio Pimenta Bueno, Visconde de So Vicente S, C, P
C 29.09 29.09 Inhomirim S, C

25 1871 1871 J.M.da Silva Paranhos, Visconde do Rio Branco S, C,


Manuel Francisco Correia D
C 7.03 7.03 P (efetivo 15.03)

1873
Carlos Carneiro de Campos, 3 Visconde de Caravelas S, C
28.01

continua
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
26 1875 Joo Maurcio Wanderley, Baro de Cotegipe S, C
Joo Maurcio Wanderley, Baro de Cotegipe S, C
C 25.06 (efetivo 15.02.1877)

1877
Diogo Velho Cavalcanti de Albuquerque D
15.02

27 1878 1878 Joo L. Cansanso de Sinimbu, Visconde de


Carlos Leoncio de Carvalho, lente da Fac. Direito/SP C, D
L 5.01 5.01 Sinimbu S, P (interino)

1878
Domingos de Sousa Leo, Baro de Vila Bela, proprietrio C, D 13.02 Gaspar Silveira Martins D
7.02

1879 Joo L. V. Cansanso de Sinimbu, Visconde de Sinimbu 1879 Afonso Celso de Assis Figueiredo, Visconde de
8.02 S, P (int.) 8.02 Ouro Preto D

28 1880 1880
Pedro Lus Pereira de Sousa D Jos Antonio Saraiva S, C, P
L 28.03 28.03

1881
Franklin Amrico de Menezes Dria, Baro de Loreto D
3.11

29 1882 1882
Felipe Franco de S D Martinho lvares da Silva Campos D, P
L 21.01 21.01

30 1882 1882 Joo Lustosa da Cunha Paranagu Visconde de


Loureno Cavalcanti de Albuquerque D
L 3.07 3.07 Paranagu S, C, P

continua

721
Estrutura funcional da diplomacia brasileira
722
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
31 1883 1883
Francisco de Carvalho Soares Brando S Lafayette Rodrigues Pereira S, C, P
L 24.05 24.05

32 1884 1884
Joo da Mata Machado D Manuel Pinto Souza Dantas S, C, P
L 6.06 6.06
Paulo Roberto de Almeida

22.12 Manuel P. Souza Dantas (int.) P

33 1885 1885
Joo Lustosa da Cunha Paranagu Visconde de Paranagu S, C Jos Antonio Saraiva S, P
L 6.05 6.05
Formao da diplomacia econmica no Brasil

34 1885 1885
Joo Maurcio Wanderley, Baro de Cotegipe S, C, P Francisco Belisrio Soares de Sousa D
C 20.08 20.08

35 1888 1888
Antonio da Silva Prado S Joo Alfredo Correia de Oliveira S, C, P
C 10.03 10.03

27.06 Rodrigo Augusto da Silva D

36 1889 1889 Afonso Celso de Assis Figueiredo, Visconde de


Jos Francisco Diana D, C
L 7.06 7.06 Ouro Preto S, C, P

20.07 Candido Lus Maria de Oliveira D (interino)

continua
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
Afonso Celso de Assis Figueiredo, Visconde de
28.07
Ouro Preto S, C, P

Proclamao da Repblica, 1889

1889 1889
Gov. Prov.. Quintino Bocayuva (em misso na Argentina de jan. a maio 1890) Ruy Barbosa exD do Imprio
15.11 15.11

1890 Joaquim Thomaz do Amaral, Visconde de Cabo Frio, Diretor


17.01 Geral da Secretaria de Estado C (interino)

1890 Eduardo Wandenkolk, ViceAlmirante, Ministro da Marinha


22.02 (interino)

13.05 Quintino Bocayuva

1891 1891
Tristo de Alencar Araripe (interino) Tristo de Alencar Araripe exC do Imprio
23.01 21.01

Presidncia do Marechal Deodoro da Fonseca, de 23.02 a 23.11.1891

Gov. 1891 1891


Justo Leite Chermont S Tristo de Alencar Araripe
Cons.. 26.02 25.02

continua

723
Estrutura funcional da diplomacia brasileira
concluso

724
Incio do Ministro de Estado Incio do Ministro de Estado
Gabinete
Mandato dos Negcios Estrangeiros Mandato da Fazenda
1891 Henrique Pereira de Lucena, Baro de Lucena exC do
4.07 Imprio

Fontes: Baro de Javari, Organizaes e programas ministeriais; Cardoso de Oliveira, Actos Diplomaticos do Brasil; NogueiraFirmo, Parlamentares do
Imprio; H. Ferreira Lima, Histria do Pensamento Econmico no Brasil; N. Werneck Sodr, Panorama do Segundo Imprio.
Legenda: Nomes: em itlico = ministros que exerceram ambas as funes; em negrito = ministros que exerceram mais de uma vez a mesma funo;
Paulo Roberto de Almeida

em negrito e itlico = ministros que exerceram ambas as funes, mais de uma vez.
Cargos: D = Deputado; S = Senador; C = Conselheiro de Estado; P = Presidente do Conselho dos Ministros
Gabinetes do II Reinado: L = Liberal; C = Conservador; CL = Conciliao
Formao da diplomacia econmica no Brasil
Tabela 23.5
Oramento autorizado dos ministrios, em % do total, 18281889

Estran
Ano Imprio Justia Marinha Guerra Agricultura Fazenda
geiros
1828 16,8 (1) 1,1 1,2 21,6 24,7 (2) 34,5

1831 11,2 (3) 5,3 0,9 13,8 30,0 38,6

1836 12,8 (4) 6,0 1,0 13,2 18,8 48,6

1841 12,9 4,7 1,8 12,3 27,0 41,3

1846 12,2 6,5 2,2 14,3 24,1 40,6

1850 12,5 7,7 1,7 12,0 28,5 37,5

1856 15,7 8,9 1,7 13,4 25,7 34,4

1860 20,2 (5) 9,9 1,8 14,5 24,3 29,2

1865 8,6 5,3 1,4 12,7 22,4 15,3 (6) 34,2

1871 6,2 4,7 0,9 11,4 15,0 15,1 46,6


continua

725
Estrutura funcional da diplomacia brasileira
concluso

726
Estran
Ano Imprio Justia Marinha Guerra Agricultura Fazenda
geiros
1875 7,3 5,8 1,1 10,7 14,6 17,4 42,8

1880 6,9 5,6 0,7 8,9 11,7 16,5 49,5


Paulo Roberto de Almeida

1885 6,6 4,9 0,6 8,0 10,7 23,4 45,7

1888 6,3 4,5 0,6 7,6 10,4 25,0 45,6

1889 6,0 5,0 0,5 7,4 9,8 30,6 40,6


Formao da diplomacia econmica no Brasil

Participao dos Negcios Estrangeiros nos oramentos do Imprio:


mdia aparente sobre o total das despesas (7)

de 1828 a 1846: 1,4 % de 1875 a 1889: 0,7 %

de 1850 a 1871: 1,5 % geral, de 1828 a 1889: 1,2 % do total


Fontes: Elaborado a partir dos dados brutos da Coleco das Leis do Imprio do Brazil e de L. Castro Carreira, Histria Financeira e Oramentria do
Imprio no Brasil.
(1) Soma das despesas da Casa Imperial e do Ministrio do Imprio, at ento separadas;
(2) As despesas da Agricultura, pasta ainda no criada, dividiamse entre a Fazenda e o Imprio;
(3) A partir daqui, a Casa Imperial, com uma despesa de 1.131 contos, passa a ser includa na Fazenda;
(4) J includas, desta vez, todas as alocaes para a Casa Imperial e suas altezas;
(5) Incluindo 2.340 contos para obras pblicas e 2.880 para os correios e a navegao a vapor;
(6) Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas passa a concentrar os grandes gastos estatais;
(7) O conceito de mdia aparente deriva da amostragem considerada (anos selecionados).
PARTE VIII
A diplomacia econmica do Brasil
em perspectiva histrica
Captula XXIV
A experincia do passado: o progresso da
ordem escravocrata

S me resta fazer votos para que no meio sculo que se segue,


encontre o meu pas quem se ocupe dos melhoramentos
materiais da nossa terra com a mesma fervorosa dedicao
e desinteresse que acompanhou os meus atos durante
um perodo no menos longo [...] Pela parte que me toca,
fui vencido, mas no convencido. [Mau, Exposio aos
credores (1878)]

Grande e nobre fora a tarefa cumprida pelo Imprio. Estava


o Brasil sob a ameaa de desintegrao por fatores mltiplos
e, entretanto, se manteve unido. [...] Quanto s relaes
exteriores, a mesma marcha ascensional era notada. [...]
A hostilidade generalizada contra o Imprio por parte das
Repblicas sulamericanas [...] ia aos poucos cedendo, e
vinha substituda por um ambiente de confiana mtua. Da
Europa como da Norte Amrica, provas idnticas de crdito
poltico e internacional afluam ao Brasil. [...] Nenhuma
dvida pairava sobre a posio eminente do Imprio na
Amrica do Sul e novas demonstraes de tal sentimento
eram prodigalizadas no Congresso de Montevidu sobre o

729
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Direito Internacional Privado e na Primeira Conferncia


PanAmericana de Washington, em 1889. [Pandi
Calgeras, Formao histrica do Brasil (1930)]

Contrariamente agitao na frente interna, a proclamao


da Repblica, aparentemente, colheu o Imprio numa situao
de relativo prestgio continental e internacional. No havia
mais conflitos na regio platina e as pendncias lindeiras seriam
doravante resolvidas pela via arbitral e pela fora dos tratados,
antes que pela fora das armas. O comrcio regional, sobretudo
com a Argentina, expandia se num ritmo moderadamente
otimista e a rede de acordos contrados com os pases da Amrica
do Sul permitia augurar um desenvolvimento ainda maior das
relaes econmicas na rea. O Brasil se fazia presente nos mais
diversos encontros internacionais e a agenda de compromissos
externos era propriamente intensa, como poderia ser verificado
por uma consulta rpida aos ndices dos relatrios da Repartio
dos Negcios Estrangeiros da dcada de 1880.
Tal posio eminente, como refletido no texto de Calgeras,
era em grande medida devida ao trabalho competente da diplomacia
imperial, que nessa poca j atuava em bases profissionais, ainda
que segundo critrios prprios aos valores da monarquia. Com
vistas a uma avaliao tentativa de seu desempenho e no que
se refere especificamente aos temas objeto deste ensaio, como
atuou a diplomacia econmica do Brasil oitocentista na anlise,
no tratamento oficial e no encaminhamento diplomtico, isto ,
negociador, das questes setoriais selecionadas neste trabalho?
Logrou a diplomacia econmica imperial interpretar
corretamente as necessidades da nao e defender os interesses do
pas nos mais diversos foros externos abertos ao engenho e arte
de seus representantes profissionais? Esteve ela, ao contrrio,

730
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

frente de seu tempo ou em eventual descompasso com a formao


social da qual emergiu, considerando se a preservao algo
anacrnica do regime de trabalho servil num mundo que passou
a condenar, praticamente desde o comeo do sculo, a escravido?
Estavam colocadas, antes de tudo, as condies sociais, de natureza
estrutural, para que o Brasil conseguisse conciliar as necessidades
da agenda interna com as possibilidades da agenda internacional?
Para permitir uma viso de conjunto dos desafios, feitos e
realizaes dos sucessivos governos no decorrer do sculo XIX,
o Quadro 24.1 traz uma apresentao sinptica relativamente
completa da estrutura e do contexto da diplomacia econmica
no Brasil nas diversas fases do perodo aqui considerado,
sintetizando vrios dos elementos factuais e analticos que sero
discutidos a seguir.

24.1 As grandes linhas da diplomacia


econmica no sculo XIX
Trs grandes classes de problemas primordiais ocuparam,
como vimos, a diplomacia econmica brasileira em seus anos
formadores: as clusulas prejudiciais dos tratados de comrcio,
o aprovisionamento regular de mo de obra para as atividades
agrcolas e a busca de capitais estrangeiros para a cobertura
dos dficits oramentrios e o pagamento de compromissos
precocemente contrados no exterior. Todas essas questes
motivaram, em graus diversos segundo as pocas e em intensidade
varivel em funo dos interesses em causa , a ativa participao
dos representantes das elites nos assuntos de poltica exterior do
estado nascente. Das trs categorias de problemas, a reao da
classe poltica poltica comercial de inspirao nitidamente liberal
da fase joanina e do Primeiro Reinado foi certamente a que mais
pesou na formao ideolgica da diplomacia econmica brasileira

731
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

na primeira metade do sculo XIX, muito embora outras questes


tenham motivado, igualmente, uma reflexo prpria sobre o tipo
de insero internacional que se buscava para o Brasil.
As reaes polticas setoriais e as mudanas de nfase
na diplomacia econmica do Brasil, em cada uma das reas
selecionadas para estudo neste trabalho relaes comerciais,
finanas (emprstimos e crditos), investimentos, tecnologia,
atrao de mo de obra, primeiros foros multilaterais guardam
estreita relao com o cenrio internacional, em cada fase de seu
desenvolvimento, mas tambm devem ser vistas numa dinmica
prpria, correspondendo a necessidades da diplomacia poltica
brasileira, de modo amplo, e aos interesses mais gerais de seu
sistema econmico. Estes ltimos no podem, obviamente, ser
vistos separadamente dos interesses sociais daqueles que
detinham as rdeas do poder, que eram tambm, como normal
numa sociedade oligrquica, os interesses particulares dos que
mandavam representantes ao parlamento e que forneciam
quadros diplomacia profissional. O cenrio internacional, por
sua vez, dominado pela ordem liberal burguesa, no quadro da Pax
Britannica, o primeiro hegemon econmico moderno, no sentido
dado ao conceito por estudiosos como Gilpin ou Kennedy680.
As especificidades do modo de insero econmica
internacional do Brasil no sculo XIX, os processos negociadores
aqui registrados e, de modo geral, o relacionamento econmico
externo do pas foram amplamente ilustrados pelos casos de
diplomacia econmica analisados neste ensaio histrico. As
principais caractersticas da estrutura poltica do relacionamento
econmico externo do Brasil durante o Imprio poderiam,
portanto, ser assim sumariadas:

680 Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations (Princeton: Princeton University Press,
1987); Paul Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers: Economic Change and Military Conflict from
1500 to 2000 (Nova York: Random House, 1987).

732
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

a) uma poltica comercial instintiva, mais emprica do que


doutrinal, marcada por uma diplomacia evolutiva, desde
o livre
comrcio obrigatrio, encontrado em sua pia
batismal, a uma espcie de protecionismo oportunista
ou ocasional, menos motivado por preocupaes
industrializantes do que de fato impulsionado pela
precariedade da base fiscal do governo;
b)
na rea financeira externa, uma diplomacia dos
emprstimos que se desenvolveu ao longo de todo o
perodo, derivada em grande medida da irresponsabilidade
do estado na frente oramentria, com a dependncia
consequente de capitais estrangeiros; a diplomacia
dos crditos externos , por sua vez, excessivamente
restrita, em termos geogrficos e em volume de recursos
mobilizados, para justificar sua inscrio como categoria
especfica da diplomacia econmica do Brasil;
c) uma dupla diplomacia da mo de obra, resultante
da atestada incapacidade das elites em reestruturar
radicalmente a organizao social da produo, e que
combinou tergiversaes na questo do trfico escravo e
uma tmida poltica de atrao de colonos europeus;
d) a prtica emprica de uma diplomacia dos investimentos,
refletida no atento acompanhamento dos progressos
tecnolgicos em curso na Europa e nos Estados Unidos e
numa prtica ativa de atrao de capitais produtivos e de
novos inventos para o pas; ela , no entanto, mais reativa
do que proativa;
e) uma estrutura funcionalburocrtica bastante eficiente na
defesa de seus interesses econmicos externos, com uma
profissionalizao precoce do pessoal diplomtico e um
processo decisrio amplamente interativo com os interesses

733
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

da elite dirigente, por fora do regime parlamentarista


em vigor e da presena constante, alis exclusiva, de
representantes da classe poltica na chefia da Secretaria de
Estado;
f) a busca, finalmente, de uma forte presena diplomtica
em todos os pases importantes e em foros internacionais
relevantes, de molde a colocar o Brasil no mesmo plano das
demais potncias do concerto internacional, conformando
um exemplo de precoce diplomacia do multilateralismo
econmico, certamente singular na periferia.
Do ponto de vista dos primeiros foros econmicos
multilaterais, por exemplo, a relao do Brasil com o meio ambiente
internacional foi marcada, alternativa ou simultaneamente,
por uma forte inclusividade institucional e por uma grande
excluso decisional, como no poderia deixar de acontecer a uma
diplomacia de um pas perifrico, convidado ocasionalmente
a enviar representantes a uma conferncia de grandes ou a
assistir um congresso de europeus. Sintomaticamente, as elites
brasileiras nunca deixaram de demonstrar atrao poltica por
esses instrumentos de controle da vida econmica internacional
e, ao mesmo tempo, uma relativa indiferena em relao ao seu
modo de funcionamento efetivo.
No que se refere sua presena externa, o Brasil comparece
a feiras internacionais e a exposies universais, assim como
assiste e participa das primeiras tratativas de regulamentao
tcnica de determinados campos de atividade extraterritorial do
sistema industrial em expanso: telegrafia, correios, propriedade
industrial, por exemplo. Mas ele tinha, na verdade, muito
pouco a oferecer nesse grande mercado capitalista da segunda
globalizao: nada muito alm dos tradicionais produtos primrios
expostos no pavilho do Brasil e de fato nenhuma patente a ser

734
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

licenciada com os parceiros estrangeiros. De modo geral, os poucos


representantes da burguesia industrial demonstravam um certo
deslumbramento com as invenes utilitrias que pululavam em
cada feira, mas no cogitavam de, internamente, lanar as bases do
modo inventivo de produo que estava na raiz das realizaes
do capitalismo triunfante.
Havia, por exemplo, no que se refere mobilizao de
recursos humanos do exterior, um ntido preconceito contra
comerciantes em geral, preferindo os bares do Imprio contar
com a assistncia, em suas fazendas, de lavradores competentes,
de preferncia germnicos. O acesso terra, ao crdito e as
condies para a organizao de empresas, de modo geral, eram
dificultados por um sem nmero de regulamentos e limitaes,
reflexo da mentalidade mercantilista e da viso estadocntrica
da atividade econmica que exasperavam homens como Mau.
Este, por exemplo, para fazer mover suas mquinas e locomotivas
precisava de operrios especializados e tudo o que o Imprio tinha
a oferecerlhe eram escravos boais, como ento se dizia.
Ao comparecer s feiras industriais e s exposies
internacionais promovidas com cada vez maior intensidade na
Europa e nos Estados Unidos, s margens das quais eram realizados
os congressos tcnicos de uniformizao de padres em prol da
conformao do grande mercado capitalista da segunda metade do
sculo XIX, que tipo de conversao substantiva podiam manter
com os inventores e empresrios ali presentes os representantes
de um Imprio escravocrata e essencialmente agrrio? Em
outros termos, o Brasil oitocentista assistia, mas no participava
verdadeiramente dos travails da grande engrenagem que estava
pondo em marcha o tipo de capitalismo industrial que moldou o
mundo contemporneo. Sua diplomacia participava ativamente,
intervindo com argcia e pertinncia nos debates econmicos
e tcnicos que compunham a agenda de uma determinada

735
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

conferncia especializada, mas no integrava, de verdade, o inner


circle do processo decisrio do qual resultaria, oportunamente, um
novo foro regulatrio internacional naquele setor especfico.

24.2 Uma diplomacia fora do lugar?


Essa caracterizao da diplomacia econmica brasileira como
configurando uma situao dicotmica de inclusoparticipativa
de direito, ao mesmo tempo que de excluso decisional de
fato, vlida apenas de uma perspectiva de longo prazo, e mais
particularmente do ponto de vista de uma avaliao expost de
sua modesta insero internacional no perodo (alis, bem mais
importante, comparativamente, que a de outras naes sadas da
colonizao europeia). Entretanto, nas conjunturas histricas de
inaugurao de uma nova ordem econmica como a do prprio
surgimento do multilateralismo econmico aqui enfocado , o
Brasil procurou manter uma interao complexa, sutil e matizada
com as instncias do poder econmico e poltico mundial, uma
relao, em todo caso, bem mais intensa do que sua posio
excntrica e acessria, de fato perifrica, deixaria supor a partir
da simples constatao de sua limitada capacidade de interveno
no (e de modelizao do) sistema econmico internacional.
Como explicar, por exemplo, que o Brasil tenha se antecipado a
muitos outros pases avanados da Europa e da Amrica do
Norte, em todo caso bem mais industrializados do que ele, na
assinatura de convnios constitutivos de alguns foros relevantes
da modernidade capitalista: unies telegrfica e postal, consrcios
para a construo de cabos submarinos, organizaes de defesa
da propriedade intelectual? Sua estrutura econmica e social era
efetivamente atrasada, mas o fato que sua diplomacia econmica
ou sua diplomacia tout court era extraordinariamente avanada
para os padres da poca, tanto do ponto de vista conceitual, como
em termos de participao e de representao.

736
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

Teria ocorrido, no terreno da diplomacia econmica, e no da


poltica externa de modo geral, uma espcie de reproduo daquelas
ideias fora do lugar que a crtica literria e a sociologia poltica
j detectaram em relao experincia brasileira nos campos
cultural e poltico? primeira vista, a analogia poderia parecer
impertinente ao objeto em estudo, mas no se poderia desprezar
a hiptese, na medida em que a sociedade brasileira conformava,
no sculo XIX, um exemplo raro, pelo menos no contexto dos
demais pases sados da colonizao ibrica, de institucionalismo
avanado consagrado no liberalismo parlamentarista que se
encontrava imerso numa estrutura social extremamente desigual e
intrinsecamente perversa do ponto de vista dos direitos humanos
e dos princpios da cidadania, pois que baseada no renitente
escravismo e no elitismo entranhado das classes dominantes.
Deverseia, por outro lado, interpretar a precoce participao
brasileira nos foros embrionrios da ordem global capitalista em
gestao no sculo XIX como uma manifestao de uma diplomacia
econmica fora do lugar, pois que correspondendo de maneira
muito tnue ou quase nada capacitao tecnolgica efetiva ou
ao real potencial do pas no campo econmico? Em termos, pois
que, como vimos no captulo inicial, as diferenas de nveis de
desenvolvimento, as disparidades de renda real e o diferencial de
intensidade tecnolgica ainda no eram muito ntidos no cenrio
capitalista oitocentista em que se movia a diplomacia de certo
modo ornamental e aristocrtica do Brasil monrquico.
As ideias polticas e econmicas da avanada e progressista
ordem escravocrata brasileira do sculo XIX no estavam to fora
do lugar quanto, na verdade, sua implementao efetiva, ou seja, a
capacidade da elite de traduzilas na prtica, de tornlas guias para
a ao, no penoso e desejado processo de equiparao do Brasil com
as potncias da poca, estas sim verdadeiramente avanadas do
ponto de vista econmico e social. O que realmente aparece como

737
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

surpreendente na experincia histrica da diplomacia econmica


brasileira, tal como praticada ao longo do sculo XIX, sua grande
capacidade analtica, sua organizao avanada, sua forte presena
poltica e geogrfica nos mais diferentes foros abertos ao engenho e
arte de seus representantes profissionais ou delegados ad hoc, num
pas que, finalmente, estava longe de conformar um paradigma
do capitalismo pioneiro ou um palco ideal para o exerccio das
vantagens comparativas de um mulo do bourgeois conqurant em
sua verso tropical.
Essa contradio entre teoria e prtica foi desde logo percebida
por um lcido diplomata do ancien rgime, ao discorrer, no comeo
da Repblica, sobre as condies e requisitos do progresso
brasileiro. Foi ele, Brazlio Itiber da Cunha, gentleman accompli,
diplomate de la bonne cole, que, em 1907, publicaria sua obra
sobre as causas do crescimento econmico das naes, ressaltando
o papel da educao como elemento estratgico nessa equao
desenvolvimentista681. Tendo participado como delegado oficial
de congressos de expanso econmica no Brasil (Rio de Janeiro,
1905) e no exterior (Mons e Lige, 19061907), Itiber da Cunha
veio a desenvolver suas ideias sobre o processo de crescimento
econmico em dois volumes de economia social, nos quais
discorre sobre a necessidade da educao do povo e da instruo
comercial em particular como forma de se promover o progresso
econmico e social. O manual de um pas novo como o Brasil, diz
Itiber em sua obra, deve ser antes O Imprio dos Negcios, do
filantropo milionrio Andrew Carnegie, do que as Pandectas ou

681 Devo essa informao sobre a importncia do diplomata Brazlio Itiber da Cunha para uma primeira
reflexo comparada sobre as causas do atraso econmico e social brasileiro ao diplomata Celso de
Tarso Pereira, cujo trabalho de investigao pioneira sobre a outra vertente intelectual de Itiber sua
rica produo musical deve ser devidamente enfatizado e saudado; ver Ritmos de uma vida: Brazlio
Itiber, msico e diplomata (Braslia: Instituto Rio Branco, 1996), monografia apresentada na disciplina
Leituras Brasileiras, trabalho resumido no artigo Brazlio Itiber da Cunha, msico e diplomata, Boletim
ADB, ano IV, no 29, Braslia, Associao dos Diplomatas Brasileiros, 9.10.1996, p. 1822.

738
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

o Corpus Iuris, acompanhando assim o crescente movimento de


expanso econmica das principais potncias682.
Apoiado nas ideias do filsofo argentino Juan Bautista
Alberdi, tambm diplomata, Itiber da Cunha ressalta que a
primeira dificuldade da Amrica do Sul para escapar da pobreza
que ignora sua condio econmica, com a persuaso de que rica
e por causa desta persuaso vive pobre, porque toma como riqueza
o que no seno instrumento para produzila683. O diplomata
brasileiro formula uma questo que poderia resumir, basicamente,
a atitude contemplativa das elites brasileiras em face do problema
essencial do desenvolvimento econmico, por ele assim respondida
e plenamente vlida ainda hoje:
[...] por que somos uma nao sumamente pobre? A razo
simples: quando afirmamos que o Brasil um pas riqussimo,
confundimos riqueza com instrumento ou fator de riqueza.
[Esquecemos] que a riqueza capaz de produzir no est
produzida, e que o solo e o clima, que consideramos riquezas,
no so mais que instrumentos para produzir riqueza nas
mos dos homens, que o produtor imediato, pela fora
destes dois processos humanos o trabalho e a economia, ou
a conservao e guarda do que o trabalho produziu684.

Essa concepo do valortrabalho e, mais ainda, do poder da


inteligncia e da tecnologia era dificilmente aceita pela oligarquia
cafeeira do comeo da Repblica, como tinham sido persistentemente
ignoradas pela aristocracia fisiocrtica do regime imperial.
Itiber tambm classificava como fenmeno vulgarssimo o
fato de no Brasil se considerar como revestidos de prestgio especial

682 Cf. Brazlio Itiber da Cunha, Expanso econmica mundial, 2 vols. (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional,
1907), p. 154, apud Celso de Tarso Pereira, Ritmos de uma vida, cit., p. 47.
683 Ibid., p. 267, apud Celso de Tarso Pereira, Ritmos de uma vida, cit., p. 48.
684 Ibid., p. 47.

739
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

aqueles que detinham diplomas de doutor ou de bacharel, ecoando


nesse particular crticas que se faziam na Cmara republicana de
deputados aos bacharis presunosos da diplomacia brasileira:
O ser bacharel em direito, como quase toda gente o hoje em
dia, constitui presuno legal de saber: da vem que, livres da
obrigao dos exames, muita gente penetra na diplomacia,
vazia de conhecimentos e abarrotada de presuno. Em regra,
a diplomacia procurada pelos indivduos de alguma fortuna
e infelizmente no Brasil os ricos no so os mais estudiosos685.

24.3 A transio para o regime republicano


O que representou, do ponto de vista da diplomacia
econmica, a transio para o regime republicano no Brasil?
Teria a Monarquia cumprido no Brasil sua misso histrica de
assegurar a unidade do pas e, depois da supresso de um dos
seus principais sustentculos econmicos, o regime servil,
no lhe restaria mais do que ceder seu lugar Repblica?
Significou o advento da Repblica uma verdadeira ruptura com o
passado, o incio da demolio de trs sculos de histria, como
pretendeu Deodoro da Fonseca em sua primeira mensagem ao
Congresso? Em que medida a diplomacia brasileira, tal como
vinha funcionando no perodo imperial, tinha esgotado suas
possibilidades polticas de atuao hemisfrica e era, portanto,
obrigada a buscar novos fundamentos para sua ao numa regio
uniformemente republicana? Representou a poltica externa do
novo regime uma quebra das tradies imperiais e ocorreu, com
a derrocada da Monarquia, uma brusca mudana nos princpios
de atuao da diplomacia brasileira, de sua vertente econmica
em particular?

685 Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 291891, apud Clodoaldo Bueno, A repblica e sua
poltica exterior, 18891902 (So Paulo/Braslia: Editora da Unesp/Funag, 1995), p. 56.

740
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

As mudanas na poltica externa, algumas delas alardeadas


e imediatamente visveis, foram provavelmente mais de
estilo, ou de forma, do que substantivas, muito embora
determinados elementos sejam significativos da mudana de
equipe e de mentalidades. A esse respeito, por exemplo, poucos
representantes da velha guarda diplomtica do perodo
imperial foram efetivamente substitudos na transio do
regime: alguns, indignados, deram mostras de seu desprezo
poltico pretendidamente aristocrtico contra o novo regime,
afastandose voluntariamente de suas funes de representao
diplomtica para continuar a frequentar os sales europeus,
onde alis tinham passado grande parte de uma vida mundana
desprovida de maiores contatos com a realidade brasileira; outros,
muito poucos, foram, seja por excesso de adesismo monrquico,
seja por manifestaes pblicas de afeto pessoa do imperador,
expressamente desligados de seus cargos, como aconteceu com
o baro de Penedo, eterno sobrevivente de mais de trs dcadas
de gabinetes imperiais. A maior parte, entretanto, aguardou
pacientemente a estabilizao republicana para dar seu apoio ao
novo regime, como foi o caso de Joaquim Nabuco e do prprio
Paranhos, os mais conhecidos monarquistas a servir diplomacia
da jovem Repblica.
Outras mudanas foram de ordem substantiva e, portanto,
mais sujeitas a crticas e reaes nos meios polticos e econmicos,
como o tratado de arbitramento interamericano e o j citado acordo
comercial com os Estados Unidos, objeto de veementes tomadas
de posio no Congresso republicano e da prpria oposio do ex
ministro da Fazenda Rui Barbosa. Apresentando, por exemplo, o
acordo comercial com os Estados Unidos em relatrio ao prprio
presidente da Repblica, o primeiro chanceler no provisrio do
governo Deodoro da Fonseca, Justo Chermont, assumia uma
posio circunspecta quanto propriedade do instrumento:

741
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Esse acordo assunto da competncia do Ministrio


da Fazenda, que vos dir o necessrio para vosso
esclarecimento [...] Devo, todavia, referir que alguns
Governos da Europa, julgando os seus interesses
comerciais prejudicados, tm pretendido obter favores
semelhantes aos concedidos naquele ajuste a alguns
produtos americanos. Com nenhum desses Governos tem
a Repblica tratado com a clusula do tratamento mais
favorecido, e, como sua renda consiste principalmente
nos direitos de importao, sem arruinarse lhe seria
impossvel conceder esse tratamento ainda por tempo mui
limitado, sobretudo dependendo esse ato da indispensvel
reciprocidade, to difcil de estabelecer se. Apesar,
portanto, dos sentimentos que o animam para com
aqueles Governos, viuse o Brasil na preciso de lhes no
comprazer686.

A diplomacia brasileira viuse efetivamente em dificuldades


para explicar aos governos europeus as razes da diferena de
tratamento, como ressalta de inmeros ofcios encaminhados
de legaes na Europa no comeo da Repblica. Tratou se,
porm, de um curto parntese declaradamente pramericano,
coincidente com a inaugurao da Repblica, que seria corrigido
e devidamente redimensionado por ocasio da longa gesto de
Rio Branco frente da chancelaria brasileira, gesto que de toda
forma constitui um outro paradigma diplomtico, alheio, por
compreensveis razes de espao, anlise desenvolvida neste
ensaio.
Escapa s pretenses analticas e moderadamente
interpretativas do presente trabalho discutir a questo do impacto

686 Cf. Relatrio apresentado ao presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil por Justo Leite
Chermont, ministro e secretrio de Estado das Relaes Exteriores em julho de 1891 (Rio de Janeiro:
Imprensa Nacional, 1891), p. 6.

742
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

da Repblica na organizao e funcionamento da diplomacia


brasileira ou mesmo, de maneira ampla, a reorientao poltica
das relaes exteriores do Brasil a partir do seu advento. As
grandes linhas dessa problemtica, no perodo em questo,
j foram adequadamente tratadas em obras consagradas de
histria diplomtica, como os manuais clssicos de Hlio Viana
e de Delgado de Carvalho, ou em trabalhos mais recentemente
publicados, como as snteses respectivas de Cervo Bueno e
de Rodrigues Seitenfus, quando no em brilhantes estudos
historiogrficos ou trabalhos de tipo monogrfico, enfocando de
forma detalhada, justamente, essa passagem do Imprio para a
Repblica e seu impacto na poltica exterior, at mesmo em sua
vertente econmica687.
Podese, sim, em contrapartida, falar de uma certa
inevitabilidade dos processos histricos tendenciais de uma
crescente economicizao e de uma afirmada americanizao da
diplomacia brasileira nessa conjuntura histrica de transfor
mao. Com efeito, a partir do final do Imprio e na primeira fase da
Repblica, reforase essa tendncia economicista: ela visvel
na orientao dada diplomacia de passar a defender claramente

687 Ver, respectivamente, Hlio Viana, Histria diplomtica do Brasil (So Paulo: Melhoramentos, s/d.
[1961?]); acoplada Histria da Repblica (1. ed. So Paulo: Melhoramentos, 1958), p. 89285;
Delgado de Carvalho, Histria diplomtica do Brasil (So Paulo: Nacional, 1959); Amado Luiz Cervo
e Clodoaldo Bueno, Histria da poltica exterior do Brasil (So Paulo: tica, 1992); Jos Honrio
Rodrigues e Ricardo A. S. Seitenfus, Uma histria diplomtica do Brasil, 15311945 (Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1995); Joo Hermes Pereira de Arajo, Os primeiros anos da Repblica, em
Joo Hermes Pereira de Arajo, Marcos Azambuja e Rubens Ricupero, Trs ensaios sobre diplomacia
brasileira (Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1989), p. 8190; Clodoaldo Bueno, op. cit.;
Rubens Ricupero, Introduo, em Jos Maria da Silva Paranhos, baro do Rio Branco: uma biografia
fotogrfica,18451995 (Braslia: Funag, 1995). Cf., tambm, meus trabalhos de anlise dessas
obras: A nova histria diplomtica, em Poltica Externa, v. I, n. 2, So Paulo, Paz e Terra, set.nov. 1992,
p. 198206; Estudos de relaes internacionais do Brasil: etapas da produo historiogrfica brasileira,
19271992, em Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 36, n. 1, Braslia, IBRI, jan.jun. 1993,
p. 1136; A recuperao da histria diplomtica, em Deisy de Freitas Lima Ventura (Org.), Amrica
Latina: cidadania, desenvolvimento e Estado (Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996), p. 271275;
O legado do baro: Rio Branco e a moderna diplomacia brasileira, em Revista Brasileira de Poltica
Internacional, v. 39, n. 2, Braslia, IBRI, jul.dez. 1996, p. 125135.

743
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

os interesses comerciais do pas no plano internacional, vale


dizer, os interesses do caf. Por outro lado, retomando uma opo
preferencial que estava implcita na poltica externa desde o
perodo regencial, a diplomacia se torna, de modo geral, bem mais
americanista, nfase que de fato ocorreu no primeiro momento
de euforia republicana quase jacobina e de entusiasmo
fraterno com os vizinhos do continente, movimento marcado
em especial pela busca de aproximao com a primeira potncia
do hemisfrio. Ambos os movimentos so, alis, coincidentes e se
sustentam reciprocamente, no sentido em que, tanto na Regncia
quanto na Repblica, as orientaes favorveis ao reforo dos
vnculos com as potncias americanas tinham como rationale
as maiores vantagens e a relativa igualdade de condies no
terreno das relaes de comrcio dentro do prprio hemisfrio,
consideradas mais igualitrias e isentas de arrogncia imperial.
Independentemente, porm, da interpretao geral que se
queira dar s orientaes de poltica externa do primeiro perodo
republicano, as questes especficas de que se ocuparam os
captulos substantivos deste ensaio histrico foram aquelas da
diplomacia econmica no Brasil em suas etapas formadoras. no
quadro mais geral dessa diplomacia econmica embrionria que
foram analisados os processos setoriais subjacentes atuao
dessa diplomacia, que correspondem, igualmente, s linhas
evolutivas das relaes econmicas internacionais do Brasil no
perodo considerado. tambm atravs do estudo histrico de
processos negociadores concretos e de decises polticas adotadas
nos setores selecionados para anlise comrcio, finanas,
investimentos, mo de obra e esquemas econmicos plurilaterais
que foi detectada a estrutura polticoinstitucional de uma
nascente diplomacia econmica do Brasil, bem como seu precoce
envolvimento com o incipiente sistema econmico multilateral
de finais do sculo XIX.

744
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

Os primeiros anos da Repblica e a passagem do sculo


assistem, posteriormente, emergncia de uma diplomacia
econmica brasileira, ainda que voltada para a defesa prioritria
dos interesses de algumas regies do pas num setor especfico
da agroexportao, o caf, assim como se assistir, a partir
de meados do sculo XX, consolidao progressiva de uma
diplomacia econmica nacional, basicamente comprometida com
os grandes temas do desenvolvimento econmico da nao.
Quais seriam, em resumo, esses temas? Eles so basicamente
os seguintes: o processo de industrializao, a mobilizao de
recursos externos para essa capacitao industrial e para as
grandes obras de infraestrutura (energia, transportes), captao
e transferncia de tecnologias avanadas, o estabelecimento de
relaes altivas (ou, pelo menos, de carter menos desigual)
com os capitais e os interesses estrangeiros no pas, definio
de uma poltica comercial e financeira condizente com os
objetivos da nao de maximizar seus ganhos internos de
bemestar a partir de janelas de oportunidade oferecidas pelo
sistema econmico mundial, em uma palavra, utilizao de
todas as possibilidades oferecidas pelo cenrio internacional e
pelo relacionamento bilateral e multilateral at mesmo a da
afirmao do princpio do tratamento especial e mais favorvel
para os pases menos desenvolvidos para ampliar as vantagens
e diminuir as desvantagens decorrentes do status do Brasil como
pas em desenvolvimento.
Esse processo de economicizao progressiva e crescente da
poltica externa brasileira pode tambm ser constatado no plano
institucional e burocrtico organizacional da diplomacia, nos
sucessivos esquemas de reestruturao do servio exterior (da
Secretaria de Estado e dos servios de apoio, de carter comercial,
geralmente) que, desde o comeo da Repblica e particularmente
a partir dos anos 1930, tendem a reforar o peso dos setores

745
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

dedicados s questes econmicas e comerciais. Por sua vez, o


reforo intelectual e poltico dessa burocracia diplomtica se d,
sobretudo, a partir do surgimento das instituies econmicas
multilaterais do sistema de Bretton Woods, da constituio de
foros como o Gatt e a Unctad, da negociao tentativa de esquemas
integracionistas, como a Alalc, sendo contemporneo igualmente
das fases de expanso de algumas agncias especializadas do
complexo da ONU.
Num certo sentido, as relaes econmicas internacionais
do Brasil passam na terminologia da economia poltica de
uma diplomacia do primrio, comprometida com a promoo de
alguns poucos produtos de base de sua pauta de exportao,
para a crescente afirmao de uma diplomacia do secundrio,
voltada essencialmente para a grande tarefa da industrializao
substitutiva e da capacitao tecnolgica nacionais, antes de
adentrar na diversidade de temas e de interesses econmicos
especficos que poderiam conformar, no presente e no futuro,
uma diplomacia do tercirio, isto , da era dos servios, a qual
parece caracterizar o mundo atual e o sistema contemporneo de
relaes econmicas internacionais. Como evoluiu e quais foram
as grandes etapas de desenvolvimento da diplomacia econmica
no Brasil no sculo XX constituiro os temas analisados no
prximo captulo deste ensaio.

746
Quadro 24.1
Estrutura e contexto da diplomacia econmica no Brasil, 18081891

Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional


Abertura dos portos; Criao do Banco do Liberao da atividade Concesso de Bloqueio continental;
1808 Tratado de comrcio Brasil; instituio de econmica; estmulo sesmarias; novas rotas Congresso de Viena:
de 1810 d 15% de taxas e impostos locais; s indstrias; do trfico; primeiras rios internacionais e
1815 tarifas para Gr o cmbio cai de 70 a Registro precoce de presses da Gr limitao do trfico
Bretanha 47 pence por 1$000 patentes Bretanha
Primeira reviso Direitos de exportao Cabotagem para Convenes sobre Santa Aliana;
1815
da tarifa aduaneira: e tentativas de navios portugueses; abolio do trfico; sistema de hegemonia

Portugal recebe 15% impostos internos arsenal e indstrias do Imigrantes suos concertada na Europa
1820
Estado
continua

747
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata
748
Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional
Retorno de D. Joo VI: A situao econmica Decreto de 30.12.22 Tentativas de Independncias
independncia, mas o preocupante, com a determina que atrao de colonos na Amrica Latina:
Tratado de Comrcio falncia do Banco do as manufaturas estrangeiros; GrBretanha
de 1810 confirmado; Brasil. estrangeiras, inclusive Manifesto de favorece ostensiva
Manifesto de 1822 A taxa de cmbio as portuguesas (mas 1822: os Colonos ou discretamente os
Paulo Roberto de Almeida

sobre relaes cai bem abaixo da no as inglesas), Europeus que para processos nacionais;
comerciais com paridade de 61 1/2 paguem direitos de aqui emigrarem Revoluo
naes amigas: Os pence por mil-ris, 24%; podero contar com constitucional no
1821
portos do Brazil decretada por D. Manifesto 1822: os a mais justa proteco Porto: tentativa de

continuaro a estar Joo em 1812, contra Sabios, os Artistas, neste Paiz rico e reconstituio do
Formao da diplomacia econmica no Brasil

1822
abertos a todas as uma taxa mdia de os Capitalistas, e os hospitaleiro. pacto colonial
Naes pacificas 65 pence que tinha Emprehendedores Trfico passa para
e amigas para o vigorado no sculo encontraro comerciantes
commercio licito que XVIII (com um pico tambm amisade e brasileiros, mas
as leis no prohibem; de 72 1/2 no final do acolhimento... barcos portugueses
Nas armas do Imprio perodo pombalino) continuam a controlar
j figuram o caf e o as rotas atlnticas
tabaco
continua
Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional
O Tratado de Decreto de 5.01.24 Construo do Estado: Carta constitucional Constituio de
Comrcio de 1810 manda contrair constituio de 1824 abole as corporaes Estados nacionais na
confirmado pelo Brasil na Europa um reconhece privilgio de ofcios, Amrica Latina;
independente; ele emprstimo de trs dos inventores e semelhana do que Doutrina Monroe
1822
seria ainda renovado milhes de libras; as introdutores de ocorria em vrios proclamada pelos

em 1827 garantias so dadas inovaes estrangeiras pases europeus. Estados Unidos
1825
pelas rendas das Suspenso das
Alfndegas do Brasil. sesmarias
Tratado com Portugal
e assuno de dvida
Acordos de comrcio Primeiros oramentos Tratados de comrcio Conveno com a Guerra na Cisplatina:
com pases diversos: pblicos. reconhecem, em sua Inglaterra de 1826 independncia do
ustria, Frana, Entre 1824 e 1829, maior parte, direito suprime o trfico a Uruguai, sob presso
1825 Prssia, Dinamarca, o Imprio contrai de estabelecimento, partir de 1831: ele s da Inglaterra
Pases Baixos, Estados emprstimos no segundo o princpio do seria extinto em 1850.
1829 Unidos e Hamburgo e exterior no valor total tratamento nacional Medidas de subsdio
Cidades Hanseticas. de 4,8 milhes de imigrao, de pouco
Unificao dos direitos esterlinos, sob pesadas sucesso porm
alfandegrios em 15% condies.
continua

749
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata
750
Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional
1831: Abdicao do Fim do primeiro 1829: Lei Feij, de Problemas da
Imperador Pedro I e Banco do Brasil; o Estabelecimento de 7.11.1831, declara sucesso em Portugal
instituio do sistema cmbio, que oscilava lei de propriedade livres todos os escravos repercutem no Brasil;
1829
regencial. entre 50 e 52 pence industrial e de prmio vindos de fora do Abdicao do

Parlamento comea a por mil-ris antes da a quem introduzisse Imprio e impe Imperador e retorno
Paulo Roberto de Almeida

1831
contestar o sistema de abdicao, cai a 20 indstria estrangeira penalidades aos de D. Pedro I a
tratados. traficantes: no surtiu Portugal
efeitos
Os tratados comerciais 1833: Lei de 8 de 1833/1840: 1833: Comisso Mista O mercado britnico
Formao da diplomacia econmica no Brasil

impediam aumentar outubro fixa novo Concorrncia com a Inglaterra, abasteciase de


as taxas alfandegrias, padro monetrio e das manufaturas estabelecida pela acar nas colnias
razo pela qual estabelece banco de estrangeiras impedia Conveno de 1826 das Antilhas, o norte
o Parlamento se circulao e depsito. investimentos em sobre trfico, ressente americano em Cuba
pronuncia seguidas A Regncia opera uma indstrias locais. falta de um vogal e a Europa consumia
vezes pela sua economia deficitria, 1835: Primeiro brasileiro na corte de mais e mais acar de
1831 denncia ou no penalizada por lutas decreto para Serra Leoa (clima beterraba.
reconduo. internas, e obrigada implantao de mui doentio), o que O caf ainda no tinha
1840 Exportaes a emitir para financiar transporte ferrovirio, impedia o correto comeado sua fase de
estagnam: algodo seus dficits; cmbio que somente seria julgamento de navios grande expanso
tinha importncia mais volta a subir em inaugurado em 1854, brasileiros apresados
local do que nacional meados da dcada (39 graas a Mau; pelos britnicos.
e o fumo, o cacau pence por mil-ris), Cinco patentes Fundao da
e os couros tinham mas volta a cair em registradas em toda a Sociedade
mercados reduzidos 1840 (31) dcada Colonizadora, para
promover imigrao
continua
Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional
1844: Expirado o Um nico emprstimo Uma nica patente Cerca de 120 mil Grande aumento na
Tratado comercial externo em toda a registrada no perodo; escravos importados produo de caf, que
com a Inglaterra, o dcada, de 732 mil As embarcaes nos cinco anos antes passa a representar
Ministro da Fazenda libras, para pagamento nacionais representam do Bill Aberdeen, 48% das exportaes
Alves Branco de dvidas anteriores; 75% do nmero de contra menos de 5 mil totais; o Brasil j detm
adota nova poltica O cmbio volta a se navios empregados imigrantes entrados cerca de 40% da oferta
aduaneira, baseada em deteriorar. no transporte de durante toda a dcada mundial.
tarifas protetoras que bens, mas apenas de 1840 Inglaterra se prepara
1840
sobem de 15 a 30% 46% da tonelagem para abolir as corn

ad valorem, podendo transportada. laws; a Prssia refora
1844
ir at a 60% em certas o Zollverein
categorias (similares
nacionais).

Comea, com Nenhum emprstimo Salto no registro Bill Aberdeen: Inglaterra declara o
o Paraguai, a contrado no exterior; de patentes: 15 intensificao do free trade unilateral
1845
fase de tratados relativo equilbrio concedidas no ingresso de escravos e

americanistas, de oramentrio perodo; da represso inglesa:
1850
comrcio e limites. auge do conflito
diplomtico

751
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

continua
752
Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional
Novos tratados de Tarifas de importao Primeira estrada Depois da Lei Eusbio Primeira exposio
amizade, comrcio e representam 65% e de ferro no Brasil, de Queirs, ingresso universal no Cristal
navegao na regio: as de exportao 13% construda por Mau, de escravos diminui; Palace de Londres;
(Uruguai, Peru, das rendas do Estado; com 14 km: no final Os imigrantes Guerra da Crimia
Venezuela, Colmbia, caf, acar e algodo da dcada j somam entrados somam mais e Tratado de Paris:
Paulo Roberto de Almeida

Argentina, Venezuela). representam 76% das mais de 220 km as vias de 100 mil em toda a princpios do direito
1851 As tarifas Alves exportaes; frreas construdas; dcada, mas a Lei de martimo;
Branco so alteradas Trs emprstimos por Aumento dos Terras no favorece Brasil se envolve nos
1860 no perodo da um total superior a 3 investimentos diretos atrao; conflitos do Prata,
conciliao, milhes de libras. ingleses no Brasil; Populao brasileira: com intervenes
Formao da diplomacia econmica no Brasil

pelo Ministro da Brasil estreia como O Banco Mau se quase 8 milhes de no Uruguai e na
Fazenda Joo credor, concedendo expande no exterior. pessoas em meados da Argentina
Maurcio Wanderley vrios emprstimos e dcada
(Cotegipe), para subsdios ao Uruguai e
proteger a agricultura. Argentina.
continua
Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional
Relativa estabilidade Crise bancria (1864); Autorizados primeiros Mais de 100 Unificao alem e
na poltica comercial, cmbio enfrenta novas bancos estrangeiros; mil imigrantes lutas pela da Itlia;
com tarifas baixas; Expanso dos servios desembarcados na Acordo comercial
moderadamente Primeiro emprstimo pblicos; dcada, mas contratos entre Frana e Gr
protecionistas; para investimento Grande aumento no de parceria no se Bretanha;
1861
Balana comercial e dois outros (11 nmero de patentes multiplicam, em Guerra da Trplice

conhece os primeiros milhes de libras no concedidas e do vista da preservao Aliana contra o
1870
saldos positivos. total) para financiar o ingresso de capitais da escravido: pases Paraguai;
Estado e a Guerra do privados; europeus limitam Primeira organizao
Paraguai. Abertura do Amazonas sadas para o Brasil multilateral: Unio
ao comrcio Telegrfica (1864)
internacional.
Tarifa Rio Branco Contratao de Acordos bilaterais de Quase 200 Guerra franco
uniformiza direitos dois emprstimos proteo de marcas de mil imigrantes prussiana e ascenso
adicionais e (quase 8 milhes) fbrica e de comrcio; desembarcam nos da Alemanha;
isenta mquinas e para pagamentos 60 patentes na portos brasileiros; Expanso do
1871 equipamentos; de emprstimos primeira metade da progressos moderados sistema multilateral:
Caf, acar e algodo anteriores e dcada e quase 300 na no sentido de abolir a Unio Geral dos
1880 representam quase construo de vias segunda; modeobra servil Correios, Conveno
80% das exportaes frreas; Dezenas de novas Internacional do
Uruguai faz a empresas estrangeiras Metro
renegociao de sua se instalam no Brasil.
dvida com o Brasil.

753
A experincia do passado: o progresso da ordem escravocrata

continua
concluso

754
Anos Comercial Financeiro Investimentos Mo de Obra Internacional
Diversas revises Dois emprstimos 1883: Conveno Tratado com a China 1886: Conveno de
tarifrias, no para investimentos de Paris sobre (1881) tentava atrair Berna sobre Direito
quadro de poltica em vias frreas e Propriedade trabalhadores, sem Autoral; convenes
comercial cada vez cobertura de dficits Industrial: Brasil dos sucesso, porm; quase telegrficas e proteo
1881
mais protecionista: oramentrios (12,7 primeiros signatrios; 450 mil imigrantes de cabos submarinos;
Paulo Roberto de Almeida


60% de direitos milhes) e mais mais de 900 patentes entram nessa dcada; EUA propem uma
1889
adicionais e aplicao emprstimo de 19,8 concedidas na dcada; escravido abolida no conferncia americana
de tarifa mvel, milhes de libras Vrias companhias final do perodo para formar unio
acompanhando a para consolidao de estrangeiras investem aduaneira
variao cambial. dvida. em indstrias.
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Comeo do boom da Cmbio baixa de 22 a Brasil disputa com a Auge da imigrao, Unio Internacional
borracha; aumento 14 pence por milris; Argentina vultosos com predominncia para a publicao das
no volume das Encilhamento; Rui investimentos da Gr de italianos e aumento Tarifas Aduaneiras;
exportaes e perodo Barbosa introduz a Bretanha; geral de vrias Acordo de Madri
de saldos favorveis; cotaouro na Tarifa No Brasil, os capitais nacionalidades; sobre represso da
1890
Repblica concede aos para assegurar Rendas privados investidos Os Estados, dotados falsa procedncia de

estados os impostos de do Estado; direitos chegam a representar de autonomia com a produtos;
1891
exportao; de exportao caem o equivalente a 26% do Repblica, adotam Conveno aduaneira
Brasil passa a ofertar para 5% das receitas valor das exportaes. polticas oficiais de com os Estados
mais de 70% da pblicas. atrao, sobretudo So Unidos (de 1891 a
produo mundial de Paulo. 1894)
caf.
Fonte: Elaborao do autor, com base nas pesquisas sobre diplomacia econmica no sculo XIX.
Captulo XXV
As exigncias do presente:
a ordem do progresso republicano

J no pode o diplomata de hoje imaginarse na poca das


cabeleiras empoadas, dos peitilhos de renda, dos passeios
em cadeirinhas, nem da pena de pato, aparada entre boas
pitadas de rap; devese agora usar e abusar do automvel
para visitar os grandes emprios comerciais [...] frequentar
os centros manufatureiros, compulsar estatsticas, cotaes
de preos e tabelas de cmbio. [Jos Manuel Cardoso de
Oliveira A moderna concepo da diplomacia e do comrcio
(1925)]

Outra coisa que no tem sentido, mas que moda dizerse


hoje, que as relaes diplomticas tm sobretudo um carter
econmico, e que o fator poltico deixou de ter a importncia
de antes no trato entre as Naes independentes. Simples
jogo de palavras. A verdade que no h como separar uma
coisa de outra. Com a circunstncia de que, se o interesse
econmico nem sempre preside s relaes entre os Estados,
o elemento poltico, em compensao, est a sempre

755
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

presente. Mesmo numa simples troca de mercadorias.


[Heitor Lyra, Minha vida diplomtica (1972)]

Como constatou acertadamente um dos diplomatas


brasileiros mais representativos da belle poque688, o perodo
republicano assiste, com efeito, a uma revalorizao da diplomacia
econmica no quadro da poltica externa oficial, desta vez liberada
dos preconceitos aristocrticos do ancien rgime contra a baixa
poltica, supostamente representada pela defesa de interesses
comerciais, e colocada doravante diretamente a servio e talvez
a reboque da diplomacia do caf. Desprezando as cabeleiras
empoadas e os peitilhos de renda, a diplomacia republicana
herdaria, contudo, o essencial do estilo, bem como os mais
importantes princpios de atuao da diplomacia imperial, como
revelado, alis, uma dcada depois de ensaios e erros republicanos,
pelo mais monarquista dos chanceleres da Repblica, o baro do
Rio Branco. Como a rica e multiforme experincia da diplomacia
imperial serviria causa da Repblica? Quais so as diferenas
de nfase, ou mesmo de substncia, entre o tratamento dado aos
problemas identificados numa e noutra poca? Como se projetou
no sculo XX o fecundo capital negociador adquirido no anterior?
Que mudanas sofreu a insero econmica internacional do Brasil
e que caractersticas inovadoras passaram a marcar suas relaes
econmicas internacionais?
Este captulo analtico proceder a uma sntese das grandes
tendncias estruturais da diplomacia econmica no Brasil no
perodo aqui considerado, estabelecer as caractersticas principais

688 Para uma apresentao da vida e da obra de Cardoso de Oliveira, cuja obra mais importante foi
frequentemente citada nestas pginas, ver Paulo Roberto de Almeida, Um roteiro de quatro sculos
das relaes internacionais do Brasil, em Jos Manoel Cardoso de Oliveira, Atos diplomticos do Brasil:
tratados do perodo colonial e vrios documentos desde 1492, tomo I: Introduo (edio facsimilar;
Braslia: Senado Federal, 1997), p. iiixxxix.

756
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

dessa diplomacia visvis aquela desenvolvida sob o regime


imperial sem contudo analisar em detalhe o desempenho que
nela tiveram os prprios diplomatas , confrontar aquelas linhas
de desenvolvimento com as tendncias observadas no perodo
republicano, at mesmo por meio de exemplos concretos de atuao
diplomtica, examinar, numa perspectiva de longo curso, a lenta
emergncia do sistema internacional de diplomacia econmica
multilateral e o desempenho do Brasil nessa rea, preparando o
terreno para que se possa, no captulo conclusivo, efetuar uma
avaliao global do instrumento diplomtico brasileiro.
Como caracterizao geral, seria preciso evidenciar as
diferenas marcantes entre o sculo XIX e o XX, sobretudo no
terreno das polticas econmicas. Enquanto o sculo anterior tinha
sido relativamente sereno e aberto, exceo de alguns poucos
conflitos intereuropeus, o sculo XX atravessou convulses e crises
repetitivas: passouse de uma ordem econmica relativamente
liberal e da estabilidade monetria permitida pelo padroouro
a um sistema fechado e protecionista, marcado por guerras
tarifrias e escaramuas cambiais. Os germes da nova situao
internacional so colocados justamente na poca da passagem do
sistema monrquico ao regime republicano no Brasil. Como diz um
autor, muitos dos aspectos econmicos do perodo do psguerra
j estavam presentes antes de 1914: o fechamento dos mercados
concorrncia estrangeira, a tendncia para as restries ao livre
comrcio, a interveno do estado em assuntos antes reservados
iniciativa privada ou entregues livre atuao do mercado todos
esses fenmenos estavam bem avanados na virada do sculo689.

689 Cf. David Landes, Prometeu desacorrentado: transformao tecnolgica e desenvolvimento industrial
na Europa ocidental, desde 1750 at nossa poca (Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1994), p. 369370.

757
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

25.1 Poltica econmica externa da Repblica


Sem esquecer as preocupaes fiscalistas sempre presentes
nos responsveis pelas finanas, o Brasil consolidaria, desde
meados do sculo XIX, uma poltica comercial basicamente
protecionista, em seu formato global, e essencialmente cautelosa
na assuno de compromissos no plano bilateral, em especial no
que se refere reduo recproca de direitos, atitude que seria
a sua durante praticamente um sculo de moderada insero
econmica internacional, a despeito mesmo da aceitao, embora
relutante e passvel de reconsiderao, do princpio incondicional
da clusula de nao mais favorecida nos tratados comerciais a
partir da era republicana690. A aplicao da clusula NMF sofreu,
com efeito, variaes substanciais a partir da ltima dcada do
sculo XIX, quando muitos pases, como a Frana, por exemplo,
abandonam sua modalidade geral e incondicional passando a
privilegiar formas limitadas e condicionais. Coincidindo com a
tendncia neoprotecionista que alcanou quase todas as potncias
industriais, a aplicao limitada da clusula NMF comeou mais
frequentemente a ser negociada em bases de reciprocidade
bilateral, com a utilizao simultnea de tarifas mnimas (ou
normais) e mximas (isto , retaliatrias)691.
A tarifa aduaneira deixa progressivamente de ter fundamentos
fiscais, ainda predominantes na Repblica Velha para assumir
tendncias nitidamente protecionistas com o incremento da

690 Ver Hildebrando Accioly, Atos internacionais vigentes no Brasil, tomo II: Comrcio (2 ed. Rio de
Janeiro: Pongetti Editores, 1937), p. 57100. Os tratados do final do sculo XIX previam o tratamento
recproco, incondicional e ilimitado de NMF, como aqueles contrados com o Japo e a Srvia. O
acordo comercial negociado com os Estados Unidos em 1891, e baseado numa reciprocidade estrita,
deixou de vigorar trs anos depois.
691 O movimento protecionista desenvolveuse particularmente depois da depresso europeia dos anos
1880: em 1891, por exemplo, o parlamento francs adota um sistema de dupla tarifa, uma mnima,
ou normal, outra mxima, de carter agressivamente protecionista; ver Paul LeroyBeaulieu, Trait de
la science des finances (5. ed. Paris: Guillaumin, 1891), p. 631.

758
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

industrializao. A primeira pauta republicana, sancionada


pelo ministro Rui Barbosa, assistiu introduo da cotaouro,
expediente do qual se esperava a preservao da capacidade de
arrecadao fiscal do estado: a partir de 1890, parte dos direitos
alfandegrios teria de ser paga em moeda forte (inicialmente 2%,
que subiu para 10% em 1898, para 25% em 1900, para 35% em
1905 e, finalmente, 60% em 1922), como forma de compensar
a desvalorizao cambial692. Uma nova tarifa, adotada em 1896
na gesto Rodrigues Alves, comea a aplicar o princpio da dupla
pauta, uma geral e outra mnima, com vistas a obter vantagens de
pases que se abrissem aos produtos brasileiros. At meados dos
anos 1930, pelo menos, os impostos de importao constituram
a principal fonte de recursos tributrios do estado. O processo de
reformas das tarifas brasileiras bem como as sucessivas medidas de
poltica comercial e cambial do perodo republicano, at mesmo no
que se refere ao cenrio comercial regional e multilateral, podem
ser seguidos no Quadro 25.1.
Alguns estadistas de formao e ideias essencialmente
liberais, como Leopoldo de Bulhes, tentaram, verdade, em
1897, oporse, em nome da defesa do consumidor, elevao dos
direitos aduaneiros, mas foram vencidos pela crescente afirmao
da corrente protecionista, que se torna praticamente majoritria
entre a classe poltica e os membros do governo. Tampouco o
darwinista ministro da Fazenda do presidente Campos Salles,
Joaquim Murtinho, partilhava do credo protecionista, mas foi
levado, em 1900, por absoluta necessidade oramentria e em
funo das obrigaes contradas no mbito do fundingloan com
os Rothschilds, a promover nova reviso da tarifa e elevao da
cotaouro, com objetivos claramente declarados de estabilizao

692 Abolida em 1891, a cotaouro foi restabelecida em 1898, na base de 10%, e logo em seguida elevada a
15% em 1899; cf. Gerson Augusto da Silva, Estudos aduaneiros (Braslia: Ministrio da Fazenda/Escola
de Administrao Fazendria, 1983), p. 190.

759
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

financeira. Os altos nveis tarifrios ento praticados tiveram


efeitos industrializantes involuntrios, fenmeno que de resto
foi registrado em ocasies ulteriores do intermitente processo
de industrializao brasileira. A Tarifa Murtinho, que dispunha
sobre a aplicao de taxas mnima (NMF) e mxima (o dobro
da primeira), subsistiu durante mais de trs dcadas, mas foi
sucessivamente alterada, emendada e modificada, por vezes
em pontos fundamentais: os valores fixados na pauta seriam
irrelevantes se o impostoouro no tivesse sido progressivamente
elevado em at 60%; ela tambm foi corrigida pela aplicao
negociada de nveis mnimos com pases com os quais o interesse
na colocao de certos produtos no caso do Brasil, praticamente
apenas o caf justificasse um tratamento de favor com base em
nveis tarifrios mnimos ou normais. Foi o caso de diversos
acordos de comrcio negociados a partir de 1923, com os Estados
Unidos, a Blgica e a Espanha, por exemplo693.
No plano multilateral, o cenrio diplomtico caracterizado
por poucas negociaes e, de fato, nenhuma regulamentao
substantiva, a no ser por algumas conferncias internacionais
de cooperao, no mbito da Ligas das Naes ou do Escritrio
de Bruxelas, para a facilitao aduaneira e o intercmbio de
estatsticas e pautas de comrcio exterior. Os debates sobre
questes comerciais ou monetrias no resultaram em nada de
significativo et pour cause. Segundo um historiador, a Liga das
Naes no era suficientemente universal para conseguir uma

693 Cf. Relatrio apresentado ao presidente da Repblica dos Estados Unidos do Brasil pelo ministro de
Estado das Relaes Exteriores, compreendendo o perodo decorrido de 30 de abril de 1923 a 3 de
maio de 1924, Exposio e Anexo A, v. 1 (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1925), p. xxiii. Tambm
a Argentina buscou compensao para os favores que o Brasil concedia importao de farinhas
norteamericanas, obtendose, como contrapartida, a abertura de seu mercado ao mate dos estados
do sul do pas. Nessa poca, o Itamaraty coordenava uma comisso tcnica de acordos comerciais,
no mbito da qual foram negociados diferentes acordos contendo uma clusula NMF condicional e
restrita.

760
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

conciliao geral, nem suficientemente coesiva para conseguir uma


ao decisiva como um concerto de potncias694.
Assim, se as conferncias de Londres de 1924 e de Haia de
1930, sobre reparaes de guerra, foram relativamente bem
sucedidas tendo delas emergido os planos Dawes e Young, que
resultaram, respectivamente, na coordenao da ajuda Alemanha
e no trmino da inflao catastrfica naquele pas e, em 1930, na
criao, na Basileia, do Banco Internacional de Compensaes
(BIS) , j a Conferncia do Desarmamento Naval de Genebra, em
1926, e, mais ainda, as conferncias econmicas internacionais
de Gnova, em 1922, e a de Londres, em 1933, redundaram em
rotundos fracassos, dada a incapacidade de os pases abandonarem
polticas estreitamente nacionais em favor da cooperao monetria
e da liberalizao comercial recproca. No plano hemisfrico, por
sua vez, sob a gide do Escritrio PanAmericano, ocorreram na
rea econmica mas sem repercusses relevantes para os fluxos
de comrcio e as relaes econmicas de modo geral algumas
reunies dedicadas ao tratamento comercial uniforme, a questes
arbitrais e a outras matrias tcnicas.
A crise de 1929 e a depresso que se seguiu determinaram
um reforo ainda maior das tendncias protecionistas nacionais e
a emergncia de esquemas estritamente bilateralistas, at mesmo
do ponto de vista dos pagamentos, com a introduo subsequente
de acordos de compensao. A Tarifa Oswaldo Aranha, de
1934, decretou a extino da cobrana dos direitos aduaneiros
em ouro, mas manteve direitos especficos, com um nvel mdio
de proteo de 35%. Vrios acordos comerciais bilaterais foram
renegociados pelo Brasil, sempre com clusulas limitadas, outros
declarados expressamente provisrios. O entreguerras, a no
ser por algumas iniciativas da Liga das Naes em questes de

694 Cf. David Thomson, Pequena histria do mundo contemporneo (Rio de Janeiro: Zahar, 1967), p. 93.

761
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

simplificao aduaneira e da mtua aceitao de cheques e de


ttulos cambiais, no assiste a nenhum desenvolvimento notvel
do sistema comercial multilateral, sendo antes um perodo de
bilateralismo estrito, quando no de guerra comercial.
O Itamaraty, como passou a ser conhecida a chancelaria
brasileira, participou ativamente desses processos negociadores,
no apenas por meio de adequada preparao interna, funcional e
humana atravs da constituio de um Departamento de Assuntos
Econmicos e Comerciais, por exemplo 695, mas igualmente
integrando ou dirigindo instncias interministeriais que passaram
a ficar encarregadas de dar embasamento tcnico ou, muitas vezes,
de integrar delegaes consultivas ou negociadoras, como no
caso dos acordos comerciais bilaterais. Em 1934, por exemplo, foi
criado o Conselho Federal do Comrcio Exterior, rgo presidido
pelo prprio presidente da Repblica ou, na sua ausncia, pelo
representante do Ministrio das Relaes exteriores696. Muitas
das reunies econmicas internacionais de que participavam
os delegados brasileiros se davam no plano multilateral, seja no
mbito da Liga das Naes, que o Brasil integrou at 1926, seja
no quadro da Unio PanAmericana, como passaria a se chamar, a
partir de 1929, o antigo Escritrio de Washington.
A reforma do corpo diplomtico, em 1918, viu ser atribuda
aos Chefes de Misso uma interveno mais vasta na poltica
de expanso econmica da Repblica, impondolhes deveres no
desenvolvimento do intercmbio comercial do pas, a que no se

695 Ver Flvio Mendes de Oliveira Castro, Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores
(Braslia: Editora da UnB, 1983), p. 238240. A Seo dos Negcios Econmicos e Comerciais, separada
dos assuntos consulares, foi instituda pela primeira vez em 1918, na reforma Nilo Peanha, ao lado
de outras iniciativas no mbito consular, cujos representantes deveriam ser agentes propulsores do
comrcio exterior do Brasil; assim, pelo novo regulamento consular, os cnsules poderiam ter uma
percentagem sobre os seus vencimentos, a ttulo de adicionais, igual percentagem do aumento da
exportao brasileira verificada no ltimo ano... uma vez que prove[m] que esse aumento foi devido
aos seus esforos.
696 Ibid., p. 317318.

762
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

julgavam obrigados no modo de ser da diplomacia antiga697. Na


dcada seguinte foram criados os cargos de adidos comerciais,
num total de onze, espalhados por diversas cidades da Europa e
das Amricas, at mesmo um em Alexandria. O corpo consular,
bastante ampliado no comeo da Repblica depois racionalizado
em funo de cortes oramentrios, mas tambm razoavelmente
ampliado no decorrer dos anos 1920 , seria fundido ao diplomtico
em meados dos anos 1930, mais exatamente na gesto Oswaldo
Aranha, em 1938.
O sistema de comrcio internacional e a prpria ordem
econmica internacional seriam reorganizados em novas bases
no psguerra, tendo o Itamaraty assumido posio de destaque,
seno em Bretton Woods, em 1944, pelo menos na conduo das
negociaes preparatrias e substantivas que se desenvolviam
para a criao de uma projetada Organizao Internacional de
Comrcio. Os arquivos revelam a precoce aceitao de teses e
princpios tipicamente desenvolvimentistas, como evidenciado
nas declaraes do chefe da delegao brasileira em Genebra,
em 1947: Consideramos que a tarefa de estimular a economia
mundial e garantir o pleno emprego est intimamente ligada ao
problema do desenvolvimento dos pases pouco industrializados.
Ou ainda, no que se refere questo da fixao dos nveis
tarifrios, objeto especfico dessa reunio: Por ser o Brasil ainda
pouco desenvolvido, no esperamos que nos peam favores de
maneira a prejudicar nosso progresso econmico. Naturalmente,
no estamos em situao de fazer em nossas tarifas redues to
substanciais quanto as naes desenvolvidas [e] necessitamos

697 Cf. Prembulo do Decreto n 13 113, de 24.7.1918, em Flvio Castro, Histria da organizao do
Ministrio das Relaes Exteriores, cit., p. 249.

763
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de proteo para que nossas indstrias em formao possam


funcionar economicamente698.
Mas, o Itamaraty tambm soube destacarse na defesa interna
dos princpios multilateralistas consagrados no Gatt1947 e na
Carta de Havana, sada da Conferncia sobre Comrcio e Emprego
concluda em maro de 1948. Assim, por exemplo, quando opinies
expressas no mbito do Conselho Federal do Comrcio Exterior
buscam impedir a adoo pelo Brasil da clusula NMF em carter
incondicional e ilimitado, tal como previsto naqueles instrumentos,
o ministro Oscar Pires do Rio declarava peremptoriamente:
No vejo como atingirse tal meta [clusula NMF de
tipo restrito ou condicional], na fase atual das relaes
econmicas internacionais. A prtica advogada faz
simplesmente tabula rasa da Carta de Havana, na letra e no
esprito, e no pode ser adotada por um Estado que deseje
continuar a pertencer comunidade internacional. Iramos,
ao tomar tal direo, rumar para uma guerra econmica e
no creio que qualquer potncia, das mais fortes embora,
a pudesse sustentar por muito tempo. O Itamaraty, e falo
aqui na qualidade de seu representante neste Conselho, tem
a constante preocupao de zelar pelo interesse nacional e
no pode comprometlo numa aventura protecionista699.

698 Arquivo Histrico do Itamaraty, Diversos no Exterior: Conferncia de Comrcio e Emprego (Delegao
do Brasil): Ofcios recebidos, de maro de 1947 a maro de 1948, Ofcio no 3 de Genebra, 306
1947 (Declaraes do ministro Antonio de Vilhena FerreiraBraga). Sobre a diplomacia econmica
brasileira no imediato psguerra e as relaes econmicas internacionais durante a presidncia
Dutra, ver minha pesquisa A diplomacia do liberalismo econmico, em Jos Augusto Guilhon
de Albuquerque (Org.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (19301990), v. I: Crescimento,
modernizao e poltica externa (So Paulo: Cultura, 1996), p. 173210.
699 Cf. Arquivo Nacional, Fundo: Conselho Nacional de Economia (Conselho Federal de Comrcio
Exterior), Srie Intercmbio Comercial, Processo n 1469/49, Lata 219, Documento n 41, Parecer de
Oscar Pires do Rio (19.12.1949), p. 4.

764
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

O perodo republicano significou, do ponto de vista da estrutura


econmica, uma dominao excepcional dos interesses ligados
exportao de caf. As crises de superproduo foram enfrentadas,
geralmente no mbito dos estados, com planos de valorizao do
caf antiga edio do dicionrio Websters definia valorization
como uma palavra de origem brasileira, destinada a descrever a alta
artificial dos preos do caf at mesmo mediante emprstimos
externos para a manuteno de estoques e retirada de circulao:
o servio da dvida foi enfrentado mediante uma sobretaxa
aplicada s sacas exportadas. No plano interno se argumentava
que impedir o programa de valorizao do caf representaria
paralisar o nosso progresso e inviabilizar o oramento pblico;
no externo, a diplomacia profissional foi intensamente mobilizada
para a propaganda do caf nos pases consumidores, ou seja, para
um esforo adicional de promoo comercial, alm de negociaes
de acordos comerciais nos quais constasse, expressamente, um
tratamento de favor ao caf brasileiro. Como na maior parte dos
pases a tarifa aplicada era especfica, o caf brasileiro era tanto
mais gravado quanto seu preo caa no mercado internacional700.
No mbito multilateral, antecipando o fenmeno dos acordos
de produtos de base e a prpria constituio de organizaes
econmicas especificamente dedicadas ao tratamento do
problema do caf, a diplomacia econmica brasileira esteve na
origem ou envolveuse diretamente na organizao de diferentes
reunies de concertao, onde se buscou a elaborao de um
acordo internacional sobre o caf. O Quadro 25.2 apresenta uma
informao sumria sobre os esforos de regulao das condies
mundiais de comercializao desse produto bsico na pauta de
exportao do Brasil, nos quais se distinguiriam, ao longo de
dcadas, vrias geraes de diplomatas econmicos.

700 Ver Antonio Delfim Netto, O problema do caf no Brasil (So Paulo: FEA/USP, 1959), p. 50.

765
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Na vertente financeira, caberia diferenciar os capitais de


emprstimo dos investimentos diretos, que foram relevantes a
partir do ltimo tero do sculo XIX, quando da construo de
ferrovias e da realizao de muitas obras pblicas. Os investimentos
diretos de empresas norteamericanas comearam a superar os
britnicos apenas nos anos 1920, tendo igualmente os primeiros
sofrido menor reduo que estes ltimos durante os anos de crise:
entre 1929 e 1950, os investimentos britnicos diminuem de 60%
em toda a Amrica Latina, enquanto que os norteamericanos
aumentam 28%. Nesse perodo, o Brasil d incio a seu processo de
industrializao, e o estoque de investimentos diretos provenientes
dos Estados Unidos passa de 194 milhes de dlares em 1929 para
644 milhes em 1950701.
No geral, porm, as importaes de capital se fizeram mais
por motivos financeiros, para cobertura de dficits estatais e para
suprimento das obrigaes externas em divisas. Os investimentos
britnicos, como sabido, foram responsveis por cerca de trs
quintos de todos os investimentos e emprstimos externos
at 1914, sendo depois substitudos pelos norte americanos,
sobretudo a partir de 1930 . s vsperas da Primeira Guerra
702

Mundial, o Brasil era, no conjunto da Amrica Latina, um dos


principais tomadores de capitais britnicos, rivalizando com
a Argentina na captao de recursos das mais diversas fontes.
As Tabelas 25.3 e 25.4 apresentam as cifras, globais e relativas,
disponveis sobre o estoque de capital estrangeiro dvida pblica
e investimento direto na Amrica Latina no final de 1914.
O perfil do endividamento externo tambm comea a mudar
nessa poca, em vista da interveno de outros agentes econmicos

701 Cf. Cepal, El financiamiento externo de Amrica Latina (Nova York: Naes Unidas, 1964), p. 3335.
702 Cf. Raymond W. Goldsmith, Brasil 18501984: desenvolvimento financeiro sob um sculo de inflao
(So Paulo: Harper & Row, 1986), p. 15.

766
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

relevantes, que no apenas o governo central e os tradicionais


banqueiros ingleses. Do lado da oferta de recursos externos,
outros atores interessados so mobilizados para o financiamento
de operaes no Brasil. J quando da Conveno de Taubat,
em 1906, o governo paulista obteve financiamento cerca de
1 milho, aproximadamente no com os Rothschilds (que se
opunham ao plano de valorizao), mas com o Brasilianische Bank
fr Deutschland e com operadores de Nova York, tendo o governo
federal atuado apenas em 1907 para garantir nova contratao de
recursos da ordem de 3 milhes desta vez da Casa Rothschild703.
Do lado dos tomadores, a extrema descentralizao repu
blicana induzida pela nova Constituio significou, tambm, do
ponto de vista da dvida externa, uma certa irresponsabilidade
dos estados e municpios, seja na contratao de alguns coffee
realization loans, seja em operaes de custo elevado e destinao
duvidosa704. Valentim Bouas, encarregado de levantar a situao
do endividamento dos estados e municpios, lamenta o descaso
de alguns de nossos administradores, j por inadvertncia, ao
anurem em certas clusulas deprimentes para os nossos brios,
j por no demonstrarem escrpulos em assumir obrigaes
muito superiores s reais possibilidades das unidades federativas
ou comunas sob sua jurisdio, motivando todo um cortejo de
funestas consequncias705.

703 Cf. Delfim Netto, O problema do caf, cit., p. 6570; outras operaes de valorizao do caf seriam
conduzidas nos anos 19171920 e 19211924.
704 Com efeito, a Constituio de 1891 estabelecia que os estados da federao poderiam negociar
emprstimos externos sem a intermediao do governo federal, alm de decretar impostos sobre
a exportao de mercadorias de sua prpria produo e sobre indstrias e profisses; cf. Margarida
de Souza Neves e Alda Heizer, A ordem o progresso: o Brasil de 1870 a 1910 (4. ed. So Paulo: Atual,
1991), p. 68.
705 Valentim Bouas, Histria da dvida externa estadual e municipal, v. X da Srie Finanas do Brasil (Rio
de Janeiro: Secretaria do Conselho Tcnico de Economia e Finanas do Ministrio da Fazenda, 1942),
p. vi. Em 1912 se fez tentativa de proibir aos estados e municpios contrair dvidas no exterior sem a

767
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

O quadro internacional muda dramaticamente a partir da


grande crise dos anos 1930, seja para a contratao de emprstimos
externos, seja no caso de renegociao dos atrasados comerciais
ou financeiros: a diplomacia assume um papel poltico por vezes
estratgico, em virtude da ausncia de arranjos institucionais mais
elaborados para o tratamento substantivo das questes comerciais
e das matrias financeiras706. Quando a situao requeria, o
Itamaraty seria chamado a participar dos encontros programados
no exterior, muito embora tanto o chamado Esquema Oswaldo
Aranha, entre 1934 e 1938, como as renegociaes posteriores
conduzidas pelo ministro Souza Costa fossem realizadas
essencialmente no mbito do ministrio da Fazenda. As embaixadas
em Londres e Washington foram mobilizadas para a facilitao
dos contatos com os credores externos. Estes, organizados desde
o sculo XIX em corporaes de detentores de ttulos da dvida
de governos estrangeiros, continuaram a atuar de maneira
concertada, sobretudo na renegociao da dvida pblica de pases
da Amrica Latina707. Em todo caso, esse novo papel internacional
das autoridades econmicas brasileiras comea a retirar do servio
diplomtico o virtual monoplio que ele detinha at ento sobre a
maior parte das negociaes econmicas externas.
De fato, como informa Bouas, ao agravarse a situao das
finanas do estado, poucos anos depois, foi suspenso [em 1937]
o pagamento de nossas obrigaes contradas no exterior, a fim de

autorizao do Congresso, mas o projeto de lei ficou no p dos arquivos por mais de dez anos; cf.
Jacob Cavalcanti, Histrico da dvida externa federal (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1923), p. 104.
706 Ver a tese de Marcelo de Paiva Abreu, Brazil and the World Economy, 19301945: Aspects of Foreign
Economic Policies and International Economic Relations Under Vargas, PhD dissertation, University
of Cambridge, 1977; publicada como O Brasil e a economia mundial, 19301945 (Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1999).
707 Como referido anteriormente, a Corporation of Foreign Bondholders, de Londres, tinha sido criada
em 1883, para defender os interesses dos compradores ingleses (e europeus continentais) de ttulos
estrangeiros, impulsionando, mais tarde, a constituio da Foreign Bondholder Protective Council, de
Nova York, com os mesmos objetivos; cf. Cepal, El financiamiento externo de Amrica Latina, cit., p. 27.

768
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

dar tempo e oportunidade ao responsvel pela pasta da Fazenda


de entrar em novas negociaes junto aos banqueiros, com o
objetivo de ser assentada uma soluo mais consentnea com as
difceis condies da poca. Novos acordos, ajudados pelo prprio
Oswaldo Aranha, j embaixador em Washington, foram firmados
pelo ministro Souza Costa, com a retomada dos pagamentos na
base de 50% das remessas efetuadas na vigncia do Esquema
Oswaldo Aranha. Uma clusula do novo acordo permitiu que
a Unio, os estados e os municpios adquirissem ttulos de seus
emprstimos para serem retirados de circulao. Esta sbia medida
permitiu pela primeira vez, desde um sculo, a diminuio do
total da circulao da nossa dvida externa708. A Tabela 25.5 traz
elementos fatuais sobre a evoluo positiva da dvida externa de
alguns pases da Amrica Latina entre 1929 e 1945.
Na questo da imigrao, passase da abertura ao fechamento.
Em 1889, ao concluirse a fase monrquica, a populao do Brasil
era de 14 milhes de pessoas: nos dez anos seguintes iriam
ingressar no pas mais de 1 milho de pessoas, com mais 1,5 milho
nas duas primeiras dcadas do sculo XX, com uma predomi
nncia de italianos, portugueses e espanhis709. O perodo inicial
da Repblica assistiu ao auge da entrada de imigrantes no Brasil
mais do que nos setenta anos anteriores do perodo monrquico
e tambm maior mobilizao de esforos, diplomticos e outros
(no estado de So Paulo, por exemplo), para a atrao de novos
colonos e de trabalhadores rurais de pases determinados710.
A Tabela 25.6 computa, por nacionalidade, o nmero de imigrantes

708 Cf. Valentim Bouas, Histria da dvida externa estadual e municipal, v. X da Srie Finanas do Brasil,
cit., p. xii.
709 Ver Mirna Ayres Issa Gonalves, A populao brasileira de 1872 a 1970: crescimento e composio
por idade e sexo, em Cadernos Cebrap 16, So Paulo, 1974, p. 2774.
710 O ano de 1891 registrou a maior entrada de imigrantes de toda a histria do Brasil: 215.239 estrangeiros,
mas o nmero comeou a cair logo depois, mantendose, contudo, em patamares elevados at o
comeo da Primeira Guerra Mundial.

769
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

desembarcados no Brasil desde 1820 at 1910, quando as entradas


comeam a diminuir sensivelmente.
As diretrizes que ento eram traadas para os representantes
da diplomacia no exterior eram indicativas do Zeitgeist, com uma
cuidadosa seleo de tipos e raas de trabalhadores ideais.
A poltica migratria estabelecida em 1890 j restringia a entrada
de africanos e asiticos, no obstante o acordo que seria feito logo
depois com o Japo, prevendo o ingresso no Brasil de sditos
daquele Imprio. De maneira geral, a entrada de no europeus
tinha de ser aprovada pelo Congresso, o que geraria problemas mais
adiante, justamente a propsito da imigrao japonesa, quando a
Constituinte de 1934 pretendeu vedar totalmente sua entrada no
Brasil711. A crise do caf, a partir de 1902 e de forma intermitente
nos anos seguintes, acirrou a explorao de trabalhadores rurais
nas fazendas paulistas, e com isso medidas de retorso por parte
de governos estrangeiros, como na Itlia, a suspenso da emigrao
subsidiada para o Brasil712.
Fatores polticos, numa poca de ativas correntes anarquistas
e de sindicalismo clandestino, tambm passaram a entrar em linha
de conta: em 1907, por exemplo, estabeleceuse no Brasil uma lei
que vedava a entrada de imigrantes cujos antecedentes, em seus
pases de origem, os enquadrassem como sujeitos expulso; outro
decreto, assinado em 1921, estabelecia alguns casos de proibio
de entrada para estrangeiros considerados indesejveis, enquanto
outras medidas restritivas foram adotadas em 1924 e em 1928,

711 Ver Valdemar Carneiro Leo, A crise da imigrao japonesa no Brasil (19301934). Contornos
diplomticos (Braslia: IPRI/Funag, 1990).
712 Ver, a propsito, Amado Luiz Cervo, As relaes histricas entre o Brasil e a Itlia: o papel da
diplomacia (Braslia/So Paulo: Editora da Universidade de Braslia/Istituto Italiano di Cultura, 1992),
p. 70; e o trabalho de Tereza Cristina Kirschner, A interveno do Estado na criao de um mercado
de trabalho para a economia cafeeira no sculo XIX, em Manuel Gonalves Ferreira Filho et alii, A
interveno do Estado na economia: o caso caf, em Cadernos da UnB (Braslia: Editora da UnB,
1985), p. 4356.

770
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

antecedendo a fase de fechamento dos anos 1930 (estabelecimento


de sistema de quotas nacionais). A diplomacia brasileira seria
estritamente controlada nas funes de concesso de vistos,
conformandose, ao aproximarse a guerra de 1939 e durante seus
momentos mais dramticos, alguns casos de reduzida estatura
moral e de claro conflito entre a tica e as instrues oficiais713.
Tal poltica migratria continuaria restritiva no imediato ps
guerra, com a preservao de alguns dos preconceitos da dcada
anterior. Assim, por exemplo, expressando o ponto de vista do
Brasil em sesso plenria do Comit de Deslocados de Guerra
das Naes Unidas, em abril de 1946, o delegado do Itamaraty,
ainda que manifestando a receptividade do pas aos refugiados
e deslocados de guerra, deixou bem claro o aspecto seletivo da
poltica oficial:
Aquela experincia [de mais de um sculo de acolhimento
de imigrantes] nos aconselha a buscar primordialmente
elementos assimilveis nossa formao tnica, econmica
e social. No queremos reincidir no erro de admitir, por
exemplo, japoneses, comprovadamente inassimilveis,
sem falar de outros inconvenientes que no preciso repisar.
Preferimos sem dvida reforar, revigorar uma ascendncia
europeia que nos cara, mediante cuidadosa e proveitosa
seleo. E assim me refiro primeira condio exigida
pelo Brasil [...] [que] aspira a que os elementos recm
admitidos no seu seio saibam se assimilar, amalgamar
sem qualquer bice ou restrio a uma nacionalidade
que se sente ufana de sua contribuio civilizao

713 De fato, Getlio Vargas registra em seu Dirio, na entrada relativa a 14 de dezembro de 1940:
Convoquei o ministrio. Tratouse da imigrao clandestina e abusiva que se fazia. Assentei como
medidas resultantes da palestra: 1) proibir o visto consular nos passaportes de judeus; 2) levantar o
cadastro de todos os imigrantes que se achavam irregularmente no Brasil; 3) promover uma legislao
mais severa sobre a imigrao; Getlio Vargas, Dirio, v. 2: 19371942 (Rio de Janeiro: Siciliano/FGV,
1995), p. 243.

771
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

ocidental. Em segundo lugar, o Brasil prefere, entre os


que aceitem voluntariamente pertencer sua comunidade
nacional, os trabalhadores agrcolas e tcnicos em geral
de que tem urgente necessidade, agricultores de todos os
ramos e industriais especializados imprescindveis ao seu
desenvolvimento. Em contrapartida, os trabalhadores
que pretendam fixarse nas cidades no so desejados
pelo meu pas [...] A lei [de imigrao, promulgada em
setembro de 1945] estabelece, como condio geral, que
todos os imigrantes, dirigidos ou espontneos, devem ser
agricultores, tcnicos ou operrios qualificados. Por outro
lado, a nenhum imigrante dada a faculdade de fixarse
como comerciante ou aceitar ocupaes nas aglomeraes
urbanas. Cumpre, assim, ao refugiado, segundo o esprito
da lei, submeterse aos trabalhos da sua profisso durante
um determinado perodo. No tem o direito de dedicar
se a atividades diversas das previstas no momento de ser
engajado. O dispositivo se aplica a todos os imigrantes para
evitar que se concentrem nas aglomeraes urbanas714.

Os dispositivos da lei de imigrao de 1945 reproduziam,


portanto, o esprito da lei de terras de 1850, assim como a mesma
atitude contrria livre imigrao e preconceituosa em relao
s atividades mercantis. No decorrer dos anos 1950, atravs do
Comit Intergovernamental das Migraes Europeias (Cime), o
Brasil recebeu seletivamente alguns milhares de tcnicos de nvel
mdio para diferentes setores de sua economia. Nessa fase, a
preocupao com os braos para a lavoura tornase relativamente
secundria, avultando a preocupao com a capacitao industrial

714 Ver a Declarao do delegado do Brasil na sesso plenria do Comit de Deslocados de Guerra,
da Organizao das Naes Unidas, reunido em Londres (16 de abril de 1946), transcrito em Brasil
refgio dos deserdados da Europa, em Argeu Guimares, sombra do Itamaraty (Rio de Janeiro:
edio do autor, 1951), p. 7475 e 78.

772
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

e o aporte de capitais. Mas, j nessa poca, declina a importncia


da imigrao nos aportes de mo de obra no Brasil, sobressaindo
em seu lugar o extraordinrio incremento demogrfico interno,
resultante da acelerao da taxa de natalidade e da queda nos
ndices de mortalidade. No cmputo global, dos cinco milhes
de imigrantes que entraram no pas entre 1850 e 1950, mais de
70% permaneceram no Brasil, modificando o perfil setorial de sua
economia, o que coincide com o declnio do peso do caf em suas
relaes econmicas internacionais.
A primeira metade do sculo XX tambm assiste a uma decisiva
mudana de parceiros externos, com uma crescente predominncia
comercial, financeira e industrial dos Estados Unidos na economia
brasileira, movimento que seria ainda acelerado a partir dos anos
1950. No incio do sculo, grande parte do comrcio bilateral entre
os Estados Unidos e o Brasil ainda era manipulado por firmas
europeias e por bancos ingleses e o primeiro banco norteamericano,
o City New York, s se estabelece em 1915. O perodo entreguerras
e o imediato psSegunda Guerra alterariam dramaticamente o
quadro, sobretudo no terreno comercial, com o declnio britnico e
o retorno em fora da Alemanha aps cada conflito, como revelam
as Tabelas 25.7 e 25.8.
De forma geral, a importncia do setor externo se contrai no
perodo republicano: a importncia das exportaes no produto
nacional declina de 33% em 1890 a 15% em 1928, caindo tambm
como percentual das rendas governamentais715. A partir dos anos
1930, a economia brasileira tornase ainda mais introvertida,
deixando de ser uma simples economia reflexa, apoiada na
exportao de produtos primrios, para se transformar numa
estrutura industrial bastante integrada, com baixo coeficiente de

715 Ver dados citados em Steven Topik, The Political Economy of the Brazilian State, 18891930 (Austin:
Univesity of Texas Press, 1987), p. 7.

773
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

dependncia em relao ao comrcio exterior: este indicador caiu de


uma mdia de 22% do PIB nos anos 1920 para cerca de 6% nos anos
1960716. Assim, a participao do Brasil nas exportaes mundiais
de caf, de 63% em 1920, caiu para 32% em princpios dos anos
1960. No obstante, nos anos 1950, as exportaes brasileiras
ainda estavam concentradas em trs produtos principais: caf,
acar e cacau, dos quais o caf cobria, desde princpios do sculo
XX, entre a metade e mais de dois teros das exportaes totais;
tabaco, algodo e ervamate, ademais da borracha, completavam
nossa pauta de comrcio exterior. A participao dos produtos
agrcolas, ainda importantes relativamente se considerarmos a
ascenso do complexo da soja nos anos 1970 e dos ctricos nessa
mesma poca, declina gradativamente para menos de 40% nos
anos 1980, como resultado do aumento dos manufaturados.
Tal estrutura do comrcio externo explica, provavelmente, por
que a diplomacia econmica brasileira foi, durante toda a primeira
metade do sculo XX e at os anos 1960, particularmente ativa no
campo das negociaes de acordos econmicos de produtos de base,
relativizando, porm, seu papel medida que a industrializao
diversificava a pauta das exportaes. Da diplomacia do caf,
inaugurada de maneira unilateral em princpios do sculo atravs
dos esquemas de sustentao dos preos do produto (via reteno
de estoques), passase diplomacia da promoo comercial, com
a criao de sistemas de informaes comerciais disponibilizados
pelos postos no exterior, a designao de funcionrios diplomticos
para os esforos de penetrao de mercados e o estabelecimento,
no plano interno, de uma rede de mecanismos (subvenes,
incentivos fiscais) de estmulo s exportaes de manufaturados.

716 Ver Mrio Henrique Simonsen, Brasil 2001 (Rio de Janeiro: Apec, 1969), p. 152. Para obter uma viso
geral do setor externo em meados do sculo, ver Pedro S. Malan et alii, Poltica econmica externa e
industrializao do Brasil, 1939/52 (Rio de Janeiro: Inpes, 1980).

774
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Do lado das importaes, observase que desde final dos


anos 1950 os equipamentos industriais, ademais de combustveis,
compem parte substancial das compras externas. As contas de
servios, em contrapartida, sempre foram deficitrias, em geral
devido aos pagamentos de juros, seguros e fretes. O balano de
transaes correntes tendeu a apresentar dficit equivalente a 1%
do PIB, volume aumentado para 3,5% nos anos 1970, poca dos
grandes choques externos, da perda de liquidez e do endividamento
externo. Paradoxalmente, mas explicvel certamente pela
necessidade de gerar grandes saldos em divisas para o servio da
dvida, o comrcio exterior brasileiro se torna, a partir dessa poca,
estruturalmente superavitrio, com base evidentemente em
fortes doses de protecionismo tarifrio e um incontvel nmero
de barreiras no tarifrias. A situao voltou a se inverter a partir
da abertura econmica conduzida desde princpios dos anos 1990
e sobretudo com a utilizao da ncora cambial como forma de
se garantir o processo de estabilizao monetria implementado
com o Plano Real, desde julho de 1994. Ao mesmo tempo, o Brasil
conseguia superar, entre 1992 (no plano oficial) e 1994 (no mbito
comercial), uma das mais graves crises de seu tradicional processo
de endividamento externo, encerrando uma fase de dificuldades
que remontava a 1982717.

25.2 O Brasil e a diplomacia econmica multilateral


Como evoluiu a diplomacia econmica brasileira do ponto de
vista de seu envolvimento na emergente estrutura multilateral
internacional? Como participou o Brasil do sistema de organizaes
econmicas que, a partir do ltimo tero do sculo XIX, comeou
a moldar o mundo contemporneo? Qual seria o papel das
diplomacias econmicas nacionais na criao de uma ordem

717 Para um panorama tcnico das renegociaes da dvida, ver Ceres Aires Cerqueira, Dvida externa
brasileira: processo negocial, 19831996 (Braslia: Banco Central do Brasil, 1997).

775
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

mundial interdependente, hoje essencialmente caracterizada por


uma economia globalizada, na qual fluxos de capital, contratos de
licenciamento tecnolgico, compra de knowhow e correntes de
comrcio fluem bem mais livremente do que no passado? Haveria,
em primeiro lugar, o mesmo espao de manobra para os diplomatas,
tal como existiu num passado de relaes predominantemente
polticas e bilaterais?
Nesse particular, segundo a opinio de alguns observadores:
Enquanto no sculo XIX os diplomatas foram de grande
importncia em um mercado mercantilista [sic], aqui [isto , hoje]
se v a livre economia ganhando terreno por conta dos homens de
negcio718. De fato, a economia mundial parece apresentar, no final
do sculo XX, alguns traos que tenderiam a aproximla daquela
conhecida no final do sculo XIX, caracterizada por uma ordem
liberal capitalista, de grande liberdade de movimentos de capitais
e de pessoas e de poucas excees ao princpio do tratamento
nacional. Na verdade, a presente ordem econmica no nem to
liberal, nem regulada como o era aquela da belle poque: ela ainda
extremamente regulada, muito pouco permissiva quanto ao livre
movimento de pessoas, comportando inmeras excees nacionais
e reservas de mercado que excluem a concorrncia estrangeira
de setores inteiros da nova economia de servios. Ela seria bem
mais neomercantilista do que neoliberal, sendo a nica exceo o
tratamento geralmente leniente dado aos fluxos de capital num
cenrio poltico e econmico claramente pssocialista.
A grande diferena em relao ao cenrio e ao timing
histrico examinados no presente ensaio seria, precisamente,
o carter essencialmente multilateralista da maior parte dos
arranjos econmicos concertados entre os pases participantes

718 Cf. Norton Ribeiro de Freitas Jr., O capital norteamericano e investimento no Brasil: caractersticas e
perspectivas de um relacionamento econmico, 1950 a 1990 (Rio de Janeiro: Record, 1994), p. 29.

776
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

desse novo mundo interdependente. Com efeito, at meados


do sculo XX, pelo menos, os tratados bilaterais de amizade,
comrcio e navegao contendo ou no a clusula de nao
maisfavorecida representavam o instrumento mais utilizado
na vida econmica externa dos pases: eles regulavam os diversos
aspectos da cooperao econmica e tcnica bilateral, at mesmo
a proteo aos nacionais e aos investimentos da outra parte.
Desde a segunda metade do sculo XIX, entretanto, vinham sendo
negociados instrumentos econmicos plurilaterais e, mais
adiante, legitimamente multilaterais, para administrar, sobre
uma base tcnica e impessoal, as relaes econmicas entre os
estados que integravam a chamada comunidade internacional.
Para visualizar a sequncia de atos multilaterais que foram sendo
acrescentados ao edifcio ainda largamente inacabado do direito
internacional, o Quadro 25.9 apresenta uma cronologia do
multilateralismo econmico, tal como refletido nos compromissos
externos assumidos pelo Brasil, entre 1856 e 2001.
No que se refere exclusivamente ao sculo XX, por exemplo, uma
primeira regulao multilateralista das relaes internacionais foi
tentada no contexto do chamado sistema de Versalhes, mas, alm de
seu penchant tipicamente polticomilitarista, ele deixava a desejar
na seleo dos instrumentos e mecanismos mobilizados para fazer
reviver o universo do padroouro e o mundo do livrecambismo,
de resto mais proclamados do que reais. Algumas conferncias foram
convocadas, algumas reunies mantidas sob a gide da Sociedade
das Naes, mas muito pouco pdese fazer no espao histrico da
segunda Guerra de Trinta Anos em que parece ter vivido a Europa,
e com ela grande parte do mundo, entre 1914 e 1945.
Apenas a partir da segunda metade do sculo XX, e com
maior vigor a partir dos anos 1960, os acordos multilaterais
comearam a suplantar os instrumentos bilaterais enquanto
mecanismos reguladores da vida econmica das naes.

777
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Inaugurados timidamente no ltimo tero do sculo XIX, durante


a fase do capitalismo triunfante, mas interrompidos logo depois
pelos desastres polticos, econmicos e sociais das duas guerras
mundiais e mais particularmente pelos fenmenos da depresso
e do protecionismo dos anos 1930, os instrumentos multilaterais
passam a estar no centro da reconstruo da ordem econmica
internacional, que comeou a ser elaborada, sob a gide da ONU,
em bases essencialmente contratuais e institucionalistas719.
Os estados, sob a discreta presso da potncia hegemnica
nessa poca, aceitam transferir uma parte de suas soberanias
respectivas ou melhor, de suas competncias reguladoras em
favor de uma administrao concertada de alguns setores da vida
econmica, sobretudo no campo do comrcio, das finanas e dos
meios de pagamentos (e adicionalmente no da regulao de alguns
aspectos da vida produtiva, como o das relaes de trabalho, por
exemplo). Bretton Woods (julhoagosto de 1944: criao do Fundo
Monetrio Internacional e do Banco Internacional de Reconstruo
e Desenvolvimento) o marco inicial desse processo fundador
multilateral, que se desdobra igualmente em Chicago (dezembro
de 1944: Organizao da Aviao Civil Internacional) e no Quebec
(1945: Organizao para a Alimentao e Agricultura), bem como
nas vrias conferncias do ps guerra em capitais europeias
e em cidades norte americanas (1946 1947), preparatrias
conferncia sobre comrcio e emprego de Havana (19471948),
que deveria completar o trip institucional concebido em Bretton
Woods, acrescentando uma organizao dedicada exclusivamente
ao comrcio (mas num sentido amplo) s entidades j criadas para
os aspectos monetrio (FMI) e financeiro (Bird).

719 Em face da meia dzia de entidades multinacionais do sculo passado, estimase em cerca de 350 as
organizaes internacionais existentes atualmente, sendo pelo menos uma centena de base universal; cf.
JeanPaul Jacqu, Les organisations internationales contemporaines (Paris: Pedone, 1988), apud Ricardo
Seitenfus, Manual das organizaes internacionais (Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997), p. 21.

778
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

A emergncia de novos instrumentos e instituies


multilaterais de carter econmico se deu durante as trs dcadas
seguintes reforma do Gatt, surgimento da Unctad, criao da
Onudi e de diversos outros foros para inserir os pases menos
avanados na economia mundial , culminando com a prpria
tentativa de estabelecimento, pelos pases em desenvolvimento,
de uma nova ordem econmica internacional720. As grandes
mudanas nos cenrios poltico e econmico mundiais, nos
anos 1980, com a fragmentao poltica do chamado Terceiro
Mundo, a emergncia da sia e a derrocada econmica do mundo
socialista, acarretaram situaes inditas do ponto de vista das
relaes internacionais, sobretudo em sua vertente econmica.
diplomacia comercial do tratamento especial e mais favorvel
para os pases em desenvolvimento, isto , o estabelecimento
de regimes concessionais sem reciprocidade propugnado com
bastante nfase pelo Brasil durante os anos 19601980, marcados
pela ideia desenvolvimentista , veio somarse, nos anos 1990,
a diplomacia dos investimentos, praticada por pases asiticos
dotados de grande atratividade para os capitais produtivos, e a
diplomacia do ajuste estrutural, em que se empenharam nos
anos 1980 os latinoamericanos e africanos e se empenham ainda
hoje africanos e exsocialistas. Os recursos limitados colocados
disposio das instituies de financiamento sistmico de
desajustes estruturais contrastam com a enormidade dos fluxos de
capitais volteis suscitada pela integrao dos mercados financeiros
e o aparecimento de instrumentos derivados de liquidez.

720 Para uma reconstituio extremamente profissional dos principais lances da diplomacia econmica
no perodo recente, ver Luis Augusto Souto Maior, A diplomacia econmica brasileira no ps
guerra (19641990), em Jos Augusto Guilhon de Albuquerque (Org.), Sessenta anos de poltica
externa brasileira (19301990), v. II: Diplomacia para o desenvolvimento (So Paulo: Cultura Editores
Associados, 1996), p. 267296, com nfase na problemtica desenvolvimentista e na cooperao
poltica e econmica regional.

779
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

De modo geral, as instituies de Bretton Woods (Fundo


Monetrio Internacional e Banco Mundial), a OCDE e a nova
Organizao Mundial do Comrcio ganham relevncia em relao
Unctad, que pretendeu ser, nos anos 1970, o principal foro
negociador de uma nova ordem econmica internacional721.
A OMC, por exemplo, passou a ser encarregada de administrar,
desde 1995, os resultados da mais complexa rodada de
negociaes comerciais multilaterais envolvendo agricultura,
servios, investimentos e propriedade intelectual, por exemplo
j conhecida na histria econmica contempornea. O FMI e o
Bird se vm confrontados, cada um sua maneira, a gigantescos
fluxos de capitais volteis ou a necessidades insaciveis de capitais
para investimentos, num contexto de instabilidade crescente dos
mercados financeiros. A OCDE se lana em iniciativas, como a
negociao de um Acordo Multilateral sobre Investimentos, que
passam a evidenciar um novo papel negociador, ademais de suas
tradicionais funes enquanto foro de coordenao de polticas
macroeconmicas.
Como situar, nesse contexto, o papel da diplomacia econmica
multilateral? Ele se torna certamente mais complexo, permanente
e constante, e no apenas restrito aos temas habituais ou exercido
apenas por ocasio de grandes conferncias econmicas, como
no passado. Esse tipo de diplomacia passa a tocar em terrenos
no apenas comerciais, ou pelo menos no classicamente
econmicos: meio ambiente, recursos naturais, tecnologias da
informao e de comunicaes, normas laborais, questes sociais

721 Ver meus trabalhos O fim de Bretton Woods?: a longa marcha da Organizao Mundial do
Comrcio, em Contexto Internacional, v. 16, n. 2, Rio de Janeiro, IRIPUC, jul.dez. 1994, p. 249282, e
OCDE, Unctad e OMC: uma perspectiva comparada sobre a macroestrutura poltica das relaes
econmicas internacionais, em Paulo Borba Casella e Araminta de Azevedo Mercadante (Orgs.),
Guerra comercial ou integrao mundial pelo comrcio? A OMC e o Brasil (So Paulo: LTr, 1998),
p. 149198.

780
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

de um modo geral722. Os instrumentos jurdicos resultantes


dos diferentes foros negociadores acumulamse com velocidade
espantosa: multiplicidade particularista e pouco homognea dos
antigos acordos bilaterais de tipo poltico sucede a enormidade
quantitativa de atos multilaterais de carter econmico, buscando
aplicar um conjunto uniforme de regras institucionais acesso
a mercados, no discriminao, soluo de controvrsias a
matrias complexas e tematicamente diversas. Em outros termos,
o adequado tratamento do escopo jurdico e do quadro institucional
das relaes econmicas internacionais contemporneas tornou
se essencial para a plena compreenso dos modos possveis de
insero econmica externa de um pas como o Brasil.
A abordagem de tipo histrico empreendida neste trabalho
permitiu visualizar o contexto da elaborao original de alguns dos
mais importantes atos econmicos multilaterais de que participou
o Brasil: eles representam, alis, o prprio ambiente de trabalho
de sua diplomacia econmica, desde sua etapa formativa no sculo
XIX at a fase atual de plena afirmao nos mais diferentes foros
internacionais723. Desde os primeiros arranjos plurilaterais sobre
os princpios do direito martimo em tempo de guerra (1856),
sobre o pagamento de direitos para a livre navegao nos rios
Elba e Escalda ou para a conformao de uma unio telegrfica
internacional (18611865) at a criao da Organizao Mundial
do Comrcio (1995), a diplomacia econmica brasileira desdobrou
se numa multiplicidade de conferncias, organizaes, encontros

722 O tratamento poltico dado ao problema fundamentalmente econmico da chamada clusula


social no comrcio internacional do sculo XIX pode ter como antecedente histrico a questo do
trfico escravo no sculo XIX, como j mencionamos neste trabalho; tratei desse tipo de analogia, no
de todo anacrnica, em meu artigo A clusula social no comrcio internacional, em Revista Brasileira
de Comrcio Exterior, n 40 (Rio de Janeiro: Funcex, 1994), p. 5260.
723 No se poderia considerar nesse contexto o Congresso de Viena, no qual os interesses do Brasil
nascente, em termos de navegao de rios internacionais e da continuidade do trfico escravo,
estiveram representados, como no poderia deixar de ser, pelos diplomatas da corte portuguesa.

781
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

e instituies multilaterais de carter poltico


econmico. Os
instrumentos selecionados includos na relao apresentada no
Quadro 25.9, muitos deles de carter essencialmente poltico, mas
contendo dispositivos suscetveis de causar impacto nas relaes
econmicas internacionais ou podendo afetar em maior ou menor
grau a vida econmica nacional, testemunham a densificao
normativa e a extenso temtica coberta pela diplomacia
econmica do Brasil, bem como a crescente complexidade de suas
relaes econmicas internacionais724.
As primeiras instituies internacionais foram constitudas,
como j mencionado, para tratar, num meio ambiente
fundamentalmente europeu, de questes eminentemente prticas,
como os problemas de transportes (conexo de vias frreas)
e comunicaes (postais e telegrficas). A Unio Telegrfica
Internacional, fundada em Paris em 1865 e antecessora da atual
Unio Internacional de Telecomunicaes, provavelmente
a decana das organizaes multilaterais e a primeira a
verdadeiramente figurar na lista de adeses brasileiras. De modo
geral, uma rpida avaliao da presena mundial da diplomacia
multilateral brasileira revelaria uma ampla adeso maior
parte dos principais organismos internacionais de cooperao
e de coordenao na rea econmica, seno a todos eles. Com
efeito, desde meados do sculo XIX, o Brasil esteve presente em
grande parte das conferncias inaugurais de diversas entidades
internacionais, sendo membro fundador das mais importantes.
o caso, por exemplo, das entidades de cooperao tcnica no

724 Para uma relao completa do ponto de vista dos setores envolvidos na poltica externa multilateral e
mais detalhada em termos de informao substantiva sobre cada instrumento diplomtico subscrito
pelo Brasil e sobre as organizaes internacionais que o pas integra, ver Addendum nova edio
(facsimilar) de Jos Manuel Cardoso de Oliveira, Atos diplomticos do Brasil, cit., Relao dos
principais instrumentos multilaterais vinculando o Brasil a partir de 1912: tomo II, p. ilv; retomado e
atualizado no livro Relaes internacionais e poltica externa do Brasil (2. ed.; Porto Alegre: Editora da
UFRGS, 2004) e novamente no livro Relaes internacionais e poltica externa do Brasil: a diplomacia
brasileira no contexto da globalizao (Rio de Janeiro: LTC, 2012).

782
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

terreno das comunicaes (telegrfica, ferroviria e postal) e das


unies de defesa da propriedade intelectual (Unio de Paris, sobre
propriedade industrial, e Unio de Berna, sobre direito do autor,
esta de adeso mais tardia).
O Brasil compareceu segunda Conferncia Internacional da
Paz, realizada em Haia em 1907, assim como esteve presente na
Conferncia de Paz de Versalhes, em 1919, que criou a Sociedade
das Naes e uma primeira organizao dedicada s questes
sociais e trabalhistas, antecessora da OIT. Ainda durante a Segunda
Guerra Mundial, o Brasil materializou sua adeso Declarao
do Atlntico sobre as Naes Unidas e participou como um dos
44 pases convidados da conferncia de cooperao econmica
internacional de Bretton Woods, em julho de 1944, no mbito da
qual foram estabelecidos o Fundo Monetrio Internacional e o
Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Banco
Mundial). No campo das grandes organizaes conceituais e de
estruturao das relaes econmicas internacionais, o Brasil
aderiu desde seu incio ONU e a seu Conselho Econmico e Social
e mais tarde favoreceria a criao do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento725.
No terreno comercial, sem mencionar a Unio Internacional
para a Publicao das Tarifas Aduaneiras (Bruxelas, 1890,
antecessora da Organizao Mundial das Alfndegas, denominao
atual do Conselho de Cooperao Aduaneira), o Brasil no apenas
esteve nas sesses constitutivas do Acordo Geral sobre Tarifas
Aduaneiras e Comrcio (Gatt, entre maro e outubro de 1947),
como na Conferncia das Naes Unidas sobre comrcio e emprego
de Havana, que criou uma natimorta Organizao Internacional

725 Para uma viso abrangente da participao do Brasil nos debates e trabalhos da ONU, ver os
pronunciamentos dos chefes de delegao s cinquenta primeiras assembleias gerais da organizao,
em Ministrio das Relaes Exteriores, A palavra do Brasil nas Naes Unidas: 19461995 (Braslia:
Fundao Alexandre de Gusmo, 1995); introduo e comentrios do embaixador Luiz Felipe de
Seixas Corra.

783
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

do Comrcio (de novembro de 1947 a maro de 1948). Em meados


dos anos 1950, foi um dos mais ativos participantes das reunies
de reviso do Gatt e esteve na origem da criao, em 1964, da
Unctad, bem como da incluso de uma parte IV sobre comrcio e
desenvolvimento no Acordo Geral de 1947726.Participou de quase
todas as rodadas de negociao comercial multilateral, e sobretudo
da Rodada Uruguai que criou a Organizao Mundial do Comrcio
(19871994). O pas tambm foi um dos principais protagonistas
diplomticos, durante todo o perodo contemporneo, de todos os
esquemas polticos, arranjos setoriais, acordos de estabilizao e
das organizaes de carter econmico ou mesmo administrativo
que tentaram viabilizar uma certa ordem cooperativa nos mercados
de produtos de base, inovando nos debates e nos mecanismos
institucionais com a apresentao e defesa de conceitos como
reteno de estoques que ele j tinha praticado de forma pioneira
a propsito do caf, no comeo do sculo , preos referenciais,
acordos de quotas e outros ainda, que distinguiram sua diplomacia
econmica ao longo do sculo XX727.
Nas organizaes econmicas de carter tcnico ou
especializado, o Brasil se fez igualmente presente como
membro fundador de vrias delas: Organizao da Aviao
Civil Internacional (1944), Organizao para a Alimentao e
Agricultura (FAO, 1945), Unesco (1945), Organizao Mundial
da Sade (1946), Organizao Meteorolgica Mundial (1947),
Organizao Martima Internacional (1948, em vigor desde 1958),
Agncia Internacional de Energia Atmica (1956), Organizao
das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (1966),

726 Luis Lindenberg Sette confirma, por exemplo, que at 1965, a atuao brasileira no Gatt foi
extremamente defensiva; ver A diplomacia econmica brasileira no psguerra (19451964), em
Jos Augusto Guilhon de Albuquerque (Org.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (19301990),
v. II: Diplomacia para o desenvolvimento, cit., p. 248.
727 A contribuio de Lindenberg Sette d grande destaque ao problema dos acordos de produtos de
base, analisando cada um dos concludos entre os anos 1950 e 1965; Ibid., p. 252262.

784
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (1967), Fundo


Internacional para o Desenvolvimento Agrcola (1976), bem como
em vrias outras instituies de carter social: infncia (Unicef,
1947), populao (Comisso), meio ambiente (Programa), habitat,
drogas, direitos humanos (Comisso) e vrias outras mais. No
campo especificamente nuclear, o Brasil marcou uma persistente
recusa ao Tratado de No Proliferao Nuclear (1968), em vista
de seu evidente carter discriminatrio e da manuteno do
monoplio nuclear pelas potncias originalmente signatrias
(Estados Unidos, Gr Bretanha e Unio Sovitica), mas a ele
decidiu aderir em 1997, depois que seus efeitos prticos j tinham
sido efetivamente cumpridos no quadro de uma longa trajetria
de cooperao com outras potncias nucleares, at mesmo e
principalmente no plano regional (Tratado de Tlatelolco, de
1967, sobre proscrio de armas nucleares na Amrica Latina) e
bilateral com a Argentina (criando a ABACC e fazendo um acordo
quadripartite de garantias com a AIEA).
No que se refere aos acordos e organizaes regionais,
exceo do Congresso bolivariano do Panam, em 1825, o Brasil
esteve presente em todas as conferncias relevantes, a comear
pela de Washington de 18891890 (que criou o escritrio comercial
da futura Unio PanAmericana), passando pela Organizao dos
Estados Americanos (Bogot, 1948), at as vrias conferncias
subregionais que resultaram nos projetos integracionistas do
tipo AlalcAladi728 ou em rgos tcnicos como a Opas (Sade).
No plano financeiro deve ser mencionado, no quadro cooperativo
do Tratado da Bacia do Prata, o Fundo Financeiro para o
Desenvolvimento da Bacia do Prata (1974) e, como aproximao

728 Sobre os processos de integrao regionais na Amrica Latina, ver a contribuio de Rubens Antonio
Barbosa, O Brasil e a integrao regional: a Alalc e a Aladi (19601990), em Jos Augusto Guilhon
de Albuquerque (Org.), op. cit., p. 135168, bem como seu livro Amrica Latina em perspectiva: a
integrao regional da retrica realidade (So Paulo: Edies Aduaneiras, 1991).

785
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

ao Grupo Andino, a entrada na Corporao Andina de Fomento


(1996). Mais recentemente, o Brasil foi um dos principais impul-
sionadores da integrao regional, ao protagonizar o processo
bilateral com a Argentina e iniciar a conformao de um bloco
comercial na Amrica do Sul, atravs do Tratado de Assuno
(1991), que deu incio construo do Mercosul729. Tornou
se, igualmente, um dos principais protagonistas da projetada
rea de livre comrcio das Amricas (Alca), muito embora venha
procurando favorecer uma abordagem de convergncia progressiva
por meio dos esquemas subregionais de integrao. A despeito
da prioridade sulamericana de sua poltica externa, manifestada
em propostas de criao de um espao econmico integrado no
continente, sua condio tantas vezes enfatizada de global trader
faz com que o Brasil busque uma insero participativa na maior
parte das instituies de carter universal730.

25.3 A cpia do original: padres de continuidade


na diplomacia econmica
Quais seriam, ento, as novas caractersticas da estrutura
polticoinstitucional do relacionamento econmico externo do
Brasil que guardam uma certa conexo com os padres analisados
neste ensaio, vigentes durante o sculo XIX? Atualizando, portanto,
a sntese apresentada anteriormente, os seguintes elementos de

729 Sobre a construo do Mercosul e o papel da diplomacia brasileira, ver Srgio Abreu e Lima Florncio
e Ernesto Henrique Fraga Arajo, Mercosul hoje (So Paulo: AlfaOmega, 1996), e meu livro Mercosul:
fundamentos e perspectivas (So Paulo: LTr, 1998).
730 Procedi a uma anlise do envolvimento brasileiro no sistema econmico multilateral em Estrutura
institucional das relaes econmicas internacionais do Brasil: acordos e organizaes multilaterais de
1815 a 1997, em Contexto Internacional, v. 19, n. 2, Rio de Janeiro, IRIPUC, jul.dez. 1997, p. 307401,
retomado no livro Relaes internacionais e poltica externa do Brasil, cit., e a uma avaliao crtica
da democratizao da sociedade internacional em A democratizao da sociedade internacional
e o Brasil: ensaio sobre uma mutao histrica de longo prazo (18151997), em Revista Brasileira de
Poltica Internacional, v. 40, n. 2, Braslia, IBRI, jul.dez. 1997, p. 76105, cuja informao e argumentos
foram ulteriormente integrados a meu livro O Brasil e o multilateralismo econmico (Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 1999).

786
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

diplomacia econmica podem ser retidos para uma avaliao de


suas condies de desempenho no final do sculo XX.
a) uma diplomacia comercial no mais instintiva, mas bastante
racional, muito pouco doutrinal e de fato pragmtica,
ainda marcada por um carter evolutivo, mas plenamente
inserida num projeto desenvolvimentista, recusando
tanto a ideologia do livre comrcio como o protecionismo
aberto e, diferena do sculo XIX, em nada motivada por
preocupaes fiscalistas, mas sim por objetivos claramente
industrializantes e de penetrao de mercados;
b) na rea financeira, uma diplomacia dos emprstimos bastante
cautelosa na definio do grau de exposio externa, derivada
de experincias de estrangulamento em certos perodos, o que
acarretou um novo sentido de responsabilidade da parte do
estado e de seus gestores na rea oramentria, agora bastante
conscientes dos efeitos indesejados da incmoda dependncia
antes existentes em relao aos capitais estrangeiros; o mesmo
poderia ser dito, com as ressalvas de praxe, da atuao do
Brasil enquanto credor;
c) uma diplomacia da mo de obra que no mais se traduz
na livre importao de braos, mas que ineficiente,
quando no desadaptada, para a tarefa de importao de
crebros, privilegiando as formas clssicas de cooperao
internacional na formao e treinamento de recursos
humanos e tendo agora de despender recursos escassos
para montar um aparato eficaz para o atendimento das
muitas demandas resultantes da exportao de braos;
d) a prtica ainda largamente emprica de uma diplomacia
dos investimentos, ou seja, a captura de fraes por vezes
significativas dos capitais de risco internacionais, mais
em virtude da atratividade do mercado interno do que

787
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

propriamente em funo de uma poltica deliberada de


acolhimento, combinada a uma grande abertura em relao
modernidade tecnolgica, embora relutante, neste caso,
em relao remunerao da tecnologia proprietria e dos
direitos associados; nesse sentido, a permanncia notvel,
mas as lies no so muito instrutivas, pois o pas continua
pouco preparado para conceber, montar e desenvolver o que
foi chamado de modo inventivo de produo, mantendo
sua atitude reativa nesse campo;
e) a preservao de uma estrutura funcional burocrtica
basicamente profissionalizada e funcionando sob padres
quase que weberianos de eficincia administrativa; a
ruptura histrica se d no terreno da chefia da Secretaria
de Estado, com um menor apelo, que se torna de certa
forma irregular, aos lderes civis e polticopartidrios, mas
essa situao deriva da constante instabilidade do regime
republicano e de uma mudana fundamental nos critrios
de cooptao das elites e nos padres de mobilidade
ascensional do estamento diplomtico;
f) a busca, finalmente, de uma forte presena diplomtica
em todos os foros internacionais relevantes e de um ativo
relacionamento com os parceiros economicamente mais
importantes o atual G7 com vistas maximizao de
ganhos no plano da insero externa, de molde a colocar
o Brasil o mais prximo possvel dos centros de deciso
internacional: aqui tambm a continuidade espiritual e
material com a diplomacia do sculo XIX notvel.
Este trabalho de apresentao, discusso, anlise e avaliao da
diplomacia econmica do Brasil, nos planos bilateral e multilateral,
ofereceu uma viso ampla da evoluo histrica, das prticas
concretas e da estrutura normativa e da moldura institucional

788
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

que enquadraram a insero econmica internacional do Brasil


ao longo do sculo XIX. Ao mesmo tempo foi possvel identificar
algumas linhas de continuidade, bem como elementos de ruptura
em relao experincia do passado e sua projeo no presente.
Os setores das relaes econmicas internacionais, selecionados
para estudo neste ensaio comrcio, finanas, investimentos,
mo de obra, multilateralismo representam, em sua diversidade
operacional, o itinerrio histrico concreto da diplomacia econmica
imperial, constituindo, enquanto tal, um resumo do que foi a
poltica econmica externa brasileira no sculo XIX. Eles tambm
permitiram, segundo a metodologia evolutiva aqui adotada, uma
abordagem ampla da complexidade dos temas que integraram no
passado, e ainda integram, em grande medida, a agenda econmica
internacional do pas. O Quadro 25.10, finalmente, elaborado
segundo o mesmo modelo analtico que permitiu a montagem
do Quadro 2.1 (Vetores das relaes econmicas internacionais
do Brasil, 15001890), identifica os elementos de base, isto , a
matriaprima constitutiva da poltica econmica e da diplomacia
econmica brasileira entre 1890 e o final do sculo XX, evidenciando
a crescente complexidade de seu aparelho econmico e a introduo
de um fator indito no seu sistema de relaes econmicas
internacionais, qual seja a integrao regional.
A listagem de atos diplomticos e de convenes ou acordos
constitutivos de organizaes intergovernamentais, j apresentada
no Quadro 25.9, oferece, por outro lado, uma aproximao
institucional efetiva e excepcional precocidade e inclusividade
do Brasil nos sistemas internacionais respectivos dos sculos XIX
e XX, testemunhando, pela sua simples leitura, a notvel vocao
de sua diplomacia em envolver se, de fato, com a economia
poltica das relaes internacionais e, no final do perodo, com
o subsistema regional de relaes econmicas. Os instrumentos
referidos sumariamente nesse Quadro, tal como apresentados

789
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

cronologicamente, constituem, em todo caso, a moldura


indispensvel a partir da qual deve ser pensada, historicamente,
a insero econmica internacional do Brasil desde meados do
sculo XIX at os dias que correm731.
O itinerrio da elaborao constitucional desses atos
diplomticos multilaterais e das instituies intergovernamentais
de cooperao que deles derivam, bem como suas tendncias
evolutivas no sculo e meio de construo de uma ordem econmica
internacional, tal como vistos, neste trabalho, pelo ngulo da
experincia histrica da diplomacia econmica do Brasil, ensinam
talvez que o processo de desenvolvimento deve ser, cada vez mais,
pensado nas escalas regional e global e que nenhum pas pode
continuar a conceber suas polticas setoriais e macroeconmicas
numa perspectiva puramente nacional. Dois diplomatas trataram
dessa questo no plano internacional, crucial para o Brasil no
contexto das instituies multilaterais. Os debates sobre temas
econmicos e sociais nos foros internacionais exercem influncia
sobre as polticas governamentais. Conceitos e compromissos
estabelecidos em conferncias internacionais encontram se
refletidos em planos de ao nacionais e sensibilizam a opinio
pblica, ampliando as fronteiras da interdependncia.732 O autor
j ressaltou como o Mercosul e os processos subregionais de
integrao representam, para o Brasil, o mais importante projeto
de poltica externa desde a formao da Nao e uma plataforma
econmica essencial para que o pas possa se inserir de forma
soberana na economia globalizada e regionalizada do sculo XXI733.

731 Para uma apresentao mais completa desses atos, ver meu livro Relaes internacionais e poltica
externa do Brasil: a diplomacia brasileira no contexto da globalizao (Rio de Janeiro: LTC, 2012),
captulo 9: A sociologia institucional do multilateralismo brasileiro (18152011).
732 Cf. Srgio Abreu e Lima Florncio e Eduardo Paes Sabia, Aspectos estratgicos do debate econmico
nos foros multilaterais, em Parcerias estratgicas, ano 1, n. 1, Braslia, Centro de Estudos Estratgicos/
Secretaria de Assuntos Estratgicos, maio de 1996, p. 2748.
733 Cf. Paulo Roberto de Almeida, Mercosul: fundamentos e perspectivas, cit., passim.

790
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

As organizaes internacionais e regionais, sobretudo as


de carter econmico, desempenham um papel crescente nas
relaes econmicas internacionais e, em consequncia, na vida
econmica do Brasil. Elas contribuem, cada uma sua maneira,
para o avano das normas jurdicas internacionais, favorecendo o
encaminhamento pacfico dos principais problemas das relaes
entre os estados. O mundo do futuro pertence tanto aos estados
nacionais cujo pretendido fim, anunciado por alguns profetas,
no parece prximo de realizar se quanto s organizaes
internacionais e regionais: como evoluiro as relaes entre esses
dois tipos de entidades uma questo ainda em aberto, at mesmo
para o Brasil, que participa de um processo de integrao que
poder, em ltima instncia, influenciar de maneira decisiva sua
maneira de se relacionar com a comunidade internacional.

791
Quadro 25.1

792
Brasil: evoluo da estrutura tarifria e da poltica comercial, 18892017
(em itlico, conferncias, negociaes e acordos comerciais bilaterais, regionais ou multilaterais)

Ano Medida Caractersticas


1889 Tarifa
ltima tarifa do Imprio, de tipo mvel, acompanhando a variao do cmbio.
Paulo Roberto de Almeida

(26.01) Joo Alfredo


Conferncia
1889 Realizada a convite dos Estados Unidos, com o objetivo de conformar uma unio comercial das
Internacional
- Amricas, unificar procedimentos aduaneiros e de pagamentos, estabelecer regras para a propriedade
Americana,
1890 intelectual e permitir investimentos em infraestrutura.
Washington
Formao da diplomacia econmica no Brasil

1890 Tarifa Introduo da quotaouro: uma parte do imposto teria de ser paga em moeda forte: originalmente 2%,
(10.03) Rui Barbosa que subiu para 10% em 1898, para 25% em 1900, para 35% em 1905 e 60% em 1922.
1890 Reforma tarifria: cerca de 1.100 itens, a maior parte a taxas fixas, com aplicao de tarifa adicional ad
Rui Barbosa
(11.10) valorem a 89 deles; nvel mais elevado ad valorem: 60%.

Conveno aduaneira, concedendo iseno completa ou redues de direitos, sobre a base da


Brasil -
1891 reciprocidade, a diversos produtos de interesse brasileiro; pases europeus reclamaram da discriminao,
Estados Unidos
mas o acordo no prosperou devido oposio parlamentar no Brasil em 1894 e nova Tarifa nos EUA.

Tarifa altamente protecionista: supresso do adicional, mas definio de duas pautas, uma geral e outra
1896 Tarifa
mnima, para utilizao de acordo com convenincias da poltica comercial; nvel mais elevado ad
(20.04) Rodrigues Alves
valorem: 84%.
continua
Ano Medida Caractersticas
Tarifa
1897 Mudanas na pauta, com reduo em certos itens e aumento considervel em outros; nvel mais elevado
Bernardino
(04.03) ad valorem: 200%.
de Campos
1897 Bernardino
Reviso da tarifa anterior, para aumentar a receita geral das alfndegas, via reduo de vrios itens.
(17.12) de Campos
Implementada em 1900, a Tarifa Murtinho elevou bastante os direitos de importao, com objetivos
Tarifa
1899 porm essencialmente fiscais; aplicao de tarifa ad valorem a 114 itens, sobre 1.070, sendo o nvel mais
Joaquim
(22.11) elevado 100%; preservou a dupla pauta: aplicao da tarifa mnima ao tratamento de favor e tarifa em
Murtinho
dobro como arma de represlia comercial.
1900 Brasil Negociaes de diversos acordos comerciais (Frana, Itlia, Portugal), com sucessos diversos, em funo
diversos do escopo limitado das concesses (Brasil pretendia sempre reduo nos direitos aplicados ao caf) e do
1910 pases carter estritamente condicional da clusula NMF.
1911 e 1925: isenes e franquias especiais a determinadas categorias de bens ou de importadores;
Revises e eliminao dos regimes especiais em 1927;
reformas 1912 e 1918: mudanas nos valores de alguns itens;
parciais 1922: alm da aplicao da tarifa mxima, elevando a 100% os direitos sobre mercadorias de determinado
1911
da Tarifa pas, podese aplicar ainda 20% adicionais, como medida de retaliao (antidumping); aplicao de

e dos regimes tarifa diferencial para artigos de pases que concedem compensaes produo brasileira;
1930
aplicados 1923: abolidos favores especiais aos Estados Unidos;
ao comrcio 1924: introduo de taxa de 2% para a Caixa de Portos e de taxa de estatstica de 0,2%;
exterior 19251927: aplicao de restries em caso de comrcio desleal;
1927: reduo a 40% dos direitos aplicados, para importaes do setor pblico.

793
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

continua
794
Ano Medida Caractersticas
1923 Brasil Negociao de novos acordos bilaterais de comrcio, com base numa aplicao recproca da clusula
diversos NMF: Estados Unidos (1923), Blgica e Argentina (1924), Espanha (1925), Egito (1930); revistos nos
1930 pases anos 1930.
1931 Governo Decreto autorizativo de reviso geral na Tarifa aduaneira, fixando critrios que deveriam orientar a
(08.09) Provisrio reforma; monoplio de compra de divisas e regime de controle cambial.
Paulo Roberto de Almeida

Atualizao da nomenclatura, aumentando o nmero de itens de 1.070 para 1.897; manuteno de


1934 Tarifa
direitos especficos (ris/kg); reduo para 7 as posies com direitos ad valorem; direitos gerais e
(09.06) Oswaldo Aranha
mnimos; extino da cobrana em ouro; nvel mdio de proteo dos direitos aduaneiros era de 35%.
Negociaes de acordos bilaterais de comrcio; os acordos prevendo clusula NMF incondicional e
Formao da diplomacia econmica no Brasil

ilimitada (Finlndia, Hungria, PasesBaixos, Sucia: 1931; Blgica, Colmbia, Iugoslvia, Polnia,
ndia: 1932; Grcia, Portugal, Turquia: 1933; Estados Unidos: 1935) tinham geralmente pequena
1931 Brasil
durao; outros eram expressamente considerados como provisrios (Alemanha, ustria, Chile, Cuba,
diversos
Dinamarca, Equador, GrBretanha, Itlia, Mxico, Noruega, Peru, Romnia, Sua, Tchecoslovquia:
1936 pases
1936; ); outros, finalmente, tinham clusulas especficas (Canad: 1931; Frana: 1934); devese
mencionar igualmente os regimes especiais de pagamentos (compensaes com a Alemanha) e as nego
ciaes de atrasados comerciais e financeiros.
1939
Decretos Medidas de liberalizao e de restrio no mercado de divisas e introduo do sistema de licenas

de Vargas prvias para importao; reviso dos direitos em funo da mudana de moeda.
1941
1939 Novas tentativas dos EUA com vistas a concretizar uma zona de compensaes hemisfrica, ao abrigo
Pases
- dos esquemas interamericanos de tipo defensivo concebidos na fase inicial da guerra europeia. As
Americanos
1941 propostas so porm recusadas pelos pases latinoamericanos.
continua
Ano Medida Caractersticas
Tentativa de unio aduaneira, sem resultados efetivos em virtude de diferenas polticas e diplomticas
1941 que se manifestam entre os dois pases depois do ataque japons a Pearl Harbor e de tomada de atitudes
BrasilArgentina
(nov.) distintas em relao s potncias do Eixo. O comrcio regulado por acordos estritamente bilaterais,
com aplicao limitada e condicional da clusula da naomaisfavorecida.
1944 Brasil participa da conferncia monetria e financeira das Naes Unidas que cria o Fundo Monetrio
Bretton Woods
(julago) Internacional e o Banco Mundial.
1946 Decretos Operaes de cmbio se realizam pelo mercado livre e o mercado oficial fica restrito s compras
(27.02) de Dutra governamentais e a 20% das importaes.
1946 ONU Reunio da Comisso preparatria conferncia do comrcio e emprego das Naes Unidas; proposta
(out.) Londres de criao de uma organizao voltada para o comrcio internacional.

1947 ONU Segunda sesso da Comisso preparatria: primeira rodada de negociaes de redues tarifrias e
(abrnov) Genebra definio dos princpios bsicos do sistema multilateral de comrcio contemporneo.

Resoluo Regime de taxa nica do cmbio, razo de Cr$ 18,50 por dlar (paridade declarada ao Fundo
1947
da Sumoc Monetrio Internacional).
Conferncia de comrcio e emprego das Naes Unidas; Carta de Havana criando a Organizao
ONU
1947 Internacional de Comrcio, no ratificada; diversos pases latinoamericanos apoiam a constituio
Conferncia
(nov.) de zonas de preferncias comerciais, mas o Brasil, adotando as posies multilateralistas norte
sobre Comrcio
americanas, demonstra reservas em relao ao tema. O Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e
e Emprego das
1948 Comrcio (Gatt, negociado pouco antes em Genebra e contendo clusulas exclusivamente comerciais,
Naes Unidas,
(mar.) tinha previsto apenas o estabelecimento de zonas de livre comrcio e de unies alfandegrias, tomando
em Havana
por base o modelo e a experincia nascente do Benelux.

795
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

continua
796
Ano Medida Caractersticas
1948 Gatt Entrada provisria em vigor, para os sete pases que o ratificaram, do Gatt, que deveria ser incorporado
(1.01) Genebra como captulo IV da Carta de Havana, o que no correu por falta de ratificao.
1948 Restries administrativas diretas, a cargo da Carteira de Exportao e Importao (Cexim) do Banco
Lei 262
(23.02) do Brasil.
Paulo Roberto de Almeida

1948 Adeso do Brasil ao Gatt, com aprovao de lista tarifria em nveis mnimos (mais de 70% das
Lei 313
(30.07) importaes brasileiras).
Gatt
1948 Segunda rodada de negociaes comerciais multilaterais, em vigor a partir de 1950: acordo sobre a
Annecy
1949 reduo de cinco mil tarifas; mais dez pases so admitidos como partes contratantes.
(Frana)
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Gatt Terceira rodada de negociaes comerciais multilaterais; tornase evidente que a OIC no entraria em
1950
Torquay vigor; Brasil negocia lista de concesses; acordo sobre 8.700 concesses comerciais e admisso de mais
1951
(GrBretanha) quatro novas partes contratantes.
Decreto de A base ad valorem reintroduzida: distores cambiais, aumento das importaes e diminuio da
1951
Vargas entrada de capitais estrangeiros.
Reforma do sistema cambial: restabelecimento do mercado livre para certas operaes, mas
1953 importaes efetuadas pela taxa oficial de Cr$ 18,50 por dlar; em outubro foi introduzido o sistema de
janeiro, Lei 1.807 taxas mltiplas de cmbio para importaes e exportaes; coexistncia de diferentes taxas de cambio:
outubro oficial, taxas mnimas, taxas para reas de conversibilidade de moeda, taxas dos leiles especficos, taxa
do mercado livre.
continua
Ano Medida Caractersticas
Lei 2.145
(prorrogada Novo regime de comrcio exterior (5 categorias de produtos), mas manuteno da dualidade do merca
1953
at 1957) do cambial e da taxa declarada ao FMI; o gio cambial passa a substituir os antigos direitos protecionistas;
(29.12)
Instruo 70 criao da Carteira de Comrcio Exterior (Cacex) do Banco do Brasil.
da Sumoc
Quarta rodada de negociaes comerciais multilaterais; protocolo de emenda ao Prembulo e s Partes
1955 Gatt
II e III do Gatt, necessrio em virtude da noimplementao da OIC; acordo sobre redues tarifrias
1956 Genebra
equivalentes a US$ 1,3 trilho (dlares de 1998).
Reforma Aduaneira: reformulao abrangente dos instrumentos da poltica de comrcio exterior;
instituio de nova Tarifa, flexvel, inteiramente em base ad valorem (utilizando a Nomenclatura
1957
Lei 3.244 Aduaneira de Bruxelas), com mais de 6 mil itens; alquotas variveis entre 0 e 150%, ajustveis por meio
(14.08)
de resolues; criao do Conselho de Poltica Aduaneira; adaptao da normas cambiais em vigor,
mas preservao at 1960 do regime de leilo de divisas.
Pases
Brasil articula o lanamento da Operao PanAmericana de cooperao hemisfrica, de forte con
1958 Americanos
tedo econmico da qual resultaria o Banco Interamericano de Desenvolvimento; incio do processo
1959 Rio de Janeiro
negociador da integrao regional na Amrica do Sul.
Washington
Alalc Criao da Associao LatinoAmericana de LivreComrcio, com o objetivo ltimo de constituir um
1960
Tratado de mercado comum regional, a partir da conformao de uma Zona de Livre Comrcio, num prazo de
(18.02)
Montevidu 12 anos, de conformidade com as regras do Gatt (Artigo 24).
Poltica do realismo cambial: taxas foram unificadas, com tratamento diferencial apenas para caf e para
1961 Instruo 204,
as importaes consideradas suprfluas (categoria especial); Instruo 208 eliminou necessidade de
(13.03) da Sumoc
depsito prvio para produtos Alalc.

797
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

continua
798
Ano Medida Caractersticas
1961 Gatt Quinta rodada (Dillon) de negociaes comerciais multilaterais do Gatt, j integrando a Comunidade
1962 Genebra Econmica Europeia; redues tarifrias em mais 4.400 produtos.
Negociaes multilaterais, na Alalc, de listas comuns e listas nacionais, produto a produto, de rebaixas
1961 Alalc
tarifrias e eliminao de restries notarifrias, para a ampliao dos mercados, a liberalizao do
1964 Montevidu
intercmbio e o desmantelamento das medidas protecionistas vigentes no intercmbio regional.
Paulo Roberto de Almeida

Regulao e registro do capital estrangeiro, marco normativo para remessa de divisas e pagamentos
1964 Lei 4131
externos; desvalorizao cambial.
Primeira Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento pressiona para a reforma
1964 Unctad
do sistema multilateral de comrcio e para o estabelecimento de um sistema de preferncias em favor dos
Formao da diplomacia econmica no Brasil

(Genebra)
pases em desenvolvimento, sem obrigao de reciprocidade.
Polticas Utilizao de instrumentos cambiais (minidesvalorizaes a partir de 1967), monetrios, creditcios e
1964 dirigistas fiscais para estimular exportaes e conter importaes; vigoroso protecionismo notarifrio, sobretudo
1985 do regime a partir das crises do petrleo e da dvida; aplicao extensiva da lei do similar nacional e de reservas de
militar mercado (informtica), lei restritiva de patentes e de reconhecimento de software.
1964 Gatt Protocolo de emenda ao Gatt, , com a introduo de uma Parte IV (sobre Comrcio e Desenvolvimento)
1965 Genebra ao Acordo Geral, sob presso da Unctad; Brasil ratificou em 1966.
Leis, Mudana global da poltica monetria e cambial: unificao de taxas (desvalorizao de 204%),
1964
Decretos, abolio de depsitos prvios; criao do Banco Central e do Conselho Monetrio Nacional, em
1966
Resolues 1965.
continua
Ano Medida Caractersticas
Sexta rodada (Kennedy) de negociaes comerciais do Gatt, que comea com 46 pases membros e
termina com 74; avanos no sentido de reconhecer a especificidade dos pases em desenvolvimento
1964 Gatt
(Sistema Geral de Preferncias), com tratamento concessional e no recproco; reduo metade da
1967 Genebra
maior parte das tarifas de produtos industriais, comprometendo 50 pases; acordo separado sobre
normas antidumping.
Paralisao do processo negociador multilateral para a definio de listas comuns na Alalc; polticas
1964
Alalc fortemente protecionistas (tarifas altas e restries notarifrias) e desentendimentos polticos entre os
1969
pasesmembros.

Alalc Assinatura do Convnio sobre Crditos e Pagamentos Recprocos (CCR), criando um sistema de
1965
So Domingo compensao de pagamentos entre os pases membros, instrumento para poupana de divisas.

Criao do Banco Central (no lugar da Sumoc) e do Conselho Monetrio Nacional; criao do
1965 Leis,
Conselho Nacional de Comrcio Exterior, com o objetivo de modernizar as estruturas de importao e
1966 Decreto
exportao e de coordenar atividades de diversos rgos do Estado.

OEA Conferncia de chefes de Estado e de governos americanos proclama o objetivo de se constituir um


1967
Punta del Este mercado comum latinoamericano num prazo mximo de 15 anos, a partir de 1970.

Criao do FINEX (Fundo de Financiamento Exportao), no mbito do Banco Central, para


financiamento das exportaes e da produo exportvel de produtos industriais; exoneraes e
1967 Decretos,
crditos fiscais, ao lado de restries s importaes; unificao do regime cambial, com supresso das
1970 Resolues
categorias especial e geral; poltica cambial de desvalorizaes progressivas, acompanhando a inflao;
aplicao uniforme da poltica tarifria, com novas tarifas no regime ad valorem.

799
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

continua
800
Ano Medida Caractersticas
Alalc Reviso necessria do programa de liberalizao no mbito da Alalc, com prorrogao at 1980 do
1970
Montevidu perodo previsto para a implementao de uma zona de livrecomrcio.

SGPC
1971 Protocolo relativo s negociaes comerciais entre pases em desenvolvimento; Brasil ratificou em 1973.
Genebra
Paulo Roberto de Almeida

Declarao ministerial lanando, com nfase nos interesses dos pases em desenvolvimento, a stima
rodada de negociaes comerciais multilaterais do Gatt; participao recorde de 99 pases, representando
Gatt
1973 90% do comrcio internacional; discusso sobre barreiras notarifrias, tais como subsdios e requisitos
Tquio
de licenciamento; tarifa mdia para produtos manufaturados nos nove maiores mercados reduzida de
Formao da diplomacia econmica no Brasil

7% a 4,7%.

Acordo sobre comrcio internacional de txteis (Multifibras), introduzindo um regime administrado


Gatt
1973 (quotas); esse regime especial teve seu final decretado na Rodada Uruguai (1974), mas seu trmino
Genebra
efetivo foi fixado em dez anos, em 31.12.2004.

A Rodada Tquio de negociaes comerciais do Gatt aprova o princpio do tratamento preferencial


e mais favorvel para os pases em desenvolvimento: clusula de habilitao permite a outorga e o
1979 Gatt intercmbio recproco de preferncias comerciais parciais, com a derrogao admitida da clusula
de naomaisfavorecida; acordos plurilaterais sobre compras governamentais, aeronaves civis (sem
adeso brasileira) e sobre carnes; acordos sobre valorao aduaneira, barreiras tcnicas, subsdios.
continua
Ano Medida Caractersticas
Assinatura do Tratado de Montevidu que institui a Associao LatinoAmericana de Integrao
(Aladi), no quadro de amplo processo de reestruturao dos objetivos, compromissos e modalidades da
Alalc integrao econmica na regio. Eliminouse a obrigao de elaborao de listas comuns, abandonouse
1980
Aladi a fixao de prazos para o cumprimento das metas integracionistas (zona de livre comrcio ou mercado
comum) e passouse a mecanismos flexveis, de carter bilateral, para a conformao de rea de
preferncias tarifrias.
Criao da Preferncia Tarifria Regional, com nveis meramente simblicos, produzindo reduzido efeito
1984 Aladi
comercial.
Poltica nacional de informtica, criando restries importao comercial e licenciamento de tecno
1984 Lei
logia de microcomputadores.
Ata para a Integrao BrasilArgentina, estabelecendo, segundo modalidades baseadas na comple
Brasil - mentao industrial, o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE), de carter gradual,
1986
Argentina flexvel e equilibrado e prevendo tratamentos preferenciais frente a terceiros mercados; diversos
protocolos setoriais so assinados bilateralmente.
Pases em Reunio ministerial do Sistema Global de Preferncias Comerciais, em Braslia, entre pases em
1986
desenvolvimento desenvolvimento (SGPC).
Lanamento de nova rodada (Uruguai) de negociaes comerciais multilaterais; na agenda, novas
redues de tarifas industriais, subsdios s exportaes, licenas, valorao aduaneira, soluo de
Gatt, controvrsias, propriedade intelectual, servios, investimentos, reviso do acordo de 1947 no Gatt
1986
Punta del Este 94; prevista para durar apenas 4 anos, ela estendeuse at 1993 e resultou na criao da Organizao
Mundial do Comrcio; na Europa, o Ato nico das Comunidades Europias prev a constituio de um
mercado unificado dentro de 6 anos, o que efetivamente ocorreu em 1 de janeiro de 1993.
continua

801
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano
802
Ano Medida Caractersticas
Acordo sobre o Sistema Global de Preferncias Comerciais entre pases em desenvolvimento (SGPC);
1988 Belgrado
Brasil ratificou em 1991.

Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, com o objetivo de consolidar o processo de


Paulo Roberto de Almeida

Brasil - integrao; objetivo de instituir, numa primeira etapa, um mercado comum no prazo mximo de dez
1988
Argentina, anos e a harmonizao das polticas aduaneiras, comercial, agrcola, industrial e de transportes e
julho
Buenos Aires comunicaes, assim como a coordenao de polticas monetria, fiscal e cambial; numa segunda etapa,
se procederia harmonizao gradual das demais polticas necessrias formao do mercado comum.
Formao da diplomacia econmica no Brasil

1988 Decretolei 2434 Reforma tarifria, desburocratizao dos trmites de importao e comeo de liberalizao comercial.

Iniciativa para as Amricas, do pres. George Bush para acompanhar as transformaes polticas e
Estados Unidos econmicas na Amrica Latina e oferecer uma nova modalidade de relacionamento, centrado no
1990
Pases comrcio, nos investimentos e na soluo do problema da dvida; proposta de uma Zona de Livre
(junho)
Americanos Comrcio Hemisfrica, do Alasca Terra do Fogo; os primeiros passos so dados com o Mxico, mas o
Chile tambm se apresenta como candidato.
Ata de Buenos Aires, pela qual se decide conformar o mercado comum bilateral at 31 de dezembro de
1990 Brasil - 1994: metodologia apropriada para tal fim (rebaixas tarifrias generalizadas, lineares e automticas,
(06.07) Argentina eliminao de barreiras notarifrias); criao do Grupo Mercado Comum, de carter binacional;
Tratado para o Estabelecimento de um Estatuto das Empresas Binacionais BrasileiroArgentinas.
Lei, Definio de nova Poltica Tarifria, com reforma dos mecanismos de aplicao, reduo programada
1990
Decretos, de alquotas de importao (de 40% a 14% na mdia) e eliminao de crditos e mecanismos no
1994
Portarias tarifrios.
continua
Ano Medida Caractersticas
Tratado de Assuno para a constituio de um mercado comum: definiu um programa de liberalizao
Argentina comercial de todo o universo alfandegrio num perodo de transio at 31 de dezembro de 1994 e
1991 Brasil adotou os mecanismos de carter intergovernamental j fixados no programa bilateral BrasilArgentina
(26.03) Paraguai (Conselho, rgo supremo, de natureza intergovernamental; Grupo Mercado Comum, rgo executivo,
Uruguai coordenando as atividades de onze subgrupos de trabalho; Comisso Parlamentar Conjunta, com
representantes designados por cada Parlamento nacional).
1991 Mercosul Acordo relativo a um Conselho sobre Comrcio e Investimentos entre os quatro pases do Mercosul e os
(junho) EUA EUA; consultas recprocas entre 1991 e 1993.
Conselho do Mercado Comum adota extenso programa de medidas (Cronograma de Las Leas) para
o cumprimento dos compromissos fixados no Tratado de Assuno, isto , a conformao do mercado
Mercosul
1992 comum do Sul at 31.12.94; o GMC fica encarregado de adotar um cronograma de medidas adicionais
Las Lens
(07.06) para o pleno funcionamento do Mercosul em 1 de janeiro de 1995 (alguns prazos sero prorrogados no
(Argentina)
decurso dos trabalhos). A deciso 3/92 aprova o procedimento de reclamaes e consulta sobre prticas
desleais de comrcio (dumping e subsdios).
Gatt Trmino da negociaes da Rodada Uruguai, depois de 3 anos adicionais em busca de compromissos
1993
Genebra aceitveis; diversos acordos plurilaterais e multilaterais (entre eles o Gatt94 e o Gats).
Negociao da Tarifa Externa Comum (TEC): diferenas de estrutura e de nveis de desenvolvimento
industrial entre o Brasil e os demais parceiros resultam na aceitao, durante uma fase de convergncia
1993
Mercosul (at 20012006), de listas nacionais de excluso (para bens informticos e de capital, por exemplo). Os
1994
pases membros tambm decidem harmonizar os incentivos s exportaes, respeitando disposies do
Gatt.
1994 Gatt Assinatura em Marrakesh dos resultados das negociaes comerciais da Rodada Uruguai (Ata Final),
(abril) OMC com a criao da Organizao Mundial do Comrcio, em funcionamento a partir de 01.01.95.

803
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

continua
804
Ano Medida Caractersticas
1994 Lei, Plano Real introduz nova moeda, cuja valorizao inverte os saldos comerciais obtidos at ento;
(julho) decretos adoo da Tarifa Externa do Mercosul.
Pases Cpula das Amricas, em Miami: a declarao final dos chefes de Estado proclama o objetivo de
1994
Americanos negociar uma rea de Livre Comrcio Hemisfrica at 2005; a OEA, a Cepal e o BID do suporte
(9-11.12)
(menos Cuba) tcnico.
Paulo Roberto de Almeida

Protocolo de Ouro Preto que modifica parcialmente o Tratado de Assuno e d personalidade jurdica
internacional ao Mercosul; VII reunio do Conselho tambm aprovou, ademais de listas nacionais de
1994 Mercosul produtos em regime de adequao final unio aduaneira (com prazos adicionais para sua integrao
(17.12) Ouro Preto TEC), diversos atos internacionais: acordo sobre transporte multimodal, cdigo aduaneiro, protocolo de
Formao da diplomacia econmica no Brasil

medidas cautelares, protocolo sobre promoo e proteo recprocas de investimentos e acordo bilateral
BrasilArgentina sobre internao de bens de zonas francas.
Lei, Entrada em vigor da unio aduaneira (1/01) e implementao da Tarifa Externa do Comum do
1995 Decretos, Mercosul, que substituiu a pauta aduaneira brasileira (excees nacionais); Definio de novos
portarias mecanismos de poltica comercial e de medidas de financiamento s exportaes (Proex).
Entrada em vigor da Organizao Mundial do Comrcio, com novos poderes para resolver disputas
1995 OMC
entre os membros e administrar o conjunto de acordos da Rodada Uruguai.
Reunies ministeriais do processo hemisfrico, em Denver (1995), em Cartagena (1996), em Belo
Pases
1995 Horizonte (1997) e San Jos (1998), constituem grupos de trabalho e estabelecem formato das
Americanos
1998 negociaes, com vistas a resultados que possam ser equilibrados, abrangentes e compatveis com as
Alca
obrigaes existentes na OMC.
OMC Primeira conferncia ministerial da OMC: acordo plurilateral sobre liberalizao de bens vinculados
1996
Cingapura tecnologia da informao (Brasil decide no aderir).
continua
Ano Medida Caractersticas
Mercosul
1996 Assinatura de acordos de associao do Chile e da Bolvia ao Mercosul, ocorrendo antes do incio da
Chile
1997 negociao de acordos semelhantes com pases da CAN.
Bolvia
Medidas de carter administrativo e financeiro para controle tentativo, na ausncia de desvalorizao
Decretos,
1997 cambial, dos crescentes dficits comerciais (exigncia de licenciamento de importaes e limites ao
Portarias
financiamento das importaes).
1997 Brasil Disputas sobre subsdios indstrias aeronutica de cada um dos pases objeto de processo arbitral na
2000 Canad OMC e gera frices comerciais.
1997 Acordo BrasilArgentina decide elevar a Tarifa Externa Comum do Mercosul em 3%, vlido at
Mercosul
(nov.) 31.12.2000 (aumento parcialmente reconduzido em 2001.
1997 Acordos sobre servios de telecomunicaes, tecnologia da informao e servios financeiros; OMC
OMC
1998 alcana 130 membros e outros 30 esperam ser admitidos, dentre eles China e Rssia.
Mercosul
1998 Os pases do Mercosul e da CAN assinam em Buenos Aires um AcordoQuadro que prev a criao de
Comunidade
(abril) uma zona de livre comrcio entre os dois blocos a partir de janeiro de 2000, deciso no implementada.
Andina
Pases
Segunda Cpula das Amricas, em Santiago do Chile, com Declarao Poltica dos Presidentes
1998 Americanos
e Plano de Ao, cujos principais temas so a educao, o livre comrcio (Alca), a democracia e os
maio Cpula
direitos humanos e a erradicao da pobreza.
Santiago
continua

805
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano
806
Ano Medida Caractersticas
Reunio de cpula dos Chefes de Estado e de Governo da Unio Europeia e da Amrica Latina e do
1999 Amrica Latina Caribe, no Rio de Janeiro, com vistas a estreitar os laos de cooperao e de integrao econmica entre
junho Europa as duas regies; deciso de negociar liberalizao do comrcio entre UE e Mercosul; negociaes no
concludas at o final de 2016.
Sob o impacto da crise financeira e depois de diversas medidas de restrio de financiamento s
Paulo Roberto de Almeida

1999 Brasil
importaes para refrear os dficits comerciais, o Brasil decide a flutuao do real e revisa acordo
janeiro finanas
financeiro com o FMI (novembro 1998); crise no Mercosul, com ameaas de dolarizao na Argentina.
1999 Alca Reunio ministerial de integrao hemisfrica discute o estado das negociaes e a realizao da
nov. Toronto III Cpula das Amricas, no Canad.
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Terceira conferncia ministerial da OMC fracassa em lanar uma nova rodada de negociaes
OMC
1999 comerciais multilaterais: europeus relutam em abandonar o protecionismo agrcola e os EUA em aceitar
Seattle
nov. o controle das medidas antidumping e de salvaguardas, utilizadas abusivamente; ambos pretendiam
(EUA)
impor clusulas ambientais e laborais aos pases em desenvolvimento.
Dificuldades para definio e estabelecimento da poltica automotiva comum do Mercosul, no quadro
2000 Mercosul da implementao da Agenda 2000, atendendo tambm s obrigaes dos pases membros no mbito
do sistema multilateral de comrcio; acordo sobre metas de convergncia macroeconmica.
Pases da Realizao, a convite do Brasil, de reunio de chefes de Estado da Amrica do Sul, para discutir temas
2000 ago.
Amrica do Sul vinculados democracia, cooperao poltica e integrao fsica do subcontinente; Mercosul e CAN
set.
Braslia decidem negociar zona de livre comrcio at 2002.
Governos anunciam, mesmo sem a concesso de autorizao congressual, deciso de iniciar negociaes
2000 Chile
para a concluso de um acordo de livre comrcio, gerando desconforto nos pases membros do Mercosul;
nov. Estados Unidos
o acordo concludo em 2002.
continua
Ano Medida Caractersticas
2000 Mercosul Acordoquadro para a criao de uma zona de livre comrcio entre o Mercosul e a Repblica da frica
dez frica do Sul do Sul.
Alca Reunio ministerial avalia o estado das negociaes e discute possvel acelerao do processo negociador,
2001
Buenos Aires sob presso dos EUA, para concluso em 2003; Brasil atua para manter o calendrio original.
Poucos progressos no processo de convergncia do Mercosul, sem eliminao de excees remanescentes
2001 Mercosul TEC; acordos sobre servios e compras governamentais; definio, sem implementao, de um regime de
2005 Brasil Argentina convergncia macroeconmica; grave crise econmica na Argentina (fim do regime de conversibilidade)
repercute no Mercosul, com imposio unilateral de salvaguardas abusivas.
Pases Terceira Cpula das Amricas, no Canad; na pauta, democracia, formato e calendrio do processo
2001 Americanos negociador da Alca: Brasil preserva a unidade do Mercosul para resguardar interesses dos pases
Qubec membros na liberalizao comercial a partir de 2006.
OMC Conferncia ministerial lana nova rodada de negociaes comerciais multilaterais, chamada de Rodada
2001
Quatar Doha, ou do Desenvolvimento.
Depois de um acordo de complementao comercial entre o Mercosul e o Peru, concluso de negociaes
entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes para a conformao de uma zona de livre comrcio
2003 Mercosul
a mdio prazo; modificaes do sistema de soluo de controvrsias do Mercosul (Protocolo de Olivos,
2004 CAN
Tribunal de Reviso); reunio de cpula do Mercosul, no Brasil, modifica o Protocolo de Ouro Preto
(1994) para acomodar as novas realidades da integrao.
continua

807
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano
808
Ano Medida Caractersticas
Brasil e Estados Unidos exercem a copresidncia das negociaes, na fase final e decisiva do processo
de discusso da Alca; divergncias quanto ao formato e contedo dos esquemas de liberalizao
Pases
2003 recproca, assim como tratamento minilateralista introduzido pelos EUA levam ao impasse no processo
Americanos
2005 negociador, a despeito de um acordo de princpio,na conferncia ministerial de Miami (novembro de
Alca
2003), em favor de uma Alca la carte, com um ncleo de obrigaes mnimas e compromissos bi ou
Paulo Roberto de Almeida

plurilaterais paralelos visando a maior liberalizao; prazo original (2005) comprometido.


Reunio ministerial termina em impasse, com provvel postergao do calendrio negociador, em
OMC
2003 virtude de divergncias no tratamento da questo agrcola e dos novos temas; Brasil lidera a formao de
Cancun
novo bloco (G20) contrrio ao protecionismo e aos subsdios agrcolas.
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Conferncia de cpula de Mar del Plata (Argentina) sobre as negociaes hemisfricas para a
Pases conformao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) atinge um impasse, pela oposio de
2005 Americanos Brasil, Argentina e Venezuela a um acordo de comrcio hemisfrico; pases latinoamericanos passam a
Alca negociar separadamente, ou em blocos subregionais, acordos de liberalizao comercial com os EUA, a
exemplo dos centroamericanos, caribenhos, e do Chile, Colmbia e Peru, na Amrica do Sul.
Mercosul Protocolo de acesso da Venezuela ao Mercosul, fixando um prazo de 4 anos para as negociaes e a
2006
Venezuela adoo das normas de poltica comercial e da Tarifa Externa Comum do Mercosul pela Venezuela.
2007 Mercosul Israel Tratado de Livre Comrcio entre os Estados Partes do Mercosul e o Estado de Israel
Mercosul Acordo de Comrcio Preferencial entre os Estados Partes do Mercosul e a Comunidade Aduaneira da
2008
SACU frica Austral (Sacu)..
2006 MercosulUnio Negociaes delongadas para um acordo de associao entre o Mercosul e a UE, para a liberalizao
2010 Europeia comercial entre os blocos; dificuldades nos captulos agrcola (UE) e industrial (Mercosul).
continua
concluso

Ano Medida Caractersticas


Mercosul
2011 Tratado de Livre Comrcio entre os Estados Membros do Mercosul e o Estado da Palestina.
Palestina
Adoo de medidas de incentivo produo automobilstica no Brasil, com requisitos de contedo local,
2012 Brasil
discriminao tributria.
Mercosul Cpula do Mercosul em Mendoza (limitada a trs Estados Partes) decide suspender o Paraguai, sem
2012 Paraguai cumprir todos os requisitos do Protocolo de Ushuaia, e aceitar a adeso plena da Venezuela ao bloco
Venezuela sem que o pas cumpra todos os requisitos de acesso.
Mercosul
2015 Protocolo de adeso do Estado Plurinacional da Bolvia ao Mercosul; em processo de ratificao.
Bolvia
Mercosul Acordo marco de associao entre os pases do Mercosul e o Suriname, prevendo desgravao gradual
2015
Suriname e seletiva do comrcio.
Mercosul Venezuela suspensa do Mercosul (cessao de participao) por no cumprir os requisitos esta
2016
Venezuela belecidos em seu protocolo de acesso.
rgo de soluo de controvrsias se pronuncia negativamente sobre as medidas brasileiras adotadas
2017 BrasilOMC
no mbito do InovarAuto.
Fontes: A. Bandeira de Mello, Politica Commercial do Brasil; H. Accioly, Actos internacionaes vigentes no Brasil; G. Silva, Estudos Aduaneiros; P. R. Almeida,
O Brasil e o multilateralismo econmico, Mercosul: fundamentos e perspectivas; pesquisas do autor.

809
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Quadro 25.2
Conferncias internacionais sobre o caf, 19022004

Ano Descrio
1902 Conferncia para o estudo da produo e consumo do caf, Nova York.
Congresso Internacional de Agricultura Tropical, Subtropical e de Caf,
1929 realizada em Sevilha, onde primeiro se props a instalao do Bureau
Internacional do Caf.
Congresso Internacional do Caf, So Paulo; objetivo de restringir a
1931
produo mundial do produto.
Conferncia Panamericana, Bogot; acordo sobre controle de preos, no
1936
executado; criouse o Bureau Panamericano do Caf.
Conferncia Panamericana de Caf, em Havana; Brasil prope pontos
1937 concretos de acordo, aceitos em princpio, mas no executados pelos
concorrentes, gerando poltica agressiva por parte do Brasil.
Conferncia Pan americana, Nova York; Convnio Interamericano do
Caf (28.11.1940, Washington), com 13 pases; baseado num sistema de
quotas, permitiu evitar a derrocada dos preos, mas o acordo tinha motivao
1940
essencialmente poltica: foi realizado sob os auspcios dos Estados Unidos
para regularizar a situao dos produtores e compradores diante da guerra;
pela primeira vez foi estabelecido um Conselho no setor.
Diferentes consultas plurilaterais e regionais para a elaborao de esquemas
1954
de sustentao dos preos; a diplomacia brasileira comea a se mobilizar pela
1956
assinatura de um acordo internacional.
Acordo de reteno assinado por sete pases latino americanos; pelo
1957 Convnio do Mxico, o Brasil se comprometia a retirar do mercado cerca
de 85% dos excedentes mundiais.
Conferncia Internacional do Caf; 15 pases produtores da Amrica
Central e do Sul, mais Frana e Portugal, decidem estabelecer quotas de
exportao, com reduo de 10%; associao com pases consumidores no
International Coffee Study Group em 11 Junho 1958 e, em 1 Outubro 1959,
1958
com pases africanos num primeiro Acordo Internacional do Caf; pases
ocidentais participam como consumidores no International Coffee Council;
Brasil detinha mais votos entre os produtores (354) e os EUA (400) entre os
consumidores; vrios acordos negociados desde ento.
continua

810
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
Acordo Internacional, no mbito da Organizao das Naes Unidas;
efetivo em 1963, por um perodo de cinco anos, prolongado em 1968 por
igual perodo, j no mbito da Organizao Internacional do Caf, com sede
em Londres. A OIC foi dotada de um Conselho e uma Junta Executiva,
contando, no perodo recente, com 63 membros, dentre produtores e
consumidores; busca a estabilizao das cotaes, mas a nveis baixos; as
1962 clusulas econmicas do acordo de 1968 foram suspensas em 1972. Novo
1994 acordo, com o patrocnio da Unctad em 1976: introduz o mecanismo
de gatilho de quotas em funo dos preos. Novo acordo em 1982, com
mecanismo de quotas e preos indicativos, teve quatro extenses sucessivas;,
logrando estabilizar os preos do caf entre 120 e 140 centavos de dlar por
librapeso; mas as clusulas econmicas entraram em colapso em 1989,
mas com extenso at 1991. Novo acordo em 1994, mas restrito a clusulas
administrativas, aprovado por um perodo de quatro anos.
Brasil patrocina encontro internacional de produtores no Rio de Janeiro: na
ausncia de acordo de reduo voluntria de quotas, o Brasil decide no mais
assumir a responsabilidade pela sustentao unilateral de preos como vinha
fazendo; junto com a Colmbia, Costa do Marfim e Portugal (Angola), com
1971
os quais o Brasil detinha controle sobre 75% das exportaes mundiais, se
1993
constituiu o Grupo de Genebra, para influir na negociao de um acordo
internacional em 1972; os Estados Unidos vetam o esquema desde seu incio
e se retiram da OIC em 1993, basicamente por no desejar apoiar mecanismos
de apoio que redundassem em efeitos regulatrios de preos.
Extino do Instituto Brasileiro do Caf (IBC), pelo governo Collor de
1990 Mello, criado em 1952, a partir do Departamento Nacional do Caf (da
primeira era Vargas).
Associao dos Pases Produtores de Caf APPC (24.09.1993, Braslia; em
vigor: 24.09.1995, com 29 pases membros, aplicando inicialmente um Plano de
1993
Reteno, sobre 70% da oferta mundial de caf; estocagem foi menos respeitada
1995
desde ento, com o ingresso de novos e agressivos produtores no mercado
mundial (Vietn); a APPC tem um status de observadora na OIC.
Acordo de 1994 prorrogado por mais dois anos em 1999: negociado texto
1999
de um novo acordo em setembro de 2000; entrou em vigor para o Brasil em
2001
janeiro de 2002.
Conferncia mundial do Caf, realizada em maio, em Londres sob o
2001 patrocnio da OIC, com a participao de de representantes de governos e
do setor privado.
continua
811
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

concluso
Ano Descrio
89 sesso do Conselho Internacional do Caf e 40 aniversrio da
2003
Organizao Internacional do Caf, com a presena do presidente do Brasil
(set.)
(Cartagena de ndias, Colmbia).
Retorno dos EUA, principal pas consumidor (25% do total mundial), OIC,
2004 da qual tinham sado em 1993, por discordarem dos mecanismos regulatrios
e intervencionistas ento em vigor.
Fontes: Pesquisas do autor; A. Delfim Netto, O Problema do Caf, p. 300; E. L. Bacha, Poltica
brasileira do caf, passim.

Tabela 25.3
Amrica Latina: dvida pblica externa, 1914
(milhes de dlares)

Pas Pas credor


devedor GB Frana Alemanha EUA Outros Total
Argentina 398 111 15 19 241 784

Brasil 598 110 5 4 717

Chile 128 16 19 1 10 174

Mxico 140 12 152

Uruguai 90 30 120

Total da
1.481 302 47 93 262 2.185
AL
Fonte: CEPAL, El financiamento externo de Amrica Latina, p. 15.

812
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Tabela 25.4
Amrica Latina: investimento privado estrangeiro, 1914
(milhes de dlares)

Pas Pas investidor


receptor GB Frana Alemanha EUA Outros Total

Argentina 1.502 289 235 40 1.151 3.217

Brasil 609 391 50 146 1.196

Chile 213 56 225 494

Mxico 635 542 1.177

Uruguai 154 2 199 355

Total da
3.585 711 320 1.394 1.559 7.569
AL
Fonte: CEPAL, El financiamento externo de Amrica Latina, p. 16.

813
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Tabela 25.5
Amrica Latina: evoluo da dvida externa, 19291945
(milhes de dlares)

Pas 1929 1935 1945


Argentina 1.202,4 1.281,0 308,2

Brasil 1.059,0 1.186,1 712,4

Chile 499,2 433,9 261,2

Mxico 826,2 362,9 541,5

Uruguai 138,2 138,4 104,4

Total da AL 4.054,1 3.916,3 2.417,5


Fontes: Annual Reports da Corportation of Foreign Bondholders (Londres) e da Foreign
Bondholders Protective Council (Nova York) in CEPAL, El finaciamiento externo de Amrica
Latina, p. 27.

Tabela 25.6
Brasil: entrada de imigrantes, por nacionalidade, 18201910

Perodo Italianos Portugueses Espanhis Alemes Outros


18201890 360.224 313.025 45.834 75.299 193.079

18911900 678.761 202.429 157.119 12.489 78.517

19011910 212.886 187.236 129.404 17.553 90.498

Total 1.251.871 702.690 332.357 105.341 362.094

Fonte: Nosso Sculo: 19001910 (So Paulo: Abril Cultural, 1980), p. xii.

814
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Tabela 25.7
Brasil: distribuio geogrfica das exportaes, 19031945
(% do valor total)

Pas 1903 1912 1919 1930 1938 1945


EUA 41,2 39,1 40,7 40,5 34,3 49,4

Inglaterra 19,3 11,9 7,2 8,1 8,8 12,2

Alemanha 14,8 14,3 2,5 11,0 19,1

Frana 9,4 9,8 21,3 9,0 6,4 0,4

Argentina 2,1 3,9 8,0 7,1 4,5 11,9

Total 85,8 79,0 79,7 75,7 73,1 73,9

Fonte: M. Buescu, Evoluo econmica do Brasil, p. 161.

Tabela 25.8
Brasil: distribuio geogrfica das importaes, 19031945
(% do valor total)

Pas 1903 1914 1928 1938 1945


EUA 11,3 17,5 24,1 24,2 55,1

Inglaterra 28,3 23,8 19,4 10,4 4,0

Alemanha 12,3 16,1 11,4 25,0

Frana 8,8 7,8 5,0 3,2 0,0

Portugal 7,2 5,1 1,9 1,6 3,0

Argentina 8,9 9,6 13,4 11,8 21,6

Total 76,8 79,9 75,2 76,2 83,7


Fonte: M. Buescu, Evoluo econmica do Brasil, p. 164.

815
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Quadro 25.9
Brasil: cronologia sumria do multilateralismo econmico,
18562017
(data de adeso do Brasil, se delongada)

Ano Descrio
1856 Declarao sobre princpios do direito martimo em tempo de guerra (1857)

1861 Tratado para a abolio do direito de peagem de Stade (Hanover)

1863 Tratado para a abolio dos direitos do rio Escalda (Blgica)

1864 Tratado sobre linha telegrfica entre a Europa e a Amrica

1864 Conveno estabelecendo a Unio Telegrfica Internacional Paris

1874 Conveno criando a Unio Geral dos Correios

1875 Conveno Telegrfica Internacional So Petersburgo (1877)

1875 Bureau International des Poids et Mesures (1954)

1883 Conveno de Paris para a proteo da propriedade industrial

1884 Conveno internacional para a proteo dos cabos submarinos

1886 Conveno de Berna para a proteo das obras literrias e artsticas (1921)

1886 Conveno para a troca de documentos oficiais e publicaes cientficas

1890 Escritrio Comercial das Repblicas Americanas

1890 Unio Internacional para a Publicao das Tarifas Aduaneiras

1891 Acordo sobre a represso das falsas indicaes de procedncia dos produtos

1899 Estatutos da Corte Permanente de Arbitragem CPA (1907)

1905 Conveno sobre o Instituto Internacional de Agricultura

1907 Conveno sobre direitos e deveres dos neutros na guerra terrestre (1914)

1907 Conveno sobre direitos e deveres dos neutros na guerra martima (1914)

1907 Conveno relativa ao regime de navios mercantes inimigos (1914)


continua

816
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
1907 Conveno sobre transformao de navios mercantes em blicos (1914)

1907 Conveno sobre restries ao direito de captura na guerra martima (1914)

1910 Conveno para a unificao de regras em matria de abalroamento (1913)

1910 Unio Internacional das Repblicas Americanas

1910 Conveno PanAmericana sobre reclamaes pecunirias (1915)

1910 Conveno PanAmericana sobre patentes, desenhos e modelos (1915)

1910 Conveno PanAmericana sobre propriedade literria e artstica (1915)

1911 Conveno de Washington da Unio de Paris sobre Propriedade Industrial

1912 Conveno internacional do pio Haia (1914)

1912 Conveno Radiotelegrfica Internacional Londres

1913 Conveno internacional de defesa agrcola (regulamentao sobre pragas)

1919 Pacto da Liga das Naes SDN (Brasil retirouse em 1926)

1919 Organizao Internacional do Trabalho OIT

1920 Cmara de Comrcio Internacional CCI (1939)

1920 Conveno do Instituto Internacional do Frio (1929)

1920 Protocolo relativo ao Estatuto da Corte permanente de justia internacional

1922 Unio Internacional de Ferrovias

1923 Conveno sobre o Estatuto Internacional das Vias Frreas

1923 Protocolo relativo arbitragem em matria comercial SDN (1932)

1923 Conveno sobre uniformidade de nomenclatura aduaneira (Amricas)

1923 Conveno PanAmericana sobre marcas de fbrica e de comrcio

1923 Conveno para a simplificao das formalidades aduaneiras SDN (1929)


continua

817
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ano Descrio
1924 Acordo sobre o Escritrio Internacional do Vinho (1995)

1924 Conveno para a criao do Escritrio Internacional de Epizootias (1929)

1924 Conveno sobre limitao de responsabilidade de proprietrios de navios

1925 Conveno internacional do pio Genebra (1932)

1925 Conveno da Haia da Unio de Paris sobre Propriedade Industrial (1929)

1926 Conveno sobre imunidade dos navios do Estado (1936)

1926 Conveno internacional sobre hipotecas martimas (1930)

1926 Conveno internacional sobre circulao de automveis (1929)

1927 Conveno Radiotelegrfica Internacional Washington

1928 Conferncia de Roma da Conveno de Berna sobre direito autoral (1933)

1928 Conveno sobre a Unio PanAmericana

1929 Conveno Internacional para a Proteo dos Vegetais (1932)

1929 Tratado Geral de Arbitramento Interamericano

1929 Conveno Postal Universal

1929 Conveno sobre normas relativas ao transporte areo internacional (1931)

1930 Banco de Compensaes Internacionais BIS (1996)

1930 Conveno sobre conflitos de leis em letras de cmbio SDN (1942)

1930 Conveno sobre lei uniforme em letras de cmbio SDN (1942)

1930 Conveno sobre tributao em letras de cmbio SDN (1942)

1930 Acordo relativo aos sinais martimos SDN (1932)

1930 Acordo sobre tribunais chineses na concesso internacional de Xangai

1931 Conveno para limitar a fabricao e distribuio de estupefacientes

1931 Conveno para a regulamentao da pesca da baleia SDN (1932)


continua

818
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
1931 Conveno relativa lei uniforme sobre os cheques SDN (1942)

1931 Conveno sobre conflitos de leis em matria de cheques SDN (1942)

1931 Conveno relativa tributao em matria de cheques SDN (1942)

1931 Unio Postal das Amricas e Espanha

1932 Conveno Internacional das Telecomunicaes UIT (1938)

1933 Conveno sanitria internacional para navegao area (1935)

1933 Conveno sobre direitos e deveres dos Estados (1937)

1933 Conveno sobre danos causados por aeronaves (1950)

1934 Conferncia de Londres da Unio de Paris sobre Propriedade Industrial


Tratado para proteo de instituies artsticas, cientficas e monumentos
1935
(1936)
1936 Acordo SulAmericano de Radiocomunicaes

1937 Acordo sobre Produo e Comrcio do Acar (no operacional)

1939 Comit Consultivo Internacional do Algodo ICAC (1946)

1940 Conveno para a proteo da flora e da fauna nos pases americanos (1966)

1940 Convnio Interamericano do Caf

1941 Declarao de Princpios das Naes Unidas Carta do Atlntico (1943)

1943 Conveno PanAmericana sobre trfego rodovirio

1944 Conveno relativa Aviao Civil Internacional OACI (1946)

1944 Ata Final da Conferncia Financeira e Monetria de Bretton Woods

1945 Ata de Chapultepec (captulo sobre liberalizao econmica)

1945 Carta das Naes Unidas (captulo econmico)

1945 Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura FAO


continua

819
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ano Descrio
1945 Organizao para a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco (1946)

1945 Acordo sobre a criao do Fundo Monetrio Internacional FMI

1945 Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento Bird


Conveno Internacional da Baleia (1951; denncia: 1965; nova adeso:
1946
1974)
1946 Organizao Mundial da Sade OMS

1946 Conveno sobre Privilgios e Imunidades das Naes Unidas

1946 Conveno Interamericana sobre Direito do Autor

1947 Organizao Meteorolgica Mundial OMM (1950)

1947 Organizao Sanitria PanAmericana (em 1958 passa a se chamar Opas)

1947 Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio Gatt


Carta de Havana criando a Organizao Internacional do Comrcio (no
1948
ratificada)
1948 Conveno do Instituto Internacional da Hilia Amaznica (no vigiu)

1948 Constituio da Comisso Internacional do Arroz (1964)

1948 Carta da Organizao dos Estados Americanos (captulo econmico)

1948 Conveno sobre reconhecimento de direitos sobre aeronaves (1953)

1949 Conveno sobre Comrcio de Trigo


Conveno sobre o Conselho de Cooperao Aduaneira CCD/OMA
1950
(1981)
1951 Conveno Internacional para a Proteo dos Vegetais FAO (1961)
Conferncia de Direito Internacional Privado Codip (1972; denncia
1951
1977)
1952 Conveno Universal sobre o Direito Autoral Unesco (1960)

1952 Acordo Interamericano de Radiocomunicaes (1957)


continua

820
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
1952 Conveno sobre danos causados por aeronaves estrangeiras (1963)

1953 Comit Intergovernamental para Migraes Europeias (1957; retirada1979)

1953 Conveno sobre Abolio da Escravido e o Trfico de Escravos (1966)

1953 Acordo Internacional do Acar ISO/OIA (1958)

1954 Organizao Internacional do Acar


Conveno para a proteo de bens culturais em caso de conflito armado
1954
(1958)
1954 Conveno sobre aviao civil internacional (1962)

1955 Organizao Internacional de Metrologia Legal (1984)

1955 Corporao Financeira Internacional CFI/Bird

1955 Comisso Sericcola Internacional (1977)

1956 Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica Aiea

1958 Acordo Internacional do Caf

1958 Conveno sobre o AltoMar ONU (1968)

1958 Protocolo de Negociaes de nova Lista III do Brasil no Gatt (1969)


Conveno sobre Conservao dos recursos Vivos do AltoMar ONU
1958
(1968)
1958 Conveno sobre a Plataforma Continental ONU (1968)

1959 Tratado da Antrtida ONU (1975)

1959 Conveno Internacional das Telecomunicaes UIT (1964)

1959 Acordo criando o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID

1960 Associao Internacional de Desenvolvimento AID/Bird

1960 Tratado de Montevidu criando a Alalc

1961 Programa FAO/OMS de Normas Alimentares Codex Alimentarius (1968)


continua

821
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ano Descrio
1961 Conveno de Proteo dos Artistas Intrpretes ou Executantes

1961 Conveno de Viena sobre relaes diplomticas (1965)


Clube de Paris (membro ad hoc desde 1983 como credor; membro pleno:
1961
2017)
Conveno Internacional para a Proteo das Obtenes Vegetais Upov
1961
(1999)
1962 Carta de Aliana dos Pases Produtores de Cacau

1962 Conveno criando a Organizao Internacional do Caf OIC/ICO


Resoluo sobre a Soberania Permanente sobre os Recursos Naturais
1962
ONU
Conveno sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares Aiea
1963
(1993)
1963 Banco Africano de Desenvolvimento BAD

1963 Conveno de Viena sobre relaes consulares (1967)

1963 Programa FAO/OMS de Normas Alimentares Codex Alimentarius (1968)

1964 Conferncia da ONU sobre Comrcio e Desenvolvimento Unctad

1964 Comit de Produtos de Base Unctad

1964 Constituio da Unio Postal Universal UPU

1964 Organizao Internacional das Telecomunicaes por Satlite Intelsat

1965 Conveno para a facilitao do trfego martimo internacional (1977)

1965 Protocolo sobre uma Parte IV do Gatt, Comrcio e Desenvolvimento (1975)

1965 Convnio de Crditos e Pagamentos Recprocos da Alalc/Aladi

1965 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Pnud

1966 Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1992)

1966 Acordo do Instituto Internacional do Algodo (1971)


continua
822
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
1966 Comisso da ONU sobre Direito Comercial Internacional Uncitral

1966 Conveno Internacional para a Conservao do Atum do Atlntico (1969)

1967 Organizao Mundial da Propriedade Intelectual Ompi

1967 Conveno sobre a Organizao Hidrogrfica Internacional (1971)

1967 Centro de Comrcio Internacional Unctad/Gatt

1968 Tratado de NoProliferao Nuclear (assinado: 1997; ratificado: 1998)

1968 Conveno constitutiva da Corporacin Andina de Fomento CAF (1996)

1969 Tratado da Bacia do Prata, cooperao regional

1969 Conveno sobre poluio por hidrocarburantes em altomar OMI (1977)

1970 Tratado de Cooperao sobre Patentes Ompi

1970 Sistema Geral de Preferncias Unctad

1970 Conveno sobre apoderamento ilcito de aeronaves (1972)

1970 Organizao Mundial do Turismo

1970 Conveno: importao, exportao e transferncia de bens culturais (1973)

1971 Conveno para a Proteo dos Produtores de Fonogramas Ompi

1971 Acordo da Comunidade da Pimenta do Reino (1981)

1971 Conveno sobre zonas midas de importncia internacional (1996)

1971 Conveno sobre zonas midas habitat de aves aquticas Unesco (1993)

1971 Grupo dos Vinte e Quatro G24

1972 Conveno sobre a conservao das focas antrticas (1991)

1972 Conveno sobre armas bacteriolgicas (biolgicas) e toxinas (1975)

1972 Conveno sobre armas convencionais excessivamente danosas (1995)


continua

823
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ano Descrio
1972 Acordo Internacional sobre o Cacau

1972 Conveno sobre danos causados pelos objetos espaciais

1972 Acordo Constitutivo do Fundo Africano de Desenvolvimento FAD (1974)

1972 Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente

1972 Programa das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Unep


Conveno: proteo do patrimnio mundial cultural e naturalUnesco
1972
(1977)
Conveno sobre poluio marinha por alijamento de resduos OMI
1972
(1982)
1973 Conveno sobre poluio pelos navios Marpol/OMI (1988)

1973 Conveno sobre fauna e flora ameaados de extino Cites (1975)

1973 Convnio da Organizao LatinoAmericana de Energia Olade

1973 Arranjo relativo ao comrcio de txteis Acordo Multifibras/Gatt (1974)

1974 Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata Fonplata

1974 Declarao sobre a Nova Ordem Econmica Internacional ONU

1974 Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados ONU

1974 Grupo de Pases LatinoAmericanos e do Caribe Exportadores de Acar

1975 Convnio criando o Sistema Econmico LatinoAmericano Sela


Conveno Interamericana sobre Arbitragem Comercial Internacional
1975
(1995)
1975 Diretivas do Clube de Londres sobre equipamentos nucleares (1996)
Organizao Internacional de Telecomunicaes Martimas OMI/
1976
Inmarsat
1976 Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola Fida/FAO (1979)

1976 Conveno: proibio de tcnicas militares de modificao ambiental (1991)


continua
824
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
1976 Programa integrado para os produtos de base da Unctad

1977 Convnio sobre o Escritrio Internacional de Madeiras Tropicais

1978 Tratado de Cooperao Amaznica, cooperao regional

1979 Cdigo de Normalizao Gatt

1979 Cdigo de Subsdios e Direitos Compensatrios Gatt (1987)

1979 Cdigo de Valorao Aduaneira Gatt (1981)

1979 Cdigo Antidumping Gatt

1979 Arranjo relativo carne bovina Gatt

1979 Declarao sobre Tratamento diferenciado e mais favorvel Gatt

1979 Medidas comerciais sobre Balano de Pagamentos Gatt

1979 Medidas de Salvaguarda para fins de Desenvolvimento Gatt

1979 Acordo sobre notificaes, consultas, soluo de controvrsias Gatt

1979 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura Iica (1981)

1979 Acordo sobre Itaipu e Corpus, entre Argentina, Brasil e Paraguai

1979 Conveno Interamericana sobre sentenas e laudos arbitrais (1995)

1979 Acordo Internacional sobre a Borracha Natural

1979 Organizao para o Desenvolvimento Industrial Onudi

1980 Fundo Comum para os produtos de base Unctad (1989)

1980 Conveno sobre os recursos vivos marinhos da Antrtida ONU (1986)

1980 Tratado de Montevidu criando a Aladi

1982 Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar ONU (1988)

1983 Conveno sobre o Sistema Harmonizado de mercadorias CCA (1988)

1983 Rede de Informao Tecnolgica LatinoAmericana Ritla (1990)


continua

825
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ano Descrio

1983 Acordo Internacional de Madeiras Tropicais, OIMT/FAO/Unctad(1985)

1985 Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos Miga (1992)

1985 Conveno de Viena para a proteo da camada de oznio Unep (1990)

1986 Declarao ministerial sobre a Rodada Uruguai Gatt

1986 Grupo de Cairns Gatt

1986 Cooperao Aduaneira entre pases de lngua portuguesa (1995)

1987 Regime de Controle de Tecnologia de Msseis MTCR (1995)

1987 Protocolo de Montreal: substncias que destroem a camada de oznio (1990)

1988 Sistema Global de Preferncias Comerciais/Pases em Desenvolvimento

1989 Conveno da Basilia sobre transporte de resduos perigosos (1993)

1989 Acordo sobre mercado comum cinematogrfico latinoamericano (1998)

1989 Tratado sobre o registro internacional de obras audiovisuais

1989 Grupo dos 15 G15

1990 Declarao da ONU sobre cooperao econmica internacional

1991 Tratado de Assuno Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai (Mercosul)


Acordo Argentina, Brasil, AIEA sobre Salvaguardas Nucleares Abacc
1991
(1994)
1991 Protocolo de Braslia sobre Soluo de Controvrsias no Mercosul (1993)

1991 Protocolo ao Tratado da Antrtida sobre Proteo Ambiental (1995)

1992 Acordo de transporte fluvial dos pases da Bacia do Prata

1992 Instituto Interamericano para pesquisa em mudanas globais (1994)

1992 ConvenoQuadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (1998)

1992 Conveno sobre Diversidade Biolgica (1998)


continua

826
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
1992 Agenda 21 e Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento

1992 Fundo Multilateral de Investimentos BID

1993 Conveno sobre proibio de armas qumicas e sua destruio (1999)

1993 Associao dos Pases Produtores de Caf APPC (1995)

1993 Plano de Reteno do Caf (1996)

1994 Protocolo sobre jurisdio em matria contratual no Mercosul (1996)

1994 Protocolo de promoo e proteo recproca de investimentos no Mercosul

1994 Centro de Desenvolvimento da OCDE

1994 Conveno de Segurana Nuclear (1998)

1994 Ata Final da Rodada Uruguai criando a OMC, GATS, TRIMs, TRIPs etc.

1994 Acordo Internacional sobre Madeiras Tropicais (1998)

1994 Protocolo sobre investimentos de Estados nomembros do Mercosul

1994 Centro Sul South Center (ainda no ratificado)

1994 Protocolo adicional ao Tratado de Assuno Protocolo de Ouro Preto

1994 Protocolo relativo ao Cdigo Aduaneiro do Mercosul


Tarifa Externa Comum do Mercosul (+ 3 pontos entre 1997 e 2001; reduo
1994
parcial)
1994 Norma de Aplicao sobre Valorao Aduaneira no Mercosul

1994 Acordo sobre Transporte Multimodal no Mercosul

1994 Princpios de Superviso Bancria Global Consolidada no Mercosul

1994 Declarao de Miami sobre rea de Livre Comrcio das Amricas

1995 Acordo de Cooperao Interregional MercosulUnio Europeia

1996 Comit do Ao da OCDE


continua

827
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Ano Descrio
1996 Acordo de servios areos Mercosul, Chile, Bolvia e Peru (1999)

1996 Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares CTBT (1998)

1996 Instituto Internacional de Vacinas (1999)

1996 Conveno sobre proibio de armas excessivamente lesivas (2000)

1996 Acordo de Complementao Econmica (livre comrcio) MercosulChile

1997 Comit de Comrcio da OCDE

1997 Conveno sobre proibio de minas antipessoal (1999)

1997 Acordo de Complementao Econmica (livre comrcio) MercosulBolvia

1997 Comit de Investimentos e Empresas Multinacionais da OCDE

1997 Conveno sobre o uso dos cursos de guas internacionais ONU

1997 Conveno sobre corruo nas transaes internacionais OCDE

1998 Comit de Poltica da Concorrncia da OCDE

1998 Acordoquadro MercosulComunidade Andina para zona de livre comrcio

1998 Comit de Agricultura da OCDE

1998 Tribunal Penal Internacional TPI (2002)

1999 Acordos comerciais do Brasil com pases da Comunidade Andina (1 + 4)

1999 Acordo sobre validao de ttulos universitrios no Mercosul (2005)


Conveno Interamericana sobre Aquisies de Armas Convencionais
1999
(2007)
2000 Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana Conveno da Biodiversidade

2000 Acordoquadro MercosulRepblica da frica do Sul

2000 Centro Interamericano de Administraes Tributrias (CITA) (2004)

2000 Tratado de Direito Patentrio (OMPI)


continua

828
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

Ano Descrio
2000 Acordoquadro de livrecomrcio MercosulRepblica da frica do Sul

2001 Comit de Administrao Pblica da OCDE


Acordo Constitutivo da Organizao Internacional da Vinha e do Vinho
2001
(2006)
2001 Convnio Internacional do Caf de 2001 Aicaf 2001 (2002)

2001 Acordoquadro sobre Meio Ambiente do Mercosul (2004)


Tratado sobre Recursos Fitogenticos para a Alimentao e a Agricultura
2001
(2006)
Declarao de Doha sobre a Rodada de Negociaes Comerciais
2001
Multilaterais
2002 Protocolo de Olivos sobre soluo de controvrsias no Mercosul (2004)

2002 Conveno de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes

2003 Acordoquadro entre o Mercosul e a ndia

2003 Acordo de Complementao Econmica (livrecomrcio) MercosulPeru

2003 Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo (2006)

2003 ConvenoQuadro para o Controle do Tabaco (2006)

2004 Acordo MercosulComunidade Andina ACE59 (2005)

2005 Protocolo constitutivo do Parlamento do Mercosul (2007)

2005 Acordo quadro sobre complementao energtica no Mercosul

2005 Fundo de convergncia estrutural do Mercosul Focem (2006)

2006 Protocolo ao ACE14 BrasilArgentina sobre salvaguardas MAC (2006)

2006 Protocolo de Cooperao no Domnio da Defesa CPLP (2007)

2006 Protocolo de Adeso da Venezuela ao Mercosul (2012; suspenso em 2016)

2007 Banco do Sul (no ratificado)


continua

829
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

concluso

Ano Descrio
2010 Protocolo adicional ao Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana

2010 Protocolo de Nagoya Conveno sobre Diversidade Biolgica

Paraguai considerado em situao de "ruptura democrtica", por iniciativa


poltica de Argentina, Brasil e Uruguai, e tem sua participao suspensa no
2012
bloco; Venezuela admitida de forma irregular, por deciso poltica dos
trs pases.

2014 Acordo contingente de reserva dos Brics

2014 Novo Banco de Desenvolvimento dos Brics (NBD)

2015 Declarao sobre Programa de Trabalho Brasil OCDE, 20162017

Venezuela, integrada de forma irregular ao Mercosul em 2012, tem sua


2016 participao suspensa no bloco, por no cumprir diversas obrigaes de
carter comercial.

2017 Brasil incorporado ao Clube de Paris como membro pleno

Brasil, j membro de diversos comits setoriais, demanda sua adeso


2017 OCDE como membro pleno; negociaes em curso para sua integrao ao
grupo.

Fonte: Paulo Roberto de Almeida, Relaes internacionais e poltica externa do Brasil; Diviso de
Atos Internacionais do Itamaraty; pesquisas do autor.

830
Quadro 25.10
Vetores das relaes econmicas internacionais do Brasil, 18902017
(apresentao sinptica)

Diplomacia econmica:
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
18901914 Borracha, caf, Amaznia, Formulao de uma poltica Resoluo dos problemas de fronteiras pela via
algodo, mate, Sudeste, Sul, mas comercial protecionista; das negociaes diretas e do recurso arbitragem
surtos iniciais de industrializao diplomacia do caf e internacional;
industrializao; ainda se faz em emprstimos para sustentao Comeo da relao especial com os Estados
Forte imigrao arquiplagos do produto; Unidos e do declnio da preeminncia britnica;
europeia, para o espalhados pelo Negociaes de acordos desenvolvimento do princpio americanista;
caf e indstria; Pas; comerciais com concesses competio pelo poder no Cone Sul e primeira
seringueiros, Manaus, So limitadas (busca de reduo tentativa de um Pacto ABC;
agricultores, Paulo, Rio de nos direitos aplicados ao caf) e Boom da borracha propicia ganhos a
primeiros Janeiro. carter condicional da clusula proprietrios de seringais, comerciantes e
operrios fabris. NMF; compradores estrangeiros (a Amaznia se
Recurso a emprstimos externos internacionaliza, antes de entrar em decadncia);
para consolidao de antigos;
surto de industrializao no Sudeste atrai
participao de estados e
investimentos diretos estrangeiros em servios e
municpios em operaes de
na manufatura (nacionalismo republicano no
financiamento externo;
impede investimentos estrangeiros em utilidades
Estmulo imigrao subsidiada.

831
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

pblicas).
continua
832
Diplomacia econmica:
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
19141918 Impulso de Forte crescimento Poltica defensiva na maior Conflito na Europa provoca ruptura dos fluxos
Paulo Roberto de Almeida

industrializao; industrial em So parte das frentes de diplomacia de comrcio, de investimentos e de finanas:


operariado fabril. Paulo. econmica, com tentativa de fim do laissezfaire econmico e do liberalismo
limitao das perdas causadas comercial, forte interveno dos Estados nas
pela ruptura das linhas de atividades econmicas;
abastecimento e financiamento. Tentativa de preservao da neutralidade e
Formao da diplomacia econmica no Brasil

envolvimento na fase final da guerra europeia.


19181929 O caf Sudeste; Diplomacia do caf domina a Paz de Versalhes (esquemas restritivos de
confirma sua So Paulo como poltica externa; potncias vencedoras) traz mais instabilidade
predominncia; centro industrial, Negociao de acordos na poltica internacional; Liga das Naes no
industrializao Rio de Janeiro bilaterais de comrcio, com consegue universalidade e eficcia;
errtica; como centro aplicao recproca da clusula Tentativas (frustradas) de retorno ao padro
Operariado financeiro. NMF: revistos nos anos 1930; ouro; decrscimo do comrcio internacional e
paulista; Emprstimos externos para desenvolvimento de esquemas protecionistas
emergncia estabilizao da produo e bilaterais;
da burguesia comeam a ser feitos na praa Passagem da hegemonia britnica para a norte
industrial. de Nova York; americana (aumento dos investimentos diretos
Novos investimentos de firmas dos Estados Unidos).
estrangeiros.
continua
Diplomacia econmica:
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
19301945 Desenvolvimento Predominncia Acordos bilaterais de Crise de 1929 d incio a perodo depressivo na
industrial econmica de So comrcio, geralmente de economia mundial: protecionismo comercial
suscitado pela Paulo; tentativa pequena durao (NMF exacerbado, polticas cambiais marcadas por
crise e depresso de renascimento incondicional e ilimitada) ou desvalorizaes e desvinculao do padro
da economia da economia provisrios; regimes especiais ouro, controle de capitais,
mundial; da borracha na de pagamentos (compensaes noconversibilidade;
Seletividade Amaznia; com a Alemanha); Inadimplncia brasileira e dificuldades de
racial e Desenvolvimento Default, moratria e acesso a mercados suscitam poltica externa
profissional agrcola no Sul; renegociao da dvida externa, pendular (EUAAlemanha);
na imigrao: Agravamento em bases bilaterais; aumento Medidas de liberalizao e de restrio no
restries do atraso do progressivo das reservas em mercado de divisas e introduo do sistema de
crescentes. Nordeste. ouro; licenas prvias para importao;
Alta seletividade na imigrao, Crises europeias (guerra da Espanha,
com introduo de critrios militarizao da Alemanha) e incio da Segunda
polticos e raciais. Guerra Mundial: neutralidade e escolha de
aliana com potncias aliadas (EUA e GB):
participao na guerra;
Fim da ditadura do Estado Novo e abertura
econmica.
continua

833
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano
834
Diplomacia econmica:
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
19451964 A industrializao Sudeste; esforos Poltica tarifria errtica Elaborao do sistema de Bretton Woods: FMI,
Paulo Roberto de Almeida

ocupa o centro de incorporao at adoo de nova pauta Bird e Organizao Internacional do Comrcio
das polticas de regies aduaneira, com alquotas (no ratificada), substituda provisoriamente
econmicas do mais afastadas retornando ao conceito de pelo Gatt;
Estado; economia ad valorem; protecionismo Participao do Brasil na elaborao na ordem
Operariado fabril nacional; vinculado a objetivos econmica do psguerra; presena em todos
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de SP; expanso Concentrao do industrializantes; os foros relevantes; ativo relacionamento


das zonas de crescimento no Polticas de controle cambial com os parceiros economicamente mais
fronteira agrcola. SulSudeste. e abertura seletiva ao capital importantes;
estrangeiro (tentativa de relao Diplomacia do desenvolvimento, com
especial com os Estados promoo da industrializao substitutiva;
Unidos); Adoo de perspectiva integracionista (criao
Promoo de acordos sobre da Alalc em 1960).
produtos de base.
continua
Diplomacia econmica:
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
19641979 Busca da Sudeste Reviso da poltica comercial Crise do sistema de Bretton Woods (1971) e
autonomia (indstrias de como instrumento de flutuao de moedas: desenvolvimento dos
econmica e segunda gerao); desenvolvimento: poltica mercados financeiros e crises energticas
tecnolgica pela Expanso de tarifria pragmtica na maior (aumento do petrleo em 1973 e 1979);
autarquia; metrpoles parte do perodo; alta proteo Reinsero, num primeiro momento, nas
Engenheiros, e de grandes efetiva; correntes dominantes da economia capitalista,
tecnlogos, aglomeraes Utilizao de instrumentos depois prosseguimento de caminho autnomo
homens de urbanas. cambiais (minidesvalorizaes de capacitao tecnolgica; esforos de
negcios; a partir de 1967), monetrios, exportao e de diversificao da base
Exportao creditcios e fiscais para econmica; iniciativas nos terrenos nuclear e
moderada de mo estimular exportaes e conter de tecnologias sensveis, com surgimento de
de obra. importaes; contencioso externo com principal parceiro
Emprstimos comerciais, hemisfrico;
bilaterais e multilaterais Acmulo de grande dvida externa e de
vinculados a projetos de desequilbrios setoriais e sociais; modernizao
desenvolvimento; econmica com pouco progresso social;
Novas leis de patentes e Aumento progressivo da influncia nos
polticas setoriais industriais, processos decisrios multilaterais; crises
com promoo de atividades financeiras e de energia (petrleo).
estatais.

835
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

continua
836
Diplomacia econmica:
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
19801993 Grandes Sudeste, novas Protecionismo tarifrio e no Estagflao e protecionismo na economia
Paulo Roberto de Almeida

transformaes zonas de fronteira tarifrio; mundial; crises financeiras e inadimplncia dos


na base produtiva, agrcola; Crise da dvida e dependncia devedores; Rodada Uruguai do Gatt e definio
mas esgotamento Centros dos mercados de capitais de novas regras para o comrcio multilateral
dos modelos de financeiros do Rio (emprstimos para financiar (incluso de servios e propriedade intelectual);
desenvolvimento; de Janeiro e de desequilbrios); inadimplncia Vigoroso protecionismo notarifrio,
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Banqueiros, So Paulo. ocasional, recurso ao FMI, sobretudo a partir das crises do petrleo
financistas, moratria; e da dvida; aplicao extensiva da lei do
tecnocratas. Crditos externos no similar nacional e de reservas de mercado
comrcio com pases em (informtica), lei restritiva de patentes e de
desenvolvimento; defaults dos reconhecimento de software;
tomadores de crditos; Crises econmicodiplomticas com Estados
Poltica tecnolgica associada a Unidos (patentes, informtica, farmacuticos);
restries a patentes; perodos Definio pela aliana especial com a
de abertura e de fechamento Argentina: integrao subregional (Mercosul).
em relao ao capitais
estrangeiros; vrias reservas
de mercado e conceito de
similaridade nacional;
Impulso do regionalismo
comercial.
continua
Diplomacia econmica:
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
19942002 Produo Sudeste continua Abertura comercial, tarifa Desenvolvimento dos processos de
diversificada; a concentrar externa comum do Mercosul, globalizao e de regionalizao; liberalizao
exportaes de metade do PIB mecanismos de defesa financeira, crises de liquides devido
commodities, nacional, mas comercial; volatilidade dos mercados de capitais;
mas estrutura processo de Retomada dos emprstimos Comea a funcionar a Organizao Mundial
industrial interiorizao externos e acesso ao mercado de Comrcio, a ltima do sistema de Bretton
avanada; do crescimento privado de capitais: fragilidade Woods;
Economistas, (redistribuio financeira e crise no final do Busca de insero econmica internacional;
empresrios, espacial da perodo (passagem a um regime esforos de ajuste e de estabilizao econmica,
programadores, indstria); de flutuao cambial); com avanos e fracassos; aumento considervel
internautas. Ampliao do Fim das polticas substitutivas do PIB, Sociedade industrial e de servios;
mercado para na rea industrial; nova lei de mas a populao ainda dispe de baixo nvel
cobrir o patentes; de educao formal (grande desigualdade
Mercosul. Grande influxo de persistente na distribuio de renda);
investimentos estrangeiros com Avanos no processo de integrao sub
abertura econmica e fim de regional, mas baixo nvel de coordenao de
monoplios estatais; polticas econmicas: conflitos comerciais;
Emigrao moderada de projetos de livrecomrcio no hemisfrio
brasileiros. (ALCA), com EUA, e MercosulUnio
Europeia (ambos frustrados).

837
As exigncias do presente: a ordem do progresso republicano

continua
concluso
Diplomacia econmica:

838
Produtos Regio Relaes econmicas internacionais,
comrcio, finanas,
principais e dominante poltica externa bilateral, processos
Perodos tecnologia,
mo de obra e centro relevantes na rea econmica e na
investimentos
mobilizada econmico poltica econmica externa
estrangeiros, imigrao
20032017 Grande Sudeste industrial Confirmao da poltica Preferncia por preservao de soberania
Paulo Roberto de Almeida

desenvolvimento ainda predomina, econmica externa na econmica no processo de globalizao


do agronegcio: mas grande rea financeira, mas novas (espaos nacionais para polticas de
exportaes de desenvolvimento orientaes em diplomacia desenvolvimento); negociaes comerciais
commodities do CentroOeste econmica, com menor nfase multilaterais emperradas; poucos acordos
agrcolas, como centro no acordo hemisfrico (Alca) bilaterais ou com blocos;
mas tambm produtor do e busca de relaes com Mercosul em crise: salvaguardas minam zona
Formao da diplomacia econmica no Brasil

de produtos agronegcio; parceiros tradicionais (UE) de livre comrcio e a unio aduaneira; desvios
modernos Integrao ou novos (pases emergentes, dos objetivos comercialistas originais para reas
(avies); economia como frica do Sul, ndia e polticas (Parlamento e representao social);
Maior integrao mundial revertida China); Brasil enfrenta a pior crise de sua histria;
entre cientistas, por tendncias Tentativa de conformao, Busca de alianas estratgicas com parceiros
tecnlogos e protecionistas; no realizada, de uma zona de selecionados (G3, com frica do Sul e ndia;
empresrios. perda de espaos. livre comrcio na Amrica do G4 com os candidatos ao Conselho de
Sul (acordo MercosulCAN); Segurana da ONU: Japo, Alemanha e ndia);
progressos relativos; Bric, depois Brics, um IBAS, com China e
Interesse em atrair Rssia;
investimentos estrangeiros, mas Preferncia por uma diplomacia ativa e
averso a regras mais intrusivas altiva, dita SulSul, prejudicada por ideologia
de acolhimento. de esquerda e pouco realismo diplomtico.
Tentativa de reverso a partir de 201617.
Fonte: Paulo Roberto de Almeida, O Brasil e os primeiros 500 anos de globalizao capitalista, Estudos Iberoamericanos (Edio Especial, n 1, 2000);
pesquisas do autor.
Concluses
A economia poltica
da diplomacia brasileira

difcil, na economia poltica, fazer prova de originalidade,


na medida em que o germe de toda ideia nova se encontra
sempre em autores mais antigos. De minha parte, ficarei
feliz se se reconhecer a justeza de minhas concluses,
mesmo se os crticos atribuam inteiramente sua origem
a autores precedentes. [Irving Fischer, The Theory of
Interest (1930)]

Que papel desempenhou, ao longo do sculo XIX, a diplomacia


econmica brasileira na possvel otimizao do processo de
desenvolvimento econmico do pas? O instrumento diplomtico
a servio do estado nacional, no decorrer desse perodo histrico,
pode ser considerado, em face da ordem internacional que
se apresentava ao Brasil externamente, eficiente, funcional,
satisfatrio, em termos de desenvolvimento econmico, isto , do
progresso da nao? Esta ltima questo, de carter valorativo,

839
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

apresenta, antes de mais nada, relevncia metodolgica ou


consistncia analtica para fins deste trabalho? Pode se, sem
qualquer risco para a validade heurstica dos argumentos aqui
desenvolvidos, avaliar os representantes externos do estado
oitocentista brasileiro como simples instrumentos de uma ideia
hegeliana no ato de sua materializao histrica, como a expresso
de um conceito universal? Estariam os diplomatas brasileiros, ao
lutarem no plano internacional pelo desenvolvimento do pas
enquanto tal, encarnando uma misso histrica que lhes teria
sido designada pela nao, ou foram eles relativamente indiferentes
a tais projetos difusos de afirmao nacional?
Tais como examinadas neste ensaio histrico, essas questes
tm a ver com o padro de desempenho poltico da diplomacia
econmica do Brasil monrquico no contexto internacional, tanto
no plano das negociaes bilaterais como em termos de participao
substantiva nos debates plurilaterais em curso no perodo. Na
primeira vertente, esse desempenho esteve fortemente vinculado
realidade do que depois veio a ser chamado de excedentes de
poder, bastante assimtrico no caso do relacionamento com as
potncias europeias, mais igualitrio ou at hegemnico no plano
regional. Observouse, na outra vertente, um certo engajamento
da diplomacia do Brasil na elaborao redacional das convenes
constitutivas de algumas das organizaes intergovernamentais
emergentes, ainda que isso fosse seguido, nas fases ulteriores,
de uma baixa inclusividade institucional nestas ltimas. Mas
a experincia histrica da diplomacia brasileira, sobretudo na
vertente multilateral, pode ser considerada como bastante
relevante no contexto dos pases perifricos e certamente
muito diferente daquela observada nos pases vizinhos e mesmo
na Amrica Latina como um todo.
Considerandose o nmero e a qualidade das conferncias
assistidas, a diversidade e a complexidade tcnica dos instrumentos

840
Concluses

assinados, a presena constante de seus representantes, bem


como, no plano bilateral, a capacidade de projeo internacional
e o nvel do dilogo mantido com os principais parceiros
econmicos do Brasil, o desempenho de sua diplomacia foi
bastante satisfatrio, para no dizer amplamente meritrio na
maior parte do perodo aqui analisado. Abstraindose, portanto,
uma curta etapa inicial, em relao qual se torna difcil atribuir
responsabilidades polticas (tratados de comrcio), e algumas fases
de claros constrangimentos diplomticos derivados da extrema
rigidez de sua estrutura econmica e da singular perversidade
das relaes sociais de produo (problema do trfico), o Brasil
poderia legitimamente orgulharse de ter apresentado, no perodo
histrico aqui considerado, resultados diplomticos considerveis
em termos de ganhos polticos e de retornos econmicos para o
pas.
Assim, a despeito do deliberado ou involuntrio baixo
coeficiente de intervencionismo estatal na esfera das atividades
produtivas ou comerciais do pas o consenso historiogrfico
apresenta o sculo XIX como o sculo de ouro do liberalismo
econmico e de uma organizao diplomtica ainda marcada por
certos traos patrimonialistas as grandes reformas da mquina
burocrtica do Estado, num sentido racional legal, somente
seriam iniciadas a partir dos anos 1930 , o servio exterior
brasileiro, aqui analisado em sua atuao econmica, parece ter
enfrentado com relativa eficincia os grandes desafios externos ao
crescimento econmico e projeo internacional do pas, logrando
resultados positivos em termos de desempenho diplomtico.

26.1 Avaliao global do instrumento diplomtico


Toda anlise qualitativa de certa forma impressionista,
caso se pretenda aferir a adequao dessa diplomacia econmica
s necessidades materiais do pas ou o atendimento de certos

841
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

critrios bsicos de progresso econmico como requisito de


desempenho. Mas uma simples comparao internacional, ainda
que perfunctria, revelaria certamente o carter distintivo, isto
, para melhor, da diplomacia econmica do Brasil no sculo XIX,
no confronto com pases colocados em situaes similares de
dependncia histrica e de relativa marginalidade econmica.
Essa constatao globalmente positiva no significa que
a diplomacia econmica, ou a diplomacia tout court, tenha
demonstrado um desempenho igualmente satisfatrio na
mobilizao de recursos externos para subsidiar um processo de
transformao interna da nao, o que revelado, como parece
claro, pelo baixo grau de desenvolvimento social ou cultural durante
o perodo analisado ou, por exemplo, pela ausncia de textos
significativos, dos prprios diplomatas, que discutam as grandes
questes de poltica internacional do pas e mais especificamente
seus problemas de desenvolvimento econmico. Mas trata se,
bvio, de uma misso histrica que no cabia diplomacia
enfrentar, e que, sim, dependia de suas elites polticas, de sua classe
governamental, quando no da sociedade como um todo. Assim,
aspectos menos positivos do processo de modernizao no
Segundo Imprio foram evidenciados na inadaptao da mquina
do estado s necessidades do progresso tcnico e tecnolgico
(difundindo padres educacionais condizentes com as necessidades
do pas), na irresponsabilidade fiscal e oramentria do estado e na
consequente permissividade em termos de emprstimos externos,
bem como na extrema desigualdade e perversidade dos padres de
repartio da renda disponvel (e a intolervel concentrao desta
ltima), para no mencionar a tolerncia dramtica da elite em
relao aos baixos padres culturais da maior parte da populao.
Os diplomatas podem certamente ser arrolados entre os membros
da elite, muito embora o carter de expatriados os convertam
raramente em responsveis governamentais.

842
Concluses

No se trata aqui de condenar o suposto liberalismo das


elites, mas de considerar as possibilidades concretas de sua
atuao racional num pas ainda agrrio e herdeiro de tradies
culturais e de padres de organizao social os do mundo ibrico
pouco adaptados, raramente funcionais e certamente estranhos
aos requisitos estritos da modernidade capitalista. Como
argumentou Mircea Buescu para outra poca histrica:
Na realidade os dirigentes econmicos do Brasil, embora
adotando as doutrinas da poca livrecambismo, padro
ouro e suas implicaes manifestaram, na prtica, um
pragmatismo que podia ser considerado hertico, mas que
evitou efeitos nocivos, hoje em dia condenados. Outrossim,
podiam eles aplicar teorias e polticas econmicas originais,
prprias de um pas subdesenvolvido? Um tratamento
especfico do subdesenvolvimento surgiu, apenas em tempos
recentes734.

As circunstncias podem ser diferentes, mas o sentido do


debate guarda sua relevncia para os fins desta exposio.
Outras insuficincias do processo de desenvolvimento
brasileiro derivaram de seu relativo descolamento da economia
internacional, como revelado pelo baixo coeficiente de abertura
externa da economia, a partir da crise de 1929 e da depresso dos
anos 1930. Mas tal caracterstica pode ser imputada ao prprio
fechamento internacional no seguimento de decises catastrficas
adotadas por dirigentes de economias avanadas e no foram
o resultado deliberado de opes polticas ou econmicas que
tivessem sido previamente selecionadas pelas elites brasileiras
durante um processo de meio sculo de crescimento introvertido

734 Cf. Mircea Buescu, A misso inglesa de 1924, em Revista de Informao Legislativa, ano 21, n. 82,
Braslia, Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, abriljunho 1984, p. 174; Buescu estava
referindose s controvrsias econmicas em curso nos anos 1920, mas seus argumentos poderiam
ser aplicados, mutatis mutandis, ao debate aqui empreendido.

843
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

(grosso modo, de 1930 a 1980). A diplomacia econmica foi, nesse


caso, impotente para conjurar um modelo de desenvolvimento
que, na verdade, jamais se constituiu enquanto tal, isto , enquanto
projeto de construo de um sistema econmico nacional
autossustentado e funcionando em bases prprias. As respostas
polticas ou diplomticas foram sendo dadas aos desafios de cada
momento, sem que um padro estrito de insero econmica
internacional tenha sido prvia ou formalmente definido pela
sociedade, enquanto tipo ideal inconsciente de desenvolvimento
nacional.
Uma evoluo do Brasil para um maior grau de insero
econmica internacional comeou a ser observada desde meados
dos anos 1980, quando tem incio, timidamente no comeo, os
processos de reforma tarifria e de liberalizao comercial e de
integrao com a Argentina, este acelerado e ampliado de forma
quadrilateral, em 1991, no Mercosul. Ao trmino dessa viso de
longo curso do progresso do Brasil, o pas parece ter reunido as
condies institucionais e polticas para dar incio nova fase de
crescimento acelerado, combinando dessa vez aumento do produto
material com repartio social dos benefcios do desenvolvimento
econmico. O Quadro 26.1, finalmente, sintetiza os grandes
elementos de informao sobre a evoluo conceitual da diplomacia
econmica do Brasil, sublinhando as mudanas de nfase entre o
sculo XIX e o sculo XX.
Do ponto de vista da macropoltica institucional, caberia ter
presente, com efeito, as enormes diferenas entre os respectivos
cenrios polticos e econmicos internacionais sob os quais teve
de atuar a cautelosa diplomacia imperial e sob os quais deve
atuar, atualmente, a diplomacia republicana agora centenria.
H, em primeiro lugar, uma grande mudana na quantidade e
tambm na qualidade dos atores participando do chamado jogo
internacional. Com efeito, no Congresso de Viena, em 1815,

844
Concluses

estiveram repres entadas apenas oito naes crists,


Portugal em virtude de sua relao privilegiada com a Gr
Bretanha e basicamente no contexto de seu envolvimento, embora
involuntrio e marginal, com o grande drama napolenico
que agitou a Europa na sequncia da Revoluo Francesa. As
relaes de fora e de poder desenhadas naquela primeira grande
conferncia diplomtica da era contempornea continuaram a
dominar os desenvolvimentos diplomticos (e militares) durante
a maior parte do sculo XIX, relaes de poder algo temperadas,
verdade, pela Doutrina Monroe proclamada unilateralmente
pelos Estados Unidos, secundados pela prpria Gr Bretanha
e seu modesto poder de coero ou de dissuaso contra as
potncias recolonizadoras da Santa Aliana. J na Conferncia de
Paz de Paris, de 1856, participaram to somente algumas poucas
naes civilizadas da Europa, proclamando princpios (como os
da guerra martima) que depois seriam oferecidos ao resto da
comunidade civilizada, inclusive ao Brasil.
Mais para o final do sculo, o leque de participantes do
sistema internacional continua a ser ampliado, um pouco por
consenso, outro tanto devido ao reconhecimento da emergncia de
novos atores, como seria o caso do Japo depois de suas vitoriosas
guerras contra a China e a Rssia. Na primeira Conferncia de Paz
de Haia (1899), por exemplo, participaram to somente 26 pases,
nmero elevado a 44 na segunda conferncia (1907). A Liga das
Naes comeou a trabalhar com 42 pases at alcanar 63 membros
na sua fase de maior expanso nos anos 1930 (mas diversos pases
dela se retiraram, como pioneiramente o Brasil, em 1926 e, mais
tarde, a Itlia mussoliniana e a Alemanha hitlerista). As Naes
Unidas, finalmente, encetaram sua misso universal de paz e
desenvolvimento com pouco mais de cinquenta pases membros,
alcanando quase duzentos desde ento. Esse movimento de
democratizao e de ampliao da base censitria do sistema

845
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

internacional tem sua equivalncia no plano dos processos


de democratizao social e poltica das principais sociedades
ocidentais, com uma lenta mas segura incorporao das massas
operrias aos benefcios da democracia poltica e do estado de bem
estar; nessa evoluo secular, o Brasil originalmente monrquico
tambm abandonou o sistema de voto censitrio e as formas
mais gritantes de excluso social em favor de formas restritas de
inclusividade social no perodo republicano, movimento acelerado
no estado varguista e completado na fase recente.
Em outros termos, a comunidade internacional isto ,
os participantes dos negcios internacionais ampliou se e
se democratizou bastante em relao aos padres conhecidos
no sculo XIX. As autorizaes oficiais para guerra de corso,
finalmente, foram banidas desde 1856 e no se encontram mais
em moda presas e butins. Muito embora os bloqueios e a
diplomacia da canhoneira possam estar ainda eventualmente
em uso, devese reconhecer que a fora do direito tende a ampliar
sua margem de atuao em relao ao direito da fora. Tratase
de um desenvolvimento significativo em relao ao realismo cru
do sculo XIX, quando navios de guerra das naes civilizadas
se achavam no direito de violar impunemente, em nome de um
conceito autoassumido de justia, as guas territoriais e, como
ocorreu em algumas ocasies, at mesmo os portos brasileiros.
Por outro lado, a despeito de uma configurao basicamente
liberal apresentada pela ordem econmica internacional no
sculo XIX e, inversamente, das tendncias fortemente estati
zantes, intervencionistas e protecionistas observadas ao longo do
sculo XX, assim como das tentativas frustradas de construo de
uma nova ordem econmica internacional no perodo da Guerra
Fria, devese enfatizar a crescente interdependncia do mundo
econmico contemporneo. A Revoluo Industrial, agora em sua
terceira gerao, chegou periferia, alterou radicalmente fluxos

846
Concluses

de intercmbio de bens, servios e capitais e continua produzindo


grandes modificaes nos padres de distribuio da riqueza e da
tecnologia proprietria em nvel mundial. Certamente que, em
termos de poder e dinheiro, a oligarquia econmica mundial no
muito diferente hoje do que ela era em meados ou finais do sculo
XIX, mas novos atores entram em cena as chamadas economias
emergentes e os termos do intercmbio global no reproduzem
mais necessariamente, pelo menos para alguns desses atores,
o tradicional padro NorteSul de trocas entre bens primrios e
produtos manufaturados735.
Mais importante ainda, uma frao crescente do poder
regulatrio internacional deixou a esfera puramente bilateral
das relaes entre estados soberanos para concentrarse cada vez
mais no seio de organizaes intergovernamentais dotadas de staff
tcnico capacitado para lidar com os complexos problemas da agenda
econmica internacional. evidente que o poder real de propor,
negociar e implementar medidas efetivas de acesso a mercados ou
normas disciplinadoras das relaes econmicas internacionais
permanece e permanecer com os estados individuais, mormente
com os mais poderosos dentre eles. Mas no resta dvida de
que a emergncia do multilateralismo econmico representa um
enorme avano sobre a era dos tratados desiguais do sculo
XIX. Em suma, o cenrio sob o qual atuaram os responsveis pela
diplomacia econmica do Brasil imperial , em grande medida,
irrelevante para os padres de atuao e de comportamento dos
atuais diplomatas republicanos envolvidos nessa rea especfica
das relaes internacionais do Brasil. Ainda assim, os problemas
selecionados para anlise neste ensaio histrico atinentes
diplomacia comercial, financeira, de investimentos e tecnologia,
de recursos humanos e da prpria organizao institucional

735 Essas questes foram abordadas com maior grau de detalhe em meu livro O Brasil e o multilateralismo
econmico, cit., passim.

847
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

dessa diplomacia permanecem, se no os mesmos, pelo menos


basicamente similares, ou apresentando desafios to ou mais
cruciais do que aqueles enfrentados por nossos antecessores.

26.2 A originalidade da cpia: dois sculos de diplomacia


econmica no Brasil
Este ensaio histrico, concebido como um esforo
interpretativo e de elaborao intelectual, articulado em torno
dos principais vetores setoriais que modelaram a diplomacia
econmica do Brasil no sculo XIX, pretende contribuir para
um conhecimento mais preciso das modalidades conhecidas
de insero econmica internacional do pas no passado, de
maneira a habilitar os representantes da diplomacia econmica
contempornea a melhor desempenhar suas tarefas no presente
e a enfrentar com uma certa perspectiva histrica os desafios do
futuro. Esperase que ele possa ter cumprido esse papel e, ainda
que se possa concordar com o conhecido aforisma segundo o qual
a histria s nos ensina que ela no nos ensina nada, a avaliao
secular do instrumento diplomtico tal como aqui conduzida
deixa certamente a impresso, e talvez mesmo a certeza, de um
notvel senso de continuidade na poltica externa brasileira.
Um resumo das lies de histria econmica externa do
Brasil, tais como discutidas neste trabalho, poderia ser lido da
seguinte maneira: extrema cautela nos processos de liberalizao
comercial, alternada por fases de abertura unilateral; evidente
fragilidade financeira, derivada de uma insuficincia da poupana
interna e, mais frequentemente, da despoupana estatal;
sucessos parciais nos investimentos diretos estrangeiros e na
captao de tecnologia, mas uma fraca absoro de mo de obra,
dificuldades em criar um modo inventivo de produo e uma
lacuna efetiva de investimentos no seu prprio capital humano,
fenmeno que no deixa de estar associado ao impacto negativo

848
Concluses

do escravismo renitente, praticado at quase o final do sculo XIX,


sobre a estrutura social contempornea; boa insero nos diversos
foros do multilateralismo econmico, ainda que com pequena
participao decisional e, finalmente, montagem de um excelente
instrumento diplomtico profissional, capaz de inserir plenamente
o Brasil em todas as frentes de negociaes internacionais.
O que ainda pode ter sido revelado num ensaio como este ,
tambm, o sentido de permanncia e continuidade da diplomacia
econmica, bem como o papel essencial, verdadeiramente
estratgico mesmo, desempenhado pelo estado em escolhas
dramticas que tiveram de ser operadas nos 180 anos de
vida independente. Quais foram essas principais escolhas? O
eterno conflito entre liberalismo e protecionismo na poltica
comercial, a no menos importante questo da abertura ou do
fechamento aos interesses estrangeiros na explorao de certas
atividades econmicas na frente interna, o apelo de certa
forma bastante racional a recursos financeiros externos para
a sustentao dos frequentes desequilbrios oramentrios e das
estruturalmente deficitrias transaes correntes da balana de
pagamentos, a crnica indeciso quanto s relaes sociais que
deveriam predominar na estrutura produtiva e o prprio grau
de profissionalismo burocrtico a ser imprimido representao
externa do governo, em contraste com uma maior osmose no
passado do corpo diplomtico em relao sociedade civil.
Fazendo uma parfrase da tradicional tipologia classificatria
da velha economia poltica, poderseia dizer que, no decurso
desse longo perodo, a poltica exterior brasileira passa de
uma diplomacia do primrio, comprometida basicamente com a
promoo externa de alguns poucos produtos agrcolas de sua
pauta exportadora, para a crescente afirmao da diplomacia
do secundrio, voltada essencialmente para a grande tarefa
da industrializao substitutiva e da capacitao tecnolgica

849
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

nacional. Mais recentemente, sem prejuzo da continuidade


das duas vocaes anteriores, pois que ainda continuamos a
impulsionar as exportaes de caf e de cacau, por exemplo, bem
como a defender a preservao da autonomia nacional na definio
dos principais critrios e elementos constitutivos de uma poltica
industrial, ela parece estar adentrando na diversidade de temas e
de interesses econmicos que poderiam conformar, no presente e
no futuro, uma diplomacia do tercirio, isto , da era dos servios,
que parece caracterizar o mundo atual e o sistema contemporneo
de relaes econmicas internacionais736.
Caio Prado Jnior no deixou de chamar a ateno, em
seus vrios livros de histria econmica para a surpreendente
persistncia, no Brasil contemporneo, de velhas estruturas
socioeconmicas herdadas do passado colonial. Ele chegou mesmo
a dizer, na introduo a Formao do Brasil contemporneo, que os
problemas fundamentais do pas j estavam definidos e postos
em equao h 150 anos. Da mesma forma, no plano do espao,
a continuidade era notvel: uma viagem pelo Brasil seria muitas
vezes uma incurso pela histria de um sculo e mais para trs.
O estabelecimento pleno do capitalismo industrial no pas retirou
muito das caractersticas de economia colonialexportadora que
o historiador marxista gostava de apontar mesmo no Brasil dos
anos 60 e 70, mas no se pode negar que muitos dos problemas
polticoeconmicos do passado so ainda parte constitutiva da
agenda econmicodiplomtica do presente.
Esse sentido de continuidade faz parte da histria da
tcnica diplomtica e da prpria poltica governamental, ambas
examinadas em suas manifestaes prticas ao longo do sculo

736 Sobre essa caracterizao, ver meu artigo A economia da poltica externa: a ordem internacional e o
progresso da nao, em Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 39, n. 1, Braslia, IBRI, janeirojulho
1996, p. 110119), retomado no livro Relaes internacionais e poltica externa do Brasil (2. ed.; Porto
Alegre: Editora da UFRGS, 2004).

850
Concluses

XIX e continuadas no perodo republicano. Ele tambm se reflete


no campo das ideias e das reaes profissionais aos problemas
diplomticos correntes, tais como apresentados e discutidos neste
trabalho sobre a formao da diplomacia econmica no Brasil.
Observamse os mesmos desafios e talvez as mesmas respostas
a velhos problemas recorrentes de desenvolvimento econmico e
social, no quadro de um cenrio externo que no parece ter mudado
substancialmente desde o comeo do sculo XIX.
Com efeito, os parceiros externos, com algumas excees, so
basicamente os mesmos de h 180 anos, com uma e outra alterao
hegemnica na fase pseuropeia da poltica mundial. Podese
registrar, no que se refere ao terreno institucional, a ampliao
da rede de relaes bilaterais e uma estrutura multilateral esta
sim inovadora, mas construda para tratar de velhas questes
de acesso a mercados, da concorrncia desleal e do protecionismo
comercial, do antigo problema do financiamento externo e seus
custos por vezes abusivos, do desejo continuado de comprar ou obter
a transferncia desimpedida de tecnologia de ponta, da absoro
seletiva de capital humano estrangeiro e, no menos importante,
da participao adequada do pas nos mecanismos decisrios da
ordem econmica mundial, hoje, tanto quanto antes, regidos de
maneira bastante similar s prticas oligrquicas de um passado
no muito distante.
Analisando, precisamente, a evoluo da diplomacia
econmica do ponto de vista das continuidades e rupturas, pode
se constatar que as novas caractersticas da estrutura poltico
institucional do relacionamento econmico externo do Brasil
no perodo republicano guardam uma certa conexo com os
padres vigentes durante o sculo XIX, analisados neste ensaio.
Em primeiro lugar, confirmando a configurao bsica da segunda
metade do sculo XIX, temse uma diplomacia comercial no mais
instintiva, mas bastante racional, muito pouco doutrinal e de

851
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

fato pragmtica, ainda marcada por um carter evolutivo, mas


plenamente inserida num projeto desenvolvimentista. A poltica
comercial recusa tanto a ideologia do livre comrcio como o
protecionismo aberto e, diferena do sculo XIX, no em nada
motivada por preocupaes fiscalistas, mas sim por objetivos
claramente industrializantes e de penetrao de mercados.
Na rea financeira observase, na maior parte do perodo
republicano, uma certa repetio das prticas do passado
imperial, com algumas ameaas de default. Mas, no perodo
recente, observase uma diplomacia dos emprstimos bastante
cautelosa na definio do grau de exposio externa, derivada
de experincias de estrangulamento em certos perodos, o que
acarretou um novo sentido de responsabilidade da parte do estado
e de seus gestores na rea oramentria, agora bastante conscientes
dos efeitos indesejados da incmoda dependncia antes existente
em relao aos capitais estrangeiros; o mesmo poderia ser dito,
com as ressalvas de praxe, da atuao do Brasil enquanto credor.
Uma grande diferena pode ser por sua vez constatada no que
se chamou de diplomacia da mo de obra, que no mais se traduz
na livre importao de braos para a lavoura, mas que ineficiente,
quando no desadaptada, para a tarefa de importao de crebros,
privilegiando as formas clssicas de cooperao internacional na
formao e treinamento de recursos humanos e tendo agora de
despender recursos escassos para montar um aparato consular
eficaz para o atendimento das demandas resultantes da exportao
de braos. No terreno da continuidade, observase a prtica ainda
largamente emprica de uma diplomacia dos investimentos, ou
seja, a captura de fraes por vezes significativas dos capitais de
risco internacionais, mais em virtude da atratividade do mercado
interno do que propriamente em funo de uma poltica deliberada
de acolhimento, combinada a uma grande abertura em relao
modernidade tecnolgica, embora relutante, neste caso, em

852
Concluses

relao remunerao da tecnologia proprietria e dos direitos


associados; nesse sentido, a permanncia notvel, mas as lies
no so muito instrutivas, pois o pas continua pouco preparado
para conceber, montar e desenvolver o que foi chamado de modo
inventivo de produo, mantendo uma atitude reativa nesse
campo.
Do ponto de vista polticoinstitucional, possvel constatar,
no que se refere ao instrumento diplomtico, a preservao,
depois da fase inicial patrimonialista, de uma estrutura funcional
e uma organizao burocrtica bastante profissionalizadas e
funcionando sob padres quase que weberianos de eficincia
administrativa; a ruptura histrica se d no terreno da chefia
da Secretaria de Estado, com um menor apelo que se torna de
certa forma irregular aos lderes civis e polticopartidrios, mas
essa situao deriva da constante instabilidade poltica do regime
republicano e de uma mudana fundamental nos critrios de
cooptao das elites e nos padres de mobilidade ascensional do
estamento diplomtico.
No terreno mais vasto das relaes econmicas interna-
cionais, preservouse, finalmente, a busca de uma forte presena
diplomtica em todos os foros internacionais relevantes e de
um ativo relacionamento com os parceiros economicamente
mais importantes, em outros termos, um G7 praticamente
bicentenrio, com vistas maximizao de ganhos no plano da
insero externa, de molde a colocar o Brasil o mais prximo
possvel dos centros de deciso internacional. Aqui tambm, a
continuidade espiritual e material com a diplomacia do sculo XIX
notvel, como tambm constante o desejo do Brasil de ascender
a padres mais altos de insero internacional.
De modo geral, o instrumento diplomtico brasileiro, aqui
analisado em sua atuao econmica, parece ter enfrentado com

853
Paulo Roberto de Almeida
Formao da diplomacia econmica no Brasil

relativa eficincia os grandes desafios externos ao crescimento


econmico e projeo internacional do pas, logrando resultados
positivos em termos de desempenho poltico. Tratase no apenas
de uma espcie de gratificao intelectual para os atuais herdeiros
dos diplomatas do Imprio, mas tambm de uma pragmtica fonte
de inspirao para aqueles que devem conduzir, no sculo XXI, os
destinos do Brasil no plano internacional.
Retomando o sentido da epgrafe, ficarei de minha parte
feliz se se reconhecer, no necessariamente a justeza de minhas
concluses, mas a originalidade do esforo conduzido para
esclarecer, ainda que mediante a formulao de muitas outras
perguntas exploratrias, a natureza profunda do itinerrio mais
do que secular da diplomacia econmica brasileira no quadro do
sistema internacional dos ltimos duzentos anos. Quase dois
sculos aps a instalao do primeiro ministrio dos negcios
estrangeiros em territrio brasileiro no deixa de ser motivo de
orgulho profissional e de satisfao intelectual o fato de contribuir,
mesmo modestamente, para a reconstituio histrica de algumas
de suas etapas formadoras num terreno o da ordem econmica
internacional que continua to decisivo quanto antes para o
progresso econmico e social da nao.

854
Quadro 26.1
Sntese da evoluo conceitual da diplomacia econmica no Brasil, sculos XIX e XX

Tipo Sculo XIX Sculo XX


Comercial Poltica tarifria pragmtica na maior parte do perodo;
Depois de exerccio de livrecomrcio, Brasil adota poltica
alta proteo efetiva; alquotas retornam ao conceito
comercial prpria, baseada na reciprocidade estrita;
ad valorem; protecionismo vinculado a objetivos
poltica comercial mais fiscalista do que industrializante;
industrializantes; reviso da poltica comercial como
protecionismo oportunista ou ocasional; baixa proteo
instrumento de desenvolvimento; adoo de perspectiva
efetiva; as alquotas tarifrias passam de ad valorem a
integracionista e possibilidade de livrecomrcio no final
especficas no perodo.
do perodo.
Financeira Fragilidade oramentria do Estado obrigou a Emprstimos comerciais, bilaterais e multilaterais
emprstimos para gastos correntes, pagamento de vinculados a projetos de desenvolvimento; dependncia
obrigaes externas e aplicao em alguns projetos de dos mercados de capitais em determinados perodos;
desenvolvimento; dependncia de banqueiros londrinos; inadimplncia ocasional; recurso ao FMI;
diplomacia dos crditos externos vinculada a objetivos Poltica de crditos externos vinculada a objetivos
geopolticos do Brasil na Bacia do Prata (emprstimos ao comerciais em pases em desenvolvimento; defaults dos
Uruguai e Argentina). tomadores de crditos.
Investimentos Poltica de desenvolvimento tecnolgico associada
Precocidade nas patentes, acompanhamento dos
a restries em patentes; perodos de abertura e de
progressos tecnolgicos em curso na Europa e nos Estados
fechamento em relao ao capitais estrangeiros; vrias
Unidos; poltica reativa de atrao de capitais produtivos e
reservas de mercado e conceito de similaridade nacional;
de novos inventos para o Pas; poucas reservas de mercado;
poltica substitutiva; nova lei de patentes no final do
ausncia de critrios.
perodo.
continua

855
Concluses
concluso

856
Tipo Sculo XIX Sculo XX
Fora de Poltica de braos para a lavoura, preservando o trfico
Sucesso na importao de imigrantes europeus, mas
trabalho e a escravido, e tmida poltica de atrao de colonos
ainda prtica de seletividade racial e profissional; pouca
europeus por falta de uma lei de terras; recusa de
ateno importao de crebros; restries crescentes;
comerciantes ou de trabalhadores independentes;
de importador a moderado exportador de mo de obra.
poltica errtica de atrao de colonos.
Paulo Roberto de Almeida

Multilateral Brasil presente na criao das primeiras unies de Participao na elaborao na ordem econmica do
cooperao; precocidade na presena nos primeiros sculo XX; presena em todos os foros relevantes; ativo
esforos de coordenao multilateral, mas pouca relacionamento com os parceiros economicamente mais
capacidade efetiva de influenciar as decises das demais importantes; aumento progressivo da influncia nos
potncias do concerto internacional. processos decisrios multilaterais.
Formao da diplomacia econmica no Brasil

Institucional Burocracia patrimonialista, com seleo elitista Estrutura funcionalburocrtica profissionalizada;


funcional do pessoal diplomtico; definio precoce de seo diplomatas com especializao econmica cobrem todos
encarregada de temas comerciais; diplomatas negociam os aspectos da presena externa (absoro da carreira
acordos e agentes consulares defendem interesses consular); ampliao da rede diplomticoconsular no
comerciais; ampla presena geogrfica; processo decisrio exterior; menor apelo polticopartidrio na direo do
interativo com a elite poltica e com a rea fazendria; Itamaraty e menor osmose com a rea fazendria; novos
representantes da classe poltica na chefia da Secretaria de critrios de seleo do pessoal diplomtico e dos padres
Estado. de mobilidade ascensional.
Fonte: Elaborao do autor.
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