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Artigo

As medidas de confiana no Conselho de Defesa


Sul-americano (CDS): anlise dos gastos em
Defesa (20092012)
The South American Defense Council (SDC) confidence
measures: a Defense expenditures analysis (20092012)

http://dx.doi.org/10.1590/0034-7329201400102

HCTOR LUIS SAINT-PIERRE*


ALBERTO MONTOYA CORREA PALACIOS JUNIOR**
Rev. Bras. Polt. Int. 57 (1): 22-39 [2014]

Introduo

As crises de segurana regional tornaram evidentes, para a percepo dos


governos de Amrica do Sul, a morosidade e a impotncia dos foros hemisfricos
para enfrentar seus problemas de segurana. Isso os levou a procurar novos
caminhos para resolver essas questes, caminhos que no dependessem de atores
extrarregionais. Como resultado, as questes de Defesa assumiram prioridade
nos processos de integrao, surpreendendo analistas, contestando explicaes e
estremecendo teorias.1 Essas questes prementes na regio talvez expliquem o realce
que o tema da Defesa recuperou nas Relaes Internacionais com foco na Amrica
do Sul na ltima dcada, culminando na criao do Conselho Sul-americano de
Defesa (CDS). Aqui pretendemos esclarecer os fundamentos, os objetivos e as
inovaes da transparncia e as medidas de confiana na rea da Defesa, assim
como avaliar os resultados parciais da sua aplicao, porque consideramos que
constituem os principais vetores integrativos no mbito do CDS. Para isso,
a)descrevemos o panorama dos processos interamericanos de medidas de confiana
das Conferncias de Ministros de Defesa das Amricas (CMDA); b)avaliamos
as relaes Argentina-Chile concomitantemente construo da metodologia da

* Universidade Estadual Paulista (UNESP), Franca, SP, Brasil (hector.sp@uol.com.br).


** Universidade Estadual Paulista (UNESP), Franca, SP, Brasil (moontoya@gmail.com).
1 O ex-ministro Jos Viegas afirmou que a Defesa seria o teto da casa integrativa e, portanto, s tardiamente
seria objeto de preocupao. J criticamos esse pensamento de Viegas o qual ele talvez j no defenda por
considerar que os fundamentos mais slidos para qualquer construo integrativa so os polticos e, entre estes, os
mais consistentes so os compromissos na rea da Defesa. Por isso as aproximaes nessa rea so parcimoniosas,
pois uma vez avanado nela difcil retroceder.

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A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL); e c)analisamos


as medidas de confiana do CDS-UNASUL entre os anos 2009 a 2012. Como
fontes, utilizamos documentos e relatrios disponibilizados por entidades oficiais,
entrevistas realizadas com atores e acadmicos, bem como pareceres de especialistas
sul-americanos e artigos e livros publicados sobre o tema.

Amrica do Sul no caminho multilateral da cooperao em Defesa

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Nas ltimas duas dcadas das relaes interamericanas, proliferaram acordos
nos mbitos da Segurana e da Defesa, muitos deles para fomentar as medidas de
confiana entre os Estados. Por medidas de confiana em defesa entendemos
os processos polticos e/ou militares que objetivam mitigar e prevenir os efeitos
negativos ou percepes erradas decorrentes dos dilemas de segurana nas relaes
internacionais. Exemplos desses efeitos negativos so, entre outros, as corridas
armamentistas, a militarizao de regies de fronteira, as incurses armadas e as
violaes de soberania territorial dos Estados por parte das Foras Armadas (FA)
estrangeiras.
No contexto interamericano do ps-Guerra Fria, houve duas modalidades
principais de acordos sobre medidas de confiana: a multilateral e a bilateral.
As CMDAs exemplificam a modalidade multilateral. Como caso bilateral e no
ambiente sul-americano, destacamos os acordos entre Chile e Argentina que se
constituram no marco daquele momento: iniciados ainda na dcada de 1980,
a partir da metade final dos anos 1990 eles transcenderam a bilateralidade (Caro
1994) ao envolver o CEPAL na construo de uma metodologia conjunta de
aferio de gastos em defesa a ser aplicada a ambos e, qui, a outros Estados
americanos. A importncia e sucesso das medidas entre Argentina e Chile teve
sua culminao, em agosto de 2005, com a criao da Brigada Cruz del Sur, uma
Fora de Paz Conjunta e Combinada, com sede em Santiago do Chile, para atuar
bilateralmente em misses de paz da ONU.
Durante os anos 2000 ocorreram crises de segurana que evidenciaram a
fragilidade dos processos hemisfricos vigentes de cooperao em defesa. Essas
situaes permitiram aos governos constatar uma preocupante morosidade dos
foros e instrumentos de segurana interamericana para lidar com situaes de
crise. A percepo dessa fragilidade talvez explique a busca de uma nova via de
cooperao multilateral e um foro regional de antecipao, preveno e resoluo
de conflitos e crises na Amrica do Sul.
Um evento relevante para a segurana regional foi o ataque das FA
colombianas sobre um acampamento guerrilheiro no territrio equatoriano da
Angostura, em maro de 2008, que resultou no assassinato de Raul Reyes, uma
liderana das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) quela poca.
Para a maioria dos governos sul-americanos, as tentativas de condenar a Colmbia
pelo ataque foram emperradas pela posio discordante do governo Bush dos
Estados Unidos, visto como a principal causa da morosidade da Organizao

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Hctor Luis Saint-Pierre; A lberto Montoya Correa Palacios Junior

dos Estados Americanos (OEA) para resolver a crise e cobrar do governo Uribe
garantias de que no voltaria a violar a soberania territorial de seus vizinhos. Em
contrapartida morosidade, o governo de Luiz Incio Lula da Silva, por intermdio
de seu ento ministro da Defesa, Nelson Jobim, articulou a proposta de criao
de um Conselho Sul-americano de Defesa (CSD) no mbito da UNASUL. Este
funcionaria como um foro de alto nvel regional que permitiria aos governantes
sul-americanos resolver suas situaes de crises de segurana de maneira autnoma
e sem intervenes extrarregionais, assim como avanar nos seus processos de
medidas de confiana como condio de possibilidade para uma futura comunidade
de segurana regional.
Outra crise de segurana regional, quase um ano aps o bombardeio em
Angostura, foi a declarao dos presidentes Uribe, da Colmbia, e Bush, dos
Estados Unidos, de que celebrariam amplos acordos que incluam o uso de
bases militares colombianas por militares norte-americanos. Essa possibilidade
tornava-se estratgica para a projeo militar norte-americana na Amrica do
Sul ante a iminncia da sua retirada do complexo militar de Manta, Equador.
Alarmados com a possibilidade do aumento da presena militar extrarregional
na Colmbia e sua potencial projeo sul-americana, os chefes de Estado da
UNASUL convocaram uma Cpula Extraordinria em Bariloche, Argentina,
para solicitar maior transparncia dos governos da Colmbia e dos EUA nos
objetivos e parmetros desse acordo. Ainda que no tenha sido assinado nenhum
documento final, o resultado poltico dessa Cpula foi claramente significativo:
pela primeira vez conseguiu-se reunir com sucesso todos os Chefes de Estado da
regio (inclusive o presidente Uribe, nesse momento demandado) para debater
questes de defesa regional, sem a participao de potncias extrarregionais e
com transmisso televisionada ao vivo. Mais uma vez, no obstante a ausncia de
resoluo, o ambiente diplomtico-estratgico compeliu a Colmbia e os EUA a
agirem de maneira mais cautelosa e a divulgarem aos demais governos o teor de
seus acordos militares; conforme avaliou um ano depois em seu relatrio a ento
ministra da Defesa da Argentina, Nilda Garr (Garr 2010).
Assim, a tendncia principal que esses eventos2 inauguraram dentro da
UNASUL foi traduzido na elaborao e adoo de novas medidas multilaterais
de confiana, como a prtica do CDS, que buscava aprimorar as experincias
bilaterais e multilaterais dos governos, sobretudo aquelas concernentes aos gastos
em defesa. O principal motivo alegado pelas autoridades polticas da UNASUL,
ao apontarem a metodologia de aferio de gastos como elemento primordial das
medidas de confiana, foi melhorar a transparncia e a responsabilidade fiscal,
no apenas entre os Estados e Governos da regio, mas tambm entre estes e suas
sociedades. Somado a isso, as informaes que as sociedades conseguem de seus
prprios governos tambm acabam interligadas, em crescente efeito transnacional,

2 Outro evento no menos importante ocorreu na Medialuna de Pando, na Bolvia, como consta no site do
MRE, disponvel em <http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracao-regional/unasul>, acesso
em 6 de junho de 2013.

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A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

pelo uso dos novos meios de comunicao em redes sociais e de informao e


da melhora da mobilidade das pessoas dentro e entre os Estados sul-americanos,
gerando maior transparncia, aguando as percepes de segurana e defesa
e mitigando os efeitos dos dilemas de segurana.

Panorama dos processos interamericanos de medidas


de confiana nas CMDA

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Com a dissoluo do conflito bipolar da Guerra Fria, a potncia momenta
neamente solitria na sua hegemonia alterou a retrica da estratgica internacional
em funo das emergncias das novas ameaas. Com relao ao seu hemisfrio,
a hiperpotncia procurou reestabelecer o controle ajustando o cabresto estratgico
sobre a correlao de foras regionais. Com esse objetivo, impulsionaram a
iniciativa para constituir um foro que permitisse definir conceitos, discutir
procedimentos e propor polticas acordadas de Defesa com alcance hemisfrico.
O primeiro foro interamericano especfico da Defesa, criado com esse objetivo,
foram as Conferncias de Ministros de Defesa das Amricas (CMDA). Essas
Conferncias surgiram para promover as medidas de confiana na era do ps-
Guerra Fria, quase ao mesmo tempo que outras propostas multilaterais, das
quais uma a prpria criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA)
que j era defendida pelo governo republicano de George Bush. Os objetivos
polticos centrais das primeiras CMDAs foram a tentativa norte-americana de
impor uma agenda de defesa comum para todo o continente fundamentada nas
ameaas compartilhadas;3 reforar o compromisso democrtico (introduzido pela
OEA em 1985); demonstrar a fundamental importncia das FA e das foras de
segurana para a defesa dos interesses dos Estados democrticos; propiciar maior
transparncia nos assuntos de defesa, como fortalecimento da segurana coletiva;
chamar a ateno para o fato de que o narco-terrorismo era naquele momento
a principal ameaa segurana hemisfrica (Mathias 2003).
As medidas de confiana em defesa, em especial a publicao dos gastos como
instrumento de transparncia, tiveram destaque especial a partir da V CMDA,
realizada em 2002 no Chile. Nesta CMDA os governos assumiram a metodologia
da CEPAL de clculo de gastos militares, empregada com xito entre Argentina e
Chile, para ser ampliada aos demais Estados do hemisfrio. Para mapear os temas
tratados nas diferentes CMDA, desde 1995 at 2010, e que incidem diretamente
sobre nosso objeto de anlise, depuramos o quadro geral elaborado por Torres
(2011), no qual priorizamos os temas de medidas de confiana, medies em gastos
de defesa (tema recorrente desde a III CMDA), e o da multidimensionalidade e
novas ameaas (Tabela 1).

3 Criticamos esta concepo no captulo intitulado Reconceitualizando as Novas Ameaas: da subjetividade


da percepo segurana cooperativa no livro compilado por Samuel Alvares Soares; Suzeley Kalil Mathias:
Novas Ameaas: Dimenses e Perspectivas. Desafios para a cooperao em defesa entre Brasil e Argentina. So Paulo:
Sicureza, 2003.

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Tabela 1. Temas tratados nas diferentes CMDA.

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1995 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Temas
EUA Argentina Colmbia Brasil Chile Equador Nicargua Canad Bolvia
Medidas de Confiana Mtua (elaborao
X X X X X X X X X
de Polticas de Defesa e/ou Livros Brancos)
Transparncia sobre Armas Convencionais/
X X X X X X X
Trfico de armas
No proliferao e Eliminao de armas de
X X X X X X
destruio em massa
Multidimensionalidade/Novas ameaas
X X X X X X
definidas Segundo legislao interna
Pressupostos de Transparncia intercmbio
X X X X X X X X
de informaes em defesa e segurana
Processos de Modernizao Institucional X X X X
Novas dimenses da Segurana Internacional
X X X X X
Novas Ameaas
Processos de Modernizao Institucional/
X X X X
Reaparelhamento das FFAA
Contribuio da Sociedade civil X X X X X X
Hctor Luis Saint-Pierre; A lberto Montoya Correa Palacios Junior

Dilogo entre civis e militares intercmbio


X X X X X X
de informaes
Subordinao das FFAA s autoridades
X X X X X X
de controle democrtico
A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

A metodologia CEPAL de gastos em defesa Argentina-Chile

Os antecedentes diretos que possibilitaram a criao da metodologia da


CEPAL para gastos em defesa entre o Chile e a Argentina foram os processos de
elaborao de seus Livros Brancos da Defesa (LBD) nos anos de 1997 e 1999,
respectivamente. Os LBDs so documentos oficiais elaborados e publicados pelos
governos que trazem diversas informaes sobre suas particulares percepes de
ameaas, suas capacidades e vulnerabilidades, sua projeo estratgica nacional

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e a sua defesa. Alguns deles fazem referncia direta aos oramentos nacionais
destinados ao setor de Defesa. Porm, ainda que sejam importantes instrumentos
de transparncia, os LBDs encerram algumas dificuldades para comparar gastos
entre os Estados, ainda que no seja esse o seu objetivo primordial. Entre outros
aspectos, as principais dificuldades do uso dos LBDs para efeitos de comparao
oramentria so: a)os anos fiscais nem sempre so compatveis entre os Estados;
b)os gastos so cotados em moeda local ou em cmbios locais em relao ao dlar;
c)as fontes de oramento nem sempre so compatveis; d)as atribuies diferentes
das funes das FA e dos corpos policiais que podem depender dos Ministrios da
Defesa ou de Segurana Interior; e e)por vezes h fontes especficas de oramento,
como as reservas que provinham da Lei do Cobre no Chile (Scheetz 2004).
Por essas dificuldades e tentando desenvolver uma metodologia conjunta
para facilitar anlises comparadas, realizou-se a Quinta Reunio da Comisso
Permanente de Segurana Argentino-chilena (COMPERSEG), realizada em
Buenos Aires em 16 e 17 de julho de 1998. Nessa reunio, a Comisso decidiu
solicitar o auxilio da CEPAL para elaborar uma metodologia comum de clculo
de gastos. A proposta foi formalizada na petio do grupo 2+2, composto pelos
ministros de Relaes Exteriores e de Defesa de ambos os pases, para a Secretaria-
Executiva da CEPAL. Em 16 de fevereiro de 1999, na declarao conjunta dos
presidentes do Chile, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, e da Argentina, Carlos Sal Menem,
em Ushuaia, os mandatrios reafirmaram seu compromisso com a construo de
medidas de confiana em defesa e seu apoio aos trabalhos que a CEPAL iniciaria,
at mesmo financiando os gastos da pesquisa a ser realizada (Gazzotti 2005).
Como consequncia, as partes e a CEPAL criaram um Grupo Assessor ad hoc,
responsvel pelas pesquisas preliminares, que teve destacado papel no acesso a
importantes informaes, pois contou com a colaborao e a vontade poltica das
partes. O resultado desse trabalho foi um documento conhecido nos relatrios da
CEPAL com a alcunha de Non-Paper, revisado pelas partes e aceito como base
dos estudos pelas delegaes da Argentina, do Chile e da CEPAL para, finalmente,
divulgar a verso final em novembro de 2001.
Quanto metodologia da CEPAL, seu desafio inicial foi basicamente
conceitual, ocupando-se em definir o escopo do que as partes entendiam como
questes relativas defesa. Nesse caso, diferente daquilo que propuseram os EUA
nas CDMA que tornava difuso, ou mesmo nulo, o limite entre os conceitos de

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Hctor Luis Saint-Pierre; A lberto Montoya Correa Palacios Junior

segurana e de defesa, s vezes solapado com neologismos como o da segurana


multidimensional4, os integrantes do Grupo ad hoc optaram por limitar o escopo
da defesa manuteno da segurana externa do Estado entendida como:

O conjunto de atividades cujo efeito salvaguardar a soberania nacional. Seu


objetivo alcanar uma condio de segurana externa de modo que o pas
possa realizar seus Objetivos Nacionais Concordante com o anterior, gasto
em defesa aquele em que incorre o pas para materializar o objetivo proposto
no pargrafo anterior. (relatrio CEPAL de gastos em Defesa)

Baseados nessa definio, consideraram a aferio dos gastos em termos de


fluxos monetrios e no de ativos fsicos e financeiros acumulados em perodos mais
longos, tal como alguns Estados j fazem em processos de transparncia de gastos
de governos que so enviados s instituies internacionais como a Organizao
das Naes Unidas (ONU) ou o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
A segunda medida foi a de quantificar e compatibilizar os gastos, considerando
que os processos internos so distintos e que o projeto CEPAL no ambicionava
alter-los. Quanto ao mtodo de aferio, o Grupo optou por dividir os gastos em
trs esferas que se somam e complementam progressivamente (relatrio CEPAL):

G 1 Bsico. Gastos governamentais em toda a Administrao e gesto


da defesa militar, especialmente a administrao, superviso e gesto dos
assuntos das foras: terra, mar, ar e espao; engenharia de transportes,
comunicaes, informaes, materiais, pessoal e outras foras e comandos
no combatentes; foras de reservas e auxiliares vinculadas ao sistema de
defesa, e abastecimento de equipamento e estruturas militares.
G2 Ampliado. Como na Argentina e no Chile, os gastos em G1 no
incluem os gastos previsionales de las Fuerzas Armadas so incorporados neste
nvel G2 Ampliado. Assim, este resulta diretamente do nvel G1 Bsico
somado aos gastos previsionales que so os gastos de pessoal, aposentadorias
ou previdncia social. A partir desse momento so includos os gastos
previdencirios lquidos das FA, que fazem parte do conjunto dos gastos
previdencirios totais dos governos.
G3 Total. Neste nvel somado ao G1 e G2 aquilo que os governos definiram
como gastos em Indstria de Defesa e Pesquisa e Desenvolvimento; outras
atividades produtivas, atividades de defesa e ajuda militar. No relatrio
final, a Secretaria da CEPAL admitiu no haver conseguido compilar dados
de um perodo maior de tempo para padronizar as variaes nestes gastos.

4 Analisamos criticamente este conceito em SAINT-PIERRE, Hctor L. Defesa ou Segurana? Reflexes


em torno de Conceitos e Ideologias in Contexto internacional, ISSN 0102.8529, PUC-Rio, junho/dezembro
2011 Vol 33, pp. 407-435.

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A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

Destes trs nveis de gastos pesquisados, o G3 foi o que encerrou maiores


dificuldades de quantificao. Ponto de destaque foi o caso singular do Chile, que
durante a construo da metodologia contava com uma Indstria de Defesa baseada
em fontes quase autnomas, mas que, ainda assim, dependiam do Ministrio da
Defesa, razo pela qual foram desconsideradas.5
Quanto distribuio dos gastos, o relatrio diagnosticou que no havia
clima armamentista ou de militarizao entre Argentina e Chile. Isto porque
identificaram, comparativamente, que a maior parte dos gastos dos ministrios

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da Defesa estava concentrada no nvel G2, referente s questes previdencirias.
A recomendao do Grupo foi que os Ministrios da Defesa adotassem medidas
progressivas de modernizao de suas estruturas e processos. Em linhas gerais,
a metodologia CEPAL para aferio dos gastos em defesa entre Argentina e Chile
serviria de base para o modelo a ser adotado uma dcada depois pelas CMDA
e pelo CDS.

As medidas de confiana adotadas pelo CDS-UNASUL


entre os anos 2009 a 2012

Dois acontecimentos regionais incidiram fortemente na criao e consolidao


do CDS: o bombardeio colombiano em Angostura, Equador, em 2008 e os acordos
sobre as bases militares Colmbia-EUA (Palacios 2011a, 2011b). Esses eventos
permitem vislumbrar a prpria gnese do CDS como a institucionalizao da
expresso poltica de uma vontade regional que se prope a resolver os conflitos
sul-americanos autonomamente, sem ingerncia de atores extrarregionais e que,
uma vez criado, poderia desenvolver e aprimorar instrumentos e mtodos especficos
de confiana para os mbitos estratgico e ttico (Donadio 2010).
De uma perspectiva mais ampla, o processo de construo e consolidao das
medidas de confiana da UNASUL pode ser dividido cronologicamente em duas
etapas: a)desde a criao do CDS em 2008 at a inaugurao do Centro de Estudos
Estratgicos da Defesa (CEED) em 2009; e b)a partir de 2009, com a promoo
da srie de Seminrios sobre modernizao dos ministrios de defesa, at 2012,
com as tentativas do CEED para criar uma metodologia comum para aferio
dos gastos em defesa na regio (Ral 2010). Da primeira etapa, destacamos alguns
pontos formais sobre o CEED, uma vez que foi o rgo multilateral incumbido
de elaborar as medidas de confiana e o desenvolvimento da metodologia para
gastos em defesa da UNASUL.
Em janeiro de 2009, a delegao argentina na UNASUL elaborou uma
proposta de criao de um Centro Sul-americano de Estudos Estratgicos para
a Defesa (CEED) sob a rbita do CDS. Esse Centro serviria como instncia de
5 Foi o caso das Fbricas y Maestranzas del Ejrcito (FAMAE), vinculadas Subsecretara de Guerra; Astilleros
y Maestranzas de la Armada (ASMAR), relacionada com a Subsecretara de Marina; e a Empresa Nacional de
Aeronutica (ENAER), dentro da Subsecretara de Aviacin.

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Hctor Luis Saint-Pierre; A lberto Montoya Correa Palacios Junior

assessoramento e consulta em matria de defesa para o Conselho. A proposta


argentina esclarecia que o CEED no teria o objetivo de substituir os Centros
de Estudos Estratgicos Nacionais, mas sim de trabalhar em conjunto com eles.
Para a conformao do pessoal, foi proposto que sejam militares e civis envolvidos
com pesquisas e atuao profissional no mbito da defesa, sendo designados pelos
Ministros da Defesa. Sua estrutura estaria constituda por uma Junta Diretiva,
formada pelos membros da instncia executiva do CDS, e uma Junta Executiva,
formada por um Diretor6 e um Subdiretor de nacionalidades diferentes e eleitos
pela Junta Diretiva. Tambm foi proposto que a sede permanente e fsica do
Centro seja em Buenos Aires, Argentina; o oramento do rgo votado pelas
contribuies dos Ministrios da Defesa participantes do CDS, por intermdio
da Secretaria-Geral da UNASUL, comprometendo-se a Repblica Argentina a
financiar a estrutura bsica de funcionamento do rgo.
A formalizao da proposta do CEED foi feita na primeira Reunio de
Ministros e Ministras da Defesa do CDS em Santiago do Chile, nos dias 9 e 10
de maro de 2009. Nessa reunio foi declarado, sob o tema de Formao e
Capacitao, o apoio dos Estados-membros para a criao do CEED. A partir desse
momento, estabeleceram um plano de aes prvias criao do Centro: a)elaborar
um registro das academias e centros de estudos de defesa e de seus programas,
ou seja, criar uma rede sul-americana interligando os centros de capacitao e
formao em defesa; b)constituir o CEED e encarregar a um grupo de trabalho,
em um prazo de 60 dias, a elaborao do estatuto do Centro; c)realizar durante
novembro de 2009, no Rio de Janeiro, o Primeiro Encontro Sul-americano de
Estudos Estratgicos. O tpico a) ficou a cargo do governo da Venezuela; o b) foi
realizado na Argentina com um grupo de trabalho multidisciplinar composto por
militares, acadmicos e tambm por funcionrios do Ministrio da Defesa; por fim,
o tpico c) ficou a cargo da Argentina, do Brasil e do Chile sob a responsabilidade
do Brasil, que encarregou a coordenao do encontro Escola Superior de Guerra
(ESG) com mnima participao dos representantes sul-americanos na organizao
do evento (Palacios 2011b).
Ao mesmo tempo em que a proposta do CEED era formalizada e sua criao
autorizada, o CDS promoveu uma srie de Seminrios em Defesa com funcionrios
de governo, de Estado e acadmicos para debater a modernizao dos ministrios
da Defesa e avanar nas medidas de confiana. Esses objetivos foram incorporados
ao Plano de Ao de 20092010, criando tambm diferentes Grupos de Trabalho
encarregados de realizar aqueles objetivos, por exemplo, Chile-Peru7 no tema de
gastos em Defesa (Saint-Pierre 2009a). Dos relatrios produzidos nos Seminrios,

6 Elegeram como Diretor o Secretrio de Assuntos Internacionais (nvel de vice-ministro) do Ministrio da


Defesa da Argentina, Alfredo Forti, que teve seu mandato renovado at 2015 e, como Subdiretor, o equatoriano
Dr. Pablo Celli de la Torre.
7 A comisso para esse tema foi composta justamente por estes dois Estados, cujas tenses militares por limites
territoriais so histricas, fomentando efeitos polticos benficos para a transparncia entre as partes.

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A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

o segundo o que mais nos interessa, pois dele emergem as duas caractersticas
principais das medidas de confiana adotadas na UNASUL: a)a promoo dos
LBD dos Estados-membros, e b)a escolha do sistema de divulgao em gastos
de defesa como ferramenta principal de transparncia (Saint-Pierre 2009b).
No tocante primeira caracterstica, a morosidade do Brasil em lanar o seu
LBD foi percebida com desconfiana por seus vizinhos e afetou negativamente a
consolidao da confiana regional. As causas apontadas para explicar a morosidade
brasileira so: o desinteresse e/ou arrogncia do Brasil em esclarecer aos seus

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vizinhos suas intenes e a sua capacidade militar; os sentimentos de autonomia
e disputa entre as trs armas brasileiras que emperravam uma viso estratgica
geral, como as resistncias para a criao de um Estado-Maior Conjunto das FA;8
baixa prioridade outorgada nas questes da Defesa pela classe poltica brasileira;
e um insatisfatrio ndice de controle e participao civil na conduo da Poltica
de Defesa e mesmo entre os quadros funcionais do Ministrio da Defesa. No
obstante as duas Polticas Nacionais de Defesa (PNDs) (Miyamoto 2004; Rizzo
2004) e a Estratgia Nacional de Defesa (END) (Rizzo 2009; Saint-Pierre 2009c)
tenham esclarecido diversos pontos sobre a Defesa brasileira, esses documentos
no possuem a clareza e o rigor metodolgico para sistematizar as atividades de
defesa e permitir o acompanhamento oramentrio.9
Quanto divulgao multilateral dos gastos, as dificuldades para sua realizao
advm em parte da difundida cultura do segredo envolvendo os interesses
nacionais, depois, na prpria elaborao de uma metodologia comum, conforme
comentado antes no caso da CEPAL. Porm, ainda que esta ltima dificuldade
parea ser de natureza apenas tcnico-administrativa a exemplo das decises
sobre os ajustes nos gastos em defesa a serem alocados nas esferas em G1, G2 e
G3 , houve uma inequvoca vontade poltica dos governantes sul-americanos
para superar as dificuldades tcnicas e iniciar a divulgao dessas informaes, no
apenas entre os governos, mas tambm para a sociedade civil, conforme Celi (2010).
Nesse aspecto, entretanto, so recorrentes e graves os problemas de comunicao
do CDS10 que dificultam at mesmo a realizao de pesquisa acadmica sobre o
tema: por exemplo, em 30 de maio de 2012, o CEED promoveu um seminrio
em Quito para apresentar os relatrios parciais dos gastos em Defesa dos

8 O Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas (EMCFA), criado pela Lei Complementar n 136, de 25 de
agosto de 2010, absorve todas as referncias legais e atribuies impostas ao extinto Estado-Maior de Defesa.
9 De acordo com os 1, 2 e 3 do art. 9 da Lei Complementar n 97, de 9 de junho de 1999, 1
Ao Ministro de Estado da Defesa compete a implantao do Livro Branco de Defesa Nacional, documento de
carter pblico, por meio do qual se permitir o acesso ao amplo contexto da Estratgia de Defesa Nacional, em
perspectiva de mdio e longo prazos, que viabilize o acompanhamento do oramento e do planejamento plurianual
relativos ao setor. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/projetosweb/livrobranco/oquee_livrobranco.php>.
10 Com a exceo da presidncia pro tempore de Equador, cujo ministro Javier Ponce dedicou-se s tarefas de
consolidao do CDS, a divulgao do CDS caracteriza-se pelo descaso. Talvez o ponto culminante dessa situao
foi haverem deixado de pagar o site do CDS e perdido o endereo de domnio. Resultado do fato de que o CDS
no tema prioritrio para todos os Ministrios de Defesa da regio.

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Hctor Luis Saint-Pierre; A lberto Montoya Correa Palacios Junior

Estados-membros;11 porm, o website do CDS que nem sempre est disponvel


apresenta apenas um relatrio geral e preliminar dos gastos, enquanto os relatrios
por Estado se encontravam em sistema de divulgao precria ou sob o ttulo evasivo
de pendente de autorizao para consulta. Apesar dessas limitaes, apuramos
que a sua metodologia, compartilhada pelos 12 Estados-membro da Organizao,
estruturada por trs variveis principais, conforme consta na Tabela 2:

Tabela 2. Estrutura comum de gastos em Defesa.

Definio comum Metodologia padronizada Mecanismo anual


dos gastos em Defesa de apresentao de remisso
Entendido como Classificao por objeto de gasto e instituio Estabelece que os
todos os recursos executora. Estados devem
designados pelos remeter seus
Periodicidade anual seguindo o ano fiscal.
Estados, bem como relatrios anuais
qualquer ajuda Fontes de financiamento oramentrias e referentes ao ano
externa (monetria extraoramentrias. imediatamente
ou no) anterior at o
Valores em moeda local e cotaes em dlares.
dia 31 de julho de
Indicadores de referncia como gastos de
cada ano
defesa em relao ao PIB e ao Gasto Fiscal.
Fonte: <http://www.gedes.org.br/downloads/520ea114a42dd196326e02c61e275c1f.PDF>.

A partir dessas trs variveis so analisados os dados referentes ao perodo de


2006 a 2010. Nessa primeira etapa, os dados mostram o gasto total em defesa na
Amrica do Sul que, nestes cinco anos, foram de US$126bilhes. Desse total,
44% correspondem aos gastos do Brasil, 17% da Colmbia, 10,7% da Venezuela,
9% do Chile, 8,3% da Argentina, 4,5% do Equador e 4% do Peru. Os demais
Estados possuem gastos equivalentes a 1% ou menos do total regional.
Outro importante aspecto que pode ser notado nesse relatrio foi a insero
oficial do chamado objeto de gasto, ou tipo de atividade na qual foram realizados
os gastos. No perodo analisado apuraram que 59% dos gastos so referentes a
pagamento de pessoal, 23,5% so de operaes militares, 17,3% de investimentos
e outros 0,5% so de pesquisas na rea de defesa. Do item Investimentos, com
17,3% do montante, destacam-se trs categorias: 45,2% so destinados ao Sistema
de Armas, 12,3% a Infraestrutura e outros 42,5% para Aquisies de outros
Equipamentos.
Conforme o parecer de Jos Goi, ex-ministro da Defesa do Chile entre
2007 e 2009 (Goi 2012), esses dados revelaram, por um lado, que h uma

11 Obtivemos esses dados em primeira mo por estarmos presentes nessa reunio, convidados para proferir
uma conferncia, e contar com a simpatia do secretariado que nos facilitou uma cpia. Como em quase todos
os casos nesta rea, o acessos aos dados resultado de uma luta corpo a corpo pela informao. Acreditamos que
por vezes menos pela mstica cultura do segredo e mais por disfuno comunicacional.

32
A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

desproporo significativa em investimentos de pessoal, responsvel por quase


metade dos gastos regionais e, por outro, a irrisria quantia destinada s pesquisas
em Cincia e Tecnologia (C&T) e Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) da rea.
Segundo ele, esse quadro precisa mudar e a regio deve investir mais em pesquisas
para aprimorar as capacidades em defesa e, desse modo, diminuir sua dependncia
estratgica de fornecedores externos de tecnologia. Nesse ponto, ressaltamos o
perfil dos investimentos feitos com o oramento em Defesa do Brasil, que perfaz
44% do volume total sul-americano para o setor. De acordo com as estimativas

Revista Brasileira de Poltica Internacional


divulgadas no LBD do Brasil (LBDN 2012), com a metodologia empregada pelo
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), no
ano de 2011, em mdia 75,3% do oramento brasileiro de defesa foi destinado
para o pagamento de pessoal e outros encargos sociais, perfazendo a maior fatia
do oramento da rea. O restante fica dividido em 10,6% para Investimentos,
13,2% para Custeio e 1,0% de Dvidas.
Segundo esse diagnstico, alarma a desproporo da alocao oramentria
do Brasil, que podemos considerar a partir de dois pontos de vista em relao
mesma tendncia constatada em toda a Amrica do Sul: por um lado, o Brasil
segue a tendncia sul-americana de alocar a maior parte dos seus recursos da Defesa
para pagamento de pessoal e seus encargos sociais, o que no representaria uma
exceo regra regional. Por outro lado, sendo o Brasil responsvel por 44% do
oramento em defesa regional, nos indagamos se, antes de seguir a tendncia dos
seus vizinhos, no ser ele prprio quem imprime essa tendncia regio, visto
que seus gastos com pessoal constituem 75,3% dos 44% do gasto total regional.
O caso brasileiro do oramento de Defesa aparece distorcido no apenas
pelo pagamento de salrios, mas sobretudo pelos encargos previdencirios. No
obstante a gritante distoro, est se formando um consenso sobre a necessidade
poltica de aumentar o percentual destinado ao oramento da Defesa brasileira.
Todavia, sobre essa pretenso, Almeida (2005), do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), alerta para que antes de o governo brasileiro destinar mais recursos para a
Defesa, necessrio modernizar o seu Ministrio e suas Foras Armadas, exigindo
melhor uso dos recursos pblicos j alocados, como condio indispensvel para
o aumento e repasse de novos recursos.12

12 A desproporo de gastos o para pagamento de pessoal e seus encargos sociais no exclusivo do Brasil ou
mesmo da Amrica Latina. O caso dos EUA emblemtico: apesar de ser o Estado que mais investe em Defesa,
a maior parte do seu oramento em Defesa destinado ao pagamento de pessoal e encargos sociais. Porm,
desde 2003 os EUA enviaram regimentos expedicionrios para ao menos duas guerras, a do Afeganisto e a do
Iraque. Mesmo assim, a desproporo norte-americana em relao aos objetos de gasto em Defesa no to
discrepante como na Amrica do Sul. Para uma viso abrangente e didtica do oramento e gastos em defesa
dos EUA recomendamos a reportagem especial produzida pelo Washington Post, disponvel em <http://www.
washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/01/07/everything-chuck-hagel-needs-to-know-about-the-
defense-budget-in-charts/>, acesso em 1 de agosto de 2013.

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Hctor Luis Saint-Pierre; A lberto Montoya Correa Palacios Junior

Consideraes finais

Ao analisarmos as principais aes e resultados das medidas de confiana


adotadas pelo CDS entre os anos de 2009 a 2012, conforme os Planos de Ao
acordados entre as partes, percebe-se que os processos de medidas de confiana
em defesa da UNASUL no apresentam grandes inovaes metodolgicas e ainda
seguem os delineamentos da ONU, OEA e CEPAL. Os principais elementos
que apontam a continuidade quanto ao contedo so o foco na elaborao dos
chamados Livros Brancos da Defesa e a importncia concedida transparncia
dos gastos em defesa. Quanto forma do processo, a continuidade est na
participao ainda embrionria ou nula das sociedades civis sul-americanas
nos debates, caracterizando um processo vertical que reflete, em alguns casos,
a persistncia de ilhas de autonomia militar nos temas de Defesa e a ausncia de
acadmicos do tema.
Os relatrios preliminares de gastos em defesa permitem uma percepo em
parte alentadora: apesar de os gastos em defesa da Amrica do Sul aumentarem
comparativamente mdia mundial no perodo analisado, quando esse fenmeno
contextualizado, percebe-se que esse perodo foi influenciado pela crise financeira
de 2008. Essa crise resultou numa significativa retrao dos gastos em Defesa, tanto
nos EUA quanto na Unio Europeia (UE), decorrente das chamadas medidas de
austeridade fiscal, o que evidenciou os gastos da Amrica do Sul. De outra parte,
o significado estratgico do aumento de gastos em defesa em Amrica do Sul no
satisfaz aos critrios (Buzan 1987) que caracterizariam uma corrida armamentista
na regio, nem representa nveis preocupantes de militarizao entre os Estados.
Da anlise dos relatrios e documentos ficamos com a impresso de que as FA
sul-americanas esto de fato inchadas com o gasto de pessoal que consome a maior
parte do oramento, ao passo que sua capacidade em termos de pesquisa e tecnologia
e de equipamentos militares e at sua capacidade de defesa so deficitrias. No
raro, as folhas de pagamento com pessoal, que consomem o oramento, prejudicam
a modernizao e profissionalizao dos recursos humanos, o desenvolvimento de
novos produtos de Defesa e a harmonizao de um dispositivo de foras armadas
sul-americanas operacional e funcional Defesa da regio. Acreditamos que essa
situao poderia ser atenuada com maior envolvimento das Universidades e da
sociedade civil nas questes da Defesa, especialmente no campo da elaborao
das Polticas de Defesa e na promoo de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D)
dos produtos de Defesa. Por esse caminho, diminuiria a dependncia da Amrica
do Sul das potencias extrarregionais em prover produtos e tecnologia em Defesa.
Considerando a desproporo nos objetos de gastos em defesa, pode-se
concluir que, independentemente da quantidade, os governos gastam mal. No
campo das aquisies de equipamentos blicos, as compras parecem obedecer mais
ao mercado de oportunidades circunstancial, recuperao de material obsoleto,

34
A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

s inrcias das demandas burocrticas, ou ainda como uma maneira de acalmar


a tropa com novos brinquedos, como dizia Huntington (1964), do que a uma
tendncia de viso propositiva, cuja reflexo estratgica leve em conta a vontade
poltica manifestada pelos mandatrios pela cooperao regional.
O hiato entre as declaraes polticas e as aes de cooperao em Defesa
agravado pelo fato de que no foram elaboradas e assimiladas novas doutrinas
para a cooperao sul-americana. Em linhas gerais, os desenhos estratgicos ainda

Revista Brasileira de Poltica Internacional


refletem anacronicamente as expectativas anteriores ao fim da Guerra Fria. Na
verdade, esse fato, embora denuncie um paradoxo, no deve surpreender. Como
dissemos noutro lado (Saint-Pierre 2007), os diferentes estgios no empoderamento
da conduo poltica da Defesa, que pode ser visto como um fenmeno de relaes
civis-militares e tambm como um problema de governabilidade, mostra-nos
poucos casos sul-americanos nos quais amadureceu o controle civil sobre os militares
e se consolidou a formulao e conduo poltica da defesa. Por isso, as atitudes
que apontam para a cooperao regional na rea da Defesa limitam-se a gestos
de construo da confiana, ainda muito distantes de obedecerem a um desenho
coerente com um processo cooperativo. Na maior parte da regio os militares
ainda gozam de prerrogativas e/ou ambiguidades constitucionais que garantem
sua autonomia decisria em relao ao Estado. Essa autonomia contribui para
que prevaleam os interesses corporativos das FA sobre o alinhamento estratgico
da burocracia em relao aos fins definidos pela poltica. Cegos para uma viso
cooperativa regional, atordoados pelas medidas de confiana assumidas pelos
governos, os militares acabam por se aferrar s velhas frmulas de projeo de
poder e a anacrnicos esquemas dissuasrios.
Deixando de fora os preocupantes gastos com pessoal, os investimentos
aplicados em manuteno, renovao e inovao do material militar sul-americano
no so exagerados, nem sequer alarmantes em relao ao percentual mundial.
Todavia, sem levar em conta a nova realidade poltica cooperativa da regio,
suas vulnerabilidades e potencialidades, sem desenhar regionalmente os cenrios
projetivos, sem refletir profundamente nos interesses nacionais e regionais, sem
pensar seriamente nos meios e no preparo adequados para enfrentar a latncia
de velhas ameaas e a convergncia das novas, esses gastos no so excessivos, so
simplesmente um desperdcio.

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r&tipo=download&idcat=19&pagina=biblioteca&criacao_de_sites=elisesb_pontocom
Livro Branco da Defesa Nacional Brasil: http://www.defesa.gov.br/projetosweb/livrobranco/
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Criao do CEED: http://www.unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=article&
id=384%3Aministro-de-defensa-del-peru-inaugura-centro-de-estudios-estrategicos-de-unasur-
en-buenos-aires&catid=65%3Anoticias-generales&Itemid=257&lang=pt
Metodologia CEPAL para gastos em Defesa Argentina e Chile: http://www.eclac.cl/cgi-bin/
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Reportagens e mdia online

Reportagem Itamaraty sobre atuao da UNASUL em crises regionais. Disponvel em:


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Recebido em 8 de outubro de 2013


Aceito em 14 de maro de 2014

38
A s medidas de confiana no Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) [...]

Resumo

Analisamos a metodologia de aferio de gastos em Defesa do Conselho de Defesa Sul-americano


(CDS). Discutimos fundamentos, inovaes, limitaes e perfil de gastos. Na regio, a folha de
pagamento de pessoal e encargos previdencirios consumiram 60% do total dos gastos em Defesa
entre 2006 e 2010, enquanto as pesquisas em tecnologia apenas 0,5%. Sobre esse diagnstico,
defendemos a modernizao das FA e os Ministrios da Defesa da regio, sobretudo uma racional
e equalizada distribuio dos gastos por objeto, antes de aumentar as verbas para o setor.
Palavras-chave: Conselho de Defesa Sul-americano (CDS); Defesa; gastos em Defesa; medidas

Revista Brasileira de Poltica Internacional


de confiana; segurana regional.

Abstract

We analyze the combined methodology developed by the South-American Defense Council (SDC)
for assessing Defense expenditures. We examine its backgrounds, its limitations, its innovations
and the profile of Defense budget expenditure. In this region, up to 60% of total Defense budget
was allocated to personnel and their social security payroll; on the other hand, research and
technology were allocated only 0.5%. From the results, we defend the modernization of both
Armed Forces and Defense Ministries in South America, specially a sensible equalization of their
expenditure by subject, as a requisite for increasing the sectors budget.
Keywords: South American Defense Council (SDC); Defense; Defense expenditures; confidence
measures; regional security.

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