Você está na página 1de 328

Dilogos sobre as redefinies

no papel do Estado e nas fronteiras


entre o pblico e o privado na educao
Vera Maria Vidal Peroni
Organizadora

Dilogos sobre as redefinies


no papel do Estado e nas fronteiras
entre o pblico e o privado na educao

OI OS
EDITORA

2015
Dos autores 2015
veraperoni@gmail.com

Editorao: Oikos
Capa: Juliana Nascimento
Reviso (textos em portugus Parte 1): Lus M. Sander
Arte-final: Jair de Oliveira Carlos
Impresso: Rotermund S. A.

Conselho Editorial
Antonio Sidekum (Nova Harmonia)
Arthur Blasio Rambo (IHSL)
Avelino da Rosa Oliveira (UFPEL)
Danilo Streck (UNISINOS)
Elcio Cecchetti (UFSC e UNOCHAPEC)
Ivoni R. Reimer (PUC Gois)
Luis H. Dreher (UFJF)
Marluza Harres (UNISINOS)
Martin N. Dreher (IHSL MHVSL)
Oneide Bobsin (Faculdades EST)
Raul Fornet-Betancourt (Uni-Bremen e Uni-Aachen/Alemanha)
Rosileny A. dos Santos Schwantes (UNINOVE)

Editora Oikos Ltda.


Rua Paran, 240 B. Scharlau
Caixa Postal 1081
93121-970 So Leopoldo/RS
Tel.: (51) 3568.2848 / 3568.7965
contato@oikoseditora.com.br
www.oikoseditora.com.br

Os textos redigidos em Espanhol ou traduzidos de outros idiomas (Parte 2), seguem as


normas editoriais dos pases de origem de seus autores e so mantidas nesta publicao.

D536 Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre


o pblico e o privado na educao / Organizadora Vera Maria
Vidal Peroni. So Leopoldo: Oikos, 2015.
326 p.; 16 x 23 cm.
ISBN 978-85-7843-539-4
1. Educao. 2. Educao Estado. 3. Educao Relao pbli-
co-privado. 4. Poltica educacional. 5. Democratizao do ensino. I. Pe-
roni, Vera Maria Vidal.
CDU 37
Catalogao na publicao: Bibliotecria Eliete Mari Doncato Brasil CRB 10/1184
Sumrio

Apresentao ............................................................................................. 7
Prefcio ...................................................................................................... 9

PRIMEIRA PARTE
Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao
da educao no Brasil ............................................................................... 15
Vera Maria Vidal Peroni
O histrico da relao pblico-privado e a formao do
Estado Nacional: implicaes para a constituio da esfera pblica .......... 35
Daniela de Oliveira Pires
As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais:
PDE/PAR e guia de tecnologias educacionais. ......................................... 52
Liane Maria Bernardi
Lucia Hugo Uczak
Alexandre Jos Rossi
A educao infantil no Brasil: direito de toda criana ainda em construo . 72
Maria Otilia Kroeff Susin
Monique Robain Montano
Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco:
consideraes sobre a mercantilizao da educao pblica ...................... 89
Maria Raquel Caetano
Vera Maria Vidal Peroni
O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado ................................ 108
Romir de Oliveira Rodrigues
Maurcio Ivan dos Santos

SEGUNDA PARTE
Polticas, processos e atores de privatizao da educao
em Portugal: apontamentos .................................................................... 129
Ftima Antunes
Pela causa da educao pr-escolar em Portugal:
aproximaes s polticas de Terceira Via ............................................... 144
Emlia Vilarinho
O efeito menina: o investimento corporativo transnacional
dos Estados Unidos na educao de meninas ......................................... 175
Kathryn Moeller
Polticas educativas en el Chile actual ..................................................... 198
Rolando Pinto Contreras
Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar:
efectos sobre las desigualdades educativas en Chile ................................... 216
Adrin Zancajo
Xavier Bonal
Antoni Verger
Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013).
inclusin? privatizacin? ...................................................................... 237
Laura R. Rodrguez
Susana E. Vior
Democratizao e privatizao da educao em Portugal:
da revoluo dos cravos Contrarevoluo liberal ............................... 256
Belmiro Gil Cabrito
Luisa Cerdeira
Dinmicas pblico-privadas en el posgrado en Argentina:
redefiniciones de las tradicionales fronteras en la educacin superior ...... 276
Estela M. Miranda
Dante J. Salto
Cenrio emergente do ensino superior privado no Qunia ...................... 295
Ibrahim Oanda
Tristan Mccowan
Sobre os autores e as autoras .................................................................. 321

6
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Apresentao

Este livro parte da pesquisa Implicaes da relao pblico-privado


para a democratizao da educao, financiada pelo CNPq, que tem como
objetivos: 1) aprofundamento do debate sobre as mudanas ocorridas nas rela-
es entre o pblico e o privado, neste perodo particular do capitalismo, de
redefinies do papel do Estado, e as suas implicaes para a democratizao
da educao; 2) entendimento de como este processo de privatizao est se
materializando em polticas de educao bsica no Brasil; 3) interlocuo te-
rica com pesquisadores, para dialogar sobre instrumentos e conceitos para
analisar diferenas e semelhanas entre realidades com trajetrias e correlao
de foras especficas e que vivem o mesmo perodo particular do capitalismo
de crise e de diminuio de direitos sociais universais materializados em pol-
ticas pblicas.
Neste sentido, ele apresenta as duas partes complementares da pesquisa
que estamos realizando: uma de mapeamento das formas de relao pblico-
privado nas etapas e modalidades da educao bsica no Brasil, que ser apre-
sentada na primeira parte do livro, e a outra de interlocuo terica com os
autores internacionais, que ser apresentado na segunda parte. Apesar de nos-
sas pesquisas focarem na educao bsica, vrios autores com os quais dialo-
gamos tm estudado como se materializa o processo de privatizao na educa-
o superior. Assim, os ltimos quatro artigos do livro tratam deste tema em
diferentes pases e contextos.
O livro est inserido em um projeto maior e de longo prazo, que prope
o aprofundamento terico de temas centrais para a anlise da relao pblico-
privado, como a concepo de democracia, relao Estado/sociedade civil,
direito educao, papel do Estado na consecuo do direito, no atual pero-
do de mudanas nas fronteiras entre o pblico e o privado, no que se refere
tanto mudana de propriedade quanto ao que permanece estatal, mas passa
ter a lgica de mercado.
Entendemos que a interlocuo terica com os pesquisadores e grupos
de pesquisa ocorre em um processo. Assim, a proposta deste livro a continui-
dade e aprofundamento das questes que emergiram. Como parte dessa viso
de processo, esta publicao a continuidade do dilogo proposto no livro
anterior, Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes

7
Apresentao

para a democratizao da educao. Prosseguiremos o debate acerca das re-


definies no papel do Estado, as diversas formas de relao entre o pblico e
o privado, assim como questes terico-metodolgicas que envolvem o estudo
do tema.
No decorrer da pesquisa, ficou mais evidente a diversidade de formas
de relao entre o pblico e o privado em cada pas, de acordo com a sua
histria e atual correlao de foras polticas. Tambm por isso, julgamos inte-
ressante trazer parte destas questes para o livro, atravs dos autores e suas
pesquisas. Para continuar o dilogo com os outros pases, analisamos as pol-
ticas educacionais que envolvem a relao entre pblico e privado na educa-
o bsica no Brasil, em todas as etapas (infantil, fundamental e mdio) e
modalidades (Educao de Jovens e Adultos, Educao Especial e Educao
Profissional), assim como o histrico desta relao. O Grupo de pesquisa
relaes pblico-privado na educao est vinculado ao Programa de Ps-
Graduao em Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(PPGEDU/UFRGS). No decorrer da primeira parte do livro, apresentaremos
a produo de cada subgrupo.
Em nossas pesquisas, temos analisado que as fronteiras entre o pblico
e o privado tm se modificado no contexto atual de crise do capitalismo, em
que as suas estratgias de superao neoliberalismo, globalizao, reestrutu-
rao produtiva e Terceira Via redefinem o papel do Estado, principalmente
para com as polticas sociais, como parte do diagnstico de que a crise est no
pblico e o privado deve ser o parmetro de qualidade.
As redefinies no papel do Estado implicam o processo de democrati-
zao e a minimizao de direitos universais e de qualidade para todos, o que
traz consequncias para as populaes de todo o mundo. No entanto, em pa-
ses que viveram ditaduras e um processo recente de luta por direitos materiali-
zados em polticas, o processo de privatizao ainda mais danoso.
Nossas pesquisas demonstram que no Brasil o processo de privatizao
do pblico ocorre de vrias formas, tanto atravs da direo, como o caso
Movimento Todos pela Educao, em que os empresrios acabam influenci-
ando o governo federal na agenda educacional, quanto na venda de produtos
educativos; ou da execuo direta, que ocorre principalmente para as pessoas
mais vulnerveis, na Educao de Jovens e Adultos, creches, educao especi-
al e educao profissional. Mas tambm acontece, ao mesmo tempo, na exe-
cuo e direo, como verificamos nos estudos sobre as parcerias, em que ins-
tituies privadas definem o contedo da educao e tambm executam sua
proposta atravs da formao, avaliao do monitoramento, premiao e san-
es que permitem um controle de que seu produto ser executado.

8
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Prefcio

Uma das principais contradies que as sociedades democrticas en-


frentam no mundo ocidental a substituio gradativa dos direitos sociais
pela priorizao das necessidades do mercado e do capital. Em funo disso, a
reforma do Estado est no centro das discusses e impasses na luta para viabi-
lizar ou os direitos, ou o mercado.
A redefinio do papel do Estado vem sendo implementada a partir da
trade: 1) privatizao e/ou terceirizao, com repasse de obrigaes do esta-
do para privados e para viabiliz-los so estabelecidos contratos de gesto;
2) um processo de centralizao crescente das atividades, envolvendo um pla-
nejamento minucioso das aes e um monitoramento permanente das opera-
es e neste caso estabelece-se a uniformizao como o critrio principal de
avaliao de competncias; 3) a defesa do consenso, para permitir que a diver-
gncia, em qualquer setor seja punida ou deslegitimada, em especial, os con-
selhos, sindicatos, associaes cientficas e movimentos sociais, que no mo-
mento anterior deveriam garantir a gesto democrtica por meio da participa-
o popular na definio das polticas sociais.
Este complexo processo, no entanto, vem ganhando espao poltico e
convices de grupos sociais que h pouco tempo atrs seriam inimagin-
veis. Tem sido comum, em muitos pases, em nome da governabilidade, que
governantes eleitos com um programa democrtico de direitos, passem a
defender e implantar as premissas dos conservadores ou do neoliberalismo,
como so chamados, desempenhando o papel de convencimento e cooptao
que os conservadores no conseguiriam, pois os teriam como adversrios cr-
ticos ativos.
Neste comportamento contraditrio perdem sua legitimidade de demo-
cratas e defensores dos direitos de todos como condio de cidadania e justifi-
cam a concretizao da homogeneidade das propostas economicistas dos or-
ganismos multilaterais como critrio para a ressignificao de direitos sociais.
No h mais condies para dar tudo a todos a justificativa alegada, pois
os ricos j no se conformam em serem s ricos, eles precisam, cada vez mais,
serem mais ricos para comandar o mundo a seu bel-prazer. No por acaso, o
prprio Banco Mundial admite que 10% da populao dona e usufrui de
75% de tudo que produzido no planeta. justo que seja assim?

9
Prefcio

Nesta teia de relaes, o pblico e o privado se confundem e suas dife-


renas, gradativa, mas sistematicamente, vo sendo obnubiladas. Na rea da
educao este processo vem se tornando cada dia mais ntido e exigente. E os
privados cada vez mais gulosos dos recursos financeiros pblicos.
Com a implantao de sistemas centralizados de avaliao da aprendi-
zagem, introduz-se indicadores de desempenho cuja funo demonstrar a
incompetncia estrutural do estado para gerir o direito pblico. Poucas es-
colas pblicas atingem os valores desejados ou ideais e quando isso se viabili-
za argumenta-se que foi por ao ou influncia de entidade ou associao pri-
vada, que motivou a escola transformao mgica de suas prticas peda-
ggico-educacionais.
Fica suprimida, em funo dessa lgica, a existncia de classes sociais
antagnicas, pois a atual organizao social (capitalista) dispe para todos
os cidados, o conhecimento de tudo, bastando para isso compr-lo.
verdade, tambm, que os preos variam e nem sempre os pobres maioria da
populao mundial conseguem o mesmo acesso, apesar das tecnologias
informticas, por falta de tempo, dedicao ou incompetncia. Esta outra
falcia.
Nesta hora, os empresrios privados se apresentam para definir o que
bsico e essencial que as escolas ensinem para que estes grupos sociais no
fiquem marginalizados das conquistas do mercado e possam nele ser rapi-
damente integrados. verdade que este processo exige uma significativa uni-
formizao de contedos curriculares, pois facilita a produo e venda de
materiais pedaggicos que garantem o lucro do investimento em grupos so-
ciais que, se no forem por sua atuao, no compreenderiam sequer os avan-
os dos novos valores de consumo e estilos de viver da modernidade.
Para que esta estratgia seja bem sucedida, os professores e os gestores
escolares precisam colaborar cumprindo o que lhes foi determinado, seja na
obedincia aos contedos constante dos livros e apostilas propostos pelos es-
pecialistas externos, seja no monitoramento do conjunto das aes desenvol-
vidas, em funo dos novos parmetros de sucesso escolar.
Redefine-se, assim, sub-repticiamente, a funo da educao pblica, o
papel da escola e dos profissionais da educao que nela atuam, em qualquer
dos nveis ou modalidades de ensino.
Por isso, importante que pesquisas acadmicas sejam realizadas e
seus resultados divulgados propiciando que suas anlises crticas favoream
e estimulem as aes e o pensamento contra hegemnico. Este livro repre-
senta este esforo. So quinze artigos que tratam de forma consistente este

10
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

fenmeno, que no s brasileiro, e que corri as polticas educacionais,


emudecendo o pensamento crtico, a autonomia escolar e a ao coletiva no
projeto educacional.
um convite leitura ativa, aonde, de artigo em artigo vai sendo gesta-
da a vontade e a necessidade de fazer diferente o que a est. De reagir. De
achar que a felicidade social possvel! Entremos nesta aventura! um prazer
ousado.
So Paulo, setembro de 2015.
Lisete R. G. Arelaro

11
PRIMEIRA PARTE
14
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Implicaes da relao pblico-privado


para a democratizao da
educao no Brasil

Vera Maria Vidal Peroni

Introduo
O artigo tem como objetivo propor algumas discusses tericas que
embasam a pesquisa Implicaes da relao pblico-privada para a democra-
tizao da educao bsica no Brasil1, que analisa como as redefinies no
papel do Estado reorganizam as fronteiras entre o pblico e o privado, mate-
rializando-se das mais diferentes formas na educao bsica pblica, e suas
implicaes para o processo de democratizao da educao no Brasil.
Na pesquisa, analisamos as polticas educacionais que envolvem a rela-
o entre pblico e privado na educao bsica no Brasil, em todas as etapas
(ensino infantil, fundamental e mdio) e modalidades (Educao de Jovens e
Adultos, Educao Especial e Educao Profissional), assim como o histrico
desta relao. Constatamos vrias formas de privatizao do pblico: ou atra-
vs da alterao da propriedade, ocorrendo a passagem do estatal para o ter-
ceiro setor ou privado; ou atravs de parcerias entre instituies pblicas e
privadas com ou sem fins lucrativos, onde o privado acaba definindo o pbli-
co; ou, ainda, aquilo que permanece como propriedade estatal, mas passa a ter
a lgica de mercado, reorganizando principalmente os processos de gesto e
redefinindo o contedo da poltica educacional brasileira.
Entendemos que o relacionamento entre o pblico e o privado na polti-
ca educacional parte constitutiva das mudanas sociais e econmicas; no
uma questo de determinao, mas de relao e processo2. Deste modo, tanto
o Estado quanto a sociedade civil so partes constitutivas do movimento de

1
O grupo de pesquisa est vinculado ao Programa de Ps-Graduao em Educao da Univer-
sidade Federal do Rio Grande do Sul (PPGEDU/ UFRGS) e composto por duas bolsistas
PIBIC, mestrandos, doutorandos, mestres, doutores e docentes do Programa, assim como pes-
quisadores de outras instituies, totalizando 15 membros. A pesquisa financiada pelo CNPq.
2
Relao em processo na perspectiva de Thompson (1981).

15
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

correlao de foras3 de sujeitos4 situados em um contexto histrico e geogr-


fico5, perpassados por projetos societrios distintos.
Nesse sentido, no se trata de uma contraposio entre Estado e socie-
dade civil, pois vivemos em uma sociedade de classes em que sociedade civil e
Estado so perpassados por interesses mercantis. Tendo como base esta con-
cepo, enfocamos em nossas pesquisas a sociedade civil mercantil, onde o
privado est vinculado ao mercado (PERONI, 2013).
E, assim como a sociedade civil e o Estado, a democracia tambm no
entendida como uma abstrao, mas como materializao de direitos e de igual-
dade social6 (WOOD, 2003) e coletivizao das decises (VIEIRA, 1998),
com efetiva participao na elaborao de polticas com base na prtica social
crtica e autocrtica no curso de seu desenvolvimento (MSZROS, 2002).
Assim sendo, o foco da anlise a privatizao do pblico, na lgica mercan-
til, com implicaes para a democratizao da educao.
importante ressaltar a especificidade brasileira na anlise das redefini-
es do papel do Estado, pois os avanos das lutas por direitos sociais acontece-
ram no momento ps-ditadura, na dcada de 1980, mesmo perodo de crise do
modelo fordista/keynesiano. Em seu lugar, o capitalismo propunha um conjun-
to de estratgias para retomar o aumento das taxas de lucro, reduzindo direitos,
com graves consequncias para a construo da democracia e da efetivao dos
direitos sociais, materializados em polticas pblicas, dando lugar ao que temos
chamado de naturalizao do possvel (PERONI, 2003, 2006, 2013).
Entendemos que para avanar nas anlises do tema, precisamos apro-
fundar o referencial terico metodolgico que fundamenta nossa pesquisa. O
item seguinte traz para debate as ferramentas que estamos construindo para
interrogar to complexa realidade.

O caminho terico metodolgico


No enfoque terico metodolgico que embasa esta pesquisa7, buscamos
entender como se materializa a relao entre o pblico e o privado na educa-
o, neste perodo particular do capitalismo, analisando o objeto de estudo em

3
Correlao de foras na concepo de Gramsci (1982).
4
Sujeitos individuais ou coletivos na concepo de Thompson (1981).
5
Contexto histrico e geogrfico na concepo de Harvey (2008)
6
Sobre a no separao entre o econmico e o poltico, ver Wood (2003.)
7
Pesquisa Implicaes da relao pblico-privada para a democratizao da educao, finan-
ciada pelo CNPq e realizada pelo Grupo de Pesquisa: Relaes entre o Pblico e o Privado na
Educao, vinculado ao Ncleo de Poltica e Gesto da Educao do Programa de Ps-Gradua-
o em Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

16
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

suas mltiplas relaes, enquanto movimento, que se materializa na realidade


social com muitas contradies, atravs de sujeitos com processos societrios
distintos, em uma relao de classe e no como estruturas estticas.8
Lukcs nos ajuda a caminhar nesta difcil perspectiva de anlise, quan-
do enfatiza a importncia do conceito de relao neste processo: O singular
no existe seno em sua relao com o universal. O universal s existe no
singular, atravs do singular (LUKCS, 1978, p. 109). E tambm quando
enfatiza a importncia do particular como mediao na anlise: O movimen-
to do singular ao universal e vice-versa sempre mediatizado pelo particular,
ele um membro intermedirio real, tanto na realidade objetiva quanto no
pensamento que a reflete de um modo aproximadamente adequado
(LUKCS, 1978, p. 112). Assim, entendemos o objeto de estudo, a relao
entre o pblico e o privado na educao, como parte de um contexto histrico
e geogrfico particular, com contradies, e uma histria de lutas pela demo-
cratizao da educao materializada em direitos.
Tambm buscamos a categoria analtica do particular no sentido de en-
tender as especificidades deste perodo particular do capitalismo, que conser-
va questes estruturantes do capitalismo, mas tem particularidades que o defi-
nem tambm. No entendemos que seja um ps-capitalismo, mas capitalismo
com caractersticas especficas, particulares, no sentido de que mantm a rela-
o com o universal e materializam o universal com as caractersticas e corre-
laes de foras do seu tempo histrico.
As fronteiras entre o pblico e o privado tm se modificado no contexto
atual de crise do capitalismo, em que as suas estratgias de superao neoli-
beralismo, globalizao, reestruturao produtiva e Terceira Via redefinem o
papel do Estado, principalmente para com as polticas sociais. O neoliberalis-
mo e a Terceira via, atual social-democracia, tm o mesmo diagnstico de que
o culpado pela crise atual o Estado e tm o mercado como parmetro de
qualidade.
O papel do Estado para com as polticas sociais alterado, pois com
esse diagnstico as prescries so racionalizar recursos e esvaziar o poder das
instituies, j que instituies pblicas so permeveis s presses e deman-
das da populao e improdutivas, pela lgica de mercado. Buchanan et al.
(1984), tericos neoliberais, apontam as instituies democrticas contempo-
rneas como irresponsveis, e o remdio seriam medidas restritivas constitucio-
nais para conter os governos, colocando-se os instrumentos de controle fora

8
Conforme Thompson (1989, 2012).

17
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

das instituies representativas e partindo-se do princpio de que os controles


polticos so inferiores aos de mercado (PERONI, 2012).
Nesta perspectiva, a responsabilidade pela execuo e direo das pol-
ticas sociais deve ser repassada para a sociedade. Observamos, nas pesquisas,
que esta tem sido uma a justificativa apontada pelas instituies privadas para
fazer a parceria.
Outra questo metodolgica importante que no tratamos o pblico e
o privado apenas como propriedade, mas como projetos societrios em rela-
o, permeados por classes sociais em correlaes de foras. Neste sentido,
importante definir que entendemos classe, na perspectiva de Thompson, como
uma relao e no uma coisa (THOMPSON, 1981, p. 11), um fenmeno
visvel apenas no processo (THOMPSON, 2012, p. 77) e, ainda, que classe
no esta ou aquela parte da mquina, mas a maneira pela qual a mquina
trabalha (THOMPSON, 2012, p. 169).
E assim, ao dialogar com autores dentro da prpria concepo terica
marxista, Thompson enfatiza: No vejo classe como estrutura ou categoria,
mas como algo que ocorre efetivamente (e cuja coerncia pode ser demonstra-
da) nas relaes humanas (THOMPSON, 1981, p. 10). Ainda, para o autor:
Classe no categoria esttica, uma categoria histrica descritiva de pes-
soas numa relao no decurso do tempo e das maneiras pelas quais se tornam
conscientes das suas relaes, como se separam, unem, entram em conflito,
formam instituies e transmitem valores de modo classista. Neste sentido,
classe uma formao to econmica quanto cultural, impossvel favo-
recer um aspecto em detrimento do outro (THOMPSON, 2012, p. 260).

Quando analisamos as relaes entre o pblico e o privado, observamos


que estas ocorrem via execuo ou direo, levando a lgica de mercado para
o contedo da educao. Neste sentido, entendemos que existem projetos so-
cietrios e de educao em correlao. E assim, concordamos com Thompson
(2002) quando afirma que classe, no seu sentido heurstico, inseparvel da
noo de luta de classes:
No podemos falar de classes sem que as pessoas, diante de outros grupos,
por meio de um processo de luta (o que compreende uma luta em nvel cul-
tural) entrem em relao e em oposio sob uma forma classista, ou ainda
sem que modifiquem suas relaes de classe, herdadas, j existentes (p. 275).

Portanto, entende-se que as polticas sociais so respostas s lutas sociais,


em um processo histrico de correlao de foras, conforme afirma Evaldo Vieira:
No tem havido, pois, poltica social desligada dos reclamos populares. Em
geral, o Estado acaba assumindo alguns destes reclamos, ao longo de sua
existncia histrica. Os direitos sociais significam antes de mais nada a con-

18
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

sagrao jurdica de reivindicaes dos trabalhadores. No significam a con-


sagrao de todas as reivindicaes populares, e sim a consagrao daquilo
que aceitvel para o grupo dirigente no momento (VIEIRA, 2007, p. 144).

Em sntese, analisamos a relao entre o pblico e o privado em uma


perspectiva de classe social; conforme Thompson, a noo de classe traz con-
sigo a noo de relao histrica, e a relao precisa estar sempre encarnada
em pessoas e fatos reais (THOMPSON, 1981, p. 10). Assim, entendemos que
esse processo no uma abstrao, realizado por sujeitos (individuais e cole-
tivos) em relao com um projeto de classe.

Redefinies no papel do Estado


o mercado passa a ser parmetro de qualidade
Em trabalhos anteriores (PERONI, 2003, 2006, 2013a), analisamos as
redefinies no papel do Estado como parte de mudanas sociais e econmi-
cas deste perodo particular de crise estrutural do capital, em que as contradi-
es esto mais acirradas. Concordamos com Mszros (2011) que a crise do
capital que estamos experimentando uma crise estrutural que tudo abrange
(MSZROS, 2011, p. 2) e que a crise do fordismo e do keynesianismo foi a
expresso fenomnica de um quadro crtico mais complexo de tendncia de-
crescente da taxa de lucros (ANTUNES, 1999).
Brenner (2008) destaca ainda que a combinao da fragilidade da acu-
mulao de capital com a crise do sistema bancrio transformou o presente
declnio econmico numa crise de difcil resoluo pelo poder poltico e que
potencialmente pode se tornar um desastre (BRENNER, 2008, p. 1). E ad-
verte que quem est pagando a conta da crise so os Estados e os trabalha-
dores, j que ocorreu o aumento da explorao, com a expanso da jornada de
trabalho e a diminuio salarial, alm do endividamento dos Estados ao fi-
nanciarem a crise (PERONI, 2013).
O Estado foi chamado historicamente a tentar controlar ou regular as
contradies do capital e a relao capital/trabalho. Atualmente, apesar do
Estado mnimo anunciado pelo neoliberalismo, este chamado a socorrer o
capital produtivo e financeiro nos momentos de maior crise. E, contraditoria-
mente, foi e considerado o culpado pela crise, conforme a teoria neoliberal
(PERONI, 2013a).
Contudo, importante frisar que o Estado mnimo proposto mnimo
apenas para as polticas sociais conquistadas no perodo de bem-estar social.
Na realidade, o Estado mximo para o capital, porque, alm de ser chamado
a regular as atividades do capital corporativo, no interesse da nao, tem, ain-

19
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

da, de criar um bom clima de negcios, para atrair o capital financeiro trans-
nacional e conter (por meios distintos dos controles de cmbio) a fuga de capi-
tal para pastagens mais verdes e lucrativas (HARVEY, 1989, p. 160). Alm
disso, h o fato de a acumulao flexvel procurar, mais do que o fordismo, o
capital financeiro como poder coordenador, o que significa maior possibilida-
de de crises financeiras e monetrias autnomas. Essas crises fazem com que o
Estado acabe intervindo no mercado financeiro. Assim, verifica-se que mes-
mo os governos mais comprometidos com a lgica neoliberal no intervencio-
nista tm sido grandes interventores a favor do grande capital.
Harvey (2008) faz um balano do neoliberalismo na prtica, o que cha-
ma de neoliberalizao. No processo de neoliberalizao, o mercado regula
inclusive o bem-estar humano. A competio o mecanismo regulador; as
regras de base da competio no mercado tm de ser adequadamente observa-
das [...]. E adverte ainda que em situaes nas quais estas regras no este-
jam claramente estabelecidas, ou em que haja dificuldades para definir os di-
reitos de propriedade, o Estado tem de usar o seu poder para impor ou inven-
tar sistemas de mercado (HARVEY, 2008, p. 13).
Clarke e Newman (2012) destacam que com a crise de 2008 a f nos
mercados ficou abalada. Os estados entraram como os salvadores de institui-
es financeiras falidas e tentaram apaziguar mercados assustados e em pni-
co. [...] As instituies pblicas pareciam com os salvadores em potencial do
capitalismo global.. Mas, no que entendemos ser um processo de correlao
de foras,
a atitude de negcios como sempre foi rapidamente restaurada com o fra-
casso da prometida regulao e reforma em se materializar e com a continu-
ao dos piores excessos de atores gerenciais e empresariais empoderados,
apesar de considervel descrdito e a raiva do pblico (CLARKE; NEW-
MAN, 2012, p. 375).

No livro The Managerial State, os autores (2006) apontam para redefini-


es no papel do Estado, o que no significa que ele tenha diminudo sua
atuao, e sim apenas a modificou:
O estado tem se retirado em alguns aspectos, seus poderes e aparelhos tm
sido expandidos em outros transferindo responsabilidades, mas simultanea-
mente criando as capacidades de fiscalizao e reforo para garantir que estas
responsabilidades estejam sendo cumpridas. Isto tem envolvido a disperso
do poder estatal atravs de uma variedade de locais e espaos (CLARKE;
NEWMAN, 2006, p. 126).

importante destacarmos que, nas parcerias estudadas na atual pesqui-


sa, tanto no caso do Instituto Unibanco quanto do Instituto Ayrton Senna, a

20
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

fiscalizao para saber se as responsabilidades esto sendo cumpridas ocor-


re por parte do ente privado para com o pblico.
Segundo os autores, o discurso gerencialista aborda
representaes particulares de relacionamento entre problemas sociais e so-
lues. Ele linear e orientado para um nico objetivo atravs de padroni-
zao. Ele concebido com objetivos e planos em vez de intenes e julga-
mentos. sobre ao em vez de reflexo. Ele baseia-se em anlises (dividindo
problemas) em vez de snteses. Estabelece fronteiras entre poltica e execu-
o, estratgia e implantao, pensar e agir. Oferece um discurso tcni-
co que separa o debate de seus fundamentos polticos, ento o debate sobre
meios suplanta o debate sobre fins (CLARKE; NEWMAN, 2006, p. 148).

Observamos em nossas pesquisas que esta anlise de Clarke e Newman


est muito presente, no sentido de que o material proposto pelas parcerias
padronizado e replicvel. Observamos, tambm, o retorno da histrica sepa-
rao entre o pensar e o fazer, sendo que as instituies privadas determinam
e monitoram e as escolas executam.
Wood (2014) tambm trata do importante papel do Estado para o capi-
tal neste perodo particular do capitalismo de financeirizao e globalizao:
O Estado hoje mais essencial do que nunca para o capital mesmo ou
especialmente em sua forma global. A forma poltica da globalizao no
um estado global, mas um sistema global de Estados mltiplos (WOOD, 2014,
p. 18). A autora ainda argumenta que
[...] o capitalismo global o que no somente por ser global, mas acima de
tudo por ser capitalista. Os problemas associados globalizao [...] no
existem simplesmente porque a economia global, ou porque as empresas
globais so incomparavelmente cruis, nem mesmo por serem excepcional-
mente poderosas [...] a globalizao o resultado e no a causa.

A autora ressalta que as empresas globais devem seguir as leis de merca-


do para sobreviver e que nem mesmo a mais benigna ou responsvel consegue
fugir compulso do capital; assim, o problema no uma ou outra empresa
ou agncia internacional, mas o sistema capitalista em si (WOOD, 2014). E
critica as concepes que apontam para uma soberania no estatal, que se
encontra em toda parte e em parte nenhuma; essas vises no apenas des-
prezam algo atual na ordem global, mas tambm nos deixam impotentes para
resistir ao Imprio do capital (WOOD, 2014, p. 18). E, neste sentido, critica
tambm a concepo de governana global:
No existe forma concebvel de governana global capaz de oferecer o
tipo de regularidade diria das condies de acumulao de que o capital
necessita. O mundo hoje, na verdade, mais do que nunca um mundo de
Estados-nao. A forma poltica de globalizao , mais uma vez, no um

21
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

Estado global, mas um sistema global de mltiplos Estados locais, estrutu-


rados numa relao complexa de dominao e subordinao (WOOD, 2014,
p. 27-28).

Concordamos com as crticas da autora sobre o conceito de governana


global, largamente utilizado por autores que analisam as relaes entre o p-
blico e o privado. Entendemos que, neste conceito, as responsabilidades pela
execuo dos direitos ficam diludas e ressaltamos a importncia do Estado
como o principal responsvel pelo direito educao, principalmente em pa-
ses em que os direitos sociais no esto consolidados e o dever do Estado
ainda mais relevante. Muitos autores tm trazido uma multiplicidade de ato-
res atuando na educao. Nossas pesquisas analisam criticamente o fato de o
poder pblico se retirar da responsabilidade da execuo e direo da poltica
educativa.
Outra questo relevante que mencionamos o Estado como poder p-
blico, destacando que no se restringe ao governo. Entendemos que, em uma
sociedade democrtica, as instituies pblicas devem atuar em um processo
de coletivizao das decises, com espaos de participao que devem ser cada
vez mais alargados. O pblico, em oposio ao privado, neste sentido, est
sendo construido e est intimamente vinculado com o democrtico.
Assim, quando analisamos as redefinies do papel do Estado em rela-
o com o setor privado, atravs de nossas pesquisas, questionamos: como
atua? financia? controla? se retira? est mais presente? imprime a lgica de
mercado atravs do Estado gerencial? Verificamos, em nossas pesquisas, em
relao ao papel do Estado na relao entre o pblico e o privado que, no
neoliberalismo, seria de retirar-se da proviso das polticas, atravs da execu-
o direta ou do financiamento, com a justificativa de racionalizar recursos
que, em muitos casos, o Estado continua financiando os programas, apesar da
execuo ser privada. No que se refere direo, observamos, em alguns ca-
sos, que o poder pblico continua sendo o executor, mas a direo e controle
passam a ser de instituies privadas, como nos casos do Instituto Ayrton Sen-
na9 e Instituto Unibanco10.
Quanto ao controle, observamos que o Estado em parte permanece
atuando, principalmente via avaliaes, mas tambm atravs dos editais de
contratao das instituies do Terceiro Setor que vo executar as polticas
educativas. O governo acaba definindo um determinado produto e contrata

9
Sobre parceria entre Instituto Ayrton Senna e Escolas de Ensino Fundamental, ver Adrio;
Peroni (2010).
10
Sobre parceria entre Instituto Unibanco e Escolas de Ensino Mdio, ver Peroni; Caetano (2014).

22
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

quem se ajusta a este perfil, o que tambm prejudica o processo de democra-


tizao.
Ao longo dos estudos, muitas questes foram surgindo, tais como quem
so os sujeitos (individuais e coletivos) que atuam no setor privado, como atuam
e como se organizam para influenciar em todas as esferas do pblico, desde o
nvel internacional, nacional, local at a escola e a sala de aula. Enfim, quem
so os sujeitos deste processo e qual o contedo da proposta do privado no
pblico. O prximo item trata destas questes.

O processo de mercadificao da educao pblica:


sujeitos e contedo da proposta do privado para o pblico
So vrias as formas como o privado tem atuado no setor pblico. Veri-
ficamos na pesquisa o quanto a relao entre o pblico e o privado complexa
e multifacetada. Entendemos que a mercadificao da educao pblica no
uma abstrao, mas ocorre via sujeitos e processos. Trata-se de sujeitos indivi-
duais e coletivos que esto cada vez mais organizados, em redes do local ao
global, com diferentes graus de influncia e que falam de diferentes lugares:
setor financeiro, organismos internacionais, setor governamental. Algumas
instituies tm fins lucrativos e outras no, ou no claramente, mas impor-
tante destacar que entendemos as redes como sujeitos (individuais e coletivos)
em relao, com projeto de classe.
O processo de mercantilizao ocorre tambm com o privado definindo
o contedo da educao. Neste caso, observamos em parte o poder pblico
assumindo a lgica do privado na administrao pblica atravs da gesto
gerencial e tambm quando abre mo de decidir o contedo da educao, re-
passando a direo para instituies privadas.
A propriedade permanece pblica, mas a direo do contedo das pol-
ticas educativas repassada para o setor privado. As instituies pblicas, se
democrticas, so permeveis correlao de foras, com processos decisrios
em que no se tem previamente o controle do produto. So instituies de
propriedade pblica, mas se o processo decisrio est ausente, j que tudo
previamente definido e monitorado por uma instituio privada e os professo-
res apenas executam tarefas, entendemos que este tambm um processo de
privatizao da educao.
Este processo de privatizao do pblico tem consequncias para a de-
mocratizao da educao, pois concordamos com Vieira que no h estgio
democrtico, mas h processo democrtico pelo qual a vontade da maioria ou
a vontade geral vai assegurando o controle sobre os interesses da administra-

23
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

o pblica (VIEIRA, 1998, p. 12). Afirma tambm: Quanto mais coletiva a


deciso, mais democrtica ela . Qualquer conceito de democracia, e h vrios
deles, importa em grau crescente de coletivizao de decises (ibid.).
O argumento para este repasse de responsabilidades nas decises para o
setor privado parte do diagnstico neoliberal (BUCHANAN et al., 1984)
que aponta as instituies democrticas contemporneas como irresponsveis,
e o remdio seriam medidas restritivas constitucionais para conter os gover-
nos, colocando-se os instrumentos de controle fora das instituies represen-
tativas e partindo-se do princpio de que os controles polticos so inferiores
aos de mercado. Observamos, nas pesquisas acerca das parcerias entre o pbli-
co e o privado, que esta tem sido uma justificativa apontada pelas instituies
privadas para fazer a parceria.
Para Buchanan, o paradigma da ao humana em todas as dimenses
passa pela relao de troca, pelo jogo de interesses. Isso tanto um pressupos-
to como uma prescrio, no sentido de que todas as relaes tenham a troca
como modelo (BUCHANAN et al., 1984). Essas mudanas ocorrem atravs
da disseminao de valores e prticas de empreendimento, empreendedoris-
mo e transposio do discurso internacional do gerencialismo. Clarke e New-
man (2012) caracterizam o gerencialismo:
[...] mesmo onde os servios pblicos no foram totalmente privatizados (e
muitos permaneceram no setor pblico), era exigido que tivessem um de-
sempenho como se estivessem em um mercado competitivo. Era exigido que
se tornassem semelhantes a negcios e este ethos era visto como personifica-
do na figura do gerente (em oposio ao poltico, ao profissional ou ao admi-
nistrador). Isto introduziu novas lgicas de tomada de deciso que privilegia-
vam economia e eficincia acima de outros valores pblicos (CLARKE; NEW-
MAN, 2012, p. 358).

Ocorre tambm o que Ball e Olmedo (2013) chamam de filantropia 3.0,


j que a filantropia est vinculada ao lucro, atravs da venda de produtos para
as escolas e sistemas pblicos, mesmo aquela que se diz sem fins lucrativos:
O que h de novo na nova filantropia a relao direta entre o doar e os
resultados e o envolvimento direto dos doadores nas aes filantrpicas e nas
comunidades de polticas. [...] (BALL; OLMEDO, 2013, p. 33).
Os autores apontam que as mudanas na filantropia tradicional ocorre-
ram em trs etapas, da doao paliativa (ou seja, a filantropia tradicional ou
a filantropia 1.0) filantropia para o desenvolvimento (filantropia 2.0), e,
finalmente, doao rentvel, constituindo aquilo que chamado de filan-
tropia 3.0 (BALL; OLMEDO, 2013, p. 34).
Ball e Olmedo (2013) destacam ainda que esta terceira etapa da filantro-
pia ocorre atravs das redes, como ns interconectados que operam de acor-

24
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

do com lgicas de rede e configuram suas agendas e ligaes de formas mutan-


tes e fluidas (BALL; OLMEDO, 2013, p. 40).
Para Ball e Junemann (2012), o conceito de policy network (redes de po-
lticas) um termo analtico e descritivo que se refere a uma forma de gover-
nana que entrelaa mercados inter-relacionados e hierarquias. Algumas par-
tes do Estado tm menos controle e outras tm mais do que antes (BALL;
JUNEMANN, 2012). O Estado pode mudar de parceiros facilmente, uma vez
que programas e iniciativas podem ser encerrados, contratos rescindidos e agn-
cias fechadas.
Para os autores, importante verificar o que novo na nova filantropia,
e destacam, entre outros fatores, a relao com os resultados (giving to outco-
mes). Um empresrio entrevistado por eles deixa claro que vai investir onde os
resultados so mais efetivos. Outro aspecto da nova filantropia, vinculado aos
resultados, que os financiadores querem ver e mensurar os impactos. A filan-
tropia estratgica busca projetos inovadores. Os autores ressaltam que, se o
projeto prova a sua eficcia, apresentado aos governos para ampli-lo e fi-
nanci-lo. Os empresrios tm investido em projetos-piloto (BALL; JUNE-
MANN, 2012). Foi o que verificamos com o Instituto Unibanco: o Programa
Jovem de Futuro passou por uma fase piloto, de validao da tecnologia, at
se transformar em poltica pblica.
Outra caracterstica da nova filantropia apontada pelos autores o ven-
ture capitalism, capitalismo de risco; isto , os empresrios querem ver o retor-
no, mas aceitam riscos. E, assim, os filantropos tomam as decises sobre onde
colocar o dinheiro, influenciando ou definindo as polticas sociais em geral e,
em particular, as polticas educacionais.
Os autores destacam, ainda, os interesses indiretos com a filantropia,
como o status e marketing, o que chamam de capital simblico, atravs de fes-
tas, jantares, colunas sociais, prmios, associando a filantropia celebridade e
ao interesse de acesso a outros campos e redes. Apresentam o exemplo da
revista Time, que revelou que a generosidade moda de novo e apresentou
uma lista dos filantropos com faixa de arrecadao.
Os autores afirmam ainda que a localizao na rede chave para o capi-
tal social. As redes so feitas de capital social que pode ser desenvolvido, in-
vestido e acumulado e tm fluxos de ideias e pessoas entre o pblico e o priva-
do. Os participantes so multifacetados: atores individuais podem ser envolvi-
dos nas redes em uma variedade de modos (significados e tipos de influncia).
Foi o que se constatou na pesquisa, nas redes do Instituto Unibanco e do
Movimento Todos pela Educao.

25
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

Questionamos as consequncias para a democratizao da educao


em particular e dos direitos sociais em geral, j que as redes no tm represen-
tatividade social e nem compromissos com justia social ou com a materiali-
zao de direitos.
Em sntese, entendemos que o setor privado mercantil, organizado ou
no em redes, no uma abstrao; formado e operado por sujeitos indivi-
duais e coletivos em um projeto de classe. E so parte de uma ofensiva histri-
ca do capital e com especificidades neste perodo particular do capitalismo.

A especificidade brasileira
As redefinies no papel do Estado implicam o processo de democrati-
zao e a minimizao de direitos universais e de qualidade para todos, o que
traz consequncias para as populaes de todo o mundo; no entanto, em pa-
ses que viveram ditaduras e um processo recente de luta por direitos materiali-
zados em polticas, o processo de privatizao ainda mais danoso.
No Brasil, historicamente o Estado foi vinculado aos interesses priva-
dos (FERNANDES, 1976; VIEIRA, 1998; PIRES, 2015; CURY, 2005). Aps
o ltimo perodo de ditadura, a partir de meados dos anos 1980, entrou na
pauta da sociedade, mesmo que de forma tmida, o processo de democrati-
zao, participao, coletivizao das decises, assim como direitos sociais
materializados em polticas. Ao mesmo tempo, os processos de neoliberalis-
mo, reestruturao produtiva e financeirizao redefiniam o papel do Esta-
do para com as polticas sociais, com um diagnstico de crise fiscal e redu-
o de custos. Assim, ocorreram avanos inegveis no acesso educao, no
entanto com os recursos possveis e, muitas vezes, em detrimento de sal-
rios e condies de trabalho dos profissionais da educao. A ampliao de
direitos pela universalizao do acesso, incluso de alunos com necessida-
des especiais, maior participao na vida escolar no foi seguida de condi-
es materiais com a mesma intensidade das mudanas.
Vivemos a contradio de que, ao mesmo tempo em que a privatiza-
o do pblico cada vez maior, tambm, em um processo de correlao de
foras, estamos avanando lentamente em alguns direitos materializados em
polticas educacionais. Trata-se de direitos que foram reivindicados no pro-
cesso de democratizao, nos anos 1980, e materializados em parte na Cons-
tituio Federal/88 e na Lei de Diretrizes e Bases de 1996, como a gesto
democrtica da educao, a educao bsica entendida como educao in-
fantil, fundamental e mdia, a gratuidade da educao pblica, entre outros.

26
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Nos anos 1990, o Brasil viveu um processo difcil para a democratiza-


o, entendida como materializao de direitos em polticas sociais e tambm
como a coletivizao das decises, pois, na primeira eleio direta aps o pero-
do ditatorial que iniciou em 1964, foi eleito pelo voto direto o presidente Co-
llor de Mello, que representava assumidamente o projeto neoliberal para o
Brasil, com o discurso da modernizao e de que o pas seria competitivo em
nvel internacional. Apesar do impeachment que afastou o presidente ter colo-
cado novamente nas ruas os movimentos sociais, os governos que o seguiram
tinham o ajuste fiscal como meta principal, com srias consequncias para as
polticas sociais. Vivemos, ento, o que chamamos de um processo de natu-
ralizao do possvel (PERONI, 2013a), isto , a populao que mal tinha
iniciado a luta por direitos sociais para todos e com qualidade acaba aceitando
polticas focalizadas para evitar o caos social, priorizando populaes em
vulnerabilidade social e nem sempre oferecidas pelo poder pblico.
Na educao, o processo de focalizao aconteceu principalmente na
priorizao do ensino fundamental, em detrimento da educao infantil e en-
sino mdio, quebrando assim a ideia de educao bsica, que permaneceu
apenas na Constituio Federal. S em 2007, com a criao do FUNDEB
(Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valori-
zao dos Profissionais da Educao), a educao bsica retorna em parte
pauta, mas a sua efetivao ocorrer at 2016, quando o poder pblico ser
obrigado a oferecer a educao de 4 a 17 anos para todos (BRASIL, 2009).
Registre-se, ainda, que a educao bsica no ser totalmente obrigatria, j
que as creches ainda no foram contempladas.
A oferta se ampliou para quem historicamente no teve acesso, e esta
ampliao ocorreu na escola pblica; conforme dados do IBGE em 2007, a
taxa de escolarizao era de 86,41para a populao de 5 ou 6 anos, 97,67% de
7 a 14 anos, 98,13% de 7 a 9 anos, 97,41% de 10 a 14 anos e 82,35 % entre 15
e 17 anos.
Observamos que no ensino fundamental e mdio a oferta permanece p-
blica, com 84,26% das matrculas no ensino fundamental (EF) e 86,75% no
ensino mdio (EM), e em instituies privadas h apenas 15,73% no EF e 13,25%
no EM (IBGE, 2014). A oferta permanece sendo majoritariamente pblica, sen-
do que a privatizao ocorreu no que chamamos de contedo da proposta,
com a lgica mercantil no pedaggico e na organizao da escola pblica.
A luta pela universalizao da educao foi acompanhada de um impor-
tante debate, com algumas polticas j implantadas sobre as especificidades, como
educao indgena, educao do campo; alm disso, as questes de gnero e
sexualidade foram incorporadas, assim como a luta contra o racismo e a homo-

27
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

fobia. Foi criada uma secretaria no Ministrio da Educao, a SECADI (Secre-


taria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso), que apre-
senta polticas mais especficas para contemplar estas reivindicaes.
A gesto democrtica, duramente conquistada na Constituio Federal
de 1988, parte do processo de aprendizagem da participao e est em dispu-
ta com a gesto gerencial11 ou outras formas de gesto historicamente vincula-
das ao mercado. Ela parte do projeto de construo da democratizao da
sociedade brasileira. Portanto, a construo do projeto poltico-pedaggico, a
participao em conselhos, a eleio para diretores, a autonomia financeira
so processos pedaggicos de aprendizagem da democracia, tanto para a co-
munidade escolar quanto para a comunidade em geral, porque a participao
um longo processo de construo.
Entretanto, ao mesmo tempo em que ocorrem algumas conquistas so-
ciais para a democratizao da educao, em um processo de correlao de
foras, verifica-se a organizao de setores vinculados ao mercado, influencian-
do as polticas educativas das mais diversas formas, redefinindo as fronteiras
entre o pblico e o privado com implicaes para o processo de democratizao.
Nossas pesquisas demonstram que, no Brasil, o processo de privatiza-
o do pblico ocorre tanto atravs da direo como da execuo ou de am-
bas. No processo de direo, pesquisamos o Movimento Todos pela Educa-
o, em que os empresrios acabam influenciando o governo federal, tanto na
agenda educacional quanto na venda de produtos educativos,12 e a assessoria
do grupo internacional McKinsey & Company ao governo federal13.
No processo de privatizao via execuo, pesquisamos a expanso da
oferta via Terceiro Setor nas creches comunitrias14, nos Programas de Educa-
o de Jovens e Adultos como o Brasil Alfabetizado15, e de Educao profissio-
nal como o PRONATEC (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e
Emprego)16. Observamos que so polticas e/ou programas que ocorrem prin-

11
Sobre gesto democrtica e gesto gerencial, ver Peroni (2012); Paro (2012).
12
Sobre a relao entre o Movimento Todos pela Educao e a venda de produtos educacionais
no Guia de Tecnologias, ver o texto do grupo de pesquisa que trata deste assunto: Bernardi;
Uczak; Rossi (2014); e sobre a presena do setor privado em geral no Guia de Tecnologias, ver
Rossi; Bernardi; Uczak (2013).
13
Sobre assessoria da McKinsey & Company ao governo federal, ver Bittencourt; Oliveira (2013).
14
Sobre creches comunitrias ver Susin (2009) e Flores; Susin (2013).
15
Sobre o Programa Brasil Alfabetizado, ver o texto do grupo de pesquisa que trata deste assun-
to, Comerlato; Moares, 2013.
16
Sobre o PRONATEC, ver o texto do grupo de pesquisa que trata deste assunto, Rodrigues;
Santos (2013).

28
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

cipalmente para as pessoas mais vulnerveis. A oferta, com algumas excees,


d-se de forma precarizada, com bolsas ou salrios simblicos, em locais pou-
co apropriados, sem espaos democrticos de participao.
Mas essec processo tambm ocorre ao mesmo tempo na execuo e di-
reo, como verificamos nos estudos sobre as parcerias, em que instituies
privadas definem o contedo da educao e tambm executam sua proposta
atravs da formao, avaliao do monitoramento, premiao e sanes que
permitem um controle de que seu produto ser executado. As parcerias anali-
sadas na pesquisa ocorreram com escolas do ensino fundamental e mdio,
onde a expanso ocorreu pelo setor pblico, mas sem as condies materiais
adequadas, pois ocorreu em perodos de ajuste fiscal e, tambm, com a natura-
lizao do possvel. As avaliaes constataram o bvio, isto , problemas de
qualidade e, em vez de proporcionar polticas pblicas para elev-la, o poder
pblico buscou o setor privado para comprar pacotes de qualidade para a
educao bsica. O setor privado, com base no diagnstico neoliberal de que a
crise do Estado e no do capital e que o privado deve ser o parmetro de
qualidade, pressiona o poder pblico para assumir a direo e execuo das
polticas, o que temos chamado de contedo da proposta (PERONI, 2013).

Consideraes finais
Na pesquisa apresentada, observamos no Brasil um misto de ampliao
de direitos, principalmente na oferta educacional; no entanto, em um proces-
so de correlao de foras polticas e econmicas, o setor privado pressiona
para assumir a direo das polticas educacionais que considera mais adequa-
das, instrumentais a este perodo particular do capitalismo.
Vivenciamos um processo de ajuste fiscal no pas, no mesmo perodo
em que houve a ampliao da educao bsica sem o financiamento necess-
rio. Neste perodo, ainda, houve a expanso do ensino fundamental em detri-
mento de outras etapas ou modalidades da educao bsica. O prprio ensino
fundamental se expandiu com os recursos disponveis, sem o financiamento
necessrio, tanto em termos de condies materiais das escolas quanto do sa-
lrio de professores. Houve, assim, a naturalizao da precarizao em todas
as etapas e modalidades, e cada vez mais o repasse da execuo ou direo
para instituies privadas com ou sem fins lucrativos, mas que imprimem a
lgica mercantil educao.
Observamos que no ensino fundamental e mdio, no Brasil, a expanso
da oferta ocorreu via escola pblica e a privatizao ocorreu via contedo da
educao atravs de parcerias ou venda de sistemas de ensino17, em que o pri-

29
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

vado define a direo das polticas, mas tambm sua execuo, j que atua na
gesto, currculo, formao de professores, avaliao, alm de monitorar os
resultados. A expanso da oferta em creches, Educao de Jovens e Adultos,
educao profissional ocorreu via Terceiro Setor com financiamento pblico.
Neste caso, destacamos pontos polmicos, como:: 1) os recursos pblicos sen-
do repassados para instituies privadas, em vez de fortalecer e expandir a
rede pblica; 2) a precarizao da oferta, com expanso via racionalizao de
recursos; 3) as instituies privadas no necessariamente seguem princpios
constitucionais de gesto democrtica e gratuidade, apesar do financiamento
ser pblico 4) a precarizao do trabalho docente, que no tem estabilidade,
plano de carreira e, em alguns casos, recebe bolsa e no salrio; 5) o privado
define o contedo da educao.
Outra questo importante que o mercado justifica a sua atuao no
pblico para formar um sujeito instrumental reestruturao produtiva e um
projeto de desenvolvimento competitivo em nvel internacional; no entanto,
as parcerias atuam com produtos padronizados e replicveis, no sentido de
igual para todos, o que considerado em nossas pesquisas como um retroces-
so. Enfim, a educao sempre esteve vinculada ao capital, mas lutamos no
perodo de democratizao para avanar no sentido de uma proposta demo-
crtica e realmente pblica de educao. Educao entendida como processo
societrio de formao humana. Neste sentido, consideramos a lgica de mer-
cado na educao um retrocesso.
Vivemos um perodo de naturalizao da perda de avanos j havidos
no campo da democratizao da educao, o que no prejudica apenas a efeti-
vao da gesto democrtica nas escolas, mas tambm coloca em risco a cons-
truo de um projeto de pas mais democrtico em todos os sentidos. Enten-
demos que a democracia pedaggica em seu processo de efetivao. Trata-se
de uma aprendizagem, que envolve muitos conflitos, sendo o ambiente da es-
cola um espao privilegiado para esta construo. Vivemos um perodo peri-
goso para a democracia em que o mercado determina o que qualidade e
quais so a cultura e os princpios educacionais a serem construdos.
Questionamos at que ponto nosso pas estaria desistindo de construir,
de fato, uma sociedade democrtica, j que a democracia no passa a existir
apenas pela ausncia da ditadura. Ser que neste momento pensamos que j
vivemos em uma sociedade democrtica? Ou ser que entendemos que a de-
mocracia no deu certo e ento partiremos para os critrios tcnicos? A socie-

17
Sobre sistemas de ensino, ver Adrio; Garcia; Borgui; Arelaro (2009).

30
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

dade civil do capital est mais organizada do que a sociedade civil que luta
pela escola pblica. Quem so os interlocutores do governo federal para a de-
finio das polticas educativas? Qual o espao dos diferentes sujeitos?
Entendemos que a relao entre o pblico e o privado na direo e exe-
cuo da educao um processo de correlao de foras, que no ocorre por
acaso e que est cada vez mais dando direo para a poltica pblica. Lutamos
por processos democrticos e de justia social na educao e quanto mais avan-
amos neste caminho, mais o capital se organiza para retomar o seu papel na
educao. Assim, retomamos a ideia de que so distintos projetos societrios
de classe em relao.

Referncias
ADRIO, T.; GARCIA, T.; BORGUI, R.; ARELARO, L. Uma modalidade peculiar
de privatizao da educao pblica: a aquisio de sistemas de ensino por munic-
pios paulistas. Educ. Soc., v. 30, n. 108, p. 799-818, out. 2009. ISSN 0101-7330.
ADRIO, T.; PERONI, V. Anlise das consequncias de parcerias firmadas entre municpios
brasileiros e a Fundao Ayrton Senna para a oferta educacional. Relatrio de pesquisa. 2010.
ANTUNES, R. Os sentidos do trabalho: Ensaios sobre a afirmao e a negao do traba-
lho. So Paulo: Boitempo Editorial, 1999.
BALL, S. Global education Inc.: New policy networks and the neo-liberal imaginary.
London: Routledge, 2012.
BALL, S.; JUNEMANN, C. Networks, new governance and education. Policy Press, Uni-
versity of Bristol, 2012.
BALL, S.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de pol-
ticas globais em educao. In: PERONI, V. (org.). Redefinies das fronteiras entre o pbli-
co e o privado: implicaes para a democratizao da educao. Braslia, Liber Livro,
2013. p. 33-47.
BERNARDI, L.; UCZAK, L.; ROSSI, A. Do Movimento Todos pela Educao ao Plano de
Aes Articuladas e Guia de Tecnologias: empresrios interlocutores e clientes do Estado.
Trabalho apresentado na ANPAE Sul, 2014.
BITTENCOURT, Jaqueline Marcela Villafuerte; OLIVEIRA Maria de Ftima. A in-
fluncia das consultorias internacionais nas decises das polticas educacionais no Brasil.
In: PERONI, V. (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes
para a democratizao da educao. Braslia: Liber Livro, 2013. p. 175-197.
BOROWSKY, Fabola. A relao entre a educao pblica e a privada na Educao
Especial brasileira. In: PERONI, V. (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico e o
privado: implicaes para a democratizao da educao. Braslia, Liber Livro, 2013. p.
308-326.

31
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

BRASIL, Presidncia da Repblica. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de


2009.
BRENNER, Robert. O princpio de uma crise devastadora. Disponvel em: http://
www.cartamaior.com.br/templates/materiaImprimir.cfm?materia_id=15109. Acesso
em: 10 jul. 2008.
BUCHANAN, J. at al. El anlisis econmico de lo poltico: lecturas sobre la teora de la
eleccin pblica. Madrid: Instituto de Estudios Econmicos, 1984.
CLARKE, John; NEWMAN, Janet. Gerencialismo. Educao e Realidade, Porto Ale-
gre, v. 37, n. 2, p. 353-381, maio/ago. 2012.
CLARKE, John; NEWMAN, Janet. The managerial state. London: SAGE Publications,
2006.
COMERLATO, Denise Maria; MORAES, Jaira Coelho. AlfaSol e Programa Brasil
Alfabetizado: a parceria pblico-privada nas polticas de educao de jovens e adultos.
In: PERONI, V. (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes
para a democratizao da educao. Braslia: Liber Livro, 2013. p. 327-346.
CURY, C. R. J. O pblico e o privado na histria da educao brasileira: concepes e
prticas educativas. In: LOMBARDI, J. C.; JACONELI, M. R. M.; SILVA. T. M.
(orgs.). O pblico e o privado na histria da educao brasileira: concepes e prticas educa-
tivas. Campinas: Autores Associados, 2005. p. 03-28.
FERNANDES, Florestan. A revoluo burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1976.
FLORES M. L.; SUSIN, O. Expanso da Educao Infantil atravs de parceria pbli-
co-privada: algumas questes para o debate (quantidade versus qualidade no mbito
do direito educao) In: PERONI, V. (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico e o
privado: implicaes para a democratizao da educao. Braslia: Liber Livro, 2013. p.
20-241.
GRAMSCI, A. Os intelectuais e a organizao da cultura. Trad. Carlos Nelson Coutinho.
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1982.
HARVEY, David. Condio ps-moderna. 4. ed. So Paulo: Loyola, 1989.
HARVEY, David. O neoliberalismo: histria e implicaes. So Paulo: Loyola, 2008.
LUKCS, Georg, Introduo a uma esttica marxista. Rio de Janeiro: Civilizao Brasi-
leira, 1978.
MSZAROS, I. Para alm do Capital. So Paulo: Boitempo Editorial; Campinas: Edito-
ra da Unicamp, 2002.
MSZAROS, I. Crise estrutural necessita mudana estrutural. Conferncia de abertura do
II Encontro de San Lazaro, Portugal, 2011.
PARO, V. Estrutura da escola e integrao da comunidade. In: FETZNER, Andra
Rosana; MENEZES, Janaina Specht da Silva (orgs.). A quem interessa a democratizao
da escola? Reflexes sobre a formao de gestores. Rio de Janeiro: Outras Letras, 2012.
p. 55-91.

32
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

PERONI, V. M. V. Poltica educacional e papel do Estado no Brasil dos anos 90. So Paulo:
Xam, 2003.
PERONI, V. M. V. Mudanas na configurao do Estado e sua influncia na poltica
educacional. In: PERONI, V. M. V.; BAZZO, V. L.; PEGORARO, L. (orgs.). Dilemas
da educao brasileira em tempos de globalizao neoliberal: entre o pblico e o privado.
Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006. p. 11-24.
PERONI, V. M. V. A gesto democrtica da educao em tempos de parceria entre o
pblico e o privado. Pro-Posies, Campinas, v. 23, n. 2, ago. 2012.
PERONI, V. M. V. As Relaes entre o Pblico e o Privado nas Polticas Educacionais
no Contexto da Terceira Via. Revista Currculo sem Fronteiras. Privatizao da educao
no contexto da(s) Terceira(s) Via(s): uma caracterizao em anlise. v. 13 n. 2 -
maio/agosto. 2013a.
PERONI, V. (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a
democratizao da educao. Braslia: Liber Livro, 2013.
PERONI, V.; CAETANO, R. Relaes entre o pblico e o privado na educao: Projeto
Jovem de Futuro do Instituto Unibanco. Trabalho apresentado na ANPAE Sudeste,
2014.
PIRES, D. A construo histrica da relao pblico-privada na promoo do direito educao
no Brasil. Tese (Doutorado em Educao) Programa de Ps-Graduao em Educa-
o, Faculdade de Educao, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Ale-
gre, 2015.
RHODES, R. A. W. The New Governance: Governing without Government. Political
Studies, v. 44, n. 4, p. 652-667, 1996.
ROBERTSON, S.; VERGER, A. A origem das parcerias pblico-privada na governan-
a global da educao. Educao & Sociedade, v. 33, n. 121, p. 1.133-1.156, dez. 2012.
ISSN 0101-7330. 2012.
RODRIGUES, Romir de Oliveira; SANTOS Maurcio Ivan. O Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec: um olhar a partir das relaes entre
o pblico e o privado. In: PERONI, Vera (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico
e o privado: implicaes para a democratizao da educao. Braslia: Liber Livro, 2013.
p. 290-307.
ROSSI; BERNARDI; UCZAK. Relao pblico-privada no Programa de desenvolvi-
mento da educao: uma anlise do Plano de Aes articuladas. In: PERONI, V. (org.).
Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da
educao. Braslia: Liber Livro, 2013. p.198-219.
SUSIN, Maria Otlia Kroeff. A qualidade na Educao Infantil comunitria em Porto Alegre:
estudo de caso em quatro creches conveniadas. Tese (Doutorado). UFRGS, 2009.
THOMPSON, E. P. A misria da teoria ou um planetrio de erros. Rio de Janeiro: Zahar,
1981.

33
PERONI, V.. M. V. Implicaes da relao pblico-privado para a democratizao da educao no Brasil

THOMPSON, E. P. As peculiaridades dos ingleses e outros artigos. Campinas: Editora


UNICAMP, 2012.
VIEIRA, E. O Estado e a sociedade civil perante o ECA e a LOAS. Servio Social &
Sociedade, So Paulo, n. 56, p. 9-23, mar. 1998.
VIEIRA, E . Os direitos e a poltica social. 2. ed. So Paulo: Cortez Editora, 2007.
WOOD, E. M. Democracia contra o capitalismo a renovao do materialismo histrico. So
Paulo: Boitempo Editorial, 2003.
WOOD, E. M. O Imprio do capital. So Paulo: Boitempo, 2014.

34
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

O histrico da relao pblico-privado


e a formao do Estado Nacional:
implicaes para a constituio
da esfera pblica

Daniela de Oliveira Pires

Introduo
O objetivo geral desse estudo demonstrar a constituio histrica da
correlao de foras entre o pblico e o privado na promoo do direito social
educao e as suas consequncias para a consolidao da esfera pblica no
Brasil. A relao pblico-privado na educao demonstra os desafios para a
constituio da esfera pblica no Brasil, devido permanente aproximao
com o setor privado. Entendo que a relao entre tais esferas deve primar pela
satisfao dos interesses de toda a coletividade. Porm, a esfera privada, sendo
excludente, hegemnica e privatista, provoca exatamente o contrrio.
Nesse sentido, a educao passa a ser compreendida como parte de um
movimento maior. Logo, o processo educacional deve considerar as caracte-
rsticas do momento histrico do qual ele parte constitutiva. O referencial
terico adotado o do materialismo dialtico. Ao escolher o objeto de pesqui-
sa, levo em considerao as conjunturas polticas, sociais e econmicas relati-
vas ao seu contexto histrico. Tenho presente que, qualquer que seja o mtodo
escolhido para a realizao da pesquisa, ele procede de caractersticas e de
uma apreciao prpria do real. Nesse sentido, o referencial materialismo-
histrico-dialtico possibilita uma anlise mais completa, j que no se funda-
menta na anlise do objeto propriamente dito, mas, necessariamente, relacio-
na-se realidade social. Portanto, pode-se inserir o objeto como parte consti-
tutiva do movimento do real.
O marco histrico inicial do estudo definido a partir das especificida-
des do final do sc. XIX e se deve principalmente nfase que a educao
recebia naquele perodo. A educao passa a ser relacionada ao iderio repu-
blicano de construo da nao, que acaba por estreitar ainda mais os vncu-
los entre a esfera estatal e a esfera privada em relao sua promoo.

35
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

Quando busco a compreenso acerca do processo histrico da relao


pblico-privado, procuro aprofundar a temtica escolhida, associando-a a uma
perspectiva que compreende a histria enquanto processo, por vezes, com rup-
turas e/ou descontinuidades, j que no a entendemos como resultante de
fatos isolados, isto , sem relao aparente uns com ou outros.
A metodologia adotada tem como fundamento a pesquisa bibliogrfica
histrica e legislativa com base em diversas fontes. As escolhas se justificam
na medida em que a relao pblico-privado necessita de uma regulamentao
ante a esfera jurdica, quais sejam, as fontes legislativas. Assim, analiso as Cons-
tituies brasileiras, bem como as legislaes ordinrias esparsas e os decretos
que possuam relao com o tema deste estudo.
O artigo apresentar a relao pblico-privado, especialmente atravs
da formao do Estado Federalista Republicano Presidencialista Brasileiro,
especificamente em relao ao perodo da chamada Primeira Repblica ou
ainda Repblica Velha (1889-1930). O enfoque o do aprofundamento das
suas particularidades sociais, polticas, econmicas e jurdicas, por intermdio
da sua produo normativa e das correlaes de foras que influenciaram na
promoo do direito educao. Nessa parte ser abordado o Manifesto dos
Pioneiros da Escola Nova de 1932, entendido como uma tentativa de altera-
o do status quo, no qual sustenta que a educao uma responsabilidade do
Estado e um direito de todos os cidados. Os seus principais articuladores
foram Ansio Teixeira, Loureno Filho, Fernando de Azevedo e outros. Em
contraposio, o governo federal fortalecer a presena da esfera privada tanto
na Reforma do Ensino Secundrio (1931) quanto na criao do Sistema S,
em meados da dcada de 1940, significando o incentivo formao profissio-
nal aliada s necessidades da indstria. Tambm ser apresentado o contexto
da conturbada posse de Joo Goulart, aps a renncia de Jnio Quadros em
1961; relato a tentativa de reconfigurao do papel do Estado na educao e a
aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, de 1961, em que destaco
o aprofundamento da relao pblico-privado. A partir da conflagrao do
Golpe Civil-Militar, em 1 de abril de 1964, problematizo o legado ditatorial,
principalmente na rea educacional com a hegemonia da lgica privatizante e
do favorecimento aos grupos privados.
Por fim, apresento o advento do neoliberalismo, que ir redefinir a rela-
o entre o pblico e o privado, aproximando estas esferas na promoo do
direito educao. No que diz respeito relao pblico-privado, devo mencio-
nar que, nos anos de 1980, vimos a propagao do neoliberalismo e, posterior-
mente, o surgimento da Terceira Via. Tanto o neoliberalismo quanto a Tercei-
ra Via acreditam que a crise dos Estados advm do fato de que, ao se legitima-

36
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

rem perante a populao, investiram muito em polticas sociais, entrando em


crise, e que, para super-las, deviam passar por reformas no seu campo de
atuao. Nas concluses ser ratificada a relao pblico-privado na educao
como parte constitutiva de um processo histrico-dialtico, que sofre avanos
e retrocessos ao longo da trajetria poltica brasileira.

O processo de proclamao da repblica


e a formao do Estado Brasileiro
Florestan Fernandes afirma que o processo de Proclamao da Repbli-
ca o momento pelo qual se caracteriza a expanso da ordem social compe-
titiva (FERNANDES, 2005). Esse momento se caracteriza tambm pela cons-
tituio da classe burguesa e pelo incremento do sistema capitalista, que pos-
sui razes que remontam ao perodo da colonizao. A configurao do Esta-
do nacional republicano se estabeleceu com a instaurao do federalismo e
com o desenvolvimento da chamada burguesia nacional e da nao brasi-
leira e com as suas implicaes para o desenvolvimento da relao pblico-
privado na educao. Quando toco na questo da especificidade do caso brasi-
leiro, deveras relevante mencionar que a ordem burguesa brasileira, em ter-
mos particulares, no se coadunava com as caractersticas que ensejavam a
formao da burguesia europeia.
Tomando como fio condutor o ordenamento jurdico vigente, constatei
que a constituio da relao pblico-privado, na primeira fase republicana
brasileira, apresenta, inicialmente, a transferncia interna da responsabilidade
entre as esferas pblicas da Unio para os estados, restando primeira o suporte
financeiro em caso de necessidade, de acordo com o pargrafo quarto do mes-
mo decreto: 4: Fixar a despesa pblica do Estado e criar e arrecadar os im-
postos para ela necessrios, contanto que estes no prejudiquem as imposies
gerais dos Estados Unidos do Brasil. O pargrafo claro, desde que no pre-
judicasse os interesses emergentes do recm-criado Estado republicano. Par-
tindo deste pressuposto de que no havia interesse na educao por parte da
Unio, de que o repasse de verbas no seria contemplado, os investimentos edu-
cacionais estariam dificultados, quando no impedidos de acontecerem.
A descentralizao da educao, segundo pude perceber, fazia parte de
um projeto de Estado liderado pelos setores da alta burguesia nacional, ex-
pressos nos interesses da atividade agroexportadora. O texto da Carta de 1891
tambm servia como manifestao de tais propsitos. Com a Proclamao da
Repblica, a ordem social se estabeleceu com base nos autnticos valores capi-
talistas, entre eles a competitividade e a lucratividade, de modo semelhante

37
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

atuao da aristocracia durante o Imprio. Nesse contexto, sobressaram duas


naes: a nao concreta ou real e a nao minoritria ou privilegiada.
Sobre este aspecto destacamos a contribuio de Fernandes (2005):
[...] a Primeira Repblica preservou as condies que permitiam, sob o Imp-
rio, a coexistncia de duas naes, a que se incorporava ordem civil (a rala
minoria, que realmente constitua uma nao de mais iguais), e a que estava
dela excluda, de modo parcial ou total (a grande maioria, de quatro quintos
ou mais, que constitua a nao real) (FERNANDES, 2005, p. 242).

A Repblica Velha, tambm denominada Primeira Repblica, velha no


sentido da manuteno da estrutura de privilgios da fase imperial, ao excluir
principalmente os analfabetos do exerccio dos direitos polticos, acabava por
assumir a configurao de um Estado liberal republicano, que se afastava da
titularidade na promoo dos direitos sociais. Portanto, distanciava-se da edu-
cao, to necessria e essencial como mecanismo de incluso da massa de
analfabetos possibilidade do voto, ao exerccio da cidadania. O que noto
aqui que a teoria liberal se justifica a partir dos interesses das potncias esta-
tais hegemnicas do referido perodo histrico, um perodo de aprimoramen-
to do capitalismo industrial.
possvel relacionarmos o processo de construo da Repblica com o
consequente rompimento formal entre o Estado e a Igreja, com o avano do
capitalismo agroindustrial, com a propagao do iderio liberal e, por conse-
guinte, com a ausncia do Estado brasileiro no campo da promoo dos direi-
tos sociais, especialmente no campo educacional, justificando a tese dos dois
brasis, fortalecida no final da Primeira Repblica. O que observo uma coa-
lizao de foras polticas internas e da ordem hegemnica internacional, sen-
do que as mudanas polticas advindas da Repblica no aconteciam isolada-
mente, mas faziam parte de uma conjuntura liderada pelos pases imperialis-
tas naquele momento histrico especfico. Esses exigiam o desenvolvimento
da industrializao em escala global.
Resta claro que, durante a Primeira Repblica, em termos legais, a edu-
cao no era uma prioridade do Estado federalista brasileiro. Fazendo men-
o ao texto constitucional, apenas o ensino secundrio e o ensino superior
eram tratados como tal, no havendo qualquer referncia educao funda-
mental. O texto reservava maior destaque aos direitos civis do que aos direitos
sociais. De acordo com os autores Carlos Roberto Jamil Cury, Jos Silvrio
Baa Horta e Osmar Fvero:
[...] sob o mpeto de um Estado federativo e no interventor nas relaes
contratuais e acalentando as iluses de uma generalizada sociedade de (in-
divduos) iguais, a educao escolar primria sequer conseguiu avocar para

38
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

si, ou melhor, reinscrever o princpio da gratuidade, tal como rezava a Cons-


tituio Imperial de 1824 (CURY; HORTA; FVERO, 2005, p. 06).

Entre o prescrito e o real, entre o legal e o material existia um profundo


distanciamento em termos histrico-educacionais no Brasil. Quando me pro-
pus a analisar o histrico da relao pblico-privado no Brasil, especialmente
na etapa inicial da instaurao da Repblica, inferi haver muitos interesses em
disputa, que acabaram redefinindo as fronteiras desta relao. Neste perodo,
vislumbra-se um esforo para a construo da esfera pblica, e a educao
como parte deste processo sofre as consequncias, pois ela declarada pbli-
ca, mas no existe a contrapartida em termos de financiamento, acesso e difu-
so, abrindo espao para os interesses privados, ou ainda, para a ao privada
e a influncia catlica, no qual se afigura uma espcie de continusmo, se rela-
cionado ao perodo imperial.

Os anos 1930 e o processo de industrializao nacional:


a educao como fora propulsora do desenvolvimento nacional
O movimento de 1930 no conseguiu romper de imediato com o predo-
mnio da influncia oligrquica no pas, mesmo porque qualquer mudana no
Brasil consequncia de um processo histrico, que depende das conjunturas
polticas e das foras sociais em relao. No h, portanto, um perodo prede-
terminado para que as mudanas ocorram. Assim, de acordo com Carlos Ja-
mil Cury:
[...] com o declnio do poder agrcola no significou a passagem mecnica e
automtica para o modo de produo capitalista urbano-industrial, o equil-
brio instvel e os deslocamentos dos scios do poder implicaro condo-
mnio de poder ao mesmo tempo em que apresentar-se-o resistncias vis-
veis s transformaes por parte dos representantes das oligarquias (CURY,
1984, p. 22).

Carlos Jamil Cury vem corroborar o nosso entendimento acerca das


anlises histricas, pois no existem processos estanques, compartimentados,
isto , cada processo o resultado de variaes, lutas, contradies, perma-
nncias e rupturas que podem ser evidenciadas na alternncia poltica pro-
movida, neste caso, pelo Movimento de 1930. Aqui no houve ruptura com-
pleta com a fase anterior, da Primeira Repblica, e existiu o continusmo da
influncia dos grupos oligrquicos, especialmente na educao.
Entre as dcadas de 1930 e de 1960, o perodo se destaca pelo impulso
ao desenvolvimento capitalista e industrial. Neste perodo, que culmina com a
consolidao da industrializao brasileira, entendida como etapa derradeira

39
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

do desenvolvimento das relaes capitalistas de produo, a educao ir so-


frer implicaes, adequando-se nova estrutura do Estado brasileiro. Derme-
val Saviani (2005), por sua vez, enfocando a histria da escola pblica no Bra-
sil, prope que se encare o perodo de 1931 a 1961 como aquele da regulamen-
tao nacional do ensino e do iderio pedaggico renovador.
Em uma perspectiva lato sensu, at os anos 1930, a educao pblica
apresentava um carter privatizante, servindo aos interesses das elites e dos
grupos hegemnicos da sociedade, segregando do processo educacional a
maioria da populao. Porm, tal realidade no se coadunava com o atual
perfil capitalista-industrial que o Estado passava a incorporar. Era premente a
necessidade de alterao no sistema de organizao e prestao educacional.
A educao, segundo o enlace histrico entre o pblico e o privado
que a caracteriza, sofreu rupturas e/ou permanncias ao longo da trajetria
brasileira, adaptando-se s condies materiais e estruturais do contexto pol-
tico e econmico. Exemplo disso que, no perodo ora analisado, passaram a
existir de maneira determinante duas modalidades de escola: a que conserva-
va os interesses da elite e a que passava a aproximar as camadas subalternas
da experincia escolar, sobressaindo a seguinte reflexo: Em termos de perma-
nncia, a educao historicamente foi forjada a partir dos interesses privados,
mas devido lgica capitalista que o Estado incorporava definitivamente nos
anos 1930. A mudana em relao ao perodo poltico anterior fica evidencia-
da a partir da postura de o Estado dar maior atendimento ao direito educa-
o, sem, contudo, romper com a lgica da relao entre o pblico e o privado.
Uma das razes para a continuidade dessa relao, dentre outras, foi que neste
perodo tem-se a consolidao do liberalismo, entendido como uma condio
sine qua non para o desenvolvimento do prprio capitalismo.
A educao para e no contra o capitalismo, a educao para superar o
atraso industrial do Brasil, ou ainda a educao como o instrumento para se
contrapor ao atraso da poltica dos coronis, esta a sua funo primordial
nos anos posteriores ao primeiro quartel do sculo XX: vencer o atraso institu-
cional e preparar o povo para servir lgica do progresso, controlando qual-
quer movimento organizado, reivindicatrio por parte dos trabalhadores. A
educao fica a servio da satisfao da lgica privada, dos interesses dos gran-
des industriais, dos grupos econmicos, enfim, da lgica do capitalismo. A
relao pblico-privado na educao sofreu alteraes ao longo da trajetria
histrica. Como exemplo dessa alterao/permanncia encontram-se os anos
1930 no Brasil, pois percebemos o aumento da centralizao da esfera federal
na produo normativa. Entretanto, na medida em que se fortaleceu a centra-
lizao nos processos legislativos, repassou-se para a esfera privada a atribui-

40
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

o em relao ao ensino primrio, resssignificando mais uma vez tal relao.


A Unio assumia explicitamente a responsabilidade pelo ensino secundrio e
superior, considerados os motores da industrializao do pas, conforme
podemos verificar com base na produo legislativa do perodo:
A ao de Francisco Campos, como ministro, logo se fez presente atravs de
uma srie de decretos que efetivaram as chamadas Reformas Francisco Cam-
pos na educao brasileira. Foram eles: 1. Decreto n 19.850, de 11 de abril
de 1931, que criou o Conselho Nacional de Educao; 2. Decreto n 19.851,
da mesma data, que disps sobre a organizao do ensino superior no Brasil
e adotou o regime universitrio; 3. Decreto n 19.852, tambm da mesma
data, que disps sobre a organizao da Universidade do Rio de Janeiro; 4.
Decreto n 19.890, de 18 de abril de 1931, que disps sobre a organizao do
ensino secundrio; 5. Decreto n 19.941, de 30 de abril de 1931, que instituiu
o ensino religioso como matria facultativa nas escolas pblicas do Pas; 6.
Decreto n 20.158, de 30 de junho de 1931, que organizou o ensino comerci-
al e regulamentou a profisso de contador; 7. Decreto n 21.241, de 14 de
abril de 1932, que consolidou as disposies sobre a organizao do ensino
secundrio (MORAES, 1992, p. 296).

Constata-se que a presena ativa do Estado na educao, fundamental-


mente, foi impulsionada pela lgica capitalista e pela necessidade de organi-
zar internamente o pas, para se inserir na lgica internacional da competitivi-
dade e da lucratividade. Este contexto de elitizao da educao, atravs do
acesso ao ensino secundrio e superior, resultou em uma reao dos movi-
mentos renovadores, que, desde a dcada de 1920, principalmente com a
criao da Associao Brasileira da Educao ABE, em 1924, lutavam por
uma maior democratizao do acesso educao, principalmente para a po-
pulao mais carente. Tal contexto de crtica conjuntura nacional educacio-
nal iria resultar no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932.
Este movimento de intelectuais foi voltado para a construo efetiva de
uma nao e, assim, para a superao de seus problemas sociais mais profun-
dos, dentre os quais destacamos a desigualdade social e a dificuldade de inser-
o dos menos favorecidos no espao escolar. A renovao educacional no
incio da Segunda Repblica estava alicerada nas teorias psicolgicas de Lou-
reno Filho, na contribuio sociolgica de Fernando de Azevedo e no pensa-
mento filosfico e poltico de Ansio Teixeira (SANDER, 2007, p. 28). De
acordo com o Manifesto dos Pioneiros:
Na hierarquia dos problemas nacionais, nenhum sobreleva em importncia
e gravidade o da educao. Nem mesmo os de carter econmico lhe podem
disputar a primazia nos planos de reconstruo nacional. Pois, se a evolu-
o orgnica do sistema cultural de um pas depende de suas condies eco-
nmicas, impossvel desenvolver as foras econmicas ou de produo

41
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

sem o preparo intensivo das foras culturais e o desenvolvimento das apti-


des inveno e iniciativa que so os fatores fundamentais do acrscimo
de riqueza de uma sociedade (AZEVEDO, 2010, p. 43).

O Manifesto pretendia enfrentar a conjuntura histrica segmentada em


que a educao nacional havia sido empreendida, uma educao para os po-
bres e outra para os ricos. Acrescento o fato de que as reformas consubstancia-
das possuam um componente de fragmentao e regionalizao, isto , no
havia sido organizado um projeto poltico educacional mais amplo, em ter-
mos nacionais, ou seja, os Pioneiros proclamaram a funo do Estado en-
quanto esfera pblica na promoo da educao. O Estado, segundo o movi-
mento, entendido como o ente responsvel pela conduo dos indivduos na
nova fase modernizadora, a partir da necessidade de desenvolver a sua funo
eminentemente pblica. Isso no significa o abandono da teoria do liberalis-
mo pelos Pioneiros. O movimento teve um papel sui generis na defesa da escola
pblica. Prova disso o papel decisivo que o Movimento dos Pioneiros teve
durante o processo constituinte de 1933-1934, que antecedeu a promulgao
da Constituio Federal de 1934. A Carta Poltica de 1934 foi considerada um
avano, pois estabeleceu, pela primeira vez, a educao como um direito social,
definiu a obrigao do Estado pela sua promoo e estabeleceu pela primeira
vez na histria do constitucionalismo brasileiro a vinculao de recursos para
o seu financiamento.
Em 26 de julho de 1934, aps a eleio de Getlio Vargas para a presi-
dncia da Repblica, Gustavo Capanema foi escolhido para assumir o Minis-
trio da Educao e da Sade Pblica, permanecendo como titular da pasta
at outubro de 1945, com o fim do Estado Novo. O seu primeiro desafio foi
estabelecer a intermediao na seara de disputas entre os catlicos e os renova-
dores. A sua poltica foi de fortalecimento da esfera federal, coadunando-se
com as diretrizes propostas pela Constituio de 1934, que eram sintetizadas
por meio do j mencionado art. 150, segundo o qual caberia Unio traar
as diretrizes da educao nacional, alm de coordenar e fiscalizar o ensino
em geral. Ademais, a Unio ficaria responsvel pelo estabelecimento do Plano
Nacional de Educao. Ao final deste perodo, a esfera privada se consagrou,
seja pela ampliao do nmero de estabelecimentos, seja pela presso exercida
pelos diretores das escolas ante os poderes pblicos, tanto o executivo quanto
o legislativo. Isso resultou em medidas que favoreceram o investimento pbli-
co nos estabelecimentos de ensino privado, institucionalizando a relao p-
blico-privado na educao.

42
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Do advento do Estado Novo criao das entidades paraestatais


Ao final da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), os pases afetados
pelo conflito, direta e indiretamente, como o Brasil, ansiavam pelo retorno das
garantias individuais e das liberdades civis e polticas. Neste perodo, o pas
era governado por Getlio Vargas, que institucionalizou o Estado Novo e as
perseguies polticas, prises arbitrrias e a prtica da tortura. No texto final
aprovado em 1946, a Constituio seguia algumas tendncias estabelecidas na
Carta Poltica de 1937, demonstrando que algumas temticas educacionais,
como a preservao do ensino religioso nos estabelecimentos oficiais, e os de-
safios ante a responsabilizao do Estado pela sua promoo, independem do
grau de democracia experimentado pelo pas, mesmo que, em tempos demo-
crticos, ocorra um maior tensionamento e discusso entre os setores pblicos
e privados. Isso fez com que tais caractersticas acabassem redundando na sua
permanncia, pois elas revelavam a influncia catlica, que rompeu com o
perodo imperial e teve continuidade na fase republicana.
A outra questo, a mais relevante para o nosso estudo, foi a dificuldade
da esfera pblica brasileira se constituir a favor da coletividade, e no em ra-
zo dos interesses de grupos hegemnicos, quando aprofundamos a questo
educacional. Era evidente que, de maneira geral, a Carta de 1946 diferia da
Constituio de 1937. A primeira diferena era dada pelo contexto no qual
cada uma delas foi produzida. O texto de 1937 foi imposto populao, pois
no foi precedido de uma assembleia, sendo, portanto, outorgado, diferente-
mente do texto de 1946, que possua uma tendncia mais democrtica, evi-
dentemente com contradies, avanos e retrocessos, mas que, ao afirmar a
obrigao do Estado, em todos os seus nveis, pela manuteno do ensino
pblico, demonstrava certo avano democrtico, qual seja a necessidade de
fortalecimento da educao pblica. Isso no significava que no houvesse
resistncia por parte da iniciativa privada. A constituio reafirmava o carter
gratuito do ensino primrio, outra manifestao do incremento do iderio de-
mocrtico. Com isso, afirmo que quanto maior for o estgio democrtico de
um pas, maior ser a possibilidade de se efetivar polticas pblicas universais.
Especialmente na dcada de 1940, criaram-se entidades relativas a de-
terminadas categorias profissionais, administradas pelas respectivas agremia-
es coletivas (os servios sociais). As funes das paraestatais eram de cunho
social e profissional, oferecendo cursos de formao e servios de treinamen-
to. Ao Estado cabia estabelecer uma forma de financiamento pblico para
suas atividades e exercer a fiscalizao sobre tais entidades. Sua disciplina
normativa se fundava em leis e regulamentos pblicos especficos, assim como

43
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

seus estatutos internos. Tratava-se de entidades conhecidas por suas siglas,


dentre elas SESI, SESC, SENAC, SENAI, SENAR, SEBRAE, SESCOOP,
que se constituram no chamado Sistema S. Em 1942, foi criada a primeira
entidade: o Servio Nacional da Aprendizagem Industrial, o SENAI, que vi-
nha ao encontro das necessidades da indstria. Concomitantemente sua cria-
o, foi aprovada a Lei Orgnica do Ensino Industrial, em 1942, proposta pelo
Ministrio da Educao, que podia ser considerada como uma resposta ten-
dncia educacional profissional de ordem privatista em que se baseava a orga-
nizao do SENAI. Gustavo Capanema defendia que a educao no poderia
reduzir o trabalhador a uma mquina a servio dos propsitos das indstrias.
Ele se ope, assim, especializao prematura e apressada, que levaria o
trabalhador similitude com a mquina (SCHWARTZMAN; BOMENY;
COSTA, 2000, p. 256). A posio do ministro Capanema no era unnime no
interior do Ministrio da Educao, mas possua partidrios importantes. As
autoras sintetizam que o setor pblico se estruturou em prol da iniciativa pri-
vada no que se refere educao industrial, criao do SENAI e ao incentivo
relao pblico-privado. Atualmente o Sistema S recebe 2,5% sobre a folha
de salrios das empresas. Desse total, 1,5% destinado aos servios sociais e
1% aos servios de aprendizagem. Isso equivale a dizer que o sistema recebe
diretamente valores que so descontados do prprio trabalhador, acrescido do
repasse pblico; entretanto, o controle social questionvel, pouco transpa-
rente. Sendo assim, desde 2013, o Tribunal de Contas da Unio passou a exi-
gir que as entidades que compem o sistema realizem publicaes trimestrais
de seus relatrios, pois o que se observa uma liberalidade do uso do di-
nheiro pblico para fins privados, tendo em vista que o sistema serve essenci-
almente lgica privatista.
Um avano da Carta de 1946 em comparao com a Carta de 1937 foi a
retomada da determinao de percentuais mnimos da arrecadao de impos-
tos que deveriam ser utilizados para fins de financiamento educacional, fican-
do assim estabelecido: Art. 169 - Anualmente, a Unio aplicar nunca menos
de dez por cento, e os estados, o Distrito Federal e os municpios nunca menos
de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manuteno e desen-
volvimento do ensino. A Constituio de 1937 no mencionava em nenhum
dos seus dispositivos os percentuais mnimos dos impostos a serem aplicados
em educao. Contraditoriamente, admitia a possibilidade do fornecimento
de bolsas em escolas particulares aos alunos carentes, financiadas pelo prprio
Estado; ou seja, a prioridade no era ampliar o nmero de estabelecimentos
pblicos oficiais, mas sim o investimento estatal nas entidades privadas. As
discusses sobre a educao no texto de 1946 acabaram por evidenciar as dis-

44
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

putas do setor pblico e do privado, materializados na correlao de foras


entre o Estado e a Igreja Catlica, os estabelecimentos de ensino pblicos e
privados, pois Esta polarizao no pode ser desprezada nem subdimensio-
nada, sob pena de se perder de vista uma de nossas mais significativas polari-
zaes em termos de histria educacional (OLIVEIRA, 2005, p. 187).

O contexto da ditadura civil-militar


e o estmulo lgica privatista da educao
No dia 1 de abril de 2014 ocorreu a descomemorao em razo dos
50 anos do Golpe Civil-Militar (1964-1985) que afastou do poder o presidente
eleito Joo Goulart e se estendeu por mais de duas dcadas, contando com o
apoio de vrios setores da classe dominante brasileira: os militares, os setores
da poltica nacional, o empresariado, os latifundirios, a grande mdia e,
claro, o apoio decisivo dos Estados Unidos, que financiaram todas as ditadu-
ras que ocorreram neste perodo nos pases da Amrica Latina. No caso brasi-
leiro, foram 21 anos de rupturas constitucionais e violaes dos direitos hu-
manos e das garantias fundamentais. O nosso enfoque ser a conduo da
poltica educacional e a lgica privatista; com isso, no ignoramos todas as
violaes cometidas, as perseguies e torturas. Jos Willington Germano sin-
tetiza o perfil do Estado Militar:
O Estado Militar assim encarado em sua historicidade, enquanto expres-
so de uma fase do desenvolvimento do capitalismo no Brasil, que ocorre
sob a gide dos monoplios e que expressa, sobretudo, os interesses dos
conglomerados internacionais, de grandes grupos econmicos nacionais e
das empresas estatais, formando um bloco cuja direo recrutada nas For-
as Armadas e que conta com o decisivo apoio dos setores tecnocrticos
(GERMANO, 1994, p. 21).

O estgio do desenvolvimento capitalista brasileiro durante o governo


militar se caracterizou pela interveno do Estado na economia, favorecendo
a burguesia industrial e o capital internacional. O governo militar passou a
investir nas reas de construo de estradas, energia eltrica e telecomunica-
es, atravs do apoio financeiro das instituies estrangeiras. A educao
sob o ponto de vista do Estado Civil-Militar deveria se tornar uma atividade
essencialmente lucrativa, ou seja, a prioridade era a privatizao do ensino.
Para tanto, o repasse de recursos para a educao pblica era visto como um
prejuzo, pois no atendida s expectativas do mercado; no entanto, o investi-
mento nos estabelecimentos de ensino privado legitimava a mercantilizao
da educao e impulsionava o aumento dos ganhos dos aliados polticos da
ditadura. A hegemonia do setor privado na educao se estabeleceu em todos

45
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

os nveis de ensino, com especial destaque para o ensino superior, a partir do


advento das reformas educacionais que tiveram incio nos primeiros anos do
Golpe Civil-Militar. A educao est inserida em um momento especfico do
desenvolvimento capitalista, no qual a correlao de foras sociais foi materiali-
zada pela hegemonia do setor privado, com a anuncia do Estado Civil-Militar.
importante frisar que os golpistas viam na educao, alm do seu car-
ter lucrativo, tambm um importante instrumento de controle ideolgico das
massas. Neste aspecto no se reconheceu a desobrigao do Estado; ao contr-
rio, ele passou a assumir as atividades voltadas represso e perseguio dos
sujeitos da educao que questionavam as diretrizes da esfera do poder central.
Para tanto, em determinadas situaes era estratgico que o Estado
atuasse de maneira direta e centralizadora. Neste perodo, o Estado passou a
intervir diretamente na economia, ocorrendo a institucionalizao da milita-
rizao do Estado. possvel concluir, at o momento, que este foi o perodo
da histria brasileira em que houve maior impulso lgica privatista na edu-
cao. Na realizao deste estudo, constatamos que o estmulo relao p-
blico-privado se deu das mais variadas formas, inclusive em perodos de maior
avano democrtico, como ocorreu na Constituio de 1934, que declarava o
dever do Estado em relao educao e favorecia os estabelecimentos de
ensino privado com isenes fiscais, ou ainda na Lei de Diretrizes e Bases da
Educao de 1961, que estimulava de forma ampla o financiamento pblico
das instituies de ensino privadas, conforme estabelece o art. 21: O ensino,
em todos os graus, poder ser administrado em escolas pblicas, mantidas por
fundaes cujo patrimnio e dotaes sejam provenientes do Poder Pblico,
ficando o pessoal que nelas servir sujeito, exclusivamente, s leis trabalhistas.
Entretanto, a partir da Ditadura Civil-Militar que ocorreu um maior estmu-
lo ao empresariado da educao, no qual o seu propsito passou a ser es-
sencialmente a lucratividade.
O Estado Civil-Militar legitimava este novo paradigma educacional
amparado no texto constitucional e nas legislaes infraconstitucionais. O pri-
meiro retrocesso em relao educao pblica ocorreu com a outorga da
Carta Poltica de 1967, que, contrariando uma tendncia constitucional que
teve incio na Constituio de 1934 e havia sido retomada na Carta Poltica de
1946, retirou a determinao de fixar percentuais mnimos a serem emprega-
dos na educao pelos entes federados, fazendo com que o financiamento na
educao pblica diminusse consideravelmente. Outra previso constitucio-
nal determinava a possibilidade de concesso de bolsas de estudos para as
instituies privadas, sob a alegao de que o poder pblico deveria prestar
amparo tcnico e financeiro a tais entidades.

46
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Da abertura democrtica nos anos 1980


ao advento das parcerias pblico-privadas
na educao nos anos 1990: perspectivas atuais
Os anos 1980 foram marcados pelo aprofundamento da crise econmi-
ca em escala internacional e nacional e, tambm, pelo processo de redemocra-
tizao que ocorreu de forma lenta e gradual no pas, tendo sua primeira ma-
nifestao a partir da aprovao da lei n 6.683, de 17 de agosto de 1979, co-
nhecida como a Lei da Anistia. importante identificarmos a seguinte con-
tradio, pois enquanto o Brasil (e os pases latino-americanos) lutava pelo
fim das ditaduras civil-militares, pela defesa da escola pblica e de uma maior
participao do governo na sua promoo, mundialmente estava havendo exa-
tamente o contrrio, o avano do neoliberalismo, que defende exatamente o
oposto, a privatizao dos direitos sociais, a no interveno do Estado na eco-
nomia e a maximizao da influncia dos organismos financeiros mundiais.
neste processo histrico de avanos (internos) e retrocessos (internacionais)
que a educao pblica voltou ao debate nacional. Uma das manifestaes
sociais deste perodo foi o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica
(FNDEP). O principal objetivo do FNDEP era a organizao de um processo
constituinte que levasse discusso de uma nova constituio para o pas.
Segundo Vera Peroni:
O frum foi oficialmente lanado em Braslia, em 9 de abril de 1987, na
Campanha Nacional em Defesa da Escola Pblica e Gratuita, tendo sido
denominado, inicialmente, de Frum da Educao na Constituinte em De-
fesa do Ensino Pblico e Gratuito (PERONI, 2003, p. 75).

Dentre as suas reivindicaes, duas questes se destacavam, a luta con-


tra a Ditadura Civil-Militar e a defesa da educao pblica (GOHN, 1994). As
demandas contidas nas pautas dos movimentos sociais expressam o repdio
da sociedade para com a forma como a poltica educacional brasileira havia
sido conduzida pelo governo militar, caracterizada pelo seu vis privatizante e
de recusa ao carter social e coletivo do ensino. A resposta dos setores priva-
dos foi imediata, reafirmando a correlao de foras sociais entre o pblico e o
privado durante o processo constituinte de 1987.
Durante o processo constituinte, as principais foras que se opuseram ao
FNDEP, segundo Gohn (1994), foram as escolas particulares privadas por
meio da Federao Nacional de Estabelecimentos de Ensino (Fenem) e o
setor privado confessional, por intermdio da Associao Brasileira de Es-
colas Superiores Catlicas (Abesc) e da Associao da Educao Catlica
(PERONI, 2003, p. 76).

47
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

Historicamente, o embate pblico-privado perpassa toda a discusso


acerca da poltica educacional, conforme estamos demonstrando, apesar de
que, ao longo da sua trajetria, os sujeitos sociais que materializam o embate
se alternam; conforme Romualdo Portela de Oliveira podemos citar a relao
entre catlicos, liberais e positivistas dos primeiros anos da Repblica brasilei-
ra; com base nos estudos de Carlos Jamil Cury (1984), durante os anos 1920
h predominncia do conflito entre os catlicos e os liberais que se estende at
os anos 1960. Durante o processo constituinte de 1987-1988, o fortalecimento
da bipolaridade pblico-privado evidencia algumas questes candentes, como
o ensino religioso nas escolas pblicas, questo que atravessou todo o perodo
republicano, e o repasse de verbas pblicas para escolas particulares, que se
fortaleceu fundamentalmente a partir da LDB de 1961. A partir da dcada de
1990 surge uma orientao que se define como uma alternativa ao neolibera-
lismo, a Terceira Via, que possui como um dos seus principais tericos An-
thony Giddens. Tal orientao foi incorporada primeiramente pelo primeiro-
ministro da Inglaterra na poca, Tony Blair. De acordo com Giddens, a Tercei-
ra Via se coloca entre a social-democracia e o neoliberalismo, pois pretende
adaptar a social-democracia a um mundo que se transformou fundamental-
mente ao longo das duas ou trs ltimas dcadas (GIDDENS, 2001, p. 36). As
parcerias pblico-privadas na educao, que foram amplamente difundidas a
partir dos anos 1990, foram estimuladas pelo neoliberalismo, mas fundamental-
mente pela Terceira Via. A Terceira Via teve origem na Inglaterra e apresenta
como caractersticas gerais a presena do voluntariado, a desresponsabilizao
da esfera estatal para com os direitos sociais, a meritocracia nas questes da
avaliao escolar e a responsabilidade pela execuo da sociedade civil. Impor-
tante salientar que as entidades no governamentais (ONGs) e o chamado Ter-
ceiro Setor no representam de fato a totalidade da sociedade e no expressam a
complexidade do todo social, mas sim os interesses das elites dirigentes.
O neoliberalismo e a Terceira Via acreditam que a crise est no Estado,
mas, enquanto que para o neoliberalismo a estratgia utilizada so as privati-
zaes, para a Terceira Via a soluo se encontra no Terceiro Setor, atravs da
constituio de parcerias entre o Estado e a sociedade civil. De acordo com
Ricardo Antunes, passam a haver novas regulamentaes entre a esfera pblica e
a privada. Ao prevalecer a sociedade de tipo solidrio e voluntariosa, chama-
da pela Terceira Via de sociedade ativa, tem-se como consequncia o fortaleci-
mento da relao entre o pblico e o privado, no qual o poder pblico finan-
cia, na maioria das vezes, a prestao das polticas sociais, que so executadas
seguindo uma lgica privatista. O poder pblico continua a financiar a educa-
o, entretanto, a esfera privada impe a sua filosofia; em outras palavras,

48
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

ocorre o distanciamento dos valores da gesto democrtica e a prevalncia da


orientao empresarial nos sistemas de ensino. A mercantilizao dos direi-
tos sociais, no Brasil, tem incio no perodo da Ditadura Civil-Militar e con-
tinua sob a doutrina do neoliberalismo, durante a dcada de 1980, e posterior-
mente, com a Terceira Via, na dcada de 1990.
Essas doutrinas foram determinantes para as reformas na administra-
o pblica que ocorreram na dcada de 1990, especialmente no perodo de
1995/2000 com o gerencialismo da Era FHC e a Nova Administrao Pblica
(New Public Management) a partir dos anos 2000, que redefiniram o papel do
Estado brasileiro em vrios setores. Dentre eles, destacou-se a promoo do
direito educao, aproximando-se a esfera do pblico e do privado atravs
do advento das parcerias pblico-privadas, com destaque para o Plano Diretor
de Reforma do Aparelho do Estado PDRAE e a Emenda Constitucional
n 19, ambos dos anos 1990, que definiram a educao e os demais direitos
sociais como servios no exclusivos do Estado. Na esteira desses aconteci-
mentos, no final dessa dcada, foi editada a lei das Organizaes Sociais e das
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, que legalizam a relao
entre o Estado e as entidades do Terceiro Setor. Nos anos 2000, foi elaborada
uma proposta de criao da Lei Orgnica da Administrao Pblica, a qual
possui como objetivo a incorporao das entidades privadas sem fins lucrati-
vos na estrutura estatal, que passariam a figurar como autnticas representan-
tes da administrao pblica indireta.

Consideraes finais
Ao final do estudo, podemos inferir que historicamente a educao p-
blica brasileira foi expresso dos interesses da esfera privada. O estudo teve
incio com a instaurao da Repblica; a partir do sculo XX e o predomnio
da lgica capitalista, o governo passou a manter algumas instituies pbli-
cas, consideradas instituies-modelos, as quais deveriam servir de parme-
tro para as instituies privadas. Essa postura estatal refletia ainda o perfil
descompromissado do governo para com a educao, pois em vez de aumen-
tar o nmero de instituies pblicas, o que ampliaria o atendimento popu-
lao, restringia sua prpria atuao apenas organizao das escolas-mode-
los, fortalecendo a ao privatista. Verifiquei que dos anos 1930 aos anos 1960
ocorreram a regulamentao nacional do ensino e a necessidade da renovao
pedaggica, sendo justificadas essencialmente pelo estgio econmico em curso
de fomento industrializao. A educao foi ressignificada, sendo incorpo-
rada ao projeto nacional de desenvolvimento, com vistas instruo da gran-

49
PIRES, D. de O. O histrico da relao pblico-privado e a formao do Estado Nacional

de parcela populacional que historicamente esteve alijada das polticas gover-


namentais, mas que passava a figurar, nesse perodo especfico da trajetria
poltica brasileira, como a fora propulsora nacional.
Em 1 de abril de 1964, foi deflagrado o Golpe Civil-Militar, o qual
provocou violaes dos direitos humanos e das garantias fundamentais de toda
ordem. Em termos educacionais, esse perodo foi o de maior impulso priva-
tizao da educao. O estgio econmico experimentado pelo pas naquele
momento beneficiou a burguesia industrial e o capital financeiro. J os anos
1980 marcaram o esgotamento do Estado Ditatorial e a luta dos movimentos
sociais pela redemocratizao e pela educao pblica, dos quais destaquei o
Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica. Todavia, apontei que, nesse
mesmo momento, a orientao neoliberal se tornava hegemnica, possuindo
como estratgia a privatizao dos setores sociais e a no interveno do Esta-
do na economia. nesse contexto que a Constituio Federal de 1988 foi
promulgada. Ela consagrou, alm da esfera do pblico e do privado, uma nova
categoria, o confessional ou filantrpico, que significava a ao particular, mas
com um sentido pblico, o chamado pblico no estatal. As entidades pbli-
cas no estatais foram amplamente estimuladas a partir dos anos 1990, com o
advento das parcerias pblico-privadas, entre o Estado e as entidades do Ter-
ceiro Setor, que se qualificaram juridicamente como entidades de direito pri-
vado sem fins lucrativos e passaram a receber o ttulo de OS ou OSCIP, defini-
das respectivamente pela lei 9.637/98 e a lei 9.790/99. Nos anos 2000, tem-se
o desenvolvimento da proposta de alterao da administrao pblica elabo-
rada pela Comisso de Juristas. Essa comisso foi instituda pelo ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto, Paulo Bernardo, durante a vigncia do
governo do ento presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva (2003-
2010), e produziu um relatrio no qual estabeleceu a possibilidade da insero
das entidades do Terceiro Setor na estrutura da administrao pblica, a partir
de uma nova estrutura para o seu funcionamento e das suas relaes com aque-
las entidades, que passariam a se denominar Entes de Colaborao. At o pre-
sente momento, no houve o encaminhamento para a aprovao do Antepro-
jeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica pelo Congresso Nacional.
Assim, ao final foi possvel comprovar que, quando o Estado se aproximava
da titularidade da promoo da educao, admitindo a sua funo e empe-
nhando esforos para execut-la, as foras sociais privatizantes se organiza-
vam para deslegitimar essas pretenses, reafirmando o carter privatista da
educao pblica nacional.

50
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Referncias
AZEVEDO, Fernando [et al.]. Manifestos dos pioneiros da Educao Nova (1932) e dos edu-
cadores 1959. Recife: Fundao Joaquim Nabuco, Editora Massangana, 2010.
CURY, Carlos Roberto Jamil. Ideologia e educao brasileira: catlicos e liberais. 2. ed.
Campinas: Autores Associados, 1984.
CURY, Carlos Roberto Jamil; HORTA, Jos Silvrio Baa; FVERO, Osmar. A rela-
o Estado-Sociedade-Estado pela mediao jurdico-constitucional. In: FVERO,
Osmar. A educao nas Constituintes Brasileiras 1823-1988. Campinas: Autores Associa-
dos, 2005.
FERNANDES, Florestan. A Revoluo Burguesa no Brasil. So Paulo: Globo, 2005.
GERMANO, Jos Willington. Estado Militar e educao no Brasil (1964-1985). 2. ed. So
Paulo: Cortez, 1994.
GIDDENS, Anthony. A Terceira Via: reflexes sobre o impasse poltico atual e o futuro
da social-democracia. Rio de Janeiro: Record, 2001.
GONH, Maria da Glria. Conselhos municipais de acompanhamento e controle social
em Educao: participao, cidadania e descentralizao. In: SOUZA, Donaldo Bello
de (org.). Conselhos municipais e controle social da educao: descentralizao, participao
e cidadania. So Paulo: Xam, 1994.
MORAES, Maria Clia Marcondes. Educao e poltica nos anos 30: a presena de
Francisco Campos. R. Bras. Est. Pedag., Braslia, v. 73, n. 17-4, p. 291-321, maio/ago.
1992.
OLIVEIRA, Romualdo Portela de. A educao na Assembleia Constituinte de 1946.
In: FVERO, Osmar (org.). A educao nas Constituintes Brasileiras 1823-1988. 3. ed.
Campinas: Autores Associados, 2005.
PERONI, Vera M. Vidal. Poltica educacional e papel do Estado no Brasil dos anos 90. So
Paulo: Xam, 2003.
SANDER, Breno. Administrao da educao no Brasil: genealogia do conhecimento.
Braslia: Lber Livro, 2007.
SAVIANI, Dermeval. Histria das ideias pedaggicas no Brasil. Campinas: Autores Asso-
ciados, 2005.
SCHWARTZMAN, Simon; BOMENY, Helena Maria; COSTA, Vanda Maria Ribei-
ro. Tempos de Capanema. So Paulo: Paz e Terra, 2000.

51
As relaes do Estado com empresrios
nas polticas educacionais: PDE/PAR
e guia de tecnologias educacionais

Liane Maria Bernardi


Lucia Hugo Uczak
Alexandre Jos Rossi

Introduo
Neste artigo1 apresentamos as discusses sobre como o setor privado
mercantil adentra e influencia as polticas educacionais brasileiras. Para tanto,
vamos percorrer um caminho de anlises que vai desde o Movimento Todos
pela Educao (TPE), que se constitui num movimento empresarial brasileiro
passando pelo Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao at a
implantao do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que se cons-
titui em uma poltica educacional implementada pelo governo de Luiz Incio
Lula da Silva e mantida por Dilma Rousseff. Tal programa se materializou
atravs do Plano de Aes Articuladas (PAR), o qual, partindo de um diag-
nstico da realidade local2, prope a elaborao de um plano de educao que
constitudo de aes e subaes. Estas so de assistncia tcnica e financeira
e podem ser de responsabilidade do MEC ou do prprio estado ou municpio.
Parte da assistncia oferecida se encontra no Guia de Tecnologias Educacio-
nais, que um documento que contm a descrio de diversas tecnologias e
informaes suplementares acerca de materiais pedaggicos elaborados por
instituies ou empresas pblicas e/ou privadas e que so pr-qualificadas pelo
MEC.
A partir da metodologia de anlise documental, constatamos a induo
de parcerias com entidades do setor privado desde a etapa inicial at a imple-

1
Este artigo integra a pesquisa Parcerias entre sistemas pblicos e instituies do Terceiro Setor
no Brasil, Argentina, Portugal e Inglaterra: implicaes para a democratizao da educao,
realizada por um grupo de pesquisadores junto ao Programa de Ps-Graduao em Educao
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, coordenado pela Professora Dra. Vera Maria
Vidal Peroni.
2
Nos estados e/ou municpios.

52
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

mentao da poltica. Tambm podemos observar e mapear os sujeitos priva-


dos e sua ligao com a oferta dos produtos do Guia de Tecnologias.
A base material da pesquisa traz os dados coletados nos documentos
disponibilizados pelo MEC: Decreto n 6.094/07, Guia de Aes 2007-2011 e
2011-2014, Guia de Tecnologias Educacionais (2009 e 2011/2012). Utiliza-
mos tambm o site do Movimento Todos pela Educao e sites relacionados a
empresas e empresrios que compem o Movimento. A sustentao terica
do estudo est nos argumentos de Peroni (2011, 2013), Laval (2004), Gale
(2007), Ozga e Lingard (2007), Shiroma, Garcia e Campos (2011), Thompson
(1981), Ball e Olmedo (2013), Voss (2011) e ainda Evangelista e Leher (2012).
Uma das perspectivas iniciais a definio de como o olhar ser dirigi-
do poltica. Considerando que ela no algo esttico, observaremos o jogo
que perpassa a poltica desde sua formulao at a execuo a poltica da
poltica (GALE, 2007), p. 122). O autor3 prope que se observe as fronteiras
e interfaces entre quem produz e quem implementa a poltica, quem tem per-
misso ou condies de estabelecer o qu e o como da poltica e como
ocorre a coalizo de interesses, o que ser adotado neste trabalho evidencian-
do as relaes entre os integrantes do Conselho de Governana do Movimen-
to Todos pela Educao na elaborao da poltica do Plano de Aes Articula-
das e na execuo da mesma com a oferta de produtos no Guia de Tecnologias
Educacionais.
Jenny Ozga e Bob Lingard (2007) tambm contribuem para a discusso
sobre as polticas contemporneas quando afirmam que a atual agenda das
polticas educacionais promove grande dependncia da medio e gesto de
desempenho ao propor comparaes e solues padronizadas e uma varieda-
de de parcerias pblico-privadas, de sistemas e servios de fornecimento (p.76)
que so apresentadas de vrias formas, ora influenciando propostas ou o con-
tedo, ora ofertando tticas de gesto ou ainda ofertando produtos tecnolgi-
cos pedaggicos. Procuramos observar esta variedade de intervenes no caso
brasileiro.
Um segundo elemento do qual partimos a definio de classe. Adota-
mos o conceito construdo por Thompson (1981), em que classe no tomada
como uma categoria isolada, mas entendida como processo e como relao,
algo que ocorre concretamente e pode ser demonstrado nas relaes humanas.
Nesse sentido, preciso considerar a correlao de foras que se estabelece

3
Trevor Gale distingue dois conceitos: politics (processo de formulao da poltica) e policy (o resul-
tado, o efeito, o objeto), mas ressalta que estes dois nveis de anlise no devem ser separados.

53
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

como um princpio de pesquisa e de interpretao, e destacamos que processo


e relao tambm compem o nosso entendimento sobre o pblico e o privado
na poltica educacional, e os compreendemos como parte constitutiva das
mudanas sociais e econmicas produzidas pelo capital e pelo Estado.
O artigo est organizado em trs sees: (i) Do Movimento Todos pela
Educao ao Compromisso Todos pela Educao, na qual apresentamos a
articulao dos empresrios em torno do TPE at a incorporao desta agen-
da pelo governo federal com a criao do Plano de Metas Compromisso To-
dos pela Educao, mostrando como se constituiu a poltica do PDE; (ii) Do
Plano de Aes Articuladas ao Guia de Tecnologias Educacionais: amplian-
do as relaes com o setor privado, em que evidenciamos a materializao do
PDE atravs do PAR e destacamos como a relao pblico-privado vai se con-
solidando neste programa bem como no Guia de Tecnologias Educacionais,
que uma das aes propostas pelo PAR, que exemplifica como se realizam as
parcerias, destacando as possibilidades de parcerias pr-qualificadas pelo MEC;
(iii) Redes de influncia e interlocutores do Estado: a quem interessa o mer-
cado educacional. Por fim, fazemos algumas consideraes sobre polticas
educacionais em curso no Brasil e a relao entre o setor privado e o setor
pblico educacional.

Do movimento Todos pela Educao


ao Compromisso Todos pela Educao
Nos anos de 19904, os empresrios brasileiros organizaram fruns e lan-
aram documentos onde apontam interesse na construo de uma agenda edu-
cacional voltada produo de uma nova sociabilidade mais adequada aos
interesses privados do grande capital nacional e internacional (SHIROMA;
GARCIA; CAMPOS, 2011, p. 227). Nesta tica, propem reformar a educa-
o e a escola tornando-a mais eficaz para as novas demandas do capital, for-
mando um novo trabalhador que domine as novas competncias tecnolgicas
e organizacionais. Nesta perspectiva, alm de propor a importao da eficcia
do modelo empresarial pretendia-se repor a funo social da educao e da
escola destituindo-as, contudo, do seu carter pblico (ibid.).
As reivindicaes das lutas pela democratizao da educao so incor-
poradas e ressignificadas, e o empresariado brasileiro, empregando o discurso

4
Aqui nos referimos ao movimento de empresrios que encabeam o Movimento Todos pela
Educao. Sobre a relao entre o pblico e o privado na educao brasileira, ver Pires (2015).

54
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

de educao para todos e todos pela educao, apresenta propostas alinha-


das com as reformas educacionais implementadas em vrios pases europeus e
latino-americanos a partir da dcada de 1990. Tais reformas anunciavam como
objetivo central a melhoria da qualidade da educao, o que inclui ampliao
da jornada escolar, universalizao do atendimento, propostas de avaliao
em larga escala, incentivos realizao de parcerias externas buscando apoio
s atividades educacionais, investimento em formao inicial e continuada e
valorizao dos profissionais da educao, entre outras questes (BARO,
2009). Apropriam-se de parte do discurso da agenda positiva para a educao
proveniente das lutas pela democratizao e o mesclam com elementos geren-
ciais. A questo divergente que essa agenda positiva da qualidade educacio-
nal no ser conseguida pela via pblica, mas, para os empresrios, ela ser
possvel pela via privada.
No Brasil, a indicao dessa poltica de forte cunho gerencialista foi
constituda a partir do movimento empresarial Todos pela Educao5 (TPE),
o qual, segundo Shiroma, Garcia e Campos (2011, p. 233), foi criado por um
grupo de intelectuais orgnicos do capital, que iniciaram a realizao de di-
versos eventos durante dois anos, propondo um grande pacto pela educao
com sindicatos, sociedade educacional e civil, que logo ganhou a adeso da
mdia. Os empresrios se antecipam e pautam a agenda governamental: rea-
firmam o papel do Estado redefinindo, no entanto, o sentido e o significado da
educao pblica (ibid., p. 226). O Movimento prope a mobilizao da ini-
ciativa privada e das organizaes sociais do Terceiro Setor para atuar junto
com o Estado no provimento da educao.
Segundo o ex-ministro da Educao Paulo Renato Souza, o fato de o
setor privado organizar eventos para discutir como melhorar os sistemas edu-
cacionais da regio latino-americana constitui uma novidade. Ao explicar as
razes para as proposies dos empresrios, Souza associa-se aos argumentos
dos tericos neoliberais afirmando que tal iniciativa indicativa de que o
Estado sozinho no capaz de resolver esses graves problemas num perodo
curto de tempo (SOUZA, 2006). O argumento da ineficincia do Estado tem
sido utilizado para justificar a necessidade da interveno dos empresrios nas
questes sociais e, ao mesmo tempo, para dar visibilidade s propostas salva-
doras recomendadas pelo setor privado.

5
Em 2006, realizou-se a Conferncia Aes de Responsabilidade Social em Educao: melho-
res prticas na Amrica Latina, promovido pela Fundao Lemann, Fundao Jacobs e Grupo
Gerdau, com apoio do PREAL. Os representantes das empresas brasileiras reunidos elabora-
ram um documento sobre educao: Compromisso Todos Pela Educao.

55
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

O TPE se apresenta como uma iniciativa da sociedade civil, mas cons-


titui-se, de fato, como uma rede poltica que congrega agentes sociais, intelec-
tuais, empresas, instituies pblicas e privadas e grupos de interesses hetero-
gneos, articulados em torno de um discurso comum (VOSS, 2011, p. 52). A
maioria dos integrantes no provm do campo da educao, e so profissio-
nais ligados economia, administrao, comunicao, ao mundo dos negcios
ou pessoas que ocuparam determinados cargos polticos nos governos federal
ou estaduais (ibid.).
O discurso inicial de garantia do acesso educao, originalmente en-
tendido e defendido como um direito, substitudo pelo discurso da qualida-
de, cujo sentido para este grupo est na avaliao e construo de um par-
metro de qualidade pensado e definido pelo TPE e aceito socialmente. Sobre
isso Dulce Voss afirma que
O discurso da educao como fator estratgico de desenvolvimento social e
econmico atualmente recontextualizado, pois a nfase central das refor-
mas educacionais contemporneas no a expanso da escolarizao, mas
a equidade, entendida como a oferta eficiente e eficaz do ensino, de modo a
garantir condies de aquisio de habilidades e informaes que permitam
competir no mercado profissional (VOSS, 2011, p. 45).

Ao retomarmos o histrico de constituio do Todos pela Educao e o


papel dos sujeitos, fazemos isso embasados em Thompson (1981), quando afir-
ma que no existe processo histrico sem sujeito, assim como tambm no
existem sujeitos sem histria. Destarte, entendemos o movimento TPE como
sujeito coletivo que produz histria, defendendo interesses particulares e, por-
tanto articulados em torno de um projeto social. A prtica do TPE, compreen-
dido como sujeito histrico, uma iniciativa de classe que se constituiu inde-
pendentemente do Estado, mas funciona articulando-se com o governo e com
setores da educao no pas e, desse modo, determina o que vem a ser a quali-
dade da educao traduzindo-a sob a forma de subordinao formao para
o trabalho explorado requerido pelo capitalismo (EVANGELISTA; LEHER,
2012, p. 9).
Capitaneado pelo setor financeiro6 e articulado com o setor empresarial,
o Movimento fez a convocao para a interveno na educao, e, como afir-
mam Olinda Evangelista e Roberto Leher, isso
Partiu da constatao de que as corporaes estavam atuando em centenas
de grandes projetos educacionais com objetivos educacionais pertinentes,

6
A convocatria inicial do TPE foi feita pelo Ita Unibanco Holdings S.A.

56
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

afins aos interesses corporativos que os patrocinam, mas que a disperso


dos esforos impedia uma interveno de classe na educao pblica, obje-
tivo altamente estratgico, pois envolve a socializao de mais de 50 milhes
de jovens, a base da fora de trabalho dos prximos anos. Os setores domi-
nantes, aps a articulao poltica dos grupos econmicos em prol do movi-
mento, passaram a atuar por meio de suas fundaes privadas ou de suas
Organizaes Sociais, como Ita Social, Faa Parte, Ayrton Senna, Roberto
Marinho, Gerdau, Victor Civita, Abril, Bunge, DPascoal, Bradesco, San-
tander, Vale, PREAL, Lemann, entre outros (EVANGELISTA; LEHER,
2012, p. 7).

Tendo em vista o exposto, passamos a descrever a estrutura de gover-


nana e composio de colegiados que atuam no Movimento Todos pela Edu-
cao, visando destacar os sujeitos integrantes deste coletivo.
Existe um Conselho de Governana composto atualmente por 17 integran-
tes, que presidido por Jorge Gerdau Johannpeter. Tambm possui um Conse-
lho Fiscal com trs integrantes e uma Comisso Tcnica com 14 integrantes, co-
ordenados por Viviane Senna. Todos os integrantes listados so empresrios,
banqueiros ou consultores de empresas, que na mesma pgina do site apare-
cem listados junto a outros nomes intitulados de scios fundadores do TPE. Es-
tes sujeitos representam empresas financeiras e grandes conglomerados do
capital produtivo no pas. Nos limites deste artigo, destacaremos apenas o
Conselho de Governana do Movimento Todos pela Educao, que est re-
presentado no quadro abaixo:

Quadro 1 Conselheiros de Governana do Todos Pela Educao e suas em-


presas7

NOME DO CONSELHEIRO EMPRESA QUE REPRESENTA


Jorge Gerdau Johannpeter Instituto Gerdau
Ana Maria dos Santos Diniz Instituto Grupo Po de Acar
Antonio Jacinto Matias Fundao Ita Social
Beatriz Johannpeter Instituto Gerdau
Daniel Feffer Susano Holding SA e Membro do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social Brasil
Danilo Santos de Miranda Diretor Regional SESC SP
Denise Aguiar Alvarez Diretora Fundao Bradesco

7
Este quadro foi atualizado em 25 de maio de 2015. Destacamos que anteriormente Jos Fran-
cisco Soares, representante do INEP, integrava tal conselho, caracterizando a participao do
governo federal no Movimento TPE.

57
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

Ferno Carlos Botelho Bracher Ita e Banco BBA Creditanstalt, ex-presidente do


Banco Central
Jos Roberto Marinho Fundao Roberto Marinho Rede Globo
Luciano Monteiro Diretor de relaes institucionais da Editora Moderna
Lus Norberto Pascoal Grupo DPascoal e Fundao Educar DPascoal
Luiz Paulo Saade Montenegro Instituto Paulo Montenegro
Mill Villela Presidente do Instituto Faa Parte e Brasil Voluntrio
Mozart Neves Ramos Diretor de articulao e inovao do Instituto
Ayrton Senna
Ricardo Manuel dos Santos Superintendente executivo do Instituto Unibanco
Henriques
Viviane Senna Instituto Ayrton Senna
Wanda Engel Aduan Conselheira do Movimento Educar para Crescer

Fonte: Elaborao dos autores a partir do site http://www.todospelaeducacao.org.br8.

Vale destacar que os sujeitos aqui nomeados se relacionam entre si e


com outras redes em mbito nacional e internacional. A organizao em redes
facilita a insero simultnea dos sujeitos em diversos espaos, instaurando os
princpios de comunicabilidade, solidariedade e a importncia do fluxo de
informao, como formas de articulao no hierrquicas e mais dinmicas entre
o prprio e o alheio, entre os interesses individuais e os gerais (KRAWCZYK,
2000, p. 5). E esta organizao fundamental para garantir a formao de consen-
sos e a defesa dos objetivos e metas estabelecidos pelo Movimento. Ball e Ol-
medo (2013) explicam as intervenes do setor privado como novas formas de
filantropia atravs de sua articulao em redes de polticas globais. Para eles, a
rede um mecanismo analtico e um tropo-chave dentro desse redireciona-
mento da ateno, como se fosse um tipo de tecido conectivo que se une e
oferece alguma durabilidade a essas distantes e fugazes formas de interao
social (ibid., p. 36). Ao mesmo tempo, a rede confere certa proteo aos
sujeitos para a ao, pois podem agir na construo do consenso, na definio
de polticas, no direcionamento empresarial a este filo de mercado, sem,
no entanto, serem expostos diretamente s crticas, pois esto diludos na rede,
que no um, mas so todos, e no se distingue onde ou quem iniciou o
processo.
O significado deste intrincado processo de relaes empresariais que
toma conta de uma fatia do mercado educacional justificado pelos empres-

8
<http://www.todospelaeducacao.org.br>. Acesso em: 25 maio 2015.

58
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

rios atravs de um discurso comum de qualidade da educao e se constitui


numa rede poltica que oferece a competncia gerencial para o sucesso desta
misso; ou seja, para o Movimento preciso ajustar as polticas educacionais
e as prticas institucionais e pedaggicas aos moldes da gesto empresarial, do
mercado e da performatividade neoliberal (VOSS, 2011, p. 53). E essa quali-
dade empresarial se baseia em princpios de eficincia e produtividade que
possam ser mensuradas atravs de provas padronizadas aplicadas a estudantes
de todo o pas.
Configurando esta discusso de classe do Movimento Todos pela Edu-
cao, os empresrios do a direo da poltica educacional e promovem o
consenso em torno de cinco metas propostas como objetivos a serem alcana-
das at 2022 (metas essas que no so exclusivas do grupo em questo; aqui
verificamos mais uma vez que se apropriam de demandas que historicamente
foram pautadas pelo movimento de democratizao da educao) que esto
publicadas em seu site9:
Meta 1 Toda criana e jovem de 4 a 17 anos na escola
Meta 2 Toda criana plenamente alfabetizada at os 8 anos
Meta 3 Todo aluno com aprendizado adequado ao seu ano
Meta 4 Todo jovem de 19 anos com Ensino Mdio concludo
Meta 5 Investimento em educao ampliado e bem gerido
A partir dessas metas, o Movimento prope a divulgao e monitora-
mento da educao no pas e passa a intervir nos parmetros do que considera
qualidade, divulgando amplamente o que considera gesto de sucesso, com
uso das inovaes didticas e tecnologias ofertadas por seus prprios parcei-
ros. O ponto a ser questionado, mais uma vez, a forma como estas metas
sero perseguidas, centrada nos modelos do mercado.
Constatamos, atravs de notcia publicada na pgina do Movimento
Todos Pela Educao, que ele explicita tambm possuir parceria com o gover-
no federal e entidades pblicas educacionais.
O Movimento Compromisso Todos pela Educao nacional, iniciado por
um grupo de lideranas da sociedade civil em sintonia com o MEC, Con-
sed (Conselho Nacional de Secretrios da Educao) e Undime (Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao), numa parceria pioneira,
onde o objetivo principal garantir educao de qualidade a todas as crian-
as e jovens brasileiros at 2022, ano que o Brasil celebra o bicentenrio da
Independncia. (http://www.todospelaeducacao.org.br/educacao-na-midia/
indice/574)10 (Grifos nossos).

9
<http://www.todospelaeducacao.org.br>. Acesso em: 10 set. 2014.
10
Site consultado em 10 de setembro de 2014.

59
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

Alguns autores (SAVIANI, (2007); MARTINS (2009); NARDI, SCH-


NEIDER e DURLI (2010); FREITAS (2012); entre outros, reconhecem que
essa sintonia com a proposta do empresariado influenciou diretamente o
governo federal, atravs do Ministrio da Educao (MEC), a criar em 2007 o
Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao e lanar o Plano de De-
senvolvimento da Educao (PDE), que, como o prprio nome j diz, um
plano que prev o desenvolvimento da educao no Brasil com o objetivo de
investir na educao bsica atravs de projetos que envolvam toda a comuni-
dade escolar por meio de iniciativas que garantam o sucesso e a permanncia
com qualidade do aluno na escola. Concordamos com esta posio e lembra-
mos que o PDE assumiu todas as metas do Movimento, evidenciando a sujei-
o da poltica educacional ao consenso construdo pelos empresrios brasi-
leiros.
Lucia Camini (2013), ao analisar o Plano de Desenvolvimento da Edu-
cao/Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (2007-2009), afir-
ma que o MEC elaborou o PDE aps passar um pente fino nos seus progra-
mas e que, neste processo de construo do Plano, chamou para dialogar o
Unicef (com quem realizou pesquisa em que, no mesmo municpio, escolas
com caractersticas semelhantes tiveram excelentes resultados e outras no)11,
a Unesco, o Consed, a Undime e, por ltimo, a CNTE12. Ou seja, o MEC,
alm de dialogar com empresrios, passa a construir a proposta com os orga-
nismos internacionais e s depois, para construir o consenso, chama os repre-
sentantes e dirigentes educacionais.
O Plano de Metas segue as recomendaes contidas no Decreto n 6.094/
07, que tem como objetivo a melhoria da qualidade da educao bsica no
Brasil. Ele constitudo de 28 diretrizes, as quais englobam aspectos relacio-
nados ao acesso e permanncia dos alunos na escola, e tambm trata da
organizao do trabalho pedaggico, bem como sobre a formao e a carreira
dos profissionais da educao, a gesto da escola e das redes de ensino, a valo-
rizao dos profissionais da educao, entre outras questes. O Plano de Me-
tas, de acordo com Farenzena (2012, p. 11), conta com sua [Governo Fede-
ral] interveno na promoo e na implementao das aes, e envolve, igual-

11
A segunda pesquisa realizada pelo MEC em parceria com o Banco Mundial, que deu base ao
Plano de Metas, examinou sistemas municipais que apresentavam resultados de qualidade em
comparao ao baixo desempenho obtido por municpios com as mesmas caractersticas soci-
oeconmicas.
12
Undime Unio dos Dirigentes Municipais de Educao; CNTE Confederao Nacional
dos Trabalhadores em Educao, Consed Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Educao.

60
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

mente, com as mesmas funes, as redes estaduais e municipais de ensino,


mediante a adeso dos respectivos poderes executivos.
Das 28 diretrizes, destacamos as de nmero XXVII e XXVIII, que suge-
rem as parcerias com setores privados:
XXVII - firmar parcerias externas comunidade escolar, visando melho-
ria da infraestrutura da escola ou promoo de projetos socioculturais e
aes educativas;
XXVIII - organizar um comit local do Compromisso, com representantes
das associaes de empresrios, trabalhadores, sociedade civil, Ministrio
Pblico, Conselho Tutelar e dirigentes do sistema educacional pblico, en-
carregado da mobilizao da sociedade e do acompanhamento das metas
de evoluo do IDEB (BRASIL, 2007, grifos nossos).

Podemos observar que, contraditoriamente, ao mesmo tempo em que


propem aumentar a participao da sociedade, elas tambm indicam certa
desobrigao do papel do Estado para com o provimento e a manuteno da
educao, repassando o que de sua responsabilidade s escolas. Tambm
fica evidente a indicao de entidades com uma lgica de mercado dentro da
escola pblica, influenciando na elaborao e no acompanhamento de polti-
cas educacionais, de modo afinado aos discursos dos empresrios do Movi-
mento Todos Pela Educao13.
O PDE foi pensado com o propsito de agrupar todas as aes e proje-
tos no mbito da educao que j vinham sendo desenvolvidos atravs das
secretarias do MEC, bem como agrupar aes e projetos desenvolvidos no
mbito da educao por outros ministrios.
No mbito do Plano de Metas, os entes federados foram convocados
pelo ento ministro da Educao Fernando Haddad a aderir ao Compromisso
Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educao. A adeso habilitou os
municpios e estados a receber assistncia tcnica e financeira atravs da ela-
borao do Plano de Aes Articuladas. Em 2008, quase a totalidade dos
municpios e todos os estados estavam habilitados a elaborar o PAR. As metas
do Movimento ganhavam status de poltica nacional, consolidando-se em to-
dos os recantos do pas.

13
Para exemplificar as relaes do empresariado na poltica educacional, no contexto de formu-
lao da poltica, tomemos por base o Rio Grande do Sul, onde o Decreto 45529 de 05 de
maro de 2008 estabeleceu o Comit Estadual de gesto do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao; coordenado por Marisa Abreu, teve a representao da Undime, CEED,
Ministrio Pblico, Conselhos Tutelares, o ex-ministro da Educao Paulo Renato Souza e
representantes de associaes de empresrios como o Instituto Gerdau e a Fundao Mauri-
cio Sirotsky Sobrinho que pertence RBS, afiliada da Rede Globo, entre outros.

61
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

Do plano de aes articuladas ao guia de tecnologias:


ampliando as relaes com setor privado
O PAR o planejamento multidimensional da poltica de educao que
cada rede pblica de educao deve fazer para um perodo de quatro anos
(2008 a 2011 e 2011 a 2014). O roteiro oferecido pelo MEC para auxiliar os
entes federados na elaborao do PAR constitudo de trs etapas: o diagns-
tico da realidade da educao e a elaborao do plano so as primeiras etapas
e esto na esfera do municpio ou estado. A terceira etapa a anlise tcnica,
feita pela Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao e pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que emite um
termo de cooperao com as aes de responsabilidade de execuo do MEC,
no qual constam os programas aprovados e classificados segundo a prioridade
municipal.
Entre as aes oferecidas no PAR aos municpios e estados esto pro-
cessos, ferramentas e materiais de natureza pedaggica qualificados14 pelo MEC
no Guia de Tecnologias Educacionais. Este Guia um documento que con-
tm a descrio de diversas tecnologias e informaes suplementares acerca
de materiais pedaggicos elaborados por instituies ou empresas pblicas e/
ou privadas e que so pr-qualificadas pelo MEC.
Segundo o Aviso de Chamamento Pblico do MEC 01/2009, poderiam
apresentar propostas de tecnologias quaisquer pessoas fsicas ou jurdicas
nacionais, de direito pblico ou privado, tais como: institutos de ensino supe-
rior, centros e museus de cincias, instituies educacionais, organizaes no
governamentais, fundaes, organizaes empresariais e centros de pesqui-
sa.
O Guia inicialmente estava organizado em seis categorias e na verso
2011/201215 teve o acrscimo de mais uma categoria, como demonstramos no
quadro abaixo:

14
Cabe destacar que o MEC avalia e pr-qualifica aquelas tecnologias e materiais que conside-
ra inovadores e capazes de promover a qualidade da educao bsica em todas as etapas e
modalidades. Com o objetivo de disseminar tecnologias inovadoras, essa pr-qualificao se
realiza a partir de critrios prprios e, aps a avaliao da implantao e implementao,
podem ser certificadas pelo MEC, caso se constate que tenham gerado impacto positivo na
evoluo dos indicadores da qualidade da educao bsica (ROSSI; BERNARDI; UCZAK,
2013, p. 211-212).
15
O Guia de Tecnologias publicado em 2013 no foi includo neste estudo por considerarmos
que houve uma mudana quanto ao foco das tecnologias ofertadas, uma vez que todas con-
templam a educao integral, como indicado no ttulo do Guia: Educao Integral e Integra-
da e a articulao com seu territrio.

62
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Quadro 2 Tecnologias Educacionais

Item Categoria Tecnologia desenvolvida Tecnologia Total


pelo MEC externa ao MEC
2009 2011 2009 2011 2009 2011
1 Gesto da educao 9 11 6 7 15 18
2 Ensino-aprendizagem 4 9 51 51 55 60
3 Formao dos profissionais
da educao 10 12 14 15 24 27
4 Educao inclusiva 6 11 1 1 7 12
5 Portais educacionais 4 5 12 11 16 16
6 Diversidade e Educao
de Jovens e Adultos 10 17 7 11 17 28
7 Educao Infantil - - - 8 - 8
TOTAL 43 65 91 104 134 169

Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos Guias de Tecnologias Educacionais 2009 e
2011/2012.

Observando o Guia, constata-se a presena do setor privado em quase


todas as categorias, porm destaca-se a concentrao predominante numa rea
estratgica para a educao, que o ensino-aprendizagem. Das 60 tecnologias
pr-qualificadas, 51 so externas ao MEC e, destas, seis so de entidades p-
blicas, uma de pessoa fsica, 31 de empresas com fins lucrativos e 13 do Tercei-
ro Setor, ou seja, entidades pblicas no estatais.
Olinda Evangelista e Roberto Leher afirmam que este tecnicismo peda-
ggico sustentado no fetiche da tecnologia reduz o professor a manuseador
de mtodos, pacotes de tecnologias e informao e cartilhas comercializadas
por corporaes. [...] como propsito o apagamento do professor e do aluno
como sujeitos histricos (EVANGELISTA; LEHER, 2012, p. 11) com a im-
posio de um papel coadjuvante. Nesta lgica, os autores concluem que o
que se instituiu a interveno de grupos privados nos sistemas pblicos de
ensino, supostamente portadores da varinha de condo cujo toque produzir a
educao de boa qualidade, afinal os empresrios sabem buscar resultados!
(ibid.).
O Guia de Tecnologias Educacionais acaba se constituindo como a con-
solidao da ao da rede de empresas que oferta produtos, seja de forma dire-
ta, seja sob a forma de associados e/ou apoiados pelos empresrios, materiali-
zando a ampliao das relaes da educao pblica com o setor privado no
Brasil. Destacamos nesta relao a presena dos sujeitos membros do Movi-

63
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

mento Todos pela Educao tanto no momento da formulao da poltica


quanto na oferta de tecnologias educacionais presentes no Guia, como abor-
daremos a seguir.

3 Redes de infuncia e interlocutores do Estado:


a quem interessa o mercado educacional?
Como destacamos na segunda seo, houve uma ampliao das rela-
es com o setor privado no Plano de Aes Articuladas e Guia de Tecnolo-
gias Educacionais. Retomando as discusses sobre rede mencionadas na pri-
meira seo, quando tratamos do Movimento Todos pela Educao, entende-
mos que a atuao em rede possibilita uma mobilizao maior entre os sujei-
tos, ora na proposio da poltica educacional, ora na mobilizao para cons-
truir o consenso em torno das metas a serem alcanadas, ora na oferta da
forma e dos meios para atingir as metas, ou seja, a gesto e os produtos educa-
cionais.
Entendemos que o TPE configura-se como um movimento que emba-
ralha intencionalmente a linha divisria entre negcios, empreendimento, de-
senvolvimento e o bem pblico (BALL; OLMEDO, 2013, p. 37) na medida
em que, alm da indicao de parceria com o setor privado e empresarial, po-
demos observar que os mesmos sujeitos do movimento empresarial Todos pela
Educao so agentes e interlocutores do setor pblico, junto ao Ministrio da
Educao, tornando-se potenciais clientes do Estado ao ofertarem produtos
no Guia de Tecnologia ou recomendaes.
Agora vejamos no quadro abaixo, onde aparecem o Conselho de Go-
vernana, as instituies ligadas aos sujeitos e as tecnologias ofertadas no Guia
(2009-2011/2012):

64
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Figura 1 Sujeitos individuais e coletivos e relaes com o Guia de Tecnologias

GTE
PEJ Prjt Entre Gesto da
Acelera Jovens Educao
Se liga
Circuito
Campeo Jovem de Fund. Ita Social
Futuro
Instituto Unibanco

Instituto Ayrton Senna Antonio Jacinto Matias


Inst. Brasil Voluntrio
Ricardo Manuel dos
Santos Henriques
Pres. Faa Parte Viviane Senna Instituto Gerdau
Beatriz Johannpeter
Milu Vilella
Mozart Neves Ramos Daniel Feffer Suzano Holding SA
Instituto Paulo Montenegro

Luiz Paulo Saade Montenegro Danilo Santos de Miranda SESC/SP Div Regional

Conselho de
Grupo Po de Acar
Governana Denise Aguiar Alvarez
Dir. Fund. Bradesco
Ana Maria dos S. Diniz
Ferno Bracher
Ita - BBA
Lus Norberto Pascoal
Luciano Monteiro
3UHV*UXSR'3DVFKRDOH Projeto Sala de
)XQG(GXFDU'3DVFKRDO Leitura
Jos Paulo Soares Martins
Jos Roberto Marinho
Dir. rel. institucionais da
Wanda Engel Aduan Editora Moderna

Dir. Fund. Roberto Marinho


Dir. Inst. Gerdau
LEGENDA
A Criana de 6
Prg. FC anos no Ens.
Conselheira Educar Fundamental Conselho de Governana
Multicurso
Matemtica para Crescer
Vnculos Institucionais

Guia de Tecnologias

Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos Guias de Tecnologias Educacionais 2009
2011/2012 e a partir do site http://www.todospelaeducacao.org.br.

Observando o quadro acima, constatamos que os sujeitos e empresas


do Conselho de Governana do TPE oferecem tecnologias que constam no
Guia de Tecnologias Educacionais predominantemente em trs reas essen-
ciais: Aprendizagem (Circuito Campeo, Acelera e Se Liga, todos ofertados
pelo Instituto Airton Sena; Sala de Leitura, pela Editora Moderna); Forma-
o para o trabalho16 (Projeto Entre Jovens e Jovem de Futuro, pelo Instituto
Unibanco); Gesto da Educao (tambm o Instituto Unibanco com o GTE).
Estes exemplos ilustram no s a oferta de produtos das empresas, caracteri-
zando as relaes comerciais, como tambm a oferta de tecnologias que influen-
ciam na gesto da educao, ao indicar a forma.

16
Trabalho compreendido conforme Evangelista e Leher citado anteriormente.

65
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

Diversas so as relaes entre sujeitos integrantes do Conselho e entre


as empresas. Neste quadro, destacamos somente a oferta direta de tecnologias.
H ainda uma srie de apoios e parcerias entre os sujeitos que no destacamos
neste recorte, mas que podemos nomear; como exemplo do que queremos di-
zer, mencionamos o Instituto Gerdau, que no oferta produtos diretamente,
mas apoia e financia a Fundao Roberto Marinho, que oferta tecnologia edu-
cacional.
Ressaltamos que o Conselho de Governana do TPE apresentado est
em constante mudana ou ajuste. Como exemplos, podemos indicar a sada
de Jos Francisco Soares do Conselho Consultivo do Inep, responsvel pela
Prova Brasil e Provinha Brasil, no final de 2014. Tambm Wanda Engel Adu-
an saiu do Instituto Unibanco, que continuou a ofertar seus produtos tecnol-
gicos, mas ela passou a ser conselheira do Educar para Crescer (nova institui-
o no Conselho de Governana), e em seu lugar entrou Ricardo Manuel dos
Santos Henriques, ex-secretrio da SECADI/MEC no perodo 2003/2007 e
atual superintendente executivo do Instituto Unibanco. Em 2015, Luciano
Monteiro, diretor de Relaes Institucionais da Editora Moderna, passou a
integrar o Conselho.
Ao enfatizarmos as relaes dos sujeitos da esfera pblica com o setor
privado nas polticas sociais, evidenciamos que as polticas so pautadas pelo
setor privado mercantil; como j destacou Vera Peroni, estas passam a ser execu-
tadas pelo pblico no estatal iniciativas particulares com sentido pblico:
[...] com o pblico no estatal, a propriedade redefinida, deixa de ser esta-
tal e passa a ser pblica de direito privado. Verificamos dois movimentos
que concretizam a passagem da execuo das polticas sociais para o pbli-
co no estatal: ou por meio do pblico, que passa a ser de direito privado, ou
o Estado faz parcerias com instituies do terceiro setor para a execuo das
polticas sociais. E com o quase mercado, a propriedade permanece sendo
estatal, mas a lgica de mercado que orienta o setor pblico, principalmen-
te por acreditar que o mercado mais eficiente e produtivo do que o Estado
(PERONI, 2013, p. 247).

O modelo empresarial de gesto apresentado como alternativa para a


qualificao da educao. Esta guinada para o mercado ou a construo de
um negcio educacional Edu business (BALL, 2012) , com a oferta de pro-
gramas, cartilhas replicveis, softwares e materiais didticos para as escolas
pblicas, tem crescido muito no pas nos ltimos anos. Estas polticas so ofer-
tadas aos sistemas de ensino em todos os nveis com o discurso de qualificao
da educao e chegam s escolas desdobradas em vrias possibilidades de par-
cerias (voluntrios, privados, ONGs) para tratar dos problemas enfrentados
nas instituies. Ou seja, a soluo apontada est no mercado.

66
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Entretanto, Ball e Olmedo (2013) destacam que estas parcerias e aju-


das de voluntrios e ONGs, que antes eram em grande proporo doaes
dos filantropos, deixam de s-lo e passam a ser investimentos em negcios
educacionais, o que os autores denominam de filantropia 3.0 ou caridade
lucrativa (BALL; OLMEDO, 2013, p. 34).
Essa nova filantropia se configura como um conjunto de relaes liga-
das a problemas de desenvolvimento e aos grandes desafios (ibid., p.40). Os
autores chamam essa lgica e essas relaes de filantropia de rede, ou seja,
os sujeitos no podem ser analisados isoladamente, mas sim como ns inter-
conectados que operam de acordo com lgicas de rede e configuram suas agen-
das e ligaes de formas mutantes e fluidas (ibid.).
Embasados em Peroni (2011, 2013), entendemos que estas relaes re-
configuram o papel do Estado e as fronteiras entre o pblico e o privado. Nes-
te contexto, o Estado deve ser regulador, incentivador e corrector de assime-
trias (AFONSO, 2002, p. 53), diminuindo sua presena ao mesmo tempo em
que refora a mobilizao da comunidade e a iniciativa da sociedade civil
(ibid.). Aqui o conceito de sociedade civil compreendido como uma expres-
so mgica e adaptvel (WOOD, 2003, p. 208) a qualquer situao, melhor
dizendo, situao que interessa queles que esto com o poder econmico,
sendo usada para identificar uma arena fora do Estado (ibid.). Neste senti-
do, torna-se um conceito to amplo que capaz de abranger todas as institui-
es e relaes da economia capitalista, que vo desde os sindicatos e/ou
movimentos como o Movimento Sem Terra (MST) at as empresas privadas,
identificando conforme seus interesses aqueles que detm os meios de produ-
o como sociedade civil. Neste sentido, concordamos com a autora acima
citada que, de certo modo, trata-se da privatizao do poder pblico que criou
um mundo historicamente novo da sociedade civil (ibid., p. 127), esvaziando
assim a democracia como luta.
Este um ponto-chave para a compreenso do que afirmamos ao longo
deste artigo: existe um forte movimento da classe empresarial dominante que,
como parte do capitalismo internacional, seguiu suas recomendaes e cons-
truiu uma relao de interlocuo com o Estado, definiu a pauta educacional
brasileira e tornou-se cliente, pois, ao mesmo tempo em que estabelece o con-
tedo de propostas e programas educacionais, oferta produtos tecnolgicos
para dar conta de solucionar todos os problemas. Enquanto isso, apesar do
intenso movimento de classe que realiza, usando a convocao da unio de
todos na busca da qualidade da educao (qualidade esta definida pelos
empresrios), prope o fim do conflito de classe e constri o consenso em
torno de suas definies.

67
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

Consideraes finais
Neste artigo, abordamos o Movimento Todos pela Educao, fundado
por empresrios, at a criao do Compromisso Todos pela Educao pelo
governo federal, que incorporou a agenda empresarial. Evidenciamos as pos-
sibilidades de parcerias pblico-privadas que se abrem a partir da elaborao
do Plano de Aes Articuladas aos estados e municpios que assinaram o
Compromisso. Buscamos destacar os caminhos pelos quais o setor privado
adentra e influencia o setor pblico nas polticas educacionais, com destaque
para a apropriao por parte dos empresrios do discurso da agenda produzi-
da pela luta em defesa da democratizao da educao e a redefinio dos
caminhos a serem executados.
Vimos que os mesmos empresrios que fundaram o TPE so interlocu-
tores junto ao Estado na definio de polticas e na venda de produtos pedag-
gicos a partir do Guia de Tecnologias Educacionais, que uma ferramenta
disponibilizada aos municpios que elaboram o PAR, no qual constam progra-
mas e informaes suplementares acerca de materiais pedaggicos elaborados
por instituies ou empresas pblicas e/ou privadas e que so pr-qualificados
pelo MEC.
Esta afirmao do poder de ao do grupo empresarial ligado ao TPE,
que, ao mesmo tempo, interlocutor que induz a definio de propostas e
programas educacionais e torna-se cliente do Estado, pode ser definida como
um movimento de classe. Os empresrios colocaram o mercado como a solu-
o para todos os problemas da educao e a lgica da gesto empresarial
como nica alternativa de sucesso. Neste sentido, entendemos que os empre-
srios que constituem o TPE como classe organizada so os representantes da
classe dominante. Os mesmos que do o tom para a criao de algumas das
polticas educacionais brasileiras so os que iro ofertar as solues para os
problemas educacionais.
Ao se constiturem em rede, os empresrios em ao no Movimento
Todos pela Educao, se no pautam diretamente as polticas como interlocu-
tores diretos ou clientes, fazem-no na mediao, no apoio que oferecem a ou-
tras empresas que ofertam produtos ou que ajudam a determinar o tipo de
qualidade educacional defendida por eles: medida, ranqueada e solucionada
pelo mercado.
Ao mesmo tempo, a poltica educacional construda pelo governo atra-
vs do PDE/PAR constitui-se em uma estratgia utilizada para regulamentar
o regime de colaborao com municpios, estados e Distrito Federal, e, com a
participao das famlias e da comunidade, visa mobilizao social pela

68
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

melhoria da qualidade da Educao Bsica. Embora amplie a presena do


Estado no atendimento da Educao Bsica17, contraditoriamente, ela refora
a lgica de que o mercado apresenta as solues mais adequadas para melhoria
da qualidade da educao. Entendemos que a forma da sua execuo pautada
pelo mercado no contribui para a democratizao da educao, pois, nessa
relao, pode afastar os profissionais da educao e as comunidades escolares
das discusses e construes de alternativas participativas, e coloca na mo dos
empresrios a possibilidade de concretizar mudanas na educao.

Referncias
AFONSO, Almerindo Janela. O neoliberalismo educacional mitigado numa dcada
de governao social democrata. In: LIMA, Licinio C. AFONSO, Almerindo Janela
(org.). Reformas da educao pblica: democratizao, modernizao e neoliberalismo.
Porto: Afrontamento, 2002.
BALL, Stephen. Global Education: New Policy Networks and the Neo-liberal Imagina-
ry. London: Routledge, 2012.
BALL, S. J.; OLMEDO, A. A nova filantropia, o capitalismo social e as redes de
polticas globais em educao. In: PERONI, Vera (org.). Redefinies das fronteiras entre o
pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao. Braslia: Lber Li-
vro, 2013. p. 33-47.
BARO, G. O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE): uma poltica educacio-
nal do capital. Boletim Germinal Grupo de Estudos e Pesquisas Marxismo, Histria,
Tempo Livre e Educao, n. 9, nov. 2009. Disponvel em: <http://www.uel.br/revis-
tas/germinal/n9-112009.htm#3plano>. Acesso em: 07 jan. 2013.
BRASIL. Guia de Tecnologias Educacionais 2009. Organizao COGETEC. Braslia:
Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Bsica, 2009.
BRASIL. Guia de Tecnologias Educacionais 2011/12. Organizao COGETEC. Braslia:
Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Bsica, 2011. 196 p.
BRASIL. Plano de Aes Articuladas PAR 2011-2014. Guia prtico de aes para muni-
cpios. Braslia: Ministrio da Educao, 2011.
BRASIL. Aviso de Chamamento Pblico MEC/SEB/SECAD/SEED/SEESP n 1/2009. Pr-
Qualificao de Tecnologias que Promovam a Qualidade da Educao Bsica. Publi-
cado no D.O.U., Seo 3, p. 41/42/43/44, 21 maio 2009.
BRASIL. Decreto n 6.094, de 24 abril de 2007. Dispe sobre a implementao do Plano
de Metas Compromisso Todos pela Educao, pela Unio Federal, em regime de cola-

17
Farenzena (2012) defende que a poltica est consolidando o regime de colaborao entre os
entes federados no pas.

69
BERNARDI, L. M. et al. As relaes do Estado com empresrios nas polticas educacionais

borao com Municpios, Distrito Federal e Estados, e a participao das famlias e da


comunidade, mediante programas e aes de assistncia tcnica e financeira, visando
a mobilizao social pela melhoria da qualidade da educao bsica.
CAMINI, Lucia. Poltica e gesto educacional brasileira. So Paulo: Outras Expresses,
2013.
EVANGELISTA, Olinda; LEHER, Roberto. Todos pela Educao e o Episdio Cos-
tin no MEC: A pedagogia do capital em ao na poltica educacional brasileira. Traba-
lho Necessrio www.uff/trabalhonecessario, ano 10, n. 15, 2012.
FARENZENA, Nal (org.). Implementao de planos de aes articuladas municipais: uma
avaliao em quatro estados brasileiros. Pelotas: Ed. UFPel, 2012.
FREITAS, Luiz Carlos. Os reformadores empresariais da educao: da desmoraliza-
o do magistrio destruio do sistema pblico de educao. Educ. Soc. Campinas, v.
33, n. 119, abr./jun. 2012
GALE, Trevor. Realising Policy: The Who and How of Policy Production. In: LIN-
GARD, Bob; OZGA, Jenny. The Routledge Falmer Reader in Education Policy and Politics.
London: Routledge, 2007.
KRAWCZYK, Nora. A construo social das polticas educacionais no Brasil e na
Amrica Latina. In: KRAWCZYK, Nora; CAMPOS, Maria M.; HADDAD, Srgio
(org.). O cenrio educacional latino-americano no limiar do sculo XXI: reformas em debate.
So Paulo: Autores Associados, 2000. p. 1-11.
LAVAL, Christian. A escola no uma empresa: o neoliberalismo em ataque ao ensino
pblico. Londrina: Planta, 2004.
MARTINS, Andre Silva. A EDUCAO Bsica no sculo XXI: o projeto do organis-
mo Todos Pela Educao. Praxis Educativa, Ponta Grossa, v.4, n 1, 2009. Disponvel
em: http://www.periodicos.uepg.br.
NARDI, Elton Luiz; SCHNEIDER, Marilda Pascoal; DURLI, Zenilde. O Plano de
Desenvolvimento da Educao- PDE e a viso sistmica de educao. RBPAE, v. 26, n.
3, p. 551-564, set./dez. 2010.
OZGA, Jenny; LINGARD, Bob. Globalization, Education Policy and Politics. In: LIN-
GARD, Bob; OZGA, Jenny. The Routledge Falmer Reader in Education Policy and Politics.
London: Routledge, 2007.
PERONI, Vera Maria Vidal. Mudanas no papel do Estado e polticas pblicas de
educao: notas sobre a relao pblico/privada. In: PERONI, Vera; ROSSI, Alexan-
dre (org.). Polticas educacionais em tempos de redefinio do papel no Estado: implicaes
para a democratizao da educao. Porto Alegre: PPGEdu UFRGS; Pelotas:UFPEL,
2011. p. 23-41.
PERONI, Vera Maria Vidal. As relaes entre o pblico e o privado nas polticas edu-
cacionais no contexto da Terceira Via. Currculo Sem Fronteiras, v. 13, n. 2, p. 234-255,
maio/ago. 2013.

70
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

PIRES, D. O. A construo histrica da relao pblico-privada na promoo do direito educa-


o no Brasil. 264 f. Tese (Doutorado em Educao) Programa de Ps-Graduao em
Educao, Faculdade de Educao, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Por-
to Alegre, 2015.
ROSSI, Alexandre; BERNARDI, Liane Maria; UCZAK, Lucia Hugo. Relao pbli-
co-privada no Programa de Desenvolvimento da Educao: uma anlise do Plano de
Aes Articuladas. In: PERONI, Vera (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico e o
privado: implicaes para a democratizao da educao. Braslia: Liber Livro, 2013.
SAVIANI, Dermeval. O Plano de Desenvolvimento da Educao: anlise do projeto
do MEC. Educao e Sociedade, Campinas, Vol.28, n 100, Especial, p.1231, 1255, out.
2007.
SHIROMA, Eneida Otto; GARCIA, Rosalba Maria Cardoso; CAMPOS, Roselane
Ftima. Converso das almas pela liturgia da palavra: uma anlise do movimento
Todos pela Educao. In: BALL, Stephen; MAINARDES, Jefferson. Polticas educacio-
nais: questes e dilemas. So Paulo: Cortez, 2011.
SOUZA, Paulo Renato. Educao e responsabilidade social. Folha de S. Paulo, Opi-
nio, 16 jun. 2006. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/
fz1906200608.htm>.
THOMPSON, Edward P. A misria da teoria ou um planetrio de erros: uma crtica ao
pensamento de Althusser. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1981.
VOSS, Dulce Mari da Silva. O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE): con-
textos e discursos. Cadernos de Educao, Pelotas: FaE/PPGE/UFPel, n. 38, p. 43-67,
jan./abr. 2011.
WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra capitalismo: a renovao do materialismo
histrico. So Paulo: Boitempo Editorial, 2003.

71
A educao infantil no Brasil:
direito de toda criana
ainda em construo

Maria Otilia Kroeff Susin


Monique Robain Montano

Introduo
O presente texto analisa a oferta da educao infantil por meio da parce-
ria pblico-privada no Brasil, evidenciando a flexibilizao do sistema regulat-
rio que normatiza a educao, bem como a sua relao com os preceitos e reco-
mendaes para os pases parceiros e/ou signatrios presentes nos documentos
de organismos internacionais. A partir da, a anlise dedica-se a apontar o quan-
to estes movimentos interferem no contedo da educao brasileira, cuja pro-
posta, at o presente momento, est alicerada na democratizao do acesso a
uma educao de qualidade, pblica e gratuita a ser assegurada pelo poder p-
blico a todo cidado brasileiro de 0 (zero) at os 17 (dezessete) anos de idade.
A parceria pblico-privada para a oferta da educao infantil no pas
conta com a atuao de mltiplos sujeitos, mas neste texto em particular va-
mos trabalhar com um destes sujeitos, o Banco Mundial, considerando a im-
portncia e abrangncia da sua atuao na educao em inmeros pases.
O contedo trabalhado neste documento faz parte de uma pesquisa de-
senvolvida pelo Ncleo de Estudos de Poltica e Gesto da Educao da Uni-
versidade Federal do Rio Grande do Sul/Brasil-Faculdade de Educao, cujo
objeto analisar a relao pblico-privado que se d por meio das parcerias
entre sistemas pblicos e instituies do terceiro setor e as suas consequncias
para a democratizao da educao no Brasil, Argentina, Inglaterra e Portu-
gal, coordenada pela Dr Vera Maria Vidal Peroni.
A metodologia utilizada consiste na anlise de documentos legais brasi-
leiros que envolvem a educao, com destaque para a educao infantil, pas-
sando por documentos de organismos internacionais dos quais o Brasil par-
ceiro e/ou signatrio, tendo como ponto de partida a trajetria de luta da edu-
cao infantil, que ainda hoje busca sua legitimao como poltica pblica de
direito universal, assegurada pelo Estado brasileiro.

72
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Os caminhos da educao infantil no Brasil:


o ordenamento legal e a prtica do conveniamento

O sistema educacional brasileiro est organizado por entes da Federa-


o, que composta por Unio, Estados e Municpios, os quais mantm sua
independncia enquanto entes federados, com responsabilidades especficas
emanadas da lei maior brasileira, a Constituio Federal do Brasil de 1988
(CF/88). No ordenamento legal, h previso da existncia de sistemas estadu-
ais e, por decorrncia, sistemas municipais de ensino, todos vinculados a um
Sistema Nacional de Educao, ao qual compete emitir normas nacionais a
serem seguidas pelos demais sistemas, cuja competncia normativa comple-
mentar. De acordo com as leis brasileiras, fazem parte dos sistemas de ensino
das trs esferas pblicas, federal, estadual e municipal, as instituies pblicas
e privadas de educao bsica e superior, esta ltima de competncia da Unio
e dos estados (quando se trata de instituies pblicas estaduais), e os rgos
federais, estaduais e municipais de educao.
No Brasil, por fora da CF/88, a educao bsica direito de todo cida-
do e deve ser ofertada pelo Estado a partir dos 0 anos at os 17 anos de idade.
Em 2009, foi aprovada emenda Constituio Federal tornando a educao
bsica a partir dos 4 anos de idade, portanto a partir da pr-escola, e at os 17
anos, direito pblico subjetivo1, a ser assegurado pelo poder pblico. No caso
da educao infantil, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional/LDBEN, de 20 de dezembro de 1996, a faixa etria dos 0 aos 3 anos
de idade corresponde creche e a dos 4 aos 5 anos pr-escola.
A CF/1988, no Artigo 208, define as competncias dos diferentes entes
federados em relao oferta da educao no Brasil. Os municpios so res-
ponsveis pela educao infantil e, juntamente com os estados, tambm pelo
ensino fundamental, ambos de oferta pblica. Este documento prev a coexis-
tncia de instituies privadas de educao com as mesmas responsabilidades
e direitos que as instituies pblicas.
Fazendo coro com a Constituio Federal est o Estatuto da Criana e
do Adolescente/ECA (ECA/90), lei Federal n 8.069, de 13 de julho de 1990,
que refora o que j vinha sendo assegurado na CF/88 ao consagrar a criana
enquanto sujeito de direito e no mais sujeito de tutela, como o faziam as leis
anteriores, consignando direitos sociais a este pblico.

1
Direito que no pode ser questionado ou discutido e deve ser assegurado a todo cidado brasi-
leiro. Neste caso, no se aplica o poder discricionrio do gestor.

73
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

Enquanto a CF/88 e o ECA/90 asseguram o direito educao infantil


a todas as crianas em creches e pr-escolas, a poltica de financiamento da
educao implementada pela Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, criou
o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio/FUNDEF, regulamentando o financiamento das
matrculas do ensino fundamental, mas deixou de fora a educao infantil, a
educao de jovens e adultos e o ensino mdio. A insuficincia de recursos
destinados educao compromete a expanso da educao infantil pelo vis
pblico, impulsionando seus caminhos para a parceria pblico-privada.
Passados dez anos, a evoluo do financiamento da educao no Brasil,
com a Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao/FUNDEB2, embora contemple toda a educao
bsica e suas modalidades e, nesse caso, a educao infantil (e tambm o ensino
mdio), traz no seu contedo perda para a garantia da oferta pblica da educa-
o infantil ao incluir no financiamento pblico da educao as matrculas ofer-
tadas pela parceria entre o poder pblico e as organizaes da sociedade civil,
confessionais ou filantrpicas, ambas sem fins lucrativos. Mais uma vez, este
movimento na direo da sociedade civil redefine o papel do Estado em relao
poltica pblica de educao para a infncia a partir do incentivo ao atendi-
mento privado, por meio de parceria, financiado com recursos pblicos.
As leis que definem o financiamento da educao acima analisadas no
contemplam, no seu contedo, a ampliao das fontes de recursos para o fi-
nanciamento da educao e, nos dois casos, mantm a lgica da repartio
dos recursos pelo nmero de alunos constantes do censo escolar do ano ante-
rior. O avano para o financiamento da educao no Brasil, ampliando os
recursos, bem como contemplando indicadores que levem em conta os insu-
mos necessrios para definir um custo aluno/qualidade3, constam na meta 20

2
Tanto o FUNDEF quanto o FUNDEB so fundos de abrangncia estadual constitudos por
percentual de determinados impostos, definidos em lei, havendo variao do valor do custo
aluno por estado, o qual no pode ser inferior ao custo aluno mnimo definido nacionalmente.
Quando isso ocorre, h suplementao da Unio.
3
A Campanha Nacional pelo Direito Educao, realizou estudos sobre os insumos a serem
considerados na definio do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) e o Custo Aluno Qualida-
de (CAQ) divulgados em seu site www.campanhaeducacao.org.br e matria constante de suas
publicaes, bem como o Conselho Nacional de Educao/Cmara de Educao Bsica CNE/
CEB aprofundou estudos e apresentou o CAQi no Parecer CNE/CEB n 8/2010, aprovado em
5 de maio de 2010 que Estabelece normas para aplicao do inciso IX do artigo 4 da Lei n
9.394/96 (LDB), que trata dos padres mnimos de qualidade de ensino para a Educao Bsi-
ca pblica, ainda no homologado pelo Ministrio de Educao do Brasil.

74
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

e estratgias 20.6 e 20.7 do Plano Nacional de Educao, recentemente insti-


tudo pela lei federal n. 13.005/2014, de 25 de junho de 2014, que aprova o
Plano Nacional de Educao PNE 2014/2024 e d outras providncias.
O Plano Nacional de Educao afirma ainda, na meta 1, o ano de 2016
como limite para a universalizao da pr-escola no Brasil j prevista na Emenda
Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009. Nessa meta, est determi-
nado que todas as crianas de 4 a 5 anos e 11 meses estejam matriculadas em
pr-escolas at o ano de 2016 e 50% das crianas em creche at o ano de 2024.
Como uma das estratgias para o alcance dessa meta consta a articulao da
oferta de matrculas gratuitas em creches certificadas como entidades benefi-
centes de assistncia social na rea de educao, como uma possibilidade de
expanso da oferta de responsabilidade da rede escolar pblica, passando esta
a ser vista como expanso da rede pblica. Mais uma vez, evidencia-se o mo-
vimento da legislao brasileira em direo da institucionalizao da parceria
pblico-privada na oferta da educao infantil. Esta prtica est referendada
no contedo da estratgia 1.7 da referida meta: articular a oferta de matrcu-
las gratuitas em creches certificadas como entidades beneficentes de assistn-
cia social na rea de educao com a expanso da oferta na rede escolar p-
blica [grifo nosso].
Segundo Lizete Arelaro4, o PNE e o FUNDEB incorporaram, para
todo sempre, a educao infantil reconceituada nesta complexidade que so
as leis brasileiras. A reconceituao aqui referida diz respeito parceria p-
blico-privada para a oferta da educao infantil instituda pelas leis brasileiras,
j citadas neste texto.
Neste mesmo diapaso est a afirmao de Borghi, Adrio e Garcia
(2011) em pesquisa realizada em municpios do estado de So Paulo sobre a
aplicao de recursos do FUNDEB na educao privada, pois a sua criao
[...] dever contribuir para a consolidao da tradio de convnios e parce-
rias entre o setor pblico e o privado na oferta de educao infantil, ainda
que tenha resgatado o conceito de educao bsica como um direito, uma
vez que nele esto includas todas as etapas e modalidades de ensino (BOR-
GHI, ADRIO e GARCIA, 2011, p. 298).

Historicamente, a educao infantil no Brasil est alicerada na parce-


ria pblico-privada, principalmente nos municpios com densidade populacio-
nal mais elevada, o que ocorre nas capitais de estados. H, ainda, por parte de

4
Palestra proferida na Universidade Federal do Rio Grande do Sul/UFRGS (Brasil/RS) em 02
de maro de 2015.

75
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

alguns municpios, a prtica da compra de vagas pelo poder pblico municipal


em escolas privadas, para atender crianas cujas famlias no encontram vagas
em escolas pblicas.
Destacando ainda outras prticas presentes no processo de parceria p-
blico-privada para a oferta da educao infantil, trazemos novamente a contri-
buio de Borghi, Adrio e Garcia (2011) em pesquisa sobre os convnios dos
municpios de So Paulo que possuem o Programa Bolsa Creche5, os quais
fazem uma opo clara pela ampliao da oferta de vagas em creches via
instituies privadas com fins lucrativos, evidenciando um novo arranjo ins-
titucional entre o pblico e o privado, que caminha no sentido da privatiza-
o dessa etapa de ensino (BORGHI, ADRIO, GARCIA, 2011, p. 289).

A oferta da educao infantil obrigatria por instituies comunitrias


encontra respaldo no governo federal e garantida por leis que incentivam
organizaes no governamentais a se ocuparem de polticas pblicas medi-
ante repasse de recursos pblicos, como o caso do Fundo da Educao Bsi-
ca, referido anteriormente, e por meio de orientaes oficiais como as Orien-
taes sobre convnios entre secretarias municipais de educao e instituies
comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos para a oferta
de educao infantil publicadas pelo Ministrio de Educao/Secretaria de
Educao Bsica em Braslia no ano de 2009.
O objetivo do referido documento
[...] orientar secretarias e conselhos estaduais e municipais de educao nas
questes referentes ao atendimento de crianas de zero a seis anos de idade,
realizado por meio de convnio da Prefeitura/Secretaria Municipal de Edu-
cao com instituies privadas, sem fins lucrativos, comunitrias, filantr-
picas e confessionais (BRASIL, 2009, p. 9).

Este um exemplo tpico da institucionalizao da oferta pblico-pri-


vada da educao infantil que, paulatinamente, vai concretizando a redefini-
o do papel do Estado na oferta pblica de educao para a infncia, repas-
sando-a para a sociedade civil. Segundo Montao (2002), analisando a atua-
o do Terceiro Setor nas questes sociais, o que se deve considerar a
[...] alterao de um padro de resposta social questo social (tpica do
Welfare State), com a desresponsabilizao do Estado, a desonerao do
capital e a autorresponsabilizao do cidado e da comunidade local para

5
O Programa Bolsa Creche foi criado pelo municpio de So Paulo, capital do estado de mesmo
nome, e se constitui em auxlio para mes que no conseguem vagas para os seus filhos em
creches pblicas municipais. Para participar do referido programa necessrio estar cadastra-
da junto Prefeitura Municipal. Este programa existe em outros municpios do estado de So
Paulo, alm da capital.

76
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

esta funo (tpica do modelo neoliberal ou funcional a ele) (MONTAO,


2002, p. 185).

A prtica da parceria, alm de responsabilizar a sociedade civil pelo


atendimento de suas demandas, ainda despolitiza os conflitos entre Estado e
sociedade, que agora passa a ser parceira do Estado. a sociedade civil que,
por meio de organizaes, sociais passa a ofertar educao infantil a baixo
custo, atendendo uma demanda de responsabilidade do Estado, sem assegurar
a qualidade exigida pelas normatizaes nacionais e locais e sem assegurar
direito, uma vez que essa oferta no gratuita, como detalharemos adiante.
A possibilidade do rebaixamento do custo aluno com consequncias
para a qualidade da educao infantil ofertada por instituies conveniadas
com o poder pblico est alicerada em prticas que barateiam o custo opera-
cional, como a contratao de profissionais no habilitados, ou, quando habi-
litados, a sua contratao como tcnicos de educao, cujos salrios so infe-
riores ao dos professores. H ainda a precariedade dos espaos fsicos e dos
materiais pedaggicos, bem como das aes desenvolvidas com as crianas,
que, na maioria das vezes, ficam confinadas s salas de atividades e muito
tempo expostas a programas de televiso.6

As recomendaes internacionais para a educao no Brasil:


documentos do Banco Mundial
Aqui estamos enfocando a participao dos organismos multilaterais
na educao brasileira, com destaque para o Banco Mundial, o qual desempe-
nha importante papel na educao e serve de paradigma para a ONU (Organi-
zao das Naes Unidas), o UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a
Infncia) e a UNESCO (Organizao das Naes Unidas para a Educao,
Cincia e Cultura), influenciando as polticas pblicas de educao.
Em documento emitido no ano de 2011 intitulado Programas para a
Gerao Mais Importante do Brasil7, o Banco Mundial/BM destaca a capa-
cidade da alavancagem de agentes no pblicos na expanso da educao
infantil. Afirma que as instituies privadas prestam cuidados de qualidade
superior e educao a custo igual ou inferior ao custo pblico, sendo a par-
ceria pblico/privada uma possibilidade a ser considerada pelos municpios
como uma modalidade de expanso (BANCO MUNDIAL, 2011, p. 69).

6
Sobre esta matria ver Susin, 2009, em tese de doutorado intitulada A qualidade da educao
infantil em Porto Alegre: estudo de caso em quatro creches conveniadas.
7
O Relatrio trata de um levantamento sobre a qualidade da educao infantil do Brasil.

77
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

H que se destacar que a qualidade das instituies privadas convenia-


das, em muitos casos, no supera a qualidade da educao pblica8 e ainda
que a dicotomia entre cuidado e educao j est superada nas teorias que
orientam a educao tanto infantil como fundamental e mdia no Brasil, pois
cuidado e educao so indissociveis na ao pedaggica desenvolvida no
processo educativo escolar. Para o grupo executivo do Banco Mundial, Alm
do modelo conveniado, a expanso de parcerias pblico-privadas pode com-
pensar alguns dos impactos oramentrios de ampliao da cobertura e me-
lhoria da qualidade da Educao Infantil no Brasil (ibid., p. 69).
Recorrendo a informaes referentes a programas que envolvem outras
reas como assistncia e sade juntamente com a educao, como o caso do
Programa Primeira Infncia Melhor (visitao s famlias por agentes de sa-
de ou da assistncia, com periodicidade semanal), o Banco Mundial, pelos
resultados obtidos, considera
muito provvel que essas melhorias superem os benefcios de oferecer aten-
dimento de menor qualidade em creches a todas as crianas que buscam
uma vaga. Desse modo, atender a toda a demanda reprimida em detri-
mento da qualidade da creche pode ser um mau investimento (BANCO
MUNDIAL, 2011, p. 59).

Mais uma vez, o BM incentiva a oferta de programas alternativos em


substituio educao, naturalizando a impossibilidade de atendimento dos
direitos das crianas pequenas pela falta de aporte de recursos em polticas
sociais, como se fossem estas as causadoras dos problemas econmicos do
Brasil.
Corroborando a oferta da educao infantil em espaos no institucio-
nais de educao est outro documento do Banco Mundial/BM, Aprendiza-
gem para Todos. Investir nos Conhecimentos e Competncias das Pessoas para
Promover o Desenvolvimento. Estratgia 2020 para a Educao do Grupo
Banco Mundial ao afirmar que a centralidade no a escolaridade, mas a
aprendizagem para todos, pois [...] as pessoas aprendem dentro e fora da
escola, desde o jardim-escola at o mercado de trabalho. Esta estratgia de-
fende a concepo de sistema de ensino que envolve no somente os espaos
institucionalizados responsveis pela educao, mas a sociedade civil e o mundo
do trabalho (BM, s.d., p. 1). Desta forma, confundem-se, numa mesma con-
ceituao, processos formativos mais amplos prprios da famlia, da socieda-
de civil e do trabalho com a educao escolar que se desenvolve em espaos

8
Neste caso, ver Susin, 2009.

78
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

institucionalizados e ocupados pela instituio escola, uma vez que o objetivo


global do BM neste documento orientador dos pases clientes no s a
escolaridade, mas a aprendizagem. O Grupo do Banco Mundial tm como
estratgia e prioridades-chave para a educao a criao de oportunidades de
crescimento aos pobres e vulnerveis, promovendo aes coletivas globais e
reforando a governao. Esta justificativa da focalizao em grupos vulner-
veis da sociedade deixa de lado a viso do direito ao propor uma educao
mais focalizada nas populaes carentes, que passam a aceitar a educao
possvel, o que desresponsabiliza o Estado da oferta de educao pblica e de
qualidade para todos.
O Banco Mundial, ao dialogar com os pases parceiros, estimula a for-
mao de uma cultura nacional na qual os sistemas de ensino desempenhem
papel fundamental na capacitao de pessoas para desenvolver potencialida-
des humanas, como: habilidades da fora de trabalho para o crescimento eco-
nmico sustentado; a contribuio para a reduo da pobreza e desigualdade
por meio da educao; a transformao de gastos com educao em resulta-
dos educacionais, desconsiderando a pobreza e as desigualdades sociais como
estruturantes de uma sociedade capitalista de classes.
A concepo de sistema de ensino constante em documentos do BM se
diferencia da concepo das leis brasileiras quando responsabiliza a sociedade
civil por este processo, o que possibilita e refora prticas de parceria, a partir
do momento em que trabalha com a flexibilizao de polticas e dos
mecanis-mos de responsabilizao dos sistemas de educao.
Fazem parte das alavancas do reforo dos sistemas educacionais dos
pases clientes do BM estratgias relativas ao:
Conhecimento- Ferramentas de avaliao e comparao do sistema- Avaliao
da aprendizagem- Avaliao e pesquisa sobre o impacto
Apoio Tcnico e Financeiro- Apoio tcnico para fortalecer o sistema- Financia-
mento orientado para os resultados- Abordagem multissetorial
Parcerias Estratgicas (Agncias da ONU, comunidade de doadores, organiza-
es da sociedade civil) (BM, s.d.).

O Banco Mundial defende uma educao utilitarista com vistas a res-


ponder a um mercado de trabalho e adverte que ir concentrar cada vez mais a
sua ajuda financeira e tcnica em reformas dos sistemas que promovam os
resultados da aprendizagem, ou seja, somente recebero ajuda os pases par-
ceiros que se alinharem s suas recomendaes.
O Relatrio do Banco Mundial Educao Infantil: Programas para a
Gerao Mais Importante do Brasil, j citado anteriormente, apresenta posi-
cionamento a partir da anlise que faz de constataes ou fatos relativos

79
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

poltica de educao e aponta aes que considera mais adequadas para o cum-
primento da universalizao da pr-escola.
Na apresentao dos fatos, o relatrio afirma que a oferta da educao
infantil tem impacto positivo ou negativo: de curto prazo para o desenvolvi-
mento cognitivo; de mdio prazo para os nveis de aprendizado, apresentado
pelo resultado das avaliaes externas, e de longo prazo para os ndices de
escolaridade e renda, assinalando que o maior impacto positivo ocorre para as
crianas de famlias pobres. O documento pauta suas anlises a partir da reso-
luo de problemas sociais tendo como parmetro o crescimento econmico e
no o direito educao, e considera a interveno (oferta) como investimen-
to que, na educao infantil, traz impactos positivos contnuos sobre as crian-
as, com benefcios que superam em muito os gastos realizados inicialmente,
com a adio de programas de outras reas com baixo custo.
Na anlise da implicao da poltica, o mesmo texto afirma alguns pon-
tos que merecem destaque, como, por exemplo, a questo de investimento estra-
tgico em educao infantil: O Brasil ter que investir estrategicamente em
educao infantil e usar outros modelos criativos para atingir as crianas, ad-
vogando o atendimento para crianas muito pequenas por centros de educao
infantil (espaos que acolhem crianas de 0 a 3 anos) para reas de menor densi-
dade populacional, a fim de que estas no preencham vagas de creche ou pr-
escola que exigiriam um grande deslocamento para o acesso, e registra:
Programas como o do Estado do Acre, Asas da Florestania Infantil (para
pr-escola), ou o Primeira Infncia Melhor (para crianas ainda menores),
no Rio Grande do Sul, servem como modelo para potenciais alternativas de
disseminao. Alm de fornecer estmulo para crianas, eles do treinamen-
to para os pais, reforando os benefcios da ateno fora do ambiente esco-
lar (BANCO MUNDIAL, s.d., fl. xvi).

O deslocamento de crianas pequenas para a escola representa outro


problema a ser enfrentado quando do cumprimento do direito oferta de edu-
cao para crianas de 0 a 5 anos, considerando a prtica da nucleao (agru-
pamento) de escolas em um nico espao geogrfico.
Em que pese o carter compensatrio que representa a oferta de progra-
mas assistenciais para famlias de baixa renda, como forma de proporcionar
condies para a sua insero na sociedade, esse no o caso da poltica de
educao, direito do cidado e das suas famlias, que no pode ser substitudo por
programas eventuais, conforme prev o BM nas suas afirmaes acima. A educa-
o pblica, gratuita, laica e de qualidade direito que deve ser assegurado.
Dentre outras questes apresentadas no documento em pauta, desta-
cam-se a avaliao dos professores como motivadora para a interao com as

80
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

crianas e o uso de livros e guias para os professores da educao infantil.


Aqui se destaca a interferncia de materiais didticos padronizados que deter-
minam a ao dos professores no trabalho com o conhecimento, pois os con-
tedos so preestabelecidos e universais. Em um pas como o Brasil, cuja di-
versidade cultural e populacional no permite padronizao, corremos o risco
de desqualificar a proposta de educao e negar a cultura das diferentes regies,
tornando o trabalho pedaggico estranho ao aluno e sua realidade.
Concordamos com a crtica feita por Corra, em pesquisa realizada em
2012 sobre o uso de livros e guias para os professores da educao infantil que
detalham, de modo padronizado, as aes a serem desenvolvidas com as crian-
as, pois tanto a CF/1988 como a LDBEN/96 apontam para uma educao
gestada de forma democrtica e coletiva, o que no inclui receiturio defi-
nindo o que e como o professor deve trabalhar a educao infantil. Desta-
ca ainda Corra, que o MEC, em seus documentos, faz referncia qualidade
e diz a quem compete a sua definio:
[...] Tanto a Constituio Federal de 1988, assim como a Lei 9394/96 que
estabelece as diretrizes e bases da educao nacional apontam para uma
educao gestada democraticamente em um processo construdo coletiva-
mente. Os educadores tm historicamente lutado pela democratizao da
educao pblica e suas demandas, a partir de muita luta, foram parcial-
mente incorporadas ao corpo de algumas legislaes educacionais.
Tambm o MEC disponibiliza em seus documentos apontadores qualida-
de gestada democraticamente [...] [afirmando] quem pode definir bem esse
conceito de qualidade na escola e ajudar nas orientaes gerais sobre essa
qualidade, de acordo com os contextos socioculturais locais, a prpria
comunidade escolar (CORRA, 2012, p. 20) [grifos do original].

Ainda sobre sistemas apostilados adquiridos por gestores municipais


para as escolas pblicas, afirmam os autores Adrio, Damaso e Gazerano
(2013), em pesquisa realizada com professores de educao infantil no estado
de So Paulo/Brasil,
Em se tratando da educao infantil, a adoo dos sistemas privados de
ensino, alm de acentuar a no autoria do professor sobre o seu trabalho, ao
se pautar na padronizao das atividades, rotinas e contedos, pouco dialo-
gam [sic] (quando o fazem) com expectativas e necessidades dos grupos
especficos de crianas pequenas (ADRIO; DAMASO: GAZERANO, 2013,
p. 456).

Alm da padronizao do mtodo e material, a adoo de apostilamen-


to rompe com a proposta de processo coletivo de educao pblica pensada a
partir das questes sociais colocadas para a escola e presentes nas diferenas
sociais impostas pelo modelo econmico estabelecido.

81
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

O BM, fiel aos seus preceitos, centra o alcance da qualidade da educao


para a infncia na avaliao do professor, citando como fonte para essa afirma-
o as Diretrizes Curriculares Nacionais da Educao Infantil, normativa emiti-
da pelo Conselho Nacional de Educao do Brasil que concebe a avaliao como
[...] instrumento de reflexo sobre a prtica pedaggica na busca de melhores
caminhos para orientar as aprendizagens das crianas (Parecer CNE/CEB, N.
20/2009, p. 16). No entanto, a normativa nacional brasileira apresenta a avalia-
o como instrumento para repensar a prtica do professor ao longo do proces-
so, diferentemente da avaliao centrada no desempenho do professor.
Por fim cabe destaque ao seguinte tpico: Parcerias fora do setor pbli-
co podem oferecer recursos significativos para expandir os servios de desen-
volvimento da primeira infncia, melhorar sua qualidade e inovar para alcan-
ar as populaes mais carentes. Aqui o BM destaca a capacidade do setor
privado em ofertar o atendimento s crianas.
Os dados mais recentes mostram que mais de um tero das vagas em creches
so fornecidas pelo setor privado: 29% totalmente privado e 14% convenia-
do (ou contratado pelo governo). Da mesma forma, no nvel pr-escolar, um
quarto da proviso vem do setor privado: 19% totalmente privado e 5% con-
veniado. O nmero de centros contratados pelo governo est crescendo ra-
pidamente, com centenas de instituies infantis contratadas a cada ano. O
aumento da oferta indica uma capacidade significativa do setor privado para
complementar os esforos do setor pblico na prestao de servios para a
primeira infncia (BANCO MUNDIAL, s.d., fl. xix).

Conforme pesquisa de Susin (2009) em tese de doutorado, que desen-


volveu um estudo de caso em quatro creches comunitrias conveniadas com o
poder pblico municipal em Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do
Sul, a educao infantil ofertada nos espaos conveniados no gratuita, pois
os mesmos, ao afirmarem que os gastos com a oferta de educao no so
cobertos pelos repasses oriundos do conveniamento, solicitam s famlias uma
contribuio mensal em dinheiro intitulada espontnea. Alm dessa, h tam-
bm a contribuio com gneros alimentcios ou a participao dos pais nos
mais diferentes servios de manuteno do espao, que vai desde a pintura at
a limpeza de jardim ou ptio, e suporte de trabalho para o funcionamento
dirio das instituies, como limpeza, auxlio na cozinha e at mesmo no
manejo com as crianas.
H que se destacar ainda, com base na mesma pesquisa, as condies
socioeconmicas em que vivem as famlias da periferia da cidade que so o
pblico-alvo desta oferta:
As condies diferenciadas nas quais se incluem os sujeitos da educao
infantil comunitria permitem evidenciar diferenas na qualidade da educa-

82
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

o que ali se constri, onde as instituies mais aquinhoadas [...] que con-
tam com mais recursos oferecem melhores condies de qualidade e as co-
munidades mais carentes [...] sero as mais prejudicadas nesta relao desi-
gual com a qualidade a que esto submetidas. A disparidade entre as insti-
tuies faz com que se perca de vista o paradigma da igualdade do direito de
todo cidado a uma educao de qualidade, assegurada por princpio cons-
titucional (SUSIN, 2009, p. 268).

Outros fatores que importam para a qualificao da oferta e democratiza-


o da educao so observados nas instituies conveniadas de educao infan-
til, como o caso da precarizao dos salrios dos profissionais, presente na des-
valorizao da remunerao dos professores, j referida anteriormente, o que no
acontece com os salrios de outros profissionais de apoio, como secretria de es-
cola e motorista, cuja justificativa o tempo de servio, e no a formao, o que
evidencia a falta de critrios para a admisso e pagamento dos profissionais.
Os valores salariais pagos aos professores e aos demais funcionrios dos
espaos conveniados, consideradas as exigncias de habilitao e formao
continuada dos professores, apresentam distoro significativa, pois nestas
instituies o salrio dos profissionais de servios gerais de limpeza e da
cozinha superior ao das educadoras (SUSIN, 2009, p. 283).

Ainda sobre a democratizao da gesto destes espaos, a pesquisa em pau-


ta evidenciou a ausncia da participao das famlias na tomada de decises, o
que legitima a atuao isolada das direes das instituies comunitrias, que de-
cidem inclusive os critrios para o ingresso das crianas, comprometendo o pro-
cesso democrtico da deciso coletiva, bem como o da garantia do direito esco-
la, pois, neste caso, os critrios elencados tm por base a excluso, na medida em
que acolhem uns em detrimento de outros que ficaro fora da escola.
Necessrio se faz, ainda, trazer para anlise neste texto o Relatrio N
22841-BR, Brasil Desenvolvimento da Primeira Infncia: Foco sobre o Impac-
to da Pr-Escola, verso setembro de 2001, que tem como enfoque a pr-
escola e o desenvolvimento da primeira infncia, com vistas a identificar situa-
es para a melhoria dos grupos mais pobres da populao. Por deficincia de
dados sobre as crianas em idade de creche (0 a 3 anos), o referido estudo est
voltado para a pr-escola, e quando os dados o permitem, a anlise contempla
creches e outros servios para estas crianas.
O termo Desenvolvimento da Primeira Infncia/DPI refere-se a ser-
vios prestados a crianas de 0 a 6 anos de idade relativos ao seu crescimento
fsico e intelectual, incluindo entre eles os servios no formais prestados em
creches e pr-escolas, que no se destinam somente educao, mas tambm
sade e nutrio, no aprofundando a anlise destes servios, mas consideran-
do que estas intervenes so [...] importantes no incio da vida [e] so vistas

83
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

como pequenos investimentos que geram altos retornos no bem-estar fsico,


mental e econmico durante a vida da criana e do adulto (BANCO MUN-
DIAL, 2001, viii). O relatrio afirma ainda que Os programas no formais
so importantes exemplos de alternativas de baixo custo s pr-escolas p-
blicas formais (ibid.) [grifo nosso].
A justificativa do BM para o atendimento informal na EI est presente
no captulo IV, Polticas e Programas de Educao da Primeira Infncia, e
destaca que a poltica atual de educao, [...] apesar de ter ambiciosas metas
para a educao da primeira infncia a longo prazo d maior prioridade
melhoria do acesso, eficincia e qualidade do sistema de educao bsica, co-
meando com a primeira srie. Ao afirmar a insuficincia de recursos do
governo, justifica [...] a viabilidade do exame do papel de sistemas informais
alternativos e de sistemas de ONGs que podem ajudar a fortalecer, ou que
podem at mesmo agir como substitutos para as creches e pr-escolas tradi-
cionais (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 30) [grifo nosso].
O Relatrio mais uma vez refora a tnica dos documentos do BM ao
afirmar que, em muitos pases, existem programas formais e no formais de
educao infantil, e destaca:
De formato flexvel e de administrao mais barata que o jardim de infn-
cia formal, os programas informais podem trazer mltiplos benefcios. Se
usados para melhorar as habilidades das mes, eles podem beneficiar, alm
da criana que visam, os parentes mais jovens (BANCO MUNDIAL, 2001,
p. 31) [grifo nosso].

Estes programas focalizados so destinados a crianas cujas famlias


so de baixa renda e tm diferentes formatos, como [...] programas de cre-
ches em casa, jardins de infncia comunitrios dirigidos por mes ou lies
pelo rdio. Os programas informais so geralmente gerenciados por profissio-
nais treinados, com assistncia das mes participantes (ibid., p. 32).
Substituir a educao institucional realizada em escolas por programas
no formais de educao tm vantagens que vm em detrimento da qualidade.
Estes so desenvolvidos por profissionais no habilitados para atuar em edu-
cao, cuja remunerao no condiz com a dos profissionais da rea, o que
vem a baratear o custo da oferta.
A educao infantil no Brasil, pas cliente do Banco Mundial, j vem
recebendo alteraes dos marcos legais, como o caso da LDBEN9, referentes

9
Lei Federal n. 12.796, de 04 de abril de 2013, que altera a Lei n. 9394, de 20 de dezembro de
1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional.

84
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

ao currculo desta etapa da educao bsica, que, nos moldes das demais eta-
pas, ter uma base nacional comum e uma parte diversificada, bem como a
avaliao com acompanhamento e registro do desenvolvimento da criana sem
objetivo de promoo, j existente anteriormente a esta alterao da lei. A
mudana neste aspecto diz respeito ao registro dessa avaliao em documento
que ateste os processos de desenvolvimento da criana, muito nos moldes das
estratgias do BM, cuja avaliao de vis meritocrtico deve atestar o resulta-
do final do processo para garantir o alcance da relao custo-benefcio tam-
bm na educao. No esqueamos que os dois eixos do documento em pauta
so a flexibilizao do ordenamento jurdico dos sistemas e a avaliao.
Ao referenciar a questo da qualidade, o documento afirma:
O Governo Federal deve incentivar fortes sistemas de monitoramento muni-
cipais para garantir que as instituies de Educao Infantil sejam respons-
veis por seus resultados, introduzir uma ferramenta padro de observao e
fornecer diretrizes de licenciamento para padres mnimos de qualidade aos
quais os municpios possam se adaptar (BANCO MUNDIAL, 2001, fl. xviii).

O documento aponta que, para alm dos padres mnimos de qualida-


de, j estabelecidos pelo MEC, dever ser determinado
um nvel adicional de diretrizes de licenciamento, que ser aplicado a rela-
es aluno-professores e s qualificaes do professor. Os municpios po-
dem melhorar a qualidade por meio da introduo de ferramentas padroni-
zadas de observao, tais como os instrumentos ITERS-R10 e ECERS-R11
entre outros que permitem um monitoramento regular e sistemtico da
qualidade das atividades e da estrutura do programa (ibid., fl. xviii).

Para o BM, a publicizao destes dados, j adotada em sistemas inter-


nacionais, serviria para que os pais fizessem a escolha dos melhores centros
para matricular seus filhos, assim como forneceria aos gestores elementos para
verificao do desempenho da educao, a fim de intervir na poltica educacio-
nal, melhorando a qualidade dos centros de qualidade precria.
Por fim, reforamos que os documentos internacionais aqui analisados
esto a alterar o contedo da educao brasileira e suas bases democrticas
alcanadas at ento. Estas constataes nos levam a afirmar as influncias
sofridas pela educao infantil na sua materializao como poltica pblica
que cada vez mais encontra dificuldade em se afirmar enquanto direito de
todas as crianas pequenas brasileiras.

10
Infant-Toddler Environment Rating Scale (Escala de Avaliao do Ambiente de Creche).
11
Early Childhood Environment Rating Scale-Revised (Escala de Avaliao do Ambiente de
Educao Infantil).

85
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

Consideraes finais
O estudo feito at o presente momento, a partir dos documentos legais
nacionais e internacionais que pautam a educao infantil no Brasil, permite-
nos afirmar que o caminho indicado e praticado na educao infantil est a
consagrar, como poltica de atendimento para esta faixa etria, a parceria do
poder pblico com a sociedade civil, proporcionando o afastamento do Esta-
do na operacionalizao desta poltica, mas mantendo-o como regulador. Esta
regulao, presente na atual legislao brasileira, est a referendar as reco-
mendaes dos organismos multilaterias dos quais o Brasil parceiro, com
destaque para a atuao do Banco Mundial, o qual exerce importante papel
nos rumos da educao mundial, influenciando sobremaneira as polticas de
educao no Brasil.
No processo de regulao, a atuao do Estado se faz por meio da emis-
so de leis e orientaes que do seguimento s recomendaes e s sugestes
que envolvem a participao da iniciativa privada, no s pela sua eficin-
cia, mas tambm pela reduo dos custos, frente atuao pblica, numa
propalada eficincia e eficcia que nem sempre assegura o direito a todos e
todas. A tomada de decises do Estado no processo de regulao da educao
influenciada ainda pelos parceiros econmicos privados e filantrpicos que
atuam ativamente na definio das polticas educacionais brasileiras.
A flexibilizao dos sistemas de ensino e a atuao de parceiros em pro-
gramas ofertados por outros espaos que no os espaos institucionais de edu-
cao infantil no podem ser aceitas como substitutos desta, mas como mais
uma oportunidade para o envolvimento das crianas e das famlias em ativida-
des sociais ou assistenciais complementares educao, esta ltima direito de
todos os brasileiros e brasileiras. Somente polticas pblicas que efetivem di-
reitos constitucionalmente assegurados podem ser aceitas como prticas de
responsabilizao do Estado na garantia dos direitos dos cidados.
por meio do poder pblico que ser assegurada educao de qualida-
de para todas as crianas numa sociedade capitalista e desigual como a brasi-
leira, pois no h igualdade de direitos em uma sociedade de classes. O que
estamos afirmando a efetivao do direito educao enquanto direito p-
blico inalienvel e urgente, pois a educao na infncia, se descuidada, no
pode mais ser resgatada e passar a ser uma dvida que nunca ser paga.

86
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Referncias
ADRIO, T.; DAMASO, A.; GAZERANO, L. A adoo de sistemas privados de ensi-
no em escolas pblicas de educao infantil: reflexes a partir do perfil dos professores.
Revista e-Curriculum, PUCSP, v. 11, p. 434-460, 2013.
BANCO MUNDIAL. Educao Infantil: Programas para a Gerao Mais Importante
do Brasil. Documento do Banco Mundial. So Paulo, 2011.
BANCO MUNDIAL. Alcanar educao de qualidade mundial no Brasil: a prxima agenda.
Unidade de Desenvolvimento do Setor de Gesto Humana da Amrica Latina e do
Escritrio Regional do Caribe. Documento do Banco Mundial. 21 de dezembro de
2010.
BANCO MUNDIAL. Aprendizagem para todos. Investir nos conhecimentos e compe-
tncias das pessoas para promover o desenvolvimento. Estratgia 2020 para a educa-
o do Grupo Banco Mundial. Resumo Executivo. s.d. Documento consultado em
www.worldbank.org/educationstrategy2020
BANCO MUNDIAL. Relatrio N: 22841-BR, Brasil desenvolvimento da primeira infncia:
foco sobre o impacto da pr-escola. Verso setembro de 2001.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Presidncia da Re-
pblica, Casa Civil, 1988.
BRASIL. Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do
Adolescente e d outras providncias. Presidncia da Repblica, Casa Civil, 1990.
BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional. Presidncia da Repblica, Casa Civil, 1996.
BRASIL. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manu-
teno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na
forma prevista no art. 60, 7, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e
d outras providncias. Presidncia da Repblica, Casa Civil, 1996.
BRASIL. Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Edu-
cao FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Tran-
sitrias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis
nos 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de
maro de 2004; e d outras providncias. Presidncia da Repblica, Casa Civil, 2007.
BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educa-
o PNE e d outras providncias. Presidncia da Repblica, Casa Civil, 2014.
BRASIL. Orientaes sobre convnios entre secretarias municipais de educao e ins-
tituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos para a oferta
de educao infantil. Braslia: Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Bsica,
2009.

87
SUSIN, M. O. K.; MONTANO, M. R. A educao infantil no Brasil

BRASIL. Reviso das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil.


Ministrio da Educao, Conselho Nacional de Educao. Parecer CNE/CEB, N.
20/2009, de 11 de novembro de 2009.
BORGHI, R.; ADRIO, T.; GARCIA, Teise. As Parcerias Pblico-Privadas para a
oferta de vagas na educao infantil: um estudo em municpios paulistas. Revista Brasi-
leira de Estudos Pedaggicos, v. 231, p. 124, 2011.
CORRA, Monique Robain Montano. Sistema de Ensino Aprende Brasil Grupo
Positivo. In: SEMINRIO DA ANPAE REGIO SUL Gesto e Polticas de Educao:
Desafios Atuais, 2012.
MONTAO, Carlos. Terceiro Setor e a questo social: crtica ao padro emergente de
interveno social. So Paulo: Editora Cortez, 2002.
PERONI, Vera Maria Vidal. Ncleo de Estudos de Poltica e Gesto da Educao,
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Educao. Pesquisa: Parce-
rias entre sistemas pblicos e instituies do terceiro setor: Brasil, Argentina, Portugal e Ingla-
terra: implicaes para a democratizao da educao. Agosto, 2010.
ROSEMBERG, Flvia. Organizaes multilaterais, Estado e polticas de educao infantil.
Fundao Carlos Chagas. So Paulo: Pontifcia Universidade Catlica, 2002.
SUSIN, Maria Otilia Kroeff. A educao infantil em Porto Alegre: um estudo das creches
comunitrias. Dissertao (Mestrado) UFRGS, 2005.
SUSIN, Maria Otilia Kroeff. A qualidade da educao infantil comunitria em Porto Alegre:
estudo de caso em quatro creches conveniadas. Tese (Doutorado) UFRGS, 2009.
VIEIRA, Evaldo. As polticas sociais e os direitos sociais no Brasil: avanos e retroces-
sos. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo, ano XVIII, n. 53, p. 67-73, mar. 1997.

88
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Ensino Mdio no Brasil e a


proposta educacional do Instituto Unibanco:
consideraes sobre a mercantilizao
da educao pblica

Maria Raquel Caetano


Vera Maria Vidal Peroni

Introduo
O artigo tem como objetivo analisar como o setor privado interfere no
pblico, atravs da parceria entre o Instituto Unibanco e escolas de ensino
mdio no Brasil. Neste caso, entendemos que a propriedade permanece pbli-
ca, mas a instituio privada interfere no contedo da educao, atravs da
gesto por resultados, trazendo uma lgica empresarial individualista e com-
petitiva, em detrimento de princpios focados no processo de construo de
valores democrticos. Abordaremos tambm como se d a influncia dos su-
jeitos que participam do Conselho de Governana do Instituto e suas redes de
relaes. O enfoque terico-metodolgico para a anlise de redes parte da con-
cepo de que o Estado e a sociedade civil so entendidos como relao e
processo em um movimento de sujeitos em correlao de foras de classes
sociais e projetos societrios distintos. Neste sentido, as redes so analisadas
como sujeitos em relao com objetivo de classe1 (PERONI, 2013).
Nesse artigo, analisamos como a lgica mercantil tem participado ati-
vamente da direo e execuo das polticas sociais e como a presena desses
sujeitos passa a influenciar fortemente essas polticas, deixando as responsabi-
lidades ficarem cada vez mais diludas na materializao dos direitos, nesse
caso a educao.
Ressaltamos que o Ensino Mdio foi ampliado nas ltimas dcadas, e
essa ampliao ocorreu na esfera pblica. Das matriculas totais do ensino m-
dio no Brasil, conforme o IBGE em 2014, 86,75% esto nas escolas pblicas e

1
Relao, processo e classe social na perspectiva de Thompson (1981).

89
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

apenas 13,25% na rede privada. Com a introduo de programas privados com


a lgica mercantil, houve um processo de privatizao do contedo da educa-
o. Apresentaremos um exemplo de como este processo est se materializando
atravs da parceria do Instituto Unibanco com escolas pblicas de ensino mdio.
Como vivemos uma ditadura recente, a luta pela democratizao da
escola pblica que ela seja cada vez mais democrtica, um espao de correla-
o de foras, em que as decises sejam definidas coletivamente.
O artigo est organizado em quatro sees: 1) Mudanas no papel do
Estado e a relao pblico-privado na educao, em que apresentamos as trans-
formaes na gesto pblica, a atuao do Estado e as alteraes no pblico
sob a influncia da lgica mercantil na educao; 2) Instituto Unibanco, Ensi-
no Mdio Inovador e o Programa Jovem de Futuro: o contedo da proposta
educacional em que evidenciamos o Programa Ensino Mdio Inovador, o Pro-
grama Jovem de Futuro e os pressupostos educacionais que vm alterando o
contedo da proposta no ensino mdio, atravs da direo e execuo de pro-
gramas e aes para a educao e a escola; 3) Os sujeitos e as redes de relaes
do Instituto Unibanco, abordando as parcerias estabelecidas com sujeitos in-
dividuais e/ou coletivos e o Conselho de Governana do Instituto. Por fim,
fazemos consideraes a respeito das relaes pblico-privado e como uma
instituio privada como o Instituto Unibanco altera a lgica da educao
pblica, trazendo consequncias para a democratizao da educao pblica.

Mudanas no papel do Estado e a relao


pblico-privado na educao
O Estado vem redefinindo seu papel para com a educao pblica, re-
passando, parte de sua funo, por opo poltica, para o Terceiro Setor ou o
mercado j que o Estado apresenta limites, medida que amplia a oferta de
educao bsica populao.
Partindo dessa premissa, avanam as formas de privatizao que vm
alterando a maneira como a educao planejada, organizada, gerida e execu-
tada e como o currculo definido (CAETANO, 2015a). Tambm alteram a
forma como o desempenho dos alunos avaliado.
As tendncias privatizao esto tendo maior ou menor influncia
nos diferentes pases e se concretizam de diferentes formas nos sistemas de
educao pblica, redefinindo as funes do Estado.
No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE) instituiu a
administrao pblica gerencial (1994-2001), com continuidades e aprofunda-
mentos na gesto do presidente Lula da Silva (2003-2010) at os dias atuais. A

90
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

lgica gerencial vem alterando as fronteiras entre o pblico e o privado, forman-


do quase mercados (SOUZA; OLIVEIRA, 2003; PERONI, 2014). Ao exami-
nar o quase mercado na educao bsica, verificamos que a lgica do merca-
do, que antes era limitada, passa agora a constituir-se num mercado em ascen-
so em nvel global com a introduo de mecanismos mercantis no interior da
gesto da educao pblica, sem alterar a propriedade das mesmas. A escola
continua pblica, mas a gesto, a proposta educacional, a formao de professo-
res, o currculo passam a ser conduzidas segundo a esfera privada/mercantil.
As experincias introduzidas nas reformas do Estado pela New Public
Management (NPM) representaram uma mltipla e diversificada experincia
terica e aplicada, com variadas nfases e formatos, redefinindo a gesto nos
Estados. Esta forma de gesto marcada, predominantemente, por conceitos
comuns, como valorizao das funes gerenciais na administrao pblica,
controle de resultados, autonomia de gesto, responsabilidade individual na
prestao de servios pblicos baseados em metas de desempenho, desenvol-
vimento de instrumentos que visam eficincia e eficcia na gesto, avalia-
o dos programas e medidas de incentivos aos administradores para melho-
rar a gesto.
A reforma gerencial do Estado brasileiro, com desdobramentos at os
dias atuais, instaurou uma transformao cultural em relao aos princpios e
valores que deveriam reger o processo pblico administrativo, fortalecendo o
controle do desempenho, a avaliao, os resultados, a eficincia, o rendimen-
to, etc. Nesse sentido, constituiu-se no Estado brasileiro, sobretudo aps a ins-
taurao desse modelo, um processo de valorizao da racionalidade econ-
mica prpria da iniciativa privada na conduo dos negcios pblicos, redefi-
nindo o papel do Estado: de Estado executor ao Estado regulador/avaliador
(AFONSO, 1998; SOUZA, 2003).
Um dos pontos que altera a lgica de gesto do pblico est na forma de
controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resulta-
dos e que, no contexto da educao, gera mudanas na conduo das polticas
educacionais e na escola.
O modelo gerencial possibilita que o Estado crie condies para o au-
mento dos investimentos privados na educao pblica. As diferentes mani-
festaes da privatizao da educao pblica atravs das parcerias pblico-
privadas2 se tornam uma prtica de gesto adotada pelos sistemas pblicos

2
No Brasil, o governo Lula formulou e promulgou a Lei de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs, Lei
No 11.079, de 30 de dezembro de 2004), alterada no governo Dilma pela Lei 12.766/2012, que se
expandiu na esteira do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) e tambm na educao.

91
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

para imprimir uma suposta qualidade educao sob a tica dos resultados.
Para isso, utilizam-se diversas estratgias, entre elas os contratos de gesto,
termos de cooperao, PPPs, que formam quase mercados, onde a proprieda-
de permanece pblica, mas o contedo da gesto privado.
Uma das formas de viabilizar essas parcerias expressa por Anthony
Giddens (2001, p. 105) quando afirma que os incentivos fiscais podem ser
mesclados com outras formas de regulamentao. Os incentivos positivos
filantropia, por exemplo, podem ter um papel to significativo quanto o dos
impostos na transmisso direta de riqueza.
O Estado cria ordenamentos polticos e jurdicos que favorecem tanto o
envolvimento da sociedade civil quanto a privatizao de setores estratgicos,
estimulando e expandindo o setor privado. Isso ocorre, por exemplo, atravs
da renncia fiscal, do repasse de dinheiro pblico por convnios, parcerias ou
outras formas de favorecimento a essas instituies. Para o autor,
um clima positivo para a independncia do empresariado e a iniciativa deve
ser alimentado. Mercados flexveis so essenciais para que se reaja com efi-
ccia mudana tecnolgica. A expanso das empresas no deve ser obstru-
da por demasiados regulamentos e restries (GIDDENS, 2001, p. 16).

Esse iderio atua na formao de uma nova cultura, baseada na perda


da centralidade da luta de classes e na mercantilizao da vida social (LIMA,
2007, p. 91), na qual a educao considerada a principal estratgia poltica
de conformao dos indivduos ordem do capital (ibid.). Articula capacida-
de individual e igualdade de oportunidades com responsabilidade e solidarie-
dade social, na qual defende a humanizao ou reforma do capitalismo.
Na perspectiva de Giddens (2001), a principal fora no desenvolvimen-
to de capital humano obviamente deve ser a educao. o principal investi-
mento pblico que deve estimular a eficincia econmica e a coeso cvica
(ibid., p. 78). A educao precisa ser redefinida de forma a se concentrar nas
capacidades que os indivduos podero desenvolver ao longo da vida. Esses
pressupostos vm ao encontro das estratgias utilizadas pelo Banco Mundial
para a Educao 2020, em que um dos enfoques passa a ser a recomendao
das parcerias entre Estado e mercado (BANCO MUNDIAL, 2011).
Dessa forma, com as recentes orientaes do Banco Mundial e com a
ampliao do acesso educao pblica pelo Estado, a importncia do setor
privado passa a ser primordial na execuo das polticas educacionais. Dito de
outra maneira, as virtudes do setor privado podem chegar aonde o Estado no
chega. Portanto, a redefinio do papel do Estado ocorre especialmente na
execuo e na conduo das polticas educacionais medida que o Estado, ao

92
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

ofertar a educao bsica, repassa a execuo e consecuo da educao para


o setor privado mercantil.3
nesse contexto que as polticas educacionais se tornam cada vez mais
globais, em vez de locais ou nacionais (BALL, 2014). Na sequncia, abordare-
mos a proposta de educao do Instituto Unibanco no Programa Jovem de
Futuro, destinado as escolas pblicas de Ensino Mdio no Brasil, as relaes
que estabelecem com os sujeitos no Conselho de Governana e o contedo da
proposta que altera a gesto, o currculo e a formao de professores.

Instituto Unibanco Ensino Mdio Inovador e o Programa


Jovem de Futuro: o contedo da proposta educacional
O Instituto Unibanco foi criado em 1982, inicialmente para promover
as aes e os investimentos sociais do Banco. O Instituto tinha como objetivo
que suas tecnologias se transformassem em polticas pblicas; por isso, em
2007, concebeu e implantou o Projeto Jovem de Futuro (PJF), que atuou em
escolas de ensino mdio, de forma experimental. Em 2011, o PJF teve sua tec-
nologia validada e ampliada para a aplicao em larga escala, em parceria com
o Ministrio da Educao, no Programa Ensino Mdio Inovador (PROEMI). A
parceria passou a se chamar ProEMI/JF.
O PROEMI foi um programa governamental construdo em um proces-
so de correlao de foras por uma concepo de currculo diferente da que
vinha se desenvolvendo no pas, que estava vinculada s habilidades e compe-
tncias. O Programa Ensino Mdio Inovador foi criado com vistas a apoiar e
fortalecer o desenvolvimento de propostas curriculares inovadoras nas escolas
do ensino mdio no profissional (Portaria 971/09 art. 1, Brasil, 2009).
Verificamos que a proposta apresentada tem o objetivo de fomentar
metodologias emancipadoras e dar condies para que sistemas pblicos e
escolas construam propostas curriculares democraticamente debatidas:
O Programa visa apoiar as Secretarias Estaduais de Educao e do Distrito
Federal no desenvolvimento de aes de melhoria da qualidade do ensino
mdio no profissionalizante, com nfase nos projetos pedaggicos que pro-
movam a educao cientfica e humanstica, a valorizao da leitura, da
cultura, o aprimoramento da relao teoria e prtica, da utilizao de novas
tecnologias e o desenvolvimento de metodologias criativas e emancipadoras
(BRASIL, 2009).

3
Ver Adrio (2014); Peroni (2013); Adrio e Garcia (2009); Adrio; Peroni (2011).

93
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

Verificamos ainda que o PROEMI tem o objetivo de oferecer condies


para que sistemas pblicos e escolas construam propostas curriculares em con-
junto com a comunidade escolar. Conforme o documento orientador do PRO-
EMI, A construo do Projeto de Redesenho Curricular (PRC) dever ocor-
rer de forma coletiva e participativa contemplando aes que correspondam
realidade da escola e dos estudantes (BRASIL, 2014, p. 14).
O documento apresenta uma definio de currculo que embasa sua pro-
posta:
O currculo, em todas suas dimenses e aes, dever ser elaborado de for-
ma a garantir o direito aprendizagem e ao desenvolvimento dos estudantes
por meio de aes e atividades que contemplem, nessa perspectiva de inte-
grao curricular, a abordagem de conhecimentos, o desenvolvimento de
experincias e a promoo de atitudes que se materializam na formao
humana integral, gerando a reflexo crtica e a autonomia dos estudantes
(BRASIL, 2009, p. 8-9).

No entanto, o prprio governo federal, que possibilitou a construo de


uma poltica participativa e democrtica de currculo para o ensino mdio, fir-
mou convnio com o Instituto Unibanco, abrindo a possibilidade de que os sis-
temas estaduais, que so responsveis pelo ensino mdio no pas, fizessem par-
cerias para a implantao do PROEMI. Assim, no lugar de uma construo
democrtica e coletiva na escola, a proposta curricular passa a ser feita atravs
de um sistema de gesto e avaliao padronizado que, na concepo do Institu-
to Unibanco, seria o caminho para qualificar a aprendizagem dos alunos.
Para o Jovem de Futuro, uma gesto eficiente, participativa e com foco nos
resultados positivos de aprendizagem pode influenciar de maneira decisiva
a qualidade da educao oferecida pela escola. Nessa perspectiva, alm de
incentivar o redesenho curricular das escolas, com orientao e recursos fi-
nanceiros direcionados pelo MEC, o ProEMI/JF tambm busca fortalecer
a gesto escolar, com foco na melhoria dos resultados de ensino (INSTITU-
TO UNIBANCO, 2013, p. 11).

Como vimos, a proposta do PROEMI tem o foco no currculo, enquan-


to o Instituto Unibanco, atravs do Programa Jovem de Futuro, apresenta uma
proposta mais vinculada gesto da escola como indutora da aprendizagem
dos alunos e focada nos resultados.
O Programa Jovem de Futuro parte do diagnstico de que o problema
est na gesto da escola, considerada ineficiente e ineficaz, e prope a Gesto
Escolar para Resultados (GEpR), que adota sistemas de informao voltados
para o monitoramento, controle e avaliao e a utilizao de programas de co-
municao para garantir ampla adeso da comunidade s aes da escola, com
objetivos orientados para os resultados na aprendizagem (MOFACTO, 2014).

94
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Segundo o Instituto, o Programa busca fortalecer a gesto escolar, com


foco na melhoria da aprendizagem dos estudantes. Nesse contexto, o Instituto
Unibanco oferece formao para gestores e supervisores, apoio tcnico, acom-
panhando e monitorando os resultados por meio de instrumentos pedaggi-
cos e gerenciais. Os Estados so os responsveis por toda a implementao do
ProEMI/JF em suas respectivas redes, com infraestrutura e equipe necessrias,
inclusive disponibilizando equipes de tcnicos para a superviso e o monitora-
mento das escolas.
O conceito de GEpR parte do pressuposto de que qualquer organizao,
principalmente aquelas voltadas para o interesse pblico, deve ter uma qualifi-
cao tcnica e social da gesto (INSTITUTO UNIBANCO, 2014, p. 4, grifo
das autoras). O Instituto entende que a gesto da escola no tem especificidades
e que pode adotar a perspectiva de gesto de qualquer organizao.
Consideramos que o princpio da gesto democrtica envolve tanto o cur-
rculo quanto a proposta de gesto da educao e da escola. A gesto para resul-
tados no um mecanismo da gesto democrtica, tendo em vista as ferramen-
tas que so utilizadas, baseadas nas prticas mercantis voltadas para avaliao,
indicadores e resultados que desconsideram o processo educacional democrti-
co e as prticas escolares voltadas para a formao do sujeito histrico e social
(CAETANO, 2013). Em nossa concepo, tais propostas so incompatveis.
Verificamos tambm que a formao de professores e gestores baseada
na gesto por resultados, sendo obrigatria a participao em um curso de 120
horas durante os trs anos do projeto. Na escola, participam o diretor, o coor-
denador pedaggico e um professor, e na Secretaria de Educao participam
supervisores e tcnicos responsveis por acompanhar as escolas, profissionais
que integram o centro das decises na conduo das polticas educacionais.
O Jovem de Futuro prope s escolas uma ao multidimensional, susten-
tada por recursos financeiros, apoio tcnico e um conjunto de metodologias. O
grupo gestor preparado para liderar o processo, durante todo o ciclo de ativi-
dades do programa Gesto Escolar para Resultados.
Para abordar essas questes, foi desenvolvido o Curso de GEpR, oferecido
durante os trs anos do projeto, com cerca de 120 horas de formao presen-
cial, em que participam trs profissionais por unidade de ensino: o diretor, o
coordenador pedaggico e um professor, que, aps o curso, adquire um pa-
pel multiplicador na escola. Alm disso, so formados supervisores e tcni-
cos das Secretarias Estaduais, sendo que cada supervisor responsvel por
acompanhar, em mdia, 10 escolas (INSTITUTO UNIBANCO, 2012, p. 15).

O grupo gestor da escola integrado por membros da direo, da coor-


denao do projeto e representantes dos alunos e familiares. A equipe res-

95
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

ponsvel por validar as aes, supervisionadas por tcnicos, que realizam visi-
tas, conferem a organizao de atividades e analisam relatrios e cronogra-
mas. Alm da superviso intensiva, o monitoramento fsico-financeiro tam-
bm contnuo, como forma de zelar pela adequada aplicao dos investi-
mentos, ou promover sanes, quando necessrio, em funo de resultados
negativos (INSTITUTO UNIBANCO, 2011).
Assim, o Conselho Escolar, um dos importantes pilares da gesto demo-
crtica, perde importncia, j que formado outro conselho gestor na escola
vinculado ao projeto. Para o Instituto Unibanco, a funo do Grupo Gestor ,
em conjunto com o diretor da escola, planejar e coordenar a elaborao do Pla-
no de Ao, implementar e executar o ProEMI/JF, tomando as decises neces-
srias para garantir o seu sucesso (INSTITUTO UNIBANCO, 2014).
A gesto focada em resultados efetivada na escola atravs da constru-
o do Plano de Ao, a partir de atividades de planejamento, execuo,
monitoramento e avaliao que compem um processo cclico, retroalimenta-
do e contnuo, denominado Circuito de Gesto (INSTITUTO UNIBAN-
CO, 2014, p. 10).
O Programa Jovem do Futuro incentiva ainda o desenvolvimento de um
trabalho de gesto escolar voltado para a obteno de resultados predefinidos,
que esto distribudos em trs eixos centrais: aluno, professor e gesto. Os eixos
apresentados se referem aos pblicos-alvo na execuo das aes propostas pela
escola, sendo que, para cada eixo, existem dois resultados de referncia. No
Quadro 1, aparecem os resultados esperados na execuo do projeto.

Quadro 1 Resultados esperados no Programa Jovem de Futuro

ALUNOS PROFESSORES GESTO ESCOLAR


R1 alunos com competncias R1 Professores com alto R1 Gesto Escolar por
e habilidades desenvolvidas ndice de frequncia. resultados.
em Lngua Portuguesa e R2 Prticas pedaggicas R2 Infraestrutura da escola
Matemtica melhoradas. melhorada.
R2 Alunos com alto ndice
de frequncia.

Fonte: Relatrio Unibanco, 2013.

O que chama a ateno no quadro apresentado, na questo dos resulta-


dos, a nfase dada ao currculo, especialmente a Portugus e Matemtica.
Quando as avaliaes incluem determinadas disciplinas e deixam outras de
fora, os professores tendem a focar o trabalho mais naquelas disciplinas, dei-
xando de dar nfase a outros aspectos formativos importantes.

96
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Mas o que no est sendo dito que a focalizao no bsico restringe o


currculo de formao da juventude e deixa muita coisa relevante de fora,
exatamente o que se poderia chamar de boa educao. Alm disso, assi-
nala para o magistrio que, se conseguir ensinar o bsico, j est bom, em
especial para os mais pobres (FREITAS, 2012, p. 389, grifo do autor).

Assim, os resultados esperados para todas as escolas que aderem ao


programa so os mesmos, independentemente das necessidades, dos locais e
dos sujeitos que atendem. Pautadas nesses objetivos e resultados, elaboram
seus Planos de Ao, programando as atividades que devero ser desenvol-
vidas. O conjunto de orientaes do projeto define ainda que este Plano de
Ao deve ser elaborado a cada ano letivo. Os indicadores de gesto para
resultados so: efetividade do grupo gestor no projeto da escola; clima escolar;
diversidade nas parcerias existentes; salas ambientes montadas e equipadas
em condies de uso. Destaca-se que o PJF induz as parcerias como apresen-
tado no Quadro 1, no indicador diversidade de parcerias existentes na escola,
que faz parte da avaliao.
O Plano de Ao elaborado para garantir os resultados esperados atra-
vs do monitoramento e controle da escola e das redes. Nesse caso, as polti-
cas de incentivo ou sano do ProEMI/Jovem de Futuro so fundamentadas
em sistemas de monitoramento e avaliao das escolas . Para o Instituto, h a
necessidade de promover um controle em larga escala atravs do SGP - Siste-
ma de Gesto de Projetos (INSTITUTO UNIBANCO, 2011, p. 34).
Observamos que as sanes e premiaes4 por desempenho so enten-
didas pelo Instituto como incentivos e formas de controle na lgica mercantil.
A meritocracia passa a fazer parte da rotina escolar. Em escolas carentes de
tudo, professores com baixssimos salrios e alunos em condio social prec-
ria, o Instituto acaba entrando com a sua proposta pedaggica e de gesto sem
grandes resistncias.
Outras formas de monitoramento e controle so a plataforma online de
gesto de projetos das escolas e a formao distncia, atualmente compostas
pelo Sistema de Gesto de Projetos (SGP) e pelo Ambiente Virtual de Apren-
dizagem (AVA).
A plataforma permite s escolas construir seus Planos de Ao de for-
ma alinhada s diretrizes do MEC (PDE Interativo, outros programas do Mi-
nistrio ou mesmo outras fontes de financiamento). Conforme o Instituto, aps
a aprovao do plano, elaborado de acordo com as necessidades identificadas

4
Ver relatrio de atividades Instituto Unibanco (2011, p. 17 e 25).

97
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

pelo diagnstico da escola, possvel realizar o acompanhamento da execu-


o das aes e identificar desvios em relao ao que foi planejado, seja em
relao ao tempo ou ao oramento.
Para colaborar com o alcance dos resultados propostos no Plano de Ao
pelas escolas participantes do projeto, o Jovem de Futuro disponibiliza meto-
dologias, tambm chamadas de cardpio,
que so estratgias educacionais elaboradas a partir de necessidades detec-
tadas no cotidiano escolar. Elas buscam fomentar aes, projetos e traba-
lhos de forma interdisciplinar; corrigir dificuldades e fragilidades especfi-
cas encontradas nas escolas; articular a comunidade escolar, visando sus-
tentabilidade e obteno de resultados; e potencializar aes j existentes na
escola. So elas: Entre Jovens, Valor do Amanh, Jovem Cientista, Enten-
dendo o Meio Ambiente, Introduo ao Mundo do Trabalho, Agente Jo-
vem, Superao na Escola, Campanha Estudar Vale a Pena, Monitoria e
Fundos Concursveis (Sobre o PROEMI/PJF, em 18 de julho de 2015).

Parece-nos conveniente afirmar que as solues para os problemas da


escola j esto preestabelecidos, ou seja, para cada problema que a escola apre-
senta j existe uma soluo prvia. Se a escola apresentar dificuldades no pro-
cesso de ensino e aprendizagem, existem metodologias para tal. Caso as difi-
culdades sejam de participao, o PJF apresenta outras solues metodolgi-
cas, como em um manual operacional. A escola e a comunidade devem parti-
cipar, mas sua participao fica restrita ao estabelecido pelo programa.
As metodologias empregadas so padronizadas e replicveis, ao contr-
rio das propostas de reestruturao produtiva do prprio capital, que propem
a formao de um trabalhador criativo, que responda rapidamente s deman-
das do mercado, apresente capacidade de raciocnio e trabalho em equipe (PE-
RONI, 2012).
A ideia de um currculo construdo pelo coletivo da escola e baseado na
qualidade do processo educacional em todas as suas instncias e com recursos
financeiros poder obter resultados significativos. No um programa gesta-
do fora da escola que vai garantir o sucesso ou o fracasso da educao (CAE-
TANO, 2015b).

Os sujeitos e as redes de relaes do Instituto Unibanco


Pela importncia da anlise das relaes entre o pblico e o privado e
pelo caso especfico do Instituto Unibanco, apresentaremos a rede de relaes
do Instituto Unibanco com pessoas e instituies tanto do setor pblico quan-
to do privado, as parcerias estabelecidas e como os sujeitos do Conselho de

98
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Governana interagem com outros sujeitos e instituies (Figura 1). Nesse


caso, sujeitos e instituies que compem a rede se reconhecem em interao,
e essa relao est incorporada pelos grupos ou pelas pessoas que essas Redes
colocam em circulao.
no contexto atual do capitalismo que empresrios participam das mais
diferentes organizaes da sociedade civil, elencadas aqui como institutos,
fundaes ou outras. Alm disso, a importncia outorgada pelas lideranas
empresariais educao decorre do fato dela ser considerada essencial para o
aumento da competitividade econmica nacional e para a melhoria das condi-
es de insero do pas na nova ordem mundial (BEGHIN, 2005, p. 56).
Portanto, por razes econmicas e pelo fato de carregar uma forte aceitao
da populao como uma ao que produz melhoria na vida das pessoas, a
educao tem sido a rea eleita pela maioria dos dirigentes de empresas como
rea para a qual direcionam suas aes de responsabilidade social. As aes
empresariais no campo da educao desenvolvem prticas que promovem a
sntese entre interesse individual e interesse geral. Essas aes no interfe-
rem nos interesses econmicos nem se ope ao Estado, ao contrrio, atua
atravs e com o Estado, modificando a cultura organizacional, visando que
o Estado aprenda com as qualidades do setor privado: a flexibilidade, ino-
vao, eficincia e eficcia, ou seja, os valores do mercado.
Quanto aos sujeitos, faz-se necessrio consider-los como sujeitos indi-
viduais e/ou como sujeitos coletivos na perspectiva de Thompson (1981), si-
tuados em um contexto histrico e geogrfico (HARVEY, 2005), mas tambm
como ns interconectados que operam sob a lgica de rede (BALL; OLME-
DO, 2013). Essas redes repovoam e retrabalham a comunidade de polticas de
ajuda e desenvolvimento, conectando de novas maneiras os interesses de ativi-
dades de empresas, governos, filantropias e agncias governamentais (BALL;
OLMEDO, 2013).
Para analisar as redes, necessrio identificar quem so os sujeitos e
apresentar como so utilizadas as influncias polticas na rede. importante
compreendermos como os processos de troca de informaes e recursos ocor-
rem, bem como os mecanismos que norteiam essas trocas: regras, relaes,
ligaes organizacionais, etc. Para apreendermos a atuao do IU, apresenta-
mos na figura 1 o Conselho de Governana e sua composio.

99
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

Figura 1 Conselho de Governana do Instituto Unibanco e suas relaes

Fonte: Relatrio Unibanco/Jovem de Futuro, 2013.


Organizao: As autoras.

Ressaltamos no quadro os sujeitos que participam do Conselho de Go-


vernana, bem como onde atuam ou atuaram. Destacamos a prpria institui-
o financeira Ita/Unibanco, governo, instituies privadas educacionais, do
Terceiro Setor, organizaes internacionais e outras instituies financeiras
para analisarmos as suas experincias, no sentido dado a este conceito por
Thompson (1981), isto , de onde falam e como se relacionam ou no com a
educao. Os sujeitos que participam do Conselho de Governana defendem
interesses individuais ou coletivos e de classe; por isso, necessrio entend-
los nas relaes que estabelecem com indivduos ou grupos.
Os membros do Conselho de Governana (CG) tambm ocupam car-
gos importantes na Instituio Financeira Unibanco, sendo pessoas que tm
princpios e prticas empresariais e no tm expertise na rea educacional. No
entanto, influenciam a poltica educacional brasileira. Outro fator importante

100
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

que observamos foi a relao entre o governo federal e o Instituto, atravs da


presena de Ricardo Henriques, que foi secretrio da SECAD/MEC (2004-
2007) e , atualmente, o superintendente do Conselho de Governana, assim
como Ricardo Paes de Barros, que foi, at 2015, subsecretrio de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica, ocupou cargo de conselheiro no
Conselho de Governana do Instituto e depois migrou para o Insper5 (Institu-
to de Ensino e Pesquisa), onde atualmente coordena o Ncleo de Pesquisa em
Cincias para Educao que integra a Ctedra Instituto Ayrton Senna.
Notamos, tambm, a presena de sujeitos atuantes em outras institui-
es privadas de educao. Entre esses se destacam o conselheiro Claudio de
Moura Castro, presidente do Conselho Consultivo da Faculdade Pitgoras e
assessor especial da presidncia do grupo Positivo, bem como Claudio Luiz
da Silva Haddad, ex-presidente do Insper e presidente do Conselho do Grupo
Ibmec S.A., entidade mantenedora das Faculdades Ibmec Rio de Janeiro, Mi-
nas Gerais, Braslia e das Faculdades Veris (INSTITUTO UNIBANCO, 2015)
alm de Marcos de Barros Lisboa, atual presidente do Insper e ex-secretrio
de Poltica Econmica do governo Lula. Destaca-se que o Insper tambm pos-
sui em seu Conselho Fiscal sujeitos que hoje esto ou j estiveram no conselho
do Instituto Unibanco e em outras instituies que se propem influenciar e
definir polticas educacionais tendo como parmetro o mercado.
Na figura acima, verificamos que um dos elos em comum aos conse-
lheiros do Instituto Unibanco o Movimento Todos pela Educao (TPE).
Dos sete conselheiros, cinco fazem parte do TPE. Vale destacar que o TPE se
denomina uma aliana nacional apartidria composta pela sociedade civil,
iniciativa privada e organizaes sociais de educadores e de gestores pblicos
da educao. O seu principal objetivo incidir em polticas pblicas para a
educao bsica brasileira, em nvel nacional, a partir da bandeira do direito
qualidade da educao.
Ricardo Henriques, superintendente do Instituto Unibanco (2012), diz
que assumiu a responsabilidade de conduzir os trabalhos do Instituto e a opor-
tunidade de disseminar o Projeto Jovem de Futuro. Para ele, essa uma iniciati-

5
O Insper uma instituio sem fins lucrativos de ensino superior e pesquisa reconhecida como
referncia em Administrao, Economia, Direito e Engenharia. Recentemente criou o Centro
de Polticas Pblicas, cuja rea de pesquisa a educao e se organiza atravs de um Ncleo de
Pesquisa em Cincias para a Educao coordenado por Ricardo Paes de Barros, ligado Cte-
dra do Instituto Ayrton Senna, e o Ncleo Cincia para a Infncia, com o objetivo de contribuir
para a melhora das polticas pblicas brasileiras voltadas ao desenvolvimento da primeira in-
fncia, por meio da traduo do conhecimento cientfico, produzido por pesquisadores, para
uma linguagem mais acessvel sociedade, segundo o site http://www.insper.edu.br/cpp/.

101
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

va com resultados testados e efetivos, construdos em slida base tcnica e


forte articulao institucional, ainda na gesto anterior. Aps a fase piloto e
um extraordinrio impacto na aprendizagem dos alunos, confirmado pela ava-
liao externa, conduzida pelo pesquisador Ricardo Paes de Barros, o Jovem
de Futuro passou a integrar uma agenda que contemplar, at 2016, em torno
de 2,5 mil escolas e mais de 2 milhes de alunos com a parceria do Ministrio
da Educao (INSTITUTO UNIBANCO, 2012).
Ricardo Henriques, nas suas colocaes sobre os novos desafios do Ins-
tituto e do Projeto Jovem de Futuro, diz que, em 2012, foi iniciada uma rede-
finio do modo de atuar do Instituto Unibanco, mudando estruturas inter-
nas, redesenhando atribuies e governanas e criando condies operacio-
nais de implantao. Assim, constituiu-se um escritrio de projetos, definindo
procedimentos de acompanhamento, anlise e avaliao que criaram condi-
es de funcionalidade, eficcia e eficincia para oferecer s redes de ensino
uma parceria profissional, qualificada e robusta (INSTITUTO UNIBANCO,
2012).
Para Henriques, a iniciativa do ProEMI/JF se configura em um exem-
plo de que possvel instituir um arranjo institucional virtuoso de cooperao
entre o setor pblico responsvel pela poltica educacional e o investimento
social privado para a construo de um espao pblico, no estritamente go-
vernamental: Trata-se de uma experincia concreta, que revela a possibilida-
de de gerao de bens pblicos a partir de esforos de complementaridade
referentes s responsabilidades compartilhadas entre governos, sociedade civil
e setor privado (INSTITUTO UNIBANCO, 2012, p. 7).
Ricardo Paes de Barros6, membro do Conselho do Instituto Unibanco e
ex-secretrio de Aes Estratgicas da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica, diz que a parceria do Instituto com o MEC de
extrema importncia tanto do ponto de vista simblico quanto prtico. O Jo-
vem de Futuro uma tecnologia social de interesse pblico desenvolvida
pelo setor privado (grifo nosso) com vistas a aprimorar o funcionamento de
qualquer escola pblica que contemple o ensino mdio. Para ele, a parceria
com o MEC representa o reconhecimento federal da efetividade da estratgia
JF e, da, vem a relevncia do setor privado para a melhoria da qualidade da
educao pblica no pas (INSTITUTO UNIBANCO, 2012, p. 22). Ricardo

6
Entre 2011 e 2015, foi subsecretrio de Aes Estratgicas da Secretaria de Assuntos Estratgi-
cos da Presidncia da Repblica (governo Dilma Roussef). professor titular da Ctedra Insti-
tuto Ayrton Senna no Insper e coordenador do Ncleo de Pesquisa em Cincias para Educa-
o do Centro de Polticas Pblicas CPP.

102
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Paes de Barros tambm responsvel pela avaliao dos resultados obtidos


pelo Projeto atravs da avaliao de impacto nas escolas participantes.
No caso do Instituto, os ns geradores facilitam parcerias, novos proje-
tos e agendas de investimentos (BALL; OLMEDO, 2013), como o caso do
Movimento Todos pela Educao e a relao com o governo federal, com base
no capital simblico e de influncias que os participantes conseguem mobili-
zar. Para Ball e Olmedo (2013, p. 41), eles criam redes dentro de redes [...].
Esses so canais para a promoo de polticas e as ideias delineadas [...] se
formam e so colocadas em prtica.
A indstria de especialistas parte do novo setor de servios de educa-
o que inclui um nmero crescente de consultores que operam globalmente,
organizaes de gesto de educao, bem como fundaes de ensino e filan-
tropos engajados na concepo da prtica e da poltica educacional. Nesse
contexto, delega-se ao mercado o poder de deciso da coisa pblica. Dessa
forma, a privatizao do pblico influencia procedimentos, contedos e rela-
es de poder, que passam a funcionar sob o dogma do mercado. Os parcei-
ros, liderando uma coalizo em rede ou uma aliana, iro construir efetiva-
mente as bases para o desenvolvimento de uma confiana mtua (KISSLER;
HEIDEMANN, 2006, p. 496). Alm disso, esses especialistas/consultores ora
esto no Estado, ora no mercado, influenciando a elaborao, a direo e a
consecuo das polticas educacionais.
Compreendemos que essa rede de empresrios e intelectuais orgnicos
precisa exercer uma atividade ininterrupta para no perder sua hegemonia sobre
o conjunto da sociedade. Eles se utilizam de estratgias de obteno de con-
sensos, do estabelecimento de relaes entre empresas e buscam a adeso da
populao ao seu projeto poltico e econmico.

Consideraes finais
Em nossas pesquisas, analisamos as vrias formas de relao entre o
pblico e o privado na educao bsica. Aqui, buscamos analisar mais especi-
ficamente como o privado interfere no pblico atravs de uma parceria em que
a propriedade permanece pblica, mas a instituio privada interfere no curr-
culo, trazendo uma lgica empresarial individualista e competitiva. Esta lgi-
ca foca nos resultados em detrimento do processo democrtico, que tem prin-
cpios coletivistas e focados na construo de valores democrticos.
Enfatizamos que, no perodo atual, a garantia do acesso ao ensino m-
dio foi ampliado na escola pblica, o que consideramos um avano nesse pro-
cesso. No entanto, tambm verificamos a presena cada vez maior do setor

103
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

privado mercantil, que define o contedo pedaggico e de gesto da escola,


com a justificativa de que assim est contribuindo para a qualidade da educa-
o pblica.
As parcerias so uma das formas encontradas pelos sujeitos e institui-
es do setor privado para chegar diretamente escola, sala de aula, definin-
do e controlando o que e como ser ensinado. No ensino mdio, havia a tenta-
tiva de um processo democrtico para a definio do currculo escolar. Com a
parceria entre MEC e Instituto Unibanco, o foco foi deslocado para a gesto
para resultados, com base em princpios da administrao empresarial. Este
deslocamento do currculo para a gesto parte do diagnstico neoliberal de
que a crise atual uma crise de m gesto do setor pblico e que com uma
gesto gerencial seria resolvida a suposta falta de produtividade da escola. Este
diagnstico parte de um pressuposto de que a aprendizagem um produto e
que ela deve ser mensurada e ter mecanismos gerenciais para que o resulta-
do esteja de acordo com as metas definidas.
A concepo de aprendizagem como um produto mensurvel, altamente
prescritiva, padronizada e replicvel, ou seja, igual para todos, parte de uma
viso mercadolgica em que tudo produto e tem valor de troca, inclusive o
conhecimento, os sujeitos e processos societrios. Neste sentido, questionamos o
motivo pelo qual as redes pblicas tm buscado as parcerias com as instituies
privadas, abrindo mo da possibilidade de discutir coletivamente o currculo vin-
culado a um processo de produo de conhecimento e um projeto societrio. Ve-
rificamos que so comprados pelas escolas o currculo e a proposta pedaggica da
escola, como se comprassem cadernos, lpis ou qualquer bem de consumo.
Outra questo fundamental que destacamos so os sujeitos que partici-
pam do Instituto e de onde falam para propor as mudanas na educao. Veri-
ficamos que a maioria dos membros est vinculada Instituio Financeira
Ita/Unibanco e no tem nenhum vnculo com a educao. J aqueles que
possuem vnculos com a educao pertencem a instituies privadas com fins
lucrativos e uma lgica de mercado bem definida. Observamos tambm uma
relao muito estreita entre governo e Instituto, com membros atuando ora no
Instituto Unibanco, ora no governo, ora em instituies que possuem estreitas
ligaes com as reformas educacionais. E, atravs desses sujeitos, o Instituto
passa a influenciar a direo e execuo da poltica de ensino mdio nacional-
mente e no apenas nas parcerias pontuais, assumindo o que seriam tarefas do
Estado para com as polticas pblicas de educao.
Questionamos a compra da escola pblica, precarizada aps a falta
de investimentos em polticas educacionais que ocorreu no Brasil, principal-
mente na dcada de 1990.

104
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Referncias
ADRIO, Theresa Maria de Freitas. Escolas charters nos EUA: contradies de uma
tendncia proposta para o Brasil e suas implicaes para a oferta da educao pblica.
Educao e Filosofia. Uberlndia, v. 28, n. especial, p. 263-282, 2014.
ADRIO, Theresa Maria de Freitas; GARCIA, Teise Guaranha. Subsdio pblico ao
setor privado: reflexes sobre a gesto da escola pblica no Brasil. Polticas Educativas,
Porto Alegre, v. 7, n. 2, p. 110-122, 2014.
ADRIO, Theresa; PERONI, Vera Maria Vidal. Anlise das consequncias de parcerias firma-
das entre municpios brasileiros e a Fundao Ayrton Senna para a oferta educacional. Relatrio de
pesquisa. Unicamp, 2011. 397 p. Disponvel em: <http://www.ufrgs.br/faced/peroni/docs/
INSTITUTO%20AYRTON%20SENNA%20RELATORIO.pdf>. Acesso em: 2 mar. 2015.
AFONSO, A. J. Polticas educativas e avaliao educacional: para uma anlise sociolgica da
reforma educativa em Portugal (1985-1995). Minho: Centro de Estudos em Educao
e Psicologia, Universidade do Minho, 1998.
BALL, Stephen. Educao Global S.A.: novas redes polticas e o imaginrio neoliberal.
Ponta Grossa: Editora UEPG, 2014.
BALL, Stephen; OLMEDO, Antonio. A nova filantropia, o capitalismo social e as
redes de polticas globais em educao. In: PERONI, Vera Maria Vidal (org.). Redefini-
es das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educa-
o. Braslia, Lber Livro, 2013. p. 33-47.
BANCO MUNDIAL. Aprendizagem para Todos: Estratgia 2020 para a Educao do
Grupo Banco Mundial. Resumo Executivo. Washington, 2011. Disponvel em: <http:/
/siter esources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/ESSU/463292-
1306181142935/Portguese_Exec_Summary_ESS2020_FINAL.pdf>. Acesso em: 4 jul.
2015.
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE). Plano Diretor da
Reforma do Aparelho de Estado. Braslia, 1995.
BRASIL. MEC. Programa ensino mdio inovador: documento orientador (2014). Bras-
lia, DF: MEC, 2014. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br >. Acesso em: 05 out.
2014.
BRASIL.MEC.CEB. Programa ensino mdio inovador: documento orientador (2011).
Braslia, DF: MEC, CEB, 2011. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br >. Acesso
em: 09 maio 2012.
BRASIL. MEC. Portaria n 971, de 9 de outubro de 2009, que institui o Ensino Mdio
Inovador. Braslia, DF, 2009.
BEGHIN, Nathalie. A filantropia empresarial: nem caridade, nem direito. So Paulo:
Cortez, 2005.
CAETANO, Maria Raquel. Relaes entre o pblico e o privado: a gesto pedaggica da
educao no Programa Circuito Campeo do Instituto Ayrton Senna (2007-2010). 300
p. Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Educao, Faculdade de Edu-
cao, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2013.

105
CAETANO, M. R.; PERONI, V. M. V. Ensino Mdio no Brasil e a proposta educacional do Instituto Unibanco

CAETANO, Maria Raquel. Ensino Mdio no Brasil e a privatizao do pblico: o caso


do Instituto Unibanco. Universidade e Sociedade, ano XXIV, n. 56, ago. 2015a.
CAETANO, M. R . Gesto da Educao no contexto da privatizao do pblico: o
caso do Programa Jovem de Futuro do Instituto Unibanco. In: XXVII SIMPSIO
BRASILEIRO DE POLTICA E ADMINISTRAO DA EDUCAO, Olinda/
PE, 2015. Anais... [Recurso Eletrnico], 2015b.
FREITAS, L. C. de. Os reformadores empresariais da educao: da desmoralizao do
magistrio destruio do sistema pblico de educao. Educao e Sociedade, Campi-
nas, v. 33, n. 119, p. 379-404, abr.-jun. 2012.
FREITAS, L. C. de. Reformadores e base nacional: personagens-final. Publicado em 27/
7/2015. Disponvel em: <http://avaliacaoeducacional.com>. Acesso em: 29 jul. 2015.
GIDDENS, Anthony. A Terceira Via: reflexes sobre o impasse poltico atual e o futuro
da social-democracia. Rio de Janeiro: Record, 2001.
HARVEY, David. O neoliberalismo histria e implicaes. So Paulo: Loyola, 2005.
INSPER. Instituto de Pesquisa e Educao. Centro de Pesquisa em Polticas Pblicas.
Disponvel em: <http://www.insper.edu.br/cpp/>. Acesso: 4 ago. 2015.
INSTITUTO UNIBANCO. Governana. Disponvel em: http://
www.institutounibanco.org.br/o-instituto/governanca.Acesso : 4 ago.2015.
INSTITUTO UNIBANCO. Relatrio de Atividades, 2009. So Paulo: Instituto Uniban-
co, 2004. Disponvel em: <http://www.institutounibanco.org.br/>.
INSTITUTO UNIBANCO. Relatrio de Atividades, 2011. Disponvel em: <http://
www.institutounibanco.org.br/relatorio>. Acesso em: 3 abr. 2014.
INSTITUTO UNIBANCO. Relatrio de Atividades, 2012. Disponvel em: <http://
www.institutounibanco.org.br/relatorio>. Acesso em: 3 abr. 2014.
INSTITUTO UNIBANCO. Relatrio de Atividades, 2013. Disponvel em: <http://
www.institutounibanco.org.br/relatorio>. Acesso em: 30 dez. 2014.
INSTITUTO UNIBANCO. Programa Jovem de Futuro. Disponvel em: <http://
www.portalinstitutounibanco.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id
=10&Itemid=8>. Acesso em: 30 out. 2014.
INSTITUTO UNIBANCO. Ensino Mdio Inovador e Jovem de Futuro, Setembro / 2013.
So Paulo: Instituto Unibanco, 2013.
INSTITUTO UNIBANCO. O Plano em Ao. Circuito de gesto contnuo, integrado e
com foco nos resultados de aprendizagem. So Paulo: Instituto Unibanco, 2014.
KISSLER, Lo; HEIDEMANN. Francisco. Governana pblica: novo modelo regu-
latrio para as relaes entre Estado, mercado e sociedade? Revista de Administrao
Pblica, Rio de Janeiro, p. 479-499, maio/jun. 2006.
LIMA, Jorge vila de. Redes na Educao: questes polticas e conceptuais. Revista
Portuguesa de Educao, Braga: Universidade do Minho, v. 20, n. 02, p. 151-181, 2007.

106
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

LIMA, Ktia. Contra-reforma da educao superior em FHC e Lula. So Paulo: Xam, 2007.
MALINI, Eduardo. O consenso como ponto de partida? Uma anlise dos papis desempe-
nhados pelos atores participantes na formulao do plano de desenvolvimento da edu-
cao. 206 p. Dissertao (Mestrado) Programa de Ps-graduao em Educao,
Faculdade de Educao, Universidade Federal de Juiz de Fora, Juiz de Fora, 2010.
MSZROS, Istvn. Para alm do Capital. So Paulo: Boitempo; Campinas: Editora
da UNICAMP, 2001.
MOFACTO, Elisabete Santos. Curso de Formao Gesto Escolar para Resultados: uma
anlise a luz da experincia da implementao do Programa Ensino Mdio Inovador
em conjunto com o projeto Jovem de Futuro. Dissertao (Mestrado). UFJF:CAED.
PPPGAEB. Juiz de Fora, 2014.
OLIVEIRA, Romualdo Portela de. A transformao da educao em mercadoria no
Brasil. Educao e Sociedade. Campinas, vol. 30, n. 108, p. 739-760, out. 2009.
PERONI, Vera Maria Vidal. Privatizao do pblico: implicaes para a democratiza-
o da educao. In: PERONI, Vera Maria Vidal (org.). Redefinies das fronteiras entre o
pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao. Braslia, Lber Li-
vro, 2013.
PERONI, Vera Maria Vidal. Redefinies no papel do estado e o pblico no-estatal:
implicaes para a democratizao de direitos materializados em polticas sociais In:
A face privada na gesto das polticas pblicas. Porto Alegre: Fundao Irmo Jos Oto
FIJO, 2014. v. 1, p. 182-209.
PERONI, Vera Maria Vidal; CAETANO, Maria Raquel. Redefinies no papel do
Estado: Terceira Via, Novo Desenvolvimentismo e as parcerias pblico-privadas na
educao. Revista da FAEEBA Educao e Contemporaneidade, Salvador, v. 21, n. 38,
p. 57-67, jul./dez. 2012.
PERONI, Vera Maria Vidal (org.). Redefinies das fronteiras entre o pblico e o privado:
implicaespara a democratizao da educao. Braslia, Liber Livro, 2013.
SOUSA, Sandra M. Zkia L. Possveis impactos das polticas de avaliao no currcu-
lo escolar. Cad. Pesqui. [online], n. 119, p. 175-190, 2003. ISSN 1980-5314.
SOUZA, Sandra Zquia; OLIVEIRA, Romualdo Portela de. Polticas de avaliao da
educao e quase mercado no Brasil. Educ. Soc., Campinas, v. 24, n. 84, p. 873-895, set.
2003. Disponvel em: <http://www.cedes.unicamp.br>. Acesso em: 05 jul. 2015.
THOMPSON, Edward Palmer. A misria da teoria ou um planetrio de erros: uma crtica
ao pensamento de Althusser. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.
TODOS PELA EDUCAO. Quem est conosco. Disponvel em: <http://
www.todospelaeducacao.org.br/institucional/quem-esta-conosco/>. Acesso em: 21
mar. 2015.

107
O Pronatec na fronteira
entre o pblico e o privado

Romir de Oliveira Rodrigues


Maurcio Ivan dos Santos

Este texto est vinculado ao processo de investigao desenvolvido pelo


grupo de pesquisa Implicaes da relao pblico-privado para a democrati-
zao da educao, com a coordenao da professora Vera Maria Vidal Pero-
ni, da UFRGS, e financiamento da Capes, que procura analisar as formas como
ocorre a relao entre o pblico e o privado nas diferentes etapas e modalida-
des da educao bsica brasileira e as suas consequncias para a construo da
democracia na sociedade brasileira.
O objetivo deste captulo apresentar as vrias dimenses envolvidas
no Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec
, buscando compreend-lo como campo de disputa entre os setores pblico e
privado e tendo como foco as iniciativas previstas para a execuo do Progra-
ma e elementos do contedo de sua proposta. Para isso, intenta-se articular a
descrio do Programa, para caracteriz-lo em suas singularidades, com um
exerccio de interpretao que o compreende como uma forma particular do
movimento dialtico entre o singular e o universal. importante salientar que
ser privilegiada a fase de elaborao e implantao do Programa, ainda na
primeira gesto da presidenta Dilma Roussef (2011-2014).
Visando consecuo deste objetivo, este captulo se organiza em trs
sees, cada uma das quais evidencia aspectos especficos que esto articula-
dos no efetivo desenvolvimento do Programa. A primeira seo apresenta o
Pronatec a partir da anlise de seus objetivos, aes e iniciativas, articulando
dados quantitativos com o dilogo com autores que tm pesquisado o Progra-
ma. A segunda seo explicita alguns elementos do contedo da proposta per-
quirindo o documento Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
Pronatec , elaborado pela Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos
Deputados para subsidiar a tramitao do Projeto de Lei 1209/11. Por fim, na
terceira seo so esboadas algumas consideraes tendo como foco as rela-
es entre o pblico e o privado que conformam o Programa.

108
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Uma anlise crtica das iniciativas do Pronatec


Criado pela Lei 12.513, em 26 de dezembro de 2011, o Pronatec tem o
objetivo de expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educa-
o profissional e tecnolgica no pas, alm de contribuir para a melhoria da
qualidade do ensino mdio pblico1.
Visando concretizao de seus objetivos e aes, o Pronatec desenvol-
ve as seguintes iniciativas: (i) expanso da Rede Federal de Educao Profissio-
nal e Tecnolgica EPT; (ii) Bolsa-Formao Estudante e Trabalhador, esta
ltima nas modalidades Seguro-Desemprego e Incluso Produtiva; (iii) FIES
Tcnico Estudante e Empresa; (iv) E-TEC Brasil; (v) Brasil Profissionalizado;
(vi) continuidade do Acordo de Gratuidade Sistema S; e (vii) Ampliao da
Capacidade do Sistema S.
Analisando essas iniciativas, em estudo realizado sobre o Pronatec para
o IPEA, Maria Martha M. C. Cassiolato e Ronaldo Coutinho Garcia salien-
tam que boa parte delas j era executada anteriormente pela SETEC/MEC,
mas o PRONATEC passa a congreg-las incorporando dois novos componen-
tes: o Projeto Bolsa-Formao e o Fies Tcnico e Fies Empresa (CASSIOLA-
TO; GARCIA, 2014, p. 34). Outro dado importante est vinculado ao fato de,
atualmente, as iniciativas do FIES Tcnico Estudante e Empresa e a Amplia-
o da Capacidade do Sistema S no constarem mais no site oficial do Progra-
ma2, sem uma aparente explicao sobre essa alterao.
A Expanso da Rede Federal possua como meta a ampliao da rede fsi-
ca para a oferta de vagas na rede federal de EPT, prevendo, em 2011, a criao
de 208 novas unidades at 2014. Os dados disponibilizados pelo Inep/MEC
indicam que, at 2013, foram implementadas 151 unidades, o que ficou abai-
xo da meta inicial.
Essa expanso est relacionada diretamente criao dos Institutos
Federais de Educao, Cincia e Tecnologia IF , por meio da Lei 11.892, de
29 de dezembro de 2008, que propunha um novo modelo para a educao
profissional com a oferta de cursos de nvel mdio, cursos superiores de tecno-
logia, licenciaturas, mestrados e doutorados. Contemplando todos os estados
brasileiros, foram criados 38 IFs, com uma estrutura multicampi, autonomia
administrativa, patrimonial, financeira, pedaggica e disciplinar, insero nas
reas de pesquisa e extenso e vinculao com as demandas dos arranjos pro-
dutivos locais.

1
Conforme site oficial do Programa <http://pronatec.mec.gov.br>. Acessado em: 01 jun. 2015.
2
Verificado por acesso ao site http://pronatec.mec.gov.br/, em 01 jun. 2015.

109
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

A Bolsa Formao tem por objetivo ampliar a oferta da EPT para estu-
dantes do ensino mdio da rede pblica e para trabalhadores, a partir da con-
cesso de bolsas financiadas pelo Governo Federal para a ocupao de vagas
em cursos ofertados pelas redes pblicas e Sistema S. A Bolsa Formao
dividida em trs modalidades: (i) estudantes, com oferta de cursos de Forma-
o Inicial e Continuada e cursos Tcnicos concomitantes aos estudantes do
ensino mdio pblico; (ii) trabalhador modalidade Seguro-Desemprego, a
partir da oferta de cursos FIC para beneficirios do seguro-desemprego, com
recorte inicial de reincidncia, baixa escolaridade e faixa etria; e (iii) traba-
lhador modalidade Incluso Produtiva, com oferta de cursos FIC, Brasil
Alfabetizado e Mulheres Mil, atendendo o pblico dos programas federais de
incluso social, especialmente o Bolsa Famlia, com recorte inicial de baixa
escolaridade e faixa etria.
Ao priorizar os beneficirios do Programa Bolsa Famlia, a partir dos
critrios de reincidncia, escolaridade, faixa etria e capacidade de oferta do
municpio, evidencia-se a inteno do Pronatec de promover a articulao
de diferentes aes do Estado visando qualificao profissional das classes
populares para uma possvel incluso social pelo acesso ao emprego. Porm,
como conclui Ctia Guimares, em reportagem em que entrevistou Marise
Ramos, o Programa mantm uma concepo de educao profissional mui-
to estreita e, principalmente, a verso atual dessa poltica est ignorando
estudos que, segundo ela [referindo-se a Marise Ramos], j mostram que
essa populao no tem conseguido sair do crculo da transferncia de ren-
da, tendendo a migrar de um programa assistencial para outro (GUIMA-
RES, 2014, p. 3).
Importa destacar que essa ao do Pronatec, em especial na Bolsa For-
mao modalidade estudantes, retoma a concomitncia na oferta da educao
profissional de nvel mdio, separada e complementar ao ensino mdio, pres-
supondo a existncia de matrculas distintas para cada curso. A proposta do
Programa consiste em que os estudantes do ensino mdio das redes pblicas
cursem a formao geral em suas escolas de origem e, em contraturno, desen-
volvam a formao profissional, utilizando as estruturas pblicas ou privadas
instaladas na regio. O impacto para a aprendizagem dos estudantes nessa
convivncia com institucionalidades distintas, muitas vezes com diferenas
significativas em sua estrutura fsica, equipamentos, recursos humanos, for-
mas de gesto e no papel que desenvolvem na sociedade, precisa ser mais bem
avaliado, sob o risco de serem criadas falsas dicotomias, valorizando o polo
privado como modelo de eficincia em comparao ao pblico. Alm disso,

110
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

desde o Decreto 5154, de 23 de julho de 2004, essa forma de oferta da EPT


havia sido secundarizada pela priorizao dada aos cursos integrados3.
De acordo com Marise Ramos (2008), a concomitncia poderia ser uma
alternativa emergencial, como uma etapa de transio para a oferta integrada
e no um fim em si mesmo devido, entre outros fatores, demanda por estabe-
lecer uma unidade poltico-pedaggica interinstitucional, tendo em vista que
o molde previsto para a oferta concomitante de formao tcnica paralela ao
ensino mdio implica na articulao entre duas instituies distintas.
Outra iniciativa do Pronatec o FIES Tcnico, que consiste no provi-
mento de linha de crdito para a realizao de cursos tcnicos de nvel mdio
no Sistema S e em instituies privadas habilitadas pelo Ministrio da Educa-
o. Est dividido em duas modalidades: (i) modalidade Estudante, voltada
para alunos e egressos do ensino mdio que realizam contratos individuais
com taxa de juros de 3,4% ao ano, prazo de carncia de 18 meses e amortiza-
o de trs vezes o tempo do curso; (ii) modalidade Empresa, para trabalhado-
res empregados e setor empresarial para o custeio de cursos da EPT.
A Rede E-Tec Brasil a quarta iniciativa do Pronatec e j estava em ope-
rao quando do lanamento do Programa. Na descrio feita por Cassiolato
e Garcia (2014, p. 40), a rede E-Tec Brasil amplia e democratiza a educao
profissional por intermdio da oferta de cursos distncia a partir de centenas
de polos pelo pas inteiro. Os recursos so originados do MEC, do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT), dos servios nacionais de aprendizagem e do
BNDES.
O Brasil Profissionalizado, criado pelo Decreto 6.302, de 12 de dezembro
de 2007, outra iniciativa que j estava em andamento e passa a incorporar o
Pronatec. Objetiva promover a ampliao da oferta e o fortalecimento da educa-
o profissional e tecnolgica integrada ao ensino mdio nas redes estaduais,
em parceria com o Governo Federal. Segundo dados apresentados por Cassio-
lato e Garcia (2014), at o final de 2014 teriam sido conveniados cerca de R$
1,8 bilho com estados e municpios, prevendo investimentos em infraestrutu-
ra, desenvolvimento da gesto, prticas pedaggicas e formao de professo-
res. Para se habilitarem aos recursos, os entes pblicos devem realizar um di-
agnstico do ensino mdio [contendo] a descrio dos trabalhos poltico-

3
O Ensino Mdio Integrado caracterizado, entre outros elementos, pela articulao entre con-
tedos do ensino mdio e da formao profissional, que devem ser trabalhados de forma inte-
grada durante todo o curso, e pela oportunidade de elevar a escolaridade simultaneamente com
a aquisio de uma formao especfica para a incluso no mundo do trabalho. Sobre este tema
ver Frigotto; Ciavatta; Ramos (2005) e Ramos (2011).

111
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

pedaggicos, oramento detalhado e cronograma de atividades. O incremento


de matrculas e os indicadores sociais da regio, como analfabetismo, escolari-
dade, desemprego, violncia e criminalidade de jovens entre 18 e 29 anos
(CASSIOLATO; GARCIA, 2014, p. 44).
O Acordo de Gratuidade com o Sistema S, firmado em 2008, inicialmente
entre o Governo Federal e o SENAI e SENAC, prev ampliar progressivamen-
te a aplicao em matrculas gratuitas de cursos tcnicos e FIC dos recursos
recebidos atravs da Contribuio Compulsria (fundos pblicos) at a meta
de 66,67% das matrculas, em 2014. No exame que fazem desta iniciativa e seu
processo de constituio, Cassiolato e Garcia consideram que ocorreu a vit-
ria do consenso promovida pelo protocolo de compromisso [que representou]
mais um passo dado pelo Sistema S e o governo federal para o enfrentamento de
um dos mais desafiadores obstculos ao desenvolvimento do Brasil: a falta de
mo de obra qualificada (CASSIOLATO; GARCIA, 2014, p. 45).
Como referncia para a anlise do Acordo de Gratuidade, o Relatrio
Geral 2013, do SENAC, apresenta alguns indicativos dos resultados do Pro-
grama SENAC de Gratuidade (PSG), que desenvolve cursos de Formao Ini-
cial e Continuada (FIC) e de nvel Mdio (sem escolarizao). Segundo o Re-
latrio, foram 462.586 matrculas nos cursos que integram o PSG, represen-
tando 27,8% do total de matrculas do SENAC em 2013. Em relao s metas
do Acordo, o Relatrio expe que foi aplicado em educao profissional gra-
tuita um total de R$ 1,1 bilho, representando 57,72% dos recursos advindos
da receita compulsria lquida. Ultrapassando a meta prevista em quase 3%, o
SENAC mantm o histrico de superao das metas anuais estabelecidas no
acordo com o Governo Federal (SENAC, 2014). Alm disso, o Relatrio Geral
2013 do SENAC apresenta o Pronatec como uma das aes de gratuidade,
indicando 479.437 matrculas, apesar de ter linha de crdito especfica para o
desenvolvimento de seus cursos, com repasse de recursos, no caso do Bolsa
Formao Estudante e Trabalhador, diretamente do FNDE, conforme Reso-
luo CD/FNDE n 62 de 11 de novembro de 2011.
Ao analisar o Relatrio Anual 2013 do SENAI, SESI e IEL, apesar de ele
no ter uma referncia explcita ao acordo de gratuidade, alguns nmeros po-
dem ser identificados para compreender o papel preponderante do SENAI no
Pronatec, respondendo sozinho por 41% das matrculas do Programa. Segundo
o Relatrio, foram disponibilizadas 623 mil vagas, cobrindo 1,6 mil municpios
brasileiros, sendo que destas foram confirmadas 560.333 matrculas, das quais
89% estavam concentradas em cursos FIC, gerando recursos de 1,3 bilho. Esta
priorizao de cursos de curta durao 200 horas, segundo o Relatrio deve

112
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

ter um acompanhamento mais cuidadoso, visando aferir a efetividade deles para


a insero dos trabalhadores no mundo do trabalho, pois, na tica de Grabo-
wski (2010), podem estar sendo oferecidas vagas nas reas mais baratas, nos
cursos que no exigem grandes tecnologias e grandes laboratrios.
Somam-se a essa questo as preocupaes levantadas pela Confedera-
o Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE de que, devido
possibilidade do Sistema S receber recursos do Bolsa Formao Trabalhador,
como explicitado anteriormente, estas novas receitas possam suplantar os cus-
tos das vagas gratuitas originadas do acordo com o Governo Federal e, em
alguns casos, at super-los. Com isso, segundo a Confederao Nacional,
existem indicativos de que a concesso de bolsas visa compensar as perdas
financeiras com as vagas gratuitas com que o sistema ter de arcar, com mais
peso, a partir de 2014 (CNTE, 2011, p. 181).
A Ampliao da Capacidade do Sistema S uma iniciativa do Pronatec que
objetiva ampliar e readequar a infraestrutura e os equipamentos dos Servios
Nacionais de Aprendizagem, visando atender o aumento da demanda induzi-
do pelo atendimento ao Pronatec. O financiamento tem como fonte o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que, em 2012,
havia repassado R$ 1,5 bilho ao Programa SENAI para a Competitividade
Industrial para investimento em obras de infraestrutura (construo, moderni-
zao e ampliao de unidades), alm da aquisio de mquinas e equipamen-
tos destinados ao aparelhamento das unidades4.
Deve-se salientar a mudana ocorrida no enquadramento institucional
do Sistema S, que, de acordo com o artigo 20 da Lei 12.513, de 2011, passa a
integrar o sistema federal de ensino, mantendo, porm, autonomia para a
criao e oferta de cursos e programas de educao profissional e tecnolgica,
mediante autorizao do rgo colegiado superior do respectivo departamen-
to regional da entidade, resguardada a competncia de superviso e avaliao
da Unio (BRASIL, 2011). Dessa forma, segundo captulo 6 da mesma Lei,
a Unio fica autorizada a transferir recursos financeiros s instituies de
educao profissional e tecnolgica das redes pblicas estaduais e municipais
ou dos servios nacionais de aprendizagem correspondentes aos valores das
bolsas-formao (BRASIL, 2011) e, como registra o pargrafo 1 do referido
captulo, as transferncias de recursos de que trata o caput dispensam a reali-
zao de convnio, acordo, contrato, ajuste ou instrumento congnere, obser-

4
Dados retirados do site do BNDES: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/
Institucional/Sala_de_Imprensa/Noticias/2012/social/20120229_senai.html>. Acesso em: 29
mar. 2015.

113
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

vada a obrigatoriedade de prestao de contas da aplicao dos recursos (BRA-


SIL, 2011).
Ainda nessa direo, a Resoluo/FNDE/CD/N 31, de 1 de julho de
2011, que dispe sobre a descentralizao e execuo de crditos oramentri-
os do FNDE para rgos e entidades da administrao pblica federal, em seu
captulo 1, dispensa a apresentao de certides de regularidade e as consul-
tas ao Cadastro Informativo de crditos no quitados do setor pblico federal
(Cadin) e ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Fe-
deral (SIAFI), bastando a realizao de Termo de Cooperao.
Compreender o Pronatec , portanto, analisar essas inter-relaes entre
os setores pblico e privado que sustentam o Programa e perceb-lo como
integrante de um movimento de escala superior, organicamente articulado s
proposies do atual Estado brasileiro. A anlise dos dados disponveis a res-
peito da execuo do Programa acaba por referendar esse contexto e aponta
para sua centralidade na agenda educativa brasileira.
Os dados oficiais divulgados apontam para a efetivao do Programa e
sua capilaridade no pas. Segundo dados da SETEC/MEC, o Pronatec possui
aes em 3.535 municpios, o que corresponde a 63,5% do total, e conseguiu
ultrapassar a meta inicialmente proposta de 8 milhes de matrculas , che-
gando, em 2014, a 8.728.168 matriculas, divididas em 71,3% para cursos FIC
e 28,7% em cursos tcnicos.
Porm, quando esses dados de matrcula so abertos e distribudos pe-
las redes ofertantes, a supremacia da oferta privada fica evidente, com o SE-
NAI e o SENAC respondendo por 71% do total de matrculas realizadas, a
rede federal pblica por 17% e outras instituies tanto pblicas como priva-
das por 12%5. Dessa forma, mantm-se a trajetria histrica de oferta de
educao profissional, que segue hegemonizada pelo setor privado.
Essa supremacia da oferta privada fica mais explicitada quando so di-
vididas as matrculas por rede ofertante e tipo de curso FIC ou Tcnico. O
Grfico 1, retirado do Relatrio de Gesto do exerccio de 2013 da SETEC/
MEC, demonstra que apenas na iniciativa Bolsa-Formao, no ano de 2013, o
Sistema S foi responsvel por 70,45% das matrculas, enquanto as redes pbli-
cas (federal e estadual) responderam por 19,96% e a rede privada, por 9,59%.
Agrupando ainda mais os dados, verifica-se que o setor privado foi responsvel
por mais de 80% das matrculas, indicando ser o desenho do Programa melhor
formatado para o tipo de oferta historicamente realizado por esse setor.

5
Fonte: SETEC/MEC.

114
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Grfico 1 Participao relativa de cada ofertante na Bolsa-Formao 2013

7 1 - SENAI
6
5 2 - SENAC
4 1 3 - REDE FEDERAL
4 - REDE ESTADUAL
3 5 - SENAT
6 - SENAR
2
7 - REDE PRIVADA

Fonte: SETEC/MEC.

Essa mesma condio de supremacia da oferta privada pode ser percebi-


da ao se abrir os dados referentes participao das diferentes redes nos cur-
sos ofertados pelo SISUTEC 2013. Ressalta-se que se trata de cursos tcnicos
de nvel mdio, com cargas horrias variveis, reguladas pelo Catlogo Nacio-
nal de Cursos Tcnicos. Nos dados apresentadas pela SETEC/MEC referen-
tes a 2013, a rede pblica responsvel pela oferta de 28% das matrculas,
enquanto a rede privada, agregando o Sistema S com a oferta das instituies
privadas mercantis, responsvel por 72% do total de matrculas.
Aqui importante sublinhar o ingresso significativo da rede privada
mercantil, que passa a atuar fortemente no Pronatec, tornando-se, percentual-
mente, a maior ofertante dos cursos pelo SISUTEC, em 2013, e buscando
acessar os subsdios pblicos dos programas do Governo Federal. Como mos-
tram os dados da reportagem de Ctia Guimares (2014), o grupo Anhangue-
ra-Kroton considerado a maior empresa educacional do mundo tinha, no
primeiro semestre de 2014, 35 mil alunos em cursos tcnicos e a possibilidade
de ampliar esse nmero em 28.104 matrculas at o final do referido ano. Ain-
da segundo a reportagem, o grupo Estcio o segundo maior no ranking das
instituies de ensino superior j tem este ano [2014] quase 25 mil matrcu-
las e, neste caso, todas no Rio de Janeiro, estado em que as IES privadas vo
oferecer 4,5 vezes mais vagas de cursos tcnicos do que o SENAI (GUIMA-
RES, 2014a, p. 15).
Os dados apresentados at agora buscaram evidenciar como esse com-
plexo arranjo entre sujeitos pblicos e privados est ocorrendo na execuo
das variadas iniciativas do Programa. A prxima seo se prope analisar do-
cumentos anteriores criao do Pronatec visando identificar alguns elemen-
tos que integram o contedo de sua proposta e como eles impactam o desen-
volvimento posterior do Programa.

115
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

Para alm da aparncia: elementos do contedo


da proposta do Pronatec
Analisar o contedo presente na proposta de um programa abrangente
e multifacetado como o Pronatec constitui uma tarefa intrincada, que requer
do pesquisador a dedicao de um tempo longo para interpretar vrias fontes
e contextos aos quais elas esto vinculadas. Neste sentido, como parte de uma
pesquisa em andamento, realiza-se uma primeira aproximao, restrita ao do-
cumento Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pro-
natec , elaborado pela Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos De-
putados para subsidiar a tramitao do Projeto de Lei 1209/11.
Esse documento foi organizado por Mrcia Abreu e Mrcio Cordiolli e
composto por: descrio dos membros da Comisso de Educao e Cultura
CEC , gesto 2011; apresentaes da presidenta da CEC, deputada Ftima
Bezerra (PT/RN), e do relator, deputado Biffi (PT/MS); texto sobre a partici-
pao do SENAC no Pronatec, assinado por Antnio Oliveira Santos, presi-
dente do SENAC; o Projeto de Lei que institui o Pronatec; a Exposio de
Motivos Interministerial n 019/MEC/TEM/MF/MP/MDS, de 28 de abril
de 2011; e o conjunto de emendas apresentadas pelos parlamentares ao Proje-
to. A escolha desse documento est assentada no fato de ele contemplar a fase
preliminar de elaborao do Programa, sendo, portanto, portador de algumas
ideias centrais que justificaram sua aprovao posterior.
Um primeiro pressuposto est contido na apresentao da presidenta
da CEC, deputada Ftima Bezerra (PT/RN), que afirma que no Brasil existe
uma baixa qualidade de ensino (BEZERRA, 2011, p. 11), e, dirigindo-se s
polticas da EPT, que estas esto defasadas em relao a outros pases devido,
primeiro, no priorizao da educao e, segundo, s polticas equivocadas
e fragmentadas adotadas para essa rea no passado (ibid., p. 11). A deputada
ressalta que uma nova etapa est se constituindo, com o Governo Federal in-
vestindo na expanso e no fortalecimento da educao profissional (ibid., p.
11). Esta concepo reforada pelo relator, deputado Biffi (PT/MS), ao afir-
mar que, desde a retomada das polticas de expanso da rede federal da educa-
o profissional, ainda no governo Lus Incio Lula da Silva, profundas mu-
danas na qualidade e na filosofia do ensino pblico esto em andamento em
todo o pas (BIFFI, 2011, p. 14). Esse mesmo argumento retomado na Ex-
posio de Motivos Interministerial n 019/MEC/TEM/MF/MP/MDS
EMI ao asseverar que o Governo Federal tem empreendido iniciativas es-
truturais para o desenvolvimento e melhoria da qualidade da educao profis-
sional e tecnolgica no Pas (BRASIL, 2011, p. 28).

116
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Com isso, a ideia apresentada que existia uma situao de estagnao


e crise na EPT brasileira e, visando solucionar esta questo, o Governo Fede-
ral passou a colocar em ao um conjunto de iniciativas, de forma planejada e
gradual, que se consolidam com a criao do Pronatec.
Essa inflexo de aes e recursos em direo qualificao da EPT brasi-
leira est organicamente vinculada s demandas do processo de desenvolvimen-
to econmico do pas. Como registrado na EMI, o objetivo prioritrio do Prona-
tec ofertar oportunidade de formao profissional aos trabalhadores e jovens
estudantes brasileiros, criando condies favorveis para sua insero no merca-
do de trabalho (BRASIL, 2011, p. 28). Essa iniciativa, segundo o documento,
visa superar um dos maiores problemas para a continuidade do crescimento
econmico experimentado pelo Brasil nos ltimos anos, que a falta de mo
de obra qualificada (ibid., p. 28), e o Programa nasce como estratgia no s
para resolver a questo dos gargalos de mo de obra, mas tambm como instru-
mento de melhoria da qualidade da educao (ibid., p. 30). A justificativa
utilizada tambm pelo relator da matria na CEC, ao considerar que o atual
momento histrico caracteriza-se por grandes avanos cientficos, e a chave
para acompanhar esta fantstica evoluo , com certeza, o amplo acesso ao
ensino tcnico-profissional (BIFI, 2011, p. 14). Refora esse raciocnio a alega-
o do presidente do SENAC, Antnio Oliveira Santos (2011, p. 17): h um
aumento da demanda por qualificao entre os trabalhadores brasileiros, cujo
sucesso no mundo do trabalho depende cada vez mais de novas habilidades.
Compilando essas ideias, a formao e a qualificao da mo de obra
so compreendidas como investimento econmico, insumo para o desenvolvi-
mento dos processos produtivos e, indiretamente, como direito dos trabalha-
dores. A EPT torna-se, ento, uma possibilidade de superar essa defasagem
tcnica do trabalhador brasileiro e, ao mesmo tempo, traz para o mbito da
iniciativa pessoal a busca por superar essa situao e inserir-se no mercado de
trabalho, como ratifica a EMI ao afirmar que a articulao entre educao
bsica e profissional produzir impactos positivos no desenvolvimento eco-
nmico do Pas, notadamente prejudicado pela ausncia de mo de obra qua-
lificada e apta a acompanhar o ritmo das inovaes tecnolgicas e produtivas
(BRASIL, 2011, p. 30-31).
Essa imagem da existncia de um apago de mo de obra ou de um apago
educacional, alm de carecer de uma comprovao emprica efetiva6, remete,
como indicam Frigotto e Ciavatta (2011), a uma situao conjuntural e provi-
sria, que pode ser superada com aes direcionadas e efetivas. Tal interpreta-

6
Sobre essa questo, ver Rodrigues; Santos 2013.

117
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

o, porm, deixa opaco o fato de que as determinaes ltimas do chamado


apago esto vinculadas imposio, por parte da classe dominante brasileira,
de um projeto societrio de capitalismo dependente, associando-se de forma
subordinada aos centros hegemnicos do grande capital e aos organismos in-
ternacionais, que representam seus interesses (FRIGOTTO; CIAVATTA,
2011, p. 632). Com isso, as reformas educacionais que foram implementadas
nas ltimas dcadas no Brasil seguiram o iderio desse projeto, e nele no est
prevista, por exemplo, a universalizao do ensino mdio ou a formao inte-
gral dos trabalhadores; assim, concluem os autores, os que proclamam o apa-
go educativo, por sua posio de classe, no percebem que o mesmo cria ou
produto de suas decises e polticas (ibid., p. 632-633).
Esta anlise se amplia quando, metodologicamente, as polticas sociais
so compreendidas em relao aos movimentos do capital para superar sua crise
estrutural (MSZROS, 2002; ANTUNES, 2009; HARVEY, 2001) e vincula-
das dialtica universal-particular, evidenciando, desta forma, a inter-relao
entre as polticas econmicas e sociais, a ponto de se distinguirem apenas for-
malmente (VIEIRA, 1992). Nesta perspectiva, as caractersticas centrais do atu-
al perodo do capitalismo globalizao, reestruturao produtiva, neoliberalis-
mo e Terceira Via acabaram por redefinir o papel do Estado e refletem no
contedo e na forma de execuo das polticas pblicas (PERONI, 2008).
Nesta linha, o Brasil apresenta uma alterao na funo do Estado, que
passa a operacionalizar um conjunto de estratgias que podem ser caracteriza-
das, segundo Bresser-Pereira (2006), Castelo (2009) e Alves (2014), como Neo-
desenvolvimentismo7.
Um dos principais tericos deste debate, Luiz Carlos Bresser-Pereira
(2006, p. 12), define o neodesenvolvimentismo como um conjunto de pro-
postas de reformas institucionais e de polticas econmicas, por meio das quais
as naes de desenvolvimento mdio buscam, no incio do sculo XXI, alcan-
ar os pases desenvolvidos. Segundo o autor (ibid., p. 12), trata-se, concomi-
tantemente, de um terceiro discurso, situado entre o discurso populista e o
da ortodoxia convencional, e de um conjunto de diagnsticos e ideias que
devem servir de base para a formulao, por cada Estado-Nao, da sua estra-
tgia nacional de desenvolvimento. O Estado passa a ter, na avaliao de
Bresser-Pereira (2006), a funo de propor um grande acordo entre as clas-

7
Existe uma efetiva polmica referente utilizao do termo neo ou novo desenvolvimen-
tismo devido vinculao de cada grafia a concepes tericas diferentes. Essa discusso,
porm, extrapola o objetivo deste captulo, e visando uniformizar a escrita, optou-se pelo termo
neodesenvolvimentismo.

118
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

ses sociais, uma integrao entre os diferentes estratos, visualizando o hori-


zonte comum do desenvolvimento econmico e formando, assim, uma verda-
deira nao. Este consenso deve incorporar, na argumentao do autor (ibid.,
p. 13), empresrios do setor produtivo, trabalhadores, tcnicos do governo e
classes mdias profissionais e permitir o fortalecimento do Estado fiscalmen-
te, administrativamente e politicamente, e, ao mesmo tempo, dar condies s
empresas nacionais para serem competitivas internacionalmente.
Em contraposio, Castelo (2009, p. 79) coloca que, desde sua origem, o
Estado moderno funciona, no plano poltico e econmico, como guardio, em
ltima instncia, da ordem burguesa que produz e reproduz as desigualdades
sociais de diversas formas. Portanto, o Estado funciona de forma complemen-
tar ao mercado, sendo funcional ao capital na garantia de certos pressupostos
legais para a acumulao de capital derivada da explorao das classes subalter-
nas (CASTELO, 2009, p. 79). Dessa forma, o grande acordo social proposto
pelos neodesenvolvimentistas, com o objetivo comum de alcanar o desenvolvi-
mento econmico, induzido por um Estado promotor do bem-estar universal,
acima dos interesses de classe, no aplicvel no mbito do capitalismo.
Em relao ideia de um terceiro discurso, Plnio de Arruda Sampaio
Jr. (2012) identifica que, para os economistas do neodesenvolvimentismo, o
crescimento econmico o caminho para a confrontao das desigualdades
sociais e, para isso, o autor aponta que a proposta opera no limite de uma
conciliao entre
os aspectos positivos do neoliberalismo compromisso social com a esta-
bilidade da moeda, austeridade fiscal, busca por competitividade internaci-
onal, ausncia de qualquer tipo de discriminao contra o capital internaci-
onal [...] [e] os aspectos positivos do velho desenvolvimentismo com-
prometimento com o crescimento econmico, industrializao, papel regu-
lador do Estado, sensibilidade social (SAMPAIO JR., 2012, p. 679).

Ao contrrio do que preconizava o nacional-desenvolvimentismo brasi-


leiro8, o quadro terico do neodesenvolvimentismo mantm os pressupostos
macroeconmicos que caracterizam as polticas neoliberais, como estabilida-
de da moeda, austeridade fiscal e liberalizao da economia, conseguindo ape-
nas atenuar os efeitos mais deletrios da ordem global sobre o crescimento, o

8
Modelo econmico desenvolvido no Brasil, e de forma geral na Amrica Latina, caracterstico
das dcadas de 1940 a 1970, que, baseado em trabalhos produzidos por intelectuais cepalinos e
isebianos, representou uma alternativa para a superao do subdesenvolvimento latino-ameri-
cano e consequente consolidao do capitalismo nesta regio. O nacional-desenvolvimentismo
previa uma interveno direta do Estado na economia, atuando como promotor do desenvolvi-
mento a partir de investimentos na infraestrutura atravs de obras estruturantes.

119
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

parque industrial nacional e a desigualdade social (SAMPAIO JR., 2012, p.


680). Este fator reforado por Reinaldo Gonalves (2012) ao afirmar que o
nacional-desenvolvimentismo se organizava a partir da valorizao do capital
nacional industrial e do investimento estatal, enquanto que no neodesenvolvi-
mentismo a poltica macroeconmica mais importante do que a poltica
industrial e as outras polticas estruturantes (GONALVES, 2012, p. 660).
Giovanni Alves (2014) coloca que o neodesenvolvimentismo acaba por
se alinhar muito mais com o eixo da continuidade do que do rompimento do
padro macroeconmico neoliberal. Trata-se, no entender do autor, de um
projeto de desenvolvimento que prioriza a constituio de estratgias para a
acumulao do capital que permitam, concomitantemente, redistribuir ren-
da, ampliar o mercado consumidor e instaurar suportes sociais mnimos de
existncia para a classe trabalhadora pobre, aumentando o gasto social do Es-
tado nos limites do oramento pblico, comprometido com o pagamento da
dvida publica (ALVES, 2014, p. 136).
Associado a estas questes, na anlise do papel desempenhado pelo
protagonismo do Estado que podem ser identificadas com mais clareza as ca-
ractersticas do novo projeto de desenvolvimento implantado no Brasil no s-
culo XXI. Segundo Branco (2009), no neodesenvolvimentismo o Estado pas-
sa a atuar como uma instncia reguladora das atividades econmicas, criando
as condies propcias para o capital realizar seus investimentos financeiros.
Esta mudana no papel do Estado durante o neodesenvolvimentismo se con-
solida, entre outras formas, por meio do repasse de verbas pblicas para o
setor privado, atravs do estabelecimento de parcerias.
Estas parcerias pblico-privadas esto ancoradas em uma mudana cul-
tural, uma forma de conceber a administrao pblica a partir de elementos
do setor privado que, ideologicamente, so considerados mais avanados, di-
nmicos e capazes de responder s demandas da sociedade de forma mais
eficiente. Para isso, necessrio transformar a ao e a tomada de decises
polticas em atos de gesto atravs da criao de quase mercados, levando a
gesto pblica, em ltima instncia, a comportar-se como se fosse uma cor-
porao empresarial, a fim de potencializar a participao da nao na com-
petio no mercado global (CLARKE; NEWMAN, 2006). Estas estratgias
demonstram mudanas efetivas na forma de organizar, gerir e executar polti-
cas por parte do Estado que se sintetizam no termo gerencialismo9.
O Pronatec desenha-se como uma poltica articulada a estas caracters-
ticas de projeto de modelo de desenvolvimento e de redefinio do papel do

9
Para uma discusso mais qualificada sobre gerencialismo, ver Clarke; Newman, 2006.

120
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Estado, com destaque para o estabelecimento de parcerias entre os setores


pblico e privado, pois, como afirma a EMI, para atingir os objetivos do Pro-
grama necessrio conjugar todos os esforos visando garantir a expanso da
educao profissional e tecnolgica com qualidade contando com a participa-
o da rede privada, e, neste contexto, as entidades do chamado Sistema S
tm importantssimo papel a desempenhar (BRASIL, 2011, p. 31). Na mes-
ma direo, o relator da matria na CEC refora que a implantao e amplia-
o das aes e projetos que compem o Programa s sero viveis em parce-
ria com as redes estadual e federal, instituies de ensino privadas e o sistema
S de ensino (BIFI, 2011, p. 16). Esse chamamento ao Sistema S respondido
pelo presidente do SENAC ao afirmar que o SENAC se prontifica a estar
entre as instituies que podero colaborar, efetivamente, com o sucesso do
Pronatec (SANTOS, 2011, p. 18).
Torna-se fundamental destacar o protagonismo que, historicamente, o
Sistema S desempenha no contexto da educao profissional brasileira. Se-
gundo Manfredi (2002), o Sistema S, criado na dcada de 1940 durante o Go-
verno Vargas, representa, na sua origem, uma estratgia empregada pelos in-
dustriais paulistas para disciplinar o trabalhador brasileiro e garantir a paz
social, alicerando-se nas premissas de colaborao entre capital e trabalho e
na representao de que a indstria interessava a todos os brasileiros, indepen-
dentemente da classe social. O Sistema S possui uma estrutura hbrida, na qual
sua gesto privada, orientada por empresrios, sem a efetiva participao do
governo e dos trabalhadores. No entanto, a maior parte de seus recursos so
pblicos, provenientes das contribuies compulsrias incidentes sobre a folha
de pagamento das empresas de determinados setores, arrecadadas pelo Instituto
Nacional de Seguridade Social (INSS), rgo do governo federal.
Devido ao seu histrico protagonismo e notria capilaridade no contex-
to da educao profissional, o Sistema S se apresenta como beneficirio direto
e preferencial de recursos pblicos em muitas das iniciativas do Pronatec. Essa
centralidade do setor privado nas aes do Programa tambm pode ser perce-
bida na priorizao da oferta de educao profissional de nvel mdio de for-
ma concomitante, focalizada no treinamento de mo de obra com o objetivo
de atender as demandas do mercado de trabalho, que se confunde, nesta con-
cepo, com as necessidades de desenvolvimento da nao.
Reforando essa avaliao sobre a oferta concomitante da formao pro-
fissional, a CNTE (2011, p. 183) critica o fato de terem sido secundarizadas as
premissas curriculares e o papel social da formao dos(as) trabalhadores(as)
construdas por pesquisadores e educadores brasileiros nos ltimos anos. Es-
sas premissas, que propunham a integrao entre educao, trabalho, cincia

121
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

e tecnologia com foco no desenvolvimento de aptides dos trabalhadores para


a vida produtiva e social, foram substitudas por um reducionismo curricular
que contempla as demandas dos setores produtivos, cujo interesse na forma-
o de trabalhadores se resume qualificao operacional da mo de obra, e,
para que seus objetivos sejam atingidos com segurana, optaram por direcio-
nar a formao a cursos e instituies privadas, com currculos adstritos aos
interesses corporativos (CNTE, 2011, p. 183).
A inflexo para a concomitncia no referencial do Pronatec indica uma
mudana na concepo da educao profissional e seu papel no desenvolvi-
mento econmico e social do pas em comparao a outros movimentos que
estavam sendo realizados na EPT brasileira. Esse o caso da forma integrada
de oferta da educao profissional, prioritria desde o Decreto 5154/2004,
que, segundo o secretrio de Educao Profissional e Tecnolgica Eliezer Pa-
checo, propunha a criao de um novo desenho institucional sinalizado pela
criao dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia e estava
inserida num planejamento de nao soberana e democrtica, comprometida
com uma educao emancipatria vinculada ao mundo do trabalho. Com isso,
afirma Pacheco (2011, p. 15), esse novo desenho buscaria promover uma for-
mao profissional mais abrangente e flexvel, com menos nfase na formao
para ofcios e mais na compreenso do mundo do trabalho e em uma partici-
pao qualitativamente superior nele.
Essa perspectiva perde fora com a implantao do Pronatec e a reto-
mada da forma concomitante de oferta de educao profissional de nvel m-
dio, apontando para uma concepo de educao com forte vinculao ao
mercado, de carter tecnicista e ancorada em uma renovada Teoria do Capital
Humano. Esta concepo transparece nos documentos relacionados ao Pro-
grama, como demonstra a Exposio de Motivos Interministerial n 19, de
28.04.2011 ao afirmar ser o objetivo principal do Programa a oferta de opor-
tunidade de formao profissional aos trabalhadores e jovens estudantes bra-
sileiros, criando condies favorveis para sua insero no mercado de traba-
lho. Esta estratgia, segundo o documento, visa superar um dos maiores pro-
blemas para a continuidade do crescimento econmico experimentado pelo
Brasil nos ltimos anos, que a falta de mo de obra qualificada.
Cumpre observar que essa mudana, priorizando a concomitncia e
que pode ser ampliada para a oferta subsequente dos cursos tcnicos , reflete a
prioridade que esta forma de oferta possui na rede privada. Comparando dados
de matrcula da educao profissional de 2013, do Inep/MEC, a rede privada
respondia por 64,70% das matrculas da forma concomitante e apenas 7,74% da
forma integrada. Este direcionamento est vinculado, entre outros fatores,

122
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

cultura institucional, especialmente do Sistema S, que historicamente no de-


senvolve a escolarizao dos seus estudantes, priorizando uma formao profis-
sional tecnicista, e ao custo necessrio para o desenvolvimento da forma inte-
grada, pois, para ser executada com qualidade, ela demanda um grande investi-
mento, desde espaos fsicos adequados at um corpo docente mais numeroso.
Esta anlise dos objetivos, aes e iniciativas previstas no desenho legal
e institucional do Pronatec fundamental para compreender as vrias dimen-
ses que o constituem e as conexes entre os sujeitos individuais e coletivos
envolvidos em sua execuo. Na prxima seo sero apresentadas algumas
consideraes finais originadas da anlise dos dados at agora pesquisados,
visando salientar as relaes entre os setores pblico e privado.

Consideraes finais: o Pronatec


e a centralidade da esfera privada
Neste sentido, como um rio que recebe guas de vrios afluentes, o Pro-
natec forma-se na confluncia de vrios elementos. As polticas de um Estado
desenvolvimentista, caracterstico do projeto neodesenvolvimentista, a com-
preenso da educao profissional como investimento em capital humano, a
insero de prticas gerencialistas na gesto estatal e a implantao de parcerias
pblico-privadas so alguns desses elementos cristalizados nos pressupostos
do Pronatec, pois, desde os documentos e leis que o implantaram, possvel
visualizar a esfera privada como elemento central neste Programa.
Nesta perspectiva, torna-se relevante destacar o Sistema S como o agen-
te focal, contemplado como beneficirio direto e preferencial de recursos p-
blicos em muitas das iniciativas do Programa. O ingresso do Sistema S no
sistema federal de ensino vem corroborar essa concluso, pois, entre outras
coisas, facilita o repasse de recursos pblicos diretamente, sem a necessidade
de realizao de convnios ou de seguir as demais diretrizes das polticas p-
blicas da EPT devido permanncia de sua autonomia pedaggica, financeira
e administrativa. Esse processo se d, tambm, pelo reconhecimento, por par-
te do governo e de parcelas da sociedade, de que, por se tratar de entidades
privadas, so mais dinmicas, com capacidade de execuo mais eficiente dos
recursos pblicos por estarem baseadas em estratgias gerenciais de mercado e
no em decises polticas.
A centralidade do setor privado tambm pode ser percebida na forma de
oferta dos cursos pelo Programa, quer na priorizao da oferta de educao
profissional de nvel mdio de forma concomitante, quer na Formao Inicial
e Continuada. Apesar das especificidades, ambas as ofertas esto focalizadas

123
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

no treinamento de mo de obra com o objetivo de atender as demandas do


mercado de trabalho, que se confundem, nesta concepo, com as necessida-
des de desenvolvimento da nao. Nessa direo, possvel identificar uma
oferta fragmentada e tecnicista de formao profissional presente no Prona-
tec, pois sinaliza para o trabalhador que sua qualificao uma ao individu-
alizada, relacionada com seu interesse particular, e apresenta um leque de pos-
sibilidades para serem escolhidas livremente. Porm, observada de forma mais
atenta, esta liberdade de escolha reduzida, pois, analisando o Guia Pronatec
de Cursos FIC 3 edio10, possvel identificar uma padronizao da dura-
o dos cursos em 160 h e o predomnio do enfoque tecnicista linear.
Estes elementos permitem identificar uma priorizao das demandas
do setor privado como eixo central tanto da execuo, consolidando-se como
via de acesso ao fundo pblico, quanto do contedo das propostas, caracteri-
zando os requerimentos do sistema do capital como os da prpria sociedade.
Por certo estas consideraes precisam ser mais bem desenvolvidas no trans-
correr das pesquisas nas quais este captulo se fundamenta, tendo em vista o
Pronatec possuir um aspecto lquido, com alta capacidade adaptativa, e per-
mitir, por esta caracterstica, diversas abordagens para sua compreenso.

Referncias
ABREU, Marcia; CORDIOLLI, Marcos. Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico
e Emprego (PRONATEC). Braslia: Cmara dos Deputados, 2011.
ALVES. G. Trabalho e neodesenvolvimentismo: choque de capitalismo e nova degradao
do trabalho no Brasil. Bauru: Canal 6, 2014.
ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho: ensaios sobre a afirmao e a negao do
trabalho. So Paulo: Boitempo Editorial, 1999.
BEZERRA, Ftima. Apresentao da Presidenta da CEC. In. ABREU, Marcia; COR-
DIOLLI, Marcos. Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC).
Braslia: Cmara dos Deputados, 2011. p. 11-13.
BIFFI. Apresentao do Relator na CEC. In. ABREU, Marcia; CORDIOLLI, Mar-
cos. Programa Nacional de Acesso ao Ensino tcnico e Emprego (PRONATEC). Braslia: C-
mara dos Deputados, 2011. p. 14-16.
BRANCO, Rodrigo Castelo. O Novo Desenvolvimentismo e a decadncia ideolgica
do estruturalismo latino americano. Oikos, So Paulo, v. 8, 2009.
BRASIL. Decreto n 5.154, de 23 de Julho de 2004. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5154.htm>. Acesso em:
09 fev. 2013.

10
Disponvel em: http://pronatec.mec.gov.br/fic/index.php. Acesso em: 16 ago. 2014.

124
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

BRASIL. Decreto n 6.302, de 12 de dezembro de 2007. Disponvel em: <http://


www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6302.htm>. Acesso
em: 12 set. 2012.
BRASIL. Exposio de Motivos Interministerial n 19/MEC/TEM/MF/MP/MDS.
In: ABREU, M.; CORDIOLLI, M. Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Em-
prego (PRONATEC). Braslia: Cmara dos Deputados, 2011. p. 28-34.
BRASIL. Lei 11.892, de 29 de dezembro de 2008. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br
/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Lei/L11892.htm. Acesso em: 09 fev. 2013.
BRASIL. Lei n. 12.513, de 26 de outubro de 2011. Disponvel em: <http://
www.jusbrasil.com.br/legislacao/anotada/10487328/lei-12513-11>. Acesso em: 10
maio 2012.BRASIL. Resoluo FNDE/CD/N 31, de 1 de julho de 2011. Disponvel
em: https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao
= a b r i r A t o P u b l i c o & s g l _ t i p o = R E S & nu m _ a t o = 0 0 0 0 0 0 3 1&seq_ato=000&
vlr_ano=2011&sgl_orgao=CD/FNDE/MEC. Acesso em: 20 ago. 2012.
BRASIL. Resoluo FNDE/CD/N 62, de 11 de novembro de 2011. Disponvel em:
<http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=
1&sqi=2&ved=0CB4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.fnde.gov.br%2Findex.php
%2Fph-arquivos%2Fcategory%2F5-2011%3Fdownload%3D695%253Aresolucao-no-
622011&ei=MVg6UND-JpKy9gSt04HACg&usg=AFQjCNE7WjlLAdZ6EWu3
HQsxdAn0eJRG9A>. Acesso em: 20 ago. 2012.
CASSIOLATO, Maria Martha C.; GARCIA, Ronaldo Coutinho. Pronatec: mltiplos
arranjos e aes para ampliar o acesso Educao Profissional. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
(Texto para discusso, n 1919).
CASTELO. Rodrigo B. O Novo Desenvolvimentismo e a decadncia ideolgica do estruturalis-
mo latino americano. So Paulo, Oikos, volume 8, 2009.
CLARKE, John; NEWMAN, Janet. The managerial state. London: SAGE Publications,
2006.
CNTE. Os riscos do Pronatec para a educao tcnica profissional. Retratos da Escola,
v. 5, n. 8, p. 179-184, jan./jul. 2011.
CUNHA, Luiz Antnio. O ensino profissional na irradiao do industrialismo. So Paulo:
Ed. UNESP; Braslia: Flacso, 2009.
FRIGOTTO, Gaudncio; CIAVATTA, Maria. Perspectivas sociais e polticas da for-
mao de nvel mdio: avanos e entraves nas suas modalidades. Educao e Sociedade,
Campinas, v. 32, n. 116, p. 619-638, jul./set. 2011.
FRIGOTTO, Gaudncio; CIAVATTA, Maria; RAMOS, Marise Nogueira. Ensino M-
dio Integrado: concepes e contradies. So Paulo: Cortez, 2005.
GONALVES, Reinaldo. Novo desenvolvimentismo e o liberalismo enraizado. Servi-
o Social e Sociedade, So Paulo, n. 112, p. 637-671, set./out. 2012.
GRABOWSKI, Gabriel. Financiamento da educao profissional no Brasil: contradies e
desafios. 222 f. Tese (Doutorado em Educao) Programa de Ps-Graduao em

125
RODRIGUES, R. de O.; SANTOS, M. I. dos O Pronatec na fronteira entre o pblico e o privado

Educao, Faculdade de Educao, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Por-


to Alegre, 2010.
GUIMARES, Ctia. Capital financeiro avana sobre a educao profissional. POLI:
Sade, Educao e Trabalho, ano VI, n. 35, p. 14-16, jul./ago. 2014a.
GUIMARES, Ctia. Pronatec: qualificao e trabalho sob demanda. POLI: Sade,
Educao e Trabalho, ano VI, n. 32, p. 2-7, jan./fev. 2014.
HARVEY, David. Condio ps-moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudana
cultural. 10 ed. So Paulo: Edies Loyola, 2001.
MANFREDI, Silvia Maria. Educao profissional no Brasil. So Paulo: Cortez, 2002.
MSZROS, Istvn. Para alm do Capital. So Paulo: Boitempo; Campinas: UNICAMP,
2002
PACHECO, Eliezer. Institutos federais: uma revoluo na educao profissional e tec-
nolgica. In: PACHECO, Eliezer (Org.). Institutos federais: uma revoluo na educao
profissional e tecnolgica. So Paulo: Editora Moderna, 2011.
PEREIRA, L.C. Bresser. O novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional. So
Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 20, n. 3, p. 05-24, jul./set. 2006.
PERONI, Vera Maria Vidal. O pblico e o privado na gesto e financiamento de siste-
mas educacionais pblicos: um estudo dos programas da Rede Vencer, coordenado
pelo Instituto Ayrton Senna. In: ALBUQUERQUE, Maria Glucia M. Teixeira; FA-
RIAS, Isabel Maria Sabino de; RAMOS, Jeannette Filomeno Pouchain (organizado-
ras). Poltica e gesto educacional: contextos e prticas. Fortaleza, Ed. UECE, 2008.
RAMOS, Marise Nogueira. O currculo para o Ensino Mdio em suas diferentes mo-
dalidades: concepes, propostas e problemas. Educao e Sociedade, Campinas, v. 32, n.
116, p. 771-788, jul./set. 2011.
RODRIGUES, Romir de Oliveira; SANTOS, Maurcio Ivan. O Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec: um olhar a partir das relaes
entre o pblico e o privado. In: PERONI, Vera Maria Vital (Org.). Redefinies das fron-
teiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da educao. Bras-
lia: Liber Livro, 2013.
SAMPAIO Jr., Plinio de Arruda. Desenvolvimento e neodesenvolvimentismo: trag-
dia e farsa. Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 112, p. 672-688, set./out. 2012.
SANTOS, Antonio Oliveira. A participao do Senac no Pronatec. In. ABREU, Mar-
cia; CORDIOLLI, Marcos. Programa nacional de acesso ao ensino tcnico e emprego (PRO-
NATEC). Braslia: Cmara dos Deputados, 2011. p. 17-18.
SENAC. Relatrio geral 2013. Rio de Janeiro, 2014.
SENAI/SESI/IEL. Relatrio Anual 2013. Braslia: Diretoria de Educao e Tecnologia
(DIRET), 2014.
VEIGA, J. E. Neodesenvolvimentismo: quinze anos de gestao. So Paulo em Perspec-
tiva, So Paulo, v. 20, n. 3, p. 83-94, jul./set. 2006.
VIEIRA, Evaldo. Democracia e politica social. So Paulo: Cortez, 1992.

126
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

SEGUNDA PARTE

127
128
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Polticas, processos e atores de privatizao


da educao em Portugal: apontamentos

Ftima Antunes

Introduo
Desde 2011, Portugal tem um governo visto por alguns como o quarto
membro da trica (Comisso Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Mo-
netrio Internacional) que representa os credores que assumiu o programa
austeritrio com a determinao de ir alm da trica; em boa medida este desg-
nio foi cumprido concretizando um conjunto de polticas com vista desagre-
gao do (frgil) Estado de Bem-estar portugus, nas suas dimenses estrutu-
rantes da sade, educao e segurana social e dos direitos fundamentais asso-
ciados (Reis, 2014)1. De resto, a educao e a sade destacaram-se pela dimen-
so dos brutais cortes oramentais, associados depauperao das estruturas
pblicas e, em particular, drstica reduo do corpo de profissionais que
produz o servio pblico. Preparado desde 2014 e concretizado j em 2015, o
despedimento de mais de seiscentos trabalhadores devastou tambm a admi-
nistrao pblica da segurana social enquanto, simultaneamente, ampliava o
processo de transferncia de funes e recursos pblicos para instituies do
chamado terceiro setor, mais concretamente as designadas instituies parti-
culares de solidariedade social (IPSS)2. A privatizao da educao recrudes-

1
Este estudo foi financiado por fundos nacionais da FCT Fundao para a Cincia e a Tecno-
logia (Projeto PEst-OE/CED/UI1661/2014).
2
Estudos econmicos sustentam que ter ficado mais cara a opo governamental de financiar
instituies do chamado setor solidrio para prestar servios, em lugar de transferir recursos
para os sujeitos, dando cumprimento prvia formao de direitos pelos cidados. A confir-
mar-se a continuao de tal tendncia, este processo insidioso de privatizao do bem-estar
social de feio residualista corresponde a um duplo empobrecimento e transferncia de recur-
sos do domnio pblico para mos privadas: (i) uma prestao-direito do cidado -lhe retirada
(ao mesmo tempo que a autonomia de a gerir); (ii) se fica mais caro adquirir servios a terceiros
do que atribuir prestaes aos cidados, todos os contribuintes so penalizados em favor da
entidade privada provedora do servio adquirido pelo Estado em nome dos cidados (um qua-
se-mercado de bem-estar cujos custos acrescidos so socializados). Eis uma forma de parceria
pblico-privado no domnio da segurana e ao social que levanta mltiplas questes quanto
aos sentidos polticos de tais arranjos de proviso de bem-estar. Nestes processos, sobressaem
quer as organizaes da sociedade civil como braos do Estado, quer o favorecimento da socieda-

129
ANTUNES, F. Polticas, processos e atores de privatizao da educao em Portugal

ceu nestes quatro anos, atravs de antigos e novos processos, atores e polticas.
O financiamento ao setor privado manteve-se ou alterou-se conforme as rbri-
cas, geralmente em prejuzo do sistema, do interesse e da gesto eficiente dos
recursos pblicos. Entretanto, observam-se cortes em servios de educao
especial e atrasos de pagamentos a provedores de outras respostas educativas
adquiridas a privados (tratando-se, desta vez, de uma sociedade civil estranha ao
Estado?). Est no terreno um projeto societal que passa por criar um sistema
educativo pblico empobrecido que, mais cedo ou mais tarde, venha a tornar-
se um sistema educativo pobre para pobres?
De seguida discuto trs argumentos para uma problemtica em torno
de polticas, processos e atores de privatizao nos 40 anos de democracia em
Portugal: (i) o Estado, central e local, tem sido um protagonista chave, princi-
palmente atravs de polticas pblicas, mas tambm pelo patrocnio, favoreci-
mento e legitimao de certos atores e processos; (ii) mais recentemente multi-
plicaram-se os sujeitos e os desenvolvimentos da luta sociopoltica pela preva-
lncia de interesses particulares face ao bem comum; (iii) desde 2011, no qua-
dro das polticas regressivas de ajustamento estrutural austeritrio, h passos vis-
veis que promovem e abrem caminho expanso da privatizao para um
projeto societal de rutura com direitos fundamentais que inclui a alterao do
estatuto, do papel e do mbito da educao pblica na sociedade portuguesa.

1. A omnipresena do Estadono vasto caminho da privatizao


Se procurarmos recensear dinmicas de privatizao da educao em
Portugal, nos quarenta anos de democracia, encontramos, em primeiro lugar,
quer cronologicamente, quer quanto ao impacto, um conjunto de medidas
impulsionadas pelo Estado3, ainda que seja importante tambm a presena

de civil ntima, secundria e tutelada pelo Estado (Santos, 1990), quer a retrao e expanso do
Estado, desenvolvimentos bem conhecidos e estudados desde h mais de duas dcadas na pers-
petiva da gesto pblica gerencialista ou Estado gerencial (Newman & Clarke, 1997; Clarke &
Newman, 2012).
3
A compreenso do Estado como relao poltica e campo de luta poltica (Santos, 1990, 1993,
1998: 66; Peroni, 2011: 24 e ss.) permite elucidar o seu protagonismo nestes 40 anos em dois
processos entrelaados e paralelos: a expanso do sistema pblico de educao que constitucio-
nalmente realiza e consolida o direito educao da populao portuguesa, enquanto favorece
e fomenta atores e processos de privatizao e mercadorizao, que fragilizam e precarizam o
mesmo direito fundamental. A crise e consolidao do semi-Estado-providncia e da escola de mas-
sas em Portugal, o neoliberalismo educacional mitigado (Santos, 1990; Stoer & Arajo, 1992; Afonso,
1998) tm naquela duplicidade do Estado um dos seus fundamentos. Como aqui se sugere,
desde 2011, as polticas regressivas austeritrias interromperam este padro para inscrever um
projeto societal alternativo (cf. Reis, 2014).

130
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

das estratgias das famlias (como ocorre com as explicaes) ou a ao de


setores e grupos mais ou menos organizados e autnomos (Associaes EPIS,
do Ensino Particular e Cooperativo, empresas). Nesse sentido, a privatizao
da educao , em Portugal como em outros pases e contextos, em boa medi-
da uma obra do Estado e uma poltica pblica (Lima, 1996). Por outro lado,
trata-se de um processo polifacetado e prolongado (privatizaes), cujas mani-
festaes e debate tm j vrias dcadas podendo, desde os anos 80, observar-
se ritmos e desenvolvimentos diferenciados, em Portugal como em outras lati-
tudes (cf., por exemplo, Estevo, 1998; Afonso, 1998; Adrio & Peroni, 2005;
Ball & Youdell, 2007; Barroso, 2013).
Assim, entre meados dos anos 80 e o incio do sculo, conhecemos no
nosso pas trs dos principais processos em que o Estado desempenhou esse
papel de estimular a criao de um espao para provedores privados, lucrativos ou no:
falamos da expanso do ensino superior e da educao de infncia, bem como,
desde 1989, do ensino profissional (Seixas, 2000; Vilarinho, 2000; Antunes, 2000).
No primeiro e segundo casos, num contexto de insuficiente resposta pblica
procura existente, o Estado desregulou e liberalizou a expanso do setor privado
no ensino superior e desobrigou-se da construo de um sistema pblico dimen-
sionado para atender toda a populao, na educao de infncia. Para o ensino
profissional, o Estado criou ativamente o espao privado de proviso, apelando
contratualizao da resposta educativa privada com financiamento totalmen-
te pblico, segundo uma modalidade de parceria pblico-privado, constituindo
uma frmula de quase-mercado (com os provedores privados a concorrer por con-
tratos de financiamento pblico) (cf. Le Grand & Bartlett, 1993).
Este ltimo processo, com variaes, veio a ser largamente utilizado em
todos os setores da educao e por todos os governos, desde o final dos anos
80, como estratgia de expanso da resposta pblica e da populao abrangi-
da, sem a correspondente criao (no caso da educao e formao de adul-
tos) ou ampliao de estruturas pblicas permanentes e/ou dimensionadas
para a populao a atender (nos setores da educao de infncia ou da educa-
o bsica, por exemplo para o programa Escola a Tempo Inteiro (Pires, 2014)).
Dada a diversidade de situaes aqui consideradas, haver casos (como o ensi-
no artstico articulado ou qui certas respostas de educao especial) em que
a aquisio de servios por parte do Estado a fornecedores privados ter o
estatuto de uma resposta especfica e/ou uma expresso menos significativa,
quer em termos da populao, quer dos profissionais, ou dos recursos envolvi-
dos. O mesmo no se passa com a educao de infncia (uma poltica tenden-
cialmente universal) e a educao e formao de jovens ou de adultos em que,
para alm da universalidade, se levantam ainda questes sobre as implicaes

131
ANTUNES, F. Polticas, processos e atores de privatizao da educao em Portugal

da desescolarizao dos jovens acadmica e socialmente mais frgeis, com o


envolvimento de instituies no-escolares e empresas lucrativas na proviso
das respostas educativas.
Por outro lado, desde h cerca de duas dcadas, est em vigor a lei que
reforou a importncia do pagamento de taxas de frequncia (propinas) pelos
alunos do ensino superior pblico, processo com expresso crescente nos lti-
mos anos, em que as instituies se vm debatendo com problemas de fi-
nanciamento, marcado pela incerteza, pela instabilidade, por acordos e leis
incumpridos por parte do governo e, mais recentemente, por cortes oramen-
tais (cf. CNE, 2014a: 274 e ss.). O pagamento de propinas, entre outras questes,
condiciona o acesso ao ensino superior, em funo da capacidade econmica,
fomentando a excluso dos estudantes mais desfavorecidos (cf. Cerdeira, 2009).
Tambm desde meados dos anos 90, h denncias de situaes em que
o Estado vem financiando a escolarizao privada de alunos do ensino bsico
e secundrio, em concorrncia com escolas pblicas, s vezes situadas na mes-
ma ou em localidades muito prximas, que assim vm os seus recursos fsicos
e materiais desbaratados, enquanto so carreados vultuosos financiamentos
para o setor privado4.
Poderamos talvez considerar esta uma primeira gerao de polticas
que, j desde os anos 80 e 90, constituram o Estado portugus como promo-
tor de processos de privatizao da educao, the state as a market-maker (Ball
& Youdell, 2007: 39). Dessa forma, at meados da primeira dcada deste scu-
lo, o Estado atuou nesta matria principalmente nos seguintes sentidos: (i) por
insuficincia da estrutura e escassez da resposta pblica de educao, deixando
espao para, e estimulando, a oferta privada, por exemplo, no ensino superior

4
Desde os anos 80, em que a procura de educao cresceu mais do que as estruturas disponveis,
o Estado celebrava contratos diversos (de associao, de patrocnio, ) com escolas privadas,
atravs dos quais financiava a escolarizao de alunos que no tinham resposta (vagas) nas
escolas pblicas. Em alguns casos, as escolas privadas eram (e so) totalmente financiadas por
estes contratos, j que no eram ou so frequentadas por outros estudantes nem possuam ou
possuem qualquer outra fonte de financiamento. Desde meados dos anos 90, segundo notcias
da comunicao social, este processo comeou a assumir outros contornos, quer com a manu-
teno daqueles contratos, quando o sistema e as escolas pblicos j podiam responder pro-
cura, quer com a no criao de escolas pblicas em certas localidades porque j l operavam
escolas privadas sustentadas por contratos com o Estado. H algum tempo, em relao a deter-
minadas situaes foram desencadeados processos de investigao policial e judicial por parte
das autoridades portuguesas (cf. http://www.publico.pt/sociedade/noticia/judiciaria-faz-bus-
cas-em-colegios-do-grupo-gps-1620493. Recentemente, foi tambm aprovado um novo estatu-
to do ensino particular e cooperativo, que abre caminho expanso do cheque-ensino (cf.
Decreto-Lei n. 152/2013 de 4 de novembro, in http://www.dgae.mec.pt/web/14662/eepc1,
consultado em 28 de maro de 2014).

132
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

e na educao de infncia; (ii) contratualizando com estabelecimentos privados


a escolarizao de jovens de uma dada localidade, na educao obrigatria e/
ou de nvel secundrio5; (iii) optando por no edificar estruturas pblicas per-
manentes e/ou mobilizando instituies escolares e no-escolares privadas, lu-
crativas ou no, sob contratualizao de servios (quase-mercado), no mbito
de programas temporrios, na educao profissional de jovens ou na educao
de adultos; (iv) reforando a importncia da cobrana de taxas de frequncia
aos estudantes do ensino superior pblico.

2. Privatizaes: das polticas aos currculos,


o Estado, os atores econmicos, os negcios
J neste sculo, em particular nos ltimos anos, outras formas de priva-
tizao da educao, em regra envolvendo a ao direta ou o apoio do Estado,
tm vindo a ser ensaiadas e ganho visibilidade. Trs desses desenvolvimentos
merecem particular destaque: por um lado, h entidades filantrpicas que ad-
quiriram certo protagonismo meditico em torno quer da sua ao no terreno,
quer da sua estratgia de influncia na poltica educativa (de que ilustrativo o
caso da associao EPIS-Empresrios pela Incluso Social); por outro lado, a
celebrao de um contrato, pelo Estado portugus, envolvendo o corao do
sistema pblico e as funes centrais de avaliao e certificao no mbito da
educao bsica universal, com a aquisio, a uma agncia global da Universi-
dade de Cambridge, de exames obrigatrios de ingls e certificao, dirigidos a
todos os estudantes do 9 ano; por ltimo, a introduo legal do cheque-ensi-
no. A importncia de qualquer destes processos reside na sua novidade no
pas, no facto de se encontrarem em franco desenvolvimento e de revelarem
amplas implicaes, em particular o ltimo, pelo seu potencial de mudana da
configurao e do sentido do direito educao e do sistema pblico que cons-
titucionalmente o realiza6.

5
S desde 2010 a educao obrigatria se estendeu ao ensino secundrio (10, 11, 12 anos).
6
Por limitaes de ordem prtica, no avanarei neste texto com a discusso em torno do cami-
nho aberto pelo atual governo expanso do cheque-ensino (cf. Decreto-Lei n. 152/2013 de 4
de novembro). Por outro lado, h algumas semanas, a Resoluo do Conselho de Ministros n.
42-A/2015 lanou uma nova fase no financiamento do ensino privado atravs dos chamados
contratos de associao com escolas, por via de um concurso que comprometer o Estado por
trs anos, em lugar da definio anual que vigorou at agora (cf. https://dre.pt/home/-/dre/
67541675/details/maximized?p_auth=sJP86xsf&serie=I&day=2015-06-19&date=2015-06-01;
http://www.dgae.mec.pt/web/14662/eepc1, consultados em 31 de Julho de 2015). No des-
piciendo notar que esta mudana ocorre a cerca de trs meses de eleies legislativas que cons-
tituiro um novo governo. Razes igualmente pragmticas impedem-me de ir mais longe no
debate sobre este importante processo.

133
ANTUNES, F. Polticas, processos e atores de privatizao da educao em Portugal

Comearei por uma breve referncia primeira destas formas mais re-
centes de privatizao, enquanto fabricao do espao educacional (Seddon,
2014) por referncia ao universo da interveno e gesto privadas. A associa-
o Empresrios pela Incluso Social/EPIS foi publicamente lanada em 2006,
na sequncia de um apelo do Presidente da Repblica e tem nos seus rgos
sociais representantes de algumas das maiores empresas portuguesas (como a
Galp, a EDP, a Jernimo Martins ou a Unicer), fundaes (como a Manuel
Antnio da Mota), bancos (como o Banco Esprito Santo ou o Deutsche Bank)
ou consultoras (como a Price, Waterhouse & Coopers). Atua no domnio do
insucesso e abandono escolar, incluindo ainda programas de apoio gesto
das escolas, patrocinados por empresas (como a Bosch ou EDP), promovendo
o emparelhamento escolaempresa, com o objetivo de introduzir boas prti-
cas de gesto empresarial em ambiente escolar. Atribui Bolsas Sociais EPIS a
estudantes carenciados e desenvolve um programa de Mediadores e Mentores
para o Sucesso Escolar. Segundo consta na pgina eletrnica, atua em 32 conce-
lhos, 179 escolas e 3729 alunos (ou cerca de 7000, segundo outras notcias7).
Publicou documentos como o Barmetro EPIS ou o Atlas da Educao
(conjuntamente com um centro de investigao de uma universidade pblica),
reunindo dados sobre educao no pas e realiza iniciativas com grande cober-
tura meditica como a Conferncia realizada a 17 de Maro de 2015, Educa-
o 2020-Agenda para uma legislatura, para debater os desafios da Educa-
o tendo em vista o horizonte de 2020 e dar um contributo para a governao
da nova legislatura que se iniciar em 2015. Esta iniciativa foi transmitida
por uma rdio de referncia nacional e teve a participao de trs ex-Ministros
e um ex-Secretrio de Estado da Educao, bem como de um ex-Secretrio de
Estado do Emprego e de membros de diversos governos. A EPIS recebida
pelo Presidente da Repblica que seu Associado de Honra8.
A avaliar pela atividade descrita na pgina eletrnica e pelas notcias
vindas a pblico, trata-se de uma entidade que desenvolve um conjunto de
metodologias de interveno junto de estudantes, famlias e escolas, em coor-
denao com autarquias, o que sugere uma influncia forte configurando for-
mas de privatizao da poltica educativa no sentido apontado por Ball & You-
dell quando argumentam que organizaes do terceiro setor e ONG esto
crescentemente envolvidas quer na formao, quer na implementao da pol-
tica e que as redes de relaes sociais entre polticos, funcionrios pblicos, e

7
In http://observador.pt/2014/09/22/epis-duplica-investimento-combate-ao-insucesso-escolar-
abrangendo-sete-mil-alunos/, consultada em 3 de Maro de 2015.
8
Conferir http://www.epis.pt/homepage, consultada a 16 de Maro de 2015.

134
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

os negcios e os movimentos entre o Estado, os servios pblicos e o setor


privado informam e influenciam o pensamento poltico sobre educao, do
mesmo modo que No seio destas redes, as distines entre conselhos, apoio e
influncia para obter trabalho (lobbying for work) so por vezes difceis de ver
(Ball & Youdell, 2007: 59, 56).
Em Setembro de 2013, o governo portugus assinou um contrato com a
Cambridge English Language Assessment9 para a aplicao de um teste diag-
nstico de domnio do ingls, obrigatrio para todos os alunos finalistas (9
ano) do ensino bsico. A realizao desta prova deu lugar a uma nova respon-
sabilidade do Instituto de Avaliao Educacional (IAVE) pblico, a ser finan-
ceiramente custeada, segundo informao oficial, por uma parceria de cinco
entidades privadas e pelos certificados opcionais pagos pelos estudantes10.
Desde o incio, este contrato originou controvrsia: (i) dado o indito da aqui-
sio de servios de avaliao compulsiva pelo Estado a uma entidade externa
e privada, num domnio (ensino de lnguas ou da lngua inglesa) em que no
conhecido qualquer indcio de insuficincia de competncias no sistema edu-
cativo, pblico ou privado; (ii) pelo inesperado da deciso poltica, que no foi
precedida por qualquer estudo, debate ou iniciativa preparatrios; (iii) pelo
carter altamente problemtico do papel de intermediao assumido pelo Es-
tado, em favor de uma entidade terceira, num contrato que , para todos os
efeitos, de comercializao de servios educativos; (iv) pela restrita informa-
o prestada sobre os fundamentos e objetivos desta ocorrncia singular no
sistema educativo portugus11. Aquela controvrsia agudizou-se nos dois anos
em que a prova se realizou (2014 e 2015), ateada por diversos e graves desen-
volvimentos, que envolveram uma greve de professores: (i) circularam not-
cias de que havia escolas e docentes do sistema pblico a ser utilizados na
promoo de contratos com entidades privadas, para a preparao dos tes-
tes, envolvendo o compromisso de pagamento de somas avultadas pelas fam-

9
Segundo informao oficial, trata-se de um organismo da Universidade de Cambridge, pre-
sente em cento e trinta pases onde organiza exames de domnio do ingls realizados por
quatro milhes de pessoas (conferir http://www.cambridgeenglish.org/pt/about-us/cambridge-
english/, consultado em 10 de agosto de 2015).
10
Conferir http://preliminaryenglishtest.iave.pt/np4/documentacao.html, acesso em 1 de agosto
de 2015.
11
Segundo informao direta pessoal de responsveis das escolas, em contexto de entrevista de
pesquisa, no setor privado no raro que as escolas, a ttulo de oferta adicional de servios aos
seus alunos, assumam o papel de intermedirias e celebrem contratos de realizao de exames
e respetiva certificao de domnio da lngua (geralmente o ingls), com entidades externas
estrangeiras privadas, que comercializam esses servios, em regra custeados pelos alunos. O
que indito e altamente problemtico que o Estado assuma este papel de intermedirio da
comercializao de um servio educativo por uma entidade estrangeira.

135
ANTUNES, F. Polticas, processos e atores de privatizao da educao em Portugal

lias12; (ii) foram mobilizados professores e escolas do sistema pblico e priva-


do para organizar e realizar toda a operao, incluindo a correo, do exame,
sob superviso da Cambridge English Language Assessment; (iii) foi requeri-
da formao adicional a docentes titulados pelas universidades portuguesas;
(iv) foi retirado tempo letivo de trabalho com os alunos para realizar tarefas
relacionadas com este exame; (v) foi levada a cabo uma greve de professores
realizao do servio relacionado com a mesma prova13; (vi) soube-se que o
Estado portugus teria de financiar a prova junto da Cambridge English Lan-
guage Assessment, j que muitos milhares de alunos, contrariamente ao su-
posto, no haviam requerido e pago o certificado e parte das entidades que se
haviam comprometido a custe-la se haviam retirado do protocolo; (vii) admi-
te-se a possibilidade de este exame vir a integrar o conjunto de exames curricu-
lares obrigatrios e financiados pelo oramento de Estado.
Neste quadro, o Ministro da Educao e Cincia entende que claro
que esta avaliao deve ser incorporada na nota. Vamos dar s escolas a liber-
dade para escolherem como isso feito, qual a ponderao que do ao teste,
mas importante que os professores, alunos e encarregados percebam que este
teste deixou de ser s de diagnstico mas um teste de auxlio para a determi-
nao da classificao final 14. Como se aponta num rgo de comunicao
social, apesar de concebida por uma entidade externa, fora da alada do Mi-
nistrio da Educao e estrangeira, para alm de privada, esta prova pode, de
acordo com o Ministro e a documentao oficial Diagnosticar, monitorizar e
avaliar, de forma sustentvel e fivel, o desempenho dos alunos do sistema de
ensino portugus na aprendizagem da lngua inglesa e ser tomada pelos pro-
fessores como referncia para saber onde h falhas a colmatar, garantindo
que as escolas podem comear j a tomar medidas15.
No surpreenderia, pois, que a controvrsia venha ainda a adensar-se.
Para tal contribui justamente a possibilidade, publicamente admitida, de dele-

12
Conferir: http://www.fenprof.pt/?aba=27&mid=115&cat=226&doc=8431; http://aventar.eu/
2014/03/20/ligacoes-perigosas-na-escola-publica/, consultados em 28 de Maro de 2014.
13
Conferir http://iave.pt/np4/227.html, consultado a 10 de agosto de 2015.
14
Conferir http://rr.sapo.pt/informacao_detalhe.aspx?fid=29&did=192946, consultado em 3 de
agosto de 2015. De acordo com informao disponvel, desde o incio que esta possibilidade
estaria prevista: Apesar de ser apenas uma prova de diagnstico, e concebida por uma entida-
de externa, fora da alada do Ministrio da Educao, foi dada a possibilidade de os resulta-
dos do teste dos alunos do 9. ano serem utilizados na ponderao da nota de final de ano, com
um peso de 25%, se os professores assim entendessem e se houvesse aprovao por parte do
Conselho Pedaggico das escolas. In http://www.educare.pt/noticias/noticia/ver/?id=28022,
consultado em 3 de maro de 2015.
15
Conferir http://www.educare.pt/noticias/noticia/ver/?id=28022; http://iave.pt/np4/
219.html, consultados a 1 de agosto de 2015.

136
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

gar sumariamente autoridade e capacidade de avaliao dos alunos no mbito


da educao bsica universal a uma entidade externa cuja relao com o siste-
ma educativo portugus carece de mandato e legitimidade polticos ou de fun-
damento cultural, cientfico ou pedaggico. A ligao existente assume con-
tornos perturbadores e problemticos: um Estado soberano assume o papel de
intermedirio, a favor de uma entidade terceira estrangeira, na comercializa-
o de um servio educativo que torna compulsivo e integra no currculo oficial.
So os processos democrticos de construo do debate e da deciso em edu-
cao que saem tambm feridos deste processo de alienao e trivializao
sumrias da autoridade e da legitimidade polticas do Estado, da autoridade e
legitimidade profissionais dos docentes, bem como de outras instncias e pro-
tagonistas politica, cientifica e tecnicamente constitudos e reconhecidos.
Uma outra expresso significativa de privatizao das polticas educati-
vas, sobretudo ao nvel do seu desenvolvimento no terreno, passa pela criao
de um mercado, crescentemente amplo, de servios de consultoria no domnio
da educao, adquiridos frequentemente por iniciativa ou com a mediao
dos municpios. Aqueles servios de consultoria consistem no raro na disse-
minao de programas importados (de pases como Espanha ou Estados Uni-
dos), quer se trate da avaliao externa de escolas, com forte nfase nos de-
sempenhos dos alunos, da melhoria e eficcia das escolas ou da aprendizagem
do empreendedorismo. Estas intervenes, envolvendo ao longo de vrios anos
dezenas ou centenas de municpios e de milhares de alunos, so pouco debati-
das e ainda menos estudadas, pelo que permanecem uma espcie de face igno-
rada da realidade educacional no terreno, apesar de frequentemente se desen-
rolarem com o envolvimento publicitado de autoridades municipais, respon-
sveis centrais ou regionais do Ministrio da Educao e instituies de inves-
tigao educacional.

3. O financiamento e a revoluo neoliberal


em educao: tempos regressivos
Portugal fez no curtssimo perodo de tempo dos ltimos anos severos
cortes no oramento pblico, o que implicou reduzir o mbito, os recursos, a
capacidade, os beneficirios das polticas sociais pblicas de sade, educao,
segurana social. Assim, as condies para prover os servios e satisfazer as
necessidades sociais tornaram-se mais difceis e insuficientes (consultar, por
exemplo, European Parliament, 2014; European Parliamentary Research Ser-
vice, 2013; EAPN, 2013; Reis, 2014). No mesmo sentido, tambm as condi-
es para aprender (e ensinar) se deterioraram substancialmente, em especial

137
ANTUNES, F. Polticas, processos e atores de privatizao da educao em Portugal

para os mais desfavorecidos, frequentemente penalizados pelo sistema de en-


sino (como a populao adulta pouco escolarizada ou os jovens em situao
de insucesso ou abandono escolares).
Quando analisamos as opes recentes do governo portugus para a
educao, encontramos diversas medidas orientadas para a reduo do finan-
ciamento e o chamado ajustamento estrutural; os cortes oramentais atingiram,
entre 2011-2014, o triplo do que havia sido definido no Memorando de Enten-
dimento (ME)16, porque o governo portugus abraou to fortemente a polti-
ca de austeridade que anunciou e cumpriu a sua determinao em ir alm da
trica17. Ao mesmo tempo, s para citar alguns exemplos, h notcias de que
um significativo contrato de 500.000 euros foi celebrado com a ATEC (uma
entidade de formao) para desenvolver Cursos de Aprendizagem durante 2014-
2015; ou de que os contratos simples, que financiam as famlias para a frequn-
cia do ensino privado, aumentaram, entre 2013 e 2014, de 16 717 000 euros
para 19 400 000 euros (cf. CNE, 2014b).
No ensino superior, os cortes oramentais foram to brutais que o ora-
mento para as instituies e o custo por aluno e o financiamento da investiga-
o em Cincia & Tecnologia, em 2013, regressaram a valores de meados da
dcada anterior (CNE, 2014a). Este estrangulamento produziu, entre muitas
outras, duas preocupantes consequncias: por um lado, as instituies ficaram
cada vez mais dependentes das chamadas receitas prprias (propinas, financia-
mento externo proveniente de projetos de investigao e outros, prestao de
servios como consultoria, por exemplo), que em algumas delas chegam a
atingir percentagens to altas como 40% do oramento anual; por outro lado,
vem-se tornando cada vez mais frequente ouvir os dirigentes das instituies
falar de internacionalizao, atrao e mobilidade de estudantes estrangeiros
como uma atividade econmica de exportao. O estatuto do estudante estrangei-
ro requerido por estes responsveis insere-se nesta prioridade poltica de atra-
o de estudantes estrangeiros que pagam propinas vrias vezes mais altas do

16
O Memorado de Entendimento estabelece para a educao um corte de 370 milhes de euros,
durante os trs anos do programa (195 milhes (2012); 175 milhes (2013); mas o oramento
de 2014 registava menos 1100 milhes de euros do que o oramento de 2011 (Portugal Me-
morando de entendimento sobre as condicionalidades de poltica econmica, in http://
www.portugal.gov.pt/pt/os-temas/memorandos/memorandos.aspx; Ministrio das Finanas,
2013, pp. 188-196).
17
Conferir, por exemplo, Jornal de Negcios, edio de 6 Junho 2011, in http://
www.jornaldenegocios.pt/economia/detalhe/passos_coelho_diz_que_governo_pode_
surpreender_e_ir_aleacutem_das_metas_da_troika.html, consultado em 20 de julho de 2014.

138
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

que os estudantes portugueses; no entanto, h j longo tempo se argumenta


no sentido de que: o mercado de estudantes estrangeiros no representa
seno uma etapa na liberalizao dos servios pblicos (Poupeau & Garcia,
2003). A escassez e o estrangulamento financeiros das instituies tm um
impacto adicional no agravamento das dificuldades das famlias e dos alunos
mais desfavorecidos, j que os estudantes portugueses so, na Europa, dos que
suportam custos mais elevados para concretizar projetos acadmicos no ensi-
no superior (Cerdeira, 2009) e apresentam, em percentagens mais elevadas,
razes econmicas para abandonar o ensino superior e/ou no o frequentar
como prtica de educao ao longo da vida.
Como se apontou j, e em linha com polticas europeias do chamado
ajustamento estrutural, o governo portugus assumiu uma poltica de cortes or-
amentais (e privatizao) em educao que, a partir de 2012 e no ensino se-
cundrio, se traduziu tambm pela conteno de abertura de Cursos Profissio-
nais nas escolas pblicas, mas tambm nas escolas profissionais privadas, e
pela ampliao das vagas no Sistema de Aprendizagem tutelado pelo Instituto
de Emprego e Formao Profissional (IEFP).
Mesmo se o conhecimento e o debate so relativamente escassos e os
dados estatsticos divulgados se mostram insuficientemente elucidativos ou
contraditrios, possvel apontar o ano letivo de 2012/13, em que entrou em
vigor a escolaridade obrigatria de 12 anos, como o incio de uma trajetria de
canalizao, para fora da escola, de jovens academicamente mais frgeis e/ou
socioeconomicamente desfavorecidos com as consequncias expectveis de
segregao social e acadmica das instituies e dos percursos formativos.
No claro se h ou haver, por esta via, uma reduo do financiamen-
to pblico, tendo em conta os fundos estruturais europeus para a educao e
formao mesmo que possa haver uma diminuio da responsabilidade or-
amental do Estado portugus, j que deixa de pagar professores e outros re-
cursos que, nas escolas pblicas, seriam necessrios para a educao destes
jovens. Pode ocorrer antes a deslocao e concentrao de financiamento p-
blico para operadores privados do sistema de formao. Ou ambos os proces-
sos podem ter lugar, dependendo dos modos como se constitua a governao
do sistema. Dados divulgados pelo IEFP, acerca da execuo fsica e financei-
ra das polticas (total anual acumulado at setembro de 2014) registam que,
para um total de 31 860 inscritos em Cursos de Aprendizagem, 19 586 (61.5%)
esto alocados a entidades externas (IEFP, 2014). Ainda, como j se referiu, e
segundo notcias divulgadas pela prpria, a ATEC Associao de Formao
para a Indstria e o IEFP teriam celebrado um contrato de meio milho (500
000) de euros relativo ao desenvolvimento pela primeira de CA durante 2014-

139
ANTUNES, F. Polticas, processos e atores de privatizao da educao em Portugal

201518. Estes dados reforam a perceo veiculada por mltiplos testemunhos


orais de responsveis e professores de escolas pblicas e de escolas profissio-
nais privadas, de que vrios milhares de jovens aps a concluso do ensino
bsico foram canalizados, atravs da poltica pblica de oferta de educao
secundria, para um quadro institucional exterior escola pblica (e mesmo
escola como instituio), que deixou de ser responsvel pela sua educao.
Assim, o Sistema de Aprendizagem cresceu 58,5%, entre 2012 e 2013,
de 21 056 para 33 366 inscritos, uma evoluo sem paralelo em qualquer outra
modalidade de nvel secundrio: dos 13 398 novos frequentadores do nvel de
educao secundria em 2013, 91,8% correspondem ao crescimento do Siste-
ma de Aprendizagem, cerca de 5,8 vezes mais do que o aumento do nmero
de inscritos nos Cursos Profissionais, que mostram a segunda maior progres-
so com 2 136 alunos mais do que em 2012. Mais surpreendente ainda o
facto de, de acordo com os dados oficiais, em 2013 terem concludo o ensino
secundrio, atravs da modalidade de Cursos de Aprendizagem, 26 958 jo-
vens, um nmero que ultrapassa em muito o dos diplomados pelos Cursos
Profissionais (21 466) e acima da soma dos diplomados pelos CA nos quatro
anos anteriores19. De acordo com o Plano Nacional de Reforma, apresentado
pelo governo portugus Comisso Europeia em Abril de 2014, a meta ter
100.000 inscritos em Cursos de Aprendizagem em 2020, bem como substituir
as atuais modalidades (CP, CA, Cursos Tecnolgicos, Cursos de Educao e
Formao, Cursos Vocacionais) por um sistema dual como nica modalida-
de de educao e formao de dupla certificao (Portugal, 2014: 36-39).
Porque se pode falar destas polticas, na maior parte dos casos associa-
das reduo do financiamento da educao pblica, como uma revoluo
neoliberal em educao? Como defendem Poupeau & Garcia (2003): Basta ao
Estado organizar a degradao do servio pblico para que se estabelea uma
bipartio entre pblico e privado, fazendo do primeiro um servio educativo
pago e do segundo um lugar de gesto dos mais desmunidos de capital econ-
mico e cultural. No mesmo sentido, argumento que est em causa uma pro-
funda mudana no lugar da educao na Constituio da Repblica e na socie-
dade portuguesas. Se atingir os objetivos visados, esse conjunto de medidas

18
Cf. http://www.jornaldasoficinas.com/pt/mercado/item/1664-iefp-e-atec-reforcam-parceria-
para-o-sistema-dual ou https://www.atec.pt/en/academia-formacao-atec/quem-somos.html,
consultado a 6 de outubro de 2014. Segundo a ltima pgina eletrnica, a ATEC tem como
promotores a Volkswagen Autoeuropa, a Siemens, a Bosch e a C.C.I.L.A. (ou AHK Cmara
de Comrcio e Industria Luso-Alem).
19
A estranheza da situao deve-se ainda ao facto de o nmero de diplomados registado em 2012/
13 ser superior ao nmero de inscritos em CA no ano anterior (cf. DGEEC, 2014: 45-50).

140
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

ameaa devastar o sistema de educao pblica e ter como consequncia tor-


nar mais difcil alcanar o nvel de qualidade, de desempenho e de resultados
desejveis e assim minar a centralidade e o estatuto da educao pblica, bem
como o acesso desmercadorizado educao como um direito fundamental.

Nota final
Procurou-se contribuir para esboar uma problemtica de pesquisa em
torno da privatizao em educao, no quadro das relaes entre o Estado e os
domnios pblico e privado e tomando como horizonte a construo do direi-
to fundamental educao e do bem-estar social, situados no Portugal demo-
crtico. Argumentou-se que o Estado e as polticas pblicas tm, nestes 40
anos, desempenhado um papel central naqueles processos. Durante muito tem-
po, com fases e combinaes distintas, pode observar-se uma espcie de dupli-
cidade na ao estatal, com o acento tnico ora na expanso e consolidao
do sistema pblico, ora no apoio e sustentao de atores e dinmicas de amplia-
o do espao e da influncia privados, s vezes assumindo simultaneamente
uma e outra orientao em setores diferenciados. Sugere-se, no entanto, que,
desde 2011, no quadro de polticas regressivas austeritrias de ajustamento
estrutural, com origem na Unio Europeia, se assistiu a uma rutura em favor
de um projeto societal neoliberal radical que, a ser bem sucedido, procura ins-
tituir um sistema educativo pobre para pobres e alterar o estatuto e o papel do
direito educao e do sistema pblico que constitucionalmente o realiza.

Referncias
Adrio, Theresa & Peroni, Vera (orgs.) (2005). O Pblico e o Privado na Educao. Interfa-
ces entre Estado e Sociedade. So Paulo: Xam.
Afonso, Almerindo J. (1998). Polticas Educativas e Avaliao Educacional. Para uma An-
lise Sociolgica da Reforma Educativa em Portugal (1985-1995). Braga: Universidade do
Minho.
Antunes, Ftima (2000). Novas diferenciaes e formas de governao em educao: o
processo de criao das Escolas Profissionais em Portugal. Revista Brasileira de Poltica e
Administrao da Educao, 16 (1), pp. 31-45.
Ball, Stephen J. & Youdell, Deborah (2007). Hidden Privatisation in Public Education. In
http://www.ei-ie.org/annualreport2007/upload/content_trsl_images/613/
Hidden_privatisation-EN.pdf, acesso 17 fevereiro 2009.
Barroso, Joo (2013). Autonomia das escolas: entre pblico e privado. In Vera Peroni
(org.),. Redefinies das Fronteiras entre o pblico e o privado: Implicaes para a democratiza-
o da educao. Braslia: Liberlivro, pp. 48-57.

141
ANTUNES, F. Polticas, processos e atores de privatizao da educao em Portugal

Cerdeira, M. Luisa (2009). O Financiamento do Ensino Superior Portugus: a Partilha de


Custos. Coimbra: Almedina.
Clarke, John, & Newman, Janet (1997). The Managerial State. Londres: Sage.
Conselho Nacional de Educao (CNE) (2014a). Estado da Educao 2013. Lisboa: CNE.
Conselho Nacional de Educao (CNE) (2014b). Recomendao sobre o Estatuto do
Ensino Particular e Cooperativo No Superior (recomendao n 3/2014). Dirio da
Repblica n. 196, de 10 de outubro (2 srie).
Direo-Geral de Estatsticas da Educao e Cincia (DGEEC) (2014). Educao em
Nmeros - Portugal 2014. Lisboa: DGEEC.
EAPN, European Anti-Poverty Network (2013). Lifeboat or life sentence? The Troika
and emergency assistance programmes and their impact on poverty and social exclusi-
on. In http://www.eapn.eu/en/news-and-publications/publications/eapn-position-
papers-and-reports/new-eapn-report-on-troika-programmes-and-impact-lifeboat-or-life-
sentence, acesso 25 setembro 2014.
Estvo, Carlos V. (1998). Redescobrir a Escola Privada Portuguesa como Organizao: na
Fronteira da sua Complexidade Organizacional. Braga: Instituto de Educao e Psicolo-
gia/CIEd.
European Parliament (2014). European Parliament resolution of 13 March 2014 on
the enquiry on the role and operations of the Troika (ECB, Commission and IMF)
with regard to the euro area programme countries. In http://www.europarl.europa.eu/
sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2014-0239, acesso 25
setembro 2014.
European Parliamentary Research Service, 2013. Social dimension of austerity mea-
sures. Cases of four EU countries in receipt of financial assistance. Briefing European
Parliamentary Research Service, 10/12/2013. In http://epthinktank.eu/tag/eprs-bri-
efings/page/6/, acesso 25 setembro 2014.
Instituto de Emprego e Formao Profissional (IEFP) (2014). Relatrio mensal. Exe-
cuo fsica e financeira. Valores acumulados a 30 de setembro de 2014. In: https://
www.iefp.pt/documents/10181/747525/Relatorio+de+Execu%C3%A7%C3%A3o
+Financeira+setembro+2014.pdf/5649afcd-bec5-4397-8bfc-7f062b98d71d, acesso 27 de
novembro de 2014.
Le Grand, Julian & Bartlett, William (1993) (orgs.). Quasi Markets and Social Policy.
Londres: The Macmillan Press.
Lima, Licnio C. (1996). Educao de adultos e construo da cidadania democrtica:
para uma crtica do gerencialismo e da educao contbil. Inovao, 9, pp. 283-297.
Ministrio das Finanas (2013). Oramento de Estado para 2014. Relatrio. In http://
expresso.sapo.pt/consulte-o-relatorio-do-oe-2014=f836053, acesso 11 agosto 2014.
Newman, Janet & Clarke, John (2012). Gerencialismo. Educao & Realidade, 37(2):
353-381. http://dx.doi.org/10.1590/S2175-62362012000200003.

142
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Peroni, Vera (2011). Mudanas no papel do Estado e polticas pblicas de educao:


notas sobre a relao pblico-privado. In Vera M. V. Peroni & Alexandre J. Rossi (orgs),
Polticas Educacionais em Tempos de Redefinies no Papel do Estado: Implicaes para a De-
mocratizao da Educao. Porto Alegre: Programa de Ps-graduao da UFRGS/Gr-
fica e editora UFPEL, pp. 23- 41.
Pires, Carlos (2014). Escola a Tempo Inteiro. Contributos para a Anlise de uma Poltica
Pblica de Educao. Santo Tirso: SPCE/De Facto Editores.
Portugal (2014). Estratgia Europa 2020. Ponto de Situao das Metas em Portugal (anexos).
In https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000059187/, acesso 7 de Julho de 2014.
Poupeau, Franck & Garcia, Sandrine (2003). Lcole de la remdiation. Revue Agone,
29-30. [En ligne], mis en ligne le 06 novembre 2008. URL : http://
revueagone.revues.org/317. Consultado a 22 de abril de 2015. DOI : 10.4000/revuea-
gone.317.
Reis, Jos (coord) (2014). A Economia Poltica do Retrocesso: Crise, Causas e Objetivos. Co-
imbra: Almedina.
Santos, Boaventura de S. (1990). O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988). Porto:
Afrontamento.
Santos, Boaventura de S. (1993). Portugal: Um Retrato Singular. Porto: Afrontamento.
Santos, Boaventura de S. (1998). Reinventar a Democracia. Lisboa: Gradiva/Fundao
Mrio Soares.
Seddon, Terri (2014). Making educational spaces through boundary work: territoria-
lisation and boundarying. Globalisation, Societies and Education, 12(1), 10-31.
Seixas, Ana M. (2000). O ensino superior privado em Portugal: polticas e discursos.
Revista Portuguesa de Educao, 13(2), 53-79.
Stoer, Stephen (1994). O Estado e as polticas educativas: Uma proposta de mandato
renovado para a escola democrtica. Revista Crtica de Cincias Sociais, 41, 3-33.
Stoer, Stephen R. and Helena C. Arajo (1992). Escola e Aprendizagem para o Trabalho
num Pas da Semiperiferia Europeia. Lisboa: Escher.
Vilarinho, M. Emlia (2000). Polticas de Educao Pr-escolar em Portugal (1977-1997).
Lisboa: Instituto de Inovao Educacional.

143
Pela causa da educao pr-escolar
em Portugal: aproximaes s polticas
de Terceira Via

Emlia Vilarinho1

Introduo
No presente texto apresentamos alguns elementos de uma pesquisa reali-
zada anteriormente que se centrou na anlise das polticas de Educao Pr-
Escolar em Portugal2 (1995-2010), procurando discutir a relao entre o Estado
e o Terceiro Setor na conceo e implementao de uma nova poltica para
este nvel de educao. Nesta pesquisa, entre outros referenciais tericos, mobi-
lizamos a abordagem de ciclo de polticas proposta por (Bowe, Ball & Gold,1992) e
fizemos a anlise da trajetria da medida poltica (Ball & Shilling, 1994; Ball, S.,
1994) mais relevante o Programa de Expanso e Desenvolvimento da Educa-
o Pr-Escolar. Focalizaremos a nossa anlise no perodo de revitalizao (Vilari-
nho, 2011, 2013), iniciado a partir de 1995, onde se deu incio definio de
uma nova poltica (Dale, 1989, 1994) de educao pr-escolar e a implementa-
o de importantes polticas educativas para este nvel de educao. A Lei-Qua-
dro da Educao Pr-Escolar Lei n. 5/97, de 10 de Fevereiro , aprovada por
unanimidade na sesso plenria de 11 de Dezembro de 1996, a pea legislativa
que define a agenda da poltica para a Educao Pr-Escolar.
Neste trabalho daremos particular destaque ao contexto scio-poltico
que influenciou a definio da poltica de educao pr-escolar e como se fo-
ram tecendo as conexes entre o pblico e o privado (terceiro setor) na imple-
mentao das politicas educativas. Integramos elementos para o debate acerca
da influncia das polticas de Terceira Via na definio das polticas educativas
portuguesas.

1
Departamento de Cincias Sociais da Educao do Instituto de Educao da Universidade do
Minho Investigadora do Centro de Investigao em Educao da Universidade do Minho.
Endereo: evilarinho@ie.uminho.pt.
2
Educao Pr-Escolar o termo oficial utilizado em Portugal para designar o atendimento
institucional das crianas dos 3 aos 5 anos. A frequncia facultativa e o atendimento realiza-
do em jardins de infncia (escolas infantis), sendo da responsabilidade de educadores de infn-
cia (professoras habilitadas com formao superior especializada).

144
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Nos contextos internacional e nacional observa-se uma crescente valo-


rizao do papel da sociedade civil na recomposio dos sistemas de proteo
social e educativo, tendo como pressuposto uma nova repartio das compe-
tncias entre o Estado e outros agentes da comunidade. Nas ltimas dcadas,
o Estado tem redefinido o seu papel como fornecedor de servios e observa-se,
simultaneamente, uma reafirmao da sociedade civil (mercado e ou comuni-
dade). Esta reafirmao surge associada a uma pluralidade de concees e
representaes de sociedade civil que, num contexto marcadamente neoliberal,
tm redefinido a importncia das suas iniciativas (cf. Afonso, 2010, Jerez, 1997).
Como referem Ball e Olmedo (2013), fundamental construir novos conceitos
e mtodos para a anlise das mudanas na governao da educao dentro de
uma estrutura global e da emergncia de uma nova filantropia. Como adian-
tam os mesmos autores a nova filantropia est trazendo novos jogadores
arena do desenvolvimento internacional, estabelecendo novos papis e rela-
es de polticas e desenvolvimento, criando novos terrenos de polticas e re-
trabalhando as redes polticas existentes Ball e Olmedo (2013: 34).
Em Portugal, tem vindo a ganhar visibilidade crescente a proviso social
e educativa privada (nas reas da infncia, terceira idade, sade), com particu-
lar relevo para as formas instituicionalizadas no mbito do sector designado
por solidariedade social ou, mais genericamente, por terceiro sector. Apesar
da heterogeneidade organizativa, o conjunto das iniciativas designadas de so-
lidariedade reconhecido como setor de utilidade pblica, no estatal e no
lucrativo e supostamente avesso aos modos de organizao burocrtica e do
mercado (Hespanha et al. 2000: 119). Estas iniciativas so apresentadas como
alternativa, mais econmica e flexvel, da proviso estatal. Neste sentido, este
sector tem reivindicado a representao poltica de valores e interesses que,
eventualmente poder configurar o referido sector como substituo funcional
do Estado de bem-estar nos processos de regulao social (Hespanha et al.
2000: 120).
A Lei-Quadro da Educao Pr-Escolar iniciou um novo ciclo de rees-
truturao deste nvel de educao, num quadro de uma conjuntura nacional
e transnacional em que so visveis as crescentes influncias dos processos de
globalizao e transnacionalizao, com repercusses nas polticas educati-
vas, e onde as reformas e orientaes de ndole neoliberal e de caris prximo
da terceira via revalorizaram (em sentidos vrios) os apelos e as medidas direci-
onadas para uma maior participao do mercado, da sociedade civil e do ter-
ceiro sector nas polticas pblicas.
A construo das polticas de Educao Pr-Escolar um processo com-
plexo em que so mltiplos e diversificados os atores e as instncias que nele

145
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

interferem, apesar de estes assumirem nveis diferentes de envolvimento, res-


ponsabilidade e poder, sendo visvel a sua influncia no processo e no resulta-
do das medidas implementadas. Importa desde j realar que a definio das
polticas e mudanas introduzidas so tambm moldadas pelas perspetivas
internacionais, nomeadamente europeias, acerca da educao e dos cuidados
para a infncia. Neste caso, trata-se de orientaes, entendimentos e compro-
missos polticos assumidos (metas a atingir, objetivos), aos quais Portugal se
vincula como pas integrante da Unio Europeia. Se, na anlise das polticas
pblicas, importante ter em ateno os processos de influncia e de regula-
o supranacional, tambm fundamental ter em conta as especificidades his-
tricas, polticas e culturais da Educao Pr-Escolar, de modo a que se possa
evidenciar a realidade portuguesa que, embora contaminada por fatores,
conceitos e modelos exgenos, no uma mera cpia dos modelos preconiza-
dos pelas instncias internacionais e transnacionais. Ter em conta este aspeto
na nossa anlise particularmente relevante, uma vez que, neste nvel de edu-
cao, e com maior expresso no perodo entre 1995 e 2002, a negociao com
a administrao local e os parceiros sociais foi determinante (como procurare-
mos demonstrar) para a concretizao das medidas polticas previstas no Pro-
grama de Expanso e de Desenvolvimento da Educao Pr-Escolar. Aqueles
parceiros sociais, legitimados por um mandato de representatividade das insti-
tuies particulares sem fins lucrativos, que prestam servios para a infncia,
reforados com a assinatura do Pacto de Cooperao para a Solidariedade
Social3, em 1996, no s alargaram o campo de disputa entre os interesses da
rede pblica e da rede privada, como atravs das parcerias estabelecidas com o
Estado introduziram algumas especificidades nos modos de definio e deci-
so poltica, no financiamento e nos padres e modalidades de governao.

1. A definio da poltica de Educao Pr-Escolar


A Lei n. 5/97, de 10 de Fevereiro Lei-Quadro da Educao Pr-Esco-
lar consagra conquistas importantes em torno dos direitos das crianas
Educao Pr-Escolar e na clarificao concetual e organizativa deste nvel de
educao como parte integrante do sistema educativo. Com a publicao da
referida lei, o XIII Governo Constitucional, liderado pelo partido socialista,
props-se resolver os problemas identificados em diferentes pareceres, relat-

3
Assinado entre o Governo, a Associao Nacional dos Municpios Portugueses, a Associao
Nacional de Freguesias, a Unio das Instituies Particulares de Solidariedade Social, a Unio
das Misericrdias Portuguesas e a Unio das Mutualidades Portuguesas.

146
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

rios e programas que, ao longo das duas ltimas dcadas anteriores sua pu-
blicao, foram sendo apresentados por diferentes entidades governamentais,
acadmicas e profissionais. Entre os problemas identificados, destacamos: i) a
baixa taxa de pr-escolarizao (ano letivo 1998/99 64,6%), e as assimetrias
regionais de oferta; ii) a predominncia de jardins de infncia da rede particu-
lar e as desigualdades de acesso das crianas Educao Pr-Escolar; iii) a
desarticulao interministerial entre o Ministrio da Educao e o Ministrio
do Trabalho e da Segurana Social e a consequente fragmentao institucio-
nal e scio-jurdica derivada da diversidade de promotores e de diferentes tute-
las ministeriais; iv) a predominncia da funo assistencial sobre a educativa
nos jardins de infncia da rede privada.
Para um melhor entendimento do contedo e importncia deste novo
enquadramento jurdico da Educao Pr-Escolar, apresentamos os seus aspe-
tos fundamentais, organizados nas seguintes categorias:

A: Conceo e Objetivos
A orientao educativa reforada com a assuno da Educao Pr-
Escolar como a primeira etapa da educao bsica no processo de educao
ao longo da vida (artigo 2)4, que visa promover a formao e desenvolvi-
mento equilibrado da criana, tendo em vista a sua plena insero na socieda-
de como ser autnomo, livre e solidrio (artigo. 2);
Mantm a orientao de que a Educao Pr-Escolar complemen-
tar ao educativa da famlia e que com ela dever ser estabelecida uma
estreita colaborao. Neste sentido, mantm o regime facultativo de frequn-
cia das crianas dos 3 anos de idade at ao ingresso no ensino bsico (artigos
2 e 3, pontos 1 e 2). Refora a participao da famlia nos aspetos organiza-
tivos e, pela primeira vez, referida a possibilidade de a famlia participar,
em regime de voluntariado, sob a orientao da direo pedaggica da insti-
tuio, em atividades educativas de animao e de atendimento (alnea d) do
artigo 4);
D nova formulao aos objetivos da Educao Pr-Escolar previstos
na lei de Bases do Sistema Educativo, adequando-os s novas preocupaes
educativas e cvicas da educao da infncia e aos novos imperativos da edu-
cao portuguesa;

4
A referncia Educao Pr-Escolar como processo de educao ao longo da vida aparece
pela primeira vez no corpo desta lei, sendo um acrescento importante proposta de lei, uma
vez que refora a sua conceo educativa no escolarizante.

147
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

Reafirma o papel da Educao Pr-Escolar na promoo do sucesso


educativo das crianas, bem como a sua funo compensatria das desigual-
dades sociais. A garantia legal da igualdade de acesso constitui-se como fator
fundamental para a universalizao desta oferta educativa;
Consagra a gratuitidade da componente educativa em todas as unida-
des pr-escolares, sejam elas de natureza pblica, privadas de solidariedade
social (ponto 1 do artigo 16). Determina que a aplicao desta medida se
inicia no ano letivo de 1997/1998 para as crianas que tenham completado 5
anos de idade e que dever ser alargada progressivamente s restantes idades
at ao ano letivo de 2000/2001 (artigo 23, ponto 2).

B: Rede e Princpios Organizativos


Clarifica a tipologia das redes de Educao Pr-Escolar, como sendo
constituda pela rede pblica e rede privada e as modalidades da Educao
Pr-Escolar, sendo mantida a orientao de atendimentos diversificados, quer
sob o ponto de vista da natureza do servio, quer sob o ponto de vista dos
modos de organizao do atendimento (artigos, 13,14 e 15)5;
Define o novo modelo organizativo dos estabelecimentos de Educa-
o Pr-Escolar instituio que presta servios vocacionados para o atendi-
mento criana, proporcionando-lhe atividades educativas e apoio famlia6
(artigo 3, ponto 3);
Define um novo horrio de funcionamento para os jardins de infncia
pblicos, de modo a que este seja adequado ao desenvolvimento de atividades
educativas, de animao e de apoio famlia (artigo 12, pontos 1 e 2), permi-
tindo, desta forma, o alargamento do horrio de atendimento das crianas
nestes jardins7. Esta medida dever ser implementada de imediato e at ao
incio do ano letivo de 2000/2001 (artigo 23, ponto 1);

5
Sob este ltimo ponto de vista, para alm do atendimento prestado nos jardins de infncia,
mantm as modalidade de educao itinerante e animao infantil e comunitria, iniciadas
nos finais da dcada de 80.
6
Este novo modelo organizacional integra duas componentes: i) Componente educativa, que
corresponde ao tempo de 25 horas exclusivamente dedicado ao trabalho de natureza curricular
da responsabilidade de um(a) educador(a) de infncia; ii) Componente socioeducativa, que diz
respeito ao restante tempo de permanncia das crianas nas instituies, que integra atividades
de acolhimento, tempos livres e servio de refeies e da responsabilidade de educadores/
asinnte: ???menos de 30 e com 50 e mais anos, no Conitente s nas redes privada e solidria) e/
ou outros tcnicos/as de educao, como por exemplo, animadores/as sociais e educadores/as
sociais.
7
Com esta medida, os jardins de infncia pblicos passam tambm a assumir a funo social de
apoio s famlias, integrando os servios de refeio e de tempos de acolhimento, animao das
crianas, que at ento eram apenas prestados nos jardins da rede privada.

148
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Assume que cada estabelecimento de Educao Pr-Escolar dispe,


de entre outros rgos, de uma direo pedaggica assegurada por quem dete-
nha as habilitaes legalmente exigveis para o efeito e que nos jardins de
infncia da rede pblica a direo ser eleita de entre os educadores (art.11,
ponto 2). direo pedaggica compete garantir as linhas de orientao cur-
ricular e a coordenao da atividade educativa (artigo 11, ponto 1).

C: Papel do Estado, Rede e Financiamento


Assume o dever do Estado de criar uma rede pblica de Educao
Pr-Escolar, generalizando a oferta dos respetivos servios, de acordo com as
necessidades (alnea a) do artigo 5) e de apoiar a criao de estabelecimen-
tos de Educao Pr-Escolar por outras entidades da sociedade civil, na medi-
da em que a oferta disponvel seja insuficiente (alnea b) do artigo 5);
Prev que o Estado possa comparticipar os custos da componente so-
cioeducativa (de apoio social s famlias) s famlias com necessidades socio-
econmicas (artigo 16, ponto 2);
Consagra a assuno da tutela pedaggica e tcnica e a criao de
mecanismos de superviso e avaliao das redes, assumindo os papeis de regu-
lador e avaliador do sistema, chamando a si a definio de critrios de avalia-
o da qualidade dos servios prestados e o controlo do funcionamento peda-
ggico e tcnico dos jardins de infncia (artigos 20e 21)8;
Assume a definio de normas gerais para o financiamento das moda-
lidades de Educao Pr-Escolar, a explicitao dos investimentos pblico di-
retos e s iniciativas privadas, bem como os critrios a adotar para a concreti-
zao da gratuitidade da componente letiva e da componente de apoio fam-
lia (artigo 22);
Define que o Estatuto Profissional e de Carreira dos educadores de
infncia da rede privada deve ser gradualmente aproximado ao Estatuto da
Carreira Docente da rede pblica, condicionando o financiamento das insti-
tuies ao cumprimento deste preceito legal (artigo 18, ponto 2 e artigo 23,
ponto 3).
Estamos perante uma lei-quadro que contempla uma conceo ampla
de uma poltica (politics, na aceo anglo-saxnica) de Educao Pr-Escolar e
que cria os alicerces de um novo projeto para a Educao Pr-Escolar em Por-
tugal. A partir da anlise do conjunto de documentos e normativos, dos dis-

8
Implementao de orientaes curriculares, do Programa de Avaliao Integrado, de orienta-
es para a edificao dos edifcios, organizao pedaggica e materiais das salas de ativida-
des, entre outros.

149
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

cursos e depoimentos de responsveis polticos, identificamos trs eixos estra-


tgicos de desenvolvimento das polticas: i) Ao nvel da rede a reorganizao
e a expanso da oferta; ii) Ao nvel da conceo a consolidao da Educao
Pr-Escolar como primeira etapa da Educao Bsica e como servio bsico
de apoio famlia; iii) Ao nvel organizacional a promoo da qualidade e a
implementao do modelo integrado de servios. Neste texto centraremos a
nossa anlise no contributo do terceiro setor no primeiro e ltimo eixos.
Neste perodo, h vontade poltica em investir neste nvel de educao9,
como disso daremos conta no ponto seguinte. Nele, esboamos o contexto de
influncia e o contexto de produo de texto (Bowe, Ball & Gold,1992) da poltica
de temos vindo a apresentar.

2. A Educao Pr-Escolar e o ciclo da governao Socialista


(1995-2002): o Perodo de Revitalizao

2.1 O contexto poltico internacional e a emergncia de uma poltica de


terceira via
A poltica governamental dos XIII e XIV Governos Constitucionais de
Portugal ancorada em um conjunto de pressupostos polticos, fortemente in-
fluenciados pelos contextos scio-poltico, econmico e cultural transnacional.
As eleies legislativas de 1995 deram o poder ao Partido Socialista,
aps uma dcada de governao social-democrata10. Como alguns analistas
polticos afirmaram na poca, esta vitria no se deve apenas ao desgaste go-
vernativo do partido social-democrata e rejeio das suas propostas polticas
pela maioria dos eleitores portugueses, s novas propostas apresentadas pelo
Partido Socialista (mais ao centro), mas tambm pela capacidade que Antnio
Guterres teve de convencer o eleitorado de que se iria inaugurar uma nova
forma de fazer poltica em Portugal, mais aberta participao poltica e social
da sociedade civil. Este trunfo comeou a ser jogado com a organizao das
jornadas do projeto Nova Maioria que se constituiu como um frum de debate

9
Entre 1990 e 1997, o investimento pblico na educao teve um aumento importante - 11% do
Oramento Geral do Estado, valores que so superiores ao investimento feito, por exemplo, no
Reino Unido (5%), na Espanha (4%) e na Grcia (9%). Em termos percentuais, s a Holanda,
a Finlndia e a Irlanda tiveram um investimento pblico superior ao de Portugal (Ministrio
da Educao, 2000: 167).
10
O Partido Socialista ganhou as eleies legislativas em 1995 com 43,7% dos votos, ficando
com uma maioria relativa no parlamento, aps 10 anos de governao do Partido Social De-
mocrata, onde este obteve duas maiorias absolutas em 1987 e 1991.

150
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

de ideias para a resoluo dos problemas da sociedade portuguesa, ao qual se


associaram figuras independentes das diferentes reas cientficas e artsticas.
O projeto da Nova Maioria no s consubstanciava um novo caminho para a
sociedade portuguesa, como tambm materializava uma renovao do Parti-
do Socialista, na linha do debate que vinha a acontecer no seio da Internacio-
nal Socialista.
No contexto internacional, o debate em torno da renovao socialis-
ta e social-democrata ganhou nova expressividade com a procura de solues
democrticas alternativas aos efeitos produzidos pelo colapso do comunismo,
pela crise do estado de bem-estar Keynesiano e pela disseminao ideolgica
do neoliberalismo que foi favorecida pelo processo de globalizao. Como re-
fere Giddens (1999: 45) a globalizao, juntamente com a desintegrao do
comunismo alterou os contornos da esquerda e da direita, pelo que os parti-
dos sociais-democratas e socialistas da Europa buscam uma soluo no s
para a prpria crise da esquerda como a sua afirmao num mundo globaliza-
do e capitalista.
Neste cenrio, enquadram-se os debates polticos que tiveram lugar nos
Estados Unidos da Amrica no final da dcada de oitenta e na Europa a partir
de meados da dcada de noventa do sculo passado, e que fizeram ressurgir a
discusso em torno do conceito de Terceira Via11. Estamos a referir-nos aos
posicionamentos polticos de Bill Clinton nos Estados Unidos da Amrica, de
Wim Kok na Holanda, de Romano Prodi na Itlia, de Lionel Jospin na Fran-
a, de Tony Blair no Reino Unido e de Gerhard Schroder na Alemanha, que

11
Segundo Giddens (1999:31-32) esta expresso teria aparecido na passagem do sculo XIX
para o sculo XX, sendo utilizada durante a dcada de 1920 pela direita, embora maioritaria-
mente por sociais-democratas e socialistas. Mais tarde, no perodo do ps-guerra, os sociais-
democratas e socialistas europeus utilizavam-na para definirem um caminho alternativo ao
capitalismo americano e ao comunismo sovitico. No mbito da Internacional Socialista, em
1951, a expresso terceira via era usada para designar aquele caminho/hiptese divergente.
Nos anos setenta, o economista checo Ota Sik referia-se ao socialismo de mercado para lhe
dar contedo. No final da dcada de 1980, aquela expresso foi utilizada pelos sociais-demo-
cratas suecos para referirem uma reformulao programtica do partido. Um outro autor,
Alex Callinicos (2002: 4), recorda ainda que j em 1912, Ramsay MacDonald apresentava o
trabalhismo como a terceira via entre o socialismo de Estado e o sindicalismo (). Para o
trostsquista americano Max Shachtman, o terceiro campo representava as foras capazes de
realizarem uma maior democracia de progresso social, num mundo dominado por dois com-
plexos de poder imperialistas rivais primeiro, as democracias liberais ocidentais e a Alema-
nha nazi, depois, os blocos das duas superpotncias durante a Guerra Fria. A partir de mea-
dos da dcada de 1990, o debate acerca da distino entre direita e esquerda ganhou maior
intensidade na Europa. Nesta poca, questionava-se aquela diviso, se ela teria, ou no, o
mesmo significado poltico que tinha durante as primeiras dcadas do mesmo sculo.

151
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

foram aqueles que tiveram maior visibilidade social e poltica no mundo oci-
dental e que levaram os seus partidos ao poder naqueles pases12.
A expresso terceira via ambgua, polmica, alvo de muitas crticas.
Alguns cientistas e analistas polticos referem-se a ela como sendo um concei-
to, um slogan, uma ideia alternativa, ou, os mais crticos, como um discurso
retrico de um certo branqueamento do neoliberalismo. No seu livro The Third
Way, publicado em 199813, Anthony Giddens assume
a perspectiva de que a terceira via uma estrutura do pensamento e de defi-
nio de polticas que procura adaptar a social-democracia a um mundo que
passou por transformaes fundamentais durante as ltimas duas ou trs
dcadas. uma terceira via no sentido de que se trata de uma tentativa para
superar tanto a social-democracia clssica como o neoliberalismo (Gid-
dens, 1999:32).

Callinicos (2002: 8), numa obra onde faz uma crtica Terceira Via14,
referindo-se dificuldade de definio do conceito e seus princpios e valores,
chama a ateno para a ambiguidade da expresso. Como refere este autor, o
prprio Giddens d-se conta das diferentes terceiras vias existentes na Euro-
pa: a perspetiva orientada para o mercado, do New Labour do Reino Uni-
do, a perspetiva da Sucia, do estado de bem-estar reformado que mantm a
continuidade com o passado, a perspetiva holandesa, orientada para o mer-
cado e para o consenso, e a perspetiva francesa, que optou pela via liderada
pelo Estado, dando assim continuidade ao processo iniciado no passado.
No contexto europeu, os partidos do centro-esquerda que ganharam as
eleies procuraram criar alternativas ao capitalismo para serem capazes de
superar os excessos de uma direita utilitarista e os excessos de uma esquerda
igualitarista (Giddens, 1999). Se o socialismo real, enquanto sistema econ-
mico conduzido pelo Estado, morreu no mundo ocidental, ele sobrevive en-
quanto sistema de valores. Revisitar e atualizar os valores tradicionais da social-
democracia e do socialismo democrtico para os mobilizar numa estratgia
alternativa aos governos de direita, que governam sob a bandeira do mercado,
parece ter sido (ser) mais ou menos consensual nos partidos do centro-esquer-
da. Apesar das diferentes condies de partida dos pases europeus, pensar e

12
Recorde-se que, na 2 metade da dcada de noventa, os partidos de esquerda europeus con-
quistaram a maioria (treze, incluindo Portugal) dos quinze governos da Unio Europeia, numa
Europa onde a direita se apresenta muito prxima do discurso neoliberal dominante.
13
Neste texto, as referncias a este livro sero sempre relativas edio publicada em Portugal
pela Editorial Presena em 1999.
14
Ttulo original: Against the third Way: An Anti-Capitalist Critique (2001). Neste trabalho, as refe-
rncias a esta obra so da edio portuguesa com o ttulo Contra a Terceira Via. Uma Crtica
Anticapitalista, publicada em 2002, pela Celta Editora.

152
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

implementar um projeto, que se assumisse como um bloqueio ao neoliberalis-


mo atravs do recurso a polticas pblicas de reforo da coeso social firmadas
naqueles valores, parece ter sido a alavanca que levou alguns daqueles parti-
dos ao poder na Europa. Pelo menos ao nvel dos discursos, os principais lde-
res europeus reforavam insistentemente, nas suas intervenes pblicas, a
importncia de no deixar cair os valores fundadores da social-democracia e
do socialismo democrtico, apesar de terem de mudar as polticas destinadas a
realiz-los, em virtude das mudanas operadas no contexto econmico e pol-
tico europeu e mundial. Por exemplo, Blair e Schroder afirmavam:
A equidade e a justia social, a liberdade e a igualdade de oportunidades, a
solidariedade perante os outros so valores intemporais. A social-democra-
cia nunca se sacrificar. Tornar estes valores presentes no mundo de hoje
exige polticas realistas e dotadas de viso a longo prazo, capazes de enfren-
tarem os desafios do sculo XXI. A modernizao visa a adaptao a condi-
es que objectivamente mudaram, e no se confundem com o clculo elei-
toral15.

Em Frana, Jospin parece no ter abandonado o ideal de ser o Estado a


conduzir o sistema econmico e de prosseguir com os ideais socialistas. Em
duas intervenes pblicas, a primeira feita nas Jornadas Parlamentares do
Grupo Socialista em Setembro de 1999, e a segunda feita no Congresso da
Internacional Socialista, em Novembro do mesmo ano, Jospin afirmava:
() o estado deve dotar-se de novos instrumentos de regulao adaptados reali-
dade do capitalismo actual.
() devemos () redescobrir o que h de til no mtodo marxista: a anlise crti-
ca das realidades sociais e, por isso do capitalismo. Devemos continuar a pensar o
capitalismo, a fim de o contestarmos, de o dominarmos e de o reformarmos16.

Neste sentido, a grelha de leitura atravs da qual os proponentes da ter-


ceira via leem o mundo a inter-relao entre os valores ticos e polticos e a
mudana social e econmica (Callinicos, 2002). Como refere Anthony Gid-
dens (1999: 62)
o primeiro objectivo de uma poltica de terceira via deveria ser o de ajudar
os cidados a encontrar um caminho atravs das revolues mais importan-
tes do nosso tempo: globalizao, transformao da vida pessoal e o nosso
relacionamento com a Natureza.

A histrica dicotomia direita/esquerda balizou a discusso em torno


do Estado, entre os critrios da diminuio do Estado (direita) e o critrio da

15
In Europe: The Third Way/Die Neue Mitte Tony Blair and Gerhard Schtoder, 8 de Julho
de 1999, www.labour.org.uk, p. 1, citado Callinicos (2002: 7-8).
16
Citadas em Callinicos (2002: 8).

153
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

expanso do Estado (esquerda). A terceira via consolida a ideia de que o Estado


tem que ser reconstrudo e ajustado s novas realidades introduzidas pela glo-
balizao. A sociedade global e as instituies que definem orientaes trans-
nacionais provocaram algumas perdas de autoridade e legitimidade do Esta-
do, pelo que estas dimenses tm que ser renovadas, atravs de um processo
de democratizao da democracia. Na proposta de Giddens, a reforma do
Estado pressupe um processo de aprofundamento e de alargamento da de-
mocracia, que ter como uma das suas bases a renovao e desenvolvimento
da comunidade. Neste sentido, os governos tero que agir em parceria com as
organizaes da sociedade civil para definirem estratgias de desenvolvimen-
to das comunidades onde esto inseridas.
A questo da renovao da sociedade civil fundamental para a poltica
da terceira via. Consideram os proponentes desta nova poltica que os gover-
nos devem promover diretamente a renovao da cultura cvica. Importa dar
mais contedo e sentido Comunidade, de modo que esta no promova as
formas tradicionais de solidariedade social, mas que incentive a que as organi-
zaes da sociedade civil se tornem mais teis (solidrias e profissionais, dize-
mos ns) na resoluo dos problemas sociais da comunidade:
Uma sociedade civil forte protege o indivduo do poder discricionrio do
Estado. No entanto, a sociedade civil no , como muitos gostam de imagi-
nar, uma fonte espontnea de ordem e harmonia. A regenerao das comu-
nidades pode criar problemas prprios e tenses especficas (Giddens, 1999:
80).

Esta constatao levanta a questo de at onde pode ir a coordenao/


superviso local, bem como quem deve gerir os conflitos que se geram a partir
de posicionamentos diferentes acerca da resoluo dos problemas e de vises
acerca do futuro da comunidade. Neste sentido, Giddens considera que o Es-
tado no se deve confundir com a sociedade civil e deve assumir o papel de
protetor, de rbitro e de regulador.
Desta relao de parceria entre o Estado e a sociedade civil emergir
uma nova base econmica que Giddens (1999: 67) designou de nova econo-
mia mista. nova, na medida em que:
procura uma sinergia entre os sectores pblico e privado, fazendo uso do
dinamismo dos mercados mas sem perder de vista o interesse pblico. Isto
envolve o equilbrio entre regulao e desregulao, tanto a nvel transnacio-
nal como a nvel nacional e regional; e o equilbrio entre o econmico e o
no econmico na vida da sociedade (Giddens, 1999: 91).

Para uma poltica da terceira via importante a reconstruo do Estado-


providncia. Apesar das crticas neoliberais ao grande aumento das despesas

154
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

de proteo social e generalizao e perpetuao da dependncia dos subs-


dios sociais, os proponentes da terceira via consideram que o Estado-providn-
cia tem de acautelar os novos tipos de riscos da atual sociedade, nomeadamen-
te os decorrentes da modernizao tecnolgica, da alterao dos modos e rela-
es laborais e das mudanas na estrutura das famlias. O Estado tem que ser
dinmico e responsvel, procurando fazer uma gesto efetiva do risco (indivi-
dual e coletivo), de modo a que o fornecimento de recursos disponveis possa
ser assumido. Nesta reconstruo do Estado-providncia importante que o
governo estimule o sentido de responsabilidade social das empresas e a econo-
mia social. As organizaes do terceiro setor tm um papel importante naque-
la reconstruo, podendo ser apoiadas financeiramente pelo Estado para po-
derem cumprir com os seus objetivos de ao e proteo social.
Esta breve sntese acerca da poltica da terceira via permite-nos compreen-
der melhor o contedo poltico da estratgia do Partido Socialista portugus,
particularmente no que diz respeito s polticas sociais e educativas. A ques-
to que para ns se coloca compreender quais foram os valores e princpios
mais estruturantes da poltica socialista que sustentam a trajetria seguida em
Portugal.

2.2 Portugal a caminho de uma poltica de terceira via?


A anlise das intervenes polticas de governantes, dos programas de
governo, e das medidas implementadas, leva-nos a concluir que, entre 1995 e
2002, durante os XIII e XIV Governos Constitucionais, o Partido Socialista
ensaiou uma poltica de terceira via para Portugal (Vilarinho, 2011). O discurso
poltico rico, sob o ponto de vista da argumentao, em favor de mudanas
que so legitimadas e ancoradas em princpios e valores prximos daqueles
que Giddens identificou como sendo os que configuram a terceira via.
O hibridismo observado nas polticas pblicas portuguesas consequn-
cia dos mltiplos fatores, influncias e condies, presentes quer no momento
da conceo, quer no momento da produo das polticas. Por um lado, a
defesa da matriz ideolgica e poltica do partido em processo de renovao;
por outro, os compromissos assumidos decorrentes da insero de Portugal
numa comunidade regional onde a alternncia das foras polticas introduziu
novos pressupostos e linhas de ao; por outro, as grandes presses das orga-
nizaes internacionais, entre elas o Fundo Monetrio Internacional, o Banco
Mundial, marcadas pela agenda neoliberal; e, finalmente, pela conjuntura po-
ltica e as reais condies da sociedade portuguesa para receberem e imple-
mentarem as medidas polticas.

155
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

Como referimos anteriormente, para o Partido Socialista portugus


clara a intencionalidade de reforma do partido no projeto Nova Maioria.
Como escreveu o ministro Guilherme Oliveira Martins (1999: 49), no caso
portugus, importa salientar que o projeto da nova maioria (1995) se integra
dentro de um esprito de renovao paralelo ao do new labor, mas com uma
configurao especfica procurando aliar rigor econmico e conscincia so-
cial. Tambm Carlos Zorrinho reala o papel do projeto nova maioria,
quer sob ponto de vista interno, quer externo:
A mais recente experincia socialista em Portugal, iniciada em 1995 e com
horizonte previsvel que entra pelo novo milnio, constitui um laboratrio
rico e talvez mesmo um dos ndulos mais importantes da rede de incubado-
ras necessrias para a gestao do neo-socialismo, como contributo essencial
para o revigoramento da democracia escala global. Os portugueses, tendo
como ncora de interveno o Partido Socialista e a nova maioria, tm assu-
mido neste domnio um protagonismo que transcende em muito o peso geo-
estratgico do Pas (Zorrinho, 1999: 24).

O protagonismo de que fala Zorrinho passou tambm pelo papel assu-


mido por Antnio Guterres, quer na Internacional Socialista, quer na Unio
Europeia e na Organizao das Naes Unidas. Antnio Guterres posiciona-
se contra o neoliberalismo selvagem e aponta o caminho para os pases enfren-
tarem este fenmeno:
Mas o facto que s com organizaes regionais fortes, cada uma delas
preservando os seus prprios modelos sociais e polticos, conseguiremos
construir um mundo multipolar para evitar uma globalizao selvagem e
descontrolada que, muito provavelmente, abriria caminho a uma globaliza-
o da pobreza e a uma diminuio, ao seu nvel mais baixo, dos direitos
econmicos e sociais em todo o mundo (Guterres, 2001: 917).

Num outro momento da mesma conferncia, o ento primeiro-minis-


tro, na linha de Giddens, refere-se necessidade de democratizar a democra-
cia, a partir da renovao cvica da comunidade e da construo de naes
cosmopolitas como formas de resoluo dos problemas sentidos no seio da
Unio Europeia:
Em minha opinio, o principal problema ou desafio, se preferirem com
que nos confrontamos, aquilo que eu e outros identificamos como um pro-
blema de dfice democrtico. Seria, no entanto, ingnuo pensar que este
dfice, que muitos sugerem ser o principal obstculo ao processo de integra-
o, possa ser facilmente diludo por uma mera reforma institucional. No

17
Conferncia proferida em Berlim, no Walter Hallstein-Institute for European Constitutional
Law, Universidade de Humboldt a 7 de Maio de 2001.

156
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

assim. O problema tem razes mais profundas e remete para a ideia de um


espao pblico europeu. A essncia da democracia moderna e permitam-
me que cite o filsofo alemo Habermas no reside nos mtodos formais
que fazem com que as instituies funcionem e no voto democrtico do
povo, mas antes num fluxo de comunicao interactivo entre o poder polti-
co e a sociedade civil organizada. Esta ligao interactiva tem um papel
fundamental no processo de formulao de decises, dado que as decises
polticas so continuamente influenciadas pelas opinies expressas pela so-
ciedade organizada. ()

Alberto Martins (2007: 225), a Unio Europeia tem que ser um espao
inclusivo e coeso. Um espao de direitos, liberdades e garantias, mas tambm
de responsabilidade e solidariedade. Um imprio da lei democrtica. S assim
a Europa poder fazer sentido no futuro. E s assim a Europa ter um futuro
no futuro.
Centremo-nos novamente na anlise do que ocorreu em Portugal, com
a vitria das legislativas de 1995 pelo Partido Socialista. O projeto da nova
maioria foi incorporado no programa do XIII Governo Constitucional e, mais
tarde, em 1999, integrado e reforado no programa do XIV Governo Consti-
tucional18. A estratgia renovadora do Partido Socialista foi marcada por uma
aproximao ao centro do espectro poltico portugus. Na linha das premissas
da terceira via, o PS, no querendo relegar os valores do socialismo democrti-
co, redefiniu a sua interveno poltica colocando a tnica naqueles valores,
na tica da responsabilidade, na solidariedade voluntria, no dilogo social,
no combate excluso social, na coeso social e na cidadania solidria (cf.
Oliveira Martins, 1999). O aprofundamento da democracia, com o reforo da
participao da sociedade civil e das suas organizaes na comunidade, so
tambm vetores importantes do discurso governamental. A defesa de concre-
tizao de parcerias entre o Estado e as organizaes da sociedade civil ten-
dentes ao bem-estar das comunidades entendida como forma de melhorar a
governao e, simultaneamente, reforar naquelas organizaes o sentido da
tica e da responsabilidade do servio pblico. Neste sentido, dos discursos
emergem uma maior crena na liberdade e autonomia e nas virtudes solidrias
das organizaes da sociedade civil, entendidas como expresses de cidados
livres, responsveis e solidrios. Esta crena nas virtudes solidrias da socie-
dade civil no era visvel nos discursos da esquerda, o que pode significar a
libertao de um preconceito ideolgico da esquerda clssica em relao
sociedade civil, por parte do (novo) PS. Contudo, aquela crena emerge neste

18
As eleies legislativas de 1999 deram novamente a vitria ao Partido Socialista, ficando de-
pendente de um deputado uma maioria absoluta no parlamento.

157
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

perodo associada ao reforo da democracia (do Estado democrtico), da ne-


cessidade de articular competitividade e cooperao, e de renovar o esprito de
comunidade que se deve edificar na solidariedade.
Este posicionamento requeria a construo de um novo contrato social,
s possvel de empreender com uma forte mobilizao cvica. Este objetivo
marcou os discursos e as prticas governativas do XIII Governo Constitucio-
nal. A transformao dos problemas da sociedade portuguesa em grandes cau-
sas nacionais foi um dos aspetos mais marcantes desta legislatura. Todos fo-
ram chamados a colaborar na mudana. Esta construo exigiu habilidade
poltica dos governantes que foi, sobretudo, conseguida atravs da elaborao
de um discurso de legitimao muito forte, assente em lemas como, por exem-
plo, as pessoas primeiro. Este lema enfatiza a valorizao das pessoas, que
se concretiza atravs da educao e da formao, na promoo da igualdade
de oportunidades e no combate excluso social. Estamos na presena de um
discurso assente no conceito de redistribuio das oportunidades, que ter bastan-
te eco na sociedade portuguesa, proporcionando um interessante debate entre
diferentes agentes sociais e educativos.
neste contexto que, na Assembleia da Repblica, apresentado o Pac-
to Educativo para o Futuro pelo Ministro da Educao Maral Grilo, e assina-
do o Pacto de Cooperao para a Solidariedade Social. Trata-se de dois instrumen-
tos fundamentais de definio das polticas sociais e educativas, ensaiando
um novo relacionamento do Estado com a sociedade civil19.
O Pacto Educativo para o Futuro apela mobilizao cvica pela causa da
educao. A redefinio do papel do Estado justificada pela importncia e
necessidade de assegurar uma maior participao dos parceiros sociais nas
decises e na execuo das polticas educativas. Aquele documento aponta as
linhas programticas para a ao no campo da educao, procurando a equipa
governativa, atravs da sua discusso pblica, criar os consensos necessrios
para a sua implementao e legitimao.
O slogan das campanhas socialistas paixo pela educao outro ele-
mento apropriado pelo Governo para a mobilizao de todos em torno do
pacto educativo. Todavia, como escreveu Afonso (2009), os responsveis pelo
Ministrio da Educao no aderiram de forma entusiasta quele slogan, op-

19
O Pacto Educativo para o Futuro foi apresentado em Fevereiro de 1996. O Pacto de Cooperao
para a Solidariedade Social foi assinado a 19 de Dezembro de 1996 pelo Governo e pelos presi-
dentes da Associao Nacional dos Municpios Portugueses, da Associao Nacional de Fre-
guesias, da Unio das Instituies Particulares de Solidariedade Social, da Unio das Miseri-
crdias Portuguesas e da Unio das Mutualidades Portuguesas.

158
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

tando mais pela denncia da herana negativa deixada pelo governo anterior.
Acrescenta o mesmo autor: o que houve, ao invs, foi um discurso incisivo
imputando aos antecessores a responsabilidade pela inexistncia de uma pol-
tica educativa legitimada pela participao e pela negociao (Afonso, 2009:
22). aquela herana que estes governantes querem alterar atravs da mobili-
zao centrada num pacto educativo nacional. Das anlises produzidas em
torno do Pacto Educativo para o Futuro, h autores que o consideram como um
documento desnecessrio face existncia da Lei de Bases do Sistema Educa-
tivo (fruto de um consenso alargado), que tem propsitos idealistas, desgnios
imprecisos e enunciados difusos, que no garante credibilidade porque no
fundado numa avaliao prvia da situao (Teixeira, 1996, citado por Afon-
so, 1999), e quem considere que as intenes neles expressas so um sinal
positivo, denotativo de uma evoluo dos modelos de deciso poltica no cam-
po da educao (Ambrsio, 1996, citado por Afonso, 1999).
Como referimos anteriormente, relativamente s polticas de Educao
Pr-Escolar (Vilarinho, 2000) e na linha da anlise do Pacto Educativo de vrios
autores, como por exemplo, Sucena (1996), neste documento o Estado apre-
sentado como mobilizador, mediador e regulador do sistema e no como o
principal agente da promoo do provimento da educao pblica, parecendo
relegar para segundo plano o papel que lhe conferido pela Constituio da
Repblica Portuguesa e pela Lei de Bases do Sistema Educativo.
O Pacto de Cooperao para a Solidariedade Social (PCSS) o instrumento
principal de regulao da participao das organizaes da sociedade civil em
diferentes reas de interveno social. Este Pacto visa criar condies para o
desenvolvimento de estratgias de cooperao entre instituies do sector so-
cial (), a Administrao Central do Estado e as Administraes Regional e
Local (PCSS I), podendo abranger reas de competncias de vrios minis-
trios: solidariedade e segurana social, sade, educao, qualificao e em-
prego, justia, equipamento, planeamento e administrao do territrio e fi-
nanas (PCSS II, ponto n. 2). Partindo de pressupostos, que tm como ele-
mentos agregadores o reconhecimento da importncia das Instituies Parti-
culares de Solidariedade Social (IPSS)20 como instncias mediadoras entre a
Famlia, a Comunidade e o Estado, e do trabalho por elas desenvolvido, so

20
De acordo com os Estatutos das Instituies Particulares de Solidariedade Social (Decreto-
Lei n. 119/83, de 25 de Fevereiro, atualizado pelo Decreto-lei n. 172-A/2014 de 14 de No-
vembro), as IPSS so instituies constitudas sem finalidade lucrativa, por iniciativa de parti-
culares, com o propsito de dar expresso organizada ao dever moral de solidariedade e de
justia entre os indivduos e desde que no sejam administradas pelo Estado ou por um corpo
autrquico.

159
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

definidos os princpios e os compromissos a serem assumidos pelo Governo e


pelos subscritores daquele instrumento de cooperao. Os princpios da auto-
nomia, do reconhecimento de natureza e dos fins das IPSS, da subsidiarieda-
de, do planeamento e da participao, so os que devem reger as relaes entre
os signatrios do Pacto (PCSS III). Se, por um lado, se respeita a identidade
das instituies, considerando que deva ser respeitado que elas desenvolvam o
seu trabalho social de acordo com o seu quadro axiolgico, estas tm que res-
peitar o cumprimento da legislao em vigor. Por outro lado, o reconhecimen-
to da sua natureza e dos seus fins implica uma avaliao objectiva das finali-
dades prosseguidas, das actividades desenvolvidas e das condies para o seu
exerccio (PCSS III, ponto n. 3). O princpio da subsidiariedade , no PCSS,
mobilizado neste sentido:
sem prejuzo da obrigao do Estado de garantir a efectivao dos direitos
sociais consagrados, implica a interveno das entidades mais abrangentes
sempre que, respeitados os princpios de autonomia e igualdade de condi-
es e salvaguardada a conveniente afectao de recursos a nvel local, os
problemas sociais possam ser resolvidos pelas entidades que se encontrem
mais prximas dos cidados (PCSS III, ponto n. 4).

Apesar de respeitar a autonomia e a identidade das IPSS, de as conside-


rar parceiras na interveno social, o Estado no abre mo do papel de regu-
lador e de avaliador.
Do conjunto das reas estratgicas de interveno do PCSS, a Educa-
o Pr-Escolar um dos domnios contemplados21. Este documento serviu
de chapu para a conceo do novo quadro regulador da Educao Pr-
Escolar, para a implementao do Programa de Expanso e Desenvolvimento
da Educao Pr-Escolar, bem como para a alterao dos Acordos de Coope-
rao entre o Estado e as Instituies Particulares de Solidariedade Social
(IPSS).
A orientao poltica do governo socialista manteve-se no seu segundo
governo, registando-se uma maior explicitao pblica daquela orientao e
princpios subjacentes, a partir da presidncia de Portugal do Conselho Euro-

21
Outros domnios considerados estratgicos na interveno: educao especial; apoio a pesso-
as com deficincia e a pessoas com doena mental; apoio a idosos e/ou outros grupos vulne-
rveis, especialmente os grandes dependentes e as pessoas em convalescena, quer se encon-
trem no domiclio quer em equipamentos sociais; apoio a crianas e jovens vtimas de maus
tratos, abandono, ou que se encontrem em situaes de risco; apoio e tratamento de toxicode-
pendentes; apoio e tratamento de pessoas infectadas com o vrus HIV; apoio s famlias caren-
ciadas e implementao do Rendimento Mnimo Garantido; promoo de iniciativas de
emprego e de desenvolvimento local (PCSS IV).

160
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

peu, em 2000. A Declarao de Lisboa, onde Portugal teve um papel fundamen-


tal na construo dos documentos de orientao poltica europeia fundacio-
nais da chamada Europa Social, tem em si vetores que denotam uma influn-
cia da poltica da terceira via.
No que diz respeito educao, o programa apresenta duas grandes
apostas transversais: a sociedade do conhecimento e a igualdade de oportuni-
dades (cf. Cap. II). Neste sentido a educao e (agora de forma mais explcita)
a Formao continuam na agenda do Governo.
Em sntese, pela anlise aqui produzida, poderemos afirmar que, pelo
menos em algumas reas, o discurso poltico justificativo da implementao
de novas polticas aproximou-se da orientao poltica da terceira via. No en-
tanto, o facto de os discursos se direcionarem naquela orientao poltica, no
significa que tenham produzido os efeitos pretendidos na prtica. Os discur-
sos polticos cumprem muitas vezes a funo de dar credibilidade e legitimida-
de s polticas que se implementaram ou se pretendem implementar. Por outro
lado, como refere S. Ball (2007: 2) os discursos da reforma tm efeitos distin-
tivos mas estes efeitos no so determinados, nem facilmente previsveis, nem
trabalham de forma independente de outros mecanismos extra-discursivos.
Assim, importante desenvolver trabalhos empricos para se compreender a
relao entre os discursos, a sua implementao e os efeitos das medidas im-
plementadas.
No cenrio de globalizao neoliberal, a experincia de alguns pases
revela que o Estado tem incentivado a criao de redes e de alianas necessrias
para que sejam salvaguardados os direitos sociais. No entanto, o Estado no
se pode substituir sociedade civil na prestao de servios de proteo social
e de educao, sob pena daqueles direitos serem fragilizados. Como alguns
crticos da ideia da terceira via tm referido (Harvey, 2008, entre outros) a sua
argumentao pode no passar de um discurso retrico que encobre a retrao
do Estado e no rompe com a ideologia neoliberal. A. Callinicos um dos
autores que tem assumido este posicionamento, afirmando:
Longe de renovar a social-democracia, a Terceira Via corresponde tentati-
va de mobilizar o capital poltico da esquerda reformista em apoio de um
projecto que abandona por completo as reformas de fundo e adere, em con-
trapartida, ao neoliberalismo (Callinicos, 2002: 118).

Como tambm refere Peroni (2013: 12) a Terceira Via no rompe com o
diagnstico neoliberal da crise atual do capitalismo nas suas diferentes dimen-
ses. Assim, o Estado no deve ser o executor das polticas, como era na
antiga social-democracia, mas tambm no deve ser o Estado mnimo do neo-
liberalismo.

161
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

2.3 As polticas de Educao Pr-Escolar: um ensaio de aproximao


A anlise das polticas de Educao Pr-Escolar promovidas entre 1995
e 2002 em Portugal permitiu-nos afirmar que a sua configurao se aproxima,
em alguns aspetos, das polticas de terceira via (Vilarinho, 2011, 2012).
Uma primeira constatao que o governo socialista props-se desen-
volver e expandir a oferta educativa pr-escolar com modalidades diferentes e
assumindo novos papis. A mobilizao da sociedade civil configura-se como
uma estratgia da ao fundamental para a expanso da oferta e para a sensi-
bilizao da comunidade para os benefcios da sua frequncia. As palavras do
Sr. Ministro da Educao, no dia da apresentao da proposta de Lei n. 44/
VII (27/06/96) na Assembleia da Repblica, revelam esta inteno:
Na Educao Pr-Escolar, cuja lei-quadro o Governo apresenta Cmara,
torna-se indispensvel lanar uma autntica mobilizao cvica, de contor-
nos pacficos, que obrigar a uma grande determinao de toda a sociedade
portuguesa (...).
Este um caso em que a estratgia no pode deixar de envolver todos.
Estamos perante uma concretizao paradigmtica do Pacto Educativo para
o Futuro. O Governo assume a sua responsabilidade. A sociedade chama-
da aco pelo envolvimento de praticamente todos os protagonistas signi-
ficativos do processo educativo: as autarquias locais, as associaes de pais,
os sindicatos, os educadores, os funcionrios, as instituies particulares de
solidariedade social (Maral Grilo)22.

Este apelo serve de base de justificao e legitimao para as inovaes


que se prendiam introduzir. Em primeiro lugar, redefinida a rede de jardins
de infncia. Esta concretizada pela criao da Rede Nacional de Educao
Pr-escolar, uma nica rede que integra as redes anteriormente existentes e
autnomas entre si: a rede pblica gratuita, propriedade do Estado e que era
tutelada pelo Ministrio da Educao, e a rede privada, no gratuita, proprie-
dade de entidades privadas com fins lucrativos e de entidades privadas sem
fins lucrativos, que era comparticipada e tutelada pelo Estado, atravs do Mi-
nistrio do Trabalho e da Segurana Social. A rede nacional passa a ter a tute-
la pedaggica do Ministrio da Educao, que desta forma passa a regular o
contedo do trabalho a desenvolver com as crianas (orientaes curricula-
res)23, as condies estruturais do fornecimento da educao (tipo de edifcios,
equipamentos e materiais pedaggicos, nmero de crianas por sala, relao

22
In Dirio da Assembleia da Repblica, VII Legislatura, I Srie, 28 de Junho de 1996: 2996.
23
Recordamos que a Lei-Quadro (Lei n. 5/97) definiu a Educao Pr-Escolar como a primeira
etapa da educao bsica, reforando assim a orientao educativa dos jardins de infncia.

162
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

nmero de adultos por grupo de crianas) e as condies organizacionais (ho-


rrios, qualificao e afetao dos recursos humanos, instrumentos de avalia-
o e controlo da qualidade). Assim, o Estado refora e alarga o seu papel
regulador da rede, pois passa a intervir no domnio pedaggico e organizacio-
nal da rede privada.
Ainda acerca da redefinio da rede e da sua natureza, no discurso de
apresentao da proposta de lei, o Ministro da Educao, adiantando-se s
possveis interpelaes e crticas sobre a matria, explicava:
Muito se tem dito sobre a expresso constitucional sistema pblico de
Educao Pr-Escolar. Importa neste momento clarificar as coisas. O que
se pretende com a proposta de lei exactamente dar corpo ao desiderato da
lei fundamental. Entendemos, porm, no ser o sistema pblico sinnimo
de sistema estatal. (...) a noo de rede pblica de Educao Pr-Escolar
deve estar ligada defesa concreta do interesse pblico e comear na inicia-
tiva pblica baseada na ideia de funo estratgica do Estado, no planea-
mento das necessidades da rede, na afectao de fundos pblicos prosse-
cuo dos objectivos definidos e na mobilizao do poder local, dos agentes
sociais e de organizaes no governamentais para a concretizao da rede
nacional de Educao Pr-Escolar (Maral Grilo)24.

Esta interveno clarifica a natureza da rede. O sistema pblico passa a


integrar a rede privada sem fins lucrativos, diluindo assim as fronteiras entre o
pblico e o privado.
Em segundo lugar, pelo facto de a expanso da oferta no ser unica-
mente feita pela rede pblica, mas pelo incentivo diversificao da oferta
atravs mobilizao da sociedade civil, em particular da rede solidria do ter-
ceiro setor. A estratgia de expanso passou pela mobilizao do terceiro se-
tor, e assim observa-se o alargamento da base social da oferta sem que o Esta-
do seja o nico provedor. A rede solidria, pela via da contratualizao, tor-
nou-se pblica e, neste sentido, o Estado, pelo menos em termos formais, ga-
rantiu a equidade do acesso gratuito componente educativa da Educao
Pr-Escolar. Em terceiro lugar, pelo facto de se legislar a gratuitidade da com-
ponente letiva para a rede solidria e a comparticipao familiar da compo-
nente de apoio famlia em ambas as redes. Este ltimo aspeto aquele que se
reveste de maior novidade e importncia. No entanto, ao criar um novo mode-
lo organizacional para os jardins de infncia da rede pblica, com a extenso
de horrio que permite a frequncia em tempo integral, no salvaguardou a
gratuitidade da componente de apoio famlia.

24
In Dirio da Assembleia da Repblica, VII Legislatura, I Srie, 28 de Junho de 1996: 2996-
2997.

163
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

Uma segunda constatao foi a de que nos dois ciclos de governao do


Partido Socialista observa-se uma recomposio do Estado, onde o terceiro
setor ganha mais visibilidade e protagonismo na implementao de polticas
sociais e onde o Estado remete para si prprio, cada vez mais, o papel de Regu-
lador, de Avaliador e de Articulador. Ao nvel da Educao Pr-Escolar, na-
quele ciclo poltico, o Estado parece ter tido como preocupao central a edi-
ficao do projeto assente num quadro normativo extenso, que regulasse as
diferentes dimenses do desenvolvimento do mesmo, instituindo formas dife-
rentes de coordenao, controlo e governao da rede nacional de Educao
Pr-Escolar. no decurso deste ciclo poltico, e a partir da publicao do De-
creto-Lei n. 147/9725, que o Estado vai reforar o seu poder regulador, crian-
do, sucessivamente, instrumentos de regulao institucional de cariz jurdico-
burocrtico em reas como o currculo, a organizao pedaggica, a edifica-
o, o apetrechamento de equipamentos e materiais pedaggicos para as salas
de atividades dos jardins de infncia, entre outros. Este facto ilustrado pela
assuno da tutela pedaggica nica pelo Ministrio da Educao, reforada
pela publicao das Orientaes Curriculares para a Educao Pr-Escolar
(Despacho n. 5220/SEEI/97, de 4 de agosto) pelo controle da qualidade atra-
vs de mecanismos de avaliao, superviso e inspeo e ainda pelo estabele-
cimento de regras de financiamento. Num curto espao de dois anos so pu-
blicados a maioria dos documentos normativos que passaram a regulamentar
este subsistema.
A terceira constatao a de que os Governos socialistas (h semelhan-
as com o que aconteceu no Reino Unido, com Tony Blair) solicitaram apoio
a especialistas da rea da Educao da Infncia para a conceo das grandes
linhas estratgicas das polticas pr-escolares e para integrar o Conselho Con-
sultivo do Gabinete Interministerial para a Expanso e Desenvolvimento da
Educao Pr-escolar (GIEDEPE). Recordamos aqui o pedido feito a Joo
Formosinho e a Teresa Vasconcelos para a elaborao do Plano Estratgico de
Expanso e Desenvolvimento da Educao Pr-Escolar, bem como a presena
de Joo Formosinho e de Bairro Ruivo no referido conselho consultivo do
GIEDEPE. Esta colaborao foi relevante, em especial, no reforo da orienta-
o educativa da Educao Pr-Escolar, no respeito pela sua especificidade
pedaggica e pela identidade e valorizao profissional dos educadores de in-
fncia. Por outro lado, a aliana conjuntural entre a Academia e o Governo foi
importante para legitimar na opinio pblica as medidas que se pretendiam

25
Decreto-lei que regulamenta a Lei-Quadro.

164
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

implementar. A presena de elementos representantes dos interesses da rede


solidria do terceiro setor no conselho consultivo do GIECEPE serviu tam-
bm a estratgia governamental para mobilizar a sociedade civil, para ganhar
credibilidade, e para ganhar a confiana dos parceiros sociais. Por outro lado,
o terceiro setor ganhou um novo estatuto e reforou o seu poder negocial.

3. O papel das instituies do terceiro setor no Programa de Expanso


e Desenvolvimento da Educao Pr-Escolar
As organizaes e associaes no lucrativas, que integramos no desig-
nado terceiro setor, assumiram sempre um papel relevante no atendimento e
educao das crianas. No caso portugus, as iniciativas do terceiro setor servi-
am de tampo presso das famlias (cf. Vilarinho, 2000), uma vez que a
oferta estatal era bastante reduzida.
No atual enquadramento da Educao Pr-Escolar, importa questionar
as condies (debilidades e potencialidades) da rede privada solidria para res-
ponder aos novos desafios do Programa de Expanso e Desenvolvimento da
Educao Pr-Escolar. importante perceber como aquelas organizaes en-
frentaram os novos desafios e que capacidades organizativa, financeira e hu-
mana tm para assumirem as novas responsabilidades (por exemplo, a aproxi-
mao gradual ao estatuto remuneratrio da funo pblica dos educadores
de infncia e a gratuitidade da componente educativa imposta pela Lei-Qua-
dro), sem terem de introduzir na administrao das suas organizaes meca-
nismos de mercado.
Como referem Mishra (1999) e Santos (1993), as instituies da socie-
dade civil podem desempenhar um papel relevante na consolidao de prti-
cas emancipatrias porque, dada a sua natureza jurdica, tm mais autonomia
para adequarem as suas prticas s necessidades das comunidades, neste caso
concreto, s crianas e suas famlias. No entanto, esta autonomia frgil pelo
facto de as IPSS portuguesas dependerem financeiramente do Estado (atravs
da celebrao de acordos de cooperao) e das mensalidades pagas pelos uten-
tes. Esta realidade obriga as instituies a regerem-se por normas prescritas
pelo Estado e a aproximarem-se das suas prticas organizacionais que, como
sabemos, so caracterizadas, entre outros aspetos, por uma grande normativi-
dade e pela burocratizao dos servios. Por outo lado, mais recentemente,
observa-se um movimento tendente acreditao da qualidade destas institui-
es. Esta acreditao vista como diferenciadora do bem social e educativo
prestado pelas instituies, que gera competio entre elas, e neste sentido
assume-se, na linha de Harvey (2008) como um novo mecanismo regulador.

165
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

Outro aspeto a salientar que, embora uma das grandes finalidades das IPSS
seja a prestao de um servio de utilidade pblica no mbito do social, sem
usufruir lucros desses servios, nem obedecerem s racionalidades prprias
dos agentes do mercado (Hespanha, 1999: 24), o que um facto que para a
sua sobrevivncia elas tm que captar o nmero suficiente de utentes (ou alar-
g-lo) que lhes garanta o plafond financeiro, negociado com o Estado, per-
mitindo assegurar os custos da prestao de servios. Acresce a este problema
o facto da tabela de comparticipao do Estado ser uniforme e no ter em
conta as diferentes capacidades econmicas das instituies 26. Da que, como
concluiu Hespanha (1999: 27), as IPSS so instituies pouco autnomas, com
excessiva governamentalizao dos seus meios materiais e humanos e com
uma estratgia de gesto mais orientada pelas regras da sobrevivncia econ-
mica do que pelas necessidades da populao utente, sendo grande a proba-
bilidade das IPSS se tornarem uma extenso da burocracia do Estado. Acres-
centaramos que, no atual enquadramento da Lei-Quadro da EPE, este risco
se torna ainda maior no que se refere s IPSS com jardins de infncia. Com a
publicao do Decreto-Lei n. 147/97 foram regulamentados os procedimen-
tos de controlo e avaliao da EPE extensveis rede privada e solidria. A
autonomia daquelas instituies em relao ao Estado passa pela sua capaci-
dade de gerar recursos prprios, que muito reduzida27. Este aspeto leva mui-
tas vezes as IPSS a no cumprirem com os ratios criana/sala previstos no
D.L. n. 147 /1997, e, em alguns casos, seleo (ainda que camuflada) de um
pblico com maiores possibilidades econmicas28, de forma a no correrem o
risco de remercadorizao. Assim, o princpio associativo-assistencial que est
na origem das IPSS parece esbater-se medida que a concorrncia alarga (a
rede pblica agora uma forte concorrente, dado o alargamento de horrios).
Como temos vindo a referir, as instituies do terceiro setor ganharam
nova centralidade na implementao das polticas de Educao Pr-Escolar.

26
Apesar de, pela Lei-Quadro, terem sido definidos novos enquadramentos para o apoio finan-
ceiro. Por exemplo, a criao do Fundo de Compensao Scio-Econmica (Despacho Con-
junto do Ministrio da Educao e do Ministrio do Trabalho e Solidariedade, n. 413/99), ao
qual as IPSS que tm prejuzo podem candidatar-se. Esta medida de discriminao positiva foi
criada para compensar economicamente as instituies que recebem crianas cujas famlias
tm fraca capacidade econmica, e cujas comparticipaes familiares no chegam para cobrir
os custos dos servios prestados, nomeadamente com a contratualizao de educadores de
infncia.
27
Recorde-se que, para alm do apoio financeiro do Estado, a nica fonte de recursos a com-
participao paga pelas famlias pela frequncia das crianas nestas instituies.
28
A comparticipao paga pelos utentes varia em funo do rendimento per capita do seu agrega-
do familiar.

166
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

O seu contributo foi expressivo a dois nveis: i) na expanso da oferta com a


criao de novos jardins de infncia ou com o alargamento da capacidade dos
existentes;
ii) nas parcerias estabelecidas com as autarquias para implementao e
governao da componente de apoio famlia nos jardins de infncia da rede
pblica (CAF).

3.1 As parcerias na expanso da oferta


Como j referimos, as instituies da rede privada sem fins lucrativos
(em Portugal, na sua maioria institudas como IPSS) tiveram apoios financei-
ros estatais significativos29, que lhes permitiu no s construir de raiz equipa-
mentos educativos, como ampliar e requalificar os existentes. A participao
destas instituies tinha como finalidade atingir os objetivos traados no Pla-
no de Desenvolvimento e Expanso da Educao Pr-Escolar, de modo a re-
solver os graves problemas observados na sociedade portuguesa a baixa taxa
de cobertura nacional, as assimetrias regionais de oferta e consequentemente
as desigualdades de acesso das crianas Educao Pr-Escolar.
As metas traadas para a expanso da oferta apontavam para que, at
ao final do sculo XX, a oferta global da Educao Pr-Escolar fosse a seguin-
te: para as crianas de 5 anos 90%; para as crianas de 4 anos 75%; e para
as crianas de 3 anos 60%. Estas metas significavam um aumento de 20% da
oferta e a possibilidade de mais 45.000 crianas poderem frequentar este nvel
de educao. Apesar destas metas no terem sido cumpridas nas datas previs-
tas, inegvel o aumento da oferta.
De acordo com as estatsticas disponveis30, a taxa de pr-escolarizao
teve um aumento de mais de 30% nas ltimas duas dcadas incio dcada de
1990 50,7%; ano letivo 1998/99 64,6%; no letivo de 2011/12 85,7% e no
ano letivo de 2012/13 88,5%. Em 2009, a taxa portuguesa ultrapassou a
mdia da Unio Europeia (UE27). Os ltimos dados disponveis da UE27 so
de 2010 e a mdia situava-se em 81,2%, tendo Portugal, nesse mesmo ano,
uma taxa de pr-escolarizao de 83,9%.
Verifica-se, contudo, que essa taxa no uniforme em todas as idades:
em 2007/08, a pr-escolarizao das crianas de 5 anos estava j prxima dos
90%, mas, para as crianas de 3 anos, ficava-se pelos 64,9%. Os ltimos dados

29
Na sua grande maioria, a sua provenincia era de Programas da Unio Europeia.
30
Fontes/Entidades: DGEEC/MEC | INE, PORDATA
ltima atualizao: 2015-06-26.

167
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

disponveis indicam que em 2010 a taxa real de pr-escolarizao para as cri-


anas de 3 anos era de 75,3%, para as de 4 anos era de 87,8%, e para as crian-
as com 5 anos era 93,4% (PORDATA, 2015).
Observando a evoluo das crianas inscritas, constata-se que na rede
pblica esto inscritas 141.999, na rede privada dependente do Estado (tercei-
ro setor) 81.142 crianas e na rede privada no dependente do Estado esto
inscritas 41.603 (DGEEC, 2013/2014). Constata-se que houve crescimento
na rede privada sem fins lucrativos, aps a publicao da rede e que nos lti-
mos anos ela se tem mantido estvel.
Pelos dados disponveis, o alargamento do acesso indiscutvel. No
entanto, importa afirmar que este acesso no totalmente gratuito.
O presidente da CNIS levanta tambm o mesmo problema observado a
nvel municipal.
Mas, quando estamos a falar da rede pblica estamos predominantemente
a falar do ministrio da educao, portanto ligado a autarquias, que muitas
vezes por razes compreensveis e louvveis, tm possibilidade de se repor-
tar tambm a componente social, torna-la progressivamente tambm gratui-
ta para as crianas o que favorece uma concorrncia, diria, desleal. () As
instituies de solidariedade social no podem, no tm meios para isso, os
pais tm de suportar a componente social, se vo para a rede pblica muitas
vezes a autarquia disponibiliza meios para que seja tambm gratuita a com-
ponente social e portanto isto desfavorece as instituies de solidariedade
em detrimento da rede pblica (CNIS).

Importa tambm questionar quantas, das 81.142 crianas inscritas na


rede das IPSS, s frequentam a componente letiva. Esta questo tem sido le-
vantada, pois observam-se estratgias de priorizar a admisso das crianas que
pretendam a frequncia em tempo integral.
O outro problema identificado pelos representantes das IPSS o no
cumprimento do princpio da complementaridade das redes. Esta situao
agravou-se a partir do processo de reordenamento do parque escolar dos esta-
belecimentos da rede pblica, iniciado em 2006.
Como neste momento tambm est a surgir um outro problema que com-
plica bastante a rede social, com os novos centros escolares, em que, tm
obrigatoriamente de ter tambm o pr-escolar independentemente de j ha-
ver resposta social ou no ao lado, isso criar problemas complicados s
instituies de solidariedade porque acabaro ostracizadas e penso que era
preciso combater esse problema (CNIS).

As questes levantadas nos enunciados corporizam os receios que sem-


pre existiram e evidenciam problemas na concretizao dos princpios da com-
plementaridade das redes (assente no da subsidiariedade) e na relao entre os
parceiros.

168
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

3.2 As parcerias na governao da CAF


Neste tpico, para ilustrar estas parcerias entre o pblico e o privado,
apresentamos alguns dados de um estudo de caso da implementao da compo-
nente socioeducativa de apoio famlia (CAF) em jardins de infncia pbli-
cos, realizado no perodo compreendido entre 2003 e 2010, no concelho de
Mareantes31, situado no Norte de Portugal32.
A CAF introduziu maior complexidade organizacional aos jardins de
infncia da rede pblica, alargou a possibilidade da participao da sociedade
civil na implementao e governao da mesma e trouxe novos problemas que
nos interessou identificar e analisar.
No Protocolo de Cooperao celebrado em 28 de Julho de 1998 entre os
Ministrios da Educao e do Trabalho e da Solidariedade, a Associao Na-
cional de Municpios Portugueses e os representantes das instituies sociais,
so definidas responsabilidades aos diversos parceiros, sendo da competncia
dos Municpios a operacionalizao desta componente, no que diz respeito a
espaos, recursos humanos e materiais.
O Municpio de Mareantes optou por delegar competncia nas entida-
des e organizaes das freguesias. Esta opo promoveu a emergncia da di-
versificao de modalidades e padres de governao, levando ocorrncia
do efeito de mosaico33 (cf. Barroso, 2003) naquele territrio. Por outro lado, o
governo dos jardins de infncia pblicos partilhado entre parceiros que, at
h pouco tempo, estavam de costas voltadas. Apesar do empenho e vontade de

31
Nome fictcio. Neste estudo utilizmos como tcnicas de recolha de informao a observao
no participante, a anlise documental e a entrevista semi-estruturada, sendo esta ltima tra-
tada atravs da anlise de contedo. Identificmos os atores significativos e agrupamo-los em
trs grupos, tendo em conta a especificidade do lugar e o papel que cada grupo de atores
assume na implementao das polticas: Grupo I Representantes polticos regionais e repre-
sentantes nacionais das organizaes do terceiro setor; Grupo II Representantes polticos e
das estruturas educativas locais; Grupo III Presidentes de entidades locais parceiras na im-
plementao da CAF.
32
Para uma anlise ver Vilarinho (2011).
33
Este efeito tem sido definido com referncia existncia de uma panplia de iniciativas e
normas, com o fim de porem em prtica processos de desregulao e privatizao, comuns em
vrios pases, que so usadas, muitas vezes, de forma avulsa em diferentes tempos e espaos.
Daqui decorre que a viso que se tem da educao nesses pases corresponde mais ima-
gem de um mosaico de unidades isoladas do que de um agregado coerente de elementos,
interagindo entre si com o mesmo fim (Barroso, 2003: 33). O mesmo significa ver, nalguns
pases, no um sistema escolar mas um sistemas de escolas ou ver no um sistema naci-
onal mas um sistema local. Ao nvel local, a existncia de mltiplos espaos de microrregu-
lao local e o consequente efeito de mosaico introduzem, no seio do sistema educativo nacional
maior diversidade, mas tambm podem acentuar a sua desigualdade, criando, entre outros,
desiguais condies de sucesso educativo aos seus beneficirios.

169
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

todos, foram identificados alguns problemas, muitos deles decorrentes da fr-


gil relao institucional. Verificamos, por exemplo, que no que diz respeito
coordenao da CAF, os educadores estiveram muito tempo ausentes. Esta
ausncia foi tacitamente aceite pelos parceiros que, no fundo, desejavam a
manuteno desta situao. Contudo, ela propiciou o desenvolvimento de ser-
vios de qualidade varivel que se traduziram em desigualdades de condies
oferecidas s crianas. A assuno daquela coordenao aparece gradualmen-
te ao longo dos anos, medida que os educadores de infncia e os Agrupa-
mentos de Escolas tomam conscincia profissional e institucional da sua im-
portncia. Ser atravs do Despacho n. 14460/2008, de 26 de Maio, que defi-
ne as normas a observar na oferta das atividades de enriquecimento curricular
e de animao e de apoio famlia (1 ciclo e EPE), que os Agrupamentos de
Escolas vo encontrar a justificao e legitimao para contrariar prticas e
lgicas de ao autnomas das entidades parceiras, no que concerne planifi-
cao das atividades de animao socioeducativas. A planificao e o desen-
volvimento destas atividades pelas entidades parceiras no espao pblico cria-
ram ainda as condies para que lgicas do mercado educacional fossem pau-
latinamente entrando nas dinmica pedaggicas dos jardins de infncia. Por
exemplo, a introduo do ballet, do ingls, da msica, da expresso fsico-
motora. Poderemos questionar at que ponto no estaremos na presena de
uma certa clonizao34 do privado, uma vez que aquelas atividades eram
mais desenvolvidas nos jardins de infncia da rede privada, e eram apresenta-
das como modalidades de enriquecimento curricular.
A EPE tem co-financiamento do Estado e das famlias, sendo que a com-
participao familiar s se aplica frequncia da CAF. Os mecanismos e instru-
mentos de financiamento esto regulamentados e plasmados no protocolo de
cooperao celebrado entre os diferentes parceiros. Nas entrevistas que nos con-
cederam, os presidentes da Unio das Misericrdias Portuguesas e da Confede-
rao Nacional das Instituies Sociais e a diretora do Regional de Educao do
Norte e a Diretora do Centro Distrital de Segurana Social da rea do concelho
estudado levantaram questes em relao aos diferentes procedimentos de atri-
buio da comparticipao familiar, adotados em diferentes municpios.
A relevncia deste assunto face aos seus efeitos, quer na consolidao
das duas redes (pblica e solidria), quer no que concerne igualdade de aces-

34
Esta ideia de clonizao decorre do que Natalie Mons (2011) tem referido relativamente ao
crescimento do ensino privado. Para a autora, existe uma espcie de clonizao do pblico nas
escolas privadas, uma vez que estas so submetidas aos mesmos programas e a um certa ins-
trumentalizao pelos poderes pblicos.

170
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

so EPE, fez-nos estar mais atentos a ele ao nvel local. No que diz respeito
comparticipao estatal, os dados so objetivos: os valores elegveis so trans-
feridos para o Municpio que, por sua vez, transfere para as entidades parcei-
ras. Em relao s comparticipaes familiares, a recolha de informao tor-
nou-se muito difcil. O municpio no sabe em concreto que procedimentos as
entidade parceiras esto a adotar, apesar de no protocolo assinado entre am-
bos impor o cumprimento do Despacho Normativo Conjunto n 300/97. Da
parte dos nossos entrevistados, verificamos que existiam muitas hesitaes e
imprecises relativamente s comparticipaes pagas pelas famlias. Pelo cru-
zamento de dados conseguimos apurar a realidade, constatando que: em de-
zasseis jardins de infncia pblicos, dez aplicam um valor nico; em trs jar-
dins existe uma tabela com seis escales; um jardim tem uma tabela com trs
escales; e num jardim de infncia as crianas s pagam as refeies pelo valor
legalmente previsto (32,12) sendo as atividades de animao gratuitas.
Esta realidade configura uma infidelidade normativa (Lima, 1992) na apli-
cao da comparticipao familiar. O esprito da lei vai no sentido da discri-
minao positiva das crianas provenientes de famlias com rendimentos bai-
xos. O valor nico e mesmo os escales atribudos sem ter em conta a diferen-
ciao por escales de rendimentos per capita, prescrita no Despacho Normati-
vo, so indicadores do desrespeito pelo princpio de discriminao positiva.
Este facto levanta questes muito srias em relao igualdade de acesso das
crianas frequncia da EPE. Os responsveis pelas entidades parceiras, bem
como os dirigentes dos agrupamentos de escolas35 revelaram no ter conscin-
cia dos efeitos produzidos e afirmam que h concordncia por parte dos pais.
Muitas vezes, este acordo obtm-se atravs de formas aparentemente demo-
crticas: Na reunio de pais do incio do ano, a associao pe a votao se o
pais querem pagar todos o mesmo (educadora JI B). O que pode estar a acon-
tecer que as crianas provenientes de famlias economicamente mais desfa-
vorecidas estejam a ser fortemente penalizadas em relao s crianas das classes
mdia e mdia-alta. Ora, este facto introduz um efeito de 2 ordem, (Ball, 2004)
no esperado e altamente perverso, podendo ser uma das razes explicativas
da procura da classe mdia pelos jardins de infncia da rede pblica e da trans-
ferncia das crianas da rede solidria para a pblica. Como referiu o dirigente
da entidade parceira do jardim de infncia de Astrolbio algumas crianas
estavam em privados, vieram para aqui (EPA). Tentando compreender por-

35
Estrutura organizativa estatal que agrega os jardins de infncia e escolas dos ensinos bsico e,
por vezes do secundrio, de um determinado territrio, dirigidas por um diretor e tutelada pelo
Ministrio da Educao.

171
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

que tal situao acontece, consideramos ser possvel justific-la pela presena
de um conjunto de processos de multiregulao que se anulam entre si. Por
outo lado, o facto de o governo autrquico no assumir a coordenao da
governao da CAF de Mareantes e de a sua presena neste processo ser muito
frgil, favorece a presena deste efeito desiguais condies de acesso em fun-
o dos rendimentos familiares. Por outro lado, consideramos que este efeito
tambm justificvel pela ausncia de uma anlise poltica do texto da lei.

Consideraes finais
No que respeita relao do Estado com o terceiro setor, a nossa investiga-
o revelou aspetos extremamente interessantes. O discurso apelativo dos go-
vernos liderados por Antnio Guterres, prximos da terceira via, parece ter sido
entendido pelos representantes das instituies do terceiro setor, mas foi sempre
questionado, nomeadamente, quanto s intenes governamentais. O receio
colocava-se a dois nveis: um, relacionado com a perda da sua autonomia, ou-
tro, relacionado com o financiamento das suas instituies. Condenados a en-
tenderem-se a expresso referida por um dos dirigentes que melhor exprime o
sentido com que estes parceiros entraram no referido projeto. Se a avaliao que
fazem da parceria nos dois primeiros ciclos de governao positiva, o mesmo
no acontece a partir daquele momento. As estruturas de dilogo e concertao
deixaram de funcionar e comearam a surgir indicadores de desrespeito pelos
compromissos assumidos, nomeadamente ao nvel do planeamento da rede.
Houve uma melhoria na expanso da oferta educativa, contudo, verifi-
cam-se problemas na implementao do novo modelo e foram criados novos
obstculos igualdade de acesso das crianas educao.
A forma como a CAF foi implementada no concelho estudado, mobili-
zando parcerias com a sociedade civil, ampliou o hibridismo desta medida,
uma vez que reconciliao dos interesses e direitos das crianas e das famlias
(que legitimaram esta inovao poltica), a ela juntaram os interesses e lgi-
cas das diferentes entidades parceiras. Verificamos problemas de relaciona-
mento institucional que permitiram interpretaes diferentes da medida, com
especial impacto nas questes da qualidade, quer de natureza contextual, quer
processual, e na promoo da igualdade de oportunidades de acesso das crian-
as. A ausncia de mecanismos de acompanhamento, no que concerne atri-
buio das comparticipaes familiares, introduz um efeito altamente perver-
so no sistema. Estas perversidades do sistema exigem uma ateno especial
dos lderes polticos. No jardim de infncia pblico, atravs das parcerias esta-
belecidas, verificam-se lgicas de quase-mercado, onde, entre outros aspetos, a
disputa dos clientes comea a ser uma realidade.

172
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Na nova governao da educao pr-escolar visvel a diluio das fron-


teiras entre o pblico e o privado, dimenses de quase-mercado educacional e
processos de clonizao (Mons, 2013). Carecendo ainda de maior aprofunda-
mento, estes ltimos processos so visveis em dois sentidos: clonizao do p-
blico pela ampliao da regulao estatal do privado e clonizao do privado
pela introduo de lgicas de gesto privada e de novas atividades socioeducati-
vas influenciadas pelo mercado educacional nos jardins de infncia pblicos.

Referncias
AFONSO, Almerindo Janela (1999). Educao Bsica, Democracia e Cidadania. Di-
lemas e Perspectivas. Porto: Afrontamento.
AFONSO, Almerindo Janela (2009). Trs Dcadas de Polticas Educativas em Portu-
gal (1975-2005) in Carlos Reis; Joo Boavida; Jos Matos e Vrgilio Bento (Coord.).
Escola: problemas e desafios. Guarda: Centro de Estudos Ibricos, p. 13-29.
AFONSO, Almerindo Janela (2010).Protagonismos Instveis dos Princpios de Re-
gulao e Interfaces Pblico/Privado em Educao. Educao & Sociedade, vol. 31,
n 113, p. 1137-1156.
BALL, Stephen J. & SHILLING, Chris (1994). Guest editorial: At the cross-roads:
education policy studies. British Journal of Educational Studies, p. 1-5.
BALL, Stephen J. (1994). Educational reform: a critical and post-structural approach.
Buckingham: Open University Press.
BALL, Stephen J. (2004). Performatividade, Privatizao e o Ps-Estado do Bem-
Estar. Educao & Sociedade, vol. 25, n 89, p. 1105-1126.
BALL, Stephen J. (2007). Education plc. Understanding private sector participation in
public sector education. London: Routledge.
BALL, Stephen J. & ALMEDO, Antonio (2013). A nova filantropia, capitalismo
social e as redes de polticas globais em educao, in Vera Peroni (org.). Redefinies
das fronteiras entre o pblico e o privado: implicaes para a democratizao da edu-
cao. Liber Livro, p. 33-47.
BARROSO, Joo (2003). Regulao e desregulao nas polticas educativas: tendn-
cias emergentes em estudos de educao comparada in Joo Barroso (org.). A Escola
Pblica. Regulao. Desregulao. Privatizao. Porto: ASA Edies, p. 19-48.
BOWE, Richard; BALL, Stephen J & GOLD, Anne (1992). The Policy Process and
the process of policy in Richard Bowe; Stephen J. Ball. Reforming, Education and
Changing Schools. Case Studies in Policy Sociology. Londres: Routledge, p. 6-23.
CALLINICOS, Alex (2002). Contra a Terceira Via. Uma Crtica Anticapitalista. Oei-
ras: Celta Editora.
DALE, Roger (1989). The State and Education Policy. Milton Keynes: The Open Univer-
sity Press.

173
VILARINHO, E. Pela causa da educao pr-escolar em Portugal

DALE, Roger (1994). A promoo do mercado educacional e polarizao da educa-


o. Educao, Sociedade & Culturas, n. 2, p. 109-139.
GIDDENS, Anthony (1999). Para uma terceira via. Lisboa: Editorial Presena.
HARVEY, David (2008). O neoliberalismo: histria e implicaes. So Paulo: Loyola.
HESPANHA, Pedro (1999). Em Torno do Papel Providencial da Sociedade Civil
Portuguesa. Cadernos Poltica Social. Redes e Polticas de Solidariedade. Globaliza-
o e Poltica Social, n. 1, p. 13-42.
HESPANHA, Pedro et al (2000). Entre o Estado e o Mercado. As fragilidades das
instituies de proteco social em Portugal. Coimbra: Quarteto Editora.
JEREZ, Ariel (coord.) (1997). Trabajo voluntario o participacin? Elementos para una
sociologa Del Tercer Sector. Madrid: Tecnos.
LIMA, Licnio (1992). A Escola como Organizao e a Participao na Organizao
Escolar. Braga: Universidade do Minho. Centro de Estudos em Educao e Psicologia.
MARTINS, Alberto (2007). Os desafios da Europa Social. Estratgia, n. 24-25, p.
211-225.
MISHRA, Ramesh (1999). Para alm do Estado-Nao: A poltica Social na era da
Globalizao. Cadernos de Poltica Social. Redes e Polticas de Solidariedade. Globa-
lizao e Poltica Social, n. 1, p. 163-192.
MONS, Natalie (2011). Privatisation sous haute surveillance tatique: une comparai-
son international. In Yves Dutercq (dir.). O va leducation entre public et priv?. Bruxel-
les: ditions De Boeck Universit, p. 19-35.
SANTOS, Boaventura S. (1993). O Estado, as relaes salariais e o bem estar social
na semi-periferia: o caso portugus in B. S. Santos (org.). Portugal um Retrato Singu-
lar. Porto: Afrontamento.
SUCENA, Paulo (1996). Do pacto e da prtica ou a fuga ao real in A. Teodoro
(org.). Pacto Educativo: aspiraes e controvrsias. Lisboa: Texto Editora, p. 45-51.
VILARINHO, M. Emlia (2000). Polticas de Educao Pr-Escolar em Portugal (1977/
1997). Lisboa: Instituto de Inovao Educacional.
VILARINHO, M. Emlia (2011). O Estado e o Terceiro setor na Construo das Pol-
ticas Educativas para a Infncia em Portugal: o caso da Educao Pr-Escolar (1995-
2010). Braga. Universidade do Minho [Tese de Doutoramento].
VILARINHO, Emlia (2012). As polticas de educao pr-escolar Estado e as parceri-
as entre o Terceiro Sector, in Configuraes, vol. 10, p. 109-122.
VILARINHO, Emlia (2013). O direito das crianas Educao pr-escolar pblica de
qualidade: anlise crtica da implementao do modelo de educao e cuidado infantil
em Portugal. Revista Pedaggica, Chapec, v. 15, n. 31, p. 281-300, jul./dez. 2013.

Este trabalho contou com o apoio de Fundos Nacionais atravs da FCT


Fundao para a Cincia e a Tecnologia no mbito do projecto PEst-OE/
CED/UI1661/2014 do CIEd-UM.

174
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

O efeito menina: o investimento corporativo


transnacional dos Estados Unidos
na educao de meninas

Kathryn Moeller

Em meio ao aprofundamento da crise financeira global, o Frum Eco-


nmico Mundial realizou uma sesso plenria intitulada O efeito menina
sobre o desenvolvimento em 31 de janeiro de 2009, em seu Encontro Anual
em Davos, na Sua (World Economic Forum, 2009). Foi a primeira sesso
sobre meninas na histria da organizao e o quarto evento mais frequentado
durante o encontro (World Bank, 2009). Nas palavras da moderadora, Dra.
Helene Gayle, diretora executiva de CARE, o objetivo era abordar as necessi-
dades, desafios e oportunidades singulares provenientes do investimento em
meninas (World Economic Forum, 2009). O painel contou com a presena de
indivduos de instituies poderosas, incluindo a Nike, Inc., uma corporao
transnacional norte-americana que integra a lista da Fortune 500; a Fundao
Bill e Melinda Gates, que a maior fundao privada do mundo; duas agncias
multilaterais, o Banco Mundial e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia;
CARE, uma organizao no governamental transnacional (ONG); o Banco
Grameen, uma ONG transnacional ganhadora do Prmio Nobel; e o Minist-
rio do Comrcio da Indonsia. Embora no estivessem no painel, Maria Eitel,
a presidente e CEO da Fundao Nike e vice-presidente da Nike, Inc., e sua
equipe da Fundao Nike estavam entre os principais organizadores junta-
mente com a Fundao das Naes Unidas e a Fundao NoVo.
Durante a sesso, o painel enfocou o impacto potencial, de trilhes de
dlares, das meninas sobre as economias nacionais, o custo econmico de no
investir e o impacto destes investimentos em economias desenvolvidas (Nike,
Inc., 2009). A painelista Ngozi Okonjo-Iweala, ento diretora executiva do
Banco Mundial, improvisou em seus comentrios com base no lema do Banco
Mundial para seu Plano de Ao em Questes de Gnero: Investir em mu-
lheres economia inteligente, e investir em meninas, apanhando-as quando
esto contra a corrente, economia mais inteligente ainda. Se voc investir
nas meninas, se educar as meninas, se empregar as meninas, voc resolve mui-

175
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

tos problemas, o problema populacional, o problema da mudana climtica, a


pobreza (World Economic Forum). As afirmaes das painelistas foram atri-
budas ao efeito menina.

Definio do efeito menina


A Fundao Nike define o efeito menina como o potencial singular de
250 milhes de meninas adolescentes para pr fim pobreza para si prprias e
para o mundo (Nike Inc., 2011). Ele uma marca da Fundao Nike o
brao filantrpico da Nike, Inc., o maior produtor mundial de artigos e roupas
esportivos. Ela atribui a determinadas meninas adolescentes pobres, de cor e
que vivem no Sul Global o potencial de pr fim pobreza no novo milnio.
Este suposto potencial se baseia no que a fundao define como a capacida-
de das meninas adolescentes nos pases em desenvolvimento de produzirem
mudanas econmicas e sociais sem precedentes para suas famlias, comunida-
des e pases (Nike, Inc., 2008). Esta capacidade supostamente gera um efeito
cascata (Nike Foundation, 2008, p. 3) em mltiplos indicadores de desenvolvi-
mento, incluindo a diminuio da pobreza, a promoo do crescimento econ-
mico, a reduo das taxas de fertilidade e do crescimento populacional, o con-
trole da difuso do HIV e da AIDS e a conservao de recursos ambientais.
A Fundao Nike lanou a marca em 2008 com o apoio financeiro da
fundao NoVo, trs anos depois de a Nike, Inc. ter transformado a fundao
para se concentrar exclusivamente em meninas adolescentes. A marca foi desen-
volvida mediante a colaborao entre a equipe de criao interna da Fundao
Nike e a agncia de publicidade da Nike, Inc. h muito tempo, Weiden+Kennedy,
radicada em Portland, a criadora da logomarca (chamada swoosh [jorro, esgui-
cho] em ingls) da Nike, que provavelmente uma das logomarcas mais reco-
nhecveis no mundo. Usando esta marca, a corporao e sua fundao promo-
vem o investimento global em meninas adolescentes mediante parcerias institu-
cionais com organizaes como aquelas representadas no painel O efeito me-
nina sobre o desenvolvimento no Frum Econmico Mundial (2009).

A importncia dos investimentos corporativos transnacionais


na educao de meninas
Desde o incio do novo milnio, as corporaes transnacionais dos Es-
tados Unidos expandiram significativamente sua influncia sobre programas
e polticas no campo do gnero, da educao e do desenvolvimento. Elas fize-
ram isso mediante discursos crescentemente entrelaados de igualdade de g-

176
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

nero, erradicao da pobreza, crescimento econmico e responsabilidade so-


cial corporativa. As corporaes e fundaes corporativas incluem a Becton
Dickenson, Chevron, Cisco Systems, ExxonMobil, Gap, Inc., General Elec-
tric, Gucci, Intel Corporation, J. P. Morgan Chase, Johnson & Johnson, Mi-
crosoft Corporation, Nike, Inc., Standard Chartered Bank e Starbucks Corpo-
ration, mas no esto limitadas a estas.
Estas corporaes esto se baseando em dcadas de evidncias empri-
cas, especialmente de uma perspectiva econmica e populacional, de que in-
vestir na educao de meninas gera uma alta taxa de retorno para o desenvol-
vimento (Herz e Sperling, 2004; King e Hill, 1993; Psacharopoulos e Patrinos,
2002; Summers, 1992; Tembon e Fort, 2008). Ao longo da ltima dcada,
estas evidncias circularam cada vez mais em uma constelao sempre em
transformao e continuamente em expanso de agncias internacionais,
ONGs, fruns globais, universidades e, mais recentemente, corporaes e fun-
daes corporativas. Novas redes e plataformas para o compartilhamento de
conhecimentos e a mobilizao de recursos, como o painel O efeito menina
sobre o desenvolvimento no Frum Econmico Mundial, surgiram a partir
desta constelao. Elas facilitaram o que Peck (2011) identifica como a inte-
grao de polticas rpidas ou a globalizao (ainda desigual) de racionali-
dades e prticas prevalecentes na gesto da pobreza (p. 166). Por meio deste
regime de polticas rpidas, as formas de conhecimento e expertise sobre
gnero so profundamente reducionistas e, assim, despolitizadoras (Ferguson,
1994; Peck, 2011, p. 177). O foco na igualdade de gnero nestes discursos, que
se reflete no lema do Banco Mundial Igualdade de gnero economia inteli-
gente, funciona como cdigo para um enfoque estratgico nas meninas e
mulheres como uma populao frequentemente divorciada do gnero como
construo social e relao estruturante de poder.
As corporaes incorporaram estas lgicas para fazer afirmaes ainda
mais fortes em prol das finalidades do desenvolvimento e para elaborar pro-
gramas e polticas que posicionam as meninas como um recurso para o desen-
volvimento. Maria Eitel (2010), a atual presidente da Fundao Nike, ilustra
isso quando diz: Jamais me cansarei de dizer o seguinte: as meninas consti-
tuem o maior recurso inexplorado do mundo para o crescimento e a prospe-
ridade econmica ( 7). Utilizando esta abordagem, estes programas financia-
dos por empresas empregam uma lgica instrumental que se concentra no retor-
no de seu investimento, educando as meninas mais como um meio do que
como fins em e para si mesmos (Unterhalter, 2007). Mas este retorno resulta
de condies socioculturais e poltico-econmicas injustas que tornam as me-
ninas de cor pobres ou, mais especificamente, o tropo racializado e definido

177
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

em termos de classe da menina do Terceiro Mundo desproporcionalmente


responsveis pelo bem-estar e futuro de outras pessoas, de modo que sua edu-
cao gera um efeito cascata em mltiplos indicadores de desenvolvimento
desde a escala da famlia at a do mundo (Moeller, no prelo-a). Mediante sua
abordagem, estas corporaes correm o risco de manter se no de potencial-
mente exacerbar relaes desiguais de poder em mltiplos eixos de diferena
de gnero, racial, de classe, religiosa e geogrfica ao perpetuarem papis
tradicionalmente desiguais de reproduo social (Moeller, no prelo-a).
Alm disso, em nosso contexto histrico de contnuas crises econmi-
cas, as pessoas e comunidades que se insurgem em todo o mundo revelaram o
desalinhamento fundamental do poder corporativo em nossa economia global.
Trs dcadas de desregulamentao e reregulamentao em favor das corporaes
nos Estados Unidos e em nvel global fizeram com que essas empresas se tornas-
sem desproporcionalmente poderosas em aspectos fundamentais de nossa vida,
desde as finanas, passando pela habitao e assistncia mdica, at a educao.
Este estudo sobre o desenvolvimento corporativo na educao de meninas im-
portante para compreender uma das maneiras pelas quais as corporaes esto
ampliando seu poder e influncia na educao. Ele conceitua terica e politica-
mente as corporaes como atores educacionais e demonstra empiricamente como
as meninas, os/as educadores/as e as salas de aula passam a fazer parte do dom-
nio corporativo. Isso representa uma compreenso terica e emprica ampliada
das corporaes na educao. A utilidade desta conceituao se estende alm da
educao de meninas para lanar luz sobre a expanso da filantropia corporativa
na educao (Ball, 2012; van Fleet, 2011), em parcerias pblico-privadas (Robert-
son, Mundy e Verger, 2012), na indstria privada de servios suplementares na
educao (Acosta, Good, Burch e Stewart, 2013; Burch, 2009; Good et al., no
prelo) e na tecnologia em salas de aula no mundo inteiro (Bhanji, 2012). Ao fazer
isso, revela uma nova compreenso espaopoltica da corporao. Embora a sala
de aula normalmente no seja compreendida como parte de uma geografia corpo-
rativa, este estudo revela que temos de examinar novas esferas da influncia cor-
porativa para entender como ela afeta a proviso da educao e para considerar
como atores sociais e institucionais desiguais negociam prticas e polticas corpo-
rativas em mltiplas escalas espaciais (Ball, 2012).

Metodologia
Este captulo faz parte de um estudo mais amplo que examina o investi-
mento corporativo transnacional dos Estados Unidos na educao de meni-
nas. Ele procura compreender por que corporaes americanas esto investin-

178
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

do na educao de meninas no Sul Global, a lgica que elas empregam e as


consequncias intencionais e no intencionais de suas prticas. A fim de in-
vestigar este fenmeno, este estudo examinou a Nike, Inc. e os investimentos
filantrpicos da Fundao Nike no efeito menina. Ele se baseia em dois anos
(2009-2010) de trabalho de campo etnogrfico sobre a Nike, Inc., a Fundao
Nike e suas relaes com instituies nos Estados Unidos e no Brasil, incluin-
do duas ONGs transnacionais no Brasil, o Banco Mundial em Washington,
DC, e a Iniciativa Global Clinton na cidade de Nova Iorque.
Em 2008, visitei a sede em duas ocasies para entrevistas formais. Conti-
nuei a entrevistar um grupo seleto destes funcionrios e de novos funcionrios
relevantes em 2010 e 2012, pois as taxas de rotatividade so altas na fundao.
Alm disso, realizei entrevistas com ex-funcionrios da fundao, consultores e
outros parceiros institucionais entre 2007 e 2012. Gravei todas as minhas entre-
vistas com funcionrios da Fundao Nike e da Nike, Inc., usando extensos
apontamentos de campo e gravaes de udio. A nica exceo foi minha pri-
meira entrevista na Fundao Nike, que a fundao gravou para si mesma. Tam-
bm realizei constante observao participante e entrevistas em uma ONG (2009-
2010) no Brasil. Para garantir a proteo das pessoas envolvidas, no revelarei a
ONG especfica enfocada por este artigo ou sua localizao no Brasil. Irei me
referir a ela apenas como ONG e a seu programa educacional para meninas
adolescentes como um programa de empoderamento econmico.
O trabalho de campo enfocou o efeito menina como seu objeto de anli-
se. Portanto, foi uma deciso terica consciente no estudar as meninas nos
programas da ONG como os objetos de anlise. A pesquisa voltou, pelo contr-
rio, seu olhar das meninas para o aparelho de desenvolvimento (Ferguson,
1994, p. 23) que atua em torno delas e afirma intervir a seu favor. Estudar o
efeito menina compreender empiricamente como os processos de globalizao
neoliberal, corporatizao e outrizao racializada das meninas so articulados
atravs das prticas e polticas da educao de meninas que operam em mlti-
plas escalas espaciais. Ao fazer isso, o estudo emprega a compreenso de Hart
(2002) de que a globalizao tanto no sentido de processos intensificados de
interconexo espacial associados com a reestruturao capitalista quanto de dis-
cursos atravs dos quais se produz conhecimento est profundamente imbu-
da do exerccio do poder (p. 12, grifo no original). A compreenso das relaes
de poder desiguais que constituem o efeito menina requer que se observe a nego-
ciao da lgica do efeito menina e seus efeitos em instituies e em diferentes
escalas. A pesquisa examinou cuidadosamente como estas negociaes ocorri-
am em uma constelao especfica dos investimentos da Nike no Brasil a fim de
lanar luz sobre suas prticas mais amplas e os efeitos destas.

179
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

Desta maneira, o esboo do estudo informado por recentes etnografias


crticas e plurilocalizadas de corporaes, desenvolvimento e globalizao. Cada
local funciona como um n de trabalho de campo estratgico (Roy, 2003, p.
36). Em contraposio a concepes tradicionais de locais como localidades
delimitadas, estes ns no so limitados. Eles atuam como aquilo que Goldman
(2005) chama de locais de encontro em sua etnografia do Banco Mundial (p.
24). So constitudos por meio de relaes interconectadas, mas desiguais, e
intercmbios de dinheiro, conhecimento, recursos e trabalho entre diversas ins-
tituies e indivduos, muitos dos quais jamais tero contato direto com uma.
A anlise do estudo procura entender como os investimentos da Funda-
o Nike no efeito menina so criados, transformados e experimentados atra-
vs da prtica e atravs de conexes espaciais com arenas regionais, nacionais
e transnacionais. Ao examinar cuidadosamente uma determinada constela-
o dos investimentos da Fundao Nike no Brasil, a anlise visa elucidar sua
lgica de investimentos mais ampla, suas prticas e, em ltima anlise, seus
efeitos intencionais e no intencionais (Hart, 2002). analisando como estas
relaes so produzidas e transformadas na prtica em uma constelao espe-
cfica que uma determinada parte da estratgia e prtica de investimentos da
Fundao Nike pode elucidar um todo mais amplo. Embora no se espere que
as experincias da Nike, Inc., de sua fundao e de seus parceiros institucio-
nais em qualquer local geogrfico especfico venham a ser replicadas exata-
mente por outro conjunto de instituies focado no efeito menina ou por ou-
tras corporaes ou fundaes corporativas que esto investindo na educao
de meninas, este estudo coloca estes investimentos em uma constelao mais
ampla de discurso e prtica a fim de compreender este fenmeno emergente.
Com base nesta anlise, este captulo prope que o efeito menina funcio-
na por meio de uma lgica generificada e racializada do neoliberalismo (Moel-
ler, no prelo-a). Ela se baseia na relao entre a suposta capacidade reprodutiva
e o imaginado potencial econmico futuro de determinadas meninas ou, mais
especificamente, daquelas que ocupam a posio de sujeito racializado de me-
nina do Terceiro Mundo. Ela tenta retardar a maternidade e o casamento a
fim de desencadear o futuro potencial econmico delas. Esta relao estreita
entre sexualidade e economia permite a produo do retorno real ou imagina-
do que estes investimentos corporativos supostamente criam em mltiplas es-
calas espaciais (Moeller, no prelo-a). A educao de meninas torna-se um meio
para alcanar isso. Consequentemente, quando a lgica neoliberal do efeito
menina materializada por meio da prtica, ela molda a populao atendida
pelos programas financiados pela corporao, seu currculo e sua pedagogia, e
as relaes sociais e institucionais da educao de meninas.

180
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

A histria do investimento na educao de meninas


Um vigoroso discurso globalizado surgiu na dcada de 1980 e no incio
da de 1990 sobre os benefcios do investimento na educao de meninas no
Sul Global como uma soluo de desenvolvimento (World Bank, 1995; quan-
to a crticas desta formulao estreita das questes de gnero, ver Cortina e
Stromquist, 2000; Heward e Bunwaree, 1999; Vavrus, 2003). Ele se desenvol-
veu, inicialmente, como uma criada que atenuasse a dor dos devastadores pro-
gramas de ajuste estrutural do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Interna-
cional no Sul Global durante a dcada de 1980 e incio da de 1990. Em segun-
do lugar, ele surgiu como fruto dos esforos progressivamente mais estridentes
do feminismo liberal no sentido de assegurar igualdade de oportunidades para
as meninas e mulheres na educao, no mercado de trabalho e no processo de
desenvolvimento. Em terceiro lugar, seu poder e legitimidade provieram de
sua correspondncia aos apelos em favor do acesso de meninas e mulheres
escolaridade no Sul Global e aos desejos autnticos de meninas e mulheres
por educao e segurana econmica como uma populao que foi historica-
mente excluda da escolaridade e que arcava desproporcionalmente com os
custos das polticas de austeridade.
A convergncia destes mltiplos fatores no incio da dcada de 1990
produziu um (neo)liberalismo racializado e generificado uma nova face libe-
ral sobre valores neoliberais assediados que representava, ao mesmo tempo,
o ressurgimento do liberalismo e a furtiva, mas dogmtica persistncia do ne-
oliberalismo. A promoo dos ideais polticos liberais de igualdade e direitos
humanos para as meninas e mulheres foi crucial para a reconstituio e relegi-
timao da agenda neoliberal aps a devastadora dcada de 1980. Contudo, a
estes valores liberais subjaz um conjunto persistente de prticas econmico-
polticas que promovem a menina do Terceiro Mundo como ator autnomo
e o mercado como garantidor do bem-estar socioeconmico na esteira do re-
cuo do Estado de bem-estar social. Ele a imagina como tendo a responsabili-
dade e a agncia necessria para resolver os problemas estruturais da pobreza
e as contradies do desenvolvimento econmico, embora prticas e polticas
neoliberais tenham criado e/ou exacerbado condies de vulnerabilidade para
as meninas, mulheres e pobres ao longo das ltimas trs dcadas.
Com o passar do tempo, a ideia de investir na educao das meninas
comeou a funcionar como uma soluo natural, aparentemente bvia, para
pr fim pobreza ou, na linguagem de Gramsci (1971), como senso comum.
Segundo ele o descreve, trata-se das caractersticas difusas, no coordenadas
de uma forma genrica de pensamento comum a um determinado perodo e a

181
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

um determinando ambiente popular (p. 330). No algo rgido e imvel,


mas est continuamente se transformando, enriquecendo-se com ideias cient-
ficas e com opinies filosficas que entraram na vida ordinria (Gramsci,
1971, p. 326). A noo de investimento na educao de meninas passou a
funcionar como uma soluo natural, aparentemente bvia, para reduzir a
pobreza neste momento histrico. Sendo assim, um amplo conjunto de atores
individuais e institucionais com lgicas diversas e, talvez, contraditrias se
uniu em torno dela, desde organizaes multilaterais at ONGs. No incio do
novo milnio, as corporaes tiraram proveito desta ideia do senso comum
na medida em que procuravam encontrar uma maneira no controversa de
entrar no negcio do desenvolvimento.

Responsabilidade social corporativa


Desde o comeo do novo milnio, as corporaes e suas fundaes ex-
pandiram rapidamente seus esforos na rea do desenvolvimento mediante o
discurso da responsabilidade social corporativa (RSC). Simplificando, a RSC
se baseia em dar-se bem fazendo o bem. O consentimento para dar-se bem
construdo atravs da outra metade do mantra fazendo o bem. Os inves-
timentos corporativos no desenvolvimento, incluindo as reas de educao,
sade, finanas e meio ambiente, costuram as duas metades. Isto ocorre na
medida em que essas empresas financiam, defendem, esboam, implementam
e atribuem uma marca a programas e polticas na rea, o que permite que
dar-se bem e fazendo o bem ocorram em sintonia, e no conflitem entre
si. Desta maneira, a responsabilidade se tornou uma palavra corporativa. Ela
proclamada com tal frequncia que difcil lembrar um momento em que as
corporaes no tenham se envolvido na atividade de serem responsveis. Mas
este nem sempre foi o caso.
Na esteira dos movimentos contra as pssimas condies de trabalho e a
globalizao no final do sculo XX, as corporaes foram pressionadas a reagir
s exigncias de crticos preocupados com suas prticas deletrias do ponto de
vista social, moral, econmico e ambiental (Browne e Milgram, 2009; Dolan e
Rajak, 2011; Rajak, 2011; Schwittay, 2006). Esta crise cultural do capitalismo
corporativo foi definida por crescentes presses sociais, polticas e econmicas
para que essas empresas prestassem contas fora de trabalho, aos consumido-
res, s comunidades locais, aos governos e em relao ao meio ambiente.
Embora as corporaes h muito tempo sejam arquitetas e beneficirias
importantes do desenvolvimento, desde o incio do novo milnio elas vm se
tornando cada vez mais influentes no financiamento, na defesa, no esboo,

182
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

na implementao e na atribuio de marcas a programas e polticas na rea.


Poderosos fruns globalizados como o Frum Econmico Mundial, a Inicia-
tiva Global Clinton, o Pacto Global das Naes Unidas e o Frum de Lde-
res do Setor Privado do Banco Mundial tm sido cruciais para ampliar a
influncia corporativa no negcio do desenvolvimento. Como mostram et-
nografias crticas recentes das corporaes na rea do desenvolvimento (Ra-
jak, 2011; Schwittay, 2006), o crescente envolvimento dessas empresas e suas
fundaes no desenvolvimento constituiu um mecanismo vigoroso para res-
ponder e se recuperar da crtica tanto externa quanto interna das prticas
corporativas. E, assim, ele foi importante para corrigir suas imagens macula-
das e assegurar suas licenas sociais para atuar e, correspondentemente,
seus resultados financeiros. Sendo assim, estes esforos voltados ao desen-
volvimento foram cruciais para a restaurao da hegemonia corporativa no
incio do novo milnio, ampliando, com isso, a legitimidade, a autoridade e
o alcance dessas empresas sem ter de lidar com as contradies fundamen-
tais em suas prticas de negcios e no prprio capitalismo. Para os executi-
vos corporativos (Fiorina, 2007) e outros proponentes (McElhancy, 2008), a
RSC no meramente um empreendimento altrusta; ela contribui para o
resultado financeiro da corporao (Muirhead, 1999) ao fortalecer a partici-
pao no mercado j existente, abrir novos mercados e produzir novos con-
sumidores e trabalhadores em potencial.
No incio do novo milnio, a ampla aprovao da RSC tornou as crti-
cas das pssimas condies de trabalho e da globalizao da dcada de 1990
quase obsoletas. Alm disso, a institucionalizao da RSC por meio do desen-
volvimento corporativo permitiu que as corporaes se dedicassem a pr fim
pobreza e a promover o desenvolvimento social e econmico. Elas subscreve-
ram pactos morais e prometeram dedicar-se a apoiar os Objetivos de Desen-
volvimento do Milnio. Igualmente canalizaram sua influncia atravs de pla-
taformas em instituies voltadas ao desenvolvimento e, por fim, tornaram-se
grandes doadoras de ONGs como aquelas que estudei no Brasil. Em suma,
elas rapidamente se colocaram na vanguarda do desenvolvimento (Rajak, 2011)
e, mais especificamente, do desenvolvimento educacional internacional (Bhanji,
2012; Schwittay, 2006; van Fleet, 2011).

O caso da Nike, Inc.


No incio da dcada de 1990, a Nike surgiu como o alvo por excelncia
dos movimentos contra as pssimas condies de trabalho e a globalizao
(Locke, 2003). A crtica se concentrou nas bem documentadas prticas abusi-

183
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

vas da corporao contra sua fora de trabalho feminina predominantemente


pobre, no instruda e jovem no Sul Global. Para responder a acusaes desa-
bonadoras contra si, incluindo relatos da mdia sobre trabalho infantil, o en-
to CEO Phil Knight afirmou publicamente em 1998: O produto da Nike se
tornou sinnimo de salrios miserveis, horas extras foradas e abuso arbitr-
rio (Knight, 1998). A despeito das afirmaes de Knight no sentido de trans-
formar as prticas corporativas h mais de uma dcada, persistem acusaes
de problemas de trabalho abusivo em suas fbricas terceirizadas, que se refle-
tem em recentes e bem divulgadas greves de trabalhadores no Camboja, em
Honduras e na Indonsia (Barber, 2013; Casey e Pura, 2008; Hookway e
Nguyen, 2008). No obstante, desde este momento de crise, a corporao se
concentrou em refazer-se como uma empresa socialmente responsvel. Po-
rm, como mostram etnografias crticas de corporaes (Rajak, 2011; Schwit-
tay, 2006), o crescente envolvimento dessas empresas e suas fundaes no ne-
gcio de acabar com a pobreza mostrou ser um mecanismo poderoso para se
recuperar da crtica externa e interna. Ele assegura suas licenas sociais para
atuar e seus resultados financeiros sem ter de lidar com as contradies fun-
damentais em suas prticas de negcios e no prprio capitalismo. O efeito
menina um produto desta constelao de foras. Sua lgica passou a influen-
ciar a maneira como as instituies de desenvolvimento e outras corporaes
compreendem as meninas no Sul Global e como estruturam intervenes edu-
cacionais em seu nome. Para ilustrar isso, o restante do captulo enfoca uma
ONG no Brasil onde realizei observao participante durante nove meses.

Investindo no efeito menina no Brasil


Com base em seu contrato de subveno com a Fundao Nike, a ONG
se comprometeu a educar meninas adolescentes no Brasil durante trs anos
(2008-2011) mediante seu programa educacional extracurricular no formal.
Embora a Fundao Nike vise como populao a meninas adolescentes, a
ONG empregava o termo jovens mulheres quando designava as participantes de
seus programas. Este captulo, portanto, refere-se s participantes como jo-
vens mulheres. As participantes deste curso de cinco meses de durao eram
jovens mulheres pobres, predominantemente afro-brasileiras e plurirraciais,
com idade entre 16 e 24 anos e provenientes de favelas. Embora algumas j
tivessem se formado, a maioria delas frequentava simultaneamente o ensino
mdio e participava do programa no contraturno de seu horrio escolar. Para
as jovens mulheres que tinham abandonado a escola anteriormente, uma das
exigncias da ONG era que se rematriculassem na escola. Os membros da

184
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

equipe se empenhavam, na maioria dos casos com bastante xito, para encon-
trar vagas para elas nas escolas pblicas de ensino mdio na localidade.
Atravs de seu programa, a ONG visava empoderar as jovens mulheres
para entrar no mercado de trabalho formal ou dedicar-se a atividades empre-
sariais.1 Como explicou Susanna, membro dirigente da equipe, durante um
evento de recrutamento em uma escola local de ensino mdio: O objetivo do
curso a qualificao para o mercado de trabalho com o jeito de ser que o
mercado procura. Ele prepara voc com o perfil que as empresas esto procu-
rando. Ela ainda explicou: Ns desenvolvemos capacidades que o mercado
de trabalho busca, como trabalho em equipe, disciplina, respeito. Descreveu
o compromisso s estudantes: O programa tem dois cursos principais: tcni-
ca de administrao e empreendedorismo. um curso intensivo de cinco me-
ses de durao, de segunda a sexta, das 8 s 13 ou das 13 s 17.
Neste programa intensivo em termos de tempo, o curso delas enfocava
duas reas: formao para se tornarem assistentes administrativas e empreen-
dedorismo. Alm disso, elas aprendiam noes bsicas de computao, revisa-
vam seus conhecimentos de matemtica, praticavam a escrita e a leitura e en-
focavam seus direitos legais, humanos e de gnero. O programa, na maioria
dos casos, no conseguia encontrar empregos para elas, seja antes ou depois
de se formarem e ganharem seus certificados. Quando conseguia, com poucas
excees, encaminhou-as para empregos inseguros e mal remunerados em
empresas, muitas vezes call centers, supermercados e empresas de nibus.
Como resultado do desejo da ONG de provar com sucesso o efeito meni-
na, os achados da pesquisa deste estudo demonstram que a populao alvo do
programa e seu currculo e pedagogia refletiam, em grande medida, a lgica do
efeito menina, na medida em que o sucesso ou o fracasso percebido da interven-
o educacional espelhava esta lgica. O restante do captulo se vale de quatro
momentos etnogrficos para ilustrar como esta lgica ocorria na prtica.

Potencial de Terceiro Mundo2


Para alcanar a meta do programa de educar cem meninas adolescentes
durante sua segunda sesso, acompanhei Susanna, membro dirigente da equi-
pe, no recrutamento de meninas adolescentes durante um perodo de quatro
meses. Caminhvamos pelas comunidades vizinhas, pendurando cartazes com
o programa nas janelas de sales de beleza e lan houses, e deixando pequenos

1
Os dados apresentados no restante desta seo so extrados de Moeller (no prelo-a).
2
Esta seo extrada de Moeller (no prelo-a).

185
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

folhetos brancos sobre as mesas de outras ONGs locais. O perfil das partici-
pantes constava nos folhetos: Sexo feminino, 16 a 24 anos, gostar de esportes
e estar interessada em ingressar no mercado de trabalho ou se tornar empreen-
dedora.
Num final de tarde, visitamos uma associao de bairro prxima. Quan-
do entramos, Susanna perguntou presidente se ela conhecia meninas adoles-
centes do bairro que pudessem se inscrever no programa.3 A presidente pen-
sou por um momento antes de perguntar sobre a idade das participantes que
estvamos procurando. Susanna afirmou: Entre 16 e 24 anos. A presidente
pensou por um momento antes de explicar: Conheo muitas meninas, mas
todas esto grvidas. Eu esperava que Susanna fosse inclu-las no programa
de recrutamento; mas ela no fez isso, apesar da presena de mes no progra-
ma. Antes de deixar o escritrio, a mulher mais velha nos perguntou: Vocs
tm um programa para adultos? Susanna respondeu: No, s para jovens
mulheres. A mulher ainda disse: Eu estou desempregada. Susanna per-
guntou: Que tipo de trabalho voc faz? Eu cozinho. Ento ela parou um
instante, afirmando com mais confiana: Eu sou cozinheira. Susanna perce-
beu o desconforto da mulher, de modo que explicou por que estava perguntando
e disse: Pergunto porque eu poderia ficar sabendo de uma vaga. Quando a
conversa terminou, Susanna entregou presidente um novo cartaz e uma srie
de pequenos folhetos informativos brancos antes de deixarmos o escritrio.
Jamais encontramos as cem participantes necessrias para preencher o
nmero exigido da ONG. Assim, o programa comeou com aproximadamen-
te 70 participantes. Mas durante esse tempo encontramos uma multido de
indivduos que estavam interessados no programa e necessitavam de forma-
o. Estes incluam jovens mulheres grvidas, mulheres mais velhas e homens
jovens. Chamava a ateno como nossa procura exclua todas as pessoas que
no se enquadravam na categoria populacional, apesar de no se conseguir
encontrar um nmero suficiente de pessoas para o programa.
A busca ilustra como o efeito menina se baseia no que identifico como a
percepo do potencial de Terceiro Mundo em meninas (Moeller, no prelo-a).
Eu o defino como o potencial imaginado de sua particular diferena corporal
para reproduzir ou para pr fim pobreza em um determinado momento hist-
rico (Moeller, no prelo-a). Ela se baseia na suposio de que elas j so res-
ponsveis por mais do que elas mesmas, e que os investimentos em sua educa-

3
Veja Moeller (no prelo-a) para obter mais detalhes sobre quem podia se inscrever no programa
e como isso complica a categoria universalizada de menina adolescente.

186
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

o e formao simplesmente esto permitindo que elas desencadeiem este po-


tencial em mltiplas escalas (Moeller, no prelo-a). Mediante este conceito, a
menina do Terceiro Mundo simultaneamente a resposta em potencial para
o desenvolvimento e sua vtima universal da opresso que necessita de salvao.
Atravs de sua parceria com a Fundao Nike, o programa buscou uma
populao com este potencial; ela definida pela possibilidade de adiar a gra-
videz e o casamento a fim de desencadear seu potencial econmico. Contudo,
se este potencial era percebido como excludo ou no existente, como no caso
de jovens mulheres grvidas, mulheres mais velhas e homens jovens encontra-
dos na busca, essas pessoas no eram recrutadas. Isso ocorreu apesar da deses-
perada necessidade da ONG de preencher seu programa com o nmero sufici-
ente de pessoas e da diversidade muito real de necessidades e desejos educaci-
onais na comunidade em que o programa atuava. Dentro da lgica do efeito
menina, as jovens mulheres grvidas j perderam seu potencial de pr fim
pobreza. A interveno educacional precisa mold-las durante o momento tem-
poral da adolescncia antes de se tornarem mes para assegurar seu sucesso
em acabar com a pobreza.
Correspondentemente, a lgica para as mulheres adultas mais velhas
semelhante, na medida em que se imagina que elas no tenham mais o po-
tencial de acabarem com a pobreza (Moeller, no prelo-a). Elas j passaram
para seus papis adultos como esposa, me, trabalhadora e cidad (Levine,
Lloyd, Greene e Grown, 2008, p. 10), conforme a descrio que se encontra
em Girls Count: A Global Investment & Action Agenda [As meninas so
importantes: uma agenda global de investimento & ao], um relatrio finan-
ciado pela Fundao Nike. Sob esta conceituao, o momento temporal para
a interveno passou (Moeller, no prelo-a). Alm disso, os homens jovens no
possuem a capacidade reprodutiva nem o suposto potencial social para pr
fim pobreza, e os homens adultos so excludos pelos mesmos motivos. Mas
eu fui abordada por numerosos homens jovens ou seus pais que se mostraram
interessados no programa, seja durante o recrutamento ou no local onde o
programa ocorria. No obstante, este programa e o outro programa de ONG
no Portflio de Empoderamento Econmico no Brasil somente recrutavam
meninas adolescentes, embora ambos tivessem trabalhado anteriormente com
homens e mulheres jovens e voltassem posteriormente a trabalhar tambm
com homens jovens depois de suas verbas acabarem.
Alm disso, apesar da natureza oficialmente neutra em termos de cor da
pele com que a Fundao Nike emprega a categoria de menina adolescente, a
busca de meninas no Brasil era altamente racializada. Ela correspondia
formao racial (Omi e Winant, 1994) desta cidade brasileira onde a distri-

187
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

buio espacializada de oportunidades se d de acordo com critrios altamente


definidos em termos de raa e classe (Moeller, no prelo-a). O recrutamento de
meninas somente acontecia em favelas, comunidades mais pobres onde os mo-
radores so, em sua maioria, afro-brasileiros, plurirraciais e de pele mais escura
(Moeller, no prelo-a). Portanto, a busca por meninas adolescentes para o progra-
ma tambm revela a constituio racializada da categoria de menina adolescen-
te no efeito menina e, correspondentemente, a natureza racializada do poten-
cial de Terceiro Mundo que sua posio de sujeito supostamente possui.

O adiamento da gravidez4
Quando me aproximava do fim de meu trabalho de campo, durante uma
longa reunio de equipe, num fim de tarde, observei como o objetivo da Fun-
dao Nike de retardar a gravidez se materializava na prtica. Quando a con-
versa anterior estava terminando, Susanna sacudiu gentilmente a cabea e dis-
se: Tenho algo triste a dizer. Temos de novo uma menina no programa que
est grvida. No alcanamos nossa meta, nosso indicador. Voltando-se para
outro membro da equipe, perguntou: De quantos meses ela est grvida?
Trs meses, respondeu o membro da equipe. Susanna disse calmamente: E
depois da aula de gnero.
Essa histria reflete como a lgica do efeito menina resultou em forte
nfase no sentido de retardar a idade da gravidez e do casamento. Na poca do
estudo, um dos trs indicadores universais da Fundao Nike para compre-
ender meninas adolescentes em todo o mundo era a idade do primeiro nasci-
mento ou a idade de gravidez (Entrevista, 2009). Na viso estratgica da
Fundao Nike durante este perodo de tempo, estes indicadores universais,
medidos por meio de um questionrio pr e ps, serviam como medidas subs-
titutas para as medidas ltimas de nveis de renda e ativos acumula-
dos, o que inclua tanto ativos financeiros quanto bens materiais. Como des-
creveu um alto gerente da Fundao Nike, estas medidas faziam parte do pro-
psito de posicionar o efeito menina como uma equao econmica. Isso
levou a contnuas intervenes pedaggicas e curriculares atravs do progra-
ma para regulamentar as prticas heterossexuais das participantes, incluindo
constantes conversas explcitas com as jovens mulheres por parte de membros
dirigentes da equipe sobre a meta do programa de adiar os primeiros encon-
tros sexuais delas e de retardar a idade da gravidez. O medo do fracasso

4
Esta seo extrada de Moeller (no prelo-a).

188
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

programtico era algo ameaador para a ONG, de modo que assegurar que as
meninas adolescentes no engravidassem fazia parte da garantia de que ela
provava o efeito menina, que era a medida ltima do sucesso mais amplo do
programa. Porm, de acordo com a aluso de Susanna, neste caso as interven-
es pedaggicas e curriculares atravs da aula de gnero e das interaes di-
rias na sala de aula tinham fracassado.
Embora o curso devesse ter oferecido um espao para abordar questes
de gnero e sexualidade com as jovens mulheres, o enfoque mais amplo no
adiamento da gravidez no programa marginalizou outros aspectos impor-
tantes de gnero e sexualidade. Isso inclua conversas sobre relaes sexuais
saudveis e seguras independentemente da orientao sexual e os direitos da
maternidade ou paternidade, suas responsabilidades e os desafios que ela apre-
senta. Alm disso, como o gnero e a sexualidade so coformados (Bacchet-
ta, 2007) com outros eixos de diferena, incluindo a raa, a classe e o lugar
nesse contexto, o programa no abordou de maneira adequada ou explcita as
experincias especficas de ser pobre, jovem mulher negra ou mulher de cor
vivendo em favelas na periferia da cidade. Como Susanna explicou quando
perguntei por que o programa no discutia a questo da raa com as jovens
mulheres: Ns enfocamos o gnero, no a raa. importante dizer que ele
no abordava diretamente as formas como o posicionamento racializado de-
las impactaria suas trajetrias e experincias nos sistemas de ensino superior e
no mercado de trabalho.

O empoderamento econmico de meninas


O foco do efeito menina no empoderamento econmico levou a enca-
minhar as meninas a empregos inseguros e mal remunerados, em vez de en-
frentar as injustias educacionais centrais com que elas se deparam. Bem no
incio do programa, as meninas nos falaram de seus objetivos profissionais a
despeito das mltiplas limitaes em sua vida uma queria ser farmacutica;
outra, mdica; outra ainda, veterinria, etc. Porm, no final do programa de
seis meses, cujo ponto alto era um curso que as formava para se tornarem
assistentes administrativas, o mesmo grupo de meninas falou a uma visitante
dos Estados Unidos sobre o que elas queriam ser. A maioria delas queria ser
assistente administrativa. Era surpreendente. A visitante efetivamente se vi-
rou para mim, bastante surpresa, e perguntou por que todas elas queriam ser
assistentes administrativas. Esta mudana de enfoque parece vinculada sua
experincia no programa; possvel que as jovens mulheres tenham reelabora-
do seus objetivos para adequ-los aos do programa.

189
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

Neste caso, seus desejos ou imaginaes profissionais do que elas pode-


riam ser foram realmente transformados ou, mais especificamente, diminu-
dos, embora o programa supostamente lhes estivesse abrindo oportunidades.
Este momento etnogrfico ilustra que o programa, pelo fato de ter de provar
que estava empoderando economicamente as meninas, se concentrava em en-
caminh-las imediatamente para empregos inseguros e mal remunerados em
call centers, supermercados ou empresas de nibus em vez de enfrentar injusti-
as educacionais centrais na vida delas que resultam em dificuldades de con-
cluir a educao secundria e acessar o ensino superior a fim de iniciar a vida
profissional que desejavam. Em decorrncia disso, o programa teve o efeito de
diminuir suas possibilidades em vez de ampli-las, embora, de modo geral, ele
no conseguisse colocar a maioria das participantes em empregos antes ou
depois de conclurem o curso. Embora as aptides que o programa lhes ensi-
nava, como escrever uma carta, atender ao telefone ou criar uma planilha,
sejam efetivamente teis, essas aptides no enfrentam os desafios educacio-
nais primordiais delas.
Se o programa estivesse concentrado em realmente transformar o futu-
ro delas, poderia ter potencialmente trabalhado com as participantes para que
elas fossem aprovadas no rigoroso e altamente competitivo exame nacional
que possibilita o ingresso no sistema universitrio brasileiro pblico gratuito e
de alta qualidade para aspirarem aos empregos profissionais estveis que elas
desejavam e aos quais as jovens mulheres ricas e da classe mdia tero acesso.
No entanto, ser aprovado no exame requer uma base educacional slida e amplo
acompanhamento, e estas aulas, que so em sua maioria particulares, estavam
muito alm de seus recursos. Embora pesquisadores tenham demonstrado a
persistncia destes desafios educacionais estruturais no Brasil (Plank, 1996)
apesar da implementao de polticas de ao afirmativa no incio da dcada
(Htun, 2004; McCowan, 2007), o programa poderia ter adaptado seus recur-
sos para enfrentar significativas barreiras educacionais relacionadas a ques-
tes de raa e de classe no contexto brasileiro.

Transferncia do nus do desenvolvimento para as meninas


Por ltimo, a lgica do efeito menina de transferir o nus do desenvolvi-
mento para as meninas foi comunicada s participantes do programa. Duran-
te as entrevistas de seleo em grupo, uma das meninas perguntou por que s
havia meninas adolescentes no programa. Carolina, um membro da equipe,
explicou que haviam decidido se concentrar somente em meninas porque, quan-
do se investe em meninas e mulheres, todas as demais pessoas ganham. Para

190
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

ilustrar isso, ela lhes perguntou: Se vocs vo praia passar o dia, e os outros
no tm dinheiro, quem paga? As meninas todas responderam: A mulher,
concordando que as mulheres pagam para si mesmas, para seus filhos e para
os homens. Uma das meninas disse: A mulher paga pelo transporte e pelo
almoo. Carolina perguntou: E quem ganha? A mulher e todos ao redor
dela, explicou.
Educadores e membros da equipe da ONG comunicaram a lgica de
responsabilidade do efeito menina s meninas do programa, reforando, dessa
maneira, o que a terica crtica do desenvolvimento Chant (2006) chama de
feminizao da responsabilidade e da obrigao (p. 206), comeando na
escala de menina. Em interaes dirias em sala de aula e em atividades do
programa, a ideia de que as meninas e mulheres so responsveis pela vida de
outras pessoas muito alm delas mesmas foi comunicada s participantes.
Mas esta lgica no ficou incontestada. Com o passar do tempo, vrios
membros da equipe comearam a questionar a maneira como ela posicionava
as meninas. Em certa ocasio, um membro dirigente da equipe, Marcela, co-
mentou comigo durante uma conversa: s vezes, acho que estamos pedindo
demais delas. Assim, elas faro o que as mes e avs delas fizeram. Na parte
final de meu trabalho de campo, ela compartilhou esta ideia durante uma reu-
nio da equipe. Estvamos todas envolvidas na conversa quando ela afirmou:
Elas no vo ser todas lderes ou mudar a realidade de suas comunidades. O
que voc pede de sua filha? Um dos membros da equipe observou: Que seja
algum na vida. Marcela continuou: As meninas primeiramente tm de cui-
dar de sua prpria vida e de sua educao. Temos de parar com esta ideia, e
ela fez uma pausa, de que elas vo cuidar das ruas.
Se determinadas meninas e mulheres so mais responsveis, isso se ba-
seia em um determinado conjunto de condies econmico-polticas e socio-
culturais historicamente produzidas que faz com que seja assim. No que
elas sejam naturalmente mais responsveis ou altrustas do que outras meni-
nas, mulheres ou homens. Como diz Leonardo (2004): Pedindo emprestada
uma expresso do feminismo radical, podemos dizer que o pessoal estrutu-
ral (p. 13). Por isso, se elas so isso, por serem estruturalmente posiciona-
das para serem assim (Moeller, no prelo-a).

Concluso
Investir na educao de meninas est no topo da agenda global de de-
senvolvimento de muitas agncias internacionais. Porm, como revela este
estudo, uma lgica instrumental vinculada preparao para o emprego e ao

191
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

crescimento econmico domina este discurso, e as corporaes esto tirando


proveito disso para finalidades que vo alm da educao de meninas. Este
captulo no investigou se os supostos benefcios de educar as meninas so ver-
dadeiros ou no, ou se essas empresas conseguem gerar estes resultados atravs
de seus programas. Procurou, antes, intervir neste discurso global dominante
oferecendo evidncias empricas quanto aos efeitos de programas e polticas
corporativas que empregam esta lgica. Fez isso examinando as consequncias
no intencionais de investir no efeito menina e, mais especificamente, os efeitos
de sua lgica sobre a prtica educacional em um contexto etnogrfico especfico
no Brasil visando esclarecer um fenmeno mais amplo. Desta maneira, o estudo
contribui para os contnuos esforos feitos no campo do gnero, da educao e
do desenvolvimento no sentido de assegurar que os programas e polticas educa-
cionais empreguem prticas discursivas, curriculares e pedaggicas que procu-
rem transformar as condies econmico-polticas e socioculturais persistente-
mente injustas que tornam as meninas e mulheres de cor pobres desproporcio-
nalmente responsveis pelo bem-estar e pelo futuro de outras pessoas.
Atravs de programas e polticas instrumentais na educao de meni-
nas, as corporaes esto ampliando seu poder e influncia sobre novos cor-
pos, instituies e geografias. Mas esto fazendo isso sem prestar contas s
meninas, mulheres e comunidades que supostamente esto servindo e sem
abordar contradies fundamentais em suas prticas corporativas de negcios
que, muitas vezes, criam ou exacerbam condies de vulnerabilidade para
meninas e mulheres, como demonstra o caso dos constantes problemas traba-
lhistas da Nike, Inc. Estas contradies na responsabilidade social corporativa
devem ser examinadas e enfrentadas mais a fundo pelas pessoas preocupadas
com o desalinhamento do poder corporativo em termos globais.
Como exemplo disso, organizaes transnacionais feministas e de mu-
lheres reagiram intensamente ao mais recente relatrio feito pelo Painel de
Alto Nvel de Pessoas Eminentes do secretrio-geral das Naes Unidas sobre
a Agenda de Desenvolvimento Ps-2015 (United Nations, 2013). Elas se
mostraram preocupadas com dois aspectos de particular relevncia. Em pri-
meiro lugar, focaram o papel privilegiado que o relatrio do Painel d ao
setor empresarial e corporativo para impulsionar o desenvolvimento em con-
traposio a um marco muito frgil no sentido de responsabilizar as corpora-
es (Association for Womens Rights in Development, 2013, 16). Em es-
pecial, o Centro de Direitos Econmicos e Sociais (Centre for Economic and
Social Rights, 2013) criticou o fato de as Naes Unidas facilitarem isso ao
dar proeminncia indevida a uma viso antiquada do desenvolvimento diri-

192
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

gido pelo mercado e pelas empresas ( 12). Em segundo lugar, observaram


que, embora a igualdade de gnero fosse abordada de forma mais abrangente
do que sob os atuais Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, ela ainda
formulada de maneira reducionista e instrumental ( 8). A inter-relao entre
esta formulao da igualdade de gnero e a simultnea priorizao das empre-
sas para o desenvolvimento pelas Naes Unidas e outras organizaes inter-
nacionais facilita o poder e a influncia cada vez maior das corporaes no
desenvolvimento, como este captulo procurou ilustrar.
Os resultados deste estudo tambm tm implicaes para uma compre-
enso mais ampla da crescente influncia corporativa na educao em todo o
mundo. Eles exigem que comecemos a fazer perguntas mais vigorosas sobre
como as corporaes esto influenciando globalmente o currculo e a pedago-
gia das escolas e a vida, a educao e o futuro das pessoas jovens. A passagem
das corporaes para a esfera da educao est ocorrendo sob e mediante o
pretexto da benevolncia. Embora algumas das intenes e aes realmente
possam ser benevolentes, necessrio compreender as consequncias intencio-
nais e no intencionais destes empreendimentos. A expanso do poder corpora-
tivo na educao est estreitamente relacionada com o concomitante encolhi-
mento do compromisso pblico com a educao e a decrescente regulamenta-
o pblica na educao em muitos pases, incluindo os Estados Unidos, e, quan-
do isso acontece, os indivduos e comunidades marginalizadas so os primeiros
a serem afetados. Sendo assim, a influncia corporativa em diversas reas de
polticas e prticas na educao deve ser cuidadosamente estudada e regulamen-
tada a fim de assegurar a equidade educacional para todas as pessoas.

Agradecimentos
A pesquisa e a escrita deste captulo foram financiadas por uma bolsa
de ps-doutorado no Haas Institute for a Fair and Inclusive Society na Univer-
sidade da Califrnia, Berkeley, e por verbas da National Science Foundation,
Fullbright-Hays, e da National Academy of Education/Spencer Foundation.
Sou grata a Miguel Zamora, Patricia Baquedano-Lpez, Ananya Roy, Zeus
Leonardo, Paola Bacchetta, Cecilia Lucas, Hiba Bou Akar, Rebecca Alexan-
dra, Emily Gleason, Erica Boas, Susan Woolley e Genevieve Negron-Gonza-
les por apoiarem este estudo e por seu feedback sobre este captulo. Tambm
gostaria de agradecer aos indivduos e s instituies que participaram de meu
estudo por sua generosidade, seu tempo e suas percepes. Todos os erros no
captulo so meus prprios.

193
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

Referncias
Association for Womens Rights in Development. 2013. Some Reactions To The HLP
Report On The Post-2015 Agenda From A Womens Rights Perspective, June 21. http:/
/www.awid.org/eng/News-Analysis/Special-Focus-Post-2015-Development-Agenda/
AWID-Analysis-and-Publications/AWID-Analysis-and-Publications/Some-Reactions-
To-The-HLP-Report-On-The-Post-2015-Agenda-from-a-Women-s-Rights-Perspective.
Acosta, Rodolfo, Annalee Good, Patricia Burch, and Mary Stewart. 2013. Devil is in
the Details: Examining Equity Mechanisms in Supplemental Educational Services. In
Gail Sunderman (ed.), Charting Reform, Achieving Equity in a Diverse Nation. Charlotte,
NC: Information Age.
Bacchetta, Paola. 2007. Openings: Reflections on Transnational Feminist Alliances.
Paper presented at the Conference Genre et Mondialisation, Ministre de la Recher-
che, Paris, France, March 23.
Ball, Stephen J. 2012. Global Education Inc.: New Policy Networks and the Neoliberal Imagi-
nary. New York and London: Routledge.
Barber, Elizabeth. 2013. Some 300 Nike Workers Fired after Protest. The Christian
Science Monitor, June 12. http://www.csmonitor.com/World/Asia-Pacific/2013/0612/
Some-300-Cambodian-Nike-workers-fired-after-protests.
Bhanji, Zahra. 2012. Transnational Private Authority in Education Policy in Jordan
and South Africa: The Case of Microsoft Corporation. Comparative Education Review,
vol. 56, n. 2, pp. 300-19.
Browne, Katherine E., and B. Lynne Milgram (eds.). 2009. Economics and Morality:
Anthropological Approaches. Lanham, MD: Altamira.
Burch, Patricia. 2009. Hidden Markets: The New Education Privatization. New York:
Routledge.
Casey, Nicholas, and Raphael Pura. 2008. Nike Addresses Abuse Complaints at Ma-
laysia Plant. The Wall Street Journal, August 4. http://online.wsj.com/article/
SB12177920 4898108093.html.
Centre for Economic and Social Rights. 2013. High Level Panel Recommendations
Fall Short of the Human Rights Litmus Test, June 5. ttp://www.cesr.org/
article.php?id=1484.
Chant, Sylvia. 2006. Re-thinking the Feminization of Poverty in Relation to Aggre-
gate Gender Indices. Journal of Human Development, vol. 7, n. 2, pp. 20120.
Cortina, Regina, and Nelly P. Stromquist (eds.). 2000. Distant Alliances: Promoting Edu-
cation for Girls and Women in Latin America. New York: Routledge Falmer.
Dolan, Catherine, and Dinah Rajak. 2011. Introduction: Ethnographies of Corporate
Ethicizing. Focaal, vol. 2011, n. 60, pp. 3-8.
Eitel, Maria. 2010. Day One at Davos: Girls, Economies, and Green Innovation.
Huffington Post, January 28. http://www.huffingtonpost.com/maria-eitel/day-1-at-da-
vos-girls-econ_b_440715.html.

194
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Ferguson, James. 1994. The Anti-Politics Machine: Development, Depoliticization, and


Bureaucratic Power in Lesotho. Minneapolis, MN: University of Minnesota Press.
Fiorina, Carley. 2007. Middle East World Economic Forum 2007, May 18. http://
www.you tube.com/watch?v=Odw2oQLaMQ8.
Goldman, Michael. 2005. Imperial Nature: The World Bank and Struggle for Social Justice
in the Age of Globalization. New Haven, CT: Yale University Press.
Good, Annalee, Patricia Burch, Mary Stewart, Rodolfo Acosta, and Carolyn Heinrich.
Forthcoming. Instruction Matters: Lessons From a Mixed-Method Evaluation of Out-
of-School Time Tutoring Under No Child Left Behind. Teachers College Record.
Gramsci, Antonio. 1971. Selections from Prison Notebooks, edited by Quentin Hoare and
Geoffrey Nowell Smith. London: Lawrence and Wishart.
Hart, Gillian. 2002. Disabling Globalization: Places of Power in Post-Apartheid South Africa.
Berkeley: University of California Press.
Herz, Barbara, and Gene Sperling. 2004. What Works in Girls Education: Evidence and
Policies from the Developing World. Washington, DC: Council on Foreign Relations.
Heward, Christine, and Shelia Bunwaree. 1999. Gender, Education and Development: Beyond
Access to Empowerment. London: Zed Books.
Hookway, James, and Anh Thu Nguyen. 2008. Vietnam Workers Strike: Factory Em-
ployees Seek Higher Wages. The Wall Street Journal, April 2. http://online.wsj.com/
article/SB120704094273579965.html?mod=rss_whats_news_us&apl=y&r=127522.
Htun, Mala. 2004. From Racial Democracy to Affirmative Action: Changing State
Policy on Race in Brazil. Latin American Research Review, vol. 39, n. 1, pp. 60-89.
Interview. 2009.
King, Elizabeth M., and M. Anne Hill. 1993. Womens Education in Developing Countries:
Barriers, Benefits, and Policies. Published for the World Bank. Baltimore, MD: The Johns
Hopkins University Press.
Knight, Phillip H. 1998. Nike in the Global Economy. National Press Club, May 12.
http://press.org/news-multimedia/videos/cspan/105477-1.
Leonardo, Zeus. 2004. Critical Social Theory and Transformative Knowledge: The
Functions of Criticism in Quality Education. Educational Researcher, vol. 33, n. 6, pp.
11-18.
Levine, Ruth, Cynthia Lloyd, Margaret Greene, and Caren Grown. 2008. Girls Count:
A Global Investment & Action Agenda. Washington, DC: Center for Global Develop-
ment.
Locke, Richard M. 2003. The Promise and Perils of Globalization: The Case of Nike.
In Richard Schmalensee & Thomas A. Kochan (eds.), Management: Inventing and Deli-
vering Its Future (pp. 39-70). Cambridge: Massachusetts Institute of Technology Press.
McElhaney, Kellie. 2008. Just Good Business: The Strategic Guide to Aligning Corporate
Responsibility and Brand , Maximizing Business Value by Sharing Your Companys CSR
Story. Williston, VT: Berrett-Koehler.

195
MOELLER, K. O efeito menina: o investimento corporativo transnacional dos Estados Unidos...

McCowan, Tristan. 2007. Expansion Without Equity: An Analysis of Current Policy


on Access to Higher Education in Brazil. Higher Education, vol. 53, n. 5, pp. 579-98.
Moeller. Kathryn. Forthcoming-a. Searching for Adolescent Girls in Brazil: The Trans-
national Politics of Poverty in The Girl Effect. Feminist Studies.
Moeller. Kathryn. Forthcoming-b. Proving The Girl Effect: Corporate Knowledge Pro-
duction and Educational Intervention. International Journal of Education Development.
Muirhead, Sophia A. 1999. Corporate Contributions: The View from 50 Years. New York:
The Conference Board.
Nike Foundation. 2008. The Girl Effect Media Kit. http://www.nikefoundation.com/
files/The_Girl_Effect_Media_Kit.pdf.
Nike, Inc. 2008. Nike Foundation and Buffetts Join to Invest $100 Million in Adoles-
cent Girls. Nike, Inc. Press Release. http://nikeinc.com/nike-foundation/news/nike-
foundation-and-buffetts-join-to-invest-100-million-ingirls.
Nike, Inc. 2009. World Economic Forum Gives Adolescent Girls a Voice Globally.
Nike, Inc. Press Release, January 30. http://nikeinc.com/nike-foundation/news/world-
economic-forum-gives-adolescent-girls-a-voice-globally.
Nike, Inc. 2011. The Girl Effect. http://nikeinc.com/pages/the-girl-effect.
Omi, Michael, and Howard A. Winant. 1994. Racial Formation in the United States: From
the 1960s to the 1990s. London and New York City: Routledge.
Peck, Jamie. 2011. Global Policy Models, Globalizing Poverty Management: Inter-
national Convergence or Fast Policy Integration? Geography Compass, vol. 5, n. 4, pp.
165-81.
Plank, David N. 1996. The Means of Our Salvation: Public Education in Brazil, 1930-1995.
Boulder, CO: Westview Press.
Psacharopoulos, George, and Harry Patrinos. 2002. Returns to Investment in Educati-
on: A Further Update. World Bank Policy Research Working Paper 2881. Washington,
DC: World Bank.
Rajak, Dinah. 2011. In Good Company: An Anatomy of Corporate Social Responsibility.
Palo Alto, CA: Stanford University Press.
Robertson, Susan L., Karen Mundy, and Antoni Verger (eds.). 2012. Public Private Par-
tnerships in Education: New Actors and Modes of Governance in a Globalizing World. Nor-
thampton: Edward Elgar Publishing.
Roy, Ananya. 2003. City Requiem, Calcutta: Gender and the Politics of Poverty. Minneapo-
lis: University of Minnesota Press.
Schwittay, Anke. 2006. Digital Citizens, Inc.: Producing Corporate Ethics, Flexible Networks
and Mobile Entrepreneurs in the Global Marketplace. Ph.D. Dissertation, University of Ca-
lifornia, Berkeley.
Summers, Lawrence. 1992. The Most Influential Investment. Scientific American, vol.
267, n. 2, p. 132.

196
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Tembom, Mercy, and Lucia Fort. 2008. Girls Education in the 21st Century: Gender Equa-
lity, Empowerment and Economic Growth. Washington, DC: The International Bank for
Reconstruction and Development/The World Bank.
Unterhalter, Elaine. 2007. Gender, Schooling and Global Social Justice. London and New
York: Routledge.
United Nations. 2013. A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Econo-
mies through Sustainable Develomment. New York: United Nations Publications. http://
www.un.org/sg/management/pdf/HLP_P2015_Report.pdf.
Van Fleet, Justin. 2011. A Global Education Challenge: Harnessing Corporate Philan-
thropy to Educate the Worlds Poor. Center for Universal Education, Working Paper 4.
Washington, DC: The Brookings Institution.
Vavrus, Francis. 2003. Desire and Decline: Schooling amid Crisis in Tanzania. New York:
Peter Lang.
World Bank. 1995. Priorities and Strategies for Education: A World Bank Review. Washing-
ton, DC: The International Bank for Reconstruction and Development/The World
Bank.
World Bank. 2009. Adolescent Girls in Focus at the World Economic Forum. Gender
and Development website. http://go.worldbank.org/QWPUUOPVY0.
World Economic Forum. 2009. Davos Annual Meeting 2009 The Girl Effect on De-
velopment. http://www.youtube.com/watch?v=CQc7NZPjqBA.

197
Polticas educativas en el Chile actual

Rolando Pinto Contreras

Una breve introduccin


El sentido, el contenido y el proceso de desarrollo de las polticas pblicas
en educacin, durante estos 35 aos, de cuya definicin y desarrollo no han
tenido ninguna participacin los educadores y las Instituciones Formadoras de
Profesores del pas, adquiere su real dimensin en el momento actual en que se
anuncia un nuevo Proyecto de Reformas Educativas, que pretenden cambiarle
el sentido y la realidad a la educacin pblica nacional.
En la definicin de las polticas pblicas en educacin, que han imperado
en estos casi 35 aos, han participado, principalmente, intelectuales y
profesionales vinculados a la Dictadura Militar, grupos empresariales y sectores
acadmicos vinculados a grupos catlicos, ideolgicamente integristas, que
asumieron la tarea de implementar la visin mercantilista de la educacin, de
modelar desde lo privado la visin y funcin social que deba tener el Estado
Chileno. Y en los Gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia
(1990-2010), fueron fundamentalmente economistas y socilogos, autocalificados
de progresistas y de expertos, los que definieron las polticas de ajuste y
correccin de las acciones educativas que se sustentaban en el modelo educativo
mercantilista y privatizador, impuesto por la Dictadura.
En lo fundamental las polticas educativas que se instalaron en Chile en
estos 35 aos, son: la libertad de enseanza; la subsidiariedad del Estado a la
oferta educativa; la subordinacin de la accin educativa pblica, al modelo
de enseanza particular pagada; y el intento redistributivo de mejorar la calidad
de la educacin pblica, en una perspectiva de darle ms equidad, a los sectores
sociales vulnerables.
En la actual coyuntura poltica que define un proceso de cambios al sentido
y organizacin institucional de la educacin pblica, por primera vez en esta
historia de 35 aos, se abre una pequea posibilidad de pensarla como una accin
de calidad y de equidad de oportunidades formativas, para todos los chilenos,
sin discriminacin alguna y como derecho social de todos los ciudadanos del
pas. Y este no es un dato irrelevante, sino que un hito poltico de sincera voluntad

198
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

democrtica de incluir a todas las voces y matices sociales en estos cambios


enunciados.
A nuestro entender, esta posibilidad coyuntural del cambio obedece a una
reaccin ciudadana de rechazo a la ambigedad discursiva/activa de los
Gobiernos de la Concertacin. Se puede afirmar que en esta demanda ciudadana
hay un repudio masivo a la actitud poltica concertacionistas de hacerse cmplice
del compromiso de continuar en la gobernabilidad mercantilista e impedir la
profundizacin del cambio democrtico-social y educativo que requera el pas
y que reclamaba la mayora ciudadana.
En el balance de estas tres dcadas y media, se comprueba la mayor
desigualdad social y cultural, la discriminacin negativa hacia los sectores
populares de los beneficios marginales que produce el modelo, la libertad para
los que tienen para seguir teniendo ms y la pobreza y la psima calidad de vida
como una acumulacin natural para las grandes mayoras nacionales.
Ahora, cmo se explica que recin ahora se reconozca el fracaso del
modelo dominante y se vuelva a pensar y hablar abiertamente sobre los
responsables polticos de este fraude poltico e ideolgico?
Son dos los factores que, a nuestro juicio, permiten explicar esta situacin.
Por un lado, la fuerza y legitimidad de la denuncia y resistencia del
Movimiento Social de Estudiantes Universitarios, de los Profesores Chilenos y
de los Empleados Pblicos de la Salud y otros servicios del Estado, en el sentido
de develar la falsa realidad de los indicadores optimista que tenan los gobiernos
de transicin democrtica, acerca de la disminucin de la pobreza y la ampliacin
de oportunidades de mejor calidad para la mayora de los chilenos.
La realidad develada en la denuncia es que no hay mejoramiento en nada
de la calidad y equidad de vida para la mayora de los chilenos; la pobreza subsiste
y aumenta, organizada en otros indicadores de existencia; para el pueblo lo nico
que se continua desarrollando son las cada vez menos oportunidades de acceder
al derecho de tener una buena atencin de salud, de una educacin pblica de
calidad, de vivienda propia y digna, de derecho a una jubilacin sustentable y
justa, de menos atropellos a los derechos ciudadanos. La superacin de esta
realidad es todava una promesa adeuda y lo que queda, adems de la rabia y la
frustracin, son las experiencias cotidianas de vida de menor calidad y de
sobrevivir amargamente la existencia cotidiana de la mayora de los chilenos.
Por otro lado, est el debilitamiento de la alianza social, entre Dictadura
Militar (Fuerzas Armadas), Partidos Polticos Tradicionales, expresados en dos
conglomerados dominantes: la Concertacin de Partidos por la Democracia (que
gobern el pas durante 20 aos post-dictadura, 1990-2010) y la Alianza por
Chile (agrupacin de los Partidos que surgieron como expresin civil de los

199
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

sectores empresariales y grupos medios, que apoyaron a la Dictadura y que


gobernaron el pas, durante todo el tiempo que sta estuvo (1973-1989) y vuelven
a ser gobierno elegido por el sufragio popular, entre 2010 a 2013, y la Iglesia
Catlica. Este es el pacto que deba darle progreso y gobernabilidad al pas
post-dictadura y ello lo avalaban todos los sectores sociales, econmicos e
ideolgicos dominantes institucionalmente en nuestra sociedad nacional.
Pero este pacto comienza a debilitarse, justamente, por ya no representar
ms la posibilidad del sentido de progreso prometido al pueblo y por la corrupcin
moral y econmica que comienzan a evidenciar sus representantes. Es decir,
hay una crisis de credibilidad en este tipo de gobernabilidad, sustentada en el
equilibrio de usufructo privado del pas y del consenso de las elites dirigentes
para seguir ajustando la accin poltica a la mantencin de este pacto. Este
debilitamiento muestra la crisis de un ciclo poltico que signific dejar a los
expertos econmicos de la educacin la gestin de la meritocracia, el ascenso
social, la sana competencia regulada por el mercado, la democracia representativa
binominal, en fin, la posibilidad de tener oportunidades de progreso personal,
segn el apoyo subsidiario que daba el Estado.
Pues bien, en estos 5 ltimos aos este pacto se descompone
aceleradamente, precisamente por la realidad de los efectos sociales de estas
polticas prometidas: no hay progreso a compartir con el pueblo, slo las elites
polticas, empresariales y militares, bendecidas por la Iglesia Catlica,
usufructan, abusan y se corrompen en el goce y beneficio del poder capitalista
moderno.
Ambos factores han sido develados a la luz pblica y comienza a generarse
un clima de crisis de credibilidad en la autoridad y en el funcionamiento de las
instituciones sociales y polticas nacionales; ante esta constatacin casi cotidiana
del abuso y la corrupcin del poder, comienza a revitalizarse la visin democrtica
de un pueblo, que aspira a generar un autntico proyecto democrtico social,
que lleve, finalmente, a nuestro pas, por un carril de mayor equidad, calidad
democrtica y desarrollo humano digno para todos los chilenos.

Las polticas educativas dominantes en estos 35 aos


La Dictadura y sus intelectuales haban instalado en todo el
funcionamiento de la sociedad nacional, ciertos enclaves legales e institucionales
que daban el sentido de normalidad a la vida de la poblacin chilena, enmarcada
en la lgica del Modelo Econmico Social de Mercado, impuesto por la Dictadura
y la continuidad de esa lgica, condicionaba a los gobiernos de transicin
democrtica en su transcurrir poltico. Estos enclaves son:

200
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

A fuerza y fuego la Dictadura impuso autoritariamente al pas un modelo


de desarrollo capitalista, modernizado en la expresin Economa Social de
Mercado, que signific subordinar todo el funcionamiento de la sociedad a las
leyes del libre mercado. Con respecto a la educacin pblica ello se expres en la
instalacin de una fundamentacin poltica y filosfica, que subordino a la
educacin nacional a funcionar con una racionalidad econmica de mercado
y privatiz un derecho ciudadano de un bien cultural, transformndolo en un
bien cultural familiar, regulado por el mercado. Para asegurar esta imposicin
ideolgica, la Dictadura, con su Constitucin del ao 1980, instala y reemplaza
el concepto de ciudadano de derecho y el Modelo de Estado Desarrollista,
por el de consumidor de bienes materiales y culturales y por el Estado
Subsidiario.
De esta manera la educacin se instala en la normativa Constitucional,
como una Poltica de Estado regulada por el mercado, por tanto, en una mercanca
adquirible en ese mercado capitalista. Toda la institucionalidad educativa que
impone la Dictadura, tiene esta racionalidad mercantilista y de produccin
cultural individualista y privada.
El primer dispositivo institucional que crea la Dictadura es el propsito
orgnico-constitucional de reconocer el derecho de la familia a obtener una
educacin de calidad. Es, entonces, la propia Constitucin Poltica del Estado
Chileno, que define la Dictadura en 1980, que orienta los fines de la Educacin
Nacional. Sus artculos inciales sealan el principio de Subsidiaridad como la
funcin del Estado de velar por el bien comn de la sociedad, lo que significa
fundamentalmente que debe respetar el adecuado cumplimiento de los fines
propios de los organismos sociales intermedios (familia, organizaciones sociales
comunales y empresas). El Estado no debe, en esta perspectiva, intentar sustituir
a ellos, salvo en el caso de que estas organizaciones se vean imposibilitadas de
realizar sus fines por su cuenta (Prieto, 1983).
El Estado Subsidiario que se instala en la Constitucin significa subordinar
al inters privado el comportamiento de lo pblico; es, como dice el analista
Fernando Atria (2012, La Mala Educacin, pgs. 88 a 103), el funcionamiento
patas arriba de lo pblico, esto es pensar lo pblico desde lo privado1.

1
En la historia de la educacin pblica chilena se muestra dos polos antagnicos de la manera
como se concibe sta, por un lado la visin conservadora oligrquica, vinculada a la Iglesia
Catlica, que entenda la Libertad de Enseanza como una funcin propia de la Iglesia y la
familia, y al Estado le corresponda la funcin de facilitar los recursos econmicos que subsidiara
a la Iglesia y por otro lado, el pensamiento laico liberal que entenda que la educacin era una
funcin propia del Estado y que corresponda a ste ofrecerla de manera gratuita a todos los
chilenos. Esta polmica poltica/ideolgica permanece en la historia chilena y vuelve a surgir,

201
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

La continuidad de los artculos de la Constitucin establecen el carcter


social privado de la Educacin: ella es una accin de libertad de los organismos
intermedios para ensear y para aportar los recursos financieros necesarios que
permitan cumplir sus fines; la regulacin de la calidad de esta enseanza la
supervisan los organismos tcnicos del Estado, pero la regula el mercado.
En la misma Constitucin, se reconoce adems el derecho de la familia
chilena para exigir una educacin de calidad, que debe ser ofrecida por los
organismos intermedios comunales o privados.
Los diversos Decretos Ministeriales van dando la organizacin de la
institucionalidad de la Educacin Nacional, que primeramente reconocen el
ordenamiento del sistema educativo nacional, as las Escuelas Pblicas que
dependan del Estado hasta el ao 1980, pasan a ser administradas por las
Municipalidades, subsidiadas por el Estado; otras son transferidas a organismos
sociales privados (empresarios particulares) quines administran la oferta
educativa, generndose el subsistema de Escuelas Particulares Subvencionadas,
que tambin son financiadas por el Estado pero que posibilitan un cobro a las
familias, para mejorar supuestamente la oferta formativa; y las Escuelas
Particulares Pagadas, tradicionales en Chile y que su mayor progreso se nota
por el alto nivel del costo de sus aranceles o colegiaturas que cobran a las familias
chilenas y que re-invierten en los mismos colegios.
Con respecto a la Educacin Superior, se ampla su posibilidad de
comprensin y en ella no slo reconocen las Universidades, sino que los Institutos
Tcnico Profesionales Superiores y los Centros de Especializacin Tcnica
Laboral. Tambin se establece el subsidio educacional a la Instituciones
Nacionales o Regionales pero con impacto nacional, llamado Fondo de
Financiamiento Pblico Directo, que lo reciben las Universidad de origen fiscal
y que dependan directamente del Estado para su funcionamiento y desarrollo
(esto fue as hasta el ao 1980), pero que a partir de 1981 ese Fondo solo les
cubre los costos salariales y el pago de servicios domsticos de la Universidad y
que para su desarrollo acadmico, se ven obligadas a cobrar aranceles altsimos
a sus estudiantes y /o familias; tambin fueron beneficiadas con este Fondo
algunas Universidades privadas de mayor desarrollo acadmico nacional, tales
como: la Pontificia Universidad Catlica de Chile; la Pontificia Universidad
Catlica de Valparaso; la Universidad Tcnico Santa Mara, tambin de

con todo el apoyo de la Dictadura Militar, en los aos 1980, imponindose finalmente el principio
de libertad de enseanza, que siempre tuvieron las oligarquas conservadoras. Recomendamos
ver el libro de Carlos Ruiz (2010), op.cit.

202
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Valparaso; la Universidad de Concepcin y la Universidad Austral de Valdivia2.


Todas las dems Universidades Privadas que se generan a partir de los aos
1980 y que pertenecan a grupos empresariales, casi todos vinculados a la
Dictadura, no reciban este subsidio estatal3.
Adems el Sistema de Educacin Superior lo conformaban los Institutos
Tcnico-profesionales Superiores y los Centros de Capacitacin Tcnico-
profesional de Aplicacin Laboral. Tanto las Universidades Privadas
Empresariales, los Institutos y Centros de Educacin Tcnica-profesional, fijaban
libremente sus aranceles y se les autorizaba a lucrar con la formacin que
entregaban, as como generar ofertas de carreras de manera libre.
Desde el momento que la Dictadura pierde la posibilidad de manejar
directamente los asuntos polticos del pas, en el ao 1989, comienza el proceso
de amarre de la institucionalidad creada por la Dictadura. Este proceso
signific, por un lado, dictar las Leyes de amarre poltico-institucional, entre

2
A fines de los aos 80 comienza un fenmeno de desagregacin y autonoma de algunas sedes
Universitarias que pertenecan antiguamente a las Universidades de Chile, de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile y de la Ex Universidad Tcnica del Estado; esta desagregacin
tiene una causa financiera: las casas matrices no poda asegurarles el financiamiento ni su
apoyo docente/investigativo, a sus sedes; la alternativa era o buscaban su propia subsistencia o
se cerraban. As, estas Universidades, todas ubicadas en Regiones que deciden continuar su
existencia autnoma, comienzan a ser beneficiadas con este Fondo de Financiamiento Pblico
Directo, constituyen un total de 4 Universidades Catlicas Independientes (1 en el Norte; otra
en la Regin del Maule; otra en Concepcin y otra en Temuco), 8 Universidades Pblicas
Regionales (son las de Arica, Iquique, Antogasta; la Serna; la de Playa Ancha de Valparaso; la
Metropolitana de Ciencias de la Educacin; la Frontera de Temuco; la de Los Lagos y la de
Magallanes) y 2 Universidades que resultan de la alianza entre la Universidad de Chile y
Universidad Tcnica del Estado (Universidad de Atacama y la Universidad Tecnolgica
Metropolitana).
3
Al ao 1990 se haban creado 48 Universidades Particulares Pagadas, algunas de ellas de origen
regional pero al da de hoy con filiales en todos los lugares de poblaciones mayores de pas.
Durante los gobiernos de transicin, se crearon 10 Universidades privadas ms. Slo para tener
como referente histrico de la magnitud y la profundidad del cambio que la Dictadura provoc
en sus 17 aos de instalacin, en relacin a la existencia y matrcula de las Universidades
Chilenas veamos algunos antecedentes interesantes: en el ao 1973, haban dos Universidades
Pblicas Fiscales, la Universidad de Chile y la Universidad Tcnica del Estado, que juntas
tenan el 67,2% de la matrcula y el Estado cubra el 86,2% del presupuesto de funcionamiento
de ellas. Las Universidades Privadas, en total 4 (Universidad Catlica de Chile, Universidad
Tcnica Santa Mara, Universidad de Concepcin y Universidad Austral de Valdivia), tenan
slo el 22,8% de la matrcula universitaria. En el ao 2000, el conjunto de las Universidades
Pblicas y Privadas subsidiadas por el Estado eran en total 16 y concentraban el 54% de la
matrcula universitaria y en su conjunto para su funcionamiento reciban el 24% de su
presupuesto basal de parte del Estado, y el sistema Particular Privado lo constituan un total de
58 Universidades, con un total de 46% de la matrcula universitaria, sin aporte del Estado. Esto
se ha mantenido igual hasta nuestros das. Datos proporcionados por el Consejo Nacional de
Rectores, Chile, 2002.

203
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

otras la Ley Orgnica de la Educacin, que le da el carcter constitucional a


cualquier intento de cambio de los fines y de las Instituciones de la Educacin
Nacional; la Ley Orgnica Electoral que instala el Sistema Binominal de eleccin
parlamentaria, que genera el amarre legislativo para impedir cualquier intento
poltico de cambiar nada de lo instalado por la Dictadura y muchas otras acciones
legales, casi una por sector de intervencin gubernamental, como por ejemplo
las Leyes de Consignaciones de Obras Pblicas o de Explotacin Minera, que se
entregaron directamente a Empresas Extranjeras.
Y, por otro lado, el condicionamiento al Gobierno de Transicin
Democrtica sobre el tipo de polticas que era necesario desarrollar y para lo
cual las Fuerzas Armadas se establecan como garanta de respeto y control;
entre otras recomendaciones de la Dictadura estuvieron el acuerdo de amnistiar
los crmenes de lesa humanidad y proteger a los autores de los atropellos a los
derechos humanos; la mantencin del Dictador como Jefe de las Fuerzas
Armadas, hasta cuando l estimara necesario; la mantencin del Consejo de
Seguridad Nacional integrado por la totalidad de los Comandantes de las diversas
ramas de las Fuerzas Armadas; en fin, el respeto a la legalidad vigente; y
naturalmente, el Pacto de Gobernabilidad firmado en 1989, una vez que el
pas haba elegido al Presidente Patricio Aylwin, y en el cual los firmantes se
comprometan a respetar la transicin pero manteniendo el poder institucional,
legal y econmico instalado por la Dictadura. Este condicionamiento poltico,
la Dictadura lo llam: Democracia Protegida.
En este contexto, el desafo poltico del primer Gobierno de transicin
democrtica quedaba condicionado en su actuar, y se le presentaban dos
posibilidades de accin o romper estas amarras institucionales heredadas y
consecuentemente romper con el pacto de gobernabilidad que haba firmado
con la Dictadura, posibilidad que tena sus riesgos pero que contaba con el fervor
aspiracional popular y la mayora relativa que tenan el nuevo gobierno civil, en
el Congreso Nacional; o simplemente se acomodaba a esta realidad y aceptaba
continuar administrando el modelo econmico-social, con algn resquicio legal
para introducir algunos cambios o correcciones de imperfecciones o abusos en
el funcionamiento de este modelo, esto es, aceptaba el pacto de gobernabilidad
firmado con los que dominaban el pas.
El Gobierno del seor Patricio Aylwin opt, segn un criterio que
autodefinieron de realismo poltico, aceptar la adopcin del modelo e introducir
en l algunas acciones marginales que lo suavizaban en sus efectos sociales ms
perversos. De esta manera el Gobierno del seor Patricio Aylwin (1990-1994) se
centr en el tema poltico ms candente y urgente que heredaba, era el tema de
Justicia, Reparacin, Castigo y Reconciliacin a las vctimas de los atropellos

204
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

sistemticos a los Derechos Humanos, identificando la naturaleza de esos


atropellos y a los responsables directos de esos crmenes, cometidos por la
Dictadura, pero sin tocar a Pinochet ni a los dems Comandantes en Jefes de las
Fuerzas Armadas. Curiosamente este tema fue una preocupacin transversal de
todos los Gobiernos de la Concertacin y todava no est resuelto en su amplitud
necesaria.
Otras polticas fueron las que centraron la preocupacin, tambin
transversal a todos los gobiernos de la Concertacin y al de la Alianza por
Chile, la ampliacin de la cobertura de la oferta educativa y el mejoramiento
del acceso y permanencia de los educandos en el sistema nacional de educacin;
los planes focalizados de disminuir la pobreza; la creacin de oportunidades
laborales y de capacitacin tcnico-profesional funcional para los jvenes chilenos
vulnerables; y la construccin de muchas obras pblicas, realizadas con el sistema,
tambin heredado de la Dictadura, de las concesiones a empresas particulares
nacionales y extranjeras para su ejecucin y mantenimiento, y que se han
transformado, en el tiempo histrico mediato, en el mejor mecanismo de
corrupcin de la funcin pblica, de altos funcionarios concertacionistas y de
derecha, de los gobiernos de transicin de turno.
La ingeniera y estrategia de instalacin de este realismo pragmtico 4 y
que fueron implementadas transversalmente durante todos los Gobiernos de la
Concertacin de Partidos por la Democracia, fueron ideadas por los expertos e
intelectuales de este conglomerado poltico y que definieron los mbitos
institucionales, entre otros, el de la educacin, susceptibles de ser mejorados en
su funcionamiento.
Las acciones de mejoramiento/funcionalidad econmica de la educacin
que se desarrollaron, fueron: la actualizacin del contenido de los Currculos
Oficiales; el perfeccionamiento didctico de los profesores, mejorando sus
prcticas comunicacionales; diseo de manera tecnocrtica de las evaluaciones

4
Lo que me llam la atencin a mi regreso al pas en 1990, despus de 17 aos de exilio obligado
era el nfasis de sobrevivencia que tena el discurso poltico de los dirigentes gubernamentales
que asuman y la ingenuidad del anlisis de la situacin a la que se enfrentaban. La verdad es
que no me explicaba, en ese momento, los vacios ideolgicos y tericos que tenan muchos de
estos intelectuales y dirigentes, con muchos de ellos habamos compartido espacios de anlisis
y discusin poltica y los valoraba por su lucidez conceptual, durante el exilio, pero transformados
en administradores gubernamentales parecan no entender para nada el carcter mercantilista
y de privatizacin de lo pblico que impona la lgica del modelo dictatorial. En ese debate que
quise iniciar en 1990 y al recibir solo descalificaciones, cada vez ms me fui distanciando de los
gobiernos de la Concertacin, hasta terminar rompiendo con ella en el ao 2008, justamente
ante el engao que se le hizo al Movimiento de los Pinginos (Estudiantes Secundarios), a
propsito del cambio de la Ley General de Educacin.

205
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

de logros educacionales; mejoramiento de la gestin administrativa de la


educacin en los Municipios, principalmente los ms vulnerables; en fin, un
Plan de Inversiones para la Educacin que signific construir nuevos
establecimientos educacionales y mejorar la infraestructura de las Escuelas
Municipalizadas. En el esfuerzo correctivo del modelo y con el propsito
socio-econmico redistributivo, se impulsaron las acciones polticas
sectoriales por nivel educativo, que signific canalizar recursos pblicos hacia
la educacin municipalizada y particular subvencionada, as surgen los
Programas de Mejoramiento de la Educacin Bsica; de la Educacin Rural;
de la Enseanza Media, principalmente la modalidad Tcnico-profesional,
de la Educacin de Adultos y de la Educacin Superior. Fueron los llamados
MECES sectoriales.
Junto a estas acciones redistributivas en la educacin, tambin de manera
transversal a todos los Gobiernos Concertacionistas, se desarrollaron otras
acciones modernizantes, tales como: la ampliacin de la atencin primaria y
preventiva de la salud y el Plan de Licitaciones Privadas a empresas nacionales y
extranjeras de la totalidad de los servicios pblicos del pas: Agua, Electricidad,
Telefona, Previsin Social, Salud Curativa, Transporte Pblico, Gas y
naturalmente de Educacin y Cultura.
Es decir, los Gobiernos Concertacionistas ampliaron la administracin
privada del Estado e instalaron y mejoraron el funcionamiento del
enriquecimiento privado con recursos del Estado. Y a esta lgica de
funcionamiento se acostumbraron los dirigentes de los Partidos Concertados,
tanto de derecha como de centro-izquierda. Lo ms grave, es que este
funcionamiento gener conciencias y culturas subordinantes en las relaciones
sociales cotidianas, y que, en su prolongacin temporal, instalaron una conciencia
ciudadana de la indolencia y del oportunismo individualista. Al cambio de estas
condiciones subordinantes de la conciencia y la conducta ciudadana, es a lo que
deberan apuntar las actuales polticas de reforma educativa y cultural que
promete el gobierno actual de la Nacin.
Si se observa slo al mbito de la educacin, cualquier observador crtico
o estudioso/a de la educacin chilena podra percibir que todos aquellos factores
y mecanismos que condicionaban el funcionamiento estructural de una
educacin pblica de calidad, no fueron tocados, en ningunos de los cuatro
Gobiernos de la Concertacin (1995-2010) y menos en el de la Derecha Alianza
por Chile (2010-2013). Por el contrario, se mantuvo y se fortaleci la visin
privada de los pblico: el co-pago en las Escuelas Subvencionadas; el crdito
con aval del estado a los estudiantes provenientes de sectores socio-econmicos

206
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

pobres o medios5; las evaluaciones nacionales de logros, centradas en las


Mediciones Estandarizadas del SIMCE, se siguieron perfeccionando; la no
gratuidad de la educacin pblica media y superior, no se toco; el no
mejoramiento moderno de las condiciones de trabajo docente y de los salarios
que se les destinaban (siempre primo el criterio economicista de pagar ms por
desempeo, un carcter subsidiario del salario y no el de justicia social a una
profesin fundamental para avanzar a una sociedad democrtica); la valoracin
del aporte econmico privado, exonerndolo de impuestos a sus ganancias
econmicas; la instalacin de los Colegios de Excelencia; las exigencias de logros
de la educacin municipalizada y particular subvencionada, equivalentes a los
de los Colegios Privados Pagados; en fin el criterio de selectividad de los colegios
para mantener segregados a los malos estudiantes que, por lo general, coinciden
con ser los ms pobres; etc.
La mantencin del criterio de referencia modelar de la Educacin de
alta calidad de los pases capitalistas desarrollados, imitados muy malamente
por los Colegios Particulares Pagados Chilenos, que le da un protagonismo en el
aprendizaje de los educandos y una orgnica de funcionamiento, sustentada en
la disposicin abundante de recursos; fue lo propio de todos los gobiernos de la
Concertacin. Esta estrategia de tener como modelo, lo ajeno y referenciarlo
para una educacin municipalizada y particular subvencionada, que no tienen
ni los mismos recursos ni el capital pedaggico equivalente, que adems arrastran
un acumulado de deprivaciones de sus educandos y sus familias, es casi una
intencin comparativa injusta, que cae hasta en lo perverso.
En efecto, los Colegios Particulares Pagados de Chile, que funcionan de
acuerdo al modelo de College de USA y Europa, tienen una organizacin
interna de los procesos pedaggicos, tales como la valoracin del trabajo educativo
usando metodologas y recursos tecnolgicos modernos, centrado en el educando;
adems de un docente mejor pagado, con menos alumnos por profesor y teniendo
los asistentes para la atencin personalizada de los educandos y una
infraestructura institucional equivalentes a colegios del Primer Mundo
Capitalista, son el modelo de exigencia para una educacin pblica abandonada
a la capacidad financiera de sus sostenedores (Municipios y Pequeos o medianos

5
En los ltimos aos y con el Gobierno de la seora Michelle Bachelet y contino con el gobierno
de derecha de Sebastin Pieira, esto es de 2008 hasta 2015, se habl del eufemismo Crdito
Solidario con el aval del Estado, pero otorgado y administrado por el sistema bancario comercial
nacional. Los efectos sociales de esta accin es que los estudiantes que se educaron con estos
crditos solidarios, estn prcticamente como deudores con la Banca que se los otorgo, durante
un promedio de 15 aos una vez egresados de sus estudios universitarios o superiores.

207
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

Empresarios), sin recursos propios, sin infraestructura adecuada, sin docentes


bien pagos, sin sostenedores preparados para dirigir centros formadores, etc. y
se les compara en su logros con los Colegios Particulares Pagados. Naturalmente
tales modelos de desempeo para el mejoramiento de la calidad de la educacin
pblica, no tenan ni tienen ninguna posibilidad de suceder en Chile y su
comparacin, es simplemente perversa.
Incluso muchas comisiones de expertos extranjeros que se invitaron
durante los gobiernos de la Concertacin, sealaban que con la baja inversin
pblica en estas dependencias formativas municipales; con el tipo de malla
curricular, centrada en la transmisin de saberes cristalizados, que
transversalmente tiene la educacin nacional; la prdida de identidad de pas o
proyecto de pas que reflejaba la educacin pblica; la mala calidad de la
formacin que tenan los docentes chilenos; y con la mantencin de la
institucionalidad educativa heredada, era simplemente inviable el
mejoramiento de la calidad de la educacin pblica en Chile6.
Sin duda que esta lgica perversa del modelo privado/capitalista instalado
con la Dictadura, no fue alterado en lo ms mnimo con las polticas
redistributivas de inversin en la calidad educativa que impulsaron los gobiernos
de la Concertacin.
De esta manera el escenario para el cambio educativo pblico, despus de
25 aos de gobiernos de transicin que perfeccionaron el modelo de privatizacin
de lo pblico, resulta, por lo menos, ser el mismo que el de 1990, con la diferencia
que actualmente el arrastre de dificultades se han complejizado, agudizado y
aumentado enormemente.
Muchas de las acciones redistributivas que impulsaron los Gobiernos
Concertacionistas son en s misma interesantes pero que al ser intervenciones
fragmentadas no impactan en el mejoramiento estructural de la calidad de la
formacin pblica.
Desgraciadamente para los docentes y educandos de estas escuelas
pblicas, el sentimiento de fracaso y de desesperanza, la frustracin, la negacin
de la escuela y el aumento de la violencia intraescolar, son los efectivos resultados

6
Solo como un ejemplo de las muchas Comisiones de Expertos Extranjeros que visitaron
Chile para ver la realidad de su Educacin Pblica, entre los aos 2000/2014, referimos aqu la
realizada por una Comisin de la OCDE que visit escuelas municipales y particular
subvencionadas, se entrevist con varios directivos Municipales de la Educacin y Sostenedores
Privados, tambin convers con la organizacin nacional de Profesores y con algunos
acadmicos, y lleg a una conclusin lapidaria: es imposible el mejoramiento de la calidad de
la educacin pblica de Chile, sin un cambio del modelo econmico-social que tiene el pas.
Ver: Informe de la Comisin OCDE Situacin y perspectivas de la Educacin Pblica en
Chile. Informe de recomendaciones para el Mejoramiento de su Calidad, Santiago, 2011.

208
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

que se estn logrando, con estos 25 aos de realizacin poltica de reformas


neoliberales, en Chile.
En sntesis, reconocemos la sinceridad del enorme esfuerzo redistributivo
que hicieron los gobiernos nacionales en estos 25 aos, pero ello no fue suficiente,
ya que la continuidad subsidiaria del Estado, la visin modelar de la accin y
organizacin privada/empresarial y la permanencia de los fines de mercado que
regulaban la educacin, mantuvieron el orden econmico, social, cultural y
pedaggico de la desigualdad y del arbitrio mercantil de la educacin.
Sin querer ser peyorativos, concordamos con varios investigadores chilenos
que sealan que el mayor dficit de los Gobiernos de la Concertacin de Partidos
por la Democracia con el pas, es el bajo impacto social que tuvieron las polticas
educativas y culturales que aplicaron, entre 1990 y hasta el ao 2010.

Renace la esperanza (o una nueva desilusin?): las polticas educativas


del cambio en el gobierno actual
La demanda de los movimientos sociales instalaron la necesidad de una
Educacin Pblica de Calidad y Democrtica, esta necesidad se caracteriza por
cuatro propsitos explcitos:
En primer lugar, instalar una visin de Estado Orientador y de Derecho
Social a una Educacin de Calidad para todos los chilenos. Este es un imperativo
que se reitera en todos los discursos de protesta, de resistencia y de reivindicacin
masiva de los estudiantes Universitarios en Chile, de los movimientos docentes
y de las luchas salariales de todos los empleados y obreros de empresas pblicas
del pas. Es tal el nivel de convocatoria popular que tiene este imperativo, que
nadie en el pas pareciera estar en desacuerdo con la necesidad de tener una
educacin pblica de calidad. Hay doctrina y libros que se han formulado y
elaborado a este respecto7, todos argumentan sobre la necesidad de un nuevo

7
Tan slo con el nimo de ilustrar con algunos ttulos recientes, citamos: Fernando ATRIA
(2012). La Mala Educacin. Ideas que inspiran al movimiento estudiantil en Chile, Catalonia
y CIPER Ediciones, Santiago (Chile); Francisco FIGUEROA (2013). Llegamos para quedarnos.
Crnicas de la revuelta estudiantil. LOM Ediciones, Santiago (Chile); Giorgio JACKSON (2013).
El Pas que soamos. Random House Mondadori S.A., Coleccin Debate, Santiago (Chile);
Rolando PINTO CONTRERAS (2014). Pedagogia Crtica para una Educacin Pblica de
Calidad. DERRAMA MAGISTERIAL Ediciones, Lima (Per); Richard YEZ y Jessica
VISOSTKY (2014). Tomar la Escuela! Editorial Quimant, Coleccin A-probar, Santiago
(Chile); entre otras. Y como ejemplos de la dinmica social, algunos eventos acadmicos que
son muy importantes para lo que sera la anticipacin de una apertura a pensar la reconstruccin
de lo pblico en la educacin: la creacin y funcionamiento, asentado en la Universidad de
Chile, del Observatorio Chileno de Polticas Pblicas; el Movimiento Pedaggico del Colegio
de Profesores y el Foro Chileno por el Derecho Democrtico a la Educacin Pblica de Calidad.
De manera directa me ha tocado participar en el segundo y el tercero de estos eventos.

209
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

referente de identidad para la accin docente y como acciones que superen el


caos educacional, que han provocado las Reformas Educativas Neoliberales.
En segundo lugar, se seala tambin con la misma fuerza: No al lucro
educativo y si a la gratuidad de la Educacin Pblica. Todo este movimiento
social muestra que las acciones de eventual equidad redistributiva, que han
impulsado o promovido los gobiernos de la transicin democrtica han
develado la complejidad poltica y social que tiene la visin mercantilista y de
lgica privada, en el desarrollo de una educacin pblica equitativa y de calidad
para todos los chilenos. Dos instrumentos que imposibilitan la equidad de
oportunidades de calidad educativa para todos, es la actual visin de negocio
que se ha instalado en la educacin chilena y el sometimiento de lo pblico a lo
privado, por el lucro y la regulacin del mercado a un derecho social; por eso No
al Lucro y si a la gratuidad educativa.
En tercer lugar la urgencia de cambiar la gestin y el clima cultural de la
educacin pblica, para ello hay que terminar con la actual municipalizacin de
la escuela, que ha contribuido al deterioro de la escuela pblica; acabar con la
seleccin mediante criterios arbitrarios, el ingreso libre a la educacin; y terminar
con el sistema del financiamiento compartido en las instituciones pblicas de
educacin. El conjunto de estas eliminaciones, permitirn al Estado volver a ser
el autntico responsable de una educacin pblica de calidad y legtimamente
democrtica.
Y en cuarto lugar cambiar la convivencia escolar, se trata de instalar un
clima de armona, confianza y de felicidad educativa y ello es solo posible, si
instalamos una teora y una prctica de educacin para la libertad, para la
autonoma, para la colaboracin, para la construccin de conocimientos, para
el mejoramiento de la calidad de vida de todos los que estamos implicados en
las acciones educativas. Este desarrollo educativo no se logra con una educacin
hegemonizante, que es una camisa de fuerza que obliga a todos alcanzar los
mismos resultados formativos, medidos estandarizadamente. Los resultados
histricos del SIMCE solo son relativamente buenos para los estudiantes
provenientes de la educacin particular pagada, los dems, la mayora de los/las
nios/nias y jvenes chilenos, slo muestran resultados relativamente mediocres
o insuficientes; y que esto repetido durante 25 aos ha contribuido a aumentar
la desigualdad de resultados escolares o lo que es peor, el aumento de la
desesperanza y de la baja autoestima en los educandos populares, que acumulan
los peores logros en sus aprendizajes.
Pues bien, en el contexto de estas demandas polticas y sociales de la
ciudadana, es que el gobierno actual asume su compromiso reformista. Y este
compromiso no es slo de cambiar la educacin sino que tambin: reformar el

210
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

sistema tributario del pas, con criterio de equidad social; cambiar la Constitucin
Poltica del Estado para que ste asuma, nuevamente su carcter democrtico y
desarrollista; cambiar el sistema de Salud, de Previsin Social y hacer justicia a
los jubilados; en fin, avanzar a la eliminacin paulatina de los enclaves de poder
instalados por la Dictadura: eliminar el sistema electoral Binominal; terminar
con la lgica de las Concesiones Privadas en la Construccin de Obras Pblicas,
volviendo a las inversiones mixtas pero con seguridad en la gestin del Estado.
Es decir, el Gobierno actual se proyecta como factor de cambio del pas.
En lo que respecta al cambio educativo, el Gobierno adopta una estrategia
de aplicacin gradual y fragmentada del cambio educativo y establece una
Agenda del Plan de Reformas que sigue el itinerario de cuatro propsitos
polticos del cambio, en todo el perodo que dura en sus funciones: 2014-2018.
Segn el discurso formal que orienta estas polticas, el 21 de Mayo de
2014, la seora Presidenta declara: Tenemos razones ticas para llevar adelante
esta Reforma, que se basa en el profundo convencimiento de que recibir una
educacin de calidad es el mecanismo ms eficaz para reducir la desigualdad.
La educacin es un derecho social que no puede depender de los recursos
econmicos de los estudiantes o sus familias (Mensaje Presidencial al Congreso
Nacional). Con esta motivacin se sealan los 4 propsitos polticos de este
Reforma Educativa:
1) Crear una institucionalidad que garantice el acceso libre a la educacin
y la seguridad a las familias;
2) Garantizar una Educacin Pblica de Calidad para todos los chilenos;
3) Avanzar a una profesin docente moderna, dignificada y mejor
remunerada; y
4) Desarrollar una Educacin Superior Pblica gratuita y de calidad.
El Plan de Ejecucin de estas polticas y las acciones especficas que se
implementan son:
Ao Julio de 2014/Junio de 2015: envo y aprobacin en el Congreso
de la Ley de la Repblica que pone fin al lucro, a la seleccin para el acceso libre
de las familias a la educacin pblica y la gratuidad de la Educacin Bsica y
Media en cualquier modalidad y dependencia administrativa de la institucin
educativa. Esta Ley se encuentra en su trmite legislativo final. Es importante
sealar como explicacin de la lentitud aprobatoria del Congreso que al interior
de la propia Coalicin Gubernamental tuvieron que superarse diferencias
importantes acerca de la conveniencia de la eliminacin de la seleccin en los
establecimientos pblicos y del financiamiento compartido, ya que con toda la
perversidad social heredada hay un importante componente de la poblacin
chilena, los autoproclamados sectores sociales medios, que defienden ambos

211
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

mecanismos: la seleccin y el copago, ya que ambos se visualizan como la razn


directa del mejoramiento de la calidad de la educacin; la verdad es que ambos
mecanismos generan la falsa idea de que la calidad de sta se reduce a los buenos
resultados cuantitativos de los aprendizajes, segn el modelo privado de la
educacin que se tiene en Chile. Pues bien, algunos de los Partidos que componen
la coalicin gobernante actual, identificados electoralmente con estos sectores
medios, requera que esta Ley estableciera la gradualidad de aplicacin de estas
medidas, que es lo que finalmente aconteci y as el Gobierno pudo avanzar en
su aprobacin8.
En este mismo perodo de tiempo se avanza en el inicio del cambio de la
institucionalidad educativa del pas y se comenz con dos acciones inmediatas:
la creacin de la Subsecretaria de la Educacin Parvularia de Chile y la
construccin de 534 Nuevas Salas Cunas, lo que muestra la importancia poltica
que el gobierno da a esta modalidad educativa; y la re-instalacin de la
Superintendencia de Educacin, con funciones de control de calidad a la
Educacin Privada del pas.
Tambin se decreta la creacin de dos nuevas Universidades Pblicas
Regionales en Aysn y en OHiggins; y cinco Centros de Formacin Tcnica del
Estado en Antofagasta, Coquimbo, Valparaso, Maule y Magallanes9, todas
ciudades importantes de las Regiones ms pobres del pas; y para el segundo
semestre de 2015 se comenzaran a construir.
Para el perodo Enero 2015 y Diciembre de este mismo ao, se programan
cuatro acciones principales: 1) Se implementa el nuevo sistema de financiamiento
de la Educacin Bsica y Media Pblica (nueva Ley de Subvenciones Escolares);
2) Junto con el Colegio de Profesores de Chile, se define el Plan Nacional de
Desarrollo Docente (nuevo Estatuto de la Carrera Docente) que implica tres
captulos especficos: el aumento salarial escalonado y progresivo, segn valores

8
Es importante sealar que la actual Coalicin Gubernamental Nueva Mayora est constituida
por la totalidad de los Partidos de la antigua Concertacin de Partidos por la Democracia,
donde todava predominan las tendencias neoliberales; el Partidos Comunista, otros partidos
menores de izquierda y varios movimientos sociales del pas, estas ampliaciones polticas a
la Concertacin, son claramente partidarias de un cambio democrtico profundo y al parecer
tendrn que convivir en esta tensin poltica antagnica, si quieren mantener la coalicin.
Tambin hay que tener presente que tanto el PC como los dems representantes de la izquierda
y del movimiento social, son los que tienen mayor presencia en el movimiento social democrtico
en Chile y la seora Presidenta pareciera representarse mejor en ellos.
9
Particularmente en toda esta creacin de Instituciones de educacin superior se muestra la
voluntad poltica de favorecer a las Regiones del pas, justamente una de las promesas de campaa
de la seora Presidenta; pero adems la voluntad de crear, por primera vez en estos 35 aos de
historia, Universidades Pblicas y Centros de Formacin Tcnica Superior.

212
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

horas establecidas por el Colegio de Profesores; Bonificacin Extraordinaria para


los docentes en servicio que estn en edad de jubilarse; y mejoramiento del
perfeccionamiento docente, se acuerda un Plan especial que se le llama Innovar
para ser mejor y que comenzara en el Segundo Semestre de 201510. La Ley
sobre el Estatuto de la Carrera se prev que ser aprobada en el Primer Semestre
de 2015; 3) Junto al Consejo Nacional de Rectores11 se discute actualmente el
Plan Nacional de Mejoramiento de la Educacin Superior que tiene tres
mbitos prioritarios: la democratizacin del ingreso de estudiantes calificados a
una formacin profesional y acadmica gratuita; el nuevo marco legal regulatorio
de la calidad de la educacin superior y del desarrollo de la investigacin cientfica
y tecnolgica que requiere el pas; y propuesta de una orgnica poltica e
institucional de la Educacin Superior en Chile. Este dilogo no esta exento de
dificultades ya que para los Rectores de las Universidades Estatales la
preocupacin preferentes del Estado debe ser la Educacin Superior Estatal,
ya que ella es en esencia la educacin pblica; y 4) La construccin de la nuevas
institucionalidad de la Educacin Pblica, aqu se anuncia la creacin de una
Comisin de Expertos que teniendo en cuenta los criterios de descentralizacin
y participacin ciudadana, se avance a la generacin de Servicios Locales de
Innovacin Educativa y a Agencias Regionales de Acreditacin/evaluacin
de la Calidad Institucional12.

10
No obstante el dilogo de la Directiva del Gremio Docente con el Gobierno, las bases regionales
y locales de los profesores no aceptaron esta Propuesta de Mejoramiento Docente acordada y
al no ser escuchadas las bases se produce una divisin interna en el gremio entre los profesores
que apoyan este acuerdo y los disidentes; muchos de estos ltimos estn por la creacin de un
nuevo referente gremial que lo llaman Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin/
SUTE, que recupera el nombre de la antigua organizacin unitaria de los profesores,
desaparecida con el Golpe Militar de 1973.
11
En este Consejo participan las actuales 12 Universidades Estatales; 5 Universidades Privadas
pero con Financiamiento del Estado y de carcter nacional, algunas de ellas desarrolladas
desde sus orgenes en las Capitales Regionales de Valparaso (2), de Concepcin (1), de Valdivia
(1) y en Santiago (1); adems de estas 5 Universidades Particulares Subvencionadas, integran
el Consejo de Rectores todas la Universidades Catlicas, antiguas filiales de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile y que adquieren su autonoma en el tiempo de la Dictadura, en
total son 5 Universidades Catlicas localizadas en Regiones. En sntesis, el Consejo Nacional
de Rectores represente en el conjunto, el 55% de la Matrcula Universitaria; el 80% de los
Proyectos Cientficos de Investigacin adjudicados con apoyo del Estado y el 90% de los
Postgrados del pas.
12
A nosotros nos llama profundamente la atencin que el Gobierno, hasta ahora, no haya sealado
ninguna orientacin sobre lo que tiene que ser una Educacin Pblica de Calidad y por otro
lado, que no exista de manera explcita ni mecanismos, ni temarios, ni plazos para estos dilogos
ciudadanos. Lo malo de esta ambigedad es que ya comienzan a constituirse movimientos
ciudadanos que reclaman una mayor participacin efectiva en esos dilogos sociales.

213
PINTO CONTRERAS, R. Polticas educativas en el Chile actual

Para el perodo total del Gobierno (2014-2018) se seala la Agenda de


apoyo y fortalecimiento de la Calidad de la Educacin Pblica y para su avance
se establece el mecanismo del Dilogo Ciudadano a travs de mesas de consulta
ciudadana convocadas por el Ministerio del ramo, para proponer polticas
especficas de mejoramiento de la calidad de la educacin, hasta el momento
conocemos tres mesas de dilogo que estn funcionando: para la Educacin de
Personas Jvenes y Adultas; para la Educacin Multicultural y Bilingista; y
para la Educacin Tcnica Profesional, de carcter pblico
Pues bien, este es el Plan de Reformas que est impulsando el Gobierno,
hay varios temas que estuvieron presentes en el debate nacional que provocaron
los estudiantes universitarios en el ao 2011 y que adems constituyeron parte
de las demandas especficas del Movimiento Social, que son considerados
parcialmente en esta agenda de la Reforma Educativa del Gobierno, pero hay
otros temas que no aparecen, hasta ahora, en la agenda gubernamental y que
son cruciales para tener claridad sobre el rumbo democrtico que debe seguir
esta poltica reformista.
Estos temas relevantes tienen que ver con cuatro mbitos del cambio de
paradigma educativo en Chile:
En primer lugar, el tema de la comprensin global del proyecto de cambio
de la sociedad y la educacin chilena, todava no se explicita con claridad los
fines de este cambio socio-educativo profundo, no se reconocen los sentidos
proyectivos que se le quiere dar a todo el proceso de reordenamiento jurdico y
econmico del pas y dentro de l, la funcin que tendr la educacin pblica
nacional en relacin al ciudadano que queremos formar y a la sociedad que
aspiramos llegar.
En segundo lugar el tema de la gestin poltica, social y administrativa
de la nueva institucionalidad que debe generarse para la educacin pblica; aqu
tambin hay una vaco de propsitos, de contenidos y de mecanismos de gestin;
est el acuerdo de terminar con la actual municipalizacin de la educacin, pero
an se precisa la institucionalidad que se generara.
En tercer lugar el gran tema de la calidad pedaggica de la nueva
educacin pblica, aqu simplemente no hay nada formulado; son los temas del
Currculo, la Evaluacin, las Didcticas Especficas, las Metodologas para el
Aprendizaje significativo y socialmente til, en fin, la construccin de saberes
pedaggicos necesarios para una educacin democrtica y de calidad; y
En cuarto lugar, el tema de la Formacin de Profesores y del
perfeccionamiento como accin de acompaamiento permanente del ser docente;
tampoco aqu hay orientaciones precisas. En esto habra que recoger ah las

214
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

propuestas que permitan diagnosticar la realidad y elaborar acciones de cambio


cualitativo, casi paradigmtico de la formacin ms actual de educadores.

Referencias
ATRIA, F. (2012). La Mala Educacin. Ideas que inspiran al movimiento estudiantil en
Chile, Catalonia Ediciones/CIPER, Santiago (Chile).
COMISIN OCDE (2011). Situacin y perspectivas de la Educacin Pblica en Chile.
Informe de recomendaciones para el Mejoramiento de su Calidad, Santiago, 2009.
DONOSO, S. y OTROS. (2010). Las Polticas Educativas en Chile: desde el Rgimen
Militar hasta los Gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia.
Investigacin FONDECYT, Informe Final, Santiago (Chile).
FIGUEROA, F. (2013). Llegamos para quedarnos. Crnicas de la revuelta estudiantil.
LOM Ediciones, Santiago (Chile).
FREIRE, P. (1998). Pedagoga de la Autonoma. Siglo XXI Editores, S.A., Mxico.
GARCIA HUIDOBRO, J.E. (1999). La Reforma Educacional Chilena. Editorial Popular,
Madrid (Espaa).
GOBIERNO DE CHILE. (2014). Mapa de la Reforma Educacional Chilena. Documento
del Ministerio de Educacin, Santiago (Chile).
JACKSON, G. (2013). El pas que soamos. Random House Mondadori S.A.; Coleccin
DEBATE, Santiago (Chile).
PINTO CONTRERAS, R. (2014). Pedagoga Crtica para una educacin pblica y
transformadora. DERRAMA MAGISTERIAL, Coleccin Cooperacin con la formacin
docente en Amrica Latina, Vol. II, Lima (Per).
PRIETO, A. (1983). La Modernizacin Educacional. Ediciones Universidad Catlica,
Santiago (Chile).
ROJO, G. (2014). Los gajos del oficio. Ensayos, entrevistas y memorias. LOM Ediciones,
Coleccin Ciencias Sociales y Humanas. Santiago (Chile).
RUIZ SCHNEIDER, C. (2010). De la Repblica AL mercado. Ideas educacionales y
poltica en Chile. LOM Ediciones, Santiago (Chile).
WAISSBLUTH, M. (2013). Cambio de rumbo. Una nueva va chilena a la educacin.
Random House Mondadori S.A., Santiago (Chile).
YAEZ, R. Y VISOSTKY, J. (EDITORES, 2014). Tomar la Escuela. Editorial Quimant,
Grupo Cultural Victor Jara, Santiago (Chile).

215
Mercados educativos y segmentacin
de la oferta escolar: efectos sobre las
desigualdades educativas en Chile1

Adrin Zancajo
Xavier Bonal
Antoni Verger
Departamento de Sociologa de la
Universitat Autnoma de Barcelona2

Introduccin
La larga trayectoria del cuasi-mercado educativo chileno, en torno a treinta
aos, ofrece una oportunidad nica para observar los efectos a largo plazo de
este tipo de polticas educativas. Existe una amplia literatura sobre los efectos de
los cuasi-mercados sobre el rendimiento, la eficiencia y las desigualdades, as
como sobre el comportamiento de la demanda educativa en un entorno de libre
eleccin de centro. En cambio, la evidencia respecto al comportamiento de la
oferta educativa en un entorno de competencia y, especficamente, su efecto
sobre las desigualdades educativas es mucho ms escasa.
El objetivo del presente trabajo es analizar las repuestas del los proveedores
educativos en un contexto de competencia, as como la manera en que dichas
respuestas contribuyen a segmentar el sistema educativo. El anlisis planteado
se desarrolla tomando como referencia la ciudad de Valparaso, en un intento de
delimitar las iteraciones entre los diferentes proveedores en el contexto de un
mercado educativo local.
El artculo ha sido estructurado en cuatro apartados principales. En primer
lugar, revisamos las principales premisas tericas relacionadas con el

1
Este captulo es una reproduccin de un artculo aparecido en la revista Tmpora. Revista de
Sociologa de la Educacin, nm. 17, 2014, pp. 11-30.
2
Este artculo se ha realizado en el marco de los proyectos Cuasi mercados en educacin en Amrica
Latina. Un anlisis de su implementacin e impacto sobre la desigualdad y la pobreza (EDUMERCAL,
Ref. CSO2011-22697) y Public-Private Partnerships in Educational Governance: An analysis of its
dissemination, implementation and impact in a globalizing world (EDUPARTNER, Ref. GA-2012-
322350. Programme PEOPLE Call FP7-PEOPLE-2011-CIG).

216
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

comportamiento de los proveedores educativos en contextos de competencia.


En segundo lugar, presentamos las principales caractersticas del sistema
educativo chileno, centrndonos en aquellos aspectos del marco regulatorio que
se relacionan ms directamente con el comportamiento de los proveedores
educativos. En tercer lugar, desarrollamos el estudio de caso sobre segmentacin
de la oferta educativa en Valparaso. Para ello, presentamos, por un lado, la
metodologa del estudio y, por el otro, los principales datos y resultados del
anlisis tanto cuantitativo como cualitativo. En cuarto y ltimo lugar, discutimos
los principales resultados y concluimos el artculo.

Los cuasi-mercados educativos como espacios de competencia


Tradicionalmente, en contextos de cuasi-mercado educativo, el efecto del
comportamiento diferencial de las familias en el momento de elegir centro
educativo ha sido analizado como una fuente de desigualdad educativa. Muchos
estudios demuestran que las familias, en funcin de su nivel socioeconmico,
tienen acceso a informacin distinta y que el uso de esta informacin provoca
que desarrollen estrategias de eleccin diferentes en contextos donde existe un
amplio margen de libertad de eleccin de centro (Ball, 2003; Karsten et al., 2001).
Tambin existe una extensa evidencia sobre la prevalencia de criterios de eleccin
de centro no relacionados estrictamente con la calidad educativa. Muy a menudo,
la composicin social, la disciplina escolar o la distancia son criterios ms
centrales en las decisiones de eleccin escolar de las familias, que otros elementos
ms directamente relacionados con la calidad educativa de las escuelas (Crdoba,
2011; Elacqua et al., 2006, Hrm 2009).
En cambio, la evidencia sobre los efectos de las estrategias desarrolladas
por los proveedores educativos en contextos de cuasi-mercado es mucho menor.
Esta falta de evidencia es sorprendente si tenemos en cuenta que gran parte de
las polticas de cuasi-mercado implementadas a nivel internacional se
fundamentan en la competencia entre los centros educativos como un supuesto
motor para la mejora de la calidad del sistema educativo. Chubb y Moe (1990)
en el influyente libro Politics, Markets, and Americas Schools afirman:
While schools controlled only by the market are free to organize any way
they want, then, an environment of competition and choice gives them strong
incentives to move toward the kinds of effective-school organizations that
academics and reformers would like to impose public schools. Of course, no
all schools in the market will respond equally well to these incentives. But
those that falter will find it more difficult to attract support, and they will tend
to be weeded out in favor of schools that are better organized. This process of
natural selection, based on ease of entry and performance-based attrition,

217
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

complements the incentives of the marketplace in propelling and supporting a


population of autonomous, effectively organized schools (Chubb y Moe,
1990:190).

La competencia entre los centros puede ser definida como las relaciones
de interaccin entre las escuelas vinculadas a su deseo de obtener los recursos codiciados y
escasos (van Zanten, 2009: 86). Entre estos recursos, de naturaleza tanto material
como simblica, podemos encontrar los alumnos, los docentes o la reputacin
del centro educativo. En este contexto de competencia, los centros estn afectados
por las acciones del resto, ya sea directa o indirectamente (Pfeffer y Salancik,
1978).
Para analizar estas relaciones de interdependencia derivadas del contexto
de competencia, resulta interesante distinguir entre el primer y el segundo orden
de competencia (Grewirtz et al., 1995). El primer orden de competencia se
establece en relacin a la distribucin del conjunto de alumnos que se encuentran
en el mercado educativo local, producto del hecho de que en la mayora de cuasi-
mercados educativos los recursos de cada centro se asignan en funcin del nmero
de estudiantes matriculados. En cambio, el segundo orden de competencia es el
referido a la competencia por los alumnos con determinadas caractersticas, ya
sea su nivel socioeconmico, su rendimiento o su comportamiento. En la medida
en que las caractersticas del alumnado condicionen las circunstancias en las
que los proveedores realizan el servicio educativo, los centros competirn para
atraer a aquellos alumnos que les resulten ms favorables.
Otro de los elementos clave para poder analizar las situaciones de
competencia e interdependencia entre los proveedores de un mercado educativo
es la definicin de los espacios geogrficos de competencia. Las relaciones entre
proveedores y familias que se dan en estos espacios de competencia estn influidas
por las regulaciones nacionales y por las caractersticas especficas del sistema
educativo, pero al mismo tiempo por particularidades locales. La
contextualizacin de los espacios locales de competencia o lo que Taylor (2002)
denomina como geografa del mercado educativo permite analizar con ms
precisin las relaciones que se dan en el interior de dichos espacios. En esta
misma lnea argumental, Lubienski et al. (2009) afirman que los mercados
educativos locales son una unidad de anlisis central a la hora de entender cmo
las reformas de mercado afectan los comportamientos de la demanda y la oferta
educativa.
Tomando pues en consideracin el carcter local de los mercados
educativos, es necesario analizar la jerarquizacin de las escuelas tambin desde
esta perspectiva. La posicin de un centro escolar en la jerarqua local, que como
se analizar a continuacin puede tener influencia en su comportamiento, se

218
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

define como la clasificacin de las escuelas de acuerdo a criterios concretos o


valores sociales. Estos criterios pueden ser acadmicos, educativos o relativos a
la composicin social de los estudiantes (Maroy, 2004).

Las lgicas de accin de los proveedores educativos


A menudo se utiliza el concepto de lgicas de accin para hacer referencia
a las respuestas de los proveedores educativos en entornos de competencia. El
concepto de lgicas de accin no debe confundirse con el de estrategia. Aunque
en ambos casos se presupone una racionalidad subyacente a las prcticas de las
escuelas en un entorno de competencia, el concepto de lgica de accin se
diferencia del de estrategia al no presuponer una consciencia de los efectos de
las decisiones tomadas, ni un clculo en trminos de costes y beneficios (van
Zanten, 2009). Segn Ball y Maroy (2009) las lgicas de accin de las escuelas
engloban un gran numero de prcticas, ya sean de carcter externo o interno. El
objeto de estudio de este trabajo es analizar las respuestas externas de los centros
en un entorno de competencia, entendiendo por respuestas externas aquellas
que afectan principalmente la relacin entre la escuela y su entorno (Waslander
et al., 2010) y que pueden tener un efecto directo en la estratificacin social de las
escuelas a raz de la distribucin de alumnos resultante.
Para el desarrollo de estas lgicas de accin es necesario una percepcin
de competencia por parte de los centros. En este sentido, cabe destacar que no
siempre una situacin estructural de competencia se corresponde con la
percepcin de los responsables de las escuelas. La relacin entre la competencia
estructural y percibida suele ser dbil. Generalmente, la competencia percibida
es significativamente menor que la competencia estructural3 (Levacic, 2004).
Uno de los factores que se han mostrado ms determinantes para explicar la
percepcin de competencia es la posicin ocupada en la jerarqua local de
escuelas; los responsables de las escuelas que se encuentran en el punto medio
de la jerarqua afirman tener una mayor percepcin de competencia que los
directores de los centros escolares situados en la parte baja o alta de dicha jerarqua
(Ladd y Fiske, 2003).
Entre los centros que se encuentran en contextos de competencia y que la
perciben como tal, las posibles respuestas a esta situacin son diversas y se pueden
dar en mltiples mbitos. Evidentemente, la capacidad de respuesta en entornos

3
El autor define la competencia estructural como una medida del numero de proveedores
disponibles en el mercado local y la distribucin de las cuotas de mercado entre estos proveedores.

219
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

competitivos est vinculada a la regulacin del cuasi-mercado donde tiene lugar


esta competencia. Se ha demostrado cmo en aquellos contextos de competencia
donde los centros tienen capacidad para seleccionar a sus alumnos, parte de
estos centros desarrollan mecanismos de seleccin basados en las habilidades
acadmicas o en las caractersticas socioeconmicas de sus futuros alumnos
(West, 2006; Contreras at al., 2007). Dos razones principales explican este
comportamiento. En primer lugar, a travs de la seleccin del alumnado los
centros pretenden poder tener control sobre la composicin social de sus
estudiantes y de esta manera mejorar su posicin en el mercado sin necesidad de
mejorar la calidad de su servicio educativo (Bellei, 2005: 44). En segundo lugar, los
mecanismos de rendicin de cuentas que suelen acompaar a la implementacin
de los cuasi-mercados educativos, incentivan la aparicin de estrategias de
seleccin adversa por parte de los centros educativos para asegurar el acceso de
aquellos alumnos que pueden garantizar un buen nivel de rendimiento en las
pruebas de evaluacin externa (Waslander, 2010). Ms all de la seleccin de
alumnos, diversos autores han identificado un aumento de las campaas de
marketing como respuesta para mejorar sus posicin en la jerarqua local de
escuelas (Wylie, 2006; Garces, 2009).
Como resultado de estas diferentes lgicas de accin la teora sobre los
mercados educativos pronostica una diversificacin de la oferta escolar, en
trminos de programas educativos o currculum, para dar respuesta a la demanda
diferenciada de las familias. En este sentido es importante diferenciar lo que
Lubienski (2006) denomina diversificacin vertical y horizontal. La
diversificacin horizontal se definira como la diferenciacin de la oferta educativa
en funcin de aproximaciones pedaggicas especficas. En cambio, la
diferenciacin vertical se vincula con la posicin en la jerarqua local en funcin
de los resultados educativos o la composicin social del alumnado.

El sistema educativo chileno: elementos principales


para el anlisis de las estrategias de los proveedores
Durante la dcada de los ochenta, Chile llev a cabo una profunda reforma
de su sistema educativo. Esta reforma, se caracteriza principalmente por la
introduccin del sistema de vouchers para regular la demanda educativa. Bajo
este sistema, los centros pblicos y parte de los centros de titularidad privada
reciben una subvencin por parte del Estado en funcin de la matrcula y
asistencia de los estudiantes. Desde la introduccin de este nuevo sistema de
financiacin, la matrcula en centros educativos privados ha aumentado de

220
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

manera considerable. Con carcter ilustrativo, el cuadro 1 muestra la evolucin


de la matrcula segn titularidad en niveles no universitarios entre 1990 y 2010.
En este periodo la matrcula en centros de titularidad privada (58,1%),
subvencionados y no subvencionados, ha superado a la de los centros pblicos
(40,3%). En el ao 2010, los centros privados subvencionados eran los que
matriculaban a la mayora de los estudiantes.

Cuadro 1. Matrcula en educacin no universitaria segn tipo de centro escolar


(%). 1990-2010.

1990 1995 2000 2005 2010


Pblico 58,4 57,4 54,3 48,7 40,3
Privado subvencionado 31,8 31,9 35,3 43,0 50,9
Privadado 7,9 9,1 8,9 6,7 7,2
Corporaciones 4
1,9 1,6 1,5 1,6 1,5

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del MINEDUC.

El sistema de financiacin mediante voucherss complement en el ao


1993 con la aprobacin de la ley de Financiamiento Compartido. Esta regulacin
permite a los establecimientos particulares subvencionados cobrar una cuota de
carcter obligatorio a las familias a cambio de un descuento en la cantidad
asignada en concepto de subvencin por parte del Estado. Este sistema de
financiacin complementaria ha sido ampliamente discutido desde su puesta en
marcha. Mientras sus defensores afirman que permite inyectar fondos adicionales
a un sistema caracterizado por una bajo gasto por alumno, sus detractores afirman
que tiene efectos negativos sobre la segregacin escolar, concentrando en las
escuelas gratuitas a aquellos alumnos sin capacidad de pago (Elacqua et al., 2013).
Otra de las caractersticas distintivas del sistema educativo chileno es el
extendido uso de la seleccin de alumnos por parte de los centros. Un estudio
del ao 2007, mostraba como el 30% de los estudiantes haba pasado algn tipo
de proceso de seleccin, mayoritariamente seleccin por habilidades (27%).
Adems tambin se mostraba como estos procesos eran mucho ms frecuentes
en escuelas particulares subvencionadas (55%) que en escuelas pblicas (6%)
(Contreras et al. 2007). La Ley General de Educacin (LGE), aprobada el ao

4
Las corporaciones son escuelas de formacin profesional gestionadas por empresas y que cuentan
con financiacin del Estado, pero no a travs del sistema de vouchers (Cox, 2004).

221
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

2008, prohbe expresamente la seleccin durante la educacin preescolar y


primaria por razones acadmicas o socioeconmicas. A pesar de ello, tanto el
Ministerio de Educacin como la propia Superintendencia de Educacin Escolar
han continuado documentando este tipo de prcticas.5
Por ltimo, otro elemento central en el sistema educativo chileno es el
Sistema de Medicin de la Calidad en Educacin (SIMCE). Esta evaluacin
nacional de aprendizaje, que se aplica a los alumnos en tres cursos de la educacin
primaria y tres de la educacin secundaria, es uno de los principales mecanismos
diseados para orientar la eleccin de centro de las familias. Los resultados de
esta evaluacin se hacen pblicos anualmente, de manera que durante el proceso
de eleccin las familias pueden consultar la puntuacin de cada centro y su
situacin respecto a otros centros de la zona. A lo largo de sus ms de veinte
aos de aplicacin, SIMCE es concebido como un mecanismo con el que
introducir presin competitiva en los centros aunque tradicionalmente las familias
lo han utilizado de forma muy desigual a la hora de llevar a cabo la eleccin de
centro (OECD, 2004).

Estudio de caso: la segmentacin del mercado educativo chileno

Metodologa
Para llevar acabo el anlisis de las estrategias de los proveedores educativos
en el contexto del sistema educativo chileno se ha seleccionado como muestra el
conjunto de los centros escolares que imparten educacin primaria en la ciudad
de Valparaso. La eleccin de Valparaso responde a dos motivos principales. En
primer lugar, la ciudad dispone de una amplia diversidad de centros educativos
distribuidos segn titularidad de manera muy similar a la media del conjunto
del sistema educativo chileno. En el ao 2013, la ciudad contaba con 112 centros
de educacin primaria, de los cuales el 39% de titularidad pblica, el 53% privados
subvencionados y el 8% privados. En segundo lugar, parece razonable suponer
que la ciudad de Valparaso es un nico mercado local. En este sentido, la eleccin
del mercado educativo de Valparaso como unidad de anlisis tiene como objetivo
controlar las caractersticas locales que pueden afectar los comportamientos de
la demanda y la oferta educativa, incorporando la perspectiva geogrfica en el
anlisis de la competencia entre escuelas (Taylor, 2001).

5
Vase Mineduc advierte de prcticas ilegales en proceso de matrcula en colegios La Tercera, 24 de
Julio de 2013.

222
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Desde el punto de vista metodolgico, el anlisis se ha realizado


combinando mtodos cuantitativos y cualitativos. Para la fase cuantitativa se
han seleccionado el conjunto de centros educativos que imparten educacin
primaria en la ciudad de Valparaso y disponen de informacin en la base de
datos de la evaluacin nacional SIMCE del ao 2011. El objetivo de esta fase es
el de identificar un conjunto de tipologas de centros educativos en funcin de
las estrategias desarrolladas para responder al contexto de competencia. Las
variables seleccionadas para construir estas tipologas son las siguientes: precio,
prcticas de seleccin de estudiantes, motivos de eleccin por parte de las familias
y puntuacin en la evaluacin SIMCE. A partir de estas tipologas se pretende
analizar cul es el nivel de estratificacin social de los estudiantes en funcin de
su nivel socioeconmico. Para ello se ha elaborado un indicador sinttico con el
que determinar el nivel socioeconmico del alumnado. Este indicador se ha
construido a partir de cuatro variables: el nivel de ingresos del hogar, el nivel
educativo del padre, el nivel educativo de la madre y la cantidad de libros en el
hogar. A partir de estas variables se ha construido un ndice de nivel
socioeconmico (SES), en el que el peso de cada variable se pondera a partir de
un anlisis de componentes categricos.
En el caso de la fase cualitativa, el objetivo planteado ha sido profundizar
en las lgicas de accin y en las estrategias de los proveedores de cara a identificar
los mecanismos que explican el comportamiento de los centros como respuesta
al cuasi-mercado. En este caso se ha seleccionado una sub-muestra de 10 escuelas
situadas en uno de los barrios de la ciudad. Esta sub-muestra de escuelas est
formada por dos centros escolares pblicos, siete privados subvencionados y
uno privado. En cada una de las escuelas se ha llevado a cabo una entrevista en
profundidad con el director o directora del centro, as como con otros miembros
de la comunidad educativa, aunque a efectos del presente anlisis nos centramos
nicamente en las entrevistas al personal directivo.

Tipologas de proveedores educativos: una aproximacin a la segmentacin del mercado


La distribucin de los estudiantes de educacin primaria segn el quintil
de nivel socioeconmico y la tipologa de centro en Valparaso (Grfico 1)6 puede
ser interpretado como un primer indicador del nivel de estratificacin dentro del
mercado educativo local. Los datos presentados muestran cmo el sector privado
no subvencionado atiende mayoritariamente a la poblacin situada en el ltimo
quintil de nivel socioeconmico (95,2%). Aunque la situacin el sector privado

6
Los datos utilizados para elaborar el grfico pueden ser consultados en el anexo.

223
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

subvencionado y pblico es mas heterognea, tambin se pueden observar algunos


patrones claros. Mientras los centros privados subvencionados atienden
mayoritariamente a alumnos del cuarto y tercer quintil (49,7%), la mayora de
los estudiantes de los centros pblicos pertenecen al primer y segundo quintil
(59,3%).

Grfico 1. Distribucin de los estudiantes de educacin primaria segn tipologa


de centros y quintil de nivel socioeconmico (%). Valparaso 2011.

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos SIMCE-2011.

Teniendo en cuenta los patrones de estratificacin social identificados y


el grado de heterogeneidad observado en el sector pblico y privado
subvencionado, la principal hiptesis de este trabajo es que la presencia de
tipologas diferenciadas dentro de cada sector es un elemento que determina un
mayor grado de estratificacin. En el caso del mercado educativo local de
Valparaso el objetivo planteado es identificar una serie de tipologas producto
de las lgicas de accin externas (seleccin, precio, etc.) como respuesta de los
centros educativos al contexto de cuasi-mercado. Para construir la tipologas de
proveedores se seleccionaron cinco variables:
Titularidad del centro educativo: Pblico, Privado subvencionado y
Privado.
Cuota escolar: gratuita, baja (menos de 10.000$), media (entre 10.001$
y 50.000$) y alta (ms de 50.000$)7.

7
Las cuotas estn expresadas en pesos chilenos. El tipo de cambio entre el peso chileno y el euro
es aproximadamente 1=700$.

224
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Seleccin de estudiantes. Variable dicotmica que identifica que un


centro selecciona a sus estudiantes por razones econmicas o acadmicas si ms
de la mitad de las familias afirma que durante el proceso de admisin han tenido
que presentar algn tipo de certificado de remuneraciones, o si el alumno tuvo
rendir alguna prueba antes de ingresar en la escuela.
Principal razn de eleccin expresada por las familias. Esta variable
recoge si la mayora de las familias expresa haber escogido el centro por la
distancia a su domicilio como primer motivo o en cambio si la eleccin se realiz
por cualquier otro motivo.
Nivel de resultados. El nivel de resultados se ha construido tomando
como referencia la distribucin de puntuacin en SIMCE de 4 bsico para el
conjunto de escuelas de la ciudad de Valparaso: bajo (1 cuartil), medio (2 y 3
cuartil) y alto (4 cuartil).
A partir de las categoras de cada una de las variables construidas, se
elabor una clasificacin de los centros seleccionando aquellas tipologas que
agrupaban como mnimo a un 5% de los centros de cada una de las titularidades.
Con el objetivo de simplificar la clasificacin de los centros educativos, aquellas
tipologas obtenidas que nicamente se diferenciaban en el valor de una de las
variables fueron agrupadas en una sola categora. El cuadro 3 muestra las
tipologas de centros educativos as como el porcentaje de centros que tienen las
caractersticas que las definen para cada una de los tres sectores existentes en el
sistema educativo chileno. En la ltima de las columnas se especifica el nmero
de centros clasificados para cada uno de los tres tipos de titularidad.

Cuadro 2. Tipologas de centros educativos. Valparaso 2011.

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos SIMCE-2011 y MIME.

225
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

Dentro del sector pblico, de titularidad municipal, se pueden distinguir


tres tipologas diferenciadas por el criterio de eleccin de las familias y el nivel
de resultados obtenidos en SIMCE. Las dos primeras categoras contemplan
centros que han sido elegidos por las familias por la proximidad a su domicilio,
pero que en cambio se sitan en dos niveles de resultados en SIMCE
diferenciados, bajo y medio respectivamente. La tercera de las tipologas se
distingue por el hecho de que las familias declaran motivos distintos a la distancia
a su domicilio como criterio de seleccin.
El sector particular subvencionado es el que agrupa un mayor nmero de
tipologas diferentes, hecho que se explica parcialmente porque es el sector con
un mayor nmero de centros y alumnos matriculados. En su marco, encontramos
dos tipologas que no establecen cuota mensual a sus alumnos, pero que en
cambio se distinguen por el hecho de realizar (o no) pruebas de seleccin a sus
alumnos. Las otras dos tipologas de centros particulares subvencionados se
dividen entre aquellas que incluyen centros que cobran una cuota de nivel bajo o
medio. Destaca el hecho de que los centros de cuota baja son los mayoritarios
(40,8%) dentro del sector particular subvencionado.
Por ltimo dentro del sector particular las tipologas de centro se distinguen
principalmente por el nivel de cuota cobrado a las familias, aunque ms de la
mitad de los centros particulares pagados se sitan en la tipologa de centros con
cuotas altas (62,5%).
Hasta qu punto las diferentes tipologas identificadas estn vinculadas
con el nivel de estratificacin de los centros educativos? El grfico 2 presenta la
distribucin de los alumnos segn el quintil de nivel socioeconmico para cada
una de las tipologas de centro analizadas anteriormente.8

8
Los datos utilizados para elaborar el grfico pueden ser consultados en el anexo.

226
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Grfico 2. Distribucin de los estudiantes segn quintil del ndice de nivel


socioeconmico y tipologa de centro educativo (%). Valparaso 2011.

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos SIMCE-2011 y MIME.

A partir de la distribucin del alumnado segn nivel socioeconmico y


tipo de centro, se pueden observar importantes diferencias relacionadas con la
composicin social de las diferentes tipologas dentro de cada sector. Dentro del
sector pblico, la tipologa 1, caracterizada por resultados de nivel bajo y elegida
por las familias mayoritariamente por la distancia a su domicilio, concentra una
proporcin de alumnos del primer quintil 10 puntos porcentuales superior a las
otras dos tipologas identificadas. Estas diferencias entre las tipologas de un
mismo sector son an ms evidentes en el caso del sector privado subvencionado.
En este caso, entre la tipologa 4 y la 7 se observa un desplazamiento gradual y
pronunciado de la composicin social del alumnado, que va de los quintiles
inferiores a los superiores. Este aumento progresivo del porcentaje de alumnos
de quintiles superiores en detrimento de los de quintiles inferiores se encuentra
estrechamente vinculado a las diferencias de precio y al uso de procesos de
seleccin. Por ltimo, en el caso de las tipologas del sector privado, la mayor
diferencia se observa entre la tipologa 8 y las dos restantes especialmente en el
porcentaje de alumnos del tercer quintil escolarizados.
Aunque las tipologas identificadas son capaces de mostrar mayores niveles
de estratificacin social que simplemente la que se observa a partir de la variable
titularidad, tambin se observa que tipologas con caractersticas diferenciadas

227
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

tienen distribuciones del alumnado segn nivel socioeconmico similares. Por


ejemplo, las tipologas 1 y 2, que se caracterizan por compartir el motivo de
eleccin de las familias, presentan un composicin social del alumnado muy
similar. El mismo fenmeno se puede identificar entre las tipologas 4 y 5 aunque
slo una de ellas seleccione a sus alumnos.
A la vista de los resultados presentados, todo parece apuntar a que se
estaran dando dos fenmenos de manera simultnea. En primer lugar, un proceso
tradicional de jerarquizacin, o diversificacin vertical, donde las escuelas tratan
de posicionarse en el mercado educativo local a travs de la composicin social
de su alumnado derivada de sus respuestas externas al contexto de competencia.
En segundo lugar, un fenmeno de diversificacin horizontal que, al contrario
de lo que prevn los supuestos de funcionamiento del mercado educativo, no se
basa nicamente en aspectos curriculares o pedaggicos sino tambin en la
voluntad de presentar un servicio educativo diferenciado al de aquellos
proveedores que ocupan el mismo nivel en la jerarqua local. Es decir, aunque en
algunas ocasiones las diferencias entre proveedores que ocupan la misma posicin
en la jerarqua pueden responder a diferencias en el enfoque pedaggico, en
otros casos se trata de diferencias simblicas ms vinculadas a cmo se presentan
los servicios ofrecidos (Lubienski, 2006).

Lgicas de accin de los proveedores educativos y su relacin con la segmentacin educativa


A continuacin se presenta un anlisis ms detallado, fruto de las
entrevistas a los directores, de cmo las estrategias de segmentacin son
concebidas y llevadas a cabo por los diez centros del mercado educativo local
estudiados en profundidad. El anlisis se ha estructurado a partir de cuatro
mbitos: percepcin de competencia y segmentacin, seleccin y expulsin del
alumnado, la cuota como estrategia de segmentacin y las polticas de evaluacin
e informacin.

a) Percepcin de competicin y segmentacin


En lneas generales, la percepcin de estar inmerso en una situacin de
competencia en el contexto local para atraer alumnos es muy baja para la mayora
de los responsables de los centros educativos. Aunque la competencia objetiva,
es decir el nmero de centros que se encuentran en el mercado educativo local,
es muy elevada en el caso de la ciudad de Valparaso, la mayora de los directores
entrevistados afirman no percibir tal presin, al menos por parte de los centros
situados en su misma rea. No hay por lo tanto percepcin de estar compitiendo
en un mercado educativo nico. La mayora de responsables de los centros

228
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

educativos sealan principalmente como sus competidores a aquellos centros


que tienen una oferta y atraen a un pblico similar, es decir, centros de su misma
tipologa.
Yo creo que geogrficamente vamos a tener en cada espacio habr una o
dos escuelas. Nosotros tendramos que robarle los alumnos a la Escuela Pblica
02 y ms all en ese espacio. Per la verdad es que hay tanto sello marcado
que nuestra poblacin llega sola. (Escuela Pblica 01)

Concretamente, esto implica que, de los diez centros que se sitan en el


barrio analizado, los directores tienden a identificar, a lo sumo, a un nico centro
como su directo competidor. Esta percepcin de competencia se puede producir
por dos motivos. En primer lugar, por la creencia de que su centro y el competidor
comparten un alumnado potencial con caractersticas socioeconmicas similares.
Entrevistador(E):Tienen percepcin de competencia con otras escuelas de la zona?
Director (D):No. Quiz con el Particular 01 tengamos un pblico similar. Con el
Particular 01 es el nico. (Particular subvencionado 01)

En segundo lugar, encontramos motivos de competencia de naturaleza


ms pedaggica. Aunque este tipo de motivos aparecen con menor frecuencia,
determinados centros tambin perciben una competencia explcita con aquellos
proveedores educativos que tienen un oferta pedaggica similar a la suya.
E:Tienen sensacin de que compiten con otros centros por los alumnos de la zona?
D: No. Es que son tan distintas las escuelas[]. [desde que empezamos] ramos los
nicos y claro el otro que era el colegio de competencia directa era un colegio que
ahora se fue a Via. Quiz yo dira que la competencia directa es Particular subvencionado
01 que es un colegio muy similar. (Particular subvencionado 02)

Cabe destacar que ninguno de los directores entrevistados afirma haber


desarrollado estrategias de cooperacin con otros centros ms all de experiencias
de colaboracin puntuales en algunas actividades, o en la resolucin de conflictos
puntuales entre su alumnado. Diversos estudios en otros contextos donde se
han implementado polticas para promover la competencia entre los centros han
identificado estrategias de cooperacin como respuesta a entornos competitivos
(Pater y Waslander., 2009), pero sta no parece ser la lgica predominante en el
cuasi-mercado chileno.

b) Seleccin y expulsin
Como se ha comentado anteriormente, aunque ilegal, la seleccin de
estudiantes es todava una prctica habitual entre los centros educativos que
conforman el sistema educativo chileno. Esta prctica se acostumbra a asociar
con una voluntad por parte de los centros para ejercer un control sobre la

229
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

composicin social del alumnado. No obstante, se trata de una prctica tan


naturalizada e incluso aceptada entre la comunidad educativa que, en ocasiones,
algunos centros la conciben como una estrategia de marketing.
E: Les interesa captar algn perfil de estudiante en especial?
D: Mira, lo primero creo yo es que tengan un clara visin de lo que quieren ellos lograr.
Con eso de repente a mi me basta. [] En rigor, yo creo que el prximo ao lo vamos
hacer a travs de pruebas. Por qu? Por los mismo que yo les deca que los paps de
alguna manera.. esto se pasa de boca a boca y dirn no pues que cualquier nio no entre
all tiene que tener algn Te fijaste? Es un poco marketing? (Privado 01)

De esta manera, existe una cierta concepcin entre un sector de la


comunidad educativa de que los procesos de seleccin de alumnado son una
estrategia de distincin efectiva, que convierte los centros que la practican en
ms apetecibles para las familias que valoran este tipo de prcticas.
En paralelo a la seleccin, muchos centros admiten expulsar a alumnos
que no encajan en el proyecto del centro.
E: Han tenido que cancelar matrcula de algn nio por algn motivo?
D: Las dos veces no ha sido con papel de se cancela la matrcula, sino que ha sido
casi como un acuerdo, una sugerencia con los padres que han accedido. O sea, pero ellos
no quieren irse, pero nosotros les planteamos que, en realidad, es muy complejo porque
este proyecto no les sirve. (Particular subvencionado 02)

Muchos de estos alumnos acaban siendo escolarizados en centros


municipales o en aquellos centros particulares subvencionados que atienden una
poblacin ms desfavorecida. Aunque los directores no admiten abiertamente
que la expulsin sea una prctica orientada a la competitividad, con ella pretenden
generar un clima escolar ms sosegado, as como un entorno ms homogneo
en trminos de composicin social y/o conductual.

c) El precio como estrategia de segmentacin


Como se desprende de las tipologas identificadas en el apartado anterior,
la cuota cobrada a las familias es uno de los elementos clave para explicar la
segmentacin del mercado. Los responsables de los centros son plenamente
conscientes de cmo la cuota que establecen tiene consecuencias sobre el perfil
de poblacin que atraen y la composicin social de su alumnado.
Yo creo que la poblacin [que atrae] es de nivel medio porque a pesar de ser un
particular, hay otros particulares mucho ms caros. Entonces, est a un nivel un poco
ms elevado que el particular subvencionado porque el particular subvencionado puede
cobrar hasta 75 mil pesos ms o menos, y aqu cobramos 120 130 mil; pero hay otros
que valen 250 mil. Es otro nivel de ingreso. (Privado 01)

Adems la decisin de establecer un nivel de cuota concreto responde a


un anlisis coste-beneficio por parte de los responsables del centro con el que

230
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

pretenden orientar su oferta de la forma ms directa posible al que consideran es


su nicho de mercado.
E:Qu criterio utiliz para establecer la mensualidad?
D: Lo que se poda pagar. Puede paliar una parte, en algo puedes tener un recurso
adicional sin que significara estrangular a las familias y que se nos fueran porqu no
podan pagar. (Privado subvencionado 03)

d) Polticas de evaluacin e informacin


El SIMCE es concebido como una herramienta objetiva y externa con la
que medir la calidad educativa de los centros y fomentar la competencia. Parece
pues razonable suponer que este mecanismo ser eficaz para fomentar la
competencia en la medida en que los centros perciban que los resultados obtenidos
en las pruebas es una factor importante para condicionar la eleccin de las
familias. Sin embargo, los resultados de las entrevistas a los responsables de los
centros muestran una percepcin muy diferenciada del papel que juegan en la
eleccin de la familia los resultados de la evaluacin dependiendo de su situacin
en la jerarqua local.
Este comportamiento diferenciado frente a la polticas de evaluacin e
informacin divide a los centros educativos analizados en dos grandes grupos.
Por una lado, encontramos escuelas del sector privado o privado subvencionado
que gozan de una buena posicin en la jerarqua local y que perciben su
puntuacin en SIMCE como un factor importante para condicionar la eleccin
de las familias que acuden a su centro:
E:Su puntuacin en SIMCE es importante para las familias que vienen a matricular
a sus hijos?
D: Claro, ellos tambin la mencionan. Nosotros hasta el ao pasado siempre tuvimos
un incremento significativo de los resultados. Ese es un de los motivos que tambin
mencionan. (Particular subvencionado 04)
E:Usted cree que a su colegio vienen padres atrados por su nota en SIMCE?
D: S, nos dicen cuando yo pregunto. (Particular subvencionado 01)

En cambio, otro grupo importante de centros sobre todo aquellos que


atienden una poblacin ms desfavorecida son conscientes de que su
rendimiento en la evaluacin SIMCE no es un factor importante para entender
los motivos de eleccin de sus familias.
De cien apoderados que postulan a sus hijos a este colegio slo uno pregunta por el
resultado SIMCE. La gente no anda buscando resultados, la gente anda buscando
seguridad, buen trato y permanencia. Cuando yo doy cuenta pblica en marzo y digo
estos son nuestros resultados numricos es la parte que no interesa. (Privado
subvencionado 05)
E:Su puntuacin en SIMCE es importante para las familias que vienen a matricular
a sus hijos?

231
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

D: Yo creo que no. No lo preguntan tampoco. Mira solamente lo pregunta algn


apoderado que sea un profesional. Tampoco s si lo ha preguntado alguno, no recuerdo
yo que alguno lo pregunte. (Privado subvencionado 06)

Conclusiones
Es bien sabido que la introduccin de reformas educativas con orientacin
de mercado puede intensificar los procesos de segregacin entre centros (Dronkers
y Avram, 2009). En el caso concreto de Chile, Hsieh y Urquiola (2006) concluyen
que la introduccin del sistema de vouchers ha fomentado la huida de la clase
media de la escuela pblica a la privada, mientras que otros trabajos demuestran
cmo ha incrementado significativamente el nivel de segregacin fruto de la
concentracin de alumnos de nivel socioeconmico bajo en los centros pblicos
(Valenzuela et al., 2013). Tradicionalmente, el efecto de los cuasi-mercados sobre
la segregacin se ha explicado como consecuencia del comportamiento
diferenciado de las familias segn su nivel socioeconmico. Es decir, las familias
de clase media o alta reaccionaban a los mecanismos de mercado principalmente
la mayor capacidad de eleccin seleccionado aquellos proveedores que
maximizan su utilidad. En cambio, aquellas familias que pertenecan a niveles
socioeconmicos ms bajos no lo hacan de esta manera, principalmente por
falta de informacin. Este tipo de estudios, centrados en el comportamiento de
las familias, relega a un segundo plano el papel de los proveedores educativos en
la explicacin de la segmentacin y de la segregacin educativas. Precisamente,
al centrarse en el comportamiento de la oferta, este artculo contribuye a llenar
parte de las lagunas existentes en esta rea de estudios. De esta manera, esperamos
contribuir a reforzar la comprensin del fenmeno de la segregacin y la
segmentacin escolar de una forma ms compleja y dialctica.
Sin duda, el elevado nivel de desregulacin del sistema educativo chileno
ofrece una interesante oportunidad para adoptar esta perspectiva. Los resultados
de nuestro anlisis muestran que, ms all de las diferencias entre el sector pblico
y el privado, existe una segmentacin escolar importante dentro de cada uno de
estos sectores. La cuota cobrada a las familias, el uso de mecanismos de seleccin,
los motivos de eleccin o la posicin en los rankings de rendimiento representan
los principales mecanismos utilizados por los proveedores educativos para
responder al contexto de competencia fruto de las polticas de cuasi-mercado en
Chile. Con estas respuestas, los proveedores tienen como objetivo posicionarse
en la jerarqua del mercado educativo local, pero al mismo tiempo ofrecer un
servicio diferenciado del de aquellos proveedores que ocupan una posicin similar
en esta jerarqua. Esta doble dinmica conlleva, siguiendo el marco de anlisis

232
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

propuesto por Lubienski (2006), una diversificacin tanto vertical como


horizontal. En este caso, la diversificacin vertical se corresponde con el concepto
de jerarquizacin segn el cual las escuelas se clasifican en trminos de calidad
o composicin social, siempre con un carcter ordinal (vase van Zanten, 2009;
Taylor, 2001). En cambio, la diversificacion horizontal se produce en el momento
en que un proveedor educativo trata de diferenciar su servicio educativo respecto
a otros que ocupan una posicin similar en la jerarqua local. Aunque la teora
de los mercados educativos prev esta diversificacin horizontal en trminos de
aspectos pedaggicos o curriculares, los resultados del anlisis realizado en el
caso de Valparaso muestran que esta diversificacin tambin se produce a partir
de pequeas diferencias en las respuestas externas o tacticismo de los
proveedores educativos, como el uso de la seleccin como una estrategia de
marketing al que hemos hecho referencia.
El anlisis de las entrevistas a los directores arroja algunas conclusiones
que permiten una mejor comprensin del comportamiento de los proveedores
educativos en el mercado educativo de Valparaso. Al contrario de lo que se
recoge en los anlisis realizados en otros contextos, las repuestas de los
proveedores educativos chilenos reflejan una racionalidad y una conciencia
suficientemente clara de los resultados esperados. En muchos casos, las decisiones
tomadas sobre la cuota cobrada a las familias o la seleccin de alumnos, responden
a un anlisis coste-beneficio en trminos de sus efectos sobre la matrcula del
centro. Estaramos, por lo tanto, ante estrategias explcitas de los proveedores
educativos para hacer frente a los efectos de la competencia fruto de la
implementacin de polticas de cuasi-mercado. Tambin destaca el hecho de
que algunos mecanismos de incentivos establecidos por el sistema de cuasi-
mercado no tienen los efectos esperados. As pues, herramientas de rendicin de
cuentas como el SIMCE no afectan a todos los proveedores por igual. Las
entrevistas a los directores muestran como parte de los centros educativos son
conscientes de que SIMCE no es relevante en los procesos de eleccin de las
familias a las que atienden y de que, por lo tanto, este sistema de evaluacin
externa no tiene un efecto directo sobre su capacidad para atraer estudiantes.

Referencias
Ball, S.J. (2003). Class strategies and the education market : the middle classes and social advantage.
Londres: RoutledgeFalmer.
Ball, S.J. y Maroy, C. (2009). Schools logics of action as mediation and compromise
between internal dynamics and external constraints and pressures. Compare: A Journal of
Comparative and International Education, 39(1), 99-112.

233
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

Bellei, C. (2007). The Private-Public School Controversy. The case of Chile. En: Rajashri,
C. y Peterson, P.E (eds.). School Choice International: Exploiting Public-Private Partnerships.
Cambridge, Massachusetts: MIT Press.
Chubb, J.E. y Moe, T.M. (1990). Politics, Markets & Americas Schools. Washington, DC:
The Brookings Institution.
Contreras, D., Bustos, S. y Seplveda, P. (2007). When Schools Are the Ones that Choose:
The Effect of Screening in Chile. Social Science Quarterly, 91(5), 1349-1368.
Crdoba, C. (2011). Eleccin de escuela en Chile: La propuesta neoliberal a examen. Tesis
doctoral. Universidad Complutense de Madrid.
Cox, C. (2004). Innovation and reform to improve the quality of primary education:
Chile. Background paper elaborado para el Education for All Global Monitoring Report
2005.
Dronkers, J. y Avram, S. (2009). A Cross-National Analysis of the Relationship between
School Choice and Effectiveness Differences between Private-Dependent and Public
Schools. A New Approach. Ponencia presentada en RAPPE conference, University of
Geneva, 13-14 March 2009.
Elacqua, G., Schneider, M. y Buckley, J. (2006). School choice in Chile: Is it Class or the
Classroom?. Journal of Policy Analysis and Management, 25(3), 577-601.
Elacqua, G., Montt, P. y Santos, H. (2013). Evidencias para elimnar gradulamente el
Financiamiento Compartido. Instituto de Polticas Pblicas. Claves de Polticas Pblicas, 14.
Garces, J.P. (2009), On the Quality of Private and Public Education: the Case of Chile.
University of Connecticut, Department of Economics, Working papers: 2009-22.
Gewirtz, S., Ball, S.J., y Bowe, R. (1995). Markets, choice and equity in education. Buckingham,
UK: Open University Press.
Hrm, J. (2009). Can choice promote education for all? Evidence from growth in private
primary schooling in India. Compare: A Journal of Comparative and International
Education 39, n. 2: 151-6.
Hsieh, C.T. y Urquiola, M. (2006). The effects of generalized school choice on achievement
and stratification: Evidence from Chiles voucher programme. Journal of Public Economics,
90(8-9), 1477-1503.
Karsten, S., Visscher, A.J. y de Jong, T. (2001). Another side of the Coin: the unintended
effects of publication of school performance data in England and France. Comparative
Education, 37(2), 231-242.
Ladd, H.F. y Fiske, E.B. (2003). Does Competition Improve Teaching and Learning?
Evidence from New Zealand. Educational Evaluation and Policy Analysis, vol. 25, n. 1,
pp. 97-112.
Levacic, R. (2004). Competition and the Performance of English Secondary Schools:
Further Evidence. Education Economics, 12(2), 177-193.

234
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Lubienski, C. (2006). Incentives for School Diversification. Journal of School Choice:


International Research and Reform, 1(2), 1-31.
Lubienski, C., Gulosino, C. y Weitzel, P. (2009). School Choice and Competitive
Incentives: Mapping the Distribution of Educational Opportunities across Local
Education Markets. American Journal of Education, 115 (4), 601-647.
OECD (2004). Reviews of National Policies for Education. Chile. Pars: OECD
Publications.
Pater, C.J. y Waslander, S. (2009) Necessary Conditions for a Well-Functioning
SchoolMarket: Lessons from the Swedish Case. Ponencia presentada en RAPPE
conference, University of Geneva, 13-14 March 2009.
Pfeffer, J. y Salancik, G.R. (1978). The external control of organizations. A resource Dependence
Perspective. Nova York: Harper & Row.
Maroy, C. (2004). Changes in regulation modes and social production of inequalities in educational
Systems: a European Comparison. Final report. DG Research, European Commission.
Taylor, C. (2001). Hierarchies and local markets: the geography of the lived market
place in secondary education provision. Journal of Education Policy, 16(3), 197-214.
Taylor, C. (2002). Geography of the new education market: secondary school choice in England
and Wales. Aldershot: Ashgate.
Valenzuela, J.P; Bellei, C. y de los Ros, D. (2013). Socioeconomic school segregation in
a market-oriented educational system. The case of Chile. Journal of Education Policy, DOI:
10.1080/02680939.2013.806995.
van Zanten, A. (2009). Competitive arenas and schools logics of action: a European
comparison. Compare: A Journal of Comparative and International Education, 39(1), 85-98.
Waslander, S., Pater, C. y van der Weide, M. (2010). Markets in Education: An Analytical
Review of Empirical Research on Market Mechanisms in Education, OECD Education
Working Papers, n. 52, OECD Publishing.
West, A. (2006). School choice, equity and social justice: the case for more control. British
Journal of Educational Studies, 54(1), 15-33.
Wylie, C. (2006). What is the reality of school competition? Ponencia presentada AERA
conference, San Francisco, 7-11 April 2006.

235
ZANCAJO, A.; BONAL, X.; VERGER, A. Mercados educativos y segmentacin de la oferta escolar

Anexo

Cuadro 2. Distribucin de los estudiantes de educacin primaria segn tipologa de centros


y quintil de nivel socioeconmico (%). Valparaso 2011.

Pblico Privado
Subvencionado Privado
Q1 32,3 11,5 0,0
Q2 27,0 17,1 0,2
Q3 21,5 23,2 0,6
Q4 14,2 26,5 4,0
Q5 5,1 21,7 95,2
Total 100 100 100

Cuadro 3. Distribucin de los estudiantes segn quintil del ndice de nivel socioeconmico
y tipologa de centro educativo (%). Valparaso 2011.

Tipologa Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total
Pblico 1 39,0 32,6 18,2 8,6 1,6 100
2 26,9 30,4 26,5 13,8 2,4 100
3 28,4 30,5 27,4 11,6 2,1 100
Privado 4 13,8 27,5 27,5 26,2 5,0 100
subvencionado 5 8,5 22,4 34,1 27,4 7,6 100
6 3,5 9,3 26,3 36,0 24,8 100
7 0,0 1,5 11,8 27,9 58,8 100
Privado 8 0,0 7,7 30,8 7,7 53,8 100
9 0,0 0,0 7,1 28,6 64,3 100
10 0,0 0,0 0,7 2,7 96,7 100

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos SIMCE-2011 y MIME.

236
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Cambios en el sistema
universitario argentino (2003-2013).
inclusin? privatizacin?

Laura R. Rodrguez
Susana E. Vior

La creciente presencia y aumento de la cobertura por parte de provedores


privados es la expresin ms clsica de privatizacin educativa, e histricamente
anterior a las formas de privatizacin que se desarrollaron a partir del auge
neoliberal (RODRGUEZ GMEZ, 2010). Con la crisis del Estado de
Bienestar, se instalaron en el mundo otras formas y expresiones, impulsadas
por el nuevo conservadurismo de mercado. Sobre finales del siglo XX, cuando
su proyecto hegemnico entr en crisis, se profundizaron ciertos modos de
relacin entre lo pblico y lo privado en la sociedad, que alcanzaron tambin
a la educacin. Ball y Youdell (2007) sistematizaron esta historia identificando
dos tipos de procesos de privatizacin de la educacin pblica, a los que
denominaron endgenos, y exgenos. Los primeros refieren a la
privatizacin en la educacin pblica e implican la importacin de ideas,
mtodos y prcticas del sector privado a fin de hacer que el sector pblico sea
cada vez ms como una empresa y crecientemente comercial. Los ltimos,
implican la privatizacin de la educacin la apertura de la educacin pblica
a la participacin del sector privado a travs de modalidades basadas en el
beneficio econmico, y la difusin, aplicacin y predominio de concepciones
e intereses del sector privado en la elaboracin, gestin o provisin de diferentes
aspectos de la educacin pblica. La mayor presencia e influencia de
representantes de intereses particulares / privados en la elaboracin de las
polticas educativas pblicas son un caso particular de privatizacin endgena
(VIOR & RODRGUEZ, 2012).
Estos procesos privatizadores tienen un alcance global, y han producido
transformaciones profundas en los sistemas educacionales de todos los pases.
En las primeras dcadas del siglo actual, la cuestin fue oficialmente incorporada
a la agenda de temas sobre educacin superior de los organismos

237
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

internacionales que elaboran recomendaciones1. De esta manera, las propuestas


de los expertos han ido homogeneizando la lista de prioridades de poltica
universitaria de pases con muy diferentes historias econmicas, sociales, polticas,
culturales y educacionales. En parte, esas transformaciones implicaron cambios,
tanto en el sentido como en los modos de relacin entre lo pblico y lo privado,
y promovieron la re-definicin y re-valorizacin de las iniciativas de la sociedad
civil como alternativa o complemento necesario de la accin del Estado en la
prosecucin de objetivos comunes o universales, bajo el supuesto de que
seran positivas para la democratizacin de la sociedad.
Nuestro equipo de Poltica Educacional, en el Departamento de Educacin
de la Universidad Nacional de Lujn, viene desarrollando discusiones, estudios
tericos y empricos, con la finalidad de comprender el proceso seguido por la
educacin pblica en general y en el nivel universitario en particular en

1
En 2005, por ejemplo, el Program on Education Policy and Governance at Harvard University organiz
la conferencia Mobilizing the Private Sector for Public Education conjuntamente con el Banco
Mundial (BM), y con el apoyo financiero de la Fundacin John Olin, la Corporacin Financiera
Internacional (CFI) y el Instituto del BM, con el objetivo de discutir las asociaciones pblico-
privadas en educacin tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo, as como la
eficacia de tales iniciativa, con la participacin de economistas, politlogos, polticos e
investigadores interesados en la poltica educativa (disponible en: http://www.hks.harvard.edu/
pepg/conferences/MPSPE.htm). En 2009, una publicacin de UNESCO afirmaba: La
Conferencia Mundial sobre Educacin Superior en 2009 es una oportunidad para reflexionar
sobre temas y tendencias que han aparecido desde la Conferencia Mundial de 1988, as como
para instalar un inters por examinar de qu manera el panorama continuar evolucionando.
A pesar de que a lo largo de la dcada pasada la provisin privada en el sector se ha expandido
exponencialmente en varios pases, el tema de la educacin superior privada, o no estatal, no
estuvo presente (BJARNASON, S.,, en BJARNASON et al, 2009: 1). En la agenda de los
organismos internacionales (UNESCO, OCDE, BM), el inters predominante es, por un lado,
impulsar la provisin privada o pblico-privada como forma de descomprimir el presupuesto
pblico frente a las crisis financieras recurrentes, y por otro, recomendar un papel central de los
Estados en la regulacin de los proveedores, hacindose cargo de la explosin de ofertas de
mala calidad provocada por el libre juego de la lgica de mercado en los 90. Ver:
BJARNASON, Svava; CHENG, Kai-Ming; FIELDEN, John; LEMAITRE, Ma. J.; LEVY, D.;
VARGHESE, N.V. A new dynamic: Private Higher Education. Paris, UNESCO, 2009. ALTBATCH,
Philip; REISBERG, Liz; RUMBLEY, Laura. Trends in Global Higher Education: Tracking an
Academic Revolution. A Report prepared for the UNESCO 2009 World Conference on Higher Education.
Paris, UNESCO, 2009. LEVY, Daniel. The Global Growth of Private Higher Education. En
LEVY, D. Levy et al, The Global Growth of Private Higher Education: ASHE Higher Education
Report, Vol.36 (3), 2010, p. 121-133. PATRINOS, Anthony H.; BARRERA-OSORIO, Felipe;
GUQUETA, Juliana. The Role and Impact of Public-Private Partnerships in Education. Washington:
BIRF /BM, 2009. SANTIAGO, Paulo; TREMBLAY, Karine, BASRI, Ester; ARNAL, Elena.
Tertiary Education for the Knowledge Society. Volume 1. Special features: governance, funding, quality.
Paris, OECD Publications, 2008.

238
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Argentina2. El presente texto comunica parte de esas reflexiones y hace algunos


planteos orientadores de la investigacin.

Viejas y nuevas formas de privatizacin educativa.


Expresiones locales de un fenmeno global
Una hiptesis ampliamente difundida para interpretar la historia de la
privatizacin educativa en Argentina ha sido vincular los avances del proceso
privatizador con los perodos dictatoriales3. Sin embargo, el anlisis del desarrollo
cuantitativo del sistema no permite la confirmacin emprica de esa afirmacin.
En trabajos anteriores hemos planteado que, si bien los gobiernos de facto
sustentaron proyectos educativos privatizadores coherentes con proyectos de
privatizacin de toda la vida social (TEDESCO, J.C. et al, 1983; OSZLAK, 1984),
no siempre lograron aumento de la participacin del sector en la provisin
educativa. Por otra parte, muchos gobiernos constitucionales favorecieron
medidas que apoyaron procesos privatizadores, an en el marco de discursos
defensores de la educacin pblica (KRAWCZYC et al, 1986). En realidad, la
evolucin de esos impulsos privatizadores y su relacin con el desarrollo del
sistema y de las polticas educativas puede analizarse como el fruto del modo en
que se fueron resolviendo las demandas concretas de los grupos, fracciones o
clases a lo largo de cada momento histrico (VIOR & RODRGUEZ, 2012).
Hasta mediados del siglo XX, la educacin provista por privados constituy
un componente residual del sistema educativo, siendo el Estado el principal
proveedor de educacin primaria obligatoria y de educacin secundaria, y el
proveedor exclusivo de formacin universitaria. Sobre el final de este perodo
(1947, primer gobierno de J. Pern), se instal un sistema de subsidios pblicos
a los proveedores privados que facilit la expansin de la matrcula privada; sta
sigui un patrn evolutivo ms dinmico que el de la educacin pblica, que se
caracteriz por un crecimiento lento (con historia y comportamientos particulares
segn nivel educativo), influido por las caractersticas coyunturales de la economa
nacional: estancamiento en perodos de retraccin y ajuste, y recomposicin en
perodos de crecimiento. Hacia 1952, el peso de las instituciones privadas en la
composicin de la matrcula era reducido, excepto en el nivel inicial en el que
absorba el 30,3% de la matrcula, y el nivel medio en el que ascenda al

2
Se encuentra actualmente en desarrollo el Proyecto Estado, Poltica Universitaria y Tercer
Sector: Nuevas articulaciones entre lo pblico y lo privado. Consecuencias para la
democratizacin de la Universidad.
3
1930/32, 1943/46, 1955/58, 1966/73, 1976/83.

239
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

20,7%; cubra el 8,7% de la matrcula primaria y el 4,2% en el nivel superior no


universitario4. Entre 1955 y 1980, las tasas de crecimiento de la matrcula privada
primaria y superior no universitaria fueron hasta tres veces ms altas que las
tasas de crecimiento registradas en el sector pblico. En el nivel medio
encontramos este mismo fenmeno, un poco menos marcado y con un
estancamiento del sector privado a partir de 1970. As, asistimos a la consolidacin
del segmento de educacin privada, que en 1988 lleg al 18% de la matrcula
primaria, al 28,7% de la secundaria, y al 27,6% de la superior no universitaria
(Fernndez et al, 1997) (PAVIGLIANITI, 1991). Parte del estancamiento de la
enseanza media privada en la dcada de los 80 debe ser atribuida a la
democratizacin del nivel durante el gobierno radical (1983-1989), gobierno que
elimin el examen de ingreso al nivel y adopt una serie de medidas para el
mejoramiento de la escuela secundaria pblica.
En los 90, a esa herencia de privatizacin, cuyos impulsos esenciales
haban provenido de las fracciones conservadoras anti-liberales de la sociedad,
se sumaron fenmenos de mercantilizacin y privatizacin endgena
impulsados por el proyecto hegemnico de la Nueva Derecha. La sancin de la
Ley Federal de Educacin (LFE) en 1993, convalid el carcter pblico de toda
la educacin sin diferenciar entre propietarios privados e instituciones pblicas,
estableci diez aos de obligatoriedad escolar y modific la estructura del sistema
educativo desarticulando el nivel medio y destruyendo su tradicional modalidad
tcnica, introdujo mecanismos competitivos en la formacin inicial y continua
de los docentes; fue la base para la difusin de modelos gerenciales de
administracin educacional, y de un sistema centralizado y estandarizado de
evaluacin de la calidad de la educacin. Reserv, para el gobierno nacional,
responsabilidades sustantivas que implicaron una verdadera re-centralizacin
antes que una desregulacin va mercado. Tambin sancion, por primera vez
en la historia legal del sistema educativo, una ley para regular a todo el nivel
superior, el no universitario integrado fundamentalmente por instituciones
formadoras de docentes para el nivel primario y secundario, e instituciones de
formacin tcnica superior y el universitario (ver apartado siguiente).

4
En este trabajo, por razones de sntesis, se analizan slo datos agregados para el conjunto del
sistema. Pero es importante dejar constancia que en todos los indicadores educativos, y por lo
tanto tambin en los que se refieren a la composicin pblico-privada de la matrcula, existen,
histricamente, fuertes disparidades entre jurisdicciones provinciales Por ejemplo, para
mencionar slo el dato ms reciente (2013), la Ciudad de Buenos Aires tiene la mitad de su
matrcula de los niveles pre-universitarios en el segmento privado, mientras que en la provincia
de Santiago del Estero slo alcanza el 2,3% (DiNIECE, 2013b).

240
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

El sector educativo fue uno de los sectores ms castigados por las polticas
de ajuste fiscal, inauguradas con la transferencia inconsulta de las instituciones
de nivel medio y superior no universitario que histricamente haba sostenido el
Estado Nacional en las provincias5. La privatizacin de la matrcula continu
en todos los niveles educativos, excepto en el inicial, en el cual la participacin
del sector privado se mantuvo estable (28%). Hacia 2001 haba llegado a absorber
el 20,5% de la matrcula del primario, el 27% del secundario, y el 41,5% del
superior no universitario (DiNIECE, 2013b)6.
Pero ese ao, el deterioro de las condiciones econmicas y sociales
nacionales, y la crisis poltica consecuente, generaron un terreno frtil para aceptar
la revisin del programa neoliberal que vena siendo planteada a nivel mundial y
que, por ese entonces, reconoca los lmites del mercado como mecanismo
regulador y base de cohesin social. La crisis asitica y la creciente polarizacin
y exclusin social originadas por el proyecto original, impulsaron a los sectores
dominantes a buscar una nueva arquitectura institucional para la sociedad de
mercado (JESSOP, 2000) (ACUA & TOMASSI, 1999). Los conceptos de
gobernanza, desarrollo sustentable, inclusin y sociedad civil activa
suplantaron a los ms duros conceptos de competencia, crecimiento,
eficiencia y gerencialismo. As, desde 2003 y hasta 2009, aproximadamente,
los gobiernos de N. Kirchner y de C. Fernndez de Kirchner, aprovecharon una
coyuntura internacional que les permiti abrir una fase de reactivacin
econmica, calificada por algunos autores como neodesarrollista (FLIZ &
LPEZ, 2010) (KATZ, 2010). Buscando recomponer su legitimidad, estos
gobiernos implementaron acciones que suponan recuperar el papel del Estado
en la compensacin de las contradicciones generadas por el sistema socio-
econmico, dando prioridad a la educacin en la recuperacin presupuestaria.
Cerrada la etapa del ajuste estructural, desprestigiado el modelo de Estado
Mnimo, la sociedad civil fue entronizada como elemento central de alianzas
estratgicas para el desarrollo de polticas sociales.
El gobierno de N. Kirchner (2003-2007) avanz en la derogacin de las
normas neoliberales simblicamente representadas por la Ley Federal de
Educacin de 1993. Restableci la modalidad tcnica (a travs de la Ley de

5
En 1978, durante la Dictadura Militar, el Estado Nacional ya haba transferido las instituciones
de nivel pre-primario y primario.
6
Las tasas de escolarizacin de la poblacin indicaban para ese ao que se haba logrado la
universalizacin del nivel primario. La tasa neta de escolarizacin en el nivel medio slo
involucraba al 71,5%, con persistentes problemas de sobreedad, repitencia y desercin, ya que,
sobre el cambio de siglo, slo alrededor del 48% de los jvenes terminaba la escuela media en la
edad correspondiente (RIVAS, 2010).

241
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

Educacin Tcnico-Profesional de 2005), comprometi apoyo financiero a las


provincias para mejorar los niveles salariales de maestros y profesores (Ley del
Ciclo Lectivo Anual, 2004), y pretendi garantizar la recomposicin del
financiamiento educativo (Ley de Financiamiento Educativo, 2005). Finalmente,
en 2006, sancion una nueva ley general, la Ley de Educacin Nacional, proyecto
elaborado por el Poder Ejecutivo y presentado como resultado de la aplicacin
de una metodologa participativa con el objeto de alcanzar legitimidad social.
nico proyecto debatido en el Congreso, aument los espacios de participacin
de los proveedores privados en los organismos de concertacin e implementacin
de polticas federales (Consejo Federal de Educacin, Instituto Nacional de
Formacin Docente). En consonancia con los nuevos principios de un programa
que buscaba una mayor inclusin social y educativa, legitim a las
organizaciones populares que haban ocupado el lugar del Estado ausente en los
aos de crisis, reconociendo a las instituciones educativas de gestin social,
diferencindolas en la citada norma de las instituciones de gestin privada,
aunque en los hechos siguieron alcanzadas por las normas que regulan a estas
ltimas. Cre el Instituto Nacional de Formacin Docente para superar la
fragmentacin de las polticas para la formacin de maestros y profesores. La
atencin preferente que las polticas dieron a la formacin de docentes queda
evidenciada por el avance de la participacin del sector pblico en una cobertura
en expansin7, que entre 2003 y 2011, redujo la del sector privado del 41,5 al
37,4%.
En consonancia con el cambio de agenda educativa de los organismos
internacionales que pasaron de dar prioridad a la educacin bsica en los
`90, a resaltar el carcter estratgico del nivel inicial y la educacin secundaria
en los 00-, el gobierno de N. Kirchner restableci la unidad del nivel medio e
instaur su obligatoriedad, implementando seguidamente una transformacin
integral de la escuela secundaria abriendo el ciclo de una Nueva Escuela
Secundaria. Sus objetivos declarados eran democratizar las escuelas y
resolver los graves problemas de sobreedad, repitencia y abandono. Esa
transformacin estuvo basada en modificaciones que flexibilizaron el rgimen
acadmico, actualizaron los planes de estudios e implementaron espacios por
fuera del sistema educativo formal para que los desertores terminaran sus estudios
secundarios mediante planes acelerados, en base a programas inter-sectoriales y

7
El subsistema de educacin superior no universitaria de formacin docente creci, entre 2003
y 2011 un 24,9%. El sector pblico creci ms (32,1%) que el privado (6,9%). Ver: Centro de
Estudios de la Educacin Argentina Universidad de Belgrano (CEA). Avances en la educacin
superior no universitaria. Ao 2, N 16, 2013.

242
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

alianzas pblico-privadas con ongs, sindicatos u otras organizaciones de la


sociedad civil8. En 2013, ltimo ao informado por el Ministerio de Educacin,
la educacin privada cubra al 33,4% de la matrcula del nivel inicial, 26,4% del
primario, y 28% del medio.

La privatizacin en la Universidad
Teniendo a la vista este marco general, analizaremos ahora el recorrido
de la privatizacin en el nivel universitario, que tiene rasgos especficos que lo
diferencian del proceso seguido por el resto del sistema educativo. Pero antes de
hacerlo, es importante tener en cuenta otra caracterstica particular: mientras
que Argentina en su historia contempornea sancion slo tres leyes educativas
de rango nacional (la Ley 1420 de 1884, la LFE de 1993, y la LEN de 2006), las
universidades fueron reguladas, desde 1885, por siete normas, siendo la ltima,
la ley neoliberal, conocida como Ley de Educacin Superior (LES) de 1995.
Pese a la existencia de iniciativas legislativas para sancionar una nueva Ley de
Educacin Superior, y a la organizacin de un ciclo de debates en el Congreso
de la Nacin con participacin de diversos colectivos (universidades, acadmicos,
sindicatos, organismos corporativos, representaciones estudiantiles, etc.), la
derogacin de dicha ley qued postergada, y por lo tanto sigue vigente.
Del anlisis de ese proceso histrico surgen cuatro rasgos particulares: 1) el
establecimiento tardo de la gratuidad (1949); 2) la vigencia de un prolongado monopolio
estatal (1958); 3) la inexistencia de un rgimen integral de subsidios, y 4) la aparicin de
organismos colegiados que representan intereses privados en el sistema de coordinacin y
concertacin de polticas.
En cuanto al primer rasgo, hay que notar que las universidades nacionales
cobraron diverso tipo de tasas hasta que el Decreto 29.337/49, durante el primer
gobierno de J.D. Pern, estableci la gratuidad del nivel universitario al suspender
el cobro de aranceles con retroactividad a junio de ese ao, cumpliendo de este
modo el principio de gratuidad de la educacin pblica establecido en la
Constitucin sancionada dicho ao. Si bien el arancelamiento fue restablecido
durante la dictadura del perodo 1976-1983, el gobierno de R. Alfonsn lo dej
sin efecto, recuperando la gratuidad de las UUNN.
En relacin con el fin del monopolio estatal, existieron mltiples demandas
y propuestas legislativas de autorizacin de universidades libres o particulares

8
Pueden mencionarse: el Plan FiNES y el Plan PROGRESAR (ambos creando circuitos
especiales para la finalizacin de estudios secundarios y universitarios), y la Asignacin Universal
por Hijo (AUH) para familias de bajos recursos, subsidio condicionado al cumplimiento de la
obligatoriedad escolar y la prevencin sanitaria.

243
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

desde 1885 (ao en que se sancion la primera ley universitaria). Recin en 1955
durante un gobierno de facto, el Decreto 6403 estableci la posibilidad de
creacin de instituciones privadas. El gobierno de A. Frondizi, a travs de la Ley
14.557/58 y su Decreto Reglamentario 1404/59 especific las condiciones y
modalidades para su funcionamiento (deban ser fundaciones sin fines de lucro,
presentar un proyecto educativo adecuadamente fundado y financiado, pasar
por un perodo de autorizacin provisoria, etc.); el decreto estableci
taxativamente que no podran recibir recursos estatales (Art. 1). Durante el
gobierno del Gral. Ongana, un decreto-ley regul de forma ms integral a estas
universidades (1967); esta norma dio carcter oficial al Consejo de Rectores de
Universidades Privadas (CRUP), organizado algunos aos antes como espacio
de representacin de intereses ante las autoridades pblicas. Desde 1958 hasta el
presente, estas instituciones son creadas sin intervencin del Congreso de la
Nacin, por decretos del Poder Ejecutivo9. La LES de 1995, al crear un sistema
de evaluacin y acreditacin universitaria a cargo de la Comisin Nacional de
Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), incorpor el requisito
previo de un informe positivo sobre el proyecto.
Entre 1958 y 1963, el sector privado sobre todo el ligado a la Iglesia
Catlica abri ms universidades que las creadas hasta entonces por el Estado10.
La dcada del 60 fue etapa de gran crecimiento de instituciones privadas (19
universidades). La dcada del 70 (en particular 1972/74, durante el ltimo ao
de la Dictadura Militar de A. Lanusse y el tercer gobierno de J.D. Pern), fue de
creacin de universidades pblicas (14 instituciones). Un segundo impulso
privatizador tuvo lugar durante el primer gobierno de C. Menem: entre 1990 y
1995 se crearon 20 instituciones, mientras que slo se crearon 7 pblicas. En los
00, la dinmica se invierte: se crearon 14 universidades estatales, frente a la
autorizacin de slo 9 privadas. En trminos gruesos, los ciclos de crecimiento de las
instituciones privadas se vinculan con la presencia de ciertos intereses privados de la Iglesia
Catlica, de sectores empresarios, etc. en los bloques de fuerzas en los que se apoy cada

9
La creacin de universidades pblicas se realiza por ley del Congreso, e histricamente, en
este proceso influyen fuertemente factores polticos y clientelares. En los 90, la creacin de
universidades pblicas en el Conurbano Bonaerense fue un recurso del gobierno de Menem
para desequilibrar el balance de poder opositor a la reforma neoliberal. En los 00, con la
negociacin de intereses polticos entre el gobierno nacional y las jurisdicciones municipales.
Es ampliamente debatida en el mbito acadmico la irracionalidad o falta de planificacin
que caracteriza la expansin del sistema.
10
Ellas fueron: Universidad Catlica de Crdoba, Catlica de Santa Fe, Catlica de Cuyo,
Universidad del Salvador, Catlica Argentina, del Norte Santo Toms de Aquino, y Catlica
de Mendoza, que se sumaron a las instituciones privadas no confesionales (Universidad del
Museo Social Argentino y Universidad J. A. Maza).

244
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

gobierno, cosa que no siempre coincidi con gobiernos de facto, como claramente lo muestra
el proceso acontecido en los 90.
En lo que al financiamiento respecta, cuando se autoriz la existencia de
instituciones privadas, se lo hizo con prohibicin expresa de subsidiarlas; por
ello, hasta el presente, se sostienen fundamentalmente con el cobro de matrculas
y aranceles, pagos por servicios prestados y donaciones. A partir de 1967, durante
la dictadura militar de Ongana, una nueva legislacin (Ley de Universidades
Privadas) les permiti solicitar, al Estado, financiamiento para proyectos
especficos de enseanza o investigacin, pero slo tuvo aplicacin en casos
aislados. En los 90, el artculo 66 de la LES redefini esta posibilidad
estableciendo que: El Estado nacional podr acordar a las instituciones con
reconocimiento definitivo que lo soliciten, apoyo econmico para el desarrollo
de proyectos de investigacin que se generen en las mismas, sujeto ello a los
mecanismos de evaluacin y a los criterios de elegibilidad que rijan para todo el
sistema. Desde entonces y hasta el presente, ello permiti su participacin, con
el mismo status que las universidades pblicas, en la competencia por fondos
distribuidos a travs de Programas especiales de financiamiento originados en la
Secretara de Polticas Universitarias. A partir de 2003, su participacin se fue
ampliando a programas no exactamente relacionados con la investigacin
(extensin, voluntariado, etc.). Si bien, segn datos provistos por la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica para 2008 y 2009, slo el 2%
de los proyectos financiados se desarrollaban en universidades privadas
(ANPCyT, 2011), estos cambios han permitido reactivar demandas de las instituciones
universitarias privadas por una mayor asistencia financiera por parte del Estado, como
es el caso de reclamos para acceder a los programas de becas para estudiantes de
carreras consideradas estratgicas tal el caso, recientemente, de las Ingenieras,
las Ciencias de la Atmsfera o la Informtica-.
Finalmente, la representacin de los intereses privados integrada al aparato del
Estado se produce con la LES de 1995. Por primera vez, esta ley, regula
simultneamente a las instituciones pblicas y privadas, garantizando, a estas
ltimas, mayores libertades en materia de gobierno, estructura organizativa, y
manejo presupuestario. Sus regulaciones fortalecieron la concentracin de poder
de imposicin de polticas en el Poder Ejecutivo, y completaron el proceso que
garantiz la presencia de organismos colegiados que representan intereses
privados en el sistema de coordinacin y concertacin de polticas, integrndolos
a la estructura del Estado. Incluy dos organismos nuevos: el Consejo de
Universidades integrado por las Comisiones Ejecutivas del CIN y del CRUP-,
expresin del Estado Concertador, y la Comisin Nacional de Evaluacin y

245
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

Acreditacin Universitaria, expresin a su vez del Estado Evaluador. El


organismo colegiado que agrupaba a rectores de universidades nacionales, el
Consejo Interuniversitario Nacional CIN, creado por R. Alfonsn, con
intenciones de que se transformara en un rgano de elaboracin de polticas
sectoriales y el CRUP legitimado por el decreto-ley del 67, fueron colocados
en una nueva situacin relativa. En el caso del CIN, para recortar aquel papel
originalmente central que haba propuesto el gobierno de Alfonsn; en el caso
del CRUP, para quitarle su carcter de simple representante de los intereses de
las universidades privadas ante los poderes del Estado, y elevarlo a cuerpo
colegiado integrado a la administracin de la cosa pblica.
En ese proyecto sectorial, parte de una poltica ms amplia cuyo ncleo
era el ajuste estructural, se generalizaron concepciones empresariales que apelaron
a la calidad y a la excelencia, a la visin estratgica y a la rendicin de cuentas,
iniciando un fuerte proceso de privatizacin endgena. Bajo el imperativo de la
globalizacin, las instituciones pblicas fueron empujadas a diversificar sus fuentes de
recursos va venta de servicios para compensar el escaso presupuesto pblico con fondos
propios que fueron aumentando su peso en el presupuesto de las instituciones e
introduciendo mayor heterogeneidad en las condiciones de operacin, a desarrollar un
amplio sector de ofertas de formacin de posgrado pagas, y cobro de aranceles y tasas en
carreras de grado bajo la modalidades a distancia, circuitos de complementacin con estudios
terciarios no universitarios, etc. Las agencias internacionales, como el BID o el Banco
Mundial, fueron las promotoras por excelencia de la aplicacin de estos nuevos
principios, estimuladas por redes corporativas globales. Se implant la lgica
empresarial en la gestin y gobierno y el Estado estimul el desarrollo de una capa de
autoridades superiores, funcionarios y empleados con condiciones salariales y laborales
cada vez ms diferentes de la de los acadmicos, y se generaliz el uso de mecanismos
competitivos para el reparto de recursos pblicos (Fondo para el Mejoramiento de
la Calidad Universitaria FOMEC, Programas Especiales de Financiamiento
bajo el control del Ministerio de Educacin y, a partir de 2007, del nuevo
Ministerio de Ciencia y Tecnologa). La extensin universitaria fue re-definida
bajo la influencia del paradigma de la Responsabilidad Social Empresaria
(VIOR & RODRGUEZ, 2013). Estos principios poltico-organizativos siguieron
fundando las medidas y acciones desplegadas por la Secretara de Polticas Universitarias
desde 2003 en adelante, a pesar de discursos que manifiestan rechazar las
concepciones neoliberales.
Los cambios ms notables en la etapa que se inicia ese ao tienen relacin
con la normalizacin e incremento sustancial del flujo de recursos presupuestarios
a las UUNN pero sobre todo para recomponer los salarios y, en menor medida,

246
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

la inversin en infraestructura11. Fundamentando las decisiones adoptadas en el


objetivo de revertir el supuesto segn nuestra perspectiva elitismo de la
universidad pblica, se avanz en la creacin de nuevas instituciones12, y se
aument sustancialmente la cantidad y la diversidad de programas de becas para
estudiantes de bajos recursos o para el fomento de carreras especficas. Pese a
que desde 2003 los montos globales asignados a estos programas crecieron ms
de siete veces, en 2013 slo abarcaban alrededor del 3% de la matrcula pblica,
y su monto no cubra el total de los costos asociados al estudio. El presupuesto
universitario aument su participacin en el PBI de 0,61 a 1% del PBI en 2012,
lo que implic un incremento de 439% (SPU, Anuario 2012), aumento
significativo cuyos efectos fueron neutralizados por el proceso inflacionario
iniciado en 2009, y por el aumento de la cantidad de instituciones.
Tambin es notable la evolucin de la privatizacin exgena, tal como se
expresa en el aumento de la participacin del segmento privado en el total de la
matrcula de grado y pregrado y su comportamiento diferencial entre dos dcadas
la dcada neoliberal de los 90 y la dcada del 00-. Este proceso parece mostrar
los lmites reales del discurso crtico al neoliberalismo y las polticas educativas
de los sectores que llegaron al poder en 2003, que manifestaron pretender
recuperar la educacin pblica y el papel principal del Estado, y que pusieron
como objetivos garantizar el derecho a la educacin universitaria y la promocin
de mayores niveles de inclusin.

El crecimiento del sector universitario de


grado / pregrado, pblico y privado
En un nivel en el que sigue predominando la universidad pblica como
agente principal, tanto en la distribucin como en la produccin de
conocimientos, se viene consolidando un lento y sostenido proceso de privatizacin
exgena de la matrcula universitaria de grado/pregrado. Este proceso ha sido objeto
de investigacin, abordando el desarrollo de la educacin universitaria privada

11
Segn datos de OECD (2012) slo el 1,4% del gasto educativo total (pblico y privado) del
nivel terciario y universitario corresponda, en 2009, a gastos de capital. En Brasil ascendan al
13,6%, y en los pases de la OECD, en promedio, al 9%. Esto implica que la meta alcanzada de
inversin del 1,6% del PBI en educacin terciaria en 2009 (porcentaje semejante al promedio
invertido en los pases de la OCDE), cubre mayormente gastos corrientes (en particular, gastos
en personal).
12
Fundamentalmente en municipios del llamado Conurbano Bonaerense, regin densamente
poblada que a semejanza de las provincias del norte del pas registra los peores indicadores
socio-econmicos: desempleo, empleo no registrado, necesidades bsicas insatisfechas, etc.

247
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

en trminos de sus orgenes, tipo de oferta educativa, expansin y caractersticas


actuales13.
Como se ha descripto en el apartado anterior, en los ms de veinte aos
que van entre 1986 y 2013, las instituciones se diversificaron (aparecieron los
Institutos Universitarios) y su nmero creci dos veces y media, pasando de 47
a 121 instituciones. El crecimiento fue mayor en el sector privado, que
prcticamente duplic el nmero de casas de estudios en veinte aos (1993-
2013); el sector pblico creci un poco menos. El crecimiento institucional en la
dcada neoliberal continu en la dcada posterior, aunque a un ritmo algo menor,
mantenindose la ventaja de las privadas (62 privadas y 59 pblicas).
Pasando a considerar la matrcula, y tomando como base el ao 1986, la
matrcula pblica experiment un crecimiento con interrupciones (pequeos
descensos en 1993, 2005, 2007 y 2013),14 mientras que la de las universidades
privadas creci continuadamente, con excepcin de 2002 (claramente por efecto
de la crisis de 2001). Ese crecimiento paralelo al incremento de instituciones
permiti a estas ltimas pasar de absorber, en 1992, el 13% de la matrcula de
grado / pregrado, al 15% en 2001; y, entre este ltimo ao y 2013, llegar al
21,5%. Para comprender la forma en que evolucion esta privatizacin
exgena, y en base a las series estadsticas disponibles para el conjunto del
sistema, se analizar el perodo 1992-2013.

13
Se trata de trabajos descriptivos centrados slo en la situacin nacional (Zelaya, 2004 y 2011)
(CAILLON, 2005) (CHIROLEU, 2012) (GARCA de FANELLI,, 1997 y 2011) (DEL BELLO
et al, 2007), o en el contexto latinoamericano (GARCA de FANELLI & JACINTO, 2010)
(SVERDLICK et al, 2005) (GAZZOLA et al, 2008) (VESSURI et al, 2010). Muchos de ellos
aportan elaboraciones de datos estadsticos que permiten aproximaciones indirectas o que
proporcionan una visin del contexto social amplio del problema de la privatizacin. En
muchos casos, se trata de estudios que analizan una variedad de indicadores sobre la Educacin
Superior en general, con discriminacin del nivel universitario. Tal el caso de Garca de Fanelli
& Jacinto (2010), quienes abordan el problema de la equidad en el nivel superior terciario no
universitario y universitario de varios pases de Amrica Latina (incluido Argentina), sobre la
base de datos de las Encuestas de Hogares. En varias de estas producciones se correlaciona el
ritmo de expansin del nivel universitario con el avance de la escolarizacin en el nivel medio,
nivel educativo que se volvi obligatorio a partir de la nueva legislacin nacional de 2006.
14
Durante el gobierno radical de 1983-1989, las universidades pblicas fueron normalizadas,
recuperando su autonoma y el gobierno colegiado, y se restableci la gratuidad y el ingreso
sin cupos y, al menos hasta 1987, se aumentaron el presupuesto y las inversiones de capital. A
diferencia del segmento privado dentro del cual no fue autorizada ninguna institucin nueva-,
en ese lapso la universidad pblica experiment un fuerte crecimiento de la matrcula: en
1984, la matrcula aument un 82% respecto del ao anterior; para 1989, la cantidad de
estudiantes se haba duplicado, pasando de 318.300 en 1982 a 698.561 en 1989, a pesar del
agravamiento de la situacin econmica que desembocara en la finalizacin anticipada del
gobierno de R. Alfonsn. Ese ritmo de crecimiento nunca volver a repetirse.

248
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Tomando como base el ao 1992, el alumnado de grado/pregrado del


segmento pblico se duplic, pero el privado se triplic15. Al analizar el patrn
de crecimiento particular de las dos dcadas incluidas en el periodo, (1992-2002
y 2003-2013), resulta interesante observar que durante el primer decenio el
incremento de la matrcula pblica fue del 80%, y durante el segundo, slo del
14%. La privada, por su parte, creci 92% en los 90, y 83% en los 00. Por ello, es
posible afirmar que el menor ritmo de crecimiento del alumnado del segmento pblico est
determinado por el estancamiento relativo a lo largo de los ltimos diez aos.
Esto se aprecia ms claramente si se analizan las tasas de crecimiento
interanual. La tasa promedio anual de crecimiento entre 1992 y 2013 es de 3,4%
en el segmento pblico y de 6,2% en el privado. Analizando las dos dcadas por
separado, se observa que el ritmo de crecimiento decrece a partir de 2003 en ambos
segmentos16, aunque mucho ms marcadamente en el pblico, que adems experimenta
mayores fluctuaciones interanuales17. Esas fluctuaciones, que afectan sobre todo al nmero
de ingresantes (tasas negativas entre 2003 y 2008, y altamente fluctuantes entre 2009 y
2013), han sido interpretadas como dinmicas de inclusin excluyente, es decir, de un
acceso de grupos que por su bagaje educativo precario y su condicin socio-econmica
inestable, son rpidamente expulsados o desalentados (EZCURRA, 2009).
Los Censos Nacionales (1991-2001-2010) proporcionan elementos
adicionales para el anlisis, permitiendo poner en relacin el aumento de la
matrcula con la evolucin del nivel de escolarizacin de la poblacin18. Los datos
evidencian que la mejora en las tasas netas de escolarizacin universitaria (sin discriminar
sector pblico o privado) se produjo fundamentalmente entre los dos primeros censos (un
3%), y que adems debe tenerse en cuenta que ese incremento es tributario de la gran

15
La matricula pblica pas de 698.561 en 1992 a 1.437.605 en 2013. La privada, de 105.062 a
393.132 en esos mismos aos.
16
En la dcada 1992-2002 la matrcula pblica crece a un ritmo del 5,6% anual, y las privadas al
6,2%. En la dcada 2003-2013, la pblica crece un 1,2% promedio anual, y las privadas un
6,3%.
17
Por ejemplo, las tasas de crecimiento interanual para el sector pblico entre 2001 y 2013 oscilan
entre 4,09% anual y 2,77% anual; las mayores tasas se dan en 2009/2010, aos en que
comenzaron a funcionar 9 universidades pblicas. En el privado, entre una tasa mxima de
10,13% y una mnima de 2,75%, y nunca registra tasa negativas.
18
An siendo claro que las dos fuentes de datos no proporcionan informacin comparable, tambin
debe advertirse que en el caso del Censo 2010 se observaron fuertes diferencias entre la matrcula
contabilizada por los Anuarios y la poblacin que declara asistir al nivel universitario. El
ANUARIO 2010 informa alrededor de 500 mil estudiantes de grado y pregrado ms que los
que aparecen en el Censo 2010 asistiendo a algn establecimiento de nivel universitario mientras
que el Censo relev a 1.216.722 habitantes asistiendo al nivel de grado (cifra que se eleva a
1.281.489 si se incluyen los que declararon estar cursando posgrados), el ANUARIO consign
1.718.507 estudiantes (en el sector pblico y privado).

249
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

expansin de la matrcula entre 1984 y 1988, una fase de menor dinamismo del segmento
privado. Durante la segunda dcada del perodo (2001-2010) la tasa neta se estanc
en alrededor del 15% para la poblacin de 18-24 aos; la tasa bruta de
escolarizacin, que pas entre 1991 y 2001 del 18,4% al 25,6%, permaneci
estable en el decenio siguiente (25,7%).
Tomando ahora los datos de la Encuesta Permanente de Hogares se puede
profundizar algo ms en el anlisis de esta expansin considerando la evolucin
de las tasas netas de escolarizacin terciaria segn quintiles de ingreso19, aunque
slo de manera muy aproximada e indirecta, pues los datos no discriminan entre
nivel superior universitario y no universitario y, por lo tanto sobreestiman la
participacin de la poblacin perteneciente a los quintiles de ingresos ms bajos20.
Por otro lado, estos datos presentan el problema de ser referidos a una muestra
de aglomerados urbanos que fue objeto de modificaciones (paso de EPH puntual
a EPH continua en 2003 y modificaciones tcnicas realizadas luego de 2007 al
intervenirse el organismo). Haciendo estas salvedades, tomaremos las
elaboraciones del CEDLAS sobre la evolucin del porcentaje de jvenes de 18-
24 aos asistiendo a establecimientos superiores no universitarios entre 1980 y
2003 y universitarios (sin discriminar pblico o privado), por quintiles de ingreso
equivalente entre 1980 y 2010. Lo que se observa es que, en primer lugar, entre
1980 y 2003, la tasa neta global se duplic (pas del 16 al 34,9%), estancndose
entre 2003 y 2013. Y en segundo lugar, que el crecimiento en el primer quintil se
produce hasta 1992 y desde 2003, pasando de 5% en 1980 a 19 % en 2012, lo cual
implica que aumenta cuatro veces, lo mismo que el segundo quintil (pasa de 6 %
a 24%). Los quintiles 3 a 5 aumentan pero a un ritmo menor21. Es decir, la
estratificacin del nivel superior por quintiles de ingresos, entre 2003 y 2013, muestra una
pauta oscilante con lo que parecera ser una modesta mejora en beneficio de los grupos de
menores ingresos.

19
En Argentina, los quintiles se ordenan del 1 al 5, de menor a mayor nivel de ingresos.
20
Esto es as porque histricamente el nivel universitario tiene niveles de selectividad mayores
que el superior no universitario.
21
El quintil 3 pasa de incorporar el 12,3% del grupo de edad en 1980, al 33.3% en 2012; el
quintil 4: de 17,8% a 44,5%; y el Quintil 5: de 37,3% a 53,2%. Fuente: Tasas netas de
escolarizacin terciaria de la poblacin de 19-24 aos, por quintiles e ingreso. Socio-Economic
Database for Latin America and the Caribbean (CEDLAS y Banco Mundial).Acceso el 12 de
junio de 2014. Disponible en: http://sedlac.econo.unlp.edu.ar/esp/estadisticas-
detalle.php?idE=20.

250
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

La contradiccin entre las pretensiones inclusivas y de defensa de lo


pblico, y el avance de la privatizacin en la universidad
Teniendo en cuenta estas tendencias, parece claro que, ms all de sus
propsitos e intenciones de fortalecer la universidad pblica, la estimacin del
impacto igualador y de las polticas sectoriales en los ltimos diez aos, requiere
todava ms estudio, e investigaciones amplias y cuidadosas, sobre todo teniendo
en cuenta que la revisin de las normas legales introducidas a partir de 2003 no
se extendieron a la universidad, y muchas medidas y formas de intervencin
estatal de los 90 han tenido continuidad22. La agudizacin de la inestabilidad
de los ciclos econmicos, parece haber facilitado cierto desacople o relacin a
destiempo entre fases de alza y mayor dinamismo del sector universitario privado,
ms notable a lo largo de la mayor parte del siglo XX. Por caso, estimar si el
modesto crecimiento de los quintiles de menores ingreso en el nivel terciario
representa una mejora en trminos de inclusin en el subsistema universitario,
requiere estudios amplios que abarquen al nivel como un todo, y no estudios
limitados a instituciones particulares, o incluso slo a carreras o unidades
acadmicas como los que existen a la fecha. As se podra precisar el grado en
que la poblacin de los quintiles de ingreso ms bajos los denominados nuevos
pblicos o estudiantes de primera generacin en la universidad han
aumentado su participacin en la matrcula universitaria, accediendo, transitando
y gradundose, en qu tipo de carreras y en qu condiciones.
Algunos autores reconocen que la privatizacin aparece asociada a un
ahondamiento de la segmentacin del nivel universitario y la consolidacin de
circuitos de elite (CHIROLEU, 2012). Pero sera conveniente analizar en qu
medida la segmentacin opera tanto entre como dentro de los segmentos pblico
y privado, generando fenmenos de incorporacin segregada. En el sector
pblico, los datos muestran que la creacin no planificada de instituciones hace
que el aumento pretendido de la matrcula opere mediante una fuerte re-
distribucin de ese crecimiento entre instituciones, hasta el punto de generar la

22
Existe un relativo consenso entre los investigadores en estimar la presencia de varios ejes de
continuidad con las polticas de la dcada anterior: FELDFEBER & GLUZ (2011) dudan de
que se haya abierto una nueva agenda que d cuenta de una ruptura significativa respecto de
la agenda reformista instalada en los 90 (idem, p. 348-349); CHIROLEU (2010), al analizar
en forma comparada la agenda de poltica sectorial de los gobiernos denominados progresistas
de Venezuela, Brasil y Argentina, afirma la continuidad antes que la ruptura con las polticas
de los 90, pues la universidad no constituy[] una prioridad para el gobierno y los cambios
que se introdu[jeron] son casi cosmticos. la educacin superior no ha logrado ocupar un
lugar relevante en la agenda de gobierno y la introduccin de nuevos programas no llega a
conformar polticas de peso para el sector (idem, p. 15-16).

251
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

disminucin del alumnado en algunas, por la competencia que activa entre


universidades nuevas y antiguas en una misma regin. En el sector privado, la
expansin opera creando circuitos diferenciales para sectores privilegiados,
circuitos a los que acuden sectores medios y, finalmente, otros con ofertas y
modalidades destinadas a sectores medio-bajos.
La expansin diferencial del segmento privado en la ltima dcada, a
contramano de la expansin de las oportunidades en el sector pblico y de los
objetivos buscados por las medidas de poltica (aumentar las tasas de graduacin
en el nivel medio, incorporar a los sectores sociales ms desfavorecidos a la
universidad pblica), se intenta explicar analizando la compleja articulacin de
factores relacionados con las caractersticas de la demanda social las
preferencias o expectativas y de la oferta privada exigencias acadmicas,
dinamismo y diversificacin del men de carreras, mayor sensibilidad a las
demandas del mercado de empleo, etc., (CHIROLEU, 2012). Si bien una
explicacin en trminos de elecciones, mercados y proveedores puede explicar
algunos aspectos de los procesos analizados, creemos que ella se agota en el
nivel ms superficial del anlisis. Por un lado, separa las dos caras de la
privatizacin, obturando la posibilidad de analizar integradamente sus
dimensiones exgena y endgena. Por otro, no reconoce que la mejora real de
las condiciones educativas y de salud, trabajo, etc. de una sociedad, est
condicionada por el grado de articulacin entre el proyecto poltico de los sectores
hegemnicos en el bloque de fuerzas y los intereses del proyecto econmico
dominante, y que las contradicciones entre los objetivos de las polticas y sus
resultados deben buscarse, en ltima instancia, en las formas en las que se produce
esa articulacin. En ese sentido, todo proceso de privatizacin de la vida social
tiene un carcter profundamente disciplinador y reordenador de las demandas
sociales, sobre todo cuando va acompaado del ahondamiento de la polarizacin
social y de cada vez mayores inequidades distributivas, fenmeno mundial en
esta etapa del capitalismo, del que la Argentina no est exenta.

Referencias
ACUA, Carlos & TOMASSI, Mariano. Some Reflections on the Institutional Reforms required
for Latin America. Yale University Center for International and Area Studies & Working
Paper, Working Paper 20, 1999.
ANPCyT (Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica). Gestin 0809010:
Informe de Actividades Generales. Buenos Aires, ANPCyT, 2011. Disponible en [Acceso el 3
de julio de 2013): www.agencia.gov.ar/IMG/pdf/IDG0809010--_WEB.pdf.
BALN, Jorge & GARCA de FANELLI, Ana M. El sector privado de la educacin
superior. En: KENT, R. (comp.), Los temas crticos de la educacin superior en Amrica Latina.

252
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Vol. 2: Los aos 90. Expansin privada, evaluacin y posgrado. Santiago de Chile, FLACSO
Chile, p. 9-93, 1997.
BALL, Stephen & YOUDELL, Deborah. Privatizacin encubierta en la educacin pblica.
Informe preliminar. Presentado en el V Congreso Mundial de la Internacional de la
Educacin 2007. Bruselas, Internacional de la Educacin.
CAILLON, Adriana. La Educacin Superior Universitaria Privada en Argentina. Buenos Aires,
Observatorio de la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe. IESALC
UNESCO, 2005.
CHIROLEU, Adriana. Expansin y privatizacin creciente de la educacin superior
universitaria en Argentina: cambios en la oferta y/o en la demanda? Trabajo presentado
en las VII Jornadas de Sociologa de la Universidad Nacional de La Plata. Argentina en
el escenario latinoamericano actual: debates desde las ciencias sociales. La Plata, diciembre
2012.
De GARAY, Adrin. Privatizacin de la Educacin Superior o distribucin tcita de la
demanda? Revista de la Educacin Superior. Vol. 27, N 107, julio-septiembre, 1998.
Recuperado de http://publicaciones.anuies.mx/revista/107/1/2/es/privatizacion-de-la-
educacion-superior-o-distribucion-tacita-de-la.
DEL BELLO, Juan C. & GIMENEZ, Graciela. Mitos y realidades de la privatizacin de
la educacin universitaria en Latinoamrica. Trabajo presentado en el II Congreso
Nacional de la Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educacin SAECE,
2007.
DEL BELLO, Juan Carlos; BARSKY, Osvaldo; GIMENEZ, Graciela. La Universidad
Privada Argentina. Buenos Aires, Libros del Zorzal, 2007.
Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa (DiNIECE).
A propsito del debate sobre la evolucin de la matricula del sector privado. Buenos Aires, Ministerio
de Educacin, 2013.
______. Anuario de Estadsticas Educativas. Buenos Aires, Ministerio de Educacin, 2013b.
EZCURRA, Ana M. Educacin Universitaria: una Inclusin Excluyente. Conferencia
inaugural pronunciada en el Tercer Encuentro Nacional sobre Ingreso Universitario.
Universidad Nacional de Ro Cuarto, 2008. Disponible [acceso el 28 de agosto de 2013]
en: http://fundacionideas.com.ar/empezar-descargamiento/foro-de-educaci%C3%B3n-
superior/6-educaci%C3%B3n-universitaria-una-inclusi%C3%B3n-excluyente.html.
FELDFEBER, Myriam & GLUZ, Nora. Las polticas educativas en Argentina: herencias
de los 90, contradicciones y tendencias de nuevo signo. Educao e Sociedade, 32 (115),
2011, p. 339-356.
FLIZ, Mariano. & LPEZ, Emiliano. La dinmica del capitalismo posneoliberal-
neodesarrollista. Contradicciones, barreras y lmites de la nueva forma de desarrollo en
Argentina. Herramienta. Revista de Debate y Crtica Marxista. Nueva Serie, 45, 2010, p. 109-
124.

253
RODRGUEZ, L. R.; VIOR, S. E. Cambios en el sistema universitario argentino (2003-2013)

GARCA de FANELLI, Ana M. La expansin de las universidades privadas en la


Argentina. Revista Pensamiento Universitario, Ao 5, N 6, 1997, p. 39-44.
______. La Educacin Superior en Argentina 2005-2009. Informe nacional correspondiente al
Proyecto Educacin Superior en Iberoamerica 2011. Santiago de Chile, CINDA, 2011.
Disponible [acceso el 22 de agosto de 2012] en: www.universia.net/wp-content/uploads/
Argentina.pdf.
GARCA de FANELLI, Ana M. & JACINTO, Claudia. Equidad y educacin superior
en Amrica Latina. El papel de las carreras terciarias y universitarias. Revista Iberoamericana
de Educacin Superior, vol. 1, N 1, 2010, p. 58-75.
GAZZOLA, Ana L. & DIDRIKSSON, Axel (eds.). Tendencias de la Educacin Superior en
Amrica Latina y el Caribe. Caracas, IESALC / UNESCO, 2008.
JESSOP, Bob.Good Governance and the Urban Question: On Managing the
Contradictions of Neo-Liberalism. Department of Sociology, Lancaster University, LA1
4YN, 2000. Disponible en [acceso el 7 de mayo de 2010]: http://www.comp.lancs.ac.uk/
sociology/papers/Jessop-Good-Governance-and-the-Urban-Question.pdf.
KRAWCZYC, Nora; MALAJOVICH, Ana M.; VIOR, Susana. Aportes para una
desmitificacin. Revista Argentina de Educacin, Buenos Aires, IV (6), 1985, p.7-16.
KATZ, Claudio. Contrasentidos del Neodesarrollismo, 2010. Disponible [acceso el 2 de
julio de 2012] en: http://katz.lahaine.org/?p=211.
MS ROCHA, Stella M. & VIOR, Susana. Nueva legislacin educacional: nueva
poltica? En: VIOR, S.; MISURACA, M.R., MS ROCHA, Stella, Formacin de docentes
qu cambi despus de los 90 en las polticas, los currculos y las instituciones. Buenos Aires,
Jorge Baudino Ediciones, 2009, p.17-46.
PAVIGLIANITI, Norma. Neoconservadurismo y educacin. Un debate silenciado en la Argentina
del 90. Buenos Aires, Coquena Grupo Editor Libros del Quirquincho, 1991.
RIVAS, Axel. Radiografa de la educacin argentina. Buenos Aires, CIPPEC Fundacin
Arcor Fundacin Roberto Noble, 2010.
RODRGUEZ GMEZ, Roberto. Privatizacin de la educacin superior: teora y
prctica, 2010. Recuperado de [acceso el 20/05/2013]: http://
robertorodriguezgomez.blogspot.com.ar/2010/05/privatizacion-de-la-educacion-
superior.html.
Secretara de Polticas Universitarias (SPU). Anuario de Estadsticas Universitarias (varios
aos). Buenos Aires, Ministerio de Educacin.
SVERDLICK, Ingrid; FERRARI, Paola; JAIMOVICH, Anala. Desigualdad e inclusin
en la Educacin Superior. Un estudio comparado en cinco pases de Amrica Latina. Serie Ensayos
e Investigaciones N 9. Buenos Aires, LPP (Laboratorio de Polticas Pblicas) Ford
Foundation, 2005.
TORRES, Carlos A. The State, Privatization and Educational Policy: A Critique of
Neoliberalism in Latin America and Some Ethical and Political Implications. Comparative
Education, 38 (4), 2002, p. 365-385.

254
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

VESSURI, Hebe & MOLLIS, Marcela (eds.). Las transformaciones de la Educacin


Superior en Amrica Latina: identidades en construccin. Revista Educacin Superior y
Sociedad, Nueva poca. Ao 16, N 1, enero, 2010, p. 11-21.
VIOR, S. & RODRIGUEZ, L. La privatizacin de la educacin argentina: un largo
proceso de expansin y naturalizacin. Pro-posies. Revista Quadrimestral da Faculdade de
Educao. UniCamp. Vol. 23, 2 (68), maio/ago, 2012, p. 91-104.
______. Las transformaciones de la profesin acadmica en Argentina y el poder
formativo de las polticas: el caso de las actividades de extensin en el marco de la
Responsabilidad Social Universitaria. En: VIDAL PERONI, V. (org.). Redefinies das
fronteiras entre o pblico e o privado. Implicaes para a democratizao da educao, Brasilia,
Lber Libro, 2013, p.140-158.
ZELAYA, Marisa. Las Universidades Privadas y los vaivenes de la legislacin. Ponencia
presentada en IV Encuentro Nacional y I Latinoamericano La universidad como objeto
de investigacin. Tucumn, Universidad Nacional de Tucumn, 2004.
______. La expansin de las universidades privadas en el caso argentino. Pro-posies, v.
23, n. 2 (68) maio/ago, 2012, p.179-194.

255
Democratizao e privatizao
da educao em Portugal:
da Revoluo dos Cravos
Contrarevoluo Liberal

Belmiro Gil Cabrito


Luisa Cerdeira
Instituto de Educao da Universidade de Lisboa

Introduo
Portugal viveu um longo perodo de ditadura ao longo do sculo XX. Na
verdade, desde 1928, ano em que o ditador Oliveira Salazar assumiu a governa-
o, at Revoluo Democrtica de 1974, Portugal no viveu em democracia.
Durante este longo perodo de 48 anos, a censura, a proibio e priva-
o da liberdade, o medo e a represso encontravam-se na ordem do dia.
Foram dcadas de vivncias fechadas, onde qualquer manifestao popular de
descontentamento era acompanhada de perseguies, prises e exlios polti-
cos. Foram anos difceis num pas povoado pelo analfabetismo e o obscuran-
tismo (em 1970, a taxa de analfabetismo era ainda de 26% da populao). O
conhecimento era privilgio de poucos, muito poucos, aqueles que deveriam
assegurar o funcionamento futuro do estado, agindo A bem da Nao.
semelhana de outros sectores sociais, a educao era para as elites (Mnica,
1978). A escola, verdadeiro aparelho ideolgico de estado (Althusser, 1970)
encontrava-se ao servio da reproduo social, bem no sentido que nos aler-
tam cientistas sociais como Bourdieu & Passeron (1964, 1970), Baudelot &
Establet (1971), Boudon (1973), Bowles & Gintis (1974), Willis (1977), entre
outros.
A Revoluo de Abril de 1974 fez a diferena: a Revoluo de Abril insta-
lou a democracia no pas, restaurou liberdades e garantias, garantiu direitos,
nomeadamente o direito educao. E, se h algo de que Portugal, e a sua
populao, se pode actualmente orgulhar , exactamente, o desenvolvimento
que conheceu no quadro social, particularmente no campo educativo nas lti-
mas quatro dcadas.

256
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

2. Crescimento e democratizao da educao no perodo ps-Revoluo

2.1 A oferta educativa: acesso e diversificao


Com a Revoluo Democrtica de 1974, a educao democratizou-se.
Um dos primeiros sintomas desta democratizao foi a consolidao da esco-
laridade obrigatria, inicialmente com a durao de 6 anos. Em 1986, a Lei de
Bases do Sistema Educativo (Lei n 49/86, de 14 de Outubro) veio alargar aque-
la escolaridade para 9 anos; todos os jovens passam a frequentar a escola at aos
15 anos de idade. Actualmente, desde 2009, a escolaridade obrigatria tem uma
durao de 12 anos (Lei n 85 de 2009, de 27 de Agosto), uma medida quase
pioneira no quadro europeu (8 em 40 pases com durao superior a 10 anos),
nomeadamente da Unio Europeia. Presentemente, todos os jovens tm o direi-
to educao, frequentando a escola pblica gratuita at aos 18 anos de idade,
sendo expectvel que tenham, entretanto, atingido a escolarizao de nvel se-
cundrio.
Concomitantemente, com a democratizao da educao foram introdu-
zidas novas disciplinas e novos programas. Progressivamente, esses programas
foram sendo objecto de reformas que assentaram, fundamentalmente, numa nor-
malizao ideolgica: currculos e programas mais pragmticos em detri-
mento dos programas de cariz mais social, poltico e ideolgico que surgiram
imediatamente aps a Revoluo de Abril. Para promover o cumprimento da
escolaridade obrigatria foram criadas, entretanto, vrias medidas de cariz so-
cial, nomeadamente o transporte escolar, a criao de cantinas com refeies
subsidiadas e o auxlio econmico s famlias mais carenciadas, atravs da
Aco Social Escolar.
Ainda em finais da dcada de 1970 foi reestruturado o ensino secundrio.
Inicialmente esta reestruturao fixou aquele nvel de ensino em 2 anos (os 10 e
11 anos, a partir de 1978) a que se seguiu um outro ano de escolaridade, o 12
ano, a partir de 1980. Este ltimo ano veio cumprir o duplo objectivo de consti-
tuir o ano terminal do ensino secundrio e a qualificao necessria para o in-
gresso no ensino superior.
Em termos organizativos, o ensino secundrio dual existente ao tempo
da ditadura (ensino liceal e ensino tcnico comercial e industrial) foi substitudo
neste processo de democratizao por uma nica via de ensino, mais prxima
da anterior via liceal e todos os estabelecimentos anteriores de ensino secund-
rio (liceus e escolas comerciais e industriais) passaram a designar-se por escola
secundria.

257
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

Com a democratizao do ensino, o sistema educativo passou a estrutu-


rar-se, portanto, em ensino bsico (progressivamente alargado at aos actuais 9
anos, em 3 ciclos de 4, 2 e 3 anos respectivamente), ensino secundrio (um ciclo
de 3 anos) e ensino superior (actualmente, aps a adeso do pas ao Tratado de
Bolonha, constitudo por 3 ciclos: um primeiro ciclo de 3 anos e que concede o
diploma de licenciatura; um segundo ciclo, com a durao de dois anos e que
atribui o diploma de mestre; e, um 3 ciclo, com a durao de 3/4 anos, que
atribui o diploma de doutoramento).
No que respeita ao ensino superior, os anos imediatamente seguintes
Revoluo testemunharam muitas mudanas, nomeadamente no nmero de ins-
tituies, na sua estrutura organizativa, na natureza jurdica das instituies e
na origem social da populao escolar.
Assim, das 4 universidades pblicas existentes at 1974 (universidades do
Porto, de Coimbra, de Lisboa, Tcnica de Lisboa) criaram-se, durante a dcada
de 1970, mais 7 universidades pblicas no Continente (Universidades do Mi-
nho, Trs-os-Montes e Alto Douro, Aveiro, Beira Interior, Nova de Lisboa, vo-
ra, Algarve), 2 nas Regies Autnomas (Universidades da Madeira e Aores) e
um instituto universitrio (Instituto Superior de Cincias Empresarias e do tra-
balho) e 15 institutos superiores politcnicos, um em cada capital de distrito.
Este crescimento em nmero de instituies de ensino superior decorreu,
tambm, do facto de ter sido criado uma via politcnica de ensino superior,
constituindo um sistema binrio (universitrio e politcnico). A partir da dca-
da de 1970, passaram a existir duas vias de ensino superior, a universitria, com
cursos de cinco anos e a politcnica, com cursos superiores curtos, inicialmente
com a durao de dois anos e, mais tarde, com a durao de trs anos.
Desta forma, procura explosiva de educao superior respondeu o siste-
ma educativo com o aumento do nmero de instituies pblicas de ensino
superior e, consequentemente, com o aumento do nmero de vagas, bem como
com a dualizao da oferta educativa (universitria e politcnica). E assim, cria-
das novas instituies pblicas, diversificadas as ofertas, estabelecidas novas re-
gras de acesso, a educao superior cresceu e democratizou-se. De cerca de 25000
jovens a estudar a fazer estudos superiores nos incios da dcada de 1970 atinge-
se, hoje, nmeros que se aproximam dos 400 000.

2.2 Alguns nmeros sobre a educao: as tendncias futuras


2.2.1 A (des)acelerao da procura de educao
Se a Revoluo de Abril iniciou um perodo de democratizao poltica
que se repercutiu em todos os domnios, no domnio educativo observou-se, de

258
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

imediato, um crescimento explosivo da procura de educao, em todos os nveis


de ensino, como pode observar-se no quadro 1.

Quadro 1 Estudantes matriculados, total e por nvel de ensino, 1960-2013

Anos Total Educao Ensino Bsico Ensino Ensino


Pr-escolar Secundrio Superior
Total 1 Ciclo 2 Ciclo 3 Ciclo
1961 X 6528 1066471 887235 78064 101172 13116 24149*
1970 X 15153 1316279 935453 193912 186914 27028 49461*
1980 1873559 80373 1538389 927852 305659 304878 169516 80919
1990 2160180 161629 1531114 715881 370607 444626 309568 157869
2000 2260745 228459 1240836 539943 276529 424364 417705 373745
2005 2172853 259788 1153057 504412 267742 380903 376896 380937
2010 2406098 274387 1256462 479519 273248 503695 483982 383627
2011 2239401 276125 1206716 464620 278263 463833 440895 398268
2012 2241756 272547 1157811 454003 266095 437713 411238 390273
2013 2139977 266666 1093523 440378 252667 400478 398447 371000

Fonte: Elaborado a partir de DGO/MF, PORDATA (ltima actualizao: 2015-03-24);


*Barreto et al, A Situao Social em Portugal, 1960-1995

A procura encantada de educao (Grcio, 1986) em Portugal nas d-


cadas posteriores Revoluo de 1974, em particular no quadro do ensino no
obrigatrio, denota o papel que a educao assumiu para uma populao seden-
ta de conhecimento e de melhores condies de vida. Portugal exemplifica bem
a crena da relao que existe entre educao e melhores empregos, melhores
salrios, maior nvel de produtividade, ascenso social, etc., dando voz e razo
aos tericos do capital humano (Schultz, 1961; Becker, 1963).
Todavia, desde finais da dcada de 2010 que se assiste a uma diminuio
do nmero de estudantes matriculados nos diversos nveis de ensino sendo pos-
svel concluir pela anlise dos valores do quadro 1, que a tendncia actual relati-
vamente procura de educao , de facto, a de diminuio. excepo da
educao pr-escolar, que tem sido objecto de alargamento por parte de medi-
das de poltica educativa nos ltimos 2/3 anos, verifica-se uma quebra da procu-
ra de educao nos restantes graus de ensino para o que contam inmeras ra-
zes, j que a realidade multidimensional (Bartoli, 1991).
Em particular a procura do ensino superior tem vindo a diminuir desde
os finais da dcada de 2000, com o nmero de candidatos ao ensino superior a
decrescer de forma muito significativa, havendo como se disse uma multiplici-
dade de razes, desde o no cumprimento da escolaridade de 12 anos por uma

259
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

parte significativa dos jovens entre os 15-17 anos (cerca de 30% ainda no est
matriculada) e tambm pela grave crise de austeridade econmica que desde
2010 e 2011 se abateu no pas com a entrada do resgaste financeiro e com a
apelidada Troika (Fundo Monetrio Internacional, Banco Central Europeu e
Comisso Europeia). Veja-se como o nmero de candidatos ao ensino superior
pblico evoluiu entre 1977 e 2014:

Grfico 1 Evoluo do nmero de candidatos ao ensino superior pblico

Fonte: D.G.E.Sup D.S.A/DST; DGES.

Dessas razes destaca-se, na educao bsica, a diminuio da populao


em idade escolar em resultado da quebra da taxa de natalidade; no que respeita
ao ensino secundrio e superior, para alm do eventual efeito da questo de-
mogrfica, deve dar-se ateno particular ao nmero crescente de emigrantes
jovens e ao abandono escolar para o que contribuir a falta de expectativas futu-
ras por parte da populao jovem que constitui, hoje, mais de metade do nme-
ro de desempregados do pas, cuja taxa de desemprego se situa na ordem dos
14%, de acordo com o Instituto de Emprego e Formao Profissional. Observe-
se o grfico 2:

260
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Grfico 2 Evoluo do nmero de desempregados com ensino superior (em


milhares)

Fonte: Elaborado a partir de INE, PORDATA

O crescimento acelerado do nmero de desempregados com o diploma


de ensino superior, particularmente a partir de 2009, surge certamente como um
dos factores que desmotivam a procura deste nvel de ensino e, portanto, a sua
diminuio.

2.2.2 A taxa de escolarizao: a escolaridade obrigatria ainda por cumprir


O estabelecimento de uma escolaridade obrigatria, por um lado, e as
expectativas/crenas associadas a maiores nveis de educao so factores de-
terminantes da evoluo fortemente positiva da taxa real de escolarizao em
todos o nveis de ensino, particularmente nos que compem a escolaridade obri-
gatria.

261
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

Quadro 2 Taxa real de escolarizao at ao ensino superior (%)

Anos Educao Ensino Bsico Ensino Secundrio


Pr-Escolar
1 Ciclo 2 Ciclo 3 Ciclo
1961 0,9 80,4 7,5 6,1 1,3
1970 2,4 84,3 22,2 14,4 3,8
1980 14,2 98,4 35,4 25,8 11,7
1990 41,7 100,0 69,2 54,0 28,2
2000 71,6 100,0 87,4 83,9 58,8
2005 77,4 100,0 86,4 82,5 59,8
2010 83,9 100,0 93,8 89,5 71,4
2011 85,7 99,1 95,4 92,1 72,5
2012 89,3 100,0 92,3 89,9 72,3
2013 88,5 100,0 91,9 87,5 73,6

Fontes: DGO/MF, PORDATA (ltima actualizao: 2015-03-24)


Nota: a taxa real de escolarizao= Alunos matriculados num determinado ciclo de estudos,
em idade normal de frequncia desse ciclo / Populao residente dos mesmos nveis etrios)
* 100

Assim, em continuao deste processo de democratizao no sentido de


uma escola para todos, as percentagens de indivduos matriculados no siste-
ma educativo, nos nveis bsico e secundrio deveria ser idealmente de 100%.
Todavia, essa taxa ainda se afasta bastante daquela percentagem no que
se refere ao ensino secundrio (e mesmo ao 3 ciclo do ensino bsico), denun-
ciando uma situao do no cumprimento da escolaridade obrigatria dos 12
anos nem, sequer, dos 9 anos que a constituam antes de 2009. Esta situao
denuncia uma flagrante evoluo que contraria a democratizao esperada da
educao e cujas razes se devero ir buscar, fundamentalmente, s polticas
liberais dos ltimos governos que se caracterizam por um processo de desres-
ponsabilizao e de privatizao constantes da coisa pblica.
No que respeita o ensino superior) tambm de realar a evoluo extre-
mamente positiva que o pas conheceu. Se analisarmos o perodo entre 1997/
1998 e 2011/2012 apresentado no Quadro 3 constatamos que se atingiram n-
veis muito interessantes de crescimento da escolarizao neste nvel de ensino.

262
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Quadro 3 - Taxa real de escolarizao do ensino superior (%)

1997/1998 2000/2001 2008/2009 2011/2012


18 anos 14,9% 17,4% 26,0% 25,6%
19 anos 22,4% 25,0% 32,9% 35,1%
20 anos 26,0% 28,4% 35,7% 39,6%
21 anos 26,0% 30,1% 33,6% 37,5%
22 anos 24,2% 28,2% 27,0% 32,0%
23 anos 19,9% 22,6% 19,6% 24,0%
24 anos 15,6% 17,0% 15,2% 17,6%

Fonte: CNE (2010). Estado da Educao 2010 e 2012.

Contudo, como j foi evidenciado atrs, a procura do ensino superior tem


vindo a diminuir e podemos questionar se o abrandamento na frequncia do
ensino superior no est ligado s polticas de austeridade dos ltimos governos
que espartilham o crescimento da economia e promovem o desemprego, tor-
nando mais difcil a vida dos portugueses bem como a dos respectivos filhos,
sendo cada vez maior a dificuldade de acesso e de permanncia dos estudantes
neste nvel educativo dados os elevados custos associados para os estudantes e
as respectivas famlias (Cabrito, 2002; Cerdeira, 2009; Cerdeira et al., 2014).

2.2.3 A origem social dos estudantes do ensino superior: ainda um ensino de


elites
O processo de democratizao da educao repercutiu-se, tambm, na
composio social dos estudantes do ensino superior. De um sector educativo
extremamente fechado e elitista caminhou-se para uma educao superior mais
participada por todos os estratos sociais, ainda que mantendo caractersticas de
elite (Cabrito, 2002; Cerdeira et al., 2014). A partir de investigaes realizadas
por Cabrito (no ano lectivo 1994-1995), Cerdeira (no ano lectivo 2004-2005) e
Cerdeira et al. (no ano lectivo 2010-2011), para o que foram utilizadas amostras
representativas dos estudantes do ensino superior de todo o pas, possvel co-
nhecer-se a origem socioeconmica deste universo estudantil em trs perodos
diferentes e perceber-se o modo como tem evoludo a composio social desta
populao. Observe-se o quadro 4.

263
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

Quadro 4 Situao econmica dos estudantes do ensino superior: nvel de


rendimento mensal do agregado familiar, em euros

Nvel de rendimento Ano lectivo


1994-1995 (*) 2004-2005 (**) 2010-2011 (***)
Baixo (1) 12,5 8,5 18,0
Mdio (2) 69,9 73,8 43,8
Elevado (3) 17,6 17,7 38,2

Fonte: Cabrito, 2002; Cerdeira, 2009; Cerdeira, Cabrito, Patrocnio, Machado & Brites, 2014.
Nota: Rendimento baixo < 870 /ms; Rendimento Mdio 870-1500 /ms; Rendimento
mdio alto/elevado < 1500 /ms

Os valores do quadro evidenciam uma alterao significativa na origem


econmica dos estudantes do ensino superior, contraditria ao longo do pero-
do em anlise e em contra-corrente com o processo de democratizao da edu-
cao. indiscutvel a mudana que ocorreu entre os anos anteriores e posterio-
res Revoluo de 1974, dado que a situao pr-revoluo se caracterizava por
um nmero diminuto de estudantes que pertenciam aos estratos relacionados
com o grande capital e a governao e que garantiam a reproduo social.
No entanto, o ensino superior mantm-se um ensino de elites, com eleva-
das percentagens de jovens oriundos dos estratos sociais mais favorecidos, em
detrimento dos restantes. Ao longo do perodo em anlise cabe assinalar que
aumento a natureza elitista deste nvel de ensino, como se pode concluir pela
evoluo muito positiva do peso do estrato dos estudantes oriundos de famlias
de rendimentos elevados no conjunto desta populao, acompanhado de uma
quebra do peso dos restantes.
No perodo analisado, os estratos mais favorecidos mais que duplicaram
a sua participao no nmero total de estudantes no ensino superior (17,6%
para 38,2) enquanto os restantes sofreram uma quebra significativa (de 82,4%
para 61,8%). Nesta evoluo, saliente-se que nos ltimos anos se verifica uma
quebra muito grande do peso dos jovens oriundos da classe mdia a frequentar o
ensino superior, testemunhando a perda de capacidade econmica deste estrato
social, em virtude da crise financeira por que passa o pas. Na verdade, a classe
mdia tem vindo a empobrecer mantendo, todavia, a vontade de qualificar os
seus filhos.

264
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

2.2.4 O financiamento do ensino superior: desresponsabilizao do Estado


Naturalmente, para cumprir a escolaridade obrigatria e responder pro-
cura de educao superior nos anos posteriores Revoluo de Abril, foi neces-
srio um enorme esforo financeiro realizado pelos governantes, como se perce-
be quando se analisa a evoluo das despesas em educao efectuadas pelos
sucessivos governos, e que pode perceber-se nomeadamente pelas despesas edu-
cativas per capita realizadas pelo Estado com a educao ou a parte do PIB gasto
com educao. Observe-se o quadro 5:

Quadro 5 - Despesas do Estado em educao: execuo oramental per capita (em


euros)

Anos Montante Anos Montante


1972 2,60 2010 809,50
1980 26,50 2011 746,20
1990 209,40 2012 629,80
2000 602,80 2013 679,80
2005 696,60

Fonte: Elaborado a partir de DGO/MF, INE, PORDATA (ltima atualizao: 2015-04-01)

Os valores do quadro testemunham bem um pas que conheceu, num


perodo pequeno, duas polticas bem contraditrias: democratizao, por um
lado; contra-democratizao, por outro. Analise-se, a propsito, a evoluo
das despesas per capita do Estado com a educao antes e depois de 2010. Em
2013, o Estado Portugus gastou em mdia, em educao, com cada cidado
menos do que em 2005.
Esta contra-revoluo silenciosa bem patente, tambm, na evoluo do
percentual do PIB despendido com a educao. Tambm relativamente a esta
grandeza se assistiu a um crescimento inicial acentuado daquela percentagem a
que se seguiu um crescimento praticamente nulo e uma quebra acentuada nos
ltimos anos.

265
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

Quadro 6 Despesas do Estado em educao: execuo oramental em % do


PIB

Anos Montante Anos Montante


1972 1,4 2010 4,8
1980 3,1 2011 4,5
1990 3,7 2012 3,9
2000 4,8 2013 4,2
2005 4,6

Fonte: Elaborado a partir de DGO/MF, INE, PORDATA (ltima atualizao: 2015-03-26)

De igual forma, esta contra-revoluo nascida nos corredores do poder


bem notria quando se analisa a despesa que os governos tm realizado nas
ltimas dcadas. Observe-se o quadro 7.

Quadro 7 Despesa por aluno (em euros, preos correntes, alunos inscritos em
todos os nveis de ensino)

Fonte: Elaborado a partir de DGO/MF, INE, PORDATA (ltima atualizao: 2015-04-01)

A anlise dos valores do quadro bem reveladora das duas tendncias na


educao que vm caracterizando a educao, em Portugal: a diminuio pro-
gressiva do nmero de alunos, sendo que esta tendncia mais preocupante
tendo em conta o enorme crescimento que a educao pr-escolar conheceu nos
ltimos anos; e, a diminuio do financiamento do Estado ao ensino pblico,
com a tendncia para estagnar ou mesmo diminuir, a despesa efectuada por
aluno, situao que se ajusta bem poltica neoliberal conduzida pelos ltimos
anos.

266
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

2.2.5 O financiamento do ensino superior: o processo de privatizao


Neste movimento de desresponsabilizao do Estado pelo ensino supe-
rior que parece afectar a evoluo futura deste subsistema de ensino, no pode
ignorar-se dois eventos que marcaram, de forma decisiva, a privatizao deste
sector educativo que, antes da Revoluo de Abril, era disponibilizado quase em
exclusividade pela universidade pblica (s existia a Universidade Catlica e 2
ou 3 outras pequenas instituies como o ISPA).
Em primeiro lugar, a abertura do ensino superior iniciativa privada
em 1986. De facto, antes da Revoluo de Abril o ensino superior pblico era
quase exclusivo. Com as universidades pblicas coexistia, nessa altura, a Uni-
versidade Catlica Portuguesa ao abrigo de um Acordo com a Santa S e que
no tinha reconhecido o grau de ensino superior.
Todavia, imediatamente Revoluo de Abril, a situao alterou-se de
forma significativa. Em virtude de uma procura explosiva de educao superior,
a que a universidade pblica no conseguia dar resposta (apesar da criao de
novas universidades e dos institutos politcnicos), foi-se acumulando na socie-
dade portuguesa candidatos ao ensino superior que no conseguiam entrar nos
estabelecimentos pblicos cujas vagas eram anualmente fixadas pelo Ministrio
da Educao.
Em consequncia, e de forma relativamente desorganizada e ilcita,
foram surgindo universidades e institutos superiores privados que se constitu-
am como uma outra alternativa aos candidatos que no tinham conseguido en-
trar no ensino superior pblico. Estas instituies disponibilizavam cursos supe-
riores para uma procura j existente, ao mesmo tempo que procuravam a sua
homologao junto do Ministrio da Educao. Esta oferta cresceu rapidamen-
te, atingindo em poucos anos cerca de 25% de todos os jovens que frequentavam
o ensino superior.

Quadro 8 Nmero de estudantes inscritos no Ensino Superior pela 1. vez no


1 ano, nas ltimas dcadas

Tipo de Ensino 1995/96 2000/01 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13


Ensino Superior Pblico 47 450 65 929 87 988 94 400 102 895 94 481 89 067
Ensino Superior Privado 33 633 27 320 27 384 27 914 28 613 22 095 17 182
Total 81 083 93 249 115 372 122 314 131 508 116 576 106 249

Fonte: Elaborado a partir de Inqurito ao Registo de Alunos Inscritos e Diplomados do En-


sino Superior, DGEEC/MEC, 20 de Dezembro de 2013.

267
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

Os valores do quadro 8 mostram bem a tendncia futura de diminuio


da procura de educao superior, particularmente no que respeita ao ensino
superior privada, pelos recursos financeiros que exige.
No sentido de regular uma situao que existia, realmente, sem qualquer
norma e, portanto, com perigos evidentes para os estudantes, o governo decidiu
reorganizar aquela oferta abrindo o ensino superior iniciativa privada. Com-
preendendo-se a necessidade de regulamentao desta oferta privada que foi
nascendo sem qualquer garantia de continuidade e de qualidade, a deciso go-
vernamental foi a adequada.
Todavia, no pode ignorar-se que, por um lado, este facto iniciou de for-
ma oficial o ensino superior privado num pas onde s existia ensino superior
pblico; e, por outro, que estes estabelecimentos tinham procura/um pblico
mesmo antes de serem criados em virtude do nmero enorme de candidatos ao
ensino superior pblico e que a ele no conseguiam aceder fundamentalmente
pela inexistncia de vagas suficientes, isto , pelo facto de o governo ter estabele-
cido um numerus clausus que, anualmente, garantia a sobrevivncia das institui-
es privadas. Se se der ateno ao facto de que este processo de abertura do
ensino superior ao capital privado foi levado a cabo por um governo de centro-
direita cujos representantes ou amigos e familiares tinham interesses nas no-
vas instituies privadas, percebe-se a natureza poltica de ataque ao ensino
superior pblico.
Um outro evento que marca, decisivamente, a desresponsabilizao do
Estado face ao ensino superior, foi o estabelecimento, tambm por outro gover-
no centro-direita, de uma taxa de frequncia (designada, em Portugal, por pro-
pina) nas instituies pblicas de ensino superior em 1992. Se bem que o ensino
superior pblico nunca tenha sido gratuito (antes da Revoluo de Abril a propi-
na afastava da universidade os indesejveis, aqueles que no estavam destina-
dos a fazer a reproduo do status quo), em 1992, tendo em ateno todas as
conquistas ps-Revoluo, nomeadamente de emprego e salarial, a taxa de fre-
quncia/propina exigida assumia um valor simblico (de 1200 escudos/ano, o
equivalente a 6 euros). Todavia, em 1992, aquele valor simblico foi actualizado
de forma muito vigorosa, dando incio a um papel muito importante dos estu-
dantes e respectivas famlias no financiamento do ensino superior. No ano lecti-
vo de 1984-85 aquela taxa de frequncia cresceu para 400 euros.
Observe-se o quadro 9 que indica as receitas arrecadadas pelas institui-
es pblicas de ensino superior atravs das taxas de frequncia, na ltima
dcada.

268
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Quadro 9 Propinas pagas pelos estudantes. Continente (em milhes de euros)

Anos 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Valor 187 212 234 257 278 283 279 303 307

Fonte: CNE (2014)- O Estado da Educao 2013, pg. 277

O crescimento do montante arrecadado pelas instituies pblicas de en-


sino superior veio, de alguma forma, colmatar a quebra progressiva das dota-
es oramentais para este nvel educativo. Observe-se o grfico 3 abaixo que
indica a forma como tem vindo a evoluir o valor das diversas fontes de financia-
mento dos estabelecimentos pblicos de ensino superior nos ltimos anos, em
Portugal e que revela um processo indesmentvel de privatizao do ensino su-
perior pblico concretizado na substituio progressiva do Estado no financia-
mento destes estabelecimentos, pelo contributo dos estudantes e pelas receitas
prprias que as instituies conseguem obter pela prestao de servios comu-
nidade.

Grfico 3 - Receitas Arrecadadas por Fonte de Financiamento/ Aluno

Fonte: Cerdeira (2014). Elaborado a partir de dados de DGPGF/MEC.

269
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

O peso das propinas/taxas de frequncia hoje superior a 18% do ora-


mento das instituies pblicas de ensino superior, evidenciando o papel que
estudantes e famlias representam no financiamento e sobrevivncia destas ins-
tituies e denotando todo um processo poltico intencional de privatizao deste
nvel educativo.

Grfico 4 Peso % das Receitas Arrecadadas por Fonte de Financiamento

Fonte: Cerdeira (2014). Elaborado a partir de dados de DGPGF/MEC.

3. Autonomia das instituies do ensino superior e governana: O


RJIES Regulamento Jurdico das Instituies de Ensino Superior
Desde finais da dcada de 1990, tem-se assistido a um movimento de
reformas e de reestruturao dos sistemas educativos de nvel superior, com o
objectivo de os adaptar melhor s necessidades das sociedades e de formao
superior. Este movimento de reforma tem ocorrido escala mundial. Estas re-
formas, tm exigido grandes mudanas nas instituies de ensino superior que
tm de mostrar a sua capacidade de serem eficientes na administrao de recur-
sos financeiros cada vez menores que lhes so afectos pelos governos.
Em Portugal, como foi indicado em seco anterior, a comparticipao
financeira do Estado para o oramento do ensino superior pblico diminuiu
drasticamente desde meados da dcada de 1990. Universidades e institutos su-

270
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

periores politcnicos pblicos tm convivido com uma procura crescente de edu-


cao e uma contribuio financeira decrescente por parte do Oramento do
Estado. Perante este dfice de financiamento, estas instituies tm procurado
novas fontes de financiamento. A primeira grande fonte de financiamento exter-
no que iniciou este processo de privatizao da educao superior pblica, foi o
estudante e respectiva famlia.
Todavia, uma vez que as taxas de frequncia no podem crescer indefini-
damente, por incapacidade de pagamento por parte dos estudantes, estes estabe-
lecimentos procuram novas fontes externas, nomeadamente atravs da presta-
o de servios sociedade, de contratos de investigao aplicada, de mecenato
prosseguindo uma poltica que se desenvolve tambm a nvel mundial, a da di-
versificao das fontes de financiamento e de partilha de custos (Johnstone, 1998,
2004). Obviamente, esta procura de financiamento externo pode colocar e risco
a autonomia e liberdade destas instituies. De facto, dependentes do financia-
mento externo, possvel que as decises por parte dos rgos de governo destas
instituies sejam condicionadas pelas vontades e necessidades dos seus finan-
ciadores, colocando em risco a autonomia das instituies de ensino superior,
em particular as universidades (Charle, Buono, Gaubert & Souli, 2004).
neste quadro que se vem assistindo nas universidades, mormente as
europeias, a uma alterao do tradicional modelo de governao que assentava
na comunidade acadmica para um reforo de poder dos rgos executivos e de
superviso compostos por elementos da comunidade acadmica e, tambm, por
elementos externos instituio, indivduos provenientes dos diversos sectores
da comunidade e que tero por objectivo a aproximao das instituies
sociedade e ao mercado. Nestas circunstncias, a tomada de deciso passa pelos
objectivos daqueles membros externos que, representando os diversos sectores
da sociedade, podem colocar em risco a autonomia da universidade que se en-
contra cada vez mais dependentes do mercado.
Ora, em Portugal, em 2007, foi publicado o novo Regulamento Jurdico
das Instituies de Ensino Superior (RJIES) que pode contribuir para a perca de
autonomia destas instituies de ensino. A autonomia universitria uma das
caractersticas do sistema de ensino superior portugus garantida pela Consti-
tuio da Repblica Portuguesa, 1. Reviso (1982), ao estabelecer no seu artigo
76.: As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia cientfica, pe-
daggica, administrativa e financeira. Mais tarde, a Lei de Bases do Sistema
Educativo (Lei n. 48/86, de 14 de Outubro) e a Lei de Autonomia das Univer-
sidades (Lei n. 108/88, de 24 de Outubro) criaram as bases para um governo
democrtico e colegial das universidades, reforando a autonomia de que go-
zam. De igual forma, os institutos superiores politcnicos gozam de autonomia

271
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

estabelecida por legislao especfica (Lei n. 54/90 de 5 de Setembro dedica-


da ao estatuto, autonomia, organizao, administrao e gesto).
Todavia, esta autonomia pode ser posta em causa com a Lei n. 62/2007,
de 10/9, o RJIES. Este diploma legal estabelece ento o novo regime jurdico
IES (IES) e define, no seu captulo IV, o governo e a gesto das Instituies de
Ensino Superior. Assim, o governo das universidades e dos institutos universit-
rios , conforme o art. 77 exercido pelo: a) Conselho Geral; b) Reitor; c) Con-
selho de Gesto (). No que respeita aos Institutos Politcnicos (art. 78.) o
governo destas instituies exercido pelos: a) Conselho Geral, b) Presidente e
c) Conselho de Gesto. (). Com a fixao destes rgos de governo das IES,
o RJIES concretiza a entrada da sociedade civil nestas instituies, atravs do
seu Conselho Geral. Observe-se a composio e competncias principais do Con-
selho Geral das instituies de ensino superior, no quadro 10.

Quadro 10 Composio e principais competncias do Conselho Geral

Composio do CG Principais competncias do CG


De acordo com o art. 81 do diploma, Art.82.: ()
este Conselho composto por 15 a 35 d) organizar as eleies e eleger o reitor ou presiden-
membros (art. 81), dependendo da te; e) apreciar os actos do reitor ou presidente e do
dimenso de cada instituio, e cons- conselho de gesto; f) propor iniciativas que conside-
titudo por: re necessrias ao bom funcionamento da instituio
a) representantes dos professores e in- () e, sob proposta do reitor ou presidente, compete-
vestigadores, eleitos pelo conjunto de lhe ainda:
professores e investigadores da insti- a) a aprovao dos planos estratgicos de mdio pra-
tuio, devendo constituir mais de me- zo e para o tempo do mandato (requer apreciao de
tade do conselho; parecer a elaborar e aprovar pelas personalidades ex-
b) representantes dos estudantes, elei- ternas);
tos pelos pares da instituio e devem b) a aprovao das linhas gerais de orientao da ins-
representar 15% da totalidade deste r- tituio no plano cientfico, pedaggico, financeiro e
go e patrimonial (requer apreciao de parecer a elaborar
c) personalidades externas de reconhe- e aprovar pelas personalidades externas);
cido mrito, que no pertencem ins- c) a criao, transformao ou extino de unidades
tituio mas cujos conhecimentos e ex- orgnicas;
perincia so relevantes para esta, so
d) a aprovao dos planos anuais de actividades e a
eleitos pelos professores, investigado-
apreciao do relatrio anual da instituio;
res e estudantes e devem representar
30% deste rgo e) aprovao da proposta de oramento;
f) aprovao das contas anuais consolidadas, acom-
panhadas do parecer do fiscal nico (requer aprecia-
o de parecer a elaborar e aprovar pelas personalida-
des externas);

272
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

g) fixao das propinas aos estudantes;


h) propor ou autorizar, conforme a lei, a aquisio ou
alienao de patrimnio imobilirio da instituio,
assim como operaes de crdito e
i) pronunciar-se sobre os restantes assuntos apresen-
tados pelo reitor ou presidente

Fonte: Elaborado pelos autores com base no RJIES.

Da anlise do Quadro 10 conclui-se acerca do papel importante que o


Conselho Geral desempenha nas instituies de ensino superior e, portanto, o
papel dos membros no pertencentes Academia no desenho da misso, dos
objectivos e das questes de financiamento respectivos. Com este diploma, as
instituies de ensino superior foram oficialmente abertas influncia externa,
sendo expectvel o incremento da sua dependncia face ao mercado.
Pelo facto de o RJIES ser um diploma recente e pela ainda inexistncia de
investigao sobre a influncia dos membros externos do Conselho Geral na
governao das instituies pblicas de ensino superior, no possvel afirmar
at que ponto o RJIES ir operar a sua privatizao; todavia, um facto que este
diploma abre a porta a este novo processo de privatizao do ensino superior
pblico.

4. Concluso: Uma democratizao negada


Pelos nmeros anteriormente apresentados, ficam claras algumas das al-
teraes significativas na educao em Portugal, no perodo democrtico. Toda-
via, se certo que o direito educao se mantm como um dos direitos esta-
belecidos pela Constituio da Repblica Portuguesa, tambm verdade que
se tem vindo a perceber uma inflexo neste domnio, em grande parte em con-
sequncia de opes por parte do poder poltico que se tm traduzido num pro-
cesso continuado de privatizao dos servios de natureza social nomeadamen-
te o educativo, fazendo perigar as designadas conquistas democrticas de Abril,
nomeadamente a educao pblica.
So diversos os sintomas de privatizao da educao, de que decorrem
problemas de expanso e de acesso e que as anlises anteriores permitem perce-
ber: diminuio do ritmo de procura de educao; quebra das despesas do Esta-
do em educao; estabelecimento de uma propina para a frequncia do ensino
superior pblico; procura de diferentes fontes de financiamento; abertura do
ensino superior ao capital privado; diminuio da procura de educao superior;
novas formas de governao; etc.

273
CABRITO, B. G.; CERDEIRA, L. Democratizao e privatizao da educao em Portugal

Desde h alguns anos verifica-se, pois, uma forte tendncia para a privati-
zao da educao superior pblica em Portugal, resultante de medidas de pol-
tica de natureza liberal que surgem em contra-corrente com o processo de demo-
cratizao, uma espcie de contra-democracia no dizer de Rosanvallon (2006),
que contraria expectativas decorrentes do processo de democratizao e que se
os governos continuarem a alimentar, acabar por desembocar numa situao
de carncia educativa do pas e num retrocesso do desenvolvimento e da demo-
cracia de que os portugueses dificilmente recobraro nas prximas dcadas.

Referncias
Althusser, L. (1970). Ideologia e Aparelhos ideolgicos de estado. Lisboa: Presena.
Barreto, A. (org.), (1996). A Situao Social em Portugal 1960-1995. Lisboa: Instituto de
Cincias Sociais da Universidade de Lisboa.
Bartoli, H. (1991). Lconomie multidimensionnelle. Paris: Economica.
Baudelot, C. & Establet, R. (1971). Lcole capitaliste en France. Paris: Maspero.
Becker, G. (1963). Human Capital A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Referen-
ce to Education. New York: Columbia University Press.
Boudon, R. (1973). Lingalit des chances. Paris: Pluriel.
Bourdieu, P. & Passeron, J.-C. (1964). Les Hritiers. Paris: Les ditions Minuit.
Bourdieu, P. & Passeron, J.-C. (1970). La reproduction. Paris: Les ditions Minuit.
Bowles, S. e Gintis, H. (1974). Schooling it Capitalistic America: Educational Reform and the
Contradictions of Economic Life. New York: Basic Books.
Cabrito, B. (2002). Financiamento do Ensino Superior: Condio Social e Despesas de Educao
dos Estudantes Universitrios em Portugal. Lisboa: Educa.
Cerdeira, L. (2009). O Financiamento do Ensino Superior Portugus. A Partilha de custos.
Lisboa: Almedina.
Cerdeira L. (2014). Enjeux prsents et futurs du financement de lenseignement sup-
rieur. Un aperu des tendances mondiales. 45-56. Revue Internationale dducation, Svres,
n. 65, avril de 2014. Dossier Le Financement de lEducation. CIEP. ISSN:1254-4590;
ISBN: 978-2-85420-603-6.
Cerdeira L. (2014). Custos dos Estudantes do Ensino Superior Portugus. Relatrio
CESTES. Para a compreenso da condio social e econmica dos estudantes do ensino
superior. Orgs. Luisa Cerdeira e Belmiro Cabrito. Luisa Cerdeira, Belmiro Cabrito, To-
ms Patrocinio, Maria de Lourdes Machado, Rui Brites. EDUCA, Lisboa, 2014. ISBN:
978-989-8272-18-8. Junho 2014.
Charle, C., Buono, L., Gaubert, C. & Souli, C. (2004). Ensino Superior: O Momento
Crtico. Educao e Sociedade, Vol. 25, n 88, pp. 960-975.

274
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Grcio, S. (1986). Poltica Educativa como Tecnologia Social. As Reformas do Ensino Tcnico de
1948 e 1983. Lisboa: Livros Horizonte.
Johnstone, B. (1998). The Financing and Management of Higher Education: A Status
Report on Worldwide Reforms, Paper presented at the UNESCO World Conference on Hi-
gher Education, Paris, October 1998.
Johnstone, D. B. (2004). Cost-sharing and equity in HE: Implications of income contin-
gent loans. In P.N. Teixeira, B. Jongbloed, D. Dill, e A. Amaral (Eds.), Markets in HE,
Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic Publishers, pp. 37-60.
Mnica, M. F. (1978). Educao e Sociedade no Portugal de Salazar. Lisboa: Editorial Pre-
sena.
Rosanvallon, P. (2006). La contre-dmocratie. La politique lge de la dfiance. Paris: Seuil.
Schultz, T. (1961). Investment in Human Capital. American Economic Review, n 51, pp. 1-
16.
Willis, P. (1977). Learning to Labour. How working class kids get working class jobs. Aldershot:
Gower Publishing.

275
Dinmicas pblico-privadas en el posgrado en
Argentina: redefiniciones de las tradicionales
fronteras en la educacin superior

Estela M. Miranda
Dante J. Salto

Introduccin
La educacin superior pblica en Argentina se ha caracterizado,
histricamente, por estar ntegramente financiada por el gobierno nacional. Ms
all de intentos por introducir la nocin de educacin superior como bien privado
por parte de gobiernos de tendencia neoliberal, sigue siendo fundamentalmente
gratuita para los estudiantes en el nivel de grado porque es considerada un bien
pblico. Sin embargo, los posgrados no forman parte del presupuesto anual que
reciben las universidades nacionales, y se autofinancian con los aranceles de los
estudiantes (Lvovich, 2009).
En Argentina si bien se reconoce la existencia del posgrado en el origen
de la Universidad (Universidad Nacional de Crdoba, 1613), bajo la forma
tradicional y meramente honorfica del doctorado, Pedro Krotsch (1996) sostiene
que hasta los aos ochenta las iniciativas existentes se caracterizan por su carcter
espontneo e informal, una regin olvidada. La evolucin cuantitativa y
las transformaciones cualitativas comenzaron a consolidarse a mediados de los
aos noventa como consecuencia, entre otras, del aumento en las relaciones e
intercambios acadmicos y de investigacin cientfica entre las universidades
argentinas, con los pases centrales y latinoamericanos y la introduccin de
mayores exigencias acadmicas locales e internacionales que generaron la
necesidad de acceder a credenciales de nivel cuaternario (Jeppesen, Nelson, &
Guerrini, 2004; Krotsch, 1996).
La institucionalizacin de los posgrados en Argentina, sin embargo, careci
de una planificacin adecuada, tanto desde las polticas gubernamentales como
de las instituciones universitarias, dando como resultado una oferta desarticulada
y heterognea en trminos de organizacin y calidad. A ello se agrega la ausencia
de financiamiento pblico a la oferta, que introduce dinmicas privadas ms
relacionadas al mercado que al planeamiento institucional (Salto, 2014).

276
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Las tradicionales fronteras entre lo pblico y privado se vuelven cada vez


ms difusas, dando lugar a hbridos que no existan en la estructura tradicional
de las universidades argentinas. En gran medida, este tipo de cambios lleva como
principal tendencia a una intensificacin en la competencia de mercado, tanto
en universidades pblicas como privadas. Este tipo de competencia se basa en
cmo las universidades buscan obtener recursos y como los invierten (Levy,
2006a). Basadas en principios de la Nueva Gestin Pblica (NGP), las reformas
del Estado en Argentina en los noventa han estado signados por una mayor
bsqueda de diversificacin en la obtencin de recursos para sostener los tres
pilares de las universidades: docencia, investigacin y extensin.
Este captulo aborda, desde una perspectiva socio-poltica, la convivencia
de dinmicas pblicas y privadas en el posgrado en Argentina. Para ello, en un
primer momento se sealan los cambios en el papel del Estado en el marco de
reformas ms abarcativas de todo el sector pblico. En segundo lugar, se analizan
los cambios introducidos en las polticas de regulacin del posgrado, mostrando
las modificaciones a travs del tiempo. En un tercer momento, se presenta un
panorama del posgrado argentino en la actualidad, en gran parte moldeado por
el tipo de crecimiento que dio respuestas a las demandas del mercado. Por ltimo,
se plantean algunas consideraciones a partir de los desafos que enfrentan los
posgrados en este contexto.

Redefiniciones en el papel del Estado y debilitamiento de las fronteras


entre lo pblico y lo privado
Vera Peroni (2013) ubica las redefiniciones en el papel del Estado y los
cambios en las fronteras entre lo pblico y lo privado, en el marco de la profunda
crisis actual del capital; interpretando que el neoliberalismo, la globalizacin y
la tercera va son las estrategias del capital para intentar minimizar la cada de
las tasas de ganancias. Para el caso Brasil, la autora reconoce diferentes formas
de materializacin de las relaciones entre lo pblico y lo privado en las polticas
educacionales actuales, distinguiendo tres procesos: las asociaciones entre las
instituciones del tercer sector y los sistemas pblicos de educacin, la asesora
de instituciones privadas que influencian en las polticas pblicas brasileas y
los programas gubernamentales que traen la lgica gerencial para el sistema
pblico de enseanza.
Para Joo Barroso (2013) la reconfiguracin del Estado en la
administracin de las acciones pblicas y en sus formas de gobierno puede asumir
diferentes sentidos, desde formas extremas de privatizacin de los servicios
pblicos o de creacin de cuasi mercados educativos, basados en la libre

277
MIRANDA, E. M.; SALTO, D. J. Dinmicas pblico-privadas en el posgrado en Argentina

eleccin, a otras modalidades ms leves, en las que preservando la intervencin


estatal se flexibilizan los modos de control a travs de la contractualizacin y la
evaluacin de resultados. Reconociendo posicionamientos extremos en el debate
sobre las relaciones pblico y privado en educacin, sostiene que se estara
produciendo una hibridacin de lo pblico y de lo privado y una complejizacin
de sus relaciones, como resultado de una progresiva dilucin de las fronteras
ticas, filosficas y religiosas, que tradicionalmente diferenciaron, desde el punto
de vista institucional los dos sistemas. El autor advierte sobre la importancia
de ubicar el debate sobre el papel de lo pblico y lo privado en la educacin
como una cuestin poltica y no meramente como un debate tcnico sobre la
mejor forma de organizar o dirigir las instituciones educativas.
Ball y Youdell (2007) sostienen que en el marco de las reformas del sector
pblico se estn produciendo formas de privatizacion en la educacion publica
y de privatizar algunas parcelas de la educacion publica. Distinguen entre 1)
privatizacin en la educacin o privatizacin endgena, definida como
formas de privatizacion (que) implican la importacion de ideas, metodos y
practicas del sector privado a fin de hacer que el sector publico sea cada vez
ms como una empresa y crecientemente comercial y 2) privatizacin de la
educacin o privatizacin exgena como la apertura de los servicios de
educacion publica a la participacion del sector privado, a traves de modalidades
basadas en el beneficio economico, asi como la utilizacion del sector privado
en cuanto a la concepcion, la gestion o la provision de diferentes aspectos de la
educacion publica. Los autores advierten sobre el crecimiento a gran velocidad
de esta segunda forma de privatizacin, no obstante ser de reciente aparicin se
encuentra altamente consolidada. Adems, ambas formas de privatizacin estn
interrelacionadas y muchas veces la participacin directa del sector privado en
la educacin puede estar antecedida de medidas de cuasi mercado. Los autores
destacan que la forma de mercado es el principal mecanismo de privatizacion
encubierta en la educacion.
Este conjunto de aspectos se vinculan con lo que se dio en llamar el
paradigma de la Nueva Gestin Pblica (NGP). Las reformas promovidas por
la NGP buscan generar rediseos organizacionales en instituciones del sector
pblico para lograr mayores niveles de eficiencia y promover su calidad, todo
ello basado en prcticas ya existentes en el sector privado. De acuerdo a Perrow
(1986), abordajes como el NGP se basan en principios de la economa neoclsica,
que trabaja bajo supuestos que no se encuentran en situaciones de la vida real: 1)
existencia de mercados perfectamente competitivos; 2) obtencin de informacin
sin costos; 3) economa descentralizada; 4) racionalidad ilimitada por parte de
los actores involucrados; 5) y una habilidad sobrenatural para realizar clculos y

278
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

predecir el futuro. Estos supuestos se han traducido en polticas que buscan


generar maximizacin de las utilidades, mercados competitivos y privatizacin
en sus diversas formas (Simon, 2000).
Para el caso britnico, Ferlie, Musselin y Andresani (2008) enumeran una
serie de cambios en polticas de educacin superior que implicaron la introduccin
de principios de la NGP:
-Introduccin de reformas basadas en lgicas de mercado, a partir de la
promocin de la competencia por atraer estudiantes y financiamiento para la
investigacin y de la apertura del sistema a mayor oferta por parte del sector
privado;
-Clculo de precios totales para el establecimiento de aranceles por cursos;
-Endurecimiento de los controles financieros a nivel central debido a
restricciones presupuestarias;
-Elaboracin de mecanismos explcitos de medicin y seguimiento del
desempeo en la docencia y la investigacin;
-Concentracin de la mayor parte de los fondos en las universidades con
altos niveles de rendimiento (efecto Mateo);
-Direccionamiento (a distancia) del sistema a travs de objetivos explcitos
y contratos de desempeo;
-Desarrollo de rectoras centralizadas con personal proveniente del sector
empresarial;
-Entrenamiento en roles de gestin por parte de acadmicos de trayectoria;
-Crecimiento de los mecanismos de pago por mrito para profesores/
investigadores.
Es evidente que no todos los pases a nivel mundial han confluido en el
mismo sentido. King (2007) seala que a pesar de la existencia de un discurso
dominante, han existido variaciones a nivel nacional. Sin embargo, tambin
destaca que esas variaciones dependen del rol que histricamente se ha dado al
Estado y al resto de las instituciones del capitalismo. De esta manera, pases
donde el mercado ha sido el principal ordenador de las polticas pblicas (tal
como es el caso de Estados Unidos) ha tenido un giro, al menos en polticas de
educacin superior, hacia el Estado. Ese giro se advierte mediante las crecientes
regulaciones e intervencin misma del gobierno federal en polticas que antes se
dejaban libradas al mercado. Por otro lado, los sistemas de educacin superior
que han tenido una mayor presencia del Estado, ya sea en el diseo de polticas
para el sector o para el financiamiento del mismo, han experimentado un
corrimiento hacia principios del mercado. De esta manera, si bien las tendencias
presentadas por Ferlie, Musselin y Andresani (2008) describen la realidad de lo
sucedido en el Reino Unido, en diferentes pases incluidos Argentina, el Estado

279
MIRANDA, E. M.; SALTO, D. J. Dinmicas pblico-privadas en el posgrado en Argentina

ha promovido la introduccin en menor o mayor medida y con mayor o menor


xito en su implementacin, de la mayora de estos preceptos.
En el caso del posgrado en Argentina, el mismo representaba la posibilidad
de expandir un rea separada de la estructura tradicional de gobernanza (Garca
de Fanelli, 2005) y obtener recursos adicionales tanto para docentes como para
las instituciones en el marco de una dcada (1990) en la que los salarios se
depreciaron en trminos reales (Groisman & Garca de Fanelli, 2009). Este tipo
de desarrollos fue promovido por la poltica de educacin superior en ese
momento, que a travs de la Ley de Educacin Superior (1995) habilit a las
universidades pblicas a obtener recursos adicionales a travs de la introduccin
de aranceles, por ejemplo. Adems, esto implic la extensin de la generacin
de recursos por fuera de las prcticas ms establecidas de cobro por consultoras
u otras vinculaciones con el sector productivo. Se estaba incorporando la lgica
del mercado a la oferta de enseanza, a travs del arancelamiento de los posgrados
y de la venta de servicios al sector pblico (estatal) y privado, en las universidades
pblicas.
En la ltima dcada, los gobiernos nacionales que se sucedieron a partir
del ao 2003 se caracterizaron por lo que Suasnbar y Rovelli (2012) definen
como el giro hacia un neointervencionismo estatal expresado, principalmente,
en: el aumento sostenido del presupuesto universitario y la creacin del Ministerio
de Ciencia y Tcnica con un incremento de los recursos presupuestarios1 que
acompa la apertura de nuevas lneas de financiamiento a la investigacin
cientfica y el aumento extraordinario del nmero de becas de CONICET para
la realizacin de posgrados (doctorados). Sin embargo, las polticas universitarias
de ese perodo se caracterizaron por la escasez de lineamientos gubernamentales
para el conjunto del sistema o la ausencia de clara poltica universitaria sobre
cuestiones no resueltas de la dcada anterior; que en el caso de los posgrados se
podra interpretar como una naturalizacin de las prcticas acadmicas
introducidas en la dcada del noventa (Chiroleu & Iazzetta, 2012).

1
El gasto en educacin, ciencia y tcnica se increment en un 0,6% del PBI entre los dos
puntos de comparacin (2001-2003 versus 2007-2009) y el gasto universitario en particular,
creci 0,3% del PBI en ese perodo (Suasnbar & Rovelli, 2012).

280
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

Orgenes y expansin de los posgrados. Un anlisis desde los


mecanismos de regulacin2

Gobernanza del posgrado en la etapa pre-regulatoria: academia y mercado


Para una reconstruccin histrica sobre la conformacin del nivel de
posgrado en Argentina es posible establecer una serie de etapas de desarrollo.
Primero, una fase pre-regulatoria que podemos identificar en los orgenes del
posgrado en universidades pblicas tradicionales principalmente ligada al
desarrollo disciplinar de las comunidades cientficas a partir del establecimiento
de programas doctorales. Por ejemplo, la universidad ms antigua del pas, la
Universidad Nacional de Crdoba, cre sus primeras carreras de doctorado en
Economa y en Filosofa entre 1936 y 1940. Las carreras de doctorado
monopolizaron la escena hasta 1955, cuando la universidad cre las primeras
carreras de especializacin principalmente para la formacin de mdicos en
especialidades (Ares Bargas, Escudero, & Salto, 2010). La academia, lo que
Burton Clark (1983) denomin oligarqua acadmica, domin la escena en estos
primeros pasos del subnivel de posgrado en Argentina. La academia estuvo a
cargo de crear las carreras a travs de un desarrollo desde las bases, fijar los
requisitos acadmicos y administrativos (cursos, tesis, etc.) y cobrar aranceles a
estudiantes.
Una segunda etapa presenta dos lgicas de crecimiento. Suplementando
las necesidades institucionales y disciplinarias del momento previo, esta etapa
se caracteriza por la explosin inesperada de carreras de posgrado, tanto en el
sector pblico y privado, donde el crecimiento impulsado por el mercado
comenz a desempear un rol ms importante. Como en toda etapa delimitada
en este anlisis, el cambio es una cuestin de variacin en una escala, lo cual
significa que el crecimiento impulsado por el mercado no implica una
disminucin o inexistencia de crecimiento al mismo tiempo impulsado por
desarrollos acadmicos. Hacia 1994, universidades pblicas y privadas crearon
un total de 246 maestras (Lvovich, 2009), un tipo de carrera que tiende a crecer
ms por impulso del mercado que de intereses propiamente acadmicos o
disciplinares. Desde 1985 y hasta la sancin de la LES, la academia continu
jugando un rol preponderante pero el mercado comenz a moldear la oferta de
carreras de posgrado a un ritmo ms acelerado. Tal como se plantea en la tabla
1, el Estado cumpla un rol mnimo, principalmente a travs del financiamiento
de becas para financiar carreras de doctorado.

2
Esta seccin ha sido revisada y traducida del original publicado en Salto (2014).

281
MIRANDA, E. M.; SALTO, D. J. Dinmicas pblico-privadas en el posgrado en Argentina

Tabla 1: Etapas regulatorias en el posgrado en Argentina

Perodo
Pre 1985 1985-1995 Post 1995
Tipo de Desregulada Desregulada Regulada
competencia por el Estado por el Estado por el Estado
Tipo de Auto-regulacin Auto-regulacin Regulacin estatal
regulacin acadmica del mercado para la competencia
Coordinacin Estado Baja (por medio de becas a Medio-Alta (por ley
estudiantes de doctorado) y agencias del
Estado)
Oligarqua Alta (creacin de carreras sin Media (necesidad de
acadmica necesidad de aprobacin aprobacin
gubernamental) gubernamental;
participacin de
pares acadmicos en
la acreditacin de
carreras)
Mercado Baja Alta (oferta Medio-Alta
basada en (regulacin estatal
necesidades del diseada para
mercado) fortalecer el
mercado)

Fuente: Salto (2014) en base a Clark (1983); Jordana & Levi-Faur (2004).

La naturaleza no regulada de la educacin de posgrado condujo a una


estructura de gobernanza fuertemente ligada al mercado, donde los estudiantes
son concebidos como clientes. En un fuerte contraste con las modalidades de
gobernanza existentes en las universidades pblicas argentinas, los estudiantes
de posgrado son considerados por las estructuras como individuos consumidores
ms que actores organizados dentro de las universidades. Se ubica cercano al rol
del estudiante en el modelo norteamericano que se caracteriza por una mezcla
entre ambas concepciones, pero con una prevalencia a considerar al estudiante
como un consumidor individual, en base a las diferentes posibilidades u opciones
que el mercado de educacin superior ofrece a los estudiantes en dicho modelo.
Participacin organizada implica iniciativas y actividades grupales en reas del
gobierno de las universidades. Refiere principalmente a la capacidad de las
organizaciones de estudiantes para protestar o la existencia de mecanismos
formales en los rganos de gobierno reconocidos (Epstein, 1974). Universidades
de Amrica Latina y pblicas especficamente en Argentina tienen una tradicin

282
Dilogos sobre as redefinies no papel do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o privado na educao

de participacin poltica y representacin estudiantil en los rganos colegiados


de gobierno (que van desde los consejos de asesora departamentales a posiciones
en rganos universitarios que se ocupan de asuntos crticos tales como eleccin
o remocin de rectores) (Krotsch, 2001). Sin embargo, a nivel de posgrado la
participacin poltica se limita principalmente a opciones de consumo, ya que
los estudiantes de posgrado apenas estn representados en los rganos consultivos
a nivel institucional. Este contraste tajante entre la participacin de pregrado y
posgrado de los estudiantes en esferas institucionales de toma de decisiones
muestran cmo la gobernanza muestra cambios de poca. En el momento en
que se propuso la participacin colegiada en las universidades pblicas, no exista
la formacin de posgrado como la entendemos hoy en da.

Gobernanza del posgrado en la etapa post-regulatoria: mercado y Estado


Las dos primeras etapas caracterizan un nivel de posgrado no regulado
donde el Estado juega un papel menor, en su mayora restringido a proporcionar
ayuda financiera a estudiantes de doctorado. Como se ha analizado, la transicin
hacia un nivel de posgrado regulado va seguido por una tercera etapa dominada
por el papel de la agencia de acreditacin. Como se seal anteriormente, se
puede argumentar que los programas de posgrado proliferaron en una forma similar
como lo hicieron las instituciones de absorcin de la demanda en la educacin
superior privada. Como resultado, el estado sigui una lgica de regulacin a
posteriori o delayed regulation (Levy, 2006b). Para el ao 2008, carreras de
especializaciones y maestra dominaron el panorama de la educacin de posgrado,
multiplicando casi cuatro veces su tamao en comparacin con 1994. La
acreditacin puede servir no slo como una manera de informar al mercado, sino
tambin y cada vez ms para restringir el establecimiento de nuevos programas.
En el contexto del nuevo marco regulatorio, las universidades en Argentina,
sobre todo a nivel de posgrado, comenzaron a rendir ms cuentas ante el Estado
y el mercado, mediante el fortalecimiento de la autoridad de la parte superior
del sistema y dando mayor prevalencia a la eleccin del estudiante y, por ello,
erosionando el poder de las ctedras en la parte inferior del sistema. Sin embargo,
la evaluacin institucional y acreditacin de los programas se basa fuertemente
en el mecanismo de revisin por pares. Por lo tanto, el poder de la oligarqua
acadmica no desapareci en ese nivel tampoco.
Una parte integral en el abordaje del espacio regulatorio se centra en las
actividades de monitoreo y ejecucin que incluyen sanciones e incentivos. Por
ley, se requiere que todas las carreras de posgrado sean acreditadas a travs de la
CONEAU. El proceso de acreditacin sigue ciertos pasos que incluyen una etapa

283
MIRANDA, E. M.; SALTO, D. J. Dinmicas pblico-privadas en el posgrado en Argentina

de revisin por pares. Los programas que no son acreditados no pueden seguir
otorgando diplomas (Garca de Fanelli, Kent Serna, lvarez Mendiola, Ramirez
Garca, & Trombetta, 2001). Las carreras de posgrado tambin pueden solicitar
voluntariamente una categora que los clasifica en estndares de calidad
preestablecidos. Sus propsitos siendo legitimidad en el mundo acadmico y en
especial en el mercado, para reducir la asimetra de informacin existente.
En lugar de regular a travs de la propiedad pblica (Majone, 1996), el
estado se convirti en un mediador entre las instituciones y el mercado mediante
la adopcin de un tipo de regulacin para la competencia (Jordana & Levi-Faur,
2004). El Estado ofrece incentivos a los programas de posgrado a travs de la
subvencin de la demanda mediante dos organismos principales: el Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICET) y la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCyT). Ambos organismos
siguen un enfoque de financiamiento basado en la demanda que promueve la
eleccin de los estudiantes y la competencia entre programas de doctorado con
el fin de atraer esos fondos.
La acreditacin funciona junto a la categorizacin de los carreras
individuales. Por ejemplo, los programas ganan mejor reputacin cuando
categorizan A o B en lugar de C o no categorizado. Las agencias de
investigacin han legitimado el ranking de los programas de posgrado. Busto
Tarelli (2007) menciona que las tres primeras convocatorias de propuestas (1997/
99) de ANPCYT requeran que el estudiante haya elegido una carrera acreditada
y categorizada. Esa poltica se modific en 2000, cambiando el requisito de
categorizacin por una preferencia. Por lo tanto, los estudiantes tienen que
inscribirse preferentemente en una carrera acreditada. Esta realidad indica un
papel creciente del Estado en el fortalecimiento de la gobernabilidad a travs del
mercado. CONICET tambin sola depender de la categorizacin, mediante la
concesin de becas a aquellos estudiantes matriculados en programas
categorizados A o B. En la actualidad, esa agencia slo restringe las
aplicaciones a los estudiantes de posgrado que deseen seguir sus estudios en un
doctorado acreditado. Estas polticas que vinculan acreditacin c