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Dilogos

sobre Justia
NMERO 2 | ANO 1 | MAIO/AGOSTO DE 2014 | BRASLIA

ENTREVISTA DOSSI AES


Lus Roberto Barroso A Reforma da Juizados especiais no Brasil:
Ministro do STF
Dilogos
sobre Justia
Justia no Brasil a Justia perto do povo 1
2
SECRETARIA DE REFORMA CENTRO DE ESTUDOS SOBRE
DO JUDICIRIO O SISTEMA DE JUSTIA

Dilogos
sobre Justia

BRASLIA/2014
Dilogos
sobre Justia 3
Presidenta da Repblica Centro de Estudos sobre o Sistema de Justia 2014
Dilma Rousseff

Ministro da Justia
Jos Eduardo Cardozo Revista Dilogos sobre Justia / Secretaria de
Reforma do Judicirio
Secretrio de Reforma do Judicirio Centro de Estudos sobre o Sistema de Justia, n. 2,
Flvio Crocce Caetano maio-ago./2014
Braslia: Centro de Estudos sobre o Sistema de Justia,
Diretora do Departamento de 2014, trimestral
Poltica Judiciria Substituta
Patrcia Lamego de Teixeira Soares ISSN: 2319-0396

Coordenadora do Centro de 1. Direito. Brasil. Ministrio da Justia, Secretaria de


Estudos sobre o Sistema de Justia Reforma do Judicirio, Centro de Estudos sobre o
Olvia Alves Gomes Pessoa Sistema de Justia. I. Ttulo.

CDU 340
COMIT EDITORIAL
Patrcia Lamego de Teixeira Soares
Olvia Alves Gomes Pessoa
Andra Fernanda Rodrigues Britto Revista Dilogos sobre Justia
Alexandre Drummond
Talita Tatiana Dias Rampin, consultora do Pnud uma publicao trimestral do Centro de Estudos
sobre o Sistema de Justia (Cejus), vinculado
COLABORADORES Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ), do
Kelly Oliveira de Arajo Ministrio da Justia (MJ), voltada divulgao
Polliana Andrade e Alencar de informaes institucionais e conhecimento
Renata Bauab Isolato cientfico sobre o sistema de Justia brasileiro,
com o objetivo de fomentar reflexes sobre sua
EQUIPE EDITORIAL estrutura e funcionamento e subsidiar insumos para
Projeto grfico e capa a elaborao de polticas pblicas de democratizao
Imagem Corporativa do acesso Justia.

Diagramao e Reviso
Imagem Corporativa
www.imagemcorporativa.com.br
Sobre a capa
A obra Trabalho na Cidade, de Cndido Portinari,
exposta na capa deste nmero, evoca a realizao
Centro de Estudos sobre o Sistema de Justia
de uma reforma pela sociedade. Por esse motivo,
Esplanada dos Ministrios, Ministrio da Justia
utilizada como analogia ao tema tratado nesta edio,
Bloco T, 3 andar, sala 326-B
ou seja, a edificao de um novo sistema de Justia
CEP 70 064-900 Braslia DF
por meio da aprovao da Emenda Constitucional n
Telefone: (61) 2025-9118
45/2004, que versa sobre a Reforma do Judicirio.
E-mail: cejus@mj.gov.br
http://reformadojudiciario.justica.gov.br/cejus Agradecimentos ao professor Joo Cndido Portinari,
http://www.mj.gov.br/reforma fundador e diretor-geral do Projeto Portinari.

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editorial
A
ps dez anos de Reforma do Judicirio, esta segunda edio da revista Dilo-
gos sobre Justia prope uma nova discusso sobre a matria por meio de um
conjunto de reflexes sobre as inovaes introduzidas pela Emenda Constitu-
cional n 45, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como Reforma Constitu-
cional do Poder Judicirio.
Entre as matrias constitucionalizadas pela EC n 45, de 2004, cumpre destacar as altera-
es de competncias de tribunais superiores, a criao de rgos como o Conselho Nacio-
nal de Justia e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, a reorganizao do Ministrio
Pblico e da Defensoria Pblica, e ainda, a introduo de princpios e institutos inovadores
no ordenamento jurdico nacional, tais como a smula vinculante e a repercusso geral.
Embora essa etapa constitucional da Reforma do Judicirio tenha sido concluda, a evo-
luo do sistema de Justia um processo contnuo e permanente, motivo pelo qual cabe
analisar o impacto das inovaes introduzidas, observando, criticamente, os desafios que
se apresentam para a promoo do acesso Justia no pas.
Nesta segunda edio, os leitores encontraro uma entrevista realizada pelo Centro de
Estudos sobre o Sistema de Justia (Cejus), com o ministro Lus Roberto Barroso, do Su-
premo Tribunal Federal, um dossi temtico sobre a Reforma do Judicirio, bem como a
seo de Boas Prticas, que analisa a atuao dos juizados especiais.
A temtica dos dez anos de progresso da Reforma do Judicirio perpassa todo o conte-
do da revista a partir das colaboraes de Ada Pellegrini Grinover, Alexandre dos Santos
Cunha, Haman Tabosa de Moraes Crdova, Igor Suzano Machado, Jacqueline Sinhoret-
to, Janana Lima Penalva da Silva, Ludmila Mendona Lopes Ribeiro, Luseni de Aquino,
Marcus Vincius Furtado Colho, Martha Balby Gandra, Ricardo de Lins e Horta, Roberto
Caldas, Santiago Varella e Thamara Medeiros.
Nesse sentido, a revista Dilogos sobre Justia reafirma seu compromisso em disseminar in-
formaes e conhecimento, na expectativa de que se aprofunde a discusso acerca dos desa-
fios colocados efetivao de direitos e transformao do sistema de Justia do Brasil.
Boa leitura!

Flvio Crocce Caetano


Secretrio de Reforma do Judicirio

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nesta edio
ENTREVISTA

08 Por uma cultura de menor litigiosidade


com ministro Lus Roberto Barroso

DOSSI

16 Em debate A Reforma da Justia no Brasil

18 A Ordem dos Advogados do Brasil e a Emenda Constitucional no 45/2004: muito mais do que dez anos
por Marcus Vinicius Furtado Colho

22 Impacto da reforma da Justia na Defensoria Pblica do Brasil


por Haman Tabosa de Moraes e Crdova

25 Impacto da reforma da Justia para a jurisdio brasileira


por Roberto Caldas

27 Soluo de conflitos e tutela jurisdicional adequada


por Ada Pellegrini Grinover

33 Estudos empricos em Direito no Brasil: produzindo conhecimento sobre o Direito e o sistema de Justia
por Alexandre dos Santos Cunha

38 Um olhar interdisciplinar sobre o problema da deciso: analisando as contribuies dos estudos empricos
sobre comportamento judicial
por Ricardo de Lins e Horta

49 Reforma da Justia: gerindo conflitos em uma sociedade rica e violenta


por Jacqueline Sinhoretto

57 A Emenda no 45/2004 e o acesso Justia dez anos depois


por Ludmila Ribeiro e Igor Suzano Machado

BOAS PRTICAS
Juizados especiais no Brasil: a Justia perto do povo

77 Melhores prticas nos juizados especiais federais: o papel da pesquisa e da gesto institucional
por Martha Gandra

85 Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva


por Santiago Varella, Janana Penalva e Thamara Medeiros

106 Promovendo o acesso Justia nos bastidores: experincias inovadoras de garantia de direitos nos juizados
especiais federais
por Luseni Aquino

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Foto: Rafaela Felicciano
Por uma cultura de
menor litigiosidade
Entrevista com Lus Roberto Barroso (*)

L
us Roberto Barroso foi nomeado em junho de 2013 pela presidenta Dilma
Rousseff para o cargo de ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) depois
de destacada atuao profissional na advocacia e na academia.
Foi procurador do estado do Rio de Janeiro e, como advogado, atuou em casos
de grande repercusso nacional, tais como o direito de interrupo de gravidez de fetos
anencfalos e a defesa das pesquisas com clulas-tronco embrionrias, como tambm a
defesa de equiparao das unies homoafetivas s unies estveis heterossexuais.
Na rea acadmica, atua como professor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(Uerj) desde 1982, alm de ter lecionado na Universidade de Wroclaw, na Polnia, e na
Universidade de Poitiers, na Frana. autor de vrios livros sobre Direito Constitucional.
Solcito, o ministro Barroso recebeu a equipe da revista Dilogos sobre Justia para uma
conversa em seu gabinete, a qual reproduzida a seguir:

Ministro, o senhor possui experincias na advocacia pblica e privada, na docn-


cia, na pesquisa e na magistratura. Ns gostaramos que o senhor nos contasse um
pouco sobre essa sua experincia profissional.
Pois ento, eu me considero essencialmente um professor. o que eu gosto de fazer. Gos-
to de estar em sala de aula, gosto de escrever, gosto de orientar teses, gosto de participar de
bancas, de modo que, se eu tivesse que escolher uma profisso na vida na qual me realizo,
eu diria que sou professor. Mas adorei a advocacia e minha proposta inicial na vida era ser
professor e advogado pblico. Fiz concurso para procurador do estado do Rio de Janeiro.
Na poca, era um concurso extremamente cobiado e era uma carreira, e ainda , em que
havia pessoas que eu admirava. A advocacia privada aconteceu na minha vida um pouco
por acaso e a ela foi me puxando. Mas eu nunca deixei a advocacia dominar a minha vida.
Portanto, eu era um professor que advogava, s vezes at advogava intensamente, mas a
vida inteira me senti um professor, e nessa atividade que eu verdadeiramente me realizo.

O tema do nmero 2 da revista a reforma da Justia no Brasil. Ns gostaramos


de conhecer a sua opinio sobre esse tema e as suas consideraes. possvel se
falar sobre reforma da Justia no Brasil?
Penso que faz sentido sim se falar em reforma da Justia no Brasil. Eu acho que ns estamos
vivendo, nos ltimos tempos, uma crise de hiperlitigiosidade. Ela tem diversos fatores, a
meu ver. Um deles e que talvez seja na origem um fator positivo a prpria redemocrati-
zao: as pessoas passaram a ter mais conscincia dos seus direitos, a ter mais informao e,
consequentemente, numa sociedade democrtica e esclarecida, justia um gnero de pri-
meira necessidade. Portanto, as pessoas comearam a demandar mais os seus direitos.

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ENTREVISTA

Acho que uma faceta talvez menos positiva diz respeito a clientes muito constantes do
sistema judicial, e a no poder pblico ns temos, por exemplo, o INSS [Instituto Nacional
do Seguro Social] acho que o volume de demandas que existe em relao ao INSS signi-
fica que as instncias administrativas nem sempre esto funcionando adequadamente. Este
um aspecto negativo. E existem os grandes clientes privados da Justia que, muitas vezes,
litigam com pouca razo, apenas para procrastinar indefinidamente o atendimento de pre-
tenses legtimas. De modo que ns precisamos enfrentar essa crise de hiperlitigiosidade
com certo realismo e com ideias criativas para diminu-la.
Acho tambm que, no futuro prximo, a prpria advocacia vai ter que se reajustar, e o
grande advogado vai ser aquele que conseguir evitar o litgio e conseguir uma composio.
Acho mesmo que vai haver um nicho de mercado do advogado que procurado por duas
partes de boa-f para, com certa informalidade, arbitrar o conflito. De modo que essa
uma tendncia inevitvel, eu quase diria inexorvel: ns precisamos desjudicializar a vida
no Brasil, em alguma medida.

O senhor fez alguma avaliao sobre o trabalho que a Secretaria de Reforma do


Judicirio est fazendo nesse sentido? Dentre outras iniciativas, a Secretaria lan-
ou a Estratgia Nacional de No Judicializao (Enajud) e tem vrios projetos
na rea de mediao, incentivo mediao e incentivo ao dilogo, como a Escola
Nacional de Mediao e Conciliao (Enam). Gostaramos que o senhor falasse um
pouco sobre isso.
preciso construir no Brasil uma cultura em que os processos acabam no segundo grau
de jurisdio. H uma obsesso no Brasil por percorrer todos os canais at o Superior
Tribunal de Justia (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF). Nenhum pas comporta
uma jurisdio superior que funcione como terceira ou quarta instncia de tudo que seja
julgado. Essa iniciativa da desjudicializao a coisa mais importante que se deve fazer.
Ela mais difcil porque no depende apenas de uma mudana legislativa, preciso mudar
uma cultura. Os advogados esto acostumados a propor ao e os juzes esto acostumados
a proferir sentena, e preciso que criemos uma cultura em que o advogado tente evitar
propor a ao e que o juiz tente compor as partes, sem ter que produzir uma sentena.

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Ministro Lus Roberto Barroso

Foto: Rafaela Felicciano


Nos pases anglo-saxes, mesmo no processo cvel, em que muitas questes so julgadas
por jris, se todas as matrias fossem a jri, a Justia seria totalmente atravancada. O que
acontece que, ao final da instruo, geralmente conduzida pelas partes privadamente,
com as provas produzidas, ou as partes se compem entre si ou o juiz conduz um acordo,
um settlement, porque essa a lgica do sistema: uma vez produzidas as provas, j se sabe
qual o resultado que deve ser obtido, e, portanto, o juiz conduz esse acordo quando as
partes no o produzem automaticamente. At no crime assim. De modo que eu acho que
a Secretaria de Reforma do Judicirio vai ter um papel de protagonista da difuso de uma
cultura de menor litigiosidade.

Ministro, em sua opinio, quais so os elementos (normativos, polticos, sociais,


econmicos ou outros) que devem ser considerados na discusso e anlise da refor-
ma da Justia no pas?
Bom, a Justia serve, possvel dizer, a muitos senhores: existe a Justia das pessoas mui-
to humildes. Para eles, a Justia no deve ser apenas a Justia penal. Eu acho que h uma
clientela muito vasta da Justia no penal composta por pessoas pobres que precisam de
questes que vo desde reclamaes trabalhistas, passando por pequenas questes posses-
srias, pelo Direito de Famlia e pelo Direito de Sucesses. A Justia tem que ter uma capi-
laridade e funes essenciais que funcionem adequadamente, como a Defensoria Pblica,
para atender essa clientela que no pode constituir um advogado.
Outra funo essencial Justia que se insere nesse contexto o prprio Ministrio P-
blico. Embora eventualmente apropriado um pouco pela ideologia da classe mdia, o Mi-
nistrio Pblico desempenha no Brasil um papel notvel, sobretudo devido ao civil
pblica e tutela de direitos em matria de educao, em matria de sade, em matria de
saneamento, em matria de improbidade administrativa e em matria de proteo do meio
ambiente. De modo que eu inseriria o Ministrio Pblico como o grande protagonista dos
interesses da sociedade e da coletividade.
E depois voc tem uma Justia comum, que a das pessoas de classe mdia em geral, que
tm as suas disputas em matria de locao, em matria de interpretao de contratos e

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ENTREVISTA

em matria de responsabilidade civil. Por fim, h um nicho ainda mais elevado, que o do
litgio dos ricos, digamos assim, que so as grandes empresas, os grandes interesses econ-
micos e os grandes interesses financeiros.
Em uma sociedade democrtica e plural, a Justia deve ser capaz de atender aos interesses
de todos os segmentos. Ela, na sua normatizao e na sua filosofia, deve ser mais proteti-
va dos hipossuficientes, dando mais liberdade para os que tm mais condies de cuidar
de seus prprios interesses. Pessoalmente, acho que, entre duas empresas privadas que
litiguem de boa-f, provavelmente os meios alternativos de soluo de litgios so muito
melhores. O Poder Judicirio, em muitas circunstncias, consegue procrastinar indefini-
damente o cumprimento da sua obrigao.
Acho que a Justia penal tambm tem um papel importante a desempenhar numa so-
ciedade democrtica. Fui membro, por muitos anos, do Conselho de Defesa dos Direitos
da Pessoa Humana, e um dos grandes problemas brasileiros era e continua a ser os gru-
pos de extermnio. Tais grupos eram milcias privadas contratadas por comerciantes ou
empresrios para fazer uma espcie de segurana privada e eliminao fsica de pessoas
que incomodavam porque o sistema de Justia formal no dava uma resposta eficiente.
E, portanto, eles criavam uma justia privada. Uma dose moderada de represso faz parte
de uma sociedade democrtica, inclusive para evitar o justiamento pelas prprias mos e
a formao desses grupos de extermnio.
A Justia no Brasil precisa deixar de ser uma Justia de classe. Eu certamente no tenho
uma viso punitiva da vida, pelo contrrio, mas acho que a clientela da Justia penal no
pode ser s os pobres, pois h criminalidade econmica, administrativa, financeira e tribu-
tria, que tambm precisam ter respostas do Estado, o qual prende pessoas por pequenos
furtos. Ela dura com os pobres e extremamente mansa com os ricos. preciso produzir
um ponto de equilbrio e ser razovel, porm justa, com pobres e com ricos.

Em uma sociedade democrtica e plural, a Justia deve ser capaz de


atender aos interesses de todos os segmentos. Ela, na sua normatizao
e na sua filosofia, deve ser mais protetiva dos hipossuficientes, dando
mais liberdade para os que tm mais condies de cuidar de seus


prprios interesses

Ministro, qual a sua avaliao sobre as alteraes introduzidas pela Emenda Cons-
titucional n 45/2004? Existe alguma mudana que o senhor gostaria de destacar?
Acho que a Emenda Constitucional n 45 introduziu mudanas extremamente positi-
vas. Eu sou um entusiasta da criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ), que passou
a desempenhar um papel muito importante no pas, menos pela punio no varejo de
infraes, porque eu no acho que esse seja o papel mais marcante, mas por ser um rgo
que coleciona estatsticas, faz pesquisas, apresenta propostas e pr-ativo em relao a
muitas matrias. Acredito que o CNJ serve bem ao pas e capaz de inibir coisas erra-
das no Judicirio. Membros do Judicirio no so eleitos, de modo que o que legitima
a atuao do Poder Judicirio o conhecimento tcnico e, evidentemente, a correo
pessoal. E, portanto, estes devem ser valores obsessivamente perseguidos e procurados
pelas instituies judiciais.

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Ministro Lus Roberto Barroso

Alm do CNJ, eu certamente acho que a autonomia da Defensoria Pblica foi uma con-
quista importante. O Brasil um pas relativamente rico em termos mundiais, porm
ainda um pas com uma massa populacional relativamente pobre atendida pela Defen-
soria Pblica, que bem estruturada e dotada de autonomia administrativa e financeira faz
toda a diferena para a realizao da Justia e para neutralizar o sistema de classes que
ainda existe no Brasil.
Eu certamente incluiria a repercusso geral como uma revoluo em curso. A repercus-
so geral ainda no foi utilizada no mximo das suas potencialidades para permitir que
o STF seja capaz de prestar uma Justia qualitativamente melhor e quantitativamente
menor. Eu sou da teoria que o Supremo no deve aceitar mais causas do que seja capaz
de julgar em um ano. Portanto, eu sou a favor de uma revoluo no modo como ele atua
e seleciona as suas causas.

Ainda falando em relao Emenda Constitucional n 45/04, quais outros desa-


fios o senhor pensa que devem ser enfrentados?
Eu creio que h muitas pequenas questes importantes. Muitas vezes, os juzes no se
sentem responsveis pelo trmino do processo, da os processos serem despachados em
crculos e haver uma rotatividade muito grande. Ningum dono de uma vara determi-
nada e, portanto, ningum pessoalmente responsabilizado nem pelo sucesso nem pelo
fiasco do funcionamento dela. Eu acho que isso muito ruim.

Fotos: Rafaela Felicciano

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ENTREVISTA

Os juzes deviam ter uma permanncia de alguns anos na vara, para que pudessem ar-
rum-la sua imagem e semelhana, fazerem-na funcionar, e as pessoas saberem que os
processos naquela vara comeam e terminam em um ano ou em um ano e meio ou em
seis meses. Portanto, sou a favor de que as varas tenham efetivamente um titular, e que
este tenha os mritos e os demritos se ela no funcionar bem. Aqui no meu gabinete, eu
sou obcecado por servio bem feito, eu cobro das pessoas. Se alguma coisa no sai bem, a
responsabilidade minha.
Conheo lugares em que h varas consideradas perdidas. O sujeito passa por l e no
tem nenhuma obrigao, nenhum compromisso de consert-la, cumpre uma tabela e vai
embora, deixa aquilo desarrumado do jeito que sempre foi. De modo que os tribunais de-
veriam interferir cirurgicamente no que funciona mal e dar bnus especiais, seja de frias
seja de dinheiro seja at de prmios. As pessoas tambm tm que ter incentivos. Se elas ti-
verem que trabalhar extraordinariamente, devem ter incentivos extraordinrios. Isso vale
para os juzes de primeiro grau assim como para o STF. Aqui, o incentivo maior de chegar
ao Supremo poder servir ao pas com um certo destaque, portanto, no estou propondo
nada em causa prpria. Mas acredito que o juiz precisa oferecer mais accountability sobre
seu trabalho.

Portanto, sou a favor de que as varas tenham efetivamente


um titular, e que este tenha os mritos e os demritos se ela no
funcionar bem. Aqui no meu gabinete, eu sou obcecado por servio
bem feito, eu cobro das pessoas. Se alguma coisa no sai bem, a


responsabilidade minha

Gostaramos de saber um pouco das suas percepes, surpresas e desafios como


ministro do Supremo Tribunal Federal.
Eu me surpreendi um pouco com o que eu j sabia, que o volume de trabalho aqui
imenso. O que me causa certa frustrao no ter capacidade fsica de lidar a tempo com
todos os processos. Como todos os ministros, acabo tendo que fazer uma seleo do que
vou julgar, do que posso levar para julgamento da Turma e do que posso levar ao Plenrio.
Eu preferia que esta seleo fosse feita institucionalmente, ou seja, que nem chegasse aqui
o que no fosse para chegar. O Plenrio tem uma capacidade de julgamento, portanto, no
importa ter cinco mil processos aqui se ele s consegue julgar 200 por ano. Logo, o sistema
est desarrumado e precisa ser rearrumado.
Essa percepo geral. Todo mundo muito ocupado. E temos outro problema: a gente
precisa de um pouco de cio criativo aqui, um certo tempo para reflexo institucional.
Quem ocupado demais no tem tempo para ter ideias. Esta a verdade. E, portanto, eu
ando obcecado por diminuir essa carga de trabalho.
O Supremo tem grandes gargalos, mas eu destacaria trs: um o congestionamento do
Plenrio. Este ns conseguimos mudar, pois j transferimos boa quantidade de matrias
para as Turmas. O Plenrio do Supremo, depois dessas mudanas, vai se transformar
verdadeiramente numa Corte Constitucional. Vai julgar aes diretas e vai julgar re-
percusses gerais. Depois que conseguirmos fazer isso, vamos precisar de critrio para
filtrar, porque nem todas as aes diretas precisam ir a Plenrio: h muita coisa irrele-

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Ministro Lus Roberto Barroso

Fotos: Rafaela Felicciano


vante, e que mera alterao de jurisprudncia, que se pode utilizar a mesma forma da
repercusso geral ou levar ao Plenrio Virtual.
Esta uma ideia, ainda estou tratando das coisas mais fceis, pois se precisa considerar que
o Supremo uma instituio tradicional e, como tal, no se autorreforma muito facilmente,
preciso muita energia. Isso vale para a Igreja, para o Supremo e para as Foras Armadas.
Ento, conseguimos fazer essa mudana de praticamente transformar o Plenrio numa
Corte Constitucional. Considero isso uma pequena revoluo. A prxima revoluo tem
que ser de criar-se uma cultura de que no vamos dar mais repercusso geral do que o
Supremo possa julgar em um ano. preciso limitar o nmero delas, depois disso, vamos
selecionar repercusses gerais em um semestre e j marcar a data em que elas vo ser
julgadas. A minha principal ideia nessa matria no darmos mais repercusses gerais
do que podemos julgar em um ano. Em junho, escolhido um lote e, em dezembro,
um outro lote. As que forem escolhidas em junho vo ser julgadas a partir de fevereiro,
com data marcada. Ento, a repercusso geral 1, escolhida em junho, vai ser o primeiro
processo a ser julgado na sesso de quarta-feira, dia 4 de fevereiro. A repercusso geral
2, escolhida em junho, vai ser o primeiro processo da pauta de quarta-feira, dia 19 de fe-
vereiro. Assim, os ministros vo saber, com mais de seis meses de antecedncia, quando
o processo vai ser julgado, e os advogados tambm.

Queramos saber se o senhor gostaria de acrescentar algo para finalizarmos a


entrevista.
O papel institucional do Supremo no o de funcionar como uma terceira ou como uma
quarta instncia. Seu papel servir ao pas julgando pouco e com qualidade, produzindo te-
ses jurdicas refletidas que possam ser aplicadas pelos tribunais e pelos juzes de todo o pas,
para dar mais racionalidade, isonomia e eficincia Justia. Ns precisamos julgar menos,
melhor e com visibilidade, para que a Justia do pas possa ser positivamente influenciada
pelo Supremo Tribunal Federal.

(*) Por Andra Fernanda Rodrigues Britto e Renata Bauab Isolato

Dilogos
sobre Justia 15
DOSSI

Em debate:
Dez anos de
Reforma do Judicirio

A
Reforma Constitucional do Poder Judicirio logrou grandes avanos por meio
da aprovao da Emenda Constitucional n 45/2004. Entretanto, a reforma do
sistema de Justia ainda constitui um dos principais desafios polticos do pas.
Com sua aprovao, foi estabelecido um novo modelo de organizao para o
Poder Judicirio que priorizou, no texto constitucional, o acesso Justia, a celeridade dos
trmites judiciais e o planejamento, antes inexistente, de polticas judiciais. Tambm foram
criados rgos basilares como o Conselho Nacional de Justia (CNJ) e o Conselho Nacional
do Ministrio Pblico (CNMP), alm de terem sido apresentadas propostas inovadoras
para as defensorias pblicas e outras melhorias importantes para o sistema judicial.
No entanto, a alterao do texto constitucional, por si s, no logrou efetivar a mudana
necessria para solucionar os enormes problemas que ainda permeiam o sistema de Justia.
Um novo modelo de organizao deste sistema deve estar aliado elaborao e execuo
de polticas pblicas e programas que abordem a morosidade da prestao jurisdicional, as
limitaes na gesto judicial, as dificuldades inerentes ao modelo de legislao processual
brasileiro e, ainda, a litigiosidade excessiva que o permeia como um todo. Trata-se de ta-
refa que envolve os Trs Poderes, pois engloba questes cruciais relativas qualidade dos
servios jurisdicionais destinados populao, bem como a eficincia administrativa, a
transparncia decisria e o equilbrio das finanas pblicas.
Cumpre ressaltar que a inadequao do sistema de Justia crescente demanda social,
caracterizada, principalmente, pela dificuldade de acesso Justia, tem gerado impacto di-
reto sobre o exerccio de sua funo bsica de resoluo de conflitos, ao mesmo tempo em
que debilita sua atuao como mecanismo de controle social no cumprimento de direitos
e obrigaes contratuais.
Alm disso, cabe lembrar que parcela significativa da populao brasileira ainda vive em
situao de misria, fato que exclui a possibilidade de igualdade formal perante a lei, com-
prometendo a capacidade de acesso Justia, e, consequentemente, inviabilizando a efeti-
vao dos direitos fundamentais para geraes de cidados brasileiros.
Essa situao levou a sociedade civil a iniciar um debate, no perodo ps-constituinte,
sobre qual o modelo mais adequado de Justia para o pas. Tal debate torna-se mais pre-
mente na medida em que o volume de processos tramitando no mbito do Poder Judicirio
brasileiro atinge nmero indito, fato que impossibilita ao cidado comum o acesso pleno
Justia e efetivao de seus direitos.
Nesse sentido, a proposta para a elaborao do Dossi Temtico desta segunda edio da
revista Dilogos teve como objetivo possibilitar ao leitor o acesso a artigos e experincias
de distintos e conhecidos acadmicos e juristas, que enriquecem com seus pensamentos e
reflexes o debate atual acerca do sistema de Justia e, em particular, sobre o impacto da
Emenda Constitucional n 45/2004.
No texto A Ordem dos Advogados do Brasil e a Emenda Constitucional n 45/2004: mui-
to mais do que dez anos, Marcus Vinicius Furtado Colho enfoca a contribuio da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB) durante o processo de elaborao da Emenda Constitucio-

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Em debate

nal n 45/2004, a qual foi fundamental para o enfrentamento do que o autor denominou
de crise do Judicirio, ento caracterizada pela ineficincia do sistema de Justia e pela
inexistncia de rgos de controle.
Em seu artigo Impacto da Justia na Defensoria Pblica do Brasil, Haman Tabosa de Mo-
raes e Crdova analisa como a Defensoria Pblica foi afetada pelas inovaes introduzidas
pela Reforma do Judicirio, transcorridos dez anos da promulgao da Emenda Constitu-
cional n 45/2004.
Outro autor, Roberto de Figueiredo Caldas, em Impacto da reforma da Justia para a
jurisdio brasileira, argumenta que uma das alteraes no texto constitucional realizada
pela Emenda Constitucional n 45/2004 a incluso do direito razovel durao do pro-
cesso no rol dos direitos fundamentais institudos pelo art. 5 da Carta Magna colocou a
legislao brasileira em harmonia com o estabelecido pelo Pacto de So Jos da Costa Rica
e com a jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Por sua vez, Ada Pellegrini Grinover, em Soluo de conflitos e tutela jurisdicional ade-
quada, defende que o Direito Processual brasileiro seja estudado tendo como parmetro
os conflitos que surgem na sociedade contempornea, assim como a tutela jurisdicional
adequada soluo destes.

Cumpre ressaltar que a inadequao do sistema de Justia


crescente demanda social, caracterizada, principalmente, pela
dificuldade de acesso Justia, tem gerado impacto direto sobre


o exerccio de sua funo bsica de resoluo de conflitos

J Alexandre dos Santos Cunha, em Estudos empricos em Direito no Brasil: produzindo


conhecimento sobre o Direito e o sistema de Justia, analisa as contribuies dadas e os
desafios enfrentados pela rea de pesquisa emprica em Direito no pas.
Ricardo de Lins e Horta, por seu turno, no artigo Um olhar interdisciplinar sobre o pro-
blema da deciso: analisando as contribuies dos estudos empricos sobre comportamento
judicial, aborda os fatores que influenciam a deciso judicial e as formas pelas quais o desenho
institucional pode colaborar para a tomada de deciso.
Por fim, no artigo Reforma da Justia: gerindo conflitos em uma sociedade rica e violen-
ta, Jacqueline Sinhoretto realiza um estudo comparado da experincia cotidiana de dois
projetos cujo objetivo a democratizao do acesso Justia: os Centros de Integrao da
Cidadania (CICs) da cidade de So Paulo e os Juizados Especiais Cveis (JECs).
Encerrando o Dossi Temtico, Ludmila Mendona Lopes Ribeiro e Igor Suzano
Machado, em A Emenda Constitucional n 45/2004 e o acesso Justia dez anos de-
pois, discorrem acerca do panorama do acesso Justia no Brasil, neste espao de tem-
po aps a publicao da Emenda Constitucional n 45/2004, mediante extensa anlise
de dados estatsticos.
Esperamos que, por meio da leitura desses textos, o leitor possa amadurecer a reflexo
sobre as mudanas ocorridas no sistema de Justia aps uma dcada de promulgao da
Emenda Constitucional n 45/2004, possibilitando, dessa forma, uma anlise crtica das
transformaes que ainda so necessrias para a promoo e o fortalecimento do acesso
Justia no Brasil.

Por Patrcia Lamego de Teixeira Soares e Andra Fernanda Rodrigues Britto

Dilogos
sobre Justia 17
DOSSI

A Ordem dos Advogados


do Brasil e a Emenda
Constitucional n 45/2004:
muito mais do que dez anos
Marcus Vinicius Furtado Colho

N
a vspera de completar dez anos, a promulgao da Emenda Constitucional n
45, em 30 de novembro de 2004, representa um importante marco na histria do
Poder Judicirio brasileiro. Responsvel pela Reforma do Judicirio, a Emenda
n 45 dotou o ordenamento jurdico brasileiro de instrumentos importantes para
lidarmos com a crise do Judicirio. Dentre suas inovaes, destacam-se a incorporao do
direito razovel durao do processo ao elenco dos direitos fundamentais do art. 5 da Cons-
tituio Federal de 1988, a instituio da smula vinculante e da repercusso geral no mbito
do Supremo Tribunal Federal (STF) e a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP).
A Constituio Federal de 1988 depositou forte confiana no papel a ser cumprido pelo
Poder Judicirio na realizao do projeto de nao cristalizado em seu texto. Diante das
violncias praticadas pelo regime militar de 1964 aos cidados e Constituio, o legisla-
dor constituinte tomou o cuidado de ampliar e detalhar a lista dos direitos fundamentais e
de atribuir ao Poder Judicirio o papel de fiscalizar os atos dos poderes Executivo e Legisla-
tivo contrrios Carta. Assim, o ano de 1988 representa um ponto de inflexo no perfil do
Poder Judicirio no decorrer da histria constitucional do nosso pas, ao traz-lo ao centro
da vida pblica como protagonista de primeira ordem.1
Para assegurar o exerccio desimpedido de to nobre papel, foram garantidas ao Poder
Judicirio e aos magistrados autonomia e independncia. Nesse sentido, a Constituio re-
serva aos tribunais uma srie de competncias, como a eleio dos rgos diretivos e a ela-
borao dos regimentos internos, e assegura aos juzes uma srie de prerrogativas, como
a inamovibilidade, a vitaliciedade e a irredutibilidade salarial. Idnticas garantias foram
conferidas ao Ministrio Pblico, considerado pelo constituinte instituio permanente,
essencial prestao jurisdicional do Estado, e aos seus integrantes.
A prtica, entretanto, cedeu espao distoro dessas garantias constitucionais. O siste-
ma judicial revelou-se incapaz de dar vazo crescente demanda dos cidados por justia,
em virtude de sua estrutura pesada, sem agilidade, incapaz de fornecer solues em tempo
razovel, previsveis e a custos acessveis para todos. 2 O correr do tempo s testemunhou
o crescer do abismo entre a demanda e a prestao jurisdicional e o crescer da percepo
1 SADEK, Maria Tereza. Judicirio: mudanas e reformas. Estudos Avanados, v. 18, n. 51, 2004, p. 81.
2 Ibidem.

18
A Ordem dos Advogados do Brasil e a Emenda Constitucional n 45/2004: muito mais do que dez anos

Foto: Thiago Vitale Jayme


pblica sobre a ineficincia do Judicirio. Ao lado da exigncia por uma melhor adminis-
trao do sistema judicial, a importncia do papel institucional de juzes, procuradores e
promotores evidenciou a necessidade da criao de mecanismos efetivos de controle que
sancionassem condutas incompatveis com o real esprito por detrs das garantias consti-
tucionais: a adequada prestao da Justia.
A crise do Judicirio, simbolizada na ineficincia do sistema e na inexistncia de controle,
passou a despertar crescente ateno da sociedade brasileira. Na ocasio da reviso constitu-
cional de 1993, o captulo III da Constituio Federal de 1988, relativo ao Poder Judicirio,
recebeu o maior nmero de propostas de emenda. Porm, do total de 3.917 propostas, ne-
nhuma foi aprovada.3 Somente no ano de 2004, em um momento de rara e oportuna coinci-
dncia entre fortuna e virt, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional n 45
e instituiu o Conselho Nacional de Justia e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Para
tanto, foi imprescindvel a atuao da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
Fazendo justia sua responsabilidade de reformar o Poder Judicirio brasileiro, a Emen-
da Constitucional n 45/2004 foi para alm da criao dos mecanismos de gesto e con-
trole. A Emenda foi responsvel, entre diversas outras inovaes, por incluir no rol de
direitos e garantias fundamentais a razovel durao do processo, em mbito judicial e
administrativo, bem como por determinar que fosse garantido o direito de acesso ordem
jurdica por meio da criao da Justia itinerante e da autonomia das defensorias pblicas
estaduais. No tocante aos direitos humanos, destacam-se a constitucionalizao dos trata-
dos e convenes internacionais sobre a matria e a federalizao dos crimes mediante o
incidente de deslocamento de competncia.
Ambos os Conselhos Nacionais citados possuem competncia de natureza normativa, ao
decidir questes como nepotismo,teto salarial e concursos pblicos; natureza executiva,
ao organizar os sistemas nacionais de estatsticas e dados; e natureza judicial, ao julgar
disciplinarmente os atos de seus jurisdicionados.4 O trao caracterstico do sistema de ad-
3 Ibid., p. 90.
4 FALCO, Joaquim; LENNERTZ, Marcelo; RANGEL, Tnia Abro. O controle da administrao judicial. Revista
de Direito Administrativo, v. 250, p. 113.

Dilogos
sobre Justia 19
DOSSI

ministrao da Justia a competncia para a deciso judicial administrativa, um dos mais


simblicos e poderosos instrumentos datrplicecompetncia.5
O desenho institucional traado pela Emenda Constitucional n 45 foi a soluo de com-
promisso encontrada diante do consenso sobre a instituio do controle e do dissenso
sobre a instituio de rgos internos ou externos ao Poder Judicirio e ao Ministrio
Pblico. As divergncias foram apenas momentaneamente neutralizadas. A disputa entre
partidrios do controle interno e partidrios do controle externo manifesta-se hoje no
plano doutrinrio, sobretudo na discusso dos limites do seu poder regulamentar.6
Essa disputa doutrinria adquiriu natureza jurdica no julgamento, pelo Supremo Tri-
bunal Federal, da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.638, em que foi questionada
a competncia originria e concorrente do Conselho Nacional de Justia para processar e
punir juzes nos casos de desvios tico-disciplinares. Na qualidade de amicus curiae, a OAB
contribuiu para que a nossa Corte Constitucional, com base nos princpios republicano e
democrtico, decidisse de forma que fosse preservada a competncia do Conselho. Mais
do que uma vitria do Judicirio ou da advocacia, foi uma vitria da sociedade brasileira.
Tanto o Conselho Nacional de Justia quanto o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
so rgos que, embora componham formalmente a instituio fiscalizada, tm membros
externos em sua composio ainda que em minoria. No CNJ, os magistrados correspon-
dem a nove dos 15 conselheiros e, no CNMP, os membros do Ministrio Pblico somam
oito de 14 conselheiros. Em ambos os Conselhos, por determinao constitucional, cabe
Ordem dos Advogados do Brasil indicar dois advogados para sua composio.
Ao longo dos ltimos dez anos de Conselho Nacional de Justia e de Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, diversas foram as vitrias conquistadas pela advocacia. Apenas no pre-
sente ano, cumpre destacar a conquista da gratuidade da sala do advogado nas instalaes do
Poder Judicirio, a garantia do direito de vistas aos advogados em inquritos civis e a incluso
da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia como matria
obrigatria nos editais de concursos e cursos realizados pelos ministrios pblicos.
A dificuldade em alcanar um comum acordo acerca dos moldes do controle sobre ambas
as instituies refletiu-se no tortuoso trmite legislativo da Emenda n 45, que se estendeu
por mais de 12 anos no Congresso Nacional. A proposta de emenda sobre a Reforma do
Judicirio foi apresentada Cmara dos Deputados em 23 de maro de 1992 e, at sua pro-
mulgao, em 30 de novembro de 2004, trs deputados exerceram sua relatoria cada um
deles apresentando propostas muito distintas entre si. As alteraes promovidas no que
seria o contedo original da proposta so de tal profundidade que possvel afirmar que
entre o primeiro projeto e o projeto aprovado praticamente no h semelhanas.7
A instituio do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio P-
blico deveu-se a uma confluncia de fatores.8 Somou-se crescente percepo social sobre
a ineficincia administrativa do Judicirio o protagonismo de Nelson Jobim, ento presi-
dente do Supremo Tribunal Federal, de Jos Jorge, ento senador da Repblica, de Lus
Incio Lula da Silva, ento presidente da Repblica, e de Mrcio Thomaz Bastos, ento

5 Ibidem.
6 Ibid., p. 111.
7 SADEK, Maria Tereza, op. cit., p. 90.
8 BASTOS, Marcio Thomaz. A participao da OAB na Constituinte e a construo de uma Justia mais legtima
e eficiente. Revista da Ordem dos Advogados do Brasil, ano XL, n. 91, jul.-dez./2010, p. 61.

20
A Ordem dos Advogados do Brasil e a Emenda Constitucional n 45/2004: muito mais do que dez anos

ministro da Justia relatando-nos que o grande mrito, entretanto, foi, sem dvida, dos
advogados e, especialmente, da OAB, que insistiram nessa tecla por tantos anos.9
A histria entre a Ordem dos Advogados do Brasil e a Emenda Constitucional n 45/2004
remete trajetria dos advogados na Assembleia Constituinte de 1987. Mais do que defen-
der os interesse da classe, defenderam os advogados brasileiros os interesse do pas. Nos
trabalhos de elaborao da Constituio Federal de 1988, pela primeira vez levantada a
bandeira de criao de um rgo de controle externo sobre o Poder Judicirio no plano
do destino, coube OAB, sob a Presidncia de Mrcio Thomaz Bastos, escrever o projeto
de um Conselho Nacional de Justia com estrutura e funes muito semelhantes s do
atual Conselho Nacional de Justia.10 Para os advogados, a criao de um rgo de controle
representava um passo fundamental consolidao do Estado Democrtico de Direito.
Frente a um Poder Judicirio fragmentado e desarticulado, um rgo responsvel por fis-
calizar e planejar suas aes seria uma medida imprescindvel democracia a ser construda.
Entretanto, a forte presso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico contra a proposta da
Ordem dos Advogados do Brasil inviabilizou sua aprovao pela Comisso de Sistematizao
da Assembleia Constituinte. Ainda que tenha a OAB conquistado importantes vitrias no
processo constituinte, acabou a Constituio Federal de 1988 no prevendo qualquer rgo
de controle sobre o Poder Judicirio ou sobre o Ministrio Pblico.
Continuou o Conselho Nacional de Justia na pauta da Ordem, cujas conferncias nacio-
nais reiteravam a necessidade da criao de rgos de controle em razo das vicissitudes do
sistema jurisdicional. O despertar da sociedade ao assunto refletiu na incluso de rgos de
controle na proposta de emenda promulgada como a Emenda Constitucional n 45/2004.
Para alm da vontade poltica, o mais importante nesse processo de concretizao do CNJ
foi a persistncia da OAB. 11
A relao construtiva entre a Ordem e os conselhos continua a render bons frutos
cidadania e sociedade brasileiras. Advocacia, magistratura e Ministrio Pblico cons-
tituem o trip do funcionamento do sistema de Justia. A valorizao das trs carreiras,
com o respeito recproco, representa uma essencial conquista pela efetivao do Estado
Democrtico de Direito. A misso do CNJ e do CNMP no planejamento, orientao e
fortalecimento dessas funes indispensveis Justia fundamental para a construo de
um Brasil justo e fraterno.

MARCUS VINICIUS FURTADO COLHO


presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Advogado
militante formado pela Universidade Federal do Piau (turma de 1993)
com ps-graduao pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
e doutorando em Direito Processual pela Universidade de Salamanca, Es-
panha. membro da Comisso de Juristas para elaborao do novo Cdigo
de Processo Civil e da Comisso do Senado responsvel pelo novo texto do
Cdigo Eleitoral. Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB), j tendo composto a
Comisso de Direito Constitucional da entidade. , ainda, autor dos livros Direito Eleitoral e Pro-
cesso Eleitoral (Renovar, 3. ed.), Processo Civil Reformado (Forense) e A Inviolabilidade do Direito
de Defesa (Del Rey).

9 Ibidem.
10 Ibid., p. 57.
11 Ibid., p. 61.

Dilogos
sobre Justia 21
DOSSI

Impacto da reforma da
Justia na Defensoria
Pblica do Brasil
Haman Tabosa de Moraes e Crdova

C
riada em abril de 2003 no mbito do Ministrio da Justia (MJ), a Secretaria
de Reforma do Judicirio (SRJ) contribuiu de forma significativa para a apro-
vao da Emenda Constitucional (EC) n 45, promulgada aos 30 de dezembro
do ano seguinte e conhecida como a Reforma do Poder Judicirio. rgo de
articulao poltica e jurdica do Ministrio da Justia com as casas do Congresso Nacional
e o prprio Poder Judicirio, o trabalho desenvolvido pela SRJ permitiu que a Proposta de
Emenda Constituio n 29/2000, aps oito anos de tramitao na Cmara Federal,1 pu-
desse avanar no Senado Federal e consolidar as importantes alteraes no texto da Carta
de outubro de 1988.

Banco de imagens CNJ

Sesso do Conselho Nacional de Justia

Dvidas no h de que a EC n 45/2004 foi uma divisora de guas do ponto de vis-


ta da relao entre o Poder Judicirio e a sociedade, notadamente por introduzir impor-
tantes ferramentas tendentes a aperfeioar a qualidade do servio pblico prestado pe-
los magistrados em prol do jurisdicionado brasileiro. Pode-se citar, a ttulo meramente
exemplificativo, a criao dos Conselhos Nacionais de Justia e do Ministrio Pblico, a
instituio da smula vinculante do Supremo Tribunal Federal (STF), a autonomia das

1 Na Cmara dos Deputados, a PEC da Reforma do Judicirio tramitou sob o n 96/1992, foi apresentada pelo
deputado federal Hlio Bicudo e teve por relatora final a deputada Zulai Cobra, tendo sido aprovada naque-
la Casa no ano 2000.

22
Impacto da reforma da Justia na Defensoria Pblica do Brasil

defensorias pblicas estaduais, a possibilidade de federalizao de crimes contra os direitos


humanos, a constitucionalizao dos tratados e convenes internacionais sobre o tema,
o fortalecimento da garantia da imparcialidade dos magistrados e a criao da repercusso
geral como requisito para o conhecimento do recurso extraordinrio, dentre outras im-
portantes alteraes que, a um s tempo, fortaleceram a atividade judicante e aproxima-
ram-na do dia a dia da populao, que passou a observ-la com mais ateno e, consequen-
temente, com maior senso crtico.

(...) a alterao havida no art. 134 da Carta Magna... representou... a


desvinculao da Defensoria Pblica do organograma do Poder Executivo,
permitindo-lhe falar em nome prprio e expor suas dificuldades jurdicas
e oramentrias em igualdade de condies com as demais instituies


essenciais Justia

preciso, todavia, dizer mais. A referida emenda constitucional, cujo objetivo principal
sabidamente consistiu na busca pela transformao do Judicirio em um poder mais trans-
parente, profissional, dinmico e, acima de tudo, mais eficiente, provocou, em verdade,
importante alterao no sistema de Justia como um todo, composto pela simbiose do Po-
der Judicirio e as instituies Ministrio Pblico, Advocacia Pblica e Defensoria Pblica,
alm dos advogados privados. Afirma-se isto porque, com as importantes modificaes
feitas no Poder Judicirio pelo constituinte reformador, essas instituies essenciais
funo jurisdicional do Estado perceberam que no poderiam ficar inertes a toda essa
movimentao constitucional e passaram a buscar, tambm, maior eficcia de suas ativida-
des, notadamente porque cedo ou tarde viriam a ser cobradas a dar respostas mais efetivas
sociedade quanto aos servios pblicos que oferecem.
Particularmente no que toca Defensoria Pblica brasileira, e conforme antes menciona-
do, passo de extrema relevncia foi dado ao lhe serem atribudas as autonomias funcional
e administrativa, bem como a iniciativa de sua proposta oramentria. Ainda que em um
primeiro momento tal se tenha dado apenas no tocante poro estadual da instituio,2 a
alterao havida no art. 134 da Carta Magna abriu passagem para significativas alteraes
normativas posteriores e representou, ao menos do ponto de vista jurdico, a desvincula-
o da Defensoria Pblica do organograma do Poder Executivo, permitindo-lhe falar em
nome prprio e expor suas dificuldades jurdicas e oramentrias em igualdade de condi-
es com as demais instituies essenciais Justia, alm de impor-se com independncia
relativamente aos trabalhos que desenvolve.
Volta-se aqui a enaltecer o trabalho da Secretaria de Reforma do Judicirio/MJ por com-
preender, aps a EC n 45/04, que a alterao do mundo jurdico, por si s, no produziria
imediatamente a correlata modificao no dia a dia dos cidados. Deu-se incio, assim,
cobrana de resultados da grande reforma operada no sistema de Justia mediante a edio
de pactos de Estado envolvendo os chefes dos Trs Poderes da Repblica, por meio dos
quais eram traadas metas para a efetivao das mudanas produzidas pela multicitada EC

2 A Defensoria Pblica da Unio obteve idntica conquista por meio da EC n 74, de 07/08/2013.

Dilogos
sobre Justia 23
DOSSI

n 45/04.3 Referidos pactos objetivavam documentar politicamente a inteno dos presi-


dentes do Executivo, do Legislativo e do Judicirio no sentido de fazer valer a reforma do
Poder Judicirio.
Nesse contexto, a Defensoria Pblica que, paradoxalmente, no integrava os foros de dis-
cusso estratgicos sobre a ampliao do acesso Justia, passa a ter vez e voz para expor
suas necessidades, suas deficincias e, acima de tudo, passa a demonstrar a singularidade e a
qualidade dos servios que oferece com dedicao exclusiva aos seus assistidos. Trs diagns-
ticos da Defensoria Pblica4 brasileira foram produzidos pela SRJ a fim de mapear a notria
deficincia institucional, dimensionar o tamanho do problema a ser enfrentado e buscar as
solues necessrias sua efetivao como instituio viabilizadora do acesso Justia pela
parcela significativa da populao que no possui condies mnimas de lutar pelos seus di-
reitos, demonstrando ser vital a existncia dos servios gratuitos prestados por profissionais
concursados e remunerados diretamente pelo Estado: os defensores pblicos.

Volta-se aqui a enaltecer o trabalho da Secretaria de Reforma do


Judicirio/MJ por compreender, aps a EC n 45/04, que a alterao
do mundo jurdico, por si s, no produziria imediatamente a correlata


modificao no dia a dia dos cidados

Passados dez anos da promulgao da EC n 45/04, seguramente muito j se avanou,


porm muito ainda precisa ser feito em prol da Defensoria Pblica brasileira. Imperiosa,
neste crucial momento, a percepo dos poderes constitudos quanto imprescindibilida-
de de um oramento institucional digno para fazer frente procura por orientao jurdica
e educao em direitos que aumenta dia aps dia, em especial porque a populao passou a
conhecer a existncia do servio prestado pela Defensoria Pblica e, com razo e veemn-
cia, reclama a instalao de um ncleo de atendimento mais prximo ao frum que serve
ao seu municpio. A Defensoria Pblica uma realidade, obra do poder constituinte
originrio, j se conhecem seus problemas; chegou o momento de enfrent-los para que
seja efetivada.

HAMAN TABOSA DE MORAES E CRDOVA


Haman Tabosa de Moraes e Crdova est em seu segundo man-
dato como defensor pblico-geral federal, cargo que ocupa desde
novembro de 2011. Ingressou na carreira em 2006 e j atuou nas
reas cvel e criminal no Rio de Janeiro e na capital federal. Crdova
tambm foi presidente da Associao Nacional dos Defensores P-
blicos Federais (Anadef) de 2007 a 2009. Tem 39 anos e natural de
Braslia, onde se formou em Direito.

3 O I Pacto de Estado por um Judicirio mais rpido e mais republicano foi assinado em dezembro de
2004 e o II Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justia mais acessvel, gil e efetivo, em
maio de 2009.
4 O I Diagnstico da Defensoria Pblica foi produzido em 2005, o II Diagnstico, em 2007, e o III Diagnstico,
em 2009, todos por iniciativa da Secretaria de Reforma do Judicirio/MJ com a participao das defensorias
pblicas e das associaes de defensores pblicos.

24
DOSSI DOSSI

Impacto da reforma
da Justia para a
jurisdio brasileira
Roberto de Figueiredo Caldas

A
Emenda Constitucional n 45 completa dez anos em 2014. Foi a principal emenda
da chamada Reforma do Judicirio. Das importantes alteraes por ela trazidas,
fruto de proposta comum da Comisso Mista de Reforma do Judicirio formada
pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) de cuja equipe de cinco advogados
participamos e Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), o direito razovel durao
do processo e aos meios que garantam a celeridade de sua tramitao, tanto no mbito ju-
dicial como no administrativo (art. 5, LXXVIII, da Constituio Federal de 19981), merece
destaque, pois se trata de aspecto fundamental do acesso Justia.
A incluso da durao razovel do processo no rol dos direitos subjetivos fundamentais
expressamente reconhecidos pela Constituio um avano de inestimvel valor em um
Estado de Direito. Isso porque o acesso tardio Justia equivale a uma denegao de justia,
e a demora excessiva sempre prejudica mais aquele que tem razo ou que est em situao
de vulnerabilidade, justamente quem merece a maior proteo judicial do seu direito. Sendo
assim, quando o processo decorre em prazo no razovel, no h justia, pois a situao de
violao se perpetua no tempo. Na prtica, a demora faz perecer o bem jurdico tutelado, pre-
judica a produo probatria e, em ltima anlise, afeta o projeto de vida do jurisdicionado.
A durao razovel do processo, sobretudo a partir da sua positivao expressa na Consti-
tuio, seguindo a esteira da Conveno Americana de Direitos Humanos (ou Pacto de So
Jos da Costa Rica), art. 8.1,2 um direito em si mesmo, que independe da procedncia da
ao ou do direito material pleiteado, sendo exigvel por si s, como qualquer outro direito
subjetivo. A incluso do dispositivo, bem como o conjunto de modificaes constitucionais
ocorridas no marco da Reforma do Judicirio, que visam criao das condies objetivas
da celeridade, almejam a melhoria da prestao jurisdicional. Isso demonstra um impor-
tante avano, conquista da sociedade traduzida em compromisso assumido pelo Estado
brasileiro com suas obrigaes internacionais, em especial com o dever de adotar disposi-
es de direito interno necessrias para tornar efetivos os direitos e liberdades previstos na
Conveno Americana, conforme seu art. 2. Assim sendo, o direito durao razovel do
processo est garantido tambm internacionalmente, sendo a Corte Interamericana de Di-
reitos Humanos competente para julgar violaes e apurar a responsabilidade internacio-
nal dos Estados nacionais que o desrespeitarem. Alis, em mais de 80% dos processos que

1 LXXVIII a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os


meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
2 Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razovel, por um juiz ou
tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apurao de qualquer
acusao penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigaes de natureza
civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza.

Dilogos
sobre Justia 25
DOSSI

Flicker da CIDH
Audincia pblica na Corte Interamericana de Direitos Humanos

at hoje tramitaram perante a Corte, foi indicada a violao ao direito humano razovel
durao do processo.
O direito durao razovel do processo pode ser identificado, expressamente, em trs
dispositivos da Conveno Americana: os arts. 7.5, 8.1 e 25.1. Da jurisprudncia da Corte
Interamericana, depreende-se que o acesso Justia possui dimenso formal e material.
Em relao dimenso formal, a Corte firmou slido entendimento de que a demora in-
justificada da prestao jurisdicional per se uma violao aos direitos humanos.3 Por ou-
tro lado, o acesso Justia depende da garantia de condies materiais para que aqueles
em situao social vulnervel tambm possam, efetivamente, pleitear os seus direitos no
sistema judicial. Ainda segundo a Corte Interamericana, o direito a uma prestao rpida
e efetiva um dos pilares bsicos, no apenas da Conveno, mas do prprio Estado de
Direito em uma sociedade democrtica.4
Segundo as jurisprudncias da Corte Interamericana e da Corte Europeia de Direitos
Humanos, os critrios que determinam a razoabilidade do prazo compreendem: (a) a com-
plexidade do assunto; (b) a conduta processual do interessado; e (c) a conduta das autorida-
des competentes.5 Tendo em vista esses trs aspectos, possvel determinar o significado
concreto da durao razovel do processo.
Por fim, o direito durao razovel do processo, bem como aos meios que garantam
a celeridade da sua tramitao, um direito humano internacional e nacionalmente re-
conhecido, tendo a sua positivao expressa na Constituio Federal, consolidando sua
importncia no sistema nacional. Entretanto, o resultado no ainda o esperado, razo
pela qual se faz imperioso pensar-se em um outro momento de reforma judicial de ca-
rter processual, mais incisiva e ampla do que at agora experimentamos, de maneira a
possibilitar o acesso integral Justia, formal e materialmente.

ROBERTO DE FIGUEIREDO CALDAS


vice-presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Graduado
em Direito pela Universidade de Braslia (UnB). Ex-conselheiro federal
da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Foi membro da Comisso de
tica Pblica da Presidncia da Repblica, de 2006 a 2012, e membro da
Comisso Nacional para Erradicao do Trabalho Escravo (Conatrae) da Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica, de 2010 a 2013, onde tambm atuou de 2003 a 2007.
Foi membro da Comisso Mista da OAB e da Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) de
Reforma do Poder Judicirio.

3 Corte IDH. Caso Hilaire, Constantine e Benjamin e outros vs. Trindade e Tobago. Mrito, Reparaes e Cus-
tas. Sentena de 21 de junho de 2002. Srie C n 94.
4 Corte IDH. Caso Surez Rosero vs. Equador. Mrito. Sentena de 12 de novembro de 1997. Srie C n 44. 65.
5 Corte IDH. Caso Surez Rosero vs. Equador. Mrito. Sentena de 12 de novembro de 1997. Srie C n 44.
72; Corte IDH. Caso Genie Lacayo vs. Nicargua. Mrito, Reparaes e Custas. Sentena de 29 de janeiro de
1997. Srie C n 30. 77; Corte Europeia de Direitos Humanos (CEDH) Motta judgment of 19 february 1991.
30; Ruiz Mateos vs. Spain Judgment of 23 june 1993. 30.

26
DOSSI DOSSI

Soluo de conflitos
e tutela jurisdicional
adequada
Ada Pellegrini Grinover

A
sociedade contempornea altamente conflitiva. A adensao populacional, a
escassez de recursos, a concentrao de riquezas em mos de poucos, os bens
materiais e imateriais almejados por muitos, tudo coopera para que indi-
vduos e coletividades entrem em permanente conflito. Alm disso, as estru-
turas polticas do Estado ps-moderno, com sua ineficincia, levam a uma forte tendncia
judicializao dos conflitos, assoberbando os tribunais, dos quais se espera a tutela juris-
dicional de interesses e direitos.
Por sua vez, o escopo social do processo talvez o mais importante de todos o de
solucionar conflitos. Mas eles diferem muito entre si, e a tutela jurisdicional entendida
como resultado da atividade desenvolvida pelos rgos da jurisdio , para ser efetiva e
adequada deve ser flexvel, de modo a produzir os resultados que dela se esperam. A tutela
jurisdicional adequada deve ser vista pelo vis da peculiaridade do direito material envol-
vido e pelo vis do meio fixado para o atingimento do resultado.
A primeira grande diviso feita de acordo com a natureza dos conflitos a serem solu-
cionados a que se estabelece no campo dos de carter penal e dos de carter no penal.
O conflito de natureza penal ocorre entre o Estado, detentor do direito de punir, e o suposto
infrator da lei penal, sem descuidar da pessoa da vtima. Surge, assim, a tutela jurisdicional
penal obrigatria em pases como o nosso, em que vige o princpio da legalidade, ou seja, da
obrigatoriedade da ao penal pblica, afastado o princpio oposto, que o da oportunidade.
O princpio da oportunidade pelo qual o Estado no est obrigado a perseguir todo e qualquer
delito, deixando-se aos rgos competentes a deciso entre acusar ou no acusar vige em sua
plenitude nos ordenamentos anglo-saxnicos e vai avanando, como princpio de oportunidade
regulada por lei, em pases de civil law, incluindo o Brasil, de forma atenuada, pelo consenso entre
acusao e defesa nas infraes penais de menor potencial ofensivo.
Mas tambm h que distinguir entre conflitos penais que, com base nas penas previstas
em abstrato pela lei, devem ser tratados de maneira distinta, reservando para os crimes
comuns mais graves um processo de cognio plena e exauriente, com todas as garantias
do contraditrio e que culmina com uma sentena de mrito, apta a se estabilizar mediante
a coisa julgada.
No Brasil, para a soluo dos conflitos oriundos da transgresso penal mais grave, a tutela ju-
risdicional segue o modelo processual do Cdigo de Processo Penal (CPP), no qual h pequenas
distines entre o procedimento ordinrio e o sumrio, destinados cada qual a crimes de maior ou
menor intensidade.

Dilogos
sobre Justia 27
DOSSI

Para infraes penais de menor potencial ofensivo (termo utilizado pela Constituio e
pela lei brasileiras) e nas quais se admite a transao, o procedimento previsto o dos jui-
zados especiais criminais, substancialmente regulado pela Lei n 9.099/1995.
Os crimes eleitorais, que so apreciados e julgados pelos tribunais eleitorais, pertencentes
Justia Eleitoral, como uma das justias especializadas previstas na Constituio, so regi-
dos por cdigos prprios, tanto de direito material como de Direito Processual.
Os conflitos no penais de natureza eleitoral tambm so dirimidos pela Justia Eleitoral
e seus estatutos prprios.
Por sua vez, os crimes militares so da competncia da Justia Militar outra Justia
especializada prevista na Constituio e tambm contam com disciplina material e
processual prprias.
O restante dos conflitos so no penais, e aqui tambm h algumas grandes divises: os
conflitos relativos ao trabalho, sejam de carter individual sejam de carter coletivo, so
dirimidos pela Justia do Trabalho mais uma Justia especializada prevista na Constitui-
o e a tutela jurisdicional, quando invocada, segue os parmetros processuais da Conso-
lidao das Leis do Trabalho (CLT), que d grande nfase conciliao.
Toda a massa restante dos conflitos individuais sejam eles de ordem obrigacional (em
sentido amplo), tributria, administrativa, de direito pblico ou de qualquer outra nature-
za submetida Justia comum, federal ou estadual, que tambm atua quando provocada
e cujo procedimento regido pelo Cdigo de Processo Civil (CPC).
Mas os conflitos individuais ditos cveis (abrangendo tudo o que foge da tutela penal
e da tutela das justias especializadas) tambm so distintos e merecem tratamento juris-
dicional prprio e adequado. Assim, por exemplo, as causas cveis que a Constituio e as
leis chamam de menor complexidade podem ser submetidas aos juizados especiais cveis,
federais ou estaduais, que tambm privilegiam a conciliao, ou ao procedimento sumrio
previsto no CPC.
E assim se chega tutela jurisdicional regulada pelo CPC, em que a grande distino,
na viso do processualista moderno, se faz entre o procedimento ordinrio e os pro-
cedimentos sumrios, ou seja, entre a tutela jurisdicional ordinria e a tutela jurisdi-
cional diferenciada.
O termo tutela jurisdicional diferenciada foi cunhado pelo grande processualista contemporneo
italiano Andrea Proto Pisani, justamente para contrap-la tutela ordinria. O autor classifica os
Flickr TST

Organizao Internacional do Trabalho apresenta relatrio plenria do Tribunal Superior do Trabalho

28
Soluo de conflitos e tutela jurisdicional adequada

procedimentos da tutela diferenciada como aqueles que objetivam a alterao dos procedimentos
para: (i) melhor tutela do direito, mediante a reduo do custo do processo, por intermdio de um
procedimento menos alongado; ii) a conferncia de concretude tutela jurisdicional diante de um
bom direito; iii) a rejeio da ideia de que o ru abuse de seu direito de defesa e provoque uma
perpetuao desnecessria do processo no tempo. A tutela diferenciada enseja a anlise pelo vis
da peculiaridade do direito material envolvido e pelo vis do meio fixado para o atingimento do
resultado da tutela jurisdicional.
Durante muitos sculos, o procedimento ordinrio foi considerado ideal, porque nele a
cognio do juiz exauriente e profunda, as garantias constitucionais so rigorosamente
observadas, a instruo ampla e profunda, o contraditrio sempre prvio, de modo que
a sentena que se segue a mais aderente possvel certeza, e tudo coroado pelo instituto
da coisa julgada, que estabiliza a sentena. Trata-se de um procedimento em que se observa
da melhor maneira possvel a segurana jurdica.
No entanto, com o passar do tempo, verificou-se que o procedimento ordinrio, justa-
mente por suas caractersticas, necessariamente longo e demorado. E foram surgindo
situaes em que se tornou necessrio garantir maior presteza resposta jurisdicional, que
deveria, ento, sacrificar algo das caractersticas do procedimento ordinrio, a fim de que a
justia tardia no se transformasse em injustia.
Surgiu, assim, a tendncia sumarizao do processo, ou seja, a tutela jurisdicional diferen-
ciada. Primeiro, tomaram-se medidas para colocar a salvo o prprio processo da corroso
do tempo. E surgiu a tutela cautelar, conservativa, que visa exclusivamente a preservar o
prprio instrumento processo enquanto ele se desenvolve, normalmente pela tutela ordi-
nria. Depois, surgiram institutos isolados que na verdade nada mais faziam do que antecipar
os provveis efeitos da sentena final. Surgiram, assim, os interditos possessrios, em que a
antecipao de tutela no depende da urgncia, mas de outros requisitos, ou as liminares bem
conhecidas do Direito brasileiro, como no mandado de segurana e no habeas corpus.
Mas ainda no era suficiente. A sociedade foi se transformando, os conflitos tornaram-se
mais agudos e prementes, no havia mais tempo para aguardar sua soluo durante mui-
to tempo. Surgiu, assim, outro tipo de tutela diferenciada, a tutela de urgncia, em que a
cognio do juiz superficial, o contraditrio pode ser diferido, nem sempre h instruo
probatria, mas o autor, diante de uma mera verossimilhana, pode ver antecipados alguns
ou todos os efeitos que teria com a sentena final que lhe fosse favorvel. Trata-se de uma
verdadeira antecipao dos efeitos da sentena de mrito e, consequentemente, de uma
tutela no mais meramente conservativa (como nas medidas cautelares), mas satisfativa.
Com isto, caiu o mito de que s o procedimento ordinrio, aps cognio profunda, pode
levar a uma sentena de mrito ou at mesmo coisa julgada, pois a prpria tutela antecipa-
tria, se com ela concordar a parte contrria, pode se estabilizar, como acontece no Direito
italiano e no projeto de novo CPC brasileiro. E com isto caiu tambm o mito de que a tutela
antecipatria sempre provisria e dependente de um processo (ordinrio) principal.
Outro instituto representativo da tutela jurisdicional diferenciada a ao monitria
(art. 583 do CPC, introduzido pela reforma de 1995), pela qual se antecipa a formao
do ttulo executivo que, se no impugnado, leva supresso do processo de execuo por
ttulo extrajudicial.
De resto, isso tudo no pode assustar: desde o CPC de 1973, o Brasil reconhece a possibi-
lidade de sentena e coisa julgada sem que haja cognio profunda do juiz, em certos casos
de revelia que podem levar ao julgamento antecipado da lide (art. 319 c/c art. 330, II).

Dilogos
sobre Justia 29
DOSSI

Mas at agora falamos exclusivamente de conflitos submetidos tutela jurisdicional estatal.


No entanto, a justia estatal no mais a nica forma pela qual se podem solucionar conflitos.
Avana, no mundo todo e no Brasil, em particular, a ideia de que outros mtodos adequados
de soluo de conflitos, no estatais, podem ser utilizados para pacificar com justia.
A ideia no nova. J no sculo passado, se escreveram obras sobre os meios ditos alter-
nativos de soluo de conflitos, distinguindo entre heterocomposio e autocomposio.
Na heterocomposio, um juiz privado o rbitro substitui o juiz por fora da vontade
das partes, julgando a causa.
Na autocomposio, fala-se em justia conciliativa, cujos maiores exemplos so constitu-
dos pela mediao e pela conciliao, em que pode atuar um terceiro facilitador.
Como forma de autocomposio, existe tambm a negociao, em que as partes em conflito se au-
tocompem diretamente, ou com intermediao de seus advogados, mas sem recorrer a formas mais
institucionalizadas que se servem de um terceiro facilitador (conciliador ou mediador).
O que vale ressaltar aqui que existem conflitos em que a arbitragem leva vantagens
sobre a soluo judicial, pelas caractersticas que oferece (principalmente o sigilo e a maior
celeridade, pelo que muito utilizada entre empresas), e outros em que a pacificao ob-
tida mais validamente, satisfazendo a ambas as partes, do que pela soluo adjudicada, em
que s existe a alternativa ganha-perde.
A percepo de uma tutela adequada a cada tipo de conflito modificou a maneira de ver
a arbitragem, a mediao e a conciliao que, de meios sucedneos, equivalentes ou me-
ramente alternativas jurisdio estatatal, ascenderam estatura de instrumentos mais
adequados de soluo de certos conflitos. E tanto assim que a leitura que hoje se faz do
princpio constitucional de acesso Justia (A lei no retirar da apreciao do Poder
Judicirio violao ou ameaa a direito, inciso XXXV do art. 5 da Constituio) hoje
compreensiva da justia arbitral e da justia conciliativa, includas no amplo quadro da
poltica judiciria e consideradas de natureza jurisdicional.
Isso vem expresso na justificativa da Resoluo n 125 do Conselho Nacional de Justia, que ins-
tituiu formalmente no Brasil a justia conciliativa, regulando a conciliao e mediao judiciais.
Tudo o que se disse at agora se aplica aos conflitos de carter individual, para cuja
soluo foi pensado o Direito Processual clssico. Mas, assim como a sociedade mudou,
os conflitos tambm mudaram, surgindo uma srie de conflitos metaindividuais, trans-
cendendo aos conflitos individuais e envolvendo grupos, categorias ou classes de pessoas
em busca da fruio de direitos fundamentais de carter comunitrio, genericamente
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30
Soluo de conflitos e tutela jurisdicional adequada

Flickr TST
Julgamento, pelo TST, do dissdio de greve dos Correios

referidos qualidade de vida (direito ao meio ambiente sadio, ao consumo equilibrado,


fruio de servios pblicos etc.).
Os novos conflitos metaindividuais, j apontados por Mauro Cappelletti nos anos 60 do sculo
passado, como constituindo a segunda onda renovatria do direito processual, influram nas catego-
rias de direitos fundamentais da teoria constitucionalista, forjando uma nova gerao de direitos,
a terceira, prpria dos chamados direitos de solidariedade. Lembre-se que a primeira categoria
constituda pelos direitos de liberdade, ou negativos, prprios do Estado liberal; e a segunda, pelos
direitos econmico-sociais, de carter prestacional, prprios do Estado social de direito.
O processo clssico no era adequado soluo dos conflitos coletivos (em sentido am-
plo). Foi preciso rever os esquemas da legitimao, da coisa julgada, das funes do juiz, do
Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica. Foi preciso repensar os corpos intermedirios
como as associaes e os sindicatos e outras instituies pblicas e privadas que fossem
portadoras, em juzo, dos interesses ou direitos prprios de uma sociedade de massa.
O common law instituiu as class actions h mais de 50 anos e alguns de seus institutos inspi-
raram os pases de civil law, que, no entanto, seguiram estruturas processuais mais adequadas
realidade de cada pas.
O Brasil foi pioneiro, entre os pases de civil law, em instituir um novo processo coletivo
para a soluo de conflitos metaindividuais. Hoje, o minissistema brasileiro de processos
coletivos que ser analisado em outra sede constitudo principalmente pela Lei da
Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/1985) e pelas disposies processuais do Cdigo de De-
fesa do Consumidor (Lei n 8.078/1990), que se aplicam a todos os processos coletivos, de
qualquer natureza. E j surge a ideia de um Direito Processual coletivo, com institutos e
tcnicas diversas das utilizadas pelo Direito Processual individual.
A modernizao do regime dos processos coletivos, no Brasil, tambm preocupao atual do
processualista.
Vrios pases de civil law hoje tratam de processos coletivos, mas a maioria deles o faz
setorialmente (consumidor, meio ambiente etc.) e poucos dentre os quais a Colmbia
contam efetivamente com um verdadeiro sistema de processos coletivos.
Mas a caminhada ainda no terminou. No s os conflitos se modificaram, como se mo-
dificou o prprio Poder Judicirio. O juiz no mais a simples boca da lei, como queria
Montesquieu, mas o intrprete ltimo da Constituio e, enquanto tal, a ele cabe afe-
rir a constitucionalidade das polticas pblicas, seja implementando-as em face da inrcia
dos poderes polticos, seja analisando sua adequao aos princpios constitucionais. O juiz
tornou-se, assim, um coprotagonista de polticas pblicas.

Dilogos
sobre Justia 31
DOSSI

Entende-se por polticas pblicas os programas e aes do Estado necessrios fruio dos
direitos fundamentais e, notadamente, dos direitos sociais, de carter prestacional, previstos
no art. 6 da Constituio, tudo em consonncia com os princpios fundamentais da Rep-
blica Federativa do Brasil, inscritos no art. 3. Ao Poder Legislativo cabe formular as leis que
instituem polticas pblicas e, ao Poder Executivo, cabe formular programas e aes para sua
implementao. Mas ao Poder Judicirio cabe atuar, a posteriori, no controle da existncia
de polticas pblicas e de sua adequao Constituio, intervindo dentro de certos limites.
No h nisto nenhuma ofensa ao princpio constitucional da separao dos poderes (que , antes
de mais nada, uma separao de funes), em sua leitura atual, pois o controle jurisdicional de
polticas pblicas nada mais do que um controle de constitucionalidade, que compreende, na viso
hodierna, o mrito da atividade administrativa.
A partir desta realidade, surgem conflitos entre coletividades e o Estado, por seus en-
tes pblicos, cuja adequada soluo demanda um novo processo, chamado nos Estados
Unidos da Amrica de processo de interesse pblico, desenvolvido a partir dos anos 50
do sculo passado.
Muito conhecido o caso emblemtico Brown vs. Board of Education of Topeka.
Esse processo no julga fatos passados, mas se projeta para o futuro; baseia-se no dilogo
institucional entre os Poderes. Nele a cognio do juiz ampliada, pelo que o magistrado
deve contar com assessorias especializadas; o contraditrio vai alm das partes, envolven-
do necessariamente terceiros. O comando do juiz h de ser flexvel e vivel, assim como
flexvel ser a coisa julgada, para que a ordem possa ser cumprida da melhor maneira pos-
svel pelo ente pblico, sendo o juiz responsvel pelo cumprimento da sentena, no que
pode ser coadjuvado por instituies pblicas ou privadas, que ajam sob sua orientao.
Um novo modelo processual, enfim, que comea a delinear-se no Brasil.
O Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (Cebepej) est debatendo amplamente ante-
projeto de lei que institui um novo processo para o controle jurisdicional de polticas pblicas, a ser
oportunamente submetido ao Congresso Nacional. A jurisprudncia argentina j experimentou um
novo modelo processual baseado nas tcnicas acima descritas.
Em concluso, o que se pretende propor que o Direito Processual seja estudado a
partir dos conflitos que surgem na sociedade ps-moderna e da tutela jurisdicional (em
sentido amplo) adequada soluo de cada um deles, dentro da ideia de instrumentali-
dade metodolgica. E a mesma instrumentalidade metodolgica poderia ser seguida pela
nova codificao.

ADA PELLEGRINI GRINOVER


Graduada em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidade de So
Paulo (1958) e doutora em Cincias Jurdicas e Sociais pela mesma
Universidade (1970). Professora titular de Direito Processual Penal da
Universidade de So Paulo. Professora do curso de mestrado e doutorado
da USP e do curso de mestrado da FDV. Coordenadora dos cursos de ps-
graduao lato sensu da Rede LFG (cursos pela TV on-line e pela internet).
Diretora dos cursos de extenso da Escola Paulista de Direito. Presidente
do Instituto Brasileiro de Direito Processual. Vice-presidente da International Association of Proce-
dural Law e do Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal. Doutora honoris causa pela Univer-
sidade de Milo, Itlia. Agraciada com o prmio da Fundao Redenti (Bolonha, Itlia), em 2007.
Titular do Escritrio de Advocacia APG Empreendimentos Jurdicos. 2008: homenagem da USP por
ter defendido a primeira tese oficial de doutorado na Faculdade de Direito. 1988: prmio Woman of
the year for Brazil do American Biographical Institute.

32
DOSSI DOSSI

Estudos empricos
em Direito no Brasil:
produzindo conhecimento
sobre o Direito e o
sistema de Justia
Alexandre dos Santos Cunha

R
ecentemente, e com bastante atraso em relao ao cenrio internacional, vem-
-se assistindo a um crescente interesse na academia brasileira pelos denomi-
nados estudos empricos em Direito. Sendo uma relativa novidade, tanto essa
expresso quanto o movimento que designa, ainda so bastante desconhecidos
ou mal compreendidos por grande parte dos juristas brasileiros.
Em certo sentido, pode-se denominar de estudo emprico em Direito qualquer pesquisa
que procure, por meio de uma produo sistemtica de dados e do emprego de uma me-
todologia cientfica reconhecida, determinar como o Direito , e no como ele deve
ser. Tratam-se, portanto, de pesquisas essencialmente analticas e descritivas da realidade
jurdica, sem a pretenso normativa de que normalmente se revestem os trabalhos de in-
vestigao na rea do Direito (MARTINS-COSTA, 2005).
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Ministrio da Justia

Dilogos
sobre Justia 33
DOSSI

Flickr CNJ
possvel argumentar que os estudos empricos em Direito no so propriamente uma
novidade. Existem diferentes tradies investigativas anteriores ao movimento que utili-
zam abordagens empricas e tomam o Direito por objeto, tais como a Sociologia do Direi-
to, a Antropologia Jurdica, a Anlise Econmica do Direito, a Histria do Direito e as an-
lises sobre a jurisprudncia ou o comportamento dos tribunais. Alguns dos pesquisadores
vinculados a essas tradies investigativas reconhecem-se como membros do movimento
dos estudos empricos em Direito, enquanto outros no.
De todo modo, o que caracteriza essencialmente os estudos empricos em Direito uma
saudvel utilizao de mltiplas abordagens empricas para compreender o Direito e os
fenmenos jurdicos em toda a sua complexidade (CANE; KRITZER, 2010). Em virtude
dessa pluralidade metodolgica, o que unifica o movimento a tentativa de resolver pro-
blemas jurdicos empricos: manifestaes do Direito no mundo real, que paream estra-
nhas ou necessitem de explicao (LAUDAN, 2011).
Em grande parte, o excepcional crescimento que os estudos empricos em Direito vm
conhecendo nos ltimos cinco anos no Brasil est intimamente relacionado ao crescente
interesse, de parte do poder pblico, em compreender o modo como o Direito e o sistema
de Justia realmente funcionam, tendo como objetivo central desenhar polticas pblicas
de promoo do acesso Justia e garantia de direitos. Nesse contexto, entes como o
Conselho Nacional de Justia, o Ministrio da Justia e o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada vm financiando, por meio de diferentes programas e projetos, uma srie de es-
tudos empricos sobre o Direito e o sistema de Justia.
Em virtude desse reconhecimento institucional e da disponibilidade de financiamento, grande
parte dos estudos empricos em Direito brasileiros concentra-se em pesquisas sobre o siste-
ma de Justia, na perspectiva das polticas pblicas e das reformas legislativas. Essa prevalncia
no significa que os pesquisadores que se dedicam a esses estudos no enfrentem dificuldades
importantes, as quais podem ser reunidas em trs grandes categorias de problemas.
Em primeiro lugar, h a questo da deficincia de massa crtica. Em que pese o crescente
interesse da academia brasileira, o nmero de pesquisadores que se dedicam aos estudos
empricos em Direito ainda relativamente pequeno, e sua produo bastante nova. Por
essa razo, a demanda por estudos empricos em Direito significativamente maior do

34
Estudos empricos em Direito no Brasil: produzindo conhecimento sobre o Direito e o sistema de Justia

que a disponibilidade de tempo dos pesquisadores, e o debate acadmico sobre as metodo-


logias e tcnicas de pesquisa mais adequadas a cada problema emprico encontra-se ainda
incipiente. Espera-se que a recente constituio da Rede de Pesquisa Emprica em Direito,
que vem promovendo atividades de divulgao e treinamento, editando uma revista espe-
cializada e realizando um encontro anual, possa contribuir decisivamente para consolidar
a rea no Brasil.
O segundo desses problemas o que se pode denominar de paradoxo informacional. Por
um lado, e como resultado de um imenso esforo institucional, o sistema de Justia bra-
sileiro tornou-se um dos mais informatizados do planeta. Por outro lado, os sistemas de
informao das organizaes do sistema de Justia so construdos em regra sobre a lgica
do acompanhamento processual pelas partes e agentes pblicos diretamente envolvidos,
sem qualquer preocupao em produzir informaes sobre o conjunto dos processos con-
tidos no sistema. Logo, embora os sistemas permitam que as partes e os agentes pblicos
acompanhem um processo criminal por roubo, por exemplo, no so desenhados de modo
a que um terceiro possa saber quantos processos criminais por roubo esto em tramitao
em determinada serventia judicial, qual o perfil das partes, o percentual de condenao ou a
pena mdia aplicada. Desse modo, desperdia-se a oportunidade de que os sistemas possam
gerar automaticamente os dados necessrios ao trabalho, no apenas dos pesquisadores,
mas tambm dos gestores pblicos.

Basear o processo de tomada de deciso em diagnsticos precisos


sobre a realidade concreta, oferecendo solues reais para problemas
concretos, representa um enorme salto qualitativo em termos da


produo de polticas pblicas e da elaborao legislativa

O terceiro problema, correlato ao anterior, o da resistncia em ser pesquisado. Coe-


rentemente ao fato de que os estudos empricos em Direito so relativamente recentes,
as organizaes do sistema de Justia no tm o hbito de receber pesquisadores, ou de
avaliar estudos produzidos sobre a sua realidade organizacional. Por essa razo, comum
que o investigador enfrente dificuldades para obter respostas a pedidos de informao,
ou at mesmo para ter acesso a um determinado rgo. Da mesma forma, a tendncia das
organizaes, ao tomar conhecimento de um determinado estudo que contrarie seus inte-
resses ou autoimagem, o de questionar seu resultado, em vez de debater a metodologia.
Essa abordagem impede o estabelecimento de um dilogo construtivo entre o rgo e a
comunidade acadmica, por meio do qual ambos poderiam aproveitar a experincia para
gerar conhecimento novo.
Para que esses trs obstculos sejam superados, necessrio que tanto a academia quan-
to o sistema de Justia compreendam melhor o que so os estudos empricos em Direito
e qual o papel que estes podem e pretendem desempenhar. Os estudos empricos nunca
substituiro a pesquisa jurdica tradicional, mas podem gerar um conhecimento sobre
a realidade jurdica, que absolutamente indispensvel ao desenvolvimento da Teoria
do Direito e boa dogmtica jurdica. Ao mesmo tempo, possibilitam ao poder pblico
tomar decises, em termos de polticas pblicas ou reformas legislativas, efetivamente
informadas sobre como o Direito e o sistema de Justia realmente funcionam, e no
sobre as opinies de especialistas, que no mais das vezes conhecem da concretude do
mundo apenas a sua prtica cotidiana.

Dilogos
sobre Justia 35
DOSSI

Para ilustrar esse argumento, pode-se invocar a experincia de dois estudos empricos
executados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, em parceria com o Conselho
Nacional de Justia e com o Conselho da Justia Federal: Custo unitrio do processo de execu-
o fiscal na Justia Federal (CUNHA et al., 2011) e Acesso Justia Federal: dez anos de juizados
especiais (AQUINO et al., 2012).
Embora aparentemente singelo, o clculo do custo de uma ao de execuo fiscal na Jus-
tia Federal requereu a produo sistemtica de uma srie de dados anteriormente inexis-
tentes. Consequentemente, o esforo de pesquisa empreendido gerou informaes sobre
as aes de execuo fiscal e a Justia Federal que se demonstraram teis para muito mais
do que os objetivos inicialmente perseguidos, derrubando uma srie de mitos enraizados
no pensamento jurdico brasileiro. Quanto gesto judiciria, por exemplo, no apenas a
pesquisa concluiu que as varas especializadas no apresentam melhor desempenho do que
as varas de competncia comum, como permitiu estabelecer critrios para determinar qual
a carga mxima de trabalho suportada por um cartrio judicial, seu quadro ideal de servi-
dores e as estratgias de organizao administrativa mais ou menos eficientes. No que diz
respeito ao de execuo fiscal, o estudo demonstrou que a principal razo para o eleva-
do tempo mdio de tramitao, estimado em oito anos, dois meses e nove dias, encontra-se
nas dificuldades em localizar e citar o executado, no havendo contribuio significativa
da estratgia adotada pela defesa ou do uso excessivo de recursos processuais pelas partes.
Por essa razo, pode-se afirmar que a reduo das garantias processuais outorgadas ao exe-
cutado no resultaria em ganhos significativos, em termos de reduo do tempo mdio de
durao dessa espcie de processo judicial.
Com base nessas concluses, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional realizou uma
srie de alteraes em suas normas e procedimentos internos, de modo a melhorar seu
desempenho na cobrana dos crditos tributrios da Unio. Igualmente, o importante
debate em curso sobre a reforma da legislao acerca da execuo fiscal passou a poder

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36
Estudos empricos em Direito no Brasil: produzindo conhecimento sobre o Direito e o sistema de Justia

contar com informaes pblicas e confiveis, a partir das quais a sociedade e o poder
pblico podero debater quais as melhores alternativas disponveis, at mesmo pre-
vendo suas consequncias.

Quanto gesto judiciria, por exemplo, no apenas a pesquisa concluiu que


as varas especializadas no apresentam melhor desempenho do que as varas de
competncia comum, como permitiu estabelecer critrios para determinar qual


a carga mxima de trabalho

Nessa mesma perspectiva, a pesquisa sobre o acesso Justia Federal possibilitou ao


Frum Nacional dos Juizados Especiais Federais debater e adotar uma srie de medidas
destinadas a ampliar o acesso dos cidados ao sistema de Justia, proporcionando uma
prestao jurisdicional mais gil e eficaz. Motivou, ainda, a Defensoria Pblica da Unio a
rever suas polticas de atuao e interiorizao, de modo a melhor atender aos interesses da
sociedade brasileira. No campo das inovaes legislativas, vem permitindo ao Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome realizar alteraes importantes na regula-
mentao dos critrios e procedimentos de concesso de benefcios assistenciais, garantin-
do direitos e prevenindo a judicializao.
Basear o processo de tomada de deciso em diagnsticos precisos sobre a realidade
concreta, oferecendo solues reais para problemas concretos, representa um enorme
salto qualitativo em termos da produo de polticas pblicas e da elaborao legislativa.
Nesse sentido, a parceria estabelecida entre o poder pblico e o movimento dos estudos
empricos em Direito representa uma oportunidade histrica para que o Brasil possa
superar suas conhecidas deficincias, tanto em termos de acesso, quanto de efetividade
do sistema de Justia.

Referncias
AQUINO, Luseni Maria Cordeiro de et al. Acesso Justia Federal: dez anos de juizados espe-
ciais. Braslia: CJF/Ipea, 2012.
CANE, Peter; KRITZER, Herbert (Orgs.). The Oxford Handbook of Empirical Legal Re-
search. Oxford: Oxford University Press, 2010.
CUNHA, Alexandre dos Santos et al. Custo unitrio do processo de execuo fiscal na Justia
Federal. Braslia: Ipea/CNJ, 2011.
LAUDAN, Larry. O progresso e seus problemas: rumo a uma teoria do crescimento cientfico.
Trad. Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Unesp, 2011.
MARTINS-COSTA, Judith et al. O que pesquisa em direito? So Paulo: Quartier Latin,
2005, p. 38-46.

ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA


Mestre em Direito Civil e doutor em Fundamentos da Experincia
Jurdica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, tcnico
de planejamento e pesquisa e coordenador-geral de Estudos sobre
o Estado, as Instituies e a Democracia do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).

Dilogos
sobre Justia 37
DOSSI

Um olhar interdisciplinar
sobre o problema da
deciso: analisando
as contribuies dos
estudos empricos sobre
comportamento judicial
Ricardo de Lins e Horta

Q
uais so os fatores determinantes na deciso judicial? De que forma o desenho
institucional pode contribuir para decises melhores? Essas perguntas, embora
integrem o universo das preocupaes de diversos tericos, membros de car-
reiras jurdicas e gestores pblicos, so relativamente pouco tratadas entre ns.
Um tema ainda pouco estudado como o contexto de tomada de deciso do julgador
pode influir na sentena proferida. Diversos estudos recentes, publicados em peridicos
cientficos de prestgio, investigam os chamados fatores extrajurdicos na tomada de deci-
so. Alguns deles demonstram que questes totalmente irrelevantes para o caso analisado
podem ser decisivas no resultado final. Um olhar interdisciplinar sobre o fenmeno da
deciso jurdica permite que se lance uma nova perspectiva sobre problemas que poderiam
ser mitigados por meio do desenho do sistema de Justia brasileiro.

Decidindo por princpios ou por um lance de dados?


Em 2011, pesquisadores das universidades de Columbia, em Nova York, e Ben Gurion,
em Israel, decidiram testar empiricamente uma antiga tese do realismo jurdico de que o
Direito o que os juzes comeram no caf da manh. O experimento consistia em isolar,
em mais de mil decises de um comit de livramento condicional, a varivel mais relevante
para a concesso ou no do benefcio. Surpreendentemente, no eram a gravidade do delito,
as condies e os antecedentes do ru, gnero ou origem tnica se rabe ou israelense a
varivel estatisticamente mais relevante, mas o momento do dia em que o comit analisava o
pedido do condenado. Quanto mais prximo do incio da sesso, maiores as chances de uma
deciso favorvel; essa tendncia caa drasticamente medida que as horas avanavam. Feita
a pausa para o descanso, acompanhado de lanche ou almoo, o comit novamente tendia a
dar decises benficas. Para os pesquisadores, o experimento demonstra de forma cabal que a
tomada de deciso judicial no est imune a fatores extrajurdicos (DANZIGER et al., 2011).

38
Um olhar interdisciplinar sobre o problema da deciso

Considerado isoladamente, este estudo poderia ser descartado como apenas uma anedo-
ta, uma vez que amplamente admitido pelos juristas que decises na rea penal devem
ser guiadas com seriedade por princpios constitucionais e pela legislao. Contudo, suas
concluses inserem-se numa crescente literatura, que vem apontando resultados similares.
Uma sequncia de experimentos sobre influncias na deciso criminal chegou a re-
sultados semelhantes. Com base no j consolidado paradigma do efeito da ancoragem
a tendncia de que um padro aleatoriamente escolhido numa tarefa de comparao
influencie as escolhas subsequentes, ainda que no haja conexo direta entre uma coi-
sa e outra , os pesquisadores fizeram simulaes com juzes e promotores, os quais
tinham que proferir sentenas em casos de crimes como estupro e furto. No primeiro
experimento, um jornalista perguntava, antes que os sujeitos declarassem seu veredicto,
metade deles se aplicaria uma pena alta trs anos e outra metade se aplicaria uma
pena baixa um ano ao ru. No experimento, esse papel era desempenhado por um
promotor, que pedia uma pena alta metade deles, e baixa outra metade. Em ambos
os casos, a severidade da sentena foi influenciada pela sugesto fornecida por esses
nmeros previamente fornecidos. Para testar se os sujeitos tinham conscincia de que
essas ncoras no passavam de indicaes aleatrias, sem relao com as circunstn-
cias do caso, no terceiro experimento eles foram instados a jogar dados, cujo resultado
representaria a pena pedida pelo Ministrio Pblico, antes de decidirem a condenao.
De maneira impressionante, aqueles que tinham tirado maiores resultados nos dados
tendiam a proferir sentenas mais duras, e aqueles que obtinham resultados menores
dispensavam penas mais brandas, indicando que mesmo profissionais experientes esto
sujeitos a influncias irrelevantes (ENGLICH, 2006).
Investigando empiricamente 342 decises sobre a concesso de fianas
na rea criminal no Reino Unido, outra equipe de pesquisadores con-
cluiu que, devido ao excesso de informaes disponvel e presso de
tempo, juzes tendiam a considerar no todo o conjunto probatrio, mas
apenas alguns aspectos especficos do caso como critrio para manuten-
o ou no da priso (DHAMI, 2003).
Insinuar que juzes decidem num determinado sentido porque tm
fome, porque esto impelidos pela pressa ou porque foram induzi-
dos por um nmero aleatrio resultante do lance de dados pode
parecer inusitado. Ou talvez seja um convite para repensar con-
vices vigentes.
Os estudos empricos recentes sugerem que a melhor descrio
para o que de fato ocorre durante a tomada de deciso judi-
cial no nem um processo racional e compreensivo calcado
unicamente nos dispositivos dos textos jurdicos, nem um
ato de pura vontade baseado exclusivamente nas condies
pessoais do julgador, tal como proposto pelo realis-
mo jurdico. Como qualquer pessoa, juzes tomam
decises primordialmente com base nas suas intui-
es inconscientes, sendo capazes de conscientemente rev-las
empregando o raciocnio deliberativo. Alm disso, estudiosos
Foto: Thiago Vitale Jayme

propem que intervenes no ambiente institucional de de-


ciso poderiam induzir melhorias na qualidade das sentenas
(GUTHRIE et al., 2007).

Dilogos
sobre Justia 39
DOSSI

Contrariamente ao que pode parecer, esse conjunto de pesquisas no visa a lanar no descr-
dito a imagem dos magistrados, mas apenas utiliza, no meio jurdico, delineamentos experi-
mentais que j so usados h dcadas para estudar a tomada de deciso em seres humanos em
geral (KAHNEMAN, 2012; GIGERENZER, 2009). Empregando mtodos e enfoques diferen-
tes, os cientistas polticos tambm vm contribuindo para refinar a compreenso desse tema.

Vieses poltico-ideolgicos na tomada de deciso judicial: os estudos


da Cincia Poltica
Os cientistas polticos vm, nas ltimas dcadas, lanando um olhar prprio sobre o
fenmeno, menos preocupados com as questes referentes ao discurso empregado nas
sentenas judiciais, e mais interessados em como os juzes, atores sociais, agem estrategi-
camente, expressando suas preferncias poltico-ideolgicas por meio da deciso judicial.
No contexto norte-americano, estudos empricos especificamente voltados para a din-
mica das decises da Suprema Corte compem uma volumosa literatura, com diferentes
perspectivas. Existem, inclusive, vrias bases de dados de decises dos tribunais, buscando
relacionar tendncias liberais ou conservadoras s decises e aos ministros daquele Tri-
bunal (EPSTEIN et al., 2012, p. 714-715; Idem et al., 2013, p. 14).
C. Herman Pritchett considerado o pioneiro dos estudos sobre comportamento judicial,
com seu artigo Divisions of opinion among justices of the U.S. Supreme Court, publicado
em 1941, e com o livro The Roosevelt Court, de 1948. Nas dcadas seguintes, uma srie de es-
tudiosos ajudou a desenvolver a concepo segundo a qual as preferncias polticas dos juzes
seriam os fatores mais importantes para uma deciso (EPSTEIN; KNIGHT, 2013, p. 13-14).

Nessa tica, juzes no seriam tomadores de deciso neutros, mas atores


inclinados a realizar objetivos de ordem poltica por intermdio de suas
sentenas. Com base nessa perspectiva, e tambm em estudos de cientistas
polticos, economistas e psiclogos, os chamados modelos atitudinais
sustentam que os valores e ideologias individuais dos ministros da Suprema


Corte so as variveis relevantes para a deciso

Em comum, essas abordagens se insurgem contra o chamado formalismo jurdico ou


legalismo, segundo o qual a deciso judicial seria to somente uma aplicao do texto
legal aos fatos, um processo isento de influncias extrajurdicas. O legalismo criticado
como um artifcio retrico destinado a ocultar os motivos que efetivamente estariam por
trs da deciso (POSNER, 2008). Com efeito, modelos explicativos da deciso judicial que
desconsideram o papel da ideologia do julgador so tidos, na melhor das hipteses, como
incompletos (EPSTEIN et al., 2012, p. 705).
No contexto do realismo jurdico, j na dcada de 1920, tericos sugeriam que a deciso
dependeria de motivos de ordem ideolgica, e que as palavras contidas na sentena seriam
uma mera racionalizao a posteriori da deciso (vide ROSS, 2007, p. 181-185). Nessa tica,
juzes no seriam tomadores de deciso neutros, mas atores inclinados a realizar objetivos
de ordem poltica por intermdio de suas sentenas. Com base nessa perspectiva, e tam-
bm em estudos de cientistas polticos, economistas e psiclogos, os chamados modelos
atitudinais sustentam que os valores e ideologias individuais dos ministros da Suprema
Corte so as variveis relevantes para a deciso (SEGAL; SPAETH, 2002, p. 86-92).

40
Um olhar interdisciplinar sobre o problema da deciso

Logo, porm, notou-se que examinar as inclinaes poltico-ideolgicas de juzes, in-


dividualmente, gerava modelos incompletos. Em estudo sobre os padres de deciso de
turmas de juzes da segunda instncia federal nos Estados Unidos, Cass Sunstein e colegas
encontraram dados interessantes. Com base em 6.408 decises colegiadas e 19.224 votos
individuais, suas concluses demonstraram que a composio das turmas era uma vari-
vel altamente significativa no resultado dos acrdos. Quando as turmas eram compostas
por trs juzes de mesma afiliao ideolgica, observava-se o fenmeno de polarizao do
grupo, o qual tendia a proferir acrdos com posies mais radicais. Porm, a presena de
um nico juiz de afiliao poltica diversa era o suficiente para mitigar as posies dos dois
outros. Uma explicao para isso seria a averso divergncia: discordar dos colegas pode
ser uma tarefa extenuante, pois exige votos mais longos e melhor fundamentados, alm de
poder gerar constrangimentos e tenso entre os componentes da turma, que geralmente
trabalham juntos durante anos. Sendo assim, juzes, como quaisquer seres humanos, pre-
feririam conformar-se ao grupo e tenderiam a evitar disputas entre si. A pesquisa tambm
aponta que o resultado de uma ao judicial em reas como aes afirmativas, licenciamen-
to ambiental, discriminao racial ou de gnero pode variar fortemente de acordo com a
composio das turmas, o que uma forte evidncia contra a tese legalista. Esse efeito,
porm, no foi verificado em causas referentes a aborto ou pena de morte os autores
concluem que, nesses casos, a polarizao ideolgica nos Estados Unidos tamanha que a
influncia de um juiz sobre o outro seria anulada, uma vez que os magistrados preferem
manter sua linha independentemente dos demais (SUNSTEIN et al., 2006).

A perspectiva de promoo para um tribunal superior, por


exemplo, poderia constituir forte influncia para que um magistrado
no divergisse da jurisprudncia dominante; assim como o desejo em
reduzir o volume de trabalho pode pautar a orientao que ele adotaria


para casos difceis ou repetitivos

Com base na teoria da escolha racional e na teoria dos jogos, os chamados modelos es-
tratgicos passaram a analisar o cenrio da deciso enquanto interao de juzes com ou-
tros atores, dentro e fora do Judicirio, num cenrio de complexidade institucional. Nessa
linha, analisado o impacto de fatores como a possibilidade de ter a deciso revertida em
cortes superiores, a avaliao quanto possibilidade de ser ou no o voto vencedor numa
turma e a eventual retaliao de integrantes de outros poderes no caso de certas decises
que os contrariem. Na tica estratgica, para ficar em um exemplo, rejeitar a admissibili-
dade de um recurso poderia ser vantajoso caso o juiz tivesse certeza de que seria derrotado
no julgamento do mrito na turma (EPSTEIN; KNIGHT, 2013).
Nos ltimos anos, porm, mesmo os modelos estratgicos foram criticados por serem li-
mitados, deixando de lado outras variveis relevantes na deciso judicial. Nessas reformu-
laes, fatores como a satisfao por fazer um bom trabalho na posio de juiz, o prestgio,
o poder, o tempo livre disponvel para atividades acadmicas ou para o lazer influiriam no
resultado de decises. A perspectiva de promoo para um tribunal superior, por exemplo,
poderia constituir forte influncia para que um magistrado no divergisse da jurisprudn-
cia dominante; assim como o desejo em reduzir o volume de trabalho poderia pautar a
orientao que ele adotaria para casos difceis ou repetitivos (EPSTEIN; KNIGHT, 2013;
EPSTEIN et al., 2013).

Dilogos
sobre Justia 41
DOSSI

No nossa inteno revisar todos os modelos descritivos da atividade judicial.1 preciso


destacar que os estudos citados referem-se ao contexto norte-americano, num sistema ju-
rdico distinto, em que as divergncias poltico-ideolgicas so mais facilmente analisveis,
devido ao bipartidarismo. De todo modo, conclui-se que h uma profuso de evidncias de
que as teorias da deciso tradicionalmente discutidas, ao ignorarem fatores de ordem pol-
tico-ideolgica, traam um panorama incompleto. Outra literatura que merece destaque
a que busca explicar como ocorre, no nvel psicolgico, a tomada de deciso.

O olhar das cincias comportamentais sobre a deciso


A deciso um fenmeno complexo e analisado por diferentes enfoques e reas do co-
nhecimento, que pode ser definida como o curso de ao voltado a atingir um determinado
objetivo, com base nas crenas do indivduo (BARON, 2008, p. 6).
Pesquisas mais recentes em Psicologia e Neurocincias em geral descrevem a tomada de
deciso humana como um conjunto de processos, em sua maioria inconscientes, que compe
dois sistemas distintos, atuando em paralelo. Nenhuma dessas duas formulaes , primeira
vista, inovadora a Psicanlise h muito props que o inconsciente compe a maior parte
dos processos mentais e que o aparato mental resulta de foras distintas (vide FREUD, 1915;
1923). Porm, atualmente, se tem uma compreenso substancialmente mais precisa de como
funcionam tais processos, com base em dcadas de estudos empricos.
Herbert Simon, em artigo clssico, props o conceito de racionalidade limitada, frisando
as limitaes que uma pessoa encara numa situao real de deciso (1955). Embora destacasse
o carter fragmentrio e incompleto do conhecimento disponvel e a incapacidade da mente
humana de considerar todos os aspectos relevantes no processo de deciso, Simon props que
possvel obter decises com maior nvel de racionalidade a partir de mudanas no ambiente
organizacional no qual o tomador de deciso est inserido (SIMON, 1997, p. 92-117).

Frequentemente, o raciocnio humano no se daria de acordo com os


cnones da lgica clssica e das regras da estatstica e da probabilidade,
pois, num quadro de recursos mentais limitados, o indivduo tenderia
a confiar nas intuies e heursticas do sistema inconsciente. Sem o
controle deliberado do outro sistema, todos estaramos sujeitos a vieses no


raciocnio, como o vis de confirmao

Nos anos 1970, a dupla Daniel Kahneman e Amos Tversky realizou uma srie de ex-
perimentos que demonstraram como o processo de tomada de deciso sistematicamente
violava os cnones previstos pela lgica da escolha racional at ento vigente, no que ficou
conhecido como enfoque das heursticas e vieses2 (KAHNEMAN, 2012). Outro programa
de pesquisa, o de Gerd Gigerenzer (2009), desenvolveu estudos que enfatizaram os resul-
tados positivos que podem ser obtidos ao se guiar a tomada de deciso com heursticas,
sugerindo que seria um equvoco supor que se tratasse de uma forma de irracionalidade,
e que os atalhos cognitivos podem at ser mais eficientes em certos casos.

1 Para uma exposio mais abrangente do tema, remetemos a Posner, 2008, e Epstein et al., 2013.
2 Heursticas so atalhos cognitivos empregados para solucionar problemas no contexto cotidiano, de
informao incompleta, tempo e recursos mentais escassos; vieses, por sua vez, so desvios sistemticos
em relao a padres normativos derivados da lgica clssica, das regras da estatstica ou da probabilidade.
A literatura aponta que todo tomador de deciso, leigo ou especialista, vale-se de heursticas e est sujeito a
vieses (KAHNEMAN, 2012; GIGERENZER, 2009; HARDMAN, 2009; BARON, 2008).

42
Um olhar interdisciplinar sobre o problema da deciso

Desde ento, as literaturas em Psicologia Social e Cognitiva convergiram para as chama-


das teorias do duplo processo, segundo as quais a cognio humana resulta de dois sis-
temas: um deles rpido, automtico e inconsciente; o outro, devagar, deliberativo e cons-
ciente (para uma reviso abrangente, vide EVANS, 2008). Frequentemente, o raciocnio
humano no se daria de acordo com os cnones da lgica clssica e das regras da estatstica
e da probabilidade, pois, num quadro de recursos mentais limitados, o indivduo tenderia
a confiar nas intuies e heursticas do sistema inconsciente. Sem o controle deliberado
do outro sistema, todos estaramos sujeitos a vieses no raciocnio, como o vis de confir-
mao a tendncia a acolher evidncias favorveis crena preconcebida, descartando
as contrrias, que poderiam refut-la , o vis de retrospecto que leva a encarar como
bvia a probabilidade de um evento aps sua ocorrncia, sendo que na verdade ele era
imprevisvel e o excesso de confiana nas prprias crenas, que nos leva a saltar para con-
cluses apressadas com base nas poucas evidncias disponveis. Tal como iluses de ptica,
todos estaramos sujeitos a iluses cognitivas, sem que tivssemos plena conscincia disso
no processo decisrio ordinrio (KAHNEMAN, 2012; HARDMAN, 2009). Importante sa-
lientar que esses autores concordam, em linhas gerais, que uma compreenso mais acurada
da forma como as decises efetivamente ocorrem permite que se adotem estratgias e se
realizem intervenes no contexto decisrio para que se chegue a decises menos enviesadas.
Uma questo que se impe diante desse conjunto de evidncias : por que seramos to con-
vencidos de que nossas decises so racionais, sempre aduzindo argumentos em favor delas,
se de fato existem tantos vieses que influem nas nossas escolhas? Ou, posto de outra forma,
se somos tomadores de deciso to ruins, por que seramos sempre to convencidos dos
motivos de nossas prprias decises? Uma recente e instigante proposta sugere que, do ponto
de vista da evoluo da espcie humana, a funo do raciocnio no seria, como costumei-
ramente se afirma, examinar as crenas individuais de forma crtica, de maneira a descartar
erros e adquirir conhecimentos mais seguros. Com base em extensa reviso da literatura das
cincias cognitivas e sociais, teoriza-se que a funo evolutiva do raciocnio seria primordial-
mente avaliar razes em contextos sociais para argumentar com outras pessoas. Segundo essa
proposta, o ser humano no seria capaz de argumentar porque pode raciocinar; o raciocnio
teria evoludo para que se pudesse argumentar perante os demais, justificando as prprias
decises, as quais so, em sua maioria, inconscientes (MERCIER; SPERBER, 2011).

Os estudos empricos mencionados no incio deste artigo,


assim, partem de dcadas de pesquisas, e buscam testar se decises
judiciais so coerentes com os modelos de racionalidade limitada e


as teorias do duplo processo

Nos ltimos anos, mesmo a questo filosoficamente delicada das decises com repercus-
ses morais vem sendo objeto de investigao de neurocientistas. Experimentos recentes
buscam os substratos neurais e a forma como se d o processamento de informaes no
crebro diante de dilemas morais (GREENE, 2013; MOLL et al., 2008). Os modelos neu-
rocientficos recentes tm em comum o abandono do modelo tradicional do ator racional,
segundo o qual o ser humano seria, na maior parte dos casos, capaz de tomar decises
fundamentadas em proposies de cunho racional-discursivo, desprovidas de vieses, in-
fluncias de cunho intuitivo ou emocional.
Outro exemplo se d com as pesquisas comportamentais sobre o preconceito implci-
to, que demonstraram que mesmo pessoas bem-intencionadas podem inconscientemente
adotar atitudes racistas, ainda que no o admitam explicitamente (HARDIN; BANAJI, no

Dilogos
sobre Justia 43
DOSSI

prelo; LANE et al., 2007). Ainda quando ausentes na fundamentao da deciso, os este-
retipos raciais podem influir, por exemplo, na severidade de sentenas condenatrias
(BLAIR et al., 2004). Os elementos sobre a cincia da tomada de deciso podem auxiliar a
revelar tais questes, nem sempre discutidas abertamente.
Os estudos empricos mencionados no incio deste artigo, assim, partem de dcadas de
pesquisas, e buscam testar se decises judiciais so coerentes com os modelos de raciona-
lidade limitada e as teorias do duplo processo, isto , se os aplicadores do Direito, devido
a limitaes diversas no contexto de deciso, levam em conta apenas parte das evidncias
disponveis, mediante atalhos cognitivos que podem resultar em vieses. At o momento,
h motivos para se crer que assim que as coisas funcionam. Esses elementos, portanto,
precisam ser levados em conta na reflexo sobre os ambientes de deciso que existem no
sistema de Justia brasileiro.

Por que essa literatura escassa no Brasil? Algumas hipteses


Julgamento e Tomada de Deciso (Judgment and Decision Making) considerado um tema
essencial em manuais bsicos de Psicologia (vide STERNBERG, 2012). Livros especficos sobre
o assunto so empregados em nvel de graduao em universidades no exterior (vide BARON,
2008; HARDMAN, 2009). Recentes obras coletivas dedicam-se a aplicar ao Direito algumas
das concluses da psicologia da tomada de deciso (GIGERENZER; ENGEL, 2006; KLEIN;
MITCHELL, 2010). Embora j existam publicaes que enfocam a interdisciplinaridade entre
Direito e Neurocincias (a exemplo de FERNANDEZ; FERNANDEZ, 2008), trata-se de co-
nhecimento ainda pouco difundido na comunidade jurdica. Quais seriam os motivos?
Pode-se atribuir isso prpria formulao do problema da deciso.3 A deciso judicial
encarada tradicionalmente como a questo da construo do discurso racional-argumenta-
tivo que compe a fundamentao do juzo, ou seja, como um problema da Hermenutica
Jurdica ou das teorias da Argumentao Jurdica. J as condies da tomada de deciso
seriam um problema para a Cincia Poltica, a Sociologia Jurdica ou a Psicologia Jurdica,
no sendo um tema para as discusses dos juristas.
Uma hiptese para isso que o que os juristas denominam deciso no o mesmo que
psiclogos ou cientistas polticos designam pelo termo. Ora, como a Constituio exija se-
jam fundamentadas todas as decises (art. 93, IX), a maioria das teorias que orientam o de-
bate da dogmtica jurdica assumem que as razes aduzidas publicamente pelo magistrado
compem o que h para ser criticado na deciso.4 Ora, reconhecer a autonomia do sistema
jurdico em relao aos fatores extrajurdicos uma vez que a argumentao jurdica sempre
precisa parecer razovel e racional na esfera pblica, estando sujeita ao controle social e ju-
risdicional (BARROSO, 2013, p. 445) no elide a relevncia desses fatores. O ato decisrio
no se circunscreve sua justificao pblica.5 E, mesmo que seja invivel acessar a mente
do julgador, possvel, com base nos conhecimentos sobre raciocnio e tomada de deciso,
compreender como determinados contextos podem induzir determinadas formas de deciso.

3 Trcio Sampaio Ferraz Jr. chegou a afirmar que uma teoria da deciso jurdica ainda est para ser feita, sen-
do a deciso fenmeno quase sempre analisado parcialmente, disperso nos quadros da dogmtica jurdica
(2012, p. 88).
4 Decises judiciais, com frequncia, refletiro fatores extrajurdicos. Dentre eles incluem-se os valores pes-
soais e ideolgicos do juiz, assim como outros elementos de natureza poltica e institucional. Por longo tem-
po, a teoria do Direito procurou negar esse fato, a despeito de muitas evidncias (BARROSO, 2013, p. 430).
5 A teoria da argumentao jurdica de nossos dias ocupa-se, quase exclusivamente, do discurso justificativo dos
juzes, isto , das razes que oferecem como fundamento motivao de suas decises (o contexto da justifica-
o das decises), e no da descrio e explicao dos processos de tomada de deciso (o contexto da descoberta),
que exigiriam levar em conta fatores do tipo econmico, psicolgico, ideolgico etc. (ATIENZA, 2010, p. 119).

44
Um olhar interdisciplinar sobre o problema da deciso

Esse cenrio parece estar mudando nos ltimos anos, especialmente


aps o advento da Reforma do Judicirio, com a disseminao de meios
de financiamento e oportunidades de debate e publicao de pesquisas


empricas e aplicadas no mbito da comunidade jurdico-acadmica

Outro fator para os estudos empricos da deciso serem ignorados pode ser tributrio
da noo de que o juiz est dando ao caso a soluo racionalmente extrada do sistema,
a partir de um argumento silogstico que concatena, de forma tcnica e no poltica, os
conceitos desenvolvidos pela cincia do Direito (COSTA, 2008, p. 161). Nesse sentido,
no discurso prtico dos tribunais, noes jurdicas tais como a discricionariedade, o livre
convencimento motivado e o carter tcnico de votos e sentenas parecem resumir o que
se precisa saber e dizer sobre a deciso judicial.
Uma terceira hiptese pode partir da maneira como usualmente se faz pesquisa jurdica
no Brasil. Para Marcos Nobre (2004), a forma-padro de argumentao da pesquisa ju-
rdica ainda o modelo do parecer,6 avesso utilizao de mtodos empricos. Outros
autores, examinando a dificuldade em se formar pesquisadores na rea jurdica que adotem
metodologias empricas, apontam para: a baixa institucionalizao da pesquisa nos cursos
de Direito, que seria palco de uma perniciosa dicotomia entre formao profissional e
produo cientfica (FRAGALE; VERONESE, 2004); para um quadro de muitas carncias
na formao metodolgica dos juristas (OLIVEIRA, 2004); e para o fato de que a pesquisa
emprica ainda tem origem em outras reas externas ao Direito, como Antropologia e So-
ciologia (GERALDO et al., 2010).
Esse cenrio parece estar mudando nos ltimos anos, especialmente aps o advento da
Reforma do Judicirio, com a disseminao de meios de financiamento e oportunidades
de debate e publicao de pesquisas empricas e aplicadas no mbito da comunidade jur-
dico-acadmica, a exemplo da criao, em 2006, do Departamento de Pesquisas Judicirias
(DPJ) do Conselho Nacional de Justia (art. 5o da Lei no 11.364); do Projeto Pensando o
Direito, conduzido desde 2007 pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da
Justia (http://participacao.mj.gov.br/pensandoodireito/); da criao da Rede de Pesquisa
Emprica em Direito (Reed), fundada em 2011, apoiada pelo Instituto de Pesquisa Eco-
nmica Aplicada (Ipea <http://reedpesquisa.org/>); e da criao, em 2013, do Centro
de Estudos sobre o Sistema de Justia (Cejus) da Secretaria de Reforma do Judicirio do
Ministrio da Justia.

Concluses
Compreender como as pessoas efetivamente decidem e como o ambiente em que se in-
serem pode levar a decises mais ou menos enviesadas pode trazer elementos importantes
para a discusso das organizaes jurdicas. O avano das cincias comportamentais con-
vida a rever concepes arraigadas sobre a racionalidade da deciso humana e questiona

6 O parecer recolhe o material jurisprudencial e doutrinrio e os devidos ttulos legais unicamente em funo
da tese a ser defendida: no recolhe todo o material disponvel, mas to s a poro dele que vem ao encontro
da tese a ser defendida. O parecer no procura, no conjunto do material disponvel, um padro de racionalida-
de e inteligibilidade para, s ento, formular uma tese explicativa, o que seria talvez o padro e o objetivo de
uma investigao acadmica no mbito do Direito. Dessa forma, no caso paradigmtico e modelar do parecer,
a resposta vem de antemo: est posta previamente investigao (NOBRE, 2004, p. 11). No mesmo sentido,
Oliveira, 2004, p. 4-5. Essa maneira de descrever a forma como juristas geralmente (no) entendem o que
metodologia de pesquisa, confundindo-a com o trabalho de advogados, j havia sido exposta em Epstein &
King, 2002, p. 9-10.

Dilogos
sobre Justia 45
DOSSI

modelos aceitos sobre como agimos em situaes que envolvem escolhas de cunho moral,
como o caso do Direito (HAIDT, 2012). Diversos pesquisadores do comportamento hu-
mano sugerem que as teorias do duplo processo permitem que se compreenda e se desenhe
instituies de forma mais efetiva (vide ENGEL; SINGER, 2008).
No debate contemporneo sobre a deciso, comum encontrar autores que instam os
julgadores brasileiros a se apropriarem da tradio filosfica e hermenutica como forma
de tomarem melhores decises (a exemplo de STRECK, 2013). Os estudos aqui revisados
apontam, porm, que essa proposta pode contribuir para argumentaes mais elaboradas
na fundamentao de sentenas, mas no enfrenta questes importantes do problema da
deciso judicial numa perspectiva mais ampla.
Nesse sentido, Cass Sunstein sustenta que teorias interpretativas, tais como as de Hart
e Dworkin, seriam incompletas por padecerem da ausncia de reflexo sobre o Poder Ju-
dicirio enquanto instituio. Trata-se de um chamado para que juristas prestem ateno
em questes institucionais e em como elas influem na identidade e capacidade dos intr-
pretes (SUNSTEIN; VERMEULE, 2003). Com base nisso, o autor defende explicitamen-
te a adoo de polticas pblicas que, por meio de intervenes pontuais na arquitetura
das escolhas, induzam indivduos a tomar melhores decises, sem cercear sua liberdade
(THALER; SUNSTEIN, 2008).
Sendo assim, questes referentes ao desenho institucional, tais como a adequao de ritos
processuais, a forma de apresentao e apreciao de provas, o tempo disponvel para deci-
so, as formas de dividir e gerenciar os trabalhos dos assessores e servidores dos gabinetes,
o volume de trabalho dos julgadores, os procedimentos adotados na conduo de audin-
cias e a forma como se d a composio de turmas e a deliberao em colegiados podem ser
enriquecidas por esse enfoque. Destaque-se, porm, que a literatura aqui revisada apenas
um ponto de partida. essencial que se estimulem pesquisas empricas na realidade do
sistema de Justia brasileiro, levando em conta suas peculiaridades e desafios.

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RICARDO DE LINS E HORTA


Mestre em Neurocincias e bacharel em Direito pela UFMG. Servidor da carrei-
ra de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Foi
assessor especial na Casa Civil da Presidncia da Repblica e secretrio-executi-
vo da Comisso Nacional da Verdade, alm de chefe de gabinete e coordenador
do Projeto Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Minis-
trio da Justia. Atualmente, assessor no Gabinete Pessoal da Presidenta da Repblica.

48
DOSSI DOSSI

Reforma da Justia:
gerindo conflitos em uma
sociedade rica e violenta
Jacqueline Sinhoretto

N
os 40 anos de democracia poltica no Brasil, emergiram vrias propostas de
reforma da justia diante de mudanas quantitativas na busca por justia es-
tatal. Uma das propostas apareceu no final dos anos 1980, em So Paulo, com
a vocao de ser grande e democratizar as instituies da justia. Hoje, se
constata que os objetivos originais no foram atingidos, embora muita coisa tenha mudado
no acesso justia.
Os Centros de Integrao da Cidadania (CICs) constituem um objeto emprico para ob-
servar as mudanas concretas no acesso justia e na prestao deste servio, de modo a
avaliar o seu resultado nas franjas, nos bairros de periferia da grande metrpole. Do ponto
de vista analtico, privilegiado para o estudo do complexo campo da gesto estatal dos
conflitos, composto por diferentes instituies, formas diversas de administrao de con-
flitos, diversidade de saberes tericos e prticos.
Os CICs foram criados em 1996 para aprimorar a oferta de servios de justia em bairros
da periferia paulistana, tendo sido posteriormente implantados em alguns municpios me-
tropolitanos e na cidade de Campinas. Existem dez centros em funcionamento, mas nem
todos oferecem os servios de justia. Ao longo dos anos, o foco do programa migrou para
formas alternativas de administrao de conflitos, oferta descentralizada de alguns servios
de documentao, apoio oferta de servios municipais ligados a direitos.1
O acompanhamento das mudanas do programa permite compreender as dinmicas e di-
ficuldades de expanso de oferta das formas clssicas da justia,2 apontando para mudanas
nas estratgias da gesto estatal dos conflitos.
Resumidamente, o projeto de criao dos CICs foi redigido em 1990, por um grupo de
notveis penalistas, para ser a espinha dorsal de uma grande reforma das instituies de
justia e segurana paulistas. O projeto propunha a criao de 20 centros, onde seriam
atendidos prontamente todos os casos criminais, de forma integrada, com a articulao

1 As razes do descolamento nos objetivos e resultados do programa so analisadas em Sinhoretto (2011).


Elas esto, em alguma medida, relacionadas a uma micro-histria do projeto e dos atores diretamente rela-
cionados a ele, bem como esto fortemente relacionadas s permanncias estruturais no modo de organi-
zao e funcionamento dos servios de justia no pas.
2 Entende-se que formas clssicas de justia sejam as modalidades de acesso de longa histria, como a
via do processo judicial, orientada pelos cdigos e organizada em varas e tribunais. As vias de acesso mais
recentes, inovadoras, so comumente nomeadas de formas alternativas de acesso justia, que podem
compreender desde procedimentos judiciais informalizados, simplificados, at formas extrajudiciais ou
no estatais de administrao de conflitos, introduzidas no Direito brasileiro por reformas recentes. Con-
tudo, no ser possvel aprofundar aqui este debate.

Dilogos
sobre Justia 49
DOSSI

CIC Ferraz de Vasconcelos (SP)

dos servios das polcias Civil e Militar,


Ministrio Pblico, Judicirio e assistncia
judiciria. Os servios, localizados no mes-
mo edifcio, operariam de forma integrada,
gerando celeridade para vtimas e rus de
crimes e aumento do controle mtuo dos CIC Conjunto Marcos Freire Guarulhos (SP)
agentes estatais.
A localizao nos bairros iria favorecer a proximidade e a identificao entre os cidados
e os agentes estatais, o que tambm deveria aumentar o controle popular sobre as insti-
tuies e reduzir as distncias simblicas e identificaes classistas entre os operadores
da justia e o homem comum. Tratava-se de uma proposta ousada para o momento,
apoiada numa profunda reforma das condies do acesso justia, vista como condio da
democracia para seus formuladores.
Em sua implantao, na segunda metade de 1990, incorporou-se uma nova crtica ao
funcionamento da justia, ao formalismo jurdico e ao distanciamento simblico. O CIC
foi pensado em crtica ao processo judicial, visto como forma privilegiada de produo
do distanciamento simblico entre a justia e os cidados. Continuou a ser pensado como
projeto para a reforma da justia, no mais por meio da interveno judicial clssica, mas
pelo desenvolvimento das formas alternativas de administrao de conflitos. Por meio de
tcnicas de mediao, conciliao e por meio de uma atuao desformalizada, em que os
conflitos deveriam ser tratados por uma lgica que daria protagonismo s partes, recusa-
ria o tratamento criminalizador e incorporaria vises de mundo e concepes de justia
localmente compartilhadas. A nfase passou a ser a informalizao de procedimentos e a
atuao inovadora no atendimento das demandas por justia na periferia.
Embora houvesse um entusiasmo discursivo em torno dos CICs, sua criao pouco ou
nada impactou o modo clssico de funcionamento das instituies judiciais. parte alguns
profissionais pessoalmente orientados proposta de reforma, para a maior parte dos ju-

50
Reforma da justia: gerindo conflitos em uma sociedade rica e violenta

zes, delegados e promotores, a designao para atuar no CIC foi vista como uma tarefa
menor. A implantao dos postos no mudou a poltica de prestao de servios das insti-
tuies parceiras do programa. O CIC, ao invs de ser um polo propagador de inovaes,
da periferia em direo ao centro, das bases em direo ao topo como na aposta dos seus
criadores , foi rapidamente colonizado pelas culturas organizacionais das instituies
parceiras, tornando-se um posto de trabalho desprestigiado na construo das carreiras
profissionais dos seus ocupantes.
Mas seguiu sendo um posto de trabalho diferenciado dos demais em funo de sua pro-
posta informalizadora. E, por isso, o CIC se tornou uma janela promissora para a obser-
vao dos processos em curso na expanso da oferta de justia.
Nos anos 2000, a prestao estatal dos servios de justia sofreu transformaes impor-
tantes. Foram criados os juizados especiais, que modificaram o cenrio do acesso justia
formal. As formas alternativas cresceram em importncia, dentro e fora da esfera estatal,
pela via da conciliao e da mediao (OLIVEIRA, 2010). Passou-se a falar em justia res-
taurativa, mesmo que os programas efetivamente implementados sejam muito restritos e
pouco avaliados (SCHUCH, 2008; TONCHE, 2010).

O CIC foi pensado em crtica ao processo judicial, visto como


forma privilegiada de produo do distanciamento simblico entre a
justia e os cidados. (...) A nfase passou a ser a informalizao de
procedimentos e a atuao inovadora no atendimento das demandas


por justia na periferia

O CIC foi uma das iniciativas pioneiras nessa seara. Alm dos juizados cveis, tambm a
Polcia Civil e o Ministrio Pblico realizam atendimentos em que conciliam conflitos de
maneira informal. H a mediao comunitria, com mediadores voluntrios, e at mesmo
atendimentos da Polcia Militar possibilitam a administrao informal de conflitos. A ade-
so da Defensoria Pblica possibilitou aumentar a oferta de acesso formal justia para os
usurios do CIC e tambm de formas alternativas.
A anlise da administrao de conflitos no CIC est embasada na observao dos aten-
dimentos, sesses de conciliao, mediao e audincias realizadas de maneira sistemtica
entre 2004 e 2005, junto aos servios da Polcia Civil, do Ministrio Pblico e do Juizado
Especial Cvel (JEC), em trs postos da cidade de So Paulo (CIC Leste, Oeste e Sul). Ob-
servaes da mediao alternativa comunitria, realizadas em 2010 (nos CIC Leste e Sul),
complementaram e aprofundaram as linhas de anlise e interpretao.3
O estudo da atuao da Polcia Civil no CIC interessante para pensar as ambivalncias
das propostas de reforma na administrao estatal de conflitos. Se, de um lado, no uma
atribuio legal da polcia resolver conflitos, de outro, h uma tradio de administrao
extrajudicial de conflitos, a qual sempre foi uma pea importante na relao entre polcia
e os usurios dos seus servios.
Tendo em conta essa antiga tradio informal, os policiais designados para atuar no CIC
no tiveram muitas dificuldades para atualizar no novo espao a forma tradicional, agre-

3 Para a descrio das tcnicas utilizadas e de todo o conjunto dos dados obtidos e casos registrados, ver Sinho-
retto, 2011. So quase duas centenas de casos pessoalmente observados e registrados em caderno de campo
e cerca de 400 casos observados em conjunto com a equipe de pesquisadores (HADDAD et al., 2006).

Dilogos
sobre Justia 51
DOSSI

gando a ela o discurso da inovao por atuar na preveno de delitos e no na represso


aos crimes.
A grande maioria dos atendimentos da polcia preventiva versa sobre conflitos de natu-
reza cvel (entre vizinhos, famlias, casais e comerciantes) apesar de a polcia formalmente
ser parte do aparato penal. A justificativa para que a polcia atue nesses casos a potencia-
lidade de que os conflitos interpessoais possam evoluir para agresses fsicas, ameaas,
violaes de outras naturezas e, at mesmo, em casos extremos, para homicdio.
comum o argumento de que a polcia procurada para administrar conflitos cveis em
razo de o sistema formal de justia ser de difcil acesso. Porm, no isso o que ocorre no
CIC: ao lado do atendimento policial est o balco do cartrio do JEC e o servio de assis-
tncia judiciria. Mesmo assim, em diversos casos, houve preferncia dos usurios em serem
atendidos pela polcia. Em outros, ocorreu uma circulao da demanda por vrios servios,
denotando que eles no so bem hierarquizados como prope a retrica formal da justia.
A lgica da administrao dos conflitos no atendimento policial consiste em mobilizar o
aparato penal para intervir em conflitos cveis. Essa ambiguidade entre duas lgicas destaca
a polcia como uma instncia diferenciada, com possibilidades que outros servios no tm,
como mobilizar a ficha de antecedentes criminais de uma das partes, ou de ameaar com
acusao criminal. Isto d polcia uma vantagem na produo de acordos entre as partes
conflitantes: ningum obrigado a assinar o acordo, mas no faz-lo pode implicar uma
investigao policial e uma represso criminal.
A concluso de que os acordos firmados nesta condio favorecem as duas partes s pode
ser compreendida quando se leva em conta que o devedor j ganhou alguma coisa simples-
mente por no ter se envolvido em uma complicao maior. A contrapartida da aceitao
do acordo uma anuncia implcita do agente estatal com as prticas da economia informal.
A lgica penal se expande sobre a gesto da economia informal, exercendo um controle
sobre a parte da economia que est fora do controle de outros rgos estatais o que, no
cenrio das populosas periferias paulistanas, no desprezvel. Porm, esse fortalecimento
ambguo porque exercido na medida em que o agente estatal abre mo de vigiar a legali-
dade e de investigar as suspeitas de irregularidade para que o acordo seja firmado e atenda
aos interesses dos indivduos. O fluxo econmico entre os particulares privilegiado em
relao aplicao das leis, de forma que a interveno estatal sobre os conflitos econ-
micos no est orientada para a formalizao da economia informal, nem teria poder de
faz-lo nos limites dados.
Muitos comerciantes recorrem polcia como instncia de administrao de conflitos por
entenderem a lgica do procedimento: solucionar conflitos mediante o peso simblico do
Estado, sem serem obrigados a todas as exigncias do enquadramento legal das suas ativi-
dades. Em geral, nos casos observados, saem bastante satisfeitos com os acordos firmados,
mesmo se no atendidos em todas as suas pretenses iniciais.
Outro tipo de caso atendido pela polcia no CIC envolve relaes conjugais desfeitas e
conflitos familiares. Diferentemente do esperado de uma instncia do aparato penal, o
contedo central administrado no a violncia domstica ou conjugal. As narrativas de
violncia apenas compem um cenrio em que as questes patrimoniais ganham relevo:
diviso da propriedade dos bens, renegociao do pagamento de penses, definio de pa-
pis e de condutas.
A possibilidade de administrar alternativamente o conflito conjugal em vrias instncias
aponta no para a possibilidade de chegar mais rpido e facilmente ao mesmo tipo de acor-

52
Reforma da justia: gerindo conflitos em uma sociedade rica e violenta

do, mas para o inverso. As alternativas de justia so de frmulas de ajustamento diversas


entre os ex-cnjuges, mobilizados por cada um deles na tentativa de assegurar seus inte-
resses da melhor forma.
O trao tpico do servio policial observado no CIC a desconstruo da violncia conju-
gal como foco do tratamento do conflito e o privilegiamento das questes patrimoniais en-
volvidas na dissoluo do casal. Porm, o prprio tratamento dessas questes orientado
por princpios diversos daqueles comumente encontrados nas varas de famlia, onde a
mulher-me tem facilidade de defender seus interesses. Nos casos observados no CIC, os
ex-maridos conseguem questionar e renegociar os acordos judiciais que percebem como
desfavorveis. A reivindicao comum deles a de interromper a assistncia material
quando a ex-esposa inicia uma nova relao conjugal. O desfecho tpico produz acordos
em que as mulheres aceitam abrir mo de novas relaes amorosas para permanecerem
com a guarda dos filhos, o usufruto da casa e a penso alimentcia.
Depois de observar alguns casos se repetirem com o mesmo desfecho na polcia do CIC, e
de observar que casos semelhantes quando encaminhados ao Ministrio Pblico do CIC ou
s varas de famlia tm desfechos diferentes, desenhou-se a compreenso de um campo es-
tatal de administrao de conflitos com mltiplas entradas, operadas com lgicas diferen-
tes, que produzem arranjos especficos correspondentes a modelos diferentes de relao
social entre as partes em conflito. O conceito de um campo aciona a ideia de um conflito
entre as formas de administrao de conflitos existentes, as quais disputam o mesmo espa-
o social, prestgio, recursos e esto hierarquizados por uma lgica comum que desiguala
saberes, prticas, profisses, lugares, situaes, pessoas.
No caso do Judicirio ou do Ministrio Pblico, as mulheres tm facilidade em defender
interesses enquanto assumem o papel privilegiado de me, e s ficam arriscadas de perder
a guarda dos filhos (que implica o usufruto da casa e da penso) se tiverem srias dificul-
dades em cumprir o papel maternal clssico. Contudo, esse arranjo pode ser questiona-
do nas instncias informais de administrao de conflitos do aparato estatal. Na polcia,
so administrados preferencialmente conflitos em relaes de gnero em que a distncia
hierrquica entre o homem e a mulher grande, seja em razo de elas serem totalmente
dependentes financeiramente, seja pela intervenincia de valores culturais sobre a famlia
e o gnero que promovem a desigualdade. A administrao informal de conflitos familia-
res pela polcia o espao privilegiado em que os homens podem veicular o seu discurso
de vtimas e conseguir, mesmo que temporariamente, exercer o controle da vida de suas
ex-parceiras como uma prerrogativa natural do provedor da casa.
Se de um lado se pode afirmar que para cada modelo de relao de gnero h um espao
de administrao estatal de conflitos que melhor se adapta, de outro, isto significa que o
campo estatal de administrao de conflitos fragmentado e operado por diversas lgicas
e sensibilidades jurdicas diferentes. A expanso dos servios informais e alternativos de
justia, mesmo se custeada e promovida pelo Estado, no significa a expanso do Estado
de Direito, entendido como a expanso da regulao dos conflitos pela lgica do direito
estatal. E essa diversidade de formas de administrao de conflitos pode corresponder a
expectativas e interesses dos indivduos, contudo retira do horizonte de possibilidades a
igualdade de tratamento e, nos casos aqui analisados, a equidade dos indivduos nas dispu-
tas, visto que tanto nos conflitos econmicos quanto nos familiares, as partes mais fracas
tm srias dificuldades em defender seus interesses.
Se o interesse de regulao do uso da violncia fsica no trao marcante da atuao
policial no CIC, tampouco ele aparece na atuao do Judicirio. A criao dos servios

Dilogos
sobre Justia 53
DOSSI

alternativos de justia orientou-se para ampliar os canais de tratamento dos conflitos


patrimoniais e econmicos individuais. Mesmo nos conflitos interpessoais no mbito
da famlia, do casal ou da vizinhana, sempre a dimenso econmica dos conflitos que
encontra respaldo, o que corresponde s exigncias da circulao ainda que minscula
da riqueza.
A anlise das audincias de conciliao dos juizados (e mesmo das de instruo) reve-
la uma clara tendncia em privilegiar a discusso das questes econmicas (quem deve,
quanto e qual a forma de pagamento) e negligenciar ou at mesmo bloquear a discusso das
questes subjetivas, de reconhecimento e morais que emergem no processo do conflito.

No caso do Judicirio ou do Ministrio Pblico, as mulheres tm


facilidade em defender interesses enquanto assumem o papel privilegiado
de me, e s ficam arriscadas de perder a guarda dos filhos (que implica o
usufruto da casa e da penso) se tiverem srias dificuldades em cumprir o


papel maternal clssico

Cardoso de Oliveira (2002) j chamou a ateno para a importncia das questes morais
e afetivas na busca pelo direito e as instncias estatais de justia. Muitas causas tm valores
muito baixos e muitas vezes os litigantes tm dificuldades de expressar suas demandas em
termos legais, ou as demandas no encontram um respaldo no Direito vigente, e ainda
assim os indivduos insistem em levar frente o litgio. Na maior parte, esto interessados
em se fazer ouvir no espao pblico, serem reconhecidos como sujeito moral que foi lesa-
do, passou por sofrimento e injustia, merecendo compensao.
Contudo, a observao das audincias dos juizados evidencia que essa aposta original
do projeto de reforma no tem muito espao no modo como o trabalho de conciliadores
e juzes realizado. Geralmente, quando uma das partes enuncia demandas subjetivas, o
conciliador, orientado por uma racionalidade burocrtica e pela presso da pauta extensa,
inibe essas manifestaes com o argumento de que a conciliao no espao para discutir
o mrito da causa, somente a possibilidade de um acordo, e centra-se diretamente sobre o
valor monetrio em questo. Se o acordo no for facilmente obtido, o caso geralmente
encaminhado ao juiz, que repete basicamente o mesmo procedimento. Frases como vocs
no vo ficar aqui discutindo!, agora eu tenho que parar tudo para ficar conversando com
vocs?, se vocs querem ficar discutindo, eu posso sair da sala e deixar vocs a foram
ditas por juzes durante as audincias de conciliao com o intuito de obteno rpida de
acordo e de limitar a expresso subjetiva dos indivduos. Essas frases indicam um controle
estreito da enunciao das questes e do tempo disponvel para faz-lo. Discutir o conflito
no o comportamento esperado do usurio do juizado pelos conciliadores e juzes.
O que se espera o acordo rpido, pois ele encerra o processo e reduz o trabalho acu-
mulado no juizado. Para isso, conciliadores e juzes lanam mo de tcnicas e argumentos
que tm potencial de convencer as partes a verem o acordo como a nica possibilidade
de administrar o conflito e, para isso, ceder em suas posies e demandas. Uma das tti-
cas dizer s partes que esta audincia para fazer acordo, deixando entender que se o
acordo no for formulado, o caso se encerra (o que no verdade, mas tem eficcia diante
do desconhecimento dos procedimentos judiciais por parte dos usurios do CIC). Outro
argumento comum mobilizar as prprias barreiras de acesso justia para fazer o usu-

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Reforma da justia: gerindo conflitos em uma sociedade rica e violenta

Juizado Itinerante So Paulo Vista da sala de pr-atendimento do Juizado Especial Federal


Civel do Aeroporto de Congonhas em So Paulo (SP)

rio desistir de prosseguir com sua demanda: se no for firmado o acordo, as empresas tm
facilidade com advogados, tm recursos e podero protelar a execuo da sentena indefi-
nidamente e o caso nunca ter fim.
H dois problemas na intervenincia da lgica da racionalidade burocrtica do servio na ad-
ministrao do conflito em face das expectativas reformadoras e democratizantes associadas
criao do juizado. Um deles que a terceira parte, que deveria representar a neutralidade
e equidistncia diante dos litigantes, envolve-se e passa a militar ativamente por um desfecho
especfico o acordo e isso muitas vezes interpretado pelos usurios como parcialidade e
favorecimento da outra parte. O outro problema que muitos usurios saem da experincia
ainda mais convencidos de que a justia funciona de formas diferentes para ricos e pobres
ainda mais quando o prprio juiz argumenta haver uma situao desigual de litigao.
Predomnio da racionalidade burocrtica e silenciamento das questes de ordem moral so
traos tpicos da atuao dos JECs. Mas um terceiro trao foi marcante entre os casos obser-
vados por esta pesquisa: a capacidade do ritual informal cvel de defender-se de administrar
as questes relativas ao uso da violncia fsica ou sua ameaa. Apenas as questes patrimo-
niais so concernentes ao juizado e o controle da fronteira com outras dimenses de conflito
(e com outros campos do Direito) se d desde o ingresso da demanda, mediante a seleo feita
ainda no balco do cartrio, at a vigilncia estrita dessas fronteiras durante as audincias. No
conjunto de situaes observadas, todas as vezes que uma ameaa de uso da fora foi mencio-
nada, seu tratamento foi prontamente rechaado com a explicao de que essas questes so
da alada criminal e que o juizado cvel no o lugar para este tipo de questo.
A lgica que predomina entre os diversos servios e atores institucionais atribui mxima
relevncia ao tratamento das questes patrimoniais nos conflitos do cotidiano das perife-
rias paulistanas e a irrelevncia da administrao do uso da violncia fsica, seja naquilo
que realizado pela Polcia Civil, pelo Ministrio Pblico ou pelo Poder Judicirio. E a
mesma tendncia foi verificada junto cmara de mediao, na qual atuam mediadores lei-
gos em conflitos interpessoais e econmicos (consumo e servios). O que h de especfico
e sensvel nesse tratamento a administrao, no interior de rgos estatais, dos confli-
tos gestados no interior da economia informal e das relaes familiares e de vizinhana.
Ou seja, h por parte dos servios estatais mais capilares um interesse forte de gesto da
economia informal ou da circulao informal de riqueza entre os indivduos e agentes
econmicos. Contudo, esse interesse de gesto no se converte em controle formal da
circulao econmica, nem parece ser essa a inteno. Trata-se antes de uma gesto estatal
diferencial, sutilmente modelada para o alcance mais capilar dos conflitos advindos da cir-
culao de recursos econmicos em microescala. O Estado acionado para essa gesto e a
ela responde, sem que o direito se faa necessariamente presente.

Dilogos
sobre Justia 55
DOSSI

Em contraponto, o uso da violncia fsica, nesse nvel capilar de expanso dos servios de
justia, permanece desregulado. Isto se torna ainda mais interessante anlise quando se
contextualiza esse controle estatal da economia em microescala em face do endurecimento
do controle estatal formal nos mesmos territrios em que a experincia do CIC pode ser
observada. Na mesma dcada em que ocorreu a expanso da justia informal, as taxas de
encarceramento aumentaram significativamente, em especial no que tange a delitos ligados
economia criminal, como comrcio de drogas, roubos e furtos. So estratgias diferen-
ciais de controle social que apelam tanto para o endurecimento dos mecanismos formais
quanto para formas mais suaves, sutis e capilares de controle.
Ambas as estratgias, endurecimento e informalizao, deixam larga margem para o uso
desregulado da violncia fsica, mesmo que este uso no seja indiscriminado, posto que
objeto de modos de controle formal e informal que levaram a um declnio das taxas de
homicdio nas periferias no mesmo perodo e a uma maior problematizao da violncia
domstica, com a edio da Lei Maria da Penha.

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SCHUCH, Patrice. Tecnologias da no violncia e modernizao da Justia no Brasil: o
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SINHORETTO, Jacqueline. Campo estatal de administrao de conflitos: mltiplas in-
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TONCHE, Juliana. Internacionalizao do saber jurdico e redes profissionais locais: um estudo
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em Sociologia). So Carlos-SP: UFSCar, 2010.

JACQUELINE SINHORETTO
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (1995), mestre
em Sociologia pela Universidade de So Paulo (2001) e doutora em Sociolo-
gia pela mesma Universidade (2007). professora adjunta da Universidade
Federal de So Carlos / Departamento de Sociologia, onde atualmente coor-
dena o Programa de Ps-Graduao em Sociologia. Lidera o Grupo de Estudos sobre Violncia e
Administrao de Conflitos da UFSCar. Realizou estgio ps-doutoral na Universit de Toulouse-Le
Mirail, com bolsa Herms da Fondation Maison des Sciences de LHomme (Paris). Tem experincia em
Sociologia da Administrao da justia e Sociologia da Violncia, atuando principalmente nos se-
guintes temas: Administrao Institucional de Conflitos, Acesso Justia, Violncia, Segurana P-
blica, Sistema de Justia, Prises, Controle Estatal do Crime. pesquisadora do Instituto de Estudos
Comparados em Administrao Institucional de Conflitos (INCT).

56
DOSSI DOSSI

A Emenda Constitucional
n 45/2004 e o acesso
Justia dez anos depois
Ludmila Mendona Lopes Ribeiro
Igor Suzano Machado

A
proposta deste artigo problematizar os avanos e retrocessos da Reforma do
Judicirio dez anos aps a publicao da Emenda Constitucional n 45/2004,
que procurou tornar o Judicirio mais clere e mais acessvel a toda a po-
pulao brasileira. Com o intuito de verificar em que medida esse objetivo
foi alcanado, sero analisados os dados extrados da Pesquisa Nacional de Amostra por
Domiclio (Pnad) de 1988 e 2009, que oferece o quadro de demandas judiciais da popula-
o brasileira, em momentos anterior e posterior publicao do referido diploma legal,
assim como dados extrados do site do Conselho Nacional de Justia (CNJ), que permitem
entender melhor o que mudou no Judicirio brasileiro desde a alterao constitucional
em pauta. Espera-se, com isso, esmiuar a acessibilidade da Justia brasileira na atualida-
de, salientando os impactos da mudana legislativa em questo em termos de reduo da
complexidade dos procedimentos judiciais, razovel durao do processo e aumento de
transparncia na prestao jurisdicional, tal como na proposta original de Ribeiro (2008).

Por que se preocupar com o acesso Justia?


O objetivo deste estudo problematizar os avanos e retrocessos do projeto de reforma
do sistema de Justia brasileiro, consubstanciado na Emenda Constitucional n 45/2004.
Neste sentido, cumpre indagar por que esta questo seria to importante para uma nova
democracia como o Brasil, na qual a ideia de Estado Democrtico de Direito ainda se en-
contra em processo de institucionalizao.
Para os estudos clssicos da sociologia poltica, um Estado somente ser considerado De-
mocrtico de Direito se a Justia for provida a todos os cidados em um tempo adequado,
de maneira competente e tica, e por funcionrios que so independentes e neutros em
relao s demandas que lhes so apresentadas (MNDEZ; ODONNELL; PINHEIRO,
2000). Para tanto, indispensvel que o poder pblico coloque disposio de todos os
indivduos mecanismos que os permitam denunciar violaes de direitos, bem como injus-
tias e ainda m prestao de servio pblico.
Nesse contexto, duas dimenses emergem como pontos angulares no tema da qualidade do
Estado Democrtico de Direito: os procedimentos existentes, com vistas promoo de uma
Justia rpida e eficiente a todos os cidados e, ainda, mecanismos que podem ser acessados
por quaisquer indivduos sem distino de raa, sexo ou orientao tnica. Ou seja, um pas
tende a ser mais democrtico quanto maior a qualidade do acesso Justia que ele propor-
ciona ao seu povo.

Dilogos
sobre Justia 57
DOSSI

Uma maneira de situar o Brasil seria compar-lo aos demais pases do mundo em termos
de acesso Justia e, por conseguinte, de grau de desenvolvimento do prprio Estado De-
mocrtico de Direito. Essa tarefa realizada pelo Rule of Law Index (RLI).1 Desenvolvido
pelo World Justice Project,2 esse ndice resultado de uma srie de mensuraes objetivas,
balizadas pela opinio de especialistas em cada seara sobre a capacidade das instituies
estatais em efetivar a democracia do ponto de vista procedimental e substantivo.
O RLI composto por fatores que procuram qualificar a democracia existente em cada pas
em termos de limitao dos poderes governamentais, ausncia de corrupo, ordem e segu-
rana, existncia de proteo aos direitos fundamentais, governo aberto (transparncia), sis-
tema de regulao efetivo, sistema de Justia civil efetivo e sistema de Justia criminal efetivo.
As pontuaes recebidas por cada pas em cada uma das dimenses identificam as reas nas
quais determinadas regras e procedimentos ainda precisam ser melhorados. Todos os scores do
Rule of Law Index variam entre 0(zero), que indica a total ausncia do Estado Democrtico de
Direito, e 1(um), que indica um Estado Democrtico de Direito plenamente institucionalizado.
Aplicada essa mtrica para o ano de 2014, a primeira posio ficou a cargo da Dinamarca,
com score de 0,88, e a ltima foi ocupada pela Venezuela, com score de 0,31. O Brasil ficou
acima da mdia, ocupando a 42 posio entre os 99 pases pesquisados, com um score de 0,54.
Entre as oito dimenses consideradas, aquelas nas quais o pas obteve pior desempenho fo-
ram, alm da relativa transparncia do governo (categoria na qual o pas ocupa o 71 lugar
entre os 99 pases pesquisados), duas categorias relativas ao Judicirio: funcionamento de seu
sistema de Justia civil (categoria na qual o pas ocupa o 50 lugar entre os 99 pases pesqui-
sados) e funcionamento do sistema de Justia criminal (categoria na qual o pas ocupa o 69
lugar entre os 99 pases pesquisados), conforme pode ser observado no Quadro 1:

Quadro 1.
Posio no
Resultado do Rule of Law Index Fatores Scores
rank global
para o Brasil no ano de 2014,
por score e posio no rank Limitao dos poderes
0,63 32/99
governamentais

Ausncia de corrupo 0,50 45/99

Ordem e segurana 0,50 36/99

Existncia de proteo ao
0,66 35/99
direitos fundamentais

Governo aberto (transparncia) 0,66 71/99

Sistema de regulao efetivo 0,53 39/99

Sistema de Justia civil efetivo 0,51 50/99

Sistema de Justia
0,37 69/99
criminal efetivo

Pontuao final
0,54 42/99
qualidade do Rule of Law
Fonte: Rule of Law Index (2014).
3

1 Para mais informaes sobre o Rule of Law Index, acesse: <http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index>.


2 Organizao no governamental com sede em Washington, cujos trabalhos destinam-se a mapear a qualida-
de da democracia em cada pas e, com isso, viabilizar projetos de interveno que garantam a sua melhoria.
Para mais informaes, acesse: <http://worldjusticeproject.org>.
3 Disponvel em: <http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index>, acesso em: 13/03/2014.

58
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

De acordo com o Rule of Law Index, portanto, uma das dimenses que comprometem
profundamente a qualidade do Estado de Direito brasileiro exatamente a fraca institucio-
nalizao do acesso Justia civil e criminal.
Se a EC n 45 pode ser entendida como uma Reforma do Judicirio brasileiro em di-
reo a uma realidade de maior efetividade em seu funcionamento, a partir da maior
disponibilidade de mecanismos de acesso Justia, bem como garantia de um Judicirio
mais eficiente e menos moroso, os dados do Rule of Law Index (2014) indicam que tal
reforma no foi eficaz em sua proposta, pois, em que pesem as alteraes produzidas, o
Brasil ainda possui precria performance nos quesitos relacionados ao processamento
das demandas judiciais.
Para confirmar essa hiptese, a presente pesquisa reuniu dados oriundos de outras fontes
de informao com o objetivo de mensurar, ainda que de maneira aproximada, o que mu-
dou no pas em uma dcada de vigncia da EC n 45/2004. Para tanto, o trabalho encontra-
-se organizado em mais cinco sees, alm desta introduo.
Na primeira sesso, so analisados dados da Pnad de 1988 e 2009, que apresentam o qua-
dro de demandas judiciais da populao brasileira antes e depois da EC n 45/2004. J nas
sesses seguintes, os dispositivos principais do referido diploma legal que dizem respeito
ao acesso Justia tal como analisados por Ribeiro (2008) so escrutinados, com vistas
elucidao das estruturas mais importantes criadas no mbito desse dispositivo legal e ca-
pazes de impactar a qualidade da prestao jurisdicional no Brasil. Para isso, recorrer-se-
a dados extrados do site do Conselho Nacional de Justia (CNJ), que oferece as estatsticas
sobre acesso Justia a partir do programa Justia em Nmeros, objetivando-se, com isso,
uma melhor compreenso do quadro delineado nas partes precedentes. Por fim, com o
respaldo dos dados das sesses anteriores, so apresentadas as concluses finais do estudo.

O que mudou no acesso Justia nos ltimos anos?


Uma anlise emprica
Infelizmente, no existem bases de dados que trabalhem com a temtica do acesso Justi-
a antes e depois da publicao da EC n 45/2004. Os interessados na temtica se utilizam
de fontes diversas de informao como forma de compreender se houve alguma mudana
no perodo que inclui a Reforma do Judicirio e, em que medida, essas diferenas podem
ser decorrentes da alterao no arcabouo institucional. Nessa seo, sero analisados os
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), referente aos anos de 1988
e 2009 (antes e depois da Reforma do Judicirio), quando foram vinculadas no suplemento
deste survey perguntas sobre acesso Justia.
A primeira pergunta do mdulo de acesso Justia das duas pesquisas diz respeito
existncia de algum conflito nos ltimos cinco anos (Tabela 1). No ano de 1988, 10,5% da
populao de 18 anos ou mais de idade declarou ter tido alguma situao de conflito no pe-
rodo de referncia de cinco anos. J em 2009, esta proporo foi menor, alcanando 9,4%
dos indivduos maiores de idade. Em ambos os anos, os maiores percentuais de indivduos
com problemas concentram-se nas causas trabalhistas, que s podem ser resolvidas com o
devido acionamento do Poder Judicirio.
A existncia de conflitos graves nos ltimos cinco anos era importante por se constituir
um filtro para as perguntas subsequentes, a quem poderia ter demandando algum tipo de
interveno judicial. Quando se analisa o perodo de 21 anos, as diferenas so bastante
elucidativas, uma vez que, no ano de 2009, 2/3 da populao procuraram auxlio judicial

Dilogos
sobre Justia 59
DOSSI

para a soluo do conflito mais grave ocorrido nos ltimos cinco anos. Em 1988, esse
percentual no chegou metade dos indivduos com conflito grave (Tabela 2). Em ltima
instncia, possvel afirmar que a procura por um pronunciamento judicial em caso de
conflitos cresceu substantivamente em duas dcadas.

Tabela 1. Pessoas que tiveram situao de conflito mais grave, no perodo de referncia
de cinco anos, na populao de 18 anos ou mais de idade Brasil (1988-2009)

1988 2009
Situao Porcentagem Situao Porcentagem
Frequncia Porcentual Frequncia Porcentual
envolvida vlida envolvida vlida

Trabalhista 1614660 2,0 18,7 Trabalhista 2.947.864 2,2 23,3

Criminal 1483365 1,8 17,2 Criminal 1.593.195 1,2 12,6

Separao do cnjuge 1.541.792 1,9 17,8 Famlia 2.787.933 2,1 22,0

Desocupao
730.653 ,9 8,5 Terras / Moradia 602.128 ,4 4,8
de imvel

Servios de gua,
Herana 889.257 1,1 10,3 1.222.084 ,9 9,7
luz e telefone

Penso alimentcia 447.306 ,5 5,2 Impostos / tributao 152.971 ,1 1,2

Conflito com vizinhos 883.170 1,1 10,2 Benefcios do INSS 1.092.336 ,8 8,6

Bancos/instituies
Outros conflitos 261.518 ,3 3,0 938.007 ,7 7,4
financeiras

Cobrana de dvida 789.012 1,0 9,1 Outros 1.309.102 1,0 10,4

Total com problemas 8.641.834 10,5 100,0 Total com problemas 12.645.620 9,4 100,00

No teve problemas 73.877.126 89,5 No teve problemas 122.340.370 90,6

Total 82.517.859 100,0 Total 134.985.990 100,0

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Suplemento de acesso Justia (1988; 2009).

Tabela 2. Pessoas de 18 anos ou mais de idade que buscaram soluo para a situao de
conflito mais grave em que se envolveram, no perodo de referncia de cinco anos

1988 2009
O conflito motivou ao judicial?
Absoluto Porcentual Absoluto Porcentual

Sim 3.880.881 44,9 8.881.701 70,2

No 4.754.601 55,1 3.763.919 29,8

Total 8.635.482 100,0 12.645.620 100,0

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Suplemento de acesso Justia (1988; 2009).

Estes resultados indicam que no perodo de 21 anos, a conscincia da populao sobre os


seus direitos e sobre a importncia do acesso Justia como forma de alcan-los aumentou
substantivamente. Contudo, esse mote ganha outros contornos quando se analisa a justifica-
tiva apresentada pelos que no acessaram a Justia para a soluo do seu conflito mais grave.
No ano de 2009, constatou-se a existncia de maiores percentuais nas categorias no sabia
que podia utilizar a Justia e no acredita na Justia do que no ano de 1988. Esse fato que
aponta para o entendimento da Justia como mecanismo de soluo de controvrsias parece

60
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

ter se alterado, j que um nmero maior de indivduos com problemas afirma desconhecer
a sua funcionalidade (Tabela 3). Por outro lado, as solues com os prprios causadores do
problema tambm diminuram em 20 anos: em 1988, elas somavam 78,7%, enquanto em
2009, o uso de mediao e conciliao, que so programas do Executivo que procuram viabi-
lizar a composio de interesses, somaram apenas 27,6%.

Tabela 3. Motivos apontados pela populao maior de 18 anos com conflito grave nos ltimos cinco anos
para no procurar a Justia Brasil (1988-2009)

1988 2009
Motivo para no acionar a Justia
Absoluto Porcentual Absoluto Porcentual
Cabia a outra parte iniciar a ao 170.416 3,6 341.996 9,1
Por falta de provas 326.684 6,9 230.210 6,1
No sabia que podia utilizar a Justia 33.956 ,7 257.379 6,8
No acredita na Justia 261.299 5,5 249.055 6,6
Por medo da parte envolvida/represlias 72.144 1,5 165.481 4,4
Outros 491.986 10,3 604.734 16,1
Categorias presentes em apenas um dos anos
No era importante 533.070 11,2
No quis a Justia 548.064 11,5
Resolveu com o proprietrio 2.029.796 42,7
Recorreu a outros 286.780 6,0
Custaria muito caro 227.652 6,0
Era muito longe 50.843 1,4
Demoraria muito 598.321 15,9
Resolveu o problema por meio de mediao ou conciliao 1.038.248 27,6
Total 4.754.195 100,0 3.763.919 100,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Suplemento de acesso Justia (1988; 2009).

Os dados da Tabela 3 acrescentam ainda novos olhares sobre a importncia de redu-


o da complexidade dos procedimentos judiciais desde uma perspectiva substantiva, uma
vez que grande parte dos potenciais usurios do servio sequer sabe que pode acess-lo.
Provavelmente, isso ocorre porque a linguagem de tal sistema no compreensvel por
essa populao, com pouca escolaridade e, por conseguinte, capacidade de se apropriar das
instituies democrticas para a soluo de seus conflitos. Nesse item, tambm bastante
preocupante o crescimento percentual daqueles que no procuraram ajuda institucional
por temerem represlias.
Se os indivduos que no acessaram a Justia afirmam que no o fizeram por desconheci-
mento ou por carecerem dos mecanismos que garantem o ingresso do problema no Judi-
cirio, interessa por outro lado compreender quais foram os desdobramentos encontrados
por quem procurou o servio. Inmeras pesquisas demonstram que uma boa experincia
com determinadas instituies tm o condo de mudar a percepo de parentes e amigos
sobre o desempenho de tal agncia, aumentando, inclusive, a sua procura (ALTUS, 2014).
A varivel disponibilizada pela Pnad para se avaliar a qualidade do acesso Justia o
tempo entre o incio do processo e a sua soluo final. Essa dimenso no deve ser despre-

Dilogos
sobre Justia 61
DOSSI

zada quando se constata que, em 2009, 15,98% dos indivduos maiores de 18 anos que tive-
ram um conflito grave no acessaram o Poder Judicirio para sua soluo sob a justificativa
de que demoraria muito.
No que tange ao tempo da Justia, os dados da Pnad trazem elementos importantes. No
ano de 2009, mais da metade dos indivduos maiores de 18 anos que tinham recorrido ao
Judicirio cinco anos antes, para a soluo do seu problema mais grave ainda no tinham
alcanado uma soluo. Em 1988, esse percentual era de 42,4%. Ou seja: a Tabela 4 permite
aventar que, no obstante a Reforma do Judicirio pela EC n 45, houve deteriorao na
prestao jurisdicional no Brasil em duas dcadas.

Tabela 4. Tempo para a soluo judicial do conflito mais grave que levou o indivduo
maior de 18 a recorrer Justia Brasil (1988-2009)

Tempo para a soluo 1988 2009


do conflito na Justia Absoluto Porcentual Absoluto Porcentual

At um ano 1.544.368 39,9 2.584.369 29,1

De 1 a 2 anos 374.734 9,7 714.507 8,0

De 2 a 4 anos 188.577 4,9 438.083 4,9

De 4 a 5 anos 93.154 2,4 261.569 2,9

No sabe 28.664 0,7 55.086 0,6

Ainda no houve soluo 1.643.855 42,4 4.828.087 54,4

Total 3.873.352 100 8.881.701 100

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Suplemento de acesso Justia (1988; 2009).

Outro fato importante o percentual de indivduos que alcanaram uma soluo para o
conflito mais grave pela via judicial no perodo de at um ano. Em 1988, esse percentual era
de 39,9% dos que tinham acessado o Judicirio. Em 2009, esse percentual era 10% menor,
denotando o aumento da morosidade dos processos no interstcio de 21 anos.
Considerando os dados da Pnad (1988-2009) possvel verificar o crescimento do acesso
ao Judicirio, no sentido de um maior nmero de demandas sendo apresentada s suas
instituies, sem que isso, no entanto, signifique acesso Justia, j que os processos de-
mandam mais tempo para serem analisados, desencorajando quem tem um conflito grave a
procurar uma soluo judicial. O que pe em xeque os prprios objetivos pretendidos pela
EC n 45/2004, que no deixou como legado formas viveis de sua concretizao.
A nova legislao, em seu intuito, procurou transformar o sistema de Justia brasileiro
em uma instncia mais permevel s demandas da populao. Alm disso, a alterao dos
procedimentos deveria levar a maior transparncia do ponto de vista do que chega aos
tribunais, e do que feito por seus funcionrios no exame do problema e de como a deci-
so final produzida. O ponto de obstruo que parte dos dispositivos criados para tal
finalidade no so capazes de alcanar esse resultado de maneira imediata, quer dizer, pela
simples promulgao do novo texto constitucional alterado pela Emenda.
Uma anlise mais aprofundada sobre a prpria EC n 45/2004 pode trazer tona dados
importantes sobre este ponto e a isso que o trabalho ir se dedicar agora. Para tanto, tal
como em Ribeiro (2008), o estudo ter como pressuposto que a Emenda Constitucional

62
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

45/2004 foi promulgada com o objetivo de remover trs obstculos principais do acesso
Justia, quais sejam: (1) a elevada complexidade dos procedimentos judiciais, incom-
preensveis a uma boa parte da populao, que no procura o Judicirio para a soluo de
seus problemas por no compreender como acess-lo; (2) o excesso de tempo na durao
de um processo judicial, tornando as decises judiciais inteis do ponto de vista da ideia
de Justia, pois quando finalmente publicadas, o conflito no mais existe; e (3) a ausncia
de transparncia na prestao jurisdicional, fazendo com que as aes das instituies que
compem o sistema de Justia no possam ser apropriadas por toda a sociedade e, muito
menos, possam viabilizar que os desvios de seus ocupantes venham a ser punidos.
Por conseguinte, para que cada alterao processada possa ser adequadamente compreen-
dida, cumpre destacar o que foi pensado em cada uma das trs dimenses de reforma da
Justia, assim como os obstculos que possam impedir sua efetivao. Trata-se dos temas
das sesses seguintes, quais sejam: reduo da complexidade dos procedimentos judiciais,
atenuao da morosidade e aumento da transparncia e prestao de contas.

Reduo da complexidade dos procedimentos judiciais


Em um artigo publicado na dcada de 1980, Boaventura de Sousa Santos faz uma anlise
sobre a situao jurdica de Pasrgada, nome fictcio dado a uma favela da cidade do Rio
de Janeiro. Segundo ele, quela poca vigoraria um cenrio de convivncia de dois orde-
namentos jurdicos: o direito interno e informal, gerido pela associao de moradores, e
aplicvel preveno e resoluo de conflitos no seio da comunidade, decorrentes da luta
pela habitao, e o direito oficial brasileiro, administrado pelas instituies que compem
os sistemas de Justia civil e criminal, que seria responsvel pela administrao das demais
controvrsias existentes na localidade.
Do ponto de vista da anlise scio-histrica, o autor conclui que a dificuldade dos residen-
tes naquela rea em compreender os procedimentos de acesso Justia vigentes no Brasil
faz com que eles entendam que a ilegalidade da habitao contamina de maneira imediata
todos os demais direitos que eles possuem, fazendo com que o acionamento das institui-
es formais Polcia, Defensoria Pblica, Ministrio Pblico (MP) e Judicirio no
acontea. Nesse cenrio, a nica soluo que resta aos que possuem conflitos construir
formas comunitrias de administrao de controvrsias, que caminham margem da lei.
claro que a anlise de Boaventura de Sousa Santos restrita a questes de posse e
propriedade de terrenos em uma favela, bem como situaes decorrentes das relaes de
vizinhana. No entanto, suas concluses podem ser abstradas para a sociedade brasileira
quando o analista volta o seu olhar para os termos cotidianamente utilizados pelos opera-
dores do sistema de Justia na atividade de administrao de controvrsias, bem como a
que instncias um indivduo deve recorrer para ter acesso ao Judicirio.
Tendo isso em vista, entre as propostas da EC n 45/2004 para a reduo da comple-
xidade dos procedimentos judiciais encontram-se iniciativas que buscam, por um lado,
conscientizar o cidado sobre o que o sistema de Justia e os benefcios de seu uso e, por
outro, remover obstculos que possam inviabilizar o seu acesso imediato.
Na primeira dimenso, encontra-se a obrigatoriedade de os tribunais de Justia esta-
duais (art. 125, 7),4 regionais do Trabalho (art. 115, 1)5 e regionais federais (art. 107,
4 Art. 125, 7 O Tribunal de Justia instalar a Justia itinerante, com a realizao de audincias e demais fun-
es da atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se de equipamentos
pblicos e comunitrios.
5 Art. 115, 1 Os Tribunais Regionais do Trabalho instalaro a Justia itinerante, com a realizao de audin-
cias e demais funes de atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se
de equipamentos pblicos e comunitrios.

Dilogos
sobre Justia 63
DOSSI

2)6 desenvolverem projetos de Justia itinerante, que tm como propsito conscientizar


cidados residentes em distintas comunidades sobre o papel do Judicirio na resoluo de
conflitos, bem como promover a administrao de determinadas controvrsias de maneira
imediata a partir da utilizao de mtodos alternativos, como a conciliao e a mediao.
Infelizmente, no existe qualquer tipo de publicao acerca da periodicidade de tais pro-
jetos e, muito menos, bases de dados consolidadas sobre quantas foram as localidades con-
templadas com tais iniciativas e a quantidade de beneficirios de tal instituto. A nica in-
formao disponvel, nesse sentido, so as 203 notcias sobre os resultados alcanados com
a realizao de alguns projetos de Justia itinerante em determinadas localidades do pas no
site do Conselho Nacional de Justia.7
possvel estimar a importncia dessa iniciativa a partir da anlise de dados sobre a prestao
do servio judicial nos distintos municpios brasileiros. De acordo com a pesquisa Perfil dos
Municpios Brasileiros, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
em 2009,8 dos 5.564 municpios existentes no Brasil, apenas 49,3% possuam servio de as-
sistncia jurdica, sendo que em metade deles essa prestao era decorrncia de a localidade
ser sede da Comarca. O desafio levar a Justia s localidades que nem so sedes da comarca
e nem possuem qualquer iniciativa de assistncia jurdica (Tabela 5).

Tabela 5. Existncia de assistncia jurdica no municpio, por localidades sede da


comarca Brasil (2009)

Municpio mantm servio


Municpio sede de assistncia jurdica
Total
de comarca
No Sim

N 1.666 1.258 2.924


No
% 59,0% 45,9% 52,6%

N 1.157 1.483 2.640


Sim
% 41,0% 54,1% 47,4%

N 2.823 2.741 5.564


Total
100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros (2009).

Outra forma de perceber as consequncias da ausncia de assistncia jurdica nos munic-


pios e, por conseguinte, a importncia de projetos de Justia itinerante a partir da presena
/ausncia de servios no judiciais, que procuram conscientizar a populao sobre a impor-
tncia de institucionalizao de problemas e, por conseguinte, de sua resoluo. Destaca-se o
papel da Defensoria Pblica que, nos termos do art. 134 da Constituio Federal, definida
como instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao
jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados.

6 Art. 107, 2 Os Tribunais Regionais Federais instalaro a Justia itinerante, com a realizao de audincias
e demais funes da atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se de
equipamentos pblicos e comunitrios.
7 Informaes disponveis em: <http://www.cnj.jus.br/buca-portal?termo=%22justi%C3%A7a+itinerante%22&task=-
busca&searchphrase=all&ordering=relevance&datainicial=&datafinal=&limit=15>, acesso em: 31/03/2014.
8 Esse foi o ltimo ano que incluiu o mdulo de acesso Justia, apresentando informaes sobre a presena
de servios de assistncia jurdica e prestao jurisdicional.

64
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

Utilizando novamente os dados do IBGE (2009) possvel constatar que dos municpios
que possuem servios de orientao jurdica na localidade, 63,3% podem prover essa presta-
o aos seus cidados por contarem com ncleos da Defensoria Pblica (Tabela 6).

Tabela 6. Disponibilizao de assistncia jurdica no municpio, por presena de


ncleo da Defensoria Pblica Brasil (2009)

Municpio mantm Inexistindo na comarca Defensoria


servio de assistncia Pblica, o municpio presta este servio Total
jurdica No Sim

N 1.228 1.595 2.823


No
% 69,0% 42,1% 50,7%

N 551 2.190 2.741


Sim
% 31,0% 57,9% 49,3%

N 1.779 3.785 5.564


Total
% 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros (2009).

Contrastando os resultados apresentados nas tabelas anteriores, evidente o desafio de


se levar o acesso Justia a todos os municpios brasileiros, posto que quase metade desses
no possui qualquer tipo de assistncia jurdica, sendo os piores casos aqueles que no so
sede da comarca e nem prestam tal servio aos cidados (Tabela 7).

Tabela 7. Disponibilizao de assistncia jurdica no municpio, por sede da comarca


Brasil (2009)

Inexistindo na comarca Defensoria Pblica,


Municpio sede o municpio presta este servio Total
de comarca
No Sim

N 1.779 1.145 2.924


No
% 100,0% 30,3% 52,6%

N 0 2.640 2.640
Sim
% ,0% 69,7% 47,4%

N 1.779 3.785 5.564


Total
% 100,0% 100,0% 100,0%

Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros (2009).

Nessas situaes, a nica forma de o indivduo resolver as suas controvrsias institucio-


nalmente a partir de projetos de Justia itinerante, que levam todo o sistema de Justia
para a localidade com vistas a conscientizar a populao sobre qual o papel da Defensoria
Pblica, do Ministrio Pblico e do Judicirio e, ainda, a promover a soluo imediata
dos dificuldades que tanto afligem os cidados residentes nos municpios que carecem das
instituies citadas.

Dilogos
sobre Justia 65
DOSSI

Logo, so iniciativas como a Justia Itinerante que podem diminuir a complexidade dos
procedimentos judiciais, por transform-los em algo que passa a compor a realidade coti-
diana de vida de diversos cidados brasileiros, levando as agncias responsveis por tais ati-
vidades para perto dos indivduos que precisam dos seus servios. Apenas dessa maneira
possvel tornar o linguajar jurdico algo que faz algum sentido em sua rotina, posto que pode
ser acionado e aplicado a qualquer tipo de demanda.
Nas cidades que so sede da comarca e contam com Ncleo da Defensoria Pblica, o difcil
no chegar ao Judicirio, mas fazer com que o seu problema seja prontamente apreciado
pela autoridade competente. Com vistas a resolver essa demanda, a EC n 45/2004 esta-
beleceu que tanto o Poder Judicirio (art. 93, XV)9 quanto o Ministrio Pblico (art. 129,
5)10 devem proceder distribuio imediata dos processos, assim como os tribunais de-
vem garantir a atividade judicial ininterrupta (art. 93, XII).11 Essa mudana importante
porque, qualquer que seja a demanda de um determinado cidado, ela necessariamente
deve seguir o fluxo do sistema de Justia que, na rea civil, se inicia com a provocao
do Poder Judicirio pela Defensoria ou por advogado,12 ao qual se segue a manifestao
do Ministrio Pblico, cabendo ao juiz decidir o que deve ser feito.13 Se no existem me-
canismos que promovam a conexo entre essas distintas agncias de maneira imediata,
impossvel se obter o acesso Justia pretendido de maneira efetiva e eficaz.
A complexidade dos procedimentos evidente porque, para o cidado comum que nada
entende de leis, no faz sentido ter um problema e esperar que ele seja apreciado pelo MP
para depois ser analisado pelo juiz, ou esperar pelas frias e pelos recessos do Judicirio
para que a ao possa, finalmente, ingressar na agenda dos magistrados. Para reduzir essa
complexidade que procedimental e, por conseguinte, reduzir os questionamentos
sobre o porqu de as instituies envolvidas no poderem ser acionadas imediatamente e
ininterruptamente, a EC n 45/2004 alterou o fluxo do sistema de Justia.
Claro que, se a complexidade procedimental, a mudana tambm o . A dificuldade
que no existem mecanismos aptos a mensurar o impacto de tal mudana distribuio
imediata de todos os processos em todos os graus de jurisdio j que os sistemas de
informao do Judicirio e do Ministrio Pblico apenas foram criados no bojo da prpria
reforma proporcionada pela EC n 45/2004. A nica consequncia empiricamente mensu-
rvel da remoo de tais barreiras para o acesso Justia seria assim a reduo do tempo de
durao do processo judicial, ponto seguinte desta anlise.

Diminuio do tempo de durao de um processo judicial


Uma das questes que mais preocupa o cidado comum que acessa a Justia a morosida-
de processual, isto , o tempo que as instituies demandam para analisar uma demanda e,
por conseguinte, prover-lhe uma soluo. No imaginrio popular, o sistema de Justia no
pode ser acessado porque ele no se encontra presente na localidade, possui procedimentos
de difcil compreenso e, quando essas barreiras so vencidas, a apreciao do problema

9 Art. 93, XV A distribuio de processos ser imediata, em todos os graus de jurisdio.


10 Art. 129, 5 A distribuio de processos no Ministrio Pblico ser imediata.
11 Art. 93, XII A atividade jurisdicional ser ininterrupta, sendo vedado frias coletivas nos juzos e tribunais
de segundo grau, funcionando, nos dias em que no houver expediente forense normal, juzes em planto
permanente.
12 Salvo nos casos de competncia dos juizados especiais, onde o prprio indivduo pode demandar diretamen-
te a soluo de controvrsias.
13 No caso dos procedimentos criminais, primeiro o Ministrio Pblico deve provocar o Judicirio para que, em
seguida, a Defensoria possa atuar, defendendo o acusado do crime que lhe imputado. Em regra, o MP ape-
nas apresenta acusao depois de concludo o inqurito policial ou o termo circunstanciado de ocorrncias.

66
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

e sua soluo tendem a demandar um tempo to excessivo que tornam a deciso judicial
completamente intil do ponto de vista de sua substncia (FERREIRA; PEDROSO, 1997).
No Brasil, operadores do Direito, empresrios e cidados em geral concordam que o
sistema de Justia criminal substantivamente moroso (CUNHA et al., 2013). Inclusive,
uma das mensuraes do ndice de Confiana na Justia (ICJ) da Fundao Getulio Vargas
(FGV) denotou que, considerando a velocidade com que casos criminais so julgados, 53%
dos brasileiros consideram o desempenho da Justia regular, 22% avaliam como bom o seu
desempenho, e os outros 25% o consideram ruim (RELATRIO ICJ; 2011).
No toa, a EC n 45/2004 assegurou entre os direitos e garantias fundamentais de todo
cidado brasileiro a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de
sua tramitao.14 Esse dispositivo, contudo, no foi capaz de estabelecer o que se enten-
de por durao razovel e por celeridade. Afinal, diversas pesquisas existentes na rea
criminal indicam que independentemente da tcnica utilizada para mensurao do tempo
de processamento, este sempre substancialmente superior quele previsto no Cdigo de
Processo Penal (RIBEIRO; MACHADO; SILVA, 2012).
Nesse contexto, apesar de a lei ser pensada enquanto importante baliza para a adminis-
trao do tempo na Justia, ela pouco efetiva nesse quesito, sendo o tempo final uma
construo dos operadores do Direito que atuam em cada caso. Isso equivale a dizer que
tempo razovel e excesso de tempo no so categorias legais, mas representaes so-
ciais, uma vez que incumbe a cada um dos envolvidos definir o que um processo rpido
e o que um processo longo.
Uma das formas de se visualizar essa faceta do fenmeno analisando o tratamento dado
pelo Poder Judicirio s aes que visam contestar a demora injustificada no julgamento de
um determinado caso. Um exemplo a representao por excesso de prazo, procedimento
aberto diretamente junto ao Conselho Nacional de Justia (CNJ) com vistas a garantir que
todos os magistrados cumpram a determinao constitucional de provimento judicial em
um tempo razovel.
As informaes disponibilizadas pelo prprio CNJ recomendam que a representao por
excesso de prazo pode ser ser proposta por qualquer interessado, pelo Ministrio Pblico,
pelos presidentes de tribunais ou, de ofcio, pelos conselheiros, sendo dirigida ao correge-
dor nacional de Justia contra magistrado em razo da demora injustificada de um processo
sobre todos os tipos de matria e em qualquer instncia, com a exceo do Supremo Tribunal
Federal.15 , portanto, um procedimento administrativo de carter disciplinar para apura-
o de denncias relacionadas morosidade processual injustificada (CNJ, 2007, p. 5).
O que chama ateno na definio do que seria considerado excesso de prazo para o prprio
CNJ o fato de a quebra do prazo legal no ser motivo razovel e suficiente para acionamen-
to desse procedimento. O interessado deve ser capaz de demonstrar a falta de justificativa
plausvel para a paralisao ou excessiva demora na tramitao do processo, uma vez que
no admitida a representao por simples descumprimento dos prazos processuais impos-
tos pela legislao processual civil, penal ou administrativa (CNJ, 2007, p. 6).
Ora, se o descumprimento dos prazos previstos em lei no razo suficiente para a repre-
sentao por excesso de prazo, ento, o que pode ser considerado como uma baliza para a

14 Art. 5, LXXVIII A todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo
e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
15 Informaes disponveis em: <http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/26360-conheca-as-ferramentas-que-o-cnj
-dispoe-para-o-aperfeicoamento-do-sistema-judiciario>, acesso em: 31/03/2014.

Dilogos
sobre Justia 67
DOSSI

mensurao desse excesso? Esse questionamento no algo de menor importncia quando


se constata que no perodo compreendido entre os anos de 2007 e 2012, de todos os pro-
cedimentos recebidos pela Corregedoria do Conselho Nacional de Justia, quase a metade
diz respeito representao por excesso de prazo (Grfico 1).

Quantidade de procedimentos acionados na corregedoria do CNJ de 2007 a 2012

Petio
avulsa Outros
6% 10%

Pedido de Representaes
Providncias por excesso de
17% prazo (REP)
46%

Reclamaes
disciplinares
(RD)
21%

Fonte: Relatrios do CNJ (15/07/2005 a 17/05/2007; 09/2008 at 23/8/2010; 9/9/2010 a 03/09/2012).


Grfico 1.

Destarte, se o excesso de prazo um problema que tem afetado substantivamente a vida


do cidado comum, a ponto de acionar o CNJ para se pronunciar sobre esse assunto, cabe-
ria legislao estabelecer a partir de que momento est configurado o Excesso de Prazo.
Apenas dessa maneira, os conceitos de razovel durao do processo e celeridade ganha-
riam contedo e, por conseguinte, os procedimentos inseridos na Constituio Federal de
1988 poderiam ganhar substncia na rotina dos tribunais. Ou seja, esse instituto, apesar de
reformulado no texto constitucional pela EC n 45/2004, ainda no foi capaz de viabilizar
o acesso Justia.
A EC n 45/2004 alterou algumas outras dimenses do texto constitucional com vistas
a dar maior substncia ideia de celeridade na prestao judicial, que tambm merecem
destaque. Entre essas, encontra-se a obrigatoriedade de o nmero de juzes na unidade
jurisdicional ser proporcional efetiva demanda judicial e respectiva populao (art. 93,
XIII). Mais uma vez, o principal ponto passa a ser o significado textual da reforma do texto
legal, como, por exemplo, o que se pretende dizer quando se fala em proporcionalidade.
Isto , quantos juzes so necessrios para que a Justia seja clere?
Em um levantamento feito pelo Banco Mundial para a Amrica Latina, as discrepncias
encontradas nos diversos locais quanto a esse quesito so imensas.16 Em termos de popu-
lao, essas podem variar de dois juzes por 100.000 habitantes (Mxico) a 18 por 100.000
habitantes (El Salvador). Nesse sentido, mais do que compreender as diferenas existentes
de um lugar ao outro no exterior, importa reconhecer as diversidades regionais, posto que
a reforma promovida pela EC n 45/2004 visa evitar que os estados brasileiros possuam
16 Informaes disponveis em: <http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/librojusticiaING
-cian.pdf>, acesso em: 31/03/2014.

68
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

juzes em quantitativos diferenciados por critrios outros que no a quantidade de popu-


lao ou de processos.
Os dados disponibilizados pelo Conselho Nacional de Justia referentes aos tribunais de Jus-
tia estaduais, para o perodo compreendido entre 2009-2012,17 apresentam duas informa-
es relevantes para se compreender a quantidade de juzes em cada localidade. A primeira,
denominada na base de dados do CNJ de F1, diz respeito ao nmero de cargos de magistrado
existentes, providos ou no, em cada um dos tribunais estaduais e suas respectivas unidades
judicirias para cada 100.000 habitantes do estado no ano-base. A segunda, denominada de
F2, indica o nmero de magistrados atuantes em cada um dos tribunais estaduais e suas res-
pectivas unidades judicirias para cada 100.000 habitantes do estado no ano-base.
A primeira concluso, dada pela redao distinta do nome das duas variveis, a de que,
no Brasil, existem cargos de magistrados que no esto devidamente ocupados e, por isso,
no podem ser computados para se aferir a quantidade de recursos humanos existentes para
provimento da prestao jurisdicional (Grfico 2).

Quantidade de juzes estaduais, previstos e providos, por 100.000 habitantes, por


tribunal de Justia Brasil (2012)

Previstos
Providos

Fonte: Justia em Nmeros,


tribunais estaduais (CNJ).
Grfico 2.

A linha azul do Grfico 2, que indica a quantidade de juzes previstos para cada localidade,
demonstra que o critrio de populao no parece ser determinante para o provimento de
magistrados. Se assim fosse, todos os estados deveriam apresentar a mesma mdia de juzes
para cada 100.000 habitantes, o que no o caso. Afinal, existem estados como o Par e o
Amazonas, cuja previso de cinco juzes para cada 100.000 habitantes, algo que contrasta
nitidamente com a previso de 26 juzes para cada 100.000 habitantes no Acre.
J a linha vermelha do Grfico 2, que indica a quantidade de juzes efetivamente existen-
tes no Brasil, demonstra que, no ano de 2012, os tribunais de Justia estaduais possuam,
em mdia, sete juzes para cada 100.000 habitantes. Em localidades como Alagoas e Ma-
ranho, essa razo era de quatro juzes para cada 100.000 habitantes, enquanto Distrito
Federal e Amap alcanavam a marca de 12 juzes para cada 100.000 habitantes.

17 A Resoluo do CNJ n 76/2009 (2 Edio dez./2009), que estabelece a obrigatoriedade de o CNJ dispo-
nibilizar informaes sobre a quantidade de juzes e processos nos tribunais de primeira instncia, de 2009,
marco inicial da srie. Como sempre existe certo atraso entre a produo da informao e sua disponibili-
zao , o ltimo ano da srie foi em 2012. Em todas as sees sero utilizadas as informaes referentes a
esse lapso temporal.

Dilogos
sobre Justia 69
DOSSI

Contrastando a linha azul e a vermelha, verifica-se que o critrio populacional no de-


terminante da quantidade de juzes previstos e/ou providos, dada a enorme discrepncia
entre os estados da Federao. Ou seja, o dispositivo da EC n 45/2004 que nessa dimenso
procurava aumentar o acesso Justia at o momento no surtiu efetivo.
Alm disso, a diferena existente entre a previso e a proviso tambm obedece a um intervalo
bastante sui generis, posto que Gois e Paran possuem mais juzes que o previsto em lei, en-
quanto Acre e Distrito Federal contam com menos da metade de magistrados que o determina-
do. Sergipe, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Par so as localidades que possuem exatamen-
te a quantidade de juzes previstos em lei atuando em todas as dimenses da Justia Estadual.
possvel especular que uma das formas de aumentar o acesso Justia em algumas locali-
dades seria viabilizar o cumprimento da legislao existente no que se refere quantidade de
cargos de juzes fazendo dos previstos, providos. Essa medida levaria a um aumento de dois
juzes para cada grupo de 100.000 habitantes, o que representa um aumento de 24%.
Quando se compara temporalmente esse fenmeno, utilizando-se os dados de Sadek et
al. (2001), constata-se que em 1998 eram previstos seis juzes para cada 100.000 habi-
tantes e quatro juzes providos para cada 100.000 habitantes. Ou seja, que quela poca,
existia a mesma diferena que se constata hoje entre juzes previstos e juzes providos.
Do ponto de vista da legislao, apenas Amazonas e Alagoas reduziram a quantidade pre-
vista de juzes por 100.000 habitantes (em mdia, trs a menos), Amap e Mato Grosso
no alteraram esse assunto e todos os demais estados mudaram a sua legislao, aumen-
tando a quantidade de juzes.
Do ponto de vista da quantidade real de juzes disponveis para a populao nesse interstcio
de 14 anos, Alagoas, Amazonas, Cear e Piau reduziram em uma unidade a quantidade de
juzes por 100.000 habitantes; Maranho continuou exatamente no mesmo ponto; e todos
os demais estados aumentaram entre um e seis a quantidade de juzes providos por 100.000
habitantes (Grfico 3). Ento, o aumento do acesso Justia pela via de maior disponibiliza-
o de magistrados aconteceu muito mais no plano legislativo do que no plano substantivo.
Nesse ltimo caso, sublinham-se as diferenas geogrficas, j que alguns estados do Nordeste
contam hoje com menos juzes do que antes da Emenda Constitucional n 45/2004, o que
tem implicaes imediatas tanto quanto ao volume de processos pelo qual cada magistrado se
responsabiliza como pelo tempo que a anlise de cada caso passa a demandar.

Relao juzes previstos e providos por 100.000 habitantes, por Tribunal de Justia
Estadual Brasil (1998, 2012)

Previstos 1998
Providos 1988
Previstos 2012
Providos 2012

Fonte: SADEK et al.


(2001) e Justia em Nmeros,
tribunais estaduais (CNJ).
Grfico 3.

70
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

Outro dado relevante diz respeito aos indicadores de produtividade do sistema, es-
pecialmente do ponto de vista da quantidade de: (1) casos novos de conhecimento que
ingressaram ou foram protocolizados na Justia Estadual, independentemente de sua
rea ou grau (varivel CNC); (2) casos pendentes de conhecimento na Justia Esta-
dual, no incio do perodo-base, por todos os tipos de ao (varivel CPC); e, ainda,
(3) processos baixados (encerrados) no perodo-base, por todos os tipos de demanda
(varivel TBAIXC).
O Grfico 4 apresenta esses nmeros para o perodo 2009-2012, permitindo constatar
certa estabilidade nas trs categorias, com exceo do ltimo ano da srie, quando a quan-
tidade de casos novos e baixados apresenta um leve aumento.

Quantidade de processos novos, pendentes e baixados nos tribunais judiciais Brasil (2009-2012)

Fonte: Justia em Nmeros, tribunais estaduais (CNJ).


Grfico 4.

Mais importante do que saber se o volume total de processos se alterou ao longo do tem-
po, importa saber se a produtividade dos juzes sofreu algum tipo de mudana. Os dados
indicam que a quantidade de processos novos por juiz cresceu 20%. Ou seja, hoje cada
magistrado possui 1,2 vezes mais processos do que h 14 anos. H, contudo, uma preocu-
pao por parte dos magistrados, com relao aos processos pendentes, j que a razo de
processos baixados por juiz cresceu 2,4 vezes (Tabela 8).
Outra informao que, em 1998, com o preenchimento dos juzes previstos, o dficit de
processos pendentes poderia ter sido sanado, algo que no ocorreu em 2012, j que a mdia
nessa dimenso cresceu 6,3 vezes. Ao que tudo indica, como o acesso Justia foi ampliado
sem qualquer alterao substantiva do ponto de vista da quantidade de juzes, tais profis-
sionais foram obrigados a receber um volume maior de processos em razo do aumento
da demanda (processos novos), mas sem aniquilar a quantidade de processos pendentes, o
que fez com que as aes judiciais sem exame se tornassem um passivo de difcil soluo.

Dilogos
sobre Justia 71
DOSSI

Tabela 8. Quantidade de processos por juiz previsto e provido, em 1998 e 2012 Brasil

Razo 1998 2012 Razo (2012/1998)


Quantidade de processos novos por juiz previsto 782 944 1,2

Quantidade de processos baixados por juiz previsto 517 1.219 2,4

Quantidade de processos novos por juiz provido 1.066 1.249 1,2

Quantidade de processos baixados por juiz provido 705 1.611 2,3

Quantidade de processos pendentes por juzes previstos e no providos 997 6.311 6,3

Fonte: Sadek et al. (2001) e Justia em Nmeros, tribunais estaduais (CNJ).

Em 14 anos, os magistrados brasileiros passaram a se responsabilizar por uma quantidade


maior de trabalho (Tabela 4), o que indica que o acesso Justia, de fato, aumentou. No
entanto, esse aumento no parece ser decorrente da EC n 45/2004, pois a obrigatoriedade
de o quantitativo de juzes ser calculado de acordo com o tamanho da populao e de pro-
cessos ainda no uma regra respeitada. Para tanto, basta analisar a carga de trabalho por
magistrado na primeira instncia (varivel Kc1), quando as evidncias regionais apresen-
tadas nas figuras anteriores ganham ainda mais destaque.
A diferena entre os tribunais de at quatro vezes, j que a carga no Tribunal de Justia
do Estado do Amap (TJ-AP) de 1.144 processos em fase de conhecimento por magis-
trado, enquanto no Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro (TJ-RJ) esse nmero
chega a 4.568. Essas informaes apenas reforam a ideia de que o aumento de acesso
Justia se fez a despeito da Emenda Constitucional n 45/2004, j que a regra de juzes por
habitantes e por processos no foi respeitada.
O maior efeito da no implementao dessa dimenso a quantidade de processos pen-
dentes que seguem de um ano a outro sem qualquer tipo de apreciao. Em ltima instn-
cia, possvel afirmar que as questes referentes ao aumento da velocidade da prestao
jurisdicional, a partir da instituio de clusulas sobre o tempo do processo e sobre a ne-
cessidade de juzes proporcionais demanda, no foram alteradas com a promulgao da
EC n 45/2004. Apesar do aumento de novos processos na Justia Estadual, a quantidade
de processos pendentes de julgamento se estabilizou em patamares elevados, sem a possi-
bilidade de qualquer tipo de repreenso quanto queles operadores que deram ensejo ao
excesso de prazo, uma vez que a extenso das balizas temporais legalmente estabelecidas
no suficiente para a configurao da morosidade do caso.

Aumento na transparncia na prestao jurisdicional


No cenrio atual, h diversos estudos que, desde um ponto de vista terico ou emprico,
procuram equilibrar a discusso entre independncia e accountability sem, por um lado,
subordinar os operadores do Direito a interferncias indevidas em seu trabalho, nem, por
outro, deix-los livres s prprias convices, que podem levar a distores em detrimento
da produo da Justia.
De acordo com Volcansek (1996), a questo como encontrar esse equilbrio e, exata-
mente em razo da ausncia dessa medida adequada, com parmetros universais, as di-
versas naes caminham em direes completamente opostas, ora incorporando a parti-
cipao popular pela via de mecanismos tpicos da vida poltica como forma de controle

72
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

externo dos operadores da Justia (caso dos Estados Unidos da Amrica), ora controlando
minimamente as aes e decises de tais funcionrios pblicos por mecanismos de contro-
le interno bastante rgidos (caso da Frana).

Carga de trabalho dos magistrados na fase de conhecimento do primeiro grau (2012)

Fonte: Justia em Nmeros, tribunais estaduais (CNJ).


Grfico 5.

No Brasil, a discusso no foi distinta e o caminho encontrado foi uma adaptao do


modelo francs com a criao de rgos de controle interno, cuja funo muito mais dar
visibilidade ao que o Judicirio e Ministrio Pblico fazem e como fazem, do que controlar
a qualidade de suas aes, em especial, repreendendo os seus desvios. Para compreender
como esse arranjo foi institudo, oportuno lembrar que no momento de promulgao da
Emenda Constitucional no 45, o ponto que suscitou maior debate foi a criao de mecanis-
mos que se pretendiam de controle externo das principais instituies responsveis pela
administrao da Justia, quais sejam: o Ministrio Pblico e o Judicirio.
Ambas as associaes de classe questionaram judicialmente em que medida a criao de
tais organismos comprometeria o prprio princpio de independncia e imparcialidade da
Justia e acabaram vitoriosas, saindo da disputa com conselhos nacionais que, por serem
integrados em sua maioria por membros das prprias instituies, faziam a atividade de
controle interno, mas escamoteavam a demanda por uma accountability mais ampla, que
inclusse algum mecanismo efetivo de participao popular (FRAGALE FILHO, 2013).18
O efeito imediato da EC n 45/2004 foi a constituio do Conselho Nacional de Justia e
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), que tm atuado como mecanismos
de controle interno sobre juzes e promotores, respectivamente, ao deles demandar o en-
caminhamento de relatrios mensais acerca de suas produtividades e inspees em estabe-
lecimentos de cumprimento de medidas socioeducativas (CNJ) e de penas privativas de li-

18 O CNJ composto por 15 conselheiros, sendo nove magistrados, dois membros do Ministrio Pblico, dois
advogados e dois cidados de notvel saber jurdico e reputao ilibada. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.
br/sobre-o-cnj/composicao>, acesso em 16/05/2014.

Dilogos
sobre Justia 73
DOSSI

berdade (CNMP). Ambos constituram corregedorias operantes, que recebem reclamaes


dos indivduos que acreditam ter sido lesados com condutas pouco ticas de magistrados e
promotores, dando a tais denncias o devido tratamento, o que pode implicar at mesmo
o afastamento de quem deu ensejo leso. Nesse quesito, ainda existe uma srie de limita-
es, posto que as acusaes nem sempre so apresentadas publicamente e, muito menos,
tm-se informaes consistentes sobre quais foram as penalidades aplicadas em cada caso.
No entanto, o ponto que merece ser sublinhado a capacidade de tais rgos em reunir
distintas informaes sobre a situao da Justia e do Ministrio Pblico nos distintos esta-
dos. Ambas as entidades mantm sites operantes, que apresentam uma extensa quantidade
de dados, que permitem ao cidado compreender a demanda por tais servios e, ainda, mo-
nitorar as evolues de tais instituies do ponto de vista da sua performance no tempo
(morosidade) e no espao (diversidade regional).

O efeito imediato da EC n 45/2004 foi a constituio do Conselho


Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP), que tm atuado como mecanismos de controle interno sobre


juzes e promotores

Portanto, se nos demais itens foi possvel verificar uma srie de fragilidades da Emenda
Constitucional n 45/2004, do ponto de vista de seus objetivos, no quesito transparncia
e prestao de contas, as mudanas substantivas no poderiam ser mais evidentes, permi-
tindo a qualquer cidado monitorar o estado do sistema de Justia, especialmente do ponto
de vista de sua incapacidade em dar andamento s distintas demandas populares que lhe
so apresentadas e seguem de um ano a outro sem qualquer tipo de apreciao.

Consideraes finais
A proposta deste estudo foi apresentar um panorama descritivo do acesso Justia no
Brasil antes e depois da Emenda Constitucional no 45/2004. Para tanto, foram escolhidos
como ponto de sustentao os mesmos pilares da anlise anterior de Ribeiro (2008), que
dizem respeito reduo da complexidade dos procedimentos, alterao do quadro de mo-
rosidade e aumento da transparncia das aes do poder judicial.
As sees precedentes destacaram que as alteraes introduzidas pela nova legislao, do
ponto de vista de mitigao da complexidade dos procedimentos judiciais e da excessiva
durao do processo, no foram capazes de produzir os efeitos esperados, sendo a exceo
a melhoria na falta de transparncia da prestao jurisdicional. Em parte, isso parece ter
acontecido por a lei no ter sido implementada tal como proposta (caso da quantidade de
juzes proporcionais populao e demanda judicial), por no conter as balizas para a
sua aplicao (caso da razovel durao do processo) ou por ter sido desvirtuada de seus
propsitos iniciais com a ocorrncia de distintos debates no plano judicial, que transfor-
maram os rgos de controle externo em rgos de controle interno (caso dos Conselhos
Nacionais de Justia e do Ministrio Pblico).
Do ponto de vista dos potenciais usurios do servio, a complexidade dos procedimentos
judiciais permanece, podendo ser vislumbrada nos elevados percentuais de indivduos que,
no ano de 2009, no procuraram a Justia mesmo tendo um conflito grave, por no saber que

74
A Emenda Constitucional n45/2004 e o acesso Justia dez anos depois

poderiam acessar tal agncia. A excessiva durao dos procedimentos judiciais, por sua vez,
evidente no fato de que metade dos brasileiros que procuraram resolver o seu conflito pela
via judicial em 2004 (ano de publicao da Emenda Constitucional 45/2004) ainda aguarda-
vam, em 2009, pela soluo final. A grande mudana positiva se resume a uma maior dis-
ponibilidade de informaes sobre o assunto, uma vez que o mdulo de Acesso Justia na
Pnad de 2009 resultado direto da parceria entre o IBGE e o Conselho Nacional de Justia.
Logo, o que a EC n 45/2004 efetivamente promoveu foi a transparncia sobre o quanto
o acesso ao Judicirio no tem sido capaz de se consubstanciar em acesso Justia, gerando
a crise de confiana de que nos fala o ICJ. Exatamente por isso, na ltima mensurao do
Rule of Law Index, da qual este trabalho partiu, duas das dimenses nas quais o Brasil apre-
sentou pior performance diziam respeito ao funcionamento de seu sistema de Justia,
que, no obstante a reforma que sofrera h dez anos, padece de problemas que perduram
h, pelo menos, duas dcadas.

Referncias
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Dilogos
sobre Justia 75
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LUDMILA MENDONA LOPES RIBEIRO


professora adjunta do Departamento de Sociologia (DSO) e pesqui-
sadora do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica
(CRISP), ambos da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Pos-
sui doutorado em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas
do Rio de Janeiro (Iuperj)(2009) com estgio sanduche na University of
Florida (2007/2008), mestrado em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (2003), gra-
duao em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (2002) e graduao em Administrao
Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (2001). Foi pesquisadora visitante da University of Groningen
(Holanda), representante regional da Altus-Global Alliance e Coordenadora do Centro de Pesquisa e
Documentao de Histria Contempornea do Brasil em So Paulo (CPDoc/SP) da Fundao Getulio
Vargas (FGV). Suas principais publicaes esto relacionadas a temas como funcionamento do siste-
ma de Justia no Brasil, Portugal, EUA e Holanda; policiamento comunitrio; efeitos da vitimizao
por crime na cultura da cidadania e polticas de segurana pblica.

IGOR SUZANO MACHADO


Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito de Vitria (2004), bacharelado
e licenciatura em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Esprito Santo
(2005), mestre em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de
Janeiro (2007) e doutor em Sociologia pelo Instituto de Estudos Sociais e Polti-
cos da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (2012), com estgio de doutorado
no exterior, financiado pela Capes, no departamento de Governo da Universidade
de Essex, Reino Unido. Atualmente, professor adjunto de teoria social junto ao
Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de Viosa. Tem expe-
rincia na rea de Sociologia, com nfase em Sociologia do Direito, atuando principalmente nos
seguintes temas: direito, democracia, Constituio de 1988, jurisdio, judicializao da poltica
e das relaes sociais, teoria sociolgica, teoria poltica e pensamento social e poltico brasileiro.

76
BOAS PRTICAS

Melhores prticas
nos juizados
especiais federais:
o papel da pesquisa e
da gesto institucional
Martha Balby Gandra

O
s juizados especiais federais completaram dez anos de criao em julho de
2011. Pode-se dizer que a Lei n 10.259/2001 foi, em si mesma, o estabeleci-
mento de uma melhor prtica no mbito da Justia Federal, que ampliou o
acesso Justia.
Percebia-se a existncia de um nmero elevado de causas potenciais que jamais eram
levadas ao Judicirio, impedidas por diversos fatores que se constituam em verdadeiros
obstculos. Tais aes potenciais envolviam valores considerados de pequena monta, se
utilizado como parmetro o valor mdio da causa da Justia Federal comum.
Os detentores desses direitos sentiam-se desencorajados a levar suas demandas Justia
Federal principalmente em vista do longo tempo de tramitao. No era vantajoso ingres-
sar com uma ao em torno de um valor que no ultrapassava a soma de alguns salrios
mnimos, sob a perspectiva de ver seu processo se prolongar por anos a fio.
Muito embora, em termos comparativos, essa demanda reprimida versasse sobre
montantes muito pequenos, no se ignorava que, do ponto de vista do indivduo, sua
importncia no era desprezvel. Pelo contrrio, por vezes, tal valor podia ser vital para
o demandante.
Sob essa perspectiva, a Emenda Constitucional (EC) n 22, de 1999, determinou a cria-
o de juizados especiais tambm na esfera federal. O modelo testado na Justia comum
emprestaria seus princpios como ponto de partida para que a Justia Federal criasse a sua
prpria instncia especial.

Elaborando o projeto de lei: em busca dos gargalos


Ao tempo da elaborao do projeto de lei que daria origem aos juizados especiais federais,
procurou-se conhecer qual era, do ponto de vista dos juzes, o principal gargalo a ser eli-
minado para garantir o acesso Justia Federal para milhares de cidados brasileiros. Era
preciso saber o que precisava ser reformulado para tornar a Justia Federal mais clere no
julgamento das causas de pequeno valor.

Dilogos
sobre Justia 77
BOAS PRTICAS

Foto do projeto
A pesquisa Juizados Especiais Federais,1
realizada pelo Centro de Estudos Judi-
cirios (CEJ) no esforo de orientar o
anteprojeto de lei ordinria que traria os juizados especiais federais (JEFs) existncia,
levantou dados junto a juzes federais de primeira instncia, buscando problemas prticos
vivenciados, em sua atuao, a serem sanados, de modo a garantir a sua operacionalidade.
Esse estudo consistiu em coletar com os magistrados federais sua opinio acerca da ne-
cessidade de criao dos JEFs e os critrios que deveriam ser adotados para a organizao
do sistema.
A maioria dos magistrados respondentes, sendo favorvel criao e implantao dos
juizados especiais, apontava como verdadeiros entraves celeridade da Justia Federal
os privilgios processuais do poder pblico (prazos especiais para contestar e recorrer,
reexame necessrio), a impossibilidade de transacionar por parte do representante judicial
da entidade federal e o sistema de pagamento por precatrios.
A Lei n 10.259/2001 levou em considerao as ponderaes dos magistrados e, por con-
seguinte, instituiu os JEFs j com melhores prticas. Determinou a inexistncia de prazos
diferenciados para: a prtica de atos processuais (art. 9); a autorizao legal para conciliar,
transigir ou desistir (art. 10, pargrafo nico); a inexistncia de reexame necessrio (art.
13); e o pagamento de quantia certa em 60 dias, independente de precatrio (art. 17).
Com essas mudanas, a instituio dos JEFs inaugurou um novo tipo de mentalidade na
Justia Federal: a de fazer prevalecer o direito material sobre o direito processual.2

Na prtica: novos desafios


O desafio das melhores prticas no ficou inteiramente vencido com as inovaes legais.
A instalao dos juizados logo demonstrou que a prtica demandaria ainda mais habilida-
des gerenciais e criatividade do que supunham os idealizadores da Lei n 10.259.
A implantao dos JEFs teve de ser feita em prazo exguo. A Lei determinou em seu art.
19 que no prazo de seis meses, a contar da sua publicao, deveriam ser instalados os juiza-
dos especiais nas capitais dos estados e no Distrito Federal.

1 Juizados Especiais Federais. Braslia: CJF, 2001. 189 p. (Srie Pesquisas do CEJ, v. 7).
2 BOCHENEK, Antnio Csar; NASCIMENTO, Mrcio Augusto. Juizados Especiais Federais Cveis. E-book. Por-
to Alegre, 2011.

78
Melhores prticas nos juizados especiais federais o papel da pesquisa e da gesto institucional

Fotos do projeto
Essa contingncia obrigou os tribunais regionais federais a fazerem uso de ampla impro-
visao para dar cumprimento ao dispositivo legal. Sendo assim, em janeiro de 2002, os
juizados especiais federais foram instalados como era possvel, com os escassos recursos
disponveis no momento.
Para possibilitar o funcionamento imediato dos JEFs, houve aproveitamento de mo de
obra, utilizao compartilhada do espao de varas federais comuns, mas no houve tempo
para nenhum tipo de treinamento. Cada tribunal regional federal administrou o problema
da instalao dos JEFs a seu modo, transformando varas especializadas, cedendo servido-
res, equipamentos e material, estabelecendo parcerias.
No entanto, o que era para ser provisrio acabou por se prolongar por tempo demasiado,
pois um ano depois da instalao dos JEFs, os meios colocados disposio para seu fun-
cionamento mostravam-se esgotados. A demanda reprimida revelou-se maior do que o
previsto. Acorreram aos juizados milhares de pessoas que, durante muitos anos, estiveram
ao desabrigo da Justia. A estrutura improvisada no comportava toda essa demanda.
Essa situao ftica motivou um novo estudo sobre JEF, e, assim, o CEJ saiu a campo para
fazer o primeiro Diagnstico de Estrutura e Funcionamento dos Juizados Especiais Federais.3 Era
preciso saber como eles estavam funcionando, aps um ano de instalao.
A pesquisa qualitativa foi, na verdade, um estudo de caso com alguns JEFs selecionados,
localizados em capitais, em todas as regies da Justia Federal.
A equipe efetuou visitas s varas de JEF e detectou, nos diversos juizados que visitou, no
apenas problemas, mas numerosos exemplos de criatividade, empenho e capacidade de
gesto consolidados em melhores prticas. Dentre os exemplos destas ltimas, encontra-
dos poca da pesquisa, destacam-se os JEFs da 3 e 4 Regies da Justia Federal.
A 3 Regio aderiu completamente ideia de um novo padro de Justia na sua concepo
dos juizados especiais federais. Deixando de lado o modelo de vara tradicional com secre-
taria prpria e juiz do processo, o JEF foi instalado com uma secretaria nica, realizando,
alm do trabalho cartorrio, o atendimento ao pblico (inclusive s partes sem advogado),
processamento de feitos, clculos de benefcios, percias mdicas e de assistncia social,
apoio aos gabinetes e agenda.4

3 Diagnstico da estrutura e funcionamento dos Juizados Especiais Federais. Braslia: CJF, 2004, 116 p. (Srie Pes-
quisas do CEJ, v. 12).
4 Na 3 Regio, foi adotado um modelo modular para os juizados especiais federais, baseado em modelo
existente nos EUA. Em um mesmo espao fsico, trabalham at 18 juzes, que utilizam em comum as insta-
laes, equipamentos e atuam nos processos sem o conceito de vara, secretaria de vara ou de juiz do pro-
cesso. Diagnstico da estrutura e funcionamento dos Juizados Especiais Federais, p. 32.

Dilogos
sobre Justia 79
BOAS PRTICAS

Tal formato de organizao racionalizou a utilizao dos recursos humanos, que totali-
zavam 44 servidores poca. Adotando-se o modelo tradicional, seriam necessrios 112,
considerando-se o padro de 14 servidores por vara.5
O exemplo da 3 Regio tambm se destacou durante a realizao do Diagnstico pela
preocupao em capacitar os servidores que atuariam no JEF. A formao oferecida de
dezembro de 2001 a fevereiro de 2002 incluiu: Seminrio de Previdncia Social (16h);
Curso de Comunicao e Trabalho de Equipe (8h); Curso de Conciliao e Administra-
o de Divergncias (32h); Curso de Qualidade no Atendimento (16h); Curso de Clculo
Previdencirio (54h); grupos de estudos das Leis n 8.212/1991 e n 8.213/1991 (8h); uma
exposio e debate sobre os procedimentos do JEF-SP (4h); visita s ento futuras instala-
es do Juizado Especial Federal de So Paulo e simulaes (4h); um relato de experincia
por um servidor que atuou como conciliador num juizado especial estadual (2h); visita
ao Juizado Especial Estadual (2h); simulaes naquelas que seriam as futuras instalaes
do Juizado Especial Federal de So Paulo (4h); simulaes/encenaes de atendimento ao
pblico (filmagem, anlises comportamentais, registros de deficincias tcnicas, avaliao
de dificuldades) (4h); e uma mesa-redonda de dvidas tcnicas (3h).6

Para possibilitar o funcionamento imediato dos JEFs, houve


aproveitamento de mo de obra, utilizao compartilhada do espao
de varas federais comuns, mas no houve tempo para nenhum tipo de
treinamento. Cada Tribunal Regional Federal administrou o problema


da instalao dos JEFs a seu modo (...)

O modelo tambm contornava o problema de carncia de magistrados federais, adotan-


do o sistema de rodzio de juzes. Os 18 juzes disposio do JEF, poca, davam um
expediente de quatro horas por dia no Juizado, com oito juzes por turno. Desse modo,
podiam continuar trabalhando nas varas federais, sem contaminar o rito dos JEFs com o
rito comum.
J em 2001, uma equipe do Tribunal Regional Federal (TRF) da 3 Regio desenvolveu o
sistema processual para os juizados previdencirios, conforme definies de processamen-
to de feitos fornecidas pelos juzes federais.7 Assim, todos os documentos j eram produzi-
dos apenas em formato eletrnico, com garantia de autenticidade dos documentos digitais
por assinatura eletrnica.8

5 Idem, p. 39.
6 Idem, p. 41.
7 As funes informatizadas pelo sistema so: agenda parametrizada e automatizada de conciliao e ju-
lgamento; de percia; anexao de documentos eletrnicos ao processo; entrega do laudo pericial; ho-
mologao da audincia de conciliao; distribuio aleatria e com compensao de processos; distribuio
inicial para a turma recursal; pesquisa de documentos anexos e autor; movimentao de fases; certificao de
cumprimento de mandados; expedio de documentos, inclusive por e-mail; mandado de citao/intimao,
inclusive por e-mail; relatrios estatsticos e gerenciais; integrao do sistema com os formulrios de proces-
sadores de textos, evitando a redigitao de dados; protocolo de peties diversas; proteo de documentos
anexos por senhas; acesso ao sistema pela Dataprev: procuradores do INSS; assinatura eletrnica alterao
do procedimento de armazenamento da assinatura; cadastro de instruo e julgamento; protocolo eletrnico
de peties via internet; painel de controle e acompanhamento de julgamentos on-line; peritos gerao de
ofcios e arquivo de pagamento com dados dos peritos e entrega dos laudos; cancelamento de audincias;
estatsticas diversas; consulta aos textos das sentenas. Idem, p. 75.
8 Em 2003, a 4 Regio tambm inaugurou um sistema informatizado de acompanhamento processual, cujo pro-
grama foi desenvolvido por servidores da Justia Federal da prpria Regio, com utilizao de softwares livres.

80
Melhores prticas nos juizados especiais federais o papel da pesquisa e da gesto institucional

Foto do projeto
Com relao estrutura fsica do JEF em So Paulo, destaca-se a preocupao em acomo-
dar os parceiros dos juizados, destinando salas para o Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), a Defensoria Pblica da Unio e a Caixa Econmica Federal (CEF). J em 2003,
a 3 Regio possua ambulatrios para a realizao de percias mdicas em sua estrutura.
Alm disso, a 3 Regio realizava, poca do diagnstico, juizados itinerantes para aten-
der os jurisdicionados com dificuldade de se deslocar ao JEF9 em So Paulo.
A 4 Regio, desde o primeiro momento, aderiu ao esforo de dotar todas as varas federais,
comuns ou de JEF, de dois juzes (titular e substituto), e tambm de no deixar varas por instalar
ou cargos de juzes por preencher (concursos eram realizados todos os anos). Essas medidas
tinham como meta abolir a necessidade de juizados especiais federais adjuntos10 na 4 Regio.
Esta tambm investiu na realizao de juizados itinerantes, cuja iniciativa mrito dos
prprios magistrados11 federais daqueles juizados.
O Diagnstico teve como repercusso, em 2003, a edio da Lei n 10.772, que criou 183
novas varas com o propsito de interiorizar a Justia Federal, dando preferncia instala-
o de juizados especiais federais. Mais tarde, a Lei n 12.011, de 4 de agosto de 2009, criou
mais 230 varas com o mesmo propsito da lei que lhe antecedeu.
Tambm em 2003, a Resoluo n 315, de 23 de maio de 2003, do Conselho da Justia Fe-
deral, instituiu a Comisso Permanente dos Coordenadores Regionais dos Juizados Especiais
Federais, cujas competncias so: aprovar planos de trabalho de mais de uma regio; receber
e analisar relatrio das varas e das regies, propondo medidas e providncias necessrias;
organizar e manter bancos centralizados de dados dos juizados com informaes sobre o
andamento dos processos e arquivo de jurisprudncia formado com julgamentos proferidos
no mbito dos juizados; sugerir as medidas que devam ser submetidas ao Conselho da Justia
Federal quanto implantao; e uniformizao dos servios dos juizados especiais federais.

Dez anos de JEF uma nova Justia consolidada


Passados dez anos da criao dos JEFs, era o momento de fazer um balano geral sobre
essa iniciativa para saber se eles se confirmaram como uma boa ideia ou se o seu momento
havia passado. Havia essa preocupao porque os dados do Justia em Nmeros, do CNJ,
apontavam queda progressiva na demanda.12

9 Diagnstico da estrutura e funcionamento dos Juizados Especiais Federais, p. 62.


10 Juizado que divide estrutura e pessoal com vara comum. Esse modelo, fruto do improviso, sempre foi
considerado prejudicial ao funcionamento dos JEFs.
11 Diagnstico da estrutura e funcionamento dos Juizados Especiais Federais, p. 62.
12 Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eficiencia-modernizacao-e-transparencia/pj-
justica-em-numeros>.

Dilogos
sobre Justia 81
BOAS PRTICAS

Em uma dcada de existncia, certamente muito deveria ter mudado no funcionamento


dos juizados. Embora a Lei n 10.259 no tenha sofrido alteraes no seu texto, outras
inovaes normativas tiveram impacto sobre o JEF, como a generalizao do processo ele-
trnico. Esse fato teve enorme repercusso no apenas no trmite processual, mas tambm
na estrutura fsica e na gesto de recursos humanos dos JEFs.
Assim, o CEJ e o Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea) realizaram a pesquisa
Acesso Justia Federal dez anos de juizados especiais federais, a qual levantou diversos pro-
blemas sobre os quais a instituio Justia Federal deve se concentrar para resolver e, com
isso, preservar a exitosa iniciativa dos JEFs. A pesquisa foi bastante abrangente e fez um
retrato fidedigno dos juizados especiais federais no Brasil.
Convm destacar que este estudo comprovou que os JEFs transformaram a Justia Federal em
um agente promotor de cidadania. O jurisdicionado tem uma viso extremamente positiva dos
JEFs como um lugar onde ele ouvido e suas demandas so processadas de modo clere.
Ficou tambm comprovado que a regra nos JEFs a dedicao e o empenho constante
de magistrados e servidores para prestarem o melhor servio possvel populao. E que
graas a esse esforo conjunto que eles vm realizando sua misso, apesar das dificuldades
estruturais, apesar da sobrecarga de trabalho, apesar, enfim, de todos os obstculos.
Os problemas dos JEFs so, em sua maioria, problemas de gesto. No s de gesto cartorria
ou processual, mas organizacional. Esta deficincia talvez explique porque as boas prticas
encontradas foram, em sua maioria, pontuais, fruto da fora de vontade de pessoas compro-
metidas com um projeto. Em alguns casos, h apoio e planejamento do TRF. Mas nota-se que
a disseminao e o compartilhamento de melhores prticas no so a regra.
So louvveis iniciativas, tais como a da 3 Regio de mapeamento de processos de tra-
balho consolidados na forma de manuais de procedimento, elaborados por magistrados e
servidores dos JEFs e acessveis a todos os interessados.
Alm do manual de padronizao de procedimentos, h manuais contemplando a execu-
o e processos de trabalho nas turmas recursais e manuais para percias judiciais.
Na 3 Regio, foi dada especial ateno aproximao entre os magistrados e os peritos,
relao importante para garantir a melhoria desse servio, pois essencial que os peritos
sejam corretamente orientados para evitar a entrega de laudos deficientes. Ainda nesse
esforo, tambm foi disponibilizada capacitao para esses profissionais.
Os JEFs da 3 Regio disponibilizam modelos de petio inicial, despachos, decises, audin-
cias, sentenas, acrdos, mandados e cartas em sistema eletrnico. At mesmo o INSS, a CEF
e outros clientes do JEF tambm podem contar com modelos de contestaes padronizados.
A 3 Regio tambm investiu em aes interinstitucionais, celebrando convnios com
o INSS, a CEF, a Receita Federal, o Banco do Brasil e a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos para que os juizados tenham acesso aos bancos de dados destas entidades.
Merece destaque o cuidado com as estatsticas dos JEFs e das turmas recursais, sistemati-
camente produzidas e divulgadas, o que vem a ser de grande auxlio para subsidiar a gesto
dos processos e o planejamento organizacional.
A 4 Regio tem mrito reconhecido em matria de boas prticas pelo seu esmero em
aprimorar as relaes interinstitucionais.
Desde 2010, encampando uma iniciativa da Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil
no Rio Grande do Sul (OAB-RS), o TRF da 4 Regio criou um frum de comunicao

82
Melhores prticas nos juizados especiais federais o papel da pesquisa e da gesto institucional

envolvendo diretamente advogados, Previdncia Social e o Poder Judicirio.13 O Frum


Interinstitucional Previdencirio um rgo dedicado a fomentar o dilogo e, desse modo,
garantir maior integrao entre a Justia Federal e os demais rgos e entidades relaciona-
dos matria previdenciria.14
Como convm acontecer com boas prticas, em 2011, o exemplo foi seguido pela Comis-
so de Previdncia Social da OAB, a qual criou, na Seo Judiciria do Cear, outra verso
do Frum Interinstitucional Previdencirio.
A criao de espaos como esses, que transcendem os limites da Justia Federal, redimen-
siona a discusso sobre o aperfeioamento e a padronizao das prticas e procedimentos
nas demandas previdencirias da Justia Federal. Abrir oportunidades de interlocuo e
colaborao por meio do dilogo democrtico com parceiros do JEF promove a celeridade
e a eficincia da Justia no julgamento dos processos e tambm influencia de modo benfi-
co a gesto em outras instituies.
Apesar de as deliberaes do Frum serem de carter meramente propositivo, inegvel
o peso de suas ponderaes colegiadas e sua contribuio para fortalecer vnculos institu-
cionais.15 Aes institucionais tm sido propostas com base em consensos atingidos nesse
espao de dilogo, justamente por serem fruto de ampla discusso entre todos os rgos
competentes para tratar de matria previdenciria.
Os temas levantados nos encontros aprofundam o conhecimento sobre a matria previ-
denciria, tanto em sua manifestao no mbito administrativo, quanto no judicial, mas
tambm no cotidiano do jurisdicionado. No raras vezes, entidades que representam o
cidado so convidadas a participar e a se manifestar. Tal fato contribui para a ampliao
da capacidade de anlise de problemas por diversos ngulos.

Concluso
A trajetria dos JEFs demonstra alguns pontos interessantes a serem trabalhados no ob-
jetivo de transformar melhores prticas em polticas institucionais de gesto judiciria.
O primeiro ponto tem a ver com a autopercepo da Justia Federal. A experincia
demonstra que essa instituio no se v como organismo nico, em termos de gesto.
O tratamento de problemas percebidos como generalizados ensejam mudanas legais,
como o caso da Lei n 10.259/2001, mas no polticas de gesto.

13 Resoluo n 36, de 24 de junho de 2010, cria o Frum no Rio Grande do Sul.


14 As Resolues n 83, de 22 de outubro de 2010, e n 19, de 23 de maro de 2011, criaram modalidades do
Frum em Santa Catarina e no Paran.
15 So exemplos de frutos dos consensos do Frum: a) A sugesto acolhida pela Agncia da Previdncia Social
em Curitiba (PR), de criao de um questionrio que facilite a instruo do processo administrativo para fins
de concesso de benefcio previdencirio; b) A realizao de mutiro de conciliao na Seo Judiciria de
Santa Catarina nos processos de reviso de benefcio previdencirio, com fundamento no art. 29, II, da Lei
n 8.213/91 e ECs n 20/1998 e n 40/2003; c) A atuao da Procuradoria Regional Federal no sentido
de identificar a jurisprudncia consolidada nos tribunais superiores, a fim de alinhar os procedimen-
tos administrativos ao entendimento judicial, como forma de reduzir demandas. Com isso, o segurado no
precisar recorrer ao Judicirio para ter reconhecido um direito j discutido na Justia; d) A aproximao
interinstitucional promovida pelo Frum facilitou a criao do Sistema de Percias Mdicas e Conciliaes
Pr-Processuais em Matria Previdenciria (Sicoprevi) pela Direo do Foro da Seo Judiciria do Rio
Grande do Sul, com o objetivo de fomentar as conciliaes nas aes de auxlio-doena e aposentadoria
por invalidez, reduzindo o tempo para a concesso do benefcio previdencirio. Isso retrata a preocupao
com a padronizao e o aprimoramento dos procedimentos judiciais; e) A Recomendao n 6 (do RS), jun-
tamente com a Recomendao da Coordenadoria dos Juizados Especiais (Cojef) da 1 Regio, serviu como
referncia para a edio da Recomendao Conjunta n 4, do CNJ e CJF. Disponvel em: <http://www2.trf4.
jus.br/trf4/controlador.php?acao=pagina_visualizar&id_pagina=992>.

Dilogos
sobre Justia 83
BOAS PRTICAS

Este fato amplamente percebido na forma como foram instalados os JEFs. A lei trouxe
o comando geral para todos, mas cada TRF teve de arcar sozinho com o nus de instalar
a nova Justia. No houve tempo para medir o impacto, planejar ou capacitar. uma de-
corrncia lgica de uma implantao realizada s pressas que haja imensos contrastes na
maneira de existir dos juizados de regio para regio.
O isolamento administrativo experimentado pelos tribunais , via de regra, replicado
na 1 instncia. Se na comunicao entre TRFs e varas h rudos, entre varas, s mais das
vezes, h silncio (assim como h silncio entre tribunais). Em tal contexto, a disseminao
de melhores prticas corre o risco de estagnar em bancos de dados jamais acessados.

Aes institucionais tm sido propostas com base em consensos


atingidos nesse espao de dilogo, justamente por serem fruto de
ampla discusso entre todos os rgos competentes para tratar de


matria previdenciria

Resta claro que sem apoio institucional, melhores prticas correm o risco de se personali-
zar ao extremo. O presente artigo no teve a inteno de enumerar todas as melhores pr-
ticas existentes nos JEFs. No entanto, de se reconhecer que as mais exitosas so aquelas
que contam com o apoio institucional para transform-las em polticas de gesto, tal como
acontece na 3 e 4 Regies.
Outro ponto a ser ressaltado o papel da atividade de pesquisa institucional para o aprimo-
ramento da Justia. Pesquisas so melhores prticas de gesto, pois apontam problemas, re-
velam suas causas e descobrem solues, orientando assim a tomada de deciso dos gestores.
Especificamente, no caso dos JEFs, a pesquisa esteve presente na orientao do projeto de
lei que deu origem Lei n 10.259/2001,16 na avaliao da instalao dos JEFs17 e, recen-
temente, nos dez anos de sua criao,18 acompanhando de perto a evoluo dessa instncia
que a cara social da Justia Federal.
A pesquisa instrumento da gesto e ambas so essenciais para dar visibilidade s me-
lhores prticas, disseminando o conhecimento desenvolvido pela experincia da prpria
instituio. preciso, portanto, investir de forma sistemtica em pesquisa e em gesto para
que a Justia Federal atinja um padro de excelncia na prestao jurisdicional.

MARTHA BALBY GANDRA


Mestre em Direito Internacional pelo Instituto de Altos Estudos Interna-
cionais (IUHEID), em Genebra (Sua). Chefe da Seo de Desenvolvimen-
to e Fomento Pesquisa do Centro de Estudos Judicirios do Conselho
da Justia Federal.

16 Juizados Especiais Federais. Braslia: CJF, 2001. 189 p. (Srie Pesquisas do CEJ, v. 7).
17 Diagnstico da estrutura e funcionamento dos Juizados Especiais Federais. Braslia: CJF, 2004, 116 p.
(Srie Pesquisas do CEJ; v. 12).
18 Acesso Justia Federal: dez anos de juizados especiais. Braslia: CJF, 2012. 228 p. (Srie Pesquisas do CEJ; v. 14).

84
BOAS PRTICAS

Juizados especiais cveis:


informalidade e acesso
Justia em perspectiva
Santiago Varella1
Janana Penalva2
Thamara Medeiros3

O
s juizados especiais estaduais e federais representaram uma das principais
fontes de inovao institucional e principiolgica no mbito do Poder Judi-
cirio brasileiro aps a Constituio Federal de 1988. Ao simplificar procedi-
mentos com vistas ampliao do acesso Justia, os juizados contriburam
concreta e simbolicamente para que o Poder Judicirio no apenas avanasse para a solu-
o de conflitos antes no judicializados, mas se modernizasse, no sentido da superao de
excessos de formalidade e arcasmos.
O estudo mais amplo pretende iniciar uma reflexo sobre a efetividade dos princpios da
informalidade, da simplicidade, da economia processual, da celeridade e da conciliao,
institudos no art. 2o da Lei n 9.099/1995. A hiptese que guia tal estudo de que esta
lei criou princpios de extrema importncia para a garantia do acesso Justia no Brasil
e que, em uma interpretao constitucionalmente adequada, seriam vlidos para todos os
procedimentos judiciais e no apenas para os conflitos de menor complexidade. Da mesma
forma, tais princpios expandir-se-iam para a organizao e administrao de todas as va-
ras judicirias, no apenas dos juizados, em nome da efetividade da garantia constitucional
de acesso Justia.
Neste contexto, a investigao se concentrar no princpio da informalidade e ser reali-
zada a partir dos dados constantes do estudo realizado, pelo Conselho Nacional de Justia
(CNJ) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) denominado Diagnstico sobre
os juizados especiais cveis, datado de 2013.
Realizada em 2011 e tornada pblica em 2012, a pesquisa representativa dos juizados
especiais cveis (JECs) do Rio de Janeiro, Cear e Amap. Foram coletadas informaes
sobre aspectos estruturais, organizacionais, jurisdicionais e procedimentais dos juizados
especiais cveis, o que permite um diagnstico sobre as condies de funcionamento e o
acesso Justia, limitado aos sobreditos estados.
De um universo de 270 unidades existentes nas trs localidades, a pesquisa foi realizada
em 210 varas, sendo 100 no Cear, 19 no Amap e 91 no Rio de Janeiro. Os processos fo-
ram selecionados aleatoriamente, em amostra com intervalo de confiana de 95% e 5% de
erro. Considerou-se o universo de autos findos em 2010, exceo do Rio de Janeiro, que
1 Responsvel pela produo dos dados e redao do texto.
2 Responsvel pelo desenho do problema e da hiptese, alm da reviso do texto.
3 Responsvel pela reviso do texto.

Dilogos
sobre Justia 85
BOAS PRTICAS

Agncia CNJ
Juiz FederalTRF 5 Regio Ronivon de Arago; coordenador de rea do Ipea Alexandre dos Santos
Cunha; desembargador do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro Antonio Saldanha; conselheiro do CNJ
Jefferson Kravchychyn; juza de Direito do Tribunal de Justia do Amap Sueli Pereira Pini, e o juiz de
Direito do Tribunal de Justia do Cear Djalma Teixeira Benevides

no dispunha de processos deste perodo aptos consulta. Dada sua poltica de destruio
dos processos que tramitaram nos juizados especiais 90 dias depois de findos, foi preciso
selecionar a amostra de forma aleatria dentre os disponveis. Mesmo assim, os parmetros
para o clculo de quantos processos deveriam constar na amostra seguiram sendo relativos
ao ano de 2010, como nos demais estados.
Dadas as propores do presente artigo, as sees seguintes avaliaro questes a respeito
tanto da estrutura dos JECs, quanto dos processos judiciais que neles tramitaram, com o
especial intuito de analisar em que medida traos e caractersticas de informalidade se cor-
relacionam com a perspectiva do acesso Justia. Em outras palavras, no sentido de uma
anlise mais cuidadosa, elege-se o princpio da informalidade como foco principal desta
anlise, em razo das atribuies do Conselho Nacional de Justia de superviso admi-
nistrativa do Poder Judicirio.4 Todavia, estudo mais amplo quanto a todos os princpios
segue em desenvolvimento.
A primeira seo dedica-se a revelar os distintos arranjos institucionais encontrados pela
pesquisa, dando nfase heterogeneidade desses arranjos e s decorrncias disto para os
temas mais amplos enfocados. A seo seguinte concentra-se nas caractersticas dos pro-
cessos judiciais, enfocando os mesmos aspectos, com especial ateno s caractersticas das
partes, da sua representao legal e dos reflexos nos resultados dos processos.

2. Aspectos estruturais dos juizados especiais cveis


A sntese dos principais dados estruturais disponveis na pesquisa, conforme o Grfico 1,
revela que pouco mais da metade dos JECs autnoma em relao s varas de competncia
correspondente (53,3%), muito embora seja muito comum que acumulem a competncia

4 Alm disso, sempre que possvel, o texto apresenta caminhos possveis para futuras anlises, pois o CNJ lan-
ou chamada pblica de artigos com base nestes dados, cujo contedo est acessvel em: <www.cnj.jus.br/
chamada-publica>.

86
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

cvel com a criminal (51,9%) ou possuam competncia cvel plena (45,2%). Em geral, suas
instalaes fsicas so compartilhadas com outros rgos da Justia (63,3%) ou, at mesmo,
com instituies de outros poderes (4,3%).

Pessoas que tiveram situao de conflito mais grave, no perodo de referncia de cinco anos,
na populao de 18 anos ou mais de idade Brasil (1988-2009)

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 1.

Dilogos
sobre Justia 87
BOAS PRTICAS

Tais evidncias merecem destaque, pois a autonomia e a distino dos JECs em relao
s demais serventias da Justia, em termos fsicos inclusive, foram medidas imprescind-
veis para ampliar a ideia dos juizados como espaos especializados e distintos do modelo
tradicional de Justia. Sobretudo para temas especficos, o CNJ tem incentivado aes com
este mesmo intuito, como, por exemplo, nos casos dos juizados de violncia domstica e
familiar contra a mulher.5
Em verdade, na literatura sobre o tema, so comuns referncias sobre o quanto a distino
entre os dois modelos de prestao jurisdicional relevante para a prpria ideia de juizado
especial. Para Ferraz (2010), habita a essncia dos juizados especiais a incluso de elemen-
tos no estatais no prprio funcionamento dos JECs, com a presena de atores advindos da
sociedade na administrao dos conflitos, como os conciliadores, os mediadores e os juzes
leigos (idem, p. 28). Mello e Meirelles (2010) problematizam, entretanto, que tal mode-
lo vem sofrendo alteraes em determinados estados, sobretudo com base no art. 24 da
Constituio Federal de 1988, que permitiu uma variedade considervel de configuraes
dos juizados especiais nos diferentes estados (idem, p. 379).6 Tal diversidade de arranjos
institucionais dos JECs tambm uma evidncia da pesquisa nacional realizada em 2006,7
sobre a qual foram realizadas as anlises de Ferraz (2010).8
Mesmo que tal diversidade de arranjos institucionais seja fruto da autonomia dos tribu-
nais e da prpria configurao do federalismo brasileiro, inspirada na sobredita literatura, a
presente seo se dedica a aprofundar nas caractersticas dos juizados. Sempre que possvel,
sero frisadas tais distines e tambm seus efeitos em termos de acesso Justia e efetivi-
dade da prestao jurisdicional.
Avaliando em maiores detalhes as variveis da pesquisa do Ipea/CNJ, observa-se que,
das unidades da Federao pesquisadas, so perceptveis modelos institucionais bem dis-
tintos. No Rio de Janeiro, os juizados autnomos e de competncia civil plena so mais
frequentes que nos dois outros estados (Grfico 2). J Cear e Amap possuem configu-
raes parecidas quando se tem em referncia o tipo de juizado, muito embora no Cear
predominem os de competncia cvel e criminal, ao passo que no Amap esto bem mais
equilibrados os percentuais de juizados com competncia cvel especializada, cvel plena
ou cvel e criminal.
Avanando para um nvel mais detalhado de funcionamento desses juizados, com ajuda
ainda do Grfico 1, observa-se que em 23% dos JECs pesquisados so possveis peties
em formato eletrnico e que, em 1,9% deles, h atendimento em centrais de conciliao,
prtica que, inclusive, tem esteio na Resoluo n 125 do CNJ. Embora igualmente de-

5 Recomendao n 9, de 8 de maro de 2007, e Resoluo n 128, de 17 de maro de 2011.


6 Conforme os autores, Tal dispositivo permitiu uma variedade considervel de configuraes dos juizados
especiais nos diferentes estados, embora limitada pelas diretrizes da lei federal. No estado do Rio de Janeiro,
o funcionamento dos juizados especiais regulamentado pela Lei n 2.556/1996, a qual foi recentemente
alterada pela Lei n 4.578/2005. Agora, conforme o seu art. 12 atual, os conciliadores e juzes leigos sero
selecionados por concurso pblico, os primeiros, preferencialmente, entre bacharis e bacharelandos em Di-
reito, e os segundos, entre advogados (...). E, ainda, a lei reformadora dispe que a funo de juiz leigo (...)
ser exercida por alunos da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, na forma disposta em regu-
lamento, vedado seu exerccio por serventurios do Poder Judicirio do Estado do Rio de Janeiro (MELLO;
MEIRELLES, 2010, p. 379).
7 Pesquisa realizada pelo Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (Cebepej) em parceria com a Secretaria de
Reforma do Judicirio (SRJ) do Ministrio da Justia (MJ), organizada por Kazuo Watanabe e Maria Tereza Sadek.
8 A autora comenta, por exemplo, que h: (...) suscetibilidade dos juizados ao perfil do juiz e s polticas adota-
das localmente, que, em meu sentir, justifica-se pela flexibilidade e pela informalidade inerente s pequenas
cortes. Essa concluso alerta para dois fatores essenciais ao correto funcionamento dos juizados especiais
cveis: (i) a imperiosa necessidade de haver juzes vocacionados e exclusivos; (ii) a imprescindibilidade de os
tribunais de Justia investirem em sua estruturao material e humana (FERRAZ, 2010, p. 206).

88
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

pendentes de recursos, h aes cuja implantao menos complexa, como os plantes


noturnos (praticados em apenas 1,9% dos JECs) e horrios corridos na hora do almoo,
encontrados pelos pesquisadores em 3,8% das serventias includas na amostra. Tambm
merecem referncia os distintos meios de citao das partes que, como demonstram os
dados do Grfico 3, h juizados utilizando meios muito diversos dos tradicionais oficiais
de Justia e aviso de recebimento, como e-mails e telefonemas, alm dos recentes siste-
mas processuais eletrnicos que realizam tal trabalho automaticamente.

Percentual de juizados segundo competncia e tipo, por unidade da Federao


em que est localizado. 2012

Fonte: Produo dos autores a partir dos dados da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.

Grfico 2.

Percentual de juizados segundo meios utilizados para citao de autores e rus. RJ, CE
e AP, 2012

Fonte: Produo dos autores a partir dos dados da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.
Grfico 3.

Apesar de muito incentivadas pelo princpio da informalidade, tais dados revelam que
aes inovadoras, seja para ampliao do acesso da populao s suas dependncias, seja
para a melhoria da prestao jurisdicional, so concentradas em poucas serventias. Uma
das explicaes possveis para tal concentrao a pr-atividade de seus gestores, j que
a disponibilidade de recursos financeiros, em tese, no varia tanto entre os juizados de
mesma competncia em um mesmo tribunal. Ainda que a ampliao de investimentos seja
importante para alavancar a atuao dos juizados, a replicao das inovaes atualmente
verificadas para o conjunto dos juizados tambm deve estar na agenda poltica do Judici-
rio, guardadas as peculiaridades regionais e de jurisdio.

Dilogos
sobre Justia 89
BOAS PRTICAS

Seguindo na correlao entre a administrao judiciria e a efetividade dos princpios da


Lei n 9.099/1995, relevante comentar que juizados autnomos possuem tempo mdio
de atendimento ao pblico superior em pouco mais de 40 minutos aos juizados adjuntos,
conforme demonstra o Grfico 4. O dado fortalece a relao estabelecida por Ferraz de
que a flexibilidade tpica do rito dos juizados especiais pode favorecer a adoo de prticas
mais positivas para ampliar o acesso do pblico (FERRAZ, 2010, p. 206). Pode explicar tal
evidncia o fato de que, em juizados autnomos, h maiores chances de o funcionamento
se dar em vista das caractersticas da sua demanda especfica. Em ltima instncia, um
juizado autnomo uma vara especializada, medida de administrao judiciria que em
alguns casos positiva.
Ainda quanto ao Grfico 4, chama bastante ateno o tempo mdio de pouco mais de
nove horas dedicadas ao atendimento ao pblico dos JECs autnomos do estado do Ama-
p, superior em mais de uma hora em relao aos demais juizados daquele estado e tambm
sensivelmente superior aos demais estados.
Tempo mdio (horas e minutos, no formato h:min) dedicado ao atendimento
ao pblico externo, segundo tipo de juizado e unidade da Federao. 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 4.

No que se refere s questes de acesso Justia, retomando os dados gerais explcitos no


Grfico 1, possvel observar que em quase 72% dos JECs os demandantes sem advogados
so encaminhados para setores de atermao. Alm disso, como a natureza da demanda
tambm interfere no encaminhamento, possvel que um mesmo juizado adote prticas
diferentes a depender de quem o demandante. Por isso, tambm so muito comuns os
casos de encaminhamento para a Defensoria Pblica (54%), advogados dativos (18,6%) e
ncleos de prtica das universidades (13%). Embora tal evidncia seja alvissareira, impor-
tante investigar quais as implicaes deste tipo de assistncia, especialmente considerando
os resultados dos processos, ndices de provimento dos pedidos, se h relao com o valor
da causa, com o tempo decorrido at a sentena e se a assistncia jurdica de requerentes
e requeridos gera razovel equilbrio nas capacidades postulatrias de ambos. Parte desses
elementos ser tratada na seo seguinte.

90
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

3. Caractersticas dos autos pesquisados


Alm das informaes relativas s serventias, oportuno analisar as aes que nelas tra-
mitaram de 1998 a 2010 e foram concludas neste ltimo ano.9 A grande maioria trata de
matria consumerista (75,4% vide Grfico 5). Direitos de vizinhana e conflitos surgidos
por acidentes de trnsito somados no chegam a 6%. As demais aes somam quase 20%
das demandas coletadas nos juizados do Rio de Janeiro, Amap e Cear.

3.1. Caractersticas das partes dos processos


A maior parte das aes judiciais de autoria de pessoas fsicas contra pessoas jurdicas.
Quando a matria em litgio envolve apenas as relaes de consumo, amplia-se sensivel-
mente o percentual de pessoas jurdicas no polo passivo, representando 74% do total (Gr-
fico 6). O Grfico 7 mostra mais detalhes acerca de demandantes e demandados segundo
o tipo de matria em disputa. A partir dele, v-se que, quando os processos tratam de
relaes de consumo, 71,5% so de autoria de pessoas fsicas contra pessoas jurdicas. Nas
matrias no consumeristas, processos com tal configurao de partes no chegam a 20%
do total. O arranjo tpico das partes em conflito no consumerista envolve pessoas fsicas
nos dois polos, representando 60,7% dos autos avaliados. Embora a relao de consumo
explique em si mesma esses nmeros, vale registrar o trao tpico dos juizados cveis atuais,
em que os litgios consumeristas so a principal demanda julgada nessas varas.

3.1.1. Caractersticas da representao legal das partes


Dos autos pesquisados, tanto requerentes quanto requeridos so representados majorita-
riamente por advogados (entre 52% e 53%), quase sempre particulares (Grfico 5). Quando
o foco so as matrias consumeristas (Grfico 6), o percentual de requeridos assistidos por
advogados privados cresce quase dez pontos percentuais, representando 61,3% das aes.
Ao considerar apenas as aes de matrias no consumeristas, o percentual de representa-
es de autores por advogados contratados decai para 42,8%.
A representao por advogados varivel importante para o entendimento tanto do
nvel de informalidade efetivamente alcanado pelos juizados, quanto para anlises
que tenham em foco eventuais desequilbrios entre as partes na lide, com possveis
consequncias no nvel de acesso Justia dos litigantes (CAPPELLETTI; GARTH, 2002).
Como, a depender do valor da causa, as partes devem obrigatoriamente ser assistidas por
advogados, no seria possvel chegar a concluses precisas neste ponto sem considerar os
limites mencionados pelo art. 9 da Lei n 9.099/95.10

9 Conforme j esclarecido, no Rio de Janeiro, os processos analisados tiveram a amostra calculada conforme
a litigiosidade verificada no ano de 2010, muito embora a pesquisa tenha sido executada considerando os
processos disponveis nas varas pesquisadas, poca da pesquisa. Isso porque naquele tribunal h a prtica
de destruio de processos findos h mais de 90 dias.
10 Art. 9 Nas causas de valor at vinte salrios mnimos, as partes comparecero pessoalmente, podendo ser
assistidas por advogado; nas de valor superior, a assistncia obrigatria. 1 Sendo facultativa a assistn-
cia, se uma das partes comparecer assistida por advogado, ou se o ru for pessoa jurdica ou firma individual,
ter a outra parte, se quiser, assistncia judiciria prestada por rgo institudo junto ao juizado especial, na
forma da lei local.

Dilogos
sobre Justia 91
BOAS PRTICAS

Percentual de processos em juizados especiais segundo caractersticas diversas das aes.


RJ, AP e CE, 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 5.

92
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

Percentual de processos em matria de consumo, em juizados especiais, segundo caractersti-


cas diversas dos processos. RJ, AP e CE, 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 6.

Dilogos
sobre Justia 93
BOAS PRTICAS

Percentual de processos judiciais, segundo a matria e os tipos de autor e ru. RJ, CE e AP, 2012

* Nesta categoria, esto includos processos sobre relaes de vizinhana, acidentes de trnsito e tambm todos os processos
cuja matria foi caracterizada como outros.
Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.
Grfico 7.

Considerando-se, portanto, apenas processos cujo valor era menor que 20 salrios
mnimos,11 conforme demonstram os Grficos 8 e 9, os percentuais de aes em que de-
mandantes e demandados contaram com advogados contratados decrescem consideravel-
mente. Para o conjunto dos autos pesquisados, 34% dos requerentes e 33% dos requeridos
foram assistidos por advogados (Grfico 8). Quando se consideram apenas os processos na
esfera consumerista (Grfico 9), no h alterao no que diz respeito aos autores, muito
embora os demandados constituam advogados para represent-los em 41,4% dos casos.
Consequentemente, h mais partes sem representantes tanto no conjunto das aes es-
tudadas (56% para requerentes e 62% para requeridos Grfico 8), quanto apenas em ma-
tria de consumo (57,7% para requerentes e 53% para requeridos Grfico 9). Ao serem
recuperados dados j expostos nos grficos anteriores, em que boa parte dos requeridos em
matria consumerista composta por pessoas jurdicas, no de se estranhar que sejam
mais assistidos por advogados particulares que os autores (em sua maioria pessoas fsicas).
Como dito, a prpria natureza do conflito explica, em parte, os dados.

11 Como os processos includos na amostra da pesquisa foram, com exceo dos juizados do Rio de Janeiro,
aqueles findos em 2010, utilizou-se para tal clculo os valores praticados nas datas em que foram protocoliza-
das as iniciais. Para levantamento dos valores dos salrios mnimos praticados em cada perodo, consultou-se
a compilao presente no endereo: <www.guiatrabalhista.com.br/guia/salario_minimo.htm>.

94
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

Percentual de processos com valores das causas menores que 20 salrios mnimos, segundo o tipo de
representao legal de autores e rus. RJ, CE e AP, 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 8.

Percentual de processos em matria de consumo e com valores das causas menores que 20 salrios
mnimos, segundo o tipo de representao legal de autores e rus. RJ, CE e AP, 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 9.

Tal evidncia merece ateno e futuros aprofundamentos, sobretudo em vista do art. 9,


1, da Lei n 9.099/95, pois, em nome da equalizao das capacidades postulatrias das
partes, h expressa recomendao de constituio de assistncia jurdica nos litgios que
envolvam pessoa jurdica assistida por advogado e pessoa fsica sem representantes, alm
do limite do valor da causa. As vantagens dos litigantes habituais so enfocadas na litera-
tura mais clssica sobre acesso Justia, com destaque para os apontamentos de Galanter,
amplamente citado por Cappelletti & Garth (2002). Conforme os autores, o nmero mais
frequente de encontros com o Poder Judicirio traz vantagens aos litigantes habituais, den-
tre as quais, a maior capacidade de planejamento dos litgios e o ganho de escala com os

Dilogos
sobre Justia 95
BOAS PRTICAS

custos processuais e honorrios advocatcios, alm de contarem com mais oportunidades


de se relacionar com os demais operadores do Direito, sobretudo com os decisores.12

3.2. Caractersticas das sentenas


Retomando os contedos dos Grficos 5 e 6, percebe-se que, em geral, os processos nos
JECs terminam com a homologao de acordos (30,8%) e, que em 26,1% dos casos, as sen-
tenas so procedentes integral (9,5%) ou parcialmente (16,6%). H considervel volume
de casos de desistncia ou extino dos processos sem julgamento do mrito, alcanando
37,7% dos processos.13 Nas subsees seguintes, sero abordadas as principais caractersti-
cas dos resultados dos processos.

3.2.1. Acordos judiciais


O volume de acordos homologados em matria consumerista (30,4% Grfico 6) quase o
mesmo que o observado no conjunto dos processos relativos s demais matrias, como direitos
de vizinhana e acidentes de trnsito, dentre outros (32,2%). Ao avaliar a busca pela concilia-
o conforme o requerente, observa-se que os acordos so menos frequentes quando a ao
proposta por pessoa jurdica (24,5% Grfico 10), menos ainda quando essas pessoas jurdicas
movem aes em matrias consumeristas (19,3%), conforme o Grfico 11. Entretanto, tal per-
centual se amplia quando se trata de conciliao em aes no consumeristas (33,3%).
Percentual de processos judiciais, segundo o tipo do primeiro autor e
o teor da sentena. RJ, CE e AP, 2012

*Indeferimento da inicial; outros casos de extino sem julgamento de mrito; declnio de


competncia; extino por desistncia; extino por bito do autor.
Fonte: Elaborao pelos autores a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.
Grfico 10.
12 O professor Galanter desenvolveu uma distino entre o que ele chama de litigantes eventuais e habituais,
baseado na frequncia de encontros com o sistema judicial. Ele sugeriu que esta distino corresponde, em
larga escala, que se verifica entre indivduos que costumam ter contatos isolados e pouco frequentes com
o sistema judicial e entidades desenvolvidas, com experincia judicial mais extensa. As vantagens dos habi-
tuais, de acordo com Galanter, so numerosas: 1) maior experincia com o Direito possibilita-lhes melhor
planejamento do litgio; 2) o litigante habitual tem economia de escala, porque tem mais casos; 3) o litigante
habitual tem oportunidades de desenvolver relaes informais com os membros da instncia decisora; 4) ele
pode diluir os riscos da demanda por maior nmero de casos; e 5) pode testar estratgias com determinados
casos, de modo a garantir expectativa mais favorvel em relao a casos futuros. Parece que, em funo des-
sas vantagens, os litigantes organizacionais so, sem dvida, mais eficientes que os indivduos (CAPPELLE-
TTI; GARTH, 2002, p. 25).
13 Abrangendo o indeferimento da inicial, declnio de competncia; extino por desistncia; extino por bito
do autor, alm de outros casos de extino sem julgamento de mrito.

96
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

Percentual de processos judiciais, segundo a matria, o requerente e o teor da sentena.


RJ, CE e AP, 2012

* Indeferimento da inicial; outros casos de extino sem julgamento de mrito; declnio de competncia; extino por desistncia; extin-
o por bito do autor.
Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.
Grfico 11.

Alm das partes envolvidas, para alcanar entendimento mais ampliado sobre como o
princpio da conciliao tem sido aplicado nos JECs, importante conhecer o momento
em que tais acordos tm sido realizados. Conforme o Grfico 12, que mantm a estrati-
ficao pela autoria do processo, percebe-se que aes iniciadas por pessoas fsicas tm
maior tendncia a findarem em acordos na primeira audincia de conciliao, enquanto as
pessoas jurdicas tendem mais conciliao na ltima oportunidade, a saber, na audincia
de instruo e julgamento.
V-se, portanto, que pessoas jurdicas, quando autoras, so menos propcias conciliao
e, mesmo quando realizam acordos, esperam a ltima oportunidade para tanto. Tais evi-
dncias no apenas fazem todo o sentido luz da tipologia de Galanter sobre os litigantes
organizacionais, como, certamente, merecem reflexes futuras mais sistemticas, sobretu-
do se h inteno de fortalecer o princpio da conciliao nos JECs, ampliando a aplicao,
em consequncia, do princpio da economia processual.

Percentuais de processos segundo o tipo de requerente, a ocorrncia de acordos e o momento


processual em que foi feito o acordo. RJ, CE e AP. 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 12.

Dilogos
sobre Justia 97
BOAS PRTICAS

A observao do teor da sentena segundo o tipo da representao legal dos autores (Gr-
fico 13) revela volume de acordos parecido para autores representados ou no por advoga-
dos particulares. Essa curiosa proximidade entre os ndices de acordos mereceria estudos
mais aprofundados, inclusive com fases qualitativas. Para tal aprofundamento, relevante
pr em perspectiva quem so esses autores, se pessoa jurdica ou fsica, alm das caracters-
ticas das causas de pedir.

Percentual de processos judiciais segundo o teor da sentena, por tipo de


representao legal do autor. RJ, CE e AP, 201214

* Indeferimento da inicial; outros casos de extino sem julgamento de mrito; declnio de competncia; extin-
o por desistncia; extino por bito do autor.
Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.
Grfico 13.

Ao colocar em perspectiva apenas os processos que envolvem relaes de consumo, con-


forme o Grfico 14, fica evidente que, em quase a metade dos processos contra empresas
de telefonia, as sentenas so dedicadas homologao de acordos (49%). Outros setores
econmicos tambm apresentam taxas altas de acordos, como o setor de energia eltrica
(36,2%) e o financeiro (34,3%), superados apenas pelo percentual de sentenas favorveis
aos demandantes. Tais evidncias se enriquecem ao se ter em vista que os processos em
matrias atinentes aos setores de varejo e outros servios, bem menos regulamentados que
os supracitados, apresentam percentuais de acordos sensivelmente menores.15 A realizao
de acordos em casos envolvendo pessoas jurdicas corrobora as concluses sobre a aplica-

14 No presente grfico, foram desconsiderados os processos de autores representados por advogados dativos,
advogados de ncleo de assistncia jurdica, defensores pblicos, alm dos leigos ou prepostos, que, somados,
representavam apenas 6,7% dos processos includos na amostra. Tal medida comum para cruzamentos com
variveis tambm com grande nmero de categorias, como o caso do teor da sentena, a fim de se evitar
que um nmero muito reduzido de casos seja estratificado em mais tantas outras categorias.
15 Uma explicao possvel para tal fenmeno a prtica de audincias concentradas realizadas nos JECs do
Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro (TJ-RJ), no qual h bons ndices de acordo envolvendo as
empresas de telefonia e outras.

98
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

o do princpio da conciliao nos juizados cveis, alm de tambm revelar importante


pista para aprofundamentos sobre a aplicao do princpio da informalidade.
Tal configurao deve ser investigada luz de cenrio institucional mais ampliado, em
que devem ser consideradas as agncias reguladoras e os efeitos da sua atuao, imediatos
ou no, no comportamento das organizaes. Entretanto, dadas as limitaes, tanto do es-
copo deste artigo, quanto da abrangncia dos dados que o informam, no possvel extrair
mais do que uma possvel hiptese para futuras investigaes.

Percentual de processos judiciais em matria de consumo, segundo tipo da matria e


teor da sentena. RJ, CE e AP, 2012

* Indeferimento da inicial; outros casos de extino sem julgamento de mrito; declnio de competncia; extin-
o por desistncia; extino por bito do autor.
Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.
Grfico 14.

Do conjunto dos dados selecionados para informar esta subseo sobre os acordos ju-
diciais, resta, ainda, a observao sobre o teor das sentenas segundo o valor da causa. O
Grfico 15 demonstra que, para questes de consumo, os percentuais de acordos judiciais
so muito prximos, quer considerando aes cujos valores esto abaixo do limite de 20
salrios mnimos, quer sejam as que superam tal limite. Para as outras matrias, os acordos
so mais frequentes para causas de menor valor, pois o percentual de sentenas homologa-
trias de acordos alcana quase 36,2%.
Alm da evidncia de que litigantes pessoas fsicas tendem mais conciliao, o ltimo dado
revelado mereceria mais aprofundamentos, que, por motivos de escopo, no esto presentes
neste artigo. Para enriquecer as explicaes sobre tal dado, seria importante investigar, por
exemplo, quais os contedos das causas de pedir e dos pedidos, at para que seja possvel
testar hipteses comumente levantadas quando o tema da conciliao est em pauta, quase
sempre no sentido do questionamento sobre quem efetivamente se beneficia dela.16

16 Um dos interesses presentes desde o planejamento da pesquisa envolvia a investigao de eventuais exces-
sos nos pedidos de indenizaes por danos extrapatrimoniais (Ipea/CNJ, 2013, p. 23), o que pode ser investi-
gado com mais detalhes em estudos futuros.

Dilogos
sobre Justia 99
BOAS PRTICAS

Percentual de processos judiciais, segundo a matria e o teor da sentena, por limites de valor da causa
(em salrios mnimos). RJ, CE e AP, 2012

Fonte: Elaborao prpria a partir da pesquisa Ipea/CNJ, 2012.


Grfico 15.

3.2.2. Extino dos processos


Ao serem agregados em uma s categoria todos os processos que no chegaram ao julga-
mento de mrito, seja por desistncia, seja por indeferimento da inicial, chama ateno o
alto percentual, de cerca de 25% do total de processos nos JECs pesquisados (Grfico 5) e
36% para o total de processos em matria de consumo (Grfico 6). Em ambos os casos, a
categoria predominante so os outros casos de extino sem julgamento do mrito, o que
no ajuda na compreenso dos reais motivos para que o processo nem chegue a ter seus
pedidos analisados. Quando a ao movida por uma organizao, as extines alcanam a
cifra de 62,6% (Grfico 10), ao passo que aes de pessoas fsicas so extintas, prescritas ou
seus autores desistem em 34% dos casos.
Ao distinguir, em uma mesma anlise, os autores e a matria, conforme demonstra o
Grfico 11, observam-se comportamentos parecidos, com a ampliao do percentual de
extino de processos de autoria de pessoas jurdicas em assuntos de consumo (71,6%).
O Grfico 14 detalha quais so as matrias consumeristas em litgio, do qual sobressai o
alto percentual de casos de extino em aes contra empresas varejistas e prestadoras de
outros servios, superiores a 50% nos dois casos. Tal evidncia se relaciona com um dos
trs obstculos apontados por Cappelletti & Garth a partir da pesquisa empreendida na
dcada de 1980. Os autores chamam a ateno para as distintas capacidades de reconheci-
mento de um direito, de proposio de uma ao e de sua defesa junto ao Judicirio. Alm
disso, revelam a estreita relao deste obstculo com as vantagens de recursos financeiros
e diferenas de educao, meio e status social dos envolvidos (CAPPELLETTI; GARTH,
2002, p. 25).
Ainda que por hora no seja possvel esgotar as razes para taxas to altas de extino
de processos contra empresas dos setores de varejo e outros servios, convm apontar
que tais ndices so sensivelmente menores em setores mais regulados e fiscalizados, j
que recebem regulao especfica de carter nacional (energia eltrica, telecomunicaes

100
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

e sistema financeiro). Independentemente dos motivos, ambos os casos merecem olhares


mais aprofundados, seja para fortalecer polticas de ampliao do conhecimento da popu-
lao sobre as competncias e limites dos juizados especiais cveis, seja para que haja mais
e melhores servios de assistncia jurdica, disponveis para tal pblico, contribuindo para
a reduo das taxas de extino dos processos, alm de equilibrar suas capacidades de pos-
tulao junto aos JECs.
O Grfico 15 tambm contribui para esta linha de anlise, pois revela que em matrias de
consumo, a metade das causas abaixo de 20 salrios mnimos extinta ou apresenta vcios
de origem (declnio de competncia e indeferimento da inicial). Desse total, h uma
parcela bem significativa relativa desistncia da parte autora (15,6%), muito embora a
categoria outros casos de extino sem julgamento de mrito seja a mais frequente (33%).
Nos processos que superam o limite de 20 salrios mnimos, o percentual de extino
menor em 30 pontos percentuais, e formado pelos outros casos de extino... (9,6%),
extino por desistncia (6%) e tambm os casos de declnio de competncia, nica catego-
ria que, nas causas de maior valor, possui percentual maior que as de menos que 20 sal-
rios mnimos.17 Nas causas no consumeristas, em que pesem sejam menores as diferenas
entre causas de maior e menor valor, possvel observar comportamento parecido, pois
o percentual de extino para causas de menor valor supera o mesmo indicador calculado
apenas para causas mais caras.
Variaes to expressivas no volume de extino de processos conforme o valor da causa
so esperadas, sobretudo pelo efeito da representao legal feita por advogados, quesi-
to obrigatrio nas aes de valor mais alto. Tal constatao se confirma pela avaliao
do Grfico 13, em que ficam evidentes os altos percentuais de extino naqueles proces-
sos sem representantes legais constitudos (48,2%), mais de 20 pontos percentuais que os
processos assistidos por advogados particulares (27%). Embora seja esperado que aes
judiciais assistidas por profissionais evitem vcios de origem, prescries e contribuam na
prpria formulao de pedidos mais propcios procedncia, deve-se observar, sobretudo
em matria de consumo, o quanto a qualidade da representao legal resvala na obteno
dos pedidos formulados ao Judicirio, j que se pode estar fortalecendo desigualdades de
origem no seio do sistema processual que, por princpio, deveria diminuir os efeitos de tais
desequilbrios. Tal investigao ser abordada na subseo seguinte.

3.2.3. Improcedncias versus procedncias dos pedidos formulados aos JECs


Das anlises at ento realizadas sobre a litigiosidade dos JECs, foram destacados os da-
dos relativos conciliao e extino dos feitos. A presente subseo se vale das mesmas
representaes grficas para abordar as aes que tiveram julgamentos de mrito. O dado
mais geral a ser destacado o volume expressivamente superior de pedidos considerados
procedentes (26,1%) em relao s improcedncias (5,3% Grfico 5). Quando o que est
em disputa advm de relaes de consumo, as sentenas favorveis aos autores crescem
pouco mais de dois pontos percentuais (28,5% Grfico 6) e as desfavorveis mantm-se
quase inalteradas (5,2%).
Tais percentuais sofrem variaes considerveis quando vistos sob a perspectiva de quem
inicia as aes, pois o percentual de processos julgados favoravelmente s pessoas fsicas

17 Para justificar a unificao da categoria declnio de competncia aos demais casos de extino do processo,
foi adotada como referncia a ideia de que, nesta situao, o conflito no mais seria resolvido no mbito dos JECs.
A discusso estaria terminada.

Dilogos
sobre Justia 101
BOAS PRTICAS

quase trs vezes maior que aqueles oriundos de organizaes (Grfico 10). Contudo,
ainda que em percentuais bem menores, as improcedncias dos processos de pessoas fsi-
cas (5,9%) tambm so quase trs vezes maiores, se comparadas s das empresas e demais
organizaes. Ao introduzir mais uma diferenciao nesta anlise, entre processos consu-
meristas e os demais, so observadas distines ainda maiores na taxa de procedncia entre
pessoas fsicas e jurdicas, mas apenas nas questes de consumo. O comportamento destes
indicadores em matrias no consumeristas outro, pois empresas e organizaes, quando
autoras, tm maior percentual de sentenas favorveis que as pessoas fsicas (Grfico 11),
muito embora tal anlise lide com to poucos casos, que tantos nveis de estratificao
acabem inviabilizando quaisquer concluses.18
Ao se ter em anlise apenas os casos levados aos JECs para soluo de conflitos de consu-
mo (Grfico 14), destacam-se os ndices de procedncia de aes que envolvem empresas
daqueles setores mais regulados, como bancos, telefonia e energia eltrica que, nos dois
primeiros casos, se aproximam muito ou ultrapassam o percentual de 40% de pedidos pro-
cedentes. Quando revistos os dados mais gerais dispostos no Grfico 6, percebe-se que tais
setores tambm concentram parte relevante dos processos (45,5%), com destaque para os
setores financeiro e de telecomunicaes.

Ao problematizar o modelo de Justia inaugurado pelos JECs,


so comuns avaliaes, sejam do nvel de abertura a novos pblicos
e tipos de conflitos, sejam do grau de efetividade da prestao


jurisdicional dos juizados

O cruzamento dos percentuais de procedncias com o tipo de representao legal dos


autores (Grfico 13) revela uma grande diferena entre ser assistido por advogados par-
ticulares e no contar com qualquer representao. Quando um advogado contratado,
os ndices de procedncia dos pedidos chegam a patamares de 34,5%, mais que o dobro da
mesma estatstica calculada para os autores sem representao (16,1%).
Sobre o valor da causa, com ajuda do Grfico 14, possvel observar que tanto as taxas
de procedncias quanto as de improcedncias so maiores em aes de maior valor, sejam
causas de consumo ou no. Tal comportamento sofre influncia clara do volume de extin-
es e de acordos realizados, j revelados como menores nas causas de maior valor.

Consideraes finais
O presente artigo visou avanar nos contedos da mais recente pesquisa emprica sobre
os juizados especiais cveis no Brasil. Mesmo limitada a trs estados, a pesquisa uma fon-
te rica de informaes, sobretudo pela abrangncia dos contedos nela abordados e pela
diversidade de perspectivas. Ao entrevistar os principais atores, observar as instalaes e
compulsar os processos, a equipe de pesquisadores compilou dados que devem ser foco de
mltiplas anlises.

18 Em pesquisas por amostragem, deve-se ter cuidado com comparaes com muitos nveis de estratificao,
pois se pode estar inferindo sobre nmero muito pequeno de casos. Portanto, dado que a maior parte dos ca-
sos de autoria de pessoas fsicas em matria de consumo, cerca de 67% da amostra, no seguro afirmar so-
bre o percentual de procedncias/improcedncias em processos iniciados por pessoas jurdicas em matrias
no consumeristas, pois ou so inexistentes, como nos casos de sentenas improcedentes, ou representam
apenas 1,5% da amostra, caso das sentenas procedentes.

102
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

Ao problematizar o modelo de Justia inaugurado pelos JECs, so comuns avaliaes, se-


jam do nvel de abertura a novos pblicos e tipos de conflitos, sejam do grau de efetividade
da prestao jurisdicional dos juizados. Mesmo que maior informalidade e democratizao
do Judicirio estejam intimamente relacionadas, ainda preciso pr em perspectiva quais
dimenses do acesso esto mais ou menos prximas do modelo atual dos JECs e quais so
os principais desafios a serem enfrentados na difcil mudana que subjaz a criao dos
juizados, alm de questionar se o modo como tm sido concretizadas as prticas mais in-
formais e simples realmente est gerando os efeitos pretendidos.
comum encontrar crticas ao modo de implementao da prestao jurisdicional nos
JECs, quase sempre orientadas s dificuldades tpicas das mudanas organizacionais, em
geral, dependentes da cultura dos envolvidos. E, neste caso, no se trata apenas da cultura
dos magistrados, servidores e demais integrantes dos JECs, mas de algo mais amplo, que
envolve advogados, litigantes habituais e, principalmente, a populao em geral que, caso
tais mudanas sigam ocorrendo, podero encontrar espao e oportunidade de pacificao
dos seus conflitos nos juizados especiais.

A pesquisa do Ipea/CNJ demonstra que pessoas jurdicas conciliam


menos, principalmente quando o conflito se d em relaes de consumo.
Ainda assim, em geral, so os que menos saem vitoriosos das disputas, o
que certamente fortalece as j conhecidas hipteses sobre as vantagens da


opo racional por litigar

Alm do seu carter ainda recente, a partir do enquadramento do princpio da infor-


malidade, tambm possvel afirmar que os JECs ainda so um modelo institucional em
construo. preciso incentivar que a consolidao deste modelo seja vista como uma
oportunidade de reflexo sobre o futuro do acesso ao Judicirio em todos os nveis, ser-
vindo como fonte para ampliar a efetividade do modelo e o espectro de situaes jurdicas
para a aplicao dos princpios que hoje regem apenas os juizados especiais.
Os dados apresentados corroboram a ideia de que os juizados especiais so um modelo
em construo, na medida em que apresentam arranjos institucionais muito variados tan-
to entre juizados de um mesmo estado, quanto entre juizados de estados diferentes. No
possvel entender apenas como negativa essa diversidade, j que a flexibilidade tambm
positiva quando se tem em mente processos de mudana institucional. Viu-se alhures que
h prticas que, mesmo pouco frequentes em alguns casos, so possveis fontes de inspira-
o para meios menos formais de atuao, alm de poderem ser consideradas modelos para
a ampliao do acesso da populao aos JECs.
Foi possvel observar tambm que juizados autnomos dedicam mais tempo ao aten-
dimento ao pblico. Mesmo que tal relao ainda precise de testes mais robustos, a
partir dela possvel fortalecer as demais evidncias que explicitaram o quanto as
prticas de gesto e meios de acesso da populao esto relacionados, no apenas entre
si, como tambm o quanto seus gestores esto identificados com o projeto tpico dos
juizados especiais.
Ainda na linha da mudana cultural, so comuns apontamentos sobre o quanto a conci-
liao institui outra racionalidade que ainda enfrenta dificuldades em sua aplicao con-

Dilogos
sobre Justia 103
BOAS PRTICAS

creta. A pesquisa do Ipea/CNJ demonstra que pessoas jurdicas conciliam menos, princi-
palmente quando o conflito se d em relaes de consumo. Mesmo assim, em geral, so
os que menos saem vitoriosos das disputas, o que certamente fortalece as j conhecidas
hipteses sobre as vantagens da opo racional por litigar. Alm disso, tais constataes
abrem a discusso sobre os desequilbrios existentes na representao de requerentes pes-
soas fsicas e requeridos pessoas jurdicas.

Ainda na linha da mudana cultural, so comuns apontamentos sobre


o quanto a conciliao institui outra racionalidade que ainda enfrenta
dificuldades em sua aplicao concreta. A pesquisa do Ipea/CNJ demonstra
que pessoas jurdicas conciliam menos, principalmente quando o conflito se


d em relaes de consumo

Mesmo que na legislao j existam princpios reguladores de desequilbrios entre as par-


tes, sobretudo naquilo que interfere nos resultados do processo, como certamente o caso
da representao legal, a pesquisa traz pistas importantes sobre as vantagens dos litigantes
organizacionais, porque habituais. Se a habitualidade da litigncia, sobretudo em matria
de consumo, uma questo a ser enfrentada, deve-se repensar os mecanismos de reequil-
brio entre as partes, principalmente no contexto dos juizados.
O critrio do valor da causa como elemento definidor da obrigatoriedade da represen-
tao legal por advogados talvez precise ser revisitado, principalmente luz dos dados
acima, que, embora parciais, demonstram que a ausncia de representao amplia em
muito a extino do processo, alm de resultar em ndices bem menores de procedncia
dos pedidos. Ainda que seja necessrio investigar com mais detalhes essa questo, ela de-
monstra o quanto importante levar a srio o princpio da informalidade, que no pode
ser apenas a possibilidade de interposio de uma reclamao sem advogado.
O princpio da informalidade precisa estar na agenda poltica das instituies do siste-
ma de Justia para que no seja apenas uma porta de vidro. A ao judicial nos juizados
deve ser admitida sem representao e tambm processada, nesses mesmos termos. Isso
tem efeitos tambm nos valores das condenaes, j que a prpria constituio de ad-
vogados contribui para que processos sejam levados ao Judicirio com valores da causa
mais elevados, no raro majorados at o teto.19
Pelo exposto, v-se o quanto ainda h terreno a explorar na relao entre as diversas
formas de concretizao dos princpios institudos no art. 2o da Lei n 9.099/1995, com
especial nfase na conjuno entre informalidade, acesso Justia e efetividade da pres-
tao jurisdicional.

19 Conforme aponta pesquisa do Ipea e CJF sobre os juizados especiais federais, Distribuindo-se as causas
em oito faixas de salrio mnimo, (...) possvel perceber uma prevalncia das faixas nos dois extremos, com
destaque para o grande volume de causas com valores de 0,1 SM a 20 SM, de um lado, e entre 50,1 SM e
60 SM, do outro. Essa distribuio sugere que a definio do valor da causa no resulta da quantificao
cuidadosa do pedido em questo, mas sim de atribuio aleatria, prxima ao piso ou ao teto legalmente
estabelecidos. Ademais, parece uma deciso razovel do autor, ante a convico de que, independente
do valor atribudo, a parte r e o prprio juizado realizaro os clculos adequados durante a tramitao
do processo para constar da sentena, tendo em vista a necessidade de que o juizado profira sentenas
lquidas (IPEA/CJF, 2012, p. 110).

104
Juizados especiais cveis: informalidade e acesso Justia em perspectiva

Referncias
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CNJ CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. Panorama do acesso Justia no Brasil, 2004
a 2009. Srie CNJ Pesquisa. Braslia: CNJ, 2011. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/
images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/relat_panorama_acesso_pnad2009.pdf>. Aces-
so em: 21/03/2014.
FERRAZ, Lslie Shrida. Acesso Justia: uma anlise dos juizados especiais cveis no Brasil.
Rio de Janeiro: FGV, 2010.
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nal por Amostra de Domiclios (Pnad). Caractersticas da vitimizao e do acesso Justia no Brasil
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JUSTIA FEDERAL. Acesso Justia Federal: dez anos de juizados especiais. Srie Pesquisas
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IPEA/CNJ INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA; CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIA. Diagnstico sobre os juizados especiais cveis Relatrio de Pesqui-
sa. Braslia: Ipea/CNJ, 2013.
MELLO, Marcelo Pereira de; MEIRELLES, Delton R. Soares. Juizados Especiais: entre
a legalidade e a legitimidade anlise prospectiva dos juizados especiais da comarca de
Niteri, 1997-2005. Revista Direito GV-SP, v. 6, n. 2, dez./2010. Disponvel em: <www.
scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S180824322010000200002&lng=pt&nrm=i
so>. Acesso em: 21/03/2014.

SANTIAGO VARELLA
Socilogo com doutorado pela Universidade de Braslia (UnB), foi professor
voluntrio e substituo da UnB, consultor do Ipea em trs projetos de pesquisa
distintos, pesquisador da Unesco, consultor da OIT, do Banco Mundial e as-
sessor do procurador-geral do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT). Atual-
mente pesquisador do Departamento de Pesquisas Judicirias do Conselho
Nacional de Justia (CNJ).

JANANA PENALVA
Janana Penalva, professora adjunta de Teoria do Direito da Faculdade de
Direito da UnB, ex-diretora do Departamento de Pesquisas Judicirias do
CNJ (2012/2014) e ex-diretora do Centro de Estudos Judicirios do CJF
(2010/2011).

THAMARA DUARTE CUNHA MEDEIROS


Diretora tcnica do Departamento de Pesquisas Judicirias do Conselho Na-
cional de Justia. Professora adjunta da Faculdade de Direito da Universidade
Estadual da Paraba. Mestre (2003) pela Universidade Estadual da Paraba e
doutora (2011) em Poltica Criminal e Direito Penal pela Universidade de Gra-
nada, Espanha. Atuao profissional e acadmica na rea de Direito Pblico,
especialmente, Direito Penal internacional, Criminologia, conflitos migratrios
e trfico de pessoas.

Dilogos
sobre Justia 105
BOAS PRTICAS

Promovendo o acesso
Justia nos bastidores:
experincias inovadoras
de garantia de direitos nos
juizados especiais federais
Luseni Aquino

A
procura dos cidados pelos juizados especiais federais tem sido intensa des-
de que esses rgos foram instalados, em 2002, ano seguinte ao de sua cria-
o. Atualmente, o volume de processos distribudos nos juizados se equipara
quele que chega s varas comuns da Justia Federal, o que indica claramente
que os novos rgos constituem portas de entrada alternativas para este ramo do Judici-
rio e que grande a expectativa depositada em sua capacidade de processar adequadamente
demandas por direitos.
Pesquisa realizada recentemente mediante parceria entre o Instituto de Pesquisa Eco-
nmica Aplicada (Ipea) e o Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal
(CEJ/CJF)1 identificou os contornos precisos de uma realidade que em larga medida j
se conhecia: cerca de das demandas trazidas aos juizados especiais federais em todo o
pas dizem respeito a conflitos em torno de direitos sociais, como o acesso aos benefcios
previdencirios e assistenciais pagos pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), que
somam a significativa cifra de 70,6% do total, alm de outras causas envolvendo demandas
por fornecimento de medicamentos ou acesso a servios de sade, por exemplo.
notrio que o modelo institucional dos juizados especiais visa garantir celeridade ao
trmite processual e reduzir os custos da litigncia, abrangendo, entre outros princpios, a
simplificao dos mecanismos processuais, a possibilidade de conciliao entre as partes e
a dispensabilidade de representao legal. Contudo, a aplicao desse modelo disputa em
torno de direitos sociais traz importantes desafios para a administrao da Justia.
Primeiro, porque o litgio entre cidados e agncias estatais contrape partes em situao
de grande desigualdade quanto aos recursos jurdicos disponveis, especialmente em face
da possibilidade de que o cidado atue diretamente, sem representantes legais. Embora a
mesma pesquisa tenha identificado que em 86,4% das aes apresentadas aos juizados es-

1 O relatrio final da pesquisa Acesso Justia Federal: dez anos de juizados especiais foi publicado pelo CEJ/CJF
e encontra-se disponvel em: <http://www.cjf.jus.br/cjf/CEJ-Coedi/pesquisas/serie%20pesquisa%20cej%20
14.pdf>.

106
Promovendo o acesso Justia nos bastidores: experincias inovadoras de garantia de direitos nos juizados especiais federais

peciais federais os cidados recorrem representao por profissionais jurdicos, tambm


foi possvel observar que parte considervel do tempo de trabalho cotidiano de muitos dos
servidores desses rgos dedicada a atender os cidados no balco para entender o que
pretendem, analisar seus documentos, esclarec-los sobre seus direitos, orient-los sobre a
assistncia jurdica e prestar informaes sobre o andamento de seus processos.
Em segundo lugar, porque se assume que, devido ao baixo valor das causas, a natureza
dos conflitos trazidos at os juizados simples, quando, na verdade, a comprovao das
condies que asseguram o acesso aos benefcios decorrentes dos direitos sociais usual-
mente envolve anlise documental e realizao de procedimentos nada triviais. Por exem-
plo, para decidir em juzo se um demandante tem direito ao benefcio de auxlio-doena
por alguns meses, necessrio no apenas avaliar se ele apresenta a condio de segurado
do regime de Previdncia Social (o que envolve analisar as provas documentais da reali-
zao de contribuies ao sistema e/ou da existncia de vnculo empregatcio registrado
em carteira de trabalho por um perodo determinado, alm de atestar o cumprimento de
prazos de carncia especficos), mas tambm providenciar a realizao de exame pericial
mdico para atestar a condio limitadora do trabalho.
Em terceiro lugar, porque os direitos sociais tm carter intrinsecamente protetivo e
igualitrio, estando assegurados a cidados que, tomados enquanto membros de uma co-
letividade, vivenciam determinadas situaes sociais comuns de insegurana, como a de-
bilitao da sade, a dependncia funcional, a pobreza, a menoridade, a velhice etc. Ora, a
negociao caso a caso nas situaes de conciliao judicial introduz um fator de fragmen-
tao dos direitos sociais e, consequentemente, de produo de desigualdade entre aqueles
que partilham as mesmas condies e, por isso, deveriam ter os mesmos direitos, levando
a que a Justia sancione situaes de desigualdade envolvendo, muitas vezes, benefcios de
natureza alimentar.

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Mutiro Montes Claros (MG)

Dilogos
sobre Justia 107
BOAS PRTICAS

Finalmente, porque o acesso e o usufruto dos direitos sociais exige atuao positiva das
agncias estatais no sentido no apenas de implementar polticas e aes genericamente
voltadas a garantir os vrios tipos de proteo social, mas tambm de verificar caso a caso o
direito de todos os cidados que alegarem cumprir determinadas condies. O fato lquido
e certo de que nem todos os pedidos negados no mbito administrativo sero judicializa-
dos, somado possibilidade de barganha no caso dos que eventualmente o forem, acaba
por representar um fator de desincentivo ao melhor desempenho na avaliao dos pleitos
pela administrao, transferindo-se para a Justia esta apreciao.
Desde que, logo no incio da experincia, os juizados especiais federais se converteram no
desaguadouro de demandas por direitos sociais em face das agncias da Unio, magistrados
e servidores atuantes nesses rgos perceberam a complexidade da situao e buscaram
atuar para enfrent-la. A organizao dos servios de atermao, a montagem dos consul-
trios de percias mdicas, a comunicao frequente com os demandantes para solicitar
complementao de documentos ou informar sobre os encaminhamentos processuais e
a criao das centrais de conciliao so exemplos de iniciativas voltadas a este objetivo.
No entanto, se essas medidas tm sido relativamente efetivas no que tange garantia dos
direitos dos cidados, elas oneram o Judicirio com um trabalho que, em muitos casos, no
diz respeito a sua misso institucional de administrar conflitos, mas dos rgos da Unio
responsveis pela administrao dos direitos sociais, com destaque para o INSS. Somos
um balco de atendimento do INSS, o que afirmam muitos daqueles que atuam nos
juizados especiais federais.
Soma-se a este quadro o fato de que parte expressiva das sentenas proferidas nos juizados
(46,9%, conforme apurou a pesquisa) favorvel aos autores, o que significa dizer que o
direito do demandante foi reconhecido na esfera judicial em quase metade das aes, rever-
tendo-se, ainda que parcialmente, o resultado do processo administrativo. Adicionalmente,
considerando-se que, conforme identificou a pesquisa, no caso dos acordos com a autarquia
realizados em juzo, atinge-se, em mdia, 76,4% do valor total devido em parcelas atrasadas
em virtude do no reconhecimento prvio do direito (ou seja, um desconto de quase 25%
em prejuzo do demandante), possvel compreender ainda melhor a forte percepo entre
magistrados e servidores de que os juizados se converteram, em grande medida, em uma pea
da poltica institucional do INSS, onde sempre se ganha mais do que se perde.
Diante deste diagnstico, consolidou-se a opinio de que o aprimoramento da gesto nos
rgos administrativos essencial para evitar que muitos casos cheguem desnecessaria-
mente Justia. O que talvez seja mais importante, contudo, a emergncia da percepo
de que o prprio Judicirio pode contribuir para este aprimoramento, bem como a ma-
nifestao de prticas institucionais que j apontam nesta direo, tal como foi possvel
identificar na pesquisa j referida.
Assim que, particularmente na 4a Regio da Justia Federal e com o apoio da Coordena-
o dos Juizados Especiais Federais, tem-se adotado uma nova postura institucional frente
ao problema. No perodo recente, passou-se a exigir, nos casos de demandas por benefcios
do INSS, a apresentao do processo administrativo como condio para acolher a petio
inicial. No basta, portanto, a apresentao da carta de indeferimento; exige-se tambm a
cpia do processo administrativo. Ademais, devem constar do anexo do processo o laudo da
avaliao pericial e a ata de eventual oitiva do requerente e de suas testemunhas realizada pela
autarquia a fim de complementar ou suprir insuficincias das provas documentais apresenta-
das. A reunio de toda esta documentao disposio da Justia permite que esta se debruce

108
Promovendo o acesso Justia nos bastidores: experincias inovadoras de garantia de direitos nos juizados especiais federais

sobre as razes administrativas que fundamentaram o indeferimento, com o que pode reali-
zar propriamente o seu trabalho, sem ter que refazer, ou mesmo substituir, o trabalho alheio.
Embora no haja determinao legal expressa quanto exigncia de processo administra-
tivo prvio para mover uma ao judicial contra a Unio, sustenta-se, por trs desta prtica
institucional, no apenas a necessidade de atestar o efetivo interesse de agir do demandante,
mas principalmente a oportunidade de pressionar pela adequada apreciao do pleito da par-
te do INSS. Segundo magistrados e servidores das varas visitadas durante a pesquisa, a insti-
tucionalizao dessas novas exigncias, que, deve-se registrar, resultaram de amplo esforo
de articulao poltica com o prprio INSS, provocou mudanas importantes na postura do
rgo. Evidncia disso seria a reestruturao de sua Equipe de Atendimento de Demandas Ju-
diciais (EADJ), responsvel pelo atendimento e cumprimento das obrigaes frente Justia.
Outro reflexo sentido, talvez o mais importante deles, o aprimoramento do atendi-
mento ao usurio nas agncias locais do INSS, uma vez que interesse do rgo evitar
retrabalho mediante demanda da Justia. Com isso, se garantem os direitos legtimos dos
cidados de forma mais imediata e efetiva. Alm desse tipo de efeito, muitos entrevistados
chegaram a afirmar que as novas medidas foram responsveis no apenas pela diminuio
do nmero de audincias realizadas nas varas, mas impactaram a prpria distribuio de
processos, que tambm decresceu. Ou seja, medida que as agncias estatais atuam adequa-
damente, a judicializao de demandas reduzida, diminuindo o empenho desnecessrio
de recursos humanos, materiais e financeiros da Justia, que pode focar em outros casos.
No possvel deixar de mencionar outros aspectos dessa guinada no tratamento das
demandas envolvendo direitos administrados pelo INSS e que se referem ao trabalho para
dentro da prpria Justia. Medidas de gesto associadas ao desenvolvimento constante dos
sistemas de processamento eletrnico e redistribuio dos servidores entre o cartrio e os
gabinetes (a favor dos ltimos, onde em geral se acumula a carga de trabalho) promoveram
um aprimoramento de tal monta que o andamento processual nos juizados da 4a Regio
, em regra, relativamente rpido. Com isso, diferentemente do que se observou em in-
meras localidades do pas, dois outros efeitos foram verificados: de um lado, os juizados
daquela regio deixam de usar a conciliao como artifcio para dar vazo aos processos;
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Mutiro Araguana (TO)

Dilogos
sobre Justia 109
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Atendimento Tenda no Jalapo (TO)

de outro, os demandantes no so pressionados a abrir mo de direitos na conciliao,


pois sabem que, aps a sentena do juiz, em poucos meses recebero integralmente os va-
lores devidos, alm da implementao do prprio benefcio. O impacto das novas medidas
pde ser observado durante as prprias audincias de conciliao. Em parte significativa
delas, os valores atrasados no compunham o objeto de transao, que girava em torno
da efetiva disposio de ambas as partes para o acordo.
A sociedade brasileira se encontra h pouco mais de uma dcada desde a criao dos
juizados especiais federais. Neste curto perodo, esses novssimos rgos do sistema de
Justia indubitavelmente se consolidaram como veculos de promoo do acesso Justia,
garantindo direitos legtimos aos cidados em suas disputas com a Unio, as autarquias,
as fundaes e as empresas pblicas federais. A despeito do relativo sucesso, os juizados
especiais federais encontram-se em pleno movimento, readaptando frequentemente suas
prticas institucionais ao contexto em que se inserem. O recente impulso a iniciativas que,
se pouco tm a ver com uma concepo estritamente jurisdicional da misso dos rgos ju-
diciais, vm mostrando impacto significativo na garantia dos direitos dos cidados, indica
que fazer justia pode estar alm (ou aqum) de julgar demandas, envolvendo atuao nos
bastidores em prol da cidadania e da efetividade da prpria Justia.
Esto em aberto as possibilidades a serem exploradas para no apenas enfrentar os pro-
blemas de congestionamento e morosidade do Judicirio brasileiro, mas tambm ampliar
o acesso Justia e aprimorar a atuao judicial no que concerne garantia de direitos. Os
juizados especiais federais da 4a Regio deixam um interessante exemplo a ser considerado
no debate corrente.

LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO


Doutoranda em Sociologia pela Universidade de Braslia, mestre
pela mesma instituio e graduada em Cincias Sociais pela Univer-
sidade Federal de Minas Gerais. Atua como tcnica de planejamento
e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) desde
1997, onde j desenvolveu estudos nas reas de proteo social, di-
reitos humanos, segurana pblica, organizao do sistema de Justi-
a e acesso Justia no Brasil, entre outras. Coordenou, entre 2011
e 2012, uma pesquisa nacional, desenvolvida em cooperao com o
Conselho da Justia Federal (CJF), sobre as condies de acesso
Justia nos juizados especiais federais.

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ISSN: 2319-0396