DIS MILAR

REAO JURDICA DANOSIDADE AMBIENTAL: Contribuio

para o delineamento de um microssistema de responsabilidade

DOUTORADO EM DIREITO

SO PAULO
2016
 DIS MILAR

REAO JURDICA DANOSIDADE AMBIENTAL: Contribuio

para o delineamento de um microssistema de responsabilidade

DOUTORADO EM DIREITO

Tese apresentada Banca Examinadora da

Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo, como exigncia parcial para
obteno do ttulo de Doutor em Direito das
Relaes Sociais sob a orientao da Profa.
Dra. Consuelo Yatsuda Moromizato
Yoshida.

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

2016
 BANCA EXAMINADORA

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____________________________________________
 Agradecimentos

A DEUS PAI!

Para Valria, esposa amada, Lucas e Edgard,

filhos exemplares, que sempre comungaram a
vida e o trabalho, o meu reconhecimento.

Aos queridos professores Nelson Nery Jnior e

Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida, meus
orientadores de sempre, e aos ilustres
integrantes da banca examinadora lvaro Luiz
Valery Mirra, Georges Abboud, Paulo Affonso
Leme Machado, Regina Vera Villas Boas e
Vladimir Passos de Freitas, pelas inesquecveis
lies, a minha homenagem e profundo
respeito.
Casa comum, nossa responsabilidade
(Campanha da Fraternidade Ecumnica da Conferncia
Nacional dos Bispos do Brasil- CNBB/2016)
RESUMO

Seguindo tendncia universal, a Carta Magna do Brasil erigiu o meio

ambiente categoria de um daqueles valores ideais da ordem social,
dedicando-lhe um captulo prprio que, definitivamente, institucionalizou o
direito ao ambiente sadio como um dos direitos fundamentais da pessoa
humana.

Com efeito, no Captulo VI do Ttulo VIII, dirigido Ordem Social,

a Constituio define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como
direito de todos, dando-lhe a natureza de bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, e impondo a corresponsabilidade dos
cidados e do Poder Pblico por sua defesa e preservao (art. 225, caput).
Dentre os mecanismos capazes de conjurar o dano ambiental, proclamou,
no art. 225, 3, que as condutas e atividades consideradas lesivas ao
meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a
sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de
repara os danos causados.

Nestes termos, resulta claro que a danosidade ambiental tem

repercusso jurdica tripla, certo que o degradador, por um mesmo ato,
pode ser responsabilizado, alternativa ou cumulativamente, nas esferas
penal, administrativa e civil. Na esfera civil, o repdio do ordenamento
jurdico danosidade ambiental j era uma realidade mesmo antes da
entrada em vigor da Carta de 1988, porquanto a obrigao reparatria de
danos, segundo a regra da responsabilidade objetiva, estava disciplinada,
desde 1981, na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (art. 14, 1).
O espao para o adequado tratamento das responsabilidades penal e
administrativa acabou preenchido com a incorporao ao ordenamento
jurdico da Lei 9.605/1998, que dispe sobre sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente.

Diante desse cenrio, buscou-se, no que toca responsabilidade

administrativa ambiental, sustentar que a sua natureza jurdica informada
pela teoria da culpa presumida, segundo a qual, configurado um
comportamento em tese subsumvel a uma proibio da norma ambiental,
h de se presumir, juris tantum, a responsabilidade do suposto infrator, que
pode, pela inverso do nus da prova, demonstrar sua no culpa. No se
desincumbindo desse nus, a presuno se transforma em certeza,
ensejando aplicao da sano abstratamente considerada.

Quanto responsabilidade civil ambiental, atento ao sistema

engendrado pelo nosso legislador, que considera a obrigao ressarcitria
como emergente da simples ocorrncia de um resultado prejudicial ao
homem e ao seu ambiente, sem qualquer apreciao subjetiva da conduta
do poluidor para a produo do dano (art. 14, 1 da Lei 6.938/1981)
portanto, segundo as regras da objetividade , houve clara opo do
trabalho por eleger a teoria do risco integral como a informadora dessa
modalidade de responsabilidade.

Por fim, no que tange responsabilidade penal ambiental, enfatizou-

se que, com o fortalecimento do princpio da subsidiariedade da ao penal,
este ramo do Direito deve (pode) incidir sobre o caso concreto somente
quando as demais instncias de responsabilizao administrativa e civil,
que so menos gravosas j se tenham mostrado insuficientes para coibir
a conduta infracional, potencial ou efetivamente lesiva ao bem jurdico
tutelado.

Frente a essa ordem de ponderaes, pretende o presente trabalho

ante vacilos da doutrina e jurisprudncia quanto a exata caracterizao e
alcance de cada uma dessas esferas de atuao do direito ambiental
apresentar algumas contribuies capazes de delinear um microssistema de
responsabilidade altura dos desafios s crescentes agresses aos valores
fundamentais da sociedade, para que no atinjam o ponto do intolervel.

PALAVRAS-CHAVE: Direito ambiental Dano ambiental Reao

jurdica danosidade Responsabilidades administrativa, civil e penal
Microssistema legal.
ABSTRACT

Following universal trend, the Constitution of Brazil erected the

environment category of one of those to the ideal values of social order,
devoting a separate chapter that definitely institutionalized the right to a
healthy environment as one of the fundamental rights of the human person.

Indeed, in Chapter VI of Title VIII, headed the Social Order, the

Constitution defines the ecologically balanced environment as a right for
all, giving you the nature and of common use and essential to a healthy
quality of life, and imposing the responsibility of citizens and the
Government for its defense and preservation (section 225). Among the
mechanisms to avert the environmental damage, proclaimed in section 225,
3rd paragraph , that the conduct and activities considered harmful to the
environment shall subject the offenders, individuals or legal entities,
criminal and administrative sanctions, without the obligation to repair the
damage.

Accordingly, it is clear that environmental infraction has triple legal

repercussions, certain that the degradation, by the same act can be held
responsible, alternatively or cumulatively, in criminal , administrative and
civil spheres. In the civil sphere, repudiation of the legal system to
environmental infraction was already a reality even before the entry into
force of the 1988, for the reparation obligation of damage, according to the
rule of strict liability, was disciplined, since 1981, by the National
Environmental Policy (section 14, 1st paragraph ). The space for proper
treatment of criminal and administrative responsibilities just filled with the
incorporation into Law 9,605/1998, which provides for criminal and
administrative sanctions derived from conduct and activities harmful to the
environment.

Given this scenario, we sought, in relation to environmental management

responsibility, maintaining that its legal status is informed by the theory of
presumed guilt, according to which, configured an argument behavior
subsumed under a ban on environmental standard, there to presumption,
rebuttable, the responsibility of the alleged infringer, which can, by
reversing the burden of proof to demonstrate their not guilty. Not
discharging this burden, the presumption becomes a certainty, allowing for
application of abstractly considered sanctions .

With regard to environmental liability, aware of the engendered system by

our legislature, which considers obligation to indemnify as emerging from
the mere occurrence of an adverse result to the man and his environment,
without any subjective assessment of the polluter of conduct for the
production of the damage (Section 14, 1st paragraph of Law 6.938/1981) -
so according to the rules of objectivity - there was clear option of working
for electing the theory of integral risk as the informant that responsibility
mode.

Finally, with respect to environmental criminal liability, it was emphasized

that, with the strengthening of the principle of subsidiarity of criminal
action, this branch of law must (can) focus on the case only when the other
accountability bodies - administrative and civil , which are less restrictive -
have already proved insufficient to restrain the conduct infraction, or
potentially harmful to the protected legal right.

Faced with this order of considerations, this work intends - at vacillations

of doctrine and jurisprudence as to the exact characterization and scope of
each of these spheres of activity of environmental law - to present some
contributions able to outline a higher responsibility microsystem of
challenges to increasing attacks on fundamental values of society, not
reaching the point of unbearable.

KEYWORDS : Environmental Law - environmental damage - Legal

Reaction Administrative, civil and criminal responsibilities - Legal
Microsystem.
 SUMRIO

INTRODUO .................................................................................................................01

TTULO I

SUSTENTABILIDADE: EIXO DA QUESTO AMBIENTAL

1. Abrindo as cortinas do cenrio ambiental ......................................................................05

1.1 Destino do ecossistema planetrio e da espcie humana ......................................10
1.2 Em busca de uma sada ......................................................................................... 19
1.3 Em torno do desenvolvimento sustentvel ............................................................ 24
1.4 Contexto brasileiro ................................................................................................ 30
1.5 Uma simples advertncia....................................................................................... 30
2. Por uma ordem sustentvel ............................................................................................ 32
2.1 Vida sustentvel .................................................................................................... 36
2.2 Sociedade sustentvel ............................................................................................ 44
2.2.1 Produo sustentvel .................................................................................. 47
2.2.2 Consumo sustentvel.................................................................................. 51
2.3 Sustentabilidade na esfera institucional ................................................................ 55
2.3.1 Na ordem jurdica nacional ........................................................................ 55
2.3.2 No mbito internacional ............................................................................. 58
3. A Agenda 21 .................................................................................................................. 59
3.1 Origem e teor geral do documento ........................................................................ 59
3.2 Adaptao s diferentes realidades ........................................................................ 64
3.3 A Agenda 21 brasileira .......................................................................................... 65
 TTULO II

O DANO AMBIENTAL NO CONTEXTO JURDICO BRASILEIRO

1. A crescente deteriorao de nossa casa comum .............................................................. 72

1.1. A crise ambiental ................................................................................................... 72
1.2. A razo da crise ..................................................................................................... 77
1.3. A lei: uma terapia para a superao da crise ......................................................... 79
2. O dano ambiental e sua compreenso ............................................................................81
3. Caractersticas .................................................................................................................86
3.1. A dificuldade na identificao da fonte lesiva ....................................................... 86
3.2 A ampla disperso de vtimas .................................................................................87
3.3. A dificuldade inerente ao reparatria .............................................................. 87
3.4 A dificuldade de valorao ..................................................................................... 88
4. Revelaes da lesividade ambiental............................................................................... 90
4.1 O dano ambiental segundo a tica de sua abrangncia ......................................... 90
4.1.1 Dano ambiental coletivo ............................................................................ 92
4.1.2 Dano ambiental individual ......................................................................... 93
4.2 O dano ambiental segundo a natureza do interesse lesado .................................... 94
4.2.1 Dano ambiental patrimonial ...................................................................... 95
4.2.2 Dano ambiental extrapatrimonial ............................................................... 96
4.3 O dano ambiental no contexto da temporalidade........................ ............................ 99
5. Formas de reparao ...................................................................................................... 101
5.1 Restaurao natural ou in specie ........................................................................... 102
5.2 Compensao por equivalente ecolgico ............................................................... 103
5.3 Indenizao pecuniria .......................................................................................... 104

TTULO III

REAO JURDICA DANOSIDADE AMBIENTAL

Captulo I RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

1. O poder de polcia ambiental ......................................................................................... 110
1.1 Conceito................................................................................................................. 110
1.2 Competncia e poder de polcia ............................................................................ 114
2. A responsabilidade administrativa ambiental no Direito brasileiro ............................... 119
2.1 Natureza jurdica da responsabilidade administrativa ........................................... 120
2.2 Pressupostos da responsabilidade administrativa ambiental ................................. 128
2.2.1 Conduta ...................................................................................................... 128
2.2.2 Ilicitude ...................................................................................................... 130
2.2.2.1 O dano ambiental diante do pressuposto jurdico da Ilicitude 131
2.2.2.2 Identificao da ilicitude .................................................................... 132
2.2.2.3 O princpio da insignificncia ............................................................ 133
2.3 Consequncias da adoo da teoria da culpa presumida ....................................... 134
2.3.1 Presuno de responsabilidade................................................................... 134
2.3.2 Inverso do nus da prova ......................................................................... 135
2.3.3 Incidncia das excludentes da responsabilidade ........................................ 136
3. As infraes administrativas ao meio ambiente............................................................. 138
3.1 Caracterizao da infrao administrativa ambiental ............................................ 138
3.2 Competncia para a definio de infraes administrativas ambientais ...............144
3.3 O quadro das infraes administrativas................................................................. 145
4. Sanes e medidas administrativas acautelatrias ......................................................... 146
5. Tratamento processual ....................................................................................................149
5.1. O processo administrativo ambiental ...................................................................... 149
5.2. Classificao dos processos administrativos ambientais ........................................150
5.3. Competncia para lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo
administrativo ........................................................................................................150
5.4. Iniciativa para a apurao de infraes administrativas ......................................... 151
5.4.1 Apurao a pedido do interessado ................................................................ 152
5.4.2 Apurao ex officio ...................................................................................... 153
5.5. Princpios norteadores do processo administrativo ambiental ................................ 154
5.5.1 O princpio do non bis in idem ..................................................................... 156
5.5.2 O princpio da pessoalidade da sano ......................................................... 158
5.5.3 O princpio da ampla defesa .........................................................................159
5.6. Regras procedimentais para apurao de infrao ambiental ................................. 163
 5.6.1 Auto de infrao ........................................................................................... 164
5.6.2 Defesa ........................................................................................................... 166
5.6.3 Instruo ....................................................................................................... 168
5.6.4 Julgamento em primeira instncia ................................................................ 169
5.6.5 Recursos ....................................................................................................... 171

5.7. Prescrio administrativa ambiental .............................................................................176

Captulo II RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL

1. Os regimes da responsabilidade civil no Direito comum .............................................. 180

1.1 A responsabilidade baseada na culpa .................................................................... 181
1.2 A responsabilidade baseada no risco da atividade ................................................ 181
2. A responsabilidade civil no domnio do Direito do Ambiente ...................................... 182
2.1 Da culpa ao risco ................................................................................................... 182
2.2 Do risco concreto ao risco abstrato: um novo repto ao alargamento
das funes da responsabilidade civil ambiental ............................................................ 184
3. Princpios informadores da responsabilidade civil ambiental ....................................... 189
3.1 Princpio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito/dever
fundamental da pessoa humana ..................................................................................... 191
3.2. Princpios da preveno e da precauo ................................................................ 193
3.2.1 Princpio da preveno ..............................................................................194
3.2.2 Princpio da precauo ..............................................................................195
3.3 Princpio do poluidor-pagador ................................................................................197
3.4 Princpio do usurio-pagador ..................................................................................199
3.5 Princpio da reparao integral ..............................................................................202
3.6 Princpio da proibio do retrocesso ambiental ..................................................... 203
4. Pressupostos da responsabilidade civil por dano ambiental .......................................... 207
4.1 Evento danoso ....................................................................................................... 207
4.2 Nexo de causalidade entre o dano e a atividade .................................................... 209
5. Consequncias da objetivizao da responsabilidade civil fundada na teoria do
risco integral .................................................................................................................. 214
5.1 Prescindibilidade de investigao de culpa ........................................................... 215
 5.2 Irrelevncia da licitude da atividade ...................................................................... 215
5.3 Inaplicabilidade de excludentes de causalidade ................................................... 217
6. O sujeito responsvel ..................................................................................................... 219
6.1 A responsabilidade solidria dos poluidores ........................................................ 219
6.2 A responsabilidade do Estado ............................................................................... 223
6.3 A responsabilidade do profissional ....................................................................... 227
6.4 A responsabilidade das instituies financeiras .................................................... 229
7. Da responsabilidade pessoal solidarizao da reparao de danos ............................. 233
7.1 Seguro ambiental .....................................................................................................234
7.2 Fundos de reparao do dano ambiental ..................................................................238
7.3. Desconsiderao da personalidade jurdica ............................................................ 239
8. Tratamento processual .....................................................................................................242
8.1 A ao civil pblica e a defesa do meio ambiente ...................................................243
8.2 Objeto da ao .........................................................................................................245
8.3 Legitimao ativa .....................................................................................................247
8.4 Legitimao passiva .................................................................................................249
8.5 Litisconsrcio ...........................................................................................................250
8.6 Assistncia ...............................................................................................................256
8.7 Interesse processual .................................................................................................256
8.8 Competncia ............................................................................................................257
8.8.1 Competncia de foro .................................................................................... 258
8.8.2 Competncia de jurisdio ...........................................................................262
8.9 Distribuio do nus da prova e das despesas com seu custeio ............................... 264
8.9.1 A distribuio da carga probatria ............................................................... 264
8.9.2 Teoria da carga dinmica das provas ........................................................... 269
8.9.3 Adiantamento das despesas para o custeio da prova ....................................271
8.10 Antecipao da tutela ............................................................................................ 273
8.11 Recursos .................................................................................................................279
8.11.1 Efeitos .........................................................................................................279
8.11.2 Desistncia ou renncia ..............................................................................280
8.12 Reexame necessrio ............................................................................................... 281
8.13 Coisa julgada..........................................................................................................282
 Captulo III RESPONSABILIDADE PENAL AMBIENTAL

1. Antecedentes .................................................................................................................. 287

2. O princpio da interveno mnima do Direito Penal .................................................... 288
3. As normas penais ambientais ......................................................................................... 293
3.1 Normas penais em branco ..................................................................................... 293
3.2 Bem jurdico protegido .......................................................................................... 295
3.3 Tipicidade .............................................................................................................. 296
3.4 Elemento subjetivo ................................................................................................ 298
3.5 Sujeito ativo ........................................................................................................... 300
3.5.1 Responsabilidade penal individual............................................................. 300
3.5.2 Responsabilidade penal da pessoa jurdica ................................................ 301
3.5.2.1 Condicionantes para a responsabilizao ....................................... 304
3.5.2.2 Concurso necessrio entre a pessoa fsica e a jurdica ...................305
3.5.2.3 Impossibilidade de responsabilizao por crimes culposos ........... 308
3.5.2.4 Abrangncia da responsabilidade................................................... 309
3.6 Sujeito passivo ....................................................................................................... 311
4. As sanes penais .......................................................................................................... 312
4.1 Penas aplicveis s pessoas fsicas ........................................................................ 312
4.1.1 Pena privativa de liberdade ........................................................................ 313
4.1.2 Penas restritivas de direitos ........................................................................ 313
4.1.3 Pena de multa ............................................................................................. 316
4.2 Penas aplicveis s pessoas jurdicas .................................................................... 316
4.2.1 Pena de multa ............................................................................................. 317
4.2.2 Penas restritivas de direitos ........................................................................ 317
4.3 Circunstncias atenuantes...................................................................................... 318
4.4 Circunstncias agravantes ..................................................................................... 318
4.5 Causas de aumento de pena ................................................................................... 320
4.6 O princpio da insignificncia ............................................................................... 320
5. As causas excludentes de ilicitude ................................................................................. 322
6. Tratamento processual .....................................................................................................323
6.1 Ao penal pblica e a tutela do meio ambiente...................................................... 323
6.2. Competncia ..........................................................................................................324
 6.2.1 Competncia de foro ..................................................................................324
6.2.2 Competncia de jurisdio .........................................................................324
6.3. Procedimento .........................................................................................................329
6.4. A pessoa jurdica no juzo criminal ....................................................................... 329
6.4.1 Representao ............................................................................................... 330
6.4.2 Citao ..........................................................................................................331
6.4.3 Interrogatrio ................................................................................................ 332
6.5. Prova ...................................................................................................................... 333
6.6. Reflexos da justia consensual na lei ambiental penal ..........................................335
6.6.1 A transao penal ......................................................................................... 335
6.6.2 A suspenso condicional do processo ........................................................ 336

SNTESE CONCLUSIVA ................................................................................................ 338

BIBLIOGRAFIA ..............................................................................................................343
REAO JURDICA DANOSIDADE AMBIENTAL: Contribuio
para o delineamento de um microssistema de responsabilidade

INTRODUO

Parece fora de dvida j termos ingressado num perodo da histria do

planeta Terra marcado de incertezas. Assusta-nos a desagregao que se verifica
no conjunto dos seres vivos e no vivos que compem a sua estrutura. A Terra
torna-se progressivamente insustentvel, o que no mera fora de expresso ou
forma literria de mau gosto. Ao cabo de dois sculos de civilizao industrial
duzentos anos de expectativas crescentes em face de desenvolvimento tecnolgico
assombroso , parece-nos, paradoxalmente, ter-se chegado ao prlogo de um
apocalipse inevitvel. O globo em sua estrutura geolgica, as guas, os recursos
naturais vivos e inorgnicos entram em colapsos frequentes. Esse mesmo mundo
natural que recebemos de geraes milenares, com a incumbncia implcita de
pass-lo saudvel s geraes do futuro, de um momento para outro tornou-se
insustentvel. Estamos usando as ddivas da natureza como se houvesse mais que
uma Terra nossa disposio.1
Em sintonia com essa realidade, no s de nosso pas, mas de toda a
humanidade, que foi desenvolvida a presente Tese, que busca, numa palavra,
discutir e oferecer contribuies para o delineamento de um microssistema de
enfrentamento do processo de destruio provocado pelo homem.
Da a nossa preocupao inicial (Ttulo I), visando a contextualizao da
matria, em discorrer sobre a sustentabilidade que consideramos o eixo da

1
Tal situao restou mais evidente na ltima verso do Relatrio Planeta Vivo 2014, produzido pela Rede
WWF, o qual mostrou com base no ndice da presso ecolgica que cada habitante exerce sobre
o planeta que a humanidade est fazendo um saque a descoberto sobre os recursos naturais da
Terra, consumindo cerca de 50% alm da capacidade de suporte e reposio (Disponvel em:
http://wwf.panda.org/about_our_earth/all_publications/living_planet_report/. Acesso em: 24 de
setembro de 2015).

1
Questo Ambiental , para, s ento, ferir o tema da contrassustentabilidade,
segundo a conformao que nosso ordenamento jurdico lhe d.
Segundo nosso entendimento, sustentvel traduz a necessidade permanente
de ter, na sua base, um suporte que possa garantir o processo em andamento, sem
colapsos nem hiatos comprometedores. Esse suporte constitui-se de vrios fatores
conjugados: recursos fsicos (natureza), financeiros (capital) e humanos
(tecnologia), suprimentos, energia, benefcio palpvel, mesmo que no seja
quantificvel. O que pesa a sustentabilidade ecolgica, econmica, social e
poltica. esse conjunto de requisitos que forma a sustentabilidade ambiental, to
desejada, e to comprometida e sabotada.
Essa a razo da advertncia para o risco de banalizao da expresso
sustentabilidade (= desenvolvimento sustentvel) que veio at ns embalada
pelo clima da ECO 92 ou RIO 92, a Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento , certo que, como sempre, surgem ou profetas de desgraas ou
tipos messinicos pleiteando a patente intelectual para suas frmulas de salvao
da humanidade. E, indo mais a fundo, questionamos: Onde, ou em que elementos,
se encontra a noo de sustentabilidade? Como uma caracterstica acessria do
processo de desenvolvimento? Em outros termos, estaria a sustentabilidade ligada
apenas aos processos econmicos de produo e consumo, ou seria inerente aos
prprios recursos naturais?
Passo seguinte (Ttulo II), d-se tratamento ao que se convencionou chamar
de contrassustentabilidade ou danosidade ambiental, avanando numa
conceituao mais moderna, na identificao de caractersticas, nas peculiaridades
de suas revelaes e nas formas de reparao da lesividade ambiental. Neste
ponto, buscou-se, de forma inovadora, distinguir dano ambiental e impacto
negativo no meio ambiente, abordagem ainda no devidamente enfrentada pela
nossa legislao, mostrando serem distintas as reaes jurdicas que se apresentam
quando da ocorrncia de cada qual. No se olvidou, na oportunidade, de ferir a
intrigante questo relacionada temporalidade do dano, segundo a sua
ancestralidade, coetaneidade e posteridade. O espao maior ficou para o dano
ambiental provvel, tambm chamado pela doutrina dano ambiental futuro
evento possvel mas imperceptvel ao senso comum , o qual, diante de sua
incerteza, indeterminao, invisibilidade, alm de sua probabilidade e magnitude
2
 desconhecidas, marca e preocupao de uma nova fase da sociedade moderna,
hoje conhecida como sociedade de risco ou sociedade de incertezas.2
Vem, a seguir (Ttulo III), a anlise da reao jurdica tanto de ndole
material como processual danosidade ambiental nas trs esferas de atuao do
Direito, segundo o princpio insculpido no art. 935 do atual Cdigo Civil, e que j
havia sido incorporado por norma constitucional para fins de defesa do meio
ambiente (art. 225, 3, da CF/1988).
No Captulo I desse Ttulo III, versou-se sobre a responsabilidade
administrativa ambiental, sustentando-se que a sua natureza jurdica informada
pela teoria da culpa presumida, segundo a qual, configurado um comportamento
em tese subsumvel a uma proibio da norma ambiental, h de se presumir, juris
tantum, a responsabilidade do suposto infrator, que pode, pela inverso do nus da
prova, demonstrar sua no culpa. No se desincumbindo desse nus, a presuno
se transforma em certeza, ensejando aplicao da sano abstratamente
considerada. Vale dizer, no se exige, de plano, j no auto de infrao,
demonstrao dos contornos da ao culposa. Para a Administrao, basta a
presena de indcios da violao do dever de cuidado, cabendo ao infrator
comprovar a falta do elemento subjetivo ou invalidar o juzo indicirio da
infrao. Obvia-se, com tal postura, o receio de que a adoo da teoria pudesse
por em risco a proteo do meio ambiente, j que se carrega ao ombro do suposto
infrator todo o fardo probatrio de sua inocncia.
No Captulo II do mesmo Ttulo, dedicado responsabilidade civil ambiental,
atento ao sistema engendrado pelo nosso legislador, que considera a obrigao
ressarcitria como emergente da simples ocorrncia de um resultado prejudicial
ao homem e ao seu ambiente, sem qualquer apreciao subjetiva da conduta do
poluidor para a produo do dano (art. 14, 1 da Lei 6.938/1981) portanto,
segundo as regras da objetividade , houve clara opo do trabalho por eleger a
teoria do risco integral como a informadora dessa modalidade de
responsabilidade. Deveras, essa teoria, por sua abrangncia, a que melhor se
coaduna com o princpio da reparao integral, j que considera que todo e

2
BECK, Ulrich Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Trad. Sebastio Nascimento. So
Paulo: Ed. 34, 2010, p. 41 e 42.

3
 qualquer risco conexo ao empreendimento e no s os que lhe so prprios
dever ser internalizado pelo poluidor. Isto , no se exige que o dano seja
causado diretamente por uma atividade de risco, mas que o seu exerccio se revele
como ocasio para a ocorrncia do evento. Em suma, pela teoria em comento,
todos os riscos, diretos e indiretos, que tenham relao com a atividade de risco,
mesmo que no lhes sejam prprios, estaro sob a responsabilidade do agente e,
portanto, quando materializados em dano geraro o dever de indenizar.
Por fim, no que tange responsabilidade penal ambiental, objeto de
considerao do Captulo III, do tambm j referido Ttulo III, reconheceu-se que,
com o fortalecimento do princpio da subsidiariedade da ao penal, este ramo do
Direito deve (pode) incidir sobre o caso concreto somente quando as demais
instncias de responsabilizao administrativa e civil, que so menos gravosas
j se tenham mostrado insuficientes para coibir a conduta infracional, potencial ou
efetivamente lesiva ao bem jurdico tutelado. O trabalho, bem por isso, dedicou
especial ateno aos princpios da interveno mnima e da insignificncia.
Enfrentou, por igual, a sempre tormentosa questo afeta responsabilidade da
pessoa jurdica, que pode, sim, ser sujeito passivo da relao processual-penal,
sem necessidade de simultnea corresponsabilizao de pessoas fsicas, conforme
entendimento recente da Suprema Corte (RE 548.181/PR, 1 T., j. 06.08.2014,
Rel. Min. Rosa Weber, DJe 30.10.2014), corroborado pelo Superior Tribunal de
Justia- STJ em acordo rekatado pelo Ministro Reynaldo Soares da Fonseca
(RMS 39.173/BA, 5 T., j. 06.08.2015, DJe 13.08.2015).
Deveras, diante de expressa fundamentao legal (art. 3 da Lei
9.605/1998), no cabe mais entrar no mrito da velha polmica sobre a pertinncia
da responsabilidade penal das pessoas morais. Melhor ser exercitar e perseguir os
meios mais adequados para a efetiva implementao dos desgnios do legislador,
pois, segundo advertncia de Starck, o jurista no pode esperar por um Direito
ideal. Ele deve trabalhar com o Direito existente, em busca de solues melhores.3

3
STARCK, Boris. Domaine et fondemente de la responsabilit sans faute. Revue Trimestrielle de Droit
Civil. p. 477-515, 1958.

4
 TTULO I

SUSTENTABILIDADE: EIXO DA QUESTO AMBIENTAL

Na atualidade que protagonizamos, grande parte da problemtica global do

Meio Ambiente seno toda ela gira em torno da sustentabilidade. Esse tema
item obrigatrio de inmeras conversas, desde os debates cientficos at as
discusses jornalsticas, do mbito das escolas ao frum dos movimentos sociais,
dos saraus eruditos s conversas de botequim. Evidentemente, nesses diferentes
meios a sustentabilidade abordada com o respectivo vis. Dos lares mais
modestos, e passando pelos mais diferentes ambientes sociais e de trabalho, e
pelos gabinetes onde se tomam decises acerca do destino das famlias e das
cidades, at as complexas decises concernentes ao destino da casa comum o
Planeta em que existimos, vivemos e atuamos , a pergunta a mesma: como ser
possvel sobreviver e sustentar-se? Em que bases e com que meios ser possvel
continuar mantendo-se e, ao mesmo tempo, contribuir para o desenvolvimento da
famlia humana? Haver recursos e condies para que todos os nossos melhores
projetos possam concretizar-se? Muitas questes poderiam ser suscitadas, porm,
a resposta bsica : a era das certezas se encerrou.
Nessa atmosfera nebulosa, cabe-nos repassar o cenrio existente, com seus
principais personagens, e entrever os caminhos a serem trilhados para encaminhar
as aes necessrias ao ambicioso programa da sustentabilidade. Este trabalho, na
sequncia dos seus captulos, retomar diversas vezes o tema da sustentabilidade,
adaptado aos diferentes assuntos que permeiam a legislao e a doutrina do
Direito do Ambiente. O intuito facilitar um entendimento da problemtica
ambiental, abrindo caminho para as medidas prticas que interessam, igualmente,
Gesto do Meio Ambiente.

1. ABRINDO AS CORTINAS DO CENRIO AMBIENTAL

Em nossa posio de espectadores e estudiosos da Questo Ambiental como

ela se apresenta hoje, antes que se abram as cortinas do cenrio mundial, podemos
levantar duas hipteses para alcanarmos uma viso razovel da realidade. Uma: o
mundo plano e linear e o meio ambiente, que procuramos abranger, tem 360
5
graus; no poderemos v-lo de um relance, ser preciso dividir essa circunferncia
em ngulos menores e girar volta, ao alcance de nossos olhos: ser sempre uma
viso fragmentada. Outra: o mundo esfrico, tridimensional, e com maior razo
no poderemos contempl-lo porque muitas das suas faces, nas latitudes e
longitudes do globo terrestre, nos estaro invisveis, inatingveis, e a fragmentao
, da mesma forma, inevitvel. Concluso: impossvel vermos, contemplarmos,
abarcarmos a Questo Ambiental em todas as suas dimenses, de maneira plena e
satisfatria. Quem pode abarcar os seres e as relaes que configuram o planeta
Terra? Quem pode desvendar o seu ordenamento?
Nossa viso de meio ambiente setorial, parcial e, muitas vezes, distorcida.
Por isso, mesmo com as cortinas do palco abertas e a ribalta iluminada, no
alcanaremos ver tudo ao mesmo tempo e o tempo todo. Os cenrios mudaro
continuamente e os bastidores escondero elementos valiosos para a compreenso
do drama ambiental, que se desenvolve ante nossos olhos em imagens sucessivas,
num processo de mutaes aceleradas. Mesmo assim, manietados pela
complexidade da vida no planeta Terra e atordoados pelas mudanas contnuas de
cenrios, elementos e atores, ns nos veremos presos ao cho e impossibilitados
de participar da ao em andamento, nem sequer poderemos acompanh-la em
suas evolues.
No importa. Nosso conhecimento no intuitivo, direto e abrangente,
menos ainda conhecimento infuso, com o qual j nasceramos. Ele procede pela
percepo das realidades parciais, atravs dos sentidos, pela elaborao de juzos e
pela concatenao de raciocnios. Ele lento, discursivo e parcial. Nada obstante,
cabe-nos utiliz-lo, desenvolv-lo, ampli-lo com o auxlio da
interdisciplinaridade, com a busca de nexo entre causas e efeitos, com o exerccio
de correlaes existentes entre os seres que constituem o ecossistema planetrio.
Assim, o meio ambiente tudo o que nos envolve e com o que interagimos.
um universo de certa forma inatingvel. Uma viso de 360 graus nossa volta
seria j uma superao de ns mesmos, se pudssemos alcan-la. E convm
lembrar que o conhecimento um processo discursivo e acumulativo para o qual
necessitamos de atualizao, ajuda e complementao. Por isso, ns nos
associamos uns aos outros como tomos do saber, na tentativa de compreender o
mundo que nos cerca. De algum modo, aquele que conhece (sujeito) tem de
6
identificar-se com o que conhecido (objeto). preciso que nos identifiquemos
com o ambiente e como parte dele.
Entrementes, a realidade ambiental mutante, cambiante, evolutiva.
Qualquer que seja a abordagem da Questo Ambiental, ela sempre apresentar
desafios, instigando-nos interesse e determinao para que a mantenhamos bem
focada. E tambm para que, a um s tempo, tenhamos uma percepo gil e capaz
de oferecer resposta s indagaes do cotidiano.
Definida a nossa rea de interesse que o Direito do Ambiente , damo-nos
conta de que a primeira necessidade (metodolgica e operacional) conhecer a
realidade sobre a qual, supostamente, vamos atuar. Mas, preciso lembrar que,
para alm do interesse dito profissional, h outros interesses antecedentes: o de
seres humanos, o de cidados, o de homens de cincia e de f.
No concebvel que os cultores do Direito do Ambiente brao do Direito
Positivo e cincia normativa no se ocupem, desde logo, com o quadro real em
que as normas jurdicas sero insculpidas para dar sentido s suas aes concretas.
Direito e tica Ambientais esto comprometidos com os fatos naturais e os feitos
humanos sem poder ignor-los, da mesma forma que o nosso mundo humano real
tem compromisso com aquelas cincias normativas sem poder ignor-las.
indispensvel o encontro do objetivo com o subjetivo e vice-versa, porquanto
somos parte integrante do meio ambiente e do mundo que analisamos com o
intuito de administr-lo.
Preocupamo-nos com nossa casa comum, que amamos e procuramos
desvendar. Por outro lado, estamos cientes de nossas limitaes epistemolgicas,
cientficas e tcnicas, ao mesmo tempo em que experimentamos o peso das nossas
tendncias individuais e coletivas que, com frequncia, nos impedem voos
maiores e nos desviam do caminho certo, essas mesmas tendncias que nos levam
a maltratar nosso entorno e, desde a, o prprio ecossistema terrestre.
Estas reflexes, que soam como afinao de instrumentos na abertura de
concerto ou como expectativa de aes dramticas, contribuem para que
reconheamos, ao mesmo tempo, os limites humanos naturais que nos
circunscrevem e o anseio que temos de super-los. No se trata de mero
sentimento romntico: trata-se, antes, de uma atitude intelectualmente correta para

7
 iniciarmos a abordagem complexa de uma realidade complexa de um mundo que
no plano, porm esfrico, cheio de mistrios que tm escapado s nossas
investigaes e rejeitado muitos dos nossos pressupostos.
Semelhante desafio do mundo natural e da nossa prpria estrutura psicolgica
no nos deixar inoperantes ou de braos cruzados. H, sim, um estmulo forte
para empreendermos um avano progressivo: a sobrevivncia planetria. Neste
Ttulo I, com a ajuda de referncias bsicas, ser possvel formar um esboo, um
contorno de rpidas pinceladas que nos mostre, panoramicamente, a situao do
Planeta, seus riscos e oportunidades, elementos indispensveis a uma estratgia
mnima de ao para os agentes ambientais. Haver dados que, desde j, podem
ser repensados. Outros h que manifestam tendncias histricas ou cientficas que
devem ser pensadas ou repensadas em funo de uma sbia administrao
planetria. nessa teia de complexidade que o Direito do Ambiente entrar com
suas intervenes. Cada leitor, prpria moda, saber posicionar-se diante disso.
A boa curiosidade a me da investigao, como o interesse a mola do avano.
Vem a calhar um pensamento de Al Gore, estadista e ambientalista norte-
americano sobejamente conhecido, a respeito dos riscos que corre a nossa Terra,
com seu ambiente em polvorosa. Ele diz: A ameaa mais perigosa ao meio
ambiente de nosso planeta talvez no seja representada pelas ameaas estratgicas
propriamente ditas, mas por nossa percepo dessas ameaas, pois a maioria ainda
no aceita o fato de que a crise que enfrentamos extremamente grave.
Naturalmente, sempre existe um certo grau de incerteza sobre assuntos
complexos, e so sempre necessrios estudos cuidadosos, porm muito fcil
exagerar essas incertezas e estudar o problema em demasia h quem faa
exatamente isso , a fim de evitar uma concluso que incomoda. Contudo,
existem pessoas que esto genuinamente preocupadas com o fato de que, embora
saibamos muito a respeito da crise do meio ambiente, ainda h muito que
desconhecemos.4
A sociedade humana, atravs da sociedade das naes, entrou, nos ltimos
tempos, numa fase rdua de grandes transformaes, que, evidncia, no podem

4
. A Terra em balano: ecologia e o esprito humano. 2. ed. So Paulo: Gaia, 2008. p. 45. O grifo
nosso.
8
ser desconsideradas pelos espritos preocupados com o futuro do meio
ambiente. Evolues tecnolgicas aceleradas, atitudes agressivas no comrcio
internacional, a crise financeira global que eclodiu em fins de 2008 e promete
atravessar ainda alguns anos, so parte dos fatores ponderveis e,
simultaneamente, imponderveis, que nos cerceiam caminhos ou baralham
rumos. O avano do efeito estufa e do aquecimento global inegvel, como
tambm o a crescente perda da biodiversidade. E a depleo de recursos, assim
como o cansao e a exausto do Planeta, est presente e de m catadura. Esse
conjunto de males deixa evidente (mais do que insinuado) que indispensvel a
mudana de estilo de civilizao.
Entre os fatores socioambientais, o fosso ampliado entre naes ricas e
pobres, as doenas causadas por distrbios no equilbrio ecolgico, o consumismo
ensandecido versus penria crescente das classes e naes desfavorecidas (seno
relegadas...) esses fatores so perceptveis para os olhos que queiram ver sem
ideias preconcebidas.
Em outra linha dos acontecimentos, a Conferncia das Partes que intenta pr
em prtica as Convenes de Clima e da Diversidade Biolgica fatos presentes e
comentados na imprensa mundial tem marcado o incio de uma nova etapa nas
relaes entre os pases e com o planeta Terra. Nesse quadro, em que figuram
vrias situaes graves, ficou evidenciada a brusca mudana de rumos na poltica
ambiental, prejudicada pela crise econmico-financeira. Cabe-nos, ento, esperar
por alteraes significativas na conduo dos interesses ambientais no plano
internacional, e que no sejam para afrouxar o rigor das providncias que se
fazem indispensveis para assegurar a sobrevivncia da Terra.
Mas, dentre os elementos favorveis e os desfavorveis, quais prevalecero?
Grandes mudanas podem decorrer de pequenas intervenes, da mesma forma
que rvores gigantescas podem nascer de uma semente pequenina. Talvez
tenhamos condies de agir, bem e oportunamente, nessa conjuntura. As incises
do Direito do Ambiente tm de ser perfeitas e as medicaes da tica Ambiental
devem ter uma bandagem apropriada e eficaz.
o que pretendemos alcanar a partir de agora.

9
1.1 Destino do ecossistema planetrio e da espcie humana

A Questo Ambiental, que dia ps dia ganha espao nas preocupaes da

sociedade e na agenda dos segmentos mais esclarecidos, coloca-nos sempre
perguntas inquietantes, porm instigantes. Vamos a uma delas: qual o destino
prximo do ecossistema planetrio e da espcie humana?
importante admitir que, nessa crise que vivenciamos, a nica resposta
cabvel, e ainda assim provisria, que a espcie humana e a Terra encontram-se
num determinado estgio de evoluo impossvel de ser precisado. Com relao a
esse estgio dispomos de razoveis informaes retrospectivas sobre o caminho
percorrido; porm, no que se refere a um futuro incerto e de horizonte curtssimo,
contamos apenas com meras hipteses, porque nem as mais rigorosas cincias
podem oferecer-nos prospectivas seguras. Esta no uma questo terica e
abstrata: ela real, concreta e prtica, porque nos interessa saber do nosso destino
coletivo e do nosso dia a dia j em curto prazo.
Com a reconstituio dos fatos, ocorridos h milhes de anos at nossos dias,
podemos falar de tempos geolgicos (a Terra em formao), tempos biolgicos (a
evoluo da vida anterior ao homem) e tempos histricos (a evoluo da espcie
humana e sua interferncia transformadora no Planeta). Sobre a previsibilidade da
evoluo, h falncia de dados seguros e, em contrapartida, pesa sobre ns uma
sombra inquietante: quais os caminhos a serem percorridos conjuntamente pelo
homem e pelo Planeta?
Com efeito, os tempos geolgicos foram primordiais, longussimos e com
poucos registros que nos permitam hoje tirar concluses definitivas sobre as
origens e as etapas de formao do nosso Planeta. A expresso bilhes de anos
no nos comove nem nos esclarece suficientemente. Os tempos geolgicos
perdem-se na noite dos tempos.
Os tempos biolgicos, com os registros da vida, j no so assim to
remotos... dezenas ou centenas de milhes de anos! Esta expresso igualmente
no nos abala nem esclarece a contento; mas ao menos sabemos que o fenmeno
da vida marcou a Terra e, de alguma forma, selou a sua sorte. Os ecossistemas
vieram se formando e alterando, lenta e continuamente, merc das leis fsicas.
Espcies vivas, vegetais e animais, apareceram e desapareceram sem que nos seja

10
 possvel, ainda, explicar como e por qu. Entretanto, a evoluo seguia seu
caminho e o habitat planetrio vinha sendo preparado para outros saltos
significativos.
Os tempos histricos comearam a ser contados a partir da identificao e da
presena da espcie humana nos ecossistemas naturais. So milhes de anos
decorridos, e ainda hoje os cientistas procuram registros convincentes sobre nossa
idade neste Planeta e sobre as inmeras transformaes que produzimos ao longo
da evoluo.
Uma coisa certa: os tempos histricos atestam a presena e as atividades do
Homem, assim como a ocupao do espao. Mais do que isso, testemunham as
alteraes por ele impostas ao ecossistema terrestre: desta vez, no so apenas as
causas fsicas naturais; aparecem tambm as mudanas intencionais produzidas
pelo homo sapiens. Os tempos histricos, estes sim, so os mais recentes e
manifestam uma acelerao progressiva da evoluo por que passa a Terra.
Num prazo muito curto e que se torna sempre mais curto so dilapidados
pela humanidade os patrimnios formados lentamente no decorrer dos tempos
geolgicos e biolgicos, cujos processos no voltaro mais. Os recursos
consumidos e esgotados no se recriaro. Por isso, o desequilbrio ecolgico
acentua-se a cada dia que passa.
E assim chegamos ao estado atual, em que nossas aes chocam-se contra
nossos deveres e direitos, comprometendo nosso prprio destino. O renomado
historiador H. G. Wells registrou: A histria humana cada vez mais uma
corrida entre a educao e o desastre. 5 Este o paradoxo existente nas relaes
do homem com a Terra, relaes de amor e de dio. As razes da Questo
Ambiental ficam expostas e interpelam a responsabilidade dos seres humanos,
que inequvoca e intransfervel. Todo o saber cientfico, contido nas
Geocincias, nas Biocincias e nas Cincias Humanas, fala da fragilidade do
mundo natural e da agressividade da espcie dominante. O Direito tambm
conhece essa responsabilidade e essa complexa realidade, em que se joga com o

5
. Apud PENNA, Carlos Gabaglia. O estado do Planeta: sociedade de consumo e degradao
ambiental. Rio de Janeiro: Record, 1999. p. 15.
11
 porvir incerto da oikos e de todos os seus moradores, ou seja, da Terra e de tudo
quanto nela se encontra.
Este o palco em que se desenrola o drama da vida sobre o Planeta. A
Questo Ambiental est desenhada indelevelmente nos cenrios da humanidade e
manifesta-se por meio de aes e seus efeitos visveis, que podem facilmente ser
constatados; porm, se pretendemos acudir a Terra, no nos possvel ignorar o
que se passa nos bastidores, nas aes ocultas e no jogo de interesses camuflados
que no vm cena. A vigilncia ambiental, inclusive a conscincia jurdico-
ecolgica, deve estar atenta ao que patente e ao que est latente, tanto aos riscos
e delitos existentes e reais como queles potenciais e futuros.
Desta feita, a cada momento, por onde quer que observemos, deparamo-nos
com inmeros e variados problemas ambientais nossa volta. De fato, a
problemtica ambiental est na ordem do dia. Basta atentar para as fontes de
informao e ver que as agresses ao ambiente desfilam diuturnamente nos
noticirios, nem sempre sensibilizando a sociedade e os seus dirigentes.
Tudo decorre de um fenmeno correntio, segundo o qual os homens, para
satisfao de suas novas e mltiplas necessidades, que so ilimitadas, disputam os
bens da natureza, por definio limitados. E essa equao, to simples quanto
importante e pouco avaliada, que est na raiz de grande parte dos conflitos que se
estabelecem no seio das comunidades locais e se expandem para a sociedade
global.
Os conflitos sob os mais diversos pretextos no passam, de dissenses
entre pases ou naes na busca do controle sobre os bens essenciais e estratgicos
da natureza.6 Durante muito tempo, e ainda nos dias que correm, a questo

6
. No Oriente Mdio, por exemplo, a gua produto raro, mais importante que o petrleo. tambm
fator determinante de situaes de guerra e paz. Foi a gua o principal motivo que fez os israelenses
se recusarem durante muito tempo a deixar os territrios ocupados. Hoje, mais de dois teros da
gua consumida em Israel saem de lenis subterrneos alm das fronteiras anteriores a 1967: parte
na Cisjordnia e parte no Golan (Jornal da Tarde. 09.08.1995. p. 10-B).
Na frica, os mais recentes massacres de refugiados recolocam em evidncia os dramas da regio
do Zaire, Ruanda, Burundi e Uganda, onde o rtulo conflitos raciais mascara muitos problemas,
principalmente uma disputa feroz por recursos naturais escassos, gua em especial (NOVAES,
Washington. A nova dispora da Terra. O Estado de S. Paulo, 02.01.1998. p. A-2).
Nessa linha de preocupao, o relatrio denominado Tendncias Globais, em que os servios de
inteligncia dos EUA apontaram as questes ambientais como um dos pontos centrais da
problemtica e dos conflitos globais em futuro prximo. Disponibilidade de gua e alimentos,
12
 ideolgica nada mais tem sido do que um biombo a esconder essa verdade to
clara.
De outro lado, o processo de desenvolvimento dos pases se realiza,
basicamente, custa dos recursos naturais vitais, provocando a deteriorao das
condies ambientais em ritmo e escala ainda desconhecidos. A paisagem natural
da Terra est cada vez mais ameaada pelos riscos nucleares, pelo lixo atmico,
pelos dejetos orgnicos, pela chuva cida, pelas indstrias e pelo lixo qumico.
Por conta disso, em todo o mundo e o Brasil no nenhuma exceo , o lenol
fretico se abaixa e se contamina, a gua escasseia, a rea florestal diminui, o
clima sofre profundas e qui irreversveis alteraes, o ar se torna irrespirvel, o
patrimnio gentico se desgasta, abreviando os anos que o homem tem para viver
sobre o Planeta. Isto , do ponto de vista ambiental o planeta chegou quase ao
ponto de no retorno. Se fosse uma empresa estaria beira da falncia, pois
dilapida seu capital, que so os recursos naturais, como se eles fossem eternos. O
poder de autopurificao do meio ambiente est chegando ao limite.7
No h dvida, pois, de que a Questo Ambiental, por esse prisma, uma
questo de vida ou morte, no apenas de animais e plantas, mas do prprio
homem e do Planeta que o abriga, pois a Terra tambm considerada um
organismo vivo sui generis e corre perigo de morte.
O alerta para a gravidade desses riscos foi dado em 1972, em Estocolmo, na
Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano,8 promovida
pela ONU e contando com a participao de 113 pases. A Conferncia resultou
da percepo das naes ricas e industrializadas a respeito da degradao
ambiental causada pelo seu modelo de crescimento econmico que acarretou
progressiva escassez de recursos naturais.
Naquele evento, alguns pases chegaram mesmo a propor uma poltica de
crescimento zero, visando a salvar o que no havia sido ainda destrudo.
Todavia, o resultado final dessa poltica seria, indubitavelmente, desastroso: os

mudanas climticas, desastres naturais e disseminao de doenas, segundo o relatrio, so

fatores que afetaro profundamente a segurana dos EUA. E, se assim, pode-se supor que
condicionaro as polticas daquele pas, afetando o mundo, o Brasil includo (NOVAES,
Washington. Estratgia para tempos novos. O Estado de S. Paulo, 02.02.2001. p. A-2).
7
. STRONG, Maurice, Secretrio-Geral da Rio 92. Revista Veja, So Paulo, 29.05.1991. p. 9.
8
. United Nations Conference on the Human Environment.
13
 ricos continuariam sempre mais ricos e os pobres estariam condenados a
permanecer sempre e irremediavelmente mais pobres at se extinguirem de vez no
mapa geopoltico do mundo.

O Brasil, em pleno regime militar autoritrio, liderou um grupo de pases que

pregavam tese oposta, isto , a do crescimento a qualquer custo. Tal perspectiva
equivocada fundava-se na ideia de que as naes subdesenvolvidas e em
desenvolvimento, por enfrentarem problemas socioeconmicos de grande
gravidade, no deveriam destinar recursos para proteger o meio ambiente. A
poluio e a degradao do meio ambiente eram vistas como um mal menor.9

Nosso Pas, de fato, apresentou, em tal perodo, nveis elevados de

crescimento econmico sem, todavia, ocupar-se de salvaguardas ambientais: por
isso, essa opo de crescer a qualquer custo levou o brasileiro a uma impiedosa
ainda no estancada agresso natureza, que, exaurida, comea a cobrar seu
preo, numa guerra de saldo desalentador: manchas sinistras de desertificao j
aparecem no pampa gacho, na regio noroeste do Paran, no Nordeste 10 e em
vrios pontos da Amaznia. O Pas vinha perdendo em mdia 18,6 mil km2 de
rea verde por ano, segundo relatrio sobre desenvolvimento sustentvel
divulgado em 19 de junho de 2002 pelo IBGE.11 Atualmente, o consenso entre os
entendidos que essa dilapidao tem aumentado a olhos vistos. O Estado de So
Paulo, economicamente o mais rico da Federao, vinha perdendo, a cada ano, no
processo de eroso, 190 milhes de toneladas de terra. H poucas dcadas, a
poluio produzida pelas fbricas de Cubato apesar dos avanos no controle de
emisses, fruto da ao enrgica e pioneira do Ministrio Pblico e de uma sbia

9
. Essa postura de defesa da poluio ambiental como meio de afastar a poluio da misria,
conforme os fatos tm demonstrado, no passou de retrica demaggica e serviu apenas como
salvo-conduto para a pancadaria na natureza, uma vez que em parte alguma o problema da misria
foi resolvido ou amenizado por meio da destruio do ambiente. Pelo contrrio, o exaurimento do
solo, a eliminao da cobertura vegetal, a inquinao das guas e do ar que transformam os pobres
em miserveis, subtraindo-lhes at mesmo aquilo que a natureza oferece gratuitamente a todos e que
se tornou privilgio de ricos.
10
. Segundo o estudo Diagnstico de desertificao no Brasil, elaborado por tcnicos do Ministrio do
Meio Ambiente (MMA), dados de 1998 mostravam que a desertificao j tomou conta de 12% do
Nordeste e de 20% do Semirido, onde moram quatro entre cada dez nordestinos (O Estado de S.
Paulo, 20.03.1998. p. A-10).
11
. O Estado de S. Paulo, 20.06.2002. p. C-9.
14
 vontade poltica abriu grandes ravinas na Serra do Mar, que gritava por socorro
e podia desabar sobre o polo petroqumico e os habitantes daquela cidade.

Entretanto, no s. Existem outros males e riscos: em todo o Brasil, a

proliferao de doenas, como a anencefalia, a leucopenia, a asbestose, a silicose
e o saturnismo, tambm no tem sabor de novidade; a intoxicao pelo uso
desmedido de agrotxicos e mercrio vem constituindo grave problema de sade
pblica; rios poludos, autnticas galerias de esgoto; alimentos contaminados;
cidades desumanizadas; campos devastados etc. Tudo a demonstrar que,
realmente, vivemos dias difceis: o homem que tanto correu para ser salvo pela
tcnica, agora corre para ser salvo da tcnica, vtima que ele de tecnologias
enganosas.

Esse quadro, observado aqui e alhures, como no poderia deixar de ser,

contribui poderosamente para a perda de identidade do homem com a natureza e
do sentido de mtua dependncia, fomentando uma ruptura artificial entre ambos
e repercutindo profundamente naquilo que se convencionou chamar de qualidade
de vida.

Sem dvida, estamos abusando dos recursos da Terra. Estamos nos

alimentando de pores que pertencem s geraes ainda no nascidas. Os filhos
de nossos filhos correm o risco de entrar neste mundo j carregando o peso da
dvida criada por seus antepassados.12

Antes de encerrarmos as consideraes iniciais, oportuno atentar para

alguns alertas que ecoam, precisamente em nossos dias. preciso lanar um
olhar, embora rpido, sobre a situao atual do nosso Planeta.

Nesse contexto de ameaas, algumas iminentes, deparamo-nos com os riscos

globais, entre eles o incremento exagerado da populao mundial, particularmente
entre as naes mais carentes de tecnologia e vtimas de enfermidades econmicas
endmicas, que o diplomata peruano Oswaldo de Rivero, em detalhado estudo,
chama de pases inviveis do sculo XXI.13 Na sequncia desses riscos,
encontramos o perigo nuclear, a perda da diversidade biolgica e, de certo modo,

12
. CARDOSO, Fernando Henrique; MBEKI, Thabo; PERSSON, Goran. Podemos trabalhar juntos.
Folha de S. Paulo, 01.09.2002. p. A-3.
13
. O mito do desenvolvimento: os pases inviveis no sculo XXI. Petrpolis, RJ: Vozes, 2002.
15
 os efeitos limiares ou imprevisveis de novas tecnologias. Mas o risco global
das mudanas climticas , talvez, o mais iminente e, por isso, o mais temido.
Melhor dizendo, os males das mudanas climticas (que so relacionadas ao efeito
estufa)14 deixaram, desde muito, de ser risco para se converter em prejuzos
concretos, presentes em todo o globo terrestre sob formas as mais diversas. E sua
tendncia bvia o aumento em extenso e intensidade.

Das duas convenes-quadro, originadas da Conferncia das Naes Unidas

sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio 92), a da Diversidade
Biolgica no foi subscrita pelos Estados Unidos (na gesto de George Bush, pai);
e aquela das Mudanas Climticas igualmente no foi assinada pelos Estados
Unidos (gesto de George W. Bush, filho). No obstante, alguns Estados norte-
americanos, como a Califrnia, subscreveram isoladamente o Protocolo de Kyoto.
Convm notar que essas convenes referem-se a dois riscos globais acima
descritos; porm, a perda de biodiversidade tem sido acelerada pelo efeito estufa.
Vale dizer, as perigosas alteraes do clima no planeta Terra j se fazem sentir,
alm de alteraes muito significativas de outra ordem, que tm sido constatadas
pelos cientistas, como as biolgicas e as econmicas.

Naturalmente, vivemos numa situao de alerta ou, ao menos, de redobrada

ateno. A bem dizer, pelas dimenses do perigo, poderamos considerar esse
estado das coisas uma situao alarmante, porque o fator tempo acelera sempre
mais o fenmeno que tememos. Por isso, alguns avisos tm tido grande
repercusso por causa da reconhecida autoridade de quem os fez: o ex-vice-
presidente dos Estados Unidos, Al Gore, e os cientistas ingleses James Lovelock e
Nicholas Stern.

O estadista e democrata Al Gore, mundialmente conhecido por suas ntidas

posies pr meio ambiente, vem pregando com insistncia Uma verdade
inconveniente, tanto em seu livro quanto no seu filme, ambos com o mesmo
nome. Bem lastreado com dados cientficos, ele refora o alerta e tenta levantar
algumas propostas para neutralizar ou, pelo menos, retardar o desastre. Por outro
lado, Al Gore, em entrevista, quer mostrar que investir no meio ambiente d

14
. O efeito estufa refere-se presena de gases que tm longussima permanncia nas camadas
superiores de atmosfera terrestre, impedem a disperso do calor e, assim, formam uma espcie de
efeito estufa sobre o Planeta.
16
 lucro e excelente para o planeta. Os polticos esto comeando a perceber isso.
Como se trata de um alerta, o entrevistado lembrou: Ao vermos um ente querido
beira da morte, reavaliamos nossas prioridades. Meu filho quase morreu quando
criana. Isso me permitiu um entendimento emocional do que uma grande perda.
O que ser do Planeta daqui a vinte anos? O que ser dos nossos filhos?15

Quanto a Lovelock, ex-consultor da Nasa e criador da Hiptese Gaia (hoje

Teoria Gaia), que defende a natureza da Terra como um organismo vivo,
recentemente lanou o livro intitulado A vingana de Gaia. Suas advertncias so
incisivas sobre o ponto de no-retorno do aquecimento global: J passamos desse
ponto h muito tempo. Os efeitos visveis da mudana climtica, no entanto, s
agora esto aparecendo para a maioria das pessoas. Pelas minhas estimativas a
situao se tornar insuportvel antes mesmo da metade do sculo, l pelo ano
2040.16 Sobre a ao antrpica que tem liberado intensamente gases de efeito
estufa, ele se manifesta assim: Um organismo que afeta o ambiente de maneira
negativa acabar por ser eliminado. O aquecimento global foi provocado pelo
homem e, por isso, corremos o risco de ser extintos. At 2100, provvel que
desaparea 80% da humanidade.17

J Nicholas Stern, ex-economista-chefe do Banco Mundial, foi incumbido de

preparar, em carter de urgncia, um estudo-relatrio das perdas econmicas
decorrentes do aquecimento global. Esse trabalho, batizado de Estudo Stern,
apresenta dados frios e aterradores para a economia mundial nas prximas dcadas:
Se deixarmos as coisas tal como esto hoje, o planeta vai perder entre 5% e 20%
do PIB mundial. Estamos falando, portanto, de perdas que podem chegar a cerca de
7 trilhes de dlares. O percentual muda bastante, de 5% a 20%, porque depende
das variveis inseridas no clculo. No nosso estudo, falamos em 20% porque
fazemos uma abordagem mais ampla, incluindo estimativas sobre o impacto que o
aquecimento global ter sobre a vida dos mais pobres, sobre os gastos com sade
pblica etc. Claro que no so nmeros precisos, porque impossvel prever com
segurana hoje impactos que sero efetivamente sentidos dentro de algumas

15
. Entrevista de Gabriela Carelli com Al Gore (O guru do verde), Revista Veja, So Paulo, 11.10.2006.
p.11-15.
16
. Entrevista de Diogo Schelp com James Lovelock (A vingana de Gaia), Revista Veja, So Paulo,
25.10.2006. p. 17-21.
17
. Idem, ibidem.
17
 dcadas.18 E vem um alerta especfico: Modelos cientficos sugerem que dentro
de 50 ou 100 anos a Amaznia pode secar e morrer.19

O que, na verdade, serve de reforo para o alerta contra os efeitos

calamitosos das mudanas climticas so os desastres econmicos que j se fazem
sentir, como preldio de sinfonia trgica. Se os grandes planejadores e
empreendedores da economia se alarmam, sua viso estratgica, como se sabe,
focaliza o perigo com objetividade. Mais uma vez se constata que a economia no
pode prescindir da ecologia, sob pena de fracasso aps cada ciclo de atentados
contra a natureza.

certo que o Planeta e a famlia humana esto sob srias ameaas. Nesse
impasse, a conjugao do Direito do Ambiente e da tica Ambiental poder aliar-
se aos esforos da Cincia para mudar os rumos da Histria Contempornea,
desviando-a da fatalidade para a esperana.

A sociedade humana, ento, ao pressentir quase instintivamente uma

situao catica, entra em ansiedade difusa. Em seu prprio seio deflagram -se
lutas fratricidas; as preocupaes materialistas do ter sufocam as preocupaes
humanistas do ser; as sociedades ricas assumem conduta de prepotncia em
face das sociedades carentes. H sobressaltos de apocalipse e o receio de que a
pequena nave espacial chamada Terra, com todos os seus tripulantes, se perca
naquele tohu abohu assustador, o caos, de que fala o Gnesis em seu primeiro
enunciado.20
A oportunidade trazida pela conscientizao de que essa desordem ecolgica
talvez no produza vencedores pode representar o incio de uma nova era de
cooperao entre as naes, em ordem a combinar de forma nova as regras da
convivncia neste condomnio maravilhoso que o Criador ps nossa disposio.
De fato, a natureza morta no serve ao homem. A utilizao dos recursos
naturais, inteligentemente realizada, deve subordinar-se aos princpios ecolgicos
e aos cnones maiores de uma vida digna para todos, em que o interesse

18
. Entrevista de Diego Escosteguy com Nicholas Stern (O alerta global), Revista Veja, 08.11.2006. p.
11-15.
19
. Idem, ibidem.
20
. COIMBRA, vila. O outro lado do meio ambiente. 2. ed. Campinas, SP: Millennium, 2002. p. 50.
18
 econmico cego de minorias ambiciosas no prevalea sobre o interesse comum
da sobrevivncia da humanidade e do prprio Planeta.
No pode haver dvida de que o Planeta est gravemente enfermo e com suas
veias abertas. Se a doena chama-se degradao ambiental, preciso concluir que
ela no apenas superficial: os males so profundos e atingem as entranhas
mesmas da Terra. Essa doena , ao mesmo tempo, epidmica, na medida em que
se alastra por toda parte; e endmica, porquanto est como que enraizada no
modelo de civilizao em voga, na sociedade de consumo e na enorme demanda
que exercemos sobre os sistemas vivos, ameaados de exausto.
O panorama mundial no momento este, sem dvida e sem exageros,
conforme bem apontam cientistas, administradores, socilogos, economistas,
cosmlogos, polticos, lderes religiosos. No emoo, nem inveno do homem
da rua. O que se impe agora um exame de conscincia coletivo, uma prestao
de contas racionalidade.
Vemos hoje a Questo Ambiental presente na cincia e na tecnologia, na
economia, na cultura e na poltica. Se ela denota a desordem existente nas relaes
do homem com o ecossistema planetrio, assim como nas relaes que regulam a
sociedade humana, inadivel rever todas essas relaes para coloc-las em
acordo com as leis da natureza leis que no podem ser revogadas pelo simples
arbtrio humano.
A entra, como um dos mediadores, o Direito do Ambiente, voltado que
para o reordenamento das relaes da famlia humana com o mundo natural.

1.2 Em busca de uma sada

Em verdade, a agresso aos bens da natureza e prpria teia da vida, pondo

em risco o destino do homem, uma das calamidades geradoras do pnico
universal que assombra a humanidade neste inquietante incio de milnio.
Por isso, nos ltimos anos, a sociedade vem acordando (embora lentamente)
para a problemtica ambiental. O mero crescimento econmico, mito
generalizado, vem sendo repensado com a busca de frmulas alternativas, como o
ecodesenvolvimento ou o desenvolvimento sustentvel, cuja caracterstica
principal consiste na possvel e desejvel conciliao entre o desenvolvimento

19
 integral, a preservao do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida trs
metas indispensveis. Crescimento econmico, to s, mais do que pouco
desastroso.
A respeito do ecodesenvolvimento, analisa Nelson Mello e Souza: O que
pretendeu Ignacy Sachs com este neologismo? Pretendeu, acima de tudo,
introduzir uma perspectiva nova para o planejamento econmico. Torn-lo
sensvel para a adoo de tcnicas adaptveis ao nvel cultural das pequenas
comunidades rurais do terceiro mundo. E acrescenta: Em outras palavras,
pretendeu compatibilizar desenvolvimento e ecologia em um nvel primrio de
desenvolvimento.21

O cientista social e professor da Universidade de Paris, Ignacy Sachs,

tambm consultor das Naes Unidas, contou com o apoio de Maurice Strong
para a sua proposta, como um estilo do desenvolvimento possvel. Para ele,
cada ecorregio deve procurar solues especficas para os seus problemas
particulares, de forma que, alm dos dados ecolgicos, tambm os culturais
possam ser levados em conta na satisfao das necessidades imediatas da
populao interessada. Contudo, observa Mello e Souza, (...) parece inexequvel
como programa geral (...), no projeto de desenvolvimento, mas de solues
econmicas locais.22

Em 1992, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento CNUMAD, mais conhecida como Rio 92 ou Eco 92,23 adotou,
na Declarao do Rio e na Agenda 21, o desenvolvimento sustentvel como meta
a ser buscada e respeitada por todos os pases. Assim, o Princpio 4 da Declarao
do Rio estabelece: Para alcanar o desenvolvimento sustentvel, a proteo
ambiental constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e no pode
ser considerada isoladamente deste.24

falso o dilema ou desenvolvimento ou meio ambiente, na medida em

que, sendo este fonte de recursos para aquele, ambos devem harmonizar-se e

21
. Educao ambiental: dilemas da prtica contempornea. Rio de Janeiro: Thex, 2000. p. 89.
22
. Idem, ibidem, p. 190. Ver ainda Ignacy Sachs. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. So
Paulo: Vrtice, 1986. p. 15, 26, 27 e 46 e ss.
23
. United Nations Conference on Environment and Development.
24
. O grifo nosso.
20
complementar-se. Com efeito, a Me Terra, sempre to prdiga, retribui na
medida de cem por um os cuidados que lhe devotamos. Se a esterilizarmos ela
j no ter como atender s nossas legtimas necessidades.

Compatibilizar meio ambiente com desenvolvimento significa considerar os

problemas ambientais dentro de um processo contnuo de planejamento,
atendendo-se adequadamente s exigncias de ambos e observando as suas inter-
relaes particulares a cada contexto sociocultural, poltico, econmico e
ecolgico. Em outras palavras, isto implica dizer que a poltica ambiental no
deve significar obstculo ao desenvolvimento, mas, sim, um de seus instrumentos,
ao propiciar a gesto racional dos recursos naturais, que constituem a base
material do progresso humano.
Vamos mais a fundo: onde, ou em que elementos, se encontra a noo de
sustentabilidade? Como uma caracterstica acessria do processo de
desenvolvimento? Em outros termos, estaria a sustentabilidade ligada apenas aos
processos econmicos de produo e consumo, ou seria inerente aos prprios
recursos naturais?
A questo vital porque, a depender do ngulo sob o qual examinada, ela
induzir respostas diferentes, que, por seu turno, determinaro aes prticas e
polticas tambm diferentes. Se se trata de sustentabilidade nos processos
econmicos (produo e consumo), a resposta restringir-se- sociedade humana,
que o principal agente desse processo. Se est em causa a qualidade inerente aos
recursos naturais, sem dvida envolver, entre outros itens, novas concepes de
tecnologia e manejo, voltadas para os recursos e servios que nos prestam os
ecossistemas. Os ecossistemas tm valor intrnseco e, assim, merecem respeito e
cuidado eles compendiam a vida sob os mais variados aspectos
independentemente do valor de uso que possamos atribuir-lhes. E,
independentemente de pragmatismos e do uso que as geraes atuais fariam
desses recursos e servios, o meio natural deve ser ajudado em sua
sustentabilidade porque est subordinado lei maior da vida. claro, portanto,
que, nesse contexto, dissentimos do materialismo histrico e entendemos que o
mundo natural no pode ser simplesmente coisificado.

21
 A propsito, anota o Prof. Jos Carlos Barbieri, da Fundao Getlio Vargas
de So Paulo: Considerando que o conceito de desenvolvimento sustentvel
sugere um legado permanente de uma gerao a outra, para que todas possam
prover suas necessidades, a sustentabilidade, ou seja, a qualidade daquilo que
sustentvel, passa a incorporar o significado de manuteno e conservao ad
aeternum dos recursos naturais. Isso exige avanos cientficos e tecnolgicos que
ampliem permanentemente a capacidade de utilizar, recuperar e conservar esses
recursos, bem como novos conceitos de necessidades humanas para aliviar as
presses da sociedade sobre eles.25
Com efeito, parece superada a noo romntica de que a natureza um
intocvel santurio. O Brasil assim como outros pases menos desenvolvidos
precisa gerar riquezas para enfrentar os desafios da mudana social, cujos
smbolos mais evidentes de mudana imperiosa so a taxa de crescimento da
populao e a consolidao de uma pobreza estrutural, a despeito de milhes de
pessoas terem sado da faixa da misria. H brasileiros vivendo ainda em situao
de misria extrema; urge melhorar suas vidas, dando-lhes condies mais dignas.
Por outro lado, importante considerar que a pobreza, o subconsumo
forado, algo intolervel que deve ser eliminado como uma das tarefas mais
urgentes da humanidade. A pobreza, a excluso social e o desemprego devem ser
tratados como problemas planetrios, tanto quanto a chuva cida, o efeito estufa, a
depleo da camada de oznio e o entulho espacial que se acumula ano a ano.
Questes como essas esto no cerne das novas concepes de sustentabilidade.26

O engenheiro e ambientalista Carlos Gabaglia Penna, que foi professor da

Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), em uma obra
notvel, que verdadeiro libelo contra o consumismo inconsequente, assevera
com preciso: O desenvolvimento sustentvel exige da sociedade que suas
necessidades sejam satisfeitas pelo aumento da produtividade e pela criao de
oportunidades polticas, econmicas e sociais iguais para todos. Ele no deve pr
em risco a atmosfera, a gua, o solo e os ecossistemas, fundamentais vida na

25
. Desenvolvimento e meio ambiente: as estratgias de mudanas da Agenda 21. 3. ed. Petrpolis, RJ:
Vozes, 2000. p. 31.
26
. BARBIERI, Jos Carlos. Desenvolvimento e meio ambiente: as estratgias de mudana da Agenda
21. 3. ed. So Paulo: Vozes, 2000, p.32.
22
 Terra. O desenvolvimento sustentvel um processo de mudana no qual o uso
dos recursos, as polticas econmicas, a dinmica populacional e as estruturas
institucionais esto em harmonia e reforam o potencial atual e futuro para o
progresso humano. Apesar de reconhecer que as atividades econmicas devem
caber iniciativa privada, a busca do desenvolvimento sustentvel exigir, sempre
que necessrio, a interveno dos governos nos campos social, ambiental,
econmico, de justia e de ordem pblica, de modo a garantir democraticamente
um mnimo de qualidade de vida para todos.27

Mesmo decorridos muitos anos de discusso sobre o tema, ainda estamos

longe do consenso enquanto os problemas se avolumam. Bem adverte o autor:
Contudo, o desenvolvimento sustentvel, por enquanto, apenas um conceito,
uma formulao de objetivos, e tem sido includo, cada vez mais, na retrica
desenvolvimentista, nos discursos dos que pregam o crescimento econmico
constante. um novo instrumento de propaganda para velhos e danosos modelos
de desenvolvimento. Por isso, o desenvolvimento sustentvel corre o risco de
tornar-se uma quimera.28

Segundo esse especialista, so inmeros e muito variados os fatores que

provocam a compulso do consumo para alm das necessidades reais, numa
atitude de verdadeira afronta ao bom senso e, o que pior, ao planeta Terra e s
multides de pessoas carentes do mnimo essencial. Conclui ele: Como algum
j observou, comentando sobre a cultura do consumo, as pessoas gastam um
dinheiro que no possuem, para comprar coisas de que no necessitam, para
impressionar pessoas que no conhecem.29

Espera-se que essas concepes resultem numa poltica clara e abrangente,

que envolva a atuao conjunta de Governo, empresrios e comunidade, com o
intuito de coibir as agresses inconsequentes e continuadas ao meio ambiente.
Numa palavra: imprescindvel deslocar o tema ambiental da periferia para o
centro das decises. Se no for assim, a conta que passaremos aos nossos filhos
pode ser impossvel de pagar.

27
. O estado do Planeta: sociedade de consumo e degradao ambiental. Rio de Janeiro: Record, 1999.
p. 140.
28
. Idem, ibidem.
29
. Ob. cit., p. 52.
23
 A superao desse quadro de degradao e desconsiderao ambiental passa,
necessariamente, por alteraes profundas na compreenso e conduta humanas.
um avano que pode ser conseguido, em primeiro lugar, atravs de adequada
educao ambiental, nas escolas e fora delas. Em segundo lugar, exige a criao (e
implementao) de instrumentos legais apropriados,30 dado que, no embate dos
interesses econmicos, s o Poder Pblico capaz de conter, com leis coercitivas
e imposies oficiais, a prepotncia dos poderosos (poluidores e degradadores, no
nosso caso), pois, onde h fortes e fracos, a liberdade escraviza, a lei que
liberta.31
Como se pode ver, o desenvolvimento aqui preconizado infere-se da
necessidade de um duplo ordenamento e, por conseguinte, de um duplo direito
, com razes profundas no Direito Natural e no Direito Positivo: o direito do ser
humano de desenvolver-se e realizar as suas potencialidades, individual ou
socialmente, e o direito de assegurar aos seus psteros as mesmas condies
favorveis.
Surge ento, de forma bastante evidente, a reciprocidade entre direito e dever,
porquanto o desenvolver-se e usufruir de um Planeta plenamente habitvel no
apenas direito, dever precpuo das pessoas e da sociedade. Ao direito de usufruir
corresponde o dever de cuidar. Em verdade, no uso e gozo de bens coletivos
(como o ambiente ecologicamente equilibrado), no h direitos gratuitos, existe
sempre a contrapartida do dever recproco.

1.3 Em torno do desenvolvimento sustentvel

O mero crescimento econmico, calcado na mutilao do mundo natural e na

impreviso das suas funestas consequncias dada a falta de doutrina filosfica e
ordenamento jurdico capazes de direcionar corretamente os rumos desse mesmo
crescimento , acabou por criar um antagonismo artificial e totalmente

30
. O Princpio 11, da Declarao do Rio, estabelece expressamente que os Estados adotaro
legislao ambiental eficaz (...). Alm disso, o Princpio 13 dispe que os Estados iro
desenvolver legislao nacional relativa responsabilidade e indenizao das vtimas de poluio
e outros danos ambientais (...).
31
. TELLES JNIOR, Goffredo. A Constituio, a Assembleia Constituinte e o Congresso Nacional.
So Paulo: Saraiva, 1986. p. 19.
24
 dispensvel entre o legtimo desenvolvimento socioeconmico e a preservao da
qualidade ambiental.
A explorao desastrada do ecossistema terrestre, de um lado, e a ampliao
da conscincia ecolgica e dos nveis de conhecimento cientfico, de outro lado,
produziram mudanas de natureza tcnica e comportamental que, embora ainda
tmidas, vm concorrendo para superar a falsa antinomia proteo ao meio
ambiente vs. crescimento econmico.
Outro importante desafio a dificuldade de internalizao pelas pessoas do
real significado do desenvolvimento sustentvel, apesar de esta temtica estar
presente exaustivamente nas agendas e nos debates atuais. A falta de clareza sobre
esta questo obscurece e dificulta a disputa, quanto a concepes e atitudes entre
as diferentes foras da sociedade, por sua vez plasmadas em estratgias tambm
diferenciadas quanto a projetos de desenvolvimento e suas respectivas dimenses
polticas, sociais, econmicas, cientficas, tecnolgicas, jurdicas, culturais,
educacionais e ambientais. Assim, possvel compreender o porqu da confuso
entre as noes de progresso, crescimento e desenvolvimento.32
Esse novo tipo de relao sociedade-meio ambiente j estava expresso
parcialmente na Res. 44/228, de 22.12.1989, da Assembleia-Geral das Naes
Unidas, quando foi convocada a Conferncia sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento.
Nessa Conferncia, o desenvolvimento sustentvel foi adotado na Declarao
do Rio33 e na Agenda 2134 como meta a ser buscada e respeitada por todos os
pases.

32
. MARTINS, Srgio Roberto; SOARES, Alexandre Melo; SOLER, Antonio Carlos Porcincula.
Instrumentos tecnolgicos e jurdicos para a construo da sociedade sustentvel. In: DINIZ, Nilo;
SILVA, Marina; VIANA, Gilney (orgs.). O desafio da sustentabilidade: um debate socioambiental
no Brasil. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001. p. 159.
33
. Princpio 4: Para alcanar o desenvolvimento sustentvel, a proteo ambiental constituir parte
integrante do processo de desenvolvimento e no pode ser considerada isoladamente deste.
34
. Segundo consta do prembulo desse documento, A humanidade se encontra em um momento de
definio histrica. Defrontamos-nos com a perpetuao das disparidades existentes entre as naes
e no interior delas, o agravamento da pobreza, da fome, das doenas e do analfabetismo, e com a
deteriorao contnua dos ecossistemas de que depende nosso bem-estar. No obstante, caso se
integrem as preocupaes relativas a meio ambiente e desenvolvimento e a elas se dedique mais
ateno, ser possvel satisfazer s necessidades bsicas, elevar o nvel da vida de todos, obter
ecossistemas melhor protegidos e gerenciados e construir um futuro mais prspero e seguro. So
25
 O desenvolvimento sustentvel definido pela Comisso Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento como aquele que atende s necessidades do
presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem a
suas prprias necessidades,35 podendo tambm ser empregado com o significado
de melhorar a qualidade de vida humana dentro dos limites da capacidade de
suporte dos ecossistemas.36
Somos responsveis pela propagao da espcie, no somente do ponto de
vista biolgico, mas, ainda, de vrios outros pontos de vista (histrico, cultural,
econmico etc.). Incumbe, pois, sociedade construir, mais do que o seu mundo
atual, o mundo do amanh. Por isso, quando se estabelece o princpio de que
todos tm o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, esse
equilbrio ecolgico traz no bojo as condies indispensveis ao planeta Terra e as
condies favorveis para as geraes futuras. Mais uma vez a gramtica nos
socorre: tomemos a expresso usufruir corretamente dos recursos ambientais: o
verbo usufruir traduz um direito, o advrbio corretamente conota um dever:
direito e dever so fatores recprocos e complementares.
A manuteno do ambiente saudvel fator integrante do processo de
desenvolvimento sustentvel. Mas esse processo, que tem na sociedade um grande
contingente de atores e de agentes ambientais, depende da prpria comunidade
para desencadear-se e prosseguir.
Mas, afinal, o que uma comunidade sustentvel? aquela que tem as
seguintes caractersticas:

a) sua populao tem forte senso de comunidade, solidariedade e iniciativa prpria

para resoluo de seus problemas;
b) possui elevada capacidade de mobilizao;

metas que nao alguma pode atingir sozinha; juntos, porm, podemos em uma associao
mundial em prol do desenvolvimento sustentvel.
35
. Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso futuro comum. 2. ed. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1991. p. 46.
36
. Cuidando do Planeta Terra Uma estratgia para o futuro da vida. So Paulo: UICN Unio
Internacional para a Conservao da Natureza, PNUMA Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente e WWF Fundo Mundial para a Natureza (Governo do Estado de So Paulo/SP,
ECO 92), 1991. p. 10. Roberto Campos, ex-Ministro do Planejamento, conceituou o
desenvolvimento sustentvel como aquele compatvel com a explorao no predatria de recursos
no renovveis, a renovao de recursos renovveis e o controle da poluio (Viajantes na nave
planetria. O Estado de S. Paulo, 12.01.1992. p. 2).
26
 c) tem pleno conhecimento de seus direitos;
d) sua participao intensa nos espaos e fruns representativos, disponibilizados
para o aperfeioamento das polticas pblicas (conselhos locais e regionais,
assembleias);
e) garante a subsistncia por meio de iniciativas prprias;
f) vivencia processos participativos diversos e consistentes;
g) constitui-se num elemento ativo e determinante do seu prprio desenvolvimento;
h) busca solues simples e adaptadas aos recursos e condies de vida disponveis
no ambiente;
i) seus valores locais so recuperados e preservados, e os contedos desses valores
vm a ser difundidos amplamente atravs da prpria linguagem comunitria;
j) possui forte organizao comunitria e de autogesto;
l) tem uma rede social atuante, formada por grupos sociais ativos;
m) demonstra possuir elevada vocao produtiva;
n) dotada de alto grau de sensibilizao para as questes culturais, sociais,
econmicas e ambientais;
o) demonstra elevada capacidade de gesto, o que se reflete no nmero, na
natureza e no desempenho das organizaes sociais atuantes na regio.37

Vista a concentrao demogrfica cada vez mais densa e acelerada nas

cidades especialmente dos pases e regies do Terceiro Mundo , oportuno
valer-nos de algumas consideraes acima citadas.
Podemos afirmar que uma cidade sustentvel aquela cuja coletividade busca
ampliar, cada vez mais, sua capacidade de sustentao para suprir as necessidades
de sua populao e assegurar-lhe o bem-estar. A estratgia de sustentabilidade de
uma cidade, no dizer de Neira Alva, implica (...) organizar a vida coletiva no
sentido de promover mudanas endgenas que permitam tirar partido das condies
impostas pela economia globalizada no mercado internacional e maximizar a

37
. FROES, Csar; MELO NETO, Francisco P. de. Empreendedorismo social: a transio para a
sociedade sustentvel. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2002. p. 109.
27
 utilizao do capital social disponvel para satisfazer as necessidades de toda a
sociedade.38
So, portanto, trs as aes sustentveis primordiais: a organizao da vida
coletiva, a promoo de mudanas endgenas e a maximizao da utilizao do
capital social disponvel.39
J se tem percebido que o adjetivo sustentvel acompanha muitos
substantivos (como: prtica, processo, recurso, construo, empreendimento,
empresa, agricultura, desenvolvimento e outros). De onde vem essa carga adjetiva
to recorrente? A que se refere ela? Qual o seu fundamento? precisamente o que
deve ser pensado e aprofundado no discurso moderno.
Ignacy Sachs, aps dcadas de estudos, docncia e consultoria internacional,
conclui: Tudo indica que a ideia do desenvolvimento no perder a sua
centralidade nas cincias sociais do sculo que se inicia. Mais do que nunca,
precisamos enfrentar as abismais desigualdades sociais entre naes e dentro das
naes, e faz-lo de maneira a no comprometer o futuro da humanidade por
mudanas climticas irreversveis e deletrias.40
O economista e professor da Universidade de So Paulo Jos Eli da Veiga, ao
referir-se figura da Esfinge no limiar do deserto, parte da mitologia para o
enigma ao mesmo tempo econmico, social e poltico do desenvolvimento
sustentvel, e conclui: Pois bem, o desenvolvimento sustentvel tambm um
enigma espera de seu dipo. Esta a tese central desta exposio. Em vez de
aumentar a lista dos contorcionismos j to banalizados nas diversas tentativas de
promover um suposto conceito de desenvolvimento sustentvel, este livro
prefere sugerir que, por enquanto, ele uma espcie de quadratura do crculo.41
Mas, ele prefere concluir com um alento necessrio prossecuo das buscas e
dos esforos no caminho de realizao para um ambicioso paradigma de
renovao da economia planetria. Ele diz Nada disso significa, portanto, que a
noo tenha pouca utilidade. Ao contrrio, deve ser entendida como um dos mais
generosos ideais surgidos no sculo passado, s comparvel talvez bem mais

38
. Idem, p. 114.
39
. Idem, ibidem.
40
. Prefcio do livro de VEIGA, Jos Eli da. Desenvolvimento Sustentvel, o desafio do sculo XXI. 3.
ed. Rio de Janeiro: Garamond, 2008. p. 10.
41
. Idem, p. 13.
28
 antiga ideia de justia social. Ambos so valores fundamentais de nossa poca
por exprimirem desejos coletivos enunciados pela humanidade, ao lado da paz, da
democracia, da liberdade e da igualdade. Ao mesmo tempo, nada assegura que
possam ser, de fato, possveis e realizveis. So partes imprescindveis da utopia,
no melhor sentido desta palavra. Isto , compem a viso do futuro sobre a qual a
civilizao contempornea necessita alicerar suas esperanas.42
Mark Mawhinney, do Instituto de Pesquisas para Cidades Sustentveis na
Universidade de Nortmbria, em Newcastle (Inglaterra), discutiu longamente o
tema do desenvolvimento sustentvel com cientistas e instituies, desde
economistas ortodoxos at ambientalistas radicais. Foi impossvel definir, em
linguagem comum, o desenvolvimento sustentvel. Pode-se concluir que no
existe uma definio no sentido rigoroso, tal a diversidade de focos e abordagens.
Assim, resta para esse desenvolvimento a condio de conceito que permeia
aquela infinidade de formulaes. Definies como a da relatrio Brundtland em
Nosso Futuro Comum, a da IUCN (Unio Internacional para a Conservao da
Natureza), a do WWF (Fundo Mundial para a Vida Selvagem), a do Greenpeace,
do Banco Mundial e numerosas outras no logram tornar-se comuns, apenas
alcanam aproximaes.43
Mawhinney entende que o desenvolvimento sustentvel, em meio ao fragor
de tantas discusses, deve ser considerado preferencialmente como um
processo, embora sabendo que no h unanimidade nessa hiptese. Qual o
ponto de origem do processo? Qual seu objetivo? Em todo caso, h requisitos
comuns que entram como pedra de toque avaliar a autenticidade do processo: o
atendimento s necessidades bsicas das geraes humanas de hoje e do amanh,
o respeito aos limites dos ecossistemas, a adequao da tecnologia, o bom
resultado econmico e social, estes so dados que predominam.
lcito, em tal contexto, concluir que depender de governos,
empreendedores, sociedade civil, ambientalistas, cidados de boa vontade
prosseguir em debates produtivos e experincias que logrem o xito esperado,

42
. Idem, p. 14.
43
. MAWHINNEY, Mark. Desenvolvimento sustentvel: uma introduo ao debate ecolgico. So
Paulo: Edies Loyola, 2005.
29
 ainda que sujeitos a uma ou outra frustrao. A soma de pequenos e grandes
resultados impulsionar o processo. Importante que este no se estanque.

1.4 Contexto brasileiro

Em nosso Pas, a introduo do conceito deu-se primeiramente por ocasio

do estabelecimento de diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas
crticas de poluio pela Lei 6.803, de 02.07.1980. A preocupao com o
desenvolvimento sustentvel exsurge clara logo no art. 1. desse diploma, que
reza: Nas reas crticas de poluio (...), as zonas destinadas instalao de
indstrias sero definidas em esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei,
que compatibilize as atividades industriais com a proteo ambiental.44
Mais tarde, atendendo s preocupaes dessa nova ordem, o conceito j
aprimorado veio a ser instrumentalizado sob a forma de uma Poltica Nacional do
Meio Ambiente, que elegeu, primordialmente, a avaliao dos impactos
ambientais como meio de preservar os processos ecolgicos essenciais. 45 E no se
pode desconhecer que, subjacente ou explcito, ele se encontra com frequncia em
textos paralegais de normas e diretrizes de Governo.
Neste item do presente trabalho -nos de todo impossvel aduzir e, mais
ainda, comentar uma multiplicidade de textos legais que, de alguma forma, tratam
de desenvolvimento e sustentabilidade.

1.5 Uma simples advertncia

Pelo que pudemos ver e concluir, a sustentabilidade critrio bsico para a

Gesto do Meio Ambiente. Ela o , igualmente, para a aplicao de normas legais
destinadas a proteger ou preservar os ecossistemas com seus recursos em
benefcio do Planeta e da famlia humana. Na realidade, trata-se de um ideal de
natureza utpica: hoje, praticamente impossvel reparar os estragos j
perpetrados pelo homo praedator, tendo-se em conta as incomensurveis
dificuldades cotidianas para cercear o mal. Todavia, esse contexto extremamente
desfavorvel em que nos vemos enredados no exime nossa sociedade de envidar

44
. Destacamos.
45
. Art. 9., III, da Lei 6.938/1981.
30
todos os esforos para alcanar, ao menos, a sustentabilidade possvel. Note-se,
tais esforos responsabilizam desde os Governos at o cidado comum, passando
pelos empreendedores e licenciadores ambientais.
A conscincia ecolgica e a responsabilidade socioambiental, infelizmente,
esto bem longe de alcanar o estgio mnimo ideal. Por exemplo, no caso de
muitos empreendimentos, uma vez obtida a licena de operao, comum
verificar-se que as empresas limitam-se ao estritamente necessrio sob o ponto de
vista de exigncias legais, sem qualquer pequena ambio de contribuir para a
perenidade da Terra. Note-se, enfim, que exigncias nem sempre so cumpridas, e
nem sempre so suficientes para a salvaguarda da qualidade ambiental. Por outro
lado, a legislao sem o necessrio complemento das exigncias ticas um
instrumento prejudicado.
A frequente insistncia de empreendedores em invocar apenas formalmente o
desenvolvimento sustentvel, acrescida da lenincia de rgos ambientais
licenciadores e fiscalizadores (que, conscientes ou no, s vezes acabam por ceder
a presses polticas ou econmicas), compem um quadro preocupante. Nesses
casos, desenvolvimento sustentvel uma falcia, um engodo ambiental. Em tal
contexto, toda precauo necessria para no se dar ouvido a sofismas, pois um
simples enunciado convencional no quer dizer inteno explcita ou implcita de
levar a srio um compromisso com o meio ambiente.
H mais de meio sculo (fins dos anos 1950) essa verdadeira pregao j
existia, como atestam os trabalhos do pioneiro Padre Lebret, religioso dominicano
francs, com o seu movimento Economia e Humanismo; todavia, aqueles
pregadores todos, cientistas sociais e polticos, pareciam clamar num deserto
sem eco. Na realidade, desde algum tempo, j se vem trabalhando melhor o
conceito de desenvolvimento, que transcende o de simples crescimento
econmico, de modo que a verdadeira alternativa excludente est entre
desenvolvimento integral harmonizado e mero crescimento econmico. E isto
deve ficar bem claro!
guisa de fecho para as consideraes, oportuna a advertncia do
conhecido Ignacy Sachs a respeito do desenvolvimento sustentvel: Ideia, viso,
conceito, utopia? No creio que devamos nos envolver neste debate semntico. O
que importa deixar bem claro que o desenvolvimento no se confunde com
31
 crescimento econmico, que constitui apenas a sua condio necessria porm no
suficiente. Como bem disse Celso Furtado num dos seus derradeiros
pronunciamentos, s haver verdadeiro desenvolvimento que no se deve
confundir com crescimento econmico, no mais das vezes resultado de mera
modernizao de elites ali onde existir um projeto social subjacente.46
Outra falcia, no menos perigosa, acreditar piamente que o
desenvolvimento por excelncia se reduz ideia de crescimento econmico. No
bojo dessa crena, os que pregam o seu desenvolvimento (in)sustentvel ignoram
(ou fingem ignorar) que o avano de uma sociedade, de um pas ou de uma regio
no se reduz s cifras da produo econmica, porm deve ser um avano
constante e harmonizado, em sintonia com as potencialidades e limitaes da
Terra. Nesse sentido, poderamos confiar na evoluo tecnolgica se ela contribui
para baixar as excessivas taxas de fluxo de energia e materiais que, na realidade,
no so necessrios. Assim mesmo, importante ter em mente que o Planeta tem
limites para abrigar pessoas, capitais e empreendimentos.

2. POR UMA ORDEM SUSTENTVEL

Melhor do que falar em desenvolvimento sustentvel que um processo ,

prefervel insistir na sustentabilidade, que um atributo necessrio no
tratamento dos recursos ambientais, em especial dos recursos naturais.
O tema sofre, por enquanto, de imprecises conceituais ou, s vezes, de uma
viso excessivamente econmica. Os Professores Francisco P. de Melo Neto e
Csar Froes, em seu excelente compndio Empreendedorismo social: a transio
para a sociedade sustentvel, oferecem uma sntese valiosa para as abordagens
gerenciais e ecolgicas da sustentabilidade; nessa obra, expem com clareza
elementos lcidos e prticos para conceituar tambm o desenvolvimento
sustentvel. Discorrem os autores: Neira Alva, arquiteto e urbanista, ex-diretor
da Comisso Econmica para a Amrica Latina Cepal, assim define o conceito
de sustentabilidade: A sustentabilidade pode ser entendida como um conceito
ecolgico isto , como a capacidade que tem um ecossistema de atender s

46
. Prefcio ao livro de VEIGA, Jos Eli da. Desenvolvimento Sustentvel. O desafio do sculo XXI. 3.
ed. Rio de Janeiro: Garamond, 2008. p. 9.
32
 necessidades das populaes que nele vivem ou como um conceito poltico que
limita o crescimento em funo da dotao de recursos naturais, da tecnologia
aplicada no uso desses recursos e do nvel efetivo de bem-estar da coletividade.
Do ponto de vista ecolgico, sustentabilidade refere-se aos recursos naturais
existentes numa sociedade que, segundo Neira Alva, representam a capacidade
natural de suporte s aes empreendedoras locais. A sustentabilidade inerente
aos prprios recursos da natureza prende-se s cadeias ecossistmicas, nas quais a
existncia e perpetuao de alguns desses recursos dependem naturalmente de
outros recursos. Sem essa sustentabilidade haveria o comprometimento da prpria
biodiversidade, com a acelerao da sua perda, culminando em riscos ao
ecossistema planetrio. Como se pode ver, a sustentabilidade vai mais alm dos
destinos da espcie humana: ela alcana a perpetuao da vida e o valor intrnseco
da criao ou do mundo natural.
Sob a tica poltica, a sustentabilidade representa a capacidade de a sociedade
organizar-se por si mesma. o que o autor denomina de capacidade de
sustentao. Portanto, existem duas precondies para o desenvolvimento da
sustentabilidade: a capacidade natural de suporte (recursos naturais existentes) e a
capacidade de sustentao (atividades sociais, polticas e econmicas geradas pela
prpria sociedade em seu prprio benefcio).

A capacidade natural de suporte compreende os ecossistemas, os biomas e

todos os tipos de recursos naturais existentes nas comunidades e sociedade, objeto
das aes de empreendedorismo social. So os elementos que integram a ecologia
local e regional.47

Desde logo deve-se observar que a sustentabilidade no pode ser focalizada

apenas como um requisito essencial para a sociedade industrial urbana. O
paradigma da sustentabilidade, na relao economia/ambiente/sociedade, deve ser
entendido para alm do tratamento da produo de bens e servios no espao
urbano de forma isolada do espao rural.48

47
. FRES, Csar; MELO NETO, Francisco P. de. Empreendedorismo social: a transio para a
sociedade sustentvel. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2002, p. 105.
48
. MARTINS, Srgio Roberto; SOLER, Antonio Carlos Porcincula; SOARES, Alexandre Melo.
Instrumentos tecnolgicos e jurdicos para a construo da sociedade sustentvel. Em: VIANA, Gilney;
33
 De fato, embora os estilos de vida estejam cada vez mais distantes, as
caractersticas de cada um desses universos humanos ainda os separam com
nitidez. O mundo rural mais abrangente do que essa relao, primeira vista,
pode supor. Por um lado, o complexo agroindustrial abarca quase todas as
atividades antrpicas e se assenta cada vez mais na indstria, abrangendo a
produo de bens e servios de forma intensa e com visveis impactos no
ambiente. Por outro, (...) o espao rural pode ser visto de forma bem mais ampla
que o espao agrcola, uma vez que, cada vez mais, a economia determinada em
grande parte por atividades no essencialmente agrcolas; assim, o espao rural
capta renda do espao urbano por meio da presena sazonal de pessoas e da
valorizao das chamadas amenidades (natureza intocada, paisagens, patrimnio
histrico-cultural, unidades de conservao, produtos de origem etc.),
identificadas pelas pluriatividades, como o turismo rural, mas que caracterizam
tambm a produo de manufaturados que tradicionalmente eram exclusivos dos
distritos industriais localizados junto ao espao urbano.49

Como atributo, a sustentabilidade dos recursos est associada sua

durabilidade, ou seja, um bem ou recurso sustentvel na medida em que pode
ou deve durar para atender s necessidades dos ecossistemas naturais e s
demandas dos ecossistemas sociais (em particular nos processos de produo e
consumo). Neste ponto, surge uma constatao importante que abala as teorias e
as prticas simplistas: a sustentabilidade dos recursos naturais no absoluta,
relativa: depende de sua disponibilidade real e do quanto e do como eles so
explorados, transformados e utilizados, at serem reduzidos condio ltima de
rejeitos finais. Enfatize-se que a sustentabilidade dos recursos naturais no pode
ser considerada fora do quadro das suas diferentes condies de recursos
renovveis e recursos no renovveis. Ainda assim, preciso ter em conta que
nem todos os recursos ditos renovveis so, na prtica, efetivamente renovveis:
isto depende muito da quantidade em que so demandados e, talvez ainda mais,
do modo como so manipulados e utilizados. Um exemplo dos mais conhecidos
o da gua: apesar de o ciclo hidrolgico ser fechado e, por isso, a quantidade de

SILVA, Marina; DINIZ, Nilo (orgs.). O desafio da sustentabilidade: um debate socioambiental no Brasil.
So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001, p. 157.
49
. Idem, p. 158.
34
 gua ser sempre a mesma no Planeta, ela vem se tornando dia a dia mais escassa
na proporo em que cresce a sua demanda para usos mltiplos, e a qualidade dos
recursos hdricos torna-se sempre pior (agravada com a exigncia de tratamentos
cada vez mais caros).
A esse propsito, bem se manifesta o Prof. Aldo Rebouas, da USP,
conhecido especialista em guas subterrneas. Ele diz: Os pases hoje em dia so
avaliados pela forma como sabem usar a gua, e no pelo que tm de gua. Porque
mais importante saber usar a gua do que ostentar a abundncia. 50 O dficit
hdrico anual na Terra em 2002 foi estimado em 163 bilhes de metros cbicos.
No Direito do Ambiente, como tambm na gesto ambiental, a sustentabilidade
deve ser abordada sob vrios prismas: o econmico, o social, o cultural, o poltico,
o tecnolgico, o jurdico e outros. Na realidade, o que se busca, conscientemente
ou no, um novo paradigma ou modelo de sustentabilidade, que supe
estratgias bem diferentes daquelas que tm sido adotadas no processo de
desenvolvimento sob a gide de ideologias reinantes desde o incio da Revoluo
Industrial, estratgias estas que so responsveis pela insustentabilidade do mundo
de hoje, tanto no que se refere ao planeta Terra quanto no que interessa famlia
humana em particular. Em ltima anlise, vivemos e protagonizamos um modelo
de desenvolvimento autofgico que, ao devorar os recursos finitos do ecossistema
planetrio, acaba por devorar-se a si mesmo.
A construo do paradigma da sustentabilidade est em permanente disputa,
segundo as distintas vises de mundo, e pressupe gigantescos desafios. Como
gerar e distribuir a riqueza? A estratgia de crescer para depois repartir est mais
presente do que nunca, embora tenha grande responsabilidade pelo imenso fosso
material e espiritual existente entre as pessoas e destas com a natureza, tanto no
mbito internacional como no interior das naes. Alm disso, responde em
grande medida pelos grandes desequilbrios ecolgicos que ocorrem em
praticamente todo o planeta.51
Por ora, no figura, no Direito do Ambiente, a consagrao do
desenvolvimento sustentvel nem da sustentabilidade como normas explcitas

50
. Apud TRIGUEIRO, Andr. Mundo sustentvel. So Paulo: Globo, 2005. p. 144.
51
. Idem, p. 159.
35
 e bem definidas de conduta da sociedade ou do Poder Pblico, uma vez que
nenhum instrumento legal props-se a defini-los e estabelecer formas e requisitos
para sua aplicao. A nosso ver, uma simples questo de hermenutica: embora
esta nomenclatura no conste nos parmetros e disposies legais, os objetivos da
sustentabilidade constam, sim, do Direito enquanto cincia e como prtica,
cabendo ao interessado saber ler e interpretar os textos da legislao.
Com efeito, a partir do nvel mximo hierrquico da Constituio Federal at
os atos menores (como resolues, regulamentos e portarias), passando pelo
conjunto da legislao infraconstitucional e decretos regulamentadores relativos
ao meio ambiente, fica evidenciada a solicitude do legislador e do administrador
pblico com a preservao do meio, com a qualidade ambiental e a qualidade de
vida humana, com o manejo acertado dos recursos ambientais. A Poltica
Nacional do Meio Ambiente e a legislao por ela inspirada no deixam margem a
dvidas. No seu mbito prprio, as Resolues Conama (do Conselho Nacional
do Meio Ambiente) propugnam, de vrias formas, a sustentabilidade dos
elementos do mundo natural.
Portanto, a construo de estratgias de desenvolvimento sustentvel (que
pressupe equilbrio entre as dimenses econmicas, sociais e ambientais)
necessita contar com instrumentos tecnolgicos e jurdicos eficientes e eficazes
para a construo da sustentabilidade da sociedade, o que implica a construo da
cidadania e a definio de papis dos distintos atores sociais com vistas ao manejo
adequado dos ecossistemas a partir da harmonia entre as pessoas e destas com o
ambiente, considerando que o espao rural e urbano so faces da mesma
moeda.52

2.1 Vida sustentvel

Antes de abordarmos os princpios da vida sustentvel, interessante atentar

para o que tem vindo contramo desses mesmos princpios, os quais se tornaram
patentes e bem formulados apenas no decorrer das ltimas dcadas.
O cientista social Nelson Mello e Souza, em decorrncia das suas
experincias internacionais, oferece uma sntese dos processos econmicos,

52
. Idem, p. 158.
36
 sociais e polticos que tm acelerado a contrassustentabilidade. No seu entender,
apenas em torno da dcada de 60 do sculo XX surge a compreenso do
problema em sua inteireza complexa, exibindo a vinculao estrutural entre quatro
variveis relacionadas entre si, funcionando, como mquina diablica, para gerar a
velocidade autossustentada dos avanos destrutivos.53
O autor discorre sucintamente sobre essas quatro variveis:
a) modelo aceito de desenvolvimento com base no uso intensivo e extensivo
da natureza, entendida como um ser existente bruto, infinita em sua generosa
oferta de energia e matrias-primas, alm de espaos para escoadouro das
centenas de milhares de toneladas/ano de lixo qumico, hospitalar, industrial e
orgnico;
b) sistema desejado de vida, sem carter classista, absorvido como orientador
de demandas at mesmo pelas massas, orientado para o consumo crescente e para
novas comodidades acumuladas, custa do desgaste da biosfera, da camada
protetora de oznio, da qualidade do ar e da gua, da disponibilidade da terra, da
existncia de outras espcies;
c) constelao de valores dominantes, a legitimar este sistema devido
evidncia de avanos dos nveis de vida e dos recursos tcnicos postos
disposio da sociedade, cada vez mais fascinantes em sua perspectiva de gerar
ampliao infinita dos espaos de liberdade comunicativa, transporte, produo,
lazer e consumo, anestesiando a conscincia do dano por formar utopias
tecnolgicas quanto ao futuro;
d) desateno coletiva para com os aspectos negativos, devido ao fascnio da
massa pelo positivo.
Naturalmente um positivo ilusrio. E conclui: So os quatro cavaleiros do
desastre. Podem gerar o apocalipse, o verdadeiro fim da histria (...). O que
estaria diante da perspectiva de nossos netos e bisnetos seria um fim real,
conduzido, ironicamente, pelas mos que so as nossas, as que cegamente tecem a
teia de nossa perdio.54

53
. Educao ambiental: dilemas da prtica contempornea. Rio de Janeiro: Thex, 2000, p. 85 (o grifo
nosso).
54
. Idem, p. 85-86. Grifamos.
37
 So palavras candentes, sem dvida; porm, esmeram-se no realismo e na
anlise fria da realidade sociocultural, poltica e econmica que caracteriza as
massas inconscientes do mundo contemporneo e, pior ainda, a mentalidade e a
cobia das classes e pessoas responsveis, de maneira especial nos chamados
pases emergentes, sfregos para alcanar o consumo pleno e sem limites. uma
contradio porque as corridas gananciosas engrossam sempre mais.
Em confronto com esse quadro negativo, esboa-se uma sntese capaz de
projetar no cenrio escuro alguma luz para indicar rumos a seguir. Essa luz no
emana to somente de princpios filosficos e ativos; ela provm, com certeza, de
espcies inmeras que se tm verificado ao redor do globo terrestre, tambm entre
naes ricas situadas na civilizao da abundncia.
Viver de forma sustentvel implica aceitar a imprescindvel busca de
harmonia com as outras pessoas e com a natureza, no contexto do Direito Natural
e do prprio Direito Positivo, como sabemos.
A construo de uma sociedade sustentvel deve assentar-se numa clara
estratgia mundial que pode, resumidamente, ser exposta atravs dos seguintes
princpios:55
1) Respeitar a comunidade dos seres vivos e cuidar dela: trata-se de um
renovado princpio tico, que reflete o dever de nos preocuparmos com as outras
pessoas e outras formas de vida. Embora nossa sobrevivncia dependa do uso de
outras espcies, no precisamos e no devemos us-las perdulariamente, menos
ainda com diferentes formas de crueldade. O modelo para esse respeito so os
prprios ecossistemas naturais que se autorregulam de maneira admirvel.
2) Melhorar a qualidade da vida humana: o objetivo do desenvolvimento
sustentvel melhorar a qualidade da vida humana, permitindo que as pessoas
realizem o seu potencial e vivam com dignidade, com acesso educao e
liberdade poltica, com garantia de direitos humanos e ausncia de violncia. O
desenvolvimento s real se o padro de vida melhorar em todos esses aspectos.
Simples crescimento econmico e aumento de riquezas no querem dizer
desenvolvimento harmonizado. Alm disso, convm relembrar que qualidade de
vida no significa status nem padres socioeconmicos privilegiados.

55
. Cuidando do Planeta Terra... cit.
38
 3) Conservar a vitalidade e a diversidade do planeta Terra: o
desenvolvimento baseado na conservao deve incluir providncias no sentido de
proteger a estrutura, as funes e a diversidade dos sistemas naturais do Planeta,
em relao aos quais nos encontramos em absoluta dependncia. Para tanto
precisamos:
conservar sistemas de sustentao da vida, isto , os processos ecolgicos
que tornam o Planeta apropriado para a vida. Eles definem o clima, limpam o ar e
a gua, regulam o fluxo das guas, reciclam elementos essenciais, criam e
regeneram o solo e permitem que os ecossistemas se renovem sozinhos;
conservar a biodiversidade, que compreende no s todas as espcies de
plantas, animais e outros organismos, como tambm a variedade de tipos
genticos dentro de cada espcie e a variedade de ecossistemas;
assegurar o uso sustentvel dos recursos renovveis, que englobam o solo,
os organismos selvagens e domesticados, as florestas, campos e terras cultivadas e
os ecossistemas marinhos e fluviais que sustentam a pesca. O uso considerado
sustentvel se for delimitado pela capacidade de regenerao do recurso.
4) Minimizar o esgotamento de recursos no renovveis: minrios em geral,
petrleo, gs e carvo so recursos no renovveis. Ao contrrio das plantas,
peixes ou solo, que se reproduzem e se renovam, eles no podem ser usados de
forma sustentvel porque fatalmente se esgotam ou desaparecem. Todavia, sua
disponibilidade pode ser prolongada atravs de reciclagem, por exemplo, ou pela
utilizao de menor quantidade de um recurso para fabricar um determinado
produto ou pela substituio por outros recursos renovveis, quando possvel. A
ampla adoo dessas prticas essencial para que o Planeta seja capaz de
sustentar os bilhes adicionais de seres humanos no futuro e de proporcionar uma
boa qualidade de vida.
5) Permanecer nos limites da capacidade de suporte do Planeta Terra: a
capacidade de suporte dos ecossistemas da Terra tem limites; so limitados os
impactos que eles e a biosfera em geral podem suportar, sem chegar a uma
perigosa deteriorao. Esses limites variam de regio para regio, e os impactos
dependem da quantidade de pessoas, alimento, gua, energia e matria-prima que
cada pessoa usa e desperdia. Polticas que equilibrem os nmeros e os modos de

39
vida humanos com a capacidade de suporte da Terra devem ser complementadas
por tecnologias que melhorem e respeitem essa capacidade por meio de cuidadoso
controle.
6) Modificar atitudes e prticas pessoais: para adotar a tica de vida
sustentvel, as pessoas tm de reexaminar seus valores e alterar seu
comportamento. A sociedade deve promover valores que apoiem essa tica,
desencorajando aqueles que so incompatveis com um modo de vida sustentvel.
Deve-se disseminar informao por meio da educao formal e informal, de modo
que as atitudes necessrias sejam amplamente compreendidas e conscientemente
adotadas.
7) Permitir que as comunidades cuidem de seu prprio meio ambiente: a ao
comunitria no cuidado com o meio ambiente deve ser favorecida e incentivada.
As comunidades e grupos locais constituem os melhores canais para as pessoas
expressarem suas preocupaes e tomarem atitudes relativas criao de bases
slidas para sociedades sustentveis. No entanto, essas comunidades precisam de
autoridade, poder e conhecimento para agir. As pessoas que se organizam para
trabalhar pela sustentabilidade em suas prprias comunidades podem constituir
uma fora efetiva, seja a sua comunidade rica ou pobre, urbana, suburbana ou
rural.
8) Gerar uma estrutura nacional para a integrao de desenvolvimento e
conservao: todas as sociedades precisam de um alicerce de informao e
conhecimento, de uma estrutura de leis e instituies e de polticas econmicas e
sociais slidas para poder progredir de forma racional. Qualquer programa de
sustentabilidade precisa abranger todos os interesses e procurar identificar
possveis problemas, prevenindo-os e evitando-os antes que eles surjam. Deve ser
adaptvel, redirecionando continuamente o seu curso, em resposta experincia e
s novas necessidades que surgem ou se afirmam no dia a dia.
A ao em mbito nacional deve compreender quatro exigncias:
1.) haver instituies capazes de uma abordagem integrada, intersetorial e
dirigida para o futuro comum, no tocante a decises;
2.) todos os pases tero seus sistemas de leis ambientais abrangentes que
salvaguardem os direitos humanos, os interesses das geraes futuras, a

40
produtividade e a diversidade do planeta Terra, assim como os seus limites
impostos pela prpria natureza;
3.) uma poltica econmica e melhoria de tecnologia para aumentar os
benefcios dos recursos disponveis e, ao mesmo tempo, manter a riqueza natural;
e
4.) o conhecimento, baseado em pesquisa e controle. Sem isso, os planos de
ao para a sustentabilidade ficaro sem fundamento e credibilidade. preciso
agir na manuteno e no fortalecimento da capacidade de pesquisa nacional,
mantendo um sistema abrangente de monitorao. Afinal, para gerenciar
eficazmente a casa preciso conhec-la bem e, alm disso, ter sempre em vista o
princpio da sustentabilidade, que nunca poder se apagar na tela e no monitor,
das nossas aes.
9) Constituir uma aliana global: a sustentabilidade global vai depender de
uma firme aliana entre todos os pases. Ora, como os nveis de
desenvolvimento do mundo so desiguais, os pases de menor renda devem ser
ajudados a se desenvolver de maneira sustentvel e a proteger seu meio
ambiente. Os recursos globais e comuns a todos, especialmente a atmosfera, os
oceanos e ecossistemas coletivos, s podem ser controlados com base em
propsitos e resolues coletivas. A tica de cuidados se aplica tanto na esfera
internacional como nas esferas nacional, local e individual. Nenhuma nao
autossuficiente. Todos lucraro com a sustentabilidade mundial e todos estaro
ameaados se no conseguirem atingi-la.
Uma aliana global exige que todas as naes aceitem suas responsabilidades
e atuem na medida em que seus recursos permitam. Isso tornou-se de uma
evidncia sem sombras agora, quando as mudanas climticas ameaam a
sobrevivncia dos ecossistemas, e, por conseguinte, a da prpria espcie humana.
Estes princpios, que esto longe de ser novos, so inter-relacionados e se
apoiam mutuamente. Refletem, em ltima anlise, declaraes a respeito de uma
equidade mundial de desenvolvimento sustentvel e de conservao da natureza,
como um direito dela prpria e como fator essencial para a sustentao da vida
humana.

41
 Os princpios jurdicos relacionados com a sustentabilidade encontram
muitos fundamentos em diferentes documentos oficiais das Naes Unidas e em
outros textos oficiais e no oficiais, de natureza cientfica e tcnica, poltica e
social. Da mesma forma, o conceito de sustentabilidade encontra-se em vrias
formulaes.
A propsito, como relembra o Prof. Barbieri: Dez anos depois que a IUCN,
o WWF e o PNUMA publicaram o World Conservation Strategy, estas mesmas
entidades publicaram em 1991 o documento Cuidando do Planeta Terra (Caring
for the Earth), onde reconhecem a importncia do relatrio Nosso Futuro Comum
para o entendimento das relaes de interdependncia entre economia e
desenvolvimento e utilizam as seguintes expresses: (1) desenvolvimento
sustentvel para indicar a melhoria da qualidade de vida respeitando os limites da
capacidade dos ecossistemas; (2) economia sustentvel para indicar a economia
que resulta de um desenvolvimento sustentvel e que, portanto, conserva a sua
base de recursos naturais; e (3) uso sustentvel para indicar a utilizao de
recursos renovveis de acordo com a sua capacidade de reproduo. Para estas
entidades, o desenvolvimento deve apoiar-se nas pessoas e em suas comunidades
e na conservao da biodiversidade e dos processos naturais que sustentam a vida
na Terra, tais como os que reciclam a gua, purificam o ar e regeneram o solo.56
Isso significa, em ltima anlise, a perpetuao dos servios prestados pelos
ecossistemas ao desenvolvimento da famlia humana.
Uma chamada de ateno para encerrar estas consideraes sobre a vida
sustentvel. O nosso planeta est sitiado! Ser que esse stio ao planeta Terra
fantasia ou apenas problemtica exclusiva de ambientalistas? No preciso
responder que a alternativa no existe. Nenhum termo seria a resposta. O stio
nossa casa comum provm de toda parte, de todos os cantos, ele parte dos hbitos
individuais da vida cotidiana.
o nosso conhecido Fbio Feldmann que chama a ateno para a necessidade
de uma conscincia clara por parte dos consumidores individuais: Poucos de ns
tm clareza sobre a noo de interdependncia entre nossos hbitos cotidianos e os
recursos planetrios. A expanso universal da culinria japonesa dos sushis e

56
. BARBIERI, Jos Carlos. Desenvolvimento e meio ambiente... cit., p. 33.
42
 sashimis pode exercer enorme presso sobre os estoques de algumas espcies
importantes desses peixes, como o atum, de modo que j hoje existem iniciativas
internacionais que procuram regulamentar sua pesca. Infelizmente, o atum no um
caso isolado; o bacalhau e o salmo do Atlntico tambm se encontram sob ameaa.
A criao artificial de camares tem sido objeto de polmica, visto que certos vrus
devastaram estoques em pases como China e Equador, com graves prejuzos s
economias desses pases. De acordo com alguns ambientalistas, isso teria ocorrido
em funo do desequilbrio ecolgico causado por tais atividades. Se de um lado
assustador imaginar que nas decises do dia a dia podemos estar comprometendo o
futuro de nossos filhos e netos ao escolhermos o cardpio do almoo, o meio de
transporte para o trabalho ou lazer do fim de semana, h que se ponderar alguns
avanos significativos. A indstria do cigarro talvez a primeira a sentir os efeitos
da tomada de conscincia de que o consumidor deve ser respeitado no que tange
sua sade e que necessrio impor limites ideia de que no h espao para uma
regulamentao pblica sobre o que seriam decises meramente individuais.57
Decises meramente individuais O que significam direitos coletivos e
difusos, em termos de sustentabilidade ambiental? No comportam eles qualquer
limitao?! Tomemos um exemplo claro: o hbito individual de fumar num
espao coletivo. Essa limitao do ato de fumar alcanou rapidamente um efeito
positivo no Estado de So Paulo com a edio e implementao da Lei 13.541, de
07.05.2009. No obstante toda resistncia que provocou entre os que defendiam a
deciso meramente individual, a Lei vingou e se imps porque o Estado tem o
estrito dever de zelar pela sade pblica e de coibir usos, abusos e hbitos
individuais que contrariam frontalmente o interesse ou bem-estar coletivos e
esse bem o caso. Ser que a sustentabilidade de todos no levar o Direito e as
normas correntes a rever ou relativizar certos direitos individuais?
No que interessa situao do Planeta, de cuja sade depende a sade da
coletividade humana, a avaliao do papel do Estado no pode ser diferente: ele
pode (e at deve) limitar os hbitos individuais acessrios, ligados ao arbtrio ou a
decises meramente individuais sobre o livre consumo de produtos

57
. Meio ambiente Consumismo. In: TRIGUEIRO, Andr (coord.). Meio ambiente no sculo 21: 21
especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. Rio de Janeiro: Sextante,
2003. p. 152-153.
43
 desnecessrios ou sunturios isto para salvaguardar a produo de bens
essenciais ou necessrios. No entanto, por ora, devemos colocar esse princpio no
plano terico e especulativo do papel moderador do Estado, visto que o
neoliberalismo impregna as concepes de poder poltico e econmico, de acordo
com o laissez-faire, laissez-passer. Ningum sabe at quando o ecossistema da
Terra pode atender a tantas demandas de produo e consumo, mas uma previso
certa: a carestia aumenta progressivamente e, num futuro (talvez no muito
remoto) o poder do Estado seja invocado para contornar crises extremas. V-se,
ento, a importncia de atitudes proativas, tanto da parte da sociedade quanto do
Estado.
A verdade que a crise ambiental tem implicaes profundas na posio do
consumidor e, a partir da, no dia a dia do mercado de consumo, essa crise chegar
ao mercado de produo.
Podemos, enfim, dizer que no somente a produo no sustentvel que
causa a degradao ambiental. O consumo no sustentvel tambm est na origem
de muitos dos nossos males ambientais.

2.2 Sociedade sustentvel

Voltamos ao mote relembrado pouco acima, O nosso planeta est sitiado.

Esta a primeira frase do relatrio O ambiente mundial 1972-1992: duas dcadas
de desafios, divulgado pelo Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas, em
novembro de 1992.58 De novo: ser que este stio ao Planeta Terra fantasia ou
apenas problemtica de interesse exclusivo dos ambientalistas? Vejamos.
Um dos escopos do desenvolvimento socioeconmico (e, mais ainda, do
mero crescimento econmico) a produo de bens e servios procura de um
mercado consumidor. Tanto verdade que os investimentos so planejados em
funo do nmero de consumidores e usurios potenciais, e no de seres humanos.
No uma estratgia incorreta ou intrinsecamente m; antes, o nvel de vida digno
e satisfatrio que se deseja estender a toda a populao supe aumento de

58
. The United Nations Environment Program. The world environment 1972-1992: two decades of
challenge. Ed. Mostafa K. Tolba, Osama A. El-Kholy, E. El-Hinnawi, M. W. Holdgate, D. F.
McMichael and R. E. Munn. London: Chapman & Hall, 1992. p. VII.
44
 consumo e ampliao de mercado (notadamente o mercado interno), para que se
possa atender demanda de bens e servios necessrios ao desenvolvimento
humano. O que preocupa, e ao mesmo tempo constitui aberrao do
desenvolvimento harmonioso, o culto ao consumismo59 e a criao de
necessidades desnecessrias, impingidos por um marketing distorcido e pela ao
massificante da mdia, em particular a televiso.

Existe, obviamente, uma diferena abissal entre consumo e consumismo,

como existe entre o necessrio indispensvel e o suprfluo perdulrio, entre a
dignidade e a vaidade. O emrito ambientalista Fbio Feldmann, glosando o
Relatrio do Desenvolvimento Humano do PNUD 1998, assim se expressa: O
consumo essencial para a vida humana, visto que cada um de ns consumidor.
O problema no o consumo em si mesmo, mas os seus padres e efeitos, no que
se refere conciliao de suas presses sobre o meio ambiente e o atendimento
das necessidades bsicas da Humanidade. Para tanto necessrio desenvolver
melhor compreenso do papel do consumo na vida cotidiana das pessoas. De um
lado, o consumo abre enormes oportunidades para o atendimento de necessidades
individuais de alimentao, habitao, saneamento, instruo, energia, enfim, de
bem-estar material, objetivando que as pessoas possam gozar de dignidade,
autoestima, respeito e outros valores fundamentais. Nesse sentido, o consumo
contribui claramente para o desenvolvimento humano, quando aumenta suas
capacidades, sem afetar adversamente o bem-estar coletivo, quando to
favorvel para as geraes futuras como para as presentes, quando respeita a
capacidade de suporte do Planeta e quando encoraja a emergncia de comunidades
dinmicas e criativas. O consumo na vida contempornea, entretanto, traz novas
dinmicas e a sua compreenso est longe de ser alcanada.60

As distores do consumo, em diferentes graus e modalidades, tm gerado

srios problemas at chegar ao consumismo, que consiste numa mentalidade
arraigada e em hbitos mrbidos, mais ou menos compulsivos, que embotam a

59
. A Terra suficiente para todos, mas no para a voracidade dos consumistas, j dizia Gandhi
(apud BOFF, Leonardo. Ecologia: grito da Terra, grito dos pobres. So Paulo: tica, 1995. p. 17).
60
. Meio ambiente/consumismo. O meio ambiente no sculo 21: 21 especialistas falam da questo
ambiental nas suas reas de conhecimento. Coord. TRIGUEIRO, Andr. Rio de Janeiro: Sextante,
2003. p. 147-148.
45
conscincia do cidado consumista, impedindo-o de fazer sequer a menor
autocrtica. Por isso, essa forma de degenerao deve ser analisada sob os pontos
de vista cultural, social, econmico e psicolgico. O consumista uma espcie de
pessoa mistificada, iludida e autoiludida. Somados, os milhes e milhes de
consumistas existentes na populao mundial representam uma ameaa global
para o meio ambiente, tanto mais que essa mesma populao cresce em taxas
ainda assustadoras, sobretudo nos pases pobres ou em vias de desenvolvimento.
importante notar que consumista no apenas aquele que efetivamente
consome, mas, ainda, o que sonha com esse tipo desviado de consumo e sacrifica
bens e valores essenciais simplesmente para atingi-lo. A ascenso das classes
populares a um nvel de vida melhor o que uma situao fundamental e
desejvel , pode desembocar numa nsia compulsiva de consumo, o que
temerrio. Como alcanar um bem necessrio sem desembocar num excesso
perigoso?!...
O crescente consumo universal avana sempre em linhas tortuosas no seio
das sociedades, desestabilizando o equilbrio econmico-social porventura
existente e o que pior ampliando a desigualdade entre regies e pases, assim
como entre regies e classes sociais de um mesmo pas. H certa forma de
universalizao de estilos de vida que obedecem a um comando externo, e isso
agrava a dificuldade de equacionar as relaes produo-consumo-produo
dentro dos limites do planeta Terra. Uma pergunta necessria: como discernir esse
comando externo e neutraliz-lo?

O alastramento desse modelo (esprio, diga-se) de sociedade, de classe social

ou mesmo de indivduos coloca em risco o equilbrio e a harmonia no s de um
determinado pas ou de uma regio como, ainda mais grave, o equilbrio do
ecossistema terrestre, como um todo.

Da as advertncias repetidas na Agenda 21, Captulo 4, com vistas a

mudanas indispensveis nos padres de consumo e, implcita ou explicitamente,
nos padres ou modelos de produo. importante ressaltar, desde logo, que h
um nexo, uma espcie de causao circular cumulativa, entre produo e
consumo, que se estimulam reciprocamente, em forma de espiral ascendente.

46
 No que tange aos modelos de produo, o postulado bsico se resume no
desenvolvimento e emprego de tecnologias limpas que implicam menos consumo
de matria e energia, menor produo de resduos com maior capacidade de seu
reaproveitamento e com menor volume para sua disposio final. Isso sem se falar
no risco onipresente das mudanas climticas.

Essa problemtica vem lembrada na Declarao do Rio, cujo Princpio 8

dispe: Para alcanar o desenvolvimento sustentvel e uma qualidade de vida
mais elevada para todos, os Estados devem reduzir e eliminar padres
insustentveis de produo e consumo e promover polticas demogrficas
adequadas.

Desde essa poca, os padres sustentveis de produo e consumo tm sido

tema constante nas reunies anuais da Comisso das Naes Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentvel. Se se for implementar o princpio de que os pases
ricos devero reduzir a um dcimo o ndice per capita de uso de recursos e
gerao de poluio (como preconiza a reunio de Oslo de 1995), surgiro
imensas dificuldades econmicas, sociais e polticas nos pases afetados pela
medida. Sem embargo, ela necessria para que as naes ricas e as elites dos
pases pobres moderem seu apetite de consumo e reorientem sua produo.
Utopia?

2.2.1 Produo sustentvel

A satisfao das necessidades humanas, necessidades de vrias ordens, um

imperativo natural, decorrncia de mandamento inicial insculpido no Gnesis:
Crescei, multiplicai-vos e dominai a Terra. Tal mandamento, que assumiu
feies muito caractersticas na civilizao ocidental, herdeira das tradies
judaico-crists, foi mal entendido e de extrema complexidade. Todavia,
satisfazer as legtimas necessidades da espcie humana, por fora do contexto em
que se insere o mandamento bblico, no pode ser dissociado do atendimento
concomitante s necessidades do Planeta. Essas necessidades, alm de se
explicarem sob o ponto de vista tcnico-cientfico, so reforadas pelo ponto de
vista econmico, pois a fonte de todos os recursos uma s, a nossa casa Terra.
As necessidades do ecossistema terrestre podem, hoje em dia, ser consideradas,

47
mais do que legtimas, absolutamente essenciais, reforadas pela tica e
asseguradas pelo Direito Positivo em explicitao do Direito Natural.

Produo para efeito deste nosso estudo vem a ser o processo de extrair
do mundo natural, atravs de tcnicas e mtodos adequados, bens de consumo
direto (por exemplo, alimentos) e matria-prima a ser elaborada ou transformada
com vistas fabricao de outros bens, por procedimentos quer artesanais, quer
industriais. produo de bens acrescentem-se a produo ou a oferta de servios
que, quase sempre, demanda o concurso de energia e outros recursos naturais.

oportuno recordar que os recursos limitados e finitos da natureza no

podem atender demanda de necessidades ilimitadas e infinitas, tanto as sentidas
naturalmente e requeridas pela sadia qualidade de vida, quanto aquelas geradas
artificialmente pela sociedade humana em sua evoluo histrica. A preocupao
malthusiana no s sobrevive h mais de dois sculos como, ainda, vem sendo
reforada pelo crescimento demogrfico e pelo desenvolvimento socioeconmico,
indo muito alm das simples carncias alimentares.

A composio das legtimas necessidades da espcie humana com as

legtimas necessidades do Planeta Terra efetiva-se no mago do processo de
desenvolvimento sustentvel. Este, por sua vez, tem como pressupostos (e, de
certo modo, corolrios) a produo sustentvel e o consumo sustentvel. Em
outras palavras, no se atingir o desenvolvimento sustentvel se no se proceder
a uma radical modificao dos processos produtivos, assim como do aspecto
quantitativo e do aspecto qualitativo do consumo. Por isso, o conceito e a prtica
do desenvolvimento sustentvel, uma vez desencadeado, facilitar processos de
produo e critrios de consumo adequados composio dos legtimos interesses
da coletividade humana e do ecossistema global.

Essas preocupaes vm sendo formuladas de diferentes maneiras, e nos

mais variados foros, o que manifesta sua abrangncia e a sua complexidade
intrnseca. Limitando-nos a uma posio assaz representativa, citamos mais uma
vez o relatrio conclusivo da Comisso Mundial para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Nosso Futuro Comum. Esse documento, lcido e extenso,
resume as colocaes que vinham sendo elaboradas a respeito do assunto; assim,
serviu ele de base para a temtica da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio

48
Ambiente e Desenvolvimento CNUMAD, a conhecida ECO 92 ou Rio 92,
realizada no Rio de Janeiro. E, mais recentemente, as controvrsias desencadeadas
pelo efeito estufa, que envolvem uma escolha quase dramtica entre a necessidade
de crescer e a igual necessidade de no destruir as bases e a capacidade de suporte
dos ecossistemas.
Mas, nessa altura das nossas consideraes, a grande controvrsia reside nos
padres sustentveis de produo e consumo, fatores estes, alis, estreitamente
inter-relacionados. Consome-se o que se produz, produz-se o que demandado
para consumir. No obstante, justifica-se a distino entre ambos porque, in se,
so fenmenos socioeconmicos distintos, embora interdependentes, e da mesma
forma porque so objetos distintos de conhecimento e de tratamento econmico,
social e jurdico. Destarte, detenhamo-nos primeiramente na considerao da
produo sustentvel, sobre a qual se tem manifestado com frequncia a Comisso
das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel.
O caminho a percorrer longo e rduo, visto que esto em jogo os estilos de
vida e os modelos de civilizao. Deixando de lado as muitas disputas a respeito,
poderamos resumir a questo no uso racional de energia e matria-prima, assim
como na conservao dos recursos naturais dentro das caractersticas essenciais
dos ecossistemas, de modo que a demanda sobre eles se contenha dentro dos
limites da capacidade dos mesmos ecossistemas para se regenerarem e
autorregularem. O processo produtivo no tem outra fonte de insumos, de tal sorte
que, valendo-nos de uma expresso popular, o meio ambiente como a galinha
dos ovos de ouro e, por isso, no pode ser morta.
As preocupaes com a produo sustentvel no tm sido meramente
emocionais ou estreis. Entre as muitas iniciativas tomadas em referncia ao tema,
deve-se mencionar a normatizao internacional elaborada e proposta pela ISO
International Organization for Standardization, compendiada na srie ISO 14.000.
Essa organizao internacional, sediada em Genebra, vem atuando dentro dos seus
fins societrios especficos desde 1947. No decorrer das ltimas dcadas, ela tem
editado normas para assegurar a qualidade dos produtos industriais, a srie ISO
9.000. As normas da srie ISO 14.000 visam a resguardar, sob o aspecto da

49
 qualidade ambiental, no apenas os produtos como tambm os processos
produtivos.61
um grande passo no caminho da produo sustentvel. H, porm, uma
limitao, que no parece insupervel. Como organizao tcnico-cientfica no
governamental, a ISO no pode, evidentemente, legislar. Suas normas so de
carter suasrio, sem fora jurdica, a menos que o Poder Pblico lhes confira tal
virtude, adotando-as no bojo de instrumentos legais. Contudo, a seriedade das
normas ISO, elaboradas com critrios insuspeitos de valor tcnico e cientfico
reconhecido universalmente, confere a ela uma autoridade incontestvel. Embora
no sejam, na teoria, obrigatrias, acabam por se impor, na prtica, tornando-se
referncia necessria. At porque, como se diz popularmente, as leis do mercado
so mais eficazes do que as leis do Dirio Oficial.
O Brasil associado ISO atravs da ABNT Associao Brasileira de
Normas Tcnicas. A ABNT, pois, representa oficialmente o Brasil junto ISO,
assim como representa essa organizao internacional junto s autoridades
brasileiras. Em semelhante contexto, e na medida em que o Poder Pblico
brasileiro (Ministrio da Indstria e Comrcio e outros entes especiais) endossa as
normas da ABNT, tais normas se revestem de um carter especial quanto sua
aplicabilidade, ou seja, transformam-se em instrumentos paralegais ou assumem
uma fora parajurdica.
Em sntese, as normas ISO passam a ter sua aplicabilidade revigorada, se no
por fora de lei, ao menos por fora da autoridade que elas possuem, consoante o
dito latino peritis in arte credendum est: deve-se dar crdito aos peritos no
assunto. De fato, a verdadeira autoridade tcnica e cientfica situa-se num
contexto de veracidade que contribui para a seleo das melhores alternativas e
para a deciso a ser tomada no assunto em questo. Essa a vantagem, a
prerrogativa da credibilidade.

61
. A Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT representa o Brasil junto International
Organization for Standardization, oficializando, para uso corrente no Pas, as Normas ISO, que
passam a chamar-se NBR ISO. Assim, j temos editadas pela ABNT vrias normas da srie ISO
14.000, entre as quais a principal a norma certificadora NBR ISO 14.001. Alm desta, podem ser
lembradas tambm as normas de auditoria, de desempenho ambiental, de rotulagem ambiental e de
avaliao do ciclo de vida.
50
 2.2.2 Consumo sustentvel

Quase todos os grandes problemas ambientais esto relacionados, direta ou

indiretamente, com a apropriao e uso de bens, produtos e servios, suportes da
vida e das atividades da nossa sociedade moderna.
Tome-se a poluio do ar, especialmente a poluio urbana por monxido de
carbono, que , em grande parte, causada por emisses decorrentes da utilizao
de um bilho de veculos que foram licenciados no mundo at 2008 62 ou seja, os
consumidores desses bens durveis so diretamente responsveis pelos impactos
causados atmosfera. Segundo estudos do GEMS/AIR63 da ONU,
aproximadamente 900 milhes de pessoas esto expostos a nveis prejudiciais de
xidos sulfricos, e mais de um bilho afetado por nveis desaconselhveis de
partculas, pondo em risco suas vidas.

Ser que os consumidores em geral no contribuem tambm, e

decisivamente, para nveis to elevados? Como e quanto seria essa participao?

Alm disso, como se sabe, o buraco da camada de oznio tem na utilizao

de CFCs (clorofluorcarbono) uma de suas causas mais importantes. Medidas de
controle de suas emisses, como o Protocolo de Montreal, em vigor desde 1989 e
revisto em Londres (1990), j mudaram o quadro e continuam a ter um impacto
tremendo nos padres de consumo de milhes de consumidores em todo o mundo.
Da mesma forma, as perdas financeiras provocadas pelos desastres naturais
atmosfricos furaces, tufes, tsunamis, enchentes e tempestades j fazem da
poderosa indstria de seguros uma forte aliada do Protocolo de Kyoto (acordo
internacional assinado em 1997 com vigncia desde 16.02.2005 at dezembro de
2012) para reduzir as emisses dos gases poluentes que provocam o aquecimento
do Planeta. Tudo isso porque o crescimento do nmero e da intensidade das

62
. Um bilho de veculos. Em O Estado de S. Paulo, 10.03.2008. p. A3. Segundo Bill Ford,
presidente do Conselho Mundial da Ford, a expectativa, at meados do sculo, de uma frota de 4
bilhes de veculos. No Brasil, por exemplo, o nmero de veculos em circulao cresce em ritmo
muito superior ao da populao. Desde 2004, quando a economia se livrou da hiperinflao, a frota
aumentou 54,8%, atingindo 34,856 milhes de veculos em 2011. No mesmo perodo, a populao,
estimada em 192,3 milhes de pessoas, cresceu 5,7%. Isto significa dizer que o Pas j tem um
automvel para cada 5 brasileiros (O Estado de S. Paulo, 15.04.2012. p. B-4).
63
. A OMS Organizao Mundial de Sade, da ONU, entre outros organismos, mantm dois
programas que interessam qualidade ambiental: GEMS/AIR e GEMS/WATER Global
Environmental Monitoring System (Sistema de monitoramento ambiental global, ar e gua).
51
 catstrofes atmosfricas j afeta os balanos anuais das resseguradoras em todo o
mundo, as quais, ao longo do ano de 2001 (dez anos atrs) registraram US$ 4,4
bilhes de perdas.64

Uma pergunta: at que ponto o consumidor-poluidor tem responsabilidade

sobre o efeito negativo dos insumos e equipamentos que usa ou dos bens que
consome? No seria isso imputvel, antes, aos processos tecnolgicos de
produo?

Por ora, parece evidente que sim; porm, o uso inadequado ou desnecessrio
e o abuso por parte do consumidor no podem ser relevados. Em outra direo,
sua participao pessoal no coro das exigncias ambientais (reclamaes, boicotes
e outras formas) decorre do exerccio da sua cidadania ambiental e empenhativa
para esse consumidor.

Outro exemplo: a gua doce, que representa apenas 2,59% de todos os

recursos hdricos do Planeta, , a um s tempo, um recurso de consumo e um
importante recurso ambiental. Aqui, tambm, um risco ecolgico que se avizinha
ter implicaes profundas no cotidiano do consumidor, principalmente quando
consideramos que o consumo per capita de gua potvel vem aumentando em
todo o mundo. Relatrio divulgado pelas Naes Unidas por ocasio da Cpula
Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Joanesburgo, na
frica do Sul, em 2002, prev que no ano 2025 cerca de 4 bilhes de seres
humanos (metade da populao projetada) sofrero com a escassez de gua.65 A
questo da gua, embora premente, no a nica presso ambiental. Para
alimentar a populao crescente, tem ocorrido a ampliao das reas agricultveis,
o que implica mais desflorestamento e maiores gastos de gua doce (70% da gua
consumida vai para a irrigao).66
Reportagem publicada pelo Portal Brasil em 17.10.2013 menciona que a
produo mundial de pescado, em torno de 19 milhes de toneladas anuais na

64
. O Estado de S. Paulo, 24.10.2002. p. A-18.
65
. Reportagem publicada pela ONU BR em 23.05.2013 menciona que 1,8 bilho de pessoas estaro
vivendo em pases ou regies com escassez absoluta de gua em 2025. (ONU BR. Alertando para
escassez de gua doce, ONU pede esforos globais para proteger recursos naturais. Disponvel em:
[www.onu.org.br/alertando-para-escassez-de-agua-doce-onu-pede-esforcos-globais-para-proteger-
recursos-naturais/]. Acesso em 09.05.2014.
66
. Folha de S. Paulo, 17.08.2002. p. A-2.
52
 dcada de 70, j atingiu 154 milhes de toneladas, das quais 131 milhes foram
destinadas ao consumo humano,67 provocando o esgotamento e a sobre-
explorao do estoque em nveis preocupantes.
A eroso, por seu turno, no s afeta as necessidades crescentes dos
consumidores de alimentos, como afetada, igualmente, por essas mesmas
necessidades. Al Gore, ex-vice-presidente dos Estados Unidos da Amrica e
notvel ambientalista, chama-nos a ateno para as sequelas negativas que a
tecnologia inadequada acarreta para a sustentabilidade do mundo natural na
produo de alimentos e na de outros bens. Diz o estadista norte-americano: No
raro, quando procuramos aumentar artificialmente nossa capacidade de obter o
que precisamos da Terra, fazemos isso em prejuzo de sua capacidade de prover
naturalmente o que estamos buscando. Por exemplo, quando aumentamos a
produo agrcola com o uso de tecnologias que contribuem para a eroso das
terras arveis, diminumos a capacidade do solo de produzir mais alimentos no
futuro. E frequentemente deixamos de levar em conta o impacto de nossa
alquimia tecnolgica sobre os processos naturais. Assim, quando fabricamos
milhes de motores de combusto interna e, nesse processo, automatizamos a
converso de oxignio em CO2 e outros gases, interferimos com a capacidade da
Terra de se livrar das impurezas que so normalmente eliminadas da atmosfera.68
A devastao florestal, por igual, est diretamente relacionada com certo
modelo de consumo que prioriza a utilizao de madeira. Basta lembrarmos que
1,7 bilho de metros cbicos de madeira tem sido coletados para outros fins que
no a combusto.
Ajuntemos, por fim, a esses poucos mas significativos exemplos, a produo
de lixo, txico ou no, que cresce na proporo do consumo de bens ou produtos e
servios, fatores estes que tendem a aumentar de maneira imprevisvel,
particularmente nas regies metropolitanas e nos grandes centros urbanos.
As necessidades de consumo, tanto as reais quanto as chamadas sunturias ou
de consumo conspcuo, nunca pararam de crescer. Na verdade, pela paroxstica

67
. Portal Brasil. Consumo de pescado no Brasil aumenta 23,7% em dois anos. Disponvel em:
[www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2013/10/consumo-de-pescado-no-brasil-aumenta-23-7-
em-dois-anos]. Acesso em 09.05.2014.
68
. Ob. cit., p. 182.
53
 propaganda da economia dita moderna, criam-se sempre novas necessidades
sob os mais variados pretextos. Da a assertiva de que recursos finitos no podem
atender a demandas infinitas. A propsito, o cientista e ambientalista francs
Michel Lamy, da Universidade de Bordus, escreveu um interessante livro sobre
essa infinidade de demandas que acabam por incorporar-se ao ser humano, como
extenso do seu organismo.69
Vem a propsito uma indagao: ter o consumidor, pelo simples fato de ser
consumidor, um vnculo com o meio ambiente e a sustentabilidade? No h
dvida de que este vnculo existe e pode facilmente ser identificado no bojo dos
processos de produo-consumo e consumo-produo. Nesses processos
encontram-se aes e reaes em cadeia, com grande significao nas interaes
homem-mundo natural ou, se se preferir, nas relaes sociedade-meio ambiente.
As demandas dos indivduos e a sociedade vo ser direcionadas para o mundo
natural por meio dos processos e sistemas csmicos: da, o impacto que elas
provocam sobre a sustentabilidade com o binmio produo-consumo. Assim,
este assunto tema tambm para muitas outras discusses.
No momento, importa to somente lembrar que, sob a rubrica interesses
difusos ou interesses transindividuais ou interesses coletivos, h uma
associao mais do que implcita entre consumo e meio ambiente. Tanto a
proteo do meio ambiente como a proteo do consumidor so princpios da
ordem econmica, nos termos da Constituio Federal de 1988.70 Isso quer dizer
que, no plano constitucional, as duas esferas de preocupao (meio ambiente e
consumidor) esto igualmente situadas, e funcionam como limites livre
iniciativa, uma vez que a ordem econmica se direciona para a ordem social,
como afirmam os requisitos jurdicos e o ordenamento econmico-social a partir
da Carta Magna.
O legislador constitucional, entretanto, deu, inegavelmente, mais espao
proteo do meio ambiente h todo um captulo especfico para a tutela

69
. As camadas ecolgicas do homem. Lisboa: Instituto Piaget, 1996.
70
. Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa,
tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os
seguintes princpios: (...); V defesa do consumidor;
VI defesa do meio ambiente (...); (...).
54
 ambiental,71 sendo o consumidor agraciado somente com uma meno no art. 5.,
XXXII, do Captulo I (Dos direitos e deveres individuais e coletivos) do Ttulo II
(Dos direitos e garantias fundamentais).72 Com efeito, o meio ambiente, como
patrimnio da coletividade, considerado como indisponvel. Por essa razo o
consumidor, em suas opes, deve escolher produtos e servios que respeitam a
qualidade ambiental e integridade mnima dos ecossistemas, isto , nos limites
estabelecidos pelas Cincias da Natureza e pelos dispositivos das normas legais e
do Direito do Ambiente.
Apesar de o meio ambiente contar com captulo prprio, o impacto concreto
da Constituio Federal foi muito maior na esfera do consumidor, pois, por fora
do art. 48 do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), 73 foi
elaborado e promulgado o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078, de
11.09.1990), hoje regrando as relaes de consumo no nosso Pas.

2.3 Sustentabilidade na esfera institucional

2.3.1 Na ordem jurdica nacional

Embora a legislao brasileira desconhea, com tal denominao, o tema do

consumo sustentvel,74 so vrias as hipteses em que o nosso ordenamento, ao
cuidar do meio ambiente, trata tambm do consumidor ou vice-versa.
Por isso mesmo, parece-nos que uma pesquisa mais atenta da Carta Magna e
de certos textos legislativos indica que o consumo sustentvel, mesmo sem este
batismo, est tratado pelo nosso ordenamento jurdico, ainda que de forma
assistemtica e dispersa.
O legislador, inicialmente, d como pressuposto de legitimidade da proteo
do meio ambiente e do consumidor o mesmo fundamento: a qualidade de vida75 e
a dignidade humana.76

71
. Captulo VI (Do meio ambiente) do Ttulo VIII (Da ordem social).
72
. Art. 5. (...)
XXXII o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor.
73
. Art. 48. O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgao da Constituio,
elaborar cdigo de defesa do consumidor.
74
. O mais prximo deste termo a que o legislador ambiental conseguiu chegar foi a referncia ao uso
racional de recursos ambientais (Lei 6.938/1981, art. 13, III).
55
 Na mesma linha, a Constituio Federal, ao cuidar do meio ambiente, lista,
entre as incumbncias do Poder Pblico, controlar a produo, a comercializao
e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida,
a qualidade de vida e o meio ambiente.77
Muitas vezes se faz meno ao uso dos recursos ambientais,78 o que, num
vocabulrio flexvel e mais prximo da nossa preocupao, poderia significar
consumo.
Nessa mesma linha, outra preocupao comum ao meio ambiente e ao
consumidor o acesso Justia. As dificuldades para soluo dos conflitos
ambientais e dos conflitos de consumo so bastante assemelhadas:
supraindividualidade dos bens atingidos, entraves de legitimao para agir, bices
tcnicos e de prova, necessidade de providncias cautelares etc.
No Brasil isso claramente verificvel: um nico diploma legal a Lei
7.347/1985, chamada Lei da Ao Civil Pblica , trata da matria para um e
outro tema, sem maiores distines.79
Posteriormente, o Cdigo de Defesa do Consumidor determinou,
expressamente, que suas disposies processuais, entre as quais se inclui a class
action brasileira, se aplicassem ao meio ambiente.80

75
. Constituio Federal, art. 225, caput. Qualidade de vida significando uma societ de convivialit,
algo que vai alm do dado quantitativo (nvel de vida) (PRIEUR, Michel. Droit de lenvironnement.
5. ed. Paris: Dalloz, 2004. p. 4 e 5).
76
. Lei 6.938/1981, art. 2., caput.
77
. Art. 225, 1., V.
78
. Neste sentido, so princpios da Poltica Nacional do Meio Ambiente, dentre outros, racionalizao
do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar, planejamento e fiscalizao do uso dos recursos
ambientais e incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a
proteo dos recursos ambientais (Lei 6.938/1981, art. 2., II, III e VI, respectivamente).
De outra parte, so objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente o estabelecimento de critrios
e padres da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais e o
desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos
ambientais (Lei 6.938/1981, art. 4., III e IV, respectivamente).
79
. Art. 1. Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
I ao meio ambiente;
II ao consumidor; (...).
80
. Art. 117. Acrescente-se Lei 7.347, de 24.07.1985, o seguinte dispositivo, renumerando-se os
seguintes:
Art. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for
cabvel, os dispositivos do Ttulo III da Lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.
56
 Numa palavra: no tema do consumo sustentvel, o que, em verdade, ns
buscamos uma perspectiva holstica da proteo do meio ambiente e do
consumidor, casando as duas agendas, sempre que possvel.
As implicaes do consumo sustentvel condicionam o consumidor tanto no
mbito nacional quanto na rea internacional, j que suas prticas de consumo,
sempre crescentes, passam a afetar o meio ambiente numa perspectiva global e
no apenas local ou nacional. Com efeito, o cenrio internacional provoca em toda
parte a demanda aumentada de matria-prima, de produtos naturais e
industrializados, sem limites ou consideraes de origens nem destinos. Por outro
lado, pases preocupados com a qualidade ambiental e o equilbrio ecolgico,
estabelecem barreiras no alfandegrias s importaes (como o selo verde ou
garantias de origem e qualidade, de ausncia de trabalho escravo ou explorao de
menores).
Afinal, o que ambas as agendas (meio ambiente e consumidor) procuram
um mundo melhor, no qual desenvolvimento e consumo tenham um olho no
presente e outro no futuro, nas geraes que ainda esto por vir. Dentro de uma
viso holstica e sistmica da realidade, elas so inseparveis, sim; mas, apesar da
base constitucional comum, elas se diferenciam pelo ordenamento jurdico e pelos
procedimentos peculiares a cada uma delas.
Esta abordagem passageira no pode nos tirar a preocupao do momento,
que , obviamente, acentuar a necessidade de o consumidor, para alm dos seus
direitos, pensar tambm na sua contrapartida de deveres para com o meio
ambiente que consiste, em sntese, na busca da sustentabilidade ambiental em
todas as demandas que exerce sobre bens e servios destinados a satisfazer s suas
necessidades reais, estando condicionadas disponibilidade tambm real dos
recursos ambientais. Se assim no for, a sua prpria sobrevivncia e o destino dos
seus descendentes esto gravemente comprometidos. Vale lembrar que, alm dos
preceitos jurdicos, entram em cena tambm os requisitos da tica em todas as
suas dimenses: individual, social e planetria.

57
 2.3.2 No mbito internacional

Do seu observatrio na comunicao social para a sustentabilidade, o

jornalista ambiental faz a seguinte advertncia: Sustentabilidade requer coragem,
porque estamos falando de uma nova cultura poltica, de um novo modelo de
gesto e de novos parmetros para o desenvolvimento.81 Essa advertncia
vlida para todas as esferas ambientais, a comear pelas cpulas mais elevadas.
A tomada de conscincia sobre a importncia do consumo mundial, como
fator de peso na sustentabilidade da Terra, levou as Naes Unidas a organizarem
a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, realizada na cidade de
Joanesburgo (frica do Sul), em 2002, dez anos aps a Rio 92. Havia a clara
inteno de estudar o tema juntamente com o fenmeno da famigerada
globalizao. Eram evidentes os problemas agravados naquela ltima dcada:
persistncia do aumento demogrfico, incremento da concentrao de renda,
exacerbao da desigualdade social, excessivo consumo suprfluo das classes
abonadas, aumento do fosso entre os pases desenvolvidos e os demais pases.
Tais fatores manifestaram o distanciamento entre os Hemisfrios Norte e Sul.
Evidentemente, a situao do Planeta se agravara com a intensificao do
consumo, muito alm da capacidade de suporte dos ecossistemas para prestarem
servios e absorverem os resduos.
Anteriormente Conferncia de Joanesburgo, o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento- PNUD havia publicado dois interessantes textos:
Beyond the year 2000: the transition to sustainable consumption e Elements for
policies for sustainable consumption, relacionados com a Agenda 21.82
Pergunta-se: o que, na realidade estrutural e conjuntural do Planeta, significa
o PIB, o ndice percentual do crescimento interno dos pases (ou 3%, ou 5% ou
9%), que constitui a aspirao e a ufania de tantos governos? At que ponto, em
que moldes, as economias nacionais e a economia mundial podem crescer? J se
v que os fruns internacionais, as agncias e bancos da ONU e, na sua alada, as
grandes ONGs internacionais devem ocupar-se desta questo com urgncia e

81
. Apud TRIGUEIRO, Andr. Mundo sustentvel. So Paulo: Globo, 2005. p. 80.
82
. A Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, traduziu e publicou esses textos, reunidos
num mesmo volume: Consumo sustentvel, 1998. 108 p. O Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor- Idec coeditou.
58
 prioridade. Na atual conjuntura, sentida e lamentada a inexistncia de uma
autoridade supranacional ou, ao menos, de um Tribunal que possa julgar e
condenar os excessos nacionais, em nome dos interesses supranacionais do
planeta Terra.

3. A AGENDA 21

3.1 Origem e teor geral do documento

A Agenda 21 resultou da Cpula dos Povos, representao da sociedade

civil e das ONGs ambientalistas, que se reuniu paralelamente Conferncia da
ONU durante a Rio 92. O texto foi amplamente discutido antes da Conferncia,
em diversos pases, de modo que o seu contedo chegou quele evento j em
redao semifinal. A oportunidade do evento possibilitou o seu aperfeioamento.
Por isso, a Agenda 21 tornou-se de grande utilidade para a doutrina do Direito do
Ambiente.
O ordenamento jurdico do ambiente leva em considerao, precipuamente,
as elaboraes legais e as diferentes fontes do Direito. Impe-se considerar
tambm a valia e a oportunidade de outras formulaes cientficas e tcnicas, que
muito tm contribudo para o aprimoramento dessa ordem jurdica,
particularmente na regulamentao das leis e na normatizao tcnica.
H, realmente, documentos que, se no possuem autoridade jurdica stricto
sensu, revestem-se de uma autoridade de outra natureza e adquirem peso
especfico no prprio ordenamento jurdico. o que se passa, por exemplo, com
textos oficiais da Organizao das Naes Unidas (ONU) e de suas agncias
(OMS, OIT, Unesco e outras). Em muitos casos, eles se relacionam com o Direito
Internacional; em outros, abordam questes de interesse especfico de grupos de
pases ou de setores da comunidade internacional, como acontece com assuntos
referentes ao desenvolvimento dos povos e s relaes Norte-Sul.
sabido, outrossim, que h documentos, como convenes e tratados, que
implicam determinado grau de obrigatoriedade, na medida em que so
formalmente subscritos por governos. Podemos lembrar a Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar, a Conveno Marco das Naes Unidas sobre

59
Mudanas Climticas, a Conveno das Naes Unidas sobre a Biodiversidade
etc.
H documentos que tm o ntido carter de diretrizes, como as Diretrizes de
Montreal para Proteo do Meio Ambiente Marinho de Fontes Provenientes da
Terra; a Estratgia Global de Abrigo para Todos at o Ano 2000; o Protocolo de
Montreal sobre a camada de oznio e os CFCs; o Cdigo de Prticas para o
Movimento Internacional Transfronteirio de Lixo Radioativo, da Agncia
Internacional de Energia Atmica; os documentos da Unesco sobre Educao
Ambiental; o controvertido Protocolo de Kyoto sobre o efeito estufa e as cotas
de carbono etc.
Nesse extenso panorama documental encontramos a Agenda 21, pea de
natureza programtica, que foi oficializada por ocasio da Cpula da Terra,
quando se reuniu a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento. Trata-se de um texto assumido oficialmente pelos pases
representados naquele encontro mundial e, simultaneamente, pelo Frum das
Organizaes No Governamentais. Foi uma auspiciosa posio consensual que
marcou a gnese e a edio da Agenda 21.
natural que, em meio a tantos documentos oficiais e paraoficiais que
surgem em todo tempo e lugar, haja uma indagao a respeito das propostas da
Agenda 21.
Seu prprio prembulo afirma que ela tem como objetivo preparar o mundo
para os desafios do sculo XXI. Se, de um lado, preconiza mudanas, de outro ela
se apresenta com um carter aglutinador, um marco referencial, seja na
abordagem dos problemas, seja no seu equacionamento. Para tanto, deve ser
considerada a sua condio de documento consensual que se liga diretamente a
interesses internacionais e supranacionais. Vale reforar que, na linguagem da
Agenda 21, as consideraes ambientais abrem caminho para o tratamento de
questes socioeconmicas estruturais, e vice-versa.
Seu contedo um conjunto amplo e diversificado de diretrizes que, no
suceder-se dos vrios captulos, recorre frequentemente a outros textos das Naes
Unidas, como os anteriormente citados.

60
 oportuno recordar que os documentos das Naes Unidas, mesmo aqueles
mais empenhativos, somente gozam de obrigatoriedade aps serem convertidos
no todo ou em partes em instrumentos legais nacionais com toda a fora do
Direito. Isto s se viabiliza por meio da competente legislao de cada pas. No
caso do Brasil, pas federativo, os Estados e Municpios podero adotar polticas e
legislar a partir das recomendaes da Agenda 21, seguindo a Unio e
prevalecendo a legislao mais restritiva, como se sabe.
Em seu contedo, a Agenda 21 resultou de relatrios, experincias e
posicionamentos anteriores das Naes Unidas (tais so, por exemplo, o Relatrio
Dag Hamarskjold Por um outro desenvolvimento e o Relatrio Brundtland,
conhecido como Nosso Futuro Comum), enriquecidos por documentos e posies
das ONGs do Meio Ambiente. Se, de um lado, um texto de diretrizes, por vezes
normativo, de cunho otimista e com uma abrangncia at ento pouco vista em
textos congneres, de outro lado ressente-se de generalidades o que no de
estranhar em um documento to amplo e consensual, dirigido a todos os povos,
governos e naes.
Nela so tratadas, em grandes grupos temticos, questes relativas ao
desenvolvimento econmico-social e suas dimenses, conservao e
administrao de recursos para o desenvolvimento, ao papel dos grandes grupos
sociais que atuam nesse processo. So apontados, enfim, meios de implementao
de planos, programas e projetos que visem ao desenvolvimento sustentvel,
ressaltando-se sempre os aspectos ligados aos recursos naturais e qualidade
ambiental. Alis, pode-se dizer que a Agenda 21 a cartilha bsica do
desenvolvimento sustentvel.83
Entre as abordagens que merecem destaque encontram-se: estmulo
cooperao, seja internacional, seja dentro dos pases; nfase na gesto ambiental
descentralizada- e participativa; valorizao e incremento do poder local;

83
. A Agenda 21 um documento extenso e alentado. Para dela se ter uma ideia bsica, h textos
resumidos, como o publicado pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, com
traduo elaborada pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Todavia, para um conhecimento dos
principais temas nela votados, pode ser consultada a obra j referida de Jos Carlos Barbieri.
Desenvolvimento e meio ambiente: as estratgias de mudanas da Agenda 21. 3. ed. Petrpolis:
Vozes, 2000.
61
multiplicao de parcerias para o desenvolvimento sustentvel; mudana de
padres de consumo e nos processos produtivos.
Quando trata dos meios de implementao, a Agenda 21 ressalta a promoo da
conscincia ambiental e o fortalecimento das instituies para o desenvolvimento
sustentvel, dando evidncia a instrumentos e mecanismos legais internacionais.
Como no poderia deixar de fazer, apela fortemente para a conscincia dos
Poderes Pblicos e da sociedade, no sentido de criarem ou aperfeioarem o
ordenamento jurdico necessrio gesto ambiental num cenrio de
desenvolvimento sustentvel.
A erradicao da pobreza, a proteo da sade humana, a promoo de
assentamentos humanos sustentveis surgem como objetivos sociais de
transcendental importncia.
Mesmo restrita ao papel de diretrizes e a seu carter suasrio, a Agenda 21
mais do que mero cdigo de boas intenes. referencial importante para
podermos aferir dois aspectos essenciais de nossa gesto ambiental:
ter uma pedra de toque para certificar-nos de que nossos esforos em prol
do desenvolvimento socioeconmico, com a caracterstica de sustentvel,
obedecem s salvaguardas impostas pela qualidade do meio ambiente,
inspiradoras do Direito Ambiental;
saber que nossas aes ambientais esto em sintonia com o que se procura
realizar e efetivamente se realiza em outras partes do mundo, concluindo que
no estamos isolados como se fssemos franco-atiradores.
Colocada nestes termos, a implementao da Agenda 21 tem subsidiado
legislaes locais, estaduais, nacionais e, oportunamente, subsidiar um
ordenamento jurdico internacional. No se pode pensar reduzido e pequeno
quando os problemas ambientais se colocam em escala planetria.
Para que tanto ideal no viesse a cair no vazio, previu-se uma avaliao dos
resultados da Agenda 21, em 1997, a cargo da Assembleia-Geral da ONU. O
Conselho Econmico e Social (Ecosoc) ajudaria a Assembleia-Geral na
implementao desse documento supranacional, supervisionando a coordenao
de todo o sistema atravs da Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel.

62
 Houve, efetivamente, tentativas de vulto para avaliar os resultados da Agenda
21. No Rio de Janeiro, em maro de 1997, realizou-se a Reunio Rio + 5 cinco
anos aps a Rio 92 , organizada pela sociedade civil. Sob os auspcios da ONU,
reuniu-se em Nova York a Cpula da Terra. A Conferncia de Joanesburgo
(Rio + 10) ocupou-se particularmente do desenvolvimento sustentvel, com certo
desalento depois da euforia da Rio 92. Por fim, a Rio + 20, realizada entre os dias
13 e 22.06.2012, cuidando tambm especificamente do tema, enfrentou
preocupante frieza no cenrio internacional, decorrentes das crises financeiras e
econmicas que avassalaram o mundo desde 2008. Nesses encontros de cpula
foram repassados os avanos nas proposies da Agenda, restritos, porm,
posio dos pases como tais, nada se aferindo dos poderes locais e seus
compromissos com a efetivao das aes propostas.
A amplitude da Agenda 21 (ou seja, todo o planeta Terra) e a complexidade
da problemtica por ela tratada deixavam antever elevado grau de inadimplncia.
Em relao aos objetivos mensurveis, foi possvel detectar o no realizado. No
que interessava a itens no quantificveis, como diretrizes e aes polticas gerais,
a avaliao foi tambm genrica e de metodologia complexa. No obstante, houve
avanos, mesmo que os mais cticos no queiram reconhec-lo.
Sem dvida, no Brasil e em outros pases, h experincias bem-sucedidas.
Mas a eficcia da Agenda 21 continua a depender do seu conhecimento e de sua
penetrao na opinio pblica e nos programas de Governo, em todos os nveis.
H de incorporar letra e esprito das propostas em polticas e em instrumentos
legais, de modo que a correo de desvios e defasagens na realidade social, assim
como o incremento da qualidade ambiental e da qualidade de vida das populaes,
tornem-se possveis dentro do que a Lei Maior do Brasil quer garantir para os seus
cidados mediante o exerccio de direitos e deveres.
A natureza mesma da Agenda 21, como documento programtico e
consensual de ampla abrangncia, deixa claro que ela no se imiscui em questes
jurdicas ou legais. Seu objetivo subsidiar aes do Poder Pblico e da sociedade
em prol do desenvolvimento sustentvel.
Nesse sentido, entre os meios de implementao da Seo IV, o Captulo 39
contempla a necessidade de instrumentos e mecanismos legais internacionais. Na
verdade, suas propostas focalizam tanto o aperfeioamento da capacidade
63
 legislativa dos pases em desenvolvimento em vista da eficcia dos atuais acordos
internacionais quanto o estabelecimento de prioridades para o futuro.
Na esfera interna dos pases signatrios de acordos internacionais, como na
daqueles que subscreveram a Agenda 21, se uma legislao adequada no der
suporte implementao dos acordos, ou se no houver respaldo legal para polticas
nacionais (polticas governamentais e polticas pblicas) que visem ao
desenvolvimento sustentvel, todas as boas intenes se reduziro ao p das letras
mortas. Nenhuma poltica ambiental poder subsistir sem o suporte de uma
legislao atual e eficaz.
Na esfera internacional, h necessidade de instrumentao legal suficiente, ao
menos, para implementao de medidas indispensveis a uma gesto ambiental
em escala planetria, de carter supranacional, mas com razes no mago das
sociedades comprometidas ou interessadas. As instncias supranacionais, ainda
mais que as instncias internacionais, carecem de definio e de bases slidas,
inclusive da vontade poltica dos pases membros da ONU ou de blocos regionais.
Cabe ressaltar que no s os pases em via de desenvolvimento carecem de
instrumentos e mecanismos legais. Tambm os pases desenvolvidos precisam
curvar-se a esta carncia, pois, do contrrio, as relaes Norte-Sul no se
ajustaro, nem mesmo ante a ameaa de catstrofes planetrias.
Evidencia-se, assim, a necessidade mais ampla de foros de debates e
discusso, sob o ponto de vista de legislao, para que se viabilize a elaborao de
normas principalmente no mbito do Direito Internacional visando efetiva
implantao de uma gesto ambiental na escala da Terra. Em outras palavras, o
esforo legislativo eficaz contemplar o interior dos Estados-naes e a sua
organizao dentro de uma comunidade jurdica mundial.

3.2 Adaptao s diferentes realidades

No obstante sua caracterstica de documento voltado para a ordem

internacional, a Agenda 21 s ter sentido na medida da sua efetivao por parte
das agendas nacionais, e estas, por sua vez, supem a elaborao das agendas
locais. Afirma o documento que cada autoridade local deve iniciar um dilogo

64
 com seus cidados, organizaes locais e empresas privadas e aprovar uma
Agenda 21 local.84 Por isso, a Agenda 21 local um pressuposto, um requisito,
uma necessidade. Mas semelhante constatao praticamente nos leva ao campo da
utopia, consideradas as condies reais e dificuldades do Pas para dar a resposta
devida aos variados itens que o documento contempla, sugere e inculca. Advirta-
se, porm, que as utopias so necessrias para o avano gradativo da sociedade,
devendo ser levadas em conta como uma aproximao do ideal.
Dadas as inmeras situaes to discrepantes que traduzem as diferenas
geogrficas, tnicas, culturais, econmicas, sociais e polticas existentes em todo o
globo terrestre, a Agenda 21 deve revestir-se das caractersticas e das utopias dos
pases, das regies, e at das localidades.85 Nem mesmo a estrutura bsica do
documento primeiro pode ser aproveitada plenamente importa o contedo a
ser transmitido, como apelo universal, s sociedades nacionais e locais. Essa
uma das formas, qui a melhor, de se pr em prtica o refro j bastante
divulgado: Pensar globalmente, agir localmente. Em outras palavras, da
Agenda global para a Agenda local.

3.3 A Agenda 21 brasileira

Este valioso documento trilhou caminhos rduos e longos, at ser

promulgado e entregue Nao em 2002. Seu texto final resultou de ampla
consulta nacional e passou pelo crivo de inmeras discusses, nas quais se
envolveram os mais diversos segmentos da sociedade.86

Na apresentao das Aes Prioritrias, exarou o ento Presidente Fernando

Henrique Cardoso: O maior desafio da Agenda 21 Brasileira internalizar nas
polticas pblicas do Pas os valores e princpios do desenvolvimento sustentvel.
Esta uma meta a ser atingida no mais breve prazo possvel. A chave do sucesso
da Agenda 21 Brasileira reside na corresponsabilidade, solidariedade e integrao

84
. Captulo 28, item 28.3.
85
. H casos de ramificao da Agenda 21 at mesmo em escolas e segmentos da sociedade e setores de
uma cidade (bairros, quarteires etc.): Aparecem at em uma pequena publicao, a Agenda 21 do
Pedao.
86
. A Agenda 21 Brasileira compreende dois volumes: 1. Agenda 21 Brasileira Resultado da
Consulta Nacional; 2. Agenda 21 Brasileira Aes Prioritrias, Braslia, DF: MMA/PNUD,
2002.
65
 desenvolvidas por toda a sociedade ao longo de sua construo. O prximo
desafio implement-la, para que o Brasil alcance novo padro civilizatrio em
um contexto mundial de profundas transformaes.87

O especialista em comunicao social e em sustentabilidade Andr Trigueiro

assim se expressou: O atual Governo (2005) no precisa encomendar estudos ou
designar comisses para verificar os caminhos da sustentabilidade na agenda do
desenvolvimento. Um amplo diagnstico, sem precedentes na histria do Pas,
mobilizou 40 mil pessoas em todos os Estados, representando diversos setores da
sociedade civil. Depois de trs anos de trabalho, esse movimento o mais amplo
processo de participao popular para definir polticas pblicas do Brasil
produziu um documento chamado Agenda 21 Brasileira, que se divide em seis
temas bsicos: Agricultura Sustentvel; Cidades Sustentveis; Infraestrutura e
Integrao Regional; Gesto e Recursos Naturais; Reduo das Desigualdades
Sociais; e Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento.

Esse imenso estoque de informaes (os documentos podem ser acessados no

site do Ministrio do Meio Ambiente: www.mma.gov.br) deveria inspirar as
discusses do Plano Plurianual, os programas de desenvolvimento do BNDES, os
critrios para a liberao de crdito para indstria, agricultura e construo civil,
as compras governamentais e, principalmente, os esforos no sentido de emprestar
a essas aes um carter interministerial, ou transversal, como prefere chamar a
ministra do Meio Ambiente, Marina Silva.88
Por sua vez, a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da
Agenda 21 Nacional CPDS, antevendo naturais dificuldades na implementao
da proposta e das Aes Prioritrias, antecipa-se s objees provveis a respeito
da objetividade do documento. Assinala a CPDS:
A Agenda 21 Brasileira uma proposta realista e exequvel de
desenvolvimento sustentvel, desde que se levem em considerao as restries
econmicas, poltico-institucionais e culturais que limitam sua implementao.
Para que essas propostas estratgicas possam ser executadas com maior eficcia e
velocidade ser indispensvel que:

87
. Em Agenda 21 Brasileira Aes Prioritrias cit., abertura.
88
. Ob. cit., p. 81-82.
66
 o nvel de conscincia ambiental e de educao para a sustentabilidade avance;
o conjunto do empresariado se posicione de forma proativa quanto s suas
responsabilidades sociais e ambientais;
a sociedade seja mais participativa e que tome maior nmero de iniciativas
prprias em favor da sustentabilidade;
a estrutura do sistema poltico nacional apresente maior grau de abertura para as
polticas de reduo das desigualdades e de eliminao da pobreza absoluta;
o sistema de planejamento governamental disponha de recursos humanos
qualificados, com capacidade gerencial, distribudos de modo adequado nas
diversas instituies pblicas responsveis;
as fontes possveis de recursos financeiros sejam identificadas em favor de
programas inovadores estruturantes e de alta visibilidade.
As aes prioritrias da Agenda 21 Brasileira ressaltam o seu carter
afirmativo, condizente com a legitimidade que adquiriu em virtude de ampla
consulta e participao nacional. Esse compromisso poltico com os conceitos e as
estratgias propostas poder contribuir, de forma significativa, para que sejam
mais facilmente superadas as restries sua implantao.89
Num momento da vida nacional, caracterizado pela premncia de se buscar
um novo pacto social, busca-se tambm um instrumento adequado para alcanar o
objetivo maior, alis preconizado pela nossa Carta Magna em seus Princpios
Fundamentais.90 o que se pode conferir na advertncia da CPDS, que coroa a
Introduo:
Por fim, preciso ressaltar, uma vez mais, que a Agenda 21 Brasileira no
um plano de Governo, mas um compromisso da sociedade em termos de escolha
de cenrios futuros. Praticar a Agenda 21 pressupe a tomada de conscincia
individual dos cidados sobre o papel ambiental, econmico, social e poltico que
desempenham em sua comunidade. Exige, portanto, a integrao de toda a
sociedade na construo desse futuro que desejamos ver realizado. Uma nova

89
. Idem, p. 4.
90
. Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma
sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza
e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
67
 parceria, que induz a sociedade a compartilhar responsabilidades e decises junto
com os governos, permite maior sinergia em torno de um projeto nacional de
desenvolvimento sustentvel.91
A Agenda 21 Brasileira foi precedida de muitas outras tentativas e
experincias, seja no mbito de alguns Estados, seja em escalas locais dos
Municpios. No tem sido possvel aferir se essas Agendas lograram resultados
prticos e efetivos ou se, lamentavelmente, ficaram reduzidas a papis sem maior
significao e sem alma.
Alguns requisitos so essenciais para o seu xito: adequao s respectivas
realidades, objetividade das propostas, disponibilidade de recursos, participao
da sociedade mediante seus segmentos representativos e, sem sombra de dvida,
vontade poltica.
Muito acertadamente avisa a Comisso de Polticas de Desenvolvimento
Sustentvel:
A Agenda 21 Brasileira sugere que, para tornar realidade tantos e diversos
objetivos, sejam ampliados os instrumentos de interveno, por meio de
negociao entre as instituies pblicas e privadas, ou de mecanismos efetivos de
mercado, ou ainda com as conhecidas estruturas regulatrias de comando e
controle. Entretanto, preciso entender que esta Agenda no se resume a um
conjunto de polticas imediatas, de curto prazo. Ela deve introduzir, em relao s
questes mais delicadas, compromissos graduais de mdio ou de longo prazos,
com tempo e condies para que as empresas e os agentes sociais se adaptem
nova realidade e sejam capazes de superar, paulatinamente, os obstculos sua
execuo.92
Em termos de rigor metodolgico, as Agendas 21 estaduais e locais deveriam
partir da Agenda Nacional, ou em sua elaborao ou em sua reviso. Isso
garantiria maior sintonia e coeso s aes propostas pelos entes federativos e
facilitaria seu acompanhamento e avaliao. No entanto, os acontecimentos
atropelam mtodos e prazos; assim, a Agenda 21 Brasileira chegou com
lamentvel atraso, dez anos depois da Agenda 21 Global de 1992.

91
. Agenda 21 Brasileira Aes Prioritrias cit., p. 5.
92
. Idem, ibidem.
68
 Nesta altura da nossa introduo, elencar as Aes Prioritrias da Agenda 21
Brasileira, em nmero de 21, distribudas em cinco blocos, tal como apresentadas
no texto oficial:93

(I) A economia da poupana na sociedade do conhecimento

Objetivo 1: Produo e consumo sustentveis contra a cultura do desperdcio
Objetivo 2: Ecoeficincia e responsabilidade social das empresas
Objetivo 3: Retomada do planejamento estratgico, infraestrutura e integrao
regional
Objetivo 4: Energia renovvel e biomassa
Objetivo 5: Informao e conhecimento para o desenvolvimento sustentvel

(II) Incluso social para uma sociedade solidria

Objetivo 6: Educao permanente para o trabalho e a vida
Objetivo 7: Promover a sade e evitar a doena, democratizando o SUS
Objetivo 8: Incluso social e distribuio de renda
Objetivo 9: Universalizar o saneamento ambiental, protegendo o ambiente e a
sade

(III) Estratgia para a sustentabilidade urbana e rural

Objetivo 10: Gesto do espao urbano e a autoridade metropolitana
Objetivo 11: Desenvolvimento sustentvel do Brasil rural
Objetivo 12: Promoo da agricultura sustentvel
Objetivo 13: Promover a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e
sustentvel
Objetivo 14: Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentvel
(IV) Recursos naturais estratgicos: gua, biodiversidade e florestas
Objetivo 15: Preservar a quantidade e melhorar a qualidade de gua nas bacias
hidrogrficas
Objetivo 16: Poltica florestal, controle do desmatamento e corredores de
biodiversidade

(V) Governana e tica para a promoo da sustentabilidade

93
. Idem, sumrio.
69
Objetivo 17: Descentralizao e o pacto federativo: parcerias, consrcios e o poder
local
Objetivo 18: Modernizao do Estado: gesto ambiental e instrumentos
econmicos
Objetivo 19: Relaes internacionais e governana global para o desenvolvimento
sustentvel
Objetivo 20: Cultura cvica e novas identidades na sociedade da comunicao
Objetivo 21: Pedagogia da sustentabilidade: tica e solidariedade
Resta uma observao final: a simples existncia de uma Agenda 21 no
assegura a sua efetividade e eficcia. O que importa so as aes concretas. Por
isso, podemos inferir que h documentos estreis, por uma parte, ao passo que h
muitas realizaes efetivas, por outra parte, aes estas que vm sendo realizadas
no esprito da Agenda 21, mesmo que seus agentes no tenham tido notcia prvia
dos respectivos documentos. Este um dado importante a considerar quando
cidados, ambientalistas e gestores do meio ambiente e da coisa pblica se
interrogam sobre o destino da Agenda 21. Seria pessimismo injustificvel pensar
que tudo caiu no vazio ou no torvelinho das palavras.
A nossa Agenda 21 Brasileira no teve a acolhida e a repercusso que lhes
eram devidas. Talvez porque no tempo se distanciou muito da Agenda 21 Global.
Pode parecer um papel morto, porm no verdade. Os que acompanham a
poltica ambiental brasileira saber que houve empenho em sua conscientizao. O
festejado movimento da Agenda ficou muito para trs quase vinte anos e seu
esprito impregnou muitas reas e autores da Gesto ambiental.
A nossa Agenda Nacional partiu da Agenda Global e as realizaes
acumuladas desde os tempos do ecodesenvolvimento, incorporou programas,
projetos e aes que foram postos em prtica por gestores ambientais e militantes
ambientalistas, no decorrer das ltimas dcadas. Em verdade, o seu esprito
continua vivo. Resta uma observao final: o texto da Agenda 21 Brasileira que,
na anteviso do terceiro milnio e do nascimento do novo sculo, sintetizou as
aspiraes nacionais em 21 objetivos, quis dar uma estrutura pedaggica e uma
fisionomia prpria no qual poderamos chamar de carta magna do
desenvolvimento nacional, assim como a Agenda 21 global pode ser considerada

70
como a cartilha do desenvolvimento sustentvel. Cabe aos cidados
conscientes, militncia ambientalista esclarecida, aos gestores ambientais ativos
e, por fim, ao Poder Pblico responsvel nela e por ela conduzirem as suas aes.
Mesmo que o Poder Pblico tenha se omitido ou venha a se omitir, foras
vivas da sociedade mantm aceso o ideal e impulsionam para frente essa mesma
sociedade. Em ltima anlise, isso o que conta.

71
 TTULO II

O DANO AMBIENTAL NO CONTEXTO JURDICO BRASILEIRO

A devastao ambiental no privilgio de nossos dias. um fenmeno que

acompanha o homem desde os primrdios de sua histria. De fato, conforme j
anotado, um dos mitos que caracterizam a civilizao ocidental o do Jardim de
den, onde o homem vivia em harmonia com a natureza e do qual foi expulso por
seus pecados e sua falta de virtude... A expulso se deveu utilizao predatria
dos recursos naturais, e a Histria poderia ter sido diferente. Nesse sentido, a
Bblia talvez no seja to explcita como seria desejvel. No o fato de ter
comido uma ma que levou expulso do Paraso. O fato de o homem ter
exaurido o solo e perturbado a sua capacidade de manter as macieiras produtivas
que destruiu o Jardim de den e redundou na sua expulso de l.94 Apenas a
percepo jurdica desse fenmeno at como consequncia de um bem jurdico
novo denominado meio ambiente que recente.
Vejamos, ento, a conformao que o nosso Direito tem dado matria,
diante da crise ecolgica que vivenciamos hoje.

1. A CRESCENTE DETERIORAO DE NOSSA CASA COMUM

1.1 A crise ambiental

A temtica ambiental aparece hoje como um dos assuntos que mais empolga
(ou apavora?) o habitante da aldeia global, na exata medida em que se torna
mais evidente que o crescimento econmico e at a simples sobrevivncia da
espcie humana no podem ser pensados sem o saneamento do Planeta e sem a
administrao inteligente dos recursos naturais.
Portanto, a pergunta que de pronto se impe saber se estamos dispensando
trato adequado nossa casa comum o planeta Terra.
A resposta a essa indagao, se for buscada nos levantamentos cientficos e
nos alertas oriundos de reconhecidas instituies e dos grandes conclaves levados

94
. GOLDEMBERG, Jos. A degradao ambiental no passado. O Estado de S. Paulo, 06.06.1995. p.
A2.
72
 a efeito pela Comunidade das Naes, evidencia sinais de verdadeira crise, isto ,
de uma casa suja, insalubre e desarrumada, carente de uma urgente faxina.
Deveras, como fcil observar, a grandeza e a harmonia da obra da criao
vm sendo inexoravelmente destrudas pelo homem, que parece ter interpretado
mal o comando bblico, traduzido no princpio: Submetei a terra; dominai sobre
os peixes, as aves e os animais....95 Decerto o sentido dos verbos submeter e
dominar foi identificado com as concepes de subjugar, espoliar, degradar, ao
invs de faz--lo convergir para a ideia de usufruir naturalmente, auferir
harmonioso proveito. Por conta disso, o que se viu foi a substituio do equilbrio
do meio ambiente por uma histrica e crescente agresso aos bens da vida, no
raro determinada pelo imediatismo egocntrico.
Bem por isso, a Igreja tem manifestado permanente preocupao com o
assunto. Com efeito, no ano-novo de 2010, na celebrao do Dia Mundial da Paz,
a Mensagem do Papa Bento XVI, ao destacar a dimenso tica da crise ecolgica,
no podia ser mais oportuna: Se queres a paz, preserva a criao. 96 Antes, seu
predecessor, Joo Paulo II, na mensagem para o dia 1. de janeiro de 1990, j
havia abordado o tema paz com Deus criador, paz com toda a criao ,
exortando para uma nova solidariedade como exigncia moral e base para as
solues da crise ecolgica.97
Na Mensagem, Bento XVI apontou para a necessria reviso do modelo de
desenvolvimento que hoje orienta as polticas econmicas e as relaes do homem
com a natureza. E questionava: continuaremos a ver a natureza como um depsito
de riquezas e recursos prontos para serem apropriados pelo homem de maneira
gulosa, deixando atrs de si destruio, lixo e fumaa? E respondia: deveramos,
acima de tudo, compreender-nos como administradores e zeladores de um
patrimnio que est, sim, nossa disposio, mas no s para ns, como tambm
para os outros, no presente e no futuro.98

95
. Gnesis, cap. I.
96
. Na compreenso crist, criao refere-se ao conjunto da natureza, do cosmos e de tudo aquilo que
no o prprio Deus (Dom Odilo P. Scherer, Cardeal-Arcebispo de So Paulo. Paz e cuidado da
natureza. O Estado de S. Paulo, 09.01.2010. p. A2).
97
. Dom Odilo P. Scherer, loc. cit.
98
. Outra mostra desta preocupao pode ser vista na Campanha da Fraternidade promovida pela
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) que, em 2011, teve como tema Fraternidade e
73
 Ainda agora, o Papa Francisco nos faz soar aos ouvidos o clamor de uma
nova trombeta, ao trazer a lume a Carta Encclica Laudato si, sobre os percalos
do ecossistema do planeta Terra ao longo dos sculos XIX e XX.
Francisco, desde logo, recorda o equvoco antropocntrico do homem perante
a Terra: Crescemos a pensar que ramos seus proprietrios e dominadores,
autorizados a saque-la. Nisso seguramente erramos j contra o princpio: O
nosso corpo constitudo pelos elementos do planeta; o seu ar permite-nos
respirar, e a sua gua vivifica-nos e restaura-nos, conforme lemos j no item 2.
A questo da biodiversidade vem logo a seguir e tratada como clusula
essencial. Abusando um pouco da expresso, diramos que ela uma clusula
ptrea estabelecida pela Natureza e suas leis.
Mais adiante, Francisco retoma a advertncia do seu antecessor Paulo VI,
expressa em uma encclica sobre a Paz (1971): a problemtica ecolgica pode ser
considerada como crise, consequncia dramtica da atividade descontrolada do
ser humano que, ao explorar irracionalmente a natureza, corre o risco de a
destruir e ele prprio vir a ser vtima dessa degradao. o risco de uma
catstrofe ecolgica sob o efeito da exploso da civilizao industrial. Isso
porque os progressos cientficos mais extraordinrios, as invenes tcnicas mais
assombrosas, o desenvolvimento econmico mais prodigioso, se no estiverem
unidos a um progresso social e moral, voltam-se necessariamente contra o
homem99.
Alguns aspectos malficos das vrias poluies so mencionados com
preciso, relacionando-se apropriadamente suas causas e seus efeitos.
Curiosamente, o Papa Francisco entra nos corredores do Eia-Rima, aborda a
mitigao de impactos e acha que esses estudos devem preocupar-se mais a fundo
com a biodiversidade. Importa-se com o desenvolvimento de pesquisas para
entender melhor o comportamento dos ecossistemas, e chama a ateno para os

a vida no planeta. O tema proposto, segundo a CNBB, uma convocao para que os indivduos
meditem sobre problemas como as mudanas climticas e reflitam a respeito do papel do homem
neste cenrio, propondo que as pessoas de boa vontade olhem para a natureza e percebam como as
mos humanas esto contribuindo para o fenmeno do aquecimento global (Em O Estado de S. Paulo,
26.02.2011. p. A26).
99 Trecho extrado de um discurso do Papa Paulo VI dirigido FAO, por ocasio do 25 aniversrio daquela

agncia das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura.

74
vnculos e interligaes entre os seus componentes. Em uma palavra, preconiza a
viso holstica e a anlise sistmica para se alcanar e entender melhor a teia da
vida.
No que se refere aos recursos hdricos, o Pontfice insurge-se contra os
estranhos e recentes mecanismos de privatizao da gua, pois no est distante o
dia em que esse recurso essencial, inerente vida, vir a ser transformado em
mercadoria e barganha. No segredo para qualquer pessoa bem informada que a
mercantilizao da gua vem se acelerando at mesmo sobre formas
aparentemente inocentes situao que lesa o mais elementar dos direitos
humanos.
Impressiona o fato de Francisco enxergar a fundo as causas do efeito estufa e
o espectro das mudanas climticas, cujos efeitos j se vem antecipando. Alguns
desses efeitos, textualmente, j tm criado temores bem fundamentados:
desaparecimento veloz de espcies vivas, desertificao, secas e outros males que
afetam o nosso cotidiano e projetam um futuro inquietador. E no permitido
esquecer que, por trs de muitos fenmenos, encontram-se enormes interesses
econmicos internacionais.
Algumas passagens da Encclica Laudato si entram em consideraes e
diretrizes mais especficas para os fiis catlicos, embora vlidas tambm para
outros cidados. Entretanto, o discurso da Encclica perfeitamente universal, de
maneira que, como sntese objetiva dos males presentes e das ameaas futuras,
um texto lcido e sensibilizador, capaz de nos levar a profundas revises de
conscincia e mudana de nossas relaes com o mundo natural de que todos
fazemos parte. A civilizao ocidental, que se diz crist, est em xeque, no
mais possvel escond-lo ou ignor-lo.
A seu turno, os resultados emanados dos seguidos eventos da ONU
Estocolmo (1972), Rio de Janeiro (1992), Joanesburgo (2002) e Rio de Janeiro
(2012) convergiram por mostrar que a generosidade da Terra no inesgotvel,
e que vivemos uma verdadeira encruzilhada ecolgica, pois estamos nos
alimentando de pores que pertencem s geraes ainda no nascidas.
De fato, o consumo imprudente e impudente est exaurindo o capital natural
do mundo e colocando em risco nossa prosperidade futura. Uma analogia com a

75
 descuidada utilizao do cheque especial bem explica a inquietao: ele permite
gastar mais dinheiro do que se tem no banco, mas depois pagam-se juros
escorchantes. No caso do planeta, esses juros incidem em forma de
envenenamento dos oceanos e da atmosfera pelo CO2, extino de espcies,
diminuio das reservas de gua potvel e, num futuro prximo, esgotamento das
reservas de petrleo, carvo e gs natural, os principais combustveis da
civilizao.100
Tal situao que, de h muito, a todos preocupa, ficou mais evidente na
ltima verso do Relatrio Planeta Vivo 2014, produzido pela Rede WWF,101 o
qual mostrou com base no ndice da presso ecolgica que cada habitante exerce
sobre o Planeta102 que a humanidade est fazendo um saque a descoberto sobre
os recursos naturais da Terra, consumindo cerca de 50% alm da capacidade de
suporte e reposio103.
A Global Footprint Network, famosa organizao internacional que mede o
impacto da populao na Terra, registra que para voltarmos ao patamar em que o
planeta repunha tudo o que tiramos dele seria preciso reduzir o consumo de
recursos naturais em 33%. Na prtica, isso significaria andar na contramo da
histria. Mesmo que a maior parte da frica continue miservel, a parcela dos
mais de 7 bilhes de habitantes da Terra104 que conquista melhor situao

100
. Revista Veja. O limite est no horizonte, 02.11.2011. p. 132.
101
. A Rede WWF (Fundo Mundial para a Vida Selvagem), com cerca de 5 milhes de associados e
atuao em mais de 100 (cem) pases, uma das maiores e mais respeitadas redes ambientalistas
independentes do mundo.
102
. Trata-se, aqui, daquilo que se convencionou chamar de pegada ecolgica. A noo de pegada
ecolgica, que amplamente difundida pela ONG WWF desde a Conferncia de Joanesburgo, em
2002, foi proposta pelo canadense William Rees no incio dos anos 1990. Esse indicador
considerado como um meio de comunicao destinado ao grande pblico (...) Trata-se de um
indicador de presso exercido sobre o meio ambiente. A pegada ecolgica mede a carga que
determinada sociedade impe natureza. Essa carga definida como a superfcie terrestre e
aqutica biologicamente produtiva necessria produo dos recursos consumidos e assimilao
dos resduos produzidos por essa populao, independentemente da localizao dessa superfcie.
um indicador estatstico que permite avaliar a carga ecolgica de uma atividade industrial, de um
modo de vida. O WWF define como unidade de medida da pegada ecolgica o hectare global.
(Dicionrio do meio ambiente. Yvette Veyret (org.); Marcos Bagno (trad.). So Paulo: Ed. Senac,
2012. p. 251.
103
. Disponvel em: http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/especiais/relatorio_planeta_vivo/. Acesso
em: 21 de setembro de 2015.
104
. Em 31.10.2011 o Planeta atingiu a marca de 7 bilhes de habitantes, segundo o relatrio Pessoas e
possibilidades em um mundo de 7 bilhes, divulgado pelo Fundo da Populao das Naes Unidas
(UNFPA) simultaneamente em cem pases (O Estado de S. Paulo, 27.10.2011, p. A24.).
76
 financeira e passa a consumir mais cresce em ritmo acelerado. Apenas na China,
400 milhes de pessoas ascenderam classe mdia nos ltimos vinte anos. Na
ndia, em 1990, mais de 50% da populao vivia abaixo da linha de pobreza. Em
2015, sero apenas 20%. No possvel pedir a esses cidados e tambm aos
brasileiros que formam a chamada classe C que abdiquem aos bens de consumo
que implicam devastao de recursos naturais.105
A seguir por esses caminhos, diz o Relatrio, at 2030 precisaremos de uma
capacidade produtiva equivalente a dois planetas para satisfazer os nveis atuais da
nossa demanda. Pior: se todos os habitantes da Terra buscassem o mesmo estilo
de vida dos que vivem hoje no Kwait, no Catar, na Dinamarca, nos Estados
Unidos ou nos Emirados rabes Unidos, p. ex., seriam necessrios os recursos de
4,5 planetas como o nosso. A conta ecolgica no fecha!
No pode haver dvida de que o Planeta est gravemente enfermo e com suas
veias abertas. Se a doena chama-se degradao ambiental, preciso concluir que
ela no apenas superficial: os males so profundos e atingem as entranhas
mesmas da Terra. Essa doena , ao mesmo tempo, epidmica, enquanto se alastra
por toda parte; e endmica, porquanto est como que enraizada no modelo de
civilizao em uso, na sociedade de consumo e na enorme demanda que
exercemos sobre os sistemas vivos, ameaados de exausto.
Neste sentido, a equao demandas da humanidade versus sade do
planeta vai, por certo, permear a dimenso poltica do mundo no sculo XXI,
pois tica da solidariedade repugna deixarmos para as geraes que ainda viro
depois de ns apenas os ossos do banquete da vida...

1.2. A razo da crise

Essa crise, j tivemos ocasio de dizer, parece ser consequncia da verdadeira

guerra que se trava em torno da apropriao dos recursos naturais limitados para
satisfao de necessidades e caprichos ilimitados. E este fenmeno to simples
quanto importante bens finitos versus necessidades infinitas que est na raiz
de grande parte dos conflitos que se estabelecem no seio da comunidade mundial.

105
. Revista Veja. O limite est no horizonte, 02.11.2011, p. 132 .

77
 A corrida armamentista e as guerras, em regra, no passam de dissenses
entre pases que buscam a conquista da hegemonia sobre os bens essenciais e
estratgicos da natureza. A questo ideolgica nada mais do que um biombo a
esconder esta verdade.106 De fato, a possibilidade de conflitos tende a aumentar, j
que o mundo, depois de ter se defrontado com a crise do petrleo na segunda
metade do sculo XX, prepara-se agora com o crescimento inevitvel da
populao e a impostergvel necessidade de reduo da pobreza para o
enfrentamento de situao muito mais sombria, com mais degradao do solo,
mais desertificao, mais crise da gua, mais perda da biodiversidade etc., sem falar
em agravamento das mudanas climticas. Como no podia deixar de ser, os
resultados dessa aventura, desastrada em si mesma, so alarmantes. Na verdade,
aonde nos leva a espoliao cega dos recursos naturais, particularmente os no
renovveis e os essenciais sobrevivncia planetria? Aonde nos precipitam
certas investidas da biotecnologia e da Engenharia Gentica? A que fim nos
destinam a desertificao, o efeito estufa, os rombos na camada de oznio e outras
ameaas evidentes ou latentes? E, por fim, aonde nos atiram a fome, a
insalubridade, a pobreza generalizada, a misria crescente? Certamente, os riscos
so exponenciais; os supracitados produzem efeitos e sequelas em cadeia.
Quais as respostas possveis a tantas formas de atentado nossa casa nesta
crise global? Entre elas est, sem dvida, a reformulao do comportamento da
sociedade humana, atravs de uma mudana cultural que refreie a civilizao do
consumo e do desperdcio e injete na sociedade uma preocupao maior com a
equidade intergeracional.
Como se v, no h mais tempo a perder no enfrentamento das emergncias
que j a esto. E preciso que todas as instncias estejam empenhadas em
mudanas de paradigmas que nos levem a solues verdadeiras. Pode parecer

106
. Lembre-se, por exemplo, que a paz no Oriente Mdio estar sempre em risco pela ameaa de uma
bomba dgua. Alis, um dos motivos da guerra entre Israel e seus vizinhos (a Guerra dos Seis
Dias), em 1967, foi justamente a ameaa, por parte dos rabes, de desviar o fluxo do rio Jordo, que,
juntamente com seus afluentes, fornece 60% da gua consumida em Israel. E como este, outros
casos surgem (mesmo sem maiores repercusses) que desestabilizam as relaes entre povos e
acumulam nuvens escuras no horizonte da vida planetria.

78
 pattico enveredar por a. Mas essa a tarefa inescapvel das atuais geraes.107

1.3. A lei: uma terapia para a superao da crise

As consideraes at aqui alinhavadas nos autorizam enfatizar, com Jared

Diamond,108 que o modo de vida do mundo no est em harmonia com as
condies deste prprio mundo.109
Dito de outro modo, em instigante artigo, escreveu o ex-Ministro da Marinha
Mario Cesar Flores: criamos nos dois ltimos sculos, principalmente nos
ltimos cem anos, costumes e necessidades (por vezes menos necessrias ao
homem e mais ao modelo econmico) que, hierarquizados acima da sade do
sistema Terra, pem em risco o equilbrio entre o potencial sustentvel desse
sistema e a presso sobre ele exercida autistamente pela humanidade, hipnotizada
no sonho do consumo. Emerge a o papel da poltica, que precisar administrar a
compatibilizao entre populao imensa, seus costumes e necessidades (reais ou
criadas pelo modelo) e as limitaes do sistema Terra uma equao que
provavelmente vai exigir a imposio de constries convenientes ao
equilbrio.110
Neste cenrio, entre as vrias terapias ecolgicas sugeridas para a preveno
e o tratamento da doena, ressalta-se o recurso ao Direito como elemento
essencial para coibir, com regras coercitivas, penalidades e imposies oficiais, a
desordem e a prepotncia dos poderosos (poluidores, no caso).
que, como dissemos, dado que o embate de interesses para a apropriao
dos bens da natureza se processa em autntico clima de guerra de prepotentes
Golias contra indefesos Davis , a ausncia de postulados reguladores dos
possveis conflitos poderia redundar numa luta permanente e desigual, com o mais
forte sempre impondo-se ao mais fraco. E evidente que esse estado de
beligerncia no convm para a tranquilidade social, j que o homem no pode
estar em paz consigo mesmo enquanto estiver em guerra com a natureza.

107
. NOVAES, Washinton. As religies diante das crises globais. Em O Estado de S. Paulo, 31.08.2012.
p. A2.
108
. Professor de geografia da Universidade da Califrnia, autor de Armas, germes e ao e de Colapso
(ambos lanados no Brasil).
109
. Catstrofes de uma crnica anunciada. O Estado de S. Paulo, 23.01.2011. p. J4.
110
. Estado-nao versus mundo-humanidade. O Estado de S. Paulo, 15.01.2011. p. A2. Grifos nossos.
79
 Da a necessidade de um regramento jurdico, para que esse jogo de
interesses possa estabelecer-se com um mnimo de equilbrio, pois sabido que
onde h fortes e fracos, a liberdade escraviza, a lei que liberta.111
Comeou, ento, o legislador a transfundir em normas os valores da
convivncia harmoniosa do homem com a natureza, ensejando o aparecimento de
uma nova disciplina jurdica o Direito ambiental , nascida do inquestionvel
direito subjetivo a um ambiente ecologicamente equilibrado e de um direito
objetivo cujos passos, ainda titubeantes, urge afirmar e acelerar.
Esse rebento novo do velho tronco do saber jurdico, que vem luz, como
consignado antes, num momento de crise do Planeta, se, de um lado, recebido
com justo regozijo, de outro no deixa de representar tambm preocupante
paradoxo de um mundo que se pretende civilizado, pois, segundo escorreita
observao de Miguel Reale, se antes recorramos natureza para dar uma base
estvel ao Direito (e, no fundo, essa a razo do Direito natural), assistimos, hoje, a
uma trgica inverso, sendo o homem obrigado a recorrer ao Direito para salvar a
natureza que morre.112
Soa estranho, realmente, que um bem to importante para a sobrevivncia do
homem bem de uso comum do povo, na linguagem do legislador
constituinte113 tenha que merecer a tutela do Direito para ser respeitado. O ideal e
correto seria que a potestade do ambiente fosse reconhecida intuitivamente, at
porque no temos o direito de exterminar o que no criamos.114 Mas, como no
se vive (infelizmente) num mundo de santos, marcado por virtude e racionalidade,
a superao do quadro de degradao ambiental no pode prescindir do socorro da
lei.
Forte nessa realidade, e tendo em vista o carter global e a dimenso
planetria que assumem as graves e crescentes perturbaes do equilbrio
ecolgico, que, na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(1992), se inseriu, nos Princpios 11 e 13, recomendao segundo a qual os

111
. Goffredo Telles Jnior. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o Congresso Nacional. So
Paulo: Saraiva, 1986. p. 19.
112
. Memrias. So Paulo: Saraiva, 1987. vol. I, p. 297.
113
. Art. 225, caput, da CF/1988.
114
. DORST, Jean. Antes que a natureza morra. Trad. de Rita Buongermino. So Paulo: Edgard
Blcher, 1973. p. 383.
80
 Estados adotaro legislao ambiental eficaz, visando responsabilidade e
indenizao das vtimas de poluio e de outros danos ambientais, na mesma
linha, alis, da Agenda 21 que, no seu Captulo 39, buscou incentivar a
formulao de propostas para o aperfeioamento da capacidade legislativa dos
pases em desenvolvimento. Outro tanto e em absoluta sintonia com tal
entendimento, o Papa Francisco, na Encclica Laudato Si115, aduz: Nunca
maltratamos e ferimos a nossa casa comum como nos ltimos dois sculos. [...]
Torna-se indispensvel criar um sistema normativo que inclua limites inviolveis
e assegure a proteo dos ecossistemas, antes que as novas formas de poder
derivadas do paradigma tecnoeconmico acabem por arras-los no s com a
poltica, mas tambm com a liberdade e a justia (Cap. I, n. 6, item 53).

2. O DANO AMBIENTAL E SUA COMPREENSO

Em boa escrita, Paulo de Bessa Antunes aponta as dificuldades que a

moderna literatura jurdica tem encontrado para definir dano ambiental, o que se
justificaria em razo de a prpria Constituio no ter elaborado uma noo
tcnico-jurdica de meio ambiente. Ora, se o prprio conceito de meio ambiente
aberto, sujeito a ser preenchido casuisticamente, de acordo com cada realidade
concreta que se apresente ao intrprete, o mesmo entrave ocorre quanto
formulao do conceito de dano ambiental.116
Essa, provavelmente, a razo de no ter a lei brasileira conceituado, s
expressas, o dano ambiental. Nada obstante, a Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/1981) delimitou as noes de degradao da qualidade
ambiental a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente117 e de
poluio a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que
direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da
populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c)
afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias

115
. Vaticano: Libreria Editrice Vaticana, 2015.
116
. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. p. 246 e 247.
117
. Art. 3., II, da Lei 6.938/1981.
81
 do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres
ambientais estabelecidos.118
Como se v, apesar do vnculo indissocivel entre degradao da qualidade
ambiental e poluio, estabeleceu o legislador sutil diferena entre ambas as
noes, ao enxergar a primeira (degradao da qualidade ambiental) como gnero,
atinente a qualquer alterao adversa das caractersticas do meio ambiente,
enquanto a segunda (poluio) encerra conceito mais restrito, por cingir-se apenas
degradao tipificada pelo resultado danoso, provocada por uma atividade,
isto , por um comportamento humano direcionado a determinado fim.
Ao contrrio do que ocorre em nosso sistema jurdico, na literatura
estrangeira podemos encontrar algumas luzes a respeito do tema.
No Chile, por exemplo, o art. 2. (e) do Dec.-lei 3.557, de 09.02.1981 define
dano ambiental como toda prdida, disminucin, detrimento o menoscabo
significativo inferido al medio ambiente o a uno o ms de sus componentes.
Observe-se que a lei chilena, por um lado, restringe o mbito do dano ambiental,
ao fazer referncia sua intensidade, que deve ser significativa, e, por outro, ao se
referir a meio ambiente, o amplia, at o limite mesmo da realidade biogeofsica.119
Na Argentina, a Lei 25.675, de 06.11.2002, em vigor desde 28.11.2002, em
seu art. 27, considera dano ambiental toda alteracin relevante que modifique
negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los
bienes o valores colectivos. Tambm aqui se faz referncia intensidade do
dano, que deve ser relevante, de modo a provocar uma desorganizao das leis da
natureza e a repercutir nos pressupostos do desenvolvimento da vida. Interessante
observar a possibilidade de ressarcimento do dano moral coletivo, quando se fala
em valores colectivos.120
Na Itlia, o Cdigo Ambiental em vigor (DLgs 3 aprile 2006 n. 152), em seu
art. 300, assim se expressa: danno ambientale qualsiasi deterioramento
significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dellutilit

118
. Art. 3., III, da Lei 6.938/1981.
119
. FUENZALIDA, Rafael Valenzuela. Responsabilidad civil por dao ambiental en la legislacin
chilena. Revista de Direito Ambiental. vol. 20. p. 20-36. So Paulo: Ed. RT, 2000.
120
. LORENZETTI, Ricardo Luis. La nueva ley ambiental argentina. Revista de Direito Ambiental. vol.
29. p. 287-306. So Paulo: Ed. RT, 2003.
82
assicurata da questultima. Como se v, tambm aqui se faz referncia
significncia do dano a afetar o recurso natural ou as utilidades produzidas por
este.
Forte nessas diretivas, e cientes de que a percepo do dano ambiental sob a
tica jurdica deve ser objeto de constante reflexo, de forma a acompanhar a
evoluo do fato social, entendemos por adequado, si et in quantum, assim
consider-lo: dano ambiental toda interferncia antrpica infligida ao
patrimnio ambiental (natural, cultural, artificial), capaz de desencadear,
imediata ou potencialmente, perturbaes desfavorveis (in pejus) ao
equilbrio ecolgico, sadia qualidade de vida, ou a quaisquer outros valores
coletivos ou de pessoas.
Para a correta compreenso desse conceito, importa esclarecer os elementos
que o integram.
Em primeiro lugar, a interferncia infligida aos bens ambientais h de estar
relacionada ao do homem nica responsvel pela assustadora degradao
ambiental que se alastra a olhos vistos - e no a fatos prprios e exclusivos da
natureza, como um terremoto, por exemplo. Deveras, o chamado fortuito externo
(ou natural), como fato imprevisvel e inevitvel, sem qualquer ligao com uma
atividade que provoque um dano qualquer, foge da categoria em estudo e cai na
vala do irressarcvel.
Em segundo lugar, a referncia expresso patrimnio ambiental explicita a
abrangncia e a complexidade do meio ambiente, cuja noo, difundida no iderio
corrente, visivelmente reducionista e, por isso, retira da questo ambiental o seu
trplice aspecto: holstico, sistmico e interdisciplinar. Vale dizer, a categoria dos
recursos naturais parte de um conjunto mais amplo: os recursos ambientais.
Sendo assim, todo recurso natural ambiental, mas nem todo recurso ambiental
natural. Esta percepo, como salientamos alhures, essencial para o
administrador e o legislador, porque as polticas ambientais e a legislao abarcam
muito mais seres e relaes do que podem apresentar, por si ss, os ecossistemas
naturais. Portanto, em s doutrina, a noo de dano ambiental no poderia estar
divorciada desta viso ampla de meio ambiente, certo que o seu contedo no se
resume s ao conjunto de elementos naturais, mas, tambm, aos artificiais e
culturais.
83
 No entanto, embora no haja dvida de que o meio ambiente resultante das
interaes recprocas do ser humano e do mundo natural, este entendimento no
suficientemente difundido a ponto de dar fundamento e corpo a formulaes
doutrinrias inovadoras. Com efeito, a legislao existente que, na sua quase
totalidade, continua privilegiando os recursos da natureza deve evoluir a partir da
premissa de que meio ambiente realidade mais ampla do que os ecossistemas
naturais.
Bem apreendeu essa realidade Francis Caballero, ao dizer: Deve-se
distinguir entre dois tipos de danos ecolgicos: o dano ecolgico em sentido
amplo, isto , tudo o que degrada o meio ambiente, e o dano ecolgico em sentido
estrito, isto , a degradao dos elementos naturais.121 Assim que, atravs de
polticas ambientais modernas, j se anuncia a tendncia de se incorporar estes
aspectos tambm no ordenamento jurdico.
Em terceiro lugar, a relao causal no resulta apenas do nexo causa-efeito,
constatvel direta e imediatamente. A causa pode ter antecedentes remotos
encadeados, percebidos por induo ou deduo, com a ajuda do mtodo
cientfico , como o efeito pode ser potencial ou futuro, no limitado, portanto, no
tempo ou espao.
Em quarto lugar, busca-se deixar claro que no s as interferncias graves,
mas qualquer perturbao, desde que prejudicial ao meio ambiente, deve ser
considerada, tendo em vista, por exemplo, que muitas emisses, a priori
inocentes, podem apresentar extraordinrio potencial poluidor, em razo de seus
efeitos sinergticos. Por isso, ao aludir-se intensidade do dano, quer-se enfatizar
sua capacidade de desorganizar o equilbrio dos ecossistemas, dos pressupostos da
sadia qualidade de vida ou de quaisquer outros valores caros a toda a coletividade
ou inerentes a pessoas fsicas ou morais. No se est a referir quelas alteraes
insignificantes que, de alguma forma, o meio ambiente e seus elementos
constitutivos tm a capacidade de absorver rapidamente e sem a ocorrncia de
leso. Nada mais lgico, uma vez que as alteraes de somenos, frvolas ou
desprezveis (=insignificantes) no geram leso alguma; e se no h leso,

121
. CABALLERO, Francis. Essai sur la notion juridique de nuisance. Paris: Librairie Gnrale de
Droit et Jurisprudence, 1981. p. 289.
84
 tambm no h dano.122 dizer: no se confundem as noes de impacto, em
sentido estrito, e de dano ambiental, propriamente dito: o primeiro decorre dos
efeitos que qualquer atividade humana causa ao ambiente; o segundo decorre do
grau maior, isto , de agravos mais sensveis que essa mesma atividade
acarreta.123 Em outro modo de falar, e para que fique claro, temos que o dano
ambiental uma afronta s normas ambientais, causando um indesejado prejuzo
ou poluio ao meio ambiente e/ou a terceiros (conhecido este ltimo como
efeito ricochete ou reflexo). Tal prejuzo deve ento ser reparado pelos
mecanismos da responsabilidade civil ambiental, com a utilizao inclusive dos
meios processuais preventivos. Pode ainda ser coibido pela aplicao de
penalidades administrativas e sanes criminais. J, o impacto negativo ao meio
ambiente um fato previsto pela legislao ambiental e aceito pela sociedade,
exigindo, porm, o seu gerenciamento pelo processo administrativo de
licenciamento ambiental. No decorrer de tal processo, medidas compensatrias
so impostas para confortar o meio ambiente pelos impactos negativos resultantes
de empreendimentos lcitos e aceitos, e no pelos danos ambientais decorrentes de
eventos indesejados e repugnados pela legislao que protege o meio considerado.
Em uma palavra, no se pode falar em dano quando se promove o gerenciamento
dos impactos pelo licenciamento ambiental.
Pelo exposto, cabe considerar que o conceito de impacto ambiental, previsto
no art. 1. da Res. CONAMA 1/1986, que remete a alteraes das propriedades
fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente causada pela interferncia
humana, distancia-se do conceito jurdico de dano ambiental, pois, como dito, o

122
. COIMBRA, Jos de vila Aguiar; GUETTA, Maurcio. O conceito jurdico de dano ambiental. Em
ROSSI, Fernando et al. (Coords.) Aspectos controvertidos do direito ambiental: tutela material e
tutela processual. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 256.
123
. Como reconheceu, com preciso, o eminente Des. Torres de Carvalho, em acrdo proferido na Ap
0143810-58.2008.8.26.0000, 1. Cmara Reservada ao Meio Ambiente do TJSP, j. 31.01.2013.
Em suma, havendo impacto ambiental, o rgo licenciador estabelece a compensao suficiente
contraposio dos seus efeitos negativos. nesse sentido o art. 8. da nova Lei Florestal (Lei
12.651/2012), que dispe sobre os casos excepcionais que possibilitam a interveno ou supresso
de vegetao nativa em rea de Preservao Permanente: o rgo ambiental competente
estabelecer, previamente emisso da autorizao para a interveno ou supresso de vegetao
em APP, as medidas ecolgicas de carter mitigador ou compensatrio.
85
 impacto pode consistir em um dano ou no, de modo que pode perfeitamente
haver impactos sem que haja dano.124

3. CARACTERSTICAS

O dano ambiental, gravame significativamente intensificado com o advento

da sociedade industrial, tem caractersticas prprias, que acabam por orientar o
tratamento que as vrias ordens jurdicas a ele conferem, como o caso da nossa,
por exemplo, que, sem perder de vista as luzes do quadro dogmtico comum de
responsabilidade civil, se assenta num microssistema prprio especificamente
adaptado problemtica ambiental. So elas:

3.1 A dificuldade na identificao da fonte lesiva

Comprovada a existncia de um dano ambiental,125 impe-se identificar o

comportamento ou atividade que o desencadeou. Lembre-se, ento, de situaes
paradigmticas como a da chamada poluio histrica, acumulada ao longo de
anos, fruto de um somatrio de eventos danosos emanados de fontes muitas vezes
desconhecidas. certo que, em casos como esses, a soluo pode ser alcanada
mediante a responsabilizao solidria do explorador atual, ante a natureza propter
rem da obrigao geral de defesa do meio ambiente.
Permanece, todavia, o desafio de adequar a soluo para as situaes de
autoria difusa, em que o dano resulta de comportamentos sociais massificados, tal
qual se d com o uso de veculos automotores.126 A propsito, indaga Branca
Martins da Cruz: A quem responsabilizar pelo buraco na camada de oznio
provocado pela emanao generalizada de CFCs? (...) E responde a ilustre autora
lusa: Mais uma vez, a precariedade dos conhecimentos cientficos no permite a
interveno atempada do Direito. Mas, se a identificao das causas deste tipo de
danos permite o esforo do seu controlo, evitando a sua agravao, atravs de
normas sancionatrias reguladoras do uso dos meios em questo, a verdade que

124
. BARROSO, Ricardo Cavalcante. A responsabilidade civil do Estado por omisso em face do dano
ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 63. p. 211. So Paulo: Ed. RT, 2011.
125
. Tarefa nem sempre fcil, posto que no raro dependente de conhecimentos cientficos
especializados de diversas reas como a qumica, a fsica, a biologia etc.
126
. C.f. PORFRIO JNIOR, Nelson de Freitas. Responsabilidade do Estado em face do dano
ambiental. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 55.
86
 tal no suficiente para chegar at um responsvel. E, mesmo a hiptese de uma
responsabilizao do Estado (ainda longe de ser praticada ou sequer aceite pela
doutrina de forma pacfica), em nome de uma suposta ou mesmo comprovada
lassido na produo e aplicao das normas sancionatrias indispensveis a uma
eficaz proteo do meio ambiente, advm na maioria dos casos impraticvel.127

3.2 A ampla disperso de vtimas

Em primeiro lugar, o dano ambiental se caracteriza pela pulverizao de

vtimas. O dano tradicional um acidente de trnsito, por exemplo atinge, como
regra, uma pessoa ou um conjunto individualizado ou individualizvel de vtimas.
Entretanto, no isso que ocorre com o dano ambiental, em virtude at do
tratamento que o Direito d ao ambiente, qualificado como bem de uso comum do
povo.128 De fato, mesmo quando alguns aspectos particulares da sua danosidade
atingem individualmente certos sujeitos, a leso ambiental afeta, sempre e
necessariamente, uma pluralidade difusa de vtimas. Imagine-se acidente
envolvendo uma usina termonuclear, como a de Chernobyl, na Ucrnia, ex-URSS
(1986), ou a de Fukushima, no Japo (2011), em que milhares ou at milhes de
pessoas so afetadas.

3.3 A dificuldade inerente ao reparatria

Em segundo lugar, o dano ambiental de difcil reparao. Da que o papel da

responsabilidade civil, especialmente quando se trata de mera indenizao (no
importa seu valor), sempre insuficiente. Por mais custosa que seja a reparao,
jamais se reconstituir a integridade ambiental ou a qualidade do meio que for
afetado. Por isso, indenizaes e compensaes sero sempre mais simblicas do
que reais, se comparadas ao valor intrnseco da biodiversidade, do equilbrio
ecolgico ou da qualidade ambiental plena. A preveno nesta matria alis, como

127
. Responsabilidade civil pelo dano ecolgico: alguns problemas. Em Revista de Direito Ambiental.
vol. 5. p. 30 e 31. So Paulo: Ed. RT, 1997.
128
. Art. 225, caput, da CF/1988.
87
 em quase todos os aspectos da sociedade industrial a melhor, quando no a nica
soluo.129
De fato, na maioria dos casos o interesse pblico mais o de obstar
agresso ao meio ambiente ou obter a reparao direta e in specie do dano que de
receber qualquer quantia em dinheiro para sua recomposio, mesmo porque
quase sempre a consumao da leso ambiental irreparvel.130
certo que, em algumas situaes, o dever de reparar alcana os objetivos
que dele se espera. Assim, por exemplo, na hiptese de repovoamento de um rio
que, pela contaminao circunstancial por resduos, perde a populao de peixes
que o caracteriza. Mas, em outros tantos casos, a reparao integral claramente
impossvel ou de utilidade efetiva duvidosa: o desaparecimento de uma espcie,
mais ainda quando se tratar de uma daquelas que no gozam propriamente da
ateno do homem (um rptil, por exemplo); uma obra de arte do mestre
Aleijadinho; uma obra-prima da natureza, como Sete Quedas, perdida em nome
do progresso.131 Como seria possvel reparar, efetivamente, tal modalidade de
dano?

3.4 A dificuldade da valorao

Por ltimo, o dano ambiental de difcil valorao, porquanto a estrutura

sistmica do meio ambiente dificulta ver at onde e at quando se estendem as
sequelas do estrago.
Com efeito, o meio ambiente, alm de ser um bem essencialmente difuso,
possui em si valores intangveis e imponderveis que escapam s valoraes
correntes (principalmente econmicas e financeiras), revestindo-se de uma
dimenso simblica e quase sacral, visto que obedece a leis naturais anteriores e
superiores lei dos homens.

129
. Com efeito, o modelo reaja e corrija dever ser complementar de uma abordagem preveja e previna;
isto reforar a segurana nas questes globais de meio ambiente (ponto n. 4 do Frum de Direito
Ambiental Internacional, Siena, 1990. Em MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito
ambiental. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 35).
130
. MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana e aes constitucionais. 34. ed. So Paulo:
Malheiros, 2012. p. 238.
131
. Como anota Hugo Nigro Mazzilli, realmente comovente o provrbio chins que lembra poder uma
criana matar um escaravelho, mas no poderem todos os sbios do mundo devolver-lhe a vida (A
defesa dos interesses difusos em juzo. 27. ed. So Paulo: Saraiva, 2014. p. 590).
88
 o que, com eloquncia, retratou a carta do cacique Seattle, em 1852, ao
presidente Millard Fillmore, dos Estados Unidos, que desejava adquirir as suas
terras para coloniz-las: O presidente, em Washington, informa que deseja
comprar a nossa terra. Mas como possvel comprar ou vender o cu ou a terra?
A ideia nos estranha. Se no possumos o frescor do ar e a vivacidade da gua,
como vocs podero compr-los? Cada parte dessa terra sagrada para o meu
povo. Cada arbusto brilhante do pinheiro, cada poro de praia, cada bruma na
floresta escura, cada inseto que zune, todos so sagrados na memria e na
experincia do meu povo.132
Nessa linha, aproveitando o exemplo antes referido, cabe perguntar: quanto
vale, em parmetros econmicos, uma paisagem natural notvel desfigurada, ou
uma espcie que desapareceu? Qual o montante necessrio para a remediao de
um stio inquinado por organoclorados?
Assim, mesmo que levado avante o esforo reparatrio, nem sempre
possvel, no estgio atual do conhecimento, o clculo da totalidade do dano
ambiental.
Tal situao, que nunca foi das mais simples, tornou-se ainda mais complexa
com o advento da Lei 8.884/1994 (que foi revogada pela atual Lei 12.529/2011),
que, no texto original de seu art. 88, alterou o caput do art. 1. da Lei 7.347/1985,
ensejando que tambm os danos morais coletivos fossem objeto das aes de
responsabilidade civil em matria de tutela de interesses transindividuais.133 Sem
dvida, e no desmerecendo a elogivel iniciativa do legislador, essa possvel
cumulao dos danos de ordem moral e patrimonial originrios do mesmo fato

132
. MELLO NETO, Joo. Uma outra viso de mundo. O Estado de S. Paulo, 28.03.2003. p. A-2.
133
. A propsito da matria, vide BITTAR FILHO, Carlos Alberto. Do dano moral coletivo no atual
contexto jurdico brasileiro. Revista de Direito do Consumidor. vol. 12. p. 44-62. So Paulo: Ed.
RT, 1994; LEITE, Jos Rubens Morato. Dano extrapatrimonial ou moral ambiental e sua
perspectiva no direito brasileiro. Em MILAR, dis (Coord.). Ao civil pblica: Lei 7.347/85 15
anos. 2. ed. So Paulo: Ed. RT, 2002. p. 458-492; CUSTDIO, Helita Barreira. Avaliao de custos
ambientais em aes jurdicas de leso ao meio ambiente. Revista dos Tribunais. vol. 652. p. 14-28.
So Paulo: Ed. RT, 1990; DANTAS, Marcelo Buzaglo; LEITE, Jos Rubens Morato;
FERNANDES, Daniele Cana Verde. O dano moral ambiental e sua reparao. Revista de Direito
Ambiental. vol. 4. p. 61-71. So Paulo: Ed. RT, 1996; RIBAS, Luiz Csar. Metodologia para
avaliao de danos ambientais: o caso florestal. Revista de Direito Ambiental. vol. 4. p. 72-87. So
Paulo: Ed. RT, 1996; JONES, Carol Adaire. Avaliao da perda pblica causada por danos aos
recursos naturais. Revista de Direito Ambiental. vol. 4. p. 17-40. So Paulo: Ed. RT, 1996.
89
 tornou, sob o aspecto prtico, ainda mais difcil ou at improvvel uma avaliao
criteriosa.
Da a tendncia, de lege ferenda, de se instituir em nosso ordenamento
jurdico-ambiental novas tcnicas processuais, como a criao de uma ao
revisional dos danos causados ao ambiente, sempre que os recursos advindos da
condenao se mostrarem insuficientes para a completa reparao dos bens
lesados. Trata-se de tcnica que se coaduna com as peculiaridades da
reconstituio do meio ambiente, onde frequentemente s o decurso do tempo
pode dar testemunho de recuperao do ecossistema atingido.134

4. REVELAES DA LESIVIDADE AMBIENTAL

Os danos ambientais tm efeito direto e indireto, na medida em que lesam

direta ou primariamente o meio ambiente como bem jurdico autnomo e
unitrio que a todos pertence (= macrobem) e indireta ou secundariamente bens
jurdicos pessoais (= microbem).

Forte nessa constatao, e para fins meramente didticos, possvel apontar

alguns importantes desdobramentos decorrentes da danosidade ambiental,
conforme se examine a questo sob a tica da sua abrangncia, luz do
bem/interesse lesado, ou no contexto da temporalidade.

4.1 O dano ambiental segundo a tica de sua abrangncia

No tocante abrangncia, identificamos, portanto, uma dupla face na

danosidade ambiental, tendo em vista que os seus efeitos alcanam no apenas o
homem, como, da mesma forma, o ambiente que o cerca. A Lei 6.938/1981, ao
fazer referncia, no art. 14, 1., a danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, declaradamente reconhece essa amplitude do dano, permitindo-se,
ento, falar-se ora em dano coletivo, ora em dano individual. 135

134
. GRINOVER, Ada Pellegrini. Aes ambientais de hoje e de amanh. Em BENJAMIN, Antonio
Herman V. (Coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Ed. RT, 1993.
p. 253.
135
. o que tambm vem consignado no art. 20 da Lei 11.105/2005, conhecida como Lei da
Biossegurana, ao averbar que os responsveis pelos danos ao meio ambiente e a terceiros
respondero, solidariamente, por sua indenizao ou reparao integral.
90
 Por isso, tm razo Morato Leite e Patryck Ayala quando afirmam que o
dano ambiental tem uma conceituao ambivalente, por designar no s a leso
que incide sobre o patrimnio ambiental, que comum coletividade, mas,
igualmente, por se referir ao dano por intermdio do meio ambiente ou dano
ricochete a interesses pessoais, legitimando os lesados a uma reparao pelo
prejuzo patrimonial ou extrapatrimonial sofrido.136

Em outro dizer, isso significa que o dano ambiental, embora sempre recaia
diretamente sobre o ambiente e os recursos e elementos que o compem, em
prejuzo da coletividade, pode, em certos casos, refletir-se, material ou
moralmente, sobre o patrimnio, os interesses ou a sade de uma certa pessoa ou
de um grupo de pessoas determinadas ou determinveis.

Tome-se, como ilustrao, o evento verificado no Golfo do Mxico, em

20.04.2010, quando uma exploso destruiu a plataforma Deepwater Horizon,
ocasionando o vazamento de cerca de cinco milhes de barris de petrleo,
matando onze tripulantes e ferindo outros dezessete. O desastre, considerado a
pior tragdia ambiental dos Estados Unidos, deixou assustado o setor de
petrleo, visto que afetou as atividades de pesca, de turismo, de alimentao e
imobilirias dos Estados atingidos, alm de oito parques nacionais e quase
dezesseis mil espcies de aves e de animais. Em 15.11.2012, a British Petroleum
(BP) anunciou um acordo com o Governo dos Estados Unidos para pagar 4,5
bilhes de dlares, a serem consumidos na cobertura das despesas de limpeza,
na mobilizao da guarda costeira e outros servios, decorrentes do dano
coletivo ento provocado. Outra proposta de acordo, da ordem de 7,8 bilhes de
dlares, est sendo analisada separadamente por um juiz de New Orleans, a
serem pagos em indenizaes a proprietrios de hotis, agncias de turismo,

136
. AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao
coletivo extrapatrimonial. Teoria e prtica. 6. ed. So Paulo: Ed. RT, 2014. p. 98 e 99. Da a
conceituao de dano ambiental ministrada por esses autores, que o enxergam como toda leso
intolervel causada por qualquer ao humana (culposa ou no) ao meio ambiente, diretamente,
como macrobem de interesse da coletividade, em uma concepo totalizante, e indiretamente, a
terceiros, tendo em vista interesses prprios e individualizveis e que refletem no macrobem
(idem, p. 107 e 108).
91
 pescadores, empresas e moradores da regio, em razo do dano reflexo
experimentado pelas vtimas.137
Destarte, pela conformao que o Direito d ao dano ambiental, podemos,
como dito, distinguir, segundo a tica de sua amplitude: (i) o dano ambiental
coletivo ou dano ambiental propriamente dito, causado ao meio ambiente
globalmente considerado, em sua concepo difusa, como patrimnio coletivo; e
(ii) o dano ambiental individual, que atinge pessoas certas, atravs de sua
integridade moral e/ou de seu patrimnio material particular. O primeiro, quando
cobrado, tem eventual indenizao destinada a um Fundo, cujos recursos sero
destinados reconstituio dos bens lesados.138 O segundo, diversamente, d
ensejo indenizao dirigida recomposio do prejuzo individual sofrido pelas
vtimas.139

4.1.1 Dano ambiental coletivo

A doutrina leciona que os danos ambientais coletivos dizem respeito aos

sinistros causados ao meio ambiente lato sensu, repercutindo em interesses
difusos, pois lesam diretamente uma coletividade indeterminada ou
indeterminvel de titulares. Os direitos decorrentes dessas agresses caracterizam-
se pela inexistncia de uma relao jurdica base, no aspecto subjetivo, e pela
indivisibilidade (ao contrrio dos danos ambientais pessoais) do bem jurdico,
diante do aspecto objetivo.140
Assim, o dano ambiental coletivo afeta interesses que podem ser coletivos
stricto sensu ou difusos, conforme definio formulada pelo prprio legislador, a
saber: (i) interesses ou direitos difusos so os transindividuais, de natureza

137
. O Estado de S. Paulo, Cad. Vida, 16.11.2012. p. A-13.
138
. Veja-se o art. 13 da Lei 7.347/1985.
139
. A autonomia entre os danos ambientais individuais e os danos ambientais coletivos, decorrentes de
uma mesma causa, h muito vem sendo reconhecida por nossos Tribunais, como se colhe, por
exemplo, de deciso proferida no incio da dcada de 1990 pelo TJSP, verbis: Dano contra o meio
ambiente: rompimento de tanque construdo precariamente, ocasionando um derrame de lama ftida
e poluente. Irrelevncia do fato de a empresa r ter indenizado alguns proprietrios, porque,
indubitavelmente, no foram eles os nicos atingidos. Ao civil pblica que, outrossim, no se
confunde com uma ao qualquer de responsabilidade civil por danos causados a particulares
(TJSP, ApCiv 135914-1, j. 18.02.1991, rel. Godofredo Mauro).
140
. CARVALHO; Dlton Winter de. A proteo jurisdicional do meio ambiente: uma relao jurdica
comunitria. Revista de Direito Ambiental. vol. 24. p. 197. So Paulo: Ed. RT, 2001.
92
 indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstncias de fato; (ii) interesses ou direitos coletivos so os
transindividuais de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou
classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao
jurdica base.141
Seja, portanto, difuso ou coletivo, o trao comum est no carter
transindividual e na indivisibilidade do direito tutelado.
Em virtude do carter coletivo dos interesses lesados, neste caso, a sua tutela
pode se dar por meio de ao civil pblica ou de outros instrumentos processuais
adequados, como, por exemplo, o mandado de segurana coletivo. Ante a
importncia desses interesses e da difuso das vtimas, cumpre fundamentalmente
ao Ministrio Pblico o manejo das medidas processuais tendentes a garantir a
reparao do dano ambiental coletivo, ou mesmo a prevenir a sua ocorrncia.

4.1.2 Dano ambiental individual

Quando, ao lado da coletividade, possvel identificar um ou alguns lesados

em seu patrimnio particular, tem-se o dano ambiental individual, tambm
chamado dano ricochete ou reflexo; essa a modalidade de dano ambiental que,
ao afetar desfavoravelmente a qualidade do meio, repercute de forma reflexa
sobre a esfera de interesses patrimoniais ou extrapatrimoniais de outrem. 142
Neste sentido, o dano individual pode ser elencado dentro do gnero dano
ambiental, levando em considerao que a leso patrimonial ou extrapatrimonial

141
. Art. 81, pargrafo nico, I e II, da Lei 8.078/1990.
142
. Essa questo foi bastante debatida por ocasio de grave desastre ecolgico verificado na madrugada de
18.01.2000, quando aproximadamente 1.300.000 litros de leo cru provenientes da Refinaria Duque
de Caxias, da Petrobrs, foram lanados nas guas da Baa de Guanabara, Rio de Janeiro (RJ). O fato
causou no s contaminao da gua com prejuzos fauna e flora marinhas , como tambm afetou
a pesca e o turismo, em detrimento de pessoas que viviam dessas atividades. Apreciando a matria, no
que de interesse, o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, por meio da sua 12. Cmara Cvel,
reconheceu a procedncia de pedido indenizatrio por danos experimentados por um armador de
pesca, sentenciando: Danos provocados ao ecossistema e aos que vivem da pesca. Indenizao
postulada por armador de pesca. Cabimento. Responsabilidade objetiva. Art. 14, 1., da Lei
6.938/1981 (TJRJ, AC 2002.001.15693, 12. Cm. Civ., j. 10.12.2002, rel. Des. Francisco de Assis
Pessanha).
93
 que sofre o proprietrio, em seu bem, ou a doena que contrai uma pessoa,
inclusive a morte, podem ser oriundas da leso ambiental.143
A vtima do dano ambiental reflexo pode buscar a sua reparao, no mbito
de uma ao indenizatria de cunho individual, fundada nas regras gerais que
regem o direito de vizinhana. Esse ramo do Direito vem sofrendo diversas
reformulaes, incorporando conceitos relativamente novos, como a funo
socioambiental da propriedade, e ampliando conceitos mais antigos, como o da
vizinhana, que hoje, por exemplo, j no abrangeria apenas as reas contguas a
uma indstria poluidora, mas se aplicaria por igual s propriedades mais distantes
e que houvessem, de alguma forma, sido atingidas por emisses atmosfricas
lesivas sade dos moradores locais.
Oportuno ressaltar, no teor do art. 14, 1, da Lei 6.938/1981, que o regime
da responsabilidade objetiva tambm incide e informa a reparao do dano
ambiental reflexo, certo que, ao lado do direito coletivo reparao e
indenizao pelo dano ambiental, remanesce o direito individual daquele que foi
diretamente lesado, sendo a responsabilidade do infrator objetiva.144

4.2 O dano ambiental segundo a natureza do interesse lesado

Sob o prisma da natureza do interesse lesado, aponta-se o que a doutrina tem

chamado de dano patrimonial ou material para destacar a leso ocasionada aos
interesses relativos a bens que ensejam repristinao, reparao ou equivalncia
econmica e dano extrapatrimonial ou moral, para identificar o interesse jurdico
objeto da leso que, pela sua prpria essncia, no enseja uma quantificao
econmica.
O carter patrimonial ou extrapatrimonial do dano, como se tem proclamado,
identifica-se de acordo com os efeitos oriundos da leso, correspondentes s
consequncias do prejuzo em face do interesse afetado.145

143
. AYALA, Patryck; LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental... cit., p. 156.
144
. FREITAS, Vladmir Passos de. Ao civil pblica e dano ambiental individual. Em MILAR, dis
(Coord.). A ao civil pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo: Ed. RT, 2005. p.
591-601.
145
. MEDEIROS NETO, Xisto Tiago de. Dano moral coletivo. 3. ed. So Paulo: LTr, 2012. p. 57.
94
 A propsito, assim se manifesta Maria Helena Diniz: quando se distingue o
dano patrimonial do moral, o critrio da distino no poder ater-se natureza ou
ndole do direito subjetivo atingido, mas ao interesse, que pressuposto desse
direito, ou ao efeito da leso jurdica, isto , ao carter de sua repercusso sobre o
lesado, pois somente desse modo se poderia falar em dano moral oriundo de uma
ofensa a um bem material, ou em dano patrimonial indireto, que decorre de evento
que lesa direito extrapatrimonial (...). Deveras, o carter patrimonial ou moral do
dano no advm da natureza do direito subjetivo danificado, mas dos efeitos da
leso jurdica, pois do prejuzo causado a um bem jurdico econmico pode
resultar perda de ordem moral, e da ofensa a um bem jurdico extrapatrimonial
pode originar dano material. Realmente, poder at mesmo suceder que, da
violao de determinado direito, resultem ao mesmo tempo leses de natureza
moral e patrimonial.146 Como resultado dessa constatao, assentou o STJ, na
Smula 37, que so cumulveis as indenizaes por dano material e dano moral
oriundos do mesmo fato.

4.2.1 Dano ambiental patrimonial

O dano ambiental patrimonial ou material aquele que repercute sobre o

prprio bem ambiental, seja na concepo de macrobem (de interesse da
coletividade) ou de microbem (de interesse de pessoas certas e individualizveis),
como claramente enunciado no art. 14, 1. da Lei 6.938/1981, relacionando-se
sua possvel restituio ao status quo ante, compensao ou indenizao. A
diminuio da qualidade de vida da populao, o desequilbrio ecolgico, o
comprometimento de um determinado espao protegido, a contaminao das
guas, a inquinao atmosfrica, o desmatamento, os estragos da extrao
minerria, os incmodos fsicos ou leses sade e tantos outros constituem
leses ao patrimnio ambiental.147

146
. Curso de direito civil brasileiro. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. vol. 7, p. 89 e 90.
147
. Ver: MIRRA, lvaro Luiz Valery. A responsabilidade civil pelo dano ambiental e o princpio da
reparao integral do dano. Doutrinas essenciais de responsabilidade civil. So Paulo: Ed. RT,
2010. vol. VII, p. 594; STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as
dimenses do dano ambiental no direito brasileiro. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado
Editora, 2011. p. 108.
95
 4.2.2 Dano ambiental extrapatrimonial

O dano ambiental extrapatrimonial ou moral caracteriza-se pela ofensa,

devidamente evidenciada, aos sentimentos individual ou coletivo resultantes da
leso ambiental patrimonial. Vale dizer, quando um dano patrimonial cometido,
a ocorrncia de relevante sentimento de dor, sofrimento e/ou frustrao resulta na
configurao do dano ambiental extrapatrimonial ou moral, o qual, por certo, no
decorre da impossibilidade de retorno ao status quo ante, mas, sim, da evidncia
desses sentimentos individuais ou coletivos, autorizando-se falar em danos
ambientais morais individuais ou coletivos.
A nica diferena diz respeito ao titular desses sentimentos. Enquanto no
dano ambiental moral individual o lesado ser o sujeito unitrio individualizado
, no dano ambiental moral coletivo esse sentimento negativista perpassar por
todos os membros de uma comunidade como decorrncia de uma atividade lesiva
ao meio ambiente.
Como pedagogicamente exps Jos Augusto Delgado, o dano ambiental
moral, dessa forma, ir se contrapor ao dano ambiental material. Este afeta, por
exemplo, a prpria paisagem natural, ao passo que aquele se apresentar como um
sentimento psicolgico negativo junto comunidade respectiva. Nessas
condies, o dano material ambiental poder ou no ensejar um dano moral
ambiental. Depender de como tais eventos iro repercutir na comunidade ou nas
pessoas onde se situa o bem afetado. Se gerar um sentimento pessoal ou de
comoo social negativo, de intranquilidade, de desgosto, haver, tambm, um
dano moral ambiental.148
Como exemplo de repercusso da danosidade na esfera individual,
encontramos a Ap 38.525-4/3, originria de Cubato/SP, julgada em 30.06.1998,
na qual se v estampado caso ensejador de indenizabilidade por dano infligido s
esferas moral e material de moradora atingida por resduos qumicos oriundos de
indstria local: Indenizao. Responsabilidade civil (...). Danos morais em
relao sade de moradora da regio atingida. Danos materiais pela forada
desocupao da sua moradia. Pedido procedente. Na fundamentao para a

148
. DELGADO, Jos Augusto. Responsabilidade civil por dano moral ambiental. Informativo Jurdico
da Biblioteca Ministro Oscar Saraiva. vol. 19. n. 1. 2008.
96
 concesso da reparao por danos morais, ficou consignado que a moradora ter
que doravante submeter-se a monitoramento, com o temor sempre presente do
surgimento de uma das doenas apontadas. O temor pela ecloso da doena, o
desconforto de permanentemente submeter-se a exame hematolgico, a
necessidade de sair de seu lar, a mudana da rotina de vida, todos eles so males
que comportam indenizao na rbita moral.149
Por outro lado, o Superior Tribunal de Justia, superando posio anterior
que recusava ressarcibilidade por dano moral coletivo ambiental - ao
entendimento de que estaria relacionado noo de dor, de sofrimento psquico,
incompreensvel com a noo de transindividualidade (= indeterminao do
sujeito passivo e indivisibilidade da ofensa e da reparao)-, acabou por adotar
uma viso mais adequada sobre a questo, contribuindo para a consolidao de
uma hermenutica ambiental mais sensvel aos princpios constitucionais e ao
carter difuso do meio ambiente. o que se pode entrever, por exemplo, no REsp
1.367.923/RJ, 2 T., j. 27.08.2013, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 06.09.2013,
no qual se consignou: 2. A Segunda Turma recentemente pronunciou-se no
sentido de que, ainda que de forma reflexa, a degradao ao meio ambiente d
ensejo ao dano moral coletivo. 3. Haveria contra sensu jurdico na admisso de
ressarcimento por leso a dano moral individual sem que se pudesse dar
coletividade o mesmo tratamento; afinal, se a honra de cada um dos indivduos
deste mesmo grupo afetada, os danos so passveis de indenizao. 4. As normas
ambientais devem atender aos fins sociais a que se destinam, ou seja, necessria a
interpretao e a integrao de acordo com o princpio hermenutico in dubio pro
natura.150
Pense-se, ento, em situaes como a do imponente morro do Cau, que
engalanava a buclica Itabira de Carlos Drummond de Andrade, ceifado pela
atividade da extrao minerria, assim como Sete Quedas, obra-prima da
natureza, inundada para a gerao de energia e em nome do progresso, que s
sobrevivem nas fotos esmaecidas e, respectivamente, na memria dos

149
. Em BETIOL, Luciana Stocco. Responsabilidade civil... cit. p. 164.
150
. Nesse mesmo sentido: REsp 1.198.727/MG, 2 T., j. 14.08.2012, Rel. Min. Herman Benjamim, DJe
09.05.2013; REsp 1.145.083/MG, 2. T., rel. Min. Herman Benjamin, DJe 04.09.2012; REsp
1.180.078/MG, 2. T., j. 02.12.2010, rel. Min. Herman Benjamin, DJe 28.02.2012.
97
 conterrneos do poeta mineiro e na dos velhos guairenses do Paran. Parece fora
de dvida representarem exemplos eloquentes da danosidade moral coletiva, cuja
censura e possibilidade de composio encontram expressa previso em nosso
ordenamento (art. 1, caput, da Lei 7.347/1985, com a redao que lhe deu
inicialmente a Lei 8.884/1994, depois substituda pela Lei 12.529/2011).
Nessa perspectiva de expanso da ressarcibilidade da danosidade ambiental,
vem a talho a advertncia do insigne civilista Anderson Schereiber, quando
pugna, diante da relevncia do bem protegido, pela aplicabilidade de sanes
relacionadas mais funo educativa que reparatria da responsabilidade civil,
verbis: Assume especial papel o desenvolvimento de meios no pecunirios de
reparao, capazes de atenuar a imensa contradio da responsabilidade civil
contempornea, que reconhece o carter extrapatrimonial do dano, mas lhe
reserva um remdio exclusivamente monetrio. neste remdio, note-se, e no na
reparao em si, que reside o maior incentivo s aes que se costuma identificar
como produtos da chamada indstria do dano moral. Desta forma, o recurso s
retrataes pblicas e a outros meios de reparao extrapatrimonial, paralelos ou
mesmo substitutivos indenizao em dinheiro, mostra-se absolutamente
necessrio e, muitas vezes, mais eficiente na reparao dos danos de natureza
moral.151
Esquematizando:

Dano ambiental

Coletivo, por recair Individual, no caso de inc

diretamente sobre um reflexamente sobre

macrobem, em prejuzo microbem, em preju

a interesses comuns de interesses legtimos

151
. Novos paradigmas da responsabilidade civil: da eroso dos filtros da reparao diluio dos
danos. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2013, p. 255.
98
Possvel repercusso, concomitante ou alternativa, nas esferas

de interesse de natureza patrimonial e moral.

4.3 O dano ambiental no contexto da temporalidade

Sob o aspecto do tempo do dano, podemos nos referir ao dano ancestral

(=antigo, passado, remoto), coetneo (=coevo, contemporneo) e futuro (=possvel,
aceitvel, admissvel).
Com relao s duas primeiras modalidades, ainda que por vezes de difcil
reparao, certo que a soluo pode sempre ser alcanada mediante a
responsabilizao solidria do explorador atual, ante a natureza propter rem da
obrigao geral de defesa do meio ambiente e, in extremis, por meio da
responsabilizao do prprio Estado.
J o dano ambiental futuro ou abstrato, marcado pela incerteza de sua
deflagrao, enseja mais acuradas consideraes. Vejamos.
Trata-se de evento possvel, mas imperceptvel ao senso comum, s se
revelando quando concretizado em um dano ambiental propriamente dito, em
geral de dimenses e efeitos catastrficos e inestimveis. Imagine-se um acidente
numa central nuclear, como a de Chernobyl, cidade da Ucrnia, onde, em 1986,
um reator, ultrapassando o nvel de aquecimento, explodiu e liberou uma nuvem
radioativa sobre a ex-Unio Sovitica e a Europa Oriental, matando milhares de
99
 pessoas e ocasionando indescritveis danos ambientais. Ou, mais recentemente, a
tragdia de Fukushima, no Japo, que, em maro de 2011, foi atingida por um
terremoto seguido de um tsunami, destruindo parte de uma central nuclear que
provocou quase 30 mil mortes e desaparecimentos,152 alm de prejuzos materiais
e ambientais inestimveis.153 E a pergunta que no quer calar: o Brasil saberia
administrar um acidente nuclear na regio de Angra dos Reis?
Em outro dizer, o dano ambiental futuro difere do dano ambiental
observvel em nosso dia a dia, equacionado por meio de instrumentos de
composio j conhecidos. Pode ser exemplificado nos processos que levam s
mudanas climticas, na gerao de energia nuclear, no uso da biotecnologia, nas
crises financeiras mundiais etc.
Tal dano, diante de sua incerteza, indeterminao, invisibilidade, alm de
sua probabilidade e magnitude desconhecidas, marca de uma nova fase da
sociedade moderna, hoje conhecida como sociedade de risco ou sociedade de
incertezas.
Segundo Ulrich Beck, socilogo alemo que, em meados dos anos 80 do
sculo passado, cunhou o termo sociedade do risco, os riscos, aos quais a
sociedade contempornea est exposta, resultam do desenvolvimento tecnolgico
e cientfico e apresentam trs caractersticas bsicas: (i) no podem ser limitados
quanto ao tempo e espao; (ii) no se enquadram nas regras tradicionais de
responsabilidade; e, (iii) so dificilmente indenizveis.154
Com efeito, parece fora de dvida que os avanos cientficos e tecnolgicos
experimentados, principalmente a partir do advento da chamada modernidade, a
par de terem proporcionado mais conforto, comodidade e bem-estar aos
indivduos, fizeram com que os efeitos das aes humanas ganhassem formas e
dimenses, temporais e espaciais, imensurveis, passando a representar constantes

152
. Conforme o Wikipedia. Disponvel em:
[http:pt.wikipedia.org/wiki/Sismo_e_tsunami_de_Tohoku_de_2011]. Acesso em: 22.04.2014.
153
. De acordo com as informaes do Wikipdia (vide nota acima), o sismo causou danos substanciais no
Japo, incluindo a destruio de rodovias e linhas ferrovirias, assim como incndios em vrias
regies, e o rompimento de uma barragem. Aproximadamente 4,4 milhes de habitantes no nordeste
do Japo ficaram sem energia eltrica, e 1,4 milho, sem gua. Muitos geradores deixaram de
funcionar e, como se sabe, uma Usina Nuclear foi atingida. Estima-se que foi o maior sismo a atingir o
Japo e o quinto maior do mundo desde que os registros modernos comearam a ser compilados.
154
. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. Trad. Sebastio Nascimento. So Paulo: Ed.
34, 2011. p. 41 e 42.
100
 riscos incolumidade ambiental e, por igual, prpria vida do homem.155 dizer:
nessa poca de riscos abstratos ou incertezas, vemos a ponta de um iceberg, cuja
profundidade e tamanho no somos sequer capazes de imaginar. Por certo, a
instalao da Usina Nuclear de Fukushima no Japo, aps o terremoto e o tsunami
de 2011, trouxe consigo uma percepo de ameaa de dimenso planetria, que,
para a maioria da populao mundial, por muito tempo, no podia sequer ser
imaginada, muito menos administrada.156
No h dvidas, portanto, quanto fase de incertezas por que passa a
humanidade, usualmente chamada de sociedade de risco, em que se lida com
situaes absolutamente incertas e no quantificveis, a exigir que a preveno
dos chamados danos futuros seja objeto de detida reflexo de todos.

5. FORMAS DE REPARAO

A Lei 6.938/1981 dispe que a Poltica Nacional do Meio Ambiente, entre

outros objetivos, visar imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de
recuperar e/ou indenizar os danos causados (art. 4., VII).
Assim, h trs formas principais de reparao do dano ambiental: (i) a
restaurao natural ou in specie; (ii) a compensao por equivalente ecolgico; e
(iii) a indenizao pecuniria. No esto elas hierarquicamente em p de
igualdade, podendo, porm, segundo o princpio da reparao in integrum, ser
cumulativas e simultaneamente exigidas. Isto , no h se confundir a prioridade
que se d recuperao in natura ou por equivalente ecolgico do bem degradado
com a impossibilidade de cumulao com indenizao pecuniria. Colha-se, a
propsito, que os deveres de recuperao e indenizao ambientais so
providncias ressarcitrias de natureza civil que buscam, simultnea e
complementarmente, a restaurao do status quo ante da biota afetada e a reverso
coletividade dos benefcios econmicos auferidos com a utilizao ilegal e
individual de bem supraindividual salvaguardado, que, nos termos do art. 225 da
Constituio, de uso comum do povo.157

155
. ARRUDA, Domingos Svio de Barros. A categoria acautelatria da responsabilidade ambiental.
Revista de Direito Ambiental. vol. 42. p. 25. So Paulo: Ed. RT, 2006.
156
. ARTIGAS, Priscila Santos. Contribuio ao estudo das medidas compensatrias em Direito
Ambiental. Tese de Doutorado, USP, 2012. p. 90 e 91.
157
. STJ, REsp 1198727/MG, 2. T., j. 14.08.2012, rel. Herman Benjamin.
101
5.1 Restaurao natural ou in specie

A modalidade ideal e a primeira que deve ser tentada, mesmo que mais
onerosa a restaurao natural do bem agredido, cessando-se a atividade lesiva
e repondo-se a situao o mais prximo possvel do status anterior ao dano, ou
adotando-se medida compensatria equivalente. Isso porque o direito
constitucionalmente assegurado o da higidez ambiental, de modo que se deve
priorizar a completa recuperao do meio ambiente antes de cogitar-se em
indenizao.158
, pois, imperioso que o aplicador da lei atente para essa constatao, j que
no so poucas as hipteses em que no basta indenizar, mas fazer cessar a causa
do mal, pois um carrinho de dinheiro no substitui o sono recuperador, a sade
dos brnquios, ou a boa formao do feto.159 Esta opo, verdadeira execuo
especfica, vem claramente defendida no Direito brasileiro, inclusive no campo
constitucional.160
No ponto, considerando a dificuldade de plena repristinao ao status quo
ante, pondera, com razo, Annelise Monteiro Steigleder: Alm da
impossibilidade de substituir os componentes naturais do ambiente por outros
idnticos, emergem diversas dificuldades cientficas e tcnicas. Em primeiro
lugar, dificilmente se conhece o estado inicial do meio ambiente degradado, por
inexistirem inventrios ou estudos cientficos globais realizados antes da
degradao. Em segundo lugar, indispensvel dispor de critrios cientficos
capazes de calcular o grau de reconstituio do meio ambiente danificado, de tal
forma que o standard de reparao estabelecido para cada caso em concreto
corresponda ao standard de qualidade ambiental legalmente previsto. Finalmente,
h que se considerar as dvidas relativas prpria existncia do dano ambiental,

158
. FINK, Daniel Roberto. Desconsiderao da personalidade jurdica em direito ambiental. Em
MILAR, dis, (Coord.) Ao Civil Pblica aps 30 anos. So Paulo: Ed. RT, 2015, p. 208.
159
. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros,
2014. p. 403.
160
. Assim o art. 225, 2, da CF: Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o
meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente,
na forma da lei (grifo nosso). Tambm a soluo adotada no Direito Comparado (Adalberto
Albamonte. Danni allambiente e responsabilit civile. Padova: Cedam, 1989. p. 38).
102
 pois difcil prever os efeitos futuros do fato lesivo em cotejo com a capacidade
de regenerao natural.161
Da que a adequao da restaurao natural se afere pela recuperao da
capacidade funcional ecolgica e da capacidade de aproveitamento humano do
bem natural, determinada pelo sistema jurdico, o que pressupe a recuperao do
estado de equilbrio dinmico do sistema ecolgico afetado, isto , da sua
capacidade de autorregenerao e de autorregulao.162

5.2 Compensao por equivalente ecolgico

Mostrando-se impossvel a restaurao natural no prprio local do dano

(restaurao in situ), abre-se ensejo compensao por equivalente ecolgico, isto
, pela substituio do bem afetado por outro que lhe corresponda funcionalmente,
em rea de influncia, de preferncia direta, da degradada (restaurao ex situ),
em ordem a no se conformar apenas com o sucedneo da indenizao pecuniria.
Admite-se, numa palavra, a fungibilidade entre os componentes
ambientais, desde que a qualidade ambiental global resulte recuperada.163
A regra, pois, procurar, por todos os meios razoveis, ir alm da
ressarcibilidade (indenizao) em sequncia ao dano, garantindo-se, ao contrrio,
a fruio plena do bem ambiental. Aquela, como j alertamos, no consegue
recompor o dano infligido a um bem natural da vida. O valor econmico no tem
o condo sequer por aproximao ou fico de substituir a existncia do meio
ambiente ecologicamente equilibrado e o exerccio desse direito fundamental. O
trabalho do legislador, por conseguinte, visa a garantir a possibilidade de fruio
e, s excepcionalmente, o ressarcimento monetrio da leso.164

161
. Medidas compensatrias para a reparao do dano ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 36.
p. 46 e 47. So Paulo: Ed. RT, 2004.
162
. SANDIM, Jos de Sousa Cunhal. Responsabilidade civil por danos ecolgicos: da reparao do
dano atravs da restaurao natural. Coimbra: Almedina, 2002. p. 51.
163
. STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Medidas compensatrias..., loc. cit., p. 54.
164
. LIPARDI, Nicol. La responsabilit dellimpresa per i danni allambiente e ai consumatori.
Milano: Giuffr, 1978. p. 126.
103
5.3 Indenizao pecuniria

Na hiptese de a restaurao in natura se revelar insuficiente ou invivel

ftica ou tecnicamente , admite-se a indenizao em dinheiro, como forma
indireta de sanar a leso.
A percepo do meio ambiente como bem de uso comum do povo (art. 225,
caput, da CF/1988) ou, na linguagem do legislador infraconstitucional, como um
patrimnio pblico (art. 2., I, da Lei 6.938/1981), faz supor que qualquer
agresso a ele implica leso aos interesses de incalculvel nmero de pessoas, de
toda a coletividade.
Impossvel, portanto, nesses casos de amplssima indeterminao das vtimas,
distribuir eventual indenizao, haurida via ao civil pblica, entre todos os
prejudicados. Nem seria razovel e lgico destin-la ao Estado (ao Errio), que
sempre ser indiretamente responsvel pelo dano, quando no seu causador direto.
Nem teria sentido, por outro lado, utiliz-la para outra finalidade que no a de
reparar o mal ocasionado, de repor as coisas, sempre que possvel, no seu estado
anterior.
Atento a isso, determinou o legislador que, quando a deciso impuser
condenao em pecnia caso de aplicao de multa diria ou condenao final
em dinheiro , deve o recurso reverter a um Fundo gerido por um Conselho do
qual participam, necessariamente, o Ministrio Pblico e representantes da
comunidade, ficando afetado a uma finalidade social especfica: permitir a efetiva
reconstituio dos bens lesados, verdadeira restitutio in integrum.165
De qualquer modo, releva registrar que em ambas as hipteses de reparao
do dano ambiental busca o legislador a imposio de um custo ao poluidor, com o
que se cumprem, a um s tempo, dois objetivos principais: dar uma resposta
econmica aos danos sofridos pela vtima (o indivduo e a sociedade) e dissuadir
comportamentos semelhantes do poluidor ou de terceiros. A efetividade de um e

165
. Art. 13, caput, da Lei 7.347/1985: Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano
causado reverter a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que
participaro necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade, sendo seus
recursos destinados reconstituio dos bens lesados.
104
 de outro depende, diretamente, da certeza (inevitabilidade) e da tempestividade
(rapidez) da ao reparatria.166

166
. ALBAMONTE, Adalberto. Danni allambiente e responsabilit civile. Padova: Cedam, 1989, p.
VIII.
105
 TTULO III

REAO JURDICA DANOSIDADE AMBIENTAL

A ordem econmica brasileira, fundada na valorizao do trabalho humano

e na livre iniciativa, adota, entre seus princpios, a defesa do meio ambiente,
nos termos do art. 170, caput e VI, da CF/1988.
Para corrigir e/ou coibir eventuais ameaas ou leses ao ambiente, o art. 225,
3., da CF/1988 prev que as condutas e atividades consideradas lesivas ao
meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes
penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos
causados.167
Est a se falar, portanto, na materializao do princpio da responsabilizao
integral do degradador, que o sujeita, cumulativamente, a sanes repressivas e
reparatrias. Deveras, os atos atentatrios ao ambiente tm (ou podem ter)
repercusso jurdica tripla, j que ofendem o ordenamento de trs maneiras
distintas. Nesse sentido, uma contaminao do solo, por exemplo, pode deflagrar
a imposio de sanes administrativas168 (pagamento de multa de R$ 5.000,00
cinco mil reais a R$ 50.000.000,00 cinquenta milhes de reais , com base no
art. 61, caput, do Dec. 6.514/2008), sanes criminais (condenao pena de
recluso, de um a cinco anos, com base no art. 54, 2., V, da Lei 9.605/1998) e
sanes civis (cumprimento de obrigaes de no fazer, impondo-se a cessao da
atividade poluidora; de fazer, consistente na remedio do solo, para a integral

167
. A Lei Ambiental argentina 25.675, de 06.11.2002, tambm clara nesse sentido: La
responsabilidad civil o penal, por dao ambiental, es independiente de la administrativa. Se presume
iuris tantum la responsabilidad del autor del dao ambiental, si existen infracciones a las normas
ambientales administrativas (art. 29).
168
. No custa ressaltar, desde logo, que a sano administrativa, mesmo a pecuniria (multa), no
restaurao de direito alheio, individual ou coletivo, mas pena pela violao de um dever imposto
pelo ordenamento jurdico (ALBAMONTE, Adalberto. Danni allambiente... cit., p. 41). Nesse
sentido o caminhar da jurisprudncia, verbis: O fato de a r ter sofrido a imposio de multa
administrativa no exclui a responsabilidade civil pelo mesmo fato. A primeira decorre de
comportamento adverso aos regulamentares, enquanto a segunda, da ocorrncia do dano (TRF-3.
Reg., ApCiv c/ Ag Retido 95031002486/SP, 1. T., j. 19.06.2001, rel. Juiz Federal convocado David
Diniz, DJU 23.10.2001).
106
 reparao do dano; ou, se irreversvel a contaminao, pagamento de indenizao
em pecnia).
Isso decorre do princpio insculpido no art. 935 do atual CC, 169 que
estabelece a independncia da responsabilidade civil em relao criminal, e
que j havia sido incorporado por norma constitucional para fins de defesa do
meio ambiente.170
Esquematizando:

169
. Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo questionar mais
sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questes se acharem
decididas no juzo criminal.
170
. Art. 225, 3., da CF/1988.
107
 Responsabilidade por dano ambiental

(Art. 225, 3, CF)

ADM. CIVIL
PENAL

Natureza Jurdica

SUBJETIVA (culpa SUBJETIVA OBJETIVA (independente

presumida (inocnc de culpa, informada
art. 70, caput, ia pela teoria do risco
da Lei presumi integral art. 14,
9.605/1998) da art. 1 da Lei
18 e 6.938/1981)
par.
No induz nico do
No induz
solidariedade, CP) Possvel a solidariedade,
solidariedade,
ante o trao da inerente sua
ante o trao da
pessoalidade ndole reparatria
pessoalidade
da sano, e natureza
da pena,
inerente sua propter rem da
inerente sua
ndole obrigao
ndole
sancionatria.
repressiva

Proc. Administrativo
Proc. Penal repressivo Proc. Civil reparatrio
sancionatrio

Possvel a incidncia de Possvel a incidncia de No incidncia de

excludentes de excludentes de excludentes de
causalidade. causalidade. causalidade e
possibilidade de
desconsiderao da
personalidade jurdica
108
 desta matria que trataremos nas pginas seguintes.

Captulo I
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

Seguindo tendncia universal, a Carta brasileira erigiu o meio ambiente

categoria de um daqueles valores ideais da ordem social, dedicando-lhe, a par de
uma constelao de regras esparsas, um captulo prprio que, definitivamente,
institucionalizou o direito ao ambiente sadio como um dos direitos fundamentais
da pessoa humana.
Com efeito, no Captulo VI do Ttulo VIII, dirigido Ordem Social, a
Constituio define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de
todos, dando-lhe a natureza de bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, e impondo a corresponsabilidade dos cidados e do Poder
Pblico por sua defesa e preservao.171
Dentre os mecanismos capazes de conjurar o dano ambiental, proclamou, no
art. 225, 3., da CF, que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
Nestes termos, resulta claro, como j dito, que a danosidade ambiental tem
repercusso jurdica tripla, certo que o poluidor, por um mesmo ato, pode ser
responsabilizado, alternativa ou cumulativamente, nas esferas penal,
administrativa e civil.
Assim, por exemplo, a emisso de efluentes ou o carreamento de materiais
para um manancial, comprometendo a fauna ictiolgica e as condies sanitrias
do meio ambiente, pode ensejar: (i) pagamento de multa de R$ 5.000,00 (cinco
mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de reais), com base no art. 62,

171
. Art. 225, caput, da CF.
109
 VIII, do Dec. 6.514/2008 (mbito administrativo); (ii) condenao pena de
deteno, de 1 a 3 anos, ou de multa, ou ambas cumulativamente, com base no
art. 33 da Lei 9.605/1998 (mbito penal); e (iii) pagamento de indenizao ou
cumprimento de obrigao de fazer ou de no fazer, com base no art. 14, 1., da
Lei 6.938/1981 (mbito civil).
Na esfera civil, o repdio do ordenamento jurdico danosidade ambiental
j era uma realidade mesmo antes da entrada em vigor da Carta de 1988,
porquanto a obrigao reparatria de danos, segundo a regra da responsabilidade
objetiva, estava disciplinada, desde 1981, na Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente.172
Faltava, para a plena efetividade daquela norma constitucional programtica,
tratamento adequado das responsabilidades penal e administrativa, espao este
preenchido com a incorporao ao ordenamento jurdico da Lei 9.605, de
12.02.1998, que dispe sobre sanes penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
Cuidaremos, aqui, da responsabilidade administrativa ambiental, tomando
por base os dispositivos aplicveis da referida Lei 9.605/1998, e seu regulamento,
aprovado pelo Dec. 6.514/2008, bem como de outras normas do ordenamento
jurdico, consideradas relevantes para a compreenso do assunto.

1. O PODER DE POLCIA AMBIENTAL

1.1 Conceito

O conceito legal de poder de polcia foi dado pelo art. 78 do CTN, verbis:
Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou
absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao
exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do

172
. Art. 14, 1., da Lei 6.938/1981, verbis: Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste
artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade (...) (destacamos).
110
 Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.
Segundo o pargrafo nico desse artigo, considera-se regular o exerccio do
poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei
aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei
tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.173
Disso decorre que o poder de polcia prerrogativa da Administrao
Pblica, que legitima a interveno na esfera jurdica do particular em defesa de
interesses maiores relevantes para a coletividade, e desde que fundado em lei
anterior que o discipline e defina seus contornos.
O poder de polcia vem evoluindo atravs das prticas do Direito no decorrer
da histria, sob a influncia da transio do Estado Liberal para o Estado do Bem-
Estar Social. Da polcia geral, passou-se s polcias especiais, cuja atribuio
peculiar cuidar da elaborao e aplicao de normas que regulam determinados
negcios do Estado e interesses da comunidade. Assim, a polcia passa a ser vista
como uma parte das atividades da Administrao, destinada a manter a ordem, a
tranquilidade e a salubridade pblicas.174
O poder de polcia ambiental, em favor do Estado, definido como
incumbncia pelo art. 225 da CF/1988, e a ser exercido em funo dos requisitos
da ao tutelar, decorrncia lgica e direta da competncia para o exerccio da
tutela administrativa do ambiente. O poder de polcia administrativa
prerrogativa do Poder Pblico, particularmente do Executivo, e dotado dos
atributos da discricionariedade, da autoexecutoriedade e da coercibilidade,
inerentes aos atos administrativos. Pode ser exercido diretamente ou por
delegao; tal delegao, porm, requer esteio legal, no podendo ser arbitrria,
nem ampla e indefinida.175

173
. Os grifos so nossos.
174
. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 18. ed. So Paulo: Ed. RT, 2014. p. 380.
175
. Este o caso, por exemplo, da Cetesb Agncia Ambiental do Estado de So Paulo. Trata-se de
uma empresa de economia mista, de direito privado, que se rege pela Lei das Sociedades Annimas;
porm, pela Lei Estadual 997/1976 e pelo Decreto Estadual 8.468/1976, que a regulamenta, a
Cetesb tem delegao do Governo Estadual para exercer o poder de polcia administrativa no
controle da poluio e de suas fontes em todo o territrio do Estado.
111
 Na doutrina, Paulo Affonso Leme Machado ensina que poder de polcia
ambiental a atividade da Administrao Pblica que limita ou disciplina direito,
interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato em razo de
interesse pblico concernente sade da populao, conservao dos
ecossistemas, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas ou de outras atividades dependentes de concesso,
autorizao/permisso ou licena do Poder Pblico de cujas atividades possam
decorrer poluio ou agresso natureza.176

A importncia do correto exerccio desse poder reflete-se tanto na preveno

de atividades lesivas ao ambiente, atravs do controle dos administrados, como
em sua represso, quando as autoridades noticiam formalmente a ocorrncia de
uma infrao s normas e aos princpios de Direito Ambiental, ensejando o
desencadeamento dos procedimentos para a tutela civil, administrativa e penal dos
recursos ambientais agredidos ou colocados em situao de risco.

O poder de polcia administrativa distingue-se de outras formas de poder de

polcia, tanto em sua natureza quanto em seus mtodos. No exercido por
policiais profissionais, voltados preferencialmente para a manuteno da ordem
pblica, mas por profissionais tcnicos adrede capacitados que se ocupam de
aspectos especficos do bem comum. No caso, esto em jogo a defesa e a
preservao do meio ambiente, assim como a manuteno da qualidade ambiental
e do equilbrio ecolgico essencial tudo em funo do patrimnio ambiental
(que pblico) e do desenvolvimento sustentvel (que do interesse da
sociedade).

Entretanto, h circunstncias em que o poder de polcia administrativa

ambiental pode e deve ser reforado por outras modalidades de polcia. Aqui se
enquadram as Polcias Militares Ambientais, que agem por delegao expressa do
Poder Executivo competente e, ademais, segundo os objetivos e mtodos de
polcia administrativa.
O poder de polcia administrativa ambiental exercido mais comumente por
meio de aes fiscalizadoras, uma vez que a tutela administrativa do ambiente

176
. Direito ambiental brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 384.
112
 contempla medidas corretivas e investigativas entre outras. Malgrado isso, dentre
os atos de polcia em meio ambiente, o licenciamento tambm ocupa lugar de
relevo, uma vez que as licenas so requeridas como condicionantes para a prtica
de atos que, no observadas as respectivas clusulas, podem gerar ilcitos ou
efeitos imputveis.

intrnseca ao policial de qualquer natureza a permanente vigilncia

sobre pessoas ou bens em causa. Nisto se incluem aes preventivas, em ordem a
evitar, quanto possvel, as sempre incertas aes corretivas, alm de outras
tendentes a coibir a prtica de infraes.

Cabe notar que o poder de polcia administrativa ambiental, a servio da

comunidade e na defesa do patrimnio pblico, nunca ser eficazmente exercido
sem uma pedagogia adequada s situaes. Ainda que ignorantia legis neminem
excusat, constatamos e entendemos que muitos desvios nocivos ao meio ambiente
provm de velhos vcios culturais, da falta de conscincia sobre problemas e
exigncias ambientais, assim como da compulso de hbitos arraigados na
populao em geral. mais nobre educar do que punir, sem dvida. Entretanto, h
casos em que a punio integra o processo pedaggico. Seja como for, quem
exerce o poder de polcia administrativa ambiental precisa estar preparado para
ambas as medidas, amparado pela lei e armado de profunda conscincia social.

Nessa linha de pensar, pontifica, de igual maneira, o professor da

Universidade de Limoges, Michel Prieur, quando ensina que o poder de polcia
ambiental deve buscar, em primeiro lugar, a adequao da conduta, reservada a
punio para os casos extremos, de absoluta necessidade.177

Por fim, cabe assinalar que a omisso do exerccio do poder de polcia pela
autoridade competente pode configurar tanto infrao administrativa, nos termos
do 3. do art. 70 da Lei 9.605/1998, quanto ato de improbidade administrativa,

177
. Segundo o autor, a gesto do ambiente exige no apenas medidas preventivas de polcia que, por
meio de autorizaes ou interdies, permitem impedir ou controlar as atividades suscetveis de
impactar o meio natural e a sade humana, mas tambm medidas de fiscalizao, de represso, de
reparao e de restaurao. verdade que as aes e os dispositivos de fiscalizao no so de
mesma natureza que os mecanismos que visam a penalizar as condutas e atividades lesivas ao
ambiente. Constata-se sempre que a represso no o meio mais comumente utilizado na matria.
Ainda que exista um arsenal repressivo, a poltica ambiental se faz persuasiva e educativa e repugna
a utilizao de medidas extremas, salvo quando estritamente necessrio (Traduo livre do original
Droit de lenvironnement. 6. ed. Paris: Dalloz, 2011. p. 1003).
113
 no teor do art. 11, II, da Lei 8.429/1992, ensejando a corresponsabilidade e, at
mesmo, a perda do cargo do funcionrio omisso.

1.2 Competncia e poder de polcia

O moderno Estado democrtico funda-se na ideia da diviso de poderes,

proposta por Montesquieu, para quem a liberdade poltica s poderia existir se,
por um sistema de freios e contrapesos, o poder limitasse a si prprio. Do mesmo
Montesquieu a clssica diviso dos poderes do Estado em Executivo,
Legislativo e Judicirio, adotada pela totalidade das democracias ocidentais.

Ao lado dessa diviso, fundada na especializao horizontal das funes do

Estado, pode-se falar numa estratificao vertical do Poder Pblico
consubstanciada no regime federativo.

Conquanto a ideia de federao remonte Antiguidade, pressupondo uma

cooperao de mtua confiana, como indica a prpria etimologia da palavra, o
conceito moderno origina-se possivelmente com Locke e surge na histria com a
declarao da independncia dos Estados Unidos da Amrica do Norte.

No Brasil, cujas dimenses continentais e diversidades regionais sempre

geraram foras centrfugas tendentes ao desmembramento do territrio, a
aspirao de unidade nacional desde os primrdios da independncia colocou a
federalizao como instrumento de compatibilizao entre a autonomia local e a
dependncia do governo central, ambos heranas do sistema colonial portugus.

Concretizada com a Repblica, a federao sempre buscou pautar-se pelo

modelo americano. Todavia, ao longo das diversas Constituies geradas por um
sculo de experincia republicana, a realidade brasileira modulou um sistema
federativo compatvel com as necessidades e experincias nacionais.

Assim que a Constituio de 1988 criou uma Federao em trs nveis,

modelo nico no mundo, reconhecendo como entes federados a Unio, os
Estados-membros e Distrito Federal e os Municpios.178

Embora nico, esse modelo espelha uma tendncia mundial, que a de uma

178
.Cf. arts. 1. e 18 da CF.

114
crescente afirmao das autonomias locais, mas num quadro de participao em
unidades polticas regionais, nacionais e supranacionais, cujos denominadores
comuns so os interesses sempre mais amplos e a sempre menor ingerncia. Ao
mesmo tempo, no modelo brasileiro esto presentes as notas clssicas da
federao, que so: a descentralizao ou repartio de competncias, a
participao das ordens jurdicas parciais (entes federados) na ordem jurdica
central, materializando a vontade nacional, e, finalmente, a possibilidade de
autoconstituio, inerente diviso da soberania.

Em razo disso, pode-se dizer que o Estado brasileiro adotou um modelo de

ampla descentralizao administrativa, cujo esprito perpassa toda a Constituio
de 1988.

No contradiz esse princpio a existncia de funes que, por sua natureza,

devam ser exercidas por um dos entes federais com exclusividade. Ao mesmo
tempo, outros h que devem ser tratados comum ou concorrentemente, diferindo
apenas o modo de interveno dos nveis federativos.

O quadro de competncias desenhado pela Constituio da Repblica

discrimina as atribuies conferidas a cada ente federado, com nfase no que se
convencionou chamar de federalismo cooperativo, j que boa parte da matria
relativa proteo do meio ambiente pode ser disciplinada a um s tempo pela
Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios.
Essas competncias desdobram-se em dois segmentos: as competncias
administrativas (materiais ou de execuo de tarefas), que conferem ao Poder
Pblico o desempenho de atividades concretas, por meio do exerccio do seu
poder de polcia; e as competncias legislativas, que tratam do poder outorgado a
cada ente federado para a elaborao das leis e atos normativos.
Atendo-nos, aqui, apenas s competncias administrativas, vale recordar que
a Constituio Federal de 1988 consagrou, no art. 23, o princpio do federalismo
cooperativo, verbis:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios:
(...)
III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,
115
 artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios
arqueolgicos;
(...)
VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas;
VII preservar as florestas, a fauna e a flora;
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.179
Dada a relevncia que o legislador constituinte atribuiu proteo ambiental,
cada um dos entes federativos (a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito
Federal) tem a faculdade de fiscalizar e conformar as atividades modificadoras
do meio ambiente, mediante diversos instrumentos, como, e.g., o licenciamento e
a imposio de sanes administrativas, no havendo, nessa seara, relao alguma
de hierarquia entre aquelas entidades polticas.180
Nesse contexto, depois de um longo perodo de gestao, veio a lume,
recentemente, a LC 140/2011, que Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e
VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas
aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas
proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao
combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da
fauna e da flora.
Dentre os objetivos fundamentais dos entes federativos no exerccio das
atribuies definidas na citada Lei Complementar, merece destaque aquele
previsto no inc. III do art. 3., que consiste em harmonizar as polticas e aes
administrativas para evitar sobreposio de atuao entre os entes federativos, de
forma a evitar conflitos de atribuies e garantir uma atuao administrativa

179
.Pargrafo nico com redao determinada pela EC 53/2006.
180
. CARNEIRO, Ricardo. Responsabilidade administrativa ambiental: sua natureza subjetiva e os exatos
contornos do princpio do non bis in idem. Em SILVA, Bruno Campos et al. (Coords.). Direito
Ambiental: visto por ns advogados. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 585-607. Destacamos.

116
 eficiente.
Na prtica, portanto, os entes federativos no podem atuar autnoma e
indistintamente sobre as matrias discriminadas no art. 23 da CF, de modo
cumulativo, ou, ainda, pretender sobrepor-se uns aos outros, sob pena de
invalidao dos atos que excederem os limites legais.
A falta de equilbrio nessa atuao simultnea da Unio, Estados, Municpios
e Distrito Federal em prol da defesa do meio ambiente, invariavelmente, gera
enorme insegurana jurdica, posto que as aes administrativas decorrentes da
competncia comum devem observar o critrio da predominncia do interesse.
Ou, como bem elucida Toshio Mukai, mesmo na competncia comum, h de
serem respeitadas as competncias privativas dos diversos entes federativos
(mesmo no caso de colaboraes) ou seja: a) se a matria (p. ex. degradao) se
cingir ao mbito local, a Unio e/ou o Estado podero intervir no caso,
conveniados com o Municpio, para auxili-lo na soluo do problema; b) da
mesma forma, se a questo for de natureza supramunicipal (regional) o Estado-
membro pode receber auxlio da Unio (em outros casos, at dos Municpios) para
a soluo da questo; c) se a questo for de interesse nacional, os Estados e
Municpios por onde se espraia a questo ambiental podero auxiliar a Unio na
soluo do problema. Se as questes mencionadas no puderem (por no haver
consenso) ser resolvidas mediante cooperao, sero tratadas dentro dos critrios
de preponderncia dos interesses e/ou das competncias privativas de cada
entidade.181 Visando a solucionar esse problema, a LC 140/2011 enunciou em
seu art. 17 um importante princpio por ns sempre defendido ao tratar dessa
matria, qual seja, o princpio da subsidiariedade.
Assim, em nome da eficincia, a Administrao Pblica, ao exercer sua
competncia para a aplicao da legislao de proteo ambiental, deve atentar
para o mencionado princpio segundo o qual todas as atribuies administrativas
materiais devem ser exercidas, de modo preferencial, pela esfera mais prxima ou

181
. A competncia comum na Constituio de 1988 (art. 23 e pargrafo nico): distores de
interpretaes. Em ROSSI, Fernando F. et al.(Coord.). Aspectos controvertidos do direito
ambiental: tutela material e tutela processual. Belo Horizonte: Frum, 2013, p. 376 e 377.
117
 diretamente vinculada ao objeto de controle ou da ao de polcia. 182 Ou, em
outras palavras, nada ser exercido por um poder de nvel superior, desde que
possa ser cumprido pelo inferior.183
Assim, em regra, o rgo com atribuies para o licenciamento tambm ser
competente para a fiscalizao e aplicao de penalidades administrativas em
matria ambiental.184
exatamente a dico do suprarreferido art. 17, verbis:
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao,
conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infrao
ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes
legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
autorizada.
(...)
2 Nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da qualidade
ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato dever determinar
medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando imediatamente ao
rgo competente para as providncias cabveis.
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entes
federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de
empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou
utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor,
prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que detenha a
atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
Portanto, apesar da solidariedade que permeia o exerccio do poder de polcia
ambiental, atribudo constitucionalmente a todos os entes federativos, no se
olvida de que este exerccio se d, preponderantemente, pelo ente com atribuio

182
. CARNEIRO, Ricardo. Responsabilidade administrativa ambiental: sua natureza subjetiva e os exatos
contornos do princpio do non bis in idem. Em SILVA, Bruno Campos et al. (Coords.). Direito
ambiental: visto por ns advogados. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 597.
183
. BASTOS, Celso. Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988. vol. I, p. 416. A
esse respeito, vide tambm a obra de FARIAS, Paulo Jos Leite de. Competncia federativa e
proteo ambiental. Porto Alegre: Sergio Fabris Ed., 1999.
184
. FINK, Daniel. et al. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2004. p. 107.

118
 para licenciar ou autorizar a atividade.

2. A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL NO DIREITO BRASILEIRO

A defesa do meio ambiente desenvolve-se simultaneamente a partir de aes

de ndole preventiva, reparatria e repressiva.
De fato, para a implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente, o
legislador, ancorado no princpio do poluidor-pagador, elencou, ao lado de alguns
instrumentos de cunho preventivo (por exemplo, o estabelecimento de padres de
qualidade ambiental, a avaliao de impactos ambientais e o licenciamento
ambiental),185 as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no
cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao
ambiental,186 de ndole eminentemente repressiva.
Por outro lado, a reparao do dano ambiental a manifestao mais
evidente do princpio do poluidor-pagador,187 embora este tambm alcance
medidas de cunho preventivo e repressivo, assim como os custos correspondentes
prpria utilizao dos recursos naturais.188
Neste sentido, e para fins puramente didticos, prprio dizer que a
preveno e a represso enquanto manifestaes do ius puniendi do Estado ,
colimadas, fundamentalmente, pelas esferas de responsabilidade administrativa e
penal se apartam da ao reparatria civil.189

185
. Art. 9 , I, III e IV, da Lei 6.938/1981.
186
. Art. 9 , IX, da Lei 6.938/1981.
187
. Art. 4 , VII, da Lei 6.938/1981.
188
. Importa alertar que o princpio do poluidor-pagador no se limita esfera civil: No se cuida
apenas de reparao dos danos causados, mas igualmente de cobrir despesas com preveno e, em
certa medida, com a represso tambm (sanes administrativas e penais) (BENJAMIN, Antnio
Herman V. O princpio poluidor-pagador e a reparao do dano ambiental. Em BENJAMIN,
Antnio Herman V. (Org.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Ed.
RT, 1993. p. 227).
189
. De fato, a eficincia no exerccio das tutelas administrativa e penal dos recursos ambientais tambm
se reflete, ainda que indiretamente, na preveno do dano. A fiscalizao tem, em suma, dois
objetivos distintos: em primeiro lugar, realizar a preveno da ocorrncia de infraes, o que se faz
mediante observao dos comportamentos dos membros da sociedade; em segundo, reprimir as
infraes cometidas em detrimento do meio ambiente, utilizando-se do aparelhamento estatal
repressivo, desde a polcia administrativa at a aplicao, pelo Judicirio, de penalidades cabveis
aos infratores das normas penais (PACIORNIK, Joel Ilan. Tutela administrativa das guas. Em
FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). guas: aspectos jurdicos e ambientais. 3. ed. Curitiba:
Juru, 2007. p. 144). Alm disso, previu a legislao brasileira a composio da danosidade
ambiental por meio de compromissos de ajustamento de conduta, tanto em processos
119
 Da a importncia, em matria de tutela ambiental, da regulamentao tanto
dos ilcitos administrativos quanto dos criminais, certo que a atuao dos
mecanismos dessas esferas de responsabilidade no depende, necessariamente, da
configurao de um prejuzo, podendo coibir condutas que apresentem mera
potencialidade de dano aos recursos ambientais. Exemplo disso a tipificao
como crime (art. 60 da Lei 9.605/1998) e como infrao administrativa (art. 66 do
Dec. 6.514/2008) da conduta de operar atividade sem licena ou autorizao dos
rgos ambientais competentes.
Na vasta principiologia do Direito Ambiental, o princpio do controle do
poluidor pelo Poder Pblico aparece aqui como de maior interesse; ele
materializa-se no exerccio do poder de polcia administrativa, que, constatando a
prtica de uma infrao, faz instaurar o processo de apurao da responsabilidade
do agente.

A investigao de supostas infraes e a aplicao de sanes administrativas

figuram entre as mais importantes expresses do poder de polcia conferido
Administrao Pblica. A coercibilidade um dos atributos desse poder,
externado atravs de penalidades administrativas previstas abstratamente em lei e
aplicadas concretamente por agentes credenciados do Poder Pblico.

Isto porque, ao contrrio das sanes civis e penais, s aplicveis pelo Poder
Judicirio, as penalidades administrativas so impostas aos infratores pelos
prprios rgos ou entidades da Administrao Direta ou Indireta da Unio, do
Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios.190

2.1 Natureza jurdica da responsabilidade administrativa

A identificao da natureza jurdica da responsabilidade administrativa

matria inada de dificuldades e, bem por isso, pouco versada na doutrina e s
agora comeando a aguar a ateno de nossos tribunais.

administrativos como penais, possibilitando que o dever reparatrio seja cumprido

independentemente da apurao da responsabilidade civil em ao indenizatria.
190
. Vide, a ttulo exemplificativo, o Dec. 42.833/2003, da Cidade de So Paulo.
120
 Deveras, como refere Vladimir Passos de Freitas,191 conquanto se apregoe a
histrica aceitao da culpabilidade no direito administrativo sancionador, so
poucos os posicionamentos explcitos, em ordem a lanar luz no caminho a trilhar.
Para ficarmos apenas com um dos grandes administrativistas do passado, observa-
se que Seabra Fagundes, em obra clssica sobre a matria, de 1941, passa ao largo
do difcil tema.192

S mais tarde sobreveio manifestao expressa de Hely Lopes Meirelles,

inclinando-se pela regra da objetividade. Com efeito, incisivamente, desde h
muito, sustentou o mestre: a multa administrativa de natureza objetiva e se
torna devida independentemente da ocorrncia de culpa ou dolo do infrator.193

Mais recentemente, j sob a gide da Lei 9.605/1998, que disps sobre as

sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente, o tema passou a ser objeto de maior ateno pela doutrina
especializada, com posicionamentos, alis, bastante conflituosos.

Uma primeira corrente, ancorada no mito da responsabilidade objetiva,194

pioneiramente defendida por Hely Lopes Meirelles, aduz que quando a Lei
9.605/1998 se referiu infrao administrativa como toda ao ou omisso que
viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio
ambiente,195 no a condicionando a uma voluntariedade196 do sujeito que as
violou, acabou por estabelecer, como regra geral, a teoria da responsabilidade
objetiva no mbito administrativo-ambiental. A culpa ser a exceo, nas
hipteses prefixadas no ordenamento. Perfilham esse entendimento Paulo Affonso
Leme Machado,197 Vladimir Passos de Freitas,198 Joel Ilan Paciornik,199 Theo
Mars,200 Flvio Dino e Nicolao Dino Neto201 e Gergia Senna Martins.202

191
. Direito administrativo e meio ambiente. 4. ed. Curitiba: Juru, 2010. p. 127.
192
. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio. Rio de Janeiro: Forense, 1941.
193
. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. So Paulo: Malheiros, 2015. p. 216. Grifamos.
194
. Posio severamente vergastada por Eduardo Fortunato Bim no instigante estudo O mito da
responsabilidade objetiva no direito ambiental sancionador: imprescindibilidade da culpa nas
infraes ambientais. Revista de Direito Ambiental. vol. 57. p. 35, 42-45. So Paulo: Ed. RT, 2010.
195
. Art. 70, caput, da Lei 9.605/1998.
196
. A voluntariedade pressupe liberdade de opo pelo comportamento correto ou incorreto. Sem a
voluntariedade, no h dolo ou culpa.
197
. Direito ambiental brasileiro cit., p. 402-404.
198
. Direito administrativo e meio ambiente cit., p. 129.
121
 Em outra frente, sob a bandeira da responsabilidade subjetiva, pugna-se pela
imprescindibilidade da culpa, lato sensu, como elemento necessrio para a
caracterizao da infrao administrativa, forte nas garantias expressas no art. 5.,
LV e LVII, da CF/1988, que asseguram aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral, o contraditrio e a mais ampla defesa,
alm da presuno de inocncia. De tal arte, admitir-se a responsabilidade objetiva
do suposto infrator, in casu, equivaleria a tornar letra morta ditas garantias. Entre
os defensores dessa corrente, encontramos Fbio Medina Osrio,203 Heraldo
Garcia Vitta,204 Ricardo Carneiro,205 Edilson Pereira Nobre Jnior,206 Daniel
Ferreira207 e Regis Fernandes de Oliveira.208
De fato, segundo se extrai do art. 72, caput, da Lei 9.605/1998, a imposio
da penalidade deve observar o disposto no art. 6., considerando (i) a gravidade do
fato, tendo em vista os motivos da infrao e suas consequncias para a sade
pblica e para o meio ambiente; (ii) os antecedentes do infrator quanto ao
cumprimento da legislao de interesse ambiental; e (iii) a situao econmica do
infrator, em caso de multa. Ento, como se dizer objetiva a responsabilidade que

199
. Tutela administrativa das guas. Em Vladimir Passos de Freitas (Coord.). guas: aspectos jurdicos
e ambientais. 3. ed. Curitiba: Juru, 2007. p. 114.
200
. Da responsabilidade nas sanes administrativas ambientais. In: Alessandra Galli (Coord.). Direito
socioambiental: homenagem a Vladimir Passos de Freitas. Curitiba: Juru, 2010. p. 252.
201
. Da infrao administrativa. Em BELLO FILHO, Ney; DINO, Flvio; DINO NETO, Nicolao.
Crimes e infraes administrativas ambientais. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2011. p. 455.
202
. Responsabilidade administrativa ambiental. Em LEITE, Jos Rubens Morato (Coord.). Manual de
direito ambiental. So Paulo: Saraiva, 2015, p. 644 e 645.
203
. Direito administrativo sancionador. 4. ed. So Paulo: Ed. RT, 2011. p. 353.
204
. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 35-59; ver, tambm,
Responsabilidade civil e administrativa por dano ambiental. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 157.
205
. Responsabilidade administrativa ambiental: sua natureza subjetiva e os exatos contornos do
princpio do non bis in idem. Em SILVA, Bruno Campos da et al. (Coord.). Direito ambiental: visto
por ns advogados. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 587-595.
206
. Sanes administrativas e princpios de direto penal. Revista de Direito Administrativo. vol. 219, p.
127-151. Rio de Janeiro, 2000.
207
. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988. Belo Horizonte:
Frum, 2009, em especial o Captulo V, p. 209-327.
208
. Infraes e sanes administrativas. 3. ed. So Paulo: Ed. RT, 2012. p. 41-49. A propsito, em boa
escrita, pondera este autor: necessrio enfatizar que o direito, dentro da nova ordem
constitucional, no um mero composto de normas e princpios, no se compraz com a
responsabilizao e punio sem culpa, aferida objetivamente. evidente que a responsabilidade
objetiva pode ser prevista em lei, como o foi, alis, no Cdigo de Defesa do Consumidor, mas
indisputvel que essas excees no invalidam a regra de que elas foram criadas em benefcio do
particular, da sociedade, do povo, e, no, do Estado. O argumento de que o Estado representa o
interesse geral torna-se absolutamente vazio quando utilizado para afastar direitos e garantias
fundamentais (ob. cit., p. 41 e 42).
122
 demanda consideraes acerca da gravidade, dos motivos, das consequncias etc.
para o meio ambiente? Tais situaes, oportuno indagar, no seriam aferveis
apenas na seara da responsabilidade subjetiva?
Nada obstante to discrepantes e fundadas ponderaes, no se pode deixar
de reconhecer que, se de um lado, a marca da objetividade pode ser entrevista na
redao do art. 70, caput, da Lei 9.605/1998, na parte em que se satisfaz com o
mero comportamento do administrado para ter por caracterizada a infrao, de
outro, o tom subjetivista tambm dela desponta, quando se refere ilicitude,
elemento sabidamente estranho teoria objetivista.
Realmente, parece defluir do teor do dispositivo como que um compsito de
cores, a sugerir a ideia de um sistema hbrido entre a responsabilidade civil
objetiva (que se contenta com o comportamento adverso aos regulamentos) e a
responsabilidade penal subjetiva (que reclama a presena da ilicitude no
comportamento).
Bem por isso, sempre nos pareceu que a melhor sada seria considerar a
responsabilidade administrativa ambiental informada pela teoria da culpa
presumida, como preconizado pela Lei Ambiental argentina 25.675, de
06.11.2002,209 e pela Lei italiana 689, de 1.981,210 segundo as quais, configurado
um comportamento em tese subsumvel a uma proibio da norma ambiental, h
de se presumir, juris tantum, a responsabilidade do suposto infrator, o qual
poder, pela inverso do nus da prova, demonstrar sua no culpa. No se
desincumbindo desse nus, a presuno se transformar em certeza, ensejando a
aplicao da sano abstratamente considerada.
Vale dizer, no se exige, de plano, j no auto de infrao, demonstrao dos
contornos da ao culposa. Para a Administrao, basta a presena de indcios da

209
. O art. 29 da referida Lei dispe: La responsabilidad civil o penal, por dao ambiental, es
independiente de la administrativa. Se presume iuris tantum la responsabilidad del autor del dao
ambiental, si existen infracciones a las normas ambientales administrativas.
210
. O art. 3. desse diploma legal estabelece que em toda violao suscetvel de aplicao de uma
sano administrativa cada um responsvel por sua prpria ao ou omisso consciente e
voluntria, seja ela dolosa ou culposa. Mas, na Itlia, o nus da prova invertido, competindo ao
infrator demonstrar no ter agido culposa ou dolosamente. De fato, segundo acentua Pasquale
Cerbo, citado por Heraldo Garcia Vitta, a interpretao jurisprudencial corrente julga suficiente,
para ser irrogada a sano, que seja integrado o fato tpico do ilcito e que o comportamento seja
antijurdico, fazendo recair sobre o transgressor o nus de provar, sucessivamente, ter agido na
ausncia de culpa (A sano no direito administrativo cit., p. 38).
123
 violao do dever de cuidado, cabendo ao infrator comprovar a falta do elemento
subjetivo ou invalidar o juzo indicirio da infrao.211
Esse nosso pensamento endossado por Ricardo Carneiro que, lastreado em
lio de Andrs Betancor Rodrguez,212 bem observa: no se deve subestimar o
sempre complexo e muitas vezes obscuro problema da prova da culpa, sendo certo
que a exigncia quanto demonstrao de intencionalidade na conduta do agente
pode impor srios obstculos eficcia da tutela dispensada ao meio ambiente,
comprometendo a funo dissuasivo-preventiva prpria da responsabilidade
administrativa. Foroso aqui reconhecer, entretanto, que as atividades utilizadoras
de recursos ambientais, normalmente habilitadas por autorizaes ou licenas, so
geradoras de riscos ambientais, o que justifica seja de seus respectivos titulares
exigido em prestgio dos critrios afetos lgica da preveno um desvelo
especial em suas rotinas de gerenciamento e uma diligncia qualificada no trato
das normas aplicadas. E isso torna plenamente admissvel a ideia de presuno de
culpabilidade, a justificar seja invertido o onus probandi em desfavor daquele a
quem se atribua a prtica de irregularidade administrativa, o qual, para se eximir
de responsabilidade, deve demonstrar a ausncia especfica do elemento subjetivo
(praesumptio iuris tantum).213
Discorrendo sobre a matria, Fbio Medina Osrio, ao comparar o
ordenamento jurdico ptrio com o direito espanhol, onde a presena do elemento
subjetivo requisito para a incidncia da sano administrativa, obtempera: Os
dispositivos dos quais deflui a culpabilidade so constitucionais e limitam o
Direito Punitivo como um todo. Trata-se, nesse passo, de consagrar garantias
individuais contra o arbtrio, garantias que se corporificam em direitos
fundamentais da pessoa humana, os quais somente resultam protegidos se houver

211
. BIM, Eduardo Fortunato, Licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014, p. 64.
212
. En el caso de la legislacin ambiental, y los supuestos que hemos inventariado, el sujeto
responsable disfruta de una cualidad subjetiva determinada (situacin subjetiva) o est desarrollando
una actividad determinada (situacin objetiva) en la que la diligencia exigida es cualificada de tal
modo que la responsabilidad surge como consecuencia del mero incumplimiento de las normas que
concretan el comportamiento diligente de tal sujeto tanto en su calidad subjetiva como respecto de
la actividad que est desarrollando. [...] Esto significa que la responsabilidad surge a ttulo de dolo,
de culpa y, por lo que a sta se refiere, tambin a ttulo de simple inobservancia de las normas; pero
en este caso, la responsabilidad slo surge cuando el sujeto responsable se halla en una situacin
subjetiva ou objetiva en la que es exigible un deber cualificado en el cumplimiento de las
normas(Instituciones de derecho ambiental, p. 1309 e 1312).
213
. Ob. e loc. cit., p. 595.
124
 a segurana de que as pessoas no sejam atingidas por um poder sancionador
autoritrio, que despreze a subjetividade da conduta e a valorao em torno
exigibilidade de comportamento diverso.214 O problema, diz ele, continua sendo
a definio da culpabilidade diferenciada que se projeta no direito
administrativo. E aduz: Nesse passo, pensamos que a teoria dos direitos
fundamentais da pessoa humana pode servir de razovel caminho ao intrprete. Se
a sano administrativa atinge direitos fundamentais, parece-nos inevitvel que se
exija culpabilidade do autor do fato ilcito. Se, de outro lado, como ocorre com
determinadas sanes, no entram em jogo, diretamente, direitos fundamentais,
parece-nos possvel relativizar a exigncia de culpabilidade, embora, aqui, essa
relativizao no possa significar um completo esvaziamento. O que tratamos de
uma mudana mais significativa de contedo. Assim o , por exemplo, no campo
das sanes pecunirias.215
Nesse compasso, vem baila o princpio da livre concorrncia dos direitos
fundamentais, segundo o qual, na hiptese de tenso entre postulados
constitucionais, deve-se buscar, com base na tcnica da ponderao e recurso s
mximas da proporcionalidade e da razoabilidade, a convivncia entre eles, de
modo a se atingir a mais ampla efetividade dos interesses envolvidos216.
Insiste-se, ento: como resolver esse aparente conflito entre o interesse
pblico de efetivar a punio para a boa salvaguarda do meio ambiente e os
interesses patrimoniais dos particulares decorrentes da Constituio.
Para o desenlace da questo, parece-nos importante lembrar e enfatizar que a
presuno da culpa do infrator, no caso, atende ao interesse maior de proteo de
um bem considerado patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e
protegido para usufruto da coletividade217 e das futuras geraes que, por sua

214
. Direito administrativo sancionador cit., p. 357.
215
. Idem, ibidem.
216
. Segundo ensina Lus Roberto Barroso, como no existe um critrio abstrato que imponha a
supremacia de um (valor constitucional) sobre o outro, deve-se, vista do caso concreto, fazer
concesses recprocas de modo a produzir um resultado socialmente desejado, sacrificando o
mnimo de cada um dos princpios ou direitos fundamentais em oposio (Direito informao e
banimento da publicidade de cigarro. Em Temas de direito constitucional, Rio de Janeiro: Renovar,
201. p. 65).
217
. Art. 2., I, da Lei 6.938/1981. Com efeito, o meio ambiente possui em si valores intangveis e
imponderveis que escapam s valoraes correntes (principalmente econmicas e financeiras),
125
 densidade e, como direito fundamental que , carece de um tratamento diferenciado
, cuja tutela, no entanto, no pode implicar um sacrifcio a outros valores
igualmente resguardados. H que se buscar, nessa situao de tenso de princpios,
a melhor convivncia entre aquele de ntido colorido pblico e os de cunho
marcadamente individual e patrimonial, como so normalmente os atingidos no
mbito do procedimento administrativo sancionador ambiental, em que o vis
econmico est sempre presente.218
Este, de resto, o posicionamento do Min. Celso de Mello, na ADIn 3.540-1,
em trmite no STF:
Concluo o meu voto: atento circunstncia de que existe um permanente
estado de tenso entre o imperativo de desenvolvimento nacional (art. 3., II, da
CF/1988), de um lado, e a necessidade de preservao da integridade do meio
ambiente (art. 225 da CF/1988), de outro, torna-se essencial reconhecer que a
superao desse antagonismo, que ope valores constitucionais relevantes,
depender da ponderao concreta, em cada caso ocorrente, dos interesses e
direitos postos em situao de conflito, em ordem a harmoniz-los e a impedir que
se aniquilem reciprocamente. Isso significa, portanto, (...) que a superao dos
antagonismos existentes entre princpios e valores constitucionais h de resultar
da utilizao de critrios que permitam, ao Poder Pblico (e, portanto, aos
magistrados e Tribunais), ponderar e avaliar, hic et nunc, em funo de
determinado contexto e sob uma perspectiva axiolgica concreta, qual deva ser o
direito a preponderar no caso, considerada a situao de conflito ocorrente, desde
que, no entanto tal como adverte o magistrio da doutrina na anlise da
delicadssima questo pertinente ao tema da coliso de direitos (...) a utilizao do
mtodo da ponderao de bens e interesses no importe em esvaziamento do

revestindo-se de uma dimenso simblica e quase sacral, visto que obedece a leis naturais e
superiores lei dos homens.
218
. Vale anotar, a propsito, que, do rol de sanes previstas no art. 72 da Lei 9.605/1998, apenas a
advertncia, a multa simples, a multa diria e a restritiva de direitos seguem, como autnticas
sanes administrativas, os princpios do direito ambiental sancionador, ficando de fora as
chamadas medidas cautelares da Administrao, para as quais no importam, muitas vezes, a
voluntariedade, o dolo, ou a culpa da pessoa. (VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito
administrativo cit., p. 37).
126
 contedo essencial dos direitos fundamentais, dentre os quais avulta, por sua
significativa importncia, o direito preservao do meio ambiente.219
Ento, a inverso do nus probatrio, como salientado, parece ser a receita
para a harmoniosa convivncia!
Com efeito, se verdade que a lei no delega autoridade administrativa o
poder de estabelecer vedaes to rgidas, a ponto de comprometer inclusive
direitos fundamentais, como o caso da livre iniciativa, tambm no menos
certo que, em respeito ao Estado Democrtico de Direito, no pode desconsiderar
outro importante vetor, qual seja, o da proteo ao meio ambiente. Numa palavra:
a repulsa lesividade de um direito fundamental individual (livre iniciativa) no
pode se sobrepor quela decorrente de mau trato a um direito fundamental de
amplo espectro social (meio ambiente).220
Da ser possvel, forte nessa ordem de ideias, uma interpretao em
conformidade com a Constituio, principalmente se nos rendermos a importantes
argumentos expostos alhures, e bem lembrados por Canotilho, quanto gradao
dos direitos fundamentais em diferentes classes, em ordem a referendar a
potestade maior de uns em relao a outros.221 De fato, segundo o princpio da
unidade da Constituio, a eventual contradio entre contedos de normas
abertas valorao no importa na eliminao de uma delas, mas apenas uma
harmonizao de interesses num determinado caso concreto.
Ento, pondo em sinergia esses ensinamentos, pode-se concluir que a
responsabilidade por infraes administrativas no direito ambiental ,
induvidosamente, subjetiva. O receio de que tal postura venha a ser fatal
proteo do meio ambiente plenamente conjurado pela adoo da teoria da culpa

219
. Tribunal Pleno, DJ 03.02.2006, p. 14.
220
. Deveras, em caso de conflito entre o direito ao desenvolvimento e os princpios ambientais, esses
devem prevalecer, dada a sua fudamentalidade para a vida: o confronto entre o direito ao
desenvolvimento e os princpios do direito ambiental deve receber soluo em prol do ltimo, haja
vista a finalidade que este tem de preservar a qualidade da vida na face da terra. O seu objetivo
central proteger o patrimnio pertencente s presentes e futuras geraes (STJ, REsp 588022/SC,
1. T., j. 17.02.2004, rel. Min. Jos Delgado, DJ. 05.04.2004).
221
. Segundo o mestre, h autores, como L. Parejo Alfonso, que falam de direitos fundamentais, de
direitos constitucionais e de determinaes constitucionais. H ainda quem, como M. Ibler, se
refira a direitos fundamentais de 1. classe, a direitos fundamentais de 2. classe e a direitos
fundamentais de 3. classe (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estudos sobre direitos
fundamentais. Coimbra: Coimbra Ed., 2004. p. 184 e 186).
127
 presumida, que, como exposto, torna mais cmoda e efetiva a atividade estatal
sancionatria, j que se carrega ao ombro do suposto infrator todo o fardo
probatrio de sua inocncia.

2.2 Pressupostos da responsabilidade administrativa ambiental

Como vimos, nos termos do art. 70, caput, da Lei 9.605/1998, a infrao
administrativa ambiental caracteriza-se como toda ao ou omisso que viole as
regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio
ambiente.
Desse modo, os pressupostos para a configurao da responsabilidade
administrativa podem ser sintetizados na frmula conduta ilcita, considerada
como qualquer comportamento contrrio ao ordenamento jurdico. dizer: a
conduta ilcita como pressuposto de uma sano administrativa no prescinde de
subsuno a uma norma de direito positivo preexistente. Isto posto, procedamos
ao exame dos dois aspectos que a frmula encerra.

2.2.1 Conduta

A conduta pode ser imputada pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico222

ou privado, que tenha concorrido, por ao ou omisso, para a prtica da infrao.
Daniel Ferreira opta pelo termo comportamento, ao invs de conduta:
Preferir-se-ia dar incio estratificao do (conceito de) ilcito administrativo
com o corrente uso do termo conduta, o qual, todavia, ser substitudo pelo
genrico comportamento e para o fim de especialmente amold-lo tambm em
relao s pessoas jurdicas; para as pessoas fsicas, humanas, se continuar mais
bem reservando a expresso conduta mesmo que, numa ou em outra
oportunidade, se tome uma palavra pela outra, at porque no existe, em termos
fsicos, uma conduta desprovida de suporte ftico (um comportamento: uma
sucesso de fatos humanos tendentes produo de um resultado final, ainda que

222
. Vladimir Passos de Freitas refere que a polcia ambiental pode ser executada pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios. Por outro lado, este poder que , normalmente, exercido para limitar
os direitos individuais, pode ser dirigido, tambm, contra as mesmas pessoas jurdicas de Direito
Pblico. Entre elas, no h hierarquia no nosso sistema federativo. Assim, desde que uma delas
esteja atuando nos limites de sua competncia, firmada na Constituio Federal, as outras devero
curvar-se e obedecer (Direito administrativo e meio ambiente. 4. ed. Curitiba: Juru, 2010. p. 146).
128
 imputvel pessoa jurdica). O que importa frisar, ab ovo, que podem cometer
infraes administrativas tanto as pessoas fsicas como as pessoas jurdicas, sem
mais aprofundadas controvrsias acadmicas, legais ou doutrinrias como se d
no mbito penal.223
Deveras, como bem anota Fbio Medina Osrio, somente o homem pode
evitar comportamentos proibidos atravs da conscincia e da vontade, somente ele
pode receber censuras e reorientar subjetivamente seus comportamentos rumo ao
ajuste com a lei. As pessoas jurdicas, por seu carter fictcio, atuam sob o
domnio dos homens, em geral de uma pluralidade de vontades, sendo que, em si
mesmas, no esto dotadas desses atributos humanos.224 E, segundo a tica do
direito punitivo, aduz que a atuao, essa objetiva capacidade de atuar das
pessoas jurdicas resulta da personalidade jurdica dessas entidades, que podem,
portanto, manifestar uma especfica vontade juridicamente relevante, embora
fictcia, na vida de relaes, sem que se identifiquem, muitas vezes, as pessoas
fsicas que realmente comandam e ditam essas decises com pleno domnio dos
fatos e seus desdobramentos. A pessoa jurdica, por essa realista perspectiva, atua
ilicitamente, pratica fatos objetivamente proibidos pela ordem jurdica, mas no se
ignora que, necessariamente, haver uma vontade humana por trs do atuar da
pessoa jurdica.225
Da que, segundo a Constituio,226 tanto o comportamento humano direto,
decorrente de condutas de pessoas fsicas, como o indireto, resultante de
atividades de pessoas jurdicas, ostentam capacidade infratora, sujeitando-se,
portanto, a respostas sancionatrias do aparelho estatal.
dizer, para fins de responsabilidade, no se pode prescindir de um
comportamento ilcito, comissivo ou omissivo, do agente,227 praticado
pessoalmente ou por meio de seus respectivos prepostos.
Nesse diapaso, orienta-se a Lei 9.605/1998, que, ao se referir, no art. 3,
caput, ao substantivo deciso (derivado do verbo decidir, com o sentido de

223
. Teoria geral da infrao administrativa... cit., p. 233 e 234.
224
. Direito administrativo sancionador cit., p. 385.
225
. Idem, p. 386.
226
. Art. 225, 3., da CF/1988.
227
. Art. 70, caput, da Lei 9.605/1998.
129
 determinar, deliberar, resolver) indica, como pressuposto para a punio, a prtica
de ao voluntria. Isto , no se dispensa, para a efetivao da responsabilidade
administrativa, a manifestao de ao culposa. Com relao pessoa jurdica,
claro que, mngua de comprovante anmico, por no poder expressar a sua
vontade, a sua responsabilidade estar vinculada emisso volitiva de seus
dirigentes.228 Ou, como averba Ricardo Carneiro: a autoria material recai sobre
as pessoas fsicas, porm a responsabilidade pelo ato infracional atribuda
diretamente pessoa jurdica.229

2.2.2 Ilicitude

Com Rgis Fernandes de Oliveira, podemos afirmar que ilcito o

comportamento contrrio quele estabelecido pela norma jurdica, que
pressuposto da sano. a conduta contrria devida. o antijurdico.230
, portanto, da essncia do regime da responsabilidade administrativa
ambiental a ocorrncia de uma infrao,231 vale dizer, a desobedincia a normas
constitucionais, legais ou regulamentares, ou, como se queira, a subsuno do
comportamento do agente a um tipo emanado de qualquer esfera de poder,
inclusive de condicionantes tcnicas constantes de licenas ambientais.232

228
. NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Sanes administrativas... cit., p. 141.
229
. Responsabilidade administrativa ambiental... cit., p. 594. Nesse mesmo sentido, completa Heraldo
Garcia Vitta: assim, nos entes coletivos, como so as pessoas jurdicas, exige-se o dolo ou a culpa
das pessoas (fsicas) encarregadas de agir por elas, ou em nome delas; as sanes que so
consequncias da ilicitude realizada pelas pessoas fsicas, recairo nos prprios entes (pessoas
jurdicas) (A sano no direito administrativo cit., p. 51).
230
. Infraes e sanes administrativas cit., p. 31. Jorge Alex Nunes Athias, antes mesmo da edio da
Lei 9.605/1998, ao debruar-se sobre o instituto da responsabilidade civil em matria ambiental, j
afirmava que a ilicitude apurada apenas para o efeito de imposio de penalidades. Quanto ao
dever de reparar danos, este seria independente da caracterizao ou no da infrao.
(Responsabilidade civil e meio ambiente: breve panorama do Direito brasileiro. Em BENJAMIN,
Antnio Herman V. (Coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Ed.
RT, 1993. p. 249).
231
. O TRF-4. Reg. j teve a oportunidade de reconhecer a ilicitude como pressuposto jurdico da infrao
administrativa, ao afirmar: O agente que pratica o ato como contratado pelo Poder Pblico, em rea
por este demarcada, tem a seu favor a presuno de boa-f, pois que no lhe exigvel supor que a
Administrao, cujos atos, por sua vez, gozam de presuno de legitimidade, esteja praticando uma
ilicitude (TRF-4. Reg., Ap em MS 97.04.47001-0, j. 20.06.2000, rel. Juiz Ramos de Oliveira, DJ
09.08.2000).
232
. Discute-se, na doutrina, se a violao das condicionantes ambientais impostas nas licenas, ou nos
demais atos autorizativos previstos na legislao, configura, ou no, prtica de infrao
administrativa. primeira vista, a Lei 9.605/1998 no estaria a permitir uma concluso afirmativa,
uma vez que estas condicionantes no se enquadram na expresso regras jurdicas, constante do
130
 Realmente, o regulamento prvio se mostra, em muitos casos,
imprescindvel para a constatao de uma conduta como tpica, antijurdica e, em
especial, reprovvel, porque ningum est obrigado a adivinhar o que se entende
como proibido ou obrigatrio a partir de conceitos vagos, imprecisos, ambguos
ou de valor. In casu, o que se exige a realizao da segurana jurdica como
garantia constitucional.233

2.2.2.1 O dano ambiental diante do pressuposto jurdico da ilicitude

A essncia da infrao ambiental no o dano em si, mas sim o

comportamento em desobedincia a uma norma jurdica de tutela do ambiente. Se
no h conduta contrria legislao posta, no se pode falar em infrao
administrativa.
O dano ambiental, isoladamente, no gerador de responsabilidade
administrativa; contrario sensu, o dano que enseja responsabilidade
administrativa aquele enquadrvel como o resultado descrito em um tipo
infracional ou o provocado por um comportamento omissivo ou comissivo
violador de regras jurdicas. Nesse sentido, por exemplo, se uma indstria emite
poluentes em conformidade com a sua licena ambiental, no poder ser
penalizada administrativamente na hiptese de o rgo licenciador vir a constatar,
em seguida, que o efeito sinrgico do conjunto das atividades industriais
desenvolvidas na regio est causando dano ambiental, no obstante a observncia
dos padres legais estabelecidos em norma tcnico-jurdica.
Neste caso, o empreendedor no se exime da responsabilidade civil pela
reparao do dano, que , esta sim, objetiva, dispensando qualquer discusso
sobre a licitude da atividade. Ademais, o Estado pode ser chamado a responder

caput do art. 70, ao menos no na acepo tcnica do termo. Nessa linha, vale ter presente que a Lei
9.433/1997, ao instituir a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criar o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, considerou como infrao administrativa, no seu art. 49, IV,
a utilizao dos recursos hdricos ou a execuo de obras ou servios que neles intervenham, em
desacordo com as condies estabelecidas na outorga. Esse tambm o caminho seguido pelo Dec.
42.833/2003, do Municpio de So Paulo, que, ao definir infrao administrativa, assim se
expressou no seu art. 8.: Considera-se infrao ambiental toda ao ou omisso que viole as regras
jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente, contidas nas leis,
regulamentos e normas federais, do Estado e do Municpio, bem como as exigncias tcnicas delas
decorrentes, constantes das licenas ambientais. Grifamos.
233
. FERREIRA, Daniel, ob. cit., p. 368.
131
 solidariamente, pois somente a ele cumpre definir os parmetros a serem
respeitados pelos empreendedores no desenvolvimento regular de suas atividades
e certificar-se de que tais parmetros ajustam-se s circunstncias de tempo e
lugar, a cada nova licena expedida, e, por igual, quando da renovao das
licenas vencidas.

2.2.2.2 Identificao da ilicitude

O comportamento ilcito, como apregoado pelo art. 70, caput, da Lei

9.605/1998, pode ser comissivo ou omissivo e traduzir-se na violao a qualquer
disposio jurdica que tenha por objeto, direto ou indireto, o uso, o gozo, a
promoo, a proteo e a recuperao dos recursos ambientais.

Importante destacar, aqui, oportuna advertncia de Eduardo Fortunato Bim,

segundo a qual somente so consideradas infraes ambientais as previstas em
lei, ainda que em moldes gerais, prevendo conceitos indeterminados ou
consagrando os tipos em branco, o que permitiria a integrao por rgos
competentes do Sisnama, incluindo o rgo autuador no caso de conceitos
indeterminados.234

De fato, em determinados casos, o comportamento ser considerado ilcito

por amoldar-se a um dos tipos infracionais previstos, por exemplo, no Dec.
6.514/2008 ou em outras normas ambientais. Em tais situaes, a sano somente
poder incidir ante o perfeito enquadramento legal do comportamento imputado
ao agente, incluindo, se for o caso, a ocorrncia do resultado danoso nos termos
descritos no tipo.

Por exemplo, no poder ser penalizado pela infrao descrita no art. 24 do

referido Dec. 6.514/2008235 aquele que exibir os atos autorizativos exigveis para
incurses envolvendo a fauna silvestre. Ausente um dos atos administrativos
necessrios para o seu regular exerccio, est configurada a infrao. Este um
caso de infrao que no exige qualquer resultado para a sua caracterizao

234
. O mito da responsabilidade objetiva no direito ambiental sancionador..., op. e loc. cit., p. 43.
235
.Art. 24. Matar, perseguir, caar, apanhar, coletar, utilizar espcimes da fauna silvestre, nativos ou em
rota migratria, sem a devida permisso, licena ou autorizao da autoridade competente, ou em
desacordo com a obtida.
132
 basta o mero exerccio da atividade clandestina, semelhana de inmeros outros
tipos previstos no decreto, que visam, exatamente, preveno do dano.

J, na hiptese do art. 61 do mesmo diploma,236 a sano somente poder ser

aplicada se aps laudo tcnico elaborado pelo rgo ambiental competente,
identificando a dimenso do dano decorrente da infrao restar demonstrado que
a poluio gerou efetivamente riscos ou afetou desfavoravelmente a sade
humana, provocou a mortandade de animais ou a destruio significativa da
biodiversidade. Evidentemente, estes so conceitos abertos que s podero ser
preenchidos diante de cada caso, luz do critrio da razoabilidade.

2.2.2.3 O princpio da insignificncia

No raro, comportamentos enquadrveis no tipo infracional desenhado pelo

legislador no apresentam a menor relevncia material, vista de o bem jurdico
sob tutela no experimentar, concretamente, qualquer agravo digno de
considerao. Assim, smile do que ocorre na seara penal, possvel aplicar no
mbito do Direito Administrativo o princpio da insignificncia.
o que ensinam Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari: nos parece
aplicvel ao processo administrativo o principio da insignificncia. Com esse
rtulo se tem dito que admissvel infirmar a tipicidade de fatos que, por sua
inexpressividade, configuram aes de bagatela, despidas de relevncia,
traduzidas em valores lesivos nfimos. Em casos que tais, espera-se uma certa
lenincia do Estado-administrador e do Estado-juiz, dando por descaracterizado o
tipo infracional. No se deve, todavia, aceitar a invocao da insignificncia
quando o infrator registrar reiterada conduta faltosa, j que reincidncia no se
harmoniza com o favor estatal.237

No mesmo sentido o entendimento de Heraldo Garcia Vitta, ao apontar

que apesar da obrigatoriedade de ser imposta a penalidade pela Administrao,
conforme veremos, condutas que resultem danos nfimos, irrisrios, podem ser

236
.Art. 61. Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em
danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da
biodiversidade.
237
. Processo administrativo. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 197.
133
 desconsideradas como ilcitas. Trata-se de anlise teleolgico-funcional da pena:
se o Estado-Administrao infligisse pena aos infratores dos denominados ilcitos
de bagatela, traria somente desprestgio potestade punitiva, em vez de fazer
com que os sditos se ajustassem aos padres do ordenamento, finalidade de toda
sano administrativa.238

2.3 Consequncias da adoo da teoria da culpa presumida

2.3.1 Presuno de responsabilidade

A natureza da responsabilidade administrativa ambiental, como dito, de

ndole subjetiva, certo que embora resultante de comportamento adverso aos
regulamentares, no prescinde ao contrrio do que se d na responsabilidade
civil do elemento ilicitude.
Nesse sentido, conforme expusemos e segundo se extrai do sistema posto
bastante vago, diga-se de passagem , configurado um comportamento em tese
subsumvel a uma proibio da norma ambiental, h de se presumir, juris tantum,
a responsabilidade, habilitando o agente fiscalizador a autuar, de logo, o suposto
infrator. E, tratando-se da autuao de ato administrativo com presuno de
legalidade, cabe a este ltimo, pela inverso do nus da prova consequncia
lgica da presuno relativa , demonstrar sua no culpa. No se desincumbindo
desse nus, a presuno se transformar em certeza, ensejando a aplicao da
sano abstratamente considerada. Vale dizer, no mbito do ius puniendi do
Estado, enquanto na seara da responsabilidade penal h presuno de inocncia do
ru em que o nus da prova do autor (= Ministrio Pblico) , na esfera
administrativa, h presuno de culpa do autuado, cabendo-lhe o encargo de
provar a sua inocncia.
Por outro lado, o reconhecimento da responsabilidade puramente subjetiva
somente se dar quando houver, na tipificao da infrao, expressa ressalva, tal
qual ocorre, por exemplo, nas hipteses do art. 72, 3., I e II, da Lei
9.605/1998.

238
. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 58.
134
 2.3.2 Inverso do nus da prova

O processo para a apurao de uma conduta infracional instaurado a partir

da prtica de um ato administrativo: a lavratura do auto de infrao. Na qualidade
de ato emanado da autoridade competente, goza do atributo da presuno de
legitimidade, que alcana, ao mesmo tempo, as razes de fato (veracidade) e os
fundamentos de direito (legalidade) ensejadores da autuao.
A respeito, Celso Antnio Bandeira de Mello esclarece que a Administrao
Pblica, para cumprimento dos fins que lhe so legalmente assinalados, dispe de
meios jurdicos peculiares, perfeitamente diversos dos que presidem as relaes
entre particulares. A importncia de tais meios jurdicos reside na qualidade dos
interesses que lhe incumbe prover.
Quanto presuno de legitimidade dos atos administrativos, esse autor a
descreve como a qualidade, que reveste tais atos, de se presumirem verdadeiros e
conformes ao Direito, at prova em contrrio (...). Pela presuno de
legitimidade, o ato administrativo, quer seja impositivo de uma obrigao, quer
seja atributivo de uma vantagem, presumido como legtimo.239

Especificamente com relao ao ato de lavratura do auto de infrao, o TRF-

4 Reg. j se posicionou no sentido de que a autuao ato administrativo que
goza da presuno de legalidade no caso no ilidida pelo conjunto probatrio,
porquanto realizada por servidor com capacidade tcnica para apurar a ocorrncia
de dano ambiental.240
Portanto, em virtude desse atributo, na hiptese de se alegar a nulidade do
ato, sob a eiva de ilegalidade, o nus da prova fica com o suposto infrator, a quem
incumbe desconstituir o auto de infrao, demonstrando estarem ausentes os
pressupostos jurdicos da responsabilidade administrativa.
Advirta-se, no entanto, que respeitar a presuno de legitimidade no
significa torn-la dogma absoluto, capaz de impor ao administrado, no raras
vezes, o nus de produzir prova impossvel ou diablica de sua no culpa.

239
. Curso de direito administrativo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2015. p. 429. Grifo nosso.
240
. TRF-4 Reg., AgIn 97.00.407283-5/SC, j. 12.06.1997, rel. Juza Marga Barth Tessler, DJ
06.08.1997. Destacamos.
135
 Da no ficar o agente pblico desonerado do dever de motivar o seu ato,
apontando, minimamente, os indcios de nexo entre o comportamento do suposto
infrator e a ilicitude que se lhe est a irrogar, sob pena de se acolitar atitudes
canhestras e abusos de toda ordem.241

2.3.3 Incidncia das excludentes da responsabilidade

A responsabilidade administrativa pode ser afastada, regra geral, quando se

configurar uma hiptese de fora maior, caso fortuito ou fato de terceiro. Todavia,
por fora da j mencionada presuno de legitimidade do ato administrativo,
incumbe ao administrado demonstrar, perante a Administrao Pblica, que o
seu comportamento no contribuiu para a ocorrncia da infrao.242
Suponha-se, por exemplo, que uma indstria, circunstancialmente, venha a
causar poluio e impactar determinado corpo dgua, provocando a mortandade
de peixes, em decorrncia de um acidente cujos efeitos no teria sido possvel
evitar ou impedir (caso fortuito). Em tese, como as consequncias desse evento
amoldam-se aos termos do art. 62, VIII, do Dec. 6.514/2008,243 o comportamento
da empresa poderia ser considerado como tpico e, portanto, ilcito.

verdade que a pessoa jurdica responsvel poderia ser compelida

administrativamente adoo de providncias emergenciais para o controle da
situao, incluindo mesmo a pronta mitigao do dano. Note-se que tais medidas
no possuem carter sancionatrio, mas visam apenas a evitar que o dano causado
ganhe dimenses tais que tornem invivel a recuperao do ambiente degradado,
tendo-se em conta os princpios do poluidor-pagador e da preveno, que regem

241
. Esse o sentido dado matria pelo art. 38, 3. e 4., do novo Cdigo Florestal (Lei 12.651/2012),
que, ao cuidar da apurao da responsabilidade administrativa pelo uso irregular do fogo em terras
pblicas e particulares, apontou para a necessidade de a autoridade competente para fiscalizao e
autuao comprovar o nexo de causalidade entre a ao do proprietrio ou qualquer preposto e o dano
efetivamente causado.
242
. Ao de anulao de auto de infrao ambiental e imposio de multa. Vazamento de substncia
poluente causada por acidente de trnsito provocado por terceiro. Responsabilidade civil objetiva
pela reparao dos danos que no se confunde com a decorrente de ato ilcito. Presuno de
legitimidade do ato administrativo infirmada. Apelao provida. (TJSP, AC 3367125/3-00, Cmara
Especial do Meio Ambiente, j. 19.04.2007, v.u., rel. Des. Aguilar Cortez, DJ 22.05.2007).
243
. Art. 62. Incorre nas mesmas multas do art. 61 quem: (...)
VIII provocar pela emisso de efluentes ou carreamento de materiais o perecimento de espcimes
da biodiversidade.
136
as normas de Direito Ambiental e a regulao das atividades potencial ou
efetivamente poluidoras.

A propsito, vale lembrar que no se adotar medidas de precauo em caso

de risco de dano ambiental grave ou irreversvel, quando assim o exigir a
autoridade competente, encerra no s uma infrao administrativa (art. 62, VII,
do Dec. 6.514/2008), como tambm penal ( 3 do art. 54 da Lei 9.605/1998).

Entretanto, autuada que fosse a empresa, coberta, no caso, por uma

excludente, a sano s poderia ser aplicada caso no conseguisse demonstrar que,
de forma diligente e objetiva, havia tomado todas as medidas disponveis e
exigveis para evitar, prevenir ou conter o dano. Isto significa que o agente deve,
em um primeiro momento, antever e mensurar o perigo de dano ao ambiente, em
virtude de uma eventual ocorrncia de caso fortuito, fora maior ou fato de
terceiro, durante o desenvolvimento de suas atividades. A partir disso, deve valer-
se das tecnologias existentes, visando mxima mitigao do risco ambiental a
que est sujeito.

Em situaes tais, a Administrao Pblica somente pode penalizar o

potencial infrator quando ele contribui, ainda que indiretamente, para a ocorrncia
da infrao. dizer, a responsabilidade administrativa somente se configurar se o
fato tido como delituoso resultar da combinao entre o comportamento culposo,
omissivo ou comissivo, do suposto infrator e a ocorrncia de uma excludente.

Desponta, ento, a chamada concausa a propsito, bastante comum, na rea

ambiental, a constatao de conduta omissiva e negligente do infrator que, ao
juntar-se com uma hiptese de fora maior, por exemplo, desencadeia um evento
poluidor do ambiente, cujos resultados estejam descritos em um determinado tipo
infracional.

Assim, h autoria do ilcito sempre que o agente pratica ou concorre para a

prtica de uma suposta infrao, isto , quando se verifica uma conduta
considerada ilcita por sua prpria natureza e esta conduta pode ser imputada a
uma dada pessoa, perfeitamente identificvel. Em certos casos, porm, o
comportamento em si pode estar conforme a legislao; no entanto, devido
ocorrncia de um evento que, primeira vista, foge ao controle do responsvel,
ela gera um resultado, este sim considerado ilcito pela lei ambiental. Temos

137
 exemplo disso no art. 61 do Dec. 6.514/2008, que explicita quando o efeito
poluio ser, desde logo, tido como uma infrao.
Em tal contexto, caso esteja presente uma forma de excludente da
responsabilidade, para que haja infrao administrativa, preciso que o fato tido
como violador do ordenamento jurdico seja resultante de um comportamento
culposo (negligncia, imprudncia ou impercia), omissivo ou comissivo, por
parte do suposto infrator, somado ocorrncia de caso fortuito, fora maior ou
fato de terceiro.

3. AS INFRAES ADMINISTRATIVAS AO MEIO AMBIENTE

3.1 Caracterizao da infrao administrativa ambiental

A Administrao Pblica e, por conseguinte, a aplicao de sanes

administrativas pelos entes federativos pautam-se pelo princpio da legalidade,
conforme estatudo nos arts. 5., II, 37, caput e 84, IV, da CF/1988, de sorte que
somente a lei pode descrever infraes e cominar penas.
Segundo a sempre precisa lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, o
princpio da legalidade, alm de assentar-se na prpria estrutura do Estado de
Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo, est radicado
especificamente nos arts. 5., II, 37, caput e 84, IV, da Constituio Federal. Estes
dispositivos atribuem ao princpio em causa uma compostura muito estrita e
rigorosa, no deixando vlvula para que o Executivo se evada de seus grilhes. ,
alis, o que convm a um pas de to acentuada tradio autocrtica, desptica, na
qual o Poder Executivo, abertamente ou atravs de expedientes pueris cuja
pretensa juridicidade no iludiria sequer a um principiante , viola de modo
sistemtico direitos e liberdades pblicas e tripudia vontade sobre a repartio
de poderes (...). Logo, a Administrao no poder proibir ou impor
comportamento algum a terceiro, salvo se estiver previamente embasada em
determinada lei que lhe faculte proibir ou impor algo a quem quer que seja. Vale
dizer, no lhe possvel expedir regulamento, instruo, resoluo, portaria ou
seja l que ato for para coartar a liberdade dos administrados, salvo se em lei j

138
 existir delineada a conteno ou imposio que o ato administrativo venha a
minudenciar.244-245
Contudo, a incidncia do dito princpio, salvo disposio legal em contrrio,
no implica o rigor de se exigir que as condutas infracionais sejam previamente
tipificadas, uma a uma, em lei. No raras vezes, o contedo do ilcito vem
desenhado em figurino genrico, desafiando apelo a conceitos indeterminados ou
consagrando tipos em branco. Basta, portanto, a violao de preceito inserto em
lei ou em normas regulamentares, configurando o ato como ilcito, para que
incidam sobre o caso as sanes prescritas, estas sim, em texto legal formal.

Nesse sentido, averbam Vladimir e Gilberto Passos de Freitas: O estudioso

dever, sempre que se deparar com a imposio de uma sano administrativa,
verificar se ela possui fundamento na lei, seja ela federal, estadual ou municipal.
Poder acontecer que um artigo de lei seja genrico e atribua autoridade
administrativa o poder de definir as hipteses em que ocorrer a infrao. A
preciso fazer-se a distino. A delegao pura e simples administrao vedada.
Mas deixar ao Poder Executivo a especificao das hipteses possvel, pois nem
sempre se consegue, na lei, relacionar todas as situaes passveis de sano. O que
no se admite mesmo que uma simples portaria ou resoluo crie uma figura
infracional e imponha multa.246

Assim tambm entende Joel Ilan Paciornik, para quem preciso encontrar
certo equilbrio entre posies extremadas: (...) Pela observncia obrigatria da
norma constitucional do princpio da legalidade, no se pode aceitar sejam as
infraes administrativas totalmente desvinculadas da observncia da tipicidade.
(...) No se pode deixar toda a conceituao a cargo do intrprete ou aplicador da
lei. De outra banda, tambm no se pode exigir a tipificao das condutas com um
grau tal de fechamento que subtraia totalmente a atividade construtiva e
interpretativa do aplicador da lei. (...) O prprio direito penal contempla os tipos
penais em branco e os tipos abertos que comportam, em prestgio do intrprete e

244
. Ob. cit., p. 105 e 106.
245
. No Estado de So Paulo, a Lei 10.177, de 30.12.1998, que regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Estadual, foi expressa ao determinar, em seu art. 6., que
somente a lei poder: I criar condicionamentos aos direitos dos particulares ou impor-lhes
deveres de qualquer espcie; e II prever infraes ou prescrever sanes.
246
. Crimes contra a natureza. 9. ed. So Paulo: Ed. RT, 2006. p. 360 (grifo nosso).
139
 em funo dos fatos sociais, a atividade verdadeiramente de preenchimento das
lacunas do caso concreto.247

Este o caso da Lei 9.605/1998 que, de forma bastante genrica e ampla,

considerou infrao administrativa toda ao ou omisso que viole as regras
jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente (art.
70, caput, da Lei 9.605/1998).248
Trata-se de um tipo infracional aberto,249 que possibilita ao administrador
certa dose de discricionariedade na busca da subsuno do caso concreto na
tipificao legal adotada, para caracteriz-lo como infrao administrativa
ambiental. Ora, como expresso na doutrina, essa modalidade de tipo admitida
inclusive na esfera penal;250 portanto, no pode haver dvidas quanto legalidade
de sua utilizao em matria de infraes administrativas.
Nessa linha, tem-se a lio de Flvio Dino e Nicolao Dino Neto: A
utilizao de tipos abertos e de normas penais em branco constitui um mal
necessrio, para que seja possvel assegurar maior efetividade tutela penal
ambiental. Ora, se pode ser sustentada a compatibilidade deste ponto de vista com
a ordem jurdica, em se tratando da seara penal, com muito mais razoabilidade tal
pode ocorrer cuidando-se das infraes administrativas.251

247
. Tutela administrativa das guas. Em FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). guas: aspectos
jurdicos e ambientais. Curitiba: Juru, 2007. p. 146 e 147.
248
. No Municpio de So Paulo, a infrao administrativa, como j acentuamos, foi definida em expresso
mais abrangente, constante do art. 8. do Dec. Municipal 42.833/2003, que dispe: Considera-se
infrao ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo,
proteo e recuperao do meio ambiente, contidas nas leis, regulamentos e normas federais, do
Estado e do Municpio, bem como as exigncias tcnicas delas decorrentes, constantes das licenas
ambientais.
249
. O STJ j reconheceu que o art. 70 da Lei 9.605/1998, por traar apenas os contornos gerais do que
vem a ser a infrao administrativa, norma sancionatria em branco, imunizando a norma
regulamentadora da pecha de ilegalidade (STJ, REsp 1091486/RO, 1. T., j. 02.04.2009, v.u., rel.
Min. Denise Arruda, DJe 06.05.2009).
250
. Por exemplo, segundo o art. 56 da Lei 9.605/1998, incorre em crime ambiental quem produzir,
processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter
em depsito ou usar produto ou substncia txica, perigosa ou nociva sade humana ou ao meio
ambiente, em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos. A Lei
no traz o conceito da expresso substncia txica; assim, esta definio caber ao rgo ambiental,
que dever faz-lo luz do caso concreto e sempre de forma fundamentada.
251
. Da infrao administrativa. In: BELLO FILHO, Ney; DINO, Flavio; DINO NETO, Nicolao.
(Coords.). Crimes e infraes administrativas ambientais cit., p. 405.
140
 E aduz Joel Ilan Paciornik: Conclumos da anlise do art. 70 da Lei
9.605/1998 que ele suficiente para satisfazer exigncia da tipicidade, pois se
trata de norma infracional em branco. Evidentemente, as obrigaes com
relao ao uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente
devem estar previstas em lei, mas podem e sero regulamentadas em atos
administrativos normativos. o ldimo exerccio do poder regulamentar de
aceitao inafastvel nos Estados modernos, pelo qual o Poder Executivo, com
fundamento no art. 84, IV, da CF/1988, expede decreto com vistas a dar
execuo, tornar aplicvel a lei. 252
Como se v, a Lei 9.605/1998 segue a mesma linha ento adotada pelo art. 14
da Lei 6.938/1981 que, tambm de forma abrangente, considerava infrao o no
cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo dos
inconvenientes e danos causados pela degradao da qualidade ambiental.253
Vale referir, ilustrativamente, que o Dec. 99.274/1990, ao regulamentar a Lei
6.938/1981, especificou algumas infraes para melhor definir os limites das
multas. No entanto, f-lo por meio de disposies bastante abertas, tais como:
descumprir resolues do Conama254 ou causar poluio de qualquer natureza
que possa trazer danos sade ou ameaar o bem-estar.255 Destarte, no
prejudicou a definio aberta de infrao ambiental ento vigente.

A propsito, a definio dada pela Lei 9.605/1998 consequncia lgica do

conceito legal aberto de poluio, nos termos do inc. III do art. 3. da Lei
6.938/1981, verbis:

III poluio, a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades

que direta ou indiretamente:

a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao;

b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;

c) afetem desfavoravelmente a biota;

d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente;

252
. Op. e loc. cit., p. 112 e 113.
253
. Este artigo foi de, forma tcita, parcialmente revogado pela Lei 9.605/1998.
254
. Art. 34, XII, do Dec. 99.274/1990.
255
. Art. 35, II, do Dec. 99.274/1990.
141
 e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais
estabelecidos.

Com o mesmo sentido abrangente, a Lei paulista 997/1976, ao instituir o

Sistema de Preveno e Controle da Poluio do Meio Ambiente, em seu art. 2.,
dispe:

Art. 2. Considera-se poluio do meio ambiente a presena, o lanamento

ou a liberao, nas guas, no ar ou no solo, de toda e qualquer forma de matria
ou energia, com intensidade, em quantidade, de concentrao ou com
caractersticas em desacordo com as que forem estabelecidas em decorrncia desta
Lei, ou que tornem ou possam tornar as guas, o ar ou o solo:

I imprprios, nocivos ou ofensivos sade;

II inconvenientes ao bem-estar pblico;

III danosos aos materiais, fauna e flora;

IV prejudiciais segurana, ao uso e gozo da propriedade e s atividades

normais da comunidade.

Resulta desse texto que poluir desobedecer a padres especficos ou lanar

emisses que, efetiva ou potencialmente, causem dano ao meio ambiente. Em
outras palavras, para legitimar a reao jurdica danosidade ambiental, no se
exige a efetiva ocorrncia do dano, mas to somente o perigo de seu
desencadeamento. Infelizmente, a Lei 6.938/1981 no incluiu, de forma expressa,
a mera possibilidade de dano na definio de poluio.
Na esfera administrativa, porm, a infrao caracterizada no pela
ocorrncia de um dano, mas pela inobservncia de regras jurdicas, da qual
podem ou no resultar consequncias prejudiciais ao ambiente.
Essas regras jurdicas so explicitadas pela Constituio Federal, por normas
federais, estaduais, distritais e municipais, por resolues do Conselho Nacional do
Meio Ambiente e de Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, e por normas
regulamentares editadas por outros rgos dotados, por lei, de competncia
normativa.256

256
. Em matria de recursos hdricos, visando a espancar qualquer dvida que pudesse remanescer com
relao qualificao como infrao administrativa no apenas das condutas contrrias legislao
142
 Assim, como vimos, as infraes podem ou no vir tipificadas na legislao,
havendo situaes em que para a imposio da sano administrativa
expressamente se prev um resultado danoso e casos outros em que se presume o
perigo de dano. Por exemplo, havendo normas e padres ambientais
estabelecidos, o seu descumprimento constitui presuno juris et de jure de
poluio (= dano ambiental), e isto basta para fundamentar a incidncia das
penalidades administrativas a serem aplicadas pelos rgos ambientais.
Hoje, o Dec. 6.514/2008, que substituiu o Dec. 3.179/1999 antigo
regulamento da Lei 9.605/1998 , ao considerar o conceito de infrao ambiental,
preferiu tipificar as infraes uma a uma; no entanto, no abrangeu e nem poderia,
em face da complexidade da matria o universo possvel dessas infraes.
Contudo, isso no repercute negativamente sobre a sistemtica adotada na
legislao ambiental ptria, tendo em vista exatamente o tipo aberto constante do
art. 70 da Lei 9.605/1998.
Vale notar, por outro lado, que so poucas e muito especficas as infraes
definidas no Regulamento que no sejam idnticas aos tipos desenhados na lei, o
que, a nosso ver, subverte a sistemtica do Direito, pois o universo das infraes
administrativas sempre muito mais abrangente que o dos crimes. Por isso,
alguns atos lesivos ao meio ambiente no so enquadrveis em nenhuma das
infraes previstas. Trata-se, a bem ver, de opo legiferante que ao permitir a
dupla imputao de carga coatora ou, simplesmente, por no prever, em alguns
casos, qualquer reprovao a atos lesivos se revela violadora, a um s tempo,
dos princpios da proibio de excesso e da proteo deficiente.257 Felizmente,

ordinria, mas tambm daquelas ofensivas a atos administrativos infralegais, como instrues
normativas e portarias, a Lei 9.433/1997 estabeleceu o seguinte: Art. 49. Constitui infrao das
normas de utilizao de recursos hdricos superficiais ou subterrneos:
(...) VII infringir normas estabelecidas no regulamento desta Lei e nos regulamentos
administrativos, compreendendo instrues e procedimentos fixados pelos rgos ou entidades
competentes. Grifamos.
257
. Para Pedro de Menezes Niebuhr, A qualificao de ilcitos administrativos feita pelo Decreto
Federal 6.514/2008, reproduzindo quase que integralmente as condutas que so tipificadas como
crime pela Lei de Crimes Ambientais, no empresta racionalidade ao sistema, especialmente
considerando que as medidas de sano so basicamente as mesmas em ambas as esferas
administrativas e penal [...]. Se a inteno, insista-se, reprimir de forma enrgica o transgressor da
143
 podem os Estados e Municpios melhor defini-las, ampliando a insuficiente
tipificao do Decreto Federal.
De qualquer modo, vale repetir: de acordo com o teor e a abrangncia do art.
70, caput, da Lei 9.605/1998, no se exige a tipificao especfica das infraes
administrativas, que podem se concretizar com a s violao de comando
genrico do ordenamento jurdico-ambiental.

3.2 Competncia para a definio de infraes administrativas ambientais

As Constituies anteriores no cogitavam da proteo ao meio ambiente e

foram alguns Estados, notadamente So Paulo e Rio de Janeiro, que, na dcada de
70, editaram leis estaduais de controle da poluio ambiental. Fizeram-no com
fundamento na competncia dos Estados para legislar, concorrentemente com a
Unio, sobre a defesa da sade pblica. No havia legislao federal sobre a
matria at o advento do j revogado Dec.-lei 1.413/1975,258 que impediu Estados
e Municpios de suspender o funcionamento de indstrias poluidoras, reservando
essa competncia exclusivamente ao Presidente da Repblica.
Mais tarde, a Lei 6.938/1981 disps sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente e instituiu o Sisnama Sistema Nacional do Meio Ambiente, integrado
pelos rgos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
incumbidos da proteo ambiental. Criou, tambm, o Conama Conselho
Nacional do Meio Ambiente, com poderes deliberativos e normativos, em matria
de ordem tcnica.
A Lei 6.938/1981 e as Resolues normativas do Conama sempre
reconheceram, expressamente, a competncia dos Estados e Municpios para
editar normas complementares s federais.
Em 1988, conforme j referido, a Constituio Federal, em seu art. 23, VI,
atribuiu competncia administrativa comum Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios para a proteo do ambiente e o controle da poluio.

norma, que se impusessem sanes mais severas, no entanto bastaria uma entidade faz-lo
(Processo administrativo ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014, p. 296).

258 . Revogao tcita, por supervenincia da Lei 6.938/1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio
Ambiente.
144
 Com fulcro neste dispositivo constitucional, qualquer dos entes federativos pode
agir na defesa ambiental, sem que um deles exclua o outro.
Por sua vez, o art. 24, VI, da mesma Constituio conferiu aos Estados
competncia concorrente com a Unio para legislar sobre vrias matrias ligadas
rea ambiental, tais como florestas, caa, pesca, fauna, defesa dos recursos
naturais, conservao da natureza e controle da poluio. Essa competncia foi
estendida aos Municpios, por fora do disposto no art. 30, II, da CF/1988.
Em matria de infraes administrativas, a edio da Lei 9.605/1998 e do
Dec. 3.179/1999 hoje substitudo pelo Dec. 6.514/2008 implicou a revogao
tcita do art. 14 da Lei 6.938/1981, na parte em que at ento dispunha sobre as
sanes administrativas aplicveis aos transgressores das normas de proteo
ambiental.259

Assim que, respeitados os princpios gerais estabelecidos nesta Lei Federal,

podem Estados, Distrito Federal e Municpios260 definir infraes administrativas
e suas respectivas penalidades. No lhes dado, todavia, definir crimes e penas,
pois s a Unio tem competncia legislativa em matria penal. A isso acresce que
a esfera penal no admite qualquer regulamento baixado por decreto do Poder
Executivo, ao contrrio do que ocorre em Direito Administrativo, onde os
regulamentos so muito frequentes.

3.3 O quadro das infraes administrativas

Os arts. 70 a 76 da Lei 9.605/1998, como visto, no so as nicas normas

sobre infraes administrativas. A elas somam-se infraes definidas na legislao
estadual, na distrital e na municipal relativas ao meio ambiente. No mbito da
competncia federal, tambm se deve levar em conta o j citado Dec. 6.514/2008,
que dispe sobre as infraes e as sanes administrativas ao meio ambiente,
regulamentando, sob este aspecto, a Lei 9.605/1998.

259
. Vale observar que essa revogao no atingiu o 1. do referido artigo, que trata especificamente da
responsabilidade civil objetiva do causador de dano ambiental e no de infraes administrativas.
260
. Em matria de competncia concorrente, a Unio limita-se a editar normas gerais (art. 24, 1., da
CF).
145
 No nvel federal, o citado Dec. 6.514/2008, no Captulo I, Seo III, arts. 24 a
93, apresenta um elenco no exauriente261 das possveis infraes administrativas
consideradas lesivas ao meio ambiente, assim desenhado:
Subseo I Das infraes contra a fauna (arts. 24 a 42 do Dec. 6.514/2008);
Subseo II Das infraes contra a flora (arts. 43 a 60-A do Dec.
6.514/2008);
Subseo III Das infraes relativas poluio e outras infraes
ambientais (arts. 61 a 71-A do Dec. 6.514/2008);
Subseo IV Das infraes contra o ordenamento urbano e o patrimnio
cultural (arts. 72 a 75 do Dec. 6.514/2008);
Subseo V Das infraes administrativas contra a administrao ambiental
(arts. 76 a 83 do Dec. 6.514/2008); e
Subseo VI Das infraes cometidas exclusivamente em unidades de
conservao (arts. 84 a 93).
Os limites deste livro, evidncia, no nos permitem incursionar pela
aventura de analisar cada tipo infracional do extenso rol apresentado pelo
legislador.

4. SANES E MEDIDAS ADMINISTRATIVAS ACAUTELATRIAS

No teor dos arts. 72 da Lei 9.605/1998 e 3. do Dec. Regulamentador

6.514/2008, as infraes administrativas so punidas com as seguintes sanes:
I advertncia;
II multa simples;
III multa diria;
IV apreenso dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais
produtos e subprodutos objeto da infrao, instrumentos, petrechos, equipamentos
ou veculos de qualquer natureza utilizados na infrao;
V destruio ou inutilizao dos produtos, subprodutos e instrumentos da
infrao;

261
. Veja-se, a propsito, a ressalva constante do pargrafo nico do art. 2. do Dec. 6.514/2008.
146
 VI suspenso de venda ou fabricao de produto;
VII embargo de obra ou atividade e suas respectivas reas;
VIII demolio de obra;
IX suspenso parcial ou total de atividades; e
X restritiva de direitos.
Nada obstante a terminologia utilizada pelo legislador, nominando como
sanes todas as figuras que esto no art. 72, o Decreto Regulamentador, com
melhor tcnica, chama aquelas constantes dos incs. IV a IX por sua natureza
mais acautelatria do que propriamente sancionatria de medidas
administrativas (art. 101, caput, do Dec. 6.514/2008), ou, como queiram, medidas
preventivas ou cautelares da Administrao,262 que tm como objetivo prevenir a
ocorrncia de novas infraes, resguardar a recuperao ambiental e garantir o
resultado prtico do processo administrativo (art. 101, 1., do Dec.
6.514/2008).
Da a oportuna ponderao de Flvio Dino e Nicolao Dino Neto de que o
tratamento normativo dessas medidas confere-lhes carter hbrido, ora assumindo
a feio de providncias de natureza preventiva, decorrentes do poder de polcia,
ora espelhando os contornos de sano administrativa, em face de seus
desdobramentos. Exemplificam com a demolio de obra, ora considerada como
sano aplicvel, segundo o art. 19 e 1., do Dec. 6.514/2008, aps o
julgamento do auto de infrao, com observncia do contraditrio e ampla defesa
, ora com traos de medida preventiva aplicvel, segundo o art. 112 do Dec.
6.514/2008, no ato da fiscalizao, sem a necessidade de contraditrio e ampla
defesa.263
Neste sentido, no h como irrogar-se ao Dec. 6.514/2008 (art. 101) qualquer
exorbitncia ao seu carter regulamentar, transformando em medida preventiva o
que a Lei 9.605/1998 chamou de sano. que, concluem os autores, no a
denominao legalmente atribuda coisa que expressa aquilo que ela , mas, sim,

262
. VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo cit., p. 21 e 22; GRANZIEIRA, Maria
Luiza Machado. Direito ambiental. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 734; BIN, Eduardo Fortunato.
O mito da responsabilidade objetiva no direito ambiental sancionador: imprescindibilidade da culpa
nas infraes ambientais, loc. cit., p. 45 e 46.
263
. Ob. e loc. cit., p. 464 e 465.
147
 seu contedo ou sua substncia. Os elementos intrnsecos preponderam sobre o
rtulo e determinam a natureza das coisas. Ademais, no se deve dar expresso
sano um sentido literal, de modo a impedir a compreenso da dimenso
substantiva das medidas elencadas.264
Advirta-se, no entanto, que ditas medidas acautelatrias, tal qual uma medida
de urgncia do processo civil, s devem ser aplicadas em carter excepcional, nos
casos em que a sua procrastinao (periculum in mora) importar em iminente
risco de ecloso ou de agravamento do dano ambiental, ou de graves riscos
sade.

Poder-se-ia objetar que, quando adotadas j por ocasio da lavratura do auto

de infrao, ou em qualquer fase do procedimento apuratrio, em carter
preventivo por exemplo, no ato da fiscalizao, e, no, a final, no mbito de um
processo legal sancionatrio , estar-se-ia como que subtraindo do suposto
infrator o direito ampla defesa.

Tal, fora convir, no se d, pois o prprio Dec. 6.514/2008, em seu art.

124, 1., cuidou de deixar claro que as medidas administrativas que forem
aplicadas no momento da autuao devero ser apreciadas no ato decisrio, sob
pena de ineficcia. Ademais, no custa relembrar que a Lei 9.784/1999, atenta
matria, averbou que, em caso de risco iminente, a Administrao Pblica
poder motivadamente adotar providncias acauteladoras sem a prvia
manifestao do interessado (art. 45 da Lei 9.784/1999). No mesmo sentido,
especificamente com relao ao chamado procedimento sancionatrio, a Lei
paulista 10.177/1998 disps que, no curso do procedimento ou, em caso de
extrema urgncia, antes dele, a Administrao poder adotar as medidas
cautelares estritamente indispensveis eficcia do ato final (art. 62, pargrafo
nico, da Lei paulista 10.177/1998). Vale dizer, no se subtrai do autuado a
possibilidade da ampla defesa, a qual, embora se protraindo no tempo, dar-se-
no momento azado, no mbito do procedimento sancionatrio, ressalvado
sempre o possvel acertamento das responsabilidades do agente autuante e do
prprio Estado, nos casos de abuso ou desvio de poder.

264
. Idem, p. 465.
148
5. TRATAMENTO PROCESSUAL

5.1. O processo administrativo ambiental

A tutela administrativa, como de sabena intuitiva, e at por fora da atuao

mais gil e eminentemente preventiva da Administrao, a primeira tbua de
socorro do ambiente, revelando-se proeminente em relao resultante da
atividade jurisdicional, sabidamente limitada para lidar com litgios ambientais.
Nada obstante isso, o processo administrativo ambiental, no ordenamento
brasileiro, padece ainda de sistematizao, em funo, sobretudo, da legitima
opo constitucional de atribuir autonomia legiferante e gerencial a todos os entes
federados, que acabam por regular seus respectivos processos sem a necessria
obedincia a um juzo mnimo de contedo comum, o que, no raro, gera
insegurana jurdica e irracionalidade ao sistema.265 Com efeito, por vezes no se
sabe qual lei ou regulamento, editado por qual ente, deve ser aplicado ao caso
concreto.266
Da a necessidade de ao menos se identificar, a partir de adminculos do
microssistema posto Constituio Federal (art. 5., LV); Lei 9.605/1998
(Captulo VI), com a regulamentao do Dec. 6.514/2008 (Captulo II); Lei
9.784/1999; e leis estaduais267 e locais os pressupostos fundamentais do

265 .
NIEBUHR, Pedro de Menezes. Processo administrativo... cit. p. 2.
266 .
Idem, p. 346.
267
. So os seguintes os diplomas legais estaduais, cuidando especificamente do processo administrativo:
Alagoas: Lei 6.787/2006, que dispe sobre a consolidao dos procedimentos adotados quanto ao
Licenciamento Ambiental, das Infraes Administrativas, e d outras providncias;
Bahia: Lei 12.209/2011, regulamentada pelo Dec. 15.805/2014, que dispe sobre o processo
administrativo, no mbito da Administrao direta e das entidades da Administrao indireta,
regidas pelo regime de direito pblico, do Estado da Bahia, e d outras providncias;
Esprito Santo: Lei 7.058/2002, que dispe sobre fiscalizao, infraes e penalidades relativas
proteo do meio ambiente no mbito dos rgos e entidades que compem o Sistema Estadual de
Meio Ambiente do Estado do Esprito Santo;
Gois: Lei 18.102/2012, que dispe sobre as infraes administrativas ao meio ambiente e respectivas
sanes, institui o processo administrativo para sua apurao no mbito estadual e d outras
providncias;
Maranho: Lei 8.959/2003, que estabelece normas gerais para a elaborao e tramitao dos atos e
Processos administrativos no mbito do Poder Executivo do Estado do Maranho;
Pernambuco: Lei 14.249/2010, que dispe sobre licenciamento ambiental, infraes e sanes
administrativas Rio de Janeiro: Lei 3.467/2000, que dispe sobre as sanes Administrativas
derivadas de condutas lesivas ao Meio Ambiente no Estado do Rio de Janeiro, e d outras
providncias; Lei 5.427/2009, que estabelece normas sobre Atos e Processos Administrativos no
mbito do Estado do Rio de Janeiro e d outras providncias;
149
 instituto, para que possa atingir o seu desiderato fundamental bsico de proteo
ambiental, de garantia dos direitos dos administrados e de tcnica de deciso e
organizao administrativa.268

5.2. Classificao dos processos administrativos ambientais

Pedro de Menezes Niebuhr, partindo da natureza da atividade desenvolvida

pela Administrao em matria ambiental, aponta dois grandes grupos de
processos administrativos: os de controle prvio e os de controle sucessivo. Nos
primeiros, a tutela que se busca visa a identificar a viabilidade, os limites e as
condicionantes para o exerccio de determinada atividade capaz de causar
degradao ambiental, tal qual se d, por exemplo, no processo administrativo de
licenciamento ambiental. Nos processos do segundo grupo, est-se a discutir a
necessidade de permanente verificao da regularidade de atividade j em
desenvolvimento, cujo controle fiscalizatrio pode recomendar, por exemplo, a
instaurao de processo administrativo sancionatrio, em razo de eventuais
desconformidades aos requerimentos ambientais.269
desta ltima modalidade de processo o processo administrativo ambiental
veiculador de pretenso sancionatria prtica de infraes ambientais que ora
nos ocuparemos.

5.3. Competncia para lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo

administrativo

Coerente com o princpio constitucional que confia o zelo do ambiente

responsabilidade de todos os entes da federao,270 o 1. do art. 70 da Lei
9.605/1998 confere aos funcionrios dos rgos e entidades ambientais dos trs
nveis de governo, integrantes do Sisnama, bem como aos agentes das Capitanias

Rio Grande do Sul: Lei 11.877/2002, que dispe sobre a imposio e gradao da penalidade ambiental,
e d outras providncias;
So Paulo: Lei 10.177/1998, que regula o Processo Administrativo no mbito da Administrao Pblica
Estadual.
268
. NIEBUHR, Pedro de Menezes. Processo administrativo... cit. p. 58.
269 .
Processo administrativo... cit. p. 201 e 203.
270 .
Art. 23, caput e VI, da CF/1988.
150
 de Portos, do Ministrio da Marinha, designados para as atividades de
fiscalizao, o poder para lavrar autos de infrao e instaurar processos
administrativos.
A seu turno, a Lei 11.105/2005, ao estabelecer os mecanismos de fiscalizao
de atividades relacionadas a organismos geneticamente modificados, tambm
entregou tal incumbncia aos rgos e entidades de registro e fiscalizao dos
Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Sade, do Meio
Ambiente e da Secretaria Especial da Aquicultura e Pesca da Presidncia da
Repblica, de acordo com suas respectivas competncias (v. arts. 16, II, 22 e 23).
Obviamente, em respeito ao princpio da autonomia dos entes federativos,
cabe a cada um reconhecer, no caso concreto, o seu interesse em apurar ou no a
responsabilidade administrativa do suposto infrator.
Na apurao de infraes administrativas, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios aplicaro, em regra, sua prpria legislao relacionada matria, bem
como, supletivamente, a legislao federal.
Ainda na matria de competncia para apurao de infraes, importa
mencionar que os arts. 18 a 21 da Lei 9.784/1999271 tratam dos casos de
impedimento e suspeio de agente ou autoridade pblica, para atuar em processo
administrativo. Isto porque o julgador administrativo, muito embora possa ser
concomitantemente o acusador, deve cuidar para que o julgamento seja feito da
forma mais imparcial possvel, examinando com cuidado e iseno todas as provas
produzidas.272

5.4. Iniciativa para a apurao de infraes administrativas

O processo administrativo para a apurao das agresses ao meio ambiente

pode ser desencadeado por representao de qualquer do povo ou de ofcio pela
autoridade ambiental competente.

271
. Essa Lei disciplina o processo administrativo em mbito federal e aplica-se subsidiariamente aos
processos administrativos especficos, em trmite perante os rgos e entidades que compem a
Administrao Direta e Indireta da Unio, nos termos de seu art. 69, que dispe: Os processos
administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes apenas
subsidiariamente os preceitos desta Lei.
272
. DALLARI, Srgio Ferraz e ABREU, Adilson. Processo administrativo. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2007. p. 166.
151
5.4.1 Apurao a pedido do interessado

Qualquer pessoa legalmente identificada,273 constatando infrao ambiental,

poder dirigir representao s autoridades competentes, para efeito do exerccio
do seu poder de polcia.274
o reconhecimento do direito de petio,275 j assegurado pelo art. 5.,
XXXIV, a, da CF/1988, que resguarda a faculdade que tm os indivduos de
provocar a Administrao para que esta exera o seu poder de polcia ambiental,
inaugurando, a pedido do interessado, o procedimento de apurao de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente.

Segundo Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, o direito de

petio traduz-se em um direito poltico e impessoal, que pode ser exercido por
qualquer um, pessoa fsica ou jurdica, para que se possa reclamar, junto aos
poderes pblicos, em defesa de direitos contra ilegalidade ou abuso de poder. No
preciso obedecer-se forma rgida de procedimento para fazer-se valer,
caracterizando-se pela informalidade, bastando a identificao do peticionrio e o
contedo sumrio do que se pretende do rgo pblico destinatrio do pedido.
Pode vir exteriorizado por intermdio de petio (no sentido estrito do termo),
representao, queixa ou reclamao. A contrapartida do direito constitucional de
petio a obrigatoriedade da resposta que a autoridade destinatria deve dar ao
pedido.276

Deflagrado o procedimento, defeso ao peticionrio o exerccio de

retratao, certo que a notitia damni, por envolver interesse transindividual, deve
ser cabalmente apurada.

273
. Art. 17, 1., da LC 140/2011. Ao falar a lei em pessoa legalmente identificada, busca-se
conjurar o acolhimento de denncias annimas, as quais, por si s, sem o reforo de outros
elementos de convico, no se prestam para embasar a lavratura de auto de infrao ambiental e a
instaurao de procedimento administrativo, pois, como bem anotado pelo Min. Celso de Mello, do
STF: No se desconhece que a delao annima enquanto fonte nica de informao no constitui
fator que se mostre suficiente para legitimar, de modo autnomo, sem o concurso de outros meios
de revelao dos fatos, a instaurao de procedimentos estatais (STF, MC em HC 100.042-0/RO, j.
em maio de 2011).
274
. Art. 70, 2., da Lei 9.605/1998 c/c art. 17, 1, da LC 140/2011.
275
. Cf. arts. 5. a 8. da Lei 9.784/1999 e arts. 23 e 24 da Lei Paulista 10.177/1998.
276
. Constituio Federal comentada. 5. ed. So Paulo: Ed. RT, 2014. p. 233.
152
 Com vistas a orientar o pblico e a otimizar o procedimento, o art. 6. da Lei
9.784/1999 enumera os requisitos que devero estar preenchidos no pedido
formulado pelo interessado, a saber: (i) o rgo ou a autoridade administrativa a
que se dirige; (ii) a identificao e a qualificao do interessado ou de quem o
represente, bem como o endereo para cumprimento de atos de comunicao; (iii)
a exposio dos fatos e seus fundamentos; (iv) data e assinatura.

Por fim, cumpre notar que ampla a legitimao para a provocao da

Administrao Pblica quanto denncia de situaes de dano ambiental ou de
ameaa ao equilbrio ecolgico ou sade da comunidade, considerando o carter
difuso do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Por isso, embora o art. 10 da Lei 9.784/1999 limite a capacidade, para fins de
processo administrativo, a maiores de dezoito anos, a constitucionalidade desse
dispositivo legal de ser questionada em face dos arts. 5., XXXIII e XXXIV e
225 da CF/1988; tais normas garantem a todos, indistintamente, na defesa
democrtica e coletiva dos recursos ambientais, o direito de receber dos rgos
pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral,277 e, ao mesmo tempo, o direito de petio contra ilegalidade ou abuso de
poder.

De outro lado, interessante referir que a mesma Lei no olvidou de

contemplar os entes intermedirios, uma vez que expressamente legitimou como
interessadas no processo administrativo as organizaes e associaes
representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos, assim como as
pessoas ou as associaes legalmente constitudas, quanto a direitos ou interesses
difusos.278

5.4.2 Apurao ex officio

Dado que o processo administrativo ambiental manifestao do dever

fundamental de proteo ao ambiente, a autoridade que tiver conhecimento de

277
.
O que, alis, foi corroborado pela Lei 10.650, de 16.04.2003, que dispe sobre o acesso pblico aos
dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do Sisnama.
278
. Art. 9., III e IV, da Lei 9.784/1999.
153
 infrao correspondente obrigada a promover a sua apurao imediata, sob pena
de corresponsabilidade.
Tal comando, expresso no 3., do art. 70, da Lei 9.605/1998 consectrio
da clssica assertiva segundo a qual, sob a tica do Direito Pblico, ser titular de
um poder implica sempre estar investido em um dever.279
E mais, o descumprimento desse dever pode ensejar no apenas falta
funcional (segundo o disposto no estatuto de regncia do agente omisso), como
sua responsabilizao penal (art. 68 da Lei 9.605/1998) e civil (art. 11, II, da Lei
8.429/1992).

5.5. Princpios norteadores do processo administrativo ambiental

Os princpios, em comunho com as regras, so espcies do gnero norma

jurdica, com todas as implicaes que esta proposio venha a suscitar. Sua
funo principal consiste em conferir racionalidade sistmica e integralidade ao
ordenamento jurdico, seja interno, seja internacional.

Humberto vila define princpios como (...) normas finalsticas, que exigem
a delimitao de um estado ideal de coisas a ser buscado por meio de
comportamentos necessrios a essa realizao, 280 enquanto Eros Roberto Grau,
de forma sinttica, mas no menos eloquente, diz que (...) os princpios, todos
eles os explcitos e os implcitos , constituem norma jurdica. 281

evidente que a atividade administrativa ambiental, por ser exerccio de

funo administrativa, deve se pautar pelos princpios constitucionais gerais da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia (art.
37, caput, da CF/1988).

Alm desses, temos, tambm, outros princpios implcitos, dotados da mesma

fora vinculante dos expressos, que decorrem destes e do prprio sistema jurdico

279
. DINO, Flvio e DINO NETO, Nicolau. Crimes e infraes administrativas ambientais, cit., p. 442.
280
. Teoria dos Princpios. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 98 e 99.
281
. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p.
49.
154
 constitucional, tais como: lealdade e boa-f administrativa (= princpio da
moralidade) e razoabilidade e proporcionalidade (= princpio da legalidade).282
Cuidando da matria no mbito regulamentar, encontramos o Decreto Federal
6.514/2008, o qual, ao dispor sobre as infraes e sanes administrativas ao meio
ambiente, estabeleceu, em seu art. 95, que o processo administrativo ambiental
orientado pelos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,
interesse pblico e eficincia, bem como pelos critrios mencionados no
pargrafo nico do art. 2. da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, quais sejam:

I atuao conforme a lei e o Direito;

II atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial

de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;

III objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo

pessoal de agentes ou autoridades;

IV atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;

V divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de

sigilo previstas na Constituio;

VI adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,

restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao
atendimento do interesse pblico;

VII indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a

deciso;

VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos

administrados;

IX adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de

certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;

X garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais,

produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam
resultar sanes e nas situaes de litgio;

282
. PAZZAGLINI FILHO, Marino. Princpios constitucionais e improbidade administrativa ambiental.
Revista de Direito Ambiental. vol. 17. p. 113. So Paulo: Ed. RT, 2000.
155
 XI proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas
em lei;

XII impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da

atuao dos interessados;

XIII interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova
interpretao.

5.5.1 O princpio do non bis in idem

O art. 76 da Lei 9.605/1998, reproduzindo disposies constantes dos arts.

14, I, da Lei 6.938/1981 e 41 do seu regulamento o Dec. 99.274/1990 , no
conseguiu cumprir, pelas insuperveis eivas de ilegalidade e inconstitucionalidade
que o acometiam,283 a sua misso de delimitar, em cada situao concreta, a
titularidade para o exerccio do poder de polcia administrativa, em ordem a se
evitar sanes mltiplas por fato nico e conseguinte golpe ao princpio do non
bis in idem.
Acabou, por isso, tacitamente revogado pela novel LC 140, de 08.12.2011,
que ao fixar normas para a cooperao entre os entes federativos nas aes
administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum na cruzada de
proteo ao meio ambiente , assim disps, em seu art. 17:
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao,
conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infrao
ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes
legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
autorizada.
(...)
2. Nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da qualidade
ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato dever determinar
medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando imediatamente ao
rgo competente para as providncias cabveis.

283
. Ver, por exemplo, CARNEIRO, Ricardo, ob. e loc. cit., p. 596-605; DINO, Flvio e DINO NETO,
Nicolao, ob. e loc. cit., p. 469-472.
156
 3. O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entes
federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de
empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou
utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor,
prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que detenha a
atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
Como se v, o caput do dispositivo remarca lio assente em nossa doutrina,
segundo a qual s quem tem competncia para licenciar pode aplicar sanes.284
Coerente, porm, com o preceito constitucional de que o zelo do meio
ambiente um munus que se insere na competncia comum (= solidria) de todos
os entes federativos,285 apressou-se o legislador alforriando-se de qualquer
alegao de inconstitucionalidade a no impedir o exerccio, pelos demais
rgos, da competncia fiscalizatria genrica, e de ofcio, dos empreendimentos
ou atividade, com o poder, inclusive, nos casos de iminente ou efetiva danosidade
ambiental, de lavrar auto de infrao e determinar medidas acautelatrias para
evit-la, fazer cess-la ou mitig-la ( 2. e 3. do art. 17 da LC 140/2011).
Nada obstante a regra da prevalncia fixada em favor do rgo que detenha
atribuio de licenciamento ou autorizao ( 3., in fine, do art. 17 da LC
140/2011), na prtica, acaba-se por permitir, em flagrante conflito com o esprito
da lei, o exerccio paralelo e indiscriminado do poder de polcia. E isso, na precisa
palavra de Ricardo Carneiro, ao contrrio do que poderia primeira vista
parecer, significa, na verdade, dispndio desnecessrio e inconveniente de
esforos e recursos pblicos, contrariando o princpio da eficincia administrativa
consignado no caput do art. 37 da Carta Magna.286

284
. Ver, a propsito, MUKAI, Toshio. A Lei Complementar 140, de 8.12.2011, que fixa diretrizes para
a cooperao entre os Entes Federativos em matria ambiental. Revista Sntese Direito Ambiental.
vol. 5. p. 59-70. 2011; VULCANIS, Andra. Competncia para fiscalizao do empreendimento
licenciado. Paisagem, natureza e Direito. So Paulo: Imesp, 2005. p. 526; DAWALIBI, Marcelo. O
poder de polcia em matria ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 14. p. 91-102. So Paulo:
Ed. RT, 1999.
285
. Art. 23, caput, III, VI e VII, da CF/1988.
286
. Responsabilidade administrativa ambiental: sua natureza subjetiva e os exatos contornos do princpio
do non bis in idem. Em WERNECK, Mrio et al (Coord.). Direito ambiental visto por ns
advogados. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 597.
157
5.5.2 O princpio da pessoalidade da sano

Por fora do princpio da intranscendncia das penas estatudo em nossa Lei

Maior (art. 5., XLV), aplicvel no s no mbito penal, mas tambm a todo o
Direito Sancionador, a questo da solidariedade no se pe em sede de
responsabilidade administrativa, em razo de seu trao de pessoalidade, transposto
para o texto legal por meio da expresso ao ou omisso,287 inerente sua
ndole repressiva.
O princpio em foco significa que somente aquele que praticou o fato
censurvel, ou ao menos colaborou para a sua consumao, poder sofrer a
correspondente sano. Isso porque a aplicao de penalidade administrativa no
obedece lgica da responsabilidade reparatria da esfera civil, mas sistemtica
da teoria da culpabilidade, isto , o comportamento deve ser imputado a pessoa
certa, com demonstrao de seu elemento subjetivo, e de que ilcita luz do
ordenamento posto.
Pense-se no caso de aquisio de imvel que, posteriormente transao,
venha a revelar contaminao do solo oriunda de insumo utilizado no processo
produtivo do(s) antigo(s) proprietrio(s). Provando o sucessor que a atividade
atualmente desenvolvida no local no deu causa poluio encontrada, estar a
salvo da penalidade administrativa. E da penal tambm.
Soluo diversa se ter em sede de responsabilidade civil, na qual o sucessor,
por fora do regime especial da responsabilidade objetiva sob a modalidade do
risco integral, ser parte legtima para figurar no polo passivo de eventual ao
civil pblica que venha a ser proposta visando recuperao da rea,
independentemente de qualquer indagao de outro nexo causal que no o que se
estabelece pela titularidade do bem afetado. Com efeito, o STJ possui
entendimento pacfico no sentido de que as obrigaes ambientais associadas aos
imveis tm natureza propter rem, podendo, em consequncia, ser imediatamente
exigvel do proprietrio atual, mesmo que em nada tenha contribudo para a
danosidade.288 Claro, tal se d sem prejuzo da faculdade de responsabilizao

287
. Art. 70, caput, da Lei 9.605/1998.
288
. Ver, em ordem cronolgica: REsp. 343741/PR, 2. T., rel. Min. Franciulli Netto, DJ 07.10.2002;
REsp. 843036/PR, 1. T., rel. Min. Jos Delgado, DJ 09.11.2006; REsp. 926750/MG, 2. T., rel.
Min. Castro Meira, DJ 04.10.2007; REsp. 1.179.316/SP, 1. T., rel. Min. Teori Albino Zavascki,
158
 solidria de proprietrios anteriores, a critrio do autor legitimado para a
demanda, bem como da possibilidade, assegurada tradicionalmente no nosso
ordenamento, de ao de regresso.289
Vale dizer, na seara sancionatria no h se falar em responsabilidade
solidria, prpria apenas da esfera civil reparatria.
A exceo fica por conta da punio da figura do garante, na hiptese de atos
omissivos. In casu, conforme anota Eduardo Fortunato Bim, aplica-se o conceito
de omisso relevante do direito penal, segundo o qual possvel a punio
quando o omitente devia e podia agir para evitar o resultado (art. 13, 2., do
CP).290 Basta que exista vnculo entre o garante e a pessoa que lhe incumba o
dever de vigiar.291

5.5.3 O princpio da ampla defesa

No processo administrativo geral, a Lei 9.784/1999 elencou diversos critrios

que visam a garantir o pleno exerccio do direito ampla defesa, de que titular o
administrado perante a Administrao Pblica. Nesse sentido, vale citar: (i) a
divulgao oficial dos atos administrativos; (ii) a indicao dos pressupostos de
fato e de direito que determinaram a deciso;292 (iii) a observncia das
formalidades essenciais garantia dos direitos dos administrados; e (iv) a garantia
dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais, produo de
provas e interposio de recursos, especialmente nos processos de que possam
resultar sanes e nas situaes de litgio.293

DJe 29.06.2010; AgRg nos EDcl no REsp. 1.203.101/SP, 1. T., rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe
18.02.2011; AgRg no REsp. 1.206.484/SP, 2. T., rel. Min. Humberto Martins, DJe 29.03.2011;
REsp. 1.240.122/PR, 2. T., j. 28.06.2011, rel. Min. Herman Benjamin; REsp. 1.251.697/PR, 2. T.,
rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 17.04.2012 etc.
289
. REsp 1.240.122/PR, 2. T., j. 28.06.2011, rel. Min. Herman Benjamin.
290
. Esse conceito tambm previsto no art. 2. da Lei 9.605/1998.
291
. Loc. cit., p. 66 e 67 e 70.
292
. Tamanha a importncia do princpio da motivao, positivado no art. 2., pargrafo nico, VII, da
Lei 9.784/1999, que esta dedicou integralmente o Captulo XII, composto pelo art. 50, sua
regulamentao. E foi taxativa com relao aos atos administrativos que imponham ou agravem
deveres, encargos ou sanes (inc. II). Assim, a motivao desses atos dever ser explcita, clara e
congruente, podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores
pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato ( 1.).
293
. Art. 2., pargrafo nico, V, VII, VIII e X, da Lei 9.784/1999. No Estado de So Paulo, a Lei
10.177/1998 fez referncia matria nos seguintes dispositivos, verbis: Art. 8. So invlidos os
159
 Alm disso, a noo de ampla defesa, dentro de nosso sistema jurdico,
abrange a faculdade de fazer-se assistir por advogado, quando a representao no
for obrigatria, e a possibilidade de apresentao de novos documentos, os quais
devero ser necessariamente considerados por parte da autoridade competente em
sua deciso. Importa referir, ainda, o direito produo de todas as provas em
direito admitidas, de acesso aos autos e de extrao de cpias para
acompanhamento.

No processo administrativo ambiental, o 4. do art. 70 da Lei 9.605/1998

repete o disposto no inc. LV do art. 5. da CF/1988 e assegura ao interessado o
direito ampla defesa e ao contraditrio, dentro das premissas vistas
anteriormente.

Nessa linha, o Dec. 6.514/2008 elencou a ampla defesa como sendo um dos
princpios orientadores do processo administrativo sancionatrio ambiental (art.
95 do Dec. 6.514/2008).

Alm disso, o auto de infrao dever ser lavrado em impresso prprio, com
a identificao do autuado, a descrio clara e objetiva das infraes
administrativas constatadas e a indicao dos respectivos dispositivos legais e
regulamentares infringidos, no devendo conter emendas ou rasuras que
comprometam sua validade.294

bom lembrar que, na esfera administrativa, o contraditrio , no fundo,

sinnimo de ampla defesa, eis que o contraditrio stricto sensu prprio do
processo judicial, que pressupe a existncia de trs atores: o autor, o ru e o Juiz.
No processo administrativo, o autor , tambm, Juiz, ainda que a deciso

atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e regulamentares de sua edio, ou os

princpios da Administrao, especialmente nos casos de:
(...) VI falta ou insuficincia de motivao;
Art. 9. A motivao indicar as razes que justifiquem a edio do ato, especialmente a regra de
competncia, os fundamentos de fato e de direito e a finalidade objetivada (...); Art. 22. Nos
procedimentos administrativos observar-se-o, entre outros requisitos de validade, a igualdade entre
os administrados e o devido processo legal, especialmente quanto exigncia de publicidade, do
contraditrio, da ampla defesa e, quando for o caso, do despacho ou deciso motivados (...);
Art. 62. Nenhuma sano administrativa ser aplicada a pessoa fsica ou jurdica pela
Administrao Pblica, sem que lhe seja assegurada ampla defesa, em procedimento sancionatrio
(...).
294
. Art. 97 do Dec. 6.514/2008.
160
 administrativa se d em outro nvel. Da ter o art. 27, pargrafo nico, da Lei
9.784/1999 se referido apenas ao direito de ampla defesa do interessado.
A propsito desse princpio e de sua aplicao ao devido processo legal
administrativo, vale anotar as precisas consideraes de Srgio Ferraz e Adilson
Abreu Dallari: O primeiro requisito para que algum possa exercitar o direito de
defesa de maneira eficiente saber do que est sendo acusado (...). Alm disso, no
curso do processo preciso assegurar o acesso aos autos, a possibilidade de
apresentar razes e documentos, de produzir provas testemunhais ou periciais, se
necessrio, e, ao final, de conhecer os fundamentos e a motivao da deciso
proferida. (...) A garantia constitucional do direito ampla defesa exige que seja
dada ao acusado (...) a possibilidade de apresentao de defesa prvia deciso
administrativa (...) para que possa ser conhecida e efetivamente considerada pela
autoridade competente para decidir. O direito de defesa no se confunde com o
direito de recorrer. (...) Nada que possa ser prestante para o concreto exerccio de
defesa, que a Constituio assegura seja ampla, pode ser negado.295
No obstante a consagrao do princpio da ampla defesa na Constituio e,
em matria ambiental, na Lei 9.605/1998 e no Dec. 6.514/2008, ainda se v, aqui
e alhures, algumas resistncias sua efetividade. o que ocorre, por exemplo, no
Estado de So Paulo, em que a Lei 997, de 31.05.1976, ainda em vigor,
solenemente entoa:
Art. 10. Da aplicao das penalidades previstas nesta Lei caber recurso
autoridade imediatamente superior, no prazo de (vinte dias) contados da data do
auto de infrao, ouvida a autoridade recorrida, que poder reconsiderar sua
deciso.
Pargrafo nico. No caso de imposio de multa, o recurso somente ser
processado se garantida a instncia, mediante prvio recolhimento, no rgo
arrecadador competente, do valor da multa aplicada. (grifos nossos)
Regulamentando esse dispositivo, o Dec. 8.468/1976 assim disps:
Art. 101. Os recursos, que no tero efeito suspensivo, sero interpostos
dentro de 20 (vinte) dias, contados da cincia do auto de infrao.

295
. Processo administrativo, cit., p. 90-94.
161
 (...)
Art. 103. No sero conhecidos os recursos que deixarem de vir
acompanhados de cpia autenticada da guia de recolhimento da multa (...).
Nesse ponto, cabe referir que a exigncia da legislao paulista, vetusta e
criada em pleno regime autoritrio, encontra-se totalmente superada. Com efeito,
vale registrar que a Deciso de Diretoria da Agncia Ambiental Paulista 125, de
09.06.2009, pacificou a matria, aprovando, em carter excepcional, o
conhecimento dos recursos administrativos apresentados pelos administrados sem
a exigncia de prvio recolhimento do valor da multa, para propiciar o regular
exerccio dos direitos constitucionalmente garantidos de ampla defesa,
contraditrio e de petio.
Tal deciso apoiou-se na Smula 373 do STJ296 e na Repercusso Geral
proclamada nos autos do AgIn 698626, de lavra do STF, que entendem por
inconstitucional tal exigncia.
Espancando de vez qualquer dvida sobre o assunto, foi editada a Smula
Vinculante 21 do STF, no teor da qual: inconstitucional a exigncia de
depsito ou arrolamento prvios de dinheiro ou bens para admissibilidade de
recurso administrativo.
No outro o entendimento doutrinrio, segundo se colhe, ainda uma vez,
das lies de Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, quando argumentam: Em
tese, plausvel que a Administrao ou o Legislativo estabeleam custos para a
utilizao da via recursal administrativa; mas custos retributivos dos nus
impostos ao Estado pelo exerccio da via recursal. Mas ser inconstitucional
porque atentatrio razoabilidade e/ou proporcionalidade impor ao recorrente
o depsito do quantum (total ou parcial) envolvido na discusso, seja por sua
eventual onerosidade excessiva, seja por inexistir (de regra) qualquer liame entre
o peso da tarefa recursal estatal e o valor pecunirio subjacente ao litgio.
Ademais disso, impor o recolhimento em questo configura um meio coercitivo
de cobrar a Administrao seus crditos. (...) necessrio colocar um reparo ao
que est disposto no 2. do art. 56 da Lei 9.784/1999. (...) A exigncia de
cauo ou depsito como condio de admissibilidade do recurso ofende o

296
. ilegtima a exigncia de depsito prvio para admissibilidade de recurso administrativo .
162
 princpio do duplo grau de jurisdio, que tem apoio constitucional nos
princpios do devido processo legal e da ampla defesa, com os meios e recursos a
ela inerentes.297

5.6. Regras procedimentais para apurao de infrao ambiental

No mbito federal, o processo administrativo para apurao de infraes

ambientais est regulado pelo art. 71 da Lei 9.605/1998 e pelo art. 94 e ss. do Dec.
6.514/2008. Outro tanto, a IN Ibama 10, de 07.12.2012, revogou as IN 14 e
27/2009 e regulou os procedimentos para apurao de infraes administrativas
por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, a imposio das sanes, a
defesa, o sistema recursal e a cobrana de multas no mbito do Ibama.
O Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, a seu turno,
editou a IN ICMBio 6/2009, dispondo sobre os procedimentos para a apurao de
infraes administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, a
imposio de sanes, a defesa, o recurso e os procedimentos preliminares
cobrana de crditos oriundos de sanes pecunirias, no mbito dessa autarquia.
Da mesma forma, porque a organizao administrativa dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios matria de sua competncia privativa, devem
os mesmos assim proceder, cada um estabelecendo rito prprio ou se valendo da
norma federal, integral ou subsidiariamente.

Posto isso, vale notar que, no af de evitar a costumeira procrastinao e

consequente prescrio da pretenso punitiva,298 cuidou o legislador federal de
fixar os prazos mximos do processo administrativo, referentes defesa, ao
julgamento, ao recurso e ao pagamento de multa.

Aqui merece destaque o fato de que algumas das penalidades previstas no art.
72 da Lei 9.605/1998 s sero eficazes se aplicadas ab initio, juntamente com o
auto de infrao. Esto, nesse caso, a apreenso de bens utilizados na infrao, o
embargo de obra, a interdio de atividade e, s vezes, a destruio ou inutilizao
de produto.

297
. Ob. cit., p. 212 e 242 (destacamos).
298
. Sobre a prescrio em procedimento administrativo, ver o art. 1. da Lei 9.873, de 23.11.1999, e os
arts. 21 a 23 do Dec. 6.514/2008.
163
 Afigure-se, por exemplo, caso de obra que possa afetar bem de suposto valor
cultural ou danificar rea de preservao permanente. O cumprimento do rito
procedimental para o respectivo embargo demandaria tempo muitas vezes
suficiente para o trmino da obra, esvaziando o comando legal e possibilitando
providncias de m-f por parte dos maus empreendedores.

Atenta hiptese, a Lei 9.784/1999, em seu art. 45, expressamente previu

que, em caso de risco iminente, a Administrao Pblica poder motivadamente
adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao do interessado. No
mesmo sentido, especificamente com relao ao chamado procedimento
sancionatrio, a Lei paulista disciplinadora dos processos administrativos disps
que, no curso do procedimento ou, em caso de extrema urgncia, antes dele, a
Administrao poder adotar as medidas cautelares estritamente indispensveis
eficcia do ato final.299

5.6.1 Auto de infrao

A apurao de infrao administrativa tem incio com a lavratura de auto de

infrao, na forma dos arts. 96 e ss. do Dec. 6.514/2008, com a descrio clara e
objetiva das aes ou omisses caracterizadoras da suposta infrao.
Recusando-se o autuado ou preposto em assinar o auto, certificar o agente
autuante, na presena de duas testemunhas, se houver, o ocorrido, entregando-lhe
a via correspondente. No caso de evaso ou ausncia do autuado, ou de sua recusa
em receber cpia do auto, o agente autuante dever remet-lo por via postal para o
seu domiclio, com Aviso de Recebimento AR, ou por outro meio vlido que
assegure a certeza da cincia do interessado.300 Nestas hipteses, dever ser
lavrado relatrio circunstanciado com todas as informaes disponveis para
facilitar a identificao futura do mesmo, procedendo-se a apreenso dos produtos
e instrumentos da prtica ilcita, embargos e outras providncias pertinentes,
indicando referir-se a autoria desconhecida ( 3. do art. 30 da IN Ibama 10/2012).
Cada auto de infrao constituir processo administrativo prprio na
unidade central ou descentralizada do rgo ambiental competente do local da

299
. Art. 62, pargrafo nico, da Lei 10.177/1998.
300
. Cf. art. 96, 1. a 3., do Dec. 6.514/2008.
164
 infrao, formalizado no prazo mximo de cinco dias teis, contados de seu
recebimento.301
Na hiptese de auto de infrao que apresente vcio sanvel, este poder, a
qualquer tempo, ser convalidado pela autoridade julgadora, mediante despacho
saneador, aps pronunciamento do rgo da Procuradoria-Geral Federal que atua
na respectiva unidade administrativa do rgo.
A Lei 9.784/1999 autoriza a convalidao de atos que apresentem defeitos
sanveis, desde que a deciso no acarrete leso ao interesse pblico nem prejuzo
a terceiros, no que foi seguida pelo Dec. 6.514/2008, o qual determina que,
constatado o vcio sanvel, o procedimento ser anulado a partir da fase
processual em que foi produzido, aproveitando-se os atos regularmente
produzidos.302
Como bem anota Celso Antnio Bandeira de Mello, a convalidao o
suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos (...). O ato
convalidador remete-se ao ato invlido para legitimar seus efeitos pretritos (...).
claro, pois, que s pode haver convalidao quando o ato possa ser produzido
validamente no presente. Importa que o vcio no seja de molde a impedir
reproduo vlida do ato. S so convalidveis atos que podem ser legitimamente
produzidos. A Administrao no pode convalidar um ato viciado se este j foi
impugnado, administrativa ou judicialmente (...). O descumprimento do ato
viciado corresponde impugnao dele por via de resistncia.303
O auto de infrao que, por sua vez, apresentar vcio insanvel dever ser
declarado nulo pela autoridade julgadora, com o consequente arquivamento do
processo, aps o pronunciamento do rgo da Procuradoria-Geral Federal que
atua junto respectiva unidade administrativa da entidade responsvel pela
autuao. Nestes casos, quando a infrao efetivamente existir, um novo auto
dever ser lavrado, mediante a adoo das providncias cabveis, observadas as
regras de prescrio acima mencionadas.304

301
. Cf. art. 98 do Dec. 6.514/2008.
302
. Cf. art. 99, pargrafo nico, do Dec. 6.514/2008.
303
. Op. cit., p. 486.
304
. Cf. art. 100, caput e 2., do Dec. 6.514/2008.
165
 Cumpre anotar que a Administrao tem o prazo de cinco anos para anular
atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios.305
A propsito, so nulos os atos que a lei assim os declare e os atos em que
racionalmente impossvel a convalidao, pois, se o mesmo contedo ( dizer, o
mesmo ato) fosse novamente produzido, seria reproduzida a invalidade anterior.
Tal assertiva pode ser exemplificada por atos de contedo ilcito ou praticados
com desvio de poder. A invalidao produz efeitos ex tunc, atingindo,
retroativamente, o ato viciado e seus efeitos.306

5.6.2 Defesa

O inc. I do art. 71 da Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), seguido

pelo art. 113 do Dec. 6.514/2008, diz que o prazo para oferecimento de defesa
contra o auto de infrao de 20 dias, contados da data da cincia da autuao.
Note-se que os rgos ambientais estaduais no esto adstritos a esse prazo,
pois possuem, como afirmado anteriormente, autonomia e competncia para
disciplinar o processo administrativo originado dos autos de infrao por eles
lavrados.
A cincia da autuao concretiza-se por vista no prprio processo, por via
postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a
certeza da cincia do interessado. No caso de interessados indeterminados,
desconhecidos ou com domiclio indefinido, a intimao deve ser efetuada por
meio de publicao oficial.307
A defesa pode ser ofertada diretamente pelo infrator ou por advogado ou
procurador, desde que regularmente constitudos, mediante instrumento de
mandato juntado aos autos.308

305
. A matria foi tambm regulamentada na Lei paulista 10.177/1998, verbis:
Art. 10. A Administrao anular seus atos invlidos, de ofcio ou por provocao de pessoa
interessada, salvo quando:
I ultrapassado o prazo de 10 anos contado de sua produo;
II da irregularidade no resultar qualquer prejuzo;
III forem passveis de convalidao.
306
. MELLO, Celso Antnio Bandeira de, ob. cit., p. 490.
307
. Art. 26, 3. e 4., da Lei 9.784/1999. No Estado de So Paulo, a matria foi regulamentada pelo
art. 34 da Lei Estadual 10.177/1998.
308
. Art. 116 do Dec. 6.514/2008.
166
 Sua falta, porm, como dispe o art. 27 da Lei 9.784/1999, no importa o
reconhecimento da verdade dos fatos ou a renncia a direito, tampouco impede ou
restringe, nos ulteriores passos do processo, o exerccio do direito de ampla defesa
pelo interessado. At porque eventuais nulidades existentes nos atos
administrativos podem e devem ser levadas ao conhecimento das autoridades
administrativas competentes, a fim de que estas invalidem seus prprios atos,
mesmo depois do escoamento do prazo para interposio de recurso ou
apresentao de defesa, em homenagem ao princpio da autotutela administrativa.
Essa observao importante, pois a prtica tem revelado o temor, por parte dos
interessados, de irreversveis prejuzos quando, tendo sido intimados da lavratura
de auto de infrao ambiental, deixam de apresentar defesa, por qualquer motivo,
dentro do prazo previsto na legislao aplicvel.309
Posto isso, cumpre referir que, em um primeiro momento, se constatada a
ocorrncia de uma suposta infrao ambiental, seja por violao regra jurdica,
seja pelo enquadramento da conduta praticada em um tipo infracional, seja, ainda,
pela mera ocorrncia de um dano (que, afinal, pode ou no ter decorrido de uma
conduta antijurdica), a identificao do(s) possvel(is) infrator(es), por meio de
indcios mnimos de autoria, constitui pressuposto inafastvel para que a
autoridade exera seu poder de polcia e lavre o auto de infrao.
Em sua defesa, nus do autuado excluir um ou ambos os pressupostos da
responsabilidade administrativa ambiental, demonstrando a licitude de sua
conduta e/ou comprovando que no teve qualquer participao, direta ou indireta,
na atividade contrria legislao ambiental.
Isto porque, conforme referido anteriormente, a responsabilidade
administrativa, imputada a partir de um ato administrativo presumidamente legal
(com relao a seus fundamentos) e verdadeiro (com relao aos fatos nele
descritos), importa a inverso do nus da prova, cabendo ao suposto infrator elidir
essa presuno relativa de legitimidade, atravs da produo probatria em
sentido contrrio.

309
. Cf. arts. 53 e 54 da Lei 9.784/1999 e arts. 8. e 10 da Lei paulista 10.177/1998.
167
 No mais, o direito de ao sempre instrumento hbil de que o administrado
pode lanar mo, inclusive para buscar indenizao por eventuais ilegalidades que
contra si venham a ser cometidas, no curso de processos administrativos.

5.6.3 Instruo

Em que pese o silncio do art. 71 da Lei 9.605/1998 a respeito das atividades

de instruo destinadas a averiguar e comprovar os dados necessrios tomada da
deciso final, em homenagem ao princpio da ampla defesa, contido no art. 5.,
LV, da CF/1988, o Dec. 6.514/2008 passou a regulamentar a matria em seu art.
118 e ss.
Assim, previu que o autuado poder requerer e produzir todas as provas
pertinentes confirmao de suas alegaes, devendo ser observada a regra de
que so inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas por meios
ilcitos.310

Segundo o art. 38, caput, da Lei 9.784/1999, para a prova de suas alegaes,
o interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da deciso, juntar
documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir
alegaes referentes matria objeto do processo. Estes elementos devero ser
necessariamente considerados na deciso final, e somente podero ser recusadas,
mediante deciso fundamentada, as provas que se revelarem ilcitas,
impertinentes, desnecessrias ou protelatrias.311

Alm disso, podem quaisquer dos interessados, com base no art. 46 da Lei
9.784/1999, obter vista dos autos e solicitar certides e fotocpias, ressalvados os
dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito
privacidade, honra e imagem.
Do lado da Administrao, quando a matria do processo envolver assunto de
interesse geral, a Lei 9.784/1999 previu a possibilidade de o rgo competente,
mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica para manifestao
de terceiros, antes de proferir a sua deciso. Diante da relevncia da questo,

310
. Art. 30 da Lei 9.784/1999.
311
. Cf. art. 38 da Lei 9.784/1999, art. 120 do Dec. 6.514/2008 e art. 22, 2., da Lei paulista
10.177/1998.
168
 outros meios de participao dos administrados podero ser propiciados, inclusive
com a realizao de audincia pblica. Ainda podero ser ouvidos, em reunio
conjunta, outros rgos ou entidades administrativas. A Administrao Pblica
responsvel pelo processo dever providenciar, de ofcio, os documentos
arquivados em seus rgos, necessrios instruo do feito.312
Ademais, a autoridade julgadora poder requisitar a produo de provas
necessrias sua convico, bem como parecer tcnico ou contradita do agente
autuante, especificando o objeto a ser esclarecido.313 Entende-se por contradita
as informaes e esclarecimentos prestados pelo agente autuante necessrios
elucidao dos fatos que originaram o auto de infrao, ou das razes alegadas
pelo autuado, facultado ao agente, nesta fase, opinar pelo acolhimento parcial ou
total da defesa.314
Assim porque cumpre Administrao Pblica, pelo princpio da
oficialidade, buscar a verdade material, independentemente da atividade
instrutria do interessado.315
Quando houver controvrsia jurdica, dever o rgo da Procuradoria-Geral
Federal emitir parecer fundamentado, que servir como motivao para a deciso
da autoridade julgadora.316
Concluda a instruo, o interessado dever ser intimado para apresentao
de alegaes finais no prazo mximo de 10 dias.317

5.6.4 Julgamento em primeira instncia

No teor do art. 48 da Lei 9.784/1999, a Administrao tem o dever de

explicitamente emitir deciso nos processos administrativos e sobre solicitaes
ou reclamaes, em matria de sua competncia.

312
. Cf. arts. 31 a 35, 37 e 39 da Lei 9.784/1999 e arts. 25 a 31 da Lei paulista 10.177/1998.
313
. Art. 119 do Dec. 6.514/2008.
314
. Art. 119, 3., do Dec. 6.514/2008.
315
. Cf. art. 36 da Lei 9.784/1999.
316
. Art. 121 do Dec. 6.514/2008.
317
. Art. 122 do Dec. 6.514/2008.
169
 O julgamento do auto de infrao, na dico do art. 71, II, da Lei 9.605/1998,
dos arts. 48 e 49 da Lei 9.784/1999 e do art. 124 do Dec. 6.514/2008, deve se dar
em 30 dias, contados da data de sua lavratura, apresentada ou no a defesa.
Soa estranho este comando, pois, caso se considere que o prazo de vinte dias
para a defesa s comea a fluir da data da cincia da autuao318 que nem
sempre se d no prprio ato , pode ocorrer de o prazo de deciso exaurir-se antes
do consignado para a defesa. Por certo, no poder a autoridade julgadora, sob
pena de ranhura ao princpio constitucional da ampla defesa, decidir sem a
oportuna oitiva do autuado. No caso, mais consentnea com a realidade a Lei
9.784/1999, ao estabelecer o prazo de at 30 dias para a Administrao decidir,
uma vez concluda a instruo do processo.319
Assinale-se que a autoridade julgadora no fica subordinada aos critrios de
dosimetria utilizados pelo agente autuante, no teor do disposto no art. 123 do Dec.
6.514/2008, verbis: A deciso da autoridade julgadora no se vincula s sanes
aplicadas pelo agente autuante, ou ao valor da multa, podendo, em deciso
motivada, de ofcio ou a requerimento do interessado, minorar, manter ou majorar
o seu valor, respeitados os limites estabelecidos na legislao ambiental vigente.
A competncia para julgamento de defesas administrativas da autoridade
julgadora de primeira instncia, obedecida a disciplina prpria de cada um dos
nveis de Poder.
No mbito do Ibama,, cumpre esse papel o Superintendente Estadual ou os
Gerentes Executivos, nos processos cujo valor da multa estabelecida no auto de
infrao seja inferior a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais),320 se o valor da
multa for igual ou superior a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) e inferior a R$

318
. Art. 71, I, da Lei 9.605/1998.
319
. Art. 49 da Lei 9.784/1999.
Oportuno registrar que o desrespeito ao prazo legal pode ser impugnado por meio de mandado de
segurana. A jurisprudncia assente nesse sentido:
Mandado de segurana. Recurso administrativo. Inrcia da autoridade coatora. Ausncia de
justificativa razovel. Omisso. Segurana concedida.
A inrcia da autoridade coatora em apreciar recurso administrativo regularmente apresentado, sem
justificativa razovel, configura omisso impugnvel pela via do mandado de segurana. Ordem
parcialmente concedida, para que seja fixado o prazo de 30 dias para a apreciao do recurso
administrativo (STF, MS 24167/RJ, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ 02.02.2007).
320
. No caso de a multa indicada ser de at R$ 100.000,00 (cem mil reais) essa competncia pode ser
exercida por servidor pblico, preferentemente de nvel superior, designado por Portaria do
Superintendente Estadual ou Gerente Executivo, publicada em Boletim de Servio.
170
 10.000.000,00 (dez milhes de reais), defere-se a competncia a integrante da
Coordenao-Geral de Cobrana e Controle de Crditos Administrativos junto
Sede; nos processos cujo valor da multa indicada seja igual ou superior a
R$ 10.000.000,00 (dez milhes de reais), a autoridade julgadora deve coincidir
com o Coordenador-Geral de Cobrana e Controle de Crditos Administrativos
junto Sede ou seu substituto.321

5.6.5 Recursos

Segundo a sistemtica prevista nos arts. 127 e ss. do Dec. 6.514/2008, das
decises administrativas ambientais tomadas no mbito da Administrao Pblica
Federal cabe recurso voluntrio, no prazo de vinte dias, autoridade que proferiu
a deciso recorrida; a ela cumpre, caso no reconsidere sua deciso no prazo de
cinco dias, encaminhar os autos autoridade imediatamente superior para
julgamento, conforme a estrutura administrativa do rgo responsvel pela
autuao. No caso de sanes impostas por Agentes das Capitanias de Portos, o
julgamento do recurso caber Diretoria de Portos e Costas do Ministrio da
Marinha.322
Via de regra, o recurso no ter efeito suspensivo, a no ser quanto multa e
na hiptese de justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao, em que a
autoridade recorrida ou a imediatamente superior poder, de ofcio ou a pedido do
recorrente, conceder efeito suspensivo ao recurso.323
De acordo com o art. 127-A do Dec. 6.514/2008 inserido pelo Dec.
6.686/2008 , foi conferida autoridade que proferiu deciso na defesa
administrativa a possibilidade de dela recorrer de ofcio autoridade superior, por

321
. Art. 2., II, da IN Ibama 10/2012.
322
. Art. 56, 1., da Lei 9.784/1999, c/c art. 71, III, da Lei 9.605/1998.
323
. Art. 128 do Dec. 6.514/2008. No mesmo sentido o art. 61 da Lei 9.784/1999 e o art. 101 da IN
Ibama 10/2012. Confira-se:
Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo.
Pargrafo nico. Havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da
execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poder, de ofcio ou a pedido, dar
efeito suspensivo ao recurso.
Art. 101 O recurso ter efeito suspensivo quanto multa e devolutivo quanto s demais sanes,
exceto, quanto a estas, por deciso expressa e fundamentada em contrrio por parte da autoridade
julgadora.
171
 meio de declarao nela mesma exarada, nas hipteses que vierem a ser definidas
pelo rgo ambiental.
No mbito do Ibama, segundo o art. 93 da IN 10/2012, caber recurso de
ofcio quando se tratar de deciso: (i) que implique em reduo do valor da sano
de multa em limite superior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais); (ii) deciso que
implique em anulao ou cancelamento de autos de infrao; e (iii) que ao aplicar
atenuantes, reduza a multa conforme o disposto no 2. do art. 23 da aludida
Instruo Normativa, que assim estabelece Quando o valor da multa for
determinado por uma unidade de medida, sem o estabelecimento de um valor
mximo, e a multa aplicada se mostrar desproporcional em relao gravidade da
infrao e capacidade econmica do infrator, comprovada nos autos, o
reconhecimento das atenuantes poder implicar na reduo da multa para valores
aqum do valor unitrio multiplicado pelo quantitativo total.324
Observe-se que, nos termos do 1. do art. 93 da IN Ibama 10/2012, o
recurso de ofcio ser julgado pela mesma autoridade que seria competente para o
julgamento de recurso voluntrio. O recurso de ofcio somente ser encaminhado
autoridade superior aps a intimao do autuado acerca do julgamento,
decorrido o prazo para apresentao de recurso voluntrio.
Visto isso, observamos que o recurso no ser conhecido quando interposto:
(i) fora do prazo; (ii) perante rgo ambiental incompetente; (iii) por quem no
seja legitimado.325 A IN Ibama 10/2012 prev, alm dessas, as seguintes causas de
no conhecimento do recurso: (i) depois de exaurida a instncia administrativa;
(ii) quando no atendidos os requisitos de admissibilidade; e (iii) aps a assinatura
de Termo de Compromisso de Converso de Multa ou de Parcelamento do
Dbito.326
No julgamento do recurso, a autoridade julgadora de 2. grau, ouvida a
Procuradoria Federal Especializada caso se identifique na pea recursal
controvrsia jurdica relevante suscitada e no deslindada em 1. Instncia, ou

324
. No ser objeto de recurso de ofcio o cancelamento de autos de infrao quando os fatos ilcitos
forem objeto de nova autuao (art. 93, 2., da IN Ibama 10/2012).
325
. Art. 131 do Dec. 6.514/2008.
326
. Vide art. 96, IV a VI, da IN Ibama 10/2012.
172
 questo jurdica superveniente , poder confirmar, modificar, anular ou revogar,
total ou parcialmente, a deciso recorrida.
Dependendo do valor da multa, a autoridade superior competente para o
conhecimento e o julgamento do Recurso Administrativo ser diferente. Nos
termos dos arts. 2., III, 4., V e 6., caput, da IN Ibama 10/2012, ser considerada
autoridade julgadora de 2. Instncia: (a) O Presidente do Ibama nos recursos cujo
valor da multa indicada ou consolidada seja igual ou superior a R$ 10.000.000,00
(dez milhes de reais), podendo avocar o julgamento de processos em 2.
Instncia de valor inferior; (b) o Coordenador Geral de Cobrana e Controle de
Crditos Administrativos ou seu substituto, nos recursos cujo valor da multa
indicada seja igual ou superior a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) e inferior a
R$ 10.000.000,00 (dez milhes de reais); (c) O Chefe ou Coordenador da Diviso
de Cobrana e Avaliao de Crditos de Multas Ambientais junto Sede, nos
recursos cujo o valor da multa indicada ou consolidada seja inferior a
R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), exceto em relao aos recursos cuja
competncia recaia sobre o Superintendente Estadual ou o Gerente Executivo das
unidades do Ibama; (d) O Superintendente Estadual ou o Gerente Executivo das
unidades do Ibama, nos processos cuja autoridade julgadora de 1. Instncia seja
servidor administrativo por estes designado.327
A redao do art. 130 do Dec. 6.514/2008328 estabelecia que, das decises
proferidas pela autoridade superior, caberia recurso ao Conselho Nacional de
Meio Ambiente Conama. Contudo, a Lei 11.941/2009,329 por determinao de
seu art. 79, XIII, revogou o inc. III do caput do art. 8. da Lei 6.938/1981,
retirando do Conama a competncia para decidir, em ltima instncia
administrativa, os recursos interpostos contra as sanes impostas pela autoridade
superior.

327
. Art. 2., III, a, a d, da IN Ibama 10/2012.
328
. Art. 130. Da deciso proferida pela autoridade superior caber recurso ao Conama, no prazo de vinte
dias.
1. O recurso de que trata este artigo ser dirigido autoridade superior que proferiu a deciso no
recurso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de cinco dias, e aps exame prvio de
admissibilidade, o encaminhar ao Presidente do Conama. (...).
329
. Cabe mencionar, de passagem, que a Lei 11.941/2009 no se relaciona em nada com a matria
ambiental. De fato, a aludida lei foi editada para alterar a legislao tributria federal relativa ao
parcelamento ordinrio de dbitos tributrios, conceder remisso nos casos em que especifica e
instituir regime tributrio de transio.
173
 Deste modo, por fora dessa alterao legislativa, no se pode mais
considerar o Conama como a ltima instncia recursal na esfera administrativa
federal, restando, pois, tacitamente revogadas as disposies contidas nos arts.
130 a 133 do Dec. 6.514/2008, que assim determinavam.330
Ante o vcuo legislativo decorrente dessa situao, a IN Ibama 10/2012, pelo
art. 7., disps que: das decises proferidas pela Autoridade Julgadora de
Segunda Instncia no cabe recurso.
A alterao legislativa em comento, somada nova redao da IN Ibama
10/2012, criou uma situao inusitada. Com efeito, referida instruo normativa
acabou por criar regra de delegao de competncia recursal sem que tal
atribuio fosse de sua alada.
Pior: o procedimento institudo, que prev o julgamento de recursos por
Superintendente Estadual ou Gerente Executivo das unidades do Ibama, viola o
disposto no art. 13, II, da Lei 9.784/1999, que taxativo ao dispor no poder ser

330
. Confira-se a redao dos dispositivos tacitamente revogados pela Lei 11.941/2009:
Art. 130. Da deciso proferida pela autoridade superior caber recurso ao Conama, no prazo de
vinte dias.
1. O recurso de que trata este artigo ser dirigido autoridade superior que proferiu a deciso no
recurso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de cinco dias, e aps exame prvio de
admissibilidade, o encaminhar ao Presidente do Conama.
2. A autoridade julgadora junto ao Conama no poder modificar a penalidade aplicada para
agravar a situao do recorrente.
3. O recurso interposto na forma prevista neste artigo no ter efeito suspensivo, salvo quanto
penalidade de multa.
4. Na hiptese de justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao, a autoridade recorrida
ou a imediatamente superior poder, de ofcio ou a pedido do recorrente, dar efeito suspensivo ao
recurso.
5. O rgo ou entidade ambiental disciplinar os requisitos e procedimentos para o
processamento do recurso previsto no caput deste artigo.
Art. 131. O recurso no ser conhecido quando interposto:
I fora do prazo;
II perante rgo ambiental incompetente; ou
III por quem no seja legitimado.
Art. 132. Aps o julgamento, o Conama restituir os processos ao rgo ambiental de origem, para
que efetue a notificao do interessado, dando cincia da deciso proferida.
Art. 133. Havendo deciso confirmatria do auto de infrao por parte do Conama, o interessado
ser notificado nos termos do art. 126.
Pargrafo nico. As multas estaro sujeitas atualizao monetria desde a lavratura do auto de
infrao at o seu efetivo pagamento, sem prejuzo da aplicao de juros de mora e demais encargos
conforme previsto em lei.
174
 objeto de delegao a deciso de recursos administrativos.331 A esse respeito,
confira-se o entendimento manifestado por Jos dos Santos Carvalho Filho:
O recurso administrativo o instrumento apropriado para retratar a
insatisfao do indivduo em relao a certo ato e ao mesmo tempo para
reivindicar a supresso ou alterao do ato hostilizado. Trata-se de competncia
especfica do agente e demonstra exatamente os graus de hierarquia na
Administrao. Desse modo, a ser vivel a delegao de tal funo, consequncia
seria inevitavelmente a supresso de uma instncia decisria, qual tem o
interessado o direito de recorrer no caso de ter alguma pretenso insatisfeita.
Mesmo que o rgo delegado no seja subordinado ao delegante, ainda assim o
poder de decidir recursos indelegvel, no se podendo esquecer o que j
dissemos anteriormente, ou seja, que a delegao no suprime ao delegante a
funo delegada.332

Ora, se a instruo normativa em questo fosse uma lei stricto sensu, at se

poderia cogitar da legitimidade na delegao de competncia para o conhecimento e
o julgamento dos recursos administrativos. Contudo, fato inconteste que a IN
Ibama 10/2012 a norma que fixou as competncias recursais no mbito da
autarquia de lei no se trata, caracterizando-se como mero ato administrativo
infralegal.

Nesse contexto, vale observar que o art. 71, III, da Lei 9.605/1998 estabelece
que o recurso ser endereado instncia superior integrante do Sistema Nacional
do Meio Ambiente Sisnama. A leitura do dispositivo supracitado combinada
com a disposio contida no art. 56, 1., da Lei 9.784/1999 segundo a qual o
recurso ser encaminhado autoridade superior revela a impossibilidade de as
Superintendncias do Ibama serem consideradas instncia do Sisnama competente
para o conhecimento de recursos interpostos contra decises de autoridades
julgadoras, sob pena de violao do princpio do duplo grau de jurisdio. Logo,
ainda que se admita a possibilidade de delegao de competncia para tais rgos

331
. Lei 9.784/1999:
Art. 13. No podem ser objeto de delegao:
(...)
II a deciso de recursos administrativos;
332
. Processo administrativo federal: comentrios Lei n. 9.784 de 29.01.1999. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009. p. 137.
175
 o que totalmente descabido , certo que a instncia do Sisnama competente
para o conhecimento do recurso , sem sombra de dvida, a autoridade
hierarquicamente superior ao Superintendente e ao Gerente Executivo, isto , o
Presidente do Ibama.

De fato, urge que tal incorreo seja revista, para que a validade de autos de
infrao lavrados pelo Ibama no venha a ser questionada por irregularidades no
conhecimento e no julgamento dos recursos administrativos.

Ainda no que tange ao recurso instncia superior do Sisnama, mencionado

no inc. III do art. 71 da Lei 9.605/1998, cabe dizer que, embora seja este sistema
integrado por rgos federais, estaduais e municipais, todos competentes para a
defesa do meio ambiente, no cabe recurso da esfera municipal para a estadual,
nem desta para a federal, eis que no h subordinao hierrquica administrativa
entre os entes federativos. Isto porque a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios so todos autnomos, como diz o art. 18, caput, da CF/1988.
Destarte, o recurso do infrator dirigido instncia superior apenas no mbito da
entidade da Federao que aplicou a penalidade. Com efeito, o Sisnama um
sistema de cooperao entre as unidades federativas, mas no de subordinao.
Por fim, no se pode olvidar da mxima segundo a qual os processos
administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a qualquer tempo, a
pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes
suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada.333

5.7. Prescrio administrativa ambiental

A matria da prescrio administrativa ambiental,334 anteriormente tratada

pela legislao de forma esparsa e capaz de suscitar dvidas para o intrprete do
Direito, foi regulamentada pelo Dec. 6.514/2008, que lhe dedicou uma Seo
especfica, bastante clara. Importante conferir o que dispem, a respeito, os arts.
21 a 23:

333
. Art. 65 da Lei 9.784/1999 e Smulas 346 e 473 do STF.
334
. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a prescrio administrativa indica a perda do prazo para a
aplicao de penalidades administrativas (Direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.
820).
176
 Art. 21. Prescreve em cinco anos a ao da administrao objetivando
apurar a prtica de infraes contra o meio ambiente, contada da data da prtica
do ato, ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que esta tiver
cessado.
1. Considera-se iniciada a ao de apurao de infrao ambiental pela
administrao com a lavratura do auto de infrao.
2. Incide a prescrio no procedimento de apurao do auto de infrao
paralisado por mais de trs anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos
sero arquivados de ofcio ou mediante requerimento da parte interessada, sem
prejuzo da apurao da responsabilidade funcional decorrente da paralisao.
3. Quando o fato objeto da infrao tambm constituir crime, a prescrio
de que trata o caput reger-se- pelo prazo previsto na lei penal.
4. A prescrio da pretenso punitiva da administrao no elide a
obrigao de reparar o dano ambiental.
Art. 22. Interrompe-se a prescrio:
I pelo recebimento do auto de infrao ou pela cientificao do infrator por
qualquer outro meio, inclusive por edital;
II por qualquer ato inequvoco da administrao que importe apurao do
fato; e
III pela deciso condenatria recorrvel.
Pargrafo nico. Considera-se ato inequvoco da administrao, para o efeito
do que dispe o inc. II, aqueles que impliquem instruo do processo.
Art. 23. O disposto neste Captulo no se aplica aos procedimentos relativos
Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental de que trata o art. 17-B da Lei
6.938/1981.
Conforme se extrai das disposies acima transcritas, h trs espcies de
prescrio administrativa em matria ambiental, quais sejam:
(i) a prescrio da ao da Administrao objetivando apurar a prtica de
infraes administrativas contra o meio ambiente que no configuram infraes
penais, a qual se opera em 5 (cinco) anos, contados da data do cometimento do ato
at a ocorrncia de uma das hipteses previstas no art. 22;

177
 (ii) a prescrio intercorrente, que se opera nos processos administrativos
paralisados por mais de 3 (trs) anos, pendentes de julgamento ou despacho; e
(iii) a prescrio da ao da Administrao objetivando apurar a prtica de
infraes administrativas contra o meio ambiente que tambm configuram
infraes penais, que se opera pelo prazo previsto pela lei penal.
Nesta ltima hiptese, relativa s infraes administrativas que tambm
configuram violaes penais, o referido art. 22 do Dec. 6.514/2008 previu a
existncia de trs momentos de interrupo da prescrio, quais sejam: (i) o
recebimento do auto de infrao ou a cientificao do infrator por qualquer outro
meio, inclusive por edital; (ii) o ato inequvoco da Administrao que importe
apurao dos fatos; e (iii) a deciso condenatria recorrvel.
Assim, quando se estiver diante de suposta infrao administrativa que
tambm configure infrao penal, para a definio do prazo de prescrio deve-se
verificar qual o tipo penal do ato cometido e, a partir do mximo da pena privativa
de liberdade cominada ao respectivo crime, aplicar a tabela de prazos prevista no
art. 109 do CP.

Captulo II
RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL

O Direito Ambiental, no custa repetir, tem trs esferas bsicas de atuao: a

preventiva, a reparatria e a repressiva. Cuidaremos, aqui, da reparao do dano
ambiental, por meio das normas de responsabilidade civil, que, na sociedade ps-
industrial, marcada pela proliferao de riscos, funcionam como mecanismos
simultaneamente de regulao social335 e de tutela patrimonial da vtima.336

335
. No mbito de regulao social, segundo averba Annelise Monteiro Steigleder, a responsabilidade
exerce a funo de prevenir comportamentos antissociais, dentre os quais aqueles que implicam
gerao de riscos; de distribuir a carga dos riscos, pelo que se torna otimizadora de justia social; e
de garantia dos direitos do cidado (Responsabilidade civil ambiental... cit., p. 156).
336
. Como mecanismo para a indenizao da vtima, a responsabilidade deve objetivar a superao da
desigualdade entre a vtima, que pode ser difusa, e o produtor do dano, percebendo-se, que a
debilidade da vtima no consiste em sua inferioridade econmica, mas de sua impotncia e
fragilidade frente s fontes modernas dos danos tecnolgicos (GUTIRREZ, Graciela Messina de
Estrella. La responsabilidad civil en la era tecnolgica:tendencias y prospectiva. 2. ed. Buenos
178
 Com a Constituio de 1988, os princpios da dignidade da pessoa humana e
da solidariedade, previstos em forma prefacial e expressamente nos arts. 1, III e 3,
I acarretaram verdadeiro processo de constitucionalizao das relaes privadas,
impondo ao intrprete a releitura das normas civilsticas sob novo vis, com vistas
obteno de um sistema mais seguro e eficiente nas incontveis aes de
reparao civil.337
Da que a Constituio de 1988, ao reconhecer o direito ao meio ambiente
como direito fundamental da pessoa humana, sobre impor um norte
responsabilidade civil por dano ambiental, deu-lhe tambm, por incidir diretamente
sobre as relaes privadas, o necessrio fundamento axiolgico.338 Destarte,
enfatiza a autora, a partir do momento em que se busca a fundamentao para a
responsabilidade civil na Constituio Federal, alargam-se ainda mais as suas
funes, voltando-se o instituto, teleologicamente, consecuo dos valores
protegidos na Constituio, tais como o bem social e a dignidade da pessoa humana
no apenas do lesado individual mas do gnero humano. Assim, o contedo da
funo social da responsabilidade civil, voltada para a proteo do meio ambiente,
vincula-se aos princpios da responsabilidade social e da solidariedade social,
concebidos a partir da superao do individualismo no mbito das relaes
econmicas. E deve ser apreendido a partir da noo de publicizao do privado,
que conduz para a ampliao funcional e de contedo dos institutos tradicionais do
direito privado, como o caso da responsabilidade civil.339
O reflexo dessas ideias, entre ns, permite concluir que a responsabilidade civil
ambiental resulta de um sistema prprio e autnomo no contexto da
responsabilidade civil, com regras especiais que se aplicam matria, em
detrimento das normas gerais do Cdigo Civil. Nesse sentido, a responsabilidade
civil por danos ambientais est sujeita a um regime jurdico especfico, institudo a
partir de normas da Constituio Federal e da Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, derrogatrio do regime geral do Cdigo Civil. Nessa matria, portanto,

Aires: Abeledo-Perrot, 1997. p. 210-218). Ver tambm: RODOT, Stefano. Introduzioni. La

responsabilit dellimpresa per i danni allambiente e ai consumatori. Milano: Giuffr. 1978 p. 16.
337
. MERGULHO, Maria Fernanda Dias. Indenizao integral na responsabilidade civil. So Paulo:
Atlas, 2014, p. 1.
338
. STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental... cit. p. 155.
339
. Idem. p. 156 e 157.
179
 como se pode perceber, o sistema de responsabilidade civil por danos ambientais
configura um microssistema dentro do sistema geral da responsabilidade civil,
com regras prprias e especiais sobre o assunto.340

1. OS REGIMES DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO DIREITO COMUM

O Cdigo Civil de 2002, atento crescente complexidade das relaes

presentes na moderna sociedade brasileira, introduziu importantes modificaes
nas normas que disciplinam a responsabilidade civil.
Migrou do sistema nico do Cdigo Civil de 1916, de proeminncia do
tradicional modelo dogmtico fundado na culpa (art. 159),341 para um sistema
dualista que, sem prejuzo desse princpio bsico, reproduzido agora no art.
186,342 agregou, com igual fora de incidncia, a responsabilidade sem culpa,
esteada apenas no risco pelo desempenho de uma atividade (art. 927, pargrafo
nico).343 Despreendeu-se, a bem ver, do elemento perigo, considerado
restritivo para as hipteses de aplicao de responsabilidade objetiva.344
Assim, a partir do Cdigo Civil de 2002, independentemente de normas
especficas, passam a conviver, em termos amplos, o sistema tradicional da culpa
com o de risco inerente atividade.

340
. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Responsabilidade civil pelo dano ambiental e o princpio da reparao
integral do dano. Revista de Direito Ambiental. vol. 32. p. 74 e 75. So Paulo: Ed. RT, 2003.
341
. Art. 159. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia, ou imprudncia, violar direito,
ou causar prejuzo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.
342
. Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e
causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
343
. Art. 927. (...)
Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar,
por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
344 .
De fato, segundo Teresa Ancona Lopez, perigo tudo aquilo que ameaa ou compromete a
segurana de uma pessoa ou uma coisa. conhecido e real. Perigo concreto. s situaes de
perigo deve ser aplicado o princpio da preveno (...). O risco o perigo eventual mais ou menos
previsvel, diferentemente da alea (imprevisvel) e do perigo (real). O risco abstrato. A ele se
aplica o princpio da precauo. (Princpio da precauo e evoluo da responsabilidade civil. So
Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 24 e 25).
180
1.1 A responsabilidade baseada na culpa

No Direito comum, o princpio clssico que caracteriza a responsabilidade

extracontratual o da responsabilidade subjetiva ou aquiliana, fundada na culpa
ou no dolo do agente causador do dano.
Como se disse, continua a viger a regra de que o dever ressarcitrio pela
prtica de atos ilcitos decorre da culpa lato sensu, que pressupe a aferio da
vontade do autor, enquadrando-a nos parmetros do dolo (conscincia e vontade
livre de praticar o ato) ou da culpa stricto sensu (violao do dever de cuidado,
ateno e diligncia com que todos devem se pautar na vida em sociedade). Neste
sentido, os dizeres do atual Cdigo Civil: Aquele que, por ao ou omisso
voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem,
ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito, ficando obrigado a repar-
lo.345
O comportamento do infrator ser reprovado ou censurado quando, ante
circunstncias concretas do caso, entender-se que ele poderia ou deveria ter agido
de modo diferente. Portanto, o ato ilcito, para fins de responsabilizao civil,
qualifica-se pela culpa. No havendo culpa, no h, em regra, qualquer
responsabilidade reparatria.346

1.2 A responsabilidade baseada no risco da atividade

A expanso das atividades econmicas da chamada sociedade de risco

marcada pelo consumo de massa e pela desenfreada utilizao dos recursos
naturais haveria de exigir um tratamento da matria com o vis de um novo
Direito, e no pelos limites da tica privada tradicional.347
Nessa linha, como que atendendo a esse clamor, avanou o Cdigo Civil
Brasileiro, que, em tema de responsabilidade civil, concebeu-a no mais apenas
no elemento subjetivo da culpa, mas, tambm, no da objetividade, nos casos
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor

345
. Arts. 186 e 927, caput, do CC/2002.
346
. DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro (Responsabilidade civil). 22. ed. So Paulo:
Saraiva, 2008. vol. 7, p. 39 e 40.
347
. ATHIAS, Jorge Alex Nunes. Responsabilidade civil e meio ambiente Breve panorama do direito
brasileiro. Dano ambiental: preveno, reparao e represso cit., p. 240.
181
 do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.348 Sim,
porque, pensar em prever todas as situaes fticas que naturalmente implicam
riscos mais acentuados tarefa deveras impossvel. No se pode contar as estrelas.
S o julgador, pois, caso a caso, ao subsumir o fato norma, divisar que
atividades ho de merecer o trato de uma responsabilidade tida por objetiva em
prol da cabal proteo da vtima.349 a teoria do risco, fincada num sistema
aberto, que entende a responsabilidade como decorrente do prprio fato emanado
do risco da atividade desenvolvida, sem qualquer perquirio quanto a eventual
negligncia ou imprudncia do seu explorador.
Ao assim dispor, o diploma da cidadania reconheceu campo prprio de
incidncia teoria objetiva de responsabilidade civil, segundo o cnone da teoria
do risco criado, que se fundamenta no princpio segundo o qual se algum
introduz na sociedade uma situao de risco para terceiros deve responder pelos
danos advenientes, uma vez comprovado o seu liame com a atividade, mesmo
lcita, do agente.

2. A RESPONSABILIDADE CIVIL NO DOMNIO DO DIREITO DO AMBIENTE

2.1 Da culpa ao risco

Desde o alvorecer das preocupaes com o meio ambiente at o incio da

dcada de 1980, imaginou-se que seria possvel resolver os problemas

348
. Art. 927, pargrafo nico, do CC/2002.
Segundo Silmara Juny Chinelato, o art. 927 uma das grandes inovaes no mbito da
responsabilidade civil, pois agasalha verdadeira clusula geral de responsabilidade civil objetiva,
atribuindo ao juiz definir o que seja atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano que
implique, por sua natureza, risco para os direitos de outrem (Tendncias da responsabilidade civil
no direito contemporneo: reflexos no Cdigo de 2002. Em DELGADO, Mario Luiz; ALVES,
Jones Figueiredo (Coords.). Novo Cdigo Civil Questes controvertidas: responsabilidade civil.
Srie Grandes temas de direito privado. So Paulo: Mtodo, 2006, v. 5, p. 592). Com efeito, fala-se
em clusula geral porque tais disposies normativas no ousam descrever casos especficos,
previamente selecionados pelo legislador, seno que, servindo-se de conceitos indeterminados
(negligncia, imprudncia, risco), firmam mesmo um audacioso enunciado genrico, de livre
trnsito com a realidade, oportunizando que o julgador, na multiplicidade de circunstncias
passveis de anlise, possa realizar a devida subsuno do fato norma. (MARANHO. Ney Stany
Morais. Responsabilidade civil objetiva pelo risco da atividade: uma perspectiva civil
constitucional. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: Mtodo, 2010, p. 240).
349
. MARANHO, Ney Stany Morais. Responsabilidade civil objetiva pelo risco da atividade... cit. p.
242.

182
 relacionados ao dano a ele infligido nos limites estreitos da teoria da culpa. Mas,
rapidamente, a doutrina, a jurisprudncia e o legislador perceberam que as regras
clssicas de responsabilidade civil no ofereciam proteo suficiente e adequada
s vtimas do dano ambiental,350 relegando-as, no mais das vezes, ao completo
desamparo. Primeiro, pela natureza difusa deste, atingindo, via de regra, uma
pluralidade de vtimas, totalmente desamparadas pelos institutos ortodoxos do
Direito Processual clssico, que s ensejavam a composio do dano
individualmente sofrido. Segundo, pela dificuldade de prova (essencialmente
tcnica) da culpa do agente poluidor, exacerbada com o desenvolvimento
industrial e tecnolgico, ensejador de danos annimos, a exigir das vtimas uma
verdadeira probatio diablica351. Terceiro, porque no regime jurdico do Cdigo
Civil admitiam-se irrestritamente, as clssicas excludentes de responsabilizao,
como, por exemplo, caso fortuito e fora maior.
Da a necessidade da busca por instrumentos legais mais eficazes, aptos a
sanar a insuficincia das regras clssicas da imputao culposa e a respaldar,
perante a novidade da abordagem jurdica do dano ambiental, a transio de um
Direito de danos para um Direito de riscos.
Coube Lei 6.938, de 31.08.1981, instituidora da Poltica Nacional do Meio
Ambiente ciente de que a atividade ruinosa do poluidor corresponde a uma
indevida apropriao pessoal de bens de todos , dar adequado tratamento
matria, substituindo, decididamente, o princpio da responsabilidade subjetiva,
fundamentado na culpa, pelo da responsabilidade objetiva, embasado no risco da
atividade.352

350
. PIGRETTI, Eduardo A. Prologo. La responsabilidad por dao ambiental. Buenos Aires: Centro de
Publicaciones Juridicas y Sociales, 1986. p. 1.
351 .
SCHEREIBER, Anderson. Novos paradigmas da responsabilidade civil... cit., p 249.
352
. No ordenamento jurdico-ambiental brasileiro, o regime da responsabilidade objetiva foi
expressamente adotado, dentre outras, nos seguintes diplomas:
Lei 6.453, de 17.10.1977, que dispe sobre a responsabilidade civil por danos nucleares (art. 4.);
Lei 10.406, de 10.01.2002, que institui o atual Cdigo Civil (art. 927, pargrafo nico);
Lei 11.105, de 24.03.2005, conhecida como Lei da Biossegurana, que regulamenta os incs. II,
IV e V do 1. do art. 225 da CF/1988 (art. 20).
Lei 12.305, de 02.08.2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos (art. 51).
Lei 12.846, de 01.08.2013, que dispe sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas
jurdicas pela prtica de atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira (art. 2.).
183
 Neste sentido, como bem pondera Paulo Salvador Frontini, se , em
princpio, lcito o uso do meio ambiente, o abuso nessa utilizao ultrapassa os
limites da licitude, entrando na rea do antijurdico. Assim, o abuso na utilizao
de qualquer de seus componentes passa a qualificar-se como agresso ao meio
ambiente. Fcil perceber como essa questo complexa, porque, no raro, a
agresso resulta da ao de mltiplos agentes, cada qual, a seu turno, agindo na
faixa da utilizao. Quer dizer: embora cada agente esteja agindo licitamente
(simples utilizao), o resultado global resulta ilcito (agresso ao meio ambiente,
poluio, dano ambiental). Essa peculiaridade do problema induz adoo do
princpio da responsabilidade objetiva do poluidor (art. 14, 1., da Lei
6.938/1981), em razo de ser, muitas vezes, difcil seno impossvel enquadrar
o ato de poluir no mbito da culpa civil.353
Com a Carta de 1988, no que se refere s atividades nucleares e minerrias, a
responsabilidade civil objetiva do poluidor foi constitucionalizada354, o mesmo
ocorrendo com a responsabilidade (inclusive ambiental) do Estado,355 em
verdadeira reverncia ao princpio do poluidor-pagador, que faz recair sobre o
autor do dano todo nus decorrente dos custos sociais de sua atividade.

2.2 Do risco concreto ao risco abstrato: um novo repto ao alargamento das funes da
responsabilidade civil ambiental

Segundo a tica objetivista, para tornar efetiva a responsabilizao, basta a

prova do dano e do vnculo causal deste com o desenvolvimento ou mesmo a
mera existncia de uma determinada atividade356. Trata-se, a bem ver, de uma

A par disso, vale observar que a Constituio brasileira, em seus arts. 21, XXIII, d e 225, 2.,
tambm prev a responsabilidade civil objetiva nos mesmos moldes preconizados pela Lei
6.938/1981.
353
. Meio ambiente, sua natureza perante a lei e sua tutela Anotaes jurdicas em temas de agresso
ambiental. Legitimidade do Ministrio Pblico, rgo do Estado, para agir em juzo. Em MILAR,
dis (Coord.). Ao civil pblica: Lei 7.347/85 Reminiscncias e reflexes aps dez anos de
aplicao. So Paulo: Ed. RT, 1995. p. 399.
354
. Arts. 21, XXIII, d e 225, 2., da CF/1988.
355
. Art. 37, 6.da CF/1988.
356
. Como bem anota Ney Stany Morais Maranho, a locuo atividade plurvoca, atraindo as mais
variadas conotaes, pois fica manifesto, na regncia do tema, que, a rigor, a responsabilidade
subjetiva cuida das condutas isoladas, ao passo que a responsabilidade objetiva atina com prticas
sequenciais expositoras de um risco acentuado e tendentes a um fim determinado. (Op. cit. p. 257
e 258). Desse sentir no discrepa a doutrina: O juiz deve avaliar, no caso concreto, a atividade
184
 tese puramente negativista. No cogita de indagar como ou porque ocorreu o
dano. suficiente apurar se houve o dano, vinculado a um fato qualquer, para
assegurar vtima uma indenizao.357 Em outro modo de dizer, passa a lei a
procurar identificar um responsvel pela indenizao, e no necessariamente um
culpado, individualmente tomado358; quem causa um dano no responde por ele
como culpado de sua produo, mas como seu autor, isto , apenas porque o
causou.359 Da o carter propter rem da obrigao reparatria dos danos
ambientais, que sujeita o devedor ao seu cumprimento simplesmente por ser
titular do direito sobre a coisa.360
Mas, de que dano estamos a falar? Apenas do presente ou previsvel (dano
concreto) ou tambm do futuro ou imprevisvel (dano abstrato)?
A indagao se assenta em fundadas preocupaes da doutrina, que clama
pelo alargamento das funes da responsabilidade civil para atender situaes de
risco abstrato, certo que o sistema vigente acaba por exercer uma funo

costumeira do ofensor e no uma atividade espordica ou eventual, qual seja, aquela que, por um
momento ou por uma circunstncia possa ser um ato de risco (Silvio de Salvo Venosa. Direito
civil: responsabilidade civil. So Paulo: Atlas, 2004, v. 4, p. 19); O advrbio de frequncia
normalmente deixa evidente que no pode se tratar de atividade espordica ou eventual, mas sim
habitual, frequente. Assim, qualquer atividade ou ao de risco desenvolvida por pessoa fsica ou
jurdica , com ou sem fins lucrativos, que venha a causar danos a outrem, poder ensejar a
responsabilidade prevista no pargrafo nico enfocado (GOMES, Jos Jairo. Responsabilidade
civil e eticidade. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 325).
357
. PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Responsabilidade civil. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 281.
358
. GODOY, Cludio Luiz Bueno de. Cdigo Civil comentado (coord. PELUZO, Cezar). 2. ed. Barueri:
Manole, 2008. p. 857. dizer: O foco atual da responsabilidade civil, pelo que se percebe da sua
evoluo histrica e tendncias doutrinrias, tem sido no sentido de estar centrada cada vez mais no
imperativo de reparar um dano do que na censura do seu responsvel. Cabe ao direito penal
preocupar-se com o agente, disciplinando os casos em que deva ser criminalmente responsabilizado.
Ao direito civil, contrariamente, compete inquietar-se com a vtima (FACCHINI NETO, Eugnio.
Da responsabilidade civil no novo cdigo. Em SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). O novo cdigo civil
e a Constituio. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p. 175).
359 .
GARCEZ NETO, Martinho. Responsabilidade civil no direito comparado. Rio de Janeiro: Renovar,
2000, p. 96.
360
. Ver, em ordem cronolgica: REsp. 343.741/PR, 2. T., rel. Min. Franciulli Netto, DJ 07.10.2002;
REsp. 843.036/PR, 1. T., rel. Min. Jos Delgado, DJ 09.11.2006; REsp. 926750/MG, 2. T., rel.
Min. Castro Meira, DJ 04.10.2007; REsp. 1.179.316/SP, 1. T., rel. Min. Teori Albino Zavascki,
DJe 29.06.2010; AgRg nos EDcl no REsp. 1.203.101/SP, 1. T., rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe
18.02.2011; AgRg no REsp. 1.206.484/SP, 2. T., rel. Min. Humberto Martins, DJe 29.03.2011;
REsp. 1.240.122/PR, 2. T., rel. Min. Herman Benjamin, j. 28.06.2011; REsp. 1251697/PR, 2. T.,
rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 17.04.2012 etc.
185
 meramente figurativa na sociedade de risco, operando de forma simblica diante
da necessidade de uma efetiva proteo do meio ambiente.361
Deveras, como cedio, nosso ordenamento dispe de instrumentos
processuais adequados para lidar com eventos danosos concretos ou cuja
possibilidade de acontecer previsvel. No entanto, a tutela preventiva, sempre
necessria, no se mostra adequada para a defesa do ambiente em situaes
identificveis como de dano ambiental abstrato, marcado pela imprevisibilidade
ou incerteza quanto s suas consequncias. Em outros termos, o dano ambiental
abstrato ou futuro incerto, fundado em suposies ou conjecturas, e os seus
efeitos, em geral, inestimveis e, de regra, catastrficos.
dizer, os perigos e as incertezas gerados pela sociedade de risco implicam
dvidas em relao ao futuro, que exige uma verdadeira reestruturao do aparato
estatal para fazer face s novas demandas criadas por essa nova fase da
humanidade.
Diante dessa limitao do Direito, incapaz de absorver, na plenitude, a
complexibilidade do dano ambiental futuro, vem se defendendo novas formas de
reao jurdica a alguns dos efeitos decorrentes dessa fase evolutiva da sociedade
de risco, entre as quais uma reviso do instituto da responsabilidade civil
ambiental hoje prescindindo de culpa, mas exigindo a presena do nexo de
causalidade entre determinada atividade e o dano , voltada para um sistema onde
a concretizao do dano possa ser descartada. Significa dizer, portanto, que a
ocorrncia de um dano, ou a previsibilidade de sua concretizao, deixaria de ser
pressuposto para o acionamento dos mecanismos processuais reparatrios ou
inibitrios.
Nessa linha, Dlton Winter de Carvalho, aps referir a um verdadeiro
abismo epistemolgico entre questes ecolgicas e teoria do direito vigente,
frisa: O paradoxo fundamental do direito ambiental consiste exatamente em sua
principal funo, ou seja, se antecipar aos danos futuros, utilizando-se dos
instrumentos principiolgicos e processuais vigentes. Contudo, em muitos casos
que envolvem questes de risco, perigo, ou mesmo de dano ambiental, no h

361
. AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental. Do patrimonial ao
coletivo extrapatrimonial: teoria e prtica. 6. ed. So Paulo: Ed. RT, 2014. p. 122.
186
 conhecimento cientfico, nem experincia jurdica anterior para ser tomada em
considerao como precedente. Para tanto, o direito ambiental deve criar um
instrumental jurdico, suficientemente complexo para lidar com a incerteza das
consequncias futuras de determinadas atividades, com a complexidade das
reaes ambientais de danos presentes ou futuros e com o controle e a regulao
das inovaes tecnolgicas. Portanto, pode-se constatar a formao de uma justia
intertemporal, fundada em direitos e obrigaes intergeracionais.362
Como se v, so os riscos abstratos e as incertezas que, ao serem transpostos
para a seara do direito, recebem a denominao de danos ambientais futuros,
resultando, segundo seus defensores, numa responsabilidade intergeracional,
fazendo com que a humanidade passe a gerenciar, por meio do instituto da
responsabilidade civil, as suas atividades, lidando com situaes hipotticas,
imprevisveis e incertas.
O fundamento jurdico para a aplicao prtica desta nova teoria da
responsabilidade civil encontraria fulcro no art. 187 do CC/2002.363 A esse
respeito, novamente Dlton Winter de Carvalho averba: Diante da nova estrutura
da ilicitude civil, pode ser visto que a probabilidade determinante de um dano
ambiental futuro (dano s futuras geraes) desvela-se como ilcito passvel de
sano civil, imprimindo a possibilidade de imposio de restries em razo dos
seus custos sociais (Paollo Gallo). Considerando a existncia de um dever de
preventividade objetiva imposto pelo art. 225 da CF/1988, sua violao a partir
da produo de riscos ambientais intolerveis acarreta a configurao de um ilcito
ambiental em razo dos custos sociais decorrentes da generalizao destes na
sociedade (ps-) industrial. Tendo como sustentao normativa os termos do art.
225 da CF/1988 e a abertura no sentido atribudo ilicitude civil apresentada pelo
art. 187 do CC/2002 (desnecessidade de comprovao de culpa e dano), o dano
ambiental futuro verdadeira fonte de obrigao civil, que resulta em tutela

362
. Dano ambiental futuro A responsabilizao civil pelo risco ambiental. 2. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2013. p. 67.
363
. Art. 187. Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede
manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons
costumes.
187
 diversa da mera indenizao ou reparao, atuando por meio da imposio de
medidas preventivas (de carter inibitrio ou mesmo mandamental).364
A bem ver, a base da teoria do dano ambiental futuro reside em considerar o
risco abstrato como um ilcito, o que permitiria administr-lo por meio de uma
nova roupagem da responsabilidade civil, desta feita prescindindo da verificao
concreta do dano em si. Ou seja, se hoje se tem como certo que o dever de reparar
s exsurge ante a presena de dois pressupostos o nexo de causalidade entre
determinada atividade e o evento danoso , a partir dessa nova concepo da
responsabilidade civil haveria um nico requisito, configurvel pela simples
existncia da atividade, prescindindo-se da presena do dano. Numa palavra: os
danos ambientais futuros so riscos ilcitos, que impem a adoo de medidas
jurdicas atreladas a uma nova concepo da responsabilizao civil.365
Mediante a caracterstica da ilicitude, o risco abstrato ou o dano ambiental
futuro, ainda que incertos e invisveis, seriam capazes de acionar os mecanismos
da responsabilizao civil, cominando ao possvel transgressor as sanes
decorrentes. A bem ver, vem se considerando que os riscos incertos da sociedade
contempornea ampliam a funo da responsabilidade civil, que deve responder
satisfatoriamente necessidade de acautelar os danos ambientais futuros, a fim de
que as porvindouras geraes possam usufruir da mesma quantidade de recursos
naturais, do mesmo bem-estar e igual qualidade de vida de que dispomos hoje.366
A respeito do tema, dignas de ponderao as assertivas de Priscila Artigas,367
que discorda desse intuito de alargar as bases da responsabilidade civil ambiental
para equacionar danos ambientais incertos, invisveis e, enfim, futuros,
sustentando que o Direito certamente encontra seus limites quando se depara com
tais circunstncias de absoluta imprevisibilidade. Afinal, pergunta, como cominar
um dever de reparar, por exemplo, s companhias areas que, cumulativamente,
estariam poluindo camadas da atmosfera? De que forma se dar esse dever de

364
. Dano ambiental futuro cit., p. 211.
365
. No entanto, como visto acima, essa concepo do carter preventivo da responsabilidade civil aplica-
se, segundo entendemos, aos riscos concretos ou certos e, assim, previsveis e estimveis, e no aos
riscos abstratos e incertos, tidos aqui como danos ambientais futuros.
366
. STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimenses do dano
ambiental no direito brasileiro. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011. p. 160.
367
. ARTIGAS, Priscila Santos. Contribuio ao estudo das medidas compensatrias em direito
ambiental. Tese de Doutorado, USP, 2012. p. 97-102.
188
 reparar? Como a Justia pode cominar uma obrigao dessa natureza? Quem
avaliar se o risco abstrato, no caso, realmente de possvel ocorrncia? Qual ser
o modelo de valorao para a indenizao do dano ambiental futuro?
Por certo, diante das dificuldades de se responder a estes e outros
questionamentos, no nada fcil conjecturar acerca de medidas processuais
efetivas para acudir aos danos ambientais futuros.
No se quer com isso dizer que os possveis causadores de danos ambientais
futuros, ou aqueles que se aproveitam das atividades por eles hoje exercidas,
possam passar inclumes. No! A sociedade de risco - ou, a era das
incertezas, como tambm vem sendo cognominada - impe uma nova
responsabilidade, mas no no sentido de reparao por um dano que no ocorreu,
e, sim, uma responsabilidade tica da humanidade pelos riscos abstratos que o
desenvolvimento econmico vigente nos seus modos peculiares de produo e
consumo vem causando aos recursos naturais e ao meio ambiente como um
todo.
No se pode esquecer que, sob o aspecto jurdico, a ideia de responsabilidade
pensada pelo direito est adstrita ao ato de imputar uma obrigao de fazer ou no
fazer, ou uma sano pecuniria ao causador de um dano, contrapondo-se,
portanto, finalidade antecipatria da responsabilidade tica pela cumulao de
danos que podem vir a ser catastrficos.
Sendo assim, temos que o risco abstrato ou incerto, ou o que vem se
chamando de dano ambiental futuro, est distante de poder ser administrado pelas
regras do instituto da responsabilidade civil, uma vez que ele significa eventos
invisveis, incertos, de dimenses inimaginveis e inestimveis. Certamente, a sua
gesto cabe ainda a uma esfera elucubrativa superior, ou, como se queira, a uma
ordem jurdica transcendental, por meio da qual se deve decidir em que mundo
e com base em quais premissas as futuras geraes vivero. Enfim, s o tempo
mostrar o caminho certo a seguir.

3. PRINCPIOS INFORMADORES DA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL

O Direito, como cincia humana e social, pauta-se tambm pelos postulados

da filosofia das cincias, entre os quais est a necessidade de princpios

189
 constitutivos para que a cincia possa ser considerada autnoma, ou seja,
suficientemente desenvolvida e adulta para existir por si e situar-se num contexto
cientfico dado. Foi por essas vias que, do tronco de velhas e tradicionais cincias,
surgiram outras afins, como rebentos que enriquecem a famlia; tais como os
filhos, crescem e adquirem autonomia sem, contudo, perder os vnculos com a
cincia-me.
Por isso, no empenho natural de legitimar o Direito do Ambiente como ramo
especializado e peculiar da rvore da cincia jurdica, tm os estudiosos se
debruado sobre a identificao dos princpios ou mandamentos bsicos que
fundamentam o desenvolvimento da doutrina e que do consistncia s suas
concepes.
A palavra princpio, em sua raiz latina, significa aquilo que se toma
primeiro (primum capere), designando incio, comeo, ponto de partida.
Princpios de uma cincia, segundo Jos Cretella Jnior, so as proposies
bsicas, fundamentais, tpicas, que condicionam todas as estruturas
subsequentes.368 Ou, como averba Celso Antnio Bandeira de Mello, princpio ,
por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele,
disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o
esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia
exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe
confere a tnica e lhe d sentido harmnico. o conhecimento dos princpios que
preside a inteleco das diferentes partes componentes do todo unitrio que h por
nome sistema jurdico positivo. E aduz, com propriedade: Violar um princpio
muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desateno ao princpio
implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o
sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque
representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores
fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua
estrutura mestra.369

368
. Comentrios Constituio brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989. vol. I,
p. 129.
369
. Curso de direito administrativo. 31. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 976-977.
190
 Convm lembrar que, entre cincias afins, um princpio pode no ser
exclusivo de uma nica dentre elas, cabendo na fundamentao de mais de uma
cincia; isto ocorre, sabidamente, quando os princpios so mais gerais e menos
especficos. Com esta advertncia, no que de interesse ao presente trabalho,
destacaremos aqueles que mais de perto se afinam com o microssistema da
responsabilidade civil ambiental, no importando se expressamente formulados
ou decorrentes do sistema em vigor.

3.1 Princpio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito/dever fundamental

da pessoa humana

O meio ambiente, por conta mesmo do progressivo quadro de degradao a

que se assiste em todo o mundo, ascendeu ao posto de valor supremo das
sociedades contemporneas, passando a compor o quadro de direitos
fundamentais ditos de terceira gerao incorporados nos textos constitucionais dos
Estados Democrticos de Direito.
Trata-se, realmente, de valor que, como os da pessoa humana e da
democracia, se universalizou como expresso da prpria experincia social e com
tamanha fora que j atua como se fosse inato, estvel e definitivo, no sujeito
eroso do tempo.370

O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na

verdade, como extenso do direito vida, quer sob o enfoque da prpria
existncia fsica e sade dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade
dessa existncia a qualidade de vida , que faz com que valha a pena viver.371
Esse novo direito fundamental, reconhecido pela Conferncia das Naes
Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972 (Princpio 1),372 reafirmado pela
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 (Princpio

370
. REALE, Miguel. A Constituio e o direito civil. O Estado de S. Paulo, 18.06.2005. p. A-2.
371
. TRINDADE, Antonio A. Canado. Direitos humanos e meio ambiente: paralelos dos sistemas de
proteo internacional. Porto Alegre: Fabris, 1993. p. 76.
372
. Princpio 1: O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade, e ao desfrute de
adequadas condies de vida em um meio ambiente cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna
e gozar de bem-estar e tem a solene obrigao de proteger e melhorar esse meio para as geraes
presentes e futuras.
191
 1)373 e pela Carta da Terra de 1997 (Princpio 4),374 vem conquistando espao nas
Constituies mais modernas, como, por exemplo, as de Portugal, de 1976 (art.
66), da Espanha, de 1978 (art. 45) e do Brasil, de 1988 (art. 225).
De fato, nosso legislador constituinte, a par dos direitos e deveres individuais
e coletivos elencados no art. 5., acrescentou, no caput do art. 225, um novo
direito fundamental da pessoa humana, que diz com o desfrute de adequadas
condies de vida em um ambiente saudvel, ou, na dico da lei,
ecologicamente equilibrado. Direito fundamental que, enfatize-se, nada perde
em contedo por situar-se topograficamente fora do Ttulo II (Dos Direitos e
Garantias Fundamentais), Captulo I (Dos Direitos e Deveres Individuais e
Coletivos) da Lei Maior, j que esta admite, como da tradio do
constitucionalismo brasileiro, a existncia de outros direitos decorrentes do
regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a
Repblica Federativa do Brasil seja parte (art. 5., 2.).375
Deveras, o carter fundamental do direito vida torna inadequados enfoques
restritos do mesmo em nossos dias; sob o direito vida, em seu sentido prprio e
moderno, no s se mantm a proteo contra qualquer privao arbitrria da
vida, mas alm disso encontram-se os Estados no dever de buscar diretrizes
destinadas a assegurar o acesso aos meios de sobrevivncia a todos os indivduos
e todos os povos. Neste propsito, tm os Estados a obrigao de evitar riscos
ambientais srios vida.376
Por tais razes, a adoo do princpio pela nossa Carta Maior passou, no
dizer de Ivette Senise Ferreira, a nortear toda a legislao subjacente, e a dar uma
nova conotao a todas as leis em vigor, no sentido de favorecer uma

373
. Princpio 1: Os seres humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento
sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza.
374
. Princpio 4: Estabelecer justia e defender sem discriminao o direito de todas as pessoas vida,
liberdade e segurana dentro de um ambiente adequado sade humana e ao bem-estar
espiritual. Como registrado anteriormente, a Carta da Terra resultado do evento conhecido como
Frum Rio + 5, realizado no Rio de Janeiro de 13 a 19.03.1997 com o objetivo de avaliar o
resultado da Poltica Ambiental nos cinco anos seguintes Eco 92.
375
. No ponto, vale anotar a Proposta de Emenda Constituio n 13/2015, que busca alterar o caput do
art. 5 da CF, para nele inserir o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
376
. TRINDADE, Antonio A. Canado. Ob. cit., p. 75.
192
 interpretao coerente com a orientao poltico-institucional ento
inaugurada.377
, sem dvida, o princpio transcendental de todo o ordenamento jurdico
ambiental, ostentando o status de verdadeira clusula ptrea.378

3.2. Princpios da preveno e da precauo

De incio, convm ressaltar que h juristas que se referem ao princpio da

preveno,379 enquanto outros reportam-se ao princpio da precauo.380 H,
tambm, os que usam ambas as expresses, supondo ou no diferena entre
elas.381
Com efeito, h cambiantes semnticos entre essas expresses, ao menos no
que se refere etimologia. Preveno substantivo do verbo prevenir (do latim
prae = antes e venire = vir, chegar), e significa ato ou efeito de antecipar-se,
chegar antes; induz uma conotao de generalidade, simples antecipao no
tempo, verdade, mas com intuito conhecido. Precauo substantivo do verbo
precaver-se (do latim prae = antes e cavere = tomar cuidado), e sugere cuidados
antecipados com o desconhecido, cautela para que uma atitude ou ao no venha
a concretizar-se ou a resultar em efeitos indesejveis.

377
. Tutela penal do patrimnio cultural. So Paulo: Ed. RT, 1995. p. 9.
378
. Art. 60, 4., IV, da CF/1988.
379
. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios fundamentais... cit., p. 36; MUKAI, Toshio. Direito
ambiental sistematizado cit., p. 35.
380
. SILVA, Geraldo Eullio do Nascimento e. Direito ambiental internacional: meio ambiente,
desenvolvimento sustentvel e os desafios da nova ordem mundial. 2. ed. Rio de Janeiro: Thex Ed.
Biblioteca Estcio de S, 2002. p. 55; DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico cit., p. 149.
381
. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental. So Paulo: Malheiros, 1994. p.
35; BRINDEIRO, Geraldo. A implementao das normas de direito ambiental no Brasil: o papel do
Ministrio Pblico. Revista da Procuradoria-Geral da Repblica. vol. 8. p. 104. So Paulo: Ed. RT,
1996; VAZ, Paulo Afonso Brum e MENDES, Murilo. Meio ambiente e minerao. Revista de
Direito Ambiental. vol. 7. p. 16. So Paulo: Ed. RT, 1997. O Professor Michel Prieur, em seu Droit
de lenvironnement, distingue abertamente os dois princpios. No Captulo 2 da Primeira Parte,
trata do Princpio da Preveno, que embasa as aes administrativas de cunho preventivo,
inclusive a avaliao de impactos. o fundamento corrente das autorizaes e licenas que
normalmente so requeridas (p. 90-126). No Captulo 7, ao invs, aborda sucintamente o
Princpio da Precauo, a partir da irreversibilidade de certas agresses ambientais e das
incertezas cientficas que cercam tais casos, propondo, na prtica, que, em tais circunstncias,
haja uma contrapercia, invocando a legislao francesa a respeito (p. 186-188).
193
 No entanto, se, num primeiro momento, malgrado a diferena etimolgica e
semntica, preferimos adotar princpio da preveno como frmula que
englobaria a precauo, passamos agora a entender como necessria a distino
entre os dois princpios.
De maneira sinttica, podemos dizer que a preveno trata de riscos ou
impactos j conhecidos pela cincia, ao passo que a precauo se destina a gerir
riscos ou impactos desconhecidos. Em outros termos, enquanto a preveno
trabalha com o risco certo, a precauo vai alm e se preocupa com o risco
incerto. Ou ainda, a preveno se d em relao ao perigo concreto, ao passo que
a precauo envolve perigo abstrato.382
Ambos so basilares em Direito Ambiental, concernindo prioridade que
deve ser dada s medidas que evitem o nascimento de agresses ao ambiente, de
modo a reduzir ou eliminar as causas de aes suscetveis de alterar a sua
qualidade.

3.2.1 Princpio da preveno

Aplica-se esse princpio, como se disse, quando o perigo certo e quando se

tem elementos seguros para afirmar que uma determinada atividade
efetivamente perigosa.
Tome-se o caso, por exemplo, de indstria geradora de materiais particulados
que pretenda instalar-se em zona industrial j saturada, cujo projeto tenha
exatamente o condo de comprometer a capacidade de suporte da rea.
evidncia, em razo dos riscos ou impactos j de antemo conhecidos, outra no
pode ser a postura do rgo de gesto ambiental que no a de em obedincia ao
princpio da preveno negar a pretendida licena.
Da a assertiva, sempre repetida, de que os objetivos do Direito ambiental so
fundamentalmente preventivos.383 Sua ateno est voltada para momento anterior

382
. MARCHESAN, Ana Maria Moreira et alii. Direito ambiental. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurdico,
2005. p. 30.
383
. Assim, por exemplo, Ramn Martin Mateo: Aunque el Derecho ambiental se apoya a la postre en
un dispositivo sancionador, sin embargo, sus objetivos son fundamentalmente preventivos. Cierto
que represin lleva implcita siempre una vocacin de prevencin en cuanto que lo que pretende es
precisamente por va de amenaza y admonicin evitar el que se produzcan los supuestos que dan
lugar a la sancin, pero en el Derecho ambiental la coaccin a posteriori resulta particularmente
194
 da consumao do dano o do mero risco. Ou seja, diante da pouca valia da
simples reparao, sempre incerta e, quando possvel, excessivamente onerosa, a
preveno a melhor, quando no a nica, soluo. De fato, como averba Fbio
Feldmann, no podem a humanidade e o prprio Direito contentar-se em reparar
e reprimir o dano ambiental. A degradao ambiental, como regra, irreparvel.
Como reparar o desaparecimento de uma espcie? Como trazer de volta uma
floresta de sculos que sucumbiu sob a violncia do corte raso? Como purificar
um lenol fretico contaminado por agrotxicos?.384 Com efeito, muitos danos
ambientais so compensveis, mas, sob a tica da cincia e da tcnica,
irreparveis.
Na prtica, o princpio da preveno tem como objetivo impedir a ocorrncia
de danos ao meio ambiente, atravs da imposio de medidas acautelatrias, antes
da implantao de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras.
O estudo de impacto ambiental, previsto no art. 225, 1., IV, da CF/1988,
exemplo tpico desse direcionamento preventivo.

3.2.2 Princpio da precauo

A invocao do princpio da precauo uma deciso a ser tomada quando a

informao cientfica insuficiente, inconclusiva ou incerta e haja indicaes de
que os possveis efeitos sobre o ambiente, a sade das pessoas ou dos animais ou a
proteo vegetal possam ser potencialmente perigosos e incompatveis com o
nvel de proteo escolhido.
A bem ver, tal princpio enfrenta a incerteza dos saberes cientficos em si
mesmos. Sua aplicao observa argumentos de ordem hipottica, situados no
campo das possibilidades, e no necessariamente de posicionamentos cientficos
claros e conclusivos. Procura instituir procedimentos capazes de embasar uma

ineficaz, por un lado en cuanto que de haberse producido ya las consecuencias, biolgica y tambin
socialmente nocivas, la represin podr tener una trascendencia moral, pero difcilmente
compensar graves daos, quiz irreparables, lo que es vlido tambin para las compensaciones
impuestas imperativamente. Los efectos psicolgicos de la sancin o de la compensacin-sancin se
encuentran aqu muy debilitados, ya que, como se ha observado, las sanciones suelen ser de muy
escaso monto, siendo habitualmente preferible, para los contaminadores, pagar la multa que cesar en
sus conductas ilegtimas (Derecho ambiental, cit., p. 85 e 86).
384
. Apresentao ao livro Dano ambiental: preveno, reparao e represso cit., p. 5.
195
 deciso racional na fase de incertezas e controvrsias, de forma a diminuir os
custos da experimentao. recorrente sua invocao, por exemplo, quando se
discutem questes como o aquecimento global, a engenharia gentica e os
organismos geneticamente modificados, a clonagem, a exposio a campos
eletromagnticos gerados por estaes de radiobase.385
A tica precaucional de tal forma se incorporou ao Direito do Ambiente que
dois dos principais documentos acordados pelo Brasil no mbito da Organizao
das Naes Unidas por ocasio da Eco 92 a Declarao do Rio e a Conveno
sobre a Mudana do Clima , de forma expressa, contemplaram, no seu iderio, o
princpio da precauo.
Com efeito, no teor do Princpio 15 da Declarao do Rio, a ausncia de
certeza cientfica absoluta no deve servir de pretexto para procrastinar a adoo
de medidas efetivas capazes de evitar a degradao do meio ambiente. 386 Vale
dizer, a incerteza cientfica milita em favor do ambiente, carreando-se ao
interessado o nus de provar que as intervenes pretendidas no traro
consequncias indesejadas ao meio considerado. O motivo para a adoo de um
posicionamento dessa natureza simples: em muitas situaes, torna-se
verdadeiramente imperativa a cessao de atividades potencialmente degradadoras
do meio ambiente, mesmo diante de controvrsias cientficas em relao aos seus
efeitos nocivos. Isso porque, segundo se entende, nessas hipteses, o dia em que
se puder ter certeza absoluta dos efeitos prejudiciais das atividades questionadas,

385
. Vide, sobre a matria, MILAR, dis e SETZER, Joana, Aplicao do princpio da precauo em
reas de incerteza cientfica: exposio a campos eletromagnticos gerados por estaes de
radiobase. Em Revista de Direito Ambiental. vol. 41. p. 7-25. So Paulo: Ed. RT, 2006.
386
. Princpio 15: Com o fim de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de
danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no ser utilizada como razo
para o adiamento de medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao
ambiental. Observe-se, por oportuno, que tambm Princpio 2 da Declarao do Rio, em seu item 6,
faz aluso ao Princpio em comento, averbando que: 6. Prevenir o dano ao ambiente como o melhor
mtodo de proteo ambiental e, quando o conhecimento for limitado, assumir uma postura de
precauo: a) orientar aes para evitar a possibilidade de srios ou irreversveis danos ambientais
mesmo quando a informao cientfica for incompleta ou no conclusiva; b) impor o nus da prova
queles que afirmarem que a atividade proposta no causar dano significativo e fazer com que os
grupos sejam responsabilizados pelo dano ambiental; c) garantir que a deciso a ser tomada se oriente
pelas consequncias humanas globais, cumulativas, de longo prazo, indiretas e de longo alcance; d)
impedir a poluio de qualquer parte do meio ambiente e no permitir o aumento de substncias
radioativas, txicas ou outras substncias perigosas; e) evitar que atividades militares causem dano ao
meio ambiente.
196
 os danos por elas provocados no meio ambiente e na sade e segurana da
populao tero atingido tamanha amplitude e dimenso que no podero mais ser
revertidos ou reparados sero j nessa ocasio irreversveis.387
A seu turno, a Conveno sobre a Mudana do Clima assentou, no seu art.
3., 3, que as partes devem adotar medidas de precauo para prever, evitar ou
minimizar as causas da mudana do clima e mitigar seus efeitos negativos.
Quando surgirem ameaas de danos srios ou irreversveis, a falta de plena certeza
cientfica no deve ser usada como razo para postergar essas medidas.388
Releva observar, no ponto, que a ratificao deste documento, pelo Dec.
Legislativo 1, de 03.02.1994, incorporou, s expressas, o princpio da precauo
na legislao ptria. Alis, pode-se tambm dizer que o princpio j havia sido
implicitamente adotado pela Constituio Federal de 1988, na preocupao do
legislador em controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente, manifestada no seu art. 225, V.
Anote-se, por fim, que a omisso na adoo de medidas de precauo, em
caso de risco de dano ambiental grave ou irreversvel, foi considerada pela Lei
9.605/1998 (Lei dos Crimes Ambientais) como circunstncia capaz de sujeitar o
infrator a reprimenda mais severa, idntica do crime de poluio qualificado
pelo resultado (art. 54, 3.). Por igual, a Lei 11.105/2005 (Lei da Biossegurana)
tambm fez meno expressa ao princpio em suas exposies preliminares e
gerais, ao mencionar como diretrizes o estmulo ao avano cientfico na rea de
biossegurana e biotecnologia, a proteo vida e sade humana, animal e
vegetal, e a observncia do princpio da precauo para a proteo do meio
ambiente (art. 1., caput).

3.3 Princpio do poluidor-pagador

Assenta-se este princpio na vocao redistributiva do Direito Ambiental 389 e

se inspira na teoria econmica de que os custos sociais externos que acompanham

387
. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios fundamentais... cit., p. 62.
388
. Grifo nosso.
389
. Sobre a vocao redistributiva do Direito Ambiental, assinala Ramn Martn Mateo: Uno de los
aspectos cardinales del Derecho Ambiental es precisamente su intento de correccin de las
197
 o processo produtivo (v.g., o custo resultante dos danos ambientais) precisam ser
internalizados, vale dizer, que os agentes econmicos devem lev-los em conta ao
elaborar os custos de produo e, consequentemente, assumi-los. Busca-se, no
caso, imputar ao poluidor o custo social da poluio por ele gerada, engendrando
um mecanismo de responsabilidade por dano ecolgico, abrangente dos efeitos da
poluio no somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a natureza. Em termos
econmicos, a internalizao dos custos externos.390
Em outro modo de dizer, averba Cristiane Derani, durante o processo
produtivo, alm do produto a ser comercializado, so produzidas externalidades
negativas. So chamadas externalidades porque, embora resultante da produo,
so recebidas pela coletividade, ao contrrio do lucro, que percebido pelo
produtor privado. Da a expresso privatizao de lucros e socializao de
perdas, quando identificadas as externalidades negativas. Com a aplicao do
princpio do poluidor-pagador, procura-se corrigir este custo adicionado
sociedade, impondo-se sua internalizao. Por isso, este princpio tambm
conhecido como o princpio da responsabilidade.391
O princpio no objetiva, por certo, tolerar a poluio mediante um preo,
nem se limita apenas a compensar os danos causados, mas sim, precisamente,
evitar o dano ao ambiente.392 Nesta linha, o pagamento pelo lanamento de
efluentes, por exemplo, no alforria condutas inconsequentes, de modo a ensejar o
descarte de resduos fora dos padres e das normas ambientais. A cobrana s
pode ser efetuada sobre o que tenha respaldo na lei, pena de se admitir o direito de
poluir. Trata-se do princpio poluidor-pagador (poluiu, paga os danos), e no

deficiencias que presenta el sistema de precios, sobre todo como es lgico en las economas de cuo
liberal para interiorizar los costos que suponen para la colectividad la transmisin de residuos y
subproductos a los grandes ciclos naturales. Slo podrn conseguirse resultados ambientalmente
aceptables si este Derecho consigue canalizar recursos para compensar en ltimo extremo a los
perjudicados, y para financiar el establecimiento de instalaciones que eviten la contaminacin. Cules
sean las medidas apropiadas, ser materia sobre la que habr de recaer un pronunciamiento poltico
que tenga en cuenta los principios ideolgicos que animen al sistema, las caractersticas de su
economa y los mecanismos que en l funcionen para la distribucin de bienes y servicios. Sea el
contaminador el que deba pagar, como reza el principio aparentemente ms propugnado (quien
contamina, paga), sea el usuario o el consumidor, el Derecho ambiental debe responsabilizarse de
esta problemtica aportando los instrumentos normativos adecuados para la efectividad de los
criterios adoptados (Derecho ambiental cit., p. 87).
390
. PRIEUR, Michel. Ob. cit., p. 175 e 176.
391
. Direito ambiental econmico cit., p. 142 e 143. Os destaques so do original.
392
. MATEO, Ramn Martin. Tratado de derecho ambiental. Madrid: Edisofer, 2003. p. 253.
198
 pagador-poluidor (pagou, ento pode poluir). Esta colocao gramatical no deixa
margem a equvocos ou ambiguidades na interpretao do princpio.
A Declarao do Rio, de 1992, agasalhou a matria em seu Princpio 16,
dispondo que as autoridades nacionais devem procurar promover a internalizao
dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, tendo em vista a
abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da
poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no
comrcio e nos investimentos internacionais.
Entre ns, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, de 1981, acolheu o
princpio do poluidor-pagador, estabelecendo, como um de seus fins, a
imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os
danos causados (art. 4., VII, da Lei 6.938/1981).393 Em reforo a isso, assentou a
Constituio Federal que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados
(art. 225, 3.).
Como se v, nossa legislao, no que tange a este princpio, foi mais
abrangente, vez que, nas formulaes de Michel Prieur, por exemplo, no esto
contemplados os mecanismos de represso penal e administrativa.

3.4 Princpio do usurio-pagador

Originrio igualmente de prticas adotadas na atual Unio Europeia, o

princpio do usurio-pagador pode parecer uma reduplicao do seu congnere, o
princpio do poluidor-pagador. Na realidade so diferentes e, de algum modo,
complementares.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei 6.938/1981,
objetivava, j em seu nascedouro, ir alm das obrigaes impostas ao poluidor;
por isso, determinou que se impusesse tambm ao usurio uma contribuio pela
utilizao de recursos ambientais com fins econmicos (art. 4., VII).

393
. Nesse diapaso, o art. 14, 1. da referida Lei, completa: (...) o poluidor obrigado,
independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade (...).
199
 Funda-se este princpio no fato de os bens ambientais particularmente os
recursos naturais constiturem patrimnio da coletividade, mesmo que, em
alguns casos, possa incidir sobre eles um justo ttulo de propriedade privada.
Sabemos, outrossim, que recursos essenciais, de natureza global como a gua, ar
e o solo no podem ser apropriados a bel talante.
A legislao vigente sobre recursos hdricos no reconhece a propriedade
privada dos corpos dgua, como rios; so bens da Unio ou dos Estados, nem
mesmo os Municpios tm domnio sobre eles. O solo, por seu turno, pode ser
parcelado e apropriado por particulares, quando e nos termos em que faculta a lei;
todavia, pesa sempre sobre a propriedade fundiria uma hipoteca social, que
privilegia o uso e a ocupao do solo para fins sociais. O ar, por fim, de todos e
no de ningum. Advirta-se que estes trs elementos so os corpos receptores
por excelncia dos impactos ambientais, notadamente a poluio hdrica e a
poluio do ar atmosfrico.
Sobre a flora e a fauna paira sempre a figura da preservao, garantida pelas
espadas da lei. Nenhum ttulo de propriedade escapa aos dispositivos de proteo
do meio ambiente. Conforme o caso, esto presentes, ainda, os dispositivos de
proibio ou de permisso de intervenes antrpicas.
Tanto no caso dos elementos abiticos (gua, ar, solo e seus anexos), como
no caso dos elementos biticos, os instrumentos legais so fartos e variados,
merecendo especial meno as Resolues Conama. No se tem falado dos
recursos energticos, ou da energia em geral; porm, no se pode olvidar que so
recursos ambientais de jure e de facto.
Em meio a estas consideraes, o princpio do usurio-pagador parece incuo
ou perdido. No caso dos recursos hdricos, a respectiva Poltica Nacional
reconhece-lhes o valor ambiental e social, porm afirma que so bens de valor
econmico.394 Da salta a cobrana pelo uso da gua, que tanta celeuma tem
suscitado, principalmente entre as indstrias.
Parece-nos oportuno recordar que muitos bens e servios so, por lei,
onerados financeiramente pelo Poder Pblico, de forma que tal prtica tem grande
analogia com o princpio do usurio-pagador. Vejamos alguns exemplos. O

394
. Art. 1., II, da Lei 9.433/1997.
200
Imposto Territorial, quer o urbano (IPTU) quer o rural (ITR), incidem sobre
propriedades reconhecidas e legalizadas, s vezes transmitidas por herana. o
solo tributado, seja porque uma propriedade ou patrimnio tributvel, seja
porque a ela esto anexos ou adscritos servios pblicos. A gua para uso
domstico carrega junto a tarifa correspondente aos servios tcnicos das
concessionrias, servios estes de natureza industrial. As mineraes so
empreendimentos que requerem concesso prvia do rgo competente, com seus
respectivos encargos. Flora e fauna tm custo direto e/ou indireto da proteo ou
da preservao.
Com ou sem tarifas e taxas, os usurios de recursos naturais arcam com
custos, ou seja, pagam sempre pelo uso direto desses recursos ou pelos servios
destinados a garantir a qualidade ambiental e o equilbrio ecolgico.
O poluidor que paga, certo, no paga pelo direito de poluir: este
pagamento representa muito mais uma sano, tem carter de punio e
assemelha-se obrigao de reparar o dano. No confere direito ao infrator. De
outro lado, o usurio que paga, paga naturalmente por um direito que lhe
outorgado pelo Poder Pblico competente, como decorrncia de um ato
administrativo legal (que, s vezes, pode at ser discricionrio quanto ao valor e
s condies); o pagamento no tem qualquer conotao penal, a menos que o uso
adquirido por direito assuma a figura de abuso, que contraria o direito.
importantssimo criar uma mentalidade objetiva a respeito deste princpio
do usurio-pagador, porquanto o uso dos elementos naturais e o usufruto do
patrimnio ambiental (nacional, estadual ou municipal) podem afetar o interesse
social maior, que o grande referencial do bem trazido para o uso dos
interessados. Seria suprfluo dizer que, em caso de uso de bens ambientais para
fins econmicos geradores de lucro para empreendedores privados, o pagamento
no apenas justo, necessrio e impositivo.

201
3.5 Princpio da reparao integral

Sobressai, na matria, o princpio da reparao integral, irmo siams do

princpio do poluidor-pagador,395 por constituir fundamento primrio na teoria da
responsabilidade civil, encampado pelo microssistema de responsabilizao por
danos ambientais.
Deveras, o dano ambiental mede-se por sua extenso, impondo a
responsabilizao por todos os seus efeitos, no teor do que estabelecem os arts.
14, 1., da Lei 6.938/1981 e 225, 3., da CF/1988, em ordem a conduzir o
meio ambiente e a sociedade a uma situao na medida do possvel equivalente
de que seriam beneficirios se o dano no tivesse sido causado,396 o que inclui
os efeitos ecolgicos e ambientais da agresso inicial a um bem ambiental
corpreo que estiverem no mesmo encadeamento causal, como, por exemplo, a
destruio de espcimes, habitats, e ecossistemas inter-relacionados com o meio
afetado; os denominados danos interinos, vale dizer, as perdas de qualidade
ambiental havidas no interregno entre a ocorrncia do prejuzo e a efetiva
recomposio do meio degradado; os danos futuros que se apresentarem como
certos, os danos irreversveis qualidade ambiental e os danos morais coletivos
resultantes da agresso a determinado bem ambiental.397 Portanto, a possvel
aniquilao da capacidade econmica do degradador398, qualquer disposio
legislativa,399 acordo400 ou deciso judicial401 preordenados a limitar a plena
reparabilidade do dano sero ilegtimos, no s por acolitarem a impunidade, mas,

395
. A expresso de Herman Benjamin (STJ, REsp 1.198.727/MG, 2. T., j. 14.08.2012).
396
. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica e a reparao do dano ambiental. 2. ed. So Paulo:
Juarez de Oliveira, 2004. p. 314.
397
. Idem, p. 315.
398
. AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental... cit., p. 229.
399
. o caso, por exemplo, do art. 9. da Lei 6.453/1977, que, em matria de responsabilidade civil por
danos nucleares, dispe: A responsabilidade do operador pela reparao do dano nuclear
limitada, em cada acidente, ao valor correspondente a um milho e quinhentas mil Obrigaes
Reajustveis do Tesouro Nacional.
400
. Por exemplo, num TAC, em que a palavra tcnica indica a necessidade de trs (03) precipitadores
eletrostticos para combater a poluio por material particulado oriunda de certa siderrgica e o
tomador do compromisso se conforma com a instalao de apenas dois (02).
401
. Por exemplo, na hiptese de pedido indenizatrio por dano ecolgico pretrito e residual cumulado
com obrigao de recompor in natura o meio ambiente degradado, em que se decide pela
impossibilidade da coexistncia de tais deveres.
202
 e principalmente, por representarem inequvoca autorizao indbita para a
apropriao de bem que a todos pertence.
Tal realidade apenas refora a necessidade de se aprofundar em estudos
sobre um sistema de solidarizao da reparao de danos, informado por
mecanismos como o de seguros de responsabilidade civil ou fundos de
compensao alimentados pelos poluidores, segundo tendncia apontada
hodiernamente pelo Direito Ambiental Internacional.

3.6 Princpio da proibio do retrocesso ambiental

O no retrocesso em matria de direitos fundamentais no tema novo.

Michel Prieur traz deciso do Tribunal Constitucional, em Portugal, de 1984,
segundo a qual os objetivos constitucionais impostos ao estado em matria de
direitos fundamentais o obriga no apenas a criar certas instituies ou servios,
mas tambm a no os suprimir, uma vez criados.402
A proibio do retrocesso em matria ambiental vem exatamente no sentido
de garantir que no evoluir do tempo, e da edio de novas normas e de sua
aplicao, tambm se mantenha o piso de garantias constitucionalmente postas ou
se avance na proteo do meio ambiente.
Ao discorrer sobre o tema, Antonio Herman Benjamin anota que os controles
legislativos e mecanismos de salvaguarda dos direitos humanos e do patrimnio
natural das geraes futuras devem caminhar somente para a frente. sob essa
ideia, diz, que surge o princpio jurdico da proibio do retrocesso, que expressa
uma vedao ao legislador de suprimir, pura e simplesmente, a concretizao da
norma, constitucional ou no, que trate do ncleo essencial de um direito
fundamental e, ao faz-lo, impedir, dificultar ou inviabilizar a sua fruio, sem
que sejam criados mecanismos equivalentes ou compensatrios. Princpio esse que
transborda da esfera dos direitos humanos e sociais para o Direito Ambiental.403
Nessa linha, defende que a proibio do retrocesso deve integrar o rol de princpios

402
. O princpio da proibio de retrocesso ambiental. O princpio da proibio de retrocesso ambiental.
Senado Federal Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle.
Braslia-DF: Senado Federal, 2012. p. 37.
403
. Idem, p. 57.
203
 gerais do Direito Ambiental, a ser invocado na avaliao da legitimidade de
iniciativas legislativas destinadas a reduzir o patamar de tutela legal do meio
ambiente, mormente naquilo que afete em particular a) processos ecolgicos
essenciais, b) ecossistemas frgeis ou beira de colapso, e c) espcies ameaadas de
extino.404
Importante atentar-se assero do eminente Ministro, quando se refere
necessidade, para a caracterizao do princpio, de que haja vulnerao do ncleo
essencial de um direito fundamental. dizer, segundo tambm pensamos, que,
assegurando o novel arcabouo legislativo o resultado prtico daquele direito
constitucional, por outro modo que no o estampado na norma alterada, no h se
falar em retrocesso.
Segundo a tica de parte da doutrina especializada, o princpio seria arma
certeira para impugnar alteraes introduzidas na legislao que, a seu juzo,
venham a estabelecer um padro de proteo ambiental manifestamente inferior
ao anteriormente existente.405 Foi esse o mote inspirador do ajuizamento, em
21.01.2013, pela Procuradoria-Geral da Repblica, de trs Aes Diretas de
Inconstitucionalidade com pedidos liminares (ADIns ns. 4.901, 4.902 e 4.903),
por meio das quais so questionados vrios dispositivos do novo Cdigo Florestal
brasileiro que, em tese, tornaram vulnerveis valores ambientais que j contavam
com adequada proteo do arcabouo normativo florestal ento vigente.406

404
. Idem, p. 62.
405
. Em senso contrrio, colha-se o entendimento de Lus Roberto Barroso: o que a vedao do
retrocesso prope se possa exigir do Judicirio a invalidade da revogao de normas que,
regulamentando o princpio, concedam ou ampliem direitos fundamentais, sem que a revogao em
questo seja acompanhada de uma poltica substitutiva ou equivalente. Isto : a invalidade, por
inconstitucionalidade, ocorre quando se revoga uma norma infraconstitucional concessiva de um
direito, deixando um vazio em seu lugar. No se trata, bom observar, da substituio de uma
forma de atingir o fim constitucional por outra, que se entenda mais apropriada. A questo que se
pe a da revogao pura e simples da norma infraconstitucional, pela qual o legislador esvazia o
comando constitucional, exatamente como se dispusesse contra ele diretamente (interpretao e
aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora. 6 ed.
So Paulo: Saraiva, 2008. p. 379-380).
406
. Nessas aes busca-se: (i) discutir a constitucionalidade dos artigos 3., XIX e par. nico; 4., 1.,
4. e 6.; 7., 3.; 8, 2.; 11; 12, 4. a 8.; 13, 1.; 15; 48, 2.; 59, 4. e 5.; 60; 61-A; 61-
B; 61-C; 62; 63; 66, 3. e 5., II e III e 6.; 67; 68 e 78-A; (ii) requerer a interpretao
conforme dos artigos 3, VIII, IX, XVII; 4., III, IV, 5.; 11; 28 e 66, 5., IV da Lei; (iii) ver
declaradas inconstitucionais expresses dos arts. 3., VIII, b e 5..
Sobre o assunto escreveu Arruda Alvim: A incidncia da proibio do retrocesso, assim, ocorreria
se a Lei 4.771/1965 tivesse sido meramente revogada, deixando-se um vazio legislativo onde antes
havia direitos protegidos. No entanto, o novo Cdigo Florestal substituiu o antigo, apresentando
204
 Destarte, numa ordem preliminar de consideraes, parece certo dizer que a
proibio do retrocesso ambiental tende, de fato, a consolidar-se como Princpio do
Direito Ambiental. Importar, ento, ao operador do Direito, a bem do prprio
princpio que se quer fortalecido e respeitado, cuidar para que sua aplicao no
saia das raias da razoabilidade, em ordem a manter seus alicerce e objetivo, sempre
no resguardo do direito constitucionalmente assegurado. Nesse sentido, por
exemplo, uma pretenso demolitria de construo j consolidada, beira de um
reservatrio dgua, dever pautar-se por cuidadosa ponderao entre os
mandamentos da proibio de retrocesso e do no excesso (= razoabilidade e
proporcionalidade), tido este como princpio dos princpios, que visa a zelar pelos
direitos fundamentais em suas trs ordens de interesses: individuais, coletivos e
pblicos, pois (...) apenas a harmonizao das trs ordens de interesses possibilita
o melhor atendimento dos interesses situados em cada uma, j que o excessivo
favorecimento dos interesses situados em alguma delas, em detrimento daqueles
situados nas demais, termina, no fundo, sendo um desservio para a consagrao
desses mesmos interesses, que se pretendia satisfazer mais que os outros. (...). o
princpio da proporcionalidade que permite fazer o sopesamento (Abwgung,
balancing) dos princpios e direitos fundamentais, bem como dos interesses e bens
jurdicos em que se expressam, quando se encontram em estado de contradio,
solucionando-a de forma que maximize o respeito a todos os envolvidos do
conflito.407 Essa compatibilizao, insista-se, somente se torna vivel mediante
um processo de apreciao material dos valores e interesses subjacentes, sejam eles
pblicos ou privados, na base de um raciocnio de razoabilidade e
proporcionalidade.408 O importante reconhecer que nenhum princpio tem, por

uma nova poltica ambiental que est igualmente amparada pela Constituio (...). Por isso mesmo
que no houve retrocesso, materialmente. Muito pelo contrrio, o que h uma harmonizao maior
entre o desenvolvimento econmico e a proteo ao meio ambiente, sem que se contraponham esses
direitos como se fossem antinomias um do outro (A incidncia de novas normas ambientais em
hiptese de haver ou no haver processos em curso. Revista de processo. vol. 219. p. 362 e 363. So
Paulo: Ed. RT, 2013).
407
. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo constitucional e direitos fundamentais. 2. ed. So
Paulo: Celso Bastos Ed., 2001. p.64.
408
. STEINMETZ, Wilson. Coliso de direitos fundamentais e o princpio da proporcionalidade. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 69 e ss. Apud KRELL, Andreas Joachim. A convivncia
funcional dos rgos administrativos e judiciais no controle da discricionariedade no mbito da
proteo ao meio ambiente: aspectos poltico-ideolgicos da ao civil pblica. Em
205
 si, preferncia absoluta. A situao concreta pode exigir a interdio imediata de
uma fbrica que funciona em desacordo com a legislao ambiental; em outro caso,
pode ser razovel manter a empresa funcionando, se os efeitos negativos para o
meio ambiente parecerem pouco significantes comparados com as consequncias
sociais do fechamento.409
Deveras, o princpio geral da proporcionalidade, balizado pelos pressupostos
da proibio do excesso e da proteo deficiente tem hoje o apoio da prpria lei,
pois, como sabido, valendo-se ainda do exemplo da pretenso demolitria, a
penalidade buscada poder no ser aplicada quando, mediante prova tcnica, se
constatar que o desfazimento da obra capaz de trazer prejuzos maiores ao meio
ambiente do que sua manuteno, caso em que se poder determinar a converso
da tutela especfica em tutela indenizatria, nos termos do artigo 19, 3, do
Decreto Federal 6.514/2008.
Essa, alis, a trilha que tambm vem sendo palmilhada por respeitvel
jurisprudncia, verbi gratia:
Administrativo. Ao civil pblica. Edificao multifamiliar. rea de
preservao permanente. Demolio. Inviabilidade (...). 1. regra a supremacia
do meio ambiente, mesmo nas situaes em que haja efetiva configurao do fato
consumado. Contudo, esta diretriz pode ser relativizada, como no caso concreto,
quando verificado que a paralisao e demolio da obra no surtir benefcio
algum ao meio ambiente (...).410
De todo o dito, fica a expectativa de que as luzes do Excelso Pretrio possam
aclarar to emblemtica questo para o Estado Democrtico de Direito,
delineando a exata compreenso, extenso e limites do princpio.

TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Direito ambiental atual (Coord.). Rio de Janeiro:
Elsevier, 2014. p. 41.
409
. KRELL, Andreas Joachim. Loc. cit. , p. 41.
410
. TRF-4. Reg., ApCiv 2003.72.00.004185-0/SC, 3. T., rel. Des. Luiz Carlos de Castro Lugon, DJU
04.10.2006. Ver ainda: TJSP, Ap com Reviso 0005134-52.2007.8.26.0587, Cmara Especial do
Meio Ambiente, j. 03.03.2011, rel. Des. Antonio Celso Aguilar Cortez; TJSC, ApCiv 2008.020378-
9, 3. Cm. de Direito Pblico, j. 10.12.2010, rel. Des. Snia Maria Schmitz., DJe-SC 11.01.2011;
TJRS, Ap e Reexame Necessrio 70024443103, 21. Cm. Civ., rel. Des. Genaro Jos Baroni
Borges, DJ 24.07.2008; TJSP, ApCiv 357.537-5/8-00, 7. Cm. de Direito Pblico, rel. Des.
Guerrieri Rezende, DJ 05.09.2005; TJRJ, ApCiv 2002.001.23571, 18. Cm. Civ., j. 12.11.2002, rel.
Des. Carlos Eduardo da Fonseca Passos; TJRS, ApCiv 596229500, 6. Cm. Civ., j. 08.04.1997, rel.
Des. Osvaldo Stefanello.
206
4. PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL

nsita ao regime da responsabilidade civil objetiva vigorante no direito

ambiental a suposio de um juzo de previso acerca dos riscos da
atividade, com o que o seu explorador, pelo simples fato de a ela se dedicar,
aceita as consequncias danosas que lhe so inerentes. Vale dizer, coloca-se o
explorador na posio de garantidor da preservao ambiental, e os danos
prprios da atividade estaro sempre vinculados a ela. 411 A ao, da qual a
teoria da culpa faz depender a responsabilidade pelo resultado, substituda,
aqui, pela assuno do risco em provoc-lo.412
De tal arte, a pretenso reparatria, no caso, est subordinada to s
demonstrao do evento danoso e do seu vnculo com a fonte poluidora (=
atividade).

4.1 Evento danoso

O evento danoso, como visto, vem a ser a resultante de atividades que, de

maneira direta ou indireta, causem a degradao do meio ambiente (= qualidade
ambiental) ou de um ou mais de seus componentes.
Tanto as leses materiais como as imateriais so suscetveis de composio,
na linha do que expressamente prev hoje a Lei 7.347/1985, em seu art. 1., caput,
com redao determinada pela Lei 12.529/2011.413
Vem baila, aqui, a intrigante questo de se precisar a linha de fronteira entre
o uso e o abuso, isto , o limite ou a intensidade do dano capaz de detonar a
obrigao reparatria.

411
. STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Consideraes sobre o nexo de causalidade na responsabilidade
civil por dano ao meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. vol. 32. p. 84. So Paulo: Ed. RT,
2003.
412
. PASQUALOTTO, Adalberto. Responsabilidade civil por dano ambiental: consideraes de ordem
material e processual. Em Dano ambiental: preveno, reparao e represso cit., p. 454.
413
. Art. 1.. Regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
I ao meio ambiente (...).
207
 Sem dvida, como tal no se h de entender toda e qualquer perturbao da
qualidade do ambiente, certo que a mais simples atividade humana que, de alguma
forma, envolva a utilizao de recursos naturais pode causar-lhe impactos, o que
ensejaria sustentar que para o Direito s interessariam aquelas ocorrncias graves
e anormais414, cujos reflexos negativos transcendessem os padres de
tolerabilidade estabelecidos.415
A soluo, no entanto, no to simples.
Em primeiro lugar, porque a lei, ressalvados alguns poucos casos (poluio
hdrica e atmosfrica, por exemplo), no apresenta parmetros capazes de permitir
uma verificao objetiva da significncia das modificaes infligidas ao meio
ambiente. Demais, importante salientar que o mero respeito aos padres de
emisso ou de imisso no garante, por si s, que uma atividade no seja
poluidora. Isso porque tais padres normatizados so meramente indicativos de
que as concentraes previamente fixadas de uma dada substncia ou matria no
causaro prejuzos sade pblica, s espcies da fauna e da flora e aos
ecossistemas. Pode ocorrer, porm, que apesar de plenamente conforme aos
padres estabelecidos, o lanamento de uma determinada substncia se mostre
nocivo e da ser indispensvel a sua reduo ou proibio para compatibiliz-lo
com o objetivo bsico dessa tcnica, que evitar a poluio.416
Em segundo lugar, relembre-se que a conjurao da danosidade ambiental se
pauta pela teoria da responsabilidade objetiva, fundada no risco, no teor da qual
no se perquire a licitude da atividade que pode ou no se conformar a padres

414 .
Assim, p. ex., Fbio Dutra Lucarelli: O prejuzo causado deve ser considerado anormal, levando-se
em considerao a normalidade que decorre da atividade do pretenso responsvel. A anormalidade
se verifica quando h uma modificao das propriedades fsicas e qumicas dos elementos naturais
de tal grandeza que estes percam, parcial ou totalmente, sua propriedade ao uso. Esta anormalidade
est intimamente ligada gravidade do dano, ou seja, uma decorre da outra, j que o prejuzo
verificado deve ser grave e, por ser grave, anormal (Responsabilidade civil por dano ecolgico.
Revista dos Tribunais. vol. 700. p.10. So Paulo: Ed. RT, 1994)
415
. No por outra razo, busca-se, hodiernamente, estabelecer uma distino entre impacto, em sentido
estrito, e dano ambiental, propriamente dito; o primeiro decorre da prpria atividade humana, em
qualquer grau; o segundo resulta de agravos mais srios ao ambiente (TJSP, Ap 0143810-
58.2008.8.26.0000, 1. Cmara Reservada ao Meio Ambiente, j. 31.01.2013, rel. designado Torres
de Carvalho). Ver, tambm, Ricardo Cavalcante Barroso, para quem pode perfeitamente haver
impactos sem que haja dano (A responsabilidade civil do Estado por omisso em face do dano
ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 63. p. 209-211. So Paulo: Ed. RT, 2011).
416
. Excerto de sentena proferida em Ao Civil Pblica da 2. Vara da Comarca de Sertozinho/SP, juiz
lvaro Luiz Valery Mirra, publicada na Revista de Direito Ambiental. vol. 1. p. 238-259. So Paulo:
Ed. RT, 1996.
208
 predeterminados em lei ou na licena de operao , j que to somente a
lesividade suficiente a provocar a tutela jurisdicional.
Em terceiro lugar, preciso ter presente que muitas intromisses, at
inocentes quando isoladamente consideradas, podem, examinadas no contexto de
seus efeitos sinrgicos dentro de um conglomerado industrial, por exemplo ,
apresentar extraordinrio potencial poluidor, por romper a capacidade de suporte
ou equilbrio do meio considerado.
Por fim, da prpria lei que a poluio no se caracteriza apenas pela
inobservncia de normas e padres especficos, mas tambm pela degradao da
qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: (a)
prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; (b) criem
condies adversas s atividades sociais e econmicas; (c) afetem
desfavoravelmente a biota; (d) afetem as condies estticas ou sanitrias do
meio ambiente; (e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres
ambientais estabelecidos. 417 Vale dizer, poluio degradao que se tipifica pelo
resultado danoso, independentemente de qualquer investigao quanto
inobservncia de padres especficos ou do funcionamento da instalao em
consonncia com as normas pertinentes.
Nessa ordem de ideias, e mngua de critrios objetivos e seguros, pode-se
concluir que a aferio da anormalidade ou perda do equilbrio se situa
fundamentalmente no plano ftico, e no no plano normativo, segundo normas
preestabelecidas. Consequncia disso que a caracterizao do evento danoso
acaba entregue ao subjetivismo e descortino dos agentes pblicos e dos juzes, no
exame da situao ftica e das peculiaridades de cada caso.418

4.2 Nexo de causalidade entre o dano e a atividade

Em matria de dano ambiental, a Lei 6.938/1981, como dito, ao adotar o

regime da responsabilidade civil objetiva, afasta a investigao e a discusso do
elemento interno (dolo ou culpa), mas no prescinde do nexo causal, isto , da
relao de causa e efeito entre a atividade (= fonte poluidora) e o dano dela

417
. Art. 3., III, da Lei 6.938/1981.
418
. LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA Patryck de Arajo. Dano ambiental... cit., p. 105-107;
FUENZALIDA, Rafael Valenzuela. Responsabilidad civil... cit., p. 21.
209
 advindo.419 No basta apenas o risco para gerar a obrigao de indenizar.
Ningum responde por coisa alguma s porque exerce atividade de risco, muitas
vezes at socialmente necessria.420 Realmente, impensvel atribuir-se a outrem,
alheio ao fato, a obrigao de indenizar um dano a que no deu causa, por ao
421
prpria ou de terceiro pela qual responde. dizer: no pode ser
responsabilizado aquele que no contribuiu, de qualquer forma, para o evento
danoso. Analisa-se a atividade, indagando-se se o dano foi causado em razo dela,
para se concluir que o risco que lhe inerente suficiente para estabelecer o dever
de reparar o prejuzo. Dito de outra maneira, basta que se demonstre a existncia
do dano para cujo desenlace o risco da atividade influenciou decisivamente.
essa a interpretao que deve ser dada Lei 6.938/1981, que delimita a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, onde o legislador disse claramente menos
do que queria, ao estabelecer a responsabilidade objetiva.422 O interesse pblico,
que a base do Direito Ambiental, encontra na responsabilidade civil objetiva
uma forma de convivncia com a atividade particular, em geral voltada para o
lucro.

O nexo de causalidade , reconhecidamente, o tema onde se concentram os

maiores problemas relativos responsabilidade civil pelo dano ambiental, em
virtude mesmo da complexidade inerente aos processos ecolgicos,423 e,
sobretudo, porque dificilmente tem uma nica e linear fonte,424 podendo resultar
de vrias causas concorrentes simultneas ou sucessivas , a justificar o que

419
. Segundo Marcos Destefenni, para o Direito Ambiental a teoria do risco integral no despreza ou
renuncia ao nexo de causalidade, mas, sim, adota a posio de atenuao do nus probatrio em
face da conexo entre a atividade e o dano, presumindo-o (A responsabilidade civil ambiental e as
formas de reparao do dano ambiental: aspectos tericos e prticos. Campinas: Bookseller, 2005,
p. 167 e 168).
420 .
CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de responsabilidade civil. 11. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p.
185.
421
. Portanto, como assinala Alvino Lima, em cada caso concreto haver de existir a prova de dois
pressupostos indispensveis: a existncia do dano ambiental e seu nexo causal com a ao ou
omisso do pretenso responsvel que seja a causa eficiente do evento capaz de gerar o prejuzo a ser
indenizado (Culpa e risco. 2. ed. So Paulo: Ed. RT, 1998. p. 320).
422
. NERY JUNIOR, Nelson. Responsabilidade civil por dano ecolgico... cit., p. 173.
423
. CARVALHO, Dlton Winter de; LEITE, Jos Rubens Morato. O nexo de causalidade na
responsabilidade civil por danos ambientais. Revista de Direito Ambiental. vol. 47. p. 77. So Paulo:
Ed. RT, 2007.
424
. STAIGLEDER, Annelise Monteiro. Consideraes sobre o nexo de causalidade..., cit., p. 84 e 85.
210
 Herman Benjamin chamou de imprio da disperso do nexo causal. 425 Com
efeito, os fatos da poluio, por sua complexidade, permanecem muitas vezes
camuflados no s pelo anonimato, como tambm pela multiplicidade de causas,
das fontes e de comportamentos, seja por sua tardia consumao, seja pelas
dificuldades tcnicas e financeiras de sua aferio, seja, enfim, pela longa
distncia entre a fonte emissora e o resultado lesivo, alm de tantos outros fatores.
Ao lume disso nada obstante a tendncia cada vez mais forte de se
flexibilizar ou mitigar a carga probatria do nexo causal ,426 para que o dano no
reste irreparvel, importa registrar, para o que aqui e agora interessa, que a sua
determinao, segundo esse regime, acaba subordinando-se vertente da teoria do
risco que se venha a adotar: a do risco criado ou a do risco integral.
Para a teoria do risco criado, s ser considerado idneo, para a imposio
de responsabilidade ao poluidor, o fator de risco que apresentar periculosidade,
no podendo ser acrescentados outros que no decorram da prpria atividade
considerada. Aqui, a soluo dos problemas causais buscada a partir da teoria

425
. BENJAMIN, Antonio Herman V. Responsabilidade civil pelo dano ambiental. Revista de Direito
Ambiental. vol. 9. p. 44. So Paulo: Ed. RT, 1998.
477 .
Segundo anota Carolina Medeiros Bahia, a flexibilizao da comprovao do nexo de causalidade
dispensa o legitimado ativo das aes de reparao da obrigao de comprovar, com exatido
cientfica, a relao de causalidade entre a conduta e o dano, contentando-se com a demonstrao da
presena de uma probabilidade determinante. Substitui-se, assim, o critrio judicial da certeza pela
verossimilhana da presena da relao causal. Sem dvidas, esse ajuste indispensvel para que
se possa garantir a eficcia mnima da responsabilidade civil ambiental, pois as caractersticas do
dano ao meio ambiente, a complexidade de seus efeitos, a sua projeo no tempo e a multiplicidade
de fatores aplicveis ao caso geram, em inmeras situaes, a sua incerteza causal, de modo que no
se pode impor aos legitimados das aes ambientais o mesmo nvel de prova aplicvel a outros
casos, exigindo-se, antes, um tratamento diferenciado, que incorpore maior flexibilidade na
comprovao do nexo causal (Juridicidade da causalidade ambiental. Em Manual de direito
ambiental. LEITE, Jos Rubens Morato (Coord.). So Paulo: Saraiva, 2015, p. 625).
De fato, como observa SCHREIBER, Anderson, a prova do nexo causal vem perdendo,
gradativamente, seu papel de filtro da reparao, passando a ser empregado pelo Poder Judicirio
com desenvolta elasticidade em prol da responsabilizao de algum agente mais preparado a
suportar a ampla reparao dos danos. (Novos paradigmas de responsabilidade civil..., cit. p. 251).
Lembre-se, outro tanto, das momentosas perquiries, aqui e alhures, acerca de instrumentos
alternativos, como os da institucionalizao da chamada coletivizao da responsabilizao civil,
das presunes de causalidade, da inverso do nus da prova e da teoria da causalidade alternativa.
Nesse sentido, observa-se uma ampliao aos poderes do magistrado em relao avaliao
jurdica do nexo de causalidade em matria de direito ambiental em detrimento da utilizao das
teorias clssicas do nexo causal. Com o escopo de atender as demandas da Sociedade de Risco, o
julgador deve fazer uso dos diversos mecanismos de afrouxamento do nexo de causalidade que, de
acordo com as nuanas do caso em concreto, podero ser utilizados isolada ou conjuntamente
(CARVALHO, Dlton Winter de; LEITE, Jos Rubens Morato. O nexo de causalidade... loc. cit., p.
93).
211
 da causalidade adequada, que procura identificar, dentre os fatores antecedentes
do dano, aquele que est em condies de necessariamente t-lo produzido.427
A teoria do risco integral mais abrangente, pois considera que todo e
qualquer risco conexo ao empreendimento, e no s os que lhe so prprios,
dever ser integralmente internalizado pelo poluidor. Apoia-se, no que tange
aferio da relao de causalidade, na teoria conhecida como da equivalncia das
condies (conditio sine qua non), segundo a qual toda condio que concorre
para o resultado constitui causa, isto , havendo mais de uma causa provvel do
dano, todas sero reputadas eficientes para produzi-lo, no se distinguindo entre
causa principal e causas secundrias, pelo que a prpria existncia da atividade
reputada causa do evento lesivo.428 Melhor explicando, averba Srgio Cavalieri
Filho: o dano no causado diretamente por uma atividade de risco, mas seu
exerccio a ocasio para a ocorrncia do evento. Um navio transportando
petrleo, por exemplo, sofre avarias em decorrncia de forte tempestade e faz
derramamento de leo no mar; terremoto, seguido de ondas gigantes (tsunami),
que invadem usina nuclear e causam dano nuclear ambiental. Embora a causa
direta desses eventos tenha sido a fora maior (fenmenos irresistveis da
natureza), o navio transportando petrleo foi a ocasio, porque sem ele a
tempestade no teria causado nenhum dano. De igual modo, se no existisse a
usina nuclear, o terremoto e o tsunami no teriam causado um acidente nuclear.
Nesses e outros casos, a fora maior, isoladamente considerada, no seria
suficiente para causar o resultado lesivo, o que evidencia que o exerccio da
atividade de risco foi pelo menos a ocasio. Em suma, pela teoria do risco integral
todos os riscos, diretos e indiretos, que tenham relao com a atividade de risco,
mesmo que no lhes sejam prprios, estaro sob a responsabilidade do agente e,
portanto, quando materializados em dano geraro o dever de indenizar. 429 Vale
dizer, causa toda a condio que, suprimida hipoteticamente, implicaria a
eliminao do resultado.430

427
. STAIGLEDER, Annelise Monteiro, Consideraes sobre o nexo de causalidade... cit., p. 90.
428
. Idem, ibidem.
429
. Programa de responsabilidade civil, cit., p. 184.
430
. Como essa teoria pode levar a uma regresso infinita e inaceitvel (a ao do fabricante da arma
condio necessria para que ocorra o homicdio por disparo de arma de fogo), tem-se-lhe imposto
alguns limites. Um deles o decorrente do fato superveniente que, por si s, causa o resultado,
212
 Pelo dito, conclui-se que, enquanto para a primeira teoria s causa os riscos
prprios ou tpicos da atividade, para a do risco integral tambm importam os
riscos conexos.
Nada obstante tais ponderaes, cedio que a principal diferena entre
ambas reside na admissibilidade, ou no, das excludentes de responsabilidade
civil culpa exclusiva da vtima, fato de terceiro, caso fortuito ou fora maior , o
que s possvel para a teoria do risco criado, ao entendimento de que tais
circunstncias constituem, por si mesmas, as causas adequadas do evento lesivo,
tendo o condo de romper o nexo causal. luz do microssistema da
responsabilidade ambiental, trata-se, a bem ver, de posio reducionista, na
contramo dos avanos da responsabilidade civil contempornea, que pugna pela
mxima ressarcibilidade do dano experimentado pelas pessoas e pela coletividade.
Este o sentido da teoria do risco integral, segundo a qual o poluidor, na
perspectiva de uma sociedade solidarista, contribui nem sempre de maneira
voluntria para a composio do dano ambiental, ainda que presentes quaisquer
daquelas excludentes, em ordem a assumir todo o risco que sua atividade acarreta:
o simples fato de existir a atividade produz o dever de indenizar ou reparar, uma
vez provada a sua conexo com o dano verificado431.
Da a aceitao, por nossos tribunais432 e pela doutrina433 da teoria do risco
integral que se aplica no apenas aos danos decorrentes de atividades perigosas,

quando h quebra da cadeia causal, hiptese que permite a imputao de responsabilidade ao agente
que ento deu azo condio causadora do resultado. Preconiza-se, tambm, a temperana do
absurdo com juzo de ponderao judicial. A propsito, como preleciona o ex ministro do STF
Seplveda Pertence, a teoria da equivalncia das condies no levada, sequer na ordem penal, s
suas ltimas consequncias; ela temperada pela fora interruptiva da cadeia causal, reconhecida a
supervenincia da causa relativamente independente. (STF, RE 130.764/PR, 1. T., J.12.05.1992,
REL. MIN. MOREIRA ALVES, DJ 07.08.1992).
431
. Segundo Annelise Monteiro Steigleder, Esta conexo presumida e extrada dos princpios da
precauo e do poluidor-pagador, com o que se redefine os objetivos da responsabilidade civil, que
migram de uma perspectiva nitidamente privada e voltada para a proteo individual, para uma
perspectiva ampliada de garantia de incolumidade dos bens de titularidade difusa, percebendo-se
aqui a funcionalizao social da responsabilidade civil. (Responsabilidade civil ambiental... cit. p.
177).
432
. Ver STJ REsp 1.373.788/SP, 3 T., j. 06.05.2014, rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, DJe
20.05.2014: A responsabilidade civil por danos ambientais, seja por leso ao meio ambiente
propriamente dito (dano ambiental pblico), seja por ofensa a direitos individuais (dano ambiental
privado), objetiva, fundada na teoria do risco integral, em face do disposto no art. 14, 1., da Lei
6.938/1981 (g. n.). No mesmo sentido: REsp 1.175.907/MG, 4 T., j. 19.08.2014, rel. Min. Luiz
Felipe Salomo, DJe 25.09.2014; REsp 1.114.398/PR, 2 Seo, j. 08.02.2012, rel. Min. Sidnei
213
 mas tambm aos resultantes de uma atividade profissional qualquer como a que
melhor acode ao clamor geral para a imperiosa necessidade de se profligar, no
processo produtivo, a injusta privatizao do lucro e a socializao do risco.
Numa palavra: nada obstante acoimada de radical, parece fora de dvida ter-
se vinculado a responsabilidade objetiva, em tema de tutela ambiental, clssica
teoria do risco integral, que, ao menos por hora, melhor atende preocupao de
se estabelecer um sistema o mais rigoroso possvel, ante o alarmante quadro de
degradao que se assiste aqui e em todo o mundo.

5. CONSEQUNCIAS DA OBJETIVIZAO DA RESPONSABILIDADE CIVIL FUNDADA NA

TEORIA DO RISCO INTEGRAL

A adoo da teoria do risco integral traz como consequncias principais a

facilitar o dever ressarcitrio: (a) a prescindibilidade de investigao de culpa; (b)
a irrelevncia da licitude da atividade; e (c) a inaplicabilidade de excludentes de
causalidade.434

Beneti, DJe 16.02.2012; AgRg no AREsp 206.748/SP, 3. T., j. 21.02.2013, rel. Min. Ricardo Villas
Boas Cueva, DJe 27.02.2013.
433
. BARACHO JUNIOR, Jos Alfredo de Oliveira. Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente.
Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 322; CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de
responsabilidade civil. 11. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 184; ATHIAS, Jorge Alex Nunes.
Responsabilidade civil e meio ambiente cit., p. 245; BENJAMIN, Antonio Herman V.
Responsabilidade civil pelo dano ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 9. p. 41. So Paulo:
Ed. RT, 1998.
Alis, antes mesmo da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente de 1981, Srgio Ferraz, em
pioneiro posicionamento, sustentava que, em termos de dano ecolgico, no se pode pensar em
outra colocao que no seja a do risco integral. No se pode pensar em outra malha que no seja a
malha realmente bem apertada, que possa, na primeira jogada da rede, colher todo e qualquer
possvel responsvel pelo prejuzo ambiental. importante que, pelo simples fato de ter havido
omisso, j seja possvel enredar agente administrativo e particulares, todos aqueles que de alguma
maneira possam ser imputados ao prejuzo provocado para a coletividade (Responsabilidade civil
por dano ecolgico. Revista de Direito Pblico. vol. 49 e 50. p. 38. So Paulo, 1979). dizer: na
responsabilidade fundada no risco integral, o dever de indenizar decorre de atividade que, embora
no tenha sido a causa direta e imediata do evento, se revele como a ocasio para o seu
desencadeamento. Ou, nas palavras de Srgio Cavalieri Filho, o dano no causado diretamente
por uma atividade de risco, mas seu exerccio a ocasio para a ocorrncia do evento (Programa
de responsabilidade civil cit., p. 184).
434
. NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria B. B. de Andrade. Responsabilidade civil... cit., p. 280.
214
5.1 Prescindibilidade de investigao de culpa

Segundo o sistema engendrado por nosso legislador, a obrigao ressarcitria

emerge da simples ocorrncia de um resultado prejudicial ao homem e ao seu
ambiente, sem qualquer apreciao subjetiva da contribuio da conduta do
poluidor para a produo do dano. O fato danoso e no o fato culposo lato sensu
que engendra a responsabilidade. Esse o dizer claro do art. 14, 1, da Lei
6.938/1981: (...) o poluidor obrigado, independentemente da existncia de
culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade.435
Desse modo, a primeira e importante consequncia que a regra da
objetividade enseja afastar a investigao e a discusso da culpa do poluidor,
com o que se cassa, em boa medida, a indenidade vigorante no sistema da
responsabilidade subjetiva.

5.2 Irrelevncia da licitude da atividade

Alm da prescindibilidade da culpa, uma segunda consequncia da adoo da

responsabilidade objetiva sob a modalidade do risco integral consiste na
irrelevncia da licitude da atividade. Sim, pois uma atividade lcita pode vir a dar
causa a um dano, assim como uma atividade ilcita no necessariamente enseja o
seu desenlace. dizer: to somente a lesividade suficiente responsabilizao
do poluidor.
A postura do legislador, in casu, atende satisfatoriamente s aspiraes da
coletividade, porquanto no raras vezes o poluidor se defendia alegando ser lcita
a sua conduta, porque estava operando dentro dos padres de emisso traados
pela autoridade administrativa e, ainda, tinha autorizao ou licena para exercer
aquela atividade. Muito embora isso no fosse causa excludente de sua
responsabilidade, j colocava dvida na conscincia do julgador, o que muitas
vezes redundava em ausncia de indenizao.436

435
. Grifos nossos.
436
. NERY JUNIOR, Nelson. Responsabilidade civil por dano ecolgico e a ao civil pblica. Revista
Justitia. vol. 126. p. 171. So Paulo, 1984.
215
 No Direito brasileiro, ao contrrio do que sucede em outros sistemas (o
italiano, por exemplo), a responsabilidade civil pelo dano ambiental no tpica,
isto , independe de ofensa a standard legal ou regulamentar especfico, j que
no tem o Poder Pblico, em nosso caso, o direito de consentir na agresso
sade da populao atravs do controle exercido pelos seus rgos.437
Nessa linha de raciocnio, no se discute, necessariamente, a legalidade da
atividade. a potencialidade de dano que a atividade possa trazer aos bens
ambientais que ser objeto de considerao. As normas administrativas existentes
nada mais significam do que um teto, uma fronteira, alm da qual no lcito
passar. Mas, no se exonera o produtor de verificar por si mesmo se sua atividade
ou no prejudicial.438
H que se aduzir, como consequncia lgica e segundo bem anota Jorge Alex
Nunes Athias, que a outorga de autorizao, de licena ou permisso pelo Poder
Pblico, ainda que perfeitamente acorde com a legislao vigente, apenas trar
para este, solidariamente, a obrigao de indenizar.439
o que proclama a doutrina mais atenta: Ainda que haja autorizao da
autoridade competente, ainda que a emisso esteja dentro dos padres
estabelecidos pelas normas de segurana, ainda que a indstria tenha tomado

Coerente com esse entendimento, expe Lucarelli: O fato de obter uma autorizao administrativa e de
se conformar a ela no pode excluir da responsabilidade o proprietrio. Ademais, no nos
esqueamos da extrema celeridade das mudanas tecnolgicas no mundo atual, em contraposio
lentido excessiva da adequao legislativa: as leis nunca impem todos os requisitos que se fazem
necessrios e possveis no momento da autorizao. Portanto, a mera licitude da atividade no
exclui a responsabilidade civil pelo dano ambiental, servindo, to somente, para impedir que sofra
aquele empreendedor as sanes administrativas, uma vez que se encontra em conformidade com as
especificaes tcnicas exigidas pela Administrao Pblica (LUCARELLI, Fbio Dutra.
Responsabilidade civil por dano ecolgico, cit. p. 13).
437
. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro cit., p. 408.
438
. Idem, ibidem.
Lembre-se, a propsito, de clebre deciso do Conselho de Estado francs, no conhecido caso da
Air France, rejeitando a tese da licitude da atividade como exonerativa de responsabilidade.
Moradores das imediaes do aeroporto de Nice acionaram a empresa area e a municipalidade, em
decorrncia dos excessivos rudos causados pelas aeronaves. A defesa da Air France assentava-se na
evocao da licitude de comportamento, aduzindo que havia adotado, na operao das suas
aeronaves, todas as precaues possveis para causar o mnimo de prejuzos acsticos. E, mais
ainda, que a atividade de atuao de uma empresa area perfeitamente legtima, desde que
conforme aos mandamentos que regem o transporte areo em cada pas. No obstante todas essas
alegaes, o Conselho de Estado no teve dvida em considerar procedentes os reclamos e
determinar a reparao dos danos (FERRAZ, Srgio. Responsabilidade civil por dano ecolgico,
loc. cit., p. 40).
439
. Responsabilidade civil e meio ambiente... cit., p. 247.
216
 todos os cuidados para evitar o dano, se ele ocorreu em virtude da atividade do
poluidor h o nexo causal que faz nascer o dever de indenizar. 440 Por igual, se, a
despeito de todas as cautelas para poupar incmodos aos vizinhos, so
inevitveis as importunaes da emisso de odores, fumaas, rumores etc., j no
se compreende, hoje em dia, por que que deva a coletividade sofr-los,
continuando o agente poluidor a gozar da mais completa irresponsabilidade.441

5.3 Inaplicabilidade de excludentes de causalidade

Outra consequncia identificvel no sistema diz com a inaplicabilidade de

excludentes de causalidade (caso fortuito ou fora maior, ao exclusiva da
vtima, fato de terceiro442 e os riscos do desenvolvimento443) como exonerativas
do dever de composio do prejuzo infligido ao ambiente.444

Isto porque, como dito, para a teoria do risco integral a responsabilidade

desponta independentemente da anlise da subjetividade do agente e, sobretudo,
fundamentada no s fato de existir a atividade da qual adveio o prejuzo. Insista-
se: a assuno do risco como fundamento do dever de indenizar faz com que a
responsabilidade exsurja no da conduta, mas exclusivamente do fato. Ou seja, o
nexo causal deve relacionar o dano (fato) atividade (que gera risco).445

440
. NERY JUNIOR, Nelson. Responsabilidade civil por dano ecolgico e ao civil pblica... cit., p.
175.
441
. CHAVES, Antonio. Poluio e responsabilidade no direito brasileiro. Revista dos Tribunais. vol.
534. p. 12. So Paulo: Ed. RT 1980.
442
. Aquele originrio de qualquer pessoa, distinta da vtima e do agente direto.
443
. Diz-se daqueles riscos emergentes de atividades que, na oportunidade de sua efetivao, no eram
consideradas nocivas segundo o estado do conhecimento cientfico e tcnico da poca e que,
posteriormente, se revelem capazes de oferecer riscos ao meio ambiente.
444
. Calha, neste ensejo, uma referncia chamada clusula de no indenizar, por meio da qual o devedor
procura se liberar da reparao do dano, ou seja, da indenizao propriamente dita, aqui tambm
inaplicvel, posto que s admitida quando relacionada com obrigaes passveis de modificao
convencional. No o que ocorre com as regras informadoras do direito ambiental, de natureza
pblica, mas apenas com aquelas destinadas tutela do mero interesse individual, estritamente
privado. Cumpre salientar, no entanto, que dita clusula, muito comum em contratos de compra e
venda de empresas com passivos ambientais, embora inaplicvel em matria de responsabilidade
ambiental, vale entre as partes, facilitando o direito de regresso daquele que isoladamente tiver sido
responsabilizado.
445
. ZAPATER, Tiago Cardoso, ob. e loc. cit., p. 353.
217
 Neste sentir, a enchente resultante de uma precipitao pluviomtrica
anormal, caso tpico de fora maior (fortuito externo Act of God) 446 que, por si
s, venha a provocar danos ambientais, no induz dever indenitrio. Ao contrrio,
o dano, ainda que ativado por um caso como esse, que, porm, s provocou as
perdas ambientais em razo da presena de uma atividade potencialmente
poluidora, evidencia o liame capaz de detonar a obrigao indenizatria.

Nesses casos, Marcelo Abelha Rodrigues atento ao teor do art. 3, IV, da

Lei 6.938/1981 e fincado na teoria da equivalncia das condies diz que a
pergunta que sepulta dvidas e que deve ser feita para se afastar qualquer
pretenso de excluso da responsabilidade a seguinte: existindo ou no
existindo a fora maior ou caso fortuito, se no houvesse a referida atividade no
mercado, teria ocorrido o dano? Existente o nexo entre o dano e a atividade do
poluidor, ainda que indireta (pelo s fato de estar no mercado), j existente o
dever de indenizar.447

A esses argumentos, acrescenta Daniel Roberto Fink: A regra estabelecida

no 1 do art. 14 da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente a
responsabilidade objetiva. Ora, por princpio de hermenutica jurdica, todas as
excees regra devem estar expressamente previstas em lei e, ademais,
reclamam interpretao restritiva. No h na legislao ambiental, ou correlata,
previso alguma quanto a causas excludentes de responsabilidade pelo dano ao
meio ambiente, sendo certo que aquelas previstas para o direito privado no
podem ser estendidas ao direito ambiental afinal, so regimes jurdicos
diametralmente opostos (subjetivo versus objetivo) e, sob esse aspecto,
incompatveis. dizer, seja por critrios substanciais do direito ambiental

446
. A doutrina tem distinguido o chamado fortuito interno propriamente dito (ou humano) do fortuito
externo Act of God (ou natural). O primeiro, identificado como fato imprevisvel e inevitvel, se
liga pessoa do devedor ou explorao de determinada atividade e aos riscos a ela inerentes,
como, p. ex., a exploso de uma caldeira, o rompimento de um dique com substncias poluentes etc.
O segundo, tambm havido como fato imprevisvel e inevitvel, empregado para designar os atos
externos, estranho atividade, como se observa, p. ex., num raio, numa enchente etc.
(CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de responsabilidade civil, cit. p. 184; MARANHO, Ney
Stany Morais. Responsabilidade civil objetiva pelo risco da atividade, cit. p. 191 e 192;
SCHREIBER, Anderson. Novos paradigmas da responsabilidade civil, cit., p. 68 e 69; SCAVONE
JR., Luiz Antonio e clusulas de excluso da responsabilidade civil. Revista de direito privado. vol.
8, p. 53-119. So Paulo, 2001).
447
. Instituies de direito ambiental. So Paulo: Max Limonad, 2002. p. 205.
218
 (direito vida), ou por critrios de exegese trazidos da teoria geral do direito, a
incidncia de causas excludentes de responsabilidade inadmissvel.448

6. O SUJEITO RESPONSVEL

Nos termos da lei brasileira, responsvel pela danosidade ambiental o

poluidor,449 ou seja, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado,
responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao
ambiental.450
O legislador, como se v, no limita o perfil do poluidor apenas a quem suja
ou inquina o meio com matria ou energia; estende tambm o conceito a quem
(pessoa fsica ou jurdica) degrada ou altera desfavoravelmente a qualidade do
ambiente.

6.1 A responsabilidade solidria dos poluidores

Se certo que a poluio jamais chegar ao nvel zero, tambm certo que os
custos sociais dela resultantes devam ser suportados, em princpio, pelo lesante,
isto , por aquele que, diretamente, a tenha deflagrado, ou, em alguma medida,
contribudo para causar ou agravar451 a danosidade. Em outro dizer, seja qual for a
participao de algum na deflagrao de um dano [causador exclusivo ou
cocausador], h, para ele, o dever de indenizar, e a consequente solidariedade

448
. Desconsiderao da personalidade jurdica em direito ambiental. Em MILAR, dis (Coord.). Ao
Civil Pblica aps 30 anos. So Paulo: Ed. RT, 2015, p. 210 e 211.
449
. Art. 14, 1., da Lei 6.938/1981.
450
. Art. 3., IV, da Lei 6.938/1981.
451
. O agravamento da danosidade tem a ver com a questo do dano preexistente, que no alforria os
degradadores da responsabilidade civil solidria, pois, nessas hipteses, deve ser considerado o
efeito sinergtico, isto , o fator cumulativo dos agentes poluidores a projetar efeitos adversos s
muito tempo depois de sua emisso, e que podem ser agravados pela contribuio de novas
atividades. A propsito, colha-se: TJSP, ApCiv 80345-1, 3. Cm. Civ. j. 07.04.1987, rel. Toledo
Csar, em acidente provocado por uma barcaa carregada de petrleo, no porto de Santos, onde se
assentou que pouco importa que o esturio de Santos j estivesse poludo, eis que o fato
transbordou dos limites do tolervel, danificando reas marginais, e seria mesmo contrassenso
inadmitir poluio apenas porque j preexistiria elemento poluidor no local. Assim tambm a
doutrina dominante: PASQUALOTTO, Adalberto. Responsabilidade civil por dano ambiental...
cit., p. 458; NERY JUNIOR, Nelson e NERY, Rosa Maria B.B. de Andrade. Responsabilidade civil,
meio ambiente e ao coletiva ambiental cit., p. 284 e 285.
219
 reparatria, no caso, decorre do prprio Cdigo Civil,452 segundo o qual se a
ofensa tiver mais de um autor, todos respondero solidariamente pela reparao
(art. 942, caput, 2. parte).
Realidade um pouco diferente se enxerga no microssistema da
responsabilidade ambiental reparatria entre ns vigorante (art. 3 IV, da Lei
6.938/1981), que autoriza chamar para a composio do dano inclusive o
terceiro indiretamente relacionado com a atividade poluidora, a ensejar, no
mbito processual, como regra geral, o litisconsrcio facultativo entre eles, 453
com a possibilidade de se demandar de todos, de alguns ou de cada um a
responsabilidade pelo total dos danos, ressalvada, sempre, ao de regresso aos
alheios conta, em procedimento de responsabilizao subjetiva, no mbito do
qual se permite discutir a distribuio mais equitativa da responsabilidade de
cada um. dizer: O demandado no pode invocar como eximente o fato de
no ser apenas ele o poluidor, de serem vrios e no se poder identificar aquele
que, com seu obrar, desencadeou como gota dgua o dano.454 No! Tanto o
que diretamente concorre para o seu desabrochar como aquele cuja atividade,
indiretamente, representa uma possvel condio sem a qual ele talvez no
tivesse ocorrido respondem solidariamente pela obrigao de repar-lo por
inteiro.

452
. Nesses casos, em que se fala de concausas, bem disserta ZAPATER, Tiago Cardoso: considera-se
causador do dano ambiental todo aquele cuja atividade tenha, em qualquer medida, ainda que em
concorrncia com outras, simultneas ou j passadas, contribudo para causar ou reforar o dano
(Responsabilidade civil do poluidor indireto e do cocausador do dano ambiental. Em ROSSI,
Fernando F. et al. (Coord.). Aspectos controvertidos do direito ambiental: tutela material e tutela
processual. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 363).
453
. A jurisprudncia do STJ vem referendando esse entendimento: A ao civil pblica pode ser
proposta contra o responsvel direto, contra o responsvel indireto ou contra ambos, pelos danos
causados ao meio ambiente. Trata-se de caso de responsabilidade solidria, ensejadora do
litisconsrcio facultativo (art. 46, I, do CPC) e no do litisconsrcio necessrio (art. 47 do CPC)
(STJ, REsp. 37.354/SP, 2. T., j. 30.08.1995, rel. Min. Antnio de Pdua Ribeiro, DJ 18.09.1995).
Com efeito, o dano ambiental marcado pela responsabilidade civil objetiva e solidria,
propiciando, em regra, litisconsrcio facultativo (STJ, REsp. 604.725/PR, 2. T., j. 21.06.2005,
rel. Min. Castro Meira, DJ 22.08.2005; STJ, REsp. 884.150/MT, 1. T., j. 19.06.2008, rel. Min.
Luiz Fux, DJe 07.08.2008), pois, mesmo havendo mltiplos agentes poluidores, no existe
obrigatoriedade na formao do litisconsrcio, abrindo-se ao autor a possibilidade de demandar
de qualquer um deles, isoladamente ou em conjunto, pelo todo (STJ, REsp 880.160/RJ, 2. T., j.
04.05.2010, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 27.05.2010).
454
. ITURRASPE, Jorge Mosset. Responsabilidad por daos. Responsabilidad colectiva. Buenos Aires:
Rubinza-Culzoni, 1999. t. VI, p. 161.
220
 Nada obstante tal entendimento, iterativa jurisprudncia do STJ tambm tem
assentado no se poder descartar peremptoriamente a configurao do
litisconsrcio necessrio455, tal qual se d, por exemplo, quando, a par dos
malefcios da fonte poluidora, tambm se questione a higidez do ato emandado do
Poder Pblico que ensejou o seu funcionamento. Basta pensar, em uma ao civil
pblica cujo objeto se consubstancia na obteno da tutela especfica da obrigao
de no fazer, consistente na paralisao de uma atividade licenciada pelo rgo
ambiental competente. Parece bvio que a demanda h de contemplar um pedido
de anulao do ato administrativo respectivo, o que enseja a necessidade de
citao do rgo pblico integrante do Sisnama que expediu referida autorizao,
sob pena de nulidade do feito (art. 47, pargrafo nico, do CPC). que, caso tal
no ocorra e a sentena porventura venha a julgar procedente o pedido, a licena
outorgada pelo rgo ambiental ser atingida pelo ato jurisdicional sem que este
tenha tido a oportunidade de vir a juzo defender a legitimidade de seu ato. Nesse
caso haveria, de uma s vez, ofensa aos princpios constitucionais do devido
processo legal e do contraditrio e ampla defesa (art. 5., LIV e LV, da CF/1988),
bem como ao disposto no art. 472, 1. parte, do CPC, segundo o qual a sentena
faz coisa julgada s partes entre as quais dada, no beneficiando, nem
prejudicando terceiro.456

455
. Por exemplo: REsp. 884.150/MT, 1. T., rel. Min. Luiz Fux, DJe 07.08.2008; REsp. 1.079.713/SC,
2. T., rel. Min. Herman Benjamin, DJe 31.08.2009.; REsp 1.383.707/SC, 1 T. rel. Min. Srgio
Kukina, DJe 05.06.2014.
456
. DANTAS, Marcelo Buzaglo. Atualidades sobre a ao civil pblica ambiental. Em MILAR, dis
(Coord.) A ao civil pblica aps 25 anos. cit. p. 582.
Deveras, nesses e em todos os casos em que a ao difusa evidenciar interesses de particulares que
podem ter sua esfera jurdico-patrimonial atingida pelos efeitos da sentena, impe-se, sob pena de
inexistncia do ato jurisdicional em relao a eles, a formao do litisconsrcio passivo necessrio.
Para Luiz Fux, impe-se o litisconsrcio passivo nas hipteses em que a sentena deva ser
formalmente una e materialmente dplice, dispondo o juiz em simultaneus processus sobre a
situao jurdica de todas as partes litisconsorciadas. (Curso de direito processual civil. Rio de
Janeiro: Forense, 2001. p. 237 e 238). Examinando a questo sob esse prisma, o STJ j reconheceu,
por exemplo, que os empreendedores de loteamento em rea de preservao ambiental, bem como
os adquirentes de lotes e seus ocupantes que, em tese, tenham promovido degradao ambiental,
formam litisconsrcio passivo necessrio (REsp 901.422/SP, 2. T., j. 01.12.2009, rel. Min. Eliana
Calmon, DJe 14.12.2009), e que o regime da coisa julgada nas aes difusas no dispensa a
formao do litisconsrcio necessrio quando o captulo da deciso atinge diretamente a esfera
individual. Isto porque consagra a Constituio que ningum deve ser privado de seus bens sem a
obedincia ao princpio do devido processo legal (art. 5, LIV, da CF/1988) (Resp 405.706/SP, 1
T., Rel. Min. Luiz Fux, DJ 23.09.2002).
221
 Destarte, inelutvel a concluso de que o dano ambiental, marcado pela
responsabilidade civil objetiva e solidria, d ensejo, como regra, no mbito
processual, ao litisconsrcio facultativo, salvo naqueles casos de afetao da
esfera jurdico-patrimonial de terceiros, quando, ento, se impe a formao do
litisconsrcio passivo necessrio.
Aqui, para a correta interpretao do comando legal (art. 3., IV, da Lei
6.938/1981), preciso bem refletir sobre a extenso do conceito de poluidor
indireto, em ordem a se poder aferir quais dos indiretamente relacionados a
determinada atividade poluidora podem ser considerados causadores do dano.
indagao, responde Tiago Cardoso Zapater: o fundamento da
responsabilidade independente de culpa o dever de segurana ambiental que a
atividade potencialmente poluidora, por fora do risco que gera, obrigada a
observar457. A extenso do conceito do poluidor indireto deve considerar a
possibilidade ou no de se atribuir tal dever de segurana a essas atividades mais
remotas. E aduz: o poluidor indireto ser considerado causador do dano apenas
na medida em que se possa vislumbrar um dever de segurana que vincule a sua
atividade atividade daquele terceiro que diretamente causou o dano e que esse
dever foi violado [...]. O poluidor indireto, ao menos em tese, poderia
desempenhar um papel relevante na preveno do dano, podendo ingerir e
fiscalizar a atividade do terceiro.458 Exemplificando o que diz o autor, tome-se o
caso de contaminao oriunda de posto de revenda de combustvel, explorado por
locatrio da rea onde situada a atividade. Induvidosa a responsabilidade indireta
do proprietrio (pois que, se o imvel sobre o qual detinha o poder de fiscalizao
lhe aproveita economicamente, h que suportar, em razo da disponibilizao de
seu patrimnio a terceiro, os danos nele verificados) e a direta do locatrio (de
cujo obrar resultou a danosidade ambiental).

457
. Op. cit. p. 365 (grifo nosso). Realmente, quem se abalana em exercer alguma atividade de risco ter
que faz-lo com segurana, de modo a no causar dano a ningum, sob pena de ter que por ele
responder independentemente de culpa. A est, em nosso entender, a sntese da responsabilidade
objetiva. Se, de um lado, a ordem jurdica garante a liberdade de ao, a livre iniciativa etc., de
outro, garante tambm a plena e absoluta proteo do ser humano. H um direito subjetivo
segurana cuja violao justifica a obrigao de reparar o dano sem nenhum exame psquico ou
mental da conduta do seu autor. Na responsabilidade objetiva, portanto, a obrigao de indenizar
parte da ideia de violao do direito de segurana da vtima. (CAVALIERI FILHO, Srgio.
Programa de responsabilidade civil. cit. p. 185 e 186).
458
. ZAPATER, Tiago Cardoso, op. cit., p. 365.
222
 Da que, ausente tal dever de segurana a ser identificado em cada caso
concreto ou, por vezes, expresso em texto de lei459 , a responsabilidade do
poluidor indireto, em verdade, deriva da obrigao constitucional geral de
proteo do meio ambiente e ser de natureza subsidiria, como devedor reserva,
a ser chamado para a satisfao da obrigao apenas quando o causador direto do
dano no possa faz-lo, e na proporo com que tenha para o mesmo
contribudo.460

6.2 A responsabilidade do Estado

As pessoas jurdicas de direito pblico interno, como vimos, podem ser

responsabilizadas pelas leses que causarem ao meio ambiente.461 De fato, no
s como agente poluidor que o ente pblico se expe ao controle do Poder
Judicirio (por exemplo, em razo da construo de estradas, aterros sanitrios,
troncos coletores e emissrios de esgotos sanitrios, sem a realizao de estudo de
impacto ambiental), mas tambm quando se omite no dever constitucional de
proteger o meio ambiente (por exemplo, falta de fiscalizao, inobservncia das
regras informadoras dos processos de licenciamento, inrcia quanto instalao
de sistemas de disposio de lixo e tratamento de esgotos).
No se desconhece que a responsabilidade civil do Estado, na hiptese de
omisso, forte no comando do art. 37, 6, da CF/1988, , em regra, subjetiva.
Mas no se ignora, tambm, que esse regime comum excepcionado em se
tratando de tutela ambiental por expressa previso legal, em microssistema
especial, que considera objetiva tal responsabilidade (art. 3., IV c/c. o art. 14,
1., da Lei 6.938/1981), como bem pontuado por autorizada jurisprudncia e
respeitveis vozes doutrinrias. 462

459
. Ver, por exemplo, a Lei 6.803/1980, quando alude, no seu art. 12, obrigatoriedade de os bancos
condicionarem a concesso de incentivos e financiamentos apresentao de licena ambiental.
460
. Op. cit., p. 370.
461
. Art. 3., IV, da Lei 6.938/1981.
462
. Na responsabilidade civil ambiental, regime totalmente especial, a culpa no entra pela porta da
frente, tampouco pela dos fundos, ou mesmo a ttulo de temperamento dos deveres do Estado.
Eventual mitigao da responsabilidade estatal repudia o aproveitamento ou contrabando
eufemstico, nem por isso menos indevido, da culpa (...). Numa palavra, seja a contribuio do
Estado ao dano ambiental direta ou indireta, sua responsabilizao sempre observar, na linha de
fator de atribuio, o critrio objetivo. No se pretende trazer aqui o regime (geral ou comum) de
223
 Deveras, tratamento diferenciado que se conferisse ao Estado de, por danos
indiretos, s responder subjetivamente, implicaria em alij-lo do polo passivo da
maioria das aes civis pblicas de natureza ambiental, certo que a discusso de
conduta culposa de algum dos responsveis solidrios, nos mesmos autos em que
se apura a responsabilidade civil objetiva de outro pela divergncia de regimes e
evidente procrastinao do processo tem sido repudiada pelo nosso sistema. Isto
sem se falar na indenidade que resultaria naqueles casos, no to incomuns, de
notria incapacidade ou impossibilidade de o degradador material cumprir a
obrigao ressarcitria por insolvncia, ou, simplesmente, por no mais poder ser
identificado. A bem ver, sobre enfraquecer a tutela do meio ambiente, estar-se-ia
carregando o peso da defesa e da proteo ambiental exclusivamente sobre os
ombros do administrado, em dissonncia com o art. 225 da Lei Maior, por fora
do qual o Poder Pblico e a coletividade devem compartilhar o nus da
responsabilidade nessa matria.

Da sustentarmos, desde sempre, que o Estado tambm pode ser

solidariamente responsabilizado pelos danos ambientais provocados por terceiros,

responsabilidade civil objetiva do Estado, nos termos do art. 37, 6., da CF/1988, pois o sentido
jurdico desse dispositivo no veda a existncia de regimes especiais, em que a objetividade cobre
tambm os comportamentos omissivos (STJ, REsp 1071741/SP, 2. T., j. 24.03.2009, rel. Min.
Herman Benjamin, DJe 16.12.2010, em Revista de Direito Ambiental. vol. 61. p. 367-398. So
Paulo: Ed. RT, 2011). Em sintonia com tal entendimento tambm se posicionam SARLET, Ingo
Wolfgang e FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental. 4. ed. So Paulo: Ed. RT,
2014. p. 200-202; STAIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as
dimenses do dano ambiental no direito brasileiro. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2011.
p. 196.
Em sentido contrrio, ver BARROSO, Ricardo Cavalcante. A responsabilidade civil do Estado por
omisso em face do dano ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 63. p. 203-238. So Paulo:
Ed. RT, 2011; LEUZINGER, Mrcia Dieguez. Responsabilidade civil do Estado por danos ao meio
ambiente. Revista de Direito Ambiental. vol. 45. p. 184-195. So Paulo: Ed. RT, 2007; STAUT
JUNIOR, Sebastio Vilela. Apontamentos sobre a responsabilidade civil do Poder Pblico enquanto
ru em ao civil pblica de natureza ambiental. Revista de Direitos Difusos. vol. 36. p. 157-168.
So Paulo, 2006, sustentando que a responsabilidade civil do Estado, nos casos de dano ambiental
por ele diretamente provocado, objetiva e independe da licitude da conduta, tal qual observado nas
hipteses de dano ambiental provocado por particulares. J no que se refere responsabilidade do
Poder Pblico em virtude de dano provocado por obra, empreendimento ou atividade que licenciou
ou autorizou em desacordo com a legislao vigente, trata-se de responsabilidade subjetiva, posto
que derivada de conduta ilcita. Por fim, ainda nas hipteses de dano ambiental provocado por
terceiros, particulares, em que a Administrao no tenha participado como licenciadora ou
autorizadora, a responsabilidade do Estado ser sempre de natureza subjetiva, com fundamento na
apurao da falta do servio, ou seja, aquele considerado inferior aos padres mnimos legais de
exigncia.
224
 j que seu dever controlar e impedir que aconteam.463 Esta posio mais se
refora com a clusula constitucional que imps ao Poder Pblico, em todas as
suas facetas e nveis, e coletividade o dever genrico de defender o meio
ambiente e de preserv-lo para as presentes e futuras geraes.464

Assim, afastando-se da imposio legal de agir, ou agindo deficientemente,

deve o Estado responder por sua incria, negligncia ou deficincia, que traduzem
um ilcito ensejador do dano no evitado, que, por direito, deveria s-lo. Nesse
caso, reparada a leso, a pessoa jurdica de direito pblico em questo poder
demandar regressivamente o direto causador do dano. 465
Na prtica, para no penalizar a prpria sociedade, que quem paga as
contas pblicas, e que teria, em ltima anlise, de indenizar os prejuzos
decorrentes do dano ambiental, convm, diante das regras da solidariedade entre

463
. Nessa mesma linha, ALVES, Srgio Luis Mendona, em monografia sobre o Estado poluidor, averba:
Tais apontamentos nos remetem responsabilidade solidria da Administrao mesmo quando
diante de conduta poluidora de particular e que afeta a todos, respondendo o Estado em razo da
necessidade de extrema prudncia e rigor que deve ter no licenciamento, na fiscalizao e no poder
de polcia que detm de impedir atividades potencial ou efetivamente degradadoras da qualidade do
meio ambiente (Estado poluidor. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. p. 172). o que tambm
preconizam FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo; MILAR, dis e NERY JUNIOR,
Nelson. A ao civil pblica e a tutela jurisdicional dos interesses difusos. So Paulo: Saraiva,
1984. p. 75 e 76; MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro cit., p. 409 e 410;
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos... cit., p. 409 e 410; MANCUSO, Rodolfo
de Camargo. Ao civil pblica... cit., p. 415-424; JUCOVSKY, Vera Lcia. Responsabilidade civil
do Estado por danos ambientais. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2000. p. 55; AYALA, Patryck de
Arajo e LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial.
6. ed. So Paulo: Ed. RT, 2014. p. 201 e 202; SARLET, Ingo Wolfgang e FENSTERSEIFER,
Tiago. Direito constitucional ambiental cit, p. 201e 202.
464
. Arts. 23, VI e 225, caput, da CF/1988.
465
. Essa posio, por ns adotada desde a 1. edio deste livro, vem sendo prestigiada pelo e. STJ, como
se v, por exemplo, no REsp. 1.071.741/SP, 2. T., j. 24.03.2009, rel. Min. Herman Benjamin, DJe
16.12.2010, assim ementado:
Danos ambientais. Responsabilidade solidria. A questo em causa diz respeito
responsabilizao do Estado por danos ambientais causados pela invaso e construo, por
particular, em unidade de conservao (parque estadual). A Turma entendeu haver
responsabilidade solidria do Estado quando, devendo agir para evitar o dano ambiental,
mantm-se inerte ou atua de forma deficiente. A responsabilizao decorre da omisso ilcita, a
exemplo da falta de fiscalizao e de adoo de outras medidas preventivas inerentes ao poder
de polcia, as quais, ao menos indiretamente, contribuem para provocar o dano, at porque o
poder de polcia ambiental no se exaure com o embargo obra, como ocorreu no caso. H que
ponderar, entretanto, que essa clusula de solidariedade no pode implicar benefci o para o
particular que causou a degradao ambiental com sua ao, em detrimento do errio. Assim,
sem prejuzo da responsabilidade solidria, deve o Estado que no provocou diretamente o
dano nem obteve proveito com sua omisso buscar o ressarcimento dos valores despendidos
do responsvel direto, evitando, com isso, injusta onerao da sociedade. Precedentes citados:
STJ, AgRg no Ag 973.577/SP, DJ 19.12.2008; STJ, REsp 604.725/PR, DJ 22.08.2005; STJ,
AgRg no Ag 822.764/MG, DJ 02.08.2007; e STJ, REsp 647.493/SC, DJ 22.10.2007.
225
 os responsveis, s acionar o Estado quando se tornar absolutamente
impraticvel a responsabilizao do poluidor direto, pois, se possvel
segundo as regras da solidariedade incluir ou no o ente pblico na demanda,
por que no se valer da opo mais conveniente aos interesses da comunidade,
chamando-se, primeira e prioritariamente, o degradador material, beneficirio
econmico da atividade?! 466
Foi esse o encaminhamento alvitrado pelo Ministrio Pblico de So Paulo
na ao que propusemos em Cubato/SP, nos idos de 1986,467 em face das 24
empresas do polo qumico-siderrgico local, visando reparao dos danos
causados Serra do Mar e Mata Atlntica, em que, ante a denunciao lide de
algumas pessoas jurdicas de Direito Pblico, reconheceu o TJSP: Inadmissvel,
pois, a denunciao da Unio Federal, do Estado de So Paulo e do Municpio de
Cubato, sob o fundamento de que estas pessoas jurdicas de Direito Pblico
incentivaram e autorizaram a instalao da ora agravante no local, com as
consequncias da decorrentes, e fiscalizam as suas atividades. Alis, se a
pretenso fosse vivel, equivaleria condenao da prpria vtima da poluio,
isto , o povo, ao ressarcimento dos danos provocados pelas indstrias, o que
constituiria verdadeiro paradoxo.468
que, como disse bem Ricardo Cavalcante Barroso, com fundamento no
princpio do poluidor-pagador (...), urge que o foco de responsabilizao por
danos ao meio ambiente recaia, quando no exclusivamente, prioritariamente
sobre o empreendedor-particular que atua com especial e nica dedicao para
obter lucros e apenas acidentalmente preservando e protegendo o meio ambiente.
Ao contrrio, o Estado, o Poder Pblico, por estar vinculado legalidade e ao
interesse pblico, est umbilicalmente voltado, entre outros focos, para defender o

466
. Nessa esteira, bem asseveram Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer: Em que pese o
argumento contrrio responsabilidade civil do Estado levantado pela doutrina e jurisprudncia
para a hiptese de responsabilidade solidria entre o ente estatal e atores privados, uma vez que
quem arcar com o nus de eventual responsabilizao estatal ser a prpria sociedade, parece-nos
que, apesar de tal afirmativa ser, de certo modo, correta, a responsabilizao do Estado,
especialmente quando tal implicar a reparao de rea degradada ou a adoo de medidas protetivas
do ambiente, ter uma feio de ajustar a conduta do ente estatal ao rol de prioridades
constitucionais, o que ser sempre benfico para o conjunto da sociedade (Direito constitucional
ambiental cit., p. 202).
467
. A inicial dessa histrica ao pode ser encontrada em nossa Curadoria do meio ambiente. So Paulo:
APMP, 1988. p. 162-166.
468
. Revista dos Tribunais. vol. 655. p. 83-85. So Paulo: Ed. RT, 1990.
226
 meio ambiente e o interesse pblico, s acidentalmente provocando leses ao
meio ambiente.469
Da a oportuna advertncia de Herman Benjamin, no sentido de que a
execuo da responsabilidade estatal solidria de natureza subsidiria (com
ordem ou benefcio de preferncia, o que no o mesmo que benefcio-diviso,
precisamente o resultado afastado pela solidariedade passiva). A responsabilidade
solidria e de execuo subsidiria significa que o Estado integra o ttulo
executivo sob a condio de, como devedor reserva, s ser chamado quando o
degradador original, direto ou material (= devedor principal), no quitar a dvida,
seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvncia, seja por
impossibilidade ou incapacidade, por qualquer razo, inclusive tcnica, de
cumprimento da prestao judicialmente imposta, assegurando sempre o direito de
regresso (art. 934 do CC/2002), com a desconsiderao da personalidade jurdica,
conforme preceitua o art. 50 do CC/2002. Realmente, aduz o autor, se por um
lado certo que, na sua origem, a responsabilidade estatal por omisso de dever-
poder de implementao ambiental deriva da elevao do Estado, no mbito
Constitucional, posio de guardio-maior do meio ambiente ecologicamente
equilibrado, tambm inequvoco que aos cofres pblicos no se impinge a funo
de garante ou segurador universal dos poluidores seria um disparate. O
compromisso do legislador com as vtimas, no com os degradadores.470

6.3 A responsabilidade do profissional

Na temtica em discusso, revela-se indispensvel uma referncia ao regime

jurdico da responsabilidade civil do profissional que trabalha a Questo
Ambiental, vista de disposies como, por exemplo, o art. 11 da Res. Conama
237/1997, que, ao cuidar dos procedimentos e critrios utilizados no
licenciamento ambiental, consigna que os estudos necessrios a tais
procedimentos devero ser realizados por profissionais legalmente habilitados, os

469
. A responsabilidade civil do Estado por omisso em face do dano ambiental. Revista de Direito
Ambiental. vol. 63. p. 215. So Paulo: Ed. RT, 2011.
470
. STJ, REsp 1.071.741/SP, cit.
227
 quais sero responsveis pelas informaes apresentadas, sujeitando-se s
sanes administrativas, civis e penais.471
evidente que quem desempenha uma profisso o faz porque se d por
habilitado. No atua simplesmente pelo fato de querer, mas porque se entende
capaz de exercer as tarefas tcnicas prprias da atividade em questo. Por isso
mesmo, presumem-se em tais profissionais a habilitao, a percia, a ateno, a
objetividade e a prudncia, exigncias da lei e da deontologia.472
A responsabilidade profissional tem sido considerada como delitual, com
fundamento no ato ilcito. Em matria de responsabilidade civil, preciso ter
sempre presente que, nos casos de dano ao meio ambiente, ela objetiva,
informada pela teoria do risco integral, sendo suficiente que o prejuzo tenha
resultado do exerccio de determinada atividade e no necessariamente do
comportamento do agente. O empreendedor quem recolhe os benefcios de sua
atividade. Logo, h de ser ele, de preferncia, o indicado a suportar os riscos
imanentes referida atividade, cabendo-lhe, de consequncia, o dever
ressarcitrio, pela simples verificao do nexo causal. Indiretamente, o prprio
Estado que, atravs de rgo seu, tem o poder-dever de coarctar a danosidade
ambiental.
A bem ver, no h se cogitar da aplicabilidade desse regime aos profissionais
que, por falha humana ou tcnica, acabem colaborando para o desencadeamento
do evento danoso, mesmo porque isso implicaria investigao de conduta culposa,
circunstncia que no se afeioa com o sistema da objetivao da
responsabilidade, que rege a matria ambiental.473 Nada obstante isso, fica
ressalvado ao empreendedor, claro, voltar-se regressivamente contra o
profissional que eventualmente tenha se excedido ou se omitido no cumprimento
da tarefa a ele cometida.

471
. Art. 11, pargrafo nico, da Res. Conama 237/1997, com grifos nossos.
472
. WALD, Arnoldo. Curso de direito civil brasileiro (Obrigaes e contratos). 6. ed. So Paulo: Ed.
RT, 1983. p. 373 e 374.
473
. O TJ/SP, por acrdo da 3. Cm. Civ., na Ap 80.345-1, da Comarca de Santos, rel. Toledo Csar,
v.u., de 07.04.1987, encampou esse entendimento, ao repudiar discusso de conduta culposa de
terceiro nos mesmos autos de processo que apurava responsabilidade civil por danos ao meio
ambiente.
228
6.4 A responsabilidade das instituies financeiras

A possvel corresponsabilidade de instituies financeiras pela danosidade

ambiental resultante de atividades por elas apoiadas tema recorrente nos dias de
hoje.
Os argumentos que se deduzem nesse sentido partem, em sntese, da Lei
6.938/1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente e que foi, como
visto, bastante abrangente na definio de poluidor, responsabilizando-o
independentemente de sua caracterizao como pessoa fsica ou jurdica, de
direito pblico ou privado , desde que exera direta ou indiretamente a atividade
causadora de degradao ambiental.474 Alm disso, baseiam-se no fato de a
responsabilidade civil ambiental ser objetiva475 e solidria.
A par disso, o art. 12, caput, do referido diploma legal tambm prescreve a
responsabilidade dos bancos estatais de avaliar os critrios socioambientais em
seus contratos de mtuo.476 A fim de avaliar detidamente esses comandos, anote-
se que a carta de princpios denominada Protocolo Verde, editada em 1995
pelos bancos oficiais, tambm preconizava a incorporao da varivel ambiental
no crdito, visando a evitar o uso de recursos pblicos em atividades lesivas ao
meio ambiente. Os compromissos previstos nesse Protocolo foram ratificados e
intensificados,477 em 2009, em um Protocolo de Intenes vulgarmente chamado

474
. Art. 3. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
IV poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
475
. Cf. Art. 14, 1., da Lei 6.938/1981.
476
. Art. 12. As entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais condicionaro a
aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao
cumprimento das normas, dos critrios e dos padres expedidos pelo Conama.
Antes disso, a Lei 6.803/1980, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial
nas reas crticas de poluio, j estabelecia, em seu art. 12, caput, que os rgos e entidades
gestores de incentivos governamentais e os bancos oficiais condicionaro a concesso de incentivos
e financiamentos s indstrias, inclusive para participao societria, apresentao da licena de
que trata esta lei.
477
. A Clusula Primeira do Protocolo de Intenes expe que o mesmo tem por objeto estabelecer a
convergncia de esforos para o empreendimento de polticas e prticas bancrias que sejam
precursoras, multiplicadoras, demonstrativas ou exemplares em termos de responsabilidade
socioambiental e que estejam em harmonia com o objetivo de promover um desenvolvimento que
no comprometa as necessidades das geraes futuras a partir da atualizao dos compromissos
previstos no Protocolo Verde, firmado em 1995.
229
 de Protocolo Verde II firmado pelo Ministrio do Meio Ambiente- MMA e
pela Federao Brasileira de Bancos- Febraban.
Acerca da evoluo dessa tendncia, importa observar a Lei 11.105/2005,
que, ao estabelecer normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de
atividades que envolvem organismos geneticamente modificados- OGMs, previu,
no 4. do seu art. 2., a responsabilizao de instituies financiadoras, pblicas
e privadas, dessas atividades quando no exigirem a comprovao da sua
regularidade.478
Ainda a esse respeito, tenha-se presente a Res. 3.545/2008, do Conselho
Monetrio Nacional, que alterou o Manual de Crdito Rural MCR 2-1,
estabelecendo exigncia de documentao comprobatria de regularidade
ambiental e outras condicionantes, para fins de financiamento agropecurio no
Bioma Amaznia.479
A bem ver, as disposies citadas, que tinham como destinatrias apenas as
instituies oficiais e que vinham orientando alguns julgados,480 foram, agora,
suplementadas pela Res. 4.327/2014, do Banco Central do Brasil, dispondo sobre
as diretrizes que devem ser observadas no estabelecimento e na implementao da
Poltica de Responsabilidade Socioambiental pelas instituies financeiras e todas
aquelas autorizadas a funcionar pelo referido banco.
Essa Poltica de Responsabilidade Socioambiental PRSA deve conter
princpios e diretrizes que norteiem as aes de natureza socioambiental nos

478
.Art. 2. As atividades e projetos que envolvam OGM e seus derivados, relacionados ao ensino com
manipulao de organismos vivos, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico e
produo industrial ficam restritos ao mbito de entidades de direito pblico ou privado, que sero
responsveis pela obedincia aos preceitos desta Lei e de sua regulamentao, bem como pelas
eventuais consequncias ou efeitos advindos de seu descumprimento.
(...)
4. As organizaes pblicas e privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, financiadoras
ou patrocinadoras de atividades ou de projetos referidos no caput deste artigo devem exigir a
apresentao de Certificado de Qualidade em Biossegurana, emitido pela CTNBio, sob pena de se
tornarem corresponsveis pelos eventuais efeitos decorrentes do descumprimento desta Lei ou de
sua regulamentao. (Destacou-se).
479
. Cf. art. 1. da Res. CMN 3.545/2008.
480
. TRF-1. Reg., AgIn 200201000363291, 5. T., rel. Des. Federal Fagundes de Deus, DJ 19.12.2003, p.
185; TRF-5. Reg., ApCiv 200384000046696, 4. T., rel. Des. Lzaro Guimares, DJ 12.09.2007, p.
628.
230
 negcios e na relao com os clientes e usurios dos produtos e servios
oferecidos pela instituio.481
De qualquer forma, releva observar que boa parte da doutrina especializada j
vinha preconizando a equiparao da responsabilidade das instituies financeiras
pblicas e privadas, como se v, por todos, em Alexandre Lima Raslan, em
monografia sobre a matria, quando expe: as instituies financeiras podem ser
consideradas poluidores indiretos nas hipteses em que as obras ou atividades
financiadas possam promover ou promovam a degradao da qualidade ambiental,
ainda que a atividade financiada seja lcita e esteja sendo desenvolvida dentro dos
standards legais, regulamentares e tcnicos,482 com fundamento no art. 225,
3., da CF, e arts. 3., IV e 4., VII, da Lei 6.938/1981.
Ressalve-se, no entanto, que apesar de a responsabilidade se caracterizar, no
caso, pela objetividade e pela corresponsabilidade, no se pode prescindir do nexo
de causalidade entre o exerccio da atividade bancria e o efetivo dano ambiental
dela decorrente.483 Ou seja, mesmo diante da tendncia inevitvel de serem
responsabilizadas as instituies financeiras, sejam pblicas ou privadas, por
danos ambientais ocasionados por seus muturios, o nexo de causalidade apenas
se estabelece quando deixarem de condicionar o emprstimo comprovao do
licenciamento ambiental e demais autorizaes necessrias para a implantao e
operao do empreendimento.
Por conseguinte, parece fora de dvida no poder uma instituio financeira
ser responsabilizada pelo dano ambiental causado, v.g., por um acidente
verificado em um empreendimento com o qual mantenha contrato de mtuo,
quando esse seja lcito e detenha os devidos documentos autorizativos (alvar,
licena ambiental e autorizaes similares). 484 Faltaria, a tornar certa a

481
. Art. 2. e 1., da Res. Bacen 4.327/2014.
482
. RASLAN, Alexandre Lima. Responsabilidade civil ambiental do financiador. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Ed., 2012. p. 274, e, em especial, o item 6, sobre financiamento e responsabilidade
civil ambiental, p. 211 e ss. No mesmo sentido: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito
ambiental brasileiro. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2015. p. 394 e 395; ANTUNES, Paulo de Bessa.
Direito ambiental. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 511-518.
483
. Nesse sentido: TRF-4. Reg., AgIn 2008.04.00.027923-6/SC, rel. Des. Joo Pedro Gebran Neto, DJe
19.11.2009.
484
. Considerando que no h limitao da responsabilidade civil ambiental das instituies financeiras,
Annelise Monteiro Steigleder afirma que mesmo que o explorador da atividade tenha
licenciamento ambiental e esteja cumprindo as condicionantes, se a atividade se revelar em concreto
231
 obrigao, o pressuposto do nexo causal que, mesmo luz da teoria do risco
integral apoiada pela teoria da equivalncia das condies (conditio sine qua
non), deve ser examinado com juzo de ponderao, sob pena de inaceitvel
absurdo. Outro tanto, no h como se determinar que a instituio financeira
fiscalize in loco o empreendimento ou a atividade por ela financiada. 485 Sim,
porque o poder de polcia atividade estatal indelegvel, o que impede que uma
instituio financeira crie um setor de fiscalizao que pretenda avaliar pari
passu o processo de licenciamento ambiental, inclusive indo a campo para
averiguar a adequao das atividades executadas com os seus recursos. Em
outros termos, ao mesmo tempo em que isso seria uma total transferncia do
encargo do poder de polcia estatal s instituies financeiras, a juridicidade da
exigncia seria bastante questionvel.
Portanto, seja em razo de previso legal, seja por precauo, tanto as
instituies financeiras pblicas quanto as privadas devem avaliar, por meio da
documentao pertinente, a regularidade ambiental das atividades ou obras que
sero por elas financiadas, pena de - detectada a posteriori eventual
desconformidade capaz de influir num dano verificado - vir a ser responsabilizada
solidariamente pela sua composio. Nessa situao hipottica e apenas nessa ,
pensamos haver realmente um nexo de causalidade entre a atividade bancria e o
dano causado ao meio ambiente.

lesiva ao meio ambiente, respondero, solidariamente, pelos danos a instituio financeira e o

empreendedor. (Responsabilidade civil das instituies financeiras ambientais. Revista Jurdica do
Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso. n. 2. p. 114. Cuiab: Entrelinhas, jan.-jul. 2007). Na
mesma toada, segue Alexandre Raslan, ao sustentar que o nexo de causalidade entre a atividade
financeira e a degradao da qualidade ambiental se instaura com a concesso do crdito ou
financiamento em geral, podendo ser comprovado com obteno de prova da existncia do contrato
de mtuo celebrado entre a instituio financeira e o muturio (Ob. cit., p. 274).
485
. Em sentido contrrio, MACHADO, Paulo Affonso Leme pontua que: quem financia tem a
obrigao de averiguar se o financiado est cumprindo a legislao ambiental, no momento do
financiamento (Ob. cit., p. 393 e 394). Tambm nesse vis, posicionam-se GRIZZI, Ana Luci
Esteves et al, no sentido de que o financiador de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras
tem o dever de, inicialmente, exigir a apresentao da documentao necessria, o que no caso em
tela corresponde s licenas, para, s assim, depois de constatada a regularidade junto aos critrios
preestabelecidos, conceder o financiamento, sem, contudo, deixar de controlar as atividades do
financiado, sob pena de ser responsabilizado integralmente pelos danos por ele causados. [...] O
financiador deve monitorar a aplicao dos recursos por ele disponibilizados ao longo do
financiamento, cumprindo, dessa forma, seu dever constitucional de preservar e defender o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de vida. (BERGAMO, Cintia
Izilda; CHEN, Josephine Eugenia; GRIZZI, Ana Luci Esteves; HUNGRIA, Cynthia Ferragi.
Responsabilidade civil ambiental dos financiadores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 32).
232
 Em uma palavra, no se nega que as instituies financeiras seja pelos
protocolos de intenes firmados, seja pelo prescrito em nossa Carta Magna
devam estar absolutamente comprometidas com a promoo do desenvolvimento
sustentado do pas e a servir aos interesses da coletividade486. No entanto, salvo
em situaes como a antes acentuada, parece-nos praticamente impossvel se
concretizar a responsabilidade civil ambiental dessas entidades.

7. DA RESPONSABILIDADE PESSOAL SOLIDARIZAO DA REPARAO DE DANOS

Inspiradas na solidariedade social, doutrina e jurisprudncia tm se recusado

a deixar as vtimas da danosidade ambiental (= pessoas e coletividade) sem
reparao. Assim, a par da constante flexibilizao dos pressupostos da
responsabilizao (dano e nexo causal), tambm deve ser buscada uma atenuao
do dever pessoal de reparao, em ordem a transformar o problema dos danos em
um problema de toda a sociedade.
A referncia obrigatria para a boa compreenso desse tema Anderson
Schreiber, que, ao discorrer sobre os rumos que vm sendo tomados pela
responsabilidade civil contempornea, explica: O que se pretende defender, em
sntese, no uma alterao exterior que implique a passagem de um sistema de
responsabilidade a um sistema de solidariedade, mas uma modificao interna
prpria responsabilidade civil, que venha a substituir uma responsabilidade
individual por uma responsabilidade social (...). Em outras palavras, solidariza-se
a verificao dos pressupostos da condenao, admitindo-a quase
automaticamente, com base no substrato ideolgico de que somos todos
responsveis, mas o dever de reparar continua pesando, caso a caso sobre um
responsvel nico. Deste modo, cada responsabilizado conserva a impresso de
que em tal posio foi colocado por alea, por azar, por injustia mesmo, enquanto
a sociedade como um todo deixa de assumir a responsabilidade que, diluda,
maior proteo asseguraria vtima (...). Alm disso, a estrutura individualizada
cria uma situao de injustia em um cenrio em que a identificao de um

486
. CF, art. 192.

233
 responsvel cada vez mais flexvel, mais aleatria e mais comprometida com a
satisfao da vtima, independentemente da conduta lesiva. Parece, com efeito,
absurdo condenar a elevadas indenizaes legitimamente elevadas, diga-se,
porque elevado o dano algum que pode ter agido com mxima diligncia e
que pode no ter dado causa, juridicamente, leso sofrida pela vtima. Neste
contexto, o atendimento funo primordial de responsabilidade civil a
adequada reparao dos danos passa necessariamente pela difuso do dever de
indenizar, ou seja, pela distribuio da responsabilidade por toda a comunidade
com a construo de uma autntica responsabilidade social.487
Da a elucubrao de mecanismos que j vm sendo utilizados para tal
desiderato como os seguros ambientais, os fundos de reparao de danos
ambientais e, em certa medida, a tcnica da desconsiderao da personalidade
jurdica , visando a distribuir por toda a sociedade os custos muitas vezes
insuportveis da administrao dos riscos, em ordem a beneficiar no apenas o
causador do dano quanto a quem o sofre, no caso a prpria sociedade.
O nus dessa nova postura, verdade, acaba por recair, como bem apreendeu
Schreiber, sobre aqueles que, no sendo no caso concreto nem vtimas, nem
ofensores, conservam a posio de meros espectadores dos danos,
confortavelmente protegidos em sua momentnea irresponsabilidade. a estes
verdadeiros sujeitos ocultos da responsabilidade civil atual em ltima anlise,
todos ns que compete assumir proporcionalmente os riscos que derivam de sua
convivncia, em prol de uma sociedade mais solidria, formada por pessoas
comprometidas com a sua mtua proteo.488 Mas, nada obstante isso, o que
reclama a sociedade contempornea, que se recusa a conviver com a fatalidade.489
Vejamos, ento, ainda que superficialmente, cada um desses mecanismos.

7.1 Seguro ambiental

Para o Direito Civil, seguro o contrato pelo qual o segurador se obriga,

mediante o pagamento do prmio, a garantir interesse legtimo do segurado,

487 .
Novos paradigmas da responsabilidade civil... cit. p. 235 e 236.
488
. SCHEREIBER, Anderson. Novos paradigmas da responsabilidade civil... cit. p. 258.
489
. BETIOL, Luciana Stocco. Responsabilidade civil e proteo ao meio ambiente. So Paulo: Saraiva,
2010. p. 194.
234
 relativo pessoa ou coisa, contra riscos predeterminados.490 Objetivamente
falando, o seguro ambiental, como instrumento de diluio de danos, no difere,
em sua estrutura, caractersticas e finalidade, de qualquer outro tipo de seguro. A
distino, na verdade, se encontra nica e exclusivamente no objeto a ser
segurado, ou nas palavras do Cdigo Civil, na pessoa ou na coisa a ser segurada.
Por sinal, nos parece expletivo o furor causado pela incluso da expresso seguro
ambiental na legislao ptria, pois ela sempre existiu. Jamais houve impedimento
para que segurado e segurador firmassem contrato, visando a garantir riscos aos
quais recursos ambientais estivessem sujeitos.
A grande questo referente ao seguro ambiental no envolve o contrato
aleatrio em si, mas o seu objeto. Assim, ordinariamente, a explorao de recursos
ambientais est relacionada a enormes impactos, de todas as ordens. No demais
lembrar que, via de regra, a leso ao meio ambiente est associada discusso de
enormes quantias pecunirias, resultantes de multas ou do custo de recomposio
do status quo ante. Em resumo, a questo envolve as conhecidas e volumosas
tragdias ambientais.
Assim, o tema do seguro ambiental mais importante pelo objeto segurado
do que pelo contrato propriamente dito. Em outras palavras, se falarmos apenas do
aspecto contratual, com seus requisitos subjetivos e objetivos, pouco se tem a
acrescentar, uma vez que, desde os mesopotmios, h notcias de contratos de
seguro, envolvendo o risco da perda de burros usados como meios de transportes.
O instituto, por sinal, um dos mais desenvolvidos em todos os aspectos, desde
jurdicos, at econmicos, com suas complicadssimas frmulas de avaliao de
risco e fixao de prmios. De modo sinttico, uma forma de garantir o
atendimento das obrigaes reparatrias do agente e, ao mesmo tempo,
possibilitar a continuidade da atividade econmica. Por este motivo, o que deve
ser desenvolvido no mbito do seguro ambiental a avaliao de risco, matria
complexa, prpria de ramo especfico.
O seguro ambiental, do mesmo modo que os fundos de indenizao, um
importante instrumento de implementao do princpio da reparao integral do
dano ambiental. Isso porque garante a disponibilidade dos recursos financeiros

490
. Art. 757, caput, do CC/2002.
235
 necessrios repristinao total do dano causado ao ambiente, mesmo na hiptese
de insolvncia do poluidor.
E mesmo no caso de empresas solventes, na eventualidade de um acidente de
grandes propores o que no incomum em determinados setores da atividade
produtiva , o impacto econmico provocado por pesados investimentos que
devero ser feitos no apenas na remediao do dano como tambm na adoo de
equipamentos mais eficientes de controle da poluio no chega a abalar a
estabilidade financeira do negcio, garantindo-se, com isso, ao lado da reparao
integral do dano, a permanncia de postos de trabalho e a continuidade normal das
atividades.

Desse modo, o seguro ambiental guarda em si, de forma equilibrada, o

atendimento das obrigaes reparatrias e indenizatrias de parte do agente
poluidor, e, ao mesmo tempo, possibilita, com as devidas correes, a
continuidade da atividade empresarial.491 Por isso, muitos pases vm buscando
desenvolver mecanismos visando a viabilizar a utilizao prtica dessa
modalidade de garantia financeira de atividades utilizadoras de recursos
ambientais, como os Estados Unidos, a Frana, o Reino Unido e a Holanda,
observando-se variaes quanto abrangncia das coberturas oferecidas.

Com esse propsito, a Lei Ambiental argentina 25.675/2002 estabeleceu, em

seu art. 22: Toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, que realice
actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas e sus elementos
constitutivos, deber contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para
garantizar el financiamiento de la recomposicin del dao que en su tipo pudiere
producir (...). Deram-se, assim, naquele pas, os primeiros contornos para a
regulamentao do instituto em exame, exemplo valioso considerado pelo
legislador ptrio, que, ao editar a Lei 11.284/2006, sobre gesto de florestas
pblicas, colocou o seguro ambiental no rol dos instrumentos econmicos j
previstos na Lei 6.938/1981.492

491
. DURO, Roberto. Seguro ambiental. Em FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental
em evoluo. Curitiba: Juru, 1998. p. 313 e 314.
492
. Cf. art. 84 da Lei 11.284/2006.
236
 Por igual, mais recentemente, a Lei 12.305/2010, ao instituir a Poltica
Nacional de Resduos Slidos, determinou, em seu art. 40, que no licenciamento
ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com resduos perigosos,
o rgo licenciador do Sisnama pode exigir a contratao de seguro de
responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou sade pblica,
observadas as regras sobre cobertura e os limites mximos de contratao fixados
em regulamento.

A prtica tem demonstrado que em nosso pas o seguro ambiental aparece

timidamente como um apndice do Seguro de Responsabilidade Civil Geral, para
a cobertura apenas dos danos decorrentes da chamada poluio sbita ou
inesperada, de menor custo e exigncias mais modestas do que o seguro
especfico da poluio contnua, de maior valor e carente sempre de um
rigoroso diagnstico ambiental a que poucos esto efetivamente preparados.493
Sem desmerecer a louvvel iniciativa do setor, em direo regulamentao
do seguro ambiental, as dificuldades a envolvidas so evidentes. Infelizmente,
ainda no se conseguiu achar formas que conciliem os interesses econmicos das
seguradoras, busca de segurana dos segurados e cobertura dos prejuzos que
venham a ocorrer. A soluo, ao menos do ponto de vista das seguradoras, talvez
seja a formao de pools de companhias, nica forma de diminuir eventual
pagamento exacerbado. O problema de determinar a causa exata da poluio, o
valor do dano e a sua fixao em um espao temporal, j que s vezes ele s surge
muito tempo depois, dificultam o estabelecimento de valores.494
De qualquer modo, o seguro ambiental, ao ser institudo, deve guardar
pertinncia com o porte, a natureza, a localizao e as caractersticas do
empreendimento, que se refletem sobre a potencialidade de dano. E, jamais, ser
enxergado como estmulo ao de poluir!

493
. Sobre a matria, ver a importante obra de POLIDO, Walter. Seguros para riscos ambientais, So
Paulo: Ed. RT, 2004.
494
. FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais. 2. ed.
So Paulo: Ed. RT, 2002. p. 181. Ver, tambm, DAHINTEN, Augusto Franke. Seguro ambiental:
possveis razes para o precrio desenvolvimento do produto no Brasil. Revista de Direito
Ambiental. vol. 70. p. 151-192. So Paulo: Ed. RT, 2013.
237
7.2 Fundos de reparao do dano ambiental

Os fundos de reparao do dano ambiental, a serem financiados pelos

potenciais agentes poluidores, acabam se revelando como alternativa vlida para a
superao da garantia patrimonial assentada exclusivamente nos ombros do
devedor.No Brasil, como bem observado por Luciana Stocco Betiol, a maioria dos
fundos no atende aos objetivos de diluio do nus reparatrio na sociedade,
direcionados que esto mais ao aperfeioamento da gesto ambiental,
financiando ferramentas de preservao, educao e desenvolvimento
sustentvel.495 Tome-se, a ttulo de exemplo, o Fundo Nacional do Meio
Ambiente- FNMA, institudo pela Lei 7.797/1989, que tem por objetivo o
financiamento da implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente, e no a
reparao de danos pessoais ou a atuao indenizatria. Por igual, o Fundo de
Defesa dos Direitos Difusos FDD, criado pela Lei 7.347/1985, com a funo de
recepcionar as condenaes em pecnia oriundas de aes civis pblicas
ambientais, com vistas a ativar mecanismos capazes de tutelar interesses difusos.
Tambm aqui, percebe-se claramente que a indenizao s vtimas, ao menos de
forma direta, no uma de suas preocupaes.
Malgrado essa realidade, impe-se a notar que, no Estado de So Paulo, a Lei
13.577, de 08.07.2009, regulamentada pelo Decreto 59.263, de 05.06.2013, ao
dispor sobre diretrizes de procedimentos para a proteo da qualidade do solo e
gerenciamento de reas contaminadas, criou o Fundo Estadual para Preveno de
reas Contaminadas- FEPRAC, fundo de investimento vinculado Secretaria do
Meio Ambiente e destinado proteo do solo contra alteraes prejudiciais s
suas funes, bem como identificao e remediao de reas contaminadas.
Dentre as receitas que constituem esse fundo apontam-se as oriundas de (i)
recursos provenientes de ajuda e cooperao internacional e de acordos
intergovernamentais; (ii) doaes de pessoas naturais ou jurdicas, pblicas ou
privadas, nacionais, estrangeiras ou multinacionais; (iii) compensaes ambientais
provenientes de atividades potencialmente causadoras de contaminao; e,
principalmente, de (iv) 30% (trinta por cento) do montante arrecadado com as

495
. Responsabilidade civil... cit. p. 207.
238
 multas aplicadas pelos rgos estaduais de controle da poluio ambiental por
infraes s disposies da lei.
Este sim, ao que nos parece por carregar, em boa dose, o custo da poluio
aos inmeros descumpridores dos requerimentos ambientais -, estaria a trilhar a
senda que mais se aproxima do princpio da solidarizao no enfrentamento da
danosidade ambiental.

7.3 Desconsiderao da personalidade jurdica

Os postulados da Disregard of legal entity, que diz com a relativizao da

personalidade jurdica, foram em boa hora acolhidos pelo Direito brasileiro, como
se v do preconizado no CTN (arts. 134, VII e 135, I, II e III), na CLT (art. 2.,
2.) , depois consagrados na Lei 8.078/1990 Cdigo de Defesa do Consumidor
(art. 28), na Lei 10.406/2002 Cdigo Civil brasileiro (art. 50) e, mais
recentemente, na Lei 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupo (art. 14).
Por esse sistema, rompe-se com a rigidez do princpio da autonomia das
pessoas jurdicas em relao aos seus membros (universitas distat a singulis),496
uma vez revestidos seus atos de intenes fraudulentas. Assim, as entidades
jurdicas continuam a ser distintas e separadas de seus membros; entretanto, tal
distino e separao podem ser desconsideradas sempre que a personalidade
jurdica for utilizada como anteparo da fraude e abuso de direito.
Como diz Rubens Requio, introdutor da teoria no Brasil, diante do abuso de
direito e da fraude no uso da personalidade jurdica, o juiz brasileiro tem o direito de
indagar, em seu livre convencimento, se h de consagrar a fraude ou o abuso de
direito, ou se deve desprezar a personalidade jurdica, para, penetrando em seu
mago, alcanar as pessoas e bens que dentro dela se escondem para fins ilcitos ou
abusivos.497 Neste sentido, fora reconhecer que a desconsiderao confere um
ingrediente de segurana jurdica s relaes negociais, uma vez que, na medida em
que repele as condutas contaminadas pelo dolo e pela malcia, privilegia as relaes
pautadas pela boa-f.

496
. O art. 20, caput, do CC/1916, que assim dispunha, no tem correspondncia no CC/2002.
497
. Abuso de direito e fraude atravs da personalidade jurdica. Revista dos Tribunais. vol. 410. p. 14.
So Paulo: Ed. RT, 1969.
239
 No microssistema de reao danosidade ambiental, no entanto, em razo
mesmo do regime da responsabilidade civil sem culpa que o informa, abraou o
legislador a concepo objetivista, ao dizer que para a desconsiderao da pessoa
jurdica basta que sua personalidade constitua obstculo ao ressarcimento de
prejuzos causados qualidade do meio ambiente (art. 4. da Lei 9.605/1998).
Isto , no se perquire o modo como se verifica a m utilizao, o desvio de
finalidade ou de confuso patrimonial, a injustia na manuteno da personalidade
jurdica. Nada disso. O que se exige a simples prova de impossibilidade de a
pessoa jurdica honrar com o pagamento de suas obrigaes498.
Da que nas aes civis pblicas ambientais, smile do que ocorre nas aes
civis consumeristas ( 5. do art. 28 do CDC), consoante bem argumenta Luiz
Antonio de Souza, tendo em conta que o meio ambiente tido por direito
fundamental da pessoa humana e que a Constituio Federal exige sua proteo por
parte do Poder Pblico, dever do magistrado, se presentes os requisitos, acolher
eventual requerimento no sentido da desconsiderao, inclusive faz-lo de
ofcio.499 A propsito, vale lembrar de importante precedente do STJ,
materializado no REsp 279.273/SP, 3. T., j. 04.12.2003 (m.v.), rel. Ari Pargendler,
relatado pela Min. Nancy Andrighi, de cujo voto condutor se extraem elucidativos
elementos compreenso da matria na seara ambiental:

498 .
Ver, neste sentido, RODRIGUES, Marcelo Abelha: Tendo ocorrido o prejuzo causado pela pessoa
jurdica, pouco importaro as motivaes do ato causador, j que os bens de seus scios ou diretores
podero ser responsveis pelo ressarcimento dos prejuzos causados ao meio ambiente (Elementos
de direito ambiental: parte geral. 2. ed. So Paulo: Ed. RT. 2005. p. 310); GASTALDI, Suzana:
Para que seja efetuada a desconsiderao da personalidade jurdica no direito ambiental, no
preciso a comprovao de culpa ou atuao com excesso de poderes por parte dos membros que
compem a sociedade, e sim a verificao da insuficincia patrimonial da pessoa jurdica para
reparar ou compensar os prejuzos por ela causados qualidade do meio ambiente (A
desconsiderao da personalidade jurdica e a sua importncia para o direito ambiental. In: LEITE,
Jos Rubens Morato e BELLO FILHO, Ney Barros (Orgs.). Direito ambiental contemporneo.
Barueri: Manole, 2004. p. 652); BOEIRA, Alex Perozzo: Para a teoria menor, a execuo do
patrimnio do scio por obrigao est vinculada impontualidade ou insatisfao do crdito. A
conformao do instituto [...] compreende a demonstrao da ausncia de bens sociais
(insolvabilidade ou falncia) e a solvncia dos scios, atribuindo-se a esses a obrigao da pessoa
jurdica, sem perquirir acerca da utilizao fraudulenta/regular ou do abuso. (A desconsiderao da
personalidade jurdica noes gerais e questes controvertidas luz da doutrina e da
jurisprudncia. Revista Magister de Direito Empresarial, Concorrencial e do Consumidor. So
Paulo, n. 36-66, 2011, p. 72).
499
. A tutela jurisdicional coletiva e sua efetividade. Em MILAR, dis (Coord.). A ao civil pblica
aps 25 anos. So Paulo: Ed. RT, 2010. p. 555.
240
 A teoria da desconsiderao da pessoa jurdica, quanto aos pressupostos de
sua incidncia, subdivide-se em duas categorias: teoria maior e teoria menor da
desconsiderao.
A teoria maior no pode ser aplicada com a mera demonstrao de estar a
pessoa jurdica insolvente para o cumprimento de suas obrigaes. Exige-se, aqui,
para alm da prova de insolvncia, ou a demonstrao de desvio de finalidade, ou a
demonstrao de confuso patrimonial. A prova do desvio de finalidade faz incidir
a teoria (maior) subjetiva da desconsiderao. O desvio de finalidade
caracterizado pelo ato intencional dos scios em fraudar terceiros com o uso
abusivo da personalidade jurdica. A demonstrao da confuso patrimonial, por
sua vez, faz incidir a teoria (maior) objetiva da desconsiderao. A confuso
patrimonial caracteriza-se pela inexistncia, no campo dos fatos, de separao
patrimonial do patrimnio da pessoa jurdica e do de seus scios, ou, ainda, dos
haveres de diversas pessoas jurdicas. A teoria maior da desconsiderao, seja a
subjetiva, seja a objetiva, constitui a regra geral no sistema jurdico brasileiro,
positivada no art. 50 do CC/2002.
A teoria menor da desconsiderao, por sua vez, parte de premissas distintas
da teoria maior: para a incidncia da desconsiderao com base na teoria menor,
basta a prova de insolvncia da pessoa jurdica para o pagamento de suas
obrigaes, independentemente da existncia de desvio de finalidade ou de
confuso patrimonial. Para esta teoria, o risco empresarial normal s atividades
econmicas no pode ser suportado pelo terceiro que contratou com a pessoa
jurdica, mas pelos scios e/ou administradores desta, ainda que estes demonstrem
conduta administrativa proba, isto , mesmo que no exista qualquer prova capaz de
identificar conduta culposa ou dolosa por parte dos scios e/ou administradores da
pessoa jurdica. No ordenamento jurdico brasileiro, a teoria menor da
desconsiderao foi adotada excepcionalmente, por exemplo, no direito ambiental
(Lei 9.605/1998, art. 4) e no direito do consumidor (CDC, art. 28, 5).
Destarte, como bem pondera Daniel Roberto Fink, os valores ambientais
associados vida e qualidade de vida so bens fundamentais existncia humana.
E, por essa razo, as regras jurdicas que compem o sistema de proteo a esse
bem essencial rompem, muitas vezes, com as construes clssicas do direito
privado; no entanto, sem abandonar a teoria geral do direito, a peculiar disciplina
241
 normativa do direito ambiental acaba formulando novos paradigmas que, a um s
tempo assegurem a eficcia desse especial regramento e confiram efetiva proteo
ao meio ambiente. Dentre essas regras esto o sistema de responsabilidade civil
ambiental, objetiva e integral, no qual se insere a desconsiderao da pessoa
jurdica.500
Ressalte-se apenas, e por oportuno, que a anlise da desconsiderao ficar
protrada para a fase satisfativa do julgado, quando, ento, de forma cabal, poder
emergir a impossibilidade de a pessoa jurdica reparar os prejuzos causados
qualidade do meio ambiente.

8. TRATAMENTO PROCESSUAL

A ordem econmica brasileira, fundada na valorizao do trabalho humano e

na livre iniciativa, adota, entre seus princpios, a defesa do meio ambiente, nos
termos do art. 170, caput e VI, da CF/1988.
Para corrigir e/ou coibir eventuais ameaas ou leses higidez ambiental, o art.
225, 3, da CF/1988 prev que as condutas e atividades consideradas lesivas ao
meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
dizer, a sua defesa desenvolve-se simultaneamente a partir de aes de ndole
preventiva, reparatria e repressiva.
De fato, para a implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente, o
legislador elencou, ao lado de alguns instrumentos de cunho preventivo (por
exemplo, o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, a avaliao de
impactos ambientais e o licenciamento ambiental, previstos, respectivamente, nos
incs. I, III e IV do art. 9 da Lei 6.938/1981), as penalidades disciplinares ou
compensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao ou
correo da degradao ambiental (inc. IX do art. 9), de ndole eminentemente
repressiva. No olvidou, tambm, por outro lado, da reparao do dano ambiental

500
Desconsiderao da personalidade jurdica... cit. p. 224. No mesmo sentido, ver BETIOL, Luciana
Stocco. Responsabilidade civil... cit. p. 212.

242
 como manifestao do princpio do poluidor-pagador por ela adotado (inc. VII do
art. 4).
Neste sentido e para fins puramente didticos, prprio dizer que a represso
enquanto manifestao do ius puniendi do Estado , colimada, fundamentalmente,
pelas esferas de responsabilidade administrativa e penal, se aparta da ao
reparatria, objeto da esfera de responsabilidade civil, de interesse para o presente
trabalho.
Nosso foco, aqui, cingir-se- aos insumos que a processualstica, por meio da
Ao Civil Pblica, pode oferecer sustentabilidade, certo que o planeta Terra - que
abriga e perpetua a vida -, com toda a sua pujana, no tem elementos e foras para
defender-se. Ele precisa da nossa tutela: alis, essa tutela ser a garantia da nossa
prpria defesa. a que se fundamenta o direito do ambiente e, em particular, a
Ao Civil Pblica relacionada aos danos e riscos ambientais, visando sua
reparao ou preveno. De fato, nada obstante os vrios instrumentos processuais
subministrados pelo ordenamento para a tutela do ambiente, na seara da
responsabilidade ambiental civil, fora reconhecer, a ao civil pblica em
razo mesmo do tom reparatrio que lhe imanente desponta como o mais
adequado sua efetivao.
Numa palavra, se a Ao Civil Pblica no soluo cabalstica para a
problemtica enorme e multifacetada que o meio ambiente planetrio nos desvenda,
ela , sem dvida, um instrumento valioso para a tomada de posio de todos os
legitimados - do Ministrio Pblico e dos agentes governamentais at as
associaes cidads - que preencham os requisitos mnimos para empreend-la, em
ordem a obviar, quanto possvel, a danosidade ambiental.

8.1 A ao civil pblica e a defesa do meio ambiente

A Lei 6.938/1981, ao definir a Poltica Nacional do Meio Ambiente e

conceder legitimao ao Ministrio Pblico para a ao de responsabilidade civil
em face do poluidor por danos causados ao meio ambiente,501 estabeleceu, pela

501
. Art. 14, 1., da Lei 6.938/1981.
243
 primeira vez em nosso Pas, uma situao concreta de ao civil pblica
assecuratria da higidez ambiental.502
E o fez com a certeza de que nenhum outro interesse tem difuso maior do
que o meio ambiente, que, como curial, pertence a todos em geral e a ningum
em particular; sua proteo a todos aproveita, e sua postergao a todos em
conjunto prejudica. verdadeira res communis omnium.503
Se a origem da ao civil pblica ambiental est na Lei 6.938/1981, de
carter eminentemente material, seu perfil definitivo e acabado ocorre com a Lei
7.347/1985, de cunho processual.
A Lei 7.347/1985 significou, sem dvida, uma revoluo na ordem jurdica
brasileira, j que o processo judicial deixou de ser visto como mero instrumento
de defesa de interesses individuais, para servir de efetivo mecanismo de
participao da sociedade na tutela de situaes ftico-jurdicas de diferente
natureza, vale dizer, daqueles conflitos que envolvem interesses supraindividuais
difusos, coletivos e individuais homogneos.

Por ltimo, com a promulgao do Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC),

e sua parte processual aplicando-se a toda a tutela dos interesses difusos, isto ,
Lei 7.347/1985,504 mais uma vez se inova no sistema jurdico brasileiro, agora
com a previso de uma nova modalidade de ao civil pblica para a tutela do que
se denominou interesses ou direitos individuais homogneos.505 Estes, na lcida
lio de Ada Pellegrini Grinover, compreendem os direitos subjetivos divisveis,
titularizados nas mos de pessoas determinadas, tradicionalmente tratados apenas
a ttulo individual (ou, quando muito, pela figura do litisconsrcio) e agora
passveis de reunio num nico processo, em virtude de sua homogeneidade,
decorrente de uma origem comum.506

502
. Permitam-nos, para melhor compreenso didtica, assim cham-la.
503
. FERRAZ, Srgio. Responsabilidade civil por dano ecolgico. Revista de Direito Pblico. vol. 49 e
50. p. 35. So Paulo, 1979.
504
. Assim: Art. 117. Acrescente-se Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, o seguinte dispositivo,
renumerando-se os seguintes:
Art. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for
cabvel, os dispositivos do Ttulo III da lei, que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.
505
. Art. 91 e ss. do CDC.
506
. Ao coletiva fortalece proteo. O Estado de S. Paulo, 14.12.1991, Caderno Justia. p. 8.
244
 Sem outra pretenso, a no ser a de dar uma viso panormica e prtica da
repercusso da Lei 7.347/1985 na proteo do meio ambiente, assinalaremos
alguns pontos mais importantes para o perfeito encaminhamento da ao civil
pblica ambiental.

8.2 Objeto da ao

Objeto da ao vem a ser o pedido de providncia jurisdicional que se

formula para a proteo de determinado bem da vida.
O art. 3. da Lei 7.347/1985, que s previa aes condenatrias (ao
pagamento em dinheiro ou s obrigaes de fazer ou no fazer), ficou ampliado a
todas as espcies de aes capazes, no caso, de propiciar adequada e efetiva
defesa do ambiente, no teor do art. 83 do CDC,507 aplicvel Lei da Ao Civil
Pblica.508
Em reforo, importa registrar que a ao civil pblica ambiental foi
guindada ao patamar constitucional sem limitaes, ou seja, a Constituio
Federal acatou a ao civil pblica com abrangncia total de objeto imediato,
podendo o Ministrio Pblico buscar toda e qualquer tutela jurisdicional para a
defesa do meio ambiente.509

Desse modo, lembra Ada Pellegrini Grinover, pode-se pensar, por exemplo,
na invalidao de um contrato administrativo lesivo ao meio ambiente, pela via da
ao civil pblica, sem necessidade de utilizar a ao popular, cujos requisitos
subjetivos e objetivos so mais estreitos.510

Como dito, na letra do referido art. 3. da Lei 7.347/1985, a ao civil pblica

pode ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de
fazer ou no fazer.

O pedido de condenao em dinheiro pressupe a ocorrncia de dano ao

ambiente, e s faz sentido quando a reconstituio do bem ambiental no seja

507
. Art. 83 da Lei 8.078/1990: Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este Cdigo so
admissveis todas as espcies de aes capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.
508
. Por fora do art. 21 da Lei 7.347/1985.
509
. TOPAN, Luiz Renato. O Ministrio Pblico e a ao civil pblica ambiental no controle dos atos
administrativos. Revista Justitia. vol. 165. p. 49. So Paulo, 1994.
510
. Ao coletiva fortalece proteo. O Estado de S. Paulo, 14.12.1991, Caderno Justia. p. 8.
245
 vivel, ftica ou tecnicamente. Na condenao em pecnia, a aferio do quantum
debeatur indenizatrio matria inada de dificuldades, pois nem sempre
possvel, no estgio atual do conhecimento, o clculo da totalidade do dano.
Quanto vale, por exemplo, uma floresta nativa que sucumbiu sob a violncia do
corte raso? falta de uma resposta satisfatria, podero ser utilizados os critrios
de arbitramento ou de fixao da indenizao com base no valor do lucro obtido
pelo causador do dano com sua atividade. possvel a cumulao da indenizao
por danos patrimoniais e morais.511

A regra, portanto, consiste em buscar-se, por todos os meios razoveis, ir

alm da ressarcibilidade em sequncia ao dano, garantindo-se, ao contrrio, a
fruio do bem ambiental. Assim, se a ao visar condenao em obrigao de
fazer (por exemplo, plantar rvores em reas de preservao permanente; realizar
reformas necessrias conservao de bem tombado) ou de no fazer (por
exemplo, parar a explorao de recursos naturais em unidades de conservao;
estancar o lanamento de efluentes industriais em um rio), o juiz determinar o
cumprimento da prestao da atividade devida ou a cessao da atividade nociva.

Tal no ocorrendo espontaneamente, a deciso judicial caminhar para uma

execuo especfica, levando aos resultados buscados pela deciso judicial e
resistidos pelo ru. Pode o juiz, porm, discricionariamente, substituir a execuo
especfica pela imposio de multa diria, se esta for suficiente ou compatvel,
ainda que no pedida pelo autor, afastando-se, assim, na execuo, do estrito
princpio da demanda.512
Anote-se que, malgrado o emprego da disjuntiva ou no texto do art. 3. da Lei
7.347/1985, a sugerir pedidos alternativos, nada obsta, diante do caso concreto,
pleiteie o autor o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer cumulado com
o pedido indenizatrio. Alis, como o dano ambiental usualmente projeta efeitos a
longo termo, h que se perseguir, por igual, na ao civil pblica tendente a
conjur-lo, um duplo objetivo: estancar o fato gerador (atravs do cumprimento de

511
. NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa. Cdigo de Processo Civil... cit., p. 1729, nota 1 ao art. 3.
da Lei 7.347/1985.
512
. Art. 11 da Lei 7.347/1985.
246
 obrigao de fazer ou no fazer) e imputar ao poluidor o ressarcimento monetrio
pelos estragos verificados (pedido indenizatrio).513

8.3 Legitimao ativa

O instituto da legitimao ativa sobre a matria previsto no art. 5. da Lei

7.347/1985, com a nova redao determinada pela Lei 11.448, de 15.01.2007, que
assim dispe:
Art. 5. Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar:
I o Ministrio Pblico;
II a Defensoria Pblica;

III a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;

IV a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista;

V a associao que, concomitantemente:

a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao patrimnio

pblico e social, ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre
concorrncia, aos direitos de grupos raciais, tnicos ou religiosos ou ao
patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.

513
. Ver, nesse sentido, STJ, REsp 1.115.555/MG, 1. T., j. 15.02.2011, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima,
DJe 23.02.2011; STJ, REsp 1.181.820/MG, 3. T., j. 07.10.2010, rel. Min. Nancy Andrighi, DJe
20.10.2010; STJ, REsp 625.249/PR, 1. T., j. 15.08.2006, rel. Min. Luiz Fux, DJU 31.08.2006; STJ,
REsp 605.323/MG, 1. T., j. 18.08.2005, rel. para o acrdo Min. Teori Zavascki, DJU 17.10.2005,
vencido o Min. Jos Delgado.
Neste ltimo, averbou o Ministro Relator para o acrdo: por isso que, na interpretao do art.
3. da Lei 7.347/1985 (A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer), a conjuno ou deve ser considerada com o
sentido de adio (permitindo, com a cumulao dos pedidos, a tutela integral do meio ambiente)
e no o de alternativa excludente (o que tornaria a ao civil pblica instrumento inadequado a
seus fins). concluso imposta, outrossim, por interpretao sistemtica do art. 21 da mesma lei,
combinado com o art. 83 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Art. 83. Para a defesa dos
direitos e interesses protegidos por este cdigo so admissveis todas as espcies de aes capazes
de propiciar sua adequada e efetiva tutela.) (...). Exigir, para cada espcie de prestao, uma ao
civil pblica autnoma, alm de atentar contra os princpios da instrumentalidade e da economia
processual, ensejaria a possibilidade de sentenas contraditrias para demandas semelhantes,
entre as mesmas partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade comum (medidas de tutela
ambiental), cuja nica variante seriam os pedidos mediatos, consistentes em prestaes de
natureza diversa. A proibio de cumular pedidos dessa natureza no existe no procedimento
comum, e no teria sentido negar ao civil pblica, criada especialmente como alternativa para
melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o que se permite, pela via ordinria, para a tutela de
todo e qualquer outro direito.
247
 Parte a lei do princpio de que, nos casos em que h um titular de direitos
subjetivos perfeitamente identificado, est ele legitimado processualmente para
defender, em juzo, aquilo que seu. Sim, pois o regime democrtico, que supe
uma comunidade de seres humanos livres, deixa ao indivduo, primeira e
precipuamente, a resistncia na defesa dos seus direitos. A cada um se facultam os
meios de atuao e proteo dos prprios direitos.514

Mas, diante de interesses ou direitos no individualizados, impessoais,

supraindividuais difusos ou coletivos no se encontrava claramente algum
capaz de, em seu prprio nome, defend-los, mormente em face do bice presente
no art. 6. do CPC, que somente confere legitimidade para agir ao titular do direito
ameaado ou violado.

Nesses casos, particularmente no que se refere tutela do meio ambiente, a

liberalizao dos mecanismos de legitimao ad causam foi uma das grandes
inovaes introduzidas pela Lei 7.347/1985, que rompeu com o princpio
tradicional da obrigatria coincidncia entre os sujeitos da relao jurdico-
material controvertida e os sujeitos do processo. De fato, alm de conferi-la ao
Ministrio Pblico (que j a tinha desde a Lei 6.938/1981), estendeu-a tambm a
outras entidades pblicas e privadas, entre as quais merece relevo lembrar as
associaes que tenham um mnimo de representatividade.

Essa legitimao concorrente e disjuntiva, no sentido de que todos esto

autorizados para a promoo da demanda e cada um pode agir isoladamente,
sozinho, sem que seja necessria a anuncia ou autorizao dos demais. 515 o
que, de resto, decorre do preceito insculpido no art. 129, 1., da Constituio da
Repblica, segundo o qual a legitimao do Ministrio Pblico para as aes
civis previstas neste artigo no impede a de terceiros, nas mesmas hipteses,
segundo o disposto nesta Constituio e na lei.

514
. Art. 3. do CPC: Para propor ou contestar ao necessrio ter interesse e legitimidade. dizer:
para propor ao, o autor deve revestir-se da condio de titular do direito material a ser discutido
em juzo e demonstrar a necessidade de socorrer-se do Judicirio para tanto.
515
. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Ao civil pblica. Revista Trimestral de Direito Pblico. 3. ed.
So Paulo: Malheiros, 2000, p. 191; NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa. Responsabilidade civil,
meio ambiente e ao coletiva ambiental. Dano ambiental: preveno, reparao e represso cit.,
p. 296.
248
8.4 Legitimao passiva

A lei considera poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou

privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradao ambiental.516
Logo, qualquer pessoa fsica ou jurdica, inclusive a Administrao Pblica,
que venha a infringir normas de direito material protetoras do meio ambiente,
pode ser parte passiva da ao ambiental.
O Poder Pblico poder sempre figurar no polo passivo de qualquer demanda
dirigida reparao do meio ambiente, forte no preceptivo constitucional que lhe
imps o dever de preserv-lo e defend-lo para as presentes e futuras geraes.517
Se ele no for responsvel por ter ocasionado diretamente o dano, por intermdio
de um de seus agentes, o ser ao menos solidariamente, por omisso no dever de
fiscalizar e impedir que tais danos aconteam. Em tal conjuntura, poder voltar-se
regressivamente contra o agente que, por culpa, deu causa danosidade
ambiental, ou contra o direto causador do dano.518

516
. Art. 3., IV, da Lei 6.938/1981.
517
. Art. 225, caput, da CF/1988.
518
. FERRAZ. Antonio Augusto Mello de Camargo; MILAR, dis; NERY JUNIOR, Nelson. A ao
civil pblica e a tutela jurisdicional dos interesses difusos. So Paulo: Saraiva, 1984. p. 76. A
responsabilidade solidria do Poder Pblico com o particular preconizada tambm por
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 23. ed. So Paulo: Malheiros,
2015. p. 411-413; por SABELLA, Walter Paulo, quando analisa a omisso administrativa como
causa de conflituosidade social, afirmando que a ecloso ou a exacerbao dos confrontos de
interesses plurissubjetivos por fora de omisso do Estado pode engendrar o dever de reparao dos
prejuzos decorrentes (A omisso administrativa como causa de conflituosidade social. Revista de
Processo. vol. 38. p. 25. So Paulo: Ed. RT, 1985); MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa... cit., p.
691-694; SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional cit., p. 340; MANCUSO,
Rodolfo de Camargo. Ao civil pblica... cit., p. 377-381; NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa.
O Ministrio Pblico e a responsabilidade civil... cit., p. 283-291; MEDINA, Paulo Roberto de
Gouva. Aspectos da ao civil pblica. Revista de Processo. vol. 47. p. 218-226. So Paulo: Ed.
RT, 1987.
249
8.5 Litisconsrcio

Segundo a formulao clssica, o litisconsrcio qualifica-se como ativo

(vrios autores e apenas um ru), passivo (um autor e vrios rus) ou misto (vrios
autores e vrios rus).519
A Lei 7.347/1985, no af de fortalecer o mais possvel defesa dos interesses
transindividuais, no apenas reconheceu a legitimao concorrente, como tambm
facultou aos colegitimados, na relao processual, a unio de foras para to
importante desiderato.520
Com efeito, o 2. do art. 5. da Lei 7.347/1985 alude ao litisconsrcio ativo,
reunindo dois ou mais colegitimados para o exerccio da ao. Cuida-se, no caso,
de litisconsrcio facultativo e unitrio, j que nenhuma das partes pode recusar a
presena de outra no mesmo polo processual, por terem a mesma causa de pedir e
o mesmo pedido, e igualmente porque a sentena de mrito abranger todos os
litisconsortes, no sendo lcito ao juiz decidir a lide de forma diferente para
eles.521
De igual modo, pode abrir-se ensejo ao litisconsrcio passivo, em ordem a
figurar como rus na ao civil pblica em razo dos danos causados tanto o
responsvel direto quanto o indireto.522 Em regra, o litisconsrcio assim formado
ser de natureza facultativa, dado que, em decorrncia da responsabilidade solidria
vigorante em matria reparatria ambiental, a juzo do autor da demanda, pode ser
chamado para o polo passivo apenas um, alguns ou todos os responsveis pela
danosidade ambiental. Quem ficar de fora pode ser chamado, por via de regresso, a
honrar a parcela de sua responsabilidade adimplida pelo(s) acionado(s).
Nada obstante tal entendimento, iterativa jurisprudncia do STJ tambm tem
assentado no se poder descartar peremptoriamente a configurao do

519
. Arts. 46 a 49 do CPC.
520
. Art. 5., 2. e 5., da Lei 7.347/1985.
521
. Art. 47 do CPC.
522
. Sobre a matria, em conhecidssimo aresto, decidiu o STJ: A ao civil pblica pode ser proposta
contra o responsvel direto, contra o responsvel indireto ou contra ambos, pelos danos causados ao
meio ambiente. Trata-se de caso de responsabilidade solidria, ensejadora do litisconsrcio
facultativo (art. 46, I, do CPC) e no do litisconsrcio necessrio (art. 47 do CPC) (STJ, REsp
37.354-9/SP, 2 T., rel. Min. Antonio de Pdua Ribeiro, DJ 18.09.1995).
250
 litisconsrcio necessrio,523 tal qual se d, por exemplo, quando, a par dos
malefcios da fonte poluidora, tambm se questione a higidez do ato emanado do
Poder Pblico que ensejou o seu funcionamento. Basta pensar em uma ao civil
pblica cujo objeto se consubstancia na obteno da tutela especfica da obrigao
de no fazer, consistente na paralisao de uma atividade licenciada pelo rgo
ambiental competente. Parece bvio que a demanda h de contemplar um pedido
de anulao do ato administrativo respectivo, o que enseja a necessidade de
citao do rgo pblico integrante do Sisnama que expediu referida autorizao,
sob pena de nulidade do feito (art. 47, pargrafo nico, do CPC). que, caso tal
no ocorra e a sentena porventura venha a julgar procedente o pedido, a licena
outorgada pelo rgo ambiental ser atingida pelo ato jurisdicional sem que este
tenha tido a oportunidade de vir a juzo defender a legitimidade de seu ato. Nesse
caso haveria, de uma s vez, ofensa aos princpios constitucionais do devido
processo legal e do contraditrio e ampla defesa (art. 5., LIV e LV, da CF/1988),
bem como ao disposto no art. 472, 1. parte, do CPC, segundo o qual a sentena
faz coisa julgada s partes entre as quais dada, no beneficiando, nem
prejudicando terceiro.524
Deveras, nesses e em todos os casos em que a ao difusa evidenciar
interesses de particulares que podem ter sua esfera jurdico-patrimonial atingida
pelos efeitos da sentena, impe-se, sob pena de inexistncia do ato jurisdicional
em relao a eles, a formao do litisconsrcio passivo necessrio.
Desse sentir no discrepam a doutrina e a jurisprudncia. Assim, ao juzo de
Luiz Fux, impe-se o litisconsrcio passivo nas hipteses em que a sentena deva
ser formalmente una e materialmente dplice, dispondo o juiz em simultaneus
processus sobre a situao jurdica de todas as partes litisconsorciadas525. A seu
turno, o STJ j reconheceu, por exemplo, que os empreendedores de loteamento
em rea de preservao ambiental, bem como os adquirentes de lotes e seus
ocupantes que, em tese, tenham promovido degradao ambiental, formam

523
. Por exemplo: REsp 884.150/MT, 1. T., rel. Min. Luiz Fux, DJe 07.08.2008; REsp 1.079.713/SC,
2. T., rel. Min. Herman Benjamin, DJe 31.08.2009; REsp 1.383.707/SC, 1. T., rel. Min. Srgio
Kukina, DJe 05.06.2014.
524
. DANTAS, Marcelo Buzaglo. Atualidades sobre a ao civil pblica ambiental. Em MILAR, dis
(Coord.). A ao civil pblica aps 25 anos cit., p. 582.
525
. Curso de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 237-238.
251
 litisconsrcio passivo necessrio,526 e que o regime da coisa julgada nas aes
difusas no dispensa a formao do litisconsrcio necessrio quando o captulo da
deciso atinge diretamente a esfera individual. Isto porque consagra a
Constituio que ningum deve ser privado de seus bens sem a obedincia ao
princpio do devido processo legal (art. 5., LIV, da CF/88).527 Mais
recentemente, nessa mesma linha, em acrdo relatado pelo Min. Herman
Benjamin, deixou-se assentado que os adquirentes de lote tm responsabilidade
ambiental do loteamento impugnado em Ao Civil Pblica, ainda que no
realizem obras no seu imvel, o que implica legitimidade para compor, como
litisconsortes, o polo passivo da ao que questiona a legalidade do loteamento e
busca a restaurao do meio ambiente degradado (...). Ademais, ainda que no
houvesse responsabilidade solidria (ou seja, que se afastasse a jurisprudncia
pacifica do STJ), incontroverso que os dois recorridos vm, segundo os autos,
construindo nos lotes (aparentemente eram os nicos a faz-lo), constatao que
amplia, sem dvida, o dano ambiental causado pelo loteamento e os transforma
em agentes diretos de degradao ambiental. Se a ao for julgada procedente,
impossvel em vista das peculiaridades do caso, cumprir o pedido da petio
inicial (que retorne toda a gleba ao estado anterior, desfazendo-se pontes,
estradas, construes etc.) sem afetar frontal e diretamente os interesses dos
recorridos-adquirentes de lotes. Assim, diante da natureza da relao jurdica in
casu, tanto sob o prisma da eficcia da coisa julgada, da solidariedade pelo dano
ambiental, quanto da indivisibilidade do objeto, inevitvel o reconhecimento do
litisconsrcio.528
Destarte, inelutvel a concluso de que o dano ambiental, marcado pela
responsabilidade civil objetiva e solidria, d ensejo, como regra, no mbito
processual, ao litisconsrcio facultativo, salvo naqueles casos de afetao da
esfera jurdico-patrimonial de terceiros, quando, ento, se impe a formao do
litisconsrcio passivo necessrio.
Desse sentir no discrepam a doutrina e a jurisprudncia. Assim, ao juzo de
Luiz Fux, impe-se o litisconsrcio passivo nas hipteses em que a sentena deva

526
. STJ, REsp 901.422/SP, 2. T., j. 01.12.2009, rel. Min. Eliana Calmon, DJe 14.12.2009.
527
. STJ, REsp 405.706/SP, 1. T., rel. Min. Luiz Fux, DJ 23.09.2002.
528
. STJ, REsp 843.978/SP, 2. T., j. 21.09.2010, rel. Min. Herman Benjamin, DJe 09.03.2012.
252
 ser formalmente una e materialmente dplice, dispondo o juiz em simultaneus
processus sobre a situao jurdica de todas as partes litisconsorciadas529. A seu
turno, o STJ j reconheceu, por exemplo, que os empreendedores de loteamento
em rea de preservao ambiental, bem como os adquirentes de lotes e seus
ocupantes que, em tese, tenham promovido degradao ambiental, formam
litisconsrcio passivo necessrio,530 e que o regime da coisa julgada nas aes
difusas no dispensa a formao do litisconsrcio necessrio quando o captulo da
deciso atinge diretamente a esfera individual. Isto porque consagra a
Constituio que ningum deve ser privado de seus bens sem a obedincia ao
princpio do devido processo legal (art. 5., LIV, da CF/88).531 Mais
recentemente, nessa mesma linha, em acrdo relatado pelo Min. Herman
Benjamin, deixou-se assentado que os adquirentes de lote tm responsabilidade
ambiental do loteamento impugnado em Ao Civil Pblica, ainda que no
realizem obras no seu imvel, o que implica legitimidade para compor, como
litisconsortes, o polo passivo da ao que questiona a legalidade do loteamento e
busca a restaurao do meio ambiente degradado (...). Ademais, ainda que no
houvesse responsabilidade solidria (ou seja, que se afastasse a jurisprudncia
pacifica do STJ), incontroverso que os dois recorridos vm, segundo os autos,
construindo nos lotes (aparentemente eram os nicos a faz-lo), constatao que
amplia, sem dvida, o dano ambiental causado pelo loteamento e os transforma
em agentes diretos de degradao ambiental. Se a ao for julgada procedente,
impossvel em vista das peculiaridades do caso, cumprir o pedido da petio
inicial (que retorne toda a gleba ao estado anterior, desfazendo-se pontes,
estradas, construes etc.) sem afetar frontal e diretamente os interesses dos
recorridos-adquirentes de lotes. Assim, diante da natureza da relao jurdica in
casu, tanto sob o prisma da eficcia da coisa julgada, da solidariedade pelo dano
ambiental, quanto da indivisibilidade do objeto, inevitvel o reconhecimento do
litisconsrcio.532

529
. Curso de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 237 e 238.
530
. STJ, REsp 901.422/SP, 2. T., j. 01.12.2009, rel. Min. Eliana Calmon, DJe 14.12.2009.
531
. STJ, REsp 405.706/SP, 1. T., rel. Min. Luiz Fux, DJ 23.09.2002.
532
. STJ, REsp 843.978/SP, 2. T., j. 21.09.2010, rel. Min. Herman Benjamin, DJe 09.03.2012.
253
 Destarte, inelutvel a concluso de que o dano ambiental, marcado pela
responsabilidade civil objetiva e solidria, d ensejo, como regra, no mbito
processual, ao litisconsrcio facultativo, salvo naqueles casos de afetao da
esfera jurdico-patrimonial de terceiros, quando, ento, se impe a formao do
litisconsrcio passivo necessrio.
Abra-se, aqui, um parntese para uma palavra sobre o listiconsrcio
ministerial, pois, como sabido, tratando-se o Ministrio Pblico de instituio
nacional una e indivisvel,533 tem legitimidade ativa para ajuizar as aes
pertinentes ao acautelamento dos direitos e interesses relacionados com o meio
ambiente, independentemente de sua atuao na Unio ou nos Estados. Da a
expressa previso legal do litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos
da Unio e dos Estados.534 Quer dizer, o Ministrio Pblico Estadual pode
demandar na Justia Federal, facultada igual iniciativa ao Ministrio Pblico
Federal para a propositura de ao civil pblica na Justia Estadual.
De fato, como bem assinala Kazuo Watanabe, desde que a defesa dos
interesses e direitos difusos e coletivos esteja dentro das atribuies que a lei
confere a um rgo do Ministrio Pblico, a este dado atuar em qualquer das
Justias, at mesmo em atuao conjunta com um outro rgo do Ministrio
Pblico igualmente contemplado com a mesma atribuio. A aluso ao
litisconsrcio feita, precisamente, para consagrar a possibilidade dessa atuao
conjunta, com o que se evitaro discusses doutrinrias estreis a respeito do tema
e, mais do que isso, um intil e absurdo conflito de atribuies, que no raro
revela muito mais uma disputa de vaidades do que defesa efetiva da atribuio
privativa de um rgo do Ministrio Pblico.535

533
. Art. 127, 1., da CF.
534
. Art. 5., 5., da Lei 7.347/1985, acrescentado pelo art. 113 do CDC.
535
. GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos
autores do anteprojeto. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1999. p. 741. Em sentido
contrrio, sustentando a inconstitucionalidade da regra, averba Vicente Greco Filho: curial que a
atuao do Ministrio Pblico acompanhe a competncia dos rgos jurisdicionais perante os quais
atua. Assim, se a competncia para o processo da Justia Federal, o Ministrio Pblico estadual
no pode atuar perante ela e vice-versa. O direito brasileiro tem conhecido delegaes de atribuies
do Ministrio Pblico federal para o estadual, como, por exemplo, a promoo da execuo da
dvida ativa federal ou a ao penal nos crimes de trfico de entorpecentes com o exterior, mas
sempre vinculado competncia do juiz perante o qual atua. Lei ordinria no poderia quebrar o
sistema. Viola o pargrafo o prprio sistema federativo, porque subverte as competncias das
254
 A ideia do litisconsrcio entre Ministrios Pblicos para a tutela do ambiente
foi lanada em trabalho pioneiro que elaboramos em parceria com Antonio
Augusto Mello de Camargo Ferraz e Hugo Nigro Mazzilli, no VI Congresso
Nacional do Ministrio Pblico, em 1985. Nesse evento preconizvamos: Deve-
se ensejar tanto ao Ministrio Pblico Federal como ao Estadual a possibilidade
de intervir, na qualidade de assistente litisconsorcial, na ao proposta pelo outro,
para que, na tutela do ambiente, sejam consideradas e harmonizadas as
necessidades nacionais e as peculiaridades regionais. A possibilidade de
interveno simultnea dos dois rgos atende necessidade de somar foras em
defesa do meio ambiente e seria sob todos os aspectos proveitosa: a conjugao de
esforos aumentaria em muito a eficincia da ao do Ministrio Pblico e
estabeleceria entre os dois setores da Instituio, at hoje estanques, um fecundo
entrosamento.536
Nesse particular, e atentos a que o dano ambiental nem sempre se
circunscreve ao territrio de uma nica unidade federativa, podendo, ao contrrio,
projetar efeitos (diretos ou indiretos) de largo espectro, nada obsta a formao de
litisconsrcio tambm entre os Ministrios Pblicos dos Estados atingidos. Qual o
impedimento, por exemplo, de o Ministrio Pblico paulista ajuizar, em
colaborao com seu congnere do Estado do Mato Grosso do Sul, ao civil
pblica por dano ambiental decorrente de irregular funcionamento da Usina
Hidreltrica de Porto Primavera, situada na confluncia dos dois Estados?

autonomias (Juarez de Oliveira (Coord.). Comentrios ao Cdigo de Proteo do Consumidor. So

Paulo: Saraiva, 1991. p. 377).
536
. O Ministrio Pblico e a questo ambiental na Constituio, Anais do VI Congresso Nacional do
Ministrio Pblico. Revista Justitia. vol. 131-A. p. 53. So Paulo, 1985. A primeira e sempre
lembrada experincia, tendo por base essa ideia, foi a da ao civil pblica proposta pelo Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo e pelo Ministrio Pblico Federal perante a 4. Vara da Justia
Federal em So Paulo, visando a impedir a importao, a comercializao e o consumo de leite
contaminado por radiao oriunda de acidente com reator termonuclear, em Tchernobyl, na extinta
Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, em 26.04.1986 (vide a ntegra da petio inicial em
nosso A ao civil pblica na nova ordem constitucional... cit., p. 134-143). A seguir, acatada a
ideia no mbito legislativo, vrias tm sido as aes envolvendo o litisconsrcio ministerial, valendo
citar como exemplo, por suas repercusses poca, a ao civil pblica proposta pelo Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo e pelo Ministrio Pblico Federal perante a Vara Federal da
Subseo Judiciria de Presidente Prudente/SP em face de Companhia Energtica de So Paulo
Cesp e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama, visando
a adequao ambiental da Usina Hidreltrica de Porto Primavera, na confluncia dos Estados de So
Paulo e Mato Grosso do Sul (Revista de Direito Ambiental. vol. 9. p. 168-191. So Paulo: Ed. RT,
1998).
255
8.6 Assistncia

Os colegitimados ao civil pblica que quiserem participar do processo

intentado por outro aparecero na relao processual na qualidade de assistentes
litisconsorciais, dado inadmitir-se, em nosso sistema, a constituio superveniente
de litisconsrcio facultativo unitrio.537
O particular no pode ingressar na ao civil pblica como assistente simples
(ou adesivo), na medida em que pessoalmente no ser prejudicado em seu
direito. Nem mesmo como assistente litisconsorcial, j que, por no figurar dentre
os legitimados propositura da ao civil pblica, no poderia participar de um
litisconsrcio facultativo unitrio. A propsito, Rodolfo de Camargo Mancuso
entende faltar-lhe interesse processual, certo de que o objeto judicializado no
lhe pertine individualmente, nem poder, em execuo, ser fracionado para que
lhe seja atribuda sua quota-parte, como se d no pleito envolvendo interesses
individuais homogneos CDC, art. 97.538
Registre-se, no entanto, no estar o particular impedido de agir em defesa do
meio ambiente, com arrimo na legislao de regramento da ao popular (Lei
4.717/1965), mais ainda aps a Constituio de 1988, que expressamente previu a
hiptese.539

8.7 Interesse processual

Com relao ao interesse processual, que deve estar presente para que se
possa propor e ver julgada a ao ambiental, est ele, no caso do Ministrio
Pblico, implcito na legitimidade concedida pela lei para a defesa, perante o
Judicirio, dos interesses indisponveis da sociedade.
Com efeito, como a participao do Ministrio Pblico no processo sempre
ditada pelo interesse pblico, est implcita, na legitimidade concedida pela lei, a

537
. Art. 54 do CPC; e Nelson Nery Jr; Rosa Nery. Cdigo de Processo Civil... cit., p. 1733, nota 24 ao
art. 5., 2., da Lei 7.347/1985.
538
. Ao civil pblica... cit. p. 267.
539
. Art. 5., LXXIII, da CF/1988.
256
 existncia do interesse processual, isto , a necessidade, em nome do interesse
pblico, de pedir a tutela jurisdicional.540

Para os demais legitimados isso no acontece, devendo, em cada caso, ser

demonstrado o interesse especfico de cada um deles na defesa de determinado
bem sob ameaa de agresso ou que esteja sendo violado.

Quanto s associaes, esse interesse para agir tem clara vinculao com os
objetivos estatutrios da entidade. J na hiptese dos rgos pblicos e outros
legitimados de carter pblico, haveria, in casu, uma espcie de interesse para
agir institucionalmente determinado, ou seja, o interesse decorre da vocao
institucional do legitimado potencial.

Nessa linha de raciocnio, parece claro que o Estado de So Paulo no tem

por que propor demanda ambiental em relao a um dano circunscrito a Minas
Gerais. Por igual, tambm parece evidente inexistir interesse da Petrobrs, por
exemplo como sociedade de economia mista e, portanto, tecnicamente
legitimada para a ao ambiental541 , para promover qualquer medida judicial
tendente a conjurar ameaa de dano ao Rio Tiet. Visvel, entretanto, seu interesse
na hiptese de dano ambiental causado por petroleiro pertencente a terceiros em
rea de sua atuao institucional e que prejudique, direta ou indiretamente, o
exerccio de suas misses originais.

8.8 Competncia

A ao civil pblica em defesa do ambiente deve ser aforada no lugar onde

ocorreu ou deva ocorrer o dano, segundo se extrai da interpretao conjugada dos
arts. 2. da Lei 7.347/1985 e 93, I, da Lei 8.078/1990.

Insta observar, no entanto, que o correto encaminhamento da ao ambiental

no pode se adstringir apenas questo da competncia de foro, mas deve ter
presentes tambm as regras definidoras da competncia de jurisdio, muitas

540
. FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo; MILAR, dis; NERY JUNIOR, Nelson. A ao
civil pblica... cit., p. 37. Discordando, Rodolfo de Camargo Mancuso diz que o interesse de agir
para o Ministrio Pblico, nas aes civis pblicas, no diverge, na essncia, ou natureza, daquele
respeitante aos demais colegitimados (Ao civil pblica... cit., p. 63, grifo no original).
541
. Art. 5., IV, da Lei 7.347/1985.
257
 delas disciplinadas nas reformas constitucional e legal operadas sobre a matria
depois da Lei da Ao Civil Pblica de 1985.542

8.8.1 Competncia de foro

Foro competente vem a ser a circunscrio territorial judiciria em que a

causa deve ser processada,543 chamada comarca, nas Justias Estaduais, e seo
judiciria, na Justia Federal.544
Como dito, da Lei 7.347/1985, art. 2., que as aes previstas nesta Lei
sero propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia
funcional para processar e julgar a causa.
Por trs da regra do local do dano identificamos, como seu fundamento, a
busca da eficincia da implementao ambiental. No s os implementadores
situados na rea da danosidade tm, como regra, uma adequao psicolgica mais
acertada (o que olhos no veem, o corao no sente, diz o adgio popular),
como os elementos probatrios so mais facilmente recolhidos e utilizados.
Realmente, o critrio da lei o que melhor consulta o interesse pblico, pois o
sentimento de reao emocional ao dano melhor vivenciado pelo agente do
Ministrio Pblico (e outras autoridades) que habita na mesma cidade, que convive
com as mesmas vtimas e testemunhas e assim poder, com mais eficincia que
outro colega distanciado da rea das consequncias do fato, promover as medidas
adequadas perseguio dos agressores, bem como lutar pela preveno do
dano.545
Estabeleceu-se, a bem ver, uma regra de competncia territorial funcional, no
sentido de deixar claro que qualquer outro foro incompetente de maneira absoluta,
porque uma das caractersticas da chamada competncia funcional exatamente esta:
quando um rgo tem competncia funcional, nenhum outro rgo pode tornar-se

542
. Vide arts. 102, I, f, 109, I, III, XI e 3. e 4., da CF; art. 93, I e II, da Lei 8.078/1990.
543
. CARNEIRO, Athos Gusmo. Jurisdio e competncia. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1989. p. 211.
544
. MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica em defesa do meio ambiente: a questo da
competncia jurisdicional. Em MILAR, dis (Coord.). Ao civil pblica: Lei 7.347/85 15 anos.
So Paulo: Ed. RT, 2001. p. 60.
545
. DOTTI, Ren Ariel. A atuao do Ministrio Pblico na proteo dos interesses difusos cit., p. 84.
258
 competente, isto , todos os outros rgos so absolutamente incompetentes.546 Em
verdade, o legislador juntou dois critrios determinadores de competncia que,
normalmente, aparecem separados: um o local do fato conduz chamada
competncia relativa, prorrogvel, porque fundada no critrio territrio,
estabelecida, geralmente, em funo do interesse das partes; outro competncia
funcional leva chamada competncia absoluta, improrrogvel e inderrogvel,
porque firmada em razes de ordem pblica, onde se prioriza a higidez do prprio
processo.547
Portanto, a qualificao da competncia como absoluta impe aos
colegitimados redobradas cautelas na deduo de suas pretenses, uma vez que o
ajuizamento da ao em foro diverso do preconizado pela lei implicar nulidade
dos atos processuais decisrios,548 cabendo tambm ao rescisria de eventual
sentena proferida pelo juiz incompetente.549 Bem por isso, tal circunstncia a
incompetncia absoluta deve ser alegada em preliminar de contestao,550
podendo, no entanto, ser reconhecida de ofcio, em qualquer tempo e grau de
jurisdio, enquanto no proferida a sentena de mrito.551

Quid inde, se a danosidade no se circunscrever aos lindes de uma nica

comarca ou seo judiciria?

De fato, no incomum desbordarem os danos ambientais das fronteiras

fsicas ou geogrficas de certo territrio, atingindo vasta regio, envolvendo vrias
comarcas ou sees judicirias (por exemplo, no caso de pulverizao de lavouras
por agrotxicos, atravs de aeronaves), seno comarcas ou sees judicirias de
diferentes Estados (por exemplo, na hiptese de contaminao de rios inteiros
pelo mercrio da garimpagem) ou mesmo de todo o territrio nacional (por
exemplo, o dano resultante de atividades nucleares).552

546
. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Ao civil pblica cit., p. 193.
547
. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao civil pblica em defesa do meio ambiente, do patrimnio
cultural e dos consumidores. 13. ed. So Paulo: Ed. RT, 2014, p. 77.
548
. Art. 113, 2., do CPC.
549
. Art. 485, II, do CPC.
550
. Art. 301, II, do CPC.
551
. Arts. 301, 4. e 267, IV e 3., do CPC.
552
. E at de outros pases, pois, sabe-se, a chuva cida gerada nos EUA um grave problema nos lagos
canadenses; a poluio das siderrgicas ucranianas martiriza os japoneses; o degelo no rtico e na
Antrtida pelos efeitos adversos das mudanas climticas nunca foi to forte. Neste sentido,
259
 Nestes casos de evidente concorrncia de competncias, a ao civil pblica
pode ser proposta em qualquer daquelas circunscries territoriais, nas quais se
tenha manifestado o dano. No caso de concorrncia, como se sabe, pode ocorrer o
fenmeno da preveno, ou seja, se dois ou mais rgos de competncia territorial
diferente tomam conhecimento de determinada matria, a questo resolve-se,
normalmente, em regra, pela preveno, de acordo com as normas do Cdigo de
Processo Civil.553
A propsito, questiona-se quanto aplicao, em sede de tutela ambiental, do
art. 93, II, do CDC, que prev a competncia do foro da Capital do Estado ou do
Distrito Federal para os danos, respectivamente, de mbito regional ou nacional.
Com os olhos postos nos anseios de efetividade da justia em matria de
tutela do patrimnio ambiental do pas, j sustentamos que referida norma
estaria adstrita apenas a regular a competncia jurisdicional nas aes coletivas
para a defesa de interesses individuais homogneos, conforme indicado
expressamente pelo Captulo II do Ttulo III da Lei 8.078/1990. Com efeito, se
se considerar como regional o dano que transcende a rea de uma dada comarca
ou seo judiciria, dentro de um mesmo Estado, como sustentam alguns, 554 que
sentido faz se levar uma demanda por dano ambiental verificado na longnqua
regio de Presidente Prudente para ser apreciada na Capital de So Paulo? No
se estaria, no caso, traindo o objetivo bsico da Lei da Ao Civil Pblica, que
elegeu o local do dano como o mais adequado na busca da eficincia da
implementao ambiental?
De qualquer forma, mesmo se admitindo a incidncia da regra de
competncia territorial nacional ou regional do art. 93 do CDC na tutela
jurisdicional dos interesses difusos e coletivos, no se pode perder de vista o

pesquisa realizada por universidades norte-americanas mostrou que a dioxina liberada em

incineradores de lixo, fornos de cimenteiras e chamins de outras indstrias dos EUA, Canad e
Mxico viaja milhares de quilmetros e contamina at Nunavut, no rtico canadense, onde
envenena a terra, entra na cadeia alimentar e se acumula na gordura animal. Os seres humanos
ficam expostos nos alimentos que ingerem. Oitenta e dois por cento do total de dioxinas ali
encontradas provm dos EUA (cf. NOVAES, Washington. Venenos no ar e na terra. O Estado de S.
Paulo, 05.01.2001. p. A-2).
553
. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Ao civil pblica cit., p. 194.
554
. Cf. ALVIM, Arruda; ALVIM, Thereza; ALVIM, Eduardo Arruda; SOUZA, James J. Marins de .
Cdigo do Consumidor comentado. So Paulo: Ed. RT, 1991. p. 204; LEYSER, Maria de Ftima
Vaquero Ramalho. Competncias nas aes coletivas, tese aprovada no II Congresso do Ministrio
Pblico da Regio Nordeste, Livro de Teses. So Paulo: APMP, 1997. p. 9-18.
260
 conhecido conceito de dano ambiental regional constante da Res. Conama
237/1997, visto como aquele capaz de afetar, no todo ou em parte, o territrio de
dois ou mais Estados.555 Ora, se assim , se a lei subministra um conceito de dano
regional, a concluso inelutvel a que se chega a de que, para ele, o foro
competente ser estabelecido segundo as regras do Cdigo de Processo Civil,
conforme determina o prprio art. 93, II, in fine, do CDC, por se tratar de caso de
competncia concorrente. Vale dizer, o problema ser resolvido aplicando-se as
regras da preveno.556 Portanto, a aplicao do art. 93, II, do CDC s poder vir a
ocorrer na hiptese muito rara de dano ambiental com repercusso concreta em
todo o territrio nacional, que, a sim, estaria a desafiar a competncia do foro do
Distrito Federal.
Em sentido convergente com esta posio por ns sempre defendida,
encontramos Marcelo Buzaglo Dantas, quando expe: A interpretao, pois, que
melhor se coaduna com a tutela ambiental aquela que afasta a incidncia do
disposto no art. 93, II, do CDC, para os casos envolvendo direitos difusos e
coletivos, deixando sua aplicao restrita s hipteses para as quais a norma foi
efetivamente criada, ou seja, aquelas que se referem a interesses individuais
homogneos. Assim sendo, embora se reconhea que a posio contrria a que
prevalece, entende-se que quando o dano ambiental, que se visa a coibir com a
propositura da ao civil pblica, extravase os limites de um Municpio ou de um
Estado-Membro, ser competente o foro de qualquer dos locais atingidos,
seguindo-se, pois, risca, o disposto no art. 2. da Lei 7.347/1985.557

Resumindo: a competncia de foro para a regular veiculao da ao civil

pblica ambiental est disciplinada, hoje, pelos arts. 2. da Lei 7.347/1985 e 93, I
e II, do CDC, atuando no caso concreto:

a) o juiz do foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de mbito
local, isto , restrito aos limites de uma nica comarca ou seo judiciria (art.
2. da Lei 7.347/1985 c/c o art. 93, I, do CDC);

555
. Art. 1., IV, da Res. Conama 237/1997.
556
. Art. 219, caput, do CPC c/c o art. 19 da Lei 7.347/1985.
557
. Atualidades sobre a ao civil pblica ambiental. Em MILAR, dis (Coord.). A ao civil pblica
aps 25 anos cit., p. 579.
261
 b) o juiz de qualquer um dos foros afetados pelo impacto ambiental, onde se tenha
dado a primeira citao vlida considerado, portanto, prevento , tanto nos
casos de danos que desbordam os limites territoriais de uma nica comarca ou
seo judiciria de um mesmo Estado (mbito microrregional) quanto naqueles
de mbito regional, isto , que afetam diretamente, no todo ou em parte, o
territrio de dois ou mais Estados (art. 219 do CPC c/c o art. 2., pargrafo
nico, da Lei 7.347/1985 e art. 1., IV, da Res. Conama 237/1997);

c) o juiz do foro do Distrito Federal para os danos de mbito nacional, isto , que
afetam concretamente todo o territrio nacional (art. 93, II, do CDC).

Anote-se, por fim, que na hiptese de serem aforadas aes em mais de uma
das comarcas ou subsees judicirias respectivas, a questo deve ser solucionada
com a adoo dos critrios da conexo e da continncia (arts. 103 e 104 do CPC),
que determinam a reunio dos feitos para julgamento simultneo (art. 105 do
CPC). Esse o comando do pargrafo nico do art. 2. da Lei 7.347/1985,
acrescentado pela MedProv 2.180-35/2001, que considera prevento o juzo da
primeira ao proposta. A regra de preveno tambm vale, com mais razo, para
a litispendncia, ou seja, para o ajuizamento de aes idnticas (mesmas partes,
mesmo pedido e mesma causa de pedir).558

8.8.2 Competncia de jurisdio

A jurisdio, como expresso do poder estatal, uma s e no comporta, em

princpio, divises. No entanto, com vistas melhor atuao da funo
jurisdicional e diviso racional do trabalho, foram institudos organismos
distintos, entregando-se a cada um deles um setor da grande massa de causas
que precisam ser processadas no Pas.559 Distingue-se, ento, a Justia comum
(estadual e federal) da Justia especial (do Trabalho, Eleitoral, Militar).

558
. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo cit., p. 335.
559
. CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; DINAMARCO, Cndido Rangel; GRINOVER, Ada
Pellegrini. Teoria geral do processo cit., p. 158.
262
 Cumpre, assim, no encaminhamento da demanda, bater na porta da Justia
certa,560 de modo que se evitem os conhecidos incidentes e conflitos que tanto
procrastinam a prestao jurisdicional.

Justia Federal esto afetas as causas arroladas no art. 109 da CF, ficando
para a Justia dos Estados aquelas no atribudas de maneira expressa primeira
ou aos rgos das Justias especiais.

Portanto, aos juzes federais compete processar e julgar:

(i) as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal

forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes (art.
109, I, da CF).

O interesse a que se refere a Constituio para firmar a competncia da

Justia Federal h de se revelar qualificado, no bastando de modo algum a mera
alegao de um interesse vago ou indeterminado. preciso, numa palavra, que o
interesse daquelas entidades as coloque na posio de autoras, rs, assistentes ou
oponentes.561 Assim, por exemplo, como bem lembra Hamilton Alonso Jr., a
simples titularidade do imvel onde se deu o dano ambiental no gera o interesse
jurdico previsto no art. 109, I, da CF, pois o interesse que se visa tutelar com a
ao civil pblica o patrimnio comum de todos (art. 225 da CF) e no o
patrimnio da pessoa jurdica de direito pblico.562

560
. Adiante-se, de logo, que as aes coletivas no so admissveis nos Juizados Especiais Cveis, segundo
Enunciado 32 do Frum Permanente de Juzes Coordenadores dos Juizados Especiais Cveis e Criminais
do Brasil (DOE Just. 13.12.2002, Caderno 1. p. 1).
561
. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Ao civil pblica cit., p. 194-195; MAZZILLI, Hugo Nigro. A
defesa dos interesses difusos em juzo... cit., p. 320-322. Advirta-se que, por no previstas no
dispositivo, as sociedades de economia mista federais e as fundaes pblicas que no ostentam
natureza autrquica tm seus litgios veiculados na Justia Estadual (Smulas 251, 508, 517 e 556
do STF).
562
. A competncia jurisdicional na ao civil pblica ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 8. p.
41. So Paulo: Ed. RT, 1997.
A propsito, manifestando-se sobre a matria, pontificou o E. TJ/SP: Irrelevante que a degradao
ambiental alcance bens de domnio da Unio, mais precisamente um rio interestadual, os terrenos
marginais e suas praias. O interesse que se visa tutelar com a ao civil pblica o meio ambiente,
patrimnio comum a toda a populao, e no especificamente da Unio Federal (TJ/SP, AgIn
182.852-1/Taubat, 5. Cm., j. 18.01.1993, rel. Marcus Andrade, DOJ 03.02.1993).
A mesma orientao, registra lvaro Mirra, deve ser seguida quando se tratar de degradaes
ambientais causadas em reas consideradas pela Constituio Federal como patrimnio nacional
Floresta Amaznica, Mata Atlntica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e Zona Costeira (art.
225, 4., da CF). Ainda que de inegvel relevncia para a Nao, essas reas e os ecossistemas por
elas abrangidos no constituem, em si, bens de domnio da Unio, mesmo admitindo-se que as
263
 (ii) as demandas ambientais envolvendo controvrsias decorrentes de tratado ou
contrato da Unio com Estado estrangeiro ou organismo internacional (art. 109,
III, da CF).
(iii) aquelas que veiculem disputas sobre direitos globais dos indgenas (art. 109,
XI, da CF).
Registre-se, a propsito da matria, o comando inserto no art. 102, I, f, da CF,
no teor do qual as causas e conflitos entre a Unio e os Estados, a Unio e o
Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da
administrao indireta, que a competncia para processar e julgar a ao civil
pblica fica a cargo do STF. Assim, obras hidrulicas para explorao de recursos
hdricos (por exemplo, a construo de barragens, abertura de canais, retificao
de cursos de gua, abertura de barras e embocaduras etc.) na rea de influncia do
Rio Paraguai, no Estado do Mato Grosso, podem afetar a regio pantaneira do
vizinho abaixo, o Estado de Mato Grosso do Sul, e ensejar a intermediao do
Supremo Tribunal Federal para a composio de eventual disputa entre eles.

8.9 Distribuio do nus da prova e das despesas com seu custeio

8.9.1 A distribuio da carga probatria

A distribuio do nus da prova nas lides ambientais, por no contar com

regra prpria na lei de regncia, obedece, forte no princpio da subsidiariedade,563
a disciplina do art. 333 do CPC, segundo o qual o nus da prova incumbe: I ao
autor, quanto ao fato constitutivo do seu direito; II ao ru, quanto existncia de
fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor. Vale dizer, cada
litigante tem o nus de provar os pressupostos fticos do direito que pretende seja
aplicado pelo juiz na soluo do litgio.

terras, os rios, as florestas, as praias e o mar que, conforme o caso, nelas se encontram possam s-lo
individualmente. De todo modo, na ao civil pblica de responsabilidade por danos ao meio
ambiente, o prejuzo visado ser sempre aquele causado ao meio ambiente globalmente considerado
e aos bens ambientais que o integram, como bens de uso comum, coletivos, pertencentes
indivisivelmente a toda a coletividade, no se vislumbrando a priori interesse jurdico da Unio
capaz de determinar a competncia da Justia Federal (Ao civil pblica em defesa do meio
ambiente: a questo da competncia jurisdicional cit., p. 50).
563
. Art. 19 da Lei 7.347/1985.
264
 Trata-se, a bem ver, de norma erigida luz de um processo concebido sob a
tica dos direitos privados e da igualdade formal, que no se ajusta bem
realidade de relaes de massa, discutidas em sede de ao civil pblica.
Da que, por se tratar de regra geral, a disciplina do Cdigo de Processo Civil
sobre a distribuio do nus da prova est sujeita a excees.
Uma delas vamos encontrar na Lei 8.078/1990, que, seguindo a tendncia do
moderno processo civil, estabeleceu, entre outros direitos bsicos do consumidor,
a facilitao da defesa de seus direitos, inclusive com a inverso do nus da
prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critrio do juiz, for verossmil a
alegao ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinrias de
experincia (art. 6., VIII).
Indaga-se, ento, se esta regra especial do Cdigo de Defesa do Consumidor
tambm no se aplicaria em matria ambiental, dada a inter-relao entre a Lei
7.347/1985 e o Ttulo III da Lei 8.078/1990, diplomas esses que, em consonncia
com a Constituio Federal de 1988, criaram um microssistema processual
especificamente destinado tutela dos interesses difusos, coletivos e individuais
homogneos.
A questo no pacfica.
Contra a inverso do nus da prova militam considerveis argumentos:
O primeiro deles textual e decorre da prpria redao do art. 21 da Lei
7.347/1985, que se refere apenas aos dispositivos do Ttulo III da Lei 8.078/1990,
deixando de incluir o art. 6, VIII, do CDC. Essa constatao, por si s, suficiente
para que tal dispositivo no seja aplicado s aes civis pblicas ambientais,564
por fora do princpio da legalidade e pelas regras do direito positivo.
O segundo baseia-se no fato de que a inverso do nus da prova constitui um
gravame para o ru. Sendo assim, a regra do art. 6., VIII, do CDC no pode ser
aplicada extensiva ou analogicamente s aes civis pblicas que no envolvam
relaes de consumo, dado que vedada a interpretao analgica ensejadora de
restrio a direitos.

564
. Nesse sentido GRINOVER, Ada Pellegrini. Aes ambientais de hoje e amanh. Em BENJAMIN,
Antonio Herman de Vasconcellos e (Coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso.
So Paulo: Ed. RT, 1993. p. 252.
265
 Outro importante argumento est relacionado influncia que o direito
material consumerista exerce sobre as regras processuais do Cdigo de Defesa do
Consumidor, que se destinam a reequilibrar a relao entre consumidor e
fornecedor.565 Com efeito, a inverso do nus da prova um dos mecanismos que
revelam a ntida aproximao entre os direitos material e processual nas relaes
de consumo, na medida em que esta [a inverso] faz com que os recursos da
tutela jurisdicional sejam compatveis com o direito material discutido no
processo.566 Nesta esteira, partindo do pressuposto de que a inverso do nus da
prova encontra sua justificativa na relao (material) de consumo, pode-se
concluir que a regra dispondo sobre a inverso do nus da prova norma de
direito processual-material, incluindo-se entre aquelas normas do processo que
so diretamente relacionadas e influenciadas pelos elementos e pela disciplina da
relao jurdica material respectiva e que, como tais, no podem ser dissociadas
do direito substancial debatido no processo.567 Assim, a inverso do nus da
prova constitui mecanismo de facilitao da defesa do consumidor em juzo, tendo
em vista as peculiaridades da relao entre este e o fornecedor, no se podendo
estender um elemento da relao jurdica material de consumo a todas as outras
demandas coletivas, em que se discutem outros direitos substanciais. Realmente,
as demais relaes jurdicas tuteladas pela Lei 7.347/1985 no se caracterizam
necessariamente por um desequilbrio entre os litigantes a ser restabelecido em
que pese a relevncia do bem jurdico em jogo. Tampouco, a dificuldade
probatria de uma das partes corresponde facilidade da outra. H casos em que a
prova de difcil produo para ambas as partes. Nesta hiptese, impor ao ru o
nus da prova, sem que haja previso expressa de lei, e sem que a relao de
direito material assim o requeira, atentatrio do princpio da isonomia (afinal, se
no h desigualdade a reequilibrar, a inverso do nus da prova que causar um
desequilbrio e, por conseguinte, uma desigualdade).

565
. Tanto que a inverso do nus da prova vem disciplinada no art. 6. do CDC, que trata dos direitos
bsicos do consumidor, e no no Ttulo III, que dispe sobre a defesa do consumidor em juzo.
566
. RIBEIRO, Dbora de Oliveira. Inverso do nus da prova no Cdigo de Defesa do Consumidor.
Dissertao de mestrado, Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, defesa em
23.05.2005, p. 121, citando LEONARDO, Rodrigo Xavier, Imposio e inverso do nus da prova.
Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 249.
567
. Idem, p. 121 e 122.
266
 A seu turno, a justificar a inverso do nus da prova, alinham-se tambm
importantes razes:
A primeira vale-se de uma interpretao sistemtica, ontolgica e teleolgica,
no sentido de que o art. 21 da Lei 7.347/1985, quando se referiu ao Ttulo III da
Lei 8.078/1990, disse menos do que queria (lex minus dixit quam voluit), pois, em
verdade, queria dizer que se aplicam LACP as normas processuais do CDC, o
que abrange a regra relativa inverso do nus da prova, que tem carter
nitidamente processual.
A segunda est relacionada ao princpio da precauo, norteador do Direito
Ambiental, segundo o qual a ausncia de certeza cientfica absoluta no deve
servir de pretexto para procrastinar a adoo de medidas efetivas visando a evitar
a degradao do meio ambiente.568 Com base neste princpio, o critrio da certeza
substitudo pelo critrio da probabilidade, com vistas a resguardar, o mximo
possvel, a integridade do ambiente, eximindo o autor da ao civil pblica
ambiental de provar o receio de dano. Aqui, conforme j tivemos oportunidade de
sustentar, a incerteza cientfica milita em favor do ambiente, carregando-se ao
interessado o nus de provar que as intervenes pretendidas no traro
consequncias indesejadas ao meio considerado.
Do exposto, duas concluses podem ser extradas sobre a inverso do nus da
prova em matria ambiental: a primeira diz com a inexistncia de disposio
expressa de lei que a sustente, tratando-se de um gravame para o ru; a segunda,
de que necessrio e premente que a lei discipline o assunto, tendo em vista a
relevncia do interesse em jogo.
Considerando-se que a qualidade de vida das presentes e futuras geraes
depende, inquestionavelmente, do equilbrio ecolgico e da integridade do
ambiente, dvida no h que a sua proteo um meio de garantir a prpria
existncia da espcie humana. Ora, seguindo este raciocnio, de se admitir que so
bem-vindos todos os instrumentos que possam auxiliar na defesa do meio ambiente,
inclusive o da inverso do nus da prova, como mecanismo facilitador de sua
proteo.

568
. Nesse sentido GUETTA, Mauricio. O nus da prova na ao civil pblica ambiental: proposta de
sistematizao. Em ROSSI, Fernando et al. (Coord.). Aspectos controvertidos do Direito Ambiental:
tutela material e tutela processual. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 485-509.
267
 Todavia, por mais justificvel que seja do ponto de vista filosfico a inverso
do nus da prova em favor da defesa dos valores ambientais, no se pode aplaudir
irrestritamente qualquer violncia aos cnones do Estado de Direito.
Sim, porque os cidados tm direitos e eles precisam ser respeitados.
Como visto, princpio jurdico assente no se poder socorrer de analogia
quando esta leve restrio de direitos. Atualmente, a inverso do nus da prova
em matria ambiental, segundo a rigorosa dico do art. 21 da Lei 7.347/1985,
violenta postulados bsicos, como o devido processo legal e a isonomia das
partes.
Para que se resguarde o Estado de Direito, de um lado, e se assegure a defesa
do meio ambiente, de outro, a inverso do nus da prova, no caso, est a desafiar
regra legal expressa, a exemplo do que fez o Cdigo de Defesa do Consumidor
nas relaes de consumo.
At porque, conforme tambm j salientamos alhures, o Direito Ambiental
no pode contentar-se em ser um meio direito, valendo-se sempre do adjutrio
dos outros ramos da Cincia Jurdica para poder sustentar-se. Assim, no
surpreender que o caminho a prosseguir conduza e justifique a instituio legal
de um sistema assentado na inverso do nus da prova, semelhana do que j
ocorre entre ns em tema de relaes de consumo.569
Nesse sentido, merece destaque a lio de Ada Pellegrini Grinover: A
caminhada do processualista, no campo ambiental, ainda no est concluda. Em
primeiro lugar, porque algumas importantes disposies do CDC no so
aplicveis LACP, por no se inserirem entre as disposies processuais do
Cdigo ( o caso, por exemplo, da regra que possibilita ao juiz a inverso do nus
da prova, importante para as aes ambientais, quanto ao nexo causal).570

Na mesma esteira, Francisco Jos Marques Sampaio salienta que, para que
sejam incrementados os casos de reparao do dano ambiental, mister a criao

569
. Comungam desse sentir, entre outros: FERRAZ, Srgio. Responsabilidade civil por dano ecolgico.
Revista de Direito Pblico. vol. 49 e 50. p. 38. So Paulo, 1979; SAMPAIO, Francisco Jos
Marques. Responsabilidade civil e reparao de danos ao meio ambiente. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 1998. p. 232 e 233; AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. Dano
ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. Teoria e prtica. 6. ed. So Paulo: Ed. RT,
2014. p. 187 e 188.
570
. GRINOVER, Ada Pellegrini. Aes ambientais de hoje e amanh. Dano ambiental... cit., p. 252.
268
 legal de situaes de inverso do nus da prova e a ampliao do mbito de
discricionariedade do julgador.571

Tem-se alvitrado, tambm, sempre que a prova de determinado fato seja

particularmente difcil ou invivel, a adoo de presunes de danos, seja por
prvia autorizao legal, seja por deciso judicial fundada na livre convico do
juiz. Francisco Jos Marques Sampaio, que bem escreveu sobre a matria, prope
que se inicie pela utilizao de presunes fticas, nos casos cuja prova seja de
difcil realizao, mas haja indcios suficientes para justificar sua adoo por
aplicao de regras ou mximas de experincia, como autorizado pelo art. 335 do
CPC, ou por edio de lei a respeito. Outrossim, pondera que a adoo de
presunes legais relativas tambm constitui opo para os casos em que houver
dificuldade em provar os danos. Elas admitem prova em contrrio pela parte
prejudicada, com o que se minimiza o risco de decises judiciais equivocadas.572

Esse o repto que urge ser enfrentado pelos nossos legisladores e tribunais,
ante a certeza de que em todos os casos duvidosos, que so mais numerosos do
que se pensa, sucumbe a parte a quem toca a obrigao de provar.573

8.9.2 Teoria da carga dinmica das provas

Como reao ao critrio do art. 333 do CPC, tem-se propugnado pela adoo
da chamada teoria da carga dinmica das provas,574 resumida pelo seu precursor, o

571
. O dano ambiental e a responsabilidade. Revista Forense. vol. 317. p. 125. Rio de Janeiro: Forense,
1992.
572
. SAMPAIO, Francisco Jos Marques. Evoluo da responsabilidade civil e reparao de danos
ambientais. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 271.
573
. DIAS, Jos de Aguiar. Da responsabilidade civil. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983. vol. 1, p. 85.
574
. Sobre a matria, ver: PEYRANO, Jorge W. (Dir.); WHITE, Ins Lpori (Coord.). Cargas
probatrias dinmicas. Santa F: Rubinzal/Culzoni, 2004; SALLES, Carlos Alberto de.
Processos coletivos e prova: transformaes conceituais, direito prova e nus da prova. Em
MILAR, dis (Coord.). A ao civil pblica aps 25 anos. So Paulo: Ed. RT, 2010. p. 157 e
ss.; FINK, Daniel Roberto. Aes coletivas ambientais. Prova pericial. nus e honorrios
periciais: crticas e propostas. Em MILAR, dis (Coord.). A ao civil pblica aps 25 anos
cit., p. 183 e ss.; BRASIL JUNIOR, Samuel Meira. A prova no processo coletivo. Distribuio
dinmica das provas. Em CALMON, Petrnio; CIANCI, Mirna; GOZZOLI, Maria Clara;
QUATIERI, Rita (Coords.). Em defesa de um novo sistema de processos coletivos: estudos em
homenagem a Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 577 e ss.; KNIJNIK,
Danilo. As (perigosssimas) doutrinas do nus dinmico da prova e da situao de senso
comum como instrumentos para assegurar o acesso justia e superar a probatio diablica. Em
FUX, Luiz; NERY JUNIOR, Nelson; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (Coords.). Processo e
269
 jurista argentino Jorge W. Peyrano, do seguinte modo: a carga probatria deve
ser atribuda a quem, segundo as circunstncias do caso e abstraindo ser o autor
ou o ru, se encontre em melhores condies para produzir a prova respectiva (...).
Da o nome da teoria: identifica carga com o nus de produo, e dinmica
porque essa carga variar segundo a discrio do juiz no caso concreto.575
No Brasil, tal entendimento doutrinrio foi inicialmente apoiado pelo ilustre
Des. Samuel Jnior, do TJSP, na relatoria dos AgIn 778.663.5/2-00 e 804.013.5/0-
00, da ento Cmara Especial de Meio Ambiente, ambos julgados em 23.10.2008.
Apreciando a matria em subsequente oportunidade, o Des. Ricardo Torres
de Carvalho, tambm integrante da mesma Cmara Ambiental, pondera:
Desconheo a questo processual argentina e uruguaia, nem quais problemas a
teoria, l nascida, veio resolver; mas no vejo maior interesse no processo civil
brasileiro, perfeitamente aparelhado para a distribuio do nus da prova. Os
poderes de instruo do juiz esto delineados no art. 130 do CPC, e mais no
preciso; documentos em poder da parte podem ser requisitados pela outra parte ou
pelo juiz, sob pena de fazerem prova contra quem no os apresentar; a prova, se
no for custeada pela parte, pode ser custeada pelo Estado, como de ordinrio
acontece. O juiz tem ampla liberdade para valorar a prova e pode valer-se de
presunes, do conhecimento notrio, dos usos e costumes, da qualidade das
partes, da responsabilidade objetiva; em suma, em que pese a atraente
denominao e a diferente roupagem, no vi grande avano na teoria descrita.576
Em outras palavras, nada obstante a regra rgida do art. 333 do CPC, no se
pode afirmar que em nosso sistema a concepo do nus da prova seja concebida
apenas como regra de julgamento, aplicvel pelo juiz no momento da sentena
(ope legis), mas, tambm, regra de juzo de instruo (ope judicis), j que tem ele
ampla iniciativa probatria, competindo-lhe, tanto quanto s partes, a investigao
da verdade, resguardada sempre sua imparcialidade (art. 130 do CPC).

Constituio: estudos em homenagem ao professor Jos Carlos Barbosa Moreira. So Paulo:

Ed. RT, 2006. p. 947 e ss.
575
. TJ/SP, AgIn 953.287.5/1-00, Cmara Reservada ao Meio Ambiente, j. 26.11.2009, rel. Des. Torres
de Carvalho.
576
. TJ/SP, AgIn 953.287.5/1-00, cit.
270
8.9.3 Adiantamento das despesas para o custeio da prova

Tema intimamente ligado ao da distribuio do nus da prova o do nus de

adiantamento de despesas da prova. De fato, sempre houve alguma discusso
sobre se o nus da prova confunde-se com o nus de adiantamento de despesas da
prova e se a inverso do primeiro encargo parte demandada implica seja ela
responsabilizada pelo custeio da realizao da prova.
Seguindo a posio adotada tanto pela doutrina quanto pela jurisprudncia
mais atentas, temos para ns que a inverso do nus da prova no conduz
inverso do nus de custear a realizao da prova.
Sobre o tema, so dignas de meno duas decises emanadas do STJ, que se
tornaram verdadeiros paradigmas: o acrdo referente ao REsp 846.529/MS, de
relatoria do Min. Teori Albino Zavascki, de 19.04.2007, e o exarado nos autos do
REsp 733.456/SP, relatado pelo Min. Luiz Fux, de 20.09.2007, ambos assentando
que no existe, mesmo em se tratando de ao civil pblica, qualquer previso
normativa que imponha ao demandado a obrigao de adiantar recursos
necessrios para custear a produo de prova requerida pela parte autora. No se
pode confundir inverso do nus da prova (= nus processual de demonstrar a
existncia de um fato), com inverso do nus financeiro de adiantar as despesas
decorrentes da realizao de atos processuais.
Tal posicionamento advm do reconhecimento de que o nus da prova
regra de julgamento, endereada ao Juiz que ir apreciar o feito a partir da
apreciao da qualidade das alegaes apresentadas pelas partes. O custeio
antecipado da prova, por sua vez, coisa distinta: diz respeito ao nus econmico
da parte a quem interessa a produo da prova e se d antes do julgamento.
Ademais, vem da lei, mais especificamente do art. 19 do CPC, a regra pela
qual as partes tm o nus de satisfazer as despesas relativas aos atos que
promovem, ou em relao aos quais prepondera o seu interesse, verbis:
Art. 19. Salvo as disposies concernentes justia gratuita, cabe s partes
prover as despesas dos atos que realizam ou requerem no processo, antecipando-
lhes o pagamento desde o incio at sentena final; e bem, ainda, na execuo at
a plena satisfao do direito declarado pela sentena.

271
 1. O pagamento de que trata este artigo ser feito por ocasio de cada ato
processual. (...).
Especificamente produo de prova pericial, o art. 33 do Caderno
Processual Civil, assim dispe:
Art. 33. Cada parte pagar a remunerao do assistente tcnico que houver
indicado; a do perito ser paga pela parte que houver requerido o exame, ou pelo
autor, quando requerido por ambas as partes ou determinado de ofcio pelo juiz.
Pargrafo nico. O juiz poder determinar que a parte responsvel pelo
pagamento dos honorrios do perito deposite em juzo o valor correspondente a
essa remunerao. O numerrio, recolhido em depsito bancrio ordem do juzo
e com correo monetria, ser entregue ao perito aps a apresentao do laudo,
facultada a sua liberao parcial, quando necessria.
Como bem exposto pelo E. Des. Ricardo Torres de Carvalho, a
determinao do custeio da prova pelo autor se funda na lgica do processo. Ao
autor cabe a prova dos fatos alegados, conforme o art. 333, I, do CPC; se a percia
necessria, pois pedida na inicial e reiterada por ocasio do saneamento do
processo, pode-se presumir que sem ela os fatos narrados no sero provados e a
ao estar fadada ao insucesso. Carrear o nus ao ru implica em entregar-lhe o
sucesso do pedido do autor; a percia restar prejudicada se o pagamento no for
feito e o resultado ser aquele perseguido pelo requerido: a improcedncia da
demanda pela falta da prova dos fatos alegados. O juiz no tem outro meio de
coero que o interesse da parte e a nica sano processual dar a prova por
prejudicada; determinar que o ru produza a prova de interesse do autor contraria
os interesses do requerente, no do requerido. Faz do ru o rbitro da prova do
autor.577

577
. TJSP, AgIn 953.287.5/1, Cmara Reservada, j. 26.11.2009, rel. Des. Torres de Carvalho.
272
Em suma: em no sendo idnticos os institutos, mas apenas relacionados entre si, ainda
que seja possvel a inverso do nus da prova, tal alterao no enseja inverso do
nus econmico de sua produo.578

9.10 Antecipao da tutela

Dentre as inovaes introduzidas pelas reformas por que passou o Cdigo de

Processo Civil nas ltimas dcadas, voltadas precipuamente promoo do direito
fundamental efetividade do processo, ateno especial merece a antecipao da
tutela, prevista em seu art. 273, que disciplina genericamente o tema, e no art.
461, 3., ambos introduzidos pela Lei 8.952/1994.
Por meio desse peculiar instituto, antecipam-se, em sede de cognio
sumria, os efeitos do provimento final quando presentes os seus pressupostos
autorizativos, sem prejuzo da composio final da lide, dado que o processo
prossegue at definitivo julgamento, baseado em cognio exauriente. A sua
principal nota caracterstica, notadamente quando comparada tutela cautelar,
consiste na satisfatividade, que, na feliz sntese de Lcia Valle Figueiredo, pode
ser de fato, porm nunca de direito. Esta (a de direito) somente ser obtida com o
trnsito em julgado da sentena.579
Como acentuam Nelson e Rosa Nery, a tutela antecipada dos efeitos da
sentena de mrito no tutela cautelar, porque no se limita a assegurar o
resultado prtico do processo, nem a assegurar a viabilidade da realizao do
direito afirmado pelo autor, mas tem por objetivo conceder, de forma antecipada,
o prprio provimento jurisdicional pleiteado ou seus efeitos. E concluem: Alm
de ser medida distinta das cautelares, a tutela antecipatria tambm no se
confunde com o julgamento antecipado da lide (art. 330 do CPC). Neste, o juiz
julga o prprio mrito da causa, de forma definitiva, proferindo sentena de
extino do processo com apreciao da lide (art. 269 do CPC). Nos casos do art.

578
. No mesmo sentido, o STJ, REsp 661.149/SP, 3. T., j. 17.08.2006, rel. Min. Nancy Andrighi, DJU
04.09.2006; e o STJ, AgRg no AgIn 634.444/SP, 4. T., j. 11.10.2005, rel. Min. Barros Monteiro,
DJU 12.12.2005.
579
. A ao civil pblica. Consideraes sobre a discricionariedade na outorga e no pedido de suspenso
da liminar, na concesso de efeito suspensivo aos recursos e na tutela antecipatria. Em MILAR,
dis (Coord.) Ao civil pblica: Lei 7.347/85 Reminiscncias e reflexes aps dez anos de
aplicao. So Paulo: Ed. RT, 1995. p. 349.
273
 273 do CPC, o juiz antecipa os efeitos da sentena de mrito, por meio de deciso
interlocutria, provisria, prosseguindo-se no processo. No julgamento antecipado
da lide h sentena de mrito, impugnvel por apelao e sujeita coisa julgada
material; na tutela concedida antecipadamente h deciso interlocutria,
impugnvel por agravo e no est sujeita coisa julgada material.580
Observe-se que, em se tratando de processos coletivos, o instituto ganha
ainda mais relevncia, j que imprescindvel para o alcance, pela coletividade,
da tutela jurisdicional efetiva, segundo critrios de adequao e tempestividade.
E se a regulao da vida em sociedade est a depender das aes coletivas,
garantir a produo de um resultado justo e efetivo, muitas vezes obtido atravs
de decises antecipatrias, medida que se impe. No caso especfico das aes
civis pblicas ambientais, dadas as caractersticas da indisponibilidade e da
impossibilidade ou dificuldade de reparao que marcam o respectivo bem da
vida, o que se percebe da prtica forense que muitas vezes a concesso da
tutela antecipada se mostra como a nica medida apta a garantir que o processo
possa produzir os resultados almejados pela tutela material. 581
Diferentemente do que ocorre no mbito do processo civil ortodoxo, em que
a tutela antecipada se fulcra no mencionado art. 273 do CPC, em sede de
processos coletivos, a ao civil pblica de natureza ambiental tem o seu
fundamento principal no art. 84, 3., do CDC, segundo o qual, sendo relevante
o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficcia do
provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou aps
justificao prvia, citado o ru. Este, portanto o dispositivo legal que deve servir
de norte para a apreciao de pleitos de tutela antecipada em aes coletivas.
Na realidade, como bem observa Mauricio Guetta em trabalho monogrfico
sobre o tema, aps analisar o instituto luz do Microssistema de Processos
Coletivos e da aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Civil, o regramento
jurdico aplicvel tutela antecipada em sede de ao civil pblica ambiental
encontra lugar no art. 12 da Lei 7.347/1985, no art. 84, 3., da Lei 8.078/1990,
bem como no art. 273, II e 1., 2., 3., 4., 5., 6. e 7., e no art. 461-A e seus

580
. Cdigo de Processo Civil... cit., p. 653, notas 3 e 4 ao art. 273 do CPC.
581
. Nesse sentido: MIRRA, lvaro Luiz Valery. Participao, processo civil e defesa do meio
ambiente. So Paulo: Letras Jurdicas, 2011. p. 457.
274
 1, 2 e 3, todos do CPC, alm das disposies relacionadas efetivao do
provimento antecipatrio.582
So dois, portanto, os pressupostos autorizadores para a concesso de tutela
antecipada em aes civis pblicas ambientais.
O primeiro deles, a relevncia da fundamentao, consiste na autorizao
conferida pelo legislador para que o magistrado, diante da necessidade de decidir
imediatamente, aprecie as alegaes do autor sob a tica da probabilidade, e no
da certeza (relativa), que marca o grau de cognio jurisdicional presente no
momento da prolao da sentena.
O segundo pressuposto, o justificado receio de ineficcia do provimento
final, comumente chamado de periculum in mora, estar presente quando a parte
demonstrar, diante dos fatos e provas apresentados, que a proteo do direito
material objeto da demanda no pode aguardar o desenvolvimento de todo o
trmite processual at a prolao da sentena. Dessa forma, para a sua
demonstrao, deve o autor convencer o magistrado de que a tutela antecipada
medida imprescindvel para evitar a ocorrncia de danos, ou at mesmo a
disperso dos efeitos do fato, ato ou atividade danosa.
Alis, sobre a preocupao preventiva da Lei da Ao Civil Pblica, Barbosa
Moreira, com a peculiar elegncia, disse: Quando se fala, no art. 1., em
responsabilidade por danos, poderia parecer primeira vista que se trata aqui
apenas de procurar o ressarcimento de algum dano j causado. Mas no disso s
que se trata e at diria que no disso principalmente que se trata porque estes
interesses, entre outras caractersticas, tm a de que, as mais das vezes, precisam
ser protegidos antes de consumada a leso. Isto fica muito ntido no que tange ao
meio ambiente (...). De modo que a tutela desse tipo de interesses tem de ser
essencialmente, primariamente, de natureza preventiva. Ela tem que acudir antes
que a ameaa se converta em realidade e s secundariamente, subsidiariamente,
quando no for possvel isto, ento sim, vamos pensar em uma espcie da ficha de
consolao, que a condenao pecuniria.583

582
. A antecipao de tutela na ao civil pblica ambiental. Dissertao de Mestrado em Direito, So
Paulo, PUC, 2012. p. 110.
583
. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Ao civil pblica cit., p. 191.
275
 Ainda sobre a matria, convm ter presentes as ponderaes de Antonio
Raphael Silva Salvador, quando averba: Possveis as liminares, temos a certeza
de que os nossos juzes iro delas cuidar com a maior ateno, compreendendo
que sua concesso deve ser feita quando evidente o periculum in mora, mas
perigo real, que no pode ser maior do que o perigo resultante de liminares que
suspendam atuaes regulares do Poder Pblico, de liminares que tragam danos
maiores do que aqueles que se pretende evitar.584 Lembre-se, todavia, que o juiz,
ao apreciar a presena daqueles requisitos, dever sopesar o periculum in mora de
cada parte, avaliando pela proporcionalidade o direito que merece tutela e
proteo.
Quando da apreciao de pleitos antecipatrios, alm de verificar a presena
dos referidos pressupostos processuais, deve o julgador ponderar se a medida
requerida tem carter irreversvel, fato este que, se constatado, pode vir a impedir
o seu deferimento, dependendo do caso concreto. Pense-se, por exemplo, em
demanda com pedido de tutela antecipada consistente na demolio de obras
iniciadas sem a devida licena de instalao. Nesse caso, ainda que as obras no
disponham de licena ambiental (e, por vezes, a instalao independer mesmo de
licena como ocorre com os edifcios residenciais), uma deciso determinando a
demolio delas seria irreversvel e, por essa razo, recomenda o bom senso que o
juiz no deva determinar a demolio desde logo. Quando muito, convencido da
verossimilhana das alegaes e do perigo de dano, poderia conceder a tutela
antecipada, determinando a sua suspenso.
Ao conceder a tutela antecipatria, dever o juiz motivar adequadamente
sua deciso,585 indicando, quantum satis, o porqu da relevncia da
fundamentao e do justificado receio de ineficcia do provimento final, sob
pena de nulidade da deciso. Com efeito, se a falta de motivao em decises
antecipatrias proferidas em processos de natureza individual deve ser
amplamente combatida, como previsto pelo art. 165 do CPC, em aes coletivas
ambientais a inobservncia do referido princpio constitucional mostra-se ainda
mais grave, uma vez que afeta toda a coletividade, titular do bem ambiental, e

584
. Aspectos processuais da ao civil pblica. So Paulo: Oliveira Mendes, 1997. p. 19.
585
. A necessidade de motivao das decises do Judicirio vem tambm expressa no art. 93, IX e X, da
CF.
276
 desconsidera a multiplicidade de interesses envolvidos na lide, inclusive sob a
perspectiva de que as lides coletivas ambientais geralmente tm grande
repercusso na sociedade. 586
No que tange concesso de medidas antecipatrias de tutela contra atos do
Poder Pblico, cumpre lembrar que a Lei 8.437/1992, pelo seu art. 2., exige a
audincia prvia do representante judicial da pessoa jurdica-r, tendo ela um
prazo de 72 horas para emitir seu pronunciamento. evidente que tal prazo s
concebvel naquelas hipteses em que a falta da cautela no ponha em risco bens
ambientais irreparveis. Entendimento diverso implicaria contrariar o disposto nos
arts. 5. e 225 da CF. Assim, por exemplo, ainda cabvel a liminar sem prvia
manifestao da pessoa jurdica de direito pblico quando est ela prestes a
efetuar desmatamento; quando est em vias de demolio de prdio de valor
histrico; quando est pondo em risco a sade humana.
Vale referir que a concesso da tutela antecipada tem lugar em qualquer fase
do processo, seja liminarmente, hiptese resguardada pelo art. 12 da Lei
7.347/1985, seja durante a fase instrutria, na sentena ou em fase recursal.
A deciso concessiva ou denegatria da antecipao de tutela, por ser
interlocutria, comporta agravo de instrumento, 587 j que a ao civil pblica
588
est sujeita ao sistema recursal comum, que ser interposto diretamente ao
tribunal competente, no prazo de dez dias, podendo o relator atribuir-lhe efeito
suspensivo ou antecipar os efeitos da tutela recursal, desde que relevante a
fundamentao e se da deciso agravada puder resultar leso grave e de difcil
reparao.589
certo que o prprio juiz a quo, ao tomar conhecimento do agravo no trduo
a que se refere o art. 526 do CPC, poder proferir juzo de retratao da deciso
agravada. Isso, entretanto, no comum, na medida em que o deferimento da
liminar pressupe reconhecimento da urgncia de salvaguarda imediata do
interesse coletivo, alm de no ser frequente a hiptese de a parte apresentar

586
. GUETTA, Mauricio. A antecipao de tutela... cit., p. 183.
587
. Art. 12, caput, da Lei 7.347/1985.
588
. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo... cit., p. 574.
589
. Arts. 527, II c/c o 558 do CPC.
277
 argumentao forte o suficiente para convencer o magistrado da necessidade de
revogao da deciso que foi por ele proferida.
Alm do agravo, previu-se tambm, contra a concesso da liminar, o pedido
de suspenso de sua execuo, a requerimento de pessoa jurdica de direito
pblico interessada, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e
economia pblica, a ser apreciado pelo presidente do tribunal a que competir o
conhecimento da matria 590 (art. 12, 1., da Lei 7.347/1985). Da deciso
proferida nesses casos, concedendo ou negando a suspenso, cabe agravo
regimental para uma das turmas julgadoras, no prazo de cinco dias da publicao
do ato.
No ponto, importa observar que apesar de a lei s considerar legitimadas
para a medida as pessoas jurdicas de direito pblico, o evoluir doutrinrio e
jurisprudencial vem adotando uma interpretao ampliativa, admitindo que
tambm pessoas jurdicas de direito privado concessionrias de servio pblico,
ou que o executem sob autorizao ou permisso, sejam autorizadas para a
interposio do pedido.
o que se colhe de Hely Lopes Meirelles, quando assere: o dispositivo
deve ser interpretado de forma extensiva, no sentido de que no s a entidade
pblica como tambm o rgo interessado tem legitimidade para pleitear a
suspenso da liminar, e ainda as pessoas e rgos de direito privado passveis da
segurana e que suportarem os seus efeitos. A lei h que ser interpretada
racionalmente, para a concepo dos fins a que se destina. 591 Essa a linha
referendada pelo prprio STF (SL 111/DF, SL 251/SP, SL 274/PR), o STJ (SL
196/RJ, SL 221/RJ) e os tribunais ordinrios, conforme se pode depreender, v.g.,
do seguinte excerto: Inicialmente, anoto que so partes legtimas para pleitear
suspenso de liminar ou de sentena proferidas contra o Poder Pblico e seus
agentes, o Ministrio Pblico ou a pessoa jurdica de direito pblico interessada.
Todavia, a jurisprudncia dos tribunais superiores tem admitido, tambm, o

590
. O interesse processual no pedido de suspenso da liminar est na demonstrao de que, caso seja
cumprida, a liminar ocasionar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblica,
competindo ao requerente da suspenso o nus da prova. Cabe a suspenso sempre que o
cumprimento imediato do julgado ou da liminar puder ferir ou ameaar os interesses superiores
legalmente protegidos (RTJ 118/861).
591
. Mandado de segurana e aes constitucionais. 34. ed. So Paulo: Malheiros. 2013. p. 103.
278
 ajuizamento da excepcional medida por entidades de direito privada, desde que
no exerccio de atividade delegada da Administrao Pblica e na defesa do
interesse pblico. o caso destes autos. Reconheo a legitimidade ativa das
requerentes, e analiso o pedido (STJ, SLS 000221, Min. Edson Vidigal).
Como se v, a antecipao da tutela um mecanismo condizente com a
realidade atual do sistema processual brasileiro e, mais que isso, um
importantssimo instrumento na proteo efetiva no meio ambiente, largamente
utilizado em aes civis pblicas ambientais.

8.11 Recursos

mngua de disciplina prpria na lei de regncia, aplica-se ao civil

pblica ambiental, por fora do princpio da subsidiariedade,592 o sistema recursal
do Cdigo de Processo Civil.

8.11.1 Efeitos

No teor do art. 14 da Lei 7.347/1985, o juiz poder conferir efeito

suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparvel parte. Diante dessa
disposio, verifica-se que, em matria de ao civil pblica, os recursos possuem
efeito meramente devolutivo, podendo ser-lhes atribudo efeito suspensivo se a
eventual execuo provisria do julgado ensejar dano irreparvel ou irreversvel
parte.

Desse modo, ao contrrio do que ocorre com o sistema recursal disciplinado

pelo processo civil ortodoxo, no qual a regra geral a da atribuio de duplo efeito
devolutivo e suspensivo aos recursos (salvo quando o prprio Cdigo de
Processo Civil estabelece de forma diversa), a regra contida no art. 14 da Lei
7.347/1985 objetiva que toda deciso proferida em sede de ao civil pblica possa
produzir efeitos imediatamente, privilegiando-se, portanto, a efetividade da
jurisdio civil coletiva.

592
. Art. 19 da Lei 7.347/1985.
279
 Por sua vez, o poder-dever do magistrado de acrescentar efeito suspensivo
aos recursos em ao civil pblica constitui o meio do qual o legislador se valeu
para evitar que a eventual execuo provisria do julgado possa resultar em dano
irreparvel parte e, portanto, em perda de objeto da demanda, preservando as
garantias constitucionais do acesso justia, do devido processo legal e da ampla
defesa. Afinal, como notrio e intuitivo, a tutela jurisdicional tardia no tutela.

No obstante o vocbulo poder presente no aludido dispositivo, certo

que a atribuio de efeito suspensivo ao recurso constitui dever do magistrado
quando verificada a presena do pressuposto do dano irreparvel parte. No
ponto, como bem anotam Nelson e Rosa Nery, o escopo da norma evitar que o
direito perea, de sorte que o juiz deve agir para que esse objetivo seja alcanado,
conferindo ou no efeito suspensivo ao recurso, de acordo com a situao ftica e
as peculiaridades do caso concreto.593 Ou, como tambm preleciona Lcia Valle
Figueiredo, diante do caso concreto, a faculdade in abstracto contida na norma
(art. 14 da Lei 7.347/1985: O juiz poder...) converte-se ou no em dever.594

8.11.2 Desistncia ou renncia

Qualquer das partes, inclusive o Ministrio Pblico, pode, na ao civil

pblica, desistir do recurso interposto ou renunciar a futura interposio, por
aplicao subsidiria dos arts. 502 e 503 do CPC, permitida pelo art. 19 da Lei
7.347/1985, pois estaremos, em um e outro caso, sempre diante de atitudes de
desprendimento de institutos processuais, 595 e no do direito material em lide.596
Todavia, vale a advertncia de Mancuso segundo a qual, tratando-se de ao cujo
objeto de natureza pblica, a parte deve previamente ponderar sobre as
consequncias da desistncia ou da renncia (...), cabendo assim proceder apenas

593
. Cdigo de Processo Civil... cit., p. 1761, nota 3 ao art. 14 da Lei 7.347/1985.
594
. Ao civil pblica: consideraes sobre a discricionariedade na outorga e no pedido de suspenso
da liminar, na concesso de efeito suspensivo aos recursos e na tutela antecipatria. Em MILAR,
dis (Coord.). Ao civil pblica: Lei 7.347/85 Reminiscncias e reflexes aps dez anos de
aplicao. So Paulo: Ed. RT, 1995. p. 346.
595
. NERY JUNIOR, Nelson. Responsabilidade civil por dano ecolgico e ao civil pblica. Justitia.
vol. 126. p. 187. So Paulo: Ministrio Pblico de So Paulo, 1984.
596
. Sem correlao, portanto, com o processo penal, que veda a desistncia de recurso interposto pelo
Ministrio Pblico (art. 576 do CPP).
280
 quando convicta de que o julgado est bem posto e no comporta ou no carece de
reviso em 2. Grau.597

8.12 Reexame necessrio

Como cedio, o reexame necessrio ou ex officio no propriamente um

recurso. Na verdade, trata-se de uma providncia imposta por lei, em casos
excepcionais, para que a deciso de primeiro grau seja revista obrigatoriamente
por motivo de interesse de ordem pblica. Segundo Nelson e Rosa Nery,
somente as sentenas de mrito esto sujeitas remessa necessria (...). As
sentenas de extino do processo sem julgamento do mrito (art. 267 do CPC),
bem como todas as decises provisrias, no definitivas, como o caso das
liminares e das tutelas antecipadas, no so atingidas pela remessa necessria.
Assim, liminares concedidas em mandado de segurana, ao popular, ao civil
pblica etc., bem como tutelas antecipadas concedidas contra o poder pblico,
devem ser executadas independentemente de reexame necessrio.598
Indaga-se, ante o silncio da Lei 7.347/1985, quanto possibilidade de se
aplicar o art. 475 do CPC ou o art. 19 da Lei 4.717/1965 s sentenas proferidas
na ao civil pblica.

Ora, a Lei 7.347/1985, com os olhos postos na mxima efetividade da

prestao jurisdicional para a salvaguarda dos sensveis valores por ela tutelados,
inverteu a lgica do tradicional reexame necessrio, que obsta a eficcia da
sentena prolatada na hiptese prevista pelo art. 475 do CPC at a sua
confirmao pelo Tribunal. Sim, porque, como adverte Paulo Henrique dos Santos
Lucon, o processo, como mtodo de soluo dos conflitos, dinmico e, como
consequncia, encontra no fator tempo um de seus elementos caractersticos e
naturais. Por isso, quando se pensa em efetividade, tem-se em mente um processo
que cumpra o papel que lhe destinado, qual seja, conceder a tutela a quem tiver
razo, no menor tempo possvel. Portanto, h uma estreita relao com a

597
. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao civil pblica... cit., p. 341.
598
. Cdigo de Processo Civil... cit., p. 885, nota 3 ao art. 475 do CPC.
281
 efetividade da tutela jurisdicional e a durao temporal do processo, que afeta
diretamente os interesses em jogo.599

Da o descabimento, a nosso ver, da aplicao do disposto no art. 475 do

CPC ao civil pblica ambiental, na linha do preconizado pela Procuradora da
Repblica Geisa de Assis Rodrigues, para quem, tratando-se de recursos, a
regra geral, em sede de ao civil pblica, a sua recepo somente no efeito
devolutivo, por conta do art. 14 da Lei 7.347/1985, o que encontra razo de ser
no cuidado de se evitar o perecimento do direito discutido. Neste contexto, a
adoo do regime necessrio pr-Fazenda pode comprometer totalmente tal
sistemtica, uma vez que o reexame necessrio condio de eficcia da
sentena.600

Se certo que o reexame necessrio previsto no art. 475 do CPC no se

aplica s aes civis pblicas de natureza ambiental, no que tange ao art. 19 da Lei
4.717/1965, o STJ vem reconhecendo a sua aplicao analgica a elas, diante das
funes assemelhadas a que se destinam essas aes coletivas proteo do
patrimnio pblico em sentido lato e do microssistema processual da tutela
coletiva, de maneira que, ao seu juzo, as sentenas de carncia de ao ou de
improcedncia proferidas em ao civil pblica devem se sujeitar indistintamente
remessa necessria.601

8.13 Coisa julgada

No processo civil tradicional, onde a tarefa da ordem jurdica visa a

harmonizar, basicamente, conflitos interindividuais, ou entre grupos bem
delimitados e restritos de pessoas, a sentena faz coisa julgada s partes entre as
quais dada, no beneficiando nem prejudicando terceiros.602

599
. CALMON, Petrnio; CIANCI, Mirna; GOZZOLI, Maria Clara; QUARTIERI, Rita (Coords.). Em
defesa de um novo sistema de processos coletivos: estudos em homenagem a Ada Pellegrini
Grinover. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 454.
600
. Jornal Carta Forense, out. 2012. p. B12.
601
. STJ, REsp 1.108.542/SC, 2. T., rel. Min. Castro Meira, DJe 29.05.2009; STJ, AgRg no REsp
1.219.033/RJ, 2. T., rel. Min. Herman Benjamin, DJe 25.05.2011. Nesse mesmo sentido:
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa... cit., p. 577-579; ALVES, Rogrio Pacheco; GARCIA,
Emerson Garcia. Improbidade administrativa. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 858.
602
. Art. 472 do CPC.
282
 Esse expediente processual, todavia, no se ajusta e no satisfaz de modo
pleno as necessidades exigidas tutela de interesses situados em plano superior
aos meramente individuais, como o caso da defesa do meio ambiente, onde, em
regra, lesada a coletividade. Nesse sentido, por cuidar a ao civil pblica
ambiental da tutela de interesses supraindividuais, a sentena nela proferida
projeta efeitos em relao a todos.
Diz, com efeito, o art. 16 da Lei 7.347/1985 que a sentena civil far coisa
julgada erga omnes (...), exceto se o pedido for julgado improcedente por
insuficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar
outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. o que se
chama coisa julgada secundum eventum litis.
Como lembra Ada Pellegrini Grinover, aqui se adotou o sistema da Lei da
Ao Popular, segundo o qual a sentena faz coisa julgada com relao a todos,
sendo o pedido acolhido ou rejeitado pelo mrito. Entretanto, quando a demanda
for desacolhida por insuficincia de provas, a ao pode ser renovada, mesmo que
com idntico fundamento, desde que baseada em provas novas. Uma tal soluo,
j experimentada em mais de 30 anos de prtica de ao popular, visa a evitar o
conluio e os riscos da formao de uma coisa julgada negativa, com eficcia erga
omnes.603
O sistema de coisa julgada da Lei 7.347/1985 precisa ser conjugado com as
inovaes trazidas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, especialmente por
meio de seu art. 103,604 que contm, de fato, toda a disciplina da coisa julgada

603
. GRINOVER, Ada Pellegrini. Proteo ao meio ambiente e ao consumidor. O Estado de S. Paulo,
01.12.1985. p. 71.
604
. O Cdigo de Defesa do Consumidor tambm aqui inovou:
Art. 103. Nas aes coletivas de que trata este Cdigo, a sentena far coisa julgada:
I erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese
em que qualquer legitimado poder intentar outra ao, com idntico fundamento, valendo-se de
nova prova, na hiptese do inc. I do pargrafo nico do art. 81;
II ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedncia por
insuficincia de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hiptese prevista no inc.
II do pargrafo nico do art. 81;
III erga omnes, apenas no caso de procedncia do pedido, para beneficiar todas as vtimas e seus
sucessores, na hiptese do inc. III do pargrafo nico do art. 81.
1. Os efeitos da coisa julgada previstos nos incs. I e II no prejudicaro interesses e direitos
individuais dos integrantes da coletividade, do grupo, categoria ou classe.
283
 nas aes coletivas, no s definindo os limites subjetivos da res judicata, mas
tambm ampliando o objeto do processo da ao coletiva, mediante a aplicao, in
utilibus, do julgado coletivo s aes individuais.605
No obstante a propositura ou eventual julgamento da ao civil pblica
ambiental, importante frisar que o lesado pelos danos individualmente sofridos
pode demandar a correspondente indenizao, seja com base na prpria Lei
6.938/1981,606 seja ainda com fundamento no Cdigo Civil.607 Essa, de resto, a
regra do art. 103, 3., do CDC, aqui aplicvel.608
Questo que pode causar ainda alguma perplexidade a que se refere
extenso da coisa julgada, ou seja, eficcia das decises proferidas na ao civil
pblica ambiental, em razo de acrscimo introduzido pela Lei 9.494/1997 ao art.
16 da Lei 7.347/1985, tendente a impedir a coisa julgada de abrangncia regional
ou nacional nas aes coletivas.
Com efeito, a Medida Provisria 1.570/1997, transformada na Lei 9.494, de
10.09.1997, modificou o texto do art. 16, que ficou assim redigido: A sentena
civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia territorial do
rgo prolator (...).609
No entanto, como desde logo ponderou Ada Pellegrini Grinover, o
indigitado dispositivo da Medida Provisria tentou (sem xito) limitar a
competncia, mas em lugar algum aludiu ao objeto do processo. Ora, o mbito
da abrangncia da coisa julgada determinado pelo pedido e no pela
competncia. Esta nada mais do que a relao de adequao entre o processo e
o juiz, nenhuma influncia tendo sobre o objeto do processo. Se o pedido

2. Na hiptese prevista no inc. III, em caso de improcedncia do pedido, os interessados que no

tiverem intervindo no processo como litisconsortes podero propor ao de indenizao a ttulo
individual.
3. Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei 7.347, de
24.07.1985, no prejudicaro as aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos, propostas
individualmente ou na forma prevista neste Cdigo, mas, se procedente o pedido, beneficiaro as
vtimas e seus sucessores, que podero proceder liquidao e execuo, nos termos dos arts. 96 a
99. (...).
605
. GRINOVER, Ada Pellegrini. Cdigo Brasileiro... cit., p. 580.
606
. O art. 14, 1., da Lei 6.938/1981, menciona, expressamente, danos causados ao meio ambiente e
a terceiros (grifo nosso).
607
. Arts. 186, 1.277 e 1.280 do CC/2002.
608
. Art. 21 da Lei 7.347/1985.
609
. Destacamos.
284
 amplo (de mbito nacional), no ser por intermdio de tentativas de restries
da competncia que o mesmo poder ficar limitado. 610 Os efeitos de uma
deciso, como curial, no se confundem com a fatia de competncia do juzo
que a proferiu, pois no razovel pensar-se, por exemplo, que o comando
judicial proibitivo de emanaes txicas pudesse ficar restrito apenas a uma
regio. Vale dizer, o enxerto revelou-se totalmente ineficaz.
Por igual, Nelson e Rosa Nery mostram, com eloquncia mpar, a erronia
incorrida pelo legislador, que confunde limites subjetivos da coisa julgada com
jurisdio e competncia, que nada tm a ver com o tema, como se,
exemplificam, a sentena de divrcio proferida por juiz de So Paulo no
pudesse valer no Rio de Janeiro, e nesta ltima comarca o casal continuasse
casado! O que importa quem foi atingido pela coisa julgada material. E
completam os ilustres juristas: Confundir jurisdio e competncia com limites
subjetivos da coisa julgada , no mnimo, desconhecer a cincia do direito.
Portanto, se o juiz que proferiu a sentena na ao coletiva tout court, quer verse
sobre direitos difusos, quer coletivos ou individuais homogneos, for
competente, sua sentena produzir efeitos erga omnes ou ultra partes,
conforme o caso (v. art. 103 do CDC), em todo o territrio nacional. 611
Bem por isso, o novo enunciado do dispositivo, pela inaceitvel tentativa de
manipulao do Poder Judicirio e potencial comprometimento da normalidade
jurdica, no podia mesmo ser aceito, como acabou reconhecendo a Corte Especial
do STJ, em julgamento submetido ao rito dos recursos repetitivos, nos autos do
REsp 1.243.887/PR, rel. Min. Luis Felipe Salomo, ao entendimento de que os
efeitos e a eficcia da sentena genrica proferida em ao civil coletiva no esto
circunscritos a lindes geogrficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que
foi decidido, levando-se em conta, para tanto, a extenso do dano e a qualidade
dos interesses metaindividuais postos em juzo.612

610
. A ao civil pblica refm do autoritarismo. O processo: estudos e pareceres. 2. ed. So Paulo:
DPJ, 2009. p. 298.
611
. NERY JUNIOR, Nelson; NERY Rosa. Cdigo de Processo Civil... cit., p. 1765, nota 13 ao art. 16
da Lei 7.347/1985.
612
. Julgado em 19.10.2011, DJe 12.12.2011. No aresto, enfatiza o Ministro relator:
A bem da verdade, o art. 16 da LACP baralha conceitos heterogneos como coisa julgada e
competncia territorial e induz a interpretao, para os mais apressados, no sentido de que os
285
 Captulo III
RESPONSABILIDADE PENAL AMBIENTAL

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, na sua concepo

moderna, um dos direitos fundamentais da pessoa humana,613 o que, por si s,
justifica a imposio de sanes penais s agresses contra ele perpetradas, como
extrema ratio. Em outro modo de dizer, ultima ratio da tutela penal ambiental
significa que esta chamada a intervir somente nos casos em que as agresses aos
valores fundamentais da sociedade alcancem o ponto do intolervel ou sejam
objeto de intensa reprovao do corpo social.614
Ora, a garantia do meio ambiente saudvel transcende o que est nas leis,
parecendo prxima do direito natural do ser humano.615
Nesse sentido, preservar e restabelecer o equilbrio ecolgico em nossos dias
questo de vida ou morte. Os riscos globais, a extino de espcies animais e
vegetais, assim como a satisfao de novas necessidades em termos de qualidade
de vida, deixam claro que o fenmeno biolgico e suas manifestaes sobre o
planeta esto sendo perigosamente alterados. E as consequncias desse processo
so imprevisveis, j que as rpidas mudanas climticas, (...) a menor
diversidade de espcies far com que haja menor capacidade de adaptao por
causa da menor viabilidade gentica e isto estar limitando o processo evolutivo,
comprometendo inclusive a viabilidade de sobrevivncia de grandes contingentes
populacionais da espcie humana.616 Por isso, arranhada estaria a dignidade do
Direito Penal caso no acudisse a esse verdadeiro clamor social pela
criminalizao das condutas antiecolgicas.

efeitos ou a eficcia da sentena podem ser limitados territorialmente, quando se sabe, a mais
no poder, que coisa julgada a despeito da atecnia do art. 467 do CPC no efeito ou
eficcia da sentena, mas qualidade que a ela se agrega de modo a torn-la imutvel e
indiscutvel. certo tambm que a competncia territorial limita o exerccio da jurisdio e no os
efeitos ou a eficcia da sentena, os quais, como de conhecimento comum, correlacionam-se com
os limites da lide e das questes decididas (art. 468 do CPC) e com as que o poderiam ter sido (art.
474 do CPC) tantum judicatum, quantum disputatum vel disputari debebat.
613
. Art. 225, caput, c/c o art. 5., 2., da CF/1988.
614
. FERREIRA, Ivette Senise. Tutela penal do patrimnio cultural. So Paulo: Ed. RT, 1995. p. 68.
615
. CENEVIVA, Walter. Grito das maritacas. Folha de S. Paulo, Cad. 3, p. 2, 20.06.1998.
616
. ERICKSON, John. Nosso planeta est morrendo. Trad. Jos Carlos Barbosa dos Santos. So Paulo:
Makron, McGraw-Hill, 1992. p. 210.
286
 Com a promulgao da Lei 9.605/1998, conhecida como Lei dos Crimes
Ambientais, fechou-se, ento, o cerco contra o poluidor.

1. ANTECEDENTES

Como cedio, a legislao penal vigorante em nosso pas at a

Independncia, sobre ser complexa, esparsa e assistemtica, ressentia-se das
dificuldades de uma aplicao prtica e acentuava a necessidade de um corpo de
regras mais atualizado.
Tal estado de coisas ainda permaneceria mesmo depois da Independncia,
com a promulgao, em 1830, do primeiro Cdigo Penal brasileiro, onde apenas
em dois dispositivos despontava o interesse pelo meio ambiente, os quais puniam
o corte ilegal de rvores e o dano ao patrimnio cultural.
Com o advento da Repblica, por igual, nenhum progresso se experimentou
com o Cdigo Penal de ento, o mesmo se dando com o Estatuto de 1940, que
pouca ateno deu matria. Neste ltimo, citem-se os poucos exemplos: 163
(dano ao patrimnio pblico ou particular, no qual, por bvio, se inclua toda a
sorte de atentados fauna e flora), 165 (dano em coisa tombada), 166 (alterao
de local especialmente protegido), 250, 1, II, h (incndio em mata ou floresta),
252 (uso de gs txico ou asfixiante), 259 (difuso de doena ou praga que
possam causar dano floresta), 270 e 271 (envenenamento, corrupo ou poluio
de gua potvel).
Minguadas tambm foram as previses de cunho ambiental contidas na Lei
das Contravenes Penais de 1941, que s de forma mediata se preocupou com a
questo. Assim, por exemplo: art. 38 (emisso de fumaa, vapor ou gs capaz de
ofender ou molestar algum), art. 42 (perturbao do sossego alheio por meio de
poluio sonora) e art. 64 (crueldade contra animais).
A seguir, inmeros outros diplomas legais extravagantes foram editados,
contemplando tambm uma ou outra preocupao de cunho penal ambiental, mas
sem um tratamento sistemtico da matria, pois dela cuidaram de maneira diluda
e casual. Lembremo-nos de alguns , anteriores a 1998:
Lei 4.771, de 15.09.1965 (antigo Cdigo Florestal, revogado expressamente pela
Lei 12.651/2012), arts. 26, 28 a 36;

287
 Lei 5.197, de 03.01.1967 (proteo fauna), arts. 27 a 34;
Decreto-lei 221, de 28.02.1967 (Cdigo de Pesca), arts. 61 a 63;
Lei 6.453, de 17.10.1977 (responsabilidade por atos relacionados com atividades
nucleares), arts. 23, 26 e 27;
Lei 6.766, de 19.12.1979 (parcelamento do solo urbano), arts. 50 a 52;
Lei 6.938, de 31.08.1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente), art. 14, 1;
Lei 7.347, de 24.07.1985 (Lei da Ao Civil Pblica), art. 10;
Lei 7.643, de 18.12.1987 (proibio da pesca de cetceos nas guas
jurisdicionais brasileiras), art. 2;
Lei 7.679, de 23.11.1988 (proibio da pesca de espcies em perodos de
reproduo expressamente revogada pela Lei 11.959/2009), arts. 8 e 9;
Lei 7.802, de 11.07.1989 (agrotxicos), arts. 14, 15 e 16;
Lei 7.805, de 18.07.1989 (minerao), art. 21.
Com a edio da Lei 9.605/1998, boa parte desses textos recebeu um
tratamento mais tcnico e sistmico, como reiteradamente reclamado. Lamente-se
apenas a oportunidade perdida de se pr fim pulverizao legislativa imperante
na matria, uma vez que a nova lei no alcanou a abrangncia que se lhe
pretendeu imprimir, pois no incluiu todas as condutas at ento contempladas e
punidas por vrios diplomas como nocivas ao meio ambiente.617

2. O PRINCPIO DA INTERVENO MNIMA DO DIREITO PENAL

O princpio da interveno mnima representa a inaugurao de uma nova era

no Direito Penal, em que este, mais do que nunca, abordado como a ultima ratio
em matria de responsabilizao jurdica.
Com o fortalecimento do princpio da subsidiariedade da ao penal, a
doutrina evolui no sentido de que este ramo do Direito deve (pode) incidir sobre o

617
Apenas para exemplificar, cumpre lembrar que no foram inteiramente revogados tipos de natureza
ambiental constantes do Cdigo Penal (art. 250, 1., II, h), da Lei das Contravenes Penais (art.
31), da Lei 6.453/1977 (arts. 23, 26 e 27), da Lei 7.643/1987 (art. 2.) etc.

288
 caso concreto somente quando as demais instncias de responsabilizao civil e
administrativa, que so menos gravosas j se tenham mostrado insuficientes
para coibir a conduta infracional, potencial ou efetivamente lesiva ao bem jurdico
tutelado.
A razo de ser do princpio da interveno mnima do Direito Penal reside no
reconhecimento da liberdade como direito fundamental do homem e valor
supremo para a vida em sociedade, essencial no Estado Democrtico de Direito,
conforme expusemos antes. Assim, qualquer ao estatal que envolva restrio a
esse direito pblico subjetivo encontra seus limites na exata medida do necessrio
e suficiente para atender ao fim pblico a ser tutelado em cada situao.
De fato, toda condenao penal, especialmente quando esta atinge a liberdade
da pessoa, estigmatiza o indivduo e repercute negativamente em seu senso de
dignidade, razo pela qual o Direito Penal h de ser minimamente usado. No
ponto, assevera Eldio Lecey: Por suas repercusses em tais direitos
fundamentais explicitamente garantidos pela Constituio, de forma implcita,
temos como princpio penal o da mnima interveno do Direito Penal. Assim,
somente haver reserva legal, somente sofrer incidncia de norma incriminadora,
a conduta que apresentar lesividade, de conformidade com outro princpio penal
bsico. Ou seja, apenas a conduta que ofender ou colocar em perigo de ofensa um
bem jurdico merecer a mnima interveno do Direito Criminal. E no
qualquer bem que ter a tutela do Direito Penal. To somente aqueles com
extrema relevncia social, a ponto de merecerem a mais severa sano, como a
criminal. Tudo na linha do conhecido Direito Penal Mnimo, ou do Direito Penal
Necessrio.618
Especificamente no campo do Direito Ambiental, a legislao inteiramente
voltada a prevenir o dano e, aps a sua ocorrncia concreta, sua reparao
tempestiva e integral. O Direito Penal tutelar do ambiente no pode furtar-se a
essa realidade e pretender constituir-se em um fim em si mesmo. Criticando o
carter altamente criminalizador da Lei 9.605/1998 que, contrariando os
princpios penais da interveno mnima e da insignificncia, guindou categoria

618
. O direito penal na efetividade da tutela do meio ambiente. Revista de Direitos Difusos. vol. 18. p.
2394. So Paulo: Esplanada-ADCOAS, Ibap, 2003.
289
 de crime uma grande quantidade de condutas que no deveriam ser consideradas
mais do que simples infraes administrativas ou contravenes penais, Luiz
Regis Prado assim se pronuncia: A orientao poltico-criminal mais acertada a
de que a interveno penal na proteo do meio ambiente seja feita de forma
limitada e cuidadosa. No se pode olvidar jamais que se trata de matria penal,
ainda que peculiarssima, submetida de modo inarredvel, portanto, aos ditames
rgidos dos princpios constitucionais penais legalidade dos delitos e das penas,
interveno mnima e fragmentariedade, entre outros , pilares que so do Estado
de Direito democrtico. A sano penal a ultima ratio do ordenamento jurdico,
devendo ser utilizada to somente para as hipteses de atentados graves ao bem
jurdico ambiente. O Direito Penal nesse campo cinge-se, em princpio, a uma
funo subsidiria, auxiliar ou de garantia de preceitos administrativos, o que no
exclui sua interveno de forma direta e independente, em razo da gravidade do
ataque.619
Em outras palavras, quando, no caso concreto, as demais esferas de
responsabilizao forem suficientes para atingir integralmente aqueles dois
objetivos primordiais (preveno e reparao tempestiva e integral), a verdade
que, em tese, no h mais razo jurdica para a incidncia do Direito Criminal.
Sobre o assunto, adverte Maura Roberti que a dimenso das liberdades do
cidado na Constituio Federal de 1988 no deixa dvidas de que no h mais
espao no Direito Penal moderno para uma poltica criminal intervencionista. A
funo dos princpios constitucionais penais, ao contrrio do que possa parecer
primeira vista, no de legitimar o exerccio absoluto do poder punitivo, mas
antes condicion-lo, vincul-lo, servindo de obstculo indiscriminada utilizao
da punio.620
So valiosos, nesta mesma linha, os ensinamentos de Damsio E. de Jesus:
No Direito Penal mnimo, pretende-se, por meio da pena, fortalecer a conscincia
jurdica da comunidade e o respeito aos valores sociais protegidos pelas normas.
Ocorre que o Direito Penal, por se tratar de um sistema descontnuo de ilicitudes,
de carter fragmentrio, no se deve ocupar de qualquer ameaa aos bens jurdicos

619
. Direito penal do ambiente. 5. ed. So Paulo: Ed. RT, 2013. p. 164 e 165.
620
. A interveno mnima como princpio no direito penal. Porto Alegre: Fabris, 2001. p. 58.
290
 constitucionalmente relevantes, mas apenas das condutas que, por sua gravidade,
colocam em risco a sociedade e o ser humano.621
Ao analisar as perspectivas para o Direito Penal ptrio, o talentoso jurista
adianta o seu pensamento: Nas prximas dcadas, a sociedade que nos tem
ouvido, porm sem a devida ateno, afinal entender que o sistema criminal em
que o Brasil tem insistido por mais de meio sculo deve ser abandonado, que o
Direito Penal e o Processo Penal possuem a misso de preservar os direitos mais
relevantes do homem e no de resolver todos os problemas sociais. Nesse tempo,
viveremos mais em paz e o Direito Criminal ter alcanado a sua meta.622

A jurisprudncia no foge desse entendimento.

Em magistral voto proferido em recurso ordinrio em habeas corpus,

interposto perante o Supremo Tribunal Federal, o Min. Seplveda Pertence
traduziu com clareza o princpio da interveno mnima do Direito Penal que,
segundo ele, desonera a Justia Criminal, congestionada da represso de uma
dentre as inmeras insignificncias que a tm inviabilizado. E mais: No posso
deixar de explicitar minha convico de que ante o quadro de notria impotncia
do Judicirio para atender demanda multiplicada de jurisdio e, de outro, a
tambm notria impotncia do Direito Penal para atender aos que pretendem
transform-lo em mirfica, mas ilusria, soluo de todos os males da vida em
sociedade , tendo, cada vez mais, a aplaudir a reserva sano e ao processo
penal do papel de ultima ratio, e, sempre que possvel, a sua substituio por
medidas civis ou administrativas, menos estigmatizantes e de aplicabilidade mais
efetiva.623

Por igual, em deciso bem recente, apreciando pedido de liminar para

suspenso do curso de ao penal at julgamento definitivo de recurso de habeas
corpus, o Min. Gilmar Mendes acentuou: A finalidade do Direito Penal
justamente conferir uma proteo reforada aos valores fundamentais
compartilhados culturalmente pela sociedade. Alm dos valores clssicos, como a
vida, liberdade, integridade fsica, a honra e imagem, o patrimnio etc., o Direito

621
. Temas de direito criminal. 3 Srie. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 99.
622
. Idem, p. 107.
623
. STF, RHC 80.362/SP, Pleno, j. 14.02.2001, rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 04.10.2002.
291
 Penal, a partir de meados do sculo XX, passou a cuidar tambm do meio
ambiente, que ascendeu paulatinamente ao posto de valor supremo das sociedades
contemporneas, passando a compor o rol de direitos fundamentais ditos de
terceira gerao incorporados nos textos constitucionais dos Estados
Democrticos de Direito.

Parece certo, por outro lado, que essa proteo pela via do Direito Penal
justifica-se apenas em face de danos efetivos ou potenciais ao valor fundamental
do meio ambiente; ou seja, a conduta somente pode ser tida como criminosa
quando degrade ou no mnimo traga algum risco de degradao do equilbrio
ecolgico das espcies e dos ecossistemas. Fora dessas hipteses, o fato no deixa
de ser relevante para o Direito. O Direito Penal atual, especialmente no mbito da
proteo do meio ambiente, como ultima ratio, tendo carter subsidirio em
relao responsabilizao civil e administrativa de condutas ilegais. Esse o
sentido de um Direito Penal mnimo, que se preocupa apenas com os fatos que
representam graves e reais leses a bens e valores fundamentais da
comunidade.624
Nessa ordem de ideias, tem-se, por exemplo, que a infrao penal consistente
em fazer funcionar atividade sem a licena exigvel do rgo ambiental
competente foi tipificada no art. 60 da Lei 9.605/1998 para coibir atividades
clandestinas potencialmente lesivas para o ambiente.
Ora, na hiptese de o rgo ambiental j ter expedido a licena ambiental
exigvel, aps ter o infrator tomado as medidas cabveis para tanto, em
cumprimento a um termo de ajustamento (vale dizer, na forma negocial autorizada
pela prpria legislao), parece-nos que so perfeitamente defensveis o
arquivamento do inqurito policial e o afastamento da persecuo penal da
conduta, com base exatamente no princpio da interveno mnima, uma vez que o
fim almejado pela norma j teria sido completamente alcanado.
Tem-se outro exemplo quando a reparao integral do dano ou o
cumprimento total do TAC (Termo de Ajustamento de Conduta Ambiental)
ocorre antes do oferecimento da denncia. Em tais casos, como se garantiu a

624
. STF, RHC 88.880/SC, Deciso Monocrtica, j. 09.06.2006, rel. Min. Gilmar Mendes, DJU
09.06.2006. No mesmo sentido, veja-se STJ, HC 35.203/SP, 5. T., j. 12.06.2006, rel. Min. Laurita
Vaz, DJ 01.08.2006.
292
 tutela integral do bem jurdico, atravs da esfera civil ou administrativa, no se
justifica a interveno do Direito Penal.
Em ambos os casos, eventual ao penal no teria cabimento e jamais poderia
ser proposta, por estar ausente o interesse processual pressuposto inafastvel
para o exerccio da persecuo criminal.
Assim sendo, mesmo quando, no mundo dos fatos, houver indcios da
ocorrncia de uma determinada conduta, que o Direito Penal qualifica, a priori,
como criminosa, o hermeneuta, luz do princpio da interveno mnima, dever
avaliar as circunstncias do caso concreto e a efetiva periculosidade da situao
que se lhe apresenta, antes de, com aodamento, pretender simplesmente
enquadr-la na letra fria da lei.
Por outro lado, se de fato houver risco de dano ao patrimnio ambiental, no
h dvida de que todas as esferas de responsabilidade devem intervir de modo a
evitar a sua concretizao.

3. AS NORMAS PENAIS AMBIENTAIS

3.1 Normas penais em branco

A expresso lei ou norma penal em branco foi cunhada por Binding, ao

assinalar a existncia de leis penais nas quais o preceito incompleto e que so
como corpos errantes procura de uma alma.
Forte no princpio da legalidade dos delitos e das penas (nullum crimen, nulla
poena sine lege), tem-se repetido que o Direito Penal deve definir de modo
autnomo os componentes de suas normas, evitando remisso a outras regras do
ordenamento jurdico.625
Malgrado isso, em matria de proteo ao meio ambiente tem-se utilizado, com
frequncia, a tcnica legislativa denominada norma penal em branco, ou seja, com
o preceito lacunoso ou incompleto, necessitando da complementao de outros
dispositivos legais, que podem ser at mesmo extrapenais.626 Nunca demais
lembrar que os tipos penais em branco devem ter seus contornos gerais traados em

625
. PRADO, Luiz Regis. Direito penal do ambiente. 5. ed. So Paulo: Ed. RT, 2013. p. 88.
626
. FEREIRA, Ivette Senise. Tutela penal do patrimnio cultural cit., p. 87.
293
lei formal, abrindo-se norma regulamentadora espao para apenas dispor sobre
aspecto acessrio da conduta, sob pena de violar o princpio da legalidade.
No que se refere legislao penal ambiental, tal prtica decorre do carter
complexo, tcnico e multidisciplinar das questes relativas ao meio ambiente e
sua estreita relao com a legislao administrativa.
A Lei 9.605/1998 base do ordenamento ambiental penal foi prdiga no
emprego dessa tcnica. Citem-se, a ttulo de exemplo:
a) Art. 29, 4., I e VI no esto discriminadas as espcies raras ou
consideradas ameaadas de extino; por igual, no esto definidos os mtodos ou
instrumentos capazes de provocar destruio em massa;
b) Art. 34, caput e pargrafo nico, I e II no h meno aos perodos de
pesca proibida, nem se sabe quais os lugares interditados; no se diz quais so as
espcies aquticas que devem ser preservadas ou o tamanho mnimo dos
espcimes para pesca; no se estabelece a quantidade de pescado permitida nem
quais sejam os aparelhos, petrechos, tcnicas e mtodos no permitidos;
c) Art. 35, I e II no se define o que venham a ser explosivos, tampouco
substncias txicas proibidas;
d) Art. 36 as listas oficiais da fauna e da flora devem ser buscadas junto aos
rgos oficiais de gesto ambiental integrantes do Sistema Nacional de Meio
Ambiente Sisnama;
e) Art. 37, IV o animal nocivo passvel de abate deve ser caracterizado e
declarado pelo rgo competente, no caso o Ibama;
f) Art. 38 no se define o que seja floresta de preservao permanente;
g) Art. 45 a definio de madeira de lei depende de ato do Poder Pblico;
h) Art. 50 no se esclarece o que se deva entender por vegetao fixadora
de dunas e protetora de mangues;
i) Art. 52 no se define o que vm a ser substncias ou instrumentos
prprios para caa ou para explorao de produtos ou subprodutos florestais;
j) Art. 56 fica por conta de atos normativos extravagantes o conceito de
produto ou substncia txica, perigosa ou nociva sade humana ou ao meio
ambiente;

294
 l) Art. 62, I quais os bens especialmente protegidos por lei, ato
administrativo ou deciso judicial?627
Em todos estes casos, como se percebe, o comportamento proibido vem
enunciado de forma vaga, clamando por complementao ou integrao atravs de
outros dispositivos legais ou atos normativos extravagantes. Nem poderia ser
diferente em matria, como a em discusso, regulada predominantemente por
normas e instituies de Direito Administrativo.

3.2 Bem jurdico protegido

A proteo penal do meio ambiente foi recomendada pelo prprio legislador

constituinte,628 fato que, por si s, elimina qualquer discusso quanto pertinncia
de sua seleo para a categoria de bem jurdico autnomo, considerado por Welzel
como aquele vital de la comunidad o del individuo que por su significacin
social es protegido juridicamente.629
Como bem acentua Herman Benjamin, se o Direito Penal , de fato, ultima
ratio, na proteo de bens individuais (vida e patrimnio, por exemplo), com mais
razo impe-se sua presena quando se est diante de valores que dizem respeito
toda a coletividade, j que estreitamente conectados complexa equao biolgica
que garante a vida humana no planeta.630
Nos crimes ambientais, o bem jurdico precipuamente protegido o meio
ambiente (= qualidade ambiental) em sua dimenso global.631 Sim, porque o
ambiente elevado categoria de bem jurdico essencial vida, sade e
felicidade do homem integra-se, em verdade, em um conjunto de elementos
naturais, culturais e artificiais, de modo que possibilite o seguinte detalhamento:
meio ambiente natural (constitudo pelo solo, a gua, o ar atmosfrico, a flora, a

627
. Sobre a matria, vide Lus Paulo Sirvinskas. Ainda sobre normas penais em branco e bem jurdico
tutelado nos crimes ambientais. Boletim IBCCrim. n. 73. p. 10. So Paulo, 1998.
628
. Art. 225, 3., da CF/1988.
629
. WELZEL, Hans. Derecho penal alemn. Trad. Juan Bustos Ramrez y Sergio Prez. Santiago:
Jurdica de Chile, 1987. p. 15. Apud Ivette Senise Ferreira. Tutela penal do patrimnio cultural cit.,
p. 92.
630
. BENJAMIN, Antonio Herman V. Crimes contra o meio ambiente: uma viso geral. 12. Congresso
Nacional do Ministrio Pblico, Fortaleza, Livro de Teses, 1998. t. 2, p. 391.
631
. claro que, ao se tutelar diretamente a natureza, so tambm indiretamente protegidos o ser humano
e as geraes futuras.
295
 fauna, enfim, a biosfera); meio ambiente cultural (integrado pelo patrimnio
artstico, histrico, turstico, paisagstico, arqueolgico, espeleolgico etc.); e
meio ambiente artificial (formado pelo espao urbano construdo,
consubstanciado no conjunto de edificaes e nos equipamentos pblicos: ruas,
praas, reas verdes, ou seja, todos os logradouros, assentamentos e reflexos
urbansticos, caracterizados como tal).
Todos esses elementos esto definitivamente protegidos pelo Direito Penal,
como se v da nova arquitetura tipolgica da Lei 9.605/1998.

3.3 Tipicidade

O meio ambiente com todos os elementos que ele pode compreender

inescapavelmente holstico e sistmico, o que dificulta sobremaneira o desenho
dos tipos penais destinados a tutel-lo.
Da a correta observao de Ivette Senise Ferreira de que uma questo de
grande relevncia na estruturao do tipo penal ambiental o da sua amplitude ou
indeterminao da conduta incriminada, caracterizando o chamado tipo
aberto,632 onde no aparece, por completo, a norma que o agente transgride com
o seu comportamento. Com certa frequncia, ento, necessrio que a lei faa
remisso a disposies externas, a normas e conceitos tcnicos.633
Em tais casos, a conduta tpica depende da transgresso de normas a que a
incriminao do fato se refere e que devem ser necessariamente consideradas pelo
juiz para estabelecer a tipicidade do comportamento do agente.634
Observa-se, em consequncia disso, que, na maioria das infraes penais
ambientais, o fato ilcito porque o agente atuou sem autorizao legal, sem
licena ou em desacordo com as determinaes legais. Vale dizer que o agente
punido no por ter praticado o fato ou exercido tal ou qual atividade considerada
danosa ao meio ambiente, mas sim por no ter obtido a autorizao ou licena
para tanto, ou, ainda mesmo quando devidamente habilitado, com a autorizao

632
. Tutela penal do patrimnio cultural cit., p. 94.
633
. FREITAS, Gilberto Passos de. Do crime de poluio. In: Vladimir Passos de Freitas (Org.). Direito
ambiental em evoluo. Curitiba: Juru, 1998. p. 108.
634
. FRAGOSO, Heleno Cludio. Lies de direito penal. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 188 e 189.
296
 ou licena, por no ter observado suas condicionantes e/ou as determinaes
legais ou regulamentares.
Exemplificando: caar animais silvestres tanto pode ser ilcito penal como
fato atpico, porquanto a caa no s pode ser proibida como tambm permitida,
mediante autorizao. Se permitida, porm, dependente de autorizao, o agente
ser processado no por ter praticado o fato, mas por t-lo praticado sem antes
munir-se da necessria autorizao.
O mesmo acontece com a pesca: pode ser um ilcito penal ou um fato atpico,
dependendo de estar ou no o agente autorizado para tal e de ter obedecido (se
autorizado) s disposies regulamentares respectivas. Assim tambm o
desmatamento ou corte de rvores podem estar ou no autorizados.
Outra no a situao que ocorre quanto poluio. Algum pode estar
agredindo o ambiente atravs de queimadas, de exploso em pedreiras etc. e no
estar cometendo nenhuma infrao, seja no campo do Direito Administrativo, seja
no do Direito Penal, desde que esteja legal e devidamente autorizado.
Acrescente-se, ainda, que, na formulao dos tipos penais no pode o
legislador perder a perspectiva eminentemente preventiva que embasa todo o
Direito do Ambiente.635 Alis, todas as disciplinas jurdicas que cuidam da
gesto do meio ambiente apresentam em comum esse desafio: abarcar tambm
os riscos e no somente os danos, pois o prejuzo ambiental , comumente, de
difcil identificao (condutas fluidas e temporalmente protrteis), de larga
dimenso e irreparvel.636 isso que justifica a tendncia da moderna cincia
penal em conceber o crime ecolgico, cada vez mais, como crime de perigo. Este,
na lio do exmio penalista Paulo Jos da Costa Jnior, se verifica sempre que a

635
. Realmente, um dos princpios fundamentais do Direito Ambiental o da preveno, segundo o qual
mais vale prevenir do que remediar. Com efeito, os mtodos preventivos so sempre mais baratos e
eficazes do que os curativos. Entre ns, o exemplo prximo o caso do Rio Tiet, que corta o
Estado de sudeste a noroeste na extenso de 1.100 km e est moribundo devido ao progresso de So
Paulo. Por no termos tido a sabedoria e o bom senso de evitar a doena no passado,
incomensurveis tm sido hoje as dificuldades para tir-lo da verdadeira UTI em que se encontra
na Regio Metropolitana de So Paulo, j que inexistem recursos suficientes para tanto. Para alm
fronteiras, o Japo tambm j mostrou em vrias simulaes que prevenir a poluio custa algumas
vezes menos do que reparar os estragos. O famoso caso da poluio das guas da Baa de Minamata,
por mercrio, poderia ter custado 100 vezes menos (Washington Novaes. As contas que no so
feitas. O Estado de S. Paulo, 08.01.1999. p. A2).
636
. BENJAMIN, Antonio Herman V. Crimes contra o meio ambiente: uma viso geral cit., p. 397
(grifos do original).
297
 lei transfira o momento consumativo do crime da leso para aquele da ameaa,
aperfeioando-se o crime no instante em que o bem tutelado encontrar-se numa
condio objetiva de possvel ou provvel leso. Obtm-se dessa forma a
confortadora perspectiva de avanar a fronteira protetora de bens e valores,
merecedores de especial tutela. De um ponto de vista poltico-criminal, portanto, o
recurso aos crimes de perigo permite realizar conjuntamente finalidades de
represso e preveno, sendo certo que o progresso da vida moderna est
aumentando em demasia as oportunidades de perigo comum, no estando a
sociedade em condies de refrear certas atividades perigosas, tidas como
condies essenciais do desenvolvimento que se processa. Em tal contexto, torna-se
evidente que uma tcnica normativa assentada na incriminao do perigo a mais
adequada a enfrentar as ameaas multplices trazidas de muitas partes e por meios
estranhos ao sistema ecolgico.637
Nessa direo, procurou o legislador de 1998, em relao s infraes
ambientais, desenhar tambm os chamados tipos de perigo,638 especialmente de
perigo abstrato, para os quais suficiente a mera probabilidade de dano.
o caso, por exemplo, do crime de poluio previsto no art. 54: Causar
poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em
danos sade humana (...). o que tambm acontece na hiptese descrita no
3. desse mesmo artigo, em que s o fato de o agente deixar de adotar, quando
assim o exigir a autoridade competente, medidas de precauo em caso de risco de
dano ambiental grave ou irreversvel pode ensejar a consumao do delito.
Em sntese, em casos como esses, a impacincia do legislador leva-o a
descartar a ocorrncia do dano como elemento necessrio para a caracterizao
do crime, bastando a simples probabilidade de que ele possa se desencadear.

3.4 Elemento subjetivo

A culpabilidade do agente que d o tom da sua responsabilidade.

637
. Direito penal ecolgico. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1996. p. 74 e 75.
638
. Os crimes de perigo podem ser: crimes de perigo concreto e crimes de perigo abstrato. Nos crimes
de perigo concreto, a existncia do perigo deve ser averiguada caso a caso, enquanto nos crimes de
perigo abstrato prescinde-se dessa verificao, pois o mesmo deduzido dos prprios termos em
que a conduta definida (Ivette Senise Ferreira. Tutela penal do patrimnio cultural cit., p. 98).
298
 Assim, nos crimes ambientais o elemento moral vem estereotipado tanto no
dolo como na culpa.639
O crime doloso ocorre quando o agente quer o resultado ou assume o risco de
produzi-lo.640 O crime culposo, no definido pela lei, se configuraria na hiptese
de o agente provocar o resultado por imprudncia, negligncia ou impercia.641
A regra a punibilidade a ttulo de dolo, e a exceo a punibilidade a ttulo
de culpa, segundo o princpio insculpido no art. 18, pargrafo nico, do CP, a teor
de que, salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser punido por fato
previsto como crime, seno quando o pratica dolosamente.
At a edio da Lei 9.605/1998, basicamente puniam-se s os crimes
ambientais dolosos. Ao que se sabe, apenas na Lei 7.802, de 11.07.1989
(Agrotxicos)642 foram previstas duas modalidades de crimes informados pela
culpa.643 Com isso, permaneciam inclumes fatos da maior gravidade, como, por
exemplo, os constantes derramamentos de leo no mar, provocados por
embarcaes mal conservadas, j que no se conseguia provar a inteno do
armador com vistas deteriorao do ambiente marinho.
Dessa feita, andou bem o legislador ao formular, em vrios passos, tipos
penais passveis de consumao tambm sob a modalidade culposa, cassando, em
boa medida, a impunidade que at ento era a regra.644

639
. Tratando-se de contraveno penal, basta apenas a voluntariedade da ao ou omisso, dispensando
a lei qualquer anlise ou exame a respeito do elemento subjetivo (art. 3. do Dec.-lei 3.688/1941).
640
. Art. 18, I, do CP.
641
. Art. 18, II, do CP. A doutrina moderna tem conceituado o crime culposo como a conduta voluntria
(ao ou omisso) que produz resultado antijurdico no querido, mas previsvel, e excepcionalmente
previsto, que podia, com a devida ateno, ser evitado (Jlio Fabbrini Mirabete. Manual de direito
penal. So Paulo: Atlas, 1999. p. 145). Ou, como leciona Paulo Jos da Costa Jr., a culpa a prtica
voluntria de uma conduta, sem a devida ateno ou cuidado, da qual deflui um resultado previsto na lei
como crime, no desejado nem previsto, mas previsvel. A culpa a impreviso previsvel. O fortuito,
ao revs, a impreviso imprevisvel. A possibilidade do crime culposo admitida excepcionalmente,
isto , quando prevista em lei tal modalidade. Compe-se: de conduta voluntria contrria ao dever de
ateno ou cuidado impostos pela norma; e de evento involuntrio, previsto em lei como criminoso, no
previsto, mas que poderia e deveria s-lo (Direito penal Curso completo. 5. ed. So Paulo: Saraiva,
1999. p. 84-85).
642
. Arts. 15 e 16 da Lei 7.802/1989.
643
. poca estava tambm em vigor a Lei 8.974, de 05.01.1995, que, em matria de biossegurana,
tambm previa modalidades culposas no seu art. 13, V, 4. e 5.. Este diploma legal foi revogado
pela Lei 11.105, de 24.03.2005, que, no Captulo VIII, ao cuidar dos crimes relacionados matria,
no previu qualquer modalidade culposa, o que no deixa de ser um lamentvel retrocesso.
644
. Segundo a Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998), a modalidade culposa aparece nos tipos
descritos nos arts. 38, 40, 41, 49, 54, 56, 62, 67, 68 e 69-A.
299
3.5 Sujeito ativo

O sujeito ativo, nos crimes ambientais, pode ser qualquer pessoa, fsica ou
jurdica.

3.5.1 Responsabilidade penal individual

At pouco tempo atrs, sustentava-se que s o ser humano, pessoa fsica,

podia ser sujeito ativo de crime, por estar a responsabilidade penal, no sistema
brasileiro, assentada na imputabilidade, definida como conjunto de condies
pessoais que do ao agente capacidade para lhe ser juridicamente imputada a
prtica de um fato punvel.645
Em outro falar, a imputabilidade exige do autor, no momento da prtica
delitiva, plena capacidade de entender o carter ilcito do fato e de determinar-se
de acordo com esse entendimento.
Eis que a resistncia do legislador brasileiro em aceitar a responsabilidade da
pessoa jurdica.
Assinale-se, por oportuno, que o infrator da norma penal ambiental no se
encaixa no perfil do criminoso comum. Em verdade, o criminoso ambiental, via
de regra, no age individualmente, mas atua em nome de uma pessoa jurdica. Por
outro lado, a atividade do infrator ambiental no se volta para o crime como um
fim em si mesmo; ao contrrio, a conduta delitiva ocorre como resultado de um
atuar em tese at positivo e benfico para a sociedade, que a produo de bens.
O crime ecolgico, pois, nasce como um excesso, como um resduo patolgico da
atividade produtiva.646 No mais das vezes, completa Gilberto Passos de Freitas,
os crimes ambientais so cometidos por pessoas que no oferecem nenhuma
periculosidade ao meio social, e que foram levadas a praticar a infrao penal por
circunstncias do meio em que vivem, dos costumes,647 a exigir do julgador, no

645
. BRUNO, Anbal. Direito penal. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1978. p. 39.
646
. BENJAMIN, Antonio Herman V. Crimes contra o meio ambiente: uma viso geral cit., p. 396.
647
. Do crime de poluio. Em FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evoluo cit.,
1998, p. 113.
300
 momento da aplicao da pena, ateno especial aos ditames dos arts. 59 do CP648
e 14 da Lei 9.605/1998.649

3.5.2 Responsabilidade penal da pessoa jurdica

Seguindo tendncia do Direito Penal moderno de superar o carter

meramente individual da responsabilidade penal at ento vigente, e cumprindo
promessa do art. 225, 3., da CF/1988, o legislador brasileiro erigiu a pessoa
jurdica condio de sujeito ativo da relao processual penal, dispondo, no art.
3. da Lei 9.605/1998, que as pessoas jurdicas sero responsabilizadas
administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em
que a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal ou contratual,
ou de seu rgo colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade.650

O intento do legislador, como se v, foi punir o criminoso certo e no apenas

o mais humilde ou o p de chinelo do jargo popular. Sim, porque, via de
regra, o verdadeiro delinquente ecolgico no a pessoa fsica o quitandeiro da
esquina, por exemplo , mas a pessoa jurdica que quase sempre busca o lucro
como finalidade precpua, e para a qual pouco interessam os prejuzos a curto e
longo prazos causados coletividade, assim como a quem pouco importa se a
sade da populao venha a sofrer com a poluio. o que ocorre geralmente
com os grandes grupos econmicos, os imponentes conglomerados industriais, e

648
.Art. 59. O juiz, atendendo culpabilidade, aos antecedentes, conduta social, personalidade do
agente, aos motivos, s circunstncias e consequncias do crime, bem como ao comportamento da
vtima, estabelecer, conforme seja necessrio e suficiente para reprovao e preveno do crime:
I as penas aplicveis dentre as cominadas;
II a quantidade de pena aplicvel, dentro dos limites previstos;
III o regime inicial de cumprimento da pena privativa de liberdade;
IV a substituio da pena privativa de liberdade aplicada, por outra espcie de pena, se cabvel.
649
.Art. 14. So circunstncias que atenuam a pena:
I baixo grau de instruo ou escolaridade do agente;
II arrependimento do infrator, manifestado pela espontnea reparao do dano, ou limitao
significativa da degradao ambiental causada;
III comunicao prvia pelo agente do perigo iminente de degradao ambiental;
IV colaborao com os agentes encarregados da vigilncia e do controle ambiental.
650
.A fonte de inspirao do legislador ptrio foi o modelo francs, adotado pelo Cdigo Penal (arts. 121
e 122), que est em vigor desde 01.03.1994. Tambm admitem a responsabilizao penal da pessoa
jurdica os ordenamentos da Alemanha, Austrlia, ustria, China, Colmbia, Cuba, Dinamarca,
Estados Unidos, Holanda, Inglaterra, Japo, Mxico, Nova Zelndia, Portugal, Venezuela, entre
outros.
301
 por vezes por que no dizer? com o prprio Estado, tido este como um dos
maiores poluidores por decorrncia de servios e obras pblicas sem controle.

A responsabilidade da pessoa jurdica, como est escrito no pargrafo nico

do referido art. 3., bvio, no exclui a das pessoas fsicas, autoras, coautoras ou
partcipes do mesmo fato, na medida em que a empresa, por si mesma, no
comete crimes.

Disso decorre que impossvel conceber a responsabilizao do ente moral

desvinculada da atuao de uma pessoa fsica, que atua com elemento subjetivo
prprio, seja a ttulo de dolo ou de culpa.

A priori, sempre que se constatar a responsabilidade criminal da empresa, ali

tambm estar presente a culpa do administrador que exarou o comando para a
conduta reputada antijurdica. De igual modo, respondero o preposto que
obedece ordem ilegal e todo o empregado que de alguma forma colaborar para o
resultado.

s hipteses de relevncia da omisso elencadas no art. 13, 2., do CP,

acrescentou a lei mais uma situao, ao estabelecer, no art. 2. da Lei 9.605/1998,
a responsabilidade do diretor, administrador, membro de conselho e de rgo
tcnico, auditor, gerente, preposto ou mandatrio de pessoa jurdica, que, sabendo
da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prtica, quando podia
agir para evit-la. Assim, tendo referidas pessoas o dever jurdico de agir para
evitar danos ao ambiente, tornam-se, pela omisso, partcipes do fato delituoso.
No ponto, no se pode deixar de contemplar os responsveis que apenas de
fato assumiram as funes mencionadas nos artigos citados (arts. 2. e 3. da Lei
9.605/1998), pois, do contrrio, um campo frtil fraude seria aberto e, portanto,
a eficcia da represso criminal dos grupamentos estaria duramente atingida. O
que importa saber se tais pessoas esto encarregadas de exprimir a vontade da
pessoa coletiva.651

Entretanto, tal extenso de responsabilidade penal aos mandatrios da

sociedade tem seus limites, pois deve haver, entre a ao ou omisso do dirigente
e o fato danoso, um nexo de causalidade. Ausente tal liame, no h como imputar

651
. SANCTIS, Fausto Martin. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. So Paulo: Saraiva, 1999. p.
69.
302
 ao dirigente o cometimento de crime ambiental, pelo s fato de integrar ele o
corpo diretivo do ente moral, sob pena de se estar contemplando a
responsabilidade penal objetiva a pessoas fsicas.

Nem todo ato lesivo ao meio ambiente imputvel a uma empresa implica um
ato criminoso de seu dirigente. Isso porque, lembremos, o nosso Cdigo Penal, no
que tange relao de causalidade, adotou a teoria da equivalncia dos
antecedentes causais, que considera causa a ao ou omisso sem a qual o
resultado no teria ocorrido.652 Vale dizer que a ao ou omisso do dirigente
deve exercer uma mnima influncia no resultado, para que a ele se possa atribuir
alguma responsabilidade penal.653

O que importa frisar que a responsabilidade penal da pessoa jurdica uma

realidade no nosso ordenamento jurdico, a qual, paulatinamente, vem sendo
reconhecida por nossos Tribunais.654

652
. Art. 13, caput, in fine.
653
. A respeito do assunto, o STF teve oportunidade de se pronunciar, por ocasio do julgamento de
habeas corpus impetrado perante aquela Corte, com vistas ao trancamento de ao penal instaurada
contra um ex-presidente da Petrobrs, por conta de vazamento em um oleoduto daquela estatal.
Trata-se do HC 83.554/PR, julgado pela 2. T. do STF, de relatoria do Min. Gilmar Mendes,
publicado no DJU em 28.10.2005. Vale aqui reproduzir sua ementa oficial:
Habeas corpus. 2. Responsabilidade penal objetiva. 3. Crime ambiental previsto no art. 2. da Lei
9.605/1998. 4. Evento danoso: vazamento em um oleoduto da Petrobras. 5. Ausncia de nexo
causal. 6. Responsabilidade pelo dano ao meio ambiente no atribuvel diretamente ao dirigente da
Petrobras. 7. Existncia de instncias gerenciais e de operao para fiscalizar o estado de
conservao dos 14 mil quilmetros de oleodutos. 8. No configurao de relao de causalidade
entre o fato imputado e o suposto agente criminoso. 9. Diferenas entre conduta dos dirigentes da
empresa e atividades da prpria empresa. 10. Problema da assinalagmaticidade em uma sociedade
de risco. 11. Impossibilidade de se atribuir ao indivduo e pessoa jurdica os mesmos riscos. 11.
Habeas corpus concedido.
654 .
Atribui-se 8. T. do TRF-4 a primeira condenao de pessoa jurdica em segundo grau de jurisdio,
ocorrida nos autos da ApCrim 2001.72.04.002225-0, de relatoria do Des. Federal lcio Pinheiro de
Castro, deciso publicada no DJU de 20.08.2003.
Merece meno, tambm, significativo precedente da 5. T. do STJ, nos autos do REsp 564960/SC,
que, acatando o voto do relator, o Min. Gilson Dipp, determinou o recebimento de denncia em face
de empresa acusada de ter causado poluio em leito de um rio. No caso, o juzo singular havia
recebido a denncia em face dos proprietrios da empresa, mas rejeitou a exordial acusatria em
relao pessoa jurdica. O TJSC rejeitou o recurso em sentido estrito interposto pelo Parquet, o
que ensejou a interposio de Recurso Especial ao STJ. Aps invocar o ditame constitucional
expresso no art. 225, 3., da Carta Poltica e trazer colao ensinamentos de vrios doutrinadores
ptrios a respeito do assunto, o relator assinalou que no obstante alguns obstculos a serem
superados, a responsabilidade penal da pessoa jurdica um preceito constitucional, posteriormente
estabelecido, de forma evidente, na Lei ambiental, de modo que no pode ser ignorado.
Dificuldades tericas para sua implementao existem, mas no podem configurar obstculos para
sua aplicabilidade prtica, na medida em que o Direito uma cincia dinmica, cujas adaptaes
303
 Portanto, diante da expressa determinao legal, no cabe mais entrar no
mrito da velha polmica sobre a pertinncia da responsabilidade penal das
pessoas jurdicas.655 Melhor ser exercitar e perseguir os meios mais adequados
para a efetiva implementao dos desgnios do legislador, pois, segundo
advertncia de Starck, o jurista no pode esperar por um Direito ideal. Ele deve
trabalhar com o Direito existente, em busca de solues melhores.656

3.5.2.1 Condicionantes para a responsabilizao

A teor do citado art. 3. da Lei 9.605/1998, a responsabilidade penal da

pessoa jurdica fica condicionada: (i) a que a infrao tenha sido cometida em seu
interesse ou benefcio, (ii) por deciso de seu representante legal ou contratual, ou
de seu rgo colegiado.
Como averba Jos Carlos Rodrigues de Souza, no mais se considera a
pessoa jurdica apenas uma pessoa estranha aos membros que a compem, como
os dirigentes. Tambm se atribuiu a essa pessoa autoria da conduta que
intelectualmente foi pensada por seu representante e materialmente executada por
seus agentes, apenas com a condicionante de ter sido o ato praticado no interesse
ou benefcio da entidade.
Desse modo, se o ato praticado, mesmo atravs da pessoa jurdica, apenas
visou a satisfazer os interesses do dirigente, sem qualquer vantagem ou benefcio
para a pessoa jurdica, essa deixa de ser o agente do tipo penal e passa a ser meio
utilizado para a realizao da conduta criminosa. Ao contrrio, quando a conduta
visa satisfao dos interesses da sociedade, essa deixa de ser meio e passa a ser
agente. Partindo desta avaliao, desta condicionante imposta pelo legislador, de

sero realizadas com o fim de dar sustentao opo poltica do legislador. Desta forma, a
denncia oferecida contra a pessoa jurdica de direito privado deve ser acolhida, diante de sua
legitimidade para figurar no polo passivo da relao processual-penal.
Na doutrina, entretanto, a questo continua objeto de acaloradas discusses. Entre os que preconizam
a impossibilidade de responsabilizao penal da pessoa jurdica podemos mencionar, entre outros,
Luiz Regis Prado, Ren Ariel Dotti, Miguel Reale Jnior e Juarez Cirilo dos Santos; integram as
hostes dos que defendem tal possibilidade, Joo Marcelo Arajo Jr., Srgio Salomo Shecaira e,
mais recentemente, Damsio de Jesus, como se v em artigo publicado no jornal Carta Forense, de
novembro de 2010 (Meio Ambiente e capacidade penal ativa da pessoa jurdica).
655
. Argumenta-se que a pessoa jurdica no pode delinquir, porque lhe falta capacidade de conduta, por
ausncia de vontade e culpabilidade.
656
. STARCK, Boris. Domaine et fondement de la responsabilit sans faute. Revue Trimestrielle de Droit
Civil. p. 477-515. 1958.
304
 que o delito h de ser praticado de modo a satisfazer os interesses da pessoa jurdica
ou quando menos em benefcio dessa, que se deve analisar o elemento subjetivo
do tipo, visto que a conduta executiva, material, ser sempre exercida a mando do
representante legal ou contratual ou ainda do rgo colegiado. Estando, pois, diante
de uma conduta realizada por uma pessoa jurdica, devemos inicialmente avaliar se
essa conduta foi efetuada em benefcio ou visando a satisfazer os interesses sociais
da pessoa jurdica e, num segundo momento, o elemento subjetivo, dolo ou culpa,
quando da execuo ou da determinao do ato gerador do delito, transferindo, num
ato de fico, a vontade do dirigente pessoa jurdica.657
Assim, a responsabilizao penal da pessoa jurdica dar-se-ia segundo dupla
categoria de critrios. A primeira, relacionada a critrios explcitos na lei, exige
que: (a) a violao norma ambiental decorra de deliberao do ente coletivo; (b)
o autor material do delito seja vinculado sociedade; e (c) a infrao seja
praticada no interesse ou benefcio da pessoa jurdica. A segunda, relacionada a
critrios implcitos no dispositivo, desafia que: (a) o autor tenha agido com o
beneplcito da pessoa jurdica; (b) a ao ocorra no mbito de atividades da
empresa; e (c) a pessoa jurdica seja de direito privado, como se ver mais adiante.

3.5.2.2 Concurso necessrio entre a pessoa fsica e a jurdica

Os delitos elencados na Lei 9.605/1998 so de autoria singular, mas nada

obsta a que possam ser eventualmente cometidos por mais de um agente.
O concurso de agentes, no crime - ensina a doutrina -, pode ser necessrio
ou eventual. Quando a descrio de determinado tipo penal contiver, entre seus
elementos, a pluralidade de agentes, a exemplo do que ocorre nos crimes de
quadrilha ou bando (art. 288 do CP), estaremos diante do concurso necessrio de
agentes, eis que integrante do tipo. Diz-se eventual o concurso nos demais crimes
que, embora possam ser cometidos por uma s pessoa, venham a ser consumados
por mais de um agente, na qualidade de coautor ou partcipe.

657
. SOUZA, Jos Carlos Rodrigues de. Responsabilidade penal da pessoa jurdica e sua justificativa
social. Revista de Direito Ambiental, vol. 9, p. 141. So Paulo: Ed. RT, 1998.
305
 No que se refere persecuo penal da pessoa jurdica, entretanto - por fora
do que dispem o art. 3. e seu pargrafo nico da Lei 9.605/1998,658 que preveem
a corresponsabilizao entre pessoa jurdica e as pessoas fsicas, autoras,
coautoras e partcipes - , tem-se entendido estar condicionada persecuo
simultnea da pessoa fsica a quem imputados individualmente os fatos..
Explica Eldio Lecey: No caput do dispositivo legal, est previsto como
requisito da responsabilidade criminal da pessoa coletiva que a infrao seja
cometida por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo
colegiado. Sempre, pois, haver uma ou mais pessoas naturais deliberando pela
pessoa jurdica e, pois, concurso de agentes entre a ltima e a(s) pessoa(s)
fsica(s).659
Certo que a corporao, sponte sua, no pode cometer delitos. Crime
ao, conduta ou omisso. A pessoa jurdica no toma deciso, tomam-na por ela.
Todo ato delituoso s pode ser praticado por meio do homem (nullum crimen sine
actio humana).
Esse o entendimento dominante no STJ, como estampado, e. g., no RHC
19119/MG, da 5. Turma do STJ, de relatoria do Min. Felix Fischer, no qual se
averba: admite-se a responsabilidade penal da pessoa jurdica em crimes
ambientais desde que haja a imputao simultnea do ente moral e da pessoa
fsica que atua em seu nome ou em seu benefcio, uma vez que no se pode
compreender a responsabilidade do ente moral dissociada da atuao de uma
pessoa fsica, que age com elemento subjetivo prprio, cf. STJ, REsp 564960/SC,
5. T., rel. Min. Gilson Dipp, DJ 13.06.2005 (precedentes).660
No entanto, tal posicionamento vem encontrando resistncia no Supremo
Tribunal Federal, como se v do RE 548.181/PR, 1 T., j. 06.08.2014, Rel. Min.
Rosa Weber, DJe 30.10.2014, p. 213, assim ementado:

658
. Art. 3. As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o
disposto nesta Lei, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal
ou contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade. Pargrafo nico.
A responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a das pessoas fsicas, autoras, coautoras ou
partcipes do mesmo fato.
659
. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. Revista de Direito Ambiental, vol. 35, p. 70. So Paulo:
Ed. RT, 2004.
660
. No mesmo sentido: STJ, REsp 610.114/RN, 5. T., j. 17.11.2005, rel. Min. Gilson Dipp, DJU
19.12.2005; e STJ, RMS 16.696/PR, 6. T., j. 09.02.2006, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ
13.03.2006.
306
 Recurso extraordinrio. Direito penal. Crime ambiental. Responsabilidade
penal da pessoa jurdica. Condicionamento da ao penal identificao e
persecuo concomitante da pessoa fsica, que no encontra amparo na
Constituio da Repblica.
1. O art. 225, 3., da CF/1988 no condiciona a responsabilizao penal da
pessoa jurdica por crimes ambientais simultnea persecuo penal da pessoa
fsica em tese responsvel no mbito da empresa. A norma constitucional no
impe a necessria dupla imputao.
2. As organizaes corporativas complexas da atualidade se caracterizam
pela descentralizao e distribuio de atribuies e responsabilidades, sendo
inerentes, a esta realidade, as dificuldades para imputar o fato ilcito a uma pessoa
concreta.
3. Condicionar a aplicao do art. 225, 3., da Carta Poltica a uma concreta
imputao tambm a pessoa fsica implica indevida restrio da norma
constitucional, expressa a inteno do constituinte originrio no apenas de
ampliar o alcance das sanes penais, mas tambm de evitar a impunidade pelos
crimes ambientais frente s imensas dificuldades de individualizao dos
responsveis internamente s corporaes, alm de reforar a tutela do bem
jurdico ambiental.
4. A identificao dos setores e agentes internos da empresa determinantes da
produo do fato ilcito tem relevncia e deve ser buscada no caso concreto como
forma de esclarecer se esses indivduos ou rgos atuaram ou deliberaram no
exerccio regular de suas atribuies internas sociedade, e ainda para verificar se
a atuao se deu no interesse ou em benefcio da entidade coletiva. Tal
esclarecimento, relevante para fins de imputar determinado delito pessoa
jurdica, no se confunde, todavia, com subordinar a responsabilizao da pessoa
jurdica responsabilizao conjunta e cumulativa das pessoas fsicas envolvidas.
Em no raras oportunidades, as responsabilidades internas pelo fato estaro
diludas ou parcializadas de tal modo que no permitiro a imputao de
responsabilidade penal individual.
5. Recurso Extraordinrio parcialmente conhecido e, na parte conhecida,
provido.

307
 Com essa deciso, um importante passo foi dado para penalizar as grandes
corporaes poluidoras, que, at ento, se protegiam por trs da identidade da
pessoa fsica responsvel, muitas vezes difcil de nomear, evitando, assim, a
punio pelo delito ambiental.
No entanto, se para os defensores do meio ambiente h muito o que ser
comemorado, para os criminalistas h muito a ser discutido e ponderado. Cabe
aguardar como os doutrinadores da rea penal e os demais tribunais se
posicionaro a partir deste novo entendimento do STF.

3.5.2.3 Impossibilidade de responsabilizao por crimes culposos

Decorrncia lgica da exigncia inserta no art. 3. da Lei 9.605/1998 para a

responsabilizao criminal da pessoa jurdica a impossibilidade de o ente
coletivo sofrer tal imputao, quando se tratar de crimes culposos.
E no poderia ser diferente. Se o domnio do fato, isto , o poder de mandar
fazer, se encontra com as pessoas fsicas que detm capacidade diretiva na
empresa, e se no existe tal domnio sem o dolo aqui entendido como a vontade
livre e consciente de praticar atos que compem o tipo legal , as pessoas
jurdicas s podem ser responsabilizadas pela prtica de crimes dolosos.
Realmente, como bem anota Ivan Firmino Santiago da Silva, o conceito de
autor dado pelo domnio do fato pressupe o consciente e desejado
direcionamento da ao tpica, que no se faz presente na definio de autoria dos
delitos culposos. Nestes, a conceituao de autoria dada pela infrao do dever
de cuidado, que um dever extrapenal, ao qual o autor devia obedincia.661 E
conclui: O art. 3., se quisesse abarcar as condutas culposas, deveria ter evitado
fazer referncia expressa ao ato decisrio, de onde origina o crime. Teria sido
mais feliz, se apenas falasse em infrao cometida por representante legal ou
contratual, ou rgo colegiado, pois no estaria restringindo o crime da pessoa

661
. Responsabilidade penal das pessoas jurdicas: uma anlise dos critrios de imputao. Revista de
Direitos Difusos, vol. 18, p. 2.442. So Paulo: Esplanada ADCOAS e Instituto Brasileiro de
Advocacia Pblica Ibap, mar.-abr. 2003.
308
 jurdica apenas quele que nasce de uma deciso, que nada mais do que um ato
final, dirigido realizao do tipo penal.662
Por conta da sua redao, o art. 3. da Lei 9.605/1998 s pode ter uma nica
interpretao: a de que, nos casos de acidente, a pessoa jurdica no pode ser
penalmente responsabilizada. Nesse sentido, alis, calha mencionar deciso
proferida pela 5. T. do TRF-2. Reg.: Em no tendo a infrao sido cometida por
deciso do seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, no
interesse ou benefcio da entidade (art. 3. da Lei 9.605/1998), mas tratando-se de
acidente que em nada beneficiou a pessoa jurdica, no h justa causa para a ao
penal.663

3.5.2.4 Abrangncia da responsabilidade

Ponto sensvel, a demandar acuradas elucubraes por parte da doutrina, o

que diz respeito abrangncia da responsabilidade penal. Sujeitam-se a ela apenas
as pessoas jurdicas de direito privado ou tambm as de direito pblico?
O reconhecido Professor Paulo Affonso Leme Machado entende sujeitarem-
se ambas aos rigores da lei,664 o que, em princpio, faz sentido, pois no tendo ela
feito qualquer distino, no cabe ao intrprete faz-la, segundo conhecido
princpio de hermenutica (Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus).
E no foi por falta de alerta, j que, no particular, o Cdigo Penal francs de 1994,
que serviu de inspirao para o legislador ptrio, excluiu taxativamente da
responsabilidade criminal as coletividades pblicas e os agrupamentos de
coletividades pblicas.665
Nada obstante, parecem-nos mais consentneas com a realidade as
ponderaes de Guilherme Jos Purvin de Figueiredo e Solange Teles da Silva no

662
. Idem, ibidem, com grifo nosso.
663
. TRF-2. Reg., MS 2001.02.01.046636-8, 5. T., j. 20.04.2002, m.v., rel. p/ ac. Des. Antonio Ivan
Athi, DJU 21.10.2001. p. 182.
664
. Direito ambiental brasileiro cit., p. 834 e 835.
665
. Interessante precedente sobre a matria pode ser encontrado no Proc. 1.354/1998, da 4. Vara Criminal
da Comarca de So Jos dos Campos, onde o Ministrio Pblico denunciou a Prefeitura local pela
prtica do crime ambiental previsto no art. 38 da Lei 9.605/1998. Com base em transao penal,
obrigou-se a Municipalidade ao plantio de quinhentas rvores no local do dano (rea de preservao
permanente), com o envolvimento de alunos da rede pblica de ensino, numa autntica aula prtica de
educao ambiental (Revista de Direito Ambiental. vol. 15. p. 208-210. So Paulo: Ed. RT, 1999).
309
 sentido de que no possvel responsabilizar penalmente as pessoas jurdicas de
direito pblico, por certo que o cometimento de um crime jamais poderia
benefici-las e que as penas a elas impostas ou seriam incuas ou, ento, se
executadas, prejudicariam diretamente a prpria comunidade beneficiria do
servio pblico.666
Isso, evidentemente, no significa dizer que estar a salvo de
responsabilizao o agente pblico que tenha concorrido para o desencadeamento
do ato lesivo ao ambiente, impondo-se, conforme bem anotam os referidos
autores, que:
a) na hiptese de configurao de crime tipificado pela Lei 9.605/1998, seja
feita a identificao e responsabilizao dos agentes pblicos, pessoas fsicas, que
o cometeram;
b) busque-se simultaneamente a reparao do dano na esfera cvel, pela
pessoa jurdica de direito pblico, com fundamento no disposto no art. 37, 6.,
da CF/1988, bem como a subsequente recomposio do patrimnio pblico com
ajuizamento de ao regressiva em face dos agentes pblicos responsveis pelo
ato lesivo ao meio ambiente.667
Este, igualmente, o sentir de Vladimir Passos de Freitas e Gilberto Passos de
Freitas: a pessoa jurdica de Direito Pblico (Unio, Estados, Distrito Federal,
Municpios, autarquias e fundaes pblicas) no podem cometer ilcito penal no
seu interesse ou benefcio. Elas, ao contrrio das pessoas de natureza privada, s
podem perseguir fins que alcancem o interesse pblico. Quando isso no acontece
porque o administrador pblico agiu com desvio de poder. Em tal hiptese s a
pessoa natural pode ser responsabilizada penalmente. A norma legal no foi
expressa a respeito. Alm disso, eventual punio no teria sentido. Imagine-se
um Municpio condenado pena de multa: ela acabaria recaindo sobre os
muncipes que recolhem tributos pessoa jurdica. Idem restrio de direitos por

666
. Responsabilidade penal das pessoas jurdicas de direito pblico na Lei 9.605/1998. Revista de Direito
Ambiental. vol. 10. p. 57. So Paulo: Ed. RT, 1998. Tambm neste sentido, o magistrio de Fausto
Martin de Sanctis. Responsabilidade penal da pessoa jurdica cit., p. 109-118.
667
. Loc. cit., p. 58.
310
 exemplo, a pena restritiva de prestao de servios comunidade (art. 9.) seria
invivel, j que cabe ao Poder Pblico prestar tais servios. Seria redundncia.668
Com efeito, o agente poltico ou servidor pblico no titular do interesse
pblico, servo. Tem o dever de agir de conformidade com os fins e objetivos
fixados na legislao ptria. Se estas pessoas agirem de forma contrria a
Constituio Federal ou ao direito estaro agindo contra legem, de forma abusiva,
extrapolando os poderes que lhes foram conferidos. Por que se reconhece a
ausncia de responsabilidade da pessoa jurdica de direito privado quando o
procurador extrapola os limites dos poderes que lhe foram conferidos e pessoa
de direito pblico deve ser dispensado tratamento distinto?.669

3.6 Sujeito passivo

Sujeito passivo do crime o titular do bem jurdico lesado ou ameaado pela

conduta criminosa. Nada impede que, em um delito, dois ou mais sujeitos
passivos existam: desde que tenham sido lesados ou ameaados em seus bens
jurdicos referidos no tipo, so vtimas do crime.
Nos delitos ambientais, o sujeito passivo direto ser sempre a coletividade,
por ser o bem ou o interesse tutelado considerado de uso comum do povo,
segundo o disposto no art. 225 da CF/1988. De fato, como ensina Maurcio
Libster, el bien ambiental pertenece a las categoras de los bienes jurdicos
colectivos, ya que afectan a la comunidad como tal, sea en forma directa o
indirecta, mediata o inmediata. Es un bien jurdico de todos y est estrechamente
vinculado a las necesidades existenciales de los sujetos, como la vida, la salud, la
seguridad, y aun la recreacin y el solaz espiritual.670 por isso que se diz ser a
pulverizao (ou difusividade) de vtimas um dos traos caractersticos do dano
ambiental.
Mas no impossvel que pessoas certas e determinadas acabem tambm
lesadas ou ameaadas em seus bens jurdicos por conta de aspectos particulares do

668
. Crimes contra a natureza. 9. ed. So Paulo: Ed. RT, 2006. p. 70 e 71.
669
. GAZOLA, Patrcia Marques; SGUIN, Elida. Da irresponsabilidade penal ambiental das pessoas
jurdicas de direito pblico interno. Revista de Direitos Difusos. vol. 56. p. 75. So Paulo: Ibap,
2011.
670
. Delitos ecolgicos. 2. ed. Buenos Aires: Depalma, 2000. p. 196.
311
 dano, situao que as coloca na posio de sujeitos passivos indiretos. No entanto,
ainda quando a objetividade material sobre a qual recai a conduta lesiva pertencer
a determinado sujeito individual, este somente surge como sujeito passivo
secundrio ou por via reflexa. Sujeito passivo principal permanece a sociedade
mesma, titular do bem que constitui a objetividade jurdica dos crimes contra o
meio ambiente.
H que se distinguir, portanto, o objeto jurdico (que se refere ao bem ou ao
interesse diretamente tutelado) do objeto material, ou seja, da coisa sobre a qual
recai a ao do sujeito ativo e que constitui o bem ou o interesse indiretamente
tutelado. Enquanto o objeto jurdico sempre o meio ambiente, bem de interesse
pblico, o objeto material atingido ou ameaado pode ser pblico ou particular.
Assim, por serem dois os bens jurdicos atingidos, na hiptese referida,
poder ocorrer um concurso de infraes, ou seja, um ilcito penal ambiental
atingindo a coletividade e, ao mesmo tempo, um dano ao patrimnio pblico ou
particular, dando causa ao surgimento de outro ilcito penal. o que ocorre, por
exemplo, em um incndio provocado intencionalmente por terceiro em mata ou
floresta pertencente ao patrimnio pblico ou particular, dando causa a um dano
ambiental. Haver, no caso, um crime previsto no art. 41 da Lei 9.605/1998 e um
crime de dano contra o patrimnio particular, previsto no art. 163, pargrafo
nico, IV, do CP.

4. AS SANES PENAIS

A represso s infraes penais ambientais acompanha a moldura do Direito

Penal: (i) penas privativas de liberdade; (ii) restritivas de direito;671 e (iii) multa.

4.1 Penas aplicveis s pessoas fsicas

As sanes previstas para as infraes cometidas por pessoas fsicas

compreendem: pena privativa de liberdade, pena restritiva de direitos e multa.

671
. Sobre o assunto, vide Lei 9.714, de 25.11.1998, que modifica o Cdigo Penal brasileiro quanto
aplicao das penas restritivas de direitos.
312
 4.1.1 Pena privativa de liberdade

As penas privativas de liberdade para os ilcitos penais praticados pelas

pessoas fsicas so as tradicionais recluso e deteno, para os crimes, e priso
simples, para as contravenes.672
Cabe ressaltar que a maioria das novas infraes penais, pela quantidade da
pena cominada, enseja a aplicao dos institutos da transao penal, suspenso do
processo e suspenso condicional da pena (= sursis ambiental).673

4.1.2 Penas restritivas de direitos

Sobre a matria, a Exposio de Motivos que acompanhou a reforma penal

de 1984 j advertia: Uma poltica criminal orientada no sentido de proteger a
sociedade ter de restringir a pena privativa de liberdade aos casos de reconhecida
necessidade, como meio eficaz de impedir a ao crimingena cada vez maior do
crcere. Esta filosofia importa obviamente na busca de sanes outras para
delinquentes sem periculosidade ou crimes menos graves.674
Atento recomendao, decididamente optou o legislador pelas penas
restritivas de direitos, no s porque apropriadas tanto s pessoas fsicas como s
pessoas jurdicas, como tambm porque a pena de priso, em razo do perfil
diferenciado do delinquente ambiental, tem-se mostrado inadequada, por impor
sociedade um duplo castigo: suportar o dano e pagar a conta do presdio.

672
. Com a promulgao da Lei 9.605/1998, poucas foram as contravenes penais de colorido
ambiental que remanesceram vigentes. Da Mensagem 181/1998, atravs da qual o Presidente da
Repblica comunica Presidncia do Senado os vetos apostos ao Projeto de Lei 1.164/1991, que
resultou na atual Lei dos Crimes Ambientais, h referncia expressa subsistncia da
contraveno prevista no art. 42 do Dec.-lei 3.688/1941 (poluio sonora). Entendemos, todavia,
em vigor tambm a contraveno descrita no art. 31 do Dec.-lei 3.688/1941 do referido diploma
legal.
673
. A concesso da suspenso condicional da pena prevista no art. 16 da Lei 9.605/1998, verbis: Nos
crimes previstos nesta lei, a suspenso condicional da pena pode ser aplicada nos casos de
condenao a pena privativa de liberdade no superior a trs anos.
Basta, como se v, que a pena no seja superior a trs anos, o que d ensejo a uma maior aplicao
do instituto.
Demais disso, completa o art. 17 do aludido Estatuto que a verificao da reparao do dano a que
se refere o art. 78, 2., do CP, ser feita mediante laudo de reparao do dano ambiental, e as
condies a serem impostas pelo juiz devero relacionar-se com a proteo ao meio ambiente.
674
. Item 26.
313
 De fato, malgrado a reconhecida dificuldade de controle sobre seu
cumprimento, as penas restritivas de direitos, sem dvida, so mais baratas para a
sociedade e garantem ndices menores de reincidncia em relao priso em
regime fechado. Entre os resultados positivos da nova abordagem, dizem
especialistas, esto a economia de recursos pblicos (o preso custa cerca de R$ 1
mil por ms, enquanto a pena alternativa consome R$ 50), menor demanda por
vagas penitencirias, a baixa reincidncia dos infratores (cerca de 10%, ante 80%
entre ex-presidirios) e o fortalecimento da prestao de servios sociais.675
As penas restritivas de direitos so autnomas e substituem as penas
privativas de liberdade nos casos em que (i) se tratar de crime culposo (ii) ou for
aplicada pena privativa de liberdade inferior a quatro anos, ou, ainda, (iii) a
culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade do condenado,
bem como os motivos e as circunstncias do crime indicarem que a substituio
seja suficiente para efeitos de reprovao e preveno do crime (art. 7., I e II, da
Lei 9.605/1998).
Neste ponto, vale ter presente que o Cdigo Penal, por fora de alterao
provocada pela Lei 9.714/1998, teve ampliado para at quatro anos o limite da
pena autorizadora de substituio, o que tambm repercutiu na Lei Ambiental
Penal, no s por se tratar de lei nova mais benigna, como tambm pelo princpio
da subsidiariedade.676
Sendo assim, segundo o sistema da nova lei, as penas alternativas passaram a
constituir a regra, ficando reservadas as penas privativas de liberdade para casos
excepcionais. Com efeito, aplicada que seja a pena mxima estabelecida para o
crime, apenas os tipos descritos nos arts. 35, 40, 54, 2. e 3., e 56, 2., da Lei
9.605/1998, no admitiriam a substituio da pena de priso pela restritiva de
direitos.
As penas restritivas de direitos, que tero a mesma durao da pena privativa
de liberdade substituda,677 compreendem:

675
. Pena alternativa reduz custos e mantm condenado no emprego, O Estado de S. Paulo, 17.09.2006. p.
C6.
676
. Art. 79 da Lei 9.605/1998.
677
. Art. 7., pargrafo nico, da Lei 9.605/1998.
314
 I Prestao de servios comunidade, que consiste na atribuio ao
condenado de tarefas gratuitas junto a parques e jardins pblicos e unidades de
conservao, e, no caso de dano da coisa particular, pblica ou tombada, na
restaurao desta, se possvel (arts. 8., I e 9. da Lei 9.605/1998).
II Interdio temporria de direitos, que importa na proibio de o
condenado contratar com o Poder Pblico, de receber incentivos fiscais ou
quaisquer outros benefcios, bem como de participar de licitaes, pelo prazo de
cinco anos, no caso de crimes dolosos, e de trs anos, no de crimes culposos
(arts. 8., II, e 10, da Lei 9.605/1998).
III Suspenso parcial ou total de atividades, aplicvel quando estas no
estiverem obedecendo s prescries legais (arts. 8., III, e 11 da Lei
9.605/1998).
IV Prestao pecuniria, consistente no pagamento em dinheiro vtima
ou entidade pblica ou privada com fim social, de importncia, fixada pelo juiz,
no inferior a 1 (um) salrio mnimo nem superior a trezentos e sessenta salrios
mnimos (arts. 8., IV e 12 da Lei 9.605/1998).
A previso, no caso, de que o valor pago ser deduzido do montante de
eventual reparao civil a que for condenado o infrator (art. 12, in fine, da Lei
9.605/1998) mostra-se de todo desarrazoada, por implicar violao ao princpio da
independncia da responsabilidade civil em relao penal, com ntido sabor de
inconstitucionalidade. Ora, se a sano pecuniria arbitrada na esfera penal
descontada da reparao civil a que faz jus a vtima, na verdade acaba recaindo
sobre esta a reprimenda!
V Recolhimento domiciliar, que se baseia na autodisciplina e senso de
responsabilidade do condenado, que dever, sem vigilncia, trabalhar, frequentar
curso ou exercer atividade autorizada, permanecendo recolhido nos dias e horrios
de folga em residncia ou em qualquer local destinado a sua moradia habitual,
conforme estabelecido na sentena condenatria (arts. 8., V, e 13 da Lei
9.605/1998).
Anote-se, por relevante, a possvel converso da pena restritiva de direitos
em privativa de liberdade, em caso de descumprimento injustificado da restrio
imposta ou de superveniente condenao a pena privativa de liberdade, por outro

315
 crime, conforme o disposto no art. 44, 4. e 5., do CP, com a redao
determinada pela Lei 9.714/1998, e diante da subsidiariedade da lei penal comum
expressamente prevista no art. 79 da Lei 9.605/1998.

4.1.3 Pena de multa

A pena de multa, instrumento tradicional de exigir aes socialmente

corretas, para que mantenha sua fora retributiva, ser calculada segundo os
critrios do Cdigo Penal; se revelar-se ineficaz, ainda que aplicada no valor
mximo, poder ser aumentada at trs vezes, tendo em vista o valor da vantagem
econmica auferida.678
A propsito, estabelece o Estatuto Penal:
Art. 49. A pena de multa consiste no pagamento ao fundo penitencirio da
quantia fixada na sentena e calculada em dias-multa. Ser, no mnimo, de 10
(dez) e, no mximo, de 360 (trezentos e sessenta) dias-multa.
1. O valor do dia-multa ser fixado pelo juiz no podendo ser inferior a um
trigsimo do maior salrio mnimo mensal vigente ao tempo do fato, nem superior
a 5 (cinco) vezes esse salrio.
2. O valor da multa ser atualizado, quando da execuo, pelos ndices de
correo monetria.

4.2 Penas aplicveis s pessoas jurdicas

s pessoas jurdicas as penas aplicveis so: multa, restritiva de direitos e

prestao de servios comunidade.679
A prestao de servios comunidade, na verdade, espcie do gnero
restritivas de direitos, como, alis, aparece no art. 8., I, da Lei 9.605/1998, e
tambm no art. 43, IV, do CP, com a redao que lhe deu a Lei 9.714/1998.

678
. Art. 18 da Lei 9.605/1998.
679
. Art. 21 da Lei 9.605/1998.
316
 4.2.1 Pena de multa

A pena de multa cominada pessoa jurdica no ganhou, como era de

esperar, disciplina prpria, aplicando-se, portanto, a regra comum estampada no
art. 18 da Lei 9.605/1998.
Procedentes, no ponto, as crticas de Srgio Salomo Shecaira, ao ressaltar
que embora deva-se ter em conta a situao econmica do infrator (art. 6., III,
da Lei 9.605/1998), no foi adotado um critrio especfico para as empresas, no
se equacionando uma regra prpria para a pessoa jurdica pagar seu prprio dia-
multa. Assim, punir-se-, da mesma maneira, a pessoa jurdica e a pessoa fsica,
com critrios e valores que foram equalizados, o que inconcebvel. Melhor
seria se houvesse transplantado o sistema de dias-multa do Cdigo Penal para a
legislao protetiva do meio ambiente, fixando uma unidade especfica que
correspondesse a um dia de faturamento da empresa e no em padro de dias-
multa contidos na Parte Geral do Cdigo Penal. Da maneira como fez o
legislador, uma grande empresa poder ter uma pena pecuniria no condizente
com sua possibilidade de ressarcimento do dano ou mesmo com a vantagem
obtida pelo crime.680

4.2.2 Penas restritivas de direitos

As penas restritivas de direitos da pessoa jurdica so:

I Suspenso parcial ou total de atividades, aplicvel quando estas no
estiverem obedecendo s disposies legais ou regulamentares, relativas
proteo do meio ambiente (art. 22, I e 1., da Lei 9.605/1998).
II Interdio temporria de estabelecimento, obra ou atividade, aplicvel
quando estes estiverem funcionando sem a devida autorizao, ou em desacordo
com a concedida, ou com violao de disposio legal ou regulamentar (art. 22, II
e 2., da Lei 9.605/1998).
III Proibio de contratar com o Poder Pblico, bem como dele obter
subsdios, subvenes ou doaes, pelo prazo de at dez anos, em caso de

680
. A responsabilidade das pessoas jurdicas e os delitos ambientais. Boletim IBCCrim. n. 65. p. 3. edio
especial. So Paulo, 1998.
317
 descumprimento de normas, critrios e padres ambientais (art. 22, III e 3., da
Lei 9.605/1998).
IV Prestao de servios comunidade, consistente em: custeio de
programas e de projetos ambientais; execuo de obras de recuperao de reas
degradadas; manuteno de espaos pblicos; contribuies a entidades
ambientalistas ou culturais pblicas (art. 23 da Lei 9.605/1998).
Tenha-se presente, outrossim, que a pessoa jurdica constituda ou utilizada
preponderantemente com o fim de permitir, facilitar ou ocultar a prtica de crime
ambiental ter decretada sua liquidao forada, verdadeira pena de morte, com
perda de seus bens e valores.681
Assinale-se, por fim, a convenincia de se buscar na aplicao de penas s
pessoas jurdicas aquelas que preveem a recuperao do ambiente lesado. A
paralisao de atividades, por exemplo, atingiria, por via reflexa, o empregado,
que no teve nenhuma responsabilidade no crime cometido pela empresa.

4.3 Circunstncias atenuantes

Segundo o art. 14 da Lei 9.605/1998, so circunstncias que atenuam a pena:

I baixo grau de instruo ou escolaridade do agente;
II arrependimento do infrator, manifestado pela espontnea reparao do
dano, ou limitao significativa da degradao ambiental causada;
III comunicao prvia pelo agente do perigo iminente de degradao
ambiental;
IV colaborao com os agentes encarregados da vigilncia e do controle
ambiental.

4.4 Circunstncias agravantes

Agravam sempre a pena, quando no constituem ou qualificam o crime, as

circunstncias referidas no art. 15 da Lei 9.605/1998. evidente, adverte
Mirabete, que uma circunstncia elementar (elemento) ou qualificadora, que faz
parte da estrutura do tipo bsico ou qualificado, no pode, ao mesmo tempo,

681
. Art. 24 da Lei 9.605/1998.
318
 torn-lo mais grave, com o reconhecimento dessa circunstncia como agravante
genrica da pena, o que vedado pelo princpio non bis in idem.682

So elas:

I reincidncia nos crimes de natureza ambiental;

II ter o agente cometido a infrao:

a) para obter vantagem pecuniria;

b) coagindo outrem para a execuo material da infrao;

c) afetando ou expondo a perigo, de maneira grave, a sade pblica ou o

meio ambiente;

d) concorrendo para danos propriedade alheia;

e) atingindo reas de unidades de conservao ou reas sujeitas, por ato do

Poder Pblico, a regime especial de uso;

f) atingindo reas urbanas ou quaisquer assentamentos humanos;

g) em perodo de defeso fauna;

h) em domingos ou feriados;

i) noite;

j) em pocas de seca ou inundaes;

l) no interior do espao territorial especialmente protegido;

m) com o emprego de mtodos cruis para abate ou captura de animais;

n) mediante fraude ou abuso de confiana;

o) mediante abuso do direito de licena, permisso ou autorizao ambiental;

p) no interesse de pessoa jurdica mantida, total ou parcialmente, por verbas

pblicas ou beneficiada por incentivos fiscais;

q) atingindo espcies ameaadas, listadas em relatrios oficiais das

autoridades competentes;

r) facilitada por funcionrio pblico no exerccio de suas funes.

682
. MIRABETE, Jlio Fabbrini. Manual de direito penal. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2000. p. 295.
319
4.5 Causas de aumento de pena

Segundo o art. 58 da Lei Penal Ambiental, nos crimes dolosos previstos na

Seo III do Captulo V, as penas sero aumentadas:
I de um sexto a um tero, se resulta dano irreversvel flora ou ao meio
ambiente em geral;
II de um tero at a metade, se resulta leso corporal de natureza grave em
outrem;
III at o dobro, se resultar a morte de outrem.
Anota, com acuidade, Nelson Roberto Bugalho, que tais causas somente so
aplicveis aos crimes dolosos previstos na Seo III e dispostos nos artigos
anteriores (arts. 54, 55 e 56 da Lei 9.605/1998), posto que se pretendesse o
legislador incidissem tambm nos crimes definidos nos arts. 60 e 61 da Lei
9.605/1998, teria disposto os artigos de forma diversa.683 E completa: So
resultados que advm a ttulo de culpa, respondendo o autor pelo resultado mais
grave quando podia prever a sua ocorrncia (art. 19 do CP). Outra no poderia ser
a concluso face o se resulta e o se resultar insculpidos nos incisos. Ocorrendo
uma daquelas circunstncias por culpa do sujeito ativo, obrigatrio ser o aumento
da pena. Cuida-se, pois, de crime preterdoloso (preterintencional), em que a ao
causa um resultado mais grave que o pretendido pelo agente. O sujeito quer um
minus e seu comportamento produz um majus, de forma que h dolo na conduta
antecedente e culpa no resultado.684
Por ltimo, tenha-se presente que as penalidades previstas no artigo em
estudo somente sero aplicadas se do fato no resultar crime mais grave.685

4.6 O princpio da insignificncia

O princpio da insignificncia relaciona-se com a subsidiariedade do Direito

Penal em relao s demais esferas de responsabilizao. Nos dizeres de Vico

683
. Embora tecnicamente correta a exegese, sua concluso discutvel, uma vez que o art. 58 da Lei
9.605/1998 refere-se expressamente aos crimes dolosos previstos nesta Seo, sendo certo que a
Seo III compreende os arts. 54 a 61 da Lei 9.605/1998, inclusive. Trata-se, na verdade, de mais
um defeito de sistematizao, de que copiosa a lei em exame.
684
. Crime de poluio, do art. 54 da Lei 9.605/1998. Revista de Direito Ambiental. vol. 11. p. 23. So
Paulo: Ed. RT, 1998.
685
. Pargrafo nico do art. 58 da Lei 9.605/1998.
320
 Maas, o princpio da insignificncia pode ser definido como instrumento de
interpretao restritiva, fundado na concepo material do tipo penal, por
intermdio do qual possvel alcanar, pela via judicial e sem macular a
segurana jurdica do pensamento sistemtico, a proposio poltico-criminal de
descriminalizao de condutas que, embora formalmente tpicas, no atingem de
forma socialmente relevante os bens jurdicos protegidos pelo Direito Penal.686
Diz com a necessidade de o julgador, em cada caso, realizar um juzo de
ponderao entre o dano causado pelo agente e a pena que lhe ser imposta como
consequncia da interveno penal do Estado. A anlise da questo, tendo em
vista o princpio da proporcionalidade, pode justificar a ilegitimidade da
interveno estatal por meio do processo penal.
Segundo Fernando de Almeida Pedroso, muitas vezes, condutas que
coincidem com o tipo, do ponto de vista formal, no apresentam a menor
relevncia material. So condutas de pouco ou escasso significado lesivo, de
forma que, nesses casos, tem aplicao o princpio da insignificncia, pelo qual se
permite excluir, de pronto, a tipicidade formal, porque, na realidade, o bem
jurdico no chegou a ser agravado e, portanto, no h injusto a ser
considerado.687
A jurisprudncia do STF tem se orientado no sentido de que a insignificncia
da infrao penal que tenha o condo de descaracterizar materialmente o tipo,
impe o trancamento da infrao penal por falta de justa causa.688 De fato,
apreciando a matria em sede de habeas corpus com pedido de liminar, averbou o
ilustre Min. Gilmar Mendes: As circunstncias do caso concreto levam-me a
crer, neste primeiro contato com os autos, que o corte de dois pinheiros, de um
conjunto de 7 outras rvores da mesma espcie, presentes no meio de uma lavoura
de soja e milho e que, portanto, no chegam a compor uma floresta (elemento

686
. O princpio da insignificncia como excludente da tipicidade no direito penal. So Paulo: Saraiva,
1994. p. 76.
687
. Direito penal. Parte geral. Estrutura do crime. So Paulo: Leud, 1993. p. 54.
688
. Para aplicao do princpio da insignificncia preciso considerar aspectos objetivos referentes
infrao praticada, ou seja, (i) a mnima ofensividade da conduta do agente; (ii) a ausncia de
periculosidade social da ao; (iii) o reduzido grau de reprovabilidade do comportamento; e (iv) a
inexpressividade de leso jurdica. (STF, HC 84.412/SP, 2. T., j. 19.10.2004, rel. Min. Celso de
Mello, DJU 19.11.2004; STF, HC 83.526/CE, 1. T., 16.03.2004, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJU
07.05.2004).
321
 normativo do tipo), no constitui fato relevante para o Direito Penal. No h, em
princpio, degradao ou risco de degradao de toda a flora que compe o
ecossistema local, objeto de especial preservao, o que torna ilegtima a
interveno do Poder Pblico por meio do Direito Penal.689
No campo do Direito Penal Ambiental, obviamente, tal princpio deve ser
aplicado com parcimnia, uma vez que no basta a anlise isolada do
comportamento do agente, como medida para se avaliar a extenso da leso
produzida; preciso levar em considerao os efeitos das agresses infligidas ao
ambiente que, por suas propriedades cumulativas690 e sinrgicas,691 podem
interferir negativamente no tnue equilbrio ecolgico.

5. AS CAUSAS EXCLUDENTES DE ILICITUDE

O fato tpico perde a eiva da ilicitude quando presente uma causa excludente
da antijuridicidade.

Tendo em vista a subsidiariedade da lei penal comum, conforme

determinao do art. 79 da Lei 9.605/1998, tem plena aplicao aos delitos
ambientais o art. 23 do CP, que diz: No h crime quando o agente pratica o fato:
I em estado de necessidade; II em legtima defesa; III em estrito
cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de direito.

A propsito, o art. 37 da Lei 9.605/1998 descriminaliza o abate de animais

para saciar a fome do agente ou de sua famlia, para proteger lavouras ou
rebanhos, ou quando forem aqueles nocivos. Cuida-se, a bem ver, de
mandamento perfeitamente dispensvel. No que diz com a caa famlica,
evidencia-se a redundncia, pois no passa de espcie do estado de necessidade j

689
. STF, RHC 88880-MC/SC, Deciso Monocrtica, rel. Min. Gilmar Mendes, DJU 09.06.2006.
690
. Efeitos cumulativos so impactos nos ambientes social e natural que: 1. ocorrem to frequentemente
no tempo ou to densamente no espao que no podem ser assimilados, ou; 2. combinam-se com
os efeitos de outras atividades de modo sinergtico. (...) H hoje crescentes informaes de que
efeitos cumulativos, associados com mltiplas atividades, podem produzir modificaes
irreversveis num dado sistema, ou mudanas no mesmo, que so diferentes daquelas causadas por
uma nica atividade geradora de impacto ambiental (TOMMASI, Luiz Roberto. Estudo de impacto
ambiental. So Paulo: Cetesb: Terragraph Artes e Informtica, 1993. p. 115 e 118).
691
. Sinergia o fenmeno que ocorre quando a interao de duas causas provoca um efeito total maior
do que a soma do efeito das duas, agindo separadamente. Por extenso, a qualidade de qualquer
fenmeno no qual um todo mais ativo, eficiente ou produtivo do que a soma de suas partes
(Dicionrio brasileiro de cincias ambientais. Pedro Paulo de Lima e Silva, Antonio J. T. Guerra,
Patrcia Mousinho [Orgs]. Rio de Janeiro: Thex, 1999. p. 214).
322
 previsto genericamente no art. 23, I, do CP. As outras duas hipteses, por j
contempladas no art. 3., 2., da Lei 5.197/1967.692

Da mesma forma, o 1. do art. 50-A da Lei 9.605/1998693 tambm retira o

carter antijurdico do desmatamento, a explorao econmica ou a degradao
no autorizadas de floresta plantada ou nativa, em terras de domnio pblico ou
devolutas, se tais condutas forem necessrias subsistncia imediata pessoal do
agente ou de sua famlia, o que igualmente caracteriza estado de necessidade.

Fugindo a uma evidente aberrao jurdica, veto presidencial aposto ao inc.

III do referido art. 37 impediu a previso de legtima defesa contra ataques de
animais ferozes, o que, se aceito, transformaria o Brasil no primeiro pas do
mundo a reconhecer as feras como sujeitos de direitos e deveres, j que s h
legtima defesa contra agresso humana.

6. TRATAMENTO PROCESSUAL

6.1. Ao penal pblica e a tutela do meio ambiente

Nos delitos ambientais, a ao penal pblica incondicionada,694 de iniciativa

exclusiva do Ministrio Pblico,695 porquanto o bem jurdico prevalente o interesse
pblico, uma vez que em jogo est a proteo do meio ambiente, tido como um
patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado, tendo em vista o uso
coletivo.696
Nada obstante a titularidade privativa do Parquet na atividade persecutria
do Estado, pode esta, excepcionalmente, ser franqueada aos particulares, na
hiptese de inrcia do rgo ministerial. Fala-se, no caso, em ao privada
subsidiria.697 A possibilidade de intervenincia que dada ao particular nesse

692
. FREITAS, Gilberto Passos de. Do crime de poluio, loc. cit., p. 122.
693
. Acrescentado pela Lei 11.284/2006.
694
. Lei 9.605/1998:
Art. 26. Nas infraes penais previstas nesta Lei, a ao penal pblica incondicionada.
695
. A Constituio Federal, em seu art. 129, I, incluiu entre as funes institucionais do Ministrio
Pblico a de promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei (destacamos).
696
. Art. 2., I, da Lei 6.938/1981.
697
. Art. 5., LIX, da CF; arts. 100 a 106 do CP e art. 29 do CPP.
323
 caso insere-se nos mecanismos de controle que a prpria Constituio estabelece,
com um sistema de freios e contrapesos para a atividade dos rgos do Estado.698
A novidade na matria fica por conta da regra inserta no art. 3. da Lei
9.605/1998, que trouxe um outro sujeito a pessoa jurdica ao polo passivo do
processo penal, sem a correspondente normatizao processual ou procedimental a
respeito.

6.2. Competncia

O regime da competncia, seja de foro ou de jurisdio, no apresenta

qualquer diferena em relao s pessoas fsicas ou jurdicas, salvo nos casos de
competncia funcional por prerrogativa de funo.

6.2.1 Competncia de foro

A circunscrio territorial em que a ao penal deve ser processada se fixa,

em princpio, pelo lugar em que se consumar a infrao, ou, no caso de tentativa,
pelo lugar em que for praticado o ltimo ato de execuo. Quando incerto o limite
territorial entre duas ou mais circunscries, ou quando incerta a circunscrio,
por ter sido a infrao consumada ou tentada nas divisas de duas ou mais
circunscries, a competncia firmar-se- pela preveno.699
No sendo conhecido o lugar da infrao, a competncia regular-se- pelo
domiclio ou residncia do ru, ou, em se tratando de pessoa jurdica, pelo local de
sua sede. Se o ru tiver mais de uma residncia ou, no caso da pessoa jurdica,
mais de um estabelecimento, a competncia firmar-se- pela preveno.700

6.2.2 Competncia de jurisdio

Vem de regras constitucionais a definio do mbito de atuao dos rgos

jurisdicionais pertencentes s chamadas justias comuns (a Justia Federal e a
Justia Estadual) e s denominadas justias especiais (Justia Militar, Justia
Eleitoral e Justia Trabalhista).

698
. FERREIRA, Ivette Senise. Tutela penal do patrimnio cultural. So Paulo: Ed. RT, 1995. p. 65.
699
. Art. 70, caput e 3., do CPP.
700
. Art. 72, caput e 1., do CPP c/c art. 75, 1., do CC/2002.
324
 No que se refere fixao de competncia da Justia Federal em matria
penal, o art. 109, caput e incs. IV, V, V-A, VI, IX e X, da CF/1988, levam em
conta ora a natureza da infrao penal configurada pelos fatos em que se baseia a
pretenso punitiva (ratione materiae), ora o lugar de seu alegado cometimento.701
Para logo, frise-se que o processo e o julgamento dos crimes e
contravenes perpetrados contra o ambiente, como regra, so de atribuio da
Justia Estadual.
Justia Federal, em razo do disposto no referido art. 109, IV, da Lei
Maior, cabe processar e julgar os crimes praticados em detrimento de bens,
servios ou interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas
pblicas. O interesse a que se refere a Constituio para firmar a competncia da
Justia Federal h de se revelar qualificado, no bastando de modo algum a mera
alegao de um interesse vago ou indeterminado, ou uma remota e indireta
afetao a tais bens, servios e interesse. Neste sentido, alis, j se manifestou o
Pretrio Excelso, em acrdo relatado pelo eminente Ministro Moreira Alves,
onde se assentou: O interesse da Unio para que ocorra a competncia da Justia
Federal prevista no art. 109, IV, da Carta Magna tem de ser direto e especfico, e
no, como ocorre no caso, interesse genrico da coletividade, embora a tambm
includo genericamente o interesse da Unio.702 Tem-se entendido, inclusive,
ficarem sob o controle da Justia Estadual o processo e julgamento dos crimes
envolvendo as sociedades de economia mista federais.703

701
. Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
(...)
IV os crimes polticos e as infraes penais praticadas em detrimento de bens, servios ou
interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas, excludas as
contravenes e ressalvada a competncia da Justia Militar e da Justia Eleitoral;
V os crimes previstos em tratado ou conveno internacional, quando, iniciada a execuo no
Pas, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente;
V-A as causas relativas a direitos humanos a que se refere o 5. deste artigo;
VI os crimes contra a organizao do trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema
financeiro e a ordem econmico-financeira;
(...)
IX os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competncia da Justia
Militar;
X os crimes de ingresso ou permanncia irregular de estrangeiro (...); (...) (destacamos).
702
. STF, RE 300.244/SC, j. 20.11.2001, v.u., DJU 19.12.2002, p. 27.
703
. Smula 42 do STJ: Compete Justia Comum Estadual processar e julgar as causas cveis em que
parte sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento.
325
 A respeito da definio da competncia da Justia Federal no mbito penal,
assim preleciona Maria Lcia Karam: O que importa considerar para esta
definio da competncia da Justia Federal , em primeiro lugar, o bem jurdico
tutelado pela norma penal incriminadora dos fatos que constituem a causa
petendi. Sendo a Unio, suas entidades autrquicas e empresas pblicas as
titulares do bem jurdico afetado pela conduta atribuda ao ru, estar definida a
competncia da justia federal. Voltando-se o resultado da conduta enfocada
contra bens jurdicos de outros titulares, ainda que bens, servios ou interesse da
Unio, de suas entidades autrquicas e empresas pblicas sejam reflexamente
atingidos, no estar autorizada a afirmao de incidncia da regra comentada.704
Quanto necessidade da efetiva e direta leso aos bens, servios e interesses
especificados no artigo constitucional supramencionado, a insigne tratadista
verbera: Nesta delimitao da competncia da justia federal comum, em matria
penal, estabeleceu o constituinte, coerentemente, regra paralela que institura,
em matria cvel, no inc. I do art. 109, considerando hbil a fazer incidir a
atuao dos rgos da justia federal, no apenas uma distante e direta afetao
de bens, servios e interesses relacionveis Unio, no apenas um mero
interesse econmico ou uma mera atribuio fiscalizadora, mas sim e to somente
a direta e especfica afetao de bens, servios e interesses da Unio, suas
autarquias ou empresas pblicas, da mesma forma que, a teor do disposto na
referida regra do inc. I do art. 109, no foi um interesse qualquer da Unio, em
matria cvel, o apontado como hbil a fazer incidir a competncia da justia
federal, mas sim e to somente o interesse que, se qualificando como jurdico,
permitisse a ela prpria, a suas autarquias ou empresas pblicas assumir, no
processo, a posio de autoras, rs, assistentes ou opoentes.705
Nesse sentido, os precedentes do STF formam slida e majoritria linha
jurisprudencial, como se observa, por exemplo, do seguinte aresto: Habeas
corpus Crime previsto no art. 46, pargrafo nico, da Lei 9.605/1998 (Lei de
Crimes Ambientais) Competncia da Justia Comum Denncia oferecida pelo
Ministrio Pblico Federal perante a Justia Federal com base em auto de infrao
expedido pelo Ibama. A atividade de fiscalizao ambiental exercida pelo Ibama,

704
. Competncia no processo penal. 4. ed. So Paulo: Ed. RT, 2005. p. 30.
705
. Idem, p. 30 e 31, com grifos nossos.
326
 ainda que relativa ao cumprimento do art. 46 da Lei de Crimes Ambientais,
configura interesse genrico, mediato ou indireto da Unio, para os fins do art.
109, IV, da CF. A presena de interesse direto e especfico da Unio, de suas
entidades autrquicas e empresas pblicas o que no se verifica, no caso
constitui pressuposto para que ocorra a competncia da Justia Federal prevista
no art. 109, IV, da CF. Habeas corpus conhecido e provido.706
Tratando-se de contraveno penal, a competncia sempre da Justia
Estadual, mesmo que a ofensa atinja bem ou interesse da Unio, consoante
ressalva expressa constante do referido art. 109, IV, in fine, da CF e tambm
proclamado pela Smula 38 do STJ.707
Insta lembrar que todas as contravenes e os crimes punidos, em abstrato,
com pena mxima no superior a dois anos sujeitar-se-o competncia dos
Juizados Especiais Criminais, visto que estaro abrangidos pelo conceito de
infrao penal de menor potencial ofensivo, no teor do disposto no art. 61 da Lei
9.099/1995.708 No ponto, vale observar que a lei no faz distino entre infraes
penais de procedimento ordinrio e especial, tornando irrelevante a antiga
discusso acadmica levantada por alguns poucos doutrinadores sobre a
aplicabilidade da Lei 9.099/1995 nos casos de contravenes e crimes para os
quais fosse previsto procedimento especial.
Questo que ainda pode suscitar dvida diz com a competncia para o
processo e julgamento dos crimes praticados contra a fauna.
O STJ, na linha de forte messe de julgados e com base na Lei 5.197/1967,
cujo art. 1. considera a fauna silvestre propriedade do Estado, acabou por editar,
em outubro de 1993, a Smula 91 do STJ, consoante a qual fixou entendimento
atribuindo tal competncia Justia Federal.
Sempre nos insurgimos contra esse entendimento, sustentando a competncia
da Justia Estadual para o processo e julgamento dos atentados que envolvem a

706
. STF, HC 81.916/PA, 2. T., j. 17.09.2002, rel. Min. Gilmar Mendes, DJU 11.10.2002. No mesmo
sentido, vejam-se STF, RE 349.191/TO, 1. T., j. 17.12.2002, rel. Min. Ilmar Galvo, DJU
07.03.2003; STF, RE 349.186/TO, 1. T., j. 22.10.2002, rel. Min. Ilmar Galvo, DJU 29.11.2002; e
STF, RE 299.856/SC, 1. T., j. 18.12.2001, rel. Min. Ilmar Galvo, DJU 01.03.2002.
707
. Assim estabelece a Smula 38 do STJ: Compete Justia Estadual Comum, na vigncia da
Constituio de 1988, o processo por contraveno penal, ainda que praticada em detrimento de
bens, servios ou interesse da Unio ou de suas entidades.
708
. Com a nova redao que lhe deu o art. 1. da Lei 11.313/2006.
327
 fauna brasileira, j que a Constituio de 1988, ao considerar o meio ambiente
nele includa a fauna como elemento da biodiversidade bem de uso comum do
povo,709 havia derrogado aquele dispositivo do Cdigo de Caa, que no mais
podia ancorar o entendimento sumulado.710
Advertamos, a propsito, que o legislador constituinte no inclura a fauna
entre os bens da Unio arrolados no art. 20 da CF. E chamvamos a ateno para
uma situao ftica lembrada por Guiomar Teodoro Borges, que merecia ser
considerada: Nos Estados da Regio Amaznica e naqueles onde se acha
encravado o Pantanal Mato-Grossense, via de regra, s existem varas da Justia
Federal nas capitais, o que dificulta sobremaneira o trabalho da autoridade policial
que, no raras vezes, precisa deslocar-se de considerveis distncias para
apresentao, na sede do juzo federal, dos atos de seu ofcio.711

709
. Art. 225, caput, da CF.
710
. Neste aspecto tambm j mostrava encaminhar-se a jurisprudncia, como se v, por exemplo, em
acrdo do E. STJ, nos autos do CComp 27.848/SP, 3. Seo, j. 08.11.2000, v.u., rel. Min.
Hamilton Carvalhido, DJU 19.02.2001, p. 135, verbis: Conflito de competncia entre as Justias
Estadual e Federal que se declaram incompetentes relativamente a inqurito policial instaurado para
a apurao do crime de comrcio irregular de animais silvestres. Em sendo a proteo ao meio
ambiente matria de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e inexistindo, quanto aos crimes ambientais, dispositivo constitucional ou legal
expresso sobre qual a Justia competente para o seu julgamento, tem-se que, em regra, o processo e
o julgamento dos crimes ambientais de competncia da Justia Comum Estadual. Inexistindo, em
princpio, qualquer leso a bens, servios ou interesse da Unio (art. 109 da CF), afasta-se a
competncia da Justia Federal para o processo e o julgamento de crimes cometidos contra o meio
ambiente, a compreendidos os delitos praticados contra a fauna e a flora. Inaplicabilidade da
Smula 91 do STJ, editada com base na Lei 5.197/1967, aps o advento da Lei 9.605/1998.
Por igual, o TRF-4. Reg. assim j se manifestou: A Lei 5.197/1967 dispunha que os animais
silvestres so propriedade da Unio. A partir desta determinao, moldou-se a Smula 91 do STJ
(compete Justia Federal processar e julgar os crimes praticados contra a fauna DJ de
26.10.1993). Posteriormente, com o advento da Lei 9.605/1998 (a qual no repetiu o preceito acima
referido) voltou-se a discutir a quem cabia apreciar tais delitos. Cancelada a Smula 91 do STJ,
somente poder a Justia Federal processar e julgar crime contra a fauna quando houver leso a
bens, servios ou interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas (TRF-
4. Reg. CP 01.04.01.014693-7/SC, 2. T., j. 31.05.2001, m.v., rel. Des. lcio Pinheiro de Castro,
DJU 04.07.2001, p. 696).
711
. Crime ecolgico e sua competncia jurisdicional. Dano ambiental: preveno, reparao e
represso cit., p. 324. No mesmo sentido, a lio do pranteado Procurador de Justia goiano,
Sulivan Silvestre Oliveira: A viso nova dada pela Constituio Federal de 1988 de que o meio
ambiente (onde se inclui a fauna) do interesse (domnio eminente) do Poder Pblico em todos os
nveis e esferas, ou seja, federal, estadual e municipal. (...) Mais do que uma questo de
interpretao lgica, o que se busca permitir que a justia possa alcanar os depredadores da fauna
silvestre, uma vez que nem a Polcia Federal nem a Justia Federal esto prximas do hbitat dos
animais (Crimes contra a fauna Competncia da Justia Estadual. Revista de Direito Ambiental.
vol. 8. p. 48. So Paulo: Ed. RT, 1997).
328
 Forte nisso, com os olhos postos na efetividade da prestao jurisdicional, o
STJ, por sua 3. Seo, decidiu, por unanimidade, com base no voto do eminente
rel. Min. Fontes de Alencar, pelo cancelamento daquela Smula.

6.3. Procedimento

A Lei 11.719, de 20.06.2008, introduziu relevantes alteraes no

procedimento processual penal.
Assim, de acordo com a nova redao do art. 394 do Codex Processual Penal,
existem agora o procedimento comum e o especial. O procedimento comum
divide-se em ordinrio, reservado a crimes cuja sano cominada for igual ou
superior a quatro anos; sumrio, aplicado a crimes com sano mxima cominada
inferior a quatro anos; e sumarssimo, para as infraes penais de menor potencial
ofensivo, na forma da lei.712
Inexistindo previso, no Cdigo de Processo Penal ou em legislao
especfica, de procedimento especial para processos relativos a crimes contra o
meio ambiente, o rito ser o comum, tanto no que respeita pessoa fsica, quanto
no que pertine pessoa jurdica. Em ambos os casos, entretanto, o mximo da
pena cominada que determinar o procedimento a ser seguido.
Nas infraes de menor potencial ofensivo aquelas a que a lei comine pena
mxima no superior a dois anos , observar-se- o disposto nos arts. 69 a 83 da
Lei 9.099/1995, exigindo-se, entretanto, a prvia composio do dano ambiental,
nos moldes do que dispe o art. 27 da Lei 9.605/1998. Cabvel a suspenso
condicional do processo, prevista na Lei dos Juizados Especiais, aplicar-se- o
que estatui o seu art. 89, com as especificidades exigidas no art. 28 da Lei
9.605/1998.

6.4. A pessoa jurdica no juzo criminal

A Lei 9.605/1998, que prev no art. 3 a responsabilidade penal da pessoa

jurdica, no contm qualquer norma processual ou procedimental sobre a matria.

712
. O procedimento especial ser aplicado queles processos em que o prprio Cdigo de Processo
Penal ou a legislao extravagante preveja rito diferente, v.g., os crimes de competncia do Jri, os
falenciais, os de responsabilidade de funcionrio pblico, os da legislao antidrogas etc.
329
 Todavia, como acentua Ada Pellegrini Grinover, a falta de tratamento especfico
no acarreta prejuzos aplicao do dispositivo, que ser integrado,
simplesmente, pelas regras existentes no ordenamento, pois sempre haver no
sistema, ainda que latente e inexpressa, uma regra para disciplinar cada possvel
situao ou conflito.713 Assim:

6.4.1 Representao

A pessoa jurdica no comparece pessoalmente aos autos do processo: ela

sempre representada em juzo. Ante o silncio da lei processual penal a respeito
de quem deve representar a pessoa jurdica, tal situao regulada pela aplicao
subsidiria do art. 12, VI e VIII, do CPC, ou seja, por quem os seus estatutos
designarem ou, na falta, por seus diretores; e a pessoa jurdica estrangeira pelo seu
gerente, representante ou administrador de sua filial, agncia ou sucursal aberta ou
instalada no Brasil. Se a pessoa jurdica a ser citada for de direito pblico (questo
tormentosa ainda no resolvida), aplicar-se- o inc. I do art. 12 da Lei Adjetiva
Civil, ou seja, sero seus respectivos procuradores os destinatrios do mandado de
citao. Neste caso, os procuradores no necessitam de mandato especial para agir
em juzo, pois pela nomeao para o cargo esto, ipso facto, investidos no poder
de representao.
Questo de relevncia saber se para a composio do dano, na transao
penal e na suspenso do processo, naqueles casos previstos pela Lei 9.605/1998, o
representante precisa ter poderes expressos no mandato para tais fins.
A dvida, segundo Eldio Lecey,714 se resolve pela anlise dos arts. 10 e 11,
pargrafo nico, da Lei 10.259/2001, que regula os Juizados Especiais Cveis e
Criminais Federais.
Os dispositivos supramencionados autorizam tanto os representantes das
pessoas de direito pblico federal (art. 10 da Lei 10.259/2001) quanto os das de
direito privado (art. 11, pargrafo nico, da Lei 10.259/2001) a conciliar e
transigir. O ltimo dispositivo, inclusive, alude expressamente aos arts. 71, 72 e

713
. Aspectos processuais da responsabilidade penal da pessoa jurdica. Revista de Direito Ambiental.
vol. 35. p. 9. So Paulo: Ed. RT, 2004.
714
. Responsabilidade penal da pessoa jurdica: efetividade e questes processuais. Revista de Direito
Ambiental. vol. 35. p. 75-76. So Paulo: Ed. RT, 2004.
330
 74 da Lei 9.099/1995, envolvendo, assim, apenas e to somente a composio de
danos e a transao penal.
Disso resulta que, mesmo no havendo poderes expressos no competente
instrumento de mandato, os representantes legais das pessoas jurdicas esto
autorizados a proceder composio de danos e transao penal em nome da
empresa.
Por isonomia e analogia, tais preceitos se aplicam aos Juizados Especiais
Criminais Estaduais.
Note-se, entretanto, que nenhuma meno ao art. 89 da Lei 9.099/1995 foi
feita pelo pargrafo nico do art. 11 da Lei 10.259/2001, o que leva concluso
de que, para a aceitao da suspenso condicional do processo em nome da pessoa
jurdica, seu representante dever contar com expressos poderes em seu
instrumento de mandato.

6.4.2 Citao

A citao da pessoa jurdica obedecer s regras do Cdigo de Processo

Penal, com a nica diferena de que se far na pessoa de seu representante.
Pertinentes, no ponto, as ponderaes de Ada Pellegrini Grinover, quando averba
serem inaplicveis as normas do Cdigo de Processo Civil, que permitem,
inclusive, seja o ato citatrio realizado via correio. Com efeito, citao o ato
pelo qual se chama a juzo o ru a fim de que se defenda, motivo pelo qual esse
ato de comunicao processual est intimamente ligado ao direito de defesa.
Enfatiza a eminente professora: Segundo o objeto do processo, as garantias de
que o ato de citao se deve revestir podem variar. A citao ato indispensvel
validade do processo, e o processo penal tem requisitos de validade que podem ser
mais rigorosos do que os exigidos para a validade do processo civil. A analogia
no encontra aplicao nesse campo, e a citao da pessoa jurdica dever seguir a
formas previstas no Cdigo de Processo Penal (art. 351 e ss.) ou na Lei
9.099/1995, conforme o caso.715

715
. Aspectos processuais da responsabilidade penal da pessoa jurdica cit., p. 16.
331
 Os demais atos de comunicao processual sero regidos pelo que
dispuserem o Cdigo de Processo Penal e as Leis dos Juizados Especiais
Criminais.

6.4.3 Interrogatrio

A rigor, a pessoa fsica a ser interrogada perante o juzo criminal, na

qualidade de representante legal da pessoa jurdica, aquela indicada no art. 12 do
CPC.
Alguns problemas de ordem processual, entretanto, podem surgir.
Um deles a possibilidade de o representante legal nada saber a respeito dos
fatos. uma situao no rara de acontecer, especialmente em se tratando de
empresa de grande porte, cujos estatutos indicam seu presidente como
representante legal. No mais das vezes, pessoas que ocupam tais cargos so
extremamente ocupadas, vivem viajando e, at por decorrncia dos inmeros
compromissos profissionais, muitas vezes desconhecem o fato imputado
empresa. Nesse caso, poderia ele indicar um procurador que, ciente da ocorrncia
e de suas circunstncias, atuasse na qualidade de representante da r? E se o
representante legal da empresa for tambm corru no processo-crime: ser ele
interrogado nas duas qualidades? E se houver colidncia entre as defesas da
pessoa fsica e da jurdica?
Quanto possibilidade de o representante legal da empresa indicar um
mandatrio para comparecimento em juzo e falar em nome da empresa, a
doutrina parece encaminhar-se na defesa de tal soluo, reconhecendo a
convenincia, tanto para o juiz quanto para a pessoa moral, de que o representante
interrogado conhea diretamente o fato e seus detalhes. Tal posicionamento
privilegia o carter de meio de prova do interrogatrio.716

716
. Neste sentido: AZEVEDO, Tupinamb Pinto de. Pessoa jurdica: ao penal e processo na lei
ambiental. Revista de Direito Ambiental. vol. 12. p. 120. So Paulo: Ed. RT, 1998;
ROTHENBURG, Walter Claudius. Responsabilidade penal da pessoa jurdica e medidas
provisrias de direito penal. So Paulo: Ed. RT, 1999. p. 154-157; LECEY, Eldio.
Responsabilidade penal da pessoa jurdica... cit., p. 79.
332
 Parece-nos, vista da dplice caracterstica do interrogatrio meio de
defesa e forte carga probatria na busca na verdade , que o caminho mais
adequado ser centrar a sua protagonizao no representante legal da empresa
poca do ato, com a possibilidade de indicao de preposto que tenha
conhecimento dos fatos, devidamente investido de expressos poderes para
interrogatrio e exerccio de defesa pessoal em nome da pessoa jurdica.
Essa soluo, segundo Eldio Lecey, ajuda a resolver o impasse que nasceria
na hiptese de o representante legal da empresa tambm figurar como corru no
processo em razo do mesmo fato, havendo colidncia entre a defesa de um e de
outro.717

6.5. Prova

Cabe s partes apresentar a prova do alegado. O juiz, certo, pode determinar

provas de ofcio, na busca da verdade real, sem, contudo, se sobrepor acusao
ou defesa, para no permitir dvidas quanto sua imparcialidade.
Em matria ambiental, os meios usuais de prova so as percias, os
documentos, as testemunhas, a confisso etc., sem qualquer hierarquia, os quais
sero valorados segundo o princpio da persuaso racional. Quer dizer: o juiz
julga conforme seu livre convencimento, vinculado, porm, prova dos autos e
obrigao de fundamentar a sua convico.

No entendimento oposto se manifestou a ilustre Professora GRINOVER, Ada Pellegrini, com base
no fundamento de que, sendo o interrogatrio essencial e prioritariamente meio de defesa, somente
o representante legal da pessoa jurdica que pode ser interrogado por ela. (Aspectos processuais da
responsabilidade penal de pessoa jurdica cit., p. 16-18).
Nesse sentido, h precedente jurisprudencial, oriundo da 7. T. do TRF-4. Reg., nos autos do MS
2002.04.01.013843-0/PR, de relatoria do Des. Federal Jos Luiz B. Germano da Silva, em que foi
determinado o interrogatrio do representante legal da empresa, em vez do preposto para aquele fim
indicado. No item 39 da longa ementa de 56 itens, ficou consignado: O interrogatrio, como se
sabe, caracteriza-se como um ato de prova e de defesa. Revela o fato e todos os componentes a
serem analisados no que se refere imputao criminal. Uma prova acusatria sem uma confisso
exige muito maior carga de convencimento do que outra que corrobora uma confisso. Essa uma
evidncia de que o interrogatrio constitui prova. Por certo que no tem eficcia exclusiva, podendo
at mesmo caracterizar o crime de autoacusao falsa descrito no art. 341 do CP. Tambm contm
eficcia de defesa o interrogatrio, sendo esta a precpua funo dele, por isso ficando obrigado o
juzo a ouvir o interrogando em qualquer fase do processo, sob pena de leso ao princpio da ampla
defesa. O ru, ao falar em juzo, tem a oportunidade de esclarecer a situao ftica, explicar os
motivos de sua ao, revelar fatos desconhecidos em seu proveito, dar sua interpretao
referentemente a provas j colhidas etc..
717
. Responsabilidade penal da pessoa jurdica... cit., p. 78-79.
333
 As provas destinadas apurao dos crimes ambientais devem obedecer aos
critrios previstos nos arts. 155 a 250 da Lei Adjetiva Penal. O exame de corpo de
delito, imprescindvel nas ocorrncias que deixam vestgios, na impossibilidade
de sua realizao direta, pode ser suprido pela prova testemunhal. Vlida,
igualmente, nas infraes praticadas na clandestinidade, a prova emprestada,
oriunda do inqurito civil ou da ao civil pblica.

Fora reconhecer, aqui, as dificuldades muitas vezes insuperveis com que se

defrontam os implementadores da lei ambiental na produo da prova necessria
boa instruo dos processos.

Antes de tudo, pela dificuldade de interpretao da lei, a exigir

conhecimentos tcnicos mltiplos, que vo da Qumica Geologia, passando pela
Botnica, Engenharia Florestal e Minerao, at a Biotecnologia e Engenharia
Gentica, por exemplo.

Depois, em razo da dificuldade e do carter assistemtico do conjunto

normativo no qual medidas reguladoras e protetoras da flora, da fauna, da pesca,
do uso e ocupao do solo, ou, ainda, medidas referentes poluio atmosfrica e
sonora e contaminao das guas e do solo, esto dispersas em estatutos
prprios e legislao complementar correspondente.

Por fim, porque a Polcia Judiciria, a que est afeta a incumbncia de

elaborar os inquritos policiais, no se encontra suficientemente preparada para a
confeco dos laudos tcnicos indispensveis ao completo esclarecimento dos
fatos. Estes, como sempre, so elaborados por outros rgos que no os policiais,
como, no Estado de So Paulo, o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT, as
Universidades, os ligados ao Sistema Estadual do Meio Ambiente (Cetesb
Agncia Ambiental do Estado de So Paulo, Fundao Florestal, Instituto
Florestal, Instituto de Botnica, Instituto Geolgico), para citar apenas alguns
exemplos.

A exiguidade dos prazos processuais para a concluso do inqurito e do

processo, principalmente nos casos de ru preso, bem como as dificuldades na
elaborao dos laudos, tm sido as principais causas das absolvies dos
infratores, revelando-se uma situao que reclama melhor enfrentamento.

334
6.6. Reflexos da justia consensual na lei ambiental penal

Embora os crimes contra o meio ambiente se apresentem, em princpio, como

atentados de graves consequncias para o equilbrio ecolgico, no raras vezes
tambm despontam condutas tidas como de menor potencial ofensivo,718 que
clamam por solues mais rpidas e simples, prprias da chamada justia
consensual.

o que se v na Lei 9.605/1998.

Como que para justificar a prodigalidade com que erigiu condio de

crimes figuras que melhor se acomodariam num quadro de contravenes ou de
ilcitos administrativos, determinou essa lei a aplicao de dispositivos da Lei
9.099/1995 aos referidos crimes, firmando, assim, claro e decidido compromisso
com a justia de conciliao.

Com efeito, previu o art. 27 da Lei 9.605/1998 a aplicao do instituto da

transao penal, dependente de prvia composio do dano ambiental, a ser
realizada nos termos do art. 74 da Lei 9.099/1995, salvo em caso de comprovada
impossibilidade. Ao seu turno, o art. 28 determinou a aplicao com as
modificaes elencadas nos seus incs. I a V do art. 89 da referida Lei
9.099/1995, que trata da suspenso condicional do processo.

6.6.1 A transao penal

O art. 27 da Lei 9.605/1998, repita-se, condicionou a transao penal

existncia de prvia composio do dano ambiental, de que trata o art. 74 da Lei
9.099/1995. Este dispositivo, por sua vez, ao estabelecer que a composio dos
danos, homologada pelo juiz, por sentena irrecorrvel, constitui ttulo judicial
exequvel no cvel, deixou claro que referida composio no se confunde com a
efetiva reparao dos danos.
Tal o sentir de Cezar Roberto Bitencourt quando, em feliz sntese, averba:
Foi sbio o legislador ao prever a simples composio do dano, posto que a

718
. O art. 61 da Lei 9.099/1995, com a nova redao determinada pela Lei 11.313/2006, considera
como de menor potencial ofensivo as contravenes penais e os crimes a que a lei comine pena
mxima no superior a dois anos, cumulada ou no com multa.
335
 exigncia da efetiva reparao inviabilizaria a transao e a prpria audincia
preliminar iria de encontro aos princpios da celeridade e economia processuais,
orientadores da poltica criminal consensual. E no outro o sentido que se pode
dar previso do art. 27 da Lei 9.605/1998, ao condicionar a transao prvia
composio do dano ambiental. Em outros termos, primeiro se formaliza a
composio do dano ambiental, depois, a seguir, se oportuniza a transao penal.
Enfim, se as partes no compuserem o dano ambiental, isto , se no chegarem a
um denominador comum sobre a forma, meios e condies de reparar o dano, no
se poder transigir quanto sano criminal. A forma de executar a composio
poder, inclusive, ser objeto da prpria composio, atravs de clusulas a serem
cumpridas. Ou algum ousaria afirmar, por exemplo, que a transao somente
poder acontecer depois que o infrator houver reflorestado determinada rea e que
as novas rvores tenham atingido o mesmo porte das anteriores?.719
S em casos excepcionais a transao penal pode efetivar-se mesmo sem a
prvia composio do dano, desde que comprovada a impossibilidade, como se
d, por exemplo, em caso de insolvncia do infrator ou, ainda, de irreparabilidade
do dano, o que muito comum no que tange ao meio ambiente: Destruda a
rocha que embelezava a paisagem, o dano irreparvel.720

6.6.2 A suspenso condicional do processo

O art. 28 da Lei 9.605/1998, sua vez, permite a suspenso condicional do

processo prevista no art. 89 da Lei 9.099/1995, com as modificaes dos seus
incs. I a V, que apontam para objetivos reparatrios do dano ambiental. Restringe,
entretanto, tal aplicao aos crimes de menor potencial ofensivo, ou seja, quelas
infraes em que a pena mxima, abstratamente considerada, no seja superior a
dois anos.721
Estranha essa restrio, uma vez que na concepo da Lei 9.099/1995
permite-se a suspenso para infraes com pena mnima de um ano, sem

719
. Transao penal e suspenso do processo luz da Lei 9.605/1998. Boletim IBCCrim. vol. 73. p. 4-5.
So Paulo: IBCCrim, 1998.
720
. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Ao civil pblica cit., p. 191.
721
. Art. 61 da Lei 9.099/1995.
336
 importncia quanto ao mximo, o que torna o rol de sua incidncia bem maior do
que o elenco das infraes tidas como de menor potencial ofensivo, a que se
aplica a transao penal.
Por certo, acabar por prevalecer aqui a interpretao finalstica da lei, no
sentido de permitir a suspenso do processo para todos os crimes ambientais cuja
pena mnima no ultrapasse um ano, pois a inteno do legislador de 1998 foi
apenas a de, com as modificaes inseridas nos incs. I a V do art. 28 da Lei
9.605/1998, condicionar a extino da punibilidade integral reparao do dano,
revelando-se equivocada, portanto, a referncia a crimes de menor potencial
ofensivo.722 Caso contrrio, restaria esvaziada e ineficaz a norma do art. 89 da
Lei 9.099/1995, em relao aos crimes ambientais descritos na Lei 9.605/1998,
pois caberia antes transao penal para as infraes de menor potencial ofensivo,
ficando prejudicada eventual suspenso condicional do processo.723

722
. Alinham-se, nesse sentir, FERNANDES, Antonio Scarance. A nova lei ambiental e a justia
consensual. Boletim IBCCrim. vol. 65. p. 4. So Paulo: IBCCrim, 1998; BITENCOURT, Cezar
Roberto. Transao penal e suspenso do processo... cit., p. 5; BORTOLINI, Mara Cristiane. A
nova tutela penal do meio ambiente. Revijur Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado do
Mato Grosso do Sul. vol. 1. p. 24. Campo Grande: MPMS, 1998.
723
. FERNANDES, Antonio Scarance. A nova lei ambiental... cit., p. 4.
337
 SNTESE CONCLUSIVA

Frente s consideraes e reflexes desenvolvidas ao longo do presente

trabalho, possvel concluir sinteticamente, que:
1. A devastao ambiental no privilgio de nossos dias. Infelizmente,
um fenmeno que acompanha o homem desde os primrdios de sua histria.
Apenas a percepo jurdica desse fenmeno at como consequncia de um
bem jurdico novo denominado meio ambiente que recente.
2. Na atualidade que protagonizamos, grande parte da problemtica global
do Meio Ambiente seno toda ela gira em torno da sustentabilidade.
3. Num prazo muito curto e que se torna sempre mais curto so
dilapidados pela humanidade os patrimnios formados lentamente no decorrer dos
tempos geolgicos e biolgicos, cujos processos no voltaro mais. Os recursos
consumidos e esgotados no se recriaro. Por isso, o desequilbrio ecolgico
acentua-se a cada dia que passa.
4. No pode haver dvida de que o Planeta est gravemente enfermo e com
suas veias abertas. Se a doena chama-se degradao ambiental, preciso concluir
que ela no apenas superficial: os males so profundos e atingem as entranhas
mesmas da Terra. Essa doena , ao mesmo tempo, epidmica, na medida em que
se alastra por toda parte; e endmica, porquanto est como que enraizada no
modelo de civilizao em voga, na sociedade de consumo e na enorme demanda
que exercemos sobre os sistemas vivos, ameaados de exausto.
5. A superao desse quadro de degradao e desconsiderao ambiental
passa, necessariamente, por alteraes profundas na compreenso e conduta
humanas. um avano que pode ser conseguido, em primeiro lugar, atravs de
adequada educao ambiental, nas escolas e fora delas. Em segundo lugar, exige a

338
 criao (e implementao) de instrumentos legais apropriados,724 dado que, no
embate dos interesses econmicos, s o Poder Pblico capaz de conter, com leis
coercitivas e imposies oficiais, a prepotncia dos poderosos (poluidores e
degradadores, no nosso caso), pois, onde h fortes e fracos, a liberdade escraviza,
a lei que liberta.725
6. Em 1992, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento CNUMAD, mais conhecida como Rio 92 ou Eco 92,726
adotou, na Declarao do Rio e na Agenda 21, o desenvolvimento sustentvel
como meta a ser buscada e respeitada por todos os pases. Assim, o Princpio 4 da
Declarao do Rio estabelece: Para alcanar o desenvolvimento sustentvel, a
proteo ambiental constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e
no pode ser considerada isoladamente deste.727

7 . Melhor do que falar em desenvolvimento sustentvel que um processo

, prefervel insistir na sustentabilidade, que um atributo necessrio no
tratamento dos recursos ambientais, em especial dos recursos naturais. O tema
sofre, por enquanto, de imprecises conceituais ou, s vezes, de uma viso
excessivamente econmica.
Como atributo, a sustentabilidade dos recursos est associada sua
durabilidade, ou seja, um bem ou recurso sustentvel na medida em que pode
ou deve durar para atender s necessidades dos ecossistemas naturais e s
demandas dos ecossistemas sociais (em particular nos processos de produo e
consumo). Neste ponto, surge uma constatao importante que abala as teorias e
as prticas simplistas: a sustentabilidade dos recursos naturais no absoluta,
relativa: depende de sua disponibilidade real e do quanto e do como eles so
explorados, transformados e utilizados, at serem reduzidos condio ltima de
rejeitos finais. Enfatize-se que a sustentabilidade dos recursos naturais no pode
ser considerada fora do quadro das suas diferentes condies de recursos

724
. O Princpio 11, da Declarao do Rio, estabelece expressamente que os Estados adotaro
legislao ambiental eficaz (...). Alm disso, o Princpio 13 dispe que os Estados iro
desenvolver legislao nacional relativa responsabilidade e indenizao das vtimas de poluio
e outros danos ambientais (...).
725
. TELLES JNIOR, Goffredo. A Constituio, a Assembleia Constituinte e o Congresso Nacional.
So Paulo: Saraiva, 1986. p. 19.
726
. United Nations Conference on Environment and Development.
727
. O grifo nosso.
339
renovveis e recursos no renovveis. Ainda assim, preciso ter em conta que
nem todos os recursos ditos renovveis so, na prtica, efetivamente renovveis:
isto depende muito da quantidade em que so demandados e, talvez ainda mais,
do modo como so manipulados e utilizados. Um exemplo dos mais conhecidos
o da gua: apesar de o ciclo hidrolgico ser fechado e, por isso, a quantidade de
gua ser sempre a mesma no Planeta, ela vem se tornando dia a dia mais escassa
na proporo em que cresce a sua demanda para usos mltiplos, e a qualidade dos
recursos hdricos torna-se sempre pior (agravada com a exigncia de tratamentos
cada vez mais caros).
8. Por ora, no figura, no Direito do Ambiente, a consagrao do
desenvolvimento sustentvel nem da sustentabilidade como normas explcitas
e bem definidas de conduta da sociedade ou do Poder Pblico, uma vez que
nenhum instrumento legal props-se a defini-los e estabelecer formas e requisitos
para sua aplicao. A nosso ver, uma simples questo de hermenutica: embora
esta nomenclatura no conste nos parmetros e disposies legais, os objetivos da
sustentabilidade constam, sim, do Direito enquanto cincia e como prtica,
cabendo ao interessado saber ler e interpretar os textos da legislao.
9. Em tal cenrio, a questo da contrassustentabilidade ou danosidade
ambiental, e a correlata responsabilidade por sua deflagrao, matria que se
insere no contexto legislativo.
10. Com efeito, segundo estabelece o 3 do art. 225 da CF, as condutas e
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas
fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da
obrigao de reparar os danos causados. Esse dispositivo alicera o concurso
simultneo da trplice responsabilidade em decorrncia do dano ambiental:
sanes penais, administrativas e, na esfera civil, a obrigao de reparar o dano. A
bem ver, como cada elemento sancionatrio tem uma finalidade diferente, a
aplicao cumulativa das sanes no caracteriza bis in idem.
11. O sancionamento administrativo s infraes ambientais tem como
fundamento constitucional o referido art. 225, 3 da Magna Carta e, como
fundamento legal o art. 70 da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, conhecida
como Lei de Crimes Ambientais, que considera infrao administrativa ambiental
toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo,
340
proteo e recuperao do meio ambiente. Neste sentido, verifica-se ser da
essncia do regime da responsabilidade administrativa a ocorrncia de uma
infrao, vale dizer, a desobedincia a normas constitucionais, legais ou
regulamentares ou a subsuno do comportamento do agente a um tipo
infracional.
12. Segundo entendemos, a responsabilidade administrativa ambiental,
informada pela teoria da culpa presumida, segundo a qual, configurado um
comportamento em tese subsumvel a uma proibio da norma ambiental, h de se
presumir, juris tantum, a responsabilidade do suposto infrator, que pode, pela
inverso do nus da prova, demonstrar sua no culpa. No se desincumbindo
desse nus, a presuno se transforma em certeza, ensejando aplicao da sano
abstratamente considerada. Vale dizer, no se exige, de plano, j no auto de
infrao, demonstrao dos contornos da ao culposa. Para a Administrao,
basta a presena de indcios da violao do dever de cuidado, cabendo ao infrator
comprovar a falta do elemento subjetivo ou invalidar o juzo indicirio da
infrao. Obvia-se, com tal postura, o receio de que a adoo da teoria pudesse
por em risco a proteo do meio ambiente, j que se carrega ao ombro do suposto
infrator todo o fardo probatrio de sua inocncia.
13. A responsabilidade civil ambiental, segundo o engendrado pelo
legislador, que considera a obrigao ressarcitria como emergente da simples
ocorrncia de um resultado prejudicial ao homem e ao seu ambiente, sem qualquer
apreciao subjetiva da conduta do poluidor para a produo do dano (art. 14, 1
da Lei 6.938/1981) portanto, segundo as regras da objetividade , conforma-se,
a nosso ver, aos cnones da teoria do risco integral. Deveras, essa teoria, por sua
abrangncia, a que melhor se coaduna com o princpio da reparao integral, j
que considera que todo e qualquer risco conexo ao empreendimento e no s os
que lhe so prprios dever ser internalizado pelo poluidor. Isto , no se exige
que o dano seja causado diretamente por uma atividade de risco, mas que o seu
exerccio se revele como ocasio para a ocorrncia do evento. Em suma, pela
teoria em comento, todos os riscos, diretos e indiretos, que tenham relao com a
atividade de risco, mesmo que no lhes sejam prprios, estaro sob a
responsabilidade do agente e, portanto, quando materializados em dano geraro o
dever de indenizar.
341
 14. Por fim, no que tange responsabilidade penal ambiental, conclumos
que, ante o fortalecimento do princpio da subsidiariedade da ao penal, este
ramo do Direito deve (pode) incidir sobre o caso concreto somente quando as
demais instncias de responsabilizao administrativa e civil, que so menos
gravosas j se tenham mostrado insuficientes para coibir a conduta infracional,
potencial ou efetivamente lesiva ao bem jurdico tutelado. Isso justifica a especial
ateno que se deve voltar aos princpios da interveno mnima e da
insignificncia.
15. Nessa seara, no se pode olvidar da tormentosa questo afeta
responsabilidade da pessoa jurdica, que pode, sim, ser sujeito passivo da relao
processual-penal, sem necessidade de simultnea corresponsabilizao de pessoas
fsicas. , conforme entendimento recente da Suprema Corte (RE 548.181/PR, 1
T., j. 06.08.2014, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 30.10.2014), corroborado pelo
Superior Tribunal de Justia- STJ em acordo rekatado pelo Ministro Reynaldo
Soares da Fonseca (RMS 39.173/BA, 5 T., j. 06.08.2015, DJe 13.08.2015).

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