DICIEMBRE DE 2015

BASES PARA UNA PROPUESTA NORMATIVA

PARA EL DESARROLLO Y LA
IMPLEMENTACIN DE LA JURISDICCIN
AGRARIA, Y SU COMPLEMENTARIEDAD CON
LA POLTICA INTEGRAL DE TIERRAS.

HINABU CONSULTORES
 HINABU CONSULTORES

Bases para una propuesta normativa en materia de justicia agraria en

Colombia, y su complementariedad con la Poltica Integral de Tierras.

Heidi Abuchaibe Abuchaibe

Fernando Vargas Valencia
Genny Milena Rico Revelo
CONSULTORES JURDICOS

1
Tabla de contenido:

INTRODUCCIN ................................................................................................................... 4
PARTE I ........................................................................................................................ 8
LA JUSTICIA EN EL DERECHO AGRARIO. ESTADO DEL ARTE Y
DIAGNSTICO DE NECESIDADES VIGENTES. ............................................... 8
1. EL PAPEL DE LA JUSTICIA ESPECIAL AGRARIA EN COLOMBIA ......................................... 8
1.1. Antecedentes de contexto ....................................................................................... 8
1.1.1. Antecedentes en Amrica Latina ............................................................................. 8
1.1.1.1. Tipologas de las reformas agrarias latinoamericanas ................................................... 10
1.1.1.2. Una vieja problemtica an vigente. ............................................................................. 11
1.1.2. Antecedentes contextuales en Colombia .............................................................. 15
1.2. Antecedentes normativos y jurisprudenciales en Colombia..................................... 23
1.2.1. Antecedentes normativos (leyes y decretos)......................................................... 23
1.2.1.1. Enfoque del anlisis: el principio de progresividad en derecho agrario ........................ 23
1.2.1.2. Contexto constitucional ................................................................................................. 28
1.2.1.3. Principales leyes y decretos previos a 1991 asociados a la jurisdiccin agraria ............ 29
1.2.2. Antecedentes jurisprudenciales............................................................................. 37
1.2.2.1. Antecedentes entre 1936 y 1991: aproximaciones alrededor de la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia. ................................................................................................................ 37
1.2.2.2. Antecedentes posteriores a 1991: aproximaciones alrededor de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional .......................................................................................................................... 40
1.2.3. Estndares internacionales relevantes .................................................................. 48
1.2.3.1. Derechos econmicos, sociales, y culturales (DESC)...................................................... 50
1.2.3.2. Declaracin sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en
las zonas rurales ................................................................................................................................ 52
1.2.3.3. Estndares en materia de restitucin y otras medidas de reparacin integral de
vctimas campesinas frente a la tierra y el territorio ........................................................................ 53
1.2.3.4. Acceso efectivo a la justicia en el SIDH .......................................................................... 55
2. DESAFOS DE UNA JURIDICCIN AGRARIA EN COLOMBIA HOY .................................... 59
2.1. Desafos sobre la tenencia y la propiedad de la tierra agraria .................................. 59
2.2. Desafos en la garanta el acceso efectivo a la justicia. ............................................ 68
2.2.1. Presencia estatal democrtica en los territorios rurales............................................ 68
2.2.2. Mecanismos de concertacin y participacin. ........................................................... 72
2.3. Armonizacin de polticas pblicas y nivel de aplicacin territorial.......................... 74
2.4. Los lmites entre la justicia transicional y una jurisdiccin para lo agrario ............... 82
2.4.1. La necesidad de una justicia transicional agraria? ................................................... 83
2.4.2. Herramientas transicionales necesarias en la jurisdiccin agraria ............................ 85
PARTE II.......................................................................................................................88
LINEAMIENTOS O GARANTAS MNIMAS PARA UNA JURISDICCIN AGRARIA U OTRAS
ESTRATEGIAS DE JUSTICIA RURAL PARA EL POST-CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA 88
1. LINEAMIENTOS AXIOLGICOS PARA ESCENARIOS DE JUSTICIA AGRARIA EN
COLOMBIA ..................................................................................................................91
1.1 LINEAMIENTOS JURDICOS........................................................................................... 92
1.2 LINEAMIENTOS DE POLTICA PBLICA ........................................................................... 97

2
 1.2.1 La garanta mnima de constitucionalidad ................................................................. 98
1.2.2 La garanta mnima de funcionalidad y razonabilidad.............................................. 101
1.2.3 La garanta mnima de goce efectivo de derechos ................................................... 103
1.2.4 La garanta mnima de enfoque de justicia histrica................................................ 106
1.2.5 El enfoque diferencial como criterio mnimo de racionalidad ................................. 107
1.2.6 La garanta mnima de articulacin y coordinacin.................................................. 109
2. PROPUESTA DE BASES O LINEAMIENTOS PROCEDIMENTALES O DE GESTIN PARA
ESCENARIOS DE JUSTICIA AGRARIA EN COLOMBIA ..................................................... 112
3. BASES O LINEAMIENTOS MINIMOS EN MATERIA INSTITUCIONAL ........................... 141
3.1 LA INSTITUCIONALIDAD AGRARIA Y LOS LMITES ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES ...................................................................................... 143
3.1.1 De la institucionalidad judicial ...................................................................................... 144
3.1.2 De la institucionalidad administrativa agraria .............................................................. 148
3.2 LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE CONFLICTOS O CONTROVERSIAS
DESDE EL ENFOQUE DE RURALIDAD .................................................................................. 153
3.3 LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE CONFLICTOS O CONTROVERSIAS
DESDE EL ENFOQUE DE AGRARIEDAD ................................................................................ 155
3.4 LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE CONFLICTOS O CONTROVERSIAS
DESDE EL ENFOQUE DES SUJETO RURAL ............................................................................ 157
4. ESTRATEGIAS MNIMAS PARA SUPERAR FALLAS ESTRUCTURALES DE POLTICA EN
ESCENARIOS DE JUSTICIA AGRARIA EN COLOMBIA ..................................................... 158
4.1 CAPACIDAD Y COORDINACIN INTERINSTITUCIONAL .................................................. 159
4.1.1 Capacidad y coordinacin desde el marco de los lineamientos axiolgicos ............... 160
4.1.2 Capacidad y coordinacin desde el marco de los lineamientos jurdicos .................... 162
4.1.3 Capacidad y coordinacin desde el marco de los lineamientos de poltica pblica .... 162
4.1.3.1. Nivel de polticas pblicas .................................................................................................. 163
4.1.3.2 Nivel de lo interadministrativo............................................................................................ 165
4.1.3.3 Nivel de lo financiero y presupuestal .................................................................................. 167
4.1.3.4 Nivel de lo interinstitucional o entre ramas del poder pblico ........................................... 167
4.1.3.5 Nivel de la participacin de la ciudadana en la formulacin y replanteamiento de polticas
pblicas ........................................................................................................................................... 168
3. BIBLIOGRAFA........................................................................................................... 169

3
 INTRODUCCIN
El presente documento ha sido elaborado porHinabu Consultores a solicitud de la
Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), en el marco de la
consultora de identificacin de Bases para una propuesta normativa para el desarrollo y
la implementacin de la jurisdiccin agraria en Colombia y su complementariedad con la
poltica integral de tierras.

Estructurado en dos grandes partes, busca en primer lugar ofrecer un

diagnstico,entendido como una breve identificacin del estado del arte y las
necesidades vigentes de la justicia rural en Colombia, y a partir deello, dedicar una
segunda parte al planteamiento y caracterizacin de aquellos lineamientos bsicos
que deber contenercualquier propuesta normativa en materia de jurisdiccin o
justicia especializada en materia agraria.

Dada la complejidad de las relaciones, conflictos e interacciones que giran en

torno al derecho agrario en Colombia, y la importancia que las preocupaciones
sobre justicia distributiva y restaurativa en el marco de dichas interacciones han
alcanzado en Colombia en los debates sobre poltica pblica, la jurisprudencia
estructural de las altas cortes y los acercamientos de negociacin de paz en La
Habana, se plantea la necesidad de elaborar el marco general de un sistema completo
y holstico de justicia agraria en Colombia.

Se parte de la hiptesis segn la cual, el desarrollo e implementacin de la

jurisdiccin agraria a que hace referencia el punto 1.5.1. del acuerdo firmado el 6 de
junio de 2014 entre el Gobierno Colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC EP), referente a una Reforma Rural Integral, se debe producir
en un marco ms amplio de justicia rural integral y especializada.

As, para llevar a cabo lo que el acuerdo mencionado denomina la creacin

de mecanismos para solucionar conflictos de uso y una jurisdiccin agraria para la
proteccin de los derechos de propiedad con prevalencia del bien comn se intenta
identificar los retos que imponen, entre otros, la visin de post-conflicto, y la
generacin de procedimientos y escenarios especiales, transicionales, tnicos,
comunitarios, judiciales, administrativos o mixtos, para garantizar un verdadero
desarrollo rural integral en Colombia. Los conceptos de campesino, vctima y
territorio, como sujetos marginados del mundo rural, sern de especial relevancia
en la identificacin del objeto y axiologa que guiarn este diagnstico y propuesta
de lineamientos bsicos.

4
 Para ello, se presentan reflexiones aproximativas alrededor de los
antecedentes contextuales, normativos y jurisprudenciales, para luego vincularlos a
los probables desafos globales que pueden destacarse alrededor del tema agrario,
de cara a una realidad poltica, institucional y normativa, en Colombia hoy.

Dicho enfoque del diagnstico, permite que la construccin de la propuesta

responda a un concepto amplio de jurisdiccin entendida ms all de la mera
funcin pblica de aplicar el Derecho, y se visualice como un sistema inter-
institucional y complejo de justicia, con la capacidad y amplitud suficientes para
concentrar, atraer, transformar o resolver la mayor cantidad de casos de conflicto
relacionados con las necesidades de las poblaciones campesinas en su conjunto
(mestizas, indgenas, afrocolombianas), y no necesariamente limitada a la
distribucin, tenencia y uso de la tierra y los territorios rurales.

Lo anterior implica revisar los actuales debates sobre la justicia desde el

enfoque axiolgico y desde la perspectiva procedimental, mediante un
acercamiento histrico-jurdico (nfasis metodolgico de la primera parte de este
documento). As mismo, evaluar la capacidad institucional y los niveles de
coordinacin necesarios para que la gestin de dichos conflictos (histricos, tnicos,
posesorios, sociales, econmicos) en el entorno de un sistema complejo de
intervencin inter-institucional y descentralizada, sea eficiente e idnea,
entendiendo como indicador de eficiencia el goce efectivo de los derechos
ventilados en dicho sistema (nfasis de la segunda parte de este documento).

A su vez, implica la necesidad de indagar sobre la pertinencia poltica,

institucional y jurdica de mecanismos de resolucin de conflictos, alternativos,
comunitarios, judiciales, administrativos o mixtos, conforme a un anlisis del
alcance y naturaleza de buena parte de los conflictos destacados por las y los
interlocutores del proyecto, as como por las fuentes secundarias consultadas, y con
base en la identificacin de las capacidades de los actores para la heterocomposicin
o eventual autocomposicin de dichos conflictos.

Por ltimo, se indaga sobre las relaciones de un sistema as descrito con otros
procesos territoriales o experiencias anlogas como, por ejemplo, la jurisdiccin
civil, la jurisdiccin indgena, el licenciamiento ambiental, los sistemas de
proteccin de derechos humanos, la especialidad transicional para restitucin de
tierras, los procedimientos administrativos de adjudicacin de bienes baldos,
formalizacin y saneamiento de tierras cuyo origen es pblico, entre otros.

5
 1. MARCO METODOLGICO: CATEGORAS O CAMPOS DE ANLISIS

El anlisis de las fuentes consultadas para la elaboracin del presente documento se

basa en la categorizacin previa de los principales hallazgos en cuatro (4) categoras
o campos conceptuales, encaminados a orientar el enfoque de la propuesta de
estructura normativa relacionada con la gestin de la justicia rural en Colombia,
como horizonte ms amplio en el que se insertan las propuestas de jurisdiccin
agraria.

Estas categoras se construyeron a partir de un acercamiento preliminar de

documentacin bsica que se compone de insumos previamente facilitados por
instituciones, estudios que ofrecen lneas de base socio-histrica y jurdica sobre el
tema en Colombia y algunas piezas normativas y jurisprudenciales consultadas
previa y aleatoriamente. Las categoras hacen referencia a los siguientes campos de
anlisis: (a) Campo axiolgico, (b) Campo procedimental y de gestin, (c) Campo de anlisis
institucional y (d) Campo de anlisis de capacidad presupuestal y coordinacin Estatal.

En el primer caso, la investigacin pretendi identificar los principales

aspectos contextuales, normativos y jurisprudenciales que pudieran servir de fuente
de los principios y valores jurdicos que primaran, desde un enfoque hermenutico,
en la elaboracin y aplicacin de una propuesta normativa referida a un modelo de
jurisdiccin agraria en un marco de justicia rural. Se trata de la identificacin y
presentacin de los conceptos mnimos de axiologa jurdica que resultaran
impostergables o irreductibles en la materia.

En el caso del campo procedimental y de gestin, se hace referencia a la

identificacin y clasificacin en las fuentes consultadas, de los principales criterios
de organizacin de la gestin de la justicia en el marco de normas, criterios y
principios procedimentales. Ello implica la presentacin del comparativo entre
diferentes escenarios procedimentales hipotticos en el marco de la celeridad y
efectividad de los mismos frente al acceso, la gestin y el goce efectivo de derechos,
con el objetivo de resaltar competencias, procedimientos pertinentes en la creacin
y aplicacin de las normas jurdicas asociadas a la gestin de la justicia en asuntos
agrarios y conflictos rurales.

En este marco, eventualmente, los criterios identificados pueden vincularse

a sub-campos de procedimientos o derecho procesal constitucional, procedimientos
o derecho procesal administrativo y procedimientos o derecho procesal judicial.

6
 En referencia al campo de anlisis institucionalse consider de especial utilidad
para los propsitos de la investigacin revisar aproximativamente los pros y los
contras de propuestas referidas a la arquitectura institucional necesaria para el
diseo de un sistema de justicia o una jurisdiccin para asuntos agrarios en un
escenario de post-conflicto armado, teniendo en cuenta que, como seala la Corte
Constitucional en sentencia T-763 de 2012, el conflicto armado que vive el pas tiene sus
races profundas en el problema agrario.

Para ello, precis de revisar en las fuentes consultadas las transformaciones

institucionales que el pas ha tenido en los hitos normativos sobre poltica rural y
justicia agraria, sus avances y retrocesos, y la relacin de una propuesta en la
materia con otros avances institucionales asociados y en curso. Para ello se definen
las ventajas y desventajas operativas, jurdicas y de gestin de distintos modelos
operativos, desde el enfoque de la racionalidad constitucional de las polticas
pblicas y del derecho al acceso a la justicia.

Finalmente, haciendo uso de un campo de anlisis de coordinacin Estatal, se

recogen las ms recientes discusiones y necesidades en torno a la
complementariedad, interaccin, e integralidad entre distintas acciones estatales y
de poltica pblica, que generen un impacto en la eficiencia, idoneidad,
razonabilidad, eficacia y celeridad de los mecanismos de justicia, las polticas y
alternativas de resolucin de conflictos, controversias y exigencias jurdicas de las
comunidades y actores rurales con sus implicaciones en la satisfaccin de las
demandas y expectativas de justicia de quienes seran sus potenciales usuarios o
usuarias.

Los resultados de la aplicacin de estos campos de anlisis en las fuentes de

informacin consultadas, son la base de los lineamientos que aproximativamente se
proponen para cada uno de ellos en la segunda parte del presente documento.
Dichos lineamientos deben entenderse como aquellos elementos mnimos no
susceptibles de ser desconocidos en cualquier propuesta normativa, que como se
resalt previamente, pretenda dar vida a una jurisdiccin agraria en el pas, o
regular de forma ms amplia como se propone, un modelo integral y complejo de
justicia agraria con enfoque rural.

7
 PARTE I

LA JUSTICIA EN EL DERECHO AGRARIO. ESTADO DEL

ARTE Y DIAGNSTICO DE NECESIDADES VIGENTES.

1. EL PAPEL DE LA JUSTICIA ESPECIAL AGRARIA EN

COLOMBIA

1.1. Antecedentes de contexto

Esta primera parte busca identificar la importancia, vigencia y alcance que ha tenido
el concepto de justicia agraria en su desarrollo a nivel nacional, y el impacto sobre
la reivindicacin de derechos, tradicionalmente vinculados a la tierra. Una breve
referencia a los antecedentes regionales y nacionales permite identificar aquellos
elementos axiolgicos de agrariedadvinculados a dicho concepto, al sujeto mismo
de especial proteccin (la persona campesina), y las falencias previas que han
impedido que los fines que han impulsado la creacin de una jurisdiccin o justicia
agraria, se cumplieran en intentos normativos preexistentes en Colombia.

En primer lugar, se ubica en el presente apartado el proceso colombiano en

el contexto latinoamericano de reivindicaciones sobre la tierra y sistemas de
explotacin sobre la misma, para luego hacer un breve recorrido por lo que ha sido
el desarrollo constitucional, legal, y jurisprudencial a nivel nacional. Este anlisis
se realiza de cara a la identificacin de puntos comunes internacionales y el
nacimiento de estndares en la materia que contribuyen a interpretar de manera
amplia, holstica, e integral, la visin de una justicia agraria a nivel nacional.

1.1.1. Antecedentes en Amrica Latina

La poblacin rural de Amrica Latina antes de las reformas agrarias comparta como
elementos comunes, en primer lugar, que dicha poblacin constitua un porcentaje
muy elevado de la poblacin total de la regin, y que incluso en los pases ms

8
desarrollados de la regin se mantenan en la marginalidad, y en segundo lugar,
circunstancias de vida donde los servicios bsicos y la infraestructura eran muy
precarios.

Los pases de la regin se enfrentaban de forma comn, en una lucha de

sistemas, entre la explotacin colectiva de la tierra y los sistemas basados en el
derecho de propiedad de origen romano (Sols 2012), que bajo lneas generales, en
el siglo XIX y primeros aos del XX, tendieron a una expansin de los sistemas
productivos y exportadores en Amrica Latina. Este crecimiento econmico
incentiv el dominio del latifundio y como consecuencia empobreci an ms a la
poblacin rural. Frente a este panorama, se iniciaron las reivindicaciones
campesinas e indgenas que dieron origen a las reformas agrarias, como un esfuerzo
de redistribucin de las tierras a favor del campesinado o de los minifundistas.

Hubo entonces procesos originados en revoluciones, como es el caso de

Mxico (1910) y Bolivia (1953); y otros que han representado un cambio
significativo en la tenencia de tierras de grandes terratenientes a campesinos, como
el caso de Guatemala (1952), Chile (1971), Per (1970), Nicaragua (1979) y El
Salvador (1980), pero que no fueron originados en procesos revolucionarios.

Tambin hubo una serie de procesos ms conservadores o superficiales,

en su mayora patrocinados por Estados Unidos en el marco de la Alianza para el
Progreso, que tuvieron como resultado unas reformas agrarias que no alteraron de
manera significativa los ndices de concentracin de la propiedad de la tierra. En
este ltimo grupo se ubica la reforma agraria colombiana, as como las experiencias
de Brasil, Venezuela, Ecuador, Honduras, Repblica Dominicana y Paraguay.
(Arruda, 2005).

A comienzos de los aos 60,se origin la mayora de las reformas en Amrica

Latina que buscaban como objetivos suprimir la base de poder de la oligarqua y
mejorar las condiciones de vida del campesinado e incorporarlas al mercado
nacional para facilitar la industrializacin y la produccin de productos para la
exportacin.

Sin embargo, la mayora de los gobiernos aprobaron las leyes de reforma

pero no las acompaaron de acciones consecuentes, por lo que en los aos 70 hubo
un grave retroceso de las polticas, acompaado de un acento en la modernizacin
capitalista que en muchos casos acentu la concentracin de la tierra y agudiz los
problemas del campesinado (Chonchol, 2003).

9
 1.1.1.1. Tipologas de las reformas agrarias latinoamericanas

Si bien se podra establecer elementos comunes en los distintos procesos de reforma

agraria, tambin es cierto que surgieron distintos aspectos diferenciadores que
llevaron a varios autores a intentar clasificar las experiencias de acuerdo a distintas
categoras o tipologas.

Allegrett (2003) recoge algunas de estas categoras con base en su orientacin

que identifica de acuerdo al origen de la tierra afectada o la extensin y las
condiciones de la afectacin o la cantidad, requisitos y condiciones de las entregas
de tierras, o su revocatoria.

El autor afirma que para la elaboracin de las tipologas de reforma agraria,

referencias como Delgado (1965) se basaron en la naturaleza de los conflictos
agrarios y en la modificacin que las reformas produjeron en las relaciones
tradicionales de poder o en el marco poltico; en la amplitud del cambio realizado y
en el alcance y direccin ideolgica del proceso reformista. Otros autores como
Barahona (1980) se basan en el sistema de propiedad generado por las reformas, o
en la estructura y forma de organizacin de la produccin (Gutelman, 1974).

Segn Garca (1967)tambin citado por Allegrett, una tipologa de las

reformas agrarias debe responder a tres cuestiones principales: (1) qu se reforma o
cul es la naturaleza de los conflictos agrarios (definicin de los obstculos
estructurales que deben cambiarse), (2) cmo se reforma (medios para remover los
obstculos y movilizar los esfuerzos) teniendo en cuenta los cambios que se va a
producir sobre las relaciones tradicionales de poder o en el marco poltico, y (3) para
qu se reforma (objetivos estratgicos), poniendo nfasis en la amplitud del cambio
realizado.

Siguiendo estos tres aspectos, Garca propone tres tipos de reformas en

Amrica Latina:

- Las reformas estructurales: Que tuvieron lugar durante procesos

revolucionarios violentos (casos Mxico, Bolivia y Cuba), lograron crear un
verdadero proceso de transformacin revolucionaria en la que se debilit el
sistema latifundista y se crearon nuevas formas de organizacin agraria.
- Las reformas marginales: Pretenden disminuir la presin social, moderar el
sistema latifundista sin aniquilarlo y crear operaciones de complementacin
como infraestructuras y servicios.
- Las reformas convencionales: Resultan de una operacin negociada, por lo que
sus alcances dependen de las condiciones de confrontacin poltica de las
10
 fuerzas que participan en la negociacin. En trminos generales, buscan
modificar el monopolio latifundista sobre la tierra y los recursos sin afectar
las normas institucionales de la sociedad tradicional. As, la reforma agraria
sigue siendo conservadora, pues se enfoca en s misma, separada de una
problemtica nacional y no propone cambios estructurales o de poltica del
Estado. En este grupo se ubica el caso de Colombia.

Segn esta divisin, en la que se contemplan procesos de transformacin agraria

que comprenden una revolucin, as como cambios parciales articulados con
polticas de reforma, Colombia se ubicara dentro del tercer grupo, definido como
conservatismo agrario, teniendo en cuenta que hubo una colonizacin- parcelacin
insignificante.

1.1.1.2. Una vieja problemtica an vigente.

Aunque se pueden marcar diferencias entre los procesos de reforma agraria de los
distintos pases, una caracterstica comn de la poblacin rural contina siendo su
condicin de marginalidad y pobreza, adems de una presencia generalizada de
conflictos por la tierra. Este punto merece ser resaltado en el caso colombiano, en el
que la ausencia estatal y las condiciones de vida precarias de la poblacin rural han
agravado el conflicto armado interno, y la falta de polticas asociadas a la reforma
agraria han permitido que los grupos armados al margen de la ley sean quienes
definan y controlen las condiciones y el manejo de las tierras en muchas zonas
rurales del pas.

Un factor actual comn en la regin, es la divisin del sector agrcola en un

subsector de agricultura comercial moderna y otro de agricultura campesina. El
primero se caracteriza por la industrializacin, el monocultivo y la concentracin de
la propiedad, por lo que emplea pocas personas y es poco sostenible con el medio
ambiente. De otra parte, la agricultura campesina, minifundista, ocupa un lugar
complejo en el que los campesinos tradicionales luchan por la supervivencia
cultivando para el autoconsumo y trabajando jornadas extra como asalariados.
(Arruda, 2005)

Lo anterior es reiterado en un informe reciente de la Organizacin de

Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin sobre agricultura familiar
en Amrica Latina (FAO 2014) en los siguientes trminos:

El escenario regional da cuenta de la coexistencia de pequeas explotaciones junto

a las de mediano y gran tamao. De acuerdo a CEPAL/FAO/IICA (2012), esta

11
 estructura heterognea reproduce un esquema de desigualdad en la distribucin de
activos que perpeta y acenta las brechas de productividad.

El mismo documento explica cmo la estructura agraria de Amrica Latina y

el Caribe est inmersa en una dinmica que se manifiesta de forma diversa y
contrapuesta en los pases de la regin, donde unos muestran una clara tendencia a
la fragmentacin como Mxico y los pases del Caribe, mientras que la tendencia en
el Cono Sur es a la disminucin del sector agrcola familiar e incremento de las
explotaciones de gran tamao. (FAO 2014Pag.40)

Pese a lo anterior, otro estudio publicado por la FAO el mismo ao, muestra
cmo la concentracin de la tierra a nivel regional sigue en crecimiento, y que este
fenmeno se presenta en distintos regmenes de derecho de propiedad sobre la
tierra (privada, estatal y comunal), condiciones agroecolgicas, y ubicaciones
espaciales. El estudio tambin refleja que la nacionalidad formal de los
acaparadores de tierras es variada y, en ocasiones, incierta o difcil de determinar,
aunque se tiende a la internacionalizacin de la propiedad. (Soto. B. F 2014)

En el caso especfico de Colombia, la tendencia a la concentracin de la tierra

que inspir la necesidad de una reforma agraria en su momento, no solo se ha
mantenido, sino que se ha acentuado. De acuerdo con las cifras de Toro Agudelo
citado por Daro Fajardo en su informe para la Comisin Histrica ( Fajardo D.
2015), que se basan en la Muestra Agropecuaria Nacional de 1954,en ese momento,el
3 % de los propietarios de la poca ( 25.000), monopolizaban el 55% de las tierras
utilizables, mientras que aproximadamente el 60% ( 1.200.000)de la poblacin activa
rural careca de tierras, y solo un 3.5% de la superficie ocupada en ese momento
corresponda a parcelas con superficie inferior a 2 hectreas ( 400.000). Pag.86.

Actualmente, el pas sigue ocupando uno de los indicies ms altos de

concentracin del mundo, que segn GINI era de 0.87 en el 2011. Desagregada esta
informacin, el 0.4 % de los propietarios tienen el 62.6 % de la superficie con
propiedades de ms de 500 hectreas, mientras que el 86,3% de los propietarios
tienen 8,8% de la superficie con propiedades de menos de 20 hectreas. (Machado
2011)

Esta misma desproporcin se ve reflejada en la concentracin de ingresos

sobre las rentas, oportunidades, y acceso a servicios, incrementando los niveles de
desigualdad, lo que ubica a Colombia en los casos ms significativos que reflejan
dicho fenmeno. (CEPAL 2015)

12
 Chonchol (2003), en su momento afirmaba que los cambios en Amrica
Latina tambin han estado caracterizados por la exclusin socioeconmica y la
discriminacin tnica o de gnero y por el acceso limitado a los servicios pblicos y
de canasta familiar bsica, y han sido principalmente:

- El incremento de las exportaciones de la agricultura no tradicional.

- La prdida de importancia de los cultivos de subsistencia de las familias
campesinas.
- El incremento del consumo de productos derivados de la agroindustria.
- Predominio de la agricultura empresarial.

La FAO por su parte, advierte que el nivel de escolaridad en la poblacin

campesina en la regin es muy bajo, siendo el de Colombia en un promedio de 4.9
de escolaridad. (FAO 2014)

As, la pobreza rural ha sido causada por factores estructurales que

demuestran el rol pasivo del Estado, la falta de acceso a la tierra y a la justicia, y la
poca inversin en capital social. Circunstancia que en algunos pases se ve agravada
por los conflictos socio-jurdicos y culturales asociados al incremento de intereses
de explotacin intensiva de recursos naturales no renovables, ubicados en el
subsuelo o las cuencas hidrogrficas de extensos territorios rurales.

La poblacin rural en Amrica Latina, entonces, sigue en la necesidad de

apoyos en asistencia tcnica, comercializacin, infraestructura, pero tambin en el
reconocimiento de sus intereses socioeconmicos y polticos, y el ejercicio de la
ciudadana, lo que requiere de una institucionalidad propicia para hacer valer de
forma diferenciada sus derechos.

En la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural

(CMRADR) que la FAO patrocin en 1979, se reafirm la importancia de realizar
cambios en la estructura de la tenencia de la tierra y de incorporar polticas agrarias
ajustadas a las necesidades de los pases, as como de establecer polticas con
enfoque diferencial, el fomento de la educacin, las actividades productivas no
agrcolas, el cambio climtico y la conservacin de recursos naturales, entre otros
que son an hoy primordiales para generar un verdadero cambio en el campo.

Ms recientemente, el Comit Asesor del Consejo de Derechos Humanos de

la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), en el 2013 aprob la Declaracin sobre
los Derechos de los Campesinos y de otras Personas que trabajan en las Zonas
Rurales, reiterando que los campesinos constituyen un grupo social especfico tan

13
vulnerable que la proteccin de sus derechos requiere medidas especiales para garantizar que
los Estados respeten, protejan y hagan cumplir sus derechos humanos. Dicha declaracin
que est siendo estudiada por la Asamblea General, reafirma la generalidad de la
condicin de vulnerabilidad a nivel mundial, y la lucha a lo largo de la historia de
los campesinos por el reconocimiento de sus derechos.

Es importante desatacarque dicha declaracin parte de la identificacin

como factores de riesgo de afectacin e incluso desaparicin del campesinado la
actual expansin de la agricultura, la especulacin con productos alimentarios, las
adquisiciones y los arrendamientos de tierras en gran escala, que en muchos lugares
del mundo amenazan la vida de millones de campesinos.

Teniendo en cuenta el panorama general de la situacin agraria en Amrica

Latina, se puede concluir que, a pesar de los esfuerzos de los distintos pases por
mejorar la distribucin de la tierra, cambiar las relaciones de poder y mejorar las
condiciones de vida de la poblacin rural, las transformaciones necesarias para
lograrlo no se han dado de manera efectiva, pues la concentracin de la tierra sigue
mantenindose en niveles muy elevados, y el modelo econmico avalado por los
Estados no se ha caracterizado por lograr el progreso y mejora de las condiciones
de vida de la poblacin campesina.

Jacques Chonchol (citado por Garca 1967) destaca dentro de las condiciones
fundamentales para la Reforma Agraria en Amrica Latina, el nfasis en la
redistribucin, la transformacin sustancial de los marcos jurdicos e institucionales
existentes, as como el nfasis en el enfoque regional y el diseo de un marco
eficiente y justo de soluciones adecuadas y flexibles a las distintas situaciones
conflictivas que se encuentren en las relaciones rurales.

Por otro lado, Ral Alegrett (2003) hace una serie de recomendaciones
teniendo en cuenta el contexto de Amrica Latina dentro de las cuales, para efectos
del presente trabajo, vale destacar tres, a saber: (1) la promocin y apoyo a acuerdos
de asociacin productiva o de clarificacin de la propiedad colectiva para la
explotacin en comn, servicios de apoyo y comercializacin; (2) la creacin de
instrumentos jurdicos y extrajurdicos para resolver rpida y eficazmente los
conflictos que puedan surgir no slo entre privados, sino entre privados y el Estado,
tanto durante como despus de la entrega de las tierras. (por ejemplo los juzgados
de tierras, tribunales agrarios y procuraduras agrarias); (3) la creacin y promocin
de espacios de concertacin y participacin de la poblacin rural, en el sentido que
debe haber un dilogo directo entre las instituciones del Estado y la poblacin para

14
la definicin y puesta en prctica de las polticas rurales y de aquellas que las
afecten.

1.1.2. Antecedentes contextuales en Colombia

El movimiento de las reformas y contrarreformas de la ley agraria en Colombia ha

tenido un comportamiento pendular, en el que los derechos de la poblacin rural
han estado supeditados a las transformaciones en la relacin entre el trabajo o
explotacin agraria y la propiedad sobre la tierra.

As, este apartado pretende hacer una radiografa aproximativa de los

conflictos de intereses sobre la tenencia de la tierra que han acompaado este
pndulo de producciones normativas, as como la evolucin del reconocimiento del
campesinado mestizo y tnicamente diferenciado en Colombia.

Al acercarse a un estudio del conflicto y de la situacin poltica, social y

econmica del pas, no se puede evitar hablar del problema agrario como un factor
desencadenante y estructural. Las confrontaciones por la propiedad de la tierra,
asociadas al desplazamiento forzado, las invasiones y apropiaciones de tierras y
territorios campesinos e indgenas, han desatado la accin del Estado frente a la
creacin de polticas sobre los derechos que se desprenden de la tenencia agraria
que lastimosamente han favorecido, en la mayora de los casos, a los sectores con
poder econmico y poltico del pas, dejando al campesinado en una situacin cada
vez ms precaria.

De estas tensiones ha surgido una serie de instrumentos legales que han

inclinado la balanza de un lado y del otro, pero en general, no han logrado corregir
los desbalances en la apropiacin de la tierra ni los factores estructurales que
afianzan la violencia y la usurpacin de tierras en el medio rural. As lo indica
Fajardo (2015):

A lo largo de varios decenios se han afirmado las tendencias hacia la concentracin de la

propiedad y la exclusin de los sectores ms vulnerables, con efectos negativos y diversos
para la sociedad en su conjunto, incluyendo su incidencia en la profundizacin y
prolongacin del conflicto social armado, al cual se han asociado otros procesos de origen
interno y externo.

Como resultado de lo anterior, se ha separado a las comunidades de sus

territorios, o de su uso y goce, y se les ha relegado a una posicin insignificante en
los planes de desarrollo. Adems, se ha llegado a un empobrecimiento casi
generalizado del pas a travs de polticas econmicas que han privilegiado las

15
exportaciones de materia prima y la economa extractiva en detrimento del
desarrollo de la mediana y pequea propiedad. Esto, sin contar con las
consecuencias sociales, econmicas y polticas derivadas de la expansin de los
cultivos ilcitos y de las vinculaciones desproporcionadas e injustas de los
campesinos a la vida laboral en el campo.

As, la historia de Colombia, permeada por ms de cinco dcadas de conflicto

armado y acompaada de graves problemas de violencia estructural como lo son la
ausencia de institucionalidad y polticas del Estado, marginalidad y pobreza, ha
tenido como punto central el problema del acceso, la propiedad y los derechos sobre
la tierra, con un nfasis en lo rural.

Desde los momentos de la colonia hasta hoy, el problema de lo agrario ha

radicado en serias desigualdades en la distribucin de la tierra, que han
desfavorecido a la poblacin campesina y la ha relegado al olvido y a unas
condiciones en las cuales no slo no puede participar de la economa del pas de
una manera activa, sino que incluso ve desafiados sus mnimos de supervivencia en
un mbito en el que se le niegan garantas mnimas de igualdad y competencia.

Algunos autores como Salgado (2010) o Vargas Valencia (2012) indican, con
base en categoras de justicia aplicadas por Fraser (1997), que esta circunstancia
obedece a una falla estructural de reconocimiento social o proceso de
desvalorizacin el campesinado que explicara o que estara asociado a las causas
del desplazamiento forzado como versin violenta de la des-campesinizacin de las
zonas rurales en Colombia, como denomina el Centro Nacional de Memoria
Histrica (2015) al debilitamiento del campesinado asociado al fenmeno del
desplazamiento en su informe nacional sobre el tema.

En los primeros cincuenta aos de vida republicana, quienes no legalizaron

o adquirieron el derecho de la propiedad en los trminos impuestos por la ley, no
adquiran derecho de propiedad. Desde ese momento y durante el SXIX, se
promulgaron varias leyes que promovan una mejor reparticin de la tierra, as
como acciones por parte de campesinos y colonos que ocupaban tierras que
consideraban baldas, y cuyo deseo era tener el dominio sobre aquellas que
trabajaban. As comenzaron los enfrentamientos por las deficiencias en la
formalizacin de terrenos rurales por parte del Estado.

A principios del Siglo XX, comenz un movimiento campesino que

desemboc en la Revolucin en Marcha y en la reforma constitucional de 1936. El
primer paso hacia un ordenamiento diferente de la tierra en Colombia se dio con la

16
insercin de la figura de funcin social de la propiedad, en la que se entenda que
sta deba servir a los intereses campesinos y sociales en general.

Sin embargo, este contexto nunca dej de estar permeado por un panorama
de tensiones generadas por la monopolizacin de la propiedad, el desorden de las
formas de apropiacin de las tierras baldas y la ausencia de legitimidad de la
propiedad, as como por la persistencia de formas de poder asociadas igualmente a
la gran propiedad y ejercidas sin sujecin a un cdigo laboral. (Fajardo, 2015).

Los intereses de los grandes propietarios en un contexto de apertura

econmica hacia Estados Unidos y de apuesta hacia las exportaciones, iban desde
el reclamo de la propiedad de las tierras hasta un intento de subyugacin de los
colonos a contratos de arrendamiento. En la dcada de 1920, esta situacin
desencaden los primeros brotes de peticiones por parte de los colonos y
comerciantes que reclamaban su derecho sobre la tierra.

En este momento comenzaba la violencia bipartidista, y con ella, las ideas

que chocaban con respecto a la distribucin de la tierra y el modelo econmico que
deba seguirse para el progreso del pas. Con ocasin de estas discusiones surge una
sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 15 de abril de 1926, que buscaba la
recuperacin de los baldos por el Estado para dotar de tierras a los colonos, lo cual
marca la primera oposicin al estado de cosas previo, para propiciar el
aprovechamiento productivo de la tierra y garantizar los derechos de la clase
media campesina.

Sin embargo, los propietarios conservadores, con un apoyo innegable de la

iglesia catlica, seguan teniendo el poder sobre la propiedad y las relaciones con
los trabajadores de la tierra. A pesar de este monopolio, las protestas de
reivindicacin de derechos de trabajadores, indgenas y campesinos no cesaron
(ejemplo de ello las emblemticas huelgas de la Tropical Ol Company en 1924 y
1927 y en la UnitedFruit Company en 1929).

En la siguiente dcada y con el cambio de partido en el poder, se empezaron

a introducir polticas orientadas a favor de los colonos, y que propendan por un
cambio en la estructura de la propiedad. As surgi entonces el desarrollo de la Ley
200 de 1936, en la que se pretenda asegurar la propiedad en favor de los colonos
que trabajaban la tierra, as como su explotacin. sta buscaba en trminos generales
proponer un nuevo sistema legal de tierras, que promoviera la vinculacin de las
tierras inutilizadas al mercado y a la produccin, y resolver los conflictos creados
por la vaguedad de la titulacin. Al respecto, sostiene Ramos (2004) lo siguiente:

17
 Constituye, desde el punto de vista legal, el momento en el cual empieza la elaboracin
del moderno derecho agrario colombiano, ya que estableci nuevas instituciones
jurdicas, propias del derecho agrario, como la posesin econmica del suelo y su
establecimiento como condicin de subsistencia de la propiedad sobre la tierra; la
prescripcin adquisitiva agraria; la extincin del dominio privado sobre fundos rurales
dejados de explotar durante determinado tiempo, y transform otras, adaptndolas a las
exigencias de una condicin ms productiva de las tierras. (Ramos, 2004).

Sin embargo, en trminos de progresividad, esta ley no trascendi sus

propsitos, si no que por el contrario anul la sentencia de la Corte Suprema antes
mencionada, y con ella la posibilidad de exigir un ttulo despus de 1935. Esta
medida eludi la va redistributiva, descart la desintegracin de los latifundios, traslad
a los colonos los costos de las parcelaciones de las haciendas cuyos dueos optaron por
venderlas y afirm, en sntesis, un camino de desarrollo agrario favorable a los
terratenientes. (Fajado, 2015).

Desde este momento, la poltica liberal tuvo como objetivo aquietar las
protestas campesinas haciendo esfuerzos de mediacin, pero evadiendo una
verdadera participacin e inclusin del campesinado en las transformaciones del
pas.

Paralelo a los problemas polticos y sociales enmarcados en lo agrario, la

institucionalidad que deba responder a estos asuntos estaba dispersa. El Derecho
Agrario estaba enmarcado en las ms diversas legislaciones y lo sigue estando, pues
se han transferido las responsabilidades sobre lo agrario al Derecho Administrativo,
Civil, Comercial, laboral o al Derecho Procesal (Cangrejo, 1991), pero en realidad
nunca ha habido un rgano especializado en tierras que se ocupe de estos
problemas.

Con esta Ley se hizo una apuesta por crear los Jueces de Tierras, con el fin de
solucionar de primera mano los conflictos relacionados con la tenencia de la tierra.
Sin embargo, hubo una ausencia de estos en muchas partes del pas, adems de una
falta de independencia judicial que termin, en palabras de Ramos (2004) en un
resultado perverso en el cual los intereses de los sectores polticos y econmicos
dominantes permearan el poder judicial garantizando en su favor los resultados de
las controversias jurdicas que adelantaran los campesinos.

As, la expedicin de esta ley no logr su objetivo de incrementar la

explotacin de las tierras y con esto el progreso del pas, y mucho menos llev a

18
mejorar las condiciones del sujeto campesino o a reformar la estructura de
propiedad de la tierra, pues segua predominando el latifundio.

En la transicin a los nuevos gobiernos conservadores, los propietarios de

tierras que se vieron en la posibilidad de perder sus tierras reaccionaron con
desalojos masivos de campesinos amparados en acciones posesorias, lo que dio paso
a la reforma de la Ley 100 de 1944 y al sistema de aparcera. Esta ley ya no buscaba
entonces redistribuir la tierra, sino consolidar haciendas capitalistas que tenan por
finalidad aumentar la produccin. Esto aument la mano de obra campesina en las
fincas, pero de ninguna manera mejor sus condiciones de vida.

Adems, tuvo como agravante el recrudecimiento del conflicto armado

interno, acompaado de usurpacin de tierras, la expulsin de los arrendatarios, el
exterminio de los opositores y su xodo hacia las ciudades. El asesinato de Gaitn
marc la crisis poltica del momento, y no cesaban las reivindicaciones campesinas
que reclamaban la democratizacin de la distribucin de la tierra as como la
proteccin en general de productores y comunidades indgenas, de manera que
comenzaron a convertirse en formas de resistencia armada debido al malestar
generalizado que estaba enmarcado en un contexto econmico de crecimiento de la
agricultura comercial.

Ante estas condiciones, se crea el programa Alianza para el Progreso,

impulsado por Estados Unidos, que buscaba una reforma agraria limitada y un plan
de guerra contrainsurgente. As, la Ley 135 de 1961, quiso cambiar el estado de cosas
en el que el 3% de los propietarios monopolizaban ms de la mitad de las tierras,
para lo cual cre un organismo encargado de la poltica agraria, el Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria (Incora), y defini la Unidad Agrcola Familiar
(UAF), que permiti limitar la concentracin en latifundios y regular la vinculacin
de las familias campesinas a la tierra.

Como era de esperarse, los terratenientes hicieron oposicin a sta, por lo que
una alianza entre grandes hacendados, el alto gobierno, grandes empresarios, la
jerarqua eclesistica y los grandes poderes polticos, se tradujo en un acuerdo para
proteger la propiedad agraria y desmontar las intervenciones del Incora.

Por su parte, la Ley 4 de 1973, expedida con ocasin de estos acuerdos,

llamados los Pactos de Chicoral, modific la Ley 200 reafirmando el concepto de
posesin agraria y reduciendo el trmino de inexplotacin econmica. Adems, la
Ley 6 de 1975 estimul los contratos de aparecera. De tal suerte, se aprecia cmo
esta legislacin facilit que en los aos 70 el proceso de redistribucin de la tierra

19
no slo se estancara sino que adicionalmente supusiera una mayor acumulacin que
la preexistente. (Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012).

Como resultado de estos acuerdos y la aplicacin de la guerra

contrainsurgente antes mencionada y planeada por la Alianza para el Progreso, las
organizaciones campesinas se vieron arrasadas a manos de aparatos institucionales
y no institucionales (como los paramilitares), lo cual favoreci tambin el
surgimiento y fortalecimiento de grupos guerrilleros como las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) y el Ejrcito de Liberacin Nacional
(ELN).

Los desplazamientos internos, la concentracin de la tierra y la exclusin

poltica y econmica del campesinado demandaron mayor atencin por parte del
Estado, acrecentaron los conflictos regionales y abonaron el terreno para el
surgimiento de los cultivos ilcitos.

En el contexto de recrudecimiento del conflicto armado y de pobreza

generalizada en el sector rural, la Ley 30 de 1988 intent de nuevo modificar la
institucionalidad procurando la eficiencia de los procesos judiciales, e implementar
una nueva Jurisdiccin Agraria, cuyos argumentos incluan la simplificacin de los
trmites, la autonoma del Derecho Agrario, la especialidad de los jueces y
magistrados para solucionar los conflictos sobre la tierra, entre otros. (Ramos, 2004)

Aos despus, se expide la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Pero antes de esto, y
como se indica en el presente documento, el Decreto 2303 de 1989, expedido con
facultades extraordinarias conferidas por la Ley 30 de 1987, cre la jurisdiccin
agraria, y expidi normas procedimentales para los juicios agrarios.

As, a pesar de las distintas iniciativas que han exisitido en el pas para
resolver los distintos problemas que suscita lo agrario, no se han reunido las
condiciones para tener un proceso rpido, econmico, poco formal y coherente a
sus fines, como tampoco procesos expeditos y especializados que garanticen la
proteccin de las personas campesinas, la resolucin de conflictos, y el
mejoramiento de sus condiciones de vida.

Atravesada por el conflicto armado interno y el narcotrfico, en la

composicin del campo en Colombia ha imperado siempre el latifundio, como base
de una economa agroexportadora, as como la marginalizacin y el acallamiento de
la poblacin campesina. En palabras de Vargas Valencia (2012),

20
 La violencia expresada en el desplazamiento forzado de poblaciones campesinas
motivado por el actuar de actores armados, es funcional al modelo de desarrollo rural y
profundiza las fallas en el reconocimiento entendidas como invisibilizacin social
promovida por el discurso institucional. El efecto de esta profundizacin sera doble:
la falta de inters por avalar polticas redistributivas a favor del campesinado y la
indolencia de la sociedad colombiana por el drama de su desplazamiento de las zonas
rurales a las urbanas, forzado por la violencia.

Esta situacin ha incidido desde entonces en un estado de pobreza

materializada por la baja remuneracin del trabajo, la restriccin del acceso a los
servicios y la imposibilidad de acumular activos.

Ya entrados en el Siglo XXI, el fenmeno paramilitar asociado al narcotrfico

y a las fuerzas empresariales transnacionales agrcolas y mineras, ha agravado las
condiciones de despojo y de decaimiento del sistema econmico, cuyas
consecuencias reposan en los hombros de campesinos e indgenas.

En este contexto, la Ley de Vctimas (1448 de 2011) dicta medidas de atencin,

asistencia y reparacin integral a las vctimas de violaciones a derechos humanos y
afirma la existencia de un conflicto armado interno, de un proceso masivo de
desplazamiento, despojo y abandono de tierras.

As, se fundan los esfuerzos desde la justicia transicional para hacerles frente
a las graves y masivas violaciones de los derechos humanos con ocasin del
conflicto armado, y empiezan a pensarse las bases sobre las cuales se fundarn las
polticas de tierras y de desarrollo rural para solucionar los problemas estructurales
que explican la prolongacin del conflicto armado como contexto de violaciones a
derechos humanos en escenarios predominantemente rurales.

En el gobierno actual, y en el marco de las conversaciones de paz en La

Habana con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), se han
sentado las bases para retomar una jurisdiccin agraria con base en unas lneas
amplias en materia de poltica plasmadas en el Proyecto de Ley de Tierras y
Desarrollo Rural (como complementario a la ya mencionada Ley de Vctimas), en el
que se inserta el concepto de desarrollo rural con enfoque territorial de acuerdo con
las nuevas visiones de la ruralidad. En palabras de Restrepo y Bernal (2014),

Un desarrollo rural con enfoque territorial, en el que se privilegie la dotacin de

bienes pblicos, por oposicin al mtodo simplista de otorgar subsidios directos
regresivos a los que ms capacidad tienen para pedir, que no son necesariamente
quienes ms necesitan el apoyo del Estado. Una planeacin de las inversiones

21
 focalizadas en territorios estratgicos para que los esfuerzos no se desplieguen y se
logren resultados. Y, por ltimo, un desarrollo rural que pueda estar en consonancia
con los derechos de la ciudadana de la sociedad rural.

En esta misma lnea, el gobierno propuso el Pacto Agrario como un ejercicio

participativo de manera que, de la mano de las entidades territoriales, los actores
del sector agropecuario y dems organizaciones campesinas y de productores,
puedan reformular la poltica pblica de desarrollo rural. La idea de este escenario
supone la formulacin societal de proyectos para mejorar la competitividad de la
produccin agropecuaria y la calidad de vida de los habitantes rurales.

Luego de conocido el primer Informe Conjunto de la Mesa de

Conversaciones en La Habana y la realizacin del Foro Agrario en diciembre de
2012, se ha originado una verdadera lluvia de propuestas sobre lo agrario, que
reafirma de nuevo su centralidad en la agenda poltica desde una perspectiva
integral, que englobe temas como:

1) Acceso y uso de la tierra, tierras improductivas, formalizacin de la propiedad,

frontera agrcola y proteccin de zonas de reserva; 2) Programas de desarrollo con
enfoque territorial; 3) Infraestructura y adecuacin de tierras; 4) Desarrollo social:
salud, educacin, vivienda, erradicacin de la pobreza; 5) Estmulo a la produccin
agropecuaria y a la economa solidaria y cooperativa, asistencia tcnica, subsidios,
crdito, generacin de ingresos, mercadeo, formalizacin laboral; 6) Sistema de
seguridad alimentaria. (Snchez, 2013)

As, en el panorama actual el pas se encuentra posiblemente con un

acercamiento al problema de la tierra en Colombia desde una manera integral. Est
claro entonces que los aspectos prcticos a la solucin de algunos de los problemas
y conflictos sobre la tierra deben estar inscritos en una estrategia de desarrollo rural,
y debe tocar no solamente aspectos funcionales de la justicia sino la poltica pblica.

El fracaso de las soluciones al problema agrario recaen, al igual que en la

mayora de pases de Amrica Latina, en la falta de una visin estructural, holstica
y de largo plazo de la agricultura y de la solucin de sus conflictos individuales,
colectivos y estructurales.

Segn Machado (2001), el contexto poltico y las relaciones tradicionales de

poder, la falta de operatividad de las reformas, y el desarrollo rural inconcluso, se
suman a una alta subutilizacin de la tierra, a la gran desigualdad en el acceso y al
control por parte de los grupos armados en los territorios como factores causales
del atraso generalizado en el desarrollo rural.
22
 En palabras de Fajardo (2015), conforme a este panorama, sera difcil poner
fin a la guerra y a las tensiones de intereses sobre la tierra mientras no haya un
entendimiento profundo de cules han sido sus factores estructurantes, y cules son
los mecanismos que han sido histricamente aplicados para legitimarlos y hacer
perdurar sus efectos afianzando la dominacin.

El momento actual debe ser visto entonces como una oportunidad para
repasar los factores anclados en el juego de poderes polticos y econmicos
imperantes, y buscar de manera participativa el camino para cambiar las
condiciones de acceso y propiedad de la tierra, as como la adecuada insercin de la
poblacin campesina mestiza, indgena y afrodescendiente, como legtimas en un
plan de desarrollo rural a largo plazo.

1.2. Antecedentes normativos y jurisprudenciales en Colombia

1.2.1. Antecedentes normativos (leyes y decretos)

A continuacin se enuncian de manera cronolgica los principales instrumentos

normativos de orden nacional asociados al objeto de la presente consultora, y una
breve resea de su aplicacin bajo criterios de progresividad o regresividad en
materia de garanta de derechos.

1.2.1.1. Enfoque del anlisis: el principio de progresividad en derecho agrario

La mayora de estudios referentes a la poltica rural y a la jurisdiccin agraria en

Colombia destacan las principales piezas jurdicas desarrolladas en una lnea de
tiempo basada en normas que pueden considerarse hitos en la materia.
Generalmente, se inician las descripciones normativas con una norma
especialmente relevante cual es la ley 200 de 1936 pues en concordancia con la
reforma constitucional que le sirve de base, establece figuras jurdicas asociadas al
estado social de derecho y a la justicia entre los distintos actores relevantes de las
actividades y relaciones rurales en el pas.

La presentacin normativa que se comparte en este apartado parte de un

supuesto jurdico que le sirve de hilo conductor: las demandas de justicia por parte
de sujetos marginados en el mundo rural han generado una serie de respuestas
institucionalizadas que deberan implicar un orden de progresividad en el
reconocimiento de derechos y en las garantas, sustantivas y procedimentales, para
su goce efectivo, a la luz de concepciones histricas de justicia material.

23
 En este sentido, podra afirmarse que la pertinencia y alcances de toda
iniciativa sobre jurisdiccin agraria, en relacin con los antecedentes ms
destacados que en materia de justicia rural existen en Colombia, podran evaluarse
conforme a dicho supuesto jurdico que tiene fundamentos histricos, normativos y
jurisprudenciales.

Para obtener una mayor comprensin de este planteamiento, se presenta en

primer lugar, una breve descripcin situacional que servira de contexto a las piezas
jurdicas que se destacan en la parte final del apartado, a la manera de una lnea de
tiempo. Adicionalmente, y de manera previa a dicha presentacin, se ofrece una
descripcin general de las principales reformas constitucionales en las que se
inscribiran, al menos desde el punto de vista temporal, las normas jurdicas
destacadas.

En trminos generales, desde un enfoque de revisin del derecho a la luz de

las transformaciones sociales, puede afirmarse, como se indica en el acpite sobre
antecedentes de contexto, que en Colombia han existido conflictos de carcter
histrico y contextual que se ven reflejados en el paulatino desarrollo de una relativa
justicia del reconocimiento en relacin con los intereses, identidades y derechos de
sujetos sociales especficos, particularmente del campesinadomestizo y
perteneciente a pueblos tnicamente diferenciados.

Como se observa en el apartado contextual, dicho reconocimiento puede ser

interpretado como una conquista social por parte de sectores marginados que en el
contexto de las actividades econmicas y relaciones culturales de carcter rural y
agrario, se concretan en hombres y mujeres sometidas a lgicas de explotacin. Al
tiempo, dichas conquistas, algunas de ellas parcialmente reflejadas en normas
jurdicas de carcter reformista, tambin implican fuertes tensiones con intereses de
otros sujetos en relacin con la propiedad de la tierra, que a su vez se reflejan en
otras normas1.

Autores como Bejarano (1985), Salgado y Prada (2000) y Vargas Valencia

(2012) permiten situar la historia de las luchas sociales agrarias en Colombia,
parcialmente reflejadas en una lnea de tiempo normativa contradictoria o pendular
(Roldn, 2008) a la luz de la evaluacin de su progresividad, como un escenario de
fluctuaciones institucionales entre el reconocimiento y la

1La Corte Constitucional ha considerado que la caracterstica comn en la historia del campo es la
discusin repetida frente a temas tales como la adquisicin, posesin y titulacin de la tierra, o como se
planteara en trminos de la doctrina civil clsica, cuestiones de ttulo y modo (Sentencia C-644 de 2012).

24
desvaloracin\desplazamiento del campesinado y los pueblos tnicamente
diferenciados.

De all que sea coherente, al menos desde un enfoque historiogrfico, la

insistencia socio-jurdica en que el deber ser del derecho agrario y sus instituciones
sustanciales y procedimentales, tienda hacia una justicia del reconocimiento de las
subjetividades agrarias des-valorizadas.

Desde sus orgenes, los cambios que dieron lugar a la formacin del campesinado
como grupo social diferenciado, tienen que ver con las tensiones entra la formacin y
consolidacin de la gran hacienda y las condiciones de vida de los trabajadores agrcolas, o
en otras palabras, entre la concepcin productiva hegemnica y la resistencia de grupos
poblacionales explotados, que datan desde la Colonia (Vargas Valencia, 2012, p. 32).

En este contexto, Roldn (2008) indica que la historia de las reformas legales
sobre desarrollo rural y regulacin agraria en Colombia presenta una evolucin
pendular, en el sentido que en algunas ocasiones, se expiden normas o estatutos
de tierras de carcter protector y garantista en relacin con sujetos cuya debilidad
manifiesta es reconocida como un mbito de proteccin reforzada, y en otras, se
retrocede hacia una falla de reconocimiento y una consolidacin de poderes
econmicos preeminentes en el campo colombiano.

Buena parte de los autores consultados en esta seccin (Ramos, 2004;

Machado, 2010; Salgado Aramndez, 2011; Mojica, 2014; Garay, et. al., 2014)
coinciden en ubicar las discusiones sobre la creacin de jurisdicciones o
especialidades agrarias en el marco ms amplio de exigencia o reconocimiento
progresivo de mbitos cada vez ms amplios de justicia en el campo, destacando
como relevante para la evaluacin del alcance de las normas expedidas en dicho
contexto, el criterio de tutela a la parte ms dbil de las relaciones rurales.

En palabras de la Corte Constitucional colombiana, lo anterior se traduce

histricamente en que ha sido una preocupacin constante del legislador colombiano
establecer regmenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos,
as como la productividad de los sectores agrcolas (Sentencia C-644 de 2012).

Este criterio a su vez, puede situarse en un mbito de instauracin jurdica

de un principio de progresividad desde un enfoque de derechos humanos que supone
que la justicia del reconocimiento anteriormente destacada puede situarse en la
proteccin irrestricta de la dignidad humana y en la aplicacin de las normas ms

25
amplias en su enfoque protector y ms garantistas del ejercicio pleno de dicha
dignidad.

Con base en lo anterior, un correlato del principio de progresividad,

inicialmente consagrado en el marco de proteccin internacional de los derechos
econmicos, sociales y culturales (DESC) es el denominado principio de no
regresividad o irreversibilidad segn el cual, no les es dado a los Estados, conforme al
artculo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y del
Pacto Internacional DESC, reducir la proteccin actual de los derechos humanos lo
que se refleja en un criterio de conservacin o no derogacin del rgimen ms
favorable para los sujetos amparados por dicha proteccin.

Este es un principio especialmente reconocido en mbitos laborales y en

favor de las personas trabajadoras (Cfr. Corte Interamericana de Derechos
Humanos Corte IDH, 2005 y 2009). Como puede reflejarse en el contexto histrico
en el que se sita la produccin normativa aqu destacada, en Colombia uno de los
datos principales de las tensiones, conquistas, avances y retrocesos en los mbitos
de proteccin agraria, es la relacin, incluso conflictiva, entre trabajo o explotacin
agraria y propiedad sobre la tierra entendida como medio de produccin. De all
que, por ejemplo, algunas normas especficas hayan vinculado la resolucin de
conflictos agrarios en momentos especficos de la historia jurdica colombiana, a
jueces o instancias laborales2.

Desde la perspectiva del derecho agrario en Latinoamrica, puede afirmarse

que esta postura se encuentra asociada a los criterios doctrinales y jurisprudenciales
que en pases como Argentina y Mxico, destacan la relacin entre derecho agrario
y derechos humanos, en el entendido que el derecho agrario latinoamericano
precisa de

una reformulacin de su objeto, fuentes y mtodo haca el estudio e investigacin

de los derechos inherentes a la dignidad del agricultor como persona, los principios de
interpretacin de las normas agrarias conforme la progresividad y preeminencia de
estos derechos, as como el estudio de las instituciones jurdicas de la agricultura
sustentable, como base del desarrollo rural integral equitativo, y de la tutela judicial

2A la luz de su versin en el derecho laboral, el principio aqu destacado hara referencia a que no le
es permitido a los rganos del Estado la expedicin de alguna medida legislativa tendiente a retrotraer o
menoscabar un derecho ya reconocido o desmejorar una situacin jurdica favorable al trabajador (Toledo,
2010, p. 3).

26
 efectiva, nacional e internacional, de esos derechos, como el derecho a alimentacin y
del acceso a la tierra (Duque Corredor, 2014, p. 1).

Es a la luz de este criterio principal que se ofrece la presentacin de las

principales normas expedidas en Colombia antes del decreto 2303 de 1989 que
guardan una relacin de unidad de materia o coherencia con propuestas o intentos
de instalacin de modelos de justicia especializada para resolver conflictos agrarios.
Lo anterior, en el entendido crtico de que la principal caracterstica de la historia
colombiana en la materia es una tendencia haca la hiper-produccin normativa que
tiene al menos dos implicaciones relevantes para el propsito de identificar una
propuesta de estructura coherente en la materia.

La primera de ellas es el hecho de que existen confusiones sobre vigencia y

estabilidad jurdica de las normas que reconocen situaciones jurdicas, con lo cual,
se cruzan las variables de derechos adquiridos, por un lado, y de garantas
alcanzadas, por el otro. El importante esfuerzo de compilar toda la produccin
reglamentaria del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo
Rural, mediante el Decreto 1071 de 2015, no resuelve esta premisa en aspectos
ligados al acceso a la justicia y la solucin pacfica de controversias ligadas a los
temas agrarios.

La segunda, que en estos casos la interpretacin sobre la vigencia de algunas

normas dificulta la operatividad de principios hermenuticos tan importantes como
el de aplicacin de la norma ms favorable a la persona humana o a los sujetos de
especial proteccin agraria, lo que probablemente d como resultado la ausencia de
facticidad de muchas normas basadas en una axiologa bien intencionada pero cuya
ausencia de aplicacin obedece a circunstancias polticas como el diseo
institucional o cargas presupuestales.

Lo anterior, en el sentido que existen normas en Colombia sobre jurisdiccin

agraria cuya vigencia es nula de facto por cuanto no han existido situaciones o
circunstancias institucionales o contextuales que permitan su cumplimiento, como
sucede, por ejemplo, con la ausencia de voluntad estatal para ejecutarlas o la
carencia de recursos econmicos para lograrlo. En este sentido, se puede estar ante
un panorama de normas vlidas por su relacin con un entorno social especfico,
pero que carecen de lo que Habermas (1998) denomina una coaccin fctica para
su cumplimiento. Este es un dato que necesariamente ha de tenerse en cuenta al
momento de hacer propuestas de transformacin normativa en la materia.

27
 Por ltimo, tambin es importante tener en cuenta que algunas problemticas
ligadas a aspectos de carcter comercial, asociativo y de competencia con enfoque
agrario, y de derechos de los campesinos, carece de integralidad, especialidad y
coherencia con las dems normas agrarias.

1.2.1.2. Contexto constitucional

Las leyes y decretos presentados en esta seccin se encuentran inscritos en dos

reformas a la Constitucin Nacional de 1886 que resulta necesario resaltar para
comprender el alcance de su examen de progresividad: las reformas liberales de
1936 y 1968.

En 1936, Alfonso Lpez Pumarejo impuls una serie de reformas de corte

liberal para, por un lado, intervenir la economa e impulsar procesos de
modernizacin econmica e industrializacin, y por otro lado, enfrentar una serie
de problemas sociales que asechaban al pas en su momento. En relacin con estos
dos aspectos, se modifica el rgimen de propiedad privada, introduciendo la
siguiente norma:

Se garantiza la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con justo ttulo,
con arreglo a las Leyes civiles, por personas naturales o jurdicas, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por Leyes posteriores. Cuando de la aplicacin
de una Ley expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resulten en
conflicto los derechos particulares con la necesidad reconocida por la misma Ley, el
inters privado deber ceder al inters pblico o social.

La propiedad es una funcin social que implica obligaciones.

Por motivos de utilidad pblica o de inters social definidos por el legislador, podr
haber expropiacin, mediante sentencia judicial e indemnizacin previa.

Con todo, el legislador por razones de equidad, podr determinar los casos en que no
haya lugar a indemnizacin, mediante el voto favorable de la mayora absoluta de los
miembros de una u otra cmara.

En esta norma aparecen varios principios que guiaran el entendimiento del

derecho agrario a lo largo de todo el siglo XX, tales como el de la funcin social de la
propiedad, el de las razones de equidad para expropiar sin lugar a indemnizacin, se revivi

28
del derecho indiano la figura de la obligatoriedad de la explotacin econmica del suelo y la
reversin a favor del Estado por el incumplimiento de esta norma (Machado, 2009).

Con esta reforma del rgimen de propiedad privada se buscaba hacerles

frente a problemas de concentracin e inexplotacin econmica de tierras, problema
que se vena creando desde el siglo XIX con la entrega de tierras a militares e incluso
desde la colonia. Adems, tambin se busc una forma de equilibrar las relaciones
entre los trabajadores del campo y los hacendados, problema que para la poca ya
haba escalado hasta el levantamiento de trabajadores en diferentes lugares del pas.

La reforma constitucional y la consagracin de estos principios abrieron el

camino para el desarrollo legal sobre los problemas agrarios que existan en ese
momento. As, dentro de la exposicin de motivos de la ley 200 de 1936 se ve
claramente la continuidad que hay entre el nuevo precepto constitucional y el
rgimen legal.

Se establece que el objetivo de la ley es resolver la cuestin agraria en forma que

consulte la justicia social, le d a la propiedad rural seguridad jurdica dentro de un concepto
de aprovechamiento econmico de la tierra y que termine con el sistema semifeudal y
antieconmico existente, as como con el rgimen de hecho que impide en algunas regiones
el trabajo ordenado y fecundo.

Por su parte, el gobierno de Lleras Restrepo (1966-1970) estuvo caracterizado

por la bsqueda del crecimiento econmico y de la eficiencia en la gestin estatal. A
travs del acto legislativo 1 de 1968, introduce medidas de intervencin en la
economa y de descentralizacin de gran parte de la gestin estatal en entidades
especializadas, tales como los Institutos Descentralizados.

Seala Melo Gonzlez (1991) que a diferencia del 36, cuando se parti de la idea
de que lo urgente era adecuar la Constitucin a la realidad social del pas, ahora el eje estuvo
en la necesidad de fortalecer el Estado para convertirlo en un organismo ms eficiente y
moderno, menos sujeto a los intereses casi profesionales de los polticos y ms atento a las
demandas de los sectores productivos del pas. En ese contexto y con la intencin de dar
trmite a las adjudicaciones de tierras a campesinos en cumplimiento de la funcin
social de la propiedad, se crean el Incora y el Instituto Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena).

1.2.1.3. Principales leyes y decretos previos a 1991 asociados a la jurisdiccin

agraria

Ley 200 de 1936

29
Esta es una norma hito en el anlisis de la jurisdiccin agraria en Colombia, pues en
esta ley no solamente se establece la funcin social del derecho a la propiedad, sino
que se crean mecanismos especficos para la eficacia de dicho derecho. Uno de estos
mecanismos es la creacin de los Jueces de Tierras3.

La finalidad de estos Jueces de Tierras era que conocieran en primera instancia

de las demandas que se promovieran en ejercicio de las acciones judiciales que consagr la
ley, en especial las posesorias, la prescripcin agraria y el lanzamiento por ocupacin de
hecho, previstas para solucionar los conflictos relacionados con la tenencia de la tierra, o
lograr, como poseedores materiales, o prescribientes, los ttulos de propiedad (Ramos, 2004,
p. 4).

Destaca Ramos (2004) como las principales razones contextuales por las
cuales el funcionamiento de estos jueces fracas hasta el punto de ser suprimidos
en la ley 4 de 1943 las siguientes: (a) su ausencia en muchos lugares del pas, (b)
limitaciones de la intervencin judicial en algunos conflictos sociales, (c) escasa
independencia judicial para actuar sin sujecin a los poderes locales (los diputados
de las asambleas departamentales y los integrantes de los concejos municipales
elegan a los magistrados de los tribunales y a los jueces). La razn esbozada por los
defensores de la supresin de estos jueces en la norma posterior era una supuesta
escasez de volumen de trabajo.

Por otro lado, se establece la presuncin de que los terrenos posedos no son
baldos, sino propiedad privada4, y paralelamente la presuncin de terreno baldo
sobre predios rsticos no posedos5.

Adicionalmente, es la norma en la que en Colombia se habla por primera vez

de la prescripcin adquisitiva agraria con base en la posesin econmica de predios
rurales. A pesar de ello, como seala Ramos (2004), la sesgada interpretacin de la
ley por los jueces civiles fortaleci el criterio de la posesin inscrita en el registro civil de
la propiedad, caracterstica del Derecho Civil (p. 6), con lo cual se anticipa sobre la
necesidad de una justicia especializada en la materia.

Tambin se estableci como norma procedimental la inspeccin ocular

(inmediacin) y la apreciacin probatoria con base en la sana crtica (persuasin
racional) en procesos de clarificacin y pertenencia en el entendido que se incorpor
la inmediacin probatoria directa de los jueces en los predios sobre los que recaen conflictos

3Artculo 25, ley 200 de 1936.

4Artculo 1, ley 200 de 1936.
5Artculo 2, ley 200 de 1936.

30
agrarios (Garay et. al., p. 15) lo que para Ramos (2004) representa el primer avance
en las formulaciones de derecho procesal agrario.

Esta es una ley progresista en relacin con los derechos que establece de
acuerdo con la Constitucin vigente y a la reforma constitucional en la que se
encuentra inscrita. Sin embargo, nunca se vieron los resultados concretos de lo
establecido en ella, pues las competencias de los jueces eran muy limitadas al no
poder resolver asuntos relevantes como la extincin del dominio, las servidumbres
y los procesos de pertenencia.

Ley 100 de 1944

En esta ley se eliminan los jueces de tierras creados por la ley 200 de 1936 y en
cambio se asigna sus competencias a los jueces civiles. Esto significa un paso
regresivo en trminos de acceso a la justicia en el campo, pues el conocimiento de
los jueces civiles no es un conocimiento especializado en lo rural y agrario, razn
por la cual la forma de resolver los asuntos de propiedad y posesin rural se
descontextualiza.

En esta ley, adems, se regula y fortalece el contrato de aparcera,

declarndolo de inters pblico, lo cual la convierte en una norma regresiva en
trminos de acceso a la propiedad rural, en la medida en que propende por el trabajo
de la tierra a partir de contratos entre campesinos y hacendados y no por el acceso
a la propiedad de la tierra a partir del reconocimiento del trabajo agrario con lo cual
el rgimen econmico rural empez a configurarse bajo relaciones de trabajo en estas
figuras contractuales con claro desequilibrio para los trabajadores (Garay et. al., 2014, p.
15). Sumado a ello, esta ley ampla de diez a quince aos el plazo para decretar la
extincin de dominio por falta de explotacin econmica de predios rurales.

Decreto 291 de 1957

Este decreto transfiere la competencia de los jueces civiles a los jueces laborales en
lo referente a los conflictos derivados del contrato de aparcera y a las controversias
entre propietarios o arrendadores y campesinos o arrendatarios (Roldn, 2008). Tambin
estableci la figura de la audiencia de conciliacin ante el funcionario del trabajo
como mecanismo para dirimir las diferencias y lograr arreglos amigables entre las partes
(Ramos, 2004, p. 7).

Si bien es cierto que en el derecho laboral existen principios que propenden

por un equilibrio en la relacin del trabajador y el empleador, al fomentar un
entendimiento de las relaciones rurales como relaciones laborales, se limita el acceso

31
a la propiedad a travs del trabajo. En pocas palabras, el entendimiento de las
relaciones de los campesinos con la tierra como una relacin laboral, puede
interpretarse como un freno para la materializacin de la funcin social de la
propiedad.

Ley 135 de 1961

Esta ley, denominada de reforma social agraria" retoma el mandato constitucional

de la funcin social de la propiedad y fortalece la obligacin de explotacin de las
tierras por parte de los propietarios. Se establecen dentro de sus objetivos, la
redistribucin de la tierra y el acceso progresivo de la propiedad a favor de quien la
trabaja con su propia mano de obra mediante la regulacin de tres aspectos clave:
1) la aparcera, 2) el rgimen de baldos y 3) las relaciones entre propiedad y
produccin (Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012).

Esta norma crea el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), como

establecimiento pblico encargado de la gestin en la materia, y organismos como el
Consejo Nacional Agrario, el Fondo Nacional Agrario (FNA) y la figura de los Procuradores
Agrarios, con lo que se pretenda obligar a los terratenientes a modernizar sus explotaciones
y permitir un uso ms adecuado de la tierra bajo pena de extincin de dominio (Garay, et.
al., 2014, p. 16).

Aunque progresista en su contenido, esta ley nunca cont con los recursos
econmicos ni polticos para ser implementada. La atencin al campesinado se
convirti en presin de la frontera agrcola y fomento de procesos de colonizacin,
lo cual era relevante para la economa colombiana en ese momento.

Decreto 1902 de 1962

En este decreto se crea la extincin de dominio de propiedades inexplotadas que

superaran las 2000 hectreas. Con esto, se fortalecieron normativamente los
preceptos de la ley 200 de 1936, al crear mecanismos para evitar la concentracin de
tierras inexplotadas.

Decreto 1819 de 1964

En esta norma, se devuelve la competencia de los asuntos laborales agrarios a los

jueces civiles del circuito. Estas decisiones sobre la competencia de las diferentes
jurisdicciones por medio de decreto, refleja la falta de claridad del Estado tanto en
sus polticas de acceso a la propiedad como de acceso a la justicia.

32
 Adicionalmente, estos cambios reflejan una pugna por el tema agrario que
no se resuelve con criterios constitucionales, como la ya existente funcin social de
la propiedad, sino a partir de otros intereses.

Decreto 755 de 1967

Crea la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) como organizacin

de campesinos a travs de la cual se gestiona la adjudicacin de baldos. Aunque
resulta interesante el hecho de que el Estado organice a los campesinos con el
objetivo de adjudicar baldos, este decreto tambin fue una forma de neutralizar las
luchas por la tierra que se haban desatado en la poca.

Ley 1 de 1968

Este ley reforma la 135 de 1961. Dentro de su contenido se resalta la regulacin del
contrato de aparcera, adicionando elementos que protegen al campesino de la
explotacin de los hacendados. Tambin crea mecanismos de intervencin del
Estado para la extincin de dominio y la adjudicacin de tierras a campesinos. As
mismo, crea mecanismos de proteccin contra el desalojo mientras se tramitan
procesos de adjudicacin.

La norma ofrece una serie de elementos importantes para materializar el

derecho a la tierra de los campesinos, pero la oleada de violencia que se presenta en
ese momento impide la materializacin de sus preceptos.

Ley 4 de 1973

Esta ley redujo el trmino para la declaracin de extincin del dominio de 10 a 3

aos. Tambin fortaleci los conceptos de la propiedad agraria y favoreci la
prescripcin adquisitiva agraria de 5 aos. A pesar que facult al presidente para
crear una sala agraria en el Consejo de Estado, dicho mandato no se llev a cabo.

En referencia a este aspecto, autores como Ramos (2004) han indicado que no
se debe confundir la jurisdiccin agraria con la de lo contencioso administrativo. En
este caso, el autor citado seala que la intencin del legislador, al habilitar al Gobierno
para crear esa Sala, no era la de atribuirle el conocimiento de los procesos propios de esa
jurisdiccin (la agraria), sino los relativos a las contenciones entre la administracin pblica
y los particulares, caractersticas de la justicia administrativa (p. 8).

33
 Aunque reduce los trminos de prescripcin, esta ley y la ley 5 del mismo
ao son la consagracin normativa del denominado Pacto de Chicoral, en el cual
diferentes gremios y partidos polticos tradicionales acordaron desmontar la
normativa de reforma agraria que haba comenzado en 1936. Conforme a la Corte
Constitucional, esta ley

signific a juicio de los analistas un retroceso en los avances alcanzados, al estimular

en lugar de la redistribucin de tierras, el fomento de la colonizacin, as como del acceso
a la tierra a travs de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los propietarios
de la tierra deberan pagar una mayor tributacin a partir del establecimiento de la
renta presuntiva agrcola, como forma de incentivar el uso productivo de la tierra y
penalizar su apropiacin improductiva (Sentencia C-644 de 2012).

En el marco de esta ley se destaca el decreto 508 de 1974 mediante el cual se

contempla un proceso judicial abreviado para el saneamiento del dominio en
pequeas propiedades rurales, a travs de prescripcin o de promesa de
compraventa, de conocimiento de jueces civiles del circuito.

Ley 5 de 1975

En esta norma de nuevo se fortalece el contrato de aparcera, con el objetivo de

ofrecer tranquilidad a los grandes propietarios de la tierra en el sentido de evitar
que las y los campesinos accedan a la propiedad por la va de la extincin de
dominio y como consecuencia del trabajo. Tambin se crean mecanismos policivos
para atacar las tomas de tierras por parte de campesinos.

Ley 30 de 1988

Esta ley faculta al gobierno para crear y organizar la jurisdiccin agraria. Tambin
a travs de ella se intent revivir la Sala Agraria del Consejo de Estado, ya no
mediante otorgamiento de facultades al ejecutivo sino mediante la creacin de una
Seccin de Asuntos Agrarios en la Sala de lo Contencioso Administrativo del alto
tribunal sealado, y de salas agrarias en los Tribunales seccionales de lo contencioso
administrativo para conocer de acciones referentes a los actos del Ministerio de
Agricultura y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCORA. Los
consejeros correspondientes nunca fueron nombrados.

En esta ley se observa una intencin poltica de darle una organizacin

institucional coherente a las demandas de los campesinos en trminos de acceso a
la justicia, por cuanto desde el punto de vista axiolgico, integr la correspondiente
subcomisin encargada de preparar el anteproyecto de decreto que debera

34
presentarse a la Comisin Asesora y al Gobierno para su aprobacin y expedicin
con base en la consideracin de la jurisdiccin agraria como condicin fundamental
para la implementacin de la justicia en el campo especialmente en el marco de las relaciones
de tenencia de la tierra, con criterios de tutela a la parte ms dbil de esa relacin, el
campesino, colocado en situacin de inferioridad por sus precarias condiciones econmicas,
sociales y culturales (Ramos, 2004).

Segn autores como Roldn (2008), esta ley, que sirvi de antesala a la
expedicin del decreto 2303 de 1989, contempl la organizacin flexible de la
jurisdiccin agraria con el objetivo de responder a las necesidades identificadas por
demanda, de manera que en aquellos territorios donde no se instalaran los juzgados
correspondientes, la competencia para dirimir conflictos de tenencia, uso y
explotacin de predios agrarios seguira correspondiendo a los jueces civiles.

Decreto 2303 de 1989

Establece la jurisdiccin agraria dentro de la llamada jurisdiccin ordinaria o

comn, con una clausula general de competencia para resolver los conflictos entre
los aparceros y los propietarios de los predios rurales en un marco de
implementacin gradual y progresiva, lo cual inclua la creacin de jueces
itinerantes6. Con esta decisin se acaba la pugna entre la jurisdiccin civil y la laboral
por dirimir los conflictos agrarios. Para ello, establece que el criterio para establecer
la competencia de los jueces civiles y agrarios es la "agrariedad" (desarrollo de un
ciclo biolgico, vegetal o animal que se resuelve econmicamente en la obtencin
de frutos para consumo), a diferencia de la ruralidad (mbito vital y laboral de los
habitantes del campo).

En lo axiolgico, este decreto introduce un principio de proteccin a la parte

ms dbil de la relacin o conflicto agrario, lo cual se vio reflejado en institutos
procesales especiales como el amparo de pobreza. Lo anterior se vio

6 Los asuntos del resorte de la jurisdiccin agraria, eran, entre otros referidos al derecho agrario, los
siguientes: (i) los conflictos que se originen en las relaciones de naturaleza agraria, como los que se deriven
de la propiedad, posesin y mera tenencia de predios agrarios; (ii) los conflictos provenientes de las actividades
agrarias principales de produccin y las conexas de transformacin y enajenacin de productos agrarios,
siempre que stas dos ltimas no constituyan actos mercantiles, segn lo previsto en el artculo 23, numeral
4 del Cdigo de Comercio colombiano, ni que tales relaciones emanen de un contrato de trabajo; (iii) las
controversias que surjan de la aplicacin de las normas que comprendan lo relativo a la conservacin,
mejoramiento y utilizacin racional de los recursos naturales renovables de naturaleza agraria, y los preceptos
sobre preservacin del ambiente rural; (iv) y finalmente, en general, abarca toda clase de conflictos que se
presenten por la aplicacin de disposiciones de ndole agraria, aunque se encuentren en ordenamientos legales
distintos de los agrarios (Ramos, 2004, p. 16).

35
complementado por la reiteracin de principios asociados a la funcin social de la
propiedad, a la finalidad social de la institucin agraria, a la conservacin de los
recursos naturales y a la proteccin de la produccin agraria como base de la
seguridad alimentaria (Cfr. Roldn, 2008).

Segn Garay et. al. (2014), los propsitos programticos de esta norma
pueden resumirse de la siguiente manera:

a. Simplificacin de los trmites relacionados con el sector rural y agrario.

b. Implementacin de los conceptos de justicia en el campo y creacin de la jurisdiccin
agraria.
c. Separacin entre lo civil y lo agrario.
d. Creacin de jueces y salas especializadas para la organizacin sistemtica de la
jurisprudencia agraria.
e. Delimitacin del campo de aplicacin del derecho agrario a: i) Asuntos de tenencia y
uso de la tierra, ii) Las actividades agrarias primarias y conexas, de procesamiento y
produccin, y iii) Conservacin de los recursos naturales agrarios.
f. Prevalencia de la oralidad en los procesos.
g. Otorgamiento a los jueces de la facultad de la intuicin para superar el principio de
la congruencia, fallando de manera extra y ultra petita, siempre en beneficio de la
parte ms dbil dentro del proceso.
h. Establecimiento de la conciliacin previa.
i. Los criterios de aplicacin a la jurisdiccin agraria devienen del derecho civil, siempre
bajo los postulados de lograr la justicia en el campo. (p. 18)

En cuanto a lo institucional, crea juzgados y tribunales agrarios, los cuales

deben regirse por procedimientos y normas procesales especiales para los conflictos
agrarios. Desde la perspectiva procedimental, estableci principios tales como el de
concentracin procesal y publicidad, amplitud de medios de prueba y figuras de
representacin de personas ausentes en los procesos7.

Segn Ramos (2004), para la comisin redactora del decreto, la creacin de

salas de justicia y juzgados especializados para remediar cierta clase de conflictos, como los
tpicamente agrarios, est fundada en la creencia de que la especializacin conduce a una
mayor eficiencia en la solucin de los litigios (p. 10) de manera que el establecimiento

7 Seala Roldn (2008) que los procesos contemplados como de conocimiento de la jurisdiccin
agraria en el decreto 2303 fueron los siguientes: Reivindicatorios, posesorios, divisorios, de
expropiacin fin agrario distinto a reforma agraria, contratos agrarios, lanzamiento por ocupacin
de hecho, de pertenencia, saneamiento pequea propiedad agraria, deslinde y amojonamiento, de
restablecimiento de la posesin, de servidumbres, de derechos de comunero (2330 a 2333 del C.
Civil), empresas y asociaciones agrarias, acciones populares para preservacin ambiente.

36
de esta jurisdiccin es una condicin bsica para el desarrollo del Derecho Agrario y la
afirmacin de su autonoma, especialmente en relacin con el Derecho Civil (Ib.).

Con este decreto aparece la estructura ms ambiciosa de jurisdiccin agraria,

con los principios ms progresistas. Sin embargo, su implementacin fue casi nula
por dos razones principales, sealadas por Bejarano Guzmn (2014). La primera de
ellas es de carcter fctico e implica que el mismo gobierno que la haba creado no se
preocup por ponerla en funcionamiento o no tuvo los recursos para hacerlo (Ib.), razn
por la cual solamente se instalaron jueces y tribunales agrarios en tres distritos
judiciales.

La segunda obedece a una circunstancia jurdica o de produccin normativa.

Indica Bejarano Guzmn (2014) que la Ley 279 de 1996, o ley Estatutaria de la
Administracin de Justicia dispuso que los pocos juzgados y salas agrarias de tribunales
que hubiesen empezado a operar se suspendieran dentro de los dos meses siguientes, para que
en un plazo de dos aos ms el Consejo Superior de la Judicatura iniciara de nuevo el
experimento de implantar la jurisdiccin agraria (Ib.). Por conducto de la orden
anteriormente destacada, desaparecieron los despachos instalados en el marco del
decreto 2303 en los tres nicos distritos judiciales donde existieron.

Como consecuencia de lo anterior, se transfirieron normativamente (de

manera temporal) y de facto (de manera definitiva) los asuntos de conocimiento de
los jueces agrarios contemplados en este decreto, a los jueces civiles del circuito.

1.2.2. Antecedentes jurisprudenciales

1.2.2.1. Antecedentes entre 1936 y 1991: aproximaciones alrededor de la

jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.

Para determinar una muestra de anlisis de piezas jurisprudenciales anteriores a la

Constitucin de 1991, con el objetivo de identificar antecedentes tiles al examen
jurdico de una propuesta de estructura normativa, se escogieron algunas
decisiones que ilustraran los aportes de la Corte Suprema de Justicia, al
pronunciarse tanto en materia de constitucionalidad de proyectos de leyes y actos
legislativos, como en ejercicio de su rol de ltima instancia en lo civil, agrario o
laboral.

Los ejes temticos que sirvieron de gua en la bsqueda de informacin son:

1. Reforma agraria, 2. Reforma social agraria, 3. Contratos de aparcera y otras
formas de explotacin de la tierra, 4. Jurisdiccin agraria, 5. Desarrollo rural, 6.
Poltica integral de tierras, 7. Justicia agraria, 8. Derecho agrario, 9.Produccin rural,

37
10. Rgimen de tierras, 11. Tenencia y propiedad agraria, 12.Contratos de trabajo
rural, 13. Acciones posesorias y 14. Funcin social de la propiedad.

De la muestra analizada, 55 decisiones en total, se identificaron algunos

elementos jurisprudenciales que demuestran la poca contribucin que hizo la Corte
Suprema de Justicia en el reconocimiento de la existencia de elementos
diferenciadores agrarios frente a las comunidades campesinas y tnicas, y su
vnculo especial a la tierra. Los aportes a las figuras normativas asociadas a la
justicia rural y la jurisdiccin agraria fueron ms ceidas al tenor literal de las
normas, desde enfoques civilista y laboral, no reflejando avances importantes en
materia axiolgica.

En el marco de control constitucional a cargo de este tribunal hasta 1991, se

destaca la decisin que resuelve la solicitud de inconstitucionalidad de varios
artculos de la Ley 135 de1961, pronuncindose sobre el alcance de la Funcin Social
de la propiedad en los siguientes trminos: No podra verse en un mismo texto
constitucional un aparejamiento de principios tan antagnicos entre s, como es la presencia,
rodeada de todas las garantas del derecho de propiedad, y el rechazo del mismo, convertido
en funcin, sino los fragmentos de un sistema armnico que se circunscribe a agregar al
derecho un sentido funcional de carcter social(Corte Suprema. Sala Plena. Control
Constitucionalidad. Diciembre 11 de 1944).

En la misma decisin, la Corte se pronunci sobre el exequibilidad de las

normas que transfirieron competencia de extincin de dominio al INCORA; y que
establecieron funciones a los procuradores agrarios, considerando que en ningn
caso se estaban trasfiriendo competencias.

De otra parte, el anlisis de las sentencias permiti identificar el

distanciamiento existente entre los preceptos constitucionales y legales, con la
satisfaccin del derecho a la justicia de manera especializada en materia agraria.

Esta primera conclusin se fundamenta en la incapacidad de la normativa

vigente en su momento, de guiar y garantizar uno de los principales aspectos
axiolgicos de la justicia agraria, consistente en generar equilibrios entre actores
rurales, y en especial permitir a la persona campesina romper con esquemas de
desigualdad que impiden no solo el acceso efectivo a la tierra, sino que corroe los
elementos mnimos de la dignidad humana, teidos de legitimidad legal o judicial.

Es as que, durante la vigencia del decreto 291 de 1957 (que otorgaba

competencia a los jueces laborales en materia de conflictos sobre la naturaleza del

38
contrato de aparcera, arrendamiento o con colonos), la totalidad de las decisiones
analizadas emitidas por la Sala de Casacin Laboral, rechazaron toda pretensin
establecida por parte delos campesinos demandantes, y por lo tanto la
interpretacin a la luz del derecho agrario, que deba guiar ese tipo de procesos.

En sentencia del 25 de agosto de 1960, por ejemplo, la Corte Suprema

estableci que la facultad de determinar el tipo de contrato existente entre las partes
del proceso, es del juez. Lo paradjico, es que no importaba qu tipo de vnculo se
determinara en el proceso judicial, en tanto siempre implic la negacin de las
pretensiones del campesino reclamante.

As, en los casos en que se pudo demostrar la subordinacin propia de un

contrato laboral, la Corte determin que los procesos laborales no permitan
condenas en abstracto, y por lo tanto, de no demostrarse de manera inequvoca las
fechas de inicio y fin del contrato, las pretensiones eran desechadas. Es el caso de la
sentencia del 18- 07 de 1959, en la cual la Corte reconoce que si hubo error en la
valoracin de las pruebas por parte de las instancias previas, al no reconocer la
coexistencia de los contratos de trabajo y aparcera, pero ordena la absolucin del
demandado por falta de determinacin del tiempo de servicio, que no fue
debidamente acreditado. (Gaceta Judicial 2214. P. 258)

Fue reiterativo por parte de ese tribunal (Sala C. Laboral), reconocer lo errado
de las interpretaciones de primera y segunda instancia, pero no establecer medidas
a favor del campesino, por defectuosa presentacin dentro de la mecnica del recurso,
o porque en algunos de los testimonios hizo falta la firma del inspector de polica o
estos no estn por ley habilitados para practicar pruebas en audiencia. En el caso de
la sentencia dictada el 20 de agosto de 1966, la Corte se declar impedida porque
interpret el artculo 22 del decreto extraordinario 291 de 1957 de manera tal, que
las sentencias proferidas en segunda instancia por tribunales superiores
relacionados con arrendadores, lanzamientos, ocupantes rurales, o restitucin de
predios rsticos, no eran susceptibles de casacin.

Como se puede ver, en lo que respecta a la sala de Casacin Laboral de la

Corte Suprema de Justicia, prim siempre el derecho procesal o formal frente al
sustancial, el rigorismo en relacin con exigencias probatorias a personas que
posiblemente no estaban en capacidad de cumplirlas y en ningn caso se reconoci
la condicin de desigualdad en la relacin campesino propietario de la tierra.

Por el contrario, para la Corte, la Ley 100 de 1944 acentuaba el carcter de

sociedad en la aparcera. En su jurisprudencia se refiri al tema en los siguientes

39
trminos: para el caso no interesa esclarecer la naturaleza genuina de la aparcera calificada
por la doctrina como sui generis, dado que surge de obligaciones reciprocas, donde al lado de
la sociedad, predomina el arriendo. Ahora bien; como en todo contrato de arrendamiento, las
partes se obligan recprocamente, la una a conceder el goce de una cosa y la otra a pagar por
ese goce un precio determinado (art. 1973 del Cdigo Civil). En la aparcera el arrendatario
no paga el precio en dinero, sino en frutos de la cosa objeto del contrato (Corte Suprema
de Justicia. Sentencia del 25/08/1960. Gaceta judicial Nos. 2228-229, p. 513).

En lo que respecta a las acciones posesorias y reivindicatorias a cargo de la

Sala de Casacin Civil, se pueden encontrar aportes de carcter axiolgico a los
principios que guiaron la Ley 200 del 1936. Es as que la Corte resalta la importancia
de la explotacin econmica, para efectos de la adquisicin de dominio de tierras
por prescripcin, aduciendo que constituye un principio legislativo desde la
colonia, ni siquiera modificado con la Ley 11 de 1851. Establece la diferencia entre
acciones con nimo de seor y dueo de aquella de explotacin y cultivo, nica
susceptible de prescripcin.

De otra parte, para el alto tribunal, la Ley 200 mantuvo el espritu de

tolerancia que imper en el rgimen colonial respecto al cumplimiento de obtener
titulo de los poseedores con posesin inmemorable o de justa prescripcin, lo que
sigui influyendo en los legisladores de Colombia en la expedicin de las leyes 30
de 1843, Ley 70 de 1866 y el Cdigo Fiscal del 73. Consider entonces que la omisin
de los poseedores en el deber de sacar oportunamente los ttulos de tiempos
inmemoriales o de justa prescripcin, a que se refera la Ley 1821, no constitua
fundamento jurdico para deducir que por ese hecho no puedan acceder al dominio.
Se poda probar la explotacin econmica a travs de la capellana y el censo (Sent.
22 de febrero de 1946. Gaceta Judicial N. 2029,2030, 2031, p. 312 a 316).

De igual manera, en sentencia de casacin del 22 de junio de 1956, el alto

tribunal da cuenta del alcance de la relacin entre Nacin y colonos que rige la
ocupacin, con todas las consecuencias que este modo de adquirir comporta.
Afirma que la posesin econmica de la tierra balda como nueva forma de adquirir
el suelo rural aplica tambin a contiendas entre particulares, lo que implica un paso
de perfeccionamiento y a la vez de retroceso frente a la usucapin extraordinaria
que reposa en la buena fe del colono.

1.2.2.2. Antecedentes posteriores a 1991: aproximaciones alrededor de la

jurisprudencia de la Corte Constitucional

Conforme a los criterios de seleccin establecidos por la consultora para examinar

piezas jurisprudenciales referentes a temas vinculados al objeto de la misma, se
40
lograron identificar diecisis (16) sentencias de constitucionalidad y de revisin de
tutelas, proferidas por la Corte Constitucional en la lnea de tiempo posterior a
19918.

Una vez revisadas dichas providencias, se pudo determinar que los criterios
jurisprudenciales en ellas consignadas hacen referencia especficamente a la
existencia de garantas mnimas dentro de dos de las cuatro categoras de anlisis
establecidas en el diseo metodolgico de la consultora, a saber: campo axiolgico y
campo procedimental.

1.2.2.2.1. Criterios o antecedentes en el campo axiolgico

La Corte Constitucional, en su rol de guardiana de la integridad y supremaca de la

Constitucin de 1991 (art. 241) ha establecido una serie de criterios y reglas
jurisprudenciales que permiten identificar parmetros de constitucionalidad de
propuestas normativas relacionadas con la poltica agraria y el acceso a la justicia
en temas agrarios y determinar principios constitucionales que este tipo de
iniciativas debe respetar.

El primero de ellos tiene que ver con la exigencia al legislador de que respete
un orden de progresividad en la regulacin de asuntos vinculados al acceso a la
propiedad agraria y a la poltica rural (Cfr. Sentencia C-644 de 2012). Para ello la
Corte ha interpretado los artculos 64, 65 y 66 de la Constitucin Poltica a la luz del
deber que tiene el Estado de garantizar el acceso progresivo a la propiedad por parte
de sujetos definidos por la propia Constitucin como de especial proteccin jurdica:
las y los trabajadores agrarios de escasos recursos9.

En este orden de ideas, para la Corte Constitucional, sobre la regulacin de

asuntos agrarios deben aplicarse los principios o test de no regresividad, establecido para
derechos econmicos, sociales y culturales, y de suficiencia en la configuracin normativa en
materias con reserva de ley (Ib.).

8 Los extractos jurisprudenciales recopilados, ordenados por categora de anlisis y ao, que
sirvieron de base para el anlisis, se presentan en anexo. Es importante sealar que en dos de las
sentencias incluidas en la muestra, la Corte Constitucional se declar inhibida para resolver de fondo
dos demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra el decreto 2303 de 1989 por el cual se crea
y organiza la jurisdiccin agraria (Cfr. Sentencias C-332 de 2003 y C-028 de 2009).
9 Propiedad que, por lo dems, se encuentra sometida a restricciones y limitaciones encaminadas a

garantizar que la explotacin de la tierra beneficie a la comunidad, puesto que dentro de la concepcin
constitucional de este derecho, no se puede entender ni aplicar en exclusivo y egosta beneficio personal del
propietario (Cfr. Sentencia C-223 de 1994).

41
 Lo anterior quiere decir que cualquier iniciativa normativa que haga
referencia a este tipo de temas o guarde una relacin de afinidad con ellos, no puede
ser regresiva (no puede afectar contenidos mnimos intangibles de los derechos
sociales) en relacin con los avances que el Estado haya alcanzado en la mejora de
las condiciones jurdicas y materiales de estos sujetos de proteccin reforzada a
travs de normas jurdicas previas o actualmente vigentes10.

Lo anterior se encuentra ligado al planteamiento de la propia Corte

Constitucional segn el cual, el derecho agrario en Colombia se caracteriza por
establecer reglas particulares de proteccin especial a los habitantes del campo (Cfr.
Sentencia T-440 de 2013).

De hecho, en materia jurisdiccional, y en referencia especfica al decreto 2303

de 1989 por el cual se crea y organiza la jurisdiccin agraria, la Corte reitera este
criterio de progresividad y de reforzamiento de la proteccin agraria cuando seala
en sentencia C-028 de 2009 que con la expedicin de otras normas procedimentales
como el Decreto 747 de 1992, el alcance del Decreto 2303 de 1989 no es otro sino el de
ofrecer mayores garantas a la propiedad, la posesin y la mera tenencia de predios agrcolas
explotados econmicamente.

Al tiempo, el alto tribunal constitucional colombiano, ha parafraseado al

Consejo de Estado para reiterar que la legislacin agraria reconoce que en materia de
propiedad rural es necesario realizar ajustes en sectores singularizados por razn de gnero,
pertenencia al sector rural, integracin de comunidades indgenas (Consejo de Estado en
Sentencia T-699A de 2011).

Lo anterior le ha permitido concluir a la Corte Constitucional, en

concordancia con la jurisprudencia de otros altos tribunales, que los temas agrarios
en Colombia son asuntos cuya regulacin debe partir de la proteccin y
reconocimiento de sujetos de especial proteccin constitucional, entre los que se cuentan
las vctimas de desplazamiento forzado (Ib.).

10 En la sentencia C-006 de 2002, la Corte Constitucional haba sealado que la jurisprudencia ha

reconocido que la Constitucin Poltica de 1991, otorga al trabajador del campo y en general al sector
agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la produccin
que encuentra justificacin en la necesidad de establecer una igualdad no slo jurdica sino econmica, social y
cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo
la prosperidad de los otros sectores econmicos y de que la intervencin del Estado en este campo de la economa
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la
marginacin social.

42
 Para la Corte, la Constitucin le otorga una especial proteccin a los
habitantes de los sectores rurales del pas que se manifiesta en el establecimiento de
las reglas sustanciales y procesales que conforman el derecho agrario (Cfr. Ib.).
Como se ver en lo referente a la categora o campo procedimental, la Corte
establece unas pautas especiales y garantas mnimas que definen el debido proceso
en el marco del derecho agrario y que hace referencia tanto a instancias
administrativas como judiciales (Cfr. Sentencia C-540 de 1997).

Esta especial proteccin est referida tambin a comprender el campo

como un bien jurdico constitucionalmente protegido. La Corte Constitucional en la
sentencia C-644 de 2012, establece que, desde los imperativos del Estado social de
derecho, como desde la ptica del progreso logrado desde el correcto ejercicio de
las libertades econmicas, el campo colombiano debe ser entendido tanto como el
conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria y espacio vital de la
poblacin campesina, como una realidad geogrfica, regional, humana, cultural y,
econmica, que por lo mismo est llamada a recibir una especial proteccin del
Estado, por los valores que en s misma representa (Cfr. Sentencia C-644 de 2012).

Por otro lado y por esta misma va, la Corte Constitucional ha planteado el
reconocimiento de la naturaleza jurdica constitucional del derecho a la tierra y al
territorio (Cfr. Sentencia T-763 de 2012). Para ello, determina que existe una relacin
intrnseca entre los conceptos de tierra y territorio entendido ste ltimo como el
conjunto de relaciones espirituales, sociales, culturales, econmicas, entre otras, que
construyen las personas y las comunidades alrededor de la tierra.

Lo anterior quiere decir que conforme a los criterios jurisprudenciales de la

Corte Constitucional, las propuestas normativas que hacen referencia a las
cuestiones agrarias deben trascender el concepto de tierra, posesin y propiedad al
concepto ms amplio y complejo de territorio. La justicia agraria en dicho sentido,
tendra que ser territorial, entendiendo el territorio como un asunto constitucional
de reconocimiento para poblaciones indgenas, afrodescendientes y campesinas.

Igualmente, esta postura constitucional implica la obligacin del legislador y

del ejecutivo de no reducir los problemas agrarios o controversias territoriales a
asuntos solamente de formalizacin de ttulos sino que debe hacerlos trascender
hacia una justicia del reconocimiento de aquellas relaciones territoriales que
constituyen lo que la Corte denomina cultura campesina del pas en un entorno
institucional y contextual que garantice su proteccin a travs del acceso a la tierra
y al territorio, y con ello, la garanta de permanencia de la forma de vida campesina
culturalmente diferenciada (Cfr. Ib.).

43
 La Corte Constitucional tambin ha recordado que el artculo 158 de la
Constitucin Poltica ordena que todo proyecto de ley debe contar con unidad de
materia, lo que exige como primer paso la identificacin del eje, ncleo o mdula del
proyecto (Cfr. Sentencia C-896 de 2012). La Corte Constitucional en este orden de
ideas indica que es preciso diferenciar, para determinar si un proyecto de ley o
propuesta normativa cumple con lo ordenado por el artculo 158 de la Constitucin,
entre la materia del proyecto y los temas del proyecto (Ib.).

Para la Corte, en la sentencia C-896 de 2012, las relaciones o conexiones entre

materia y temas de un proyecto pueden ser: conexin temtica (realidad social de la
que se ocupa la ley); causal (causas que motivan su expedicin); teleolgica
(finalidades o propsitos de la norma); metodolgica (necesidades de tcnica
legislativa que justifiquen la incorporacin de una determinada disposicin);
sistemtica (racionalidad interna del texto normativo). Igualmente, la Corte resalta
que si dentro del trmite legislativo, se desarroll un adecuado proceso de deliberacin,
el requerimiento de conexidad podr resultar menos exigente, por cuanto de la
deliberacin adecuada se presume un mayor control de los riesgos de prdida de
unidad de materia de una ley.

Otro parmetro de constitucionalidad de cualquier propuesta normativa

encaminada a la definicin y alcance de una jurisdiccin agraria en un marco de
justicia rural, tiene que ver con la necesidad de evaluar si requiere de ser consultada
previamente con pueblos tnicamente diferenciados a la luz de lo establecido en el
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Precisamente, en
la sentencia C-175 de 2009, la Corte tuvo que evaluar este tpico frente a una ley
presentada como Estatuto de Desarrollo Rural, es decir, entendida como un cuerpo
legal caracterizado por regular en su integridad la materia del desarrollo rural en el
pas.

En aquel entonces, la Corte Constitucional determin que la obligacin de

consultar previamente una norma referida a la regulacin rural y agraria a pueblos
indgenas y comunidades pertenecientes al pueblo afrodescendiente existe cuando
se presentan dos situaciones: (i) el hecho que la norma acusada sea un rgimen integral
que regule el tema del desarrollo rural y, por ende, las relaciones entre los individuos y la
tierra; y (ii) la existencia en la norma concernida de disposiciones que prescriben, de manera
puntual y especfica, tpicos que afectan directamente a las comunidades indgenas y
afrodescendientes(Cfr. Ib.).

En esta materia, la Corte ha indicado en la sentencia anteriormente citada que

la omisin del deber de consulta previa es un vicio de inconstitucionalidad que concurre

44
con anterioridad al trmite legislativo y que se proyecta sobre el contenido material de la
norma, pero que esta circunstancia debe evaluarse a la luz del grado de mayor o menor
generalidad de la medida legislativa y el grado de incidencia de los contenidos de la
disposicin en los intereses que ataen a las comunidades indgenas y tribales.

1.2.2.2.2. Criterios o antecedentes en el campo procedimental

Dentro de las garantas mnimas identificadas en el campo procedimental en las

piezas jurisprudenciales seleccionadas para la lnea de tiempo referente al mbito
de competencia de la Corte Constitucional, se detectaron como antecedentes clave
para una propuesta normativa relacionada con la puesta en marcha de una
jurisdiccin o especialidad agraria en un marco de justicia rural, tres tpicos
relevantes: (a) legitimidad de las normas procesales en funcin de su proporcionalidad y
razonabilidad a la luz de la libertad de configuracin legislativa, (b) alcances del debido
proceso en el derecho agrario, y (c) pertinencia de mecanismos alternativos de resolucin de
conflictos como parte de un mbito de justicia tendiente a descongestionar el aparato de
justicia y a generar espacios de intervencin de la comunidad en el desarrollo de la funcin
jurisdiccional.

Se ha hecho nfasis en dichos tpicos procedimentales principalmente

porque el Comunicado Pblico referente al acuerdo entre el Gobierno colombiano
y las FARC EP, referente al tpico de Reforma Rural Integral indica que all se
crean mecanismos para solucionar conflictos de uso y una jurisdiccin agraria para la
proteccin de los derechos de propiedad con prevalencia del bien comn.

Especficamente, el borrador conjunto referente al acuerdo firmado el 6 de

junio de 2014, indica que en el marco de la jurisdiccin agraria que se cree, el Gobierno
se asegurar de la existencia de un recurso gil y expedito para la proteccin de los derechos
de propiedad (Punto 1.5.1.) y establece el compromiso del Gobierno nacional de
"crear mecanismos giles y eficaces de conciliacin y resolucin de conflictos de uso y
tenencia de tierras, que tengan como propsito garantizar la proteccin efectiva de los
derechos de propiedad en el campo, resolver los conflictos relacionados con los derechos de
tenencia y uso de la tierra, y en general, promover la regularizacin de la propiedad rural,
incluyendo mecanismos tradicionales y la intervencin participativa de las comunidades en
la resolucin de conflictos" (Punto 1.8.a.).

En el sentido del reconocimiento de los llamados mecanismos tradicionales

que implican escenarios judiciales y administrativos de gestin de los conflictos
asociados a la produccin, tenencia y relaciones agrarias y rurales, es importante
recordar que la Corte Constitucional en Sentencia T-440 de 2013 ha sealado que el

45
trmite del proceso agrario tiene una incidencia esencial en las garantas de los campesinos
y debe respetarse so pena de afectar el debido proceso. En la misma sentencia la Corte
indica que el debido proceso es un derecho fundamental constituido por una serie
de garantas mnimas que debe respetar el legislador.

As, puede afirmarse que conforme a la jurisprudencia consultada de la Corte

Constitucional, la norma general sobre determinacin de procedimientos o
actuaciones originadas en el derecho sustancial es la de libertad de configuracin
del legislador. Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional en sentencia C-1104 de
2001 que es la ley, no la Constitucin, la que seala si determinado recurso -reposicin,
apelacin, u otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisin, y es la ley, por tanto, la
encargada de disear en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso
puede ser interpuesto, ante quin, en qu oportunidad, cundo no es procedente y cules son
los requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su ejercicio.

Lo anterior quiere decir, como se precisa en sentencia C-741 de 2013, que al

legislador le ha sido reconocida una amplia potestad de configuracin normativa en materia
de la definicin de los procedimientos judiciales y administrativos y de las formas propias de
cada juicio, a partir de la cual, le corresponde evaluar y definir las etapas, caractersticas,
trminos y dems elementos que integran cada procedimiento judicial.

La potestad en esta materia incluye, conforme a la Constitucin, la facultad

del legislador de: (i) fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los
trminos y las formalidades que deben cumplir, (ii) definir competencias cuando no
se han establecido por la Constitucin de manera explcita entre los distintos entes
u rganos del Estado, (iii) regular medios de prueba, (iv) definir deberes,
obligaciones y cargas procesales de las partes, poderes y deberes del juez o de la
administracin, (v) establecer recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades (Cfr. Ib).

Precisamente, en materia de jurisdiccin agraria, en lo relacionado con la

creacin o supresin de juzgados, la Corte Constitucional en sentencia C-037 de
1996 haba sealado que encuentra viable que a travs de una ley, y principalmente
mediante una de carcter estatutario, se creen juzgados, como por ejemplo los
administrativos o, en este caso, se supriman transitoriamente los agrarios, mediante la figura
de la suspensin de funciones. Para el honorable tribunal constitucional, lo anterior
en nada compromete las atribuciones que el artculo 257 superior le confiere al Consejo
Superior de la Judicatura, pues la funcin asignada se refiere a la ubicacin y distribucin
de los despachos judiciales, pero jams a su creacin, asunto este que sigue siendo del
exclusivo resorte legal(subrayado fuera de texto).

46
 Por otro lado, el principal lmite que se establece desde la perspectiva
constitucional a la libertad de configuracin legislativa aqu definida, son las
garantas del debido proceso. Al respecto, ha sealado la Corte Constitucional que
el legislador es autnomo para determinar la estructura de los procedimientos judiciales y
administrativos, estableciendo particularidades, sin quebrantar, por ese solo hecho, los
derechos derivados de la garanta al debido proceso (Cfr. Sentencia C-741 de 2013).

En tanto derecho fundamental, el debido proceso irradia toda actuacin de

autoridades tanto judiciales como administrativas para garantizar su sujecin a
reglas sustanciales y procedimentales encaminadas a proteger a las personas en
ellas involucradas con el fin de defender y preservar el valor material de la justicia
(Cfr. Sentencia T-440 de 2013).

Segn la Corte Constitucional, las garantas mnimas que integran el debido

proceso son: el derecho al juez natural, el derecho a ser juzgado con la plenitud de
las formas propias de cada juicio, el derecho a la defensa (que tiene como
presupuesto indispensable la publicidad del proceso), el derecho a obtener
decisiones ceidas exclusivamente al ordenamiento jurdico y el derecho a que las
decisiones se adopten en un trmino razonable, sin dilaciones injustificadas (Cfr.
Ib.).

La particularidad que encuentra la Corte de estas garantas a la luz del

derecho agrario, es que la jurisdiccin agraria implica un marco de interpretacin y
aplicacin del derecho que se inclina hacia la proteccin de la parte ms dbil en las
relaciones de tenencia de tierra y de produccin agraria(Ib.).A su vez, la Corte desde sus
primeros antecedentes jurisprudenciales ha indicado que el derecho al debido
proceso, incluyendo el llamado debido proceso administrativo, es consecuencia del
reconocimiento y proteccin del derecho de acceso a la justicia (Cfr. Sentencia C-540
de 1997)

En sentencia C-741 de 2013, la Corte adems ha recordado que el debido

proceso se extiende a actuaciones administrativas y que en dicho mbito,
comprende el derecho de todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado,
de tal manera que el compromiso o privacin de ciertos bienes jurdicos por parte del Estado
a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasin de la suspensin en el ejercicio de los derechos
fundamentales de los mismos.

El anterior criterio tiene como uno de sus antecedentes, lo consignado en la

sentencia C-983 de 2010 segn lo cual, del derecho al debido proceso se desprenden las
garantas de (i) conocer las actuaciones de la administracin; (ii) pedir y controvertir las

47
pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos
administrativos, y (v) gozar de las dems garantas establecidas en su beneficio.

En este orden de ideas, para la Corte Constitucional, toda actuacin

administrativa se encuentra cobijada por el debido proceso, especialmente la
formacin y ejecucin de actos administrativos, las peticiones presentadas por los
particulares y los procesos que se adelanten contra la administracin por los
ciudadanos en ejercicio legtimo de su derecho de defensa.

Finalmente, la Corte Constitucional en sentencias como la C-893 de 2001, ha

establecido tpicos que resultan tiles para una propuesta normativa asociada al
compromiso del Gobierno nacional de establecer o promover mecanismos
alternativos de resolucin de conflictos en asuntos agrarios o del mundo rural. As,
el alto tribunal es enftico en destacar el carcter transitorio y complementario de
dichos mecanismos en un marco de legitimidad constitucional de la utilizacin de
instrumentos flexibles, giles, efectivos y econmicos que conduzcan al
saneamiento de las controversias sociales.

En ese orden de ideas, seala la Corte que los mecanismos alternativos de

solucin de conflictos no deben ser interpretados solamente como una manera de
descongestionar el aparato de justicia sino tambin, y principalmente, como una forma de
participacin de la sociedad civil en los asuntos que los afectan (Ib.).

En esta materia, la Corte Constitucional hace referencia a un mbito de

justicia informal que no puede interpretarse como sustitutiva de la justicia estatal
formal. Lo anterior exige al legislador respetar la regla jurisprudencial segn la cual,
este tipo de mecanismos no deben ser impuestas unilateralmente por el Estado con el
fin de solucionar los problemas estructurales que aquejan a la administracin de justicia.

1.2.3. Estndares internacionales relevantes

Un ltimo aspecto relevante en el recorrido por el desarrollo del derecho agrario en

Colombia, corresponde a aquellos aportes que el derecho internacional ha generado
para garantizar el acceso a la justicia y la proteccin diferenciada de sujetos
especialmente vinculados a la cuestin agraria.

En este caso, se tiene como elemento bsico de anlisis la concepcin de

persona campesina, al igual que criterios en materia de propiedad (individual y
colectiva), acceso efectivo a la justicia y otros ligados a la tierra y la ruralidad. Es el
caso de las herramientas que buscan proteger derechos diferenciados de

48
poblaciones especialmente protegidas, como grupos tnicos, la mujer rural, vctimas
del conflicto armado, etc.

En primer lugar, es importante resaltar que el derecho internacional no ofrece

instrumentos especficos de proteccin efectiva de los derechos dela persona
campesina. Aparte de la Declaracin sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales, todo el desarrollo que se ha dado para
intentar su proteccin, se sustenta en el derecho internacional de los derechos
humanos, con base en normas generales en materia de derechos econmicos,
sociales y culturales.

En un mbito normativo ms amplio se puede encontrar en los tratados y

declaraciones de derechos humanos, la aproximacin a los derechos sobre la tierra,
en lo referente al derecho de propiedad. Este derecho debe interpretarse a la luz de
un Estndar Internacional basado en la funcin social del Estado y la utilidad pblica, al
igual que su interpretacin como un derecho universal al que todo ser humano debe tener
acceso. (Convencin Americana de los Derechos humanos. Art. 21)

Al respecto, es importante mencionar cmo la Corte Interamericana de

Derechos Humanos (Corte IDH) ha hecho desarrollos amplios que involucran una
visin colectiva de la propiedad y de la significacin de territorios colectivos en sus
sentencias frente a los casos Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua y
Comunidad Moiwana vs. Suriname. En ambos casos se reconocen derechos
colectivos sobre territorios y se responsabiliza a los Estados por limitar el goce de
dicho derechos o restringir su reconocimiento. ( (Fuentes, 2010)

En lo que respecta especficamente a Colombia, en el caso de las

Comunidades Afrodescendientes Desplazadas de la Cuenca del Rio Cacarica, la
Corte IDH, al referirse a la responsabilidad del Estado, se refiere al vnculo de la
comunidad con los territorios ancestrales en los siguientes trminos:

Como consecuencia de los desplazamientos forzados se produjeron afectaciones tanto

a los bienes individuales como a los bienes colectivos de las comunidades del Cacarica
por las destrucciones y saqueos que se produjeron en el transcurso de la operacin
Cacarica, as como por los daos que se habran producido por el desuso de los
mismos, en particular a sus territorios comunitarios. Del mismo modo, esas mismas
comunidades fueron desposedas de sus territorios ancestrales, los cuales fueron objeto
de explotacin ilegal por parte de empresas madereras con permiso o tolerancia del
Estado. (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2013)

49
 1.2.3.1. Derechos econmicos, sociales, y culturales (DESC).

El Pacto de Derechos econmicos, sociales y culturales (PIDESC) constituye la

principal fuente convencional que reconoce un nmero importante de derechos de
especial relevancia para la poblacin campesina.

El alcance dado por ejemplo al Derecho a la Alimentacin consagrado en el

artculo 11 del Pacto, contempla que los campesinos y campesinas tengan acceso a
los recursos productivos o a los medios de produccin, incluidos la tierra, el agua,
las semillas, los microcrditos, los bosques, la pesca y el ganado (FAO citada en
Golay, 2009).

Esta interpretacin ha permitido que se desarrollen directrices y

recomendaciones a los Estados consistentes por ejemplo en lo siguiente:

Los Estados deberan poner en prctica polticas econmicas, agrcolas, pesqueras,

forestales, de uso de la tierra y, cuando convenga, de reforma agraria acertadas,
generales y no discriminatorias, que permitirn a los agricultores, pescadores,
silvicultores y otros productores de alimentos, en particular a las mujeres, obtener
un rendimiento justo de su trabajo, capital y gestin, y deberan estimular la
conservacin y la ordenacin sostenible de los recursos naturales, incluso en las
zonas marginales. (FAO citada en Golay, 2009)

Otros derechos consagrados en dicho pacto como la salud y la vivienda han

generado una interpretacin diferenciada para las poblaciones campesinas y
aquellas que en general se ven afectadas por las limitantes que en materia de acceso
enfrenta la ruralidad.

En el caso de la vivienda, la interpretacin del pacto garantiza el acceso de la

poblacin campesina entre otros aspectos a la seguridad material y jurdica de la
tenencia y la proteccin legal contra el desalojo y la expulsin, as como la facilidad
de acceso para grupos desfavorecidos (Cfr. Golay, 2009).

Las comunidades tnicas por su parte, gozan de un amplio desarrollo

normativo en el orden internacional que ha elevado a obligaciones internacionales
los estndares de proteccin de derechos que garanticen el especial vnculo de estas
comunidades con la tierra y el territorio.

La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos

autctonos adoptada tanto por el Consejo de Derechos Humanos (2006), como por
la Asamblea General (2008) reconociendo asimismo el derecho de los pueblos

50
autctonos a la autodeterminacin y sus derechos sobre sus tierras y sus recursos,
impone lmites a la actividades que puedan ser desarrolladas por terceros en
territorios de las comunidades tnicamente diferenciadas.

Por su parte, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indgenas, contempla que todos los pueblos tribales, en particular los
campesinos indgenas, tienen el derecho de libre determinacin, y que en virtud de
ese derecho establecen libremente su condicin poltica y persiguen libremente su
desarrollo econmico, social y cultural, teniendo derecho a la autonoma o al
autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as
como a disponer de medios para financiar sus funciones autnomas11.

Igualmente, es importante tener presente que en el Derecho Internacional de

los Derechos Humanos, especialmente en el Sistema Interamericano de proteccin
de Derechos Humanos (SIDH), el principio de progresividad es un principio
interpretativo que sirve como un criterio de avance paulatino en el establecimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de un derecho econmico, social o cultural
(Organizacin de Estados Americanos OEA, 2005).

El entendimiento de la progresividad como un principio relacionado con los

DESC es tpico del SIDH, en tanto la Convencin Americana de Derecho Humanos
(CADH) est compuesta por dos partes, una en la que se reconocen Derechos
Humanos de aplicacin inmediata y otra parte en donde se consagran DESC, que si
bien no son de aplicacin inmediata, estn sujetos a un compromiso de los Estados
parte de avanzar paulatinamente en su reconocimiento.

Es as como un incumplimiento relacionado con un DESC es entendido como

un comportamiento por parte de un Estado parte que viola el artculo 26 de la
CADH, en donde se establece el deber de desarrollo progresivo de estos derechos;
mientras que por otro lado, un incumplimiento relacionado con los Derechos
Humanos de aplicacin inmediata se considera como una violacin del artculo 1.1
de la CADH, que establece una obligacin de respetar los derechos y un deber de
adoptar disposiciones de derecho interno sobre derechos ya reconocidos.

Sin embargo, aunque la posicin anteriormente planteada es mayoritaria en

la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),
hay posiciones que indican que el principio de progresividad y la prohibicin de
regresividad son aplicables a los derechos civiles y polticos reconocidos en la
CADH:

11Resolucin aprobada por la Asamblea General. 107a. sesin plenaria 13 de septiembre de 2007.

51
 Los principios de 'desarrollo progresivo' contenidos en el artculo 26 de la
Convencin, si bien literalmente referidos a las normas econmicas, sociales y sobre
educacin, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la Organizacin de los Estados
Americanos, deben a mi juicio entenderse aplicables a cualquiera de los derechos
'civiles y polticos' consagrados en la Convencin Americana, en la medida y aspectos
en que stos no resulten razonablemente exigibles por s mismos, y viceversa, que las
normas de la propia Convencin deben entenderse aplicables extensivamente a los
llamados 'derechos econmicos, sociales y culturales' en la medida y aspectos en que
stos resulten razonablemente exigibles por s mismos (como ocurre, por ejemplo, con
el derecho de huelga). (Corte IDH. OC 4 de 1984. Voto razonado del Juez Piza
Escalante. Prr. 6)

Finalmente, es necesario sealar que el artculo 2 de la CADH implica no

solamente un deber por parte de los Estados de establecer legislativamente medidas
para garantizar el ejercicio de los derechos contenidos en la Convencin, sino
tambin la prohibicin de medidas que deroguen o eliminen la legislacin u otras
disposiciones necesarias para el ejercicio de los derechos reconocidos en ese instrumento
(Courtis, 2006)12. Bajo esta interpretacin, tambin existe una prohibicin de
regresividad normativa si las normas posteriores creadas por un Estado dificultan
el ejercicio de derechos reconocidos en la CADH.

1.2.3.2. Declaracin sobre los derechos de los campesinos y de otras personas

que trabajan en las zonas rurales

La importancia de este instrumento, y pese a su carcter meramente declarativo del

Comit Asesor del Consejo de Derechos Humanos, consiste en el reconocimiento
general de la necesidad de proteccin especial de este grupo poblacional, y ha sido
fundamento para la incorporacin de su especial mbito de proteccin reforzada en
los sistemas jurdicos internos. Dentro de los aspectos ms importantes que
fundamentan la declaracin se destaca el reconocimiento de las siguientes
situaciones:

La lucha a lo largo de la historia por parte de los campesinos por sus

derechos.

12CADH. Artculo 2: Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno: Si el ejercicio de los

derechos y libertades mencionados en el artculo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones
legislativas o de otro carcter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convencin, las medidas legislativas o
de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

52
 Los problemas derivados de la concentracin de sistemas alimentarios, la
especulacin de productos alimentarios y los destinos dados a las tierras.
La capacidad de la agricultura campesina, la pesca y la ganadera en
pequea escala para contribuir a asegurar una produccin alimentaria
sostenible para todos.
El hecho de que los campesinos constituyen un grupo social especfico tan
vulnerable que la proteccin de sus derechos requiere medidas especiales
para garantizar que los Estados respeten, protejan y hagan cumplir sus
derechos humanos.

De otra parte, la declaracin reitera de manera diferenciada la titularidad de

la poblacin campesina del derecho a la justicia a travs de asistencia jurdica,
recursos efectivos y un sistema judicial justo y no discriminatorio, en caso de que se
vulneren sus derechos (Cfr. ONU, 2013, Art. 13).

La incorporacin de nuevos derechos como a la proteccin de los valores en

la agricultura, a la diversidad biolgica, a la preservacin del medio ambiente, a
medios de produccin agrcola, y el derecho a la semilla, al saber y a la prctica
tradicionales, generan retos importantes al alcance del acceso a la justicia y los
procedimientos que una jurisdiccin agraria debe contemplar, contrario a la
tradicin nacional de dedicarse casi exclusivamente al vnculo o relacin directa con
la tierra.

1.2.3.3. Estndares en materia de restitucin y otras medidas de reparacin

integral de vctimas campesinas frente a la tierra y el territorio

Son muchos los avances en la consolidacin de estndares internacionales en

materia de proteccin de los derechos de las personas en situacin de
desplazamiento forzoso frente a la propiedad, posesin y ocupacin inmueble.

La Corte Constitucional colombiana ha resaltado en varias oportunidades la

incorporacin de los principios internacionales sobre restitucin de las viviendas y
el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas (principios Pihneiro) y
los principios rectores de los desplazamientos internos (Deng), a la legislacin
colombiana a travs del Bloque de Constitucionalidad. Ha hecho especial referencia
al deber del Estado a travs de sus distintas autoridades frente a la privacin de la
tierra de la poblacin desplazada.

Algunas decisiones de ese alto tribunal en las que ha hecho mencin a la

obligatoriedad de adoptar estos principios, como la sentencia T-754 de 2006, han
resaltado que las instituciones estatales encargadas de la atencin a la poblacin

53
desplazada existan para brindar soluciones a las necesidades sociales y ellas en este caso
no han sido el mejor ejemplo de eficacia y celeridad, como principios que gobiernan la funcin
administrativa (Art. 209 C.P). y orden a las autoridades adoptar medidas efectivas
para proveer a los accionantes con soluciones en materia de vivienda y una asignacin de
tierra.

En sentencia T-159 de 2011 tambin se reiter que [l]as vctimas del

desplazamiento forzado tienen el derecho fundamental a obtener la restitucin y explotacin
de la tierra de la cual fueron privados y expulsados por situaciones de violencia que no
estaban obligados a soportar y que desencaden una vulneracin masiva de sus derechos
fundamentales.

Por ltimo, en sentencia C 715 de 2012 se hace una enunciacin exhaustiva

de todos los derechos de todos los refugiados y desplazados, de la siguiente
manera:

a) Derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de

que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por
cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitucin sea considerada de hecho
imposible por un tribunal independiente e imparcial;
b) Derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar voluntariamente a
sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual en condiciones
de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad
y dignidad debe fundarse en una eleccin libre, informada e individual. Se
debe proporcionar a los refugiados y desplazados informacin completa,
objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la
seguridad fsica, material y jurdica en sus pases o lugares de origen;
c) Derecho de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente de
su vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de presentar
una reclamacin de restitucin o de indemnizacin ante un rgano
independiente e imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamacin
y notificar su resolucin al reclamante. Los Estados deben velar por que todos
los aspectos de los procedimientos de reclamacin de restitucin, incluidos
los trmites de apelacin, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que
en ellos se tengan en cuenta las cuestiones de edad y de gnero;
d) Deber de los Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados,
cualquiera sea el lugar en que residan durante el perodo de desplazamiento,
puedan acceder a los procedimientos de reclamacin de la restitucin ya sea
en los pases de origen, en los pases de asilo o en los pases a los que hayan
huido. Este deber implica la garanta que todas las personas afectadas tengan

54
 conocimiento de los procedimientos de reclamacin de la restitucin y que la
informacin sobre dichos procedimientos se ponga fcilmente a su
disposicin, ya sea en los pases de origen, en los pases de asilo o en los
pases a los que hayan huido;
e) Deber de los Estados de procurar establecer centros y oficinas de tramitacin
de las reclamaciones de restitucin en todas las zonas afectadas en que
residen personas con derecho a presentar esas reclamaciones;
f) Deber de los Estados de velar por que los usuarios de las viviendas, las tierras
o el patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a participar en
los procedimientos de reclamacin de la restitucin, incluso mediante la
presentacin de reclamaciones conjuntas;
g) Deber de los Estados de garantizar la prestacin de una asistencia jurdica
adecuada y, de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una
reclamacin de restitucin. Esta asistencia jurdica, cuya prestacin podr
correr a cargo de instituciones gubernamentales o no gubernamentales
(nacionales o internacionales), deber estar exenta de discriminacin y
satisfacer normas adecuadas de calidad, equidad e imparcialidad, a fin de
que los procedimientos de reclamacin no se vean menoscabados;
h) Deber de los Estados de velar porque toda declaracin judicial, cuasi judicial,
administrativa o consuetudinaria relativa a la propiedad legtima de las
viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los derechos correspondientes, vaya
acompaada de medidas encaminadas a hacer efectivos el registro o la
delimitacin de dichos bienes, como requisito para garantizar la seguridad
jurdica de la tenencia. Estas medidas deben ajustarse a las disposiciones de
los instrumentos internacionales de derechos humanos, del derecho de los
refugiados y del derecho humanitario, y de las normas conexas, incluido el
derecho a la proteccin contra la discriminacin.

1.2.3.4. Acceso efectivo a la justicia en el SIDH

Un antecedente imprescindible a la hora de plantear alternativas para la creacin de

un mecanismo de justicia agraria en Colombia son las normas internacionales sobre
Derechos Humanos, en especfico aquellas referidas a los derechos a la proteccin
judicial y a las garantas judiciales.

En lo que respecta al acceso a la justicia, un gran nmero de instrumentos

internacionales de origen consuetudinario y convencional, ha permitido generar un
estndar internacional que obliga a remover cualquier obstculo que impida el
acceso a la justicia de un individuo, grupo, o comunidad. Entre ellos, a continuacin
se destacan las fuentes positivas y jurisprudenciales del SIDH.

55
 1.2.3.4.1. La Convencin Americana de Derechos Humanos (CADH)

Seala Lasso Lozano (2014) lo siguiente:

El principal instrumento del Sistema Interamericano es la Convencin Americana

sobre Derechos Humanos, o Pacto de San Jos de Costa Rica de 1969. En Colombia
este instrumento integra nuestro bloque de constitucionalidad y se ha aceptado la
competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esto hace
que la Convencin Americana sea un instrumento obligatorio para tener en cuenta
por jueces y abogados, no solo en el litigio internacional sino al interior del Estado. A
partir del planteamiento del control de convencionalidad, se refuerza esta concepcin
de obligatoriedad de la Convencin Americana en los sistemas judiciales nacionales
(p. 41).

El artculo 1 de la CADH obliga a los Estados Partes no solamente a respetar

los derechos y libertades reconocidos en ella, sino a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdiccin. En este sentido, en lo que respecta
al derecho de acceso a la justicia, el trmino garantizar implica que el Estado tome
todas las medidas que se requieran para remover los obstculos que impiden el
acceso a la justicia. Es el caso de obstculos como los costos de acceso a la justicia, o
la falta de asistencia jurdica.

Adicionalmente, este instrumento internacional fundamenta el derecho al

acceso a la justicia en los artculos 8 (garantas judiciales) 13 y 25 (proteccin
judicial)14. De dichos artculos, se deriva lo que la Corte IDH ha denominado el
derecho al recurso adecuado y efectivo. La Comisin Interamericana de Derechos

13Artculo 8. Garantas Judiciales: 1. Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada
contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carcter.
14Artculo 25. Proteccin Judicial: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a

cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente
Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus
funciones oficiales.2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad
competente prevista por el sistema legal del Estado decidir sobre los derechos de toda persona que
interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el
cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisin en que se haya estimado
procedente el recurso.

56
Humanos (CIDH, 2007), con base en la jurisprudencia de la Corte IDH, seala que
la Convencin Americana establece lo siguiente:

a. Una obligacin estatal de crear un recurso sencillo y rpido, primordialmente

de carcter judicial, aunque otros recursos son admisibles en la medida en
que sean efectivos, para la tutela de derechos fundamentales contenidos
en la Convencin, en la Constitucin o en la ley;
b. La exigencia de que el recurso sea efectivo;
c. La necesidad de que la vctima de la violacin pueda interponerlo;
d. La exigencia al Estado de asegurar que el recurso ser considerado;
e. Que el recurso debe poder dirigirse an contra actos cometidos por
autoridades pblicas, por lo que el recurso tambin es susceptible de ser
dirigido contra actos cometidos por sujetos privados;
f. El compromiso del Estado de desarrollar el recurso judicial;
g. La obligacin de las autoridades estatales de cumplir con la decisin dictada
a partir del recurso.

Adems de estos elementos, la CIDH ha identificado que hay una serie de

problemas estructurales que redundan en obstculos de tipo econmico en el acceso a la
justicia. As, la Comisin se refiere a lo siguiente: a) la ausencia de instancias de la
administracin de la justicia en zonas rurales, pobres y marginadas; b) la falta de patrocinio
jurdico gratuito de oficio para aquellas personas que carecen de recursos econmicos; c) los
costos de los procesos judiciales (Ib.). Es por ello que en sus recomendaciones
propende porque un verdadero acceso a la justicia se tiene no solo con un recurso
adecuado y efectivo, sino tambin con un recurso econmico y accesible
geogrficamente a las personas ms vulnerables.

Igualmente, la jurisprudencia de la Corte IDH ha consolidado un estndar

con un enfoque ampliamente garantista en la materia, que prev como medidas
implcitas y necesarias para remover obstculos que impidan el acceso a la justicia
para garantizar DESC, el proveer servicios de asistencia jurdica gratuita, los costos
del proceso, la localizacin de tribunales, y enfrentar situaciones de exclusin
sistemtica de acceso.

Otros aspectos relacionados como el debido proceso y los lmites al poder

discrecional del Estado, que constituyen un estndar en la materia son el plazo
razonable, la tutela judicial efectiva frente a afectaciones individuales y colectivas,
el derecho a obtener una decisin fundada, y la asistencia legal (CIDH, 2007).

57
 De otra parte, el principio 5 del Informe Anual del Comit Jurdico
Interamericano a la Asamblea General 2008, establece que la democratizacin del
sistema judicial no se contrae al acceso igualitario. Implica, adems, una mayor
participacin social en su manejo. De esta manera, el monopolio de la justicia
legtima por parte del Estado no es incompatible con formas de autocomposicin
social o comunitaria (Comit Jurdico Internacional, 2008, p. 99).

1.2.3.4.2. SIDH, justicia rural y jurisdiccin agraria

Teniendo en cuenta que la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad, es

importante tener en cuenta estos parmetros de acceso a la justicia a la hora de
evaluar la posibilidad de crear un mecanismo de justicia agraria.

Estos elementos, contrastados con la situacin del campo colombiano,

asediado por el despojo y el abandono forzado de tierras, por los conflictos entre
grandes propietarios y empresarios con pequeos productores campesinos y en
general el alto ndice de concentracin de la tierra, indican la obligacin por parte
del Estado de dar respuesta a una demanda de justicia rural o agraria que viene
siendo exigida desde comienzos del siglo XX.

En estos parmetros de acceso a la justicia en trminos de recurso adecuado

y efectivo, se fundamenta la necesidad de establecer principios diferenciales que
faciliten el cumplimiento de las garantas judiciales a los futuros o potenciales
usuarios o beneficiarios de la justicia agraria.

Si bien no se han estudiado en el SIDH aspectos especficos sobre el derecho

a la justicia y las garantas judiciales para la poblacin campesina, s se han
identificado algunos obstculos de acceso para sujetos especialmente vulnerables,
como por ejemplo, las mujeres vctimas de violencia.

Como se observa, algunas vulnerabilidades de las mujeres en el acceso a la

justicia se asimilan a algunas que tambin padecen los campesinos en Colombia,
razn por la cual se destacan en este apartado. Dentro del estudio que hace la CIDH
sobre el asunto, se resaltan como obstculos la falta de instancias de administracin
de justicia en zonas rurales, pobres y marginadas; la falta de patrocinio jurdico
gratuito para sujetos que no tienen recursos econmicos y los altos costos de los
procesos judiciales.

58
 El anlisis de estos obstculos ha llevado a que en el SIDH se hagan
recomendaciones a los Estados para que dentro de su legislacin y sistema judicial
interno se propenda por su superacin, por ejemplo, a travs de la creacin de
defensores pblicos suficientes para atender los casos. Tanto la Corte IDH como la
CIDH han fijado la obligacin de proveer servicios jurdicos gratuitos a las personas
sin recursos, a fin de evitar la vulneracin de su derecho a las garantas judiciales y
a la proteccin judicial efectiva.

El obstculo relacionado con la ubicacin geogrfica de las instancias

judiciales no solamente se soluciona a travs de la creacin de nuevos juzgados en
zonas apartadas o la creacin de juzgados itinerantes, sino tambin a travs del
fortalecimiento de mecanismos comunitarios de justicia, como lo son los juzgados
de paz y las defensoras comunitarias (Cfr. CIDH, 2007) .

En el SIDH se han establecido tambin elementos que hacen parte del debido
proceso legal en sede judicial. stos deben ser tenidos en cuentaa la hora de buscar
soluciones de acceso a la justicia en el campo colombiano. El debido proceso incluye
el principio de igualdad de armas (CIDH, 2002), la revisin judicial de las decisiones
administrativas (Corte IDH, 2001), el derecho a contar con una decisin fundada
sobre el fondo del asunto (CIDH, 2007) y el ya mencionado derecho al plazo
razonable en el proceso (CIDH, 2004).

2. DESAFOS DE UNA JURIDICCIN AGRARIA EN

COLOMBIA HOY
Vistos los antecedentes anteriormente destacados, resulta oportuno identificar una
serie de desafos a los que la justicia rural y las eventuales jurisdicciones agrarias,
en los contextos hasta aqu compartidos, pueden verse enfrentadas, y que resultan
ser un dato indispensable para formular propuestas axiolgicas, procedimentales,
institucionales y referentes a la capacidad de gestin de las instituciones del Estado
frente a las exigencias que la normativa, en todos sus niveles, le presente como
inderogable en este tipo de escenarios.

2.1. Desafos sobre la tenencia y la propiedad de la tierra agraria

La lectura ms recurrente sobre los conflictos agrarios a los que se ha hecho alusin
en los antecedentes de contexto del presente informe, hace referencia a la
centralidad de la tenencia de la tierra. Salgado (2011), por ejemplo, hace un recuento
de los principales enfoques que problematizan la cuestin del desarrollo rural,

59
ambiental y agrario a la luz de la historiografa de su evolucin normativa e
institucional, y en los que es posible observar este dato como recurrente.

En dicho recuento, el autor mencionado destaca que mientras autores como

Absaln Machado otorgan especial importancia a la democracia en el campo y al
acceso a activos como nodos problemticos del desarrollo rural, autores como Daro
Fajardo y Alfredo Molano plantean los desafos del campo en relacin con la
comprensin de la actitud de las lites frente a la acumulacin de activos rurales, de
los conflictos y la violencia vinculados a dicha acumulacin.

Por su parte, autores como Forero, Garay, Barberi (et. al., 2013) reconocen
desafos de modelos de desarrollo predominantemente empresariales, en relacin
con la eficiencia econmica de la pequea propiedad campesina, lo que vincula la
discusin de la sostenibilidad de las actividades campesinas con su reconocimiento
social, institucional y jurdico.

Los enfoques coinciden en la existencia en Colombia de conflictos de tenencia

sobre la tierra, especialmente en su dimensin de factor de produccin, aunque
como se ver ms adelante, tenga otras dimensiones que hacen ms complejos los
conflictos y sus mecanismos de resolucin.

Los abordajes que pueden considerarse ya clsicos sobre los problemas de la

tenencia de la tierra, reiteran como problemtico el hecho, ya destacado en las lneas
iniciales del presente documento, de que la concentracin sobre la propiedad
agraria en Colombia es considerablemente significativa.

As, Fajardo (2002) indica que las cifras sobre distribucin de la tierra rural en
Colombia son dramticas: Las 98.3 millones de hectreas rurales que estn escrituradas se
distribuyen as: 52% son de propiedad privada, 32% de indgenas y negritudes, y el resto,
16%, del Estado.

La Corte Constitucional en sentencia C-644 de 2012 destaca el anlisis de

Fajardo en el sentido que los predios menores de 3 hectreas, cubran el 1.7% de la
superficie del pas reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los
propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectreas, que cubran el 61.2% del
territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte
los predios entre 100 y 500 hectreas en el ao 2000, cubran el 14.6% del territorio y estaban
en manos del 2.6% de los propietarios.

La hiptesis de Fajardo (2002) es que la situacin de concentracin de la

propiedad en el campo colombiano se ha agravado en el ltimo decenio habida

60
cuenta del fenmeno masivo de expropiacin armada o despojo forzado de tierras
y territorios acaecidos en el contexto del conflicto armado. De hecho, Garay y Vargas
Valencia (2012) sealan que el patrn de despojo devela claramente la estructura rural
del pas: la excesiva concentracin de la propiedad y el elevadsimo grado de informalidad en
la relacin jurdica del campesinado con la tierra (p. 16).

Dicha hiptesis se robustece cuando se conocen los datos arrojados por el

ms reciente Censo Nacional Agropecuario segn los cuales, el 69,9 por ciento (de
los pobladores del campo censados) tiene menos de 5 hectreas y ocupan solo el 5 por
ciento del rea censada, mientras que terrenos de ms de 500 hectreas estn en manos del
0,4 de los propietarios y representan el 41,1 por ciento de las 113 millones hectreas
censadas (DANE, 2015).

De all que pueda afirmarse que toda intervencin sobre justicia rural,
ambiental o agraria, o eventuales diseos institucionales vinculados a una
jurisdiccin o especialidad encargada de resolver este tipo de conflictos, est
llamada a interactuar con los mecanismos actuales y futuros que se implementen en
el marco de la justicia transicional para reparar los daos vinculados a los
fenmenos de despojo resaltados por Fajardo (2002), Garay y Vargas Valencia
(2012).

Ahora bien, si se cruzan los datos sobre concentracin de la propiedad rural

con los de informalidad sobre la tenencia de la tierra y los de desigualdad a travs
de herramientas de medicin como el ndice GINI Rural, se tiene un correlato entre
los tres fenmenos que precisara, desde enfoques de justicia material, de una
correccin tanto a nivel de los micro-conflictos sobre tenencia como a nivel de las
polticas re-distributivas que son formas generalizadas de justicia. De esta manera,
los mecanismos de resolucin de este tipo de conflictos estn vinculados a una
filosofa poltica de justicias redistributiva, restaurativa y de reconocimiento.

Por un lado, las cifras reportadas por la Comisin de Seguimiento a la

Sentencia T-025 de 2004 citadas en Garay y Vargas Valencia (2012), demuestran que
el fenmeno de informalidad sobre la tenencia de la tierra es de carcter masivo y
sistemtico, al menos en territorios afectados por la violencia guerrillera,
paramilitar y de agentes del Estado.

En efecto, los autores citados informan que ms del 40% de la tierra en

Colombia no est formalizada, en trminos jurdicos, por parte de los campesinos, puesto que
no cuentan con los derechos adquiridos en calidad de propietarios, segn la normativa

61
prevaleciente, al no disponer de escrituras debidamente registradas (Garay y Vargas
Valencia, 2012, p. 17).

En este contexto, la afectacin para vctimas de desplazamiento forzado, hace

referencia a que el 21,5% de los campesinos que conforme a la Encuesta realizada
por la Comisin de Seguimiento en 2011 han sido despojados o han tenido que
abandonar forzosamente su tierra, cuentan con escritura registrada. Destacan los
autores citados que en cambio, cerca del 70% son meramente poseedores, es decir, tienen
una relacin informal con la tierra (Ib.).

Algunos estudios recientes sobre sentencias de restitucin de tierras

proferidas en el marco de la ley 1448 de 2011 indican algunas luces aproximativas
en la materia. As, el informe presentado por la Fundacin Forjando Futuros en 2014
seala que el 63% de las hectreas reconocidas en restitucin en 375 sentencias
corresponde a personas poseedoras y ocupantes de la tierra. Un informe posterior
de la misma Fundacin, referido al anlisis de 1000 sentencias de restitucin indica,
destaca adems, que en el 21% de los casos, los predios reclamados en el sistema de
justicia transicional mencionado, tenan una extensin menor a una hectrea.

Por su parte, en el Atlas de la distribucin de la propiedad rural en Colombia,

el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC, 2012) plantea que la concentracin
de la propiedad rural en este pas ha sido una constante histrica y que durante el
perodo 2000-2011 el ndice GINI nacional de tierras en el catastro administrado por el
IGAC pas de 0,886 en 2000 a 0,874 en 2012 (p. 97)15.

Ibez y Muoz (2010) indican al respecto que los ndices de concentracin

prevalentes en 2000, fueron los ms altos de Amrica Latina y sin embargo los
principales incrementos se manifestaron a partir del ao 2005. Adicionalmente, para
dichos autores, la concentracin de la propiedad, ms que un incremento en el tamao de
los predios, fue el resultado de propietarios antiguos que adquirieron predios adicionales (p.
22).

Circunstancia que a la luz del derecho a la verdad de las vctimas de despojo,

por ejemplo, amerita un proceso de esclarecimiento, ms cuando algunas sentencias
de restitucin de tierras despojadas en regiones especficas del pas, como la Costa
Atlntica, revelan fenmenos sistemticos de acumulacin por parte de la misma

15La constante histrica referenciada en el mismo Atlas da cuenta de cierta tendencia a la

invariabilidad relativa desde 1960 (coeficiente GINI del 0,8677 segn Mesa para dicho ao; del 0,84
para 1970 segn Cega; del 0,851 para 1984 segn este mismo analista; del 0,8403 para Mesa en 1988;
del 0,88 en 1997 para Machado; del 0,878 para el Departamento Nacional de Planeacin en 2002).

62
familia, persona natural o jurdica, de unidades agrcolas familiares y compras
masivas de tierras inicialmente otorgadas a campesinos y campesinas en el marco
de polticas de reforma agraria.

Para Ibez y Muoz (2010),

la relativa estabilidad de los ndices de concentracin contrasta con la aparicin

significativa de nuevos propietarios registrados en el Catastro Nacional estos nuevos
propietarios pueden surgir por la compra de predios, las actualizaciones catastrales o la
usurpacin de tierras producto del conflicto ms cuando los municipios de Colombia
con una concentracin ms alta estn localizados en zonas aisladas, con presencia de
recursos naturales, con tierras de mala calidad, en zonas de colonizacin y con presencia
de grupos armados (p. 22).

Ahora bien, el principal desafo para los mecanismos de justicia en el marco

de esta realidad, tiene que ver con la comprensin de las races de los conflictos
asociados a la concentracin de la propiedad y su relacin con la informalidad sobre
ciertas relaciones de tenencia, generalmente vinculada a ciertos sujetos marginados,
y con situaciones de desigualdad radical en ingresos y acceso a activos en el campo
(Cfr. PNUD, 2011).

Una forma de abordar tales conflictos, es como sugiere Garay (1999),

mediante la comprensin de la relacin entre un modelo de desarrollo excluyente y
los esquemas de violaciones graves y masivas de derechos humanos en el campo
colombiano a partir de sus races en el rentismo y la aculturacin de la ilegalidad. Este
enfoque parte de la idea segn la cual la concentracin de la propiedad rural a su
vez se encuentra vinculada a la acumulacin de poder territorial por parte de lites
rurales especficas.

La violencia histrica y los conflictos en el campo se explicaran parcialmente

por la existencia de disputas de carcter territorial, incluso armadas, por parte de
sectores poblacionales especficos, para alcanzar poder de facto o usufructuar el
poder ya existente en los territorios en trminos sociales, culturales, econmicos y
polticos.

Para Garay, Vargas Valencia y Rico (2013), estas disputas se expresaron,

desde mediados de los noventas por grupos y redes macrocriminales con propsitos
de dominio territorial mediante una masiva y sistemtica victimizacin,
desplazamiento de poblaciones campesinas y comunidades ancestrales
preponderantemente para el ejercicio de actividades ilegales y para su fortalecimiento

63
 y legitimacin social mediante la captura/cooptacin de instituciones desde el nivel
local al regional e incluso hasta el nacional (p. 27).

La conexin entre disputas por la concentracin o acumulacin de poder

rentstico en territorios rurales y captura o cooptacin de instituciones pblicas se
explica en el sentido que el rentismo supone

la reproduccin de prcticas impuestas de facto por grupos poderosos en usufructo de

su privilegiada posicin en la estructura poltica, social y econmica para la satisfaccin
excluyente de intereses propios a costa de los intereses del resto de la poblacin y sin
una retribucin a la sociedad que guarde proporcin a los beneficios capturados para
provecho propio (Garay, 1999, p. 10).

Conforme a este enfoque, el avance en la aculturacin del rentismo conduce a la

configuracin de un mecanismo bsico de aculturacin de la ilegalidad y de la corrupcin
entre lo poltico y lo econmico (Garay, Vargas Valencia y Rico, 2013, p. 29). En el
mbito poltico, el rentismo reproduce prcticas de patrimonialismo y clientelismo
(o gamonalismo). Ambas, seran formas de aprovechamiento privado, sectario o
faccioso de la precaria funcionalidad y representatividad democrtica del Estado y
de su creciente poder poltico-econmico, interfiriendo en el ejercicio de la funcin
estatal mediante el aprovechamiento del propio poder de influencia.

En el plano econmico, explican los autores citados, el rentismo lleva a

cuestionar, y hasta a quebrantar, las bases de un rgimen de mercado en el que las relaciones
contractuales han de desenvolverse de manera transparente y eficiente (Ib.). En este
contexto, sostiene Garay (1999), la parcelacin y debilitamiento del Estado para el
provecho propio de grupos poderosos resulta funcional al propsito de condicionar
a su favor la conduccin de asuntos pblicos como la poltica pblica, el presupuesto estatal,
la composicin de la burocracia oficial, la validacin de ttulos fraudulentos de propiedad,
etc.. (Garay, 1999, p. 2).

Para Garay, Vargas Valencia y Rico (2013)

la mentalidad rentstica se desarroll en el pas alrededor de: (a) la posesin de la

tierra, el dominio territorial y el poder poltico;(b) el usufructo por parte de grupos
individuales (tanto supuestamente legales, opacos como abiertamente ilegales) de
riquezas naturales no renovables sin una debida retribucin a la sociedad por el
aprovechamiento de un recurso de carcter estrictamente pblico; (c) la utilizacin
de prcticas gamonalistas y clientelistas en el ejercicio del quehacer partidista como
medio para la obtencin de poder poltico y econmico; (d) la obtencin de rentas
fruto de la posicin privilegiada en la estructura econmica y poltica,

64
 principalmente de grupos poderosos, y no por su contribucin a la creacin de
riqueza colectiva (p. 31).

En tanto esta circunstancia tiene una clara dimensin territorial, otro de los
retos para comprender, desatar y corregir estas lgicas en las que se enrazan los
conflictos rurales, ambientales y agrarios en Colombia, es trascender el mbito de
intervencin de la justicia, de las circunstancias estrictamente prediales a una nocin
ms comprehensiva de territorio y de territorialidad.

En este sentido, el territorio es una institucin social entendida como el

espacio/escenario de un conjunto determinado y bien definido de relaciones sociales en los
mbitos econmico, poltico, ambiental/geofsico/ecolgico y cultural (Garay, Vargas
Valencia y Rico, 2013, p. 32). La territorialidad, adems, implica el conjunto de
relaciones que los grupos humanos establecen con el territorio y se expresa en todas las
dimensiones de la vida social (Corporacin Misin Rural, 2012).

El territorio es entonces el escenario en el que los agentes influyentes

reproducen su poder de injerencia, incluso de intimidacin o coaccin. Al tiempo,
es la realidad en la que se pueden determinar circunstancias de ausencia,
debilitamiento y suplantacin del Estado16.

Para Garay, Vargas Valencia y Rico (2013), una de las afectaciones ms decisivas
atae al Estado mismo en razn de que la captura, cooptacin o formacin de una especie de
para-Estado por parte de agentes sociales ilegales, opacos e incluso supuestamente legales
constituye un requisito fundamental tanto para favorecer sus intereses al margen del
mercado y de la ley con amparo en una impunidad consentida en trminos penales y morales,
como para avanzar en su legitimacin social (p. 33).

Los autores aqu destacados, entienden que el rentismo exacerbado, la

ilegalidad y el dominio territorial configuran los elementos nodales o condiciones
indispensables para la reproduccin de mltiples violencias de carcter sistmico
en amplias regiones rurales del pas.

En este enmaraado proceso de aculturacin del rentismo, surge un

subsecuente proceso ms avanzado y complejo, denominado Reconfiguracin

16 Ausencia que para Garca Villegas y Espinosa (2013) significa una situacin de apartheid
institucional. Para dichos autores, las poblaciones que viven en zonas de apartheid institucional estn, de
hecho, por fuera del contrato social. Sus derechos son simplemente nominales, no reales. No cuentan con una
institucionalidad bsica que les permita hacer efectivos sus derechos y, en consecuencia, se encuentran en una
situacin de vulnerabilidad similar, o peor, que aquellas en las cuales la Corte Constitucional ha declarado un
Estado de cosas inconstitucional (p. 155).

65
Cooptada del Estado como mbito de corrupcin sistmica definida como la accin
de agentes sociales legales o ilegales, que mediante prcticas ilegales o legales pero ilegtimas,
buscan sistemticamente modificar desde adentro el rgimen e influir en la formulacin,
modificacin, interpretacin y aplicacin de las reglas del juego social y de las polticas
pblicas con el objetivo de obtener beneficios de largo plazo... y... obtener legitimidad
social... aunque esos intereses no estn regidos por el principio fundamental del bien comn
(Garay, et al., 2009).

Lo anterior implica que parte de las propuestas sobre justicia rural y

jurisdiccin agraria pueden enfrentarse a un contexto en el que la institucionalidad,
cuanto menos la local o territorial, se encontrara en riesgo de cooptacin o cuya
reconfiguracin cooptada seguira vigente en territorios especficos de la Colombia
rural.

Ejemplos emblemticos son los revelados por las personas procesadas en el

marco de la ley 975 de 2005 quienes han confesado que, en ejercicio de sus roles de
comandancia de bloques y grupos narco-paramilitares, lograron controlar
econmica y polticamente instituciones de poder estatal a nivel local y regional,
incluyendo la institucionalidad encargada de la gestin de tierras y de la poltica de
desarrollo rural en territorios concretos.

Esto explica parcialmente lo que denomina Salgado (2010), un modelo de

desarrollo rural caracterizado por un sesgo anti-campesino. La correccin de dicho
contexto institucional pasa por un modelo de gestin de los conflictos apto y
legitimado para contribuir a la desconcentracin del poder asociado a la cultura
rentstica y al reconocimiento de los actores sociales y econmicos marginados por
el modelo y por la presin ejercida por actores que han detentado poderes
rentsticos y han participado, directa o indirectamente, en el complejo sistema de
cooptacin o reconfiguracin cooptada de parcialidades o sectores complejos del
Estado.

A este reto, Salgado (citado en Comisin de Seguimiento, 2010) lo denomina

justicia trivalente, en tanto implica la correccin de profundas fallas polticas e
institucionales en (1) la justicia de redistribucin de activos en favor de sectores
rurales marginados, (2) de reconocimiento de los sujetos pertenecientes a dichos
sectores, y (3) de des-concentracin de la propiedad y el poder rural en Colombia.

Con base en lo anterior, para la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica

sobre Desplazamiento Forzado (2010),

66
 es evidente la necesidad de resolver la falla de reconocimiento sobre el campesinado,
pero la trayectoria hacia la resolucin de la falla de redistribucin no parece viable si no
se desconcentra la propiedad de la tierra (puesto que) la desconcentracin de la
propiedad de la tierra permitir realizar una verdadera redistribucin de activos sin
acudir al clsico expediente de los baldos que excluye al campesinado de la accin
pblica y mantiene intacta la estructura de poder terrateniente (p. 37).

En palabras del Informe de Desarrollo Humano de 2011, cuando se combinan

la alta desigualdad histrica en el acceso y posesin de recursos, con un Estado y una
institucionalidad dbil, que al tiempo mantiene privilegios para unos pocos grupos en la
sociedad, con una ocupacin desordenada del territorio, y con un sistema poltico
fundamentado en la posesin de tierras que no tributan lo debido, y la presencia del negocio
del narcotrfico, se tienen los elementos para configurar una crisis rural que pone en el centro
de la discusin la tenencia de la tierra (PNUD, 2011, p. 203). Son stos, retos de especial
vala para la jurisdiccin agraria.

Estos desafos se mantienen vigentes en la realidad rural colombiana muy a

pesar de que la cuestin agraria se encuentre en el centro de los acuerdos de la
Habana, y que se anuncie una poltica integral de tierras, respaldada en el Plan
Nacional de Desarrollo, y reformas institucionales contempladas en el Pacto
Nacional Agropecuario para promover las polticas de desarrollo rural con enfoque
territorial.

Los recientes ajustes instituciones que liquidan el Incoder y crean las

Agencias Nacional de Tierras, de Desarrollo Rural, y de Renovacin del Territorio,
entre otras dependencias institucionales, y los Proyectos de Inters Nacional
Estratgico del Plan de Desarrollo en los sectores minero energtico y de
infraestructura, al igual que las controvertidas Zonas de Inters de Desarrollo Rural,
Econmico y Social - Zidres establecidas en una ley recientemente aprobada por el
Congreso de la Repblica por iniciativa gubernamental, han mantenido las alertas
frente a los riesgos planteados en el presente captulo.

En los trminos de Salinas (2015), se mantiene la Primaca del desarrollo rural

para la productividad, la competitividad y la insercin en los mercados internacionales sobre
los fines constitucionales de garantizar los derechos de los pobladores menos favorecidos del
campo principio de igualdad-.

Lo anterior tiene efectos negativos en relacin con el reto aqu destacado, en

el sentido que la acumulacin irregular de predios inicialmente adjudicados como
baldos, en cabeza de pocas personas y en detrimento de la finalidad constitucional

67
de garantizar el acceso a la tierra a las y los trabajadores del campo de escasos
recursos, exige por parte del Estado de medidas reforzadas de reversin para
garantizar la desconcentracin de la tenencia y usufructo de la tierra, tal y como lo
han insistido el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la Contralora General
de la Repblica desde 2012 desde la perspectiva de la acumulacin de baldos como
forma de detrimento patrimonial para el Estado.

2.2. Desafos en la garanta el acceso efectivo a la justicia.

Ms all de los enormes desafos que en general enfrenta la administracin de

justicia, entre los cuales se resalta la falta de recursos econmicos e infraestructura,
en el caso de la justicia agraria existen unos desafos poltico-morales particulares
que estn relacionados con lo que se ha llamado la falla de reconocimiento del
campesinado en Colombia.

Corregir la falla de reconocimiento del campesinado en Colombia, implica

que se entienda con urgencia al campesino despojado como un actor social determinante
en la sociedad colombiana, lo que necesariamente tiene repercusiones en la concepcin del
modelo de desarrollo agropecuario (Comisin de Seguimiento, 2012). Entender al
campesinado como un actor social relevante en la creacin de las polticas pblicas
implica desafos que estn relacionados, por un lado, con la creacin de mecanismos
de concertacin y participacin, y por otro lado, con la reconstruccin de confianza
a travs de la presencia democrtica del Estado en los territorios rurales.

2.2.1. Presencia estatal democrtica en los territorios rurales

Con la eventual creacin de un mecanismo de acceso a la justicia en el campo, la

institucionalidad, independientemente de la naturaleza que esta adopte
(administrativa, judicial o mixta), se va a encontrar con que en los territorios rurales
hay una desconfianza del campesinado en el Estado.

Esta desconfianza tiene sus casusas en la ausencia estatal o en una presencia

estatal que histricamente ha estado ligada al servicio de intereses ilegales, en el
caso de las alianzas de los polticos locales con los grupos armados al margen de la
ley, o con intereses que a la luz de la especial desigualdad del campesinado, resultan
ilegtimos, como la defensa de las causas de terratenientes o empresarios que directa
o indirectamente se han beneficiado del conflicto armado y del despojo de tierras.
Ambos mbitos fueron reconocidos por la Corte Constitucional con la declaratoria
de un estado de cosas inconstitucional (ECI) relacionado con la falta de respuesta
estatal en trminos de reconocimiento de derechos de la poblacin desplazada.

68
 Adems de los dos mbitos anteriores, el Estado tambin ha hecho presencia
en los territorios de los campesinos a travs de instituciones que tienen dentro de
sus objetivos el impulso de procesos de modernizacin del campo y los procesos
productivos campesinos, como el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, el
INDERENA, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -
INVIMA, entre otros. Este tipo de presencia estatal, en un contexto de desigualdad
material y pobreza profundizada por el conflicto armado, es percibido como un
obstculo para los procesos productivos campesinos, pues se le imponen unas
cargas fitosanitarias o ambientales que en la mayora de los casos no pueden
cumplir.

Existen autores como Garca Villegas y Espinosa (2013) que han planteado
que en Colombia existe una especie de apartheid institucional. Con este concepto
denominan la ausencia del Estado en los territorios ms perifricos de la geografa
nacional, lo cual anula la posibilidad de una buena parte de la poblacin de reclamar
sus derechos.

En el estudio de los autores citados, se destacan elementos importantes que

sirven para identificar nodos crticos en los cuales debe fijarse una poltica que
busque crear un mecanismo de justicia en el campo. A continuacin se enumerarn
algunas relaciones que existen entre el desempeo integral del Estado (compuesto
por la administracin municipal y la administracin de justicia local) y otras
variables socioeconmicas:

Si se cruzan los 229 municipios con bajo desempeo integral y bajo

desempeo en justicia local con datos municipales que reportan actividades
de minera ilegal, se encuentra que en el 31% de estos municipios existen
actividades relacionadas con este tipo de explotacin de recursos naturales.
Los municipios con menor desempeo en materia de justicia local tienen ms
hectreas de cultivos ilcitos sembradas.
Los municipios con un muy bajo desempeo en materia de justicia local
cuentan con ms del doble de tasa de desplazados frente a los municipios
clasificados en las otras cuatro categoras. Los resultados estadsticos
permiten concluir que a menor desempeo de la justicia local es esperable
una mayor cantidad de desplazados.
La presencia de guerrillas, desde un punto de vista territorial, se est
centrando en regiones y municipios que no cuentan con las capacidades
necesarias para administrar justicia y para ejecutar servicios y polticas
pblicas. Mientras que la presencia de la guerrilla est ms sesgada hacia
aquellos municipios con una justicia ms dbil, los paramilitares y las

69
 denominadas oficialmente Bandas Criminales Bacrim tienen una
presencia ms homognea en municipios tanto con desempeo judicial alto
como bajo.
Los municipios con un muy bajo desempeo en justicia cuentan con una
mayor proporcin de indgenas y afros.

Frente a este panorama, los autores citados concluyen que en sntesis, los
municipios con un muy bajo desempeo de justicia cuentan con mayores tasas de
desplazados, mayor densidad de hectreas de coca sembradas y tienen mayor cantidad de
indgenas y afros en su poblacin. Algo similar ocurre en materia de presencia de la guerrilla,
que ha sido menor en municipios con desempeo alto y muy alto en materia de justicia
(Villegas y Espinosa, 2013).

Esto no solamente es un avance en la identificacin de los desafos que

enfrenta la justicia en el campo, sino ante todo hace parte de una justificacin para
su urgente creacin e implementacin, pues el estudio demuestra que existe una
correlacin evidente entre el acceso a la justicia local y las ms graves problemticas
que afronta la sociedad colombiana en su conjunto.

Adicionalmente, es importante resaltar la necesidad de fortalecer la

capacidad poltico administrativa de los municipios, pues como ha sealado la
Corte Constitucional en el auto 383 de 2010 de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, mientras en la desconcentracin y en la descentralizacin la legitimidad democrtica
se concentra en una nica instancia central, en la autonoma territorial se parte del supuesto
contrario, es decir, del reconocimiento de las entidades territoriales ms cercanas al
individuo. Como consecuencia de lo anterior, el municipio es la instancia territorial
fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado y en l se radica la primera
fuente de legitimidad democrtica.

Por otra parte, ante la eventual creacin de una jurisdiccin agraria o un

mecanismo de acceso a la justicia en el campo, el Estado va a enfrentar un problema
de desconfianza que marcar las dinmicas de su funcionamiento y eficacia de sus
decisiones. En este sentido, uno de los mayores obstculos para la creacin de un
mecanismo de justicia que garantice un acceso efectivo a ste, es la presencia
democrtica del Estado en los territorios a los que llegue.

La presencia democrtica del Estado en los territorios pasa, por un lado, por
la purgacin de intereses ilegales e ilegtimos que cooptan al Estado territorial, y
por otro lado, implica la presencia del Estado en los territorios a travs de la

70
prestacin de servicios encaminados a la satisfaccin de las necesidades bsicas de
la poblacin campesina.

En cuanto a la prestacin de servicios encaminada a la satisfaccin de

necesidades bsicas, la experiencia previa de otros mecanismos de acceso a la
justicia, como la ley 975 de 2005 y la ley 1448 de 2011 sirven de alerta para visibilizar
esta situacin. En ambos procesos, los jueces y funcionarios administrativos han
tenido que enfrentarse a contextos de necesidades bsicas insatisfechas que resultan
siendo obstculos para la implementacin de decisiones judiciales que garanticen
un goce efectivo de los derechos.

Es as como los jueces y magistrados de justicia y paz y de restitucin de

tierras se han visto envueltos en la imposicin de rdenes judiciales que en
contextos de paz y menos desigualdad material, podran calificarse de intromisin
del poder judicial en la formulacin de polticas pblicas. Para evitar esto, sera
necesario que el Estado legitimara su presencia democrtica en los territorios para
garantizar la efectividad de los mecanismos de acceso a la justicia en el campo que
se implementen.

Uno de los desafos ms grandes relacionados con la presencia democrtica

del Estado en los territorios es la coordinacin interinstitucional por cuanto, como
lo ha sealado la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 y su Auto 383
de 2010, la falta de coordinacin, principalmente presupuestal, entre la Nacin y las
entidades territoriales, conllev al estado de cosas inconstitucional (ECI) en relacin
a la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado. A continuacin se
sealan algunos aspectos especficos relacionados con la coordinacin
interinstitucional extrados de dicha experiencia.

En primer lugar, es importante sealar que las relaciones entre la Nacin y

las entidades territoriales se rigen por tres principios: concurrencia, coordinacin y
subsidiariedad. Con estos tres principios se busca que en todos los niveles
territoriales se acte para conseguir los fines del Estado, de manera tal que las
entidades territoriales aporten desde su capacidad administrativa y acudan a otras
instancias cuando su capacidad sea insuficiente. Estos tres principios crean una
compleja red de relaciones entre las diferentes entidades del Estado.

Lastimosamente, en esa compleja red de relaciones es fcil caer en una

argumentacin laberntica en la cual unas entidades responsabilizan a otras por la
falta de cumplimiento de las obligaciones del Estado, quedando los individuos en
una telaraa sin salida en el reclamo por la exigencia de sus derechos.

71
 La coordinacin interinstitucional sigue siendo uno de los mayores desafos
del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a Vctimas (SNARIV) y de otro tipo
de polticas pblicas que exigen compromisos del Estado que superan la actuacin
de unas cuantas entidades, e incluso que superan la actuacin de una rama del
poder pblico.

La satisfaccin de necesidades bsicas y el respeto y garanta de los derechos

de los sujetos que han habitado histricamente el campo, deben estar inmersas en
este tipo de polticas pblicas en las cuales el Estado se compromete desde todos
sus niveles territoriales y desde toda su capacidad de gestin desde las diferentes
ramas del poder pblico con indicadores de resultado que no son otros que de goce
efectivo de derechos.

2.2.2. Mecanismos de concertacin y participacin.

Como se expresaba anteriormente, la falla de reconocimiento del campesinado

como un actor poltico importante en las discusiones de los modelos de desarrollo,
ha implicado que sus visiones sean desconocidas violentamente tanto por el
conflicto armado como por la imposicin de polticas pblicas en las cuales las
personas campesinas no han tenido oportunidad de participar y que en muchas
ocasiones van en contrava de sus visiones del Estado, la economa y de elementos
concretos de sta como los procesos productivos, la soberana alimentaria, entre
otros.

En este sentido, para poder garantizar un acceso efectivo al mecanismo de

acceso a la justicia en el campo que se cree, es necesario enfrentar obstculos que
por un lado implican la creacin o el fortalecimiento de mecanismos de
participacin campesina, y por otro lado, implican la creacin de espacios de
concertacin locales.

Parte de este desafo es el de comprender la diversidad de conflictos y efectos

existentes actualmente en el campo, por cuanto para poder plantear soluciones, se
requiere al menos hacer una tipologa de conflictos e intereses superpuestos. Dentro
de esta tipologa es necesario diferenciar entre aquellos conflictos que resulta
necesario solucionar y aquellos que es indispensable precaver.

Una vez el Estado tenga identificadas al menos unas tipologas bsicas de

conflictos, el Estado tiene que llegar a los territorios como un agente de concertacin
y negociacin de intereses que han estado histricamente en el territorio. Para esto,

72
las formas de acceso a la justicia que se diseen para el campo requieren de
metodologas y mecanismos eficientes de dilogo, ms que de herramientas
coercitivas por medio de las cuales se impondran criterios institucionalizados.

La confianza en el Estado en los territorios se puede construir o reconstruir a

partir de la asuncin de un rol por parte del Estado como garante de espacios de
concertacin, en los que las partes intervengan de buena fe, con carcter previo a la
toma de decisiones y de manera libre e informada.

De esta manera, se puede empezar a construir una diversidad de visiones

sobre el desarrollo territorial que encuentran algn tipo de consensos a partir de los
mecanismos de concertacin que el Estado propicia, promueve y protege. Ejemplo
de estos mecanismos de concertacin son las consultas previas que se deben realizar
teniendo en cuenta estndares constitucionales de reconocimiento de las
diferencias.

Recientes citicas de la Mesa Permanente de Concertacin Indgena frente a

los cambios que tendra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, y
sobre todo la composicin de su consejo directivo, dan cuenta que se mantienen los
retos frente a la participacin y espacios de concertacin con las comunidades
especialmente afectadas. En el caso que se comenta, la propuesta del Gobierno fue
rechazada porque de acuerdo con la posicin de los indgenas, la participacin de
estas comunidades, as como la del pueblo afrodescendiente y campesinos solo
corresponde a 3 miembros frente a 9 que representan intereses de sectores
econmicos y Gobierno.17

De otra parte, es necesario que, a partir de la tipologa de conflictos que se

identifique, el Estado formule una serie de criterios que permitan diferenciar entre
aquellos conflictos que requieren la intervencin del Estado como garante de justicia
y aquellos conflictos que los actores sociales del territorio tienen capacidad para
tramitar con sus propias formas de resolucin de conflictos, sin que haya violacin
de derechos.

Esta diferencia es muy importante para la reconstruccin de confianza en el

Estado y por consiguiente para la garanta en el acceso efectivo a la justicia, pues no
todos los conflictos son susceptibles de ser resueltos de manera justa es decir,
respetando una garanta mnima de derechos- sin intervencin del Estado.

17
http://www.elespectador.com/noticias/politica/nueva-politica-de-tierras-y-el-malestar-indigena-articulo-
598889 consultado por ltima vz el 05. 01. 2016

73
 Los mecanismos alternativos de solucin de conflictos tambin pueden ser
funcionales al objetivo de concertar intereses contrapuestos. Sin embargo, aparece
como un reto para el Estado la bsqueda de mecanismos que eviten que estas
formas alternativas de solucin de conflictos sean espacios en donde las
desigualdades polticas y econmicas propicien la toma de decisiones en donde solo
unos sujetos tienen las posibilidades de dar a conocer y defender sus intereses. El
Estado entonces debe aprovechar que los mecanismos comunitarios de solucin de
conflictos cuentan con la ventaja de tener legitimidad para las comunidades, pero a
su vez debe propiciar unas reglas y condiciones mnimas de igualdad para que el
dilogo y la concertacin sean reales.

Adems, como ya lo han recalcado tanto la Corte Constitucional como

organismos internacionales, para que los mecanismos comunitarios de solucin de
conflictos sean eficaces, es necesario que haya formas de llevar esas decisiones a la
justicia formal, sea para hacerlas ejecutar o para que sean revisadas.

2.3. Armonizacin de polticas pblicas y nivel de aplicacin territorial

En materia de articulacin y conjuncin de polticas pblicas, como se ha sealado

con anterioridad en el presente documento, la Corte Constitucional ha destacado la
importancia de la inclusin de criterios especiales para que cualquier propuesta
normativa que se realice respecto de las cuestiones agrarias, deba trascender del
concepto y del sector agrario en clave de una concepcin ms amplia y compleja,
que es la de territorio18.

La jurisdiccin agraria que se proponga, debe observar el contexto

especial actual del pas y un posible escenario de postconflicto a efectos de
garantizar el acceso a la justicia y dirimir todas aquellas controversias que se
susciten a nivel rural, con independencia sectorial y con niveles de coordinacin
adecuados que permitan su sostenibilidad, idoneidad y razonabilidad.

As mismo, con fundamento en lo contenido en la sentencia C-644 de 2012,

que establece que el campo colombiano debe ser comprendido no solo como el
conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, sino como ese espacio
vital de la poblacin campesina que ostenta una realidad geogrfica, regional,

18Sentencia T-763 de 2012; existe una relacin ntima entre los conceptos de tierra y territorio,
entendido ste ltimo como el conjunto de relaciones espirituales, sociales, culturales, econmicas,
entre otras, que construyen las personas y las comunidades alrededor de la tierra. (Cfr. Sentencia T-
763 de 2012).

74
humana, cultural y, econmica (Cfr. Sentencia C-644 de 2012); debe tenerse de
presente, por una parte el componente de informalidad en la tenencia de la tierra
que da origen a la aplicacin de polticas de regularizacin de derechos; y
parafraseando a Garca Villegas, todas aquellas otras situaciones de abandono
institucional que han permitido que la lmpara del Estado no llegue a todos los
rincones de su territorio(Garca Villegas y Espinosa, 2013).

En trminos generales, las propuestas normativas que hagan

referencia a las cuestiones agrarias deben ir ms all de los ejes temticos bsico del
sector rural y su jurisdiccin, a fin de reconocer la complejidad de la territorialidad,
de los derechos econmicos, sociales, y culturales de los beneficiarios de las normas,
as como imprimir un enfoque diferenciado que resalte la forma de vida campesina
y la preserve.

En este orden de ideas, las siguientes son las polticas o ejes temticos
sectoriales que como mnimo deben ser observados y articulados en cualquier
proceso de construccin normativa agraria para la Colombia de hoy, que permiten
identificar situaciones que puedan generar conflicto, y principalmente corregir el
enorme desequilibrio entre inversin pblica o privada, y los hombres y mujeres
que viven en la pobreza en el campo:

Gobierno: Ese conjunto de normas, de corto y mediano plazo, expresadas en

los Planes Nacionales de Desarrollo que enmarcan e impulsan la accin de los
Gobiernos de turno, puede aportar al mantenimiento de la jurisdiccin agraria, pero
tambin obstaculizar la misma. Un ejemplo especfico es lo consignado en el Plan
Nacional de Desarrollo de los periodos presidenciales comprendidos entre 2002
y2010, respecto de la actualizacin catastral en lo urbano, desestimulando y
prohibiendo la rural. Aspecto que tuvo grandes consecuencias perversas en el sector
agropecuario.

En la actualidad, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 2018

Todos por un Nuevo Pas, incorporan para la transformacin del campo y su
consolidacin como generador de empleo y riqueza para los habitantes rurales: el
desarrollo agropecuario y la seguridad alimentaria, as como el fortalecimiento de la
competitividad agropecuaria.

Para el logro de lo anterior, la creacin de la Unidad de Planificacin para el

sector Rural y Agropecuario, supone la reduccin de los conflictos de uso del suelo
mediante la concertacin e implementacin de un modelo de territorio en funcin
del ordenamiento productivo, la realizacin de procesos agrarios que faciliten el

75
acceso y aprovechamiento de la tierra, y la articulacin de instrumentos de
ordenamiento territorial.

Ambiente: En esta materia, para empezar, si bien resulta cierta y

completamente vlida la observancia de las categoras ambientales a efectos de
proteger el medio ambiente y respetar las bases naturales de la vida humana;
tambin lo es, el hecho de que muchas de las zonas que hacen parte de las categoras
ambientales protegidas ya estn intervenidas por la mano del hombre de manera
histrica y permanente, algunas de ellas con una reconversin total u otras con bajos
impactos frente a la proteccin de estas reas.

Razones por las que se debe generar un punto de equilibrio ms flexible que
el que se pretendi incluir en el pasado proyecto de Ley de Desarrollo Rural
(Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2012), por medio de la figura de
adjudicacin excepcional por actividades de conservacin y proteccin ambiental,
pues dicho artculo prohiba expresamente adjudicaciones en Reservas y Parque
Nacionales Naturales, desconociendo la realidad arriba expresada.

As pues, uno de los nfasis es la bsqueda del equilibrio entre el

ordenamiento territorial, el ordenamiento ambiental del territorio trazado desde el
nivel Nacional y sus fricciones con los Plantes de Ordenamiento Territorial (POTs),
por ejemplo. Lo anterior en un contexto en el que, como indican las normas que
desarrollan los parmetros consignados en los artculos 64, 65 y 66 de la
Constitucin de 1991, y figuras como las zonas de reserva campesina, la promocin
de la produccin campesina es (y debe ser) compatible con la conservacin y
proteccin de los recursos naturales y del medio ambiente.

Extraccin, exploracin de recursos naturales renovables y no renovables: en

tratndose de esta realidad en Colombia, debe observarse la existencia de los
derechos constitucionales a un ambiente sano, y al desarrollo integral de la
actividad agropecuaria que debe prevalecer sobre la explotacin; as mismo, como
lo seala Garay (2013), el principal riesgo lo constituye el agravamiento de injusticias e
inequidades. Ello, resaltando la necesidad de tener en cuenta, tanto los factores
econmicos como los de inclusin del mbito cultural, social y ambiental, a efectos
de generar un desarrollo integral de pas, con respeto por los Derechos Humanos y
la calidad de vida en general. (Ib.).

Por su parte, el sector minero - energtico, por ejemplo, que es uno de los tres
ejes fundamentales del plan de desarrollo del gobierno del Presidente Juan Manuel
Santos, carece de una poltica que utilice las demandas y ofertas del sector para crear

76
nuevas industrias en el pas as como de claridad sobre la retribucin social y al
Estado por la explotacin del subsuelo, en trminos de proporcionalidad entre los
recursos extrados y el costo econmico, ecolgico y social de la extraccin, razones
por las cuales dicho sector carecera de un papel dinamizador, creador de empleos
y captador de utilidades que generen inversin en la construccin de la calidad de
vida y sostenibilidad de la territorialidad con base en el deber de mejoramiento de
las condiciones vitales de todos los habitantes del territorio nacional que justifica la
declaracin de utilidad pblica de dicho sector.

Adicionalmente, existen territorios del pas donde la concesin de ttulos o la

instalacin de proyectos minero-energticos no consultada o no concertada con las
comunidades rurales, ha generado todo tipo de conflictos (medio-ambientales,
sociales, econmicos, de derechos humanos) que agravan la situacin de
desproteccin de dichas poblaciones, lo que impide garantizar mbitos materiales
de justicia si no se resuelven dichos conflictos en clave de derechos constitucionales
y con primaca de los mismos frente a los intereses econmicos salvaguardados por
la llamada locomotora minero-energtica.

Ordenamiento social y productivo de la propiedad y conflictos por el uso de la tierra:

entendiendo el Ordenamiento Social de la propiedad como el conjunto de
instituciones, normas y procedimientos encaminados a la administracin de tierras de la
Nacin y del Estado, a la distribucin equitativa de la tierra rural, su uso y aprovechamiento;
a travs del reconocimiento fsico, jurdico, administrativo, econmico y fiscal del alcance del
derecho de propiedad y de otras formas de acceso a la tierra; con el objeto de lograr el uso
eficiente del suelo, la cohesin social y territorial; y el desarrollo socioeconmico convergente
del territorio, a fin de mejorar la calidad de vida de la poblacin rural (UPRA, 2015-I).

Y al Ordenamiento Productivo, como el proceso participativo de planificacin

multisectorial, de carcter tcnico, administrativo y poltico, que busca contribuir al uso
sostenible de los recursos en el territorio con el propsito de mejorar la productividad
agropecuaria, la seguridad alimentaria y la competitividad local, regional, nacional e
internacional bajo principios de responsabilidad social y sostenibilidad ambiental. (UPRA,
2015).

La poltica agropecuaria que se proyecte, debe propender por una Gestin

del Territorio para los Usos Agropecuarios -GESTUA-, como lo viene promoviendo
la UPRA, como un desafo para las acciones del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y todas las dems instituciones multisectoriales que intervienen en
la planificacin y gestin del desarrollo y ordenamiento territorial rural
agropecuario y productivo, las cuales deben actuar de manera integral y coordinada

77
para resolver todos los problemas y conflictos del campo colombiano. (Massiris,
2014). Un ejemplo de conflicto actual es la necesidad de reformular el alcance de la
Unidad Agrcola Familiar, respecto de su funcin preventiva de fenmenos de
concentracin o acaparamiento del usufructo de la tierra.

Catastro y Registro: A partir de la implementacin de la Ley 1448 de 2011 y la

poltica de formalizacin de predios, principalmente, se viene develando que
Colombia soporta un alto grado de desactualizacin catastral, registral y de baldos;
y que el ciclo de conformacin de la propiedad est invertido19. (Contralora General
de la Repblica, 2014).

Lo anterior se traduce en las siguientes afirmaciones:

Si Colombia afronta un alto grado de desactualizacin catastral, teniendo en

cuenta que la informacin catastral solamente incluye propiedad privada y
del Estado, el atraso y desactualizacin es mayor por no contener el censo
predial, informacin de otras dinmicas de las personas con la tierra.
El carcter rogativo del Registro obstaculiza en gran medida que se
mantenga permanentemente actualizado y guarde trazabilidad.
Adicionalmente, en el catastro, la informacin que el Registro contiene versa
solamente sobre la propiedad privada y del Estado no estando obligado a
incluir un componente grfico que espacialice y ubique los predios.
Solamente, a partir de 2015, en desarrollo de las rdenes contenidas en la
Sentencia T-488 de 2014, las entidades vienen trabajando en un plan de accin
a fin de lograr, entre otros resultados, un inventario de baldos, del cual ha
carecido Colombia histricamente.
Finalmente, tal como ha sido evidenciado por la Contralora en su informe
ACCES 2014, el ciclo de la propiedad en Colombia est invertido. En el pas
todos los actos de transferencia y negociaciones sobre los predios pasan
primero por Registro, que como ya se vio no cuenta con la obligacin de la
medicin y posteriormente llega a Catastro. Siendo lo correcto, primero
realizar una medicin oficial, para luego materializar los actos de
transferencia o negociaciones y finalmente actualizar estas actuaciones en
Catastro a fin de articularlo con el estado del Registro. Cabe anotar que se
deriva de lo anterior, la necesidad de que el Catastro y el Registro Pblico
Inmobiliario cuenten con una debida y real interrelacin20.

19Tal como lo seal la Contralora en su informe ACES de 2013. (Cfr. Informe de actuacin especial
en restitucin de tierras. Contralora 2014)
20 Sobre este particular, a pesar de que existen avances en la articulacin Catastro Registro, por

ejemplo el proyecto de interrelacin Catastro Registro ICARE-, que relaciona cinco variables

78
 Es importante resaltar que en la actualidad la institucionalidad concernida
viene trabajando en una propuesta para la construccin de un Catastro
multipropsito que cense o inventare e identifique las caractersticas de todos los
predios del territorio nacional especificando su naturaleza, es decir, si son
propiedad privada, posesin, ocupacin o relaciones de tenencia.

De lograrse lo anterior, podra incluso pensarse que a partir de esta

identificacin y de la revisin de informacin institucional del Registro, el
INCODER, Parques Nacionales Naturales, entre otras entidades responsables de la
gestin de informacin sobre los predios, puedan por medio de estrategias de
barrido predial municipal, o bien formalizar casi in situ, o bien acceder de manera
prioritaria a la formalizacin de predios, alcanzando as una verdadera
actualizacin catastral y registral lo que contribuira a invertir el ciclo actual de la
propiedad para normalizarlo: Catastro-Registro-Catastro.

Por su parte, el Registro viene avanzando en una propuesta encaminada a

establecer cmo incorporar el componente grfico y de espacializacin en los Folios
de Matricula Inmobiliaria. Sobre este tema, el actual Plan Nacional de Desarrollo
por medio del artculo 104, abre una puerta que debera ser utilizada para corregir
el error histrico de la falta de informacin predial y registral que refleje la fotografa
actualizada del territorio. A la fecha, las entidades responsables estn en mora de
reglamentar la materia.

Justicia Transicional: A partir de los resultados y las falencias de la Ley 975 de

2005, o Ley de Justicia y PazLJP-, en Colombia fue introducido un marco de justicia
transicional materializado en la promulgacin de la Ley 1448 de 2011, conocida
como Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, que busca aplicar un rgimen de
reparacin integral y de restitucin de tierras a cargo del Estado con el fin de
fortalecer la verdad, la justicia, la reparacin transformadora y la no-repeticin de
las violaciones masivas a los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario; que resultan del conflicto armado interno en sentido amplio.

Ese rgimen de reparacin integral est basado en tres pilares: i) principios,

ii) derechos y iii) medidas que suponen que la persistencia del conflicto armado y
los esfuerzos institucionales por reparar a sus principales afectados, introduce un

anlogas como: cdula catastral, FMI, nombre del propietario, identificacin del propietario y
direccin del predio nomenclatura; y el Proyecto de Interrelacin permanente IPER- que relaciona
las mismas variables, pero de manera permanente, es decir tiene por objeto que los cambios que se
realicen en el Registro sobre las cinco variables enunciadas arriba se reflejen de manera automtica
y en tiempo real en el Catastro; ninguno de estos dos proyectos toca el componente grfico.

79
escenario sui gneris y propio del nico pas que ha decidido comenzar a reparar a
sus vctimas en un contexto en que las causas de la victimizacin an no se
encuentran neutralizadas, situacin que obliga a incorporar este componente dentro
de cualquier apuesta normativa para el sector agrario.

Regularizacin21 de derechos de propiedad y reconocimiento de dinmicas de

relacionamiento de las personas con la tierra: en este eje temtico se sitan la poltica de
restitucin de tierras, el programa de formalizacin de la propiedad rural, la
estrategia de clarificacin y salvaguarda de los Parque Nacionales Naturales, la de
recuperacin de baldos, la asignacin o titulacin de territorios a pueblos
tnicamente diferenciados, la formalizacin y restitucin de territorios colectivos
para pueblos indgenas y comunidades negras; entre otras figuras nacionales o
locales que persiguen, por una parte regularizar la propiedad y por otra parte,
reconocer ese escenario de informalidad en lo rural con miras, evidentemente, a su
formalidad o regularizacin.

Sanidad y salubridad: Si tal como lo sostiene Garay (2013) ms del 99 % de la

produccin de oro y el 92% de la de carbn son exportados sin generar encadenamientos
productivos, lo cual convierte al pas en un exportador neto de materias primas y en un
acumulador de residuos contaminantes, lo que favorece la reproduccin de injusticia
ecolgica por la generacin de dis- externalidades, este eje temtico se torna de vital y
obligatoria observancia en la formulacin de una jurisdiccin agraria integral,
sostenible, equitativa y garantista del equilibrio medioambiental y la productividad
del campo.

Proyectos en infraestructura, hidrocarburos, minera y energa considerados como de

inters nacional y estratgicos PINES: estipulados por el Documento Conpes 3762 de
2013 que presenta algunos lineamientos de poltica para su desarrollo, cuyas
principales preocupaciones son la adquisicin de predios, la consulta previa a
comunidades, los permisos y trmites ambientales, las relaciones con las
comunidades de las diferentes regiones, y las dificultades internas de las entidades
pblicas en la solucin de problemas jurdicos; todos temas de inters en la
consolidacin de cualquier herramienta normativa para el sector agropecuario, ms
cuando buena parte de dichas preocupaciones son la materializacin de deberes

21Es el conjunto de intervenciones del Estado encaminadas al saneamiento de situaciones jurdicas y

tcnicas imperfectas sobre la propiedad de las tierras rurales de origen pblico o privado, que
concluyen con el otorgamiento de un ttulo individual o colectivo constitutivo de la propiedad
debidamente registrado en la oficina de instrumentos pblicos, con el fin de promover el acceso, la
restitucin o el restablecimiento de la propiedad y contribuir a la seguridad jurdica.
(Fuente: UPRA 2015)

80
constitucionales del Estado y que implican un inters general que cuestionara o
relativizara la utilidad pblica o inters nacional de este tipo de decisiones.

Inversin extranjera en el campo colombiano: Respecto a este eje temtico, salta a

la vista la necesidad de establecer lmites y restricciones cualitativas y cuantitativas
a la compra de tierras baldas a nacionales o extranjeros para evitar que se vean
afectadas principalmente la seguridad y soberana alimentaria, incrementado el
despojo de tierras; y lograr mejorar las condiciones de empleo en lo rural y la
sostenibilidad de los recursos naturales. (Garay, 2013).

Adems de todo lo anterior, existen otras temticas y polticas que deben ser
analizadas y decantadas en el marco del proceso de formulacin y construccin de
una nueva jurisdiccin agraria para la Colombia de hoy, como lo son (a) la inversin
estatal en investigacin, educacin; y su acompaamiento en transmisin de
conocimientos, tecnologa que aporta directamente a la sostenibilidad y
perdurabilidad de los proyectos de vida de los campesinos; (b) la poltica vial,
determinante para hacer exitosos o frustrados los procesos de mercado y
comercializacin interno de productos del agro a pequea y mediana escala; (c) la
poltica de vivienda, indispensable para el asentamiento de los proyectos de vida
de los campesinos y la reconfiguracin de tejido social y territorialidad; y (d) el
enfoque diferencial para personas y grupos poblacionales objeto de especial
proteccin o proteccin reforzada por parte del Estado y sus polticas.

Finalmente, una primera aproximacin al nivel de aplicacin

(materializacin instrumentalizacin) territorial de la armonizacin de las
polticas pblicas puede pensarse desde una figura similar a las UPR, que son las
Unidades de Planificacin Rural Agropecuarias, creadas por el Decreto 3600 de
2007, con la finalidad de planificar el ordenamiento ambiental, territorial y
productivo para el suelo rural.

Teniendo en cuenta otras herramientas como lo son las agendas

interinstitucional para temas ambientales y de desarrollo rural, en el marco de un
espacio democrtico e informado, de concertacin con los actores involucrados, en
el que se garanticen mecanismos de equilibrio entre los que estaran en situaciones
objetivas de desventaja frente a quienes tendran una relacin de poder especfica
en los contextos sobre los cuales se activara dicho espacio.

La figura mencionada puede en virtud de las funciones de la UPRA, para la

evaluacin, el monitoreo y el seguimiento de las polticas pblicas referidas al uso
del suelo y a la adecuacin tierras, permitir la reorientacin de las polticas y

81
la formulacin de nuevas directrices que contribuyen al desarrollo rural. Razn por
la que podra pensarse en el marco de la propuesta, en optimizar las funciones esta
Unidad adscrita al Ministerio de Agricultura, cuya creacin en 2013 pretendi
subsanar de alguna manera la falencia histrica en planeacin y planificacin
armnica de las polticas pblicas del sector rural y su resonancia frente a otras
polticas multisectoriales.

2.4. Los lmites entre la justicia transicional y una jurisdiccin para lo agrario

En el presente apartado se busca profundizar de manera especial en la identificacin

de los elementos de interaccin y lmites existentes entre las acciones y
procedimientos que se desarrollan en nombre de la justicia transicional, de aquellos
requerimientos aplazados de la justicia rural que sustentan la demanda de
estructuracin de una eventual jurisdiccin especial agraria.

Lo primero que es necesario sealar es que el lmite o lnea entre ambos

escenarios de justicia, en ocasiones se torna invisible debido al papel que han jugado
la tierra y los territorios en el desarrollo del conflicto armado, circunstancia que
obliga a que cualquier accin en el marco de la justicia transicional que tienda a la
reparacin de las vctimas y ponga fin al conflicto, reconozca y contrarreste aquellos
problemas estructurales mencionados previamente y que se encuentran
relacionados con la vulnerabilidad, la pobreza, la exclusin, la informalidad, la
cooptacin del Estado y los intereses ilegales, que afectan la tierra en Colombia.

De no tenerse en cuenta estos elementos a la hora de implementar las

acciones de justicia transicional, muy seguramente, aquellas no seran idneas al fin
propuesto, lo cual impide el goce efectivo de derechos que se pretenden restituir o
reparar en escenarios transicionales.

El caso ms claro para ejemplarizar esta necesidad lo constituye la poltica de

atencin y reparacin a poblacin desplazada, en la medida que la poblacin
campesina ocupa un lugar destacado en las cifras de victimizacin en el marco del
conflicto, lo que ha fundamentado la necesidad de que acciones de ndole
excepcional terminen incidiendo y modificando las polticas pblicas propias de
desarrollo gubernamental y de la justicia ordinaria.

Es as que a partir de la poltica de restitucin de tierras se han identificado

distintas formas de despojo que aprovechaban la incapacidad de las entidades

82
responsables de impulsar las polticas agrarias, de formalizacin, y de promocin
de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios22.

Incapacidad que responde en gran medida a un inters deliberado de

mantener un statu quo, que no poda enfrentarse con procedimientos judiciales
ordinarios, muy marcados por una tradicin procesal formal que, como se destac
en el anlisis aproximativo jurisprudencial que sirve de base al presente
documento,impide la accin probatoria y el acceso mismo a la justicia de las
poblaciones principalmente afectadas por el despojo o abandono forzado de tierras
y territorios.

Lo anteriormente destacado ha llevado a que dicha poltica, de manera

amplia intervenga e impacte en los programas de formalizacin, y promocin, al
igual que haya contemplado un amplio poder al juez de restitucin para ordenar
medidas, incluso de competencia local, como la construccin de vas e
infraestructura, con el fin de garantizar la reparacin efectiva, transformadora e
integral de las vctimas de despojo en el pas.

La justicia transicional ha permitido tambin, que en el marco de procesos de

restitucin se hayan introducido elementos procesales especiales como
presunciones, facultades amplias al juez, y se hayan identificado e impulsado
acciones complementarias de titulacin masiva, cartografa social, y
transformaciones o adecuaciones institucionales que contribuyeran a hacer
efectivas las acciones en el marco de dicha poltica.

Como consecuencia de lo anterior, en distintos sectores se plantea

actualmente la necesidad de utilizar herramientas de justicia transicional para darle
vida a la tan aplazada jurisdiccin agraria, que garantice el acceso a la justicia de
manera especializada y diferenciada, para asuntos agrarios. Sin embargo, ha sido
muy debatido hasta dnde debe llegar la accin del Estado fundado en la
competencia transicional y qu debe dejarse y obedecer exclusivamente a la rbita
de la planeacin y ejecucin ordinaria de las polticas pblicas, a nivel nacional y
local.

2.4.1. La necesidad de una justicia transicional agraria?

Pese a que es preciso reconocer que ha mostrado importantes avances frente a

problemticas ligadas a la tenencia de la tierra, como el despojo, el abandono
forzado y algunos aspectos de la formalizacin que afect prioritariamente a

22
Constitucin Poltica de Colombia. Art. 64.

83
poblacin campesina, la poltica de restitucin de tierras, como procedimiento
especial transicional, no resuelve de manera integral todos los problemas
relacionados con la tierra, el campesinado y los dilemas o conflictos agrarios en
Colombia.

Si bien el proceso de restitucin ha intentado hacer frente a estas necesidades

de manera integral, este tipo de problemticas impide que el proceso de restitucin
cumpla los objetivos propuestos, en los trminos que se supone deben caracterizar
a la justicia transicional como son su agilidad, excepcionalidad e integralidad.

De otra parte, de las cifras que arroja la Unidad Administrativa Especial de

Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas, un poco ms del 45 % de las
solicitudes tramitadas han sido rechazadas y no inscritas en el registro dentro del
trmite administrativo, con fundamento en que no corresponden a los casos de
competencia de dicha Unidad.23

Una primera interpretacin de estas cifras, reafirmara la presencia de una

demanda insatisfecha de acceso a la justicia, relacionada con aspectos agrarios que,
ante la inexistencia de mecanismos idneos, buscan en el proceso de restitucin de
tierras una respuesta efectiva por parte del Estado.

En trminos de Mojica (2014):

Los procesos de restitucin de tierras no slo se estn encontrando con la

problemtica propia del conflicto armado y de los abandonos forzados y despojos de
tierras sino tambin con mltiples y serias situaciones de conflictos propiamente
agrarios que podran dar cuenta de las problemticas derivadas de la casi ausente
puesta en marcha de la jurisdiccin agraria. Entre otras se pueden destacar: a)
Conflictos derivados por pertenencia, ocupacin o propiedad. b) Dificultades en
establecer la naturaleza de los predios (baldos, privados, fiscales). c) Disputas por
servidumbres, linderos, colindancias, cabidas, extensiones, etctera. d)
Adjudicaciones de baldos sin cumplimiento de los requisitos legales o fallas en
procesos expropiatorios. e) Acumulacin indebida de la tierra en la que se supera la
Unidad Agrcola Familiar. f) Conflictos de divisiones materiales de los predios,
aparceras, propiedad en comn y proindiviso, entre otros. g) Pleitos por
servidumbres. h) Asuntos relativos a la conservacin de los recursos naturales y la

23
A julio de 2015 se han presentado 88.050 solicitudes. De estas 21.708 han sido tramitadas por la Unidad, de
las cuales 11.641 han sido inscritas y 9.618 han sido rechazadas.) Visitado por ltima vez el 28 de agosto de
2015. (Estadsticas Unidad de Restitucin de Tierras en
(https://www.restituciondetierras.gov.co/web/guest/estadisticas-de-restitucion-2 2015).

84
 seguridad alimentaria, por conflictos con las agendas ambientales y minero
energtica. i) Responsabilidad civil extracontractual por daos sustanciales en la
fertilidad y capacidad de uso y produccin de los predios. Todos estos asuntos, que
resulta imprescindible resolver para garantizar que el proceso de restitucin de
tierras satisfaga el goce efectivo de los derechos de las vctimas, son asuntos propios
del derecho agrario y por tanto deuda pendiente de resolver por parte del Estado
quien, en una evaluacin bsica, ha fallado histricamente en la configuracin de
una jurisdiccin agraria slida que pudiera haber hecho frente a estas situaciones y
que su existencia sirviese para, al menos, sopesar las nefastas consecuencias del
conflicto armado en los asuntos agrarios y viceversa, es decir, las consecuencias de
los conflictos agrarios en el conflicto armado colombiano( P.47)

Para la autora citada, ante esta realidad, no sera un despropsito entender a

los jueces de restitucin de tierras como unos jueces agrarios transicionales, tesis
que para otros estudiosos tambin se sustenta en los compromisos preliminares
incluidos en el punto 1 del Acuerdo General con las FARC para la Terminacin del
Conflicto y la Construccin de una Paz Estable y Duradera, consistente en la creacin de
una jurisdiccin agraria en Colombia. As, y dado que la implementacin de los
acuerdos se hara en el marco de la justicia transicional, la creacin de la jurisdiccin
agraria se supondra mediante dicho procedimiento.

Sin embargo, y sin desconocer ese nexo intrnseco entre las necesidades en
materia de justicia agraria y el conflicto armado, es la idoneidad de las medidas y
herramientas de acceso la que debe caracterizar la implementacin de la
jurisdiccin agraria, y no su carcter transicional en s. Es esencial que a la hora de
repensar los mecanismos de acceso, estos tengan vocacin de permanencia y que
respondan a las necesidades y realidades rurales, contribuyendo as a la
construccin participativa, integral y comunitaria a la resolucin de conflictos.

2.4.2. Herramientas transicionales necesarias en la jurisdiccin agraria

Sin descartar o definir como propuesta la utilizacin de mecanismos transicionales

para la creacin e implementacin de la jurisdiccin agraria en Colombia, es muy
importante aprovechar de un lado la experiencia a nivel territorial que ha
desarrollado la institucionalidad creada para la restitucin de tierras, al igual que
una serie de herramientas que propenden por la proteccin de la parte dbil en la
relacin entre actores rurales, a travs de presunciones legales, facultades amplias
al juez, el establecimiento de trminos procesales reducidos, y procedimientos
flexibles, que permitan priorizar el derecho sustancial y especializado, sobre el
formal o abstracto.

85
 Los procedimientos agrarios actualmente vigentes y cuya competencia
reposa en la jurisdiccin civil, han demostrado sus limitaciones sustantivas y
procesales, para resolver y hacer frente a conflictos relacionados con la tierra, de
manera sencilla, integral, gil y efectiva, lo que termina impidiendo el acceso a la
justicia, y favoreciendo los intereses de acumulacin, concentracin, y el impulso de
acciones ilegales referidas ya anteriormente como desafos sobre la tenencia y
propiedad de la tierra.

Pese a la existencia de algunas herramientas que aporta el derecho agrario en

Colombia, stas no son lo suficientemente efectivas debido a las dificultades
probatorias, de acceso y garantas judiciales. Contrario a lo anterior, el juez de
restitucin, en el marco de su competencia especializada, asume de manera
prevalente todo lo referente a cada caso en materia civil, administrativa y
constitucional, lo que le permite emitir rdenes encaminadas a eliminar obstculos
de acceso y garantizar el goce efectivo del derecho a la restitucin.

Este tipo de herramientas son de esencial relevancia a la hora de determinar

el alcance de una justicia agraria. Sin embargo, la creacin de una jurisdiccin o de
juzgados especializados en lo agrario, debe impedir que se generen conflictos o
traslapes de competencia entre sta y la correspondiente a los jueces de restitucin,
o con otras derivadas de procedimientos administrativos destinados a proveer
acceso, saneamiento o productividad agraria.

En materia de competencia agraria, tambin es importante destacar que la

integralidad a la que se deben referir las competencias especiales del juez debe
cobijar no solo conflictos ordinarios frente a la propiedad, la posesin, y la tenencia
de predios agrarios, sino que debe propender por la conservacin de los recursos
naturales, del medio ambiente y de goce efectivos de derechos como por ejemplo el
acceso a semillas, insumos, seguridad alimentaria, mejorar la calidad de vida de la
mujer rural, y dems derechos diferenciados de sujetos especialmente protegidos.

Un ltimo aspecto de especial relevancia para garantizar el acceso a la

justicia, consiste en el fortalecimiento de herramientas de informacin y
formalizacin. Al respecto, para la Unidad de Restitucin de Tierras (URT-DJR-
00278, 2015),

es necesario sealar que en el pas existe un alto grado de informalidad en la tenencia

de la tierra, lo cual afecta la claridad sobre la certeza y el goce efectivo de los derechos
de propiedad de las personas, situacin que se traslada a las diligencias encaminadas
a la inscripcin de los predios en el registro, particularmente al momento de su
caracterizacin. Aunado a ello, se ha constatado que se evidencian duplicidades de

86
 reas que obedecen a varias solicitudes sobre un mismo terreno, lo cual dificulta an
ms la determinacin del rea de las mismas.

Del Balance de la gestin para el ordenamiento social y productivo del

territorio: Incoder 1960.2012 (INCODER, 2013) se puede resaltar la magnitud de las
deficiencias en materia de informacin que permita el desarrollo o implementacin
de polticas pblicas y que va a limitar de manera inequvoca la accin del juez o
entidad que busque brindar acceso a la justicia en materia agraria. Entre las ms
graves estn la falta de inventario, clasificacin y administracin de los predios, y
el desconocimiento de la extensin de los mismos.

Lo anterior, se debe en gran parte a la debilidad institucional, que

especficamente en materia de acciones administrativas relacionadas con el manejo
de informacin, actualizacin, distribucin, e implementacin de polticas agrarias,
se ha mantenido permeable, al alcance y control de intereses ilegales o de
continuidad del estatus quoconcentracionista. Esta circunstancia, de la mayor
relevancia, no va a depender de la condicin transicional u ordinaria, sino de la
voluntad real de dotar a las instituciones concernientes de herramientas idneas
para garantizar el fin axiolgico para el cual son creadas.

Las caractersticas mnimas con que debe contar dicha institucionalidad, se

relacionan con la idoneidad tcnica de sus representantes y funcionarios, su
presencia a nivel territorial, as como con la dotacin de instrumentos capaces de
enfrentar la influencia de intereses latifundistas locales, y un amplio mandato con
procedimientos expeditos y tecnolgicamente sustentados, que permitan una
respuesta rpida, actualizada y real frente a las necesidades y realidades del campo.

87
 PARTE II
LINEAMIENTOS O GARANTAS MNIMAS PARA UNA JURISDICCIN
AGRARIA U OTRAS ESTRATEGIAS DE JUSTICIA RURAL PARA EL POST-
CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

Conforme a los antecedentes normativos y de contexto descritos en la primera parte

de este documento, se puede deducir una necesidad clara y sustentada de un
escenario de justicia agraria de carcter holstico lo ms amplia posible, desde una
estrategia sostenida y a largo plazo de justicia rural, lo cual se sustenta al menos en
cuatro razones que responden el para qu propio de un test implcito de necesidad
de cualquier propuesta normativa.

La primera de ellas obedece a la necesidad de que los conflictos actualmente

existentes en los territorios se vean transformados en el sentido que no sea la
coercin (armada, poltica, cultural o econmica), la principal circunstancia que
permite la permanencia o reproduccin de los mismos.

Estos conflictos son de distinta ndole y exigen por parte del Estado un
mbito de proteccin reforzada especialmente en relacin con los sujetos,
individuales y colectivos, sobre quienes ha pesado histricamente la coercin en el
marco de los conflictos rurales. Adems, su centralidad puede estar contribuyendo
a la invisibilizacin de dinmicas y relaciones propias del mundo rural, que es
preciso reconocer y reivindicar como fuentes de relaciones jurdicas centrales en una
propuesta normativa de justicia que impacte sobre lo agrario.

La segunda razn obedece a la eficacia del Estado para garantizar el acceso a

la justicia en el marco del derecho agrario. Los antecedentes normativos revisados
en el marco de la presente consultora, si bien reconocen avances que pueden
asociarse a la necesidad de salvaguardar las conquistas normativas que en trminos
democrticos y de realizacin del derecho a la igualdad real han alcanzado algunos
sujetos rurales en Colombia, tambin dan cuenta del carcter parcial y poco eficiente
como la institucionalidad se ha acercado al tema desde un enfoque de respuestas
limitadas a problemas coyunturales y aislados, y no desde una perspectiva
estructural y de conjunto.

La tercera razn hace referencia a la necesidad de un cambio de enfoque. El

exceso de centralismo por parte del Estado ha llevado consigo, desde el punto de

88
vista contextual, el sometimiento de muchas comunidades y territorios al
ostracismo y aislamiento institucional, con las consecuencias que sobre los derechos
bsicos y la vida digna trae consigo dicha situacin, y al tiempo, desde el punto de
vista institucional, se ha traducido en una profunda debilidad para resolver
pacficamente las controversias cotidianas, la incompatibilidad o presin territorial
de diversas polticas o aquellos conflictos que causa la implantacin de intereses
macro-econmicos en los territorios.

A la luz de los propsitos programticos en los que se enmarca el

compromiso del Estado de crear mecanismos para solucionar conflictos de uso y una
jurisdiccin agraria para la proteccin de los derechos de propiedad con prevalencia del bien
comn, conforme al primero de los acuerdos suscritos en las negociaciones de paz
en La Habana, las discusiones sobre lo rural y lo agrario pasan tambin por una
discusin axiolgica sobre mbitos de justicia en un entorno macro de desarrollo
rural.

Lo anterior implica una axiologa que parta del respeto por las experiencias
organizativas comunitarias que actualmente existen en el territorio y de la
recuperacin o incluso construccin de confianzas en el Estado por parte de los
sujetos marginados por sus polticas o por su ausencia territorial, para lo cual, el
Estado se encuentra comprometido a desarrollar una institucionalidad que apoye
(y por ende, no margine) las prcticas econmicas y culturales campesinas, a partir
de la comprensin y reconocimiento de las mismas como centrales en la poltica y
como contrapeso al auge agroindustrial y extractivo que interviene
problemticamente los territorios.

La cuarta razn se encuentra estrechamente vinculada con la que se acaba de

esbozar, en tanto implica la obligacin del Estado de replantear sus relaciones con
las comunidades campesinas mediante la reorientacin de sus decisiones de
intervencin sobre los territorios, con el objetivo de fortalecer ciudadanas rurales
(Salgado, 2015).

Este fortalecimiento, que pasa por la recuperacin de agencia de los sujetos

marginados, y por ende, por el reconocimiento y proteccin de su autonoma
individual, comunitaria y territorial, implica que la justicia garantice, desde mbitos
amplios de intervencin legtima, el mximo equilibrio entre los distintos intereses
que problematizan el uso y destinacin de los suelos, el subsuelo y los territorios,
de manera que pueda hablarse realmente de una gestin ordenada, sistemtica,
eficiente y justa de los conflictos de cara a su prevencin, transformacin o solucin
pacfica, y con base en criterios de equivalencia acordados socialmente.

89
 De all que se encuentre justificado observar que el diseo de una jurisdiccin
agraria, en ausencia de un marco programtico de reconocimiento y transformacin
de los problemas rurales en sentido ms amplio, se encuentra expuesto a los
problemas institucionales y de facticidad de los cuales adolecieron los principales
antecedentes en la materia.

En este entorno programtico, la formulacin de una propuesta sobre la

institucionalidad, procedimientos, alcances y competencias de un escenario en el
que se gestionen los conflictos inherentes a la dinmica de las relaciones rurales y
agrarias en Colombia, en un escenario de post-acuerdo de paz, necesariamente debe
fundamentarse en (y partir de) una serie de garantas mnimas desde la perspectiva
de los principios jurdicos, especficamente, de derecho constitucional.

Mapa 1. Esquema general de la propuesta

LINEAMIENTOS AXIOLGICOS PARA ESCENARIOS DE JUSTICIA

AGRARIA EN COLOMBIA

LINEAMIENTOS PROCEDIMENTALES O DE GESTIN PARA

ESCENARIOS DE JUSTICIA AGRARIA EN COLOMBIA

LINEAMIENTOS MINIMOS EN MATERIA INSTITUCIONAL

ESTRATEGIAS MNIMAS PARA SUPERAR FALLAS

ESTRUCTURALES DE POLTICA (CAPACIDAD Y COORDINACIN
INTERINSTITUCIONAL Y PRESUPUESTAL) EN ESCENARIOS DE
JUSTICIA AGRARIA EN COLOMBIA

90
1. LINEAMIENTOS AXIOLGICOS PARA ESCENARIOS DE JUSTICIA
AGRARIA EN COLOMBIA

Las bases o lineamientos axiolgicos para una propuesta sobre la creacin de

mecanismos para solucionar conflictos con prevalencia del bien comn, se pueden
identificar desde la perspectiva jurdica y desde un enfoque de poltica pblica.
Aunque muchos de ellos se cruzan, en tanto el sustento de buena parte de los
criterios en una u otra arista tiene un fundamento normativo, se presentan de
manera separada con el propsito de ofrecer mayor claridad a la propuesta.

Mapa 2. Lineamientos axiolgicos

La garanta mnima de
constitucionalidad

La garanta mnima de
funcionalidad y razonabilidad

La garanta mnima de goce

efectivo de derechos
LINEAMIENTOS
AXIOLGICOS LINEAMIENTOS JURDICOS
PARA
La garanta mnima de
ESCENARIOS DE enfoque de justicia histrica
JUSTICIA
LINEAMIENTOS DE POLTICA
AGRARIA EN PBLICA
COLOMBIA El enfoque diferencial como
criterio mnimo de
racionalidad

La garanta mnima de
articulacin y coordinacin

91
1.1 LINEAMIENTOS JURDICOS

Desde el primer punto de vista, las reglas y sub-reglas constitucional sobre tutela
efectiva, debido proceso y derecho agrario, son fundamentales para el diseo de
una propuesta coherente y sustentable desde el enfoque de su juridicidad pero
tambin desde la garanta de su cumplimiento y sostenibilidad fctica. Con ello, se
resuelve un test de necesidad indispensable para entender la utilidad de la creacin
de competencias institucionales y comunitarias para asuntos agrarios en un marco
de justicia rural.

El derecho agrario es una de las principales fuentes de construccin de un

criterio de especialidad reforzada para garantizar la gestin de los conflictos rurales
y agrarios con base en un enfoque de interpretacin jurdica vinculado a lo que
expresa el artculo 281 de la ley 1564 de 2012, en el sentido del deber de todos los
funcionarios agrarios de interpretar la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto
de este tipo de procesos es conseguir la plena realizacin de la justicia en el campo en
consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo
a la proteccin del ms dbil en las relaciones de tenencia de tierra y produccin agraria.

Lo anterior implica un enfoque holstico de proteccin del derecho a la

seguridad agroalimentaria de los pobladores rurales, como estrategia de
salvaguarda de la soberana de toda la ciudadana en la materia. Con base en dicho
enfoque, se recomienda estructurar la propuesta normativa sobre justicia rural y
agraria, con base en una serie de lineamientos, de manera que garantice, cuanto
menos, una axiologa o parte general que contemple lo siguiente:

a) Recopilacin, creacin y aplicacin de normas regulatorias de situaciones

jurdicas especficamente agrarias derivadas de las particularidades del agro
(Garay y Vargas Valencia, 2012, p. 58).
b) Relacin entre derecho agrario y derechos humanos como rectora de la
interpretacin especializada en asuntos rurales y agrarios, con base en el
goce efectivo del derecho (GED) a la vida digna en igualdad de
condiciones como premisa mayor de un sistema nacional de justicia
creado en la materia.
c) Interpretacin jurdica basada en los propsitos de eliminacin del
latifundio y de primaca de la funcin social de la propiedad, entendidos
en un entorno de bsqueda de la mejora en el uso de la tierra evitando la
acumulacin o tenencia de tierras ociosas (Ib.).

92
 d) Primaca de la diferencia entre acciones con nimo de seor y dueo de
aquellas de cultivo y otras actividades que prioricen la produccin de
alimentos a la luz de la soberana alimentaria, para efectos del
reconocimiento prioritario de la propiedad conforme a las segundas, en
el marco de procedimientos de declaracin de pertenencia o anlogos.
e) Comprensin del campo como un bien jurdico constitucionalmente
protegido, entendido tanto como el conjunto de tierras destinadas a la
actividad agropecuaria y espacio vital de la poblacin campesina, como
una realidad geogrfica, regional, humana, cultural y econmica.
f) Principio hermenutico de prevalencia de las fuentes internas del Derecho
agrario sobre las fuentes externas en casos de duda o de lagunas jurdicas
(Ib.).
g) Reconocimiento de la naturaleza jurdica constitucional del derecho a la
tierra y al territorio.
h) Enfoque territorial de la intervencin en justicia entendiendo el territorio
como un asunto constitucional de reconocimiento para poblaciones
indgenas, afrodescendientes y campesinas.
i) Definicin de garantas procesales especficas en un marco de
interpretacin y aplicacin del derecho que se inclina hacia la proteccin
de la parte ms dbil en las relaciones de tenencia de tierra y de
produccin agraria.
j) Inclusin de mecanismos alternativos de solucin de conflictos en un
sentido de transitoriedad y de complementariedad de stos en relacin
con escenarios jurisdiccionales de justicia.
k) Inclusin explcita, como principio rector, de la distribucin justa de las
tierras rurales que garantice la productividad del sector agrario con
especial proteccin y apoyo institucional a las economas campesinas
(Cfr. Ib.).

De hecho, el mbito exclusivo de aplicacin normativa que exige la

especialidad en materia de derecho agrario o de lo que incluso podra llamarse
derecho de tierras y territorios, puede encontrar fuentes de interpretacin finalista
en antecedentes normativos que datan de 1936, como sucede por ejemplo con los
siguientes aspectos:

a) Principio de progresividad en asuntos agrarios, en el sentido de

interpretar las distintas reformas existentes como iniciativas para ampliar
un estndar mnimo de proteccin sobre el cual existe prohibicin expresa
de retroceso por la va jurdica o de facto.

93
 b) Primaca de la posesin real como criterio de la clarificacin de la
propiedad, sobre otro tipo de criterios como el de la posesin inscrita u
otras formas de apropiacin rentstica o irregular basada en la primaca
de las formalidades registrales, como la falsa tradicin o la venta de cosa
ajena.
c) No confusin entre jurisdiccin agraria y de lo contencioso-
administrativo.
d) Separacin entre lo civil y lo agrario.

Conforme a las fuentes jurdicas internacionales identificadas en el

diagnstico de la presente consultora, toda propuesta en esta materia debe
necesariamente cumplir con el deber jurdico superior del Estado de garantizar el
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que tienen todos los habitantes del campo
colombiano. Este deber se cumple como mnimo, mediante la garanta de los
siguientes aspectos:

a) Creacin de un mecanismo de acceso sencillo y rpido, primordialmente

de carcter judicial cuando los asuntos versen sobre intereses o derechos
de orden constitucional o fundamental.
b) Efectividad y celeridad del mecanismo o recurso.
c) Exigencia al Estado de asegurar que el recurso ser tramitado.
d) Deber y posibilidad de que el recurso, demanda o exigencia se dirija tanto
contra actos cometidos por autoridades pblicas como por sujetos
privados.
e) Obligatoriedad por parte de todas las autoridades estatales, de dar
cumplimiento a las decisiones finales o de cierre del recurso o mecanismo.

La anterior exigencia se cumple mediante la creacin de escenarios o recursos

diferenciados de gestin de los conflictos o de proteccin de derechos, con enfoque
y presencia territorial, mediante la combinacin de estrategias comunitarias,
judiciales y administrativas, conforme a los artculos 8 y 25 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos (CADH).

Desde este enfoque, la principal necesidad a la que se ve llamada una

propuesta en la materia, es la de garantizar el acceso a la justicia desde la perspectiva
de la universalidad y la no discriminacin mediante la remocin de obstculos
econmicos, contextuales, culturales, de gnero e institucionales.

Para ello es recomendable asegurar que las instancias de administracin de

la justicia tengan presencia permanente en zonas rurales, especialmente aquellas

94
que pueden considerarse marginadas, al tiempo que se garantice la seguridad de
las personas para ingresar a los trmites, y la adecuacin de los mismos a sus
circunstancias culturales, etarias, de gnero y de ingresos econmicos.

Igualmente, como sostiene la Comisin Interamericana de Derechos

Humanos (CIDH), se hace necesario que se impulsen actuaciones colectivas y de
oficio, encaminadas a garantizar el apoyo y asistencia jurdica a las personas que
carecen de recursos para acceder a una defensa tcnica.

Lo anterior se requiere en un marco de flexibilidad administrativa, de manera

que las agencias oficiosas a cargo del Estado sean realmente estrategias de apoyo y
acompaamiento para los ciudadanos y no se conviertan en trmites
administrativos adicionales a los procedimientos judiciales o en cargas onerosas
para las personas en relacin con el goce efectivo de sus derechos (GED) a la luz de
sus condiciones de vulnerabilidad y del deber estatal de garantizar un plazo
razonable para la resolucin de los casos.

El aspecto de la gratuidad es fundamental para que los mecanismos

institucionales de acceso garanticen una tutela efectiva de derechos.
Adicionalmente, como se sostiene en el diagnstico que sirve de base al presente
documento, el obstculo relacionado con la ubicacin geogrfica de las instancias
judiciales no solamente se soluciona a travs de la creacin de nuevos despachos en
zonas apartadas o de juzgados itinerantes, sino tambin a travs del fortalecimiento
de mecanismos comunitarios de justicia, como lo son los jueces de paz y las
defensoras comunitarias.

Finalmente, las demoras injustificadas en la resolucin de los casos, en tanto

forma evidente de denegacin material de justicia, tienen que ver con la necesidad
de que se constituya un sistema interinstitucional especializado, de manera que la
atencin a los casos agrarios o rurales por parte de las autoridades encargadas de
ello no sea considerada como residual, accesoria o subalterna, en relacin con sus
cargas de trabajo.

Especialmente, en lo referente a las y los jueces, resulta necesario que stos

atiendan exclusivamente casos agrarios y de conformidad con la dinmica de
acceso, se les atribuya excepcionalmente casos de la jurisdiccin constitucional. Esta
circunstancia no podra concentrarse nicamente en la revisin de la dinmica
actual y potencial de la demanda, por cuanto resulta necesario que el Estado ofrezca
mecanismos de promocin del acceso por oferta para que las personas,
especialmente desde un enfoque colectivo, puedan utilizar el sistema.

95
 Lo anterior se encuentra asociado a las garantas mnimas del debido proceso,
por cuanto como ha sostenido la Corte Constitucional (1997), el desconocimiento en
cualquier forma del derecho al debido proceso no slo quebranta los elementos esenciales
que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneracin del derecho de acceso a la
administracin de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jurdicas.

En efecto, de la jurisprudencia consultada en el diagnstico se desprende

una estructura mnima de garantas indispensables para los trmites,
independientemente de que se trate de escenarios administrativos, judiciales o
extrajudiciales. Dentro de estas garantas se destacan las siguientes:

a) Acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr

una pronta resolucin de los conflictos.
b) Publicidad suficiente del trmite, procedimiento o asunto, mediante
mecanismos amplios de notificacin, comunicaciones y publicaciones que
garanticen, en un marco de gratuidad para personas de escasos recursos,
el acceso real y efectivo a los escenarios de solucin de conflictos, y la
contradiccin de las actuaciones y pruebas.
c) Garanta de imparcialidad e independencia de parte de quien tiene el rol
de dar solucin a los asuntos rurales y agrarios. En buena parte, esta
circunstancia se logra mediante la garanta de no supeditacin de los
operadores de justicia agraria a intereses polticos o econmicos,
incluyendo aquellos que obedezcan a la agenda de desarrollo de iniciativa
gubernamental.
d) Etapas diferenciadas de identificacin del objeto y alcance del trmite,
proceso o asunto, recaudo probatorio y fase de alegatos para la decisin
final.
e) Establecimiento legal de reglas mnimas procesales que, segn la
naturaleza del juicio, determinen los procedimientos o trmites que
deban surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas.
f) Trminos razonables que impidan las dilaciones injustificadas en los
trmites y actuaciones.
g) Flexibilidad probatoria desde el punto de vista de la distribucin de las
cargas (inversin en favor de sujetos de especial proteccin o carga
dinmica entre partes que se consideren objetivamente en igualdad de

96
 condiciones o de armas), y criterios de aplicacin favorable y pro persona
en el examen de las pruebas24.
h) Definicin de los deberes, obligaciones y cargas procesales especiales de
las partes, los poderes y deberes especializados del juez o de la
administracin y las exigencias de la participacin de terceros
intervinientes, a la luz de los principios del derecho agrario aqu
destacados, con el objetivo de asegurar tanto la celeridad y eficacia del
trmite procesal, como la proteccin de las partes e intervinientes para
prevenir situaciones que impliquen dao o perjuicio injustificado a todos
o algunos de ellos.
i) Consagracin de recursos encaminados a la reconsideracin y revisin de
decisiones, haciendo especial nfasis en la de carcter judicial para actos
administrativos.
j) Garanta de no discriminacin en el acceso a los trmites y garantas
procesales, o de aplicacin de acciones afirmativas en casos donde en las
actuaciones participen sujetos de especial proteccin constitucional.
k) Poder oficioso de quien imparte justicia o resuelve al asunto, de manera
que la ausencia de actuacin o dilacin por alguna de las partes no se
convierta en razn para la inactividad del procedimiento, la denegacin
de justicia o la suscripcin de fallos inhibitorios.
l) Inclusin expresa de garantas previas y posteriores que implica el
derecho al debido proceso en materia administrativa, a la luz de la
jurisprudencia actualmente vigente de la Corte Constitucional.

1.2 LINEAMIENTOS DE POLTICA PBLICA

Desde la perspectiva de lo que pueden considerarse mnimos de poltica en torno al

tema de la administracin de la justicia en el campo colombiano, se pueden
proponer los siguientes: (1) constitucionalidad o finalismo constitucional de las
estrategias contempladas para la gestin de los conflictos rurales y agrarios, (2)

24El principio pro personae, tambin conocido como pro homine et libertatis, establece que el intrprete
de las normas consagradas en la ley debe escoger y aplicar la regulacin que sea ms favorable a la vigencia de
los derechos humanos, con lo cual se debe garantizar la aplicacin preferente de la norma ms favorable a la
persona humana, independientemente de su origen anterior o posterior, de su generalidad o especialidad, o de
su estatus nacional o internacional. En virtud de este principio se debe acudir a la norma ms amplia o a la
interpretacin ms extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos o, inversamente, a la norma o
a la interpretacin ms restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los
derechos o a su suspensin extraordinaria. En otras palabras, conforme a este principio internacional, el juez y
el intrprete deben seleccionar de entre varias normas concurrentes, eligiendo a aquella que contenga
protecciones mejores o ms favorables para el individuo o la vctima en relacin con sus derechos humanos
(Cfr. Comisin de Seguimiento, 2011, p. 9).

97
garantismo o enfoque de goce efectivo de derechos, (3) funcionalidad y razonabilidad
de los instrumentos de poltica, (4) enfoque axiolgico de justicia histrica, (5)
aplicacin de enfoques diferenciales en la intervencin institucional, y (6) articulacin
y coordinacin interadministrativas y entre las distintas ramas del poder pblico.

1.2.1 La garanta mnima de constitucionalidad

Desde la perspectiva de la constitucionalidad de la propuesta, sta debe dar cabal

cumplimiento a las exigencias que la Constitucin de 1991 y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional han establecido en relacin con los instrumentos de
produccin normativa encaminados a materializar las estrategias de poltica
asociadas al propsito de la gestin o transformacin de conflictos rurales y
agrarios, as como en relacin con el alcance de las figuras jurdicas que les sirven
de fundamento y sus disposiciones procedimentales.

Lo anterior quiere decir que, en el caso de la identificacin de una o varias

rutas de proteccin o de gestin de derechos e intereses rurales o agrarios, la
decisin de poltica debe pasar por la elaboracin de un test en el que se sustente su
adecuacin, racionalidad, necesidad y proporcionalidad a la luz de sus finalidades
constitucionales, especialmente, de los criterios aqu destacados sobre proteccin de
los sujetos marginados o de especial proteccin constitucional en el campo
colombiano.

La garanta mnima de constitucionalidad se ve reflejada tanto en la

prohibicin de establecer figuras, plazos o exigencias que desdigan de las
obligaciones constitucionales del Estado de conformidad con los derechos al acceso
a la justicia y al debido proceso judicial y administrativo, como en la idoneidad
constitucional de los instrumentos normativos mediante los cuales se contemplan y
se ejecutan las estrategias.

As, por ejemplo, la creacin de un trmite en ausencia de un mecanismo de

notificaciones adecuado a la proteccin de los derechos de las partes y a sus
circunstancias culturales y econmicas, adolecera del cumplimiento de esta
garanta mnima y sera inexequible.

Desde el punto de vista de la constitucionalidad de las normas con base en

las cuales se crean y ejecutan las estrategias, esta exigencia obliga a los decisores
pblicos a identificar y aplicar el instrumento de transformacin jurdica ms
idneo a la luz de la estructura normativa y las exigencias de orden superior.

98
 As, por ejemplo, si se contemplara la creacin de una jurisdiccin especial
agraria, por cuanto se estara alterando la estructura jurisdiccional contemplada en
la Constitucin de 1991, el instrumento ms idneo para llevarla a cabo sera un acto
legislativo. No ocurre lo mismo con la creacin de una especialidad dentro de la
jurisdiccin ordinaria, lo cual puede satisfacerse mediante la expedicin de una ley.

Quienes se responsabilicen del diseo deben realizar un test sobre el alcance

de dicha ley, en tanto si se trata de una modificacin sustancial del ncleo esencial
de la administracin de justicia, deber realizarse mediante el trmite de una de
carcter estatutario.

Ello depende, por ejemplo, de la orientacin y alcance de los procedimientos,

por cuanto si en el marco de los mismos se establecieran reglas que alteraran
sustancialmente las particularidades de la jurisdiccin ordinaria, contemplando
procedimientos o mecanismos que se separaran tan sustancialmente de la misma
que supondran la creacin de un mbito funcional diferente y no la elaboracin de
criterios especializados al interior de la misma, el trmite ms adecuado sera una
ley estatutaria.

Tambin, desde el punto de vista de este criterio o garanta mnima, es

necesario advertir que cualquier instrumento de produccin normativa que se
expida requiere del trmite de consulta previa a pueblos tnicamente diferenciados.
La anterior exigencia surge, cuanto menos, de tres circunstancias:

(1) La necesidad de que las prescripciones contempladas en los estatutos o

normas en esta materia sean integrales y de carcter general;
(2) la obligacin que tiene el Estado de incluir en un estatuto sobre la materia,
la gestin diferencial de los conflictos asociados a los intereses de los
miembros de estas colectividades humanas en su condicin
predominantemente rural;
(3) lo anterior se encuentra asociado a una tercera circunstancia cual es la
obligacin del Estado de contemplar estrategias de articulacin entre los
mecanismos de justicia a contemplarse con la jurisdiccin especial
indgena y los escenarios autnomos organizativos de las Comunidades
Negras o pertenecientes al pueblo afrodescendiente.

Conforme a la primera circunstancia, se hace alusin al derecho de igualdad

real que tienen los miembros de los pueblos tnicamente diferenciados, en relacin
con la aplicacin e interpretacin de las normas que afectan sus intereses y derechos.
En el entendido que las normas que se expidan para el diseo de un mecanismo de

99
justicia rural y agraria, tienen implicaciones para todos los sujetos e instituciones
que ejercen actividades relacionadas con el sector agrario, lo que incluye a estos
pueblos, el deber de consulta previa es incuestionable.

Igualmente, la necesidad de ofrecer criterios diferenciados para la gestin de

los conflictos asociados a los intereses de estas colectividades, como sucede
especialmente con los conflictos inter-tnicos sobre acceso y dotacin de tierras,
obliga al Estado incluso a concertarlos con las autoridades de los pueblos
tnicamente diferenciados.

En tanto se espera que las normas referidas hagan referencia expresa a la

relacin entre las autoridades gubernamentales y judiciales que ejerceran
competencias relacionadas con la gestin/transformacin de conflictos y las
comunidades de los pueblos tnicos, indgenas y afrodescendientes que habitan en
territorios rurales, la consulta previa se hace indispensable.

De lo anterior se desprende la obligacin del Estado de contemplar

disposiciones que prescriban, de manera puntual y especfica, tpicos que
protegeran directamente a los pueblos indgenas y afrodescendientes, lo cual
requiere de un espacio previo de concertacin a la luz de la necesidad de cumplir el
mandato establecido en el artculo 246 de la Constitucin de 1991, segn el cual, se
precisa de una normativa legal sobre coordinacin entre el sistema judicial nacional
y la jurisdiccin especial indgena, lo que implica un diseo de articulacin eficiente
entre sta y las jurisdicciones y especialidades contempladas para asuntos sobre los
cuales no se aplica el fuero indgena.

De esta manera, omitir la mencin a los pueblos tnicamente diferenciados

en las disposiciones sobre jurisdiccin agraria o justicia rural, restara integralidad
a las mismas y constituira una omisin que comprometera la constitucionalidad
de los instrumentos normativos.

Una estrategia para garantizar la constitucionalidad de las normas y el

respeto por los derechos de los pueblos tnicamente diferenciados, al tiempo que la
celeridad en el trmite de un estatuto general, es la frmula contemplada en el
artculo 205 de la ley 1448 de 2011, segn la cual, se podra disear posteriormente
un estatuto diferencial y especfico para los pueblos tnicos en la materia, mediante
la atribucin de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica.

En este caso el plazo de expedicin de los decretos legislativos

correspondientes no podra exceder de seis meses, conforme al numeral 10 del

100
artculo 150 de la Constitucin, previo sometimiento real y efectivo de los mismos,
al cumplimiento del deber de consulta previa, libre e informada a estas
colectividades conforme a los estndares y garantas internacionales y
constitucionales existentes para ello. Lo que no puede recomendarse es la omisin
del deber de consulta.

Finalmente, la exigencia de constitucionalidad se encuentra vinculada al

respeto que las propuestas deben tener para con el principio de progresividad
destacado en el diagnstico, independientemente de los contextos polticos,
econmicos o presupuestales en los que se vean enmarcadas, en el sentido que en
este mbito no le es dado ni al legislador ni al ejecutivo reducir la proteccin actual
de los derechos, lo que se refleja en un criterio de conservacin o no derogacin del
rgimen ms favorable para los sujetos amparados por dicha proteccin.

En otras palabras, el diseo de los procedimientos y principios que se

establezcan en el marco de la jurisdiccin agraria o de la justicia rural, no pueden
ser regresivos en relacin con los logros que en materia de proteccin se han llevado
a cabo en las normas sustanciales y procedimentales actualmente vigentes, como es
el caso de las leyes 160 de 1994, 1437 de 2011 y 1564 de 2012, por ejemplo.

Incluso, a la luz de este principio, puede ser de gran utilidad una propuesta
de depuracin y simplificacin de la normativa actualmente existente, ms all de
un simple ejercicio de compilacin, que puede estar constituyendo un entramado
de leyes y decretos que pueden ser dis-funcionales a los propsitos de justicia rural
y agraria en Colombia.

Una herramienta til a este propsito es la predileccin por aquellas normas

que se caracterizan por ser las ms progresivas o garantistas y un criterio de
reduccin de trmites, requisitos, figuras, procedimientos, exigencias y cargas que
pueden ir en contrava de una filosofa poltica de justicia y equidad agraria genuina
para un marco real y efectivo de post-conflicto armado.

1.2.2 La garanta mnima de funcionalidad y razonabilidad

Un criterio que es necesario establecer como parte de las bases de la gestin de la

justicia en el campo como parte de la poltica pblica, es la garanta de su idoneidad
y eficacia en relacin con los propsitos para los cuales se disea. De esta manera,
slo si se garantiza mediante presupuestos de actuacin pblica la funcionalidad
del sistema de justicia agraria o rural, desde la perspectiva de su importancia para
la paz sostenible en Colombia, sta contar con las garantas de facticidad y
101
factibilidad de las que han carecido otros esfuerzos previos como el decreto 2303 de
1989.

Para garantizar la funcionalidad de la propuesta, se requiere de una

adecuacin institucional y del aseguramiento de los recursos pblicos necesarios
para que se ejecute de manera sostenible. De lo contrario, puede considerarse como
un esfuerzo ms que no cuenta con un cumplimiento real ni aporta a la
transformacin de las condiciones que impiden el ejercicio de la ciudadana en los
territorios rurales colombianos.

La funcionalidad tambin se garantiza con una estrategia de organizacin

flexible y universal del sistema en los territorios. La jurisdiccin agraria, o el sistema
de justicia rural para Colombia, puede ser el primer paso, y ojal el definitivo, para
que se supere la situacin de apartheid institucional en el que se encuentran muchos
territorios en Colombia que pueden ser consideradas, como sugiere Guerrero Barn
(2002), regiones de exclusin, territorios sin presencia estatal y dominados por poderes
privados o para-estados (p. 284).

Para ello, la distribucin de las cargas y competencias en la gestin de

conflictos rurales y agrarios, debe estar acompaada de un respaldo financiero
suficiente, asociado a la reconstruccin democrtica del Estado en dichos territorios,
en el marco de un proceso de legitimizacin de lo Estatal mediante la incorporacin
de los servicios asociados a las necesidades bsicas insatisfechas de orden
individual y colectivo.

As, por ejemplo, si se nombrara un hipottico juez especializado en asuntos

agrarios en uno de los tantos corregimientos remotos y olvidados del pas, si en
dicho territorio no se cuenta con una transformacin mnima del significado
simblico y funcional del Estado, posiblemente aquel funcionario perder su tiempo
y la institucionalidad el presupuesto invertido y la oportunidad para garantizar la
inclusin de las comunidades concernidas, dentro del mnimo de bienestar que
otorga sentido a las funcionalidades del Estado.

Una experiencia en la materia es el sistema de restitucin de tierras ejecutado

en el marco de la ley 1448 de 2011, en el que las rdenes judiciales pierden
efectividad por la ausencia de mnimos de sostenibilidad que corresponden a las
obligaciones mnimas sociales del Estado y particularmente de la rama ejecutiva a
travs de la formulacin de polticas pblicas con enfoque de derechos.

102
 Para evitar fenmenos de judicializacin de dichas polticas, como ocurre
por ejemplo con rdenes de restablecimiento patrimonial de vctimas de despojo
acompaadas de rdenes ms generales y abstractas de construccin de
infraestructura de saneamiento bsico, se precisa de una coordinacin
administrativa empeada en que la justicia agraria llegue al tiempo con la
satisfaccin de las necesidades bsicas an no resueltas en los territorios.

En este orden de ideas, la poltica debe garantizar el xito en el cumplimiento

de sus fines mediante el empleo eficiente de los recursos desde el enfoque de la
economa procesal, la sostenibilidad y la eficiencia, la celeridad en el acceso y en las
decisiones mediante las cuales se da solucin a las problemticas y conflictos, y la
garanta del debido proceso judicial y administrativo.

Finalmente, para que la propuesta sea funcional a sus objetivos, se requiere

de un mbito de garantas y proteccin reforzada en relacin con los riesgos de
cooptacin rentstica y reproduccin de poderes de facto que d lugar a la
reconfiguracin cooptada de las sedes territoriales de las instituciones.

Lo anterior en razn a que en las llamadas regiones de exclusin se han

implantado poderes locales articulados a economas ilegales que han dado origen a fenmenos
continuados de criminalidad organizada, conformando ncleos regionales de violencia,
trayendo consigo el florecimiento de negocios ilegales y de estructuras de oportunidades
ligadas al mercado de tierras como forma de inversin y legalizacin de capitales y de venta
de servicios de seguridad y de justicia por parte de terratenientes privados que generan su
propio orden paraestatal (Guerrero Barn, 2002, pp. 284 y 285).

1.2.3 La garanta mnima de goce efectivo de derechos

La Corte Constitucional en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 ha

permitido demostrar cmo el principal criterio para evaluar la eficacia de las
polticas pblicas referentes a las obligaciones estatales que impactan derechos
fundamentales, es precisamente el aseguramiento del goce efectivo de dichos
derechos (GED).

A su vez, en materia de justicia, Uprimny, La Rota, Lalinde y Lpez (s. f.)

destacan que en la actualidad se ha insistido en la creacin de polticas pblicas que
partan de abajo hacia arriba y que, en consecuencia, sean capaces de conocer
(cuantitativa y cualitativamente) las necesidades especficas de la poblacin para poder
responder con polticas, acciones y realizaciones pertinentes (p. 6).

103
 Conforme a las dos fuentes mencionadas, existen dos enfoques en los que el
criterio del GED se convierte en un elemento de legitimidad y coherencia de
propuestas normativas sobre justicia rural y agraria. Desde el primer punto de vista,
la propia Corte Constitucional ha definido el GED como un entorno de garantas y
condiciones encaminadas a que se suspenda la vulneracin o violaciones de
prerrogativas constitucionales en relacin con una poblacin especfica y
particularmente vulnerable.

Para ello no solo es suficiente la creacin de las polticas sino que surgen
exigencias reforzadas para el Estado para que a travs de la activacin de sus
deberes oficiosos y de garanta de derechos, despliegue acciones reales y efectivas
de satisfaccin de derechos, incluso por encima de las dificultades o limitaciones de
recursos materiales e institucionales.

En sentencia T-760 de 2008, la Corte indic al respecto lo siguiente:

"En un escenario como el colombiano caracterizado por la escasez de recursos, en virtud

de la aplicacin de los principios de equidad, de solidaridad, de subsidiariedad y de
eficiencia, le corresponde al Estado y a los particulares que obran en su nombre, disear
estrategias con el propsito de conferirle primaca a la garanta de efectividad de los
derechos de las personas ms necesitadas por cuanto ellas y ellos carecen, por lo general,
de los medios indispensables para hacer viable la realizacin de sus propios proyectos
de vida en condiciones de dignidad".

En este sentido, si se caracterizan jurdicamente los bienes jurdicos en juego

en el marco de la conflictividad rural y agraria, es muy probable que buena parte
de los mismos abarquen derechos fundamentales o conexos cuya titularidad es de
sujetos de especial proteccin constitucional como ocurre, por ejemplo, con la
vivienda digna para personas en situacin de desplazamiento forzado, el trabajo y
la propiedad inmueble asociada al mismo en relacin con las y los campesinos de
escasos recursos, o el territorio para los pueblos tnicamente diferenciados.

De esta forma, las autoridades pblicas encargadas de gestionar la

transformacin o resolucin de dichos conflictos, sean administrativas, judiciales, o
particulares revestidos temporal y excepcionalmente de dichas facultades,
adquieren una posicin reforzada de garantes de dichos derechos con el objetivo de
no permitir en ningn caso la agravacin de la situacin de vulnerabilidad o
marginalidad de sus titulares y garantizar su superacin transformadora.

104
 Conforme a ello, la evaluacin de la gestin y resultados de la funcin pblica
en torno a este sistema especial de justicia, no puede reducirse al suministro o
facilitacin de escenarios institucionales para las contiendas jurdicas o de intereses,
sino que debe incluir el aporte que el propio sistema brinda al goce efectivo de los
derechos fundamentales.

Desde el segundo punto de vista, existen derechos vinculados a la

arquitectura misma de los sistemas de justicia, particularmente en relacin con el
acceso sin discriminaciones a dichos sistemas, de manera que la justicia pasa a hacer
parte de la poltica social, con claros elementos redistributivos (Uprimny, et. al., s. f., p.
6).

Para ello, Uprimny, et. al., hacen referencia al concepto de necesidades

jurdicas insatisfechas en el sentido de la identificacin de los obstculos de acceso a
los derechos, partiendo de la concepcin segn la cual la urgencia de que los
derechos fundamentales se realicen, es una necesidad humana cuya proteccin
principal es el acceso a la justicia.

En palabras de los autores citados, el derecho de acceso a la justicia es uno de los

elementos fundamentales de ser persona y de lograr que la propia dignidad (en trminos de
necesidades humanas satisfechas) sea reconocida y reivindicada ante los dems (p. 8). De
esta manera, con base en la nocin del reconocimiento de necesidades jurdicas
insatisfechas, surge la obligacin por parte del Estado de establecer una lnea de
base para la creacin de instancias de tutela efectiva conforme a los conflictos
jurdicos no resueltos desde la perspectiva de los obstculos de acceso a la justicia,
y no desde una lectura exclusivamente cuantitativa de la demanda actual.

De lo contrario, subsistiran los criterios conforme a los cuales

comparativamente las estadsticas de procesos agrarios llevados a cabo actualmente
en la jurisdiccin ordinaria, en relacin con procesos ejecutivos hipotecarios, por
ejemplo, aparentemente no justificaran la creacin de una especialidad en la
materia.

Conforme a lo anterior, el goce efectivo del derecho de acceso a la justicia,

desde la perspectiva de la identificacin de necesidades jurdicas no satisfechas
definidas como problemas (no resueltos) sobre la existencia de un derecho
constitucional, legal, jurisprudencial, administrativa o contractualmente reconocido con
la presencia de un conflicto -una situacin contenciosa entre dos o ms partes- sobre la
titularidad de ese derecho o una circunstancia que afecta el goce y disfrute del mismo

105
(Uprimny, et. al., p. 10), imprime una carga de realismo institucional para la
creacin o diseo de las propuestas, y para su ejecucin sostenida en el tiempo.

1.2.4 La garanta mnima de enfoque de justicia histrica

El escenario de justicia antes que sustentarse en la aplicacin operativa de reglas y

sub-reglas de resolucin de conflictos, requiere de un enfoque de contribucin a la
correccin de las injusticias histricas que pesan sobre ciertas colectividades de
sujetos rurales en Colombia, en trminos de su desvalorizacin social, fallas de
redistribucin de activos en su favor y obstculos para el libre ejercicio de su
derecho a la representacin poltica. En este sentido, la gestin de la justicia implica
un reconocimiento implcito de derechos y de ciudadanas negadas.

El diagnstico que sirve de base al presente documento expone los contextos

y situaciones que dan lugar a la necesidad de un enfoque basado en la memoria de
las injusticias histricas con el objetivo de propiciar su transformacin,
particularmente en lo concerniente a la exclusin de la poblacin campesina,
indgena y afrodescendiente en las polticas de desarrollo y la consecuente falla de
redistribucin de activos asociada a la concentracin de tierra y poder en los
territorios rurales.

La expedicin de ttulos de propiedad, el reconocimiento del trabajo como

base de la adjudicacin de terrenos y la clarificacin de la tenencia requieren de un
entorno de sostenibilidad que garantice el reconocimiento social, econmico y
poltico de los grupos sociales marginados y la redistribucin de activos a su favor,
de manera que la recuperacin de agencia incida como motor de la participacin
autnoma de las personas y colectivos en las decisiones susceptibles de afectarlas y
en la gestin de los conflictos cotidianos.

De all que la jurisdiccin agraria o el sistema de justicia rural requieran de

una articulacin eficiente y programtica con un modelo de desarrollo rural
incluyente y con las transformaciones de las relaciones agrarias que se requieren
para precaver la violencia, en trminos de reorientacin de las polticas de
desarrollo mediante el replanteamiento del actual relacionamiento del Estado con
las comunidades campesinas.

De esta manera, la autoridad administrativa encargada de la redistribucin

de la tenencia y la propiedad agraria, deber asumir como propios los principios de

106
una jurisdiccin agraria y actuar con criterios de equidad y de respeto por la
autonoma organizativa de las comunidades campesinas y tnicas.

Al tiempo, la jurisdiccin agraria habr de asumir una vigilancia en relacin

con las adjudicaciones, trmites y dems funciones de una autoridad de tierras, con
el objetivo de salvaguardar el patrimonio pblico y los fines esenciales de
redistribucin y equidad que, con base en la Constitucin y en el probable acuerdo
de paz, dan sentido funcional a cualquier reestructuracin administrativa en la
materia.

Se requiere un entorno favorable a la reconstruccin de los proyectos de vida

campesinos y tnicos, desde el enfoque de la sostenibilidad econmica y cultural de
la reactivacin de economas vinculadas a la asignacin o dotacin de tierras, a la
luz de sus planes individuales y colectivos de uso y disposicin del territorio, con
base en la afirmacin de la autonoma de los sujetos rurales hasta la fecha sometidos
a lgicas de coaccin y subordinacin.

Tambin es necesario que se establezca explcitamente como fin

programtico, la prevencin de cualquier forma des-territorializacin,
desplazamiento o desalojo forzado (incluyendo el causado por el desarrollo),
despojo y abandono de tierras y territorios, u otras situaciones de desarraigo
violento o asociado a presiones econmicas o culturales que dan lugar a la
migracin o expulsin de poblaciones rurales en territorios especficos o que dan
lugar a la violacin o vulneracin de los derechos fundamentales de las poblaciones
campesinas, como parte de la reconstruccin democrtica inherente a toda
transicin hacia la paz territorial.

Una de las estrategias para materializar el principio de justicia histrica en el

sistema de gestin de conflictos rurales y agrarios, es la creacin de espacios de
participacin y concertacin de decisiones, polticas e intervenciones territoriales
(en los trminos expuestos en el documento de diagnstico), con los sujetos que han
sido marginados histricamente del mbito de decisiones pblicas y que
actualmente sufren las consecuencias, adversas a sus derechos, de intervenciones
cuya racionalidad, equilibrio y sostenibilidad pudieron garantizarse mediante la
concertacin comunitaria de carcter previo.

1.2.5 El enfoque diferencial como criterio mnimo de racionalidad

Actualmente, experiencias de seguimiento a polticas pblicas vinculadas a

derechos fundamentales, como es el caso de la ya citada sentencia T-025 de 2004,

107
permiten exigir la aplicacin de enfoques diferenciales y sub-diferenciales como
forma de hacer visible la discriminacin histrica a la que se han visto sometidos
sujetos sociales en razn de su edad, gnero, orientacin sexual, raza o pertenencia
tnica, y a travs de ello, garantizar una proteccin especial y diferenciada de sus
derechos.

En el mundo rural, incluso en el entorno de sujetos o colectivos sometidos a

relaciones de poder asimtrico o inequidad, existen grupos poblacionales en
circunstancias de marginalidad cuyos derechos e intereses es preciso reivindicar
desde la perspectiva no solo de acciones afirmativas, sino de construccin
participativa de herramientas de proteccin especial reforzada.

Lo anterior se refleja no solamente en el mbito de interpretacin normativa

o en equidad que deben realizar quienes ejerceran funciones o poderes
jurisdiccionales en un sistema de justicia rural, sino mediante herramientas
procedimentales y garantas de tutela que contribuyan a evitar desequilibrios entre
las partes e intervinientes y a precaver su aprovechamiento por parte de sujetos
empoderados histricamente por su inclusin tradicional en las decisiones
mayoritarias o institucionales.

Uno de los enfoques que ha sido objeto de reconocimiento en las polticas,

pero que requiere de un reforzamiento desde el punto de vista de los instrumentos
concretos de la justicia rural y agraria, es el de gnero. Como sostiene la Oficina del
Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organizacin de Naciones
Unidas (ONU, s.f.), en sociedades patriarcales y machistas como la nuestra el enfoque de
gnero tiene como finalidad buscar soluciones a problemas tales como: la persistente y
creciente carga de pobreza sobre la mujer, el acceso desigual e inadecuado a la educacin y la
capacitacin, el acceso inapropiado a los servicios sanitarios y afines, la violencia contra la
mujer y la escasa participacin poltica, la disparidad entre hombre y mujeres en el ejercicio
del poder (y) la persistente discriminacin y violacin de los derechos de las nias.

Desde la perspectiva tnica, el enfoque diferencial obedece a responder a las

injusticias histricas que la discriminacin tnica y el racismo han hecho pesar sobre
los pueblos indgenas, tribales, raizales y afrodescendientes. Lo anterior sobrepasa
los alcances de las acciones afirmativas y de discriminacin positiva y obliga al
Estado a garantizar el empoderamiento de los sujetos colectivos como protagonistas
de las decisiones que conciernen sobre su pervivencia fsica y cultural como
colectivos que se diferencian de otros. De all la importancia de la consulta previa y
el reconocimiento del carcter inembargable, inalienable e imprescriptible de sus
territorios colectivos.

108
 Sin desconocer la existencia de otros sujetos sobre los cuales recae la
obligacin del Estado de garantizar una proteccin diferencial de derechos, estos
dos casos son emblemticos para indicar que la satisfaccin del criterio de
racionalidad asociado a la incorporacin y ejecucin de enfoques diferenciales en la
intervencin del Estado, es una obligacin tica y jurdica de carcter superior en
un marco de justicia que no puede limitarse a su alusin retrica en los instrumentos
de poltica o en las normas.

Dicha obligacin tampoco se limita al acceso prioritario de estos sujetos en

relacin con los escenarios o mecanismos contemplados para la tutela efectiva de
derechos o satisfaccin de necesidades jurdicas, sino que implica un mbito
transformador desde la estructuracin de la poltica para la eliminacin de
esquemas de discriminacin y marginacin entendidos como causas de las
injusticias histricas que debera contribuir a enmendar un sistema de intervencin
en justicia rural y agraria como el aqu propuesto.

1.2.6 La garanta mnima de articulacin y coordinacin

Esta garanta hace referencia al cumplimiento de dos propsitos constitucionales, a

saber: (1) la colaboracin armnica entre los rganos del Estado para el adecuado
cumplimiento de sus fines (art. 113) y (2) el deber de las autoridades de coordinar
sus actuaciones para dicho cumplimiento (art. 209).

A su vez, hace referencia al cumplimiento de dichos preceptos en varios

niveles: (a) articulacin/coordinacin de polticas pblicas; (b)
articulacin/coordinacin interadministrativa; (c) articulacin/coordinacin
financiera y presupuestal; (d) coordinacin/articulacin interinstitucional o entre
ramas del poder pblico; (e) participacin de la ciudadana en la formulacin y
replanteamiento de polticas pblicas.

Desde la perspectiva de la coordinacin de polticas pblicas, se hace

referencia a la necesidad de que todas las intervenciones gubernamentales de
carcter sectorial, obedezcan a una misma unidad de anlisis que puede ser el
territorio, y partan de una articulacin intersectorial previa, encaminada a la
determinacin de decisiones razonables sobre las prioridades en el uso y
disposicin del suelo y de los recursos naturales.

Como sostiene el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la

Universidad Nacional (2007), la descoordinacin en las acciones que llevan a cabo las

109
instituciones, ha trado como consecuencia la duplicacin de esfuerzos, la poca
racionalizacin de los recursos y la atomizacin de las actividades.

Un caso emblemtico es el referente a la gestin territorial de carcter

ambiental y a la necesaria articulacin entre autoridades administrativas
ambientales y agrarias. Especialmente, un sistema complejo y articulado de justicia
debe precaver eventuales conflictos interinstitucionales entre decisiones sobre
reconocimiento de la propiedad o acceso a la tierra, por un lado, y el sistema de
proteccin ambiental erigido desde el enfoque del derecho colectivo a la
conservacin del medio ambiente.

Para ello, ser necesario aplicar juicios de ponderacin que permitan, cuando
as sea pertinente, la coexistencia de actividades campesinas de subsistencia y zonas
de proteccin ambiental como reservas forestales, mediante la determinacin de
alternativas proporcionales que admitan una permanencia de poblaciones
campesinas condicionada a compromisos de conservacin, como puede llegar a
ocurrir con una eventual combinacin entre el modelo de conservacin ambiental y
el de zonas de reserva campesina (ZRC) que garantice la prevalencia del derecho
colectivo al medio ambiente sano.

Esta circunstancia apela a la necesidad de un proceso complejo de

ordenamiento del uso social y econmico de los territorios con base en criterios
constitucionales de ponderacin de derechos y participacin comunitaria, en
aquellos casos donde la coexistencia de intervenciones sobre un mismo espacio
socio-ecolgico no es razonable ni sostenible desde el punto de vista de la presin
cultural, ambiental y econmica sobre los recursos e intangibles territoriales.

Dicha ponderacin es una obligacin administrativa, en tanto implica

reconocer que los derechos fundamentales e intereses pblicos o sociales de
jerarqua constitucional, y especialmente los de carcter colectivo o que se
encuentran estrechamente vinculados a la proteccin de la dignidad humana,
priman en relacin con otros intereses, especialmente macro-econmicos, que se
expresan en intervenciones territoriales complejas.

La Corte Constitucional en el seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 ha

indicado que la coordinacin interinstitucional es una condicin necesaria para el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado en materia de GED. Para ello, ha
indicado en varios autos especialmente dirigidos al Gobierno nacional, que esta
exigencia de racionalidad para polticas pblicas orientadas a la satisfaccin de
derechos, pasa por el cumplimiento de una serie de requisitos mnimos.

110
 Igualmente, la propia experiencia del seguimiento a la sentencia en mencin
permite identificar estrategias de coordinacin adicionales a las planteadas por los
autos de la Corte. Dichas estrategias experimentales y requisitos mnimos
jurisprudenciales pueden resumirse de la siguiente manera:

a) La creacin de mecanismos de intercambio fluido y seguro de

informacin entre entidades administrativas, entre stas y las autoridades
judiciales, y al interior de las especialidades jurisdiccionales;
b) La identificacin y articulacin de las rutas implementadas por las
distintas instituciones con el fin de vincularlas a una estrategia conjunta
de actuacin;
c) Creacin y aplicacin de sistemas permanentes de seguimiento y
monitoreo de la actuacin de las distintas entidades y autoridades
involucradas en el sistema con el objeto de evidenciar con claridad la
gradualidad de los avances efectuados, los estancamientos o los
retrocesos;
d) Identificacin de necesidades de coordinacin presupuestal requeridas
para la efectiva implementacin y sostenibilidad de la poltica, en aras a
establecer la forma y el ritmo como sern atendidas;
e) Implementacin de espacios de participacin real y efectiva de los sujetos
de la poltica pblica y de las organizaciones sociales de
acompaamiento, as como de mecanismos de facilitacin de la
interaccin entre la poblacin y las entidades pblicas;
f) Estandarizacin de instrumentos operativos;
g) Desarrollo de mecanismos de articulacin con el fin de evitar la
duplicidad de rutas o procedimientos, y el peregrinaje institucional de
las personas que buscan acceder a los mecanismos de justicia;
h) Construccin de espacios de coordinacin interinstitucional e
intersectorial de alto nivel y capacidad de decisin, con base en la
concertacin de los diferentes sectores e instituciones, con el objetivo de
unificar criterios y esfuerzos alrededor de objetivos comunes;
i) Obligacin de todas las entidades gubernamentales y administrativas de
cumplir requerimientos de las autoridades judiciales;
j) Desarrollo de los principios de concurrencia, coordinacin y
subsidiariedad en las relaciones entre la Nacin y las entidades
territoriales en aquellos asuntos en que se contemple la intervencin de
stas en las gestiones del sistema;

111
 k) Inclusin de modelos de seguimiento participativo al cumplimiento de
fallos o decisiones complejas en relacin con conflictos masivos,
colectivos o estructurales.

2. PROPUESTA DE BASES O LINEAMIENTOS PROCEDIMENTALES O DE

GESTIN PARA ESCENARIOS DE JUSTICIA AGRARIA EN COLOMBIA
LINEAMIENTOS PROCEDIMENTALES O DE
GESTIN PARA ESCENARIOS DE JUSTICIA

CONFLICTOS O CONTROVERSIAS
AGRARIA EN COLOMBIA

DESDE EL ENFOQUE DE LA
RURALIDAD

CONFLICTOS O CONTROVERSIAS
DESDE EL ENFOQUE DE LA
AGRARIEDAD

ALTERNATIVAS
PROCEDIMENTALES PARA LA
RESOLUCIN DE LOS CONFLICTOS

Mapa 3. Lineamientos procedimentales

Conforme al diagnstico de la consultora, se hace necesario que el Estado realice

una tipologa de los distintos conflictos que afectan las relaciones agrarias y el
contexto rural en Colombia con el objetivo de identificar los procedimientos
suficientes desde el punto de vista de su idoneidad y eficacia jurdicas, para
garantizar el acceso a los mismos y la resolucin o transformacin eficiente, justa y
pacfica de dichos conflictos, a la luz de la seguridad jurdica y del cierre y
estabilidad de las decisiones.

112
 En trminos generales, puede afirmarse que las propuestas sobre jurisdiccin
agraria en Colombia, podran verse enmarcadas en un proceso ms amplio de
justicia rural de carcter holstico, en el sentido que el Estado tenga la capacidad,
competencia, recursos y garantas para responder a los mltiples conflictos no
violentos que tienen como principal escenario el mundo rural y las relaciones
agrarias con el objetivo de gestionarlos mediante la garanta de eliminacin de todo
tipo de coercin en los territorios, mediante el diseo de procedimientos
encaminados a fortalecer el rol protector del Estado de aquellas capas poblacionales
que fueron objeto de dicha coercin.

Lo anterior, mediante la gestin eficiente, descentralizada y objetiva de

dichos conflictos en consonancia con la finalidad que actualmente deben perseguir
las normas y escenarios procedimentales: el goce efectivo del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva que tienen todas las personas para el ejercicio de sus derechos
y la defensa de sus intereses, en un marco de garantas y de duracin razonable (Cfr.
Art. 2 de la ley 1564 de 2012).

En este caso, se hace referencia al concepto de conflicto como un hecho social

caracterizado por la contraposicin de intereses en relacin con una situacin
particular, que en principio, se presentan como incompatibles. Igualmente, se
propone tener en cuenta una definicin jurdica de conflicto, en la que el centro de
gravedad de las divergencias o confrontaciones de intereses gire en torno a
derechos, deberes, actos jurdicos y expectativas de derechos.

Desde esta perspectiva, los conflictos que aqu se denominan jurdicos, son
autnticos conflictos de inters, entendido ste ltimo como lo propone Carnelutti
(citado en Briseo Sierra, s. f.), es decir, como una posicin favorable para satisfacer
una necesidad (p. 181).

En un sentido ms amplio, y con base en la dimensin otorgada al escenario

de jurisdiccin agraria en el marco de las Negociaciones de Paz entre el Gobierno
nacional de Colombia y las FARC-EP, los conflictos jurdicos tienen que ver con
situaciones problemticas en torno a la justicia, al menos en tres dimensiones: de
distribucin de activos, de representacin poltica y de reconocimiento de sujetos
sociales (Cfr. Comisin de Seguimiento, 2012).

En esta materia, cabe precisar, entonces, la existencia de litigios y de diferendos

en el contexto en el que se insertaran modelos de jurisdiccin agraria. Los litigios
hacen referencia, segn el propio Carnelutti (citado en Briseo Sierra, s. f., p. 181), a

113
conflictos de inters caracterizados por la pretensin de una de las partes
interesadas y la resistencia de la otra.

Esta definicin parte del supuesto, segn el cual, existira un entorno poltico
y jurdico que garantiza que ambas partes se encuentran en igualdad de
condiciones. Lo anterior supone, cuanto menos, un lenguaje comn entre las partes,
y por ende, igualdad de armas (Lyotard 1991, en Vargas Valencia, 2011, p. 60), o
como indica Boltanski (2000), un entorno en el que existiran garantas o acuerdos
societales previos para que haya principios de equivalencia entre las personas y los
bienes, mediados por un orden institucional de estabilizacin de los vnculos entre
las personas en un rgimen de paz o como la denomina Ferrajoli (2009) de
democracia constitucional.

Sin embargo, algunas experiencias como la de restitucin de tierras en el

marco de la justicia transicional, permiten advertir la existencia de conflictos en los
que una de las partes entra a la contienda en un plano de silenciamiento,
marginalidad o de debilidad manifiesta por razones econmicas, sociales, polticas
o culturales o en el caso de la ley 1448 de 2011, por condiciones de victimizacin. Es
lo que Lyotard (1991, en Vargas Valencia, 2011) denomina diferendo donde uno de
los extremos entrara a la contienda en evidente desventaja.

Esta es una particularidad que desde la perspectiva del derecho procesal

general en Colombia se alude en trminos del deber de los jueces de hacer uso de
los poderes jurisdiccionales para lograr la igualdad real de las partes (art. 4 de la ley
1564 de 2012) lo cual se logra mediante la proteccin de la autonoma y la
transformacin de mbitos de decisin excluyentes.

En este mismo sentido, se puede entender el artculo 14 del decreto 2303 de

1989 cuando ordenaba a los jueces y magistrados aplicar la Ley sustancial teniendo
en cuenta que el objeto de la jurisdiccin agraria es conseguir la plena realizacin de
la justicia en el campo, en consonancia con los fines y principios generales del derecho
agrario, especialmente el relativo a la proteccin de la parte ms dbil en las relaciones de
tenencia de tierra y de produccin agraria. Precepto reproducido literalmente en el
artculo 281 del actual Cdigo General del Proceso (Ley 1564 de 2012).

Dos elementos son clave para acotar el universo de conflictos asociados a la

visin holstica de la gestin y resolucin de los mismos desde el enfoque del litigio
y el diferendo en el contexto rural colombiano: el criterio de ruralidad y el de
agrariedad. Desde la perspectiva de la ruralidad, se puede hacer referencia a la
identificacin de conflictos asociados a relaciones sociales con una base territorial

114
dada (Gmez, 2001): aquella basada en la combinacin de perodos de tiempo y
dimensiones de espacio, siendo caractersticos de lo rural aquellos espacios
relativamente pequeos, con largos perodos de tiempo (Ib.).

En palabras de Ramos Bermdez (2004), el criterio de ruralidad, para

establecer reglas jurisdiccionales de competencia en razn de la materia, hace
referencia al mbito de vida y laboral de los habitantes del campo, entendido ste en un
sentido de ubicacin, con unos componentes especficos que lo diferencian y enfrentan a la
nocin de (lo) urbano (p. 19).

As, el concepto de ruralidad para efectos de definir propuestas de resolucin

de conflictos en este mbito de justicia, exige por parte del Estado y la
institucionalidad, la definicin de instancias y mecanismos basados en el
reconocimiento de las relaciones personales que se puedan desarrollar en el mundo
rural, y del peso importante que en la vida de las comunidades rurales, como
sostiene Gmez (2001), tienen los antecedentes provenientes de la micro-historia.

Por su parte, el criterio ms especfico de agrariedad, hace referencia en su

sentido clsico, a la actividad productiva agrcola estrechamente vinculada a la
tenencia o propiedad rural. Expertos como Ramos Bermdez (2004), destacan que
este criterio ha sido el que con frecuencia se ha empleado en los intentos por
establecer jurisdicciones especficas en Colombia, como concepto vinculado al
problema de la especialidad del Derecho Agrario (p. 19).

Con todo, el creador del concepto de agrariedad, Carroza (citado en Ramos

Bermdez, 2004) describe la actividad agrcola como el desarrollo de un ciclo
biolgico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente al disfrute de las fuerzas y de los
recursos naturales y que se resuelve econmicamente en la obtencin de frutos, vegetales o
animales, destinados al consumo directo bien tales cuales, o bien, previa una o mltiples
transformaciones (p. 19).

En este sentido, Ramos Bermdez (2004) seala que la especificidad de lo

agrario debera apuntar tanto a la agricultura tradicional que se realiza sobre la
tierra como a aquellas formas de explotacin agraria que no precisan de un soporte
fundiario, es decir, que no requieren de una superficie agrcola (p. 19).

Lo anterior puede significar que los esfuerzos existentes en Colombia para la

instalacin de una jurisdiccin agraria, carezcan de un valor holstico de la
agrariedad, por cuanto estaran reduciendo el mbito de competencia de un marco

115
jurisdiccional especializado en la materia, a conflictos sobre relaciones jurdicas o
materiales donde la actividad agraria se centra en la tenencia de la tierra.

Precisamente, esfuerzos como el decreto 2303 de 1989, han dado especial

preponderancia a la atribucin de la competencia sobre procesos relacionados
predominantemente con derechos reales, de carcter reivindicatorio o posesorio, a
lo que dicha norma consider, una especialidad agraria dentro de la jurisdiccin
ordinaria. En este sentido, en la lista de trece conjuntos de procesos que se
determinaron como de competencia de los jueces agrarios establecidos en el decreto
mencionado, solo uno de ellos haca referencia a controversias contractuales 25.

Conforme a lo anterior, pueden identificarse controversias asociadas al

criterio de ruralidad, y al criterio de agrariedad. Tanto en uno como en otro mbito,
se puede afirmar, conforme al diagnstico contextual que precede al presente
documento, que existen macro-conflictos y micro-conflictos, en el sentido que
existen un conjunto de controversias que afectan a un nmero plural de personas, o
cuya dimensin rebasa los alcances de un litigio o diferendo de carcter privado.

2.1. CONFLICTOS O CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE DE LA RURALIDAD

Dentro de los conflictos asociados a la ruralidad, se tienen por ejemplo: (1) conflictos
o controversias colectivas sobre el uso y disposicin del suelo y el subsuelo rurales;
(2) conflictos o controversias colectivas sobre la explotacin de recursos naturales y
la conservacin del medio ambiente; (3) conflictos o controversias colectivas en
relacin con los modelos divergentes de produccin implantados en los territorios
rurales; (4) conflictos o controversias intertnicas sobre la delimitacin, tenencia y
uso del territorio; (5) conflictos en relacin con la autonoma territorial de grupos
poblaciones especficos; (6) prevencin y garanta de no repeticin del
desplazamiento forzado y esclarecimiento-reversin de fenmenos de despojo
predial y territorial.

Este tipo de conflictos se caracterizan por su carcter macro, por su condicin

colectiva y por estar vinculados al contexto de victimizacin y al modelo de
desarrollo rural o enfoque de ruralidad prevaleciente en el orden institucional. Estos
niveles de conflictividad pueden haber surgido del llamado enfoque territorial del

25En trminos de procesos originados en contratos agrarios, tales como los de arrendamiento, aparcera y
similares, agroindustriales y compraventa de productos (Art. 2 del decreto 2303 de 1989).

116
desarrollo en virtud del cual, sera necesario aprovechar mediante su explotacin,
todos los recursos disponibles en los territorios rurales, ms all de la agricultura.

En el contexto colombiano, autores como Salgado Aramndez (2012)

destacan las implicaciones de este nuevo enfoque puesto en un contexto de conflicto como
el colombiano, que lleva a exponer los territorios y sus habitantes a las fuerzas legales e
ilegales del mercado que buscan explotar estos recursos sin tener presente las dinmicas de
concentracin de la tierra y el poder o la generacin de nuevas rentas para los actores
armados (p. 12).

En trminos generales, este orden de conflictividad, asociada a un fenmeno

de re-primarizacin de la economa colombiana (Len Rodrguez, 2012), compromete
la justicia del reconocimiento del otro, y desde esa perspectiva, exige que existan
garantas para su participacin real y efectiva en las decisiones que lo afectan, sin
sesgos que impidan el cumplimiento del deber del Estado de ofrecer acciones
afirmativas a los grupos poblacionales de especial proteccin constitucional o que
propicien la toma de decisiones sin consideraciones especiales sobre las
diferenciaciones sociales, culturales y polticas en el campo.

Lo anterior por cuanto se observan nuevas modalidades en el uso del suelo y los
recursos se generan fuertes presiones sobre la poblacin porque si la modalidad presente y
futura del enfoque no se centra en la agricultura, habr poblacin que sobra, segn el
modelo (Salgado Aramndez, 2012, pp. 12 y 13).

Es posible que buena parte de este tipo de conflictos que pueden identificarse
en un escenario de justicia rural en Colombia, se pueda precaver o evitar
fortaleciendo herramientas de participacin y concertacin ciudadana,
encaminadas a obtener el consentimiento de las comunidades rurales en relacin
con decisiones que afectan sus territorios.

Un ejemplo de una de estas herramientas es la consulta previa, establecida en

el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) para pueblos
tnicamente diferenciados, y que resulta legtimo extender para algunos casos a
grupos organizados de campesinas y campesinos.

Contrario a lo que pueden opinar algunos agentes interesados en el

establecimiento de ciertos usos en territorios rurales, el criterio de ruralidad aqu
destacado, que permite la eleccin de decisiones conforme a la comprensin no solo
econmica y social, sino tambin poltica y cultural de los territorios rurales, exigira

117
al Estado fortalecer escenarios de consulta previa como espacios para el dilogo
intercultural y de concertacin comunitaria de decisiones con impacto territorial.

En vez de considerarse como un trmite que encarecera o hara onerosa

desde la perspectiva de la celeridad administrativa, la ejecucin de proyectos de
especial inters econmico, como sera por ejemplo el caso de la extraccin de
recursos naturales, la consulta previa llevada a cabo con el lleno de sus exigencias a
la luz de los estndares internacionales y jurisprudenciales, puede convertirse en
una estrategia para precaver conflictos.

En el ejemplo destacado, tal como lo indica la Corte Interamericana de

Derechos Humanos (Corte IDH), la consulta previa, libre e informada garantiza un
escenario de identificacin de impactos culturales y socio-ambientales de ciertos
proyectos, y por esta va puede garantizar su prevencin o mitigacin culturalmente
adecuada. En el mismo ejemplo, tal como lo ha indicado la Corte Constitucional
colombiana, la consulta previa constituye un escenario para prevenir
desplazamientos forzosos, de comunidades rurales tnicamente diferenciadas, por
el desarrollo (Cfr. Sentencia T-129 de 2011).

No puede dejarse de lado que los conflictos asociados al que aqu se

denomina criterio de ruralidad, pueden llegar a generar la necesidad de ponderar
derechos o intereses constitucionales o constitucionalizados. Esta es una
circunstancia tpica de lo que denomina Dworkin (2002) casos para Jueces
Hrcules, en el entendido que exigen de una filosofa poltica lo suficientemente
slida como para que las decisiones sobre este tipo de conflictividad sean
equilibradas, proporcionales y justas.

Lo anterior podra cubrirse mediante el fortalecimiento de la accin de tutela

en los territorios rurales, o la atribucin explcita de funciones anlogas a las del
juez constitucional, a aquellos eventuales jueces o magistrados encargados de la
solucin especializada de este tipo de conflictos, en aquellos casos donde los
espacios de consulta no hayan sido equilibrados o hayan carecido de las garantas
necesarias para que el sent-pensar de las comunidades afectadas sean vinculantes,
cuanto menos en lo referente a la afectacin a sus derechos fundamentales,
individuales y colectivos.

Igualmente, los marcos de justicia que puedan llegar a establecerse para

precaver o resolver los conflictos y tensiones rurales, tienen un punto de relacin
con el terreno de la justicia transicional en trminos de esclarecimiento de la verdad
sobre eventuales circunstancias de usufructo de la victimizacin y de las situaciones

118
de conflicto armado encaminadas a lograr el empoderamiento de actividades no
agrcolas en los territorios rurales.

En este sentido, como indica Salgado Aramndez (2012), algunos estudios

debaten sobre la idea de cmo el enfoque territorial del desarrollo ha funcionalizado
el conflicto para consolidar sus intereses, lo que quiere decir que a la luz de la disputa armada
por el control de los territorios se han amparado los intereses que imponen nuevas formas de
usos del suelo, los recursos y definen qu actores ejercen el control (p. 13).

2.2. CONFLICTOS O CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE DE LA AGRARIEDAD

Como se destac en el diagnstico que sustenta la presente propuesta, un problema

central en el mundo rural, es el conjunto de conflictos que se producen en Colombia
alrededor de la tenencia y uso de la tierra. Conforme a dicho diagnstico dos
fenmenos son la cara de la misma moneda: (1) la concentracin sobre la tenencia y
propiedad de la tierra y el acceso a los medios de produccin; (2) la informalidad en
las relaciones que las y los trabajadores del campo de escasos recursos tienen con la
tierra con base en la cual sustentan sus sistemas productivos y su subsistencia
econmica.

Los conflictos asociados a estos dos extremos de las relaciones de los actores
rurales con los predios agrarios, tienen una esfera jurdica que es necesario atender
desde la perspectiva de la justicia y la resolucin pacfica de controversias.
Precisamente, el artculo 1 del decreto 2303 de 1989 estableca entre los asuntos de
la llamada jurisdiccin agraria, aquellos conflictos originados en las relaciones
que se derivan de la propiedad, posesin y mera tenencia de predios agrarios y en
actividades de produccin y conexas de transformacin y enajenacin de productos
agrarios.

De esta manera, la identificacin de acciones, en sentido judicial, o de

trmites, en sentido administrativo, a travs de una norma que atribuya
competencia especializada a ciertos rganos del Estado, habr de ser enunciativa, de
manera que se vean incluidas situaciones adicionales y vinculadas a actividades o
bienes agrarios, en especial conflictos suscitados por emprendimientos agro-
industriales.

En el marco de los antecedentes existentes en la materia, autores como Ramos

Bermdez (2004), por ejemplo, indican que la lista de trece procesos establecida en

119
el artculo 2 el decreto 2303 de 1989, como de conocimiento de los jueces agrarios
creados en dicho estatuto, no era taxativa26.

Buena parte de los analistas sobre el tema, tiende a confundir la evolucin

del derecho agrario como disciplina jurdica autnoma, con la produccin de
normas procedimentales sobre asuntos agrarios. Si bien se trata de dos aristas
dogmticas complementarias, la axiologa agraria no puede explicarse solamente a
travs de figuras procedimentales, aunque stas ltimas deban necesariamente
reflejar los mandatos establecidos en dicha axiologa.

De all que pueda afirmarse que la identificacin de conflictos agrarios como

parte de un mbito de competencia desde el enfoque del post-conflicto armado,
tiene la potencialidad de contribuir a la creacin de un sistema complejo y
articulado de estrategias para la gestin de los problemas ms relevantes del mundo
rural en Colombia.

Esta gestin, desde el punto de vista procedimental puede combinar

diferentes escenarios, siempre y cuando stos cuenten con una estrategia
permanente de articulacin, cuya puesta en prctica se encuentre atravesada por la
axiologa anteriormente destacada. En otras palabras, la axiologa del derecho
agrario no es exclusiva de los escenarios establecidos para la solucin de conflictos
sobre tenencia agraria, sino que es transversal a la resolucin de todos los conflictos
identificados.

Los dos extremos destacados, de la informalidad y la concentracin, implican

una respuesta institucional efectiva y eficiente frente al problema por el que es
necesario comenzar en estas cuestiones: el de la clarificacin de la tenencia y la
propiedad agrarias. La apuesta por superar la informalidad en la tenencia de la
tierra por parte de actores que se encuentran en situacin de desigualdad en relacin
con otros que se encuentran interesados en dicha tenencia o en los usos de la tierra,
requiere necesariamente de un escenario ms ejecutivo que jurisdiccional, en el
sentido que exige por parte del Estado la implementacin de una estrategia masiva

26La norma enlistaba los siguientes procesos o acciones, las cuales son mayoritariamente referentes
a la tenencia o propiedad inmueble de carcter agrario: (1) reivindicatorios, (2) posesorios, (3)
divisorios, (4) de expropiacin, (5) originados en contratos agrarios, tales como los de arrendamiento,
aparcera y similares, agroindustriales y compraventa de productos, (6) de lanzamiento por
ocupacin de hecho, (7) de pertenencia, (8) de saneamiento de la pequea propiedad agraria, (9) de
deslinde y amojonamiento, (10) de restablecimiento de la posesin o de la tenencia agraria, (11)
servidumbres, (12) sobre propiedad en comn in pro indiviso sobre bienes agrarios, (13) atinentes a
empresas comunitarias, sociedades y asociaciones agrarias.

120
de acceso colectivo y por oferta y no como operan generalmente los escenarios
judiciales: de manera individual y por demanda.

Desde la perspectiva contextual, muchas de las personas que se veran

beneficiadas de un programa administrativo y masivo de formalizacin colectiva,
se caracterizan por no mostrarse interesadas por las gestiones institucionales
asociadas a actos notariales y registrales, porque los pueden considerar ajenos a sus
prcticas culturales.

En esta materia, la institucionalidad est llamada a evitar intervenciones que

se contrapongan a esta situacin cultural, de manera que la formalizacin colectiva
se convierta en un proceso de reconocimiento de las relaciones materiales de los
campesinos y campesinas alrededor de la tierra, en el sentido de la existencia de
contratos o actos negociales de palabra o llevados a cabo en ausencia de las
solemnidades que parecen ser prcticas ms propias del mundo urbano.

En palabras ms tcnicas, la formalizacin colectiva y territorial no podra

confundirse con formas de saneamiento de la propiedad rural asociadas a prcticas
ajenas a la cultura campesina, como es el caso de la llamada falsa tradicin a la
que hace referencia la ley 1561 de 2012 y que algunas organizaciones especializadas
en el tema, como la Comisin Colombiana de Juristas o la Comisin de Seguimiento
a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, han considerado en sus
estudios como instrumentos que eventualmente podran ser usados para legalizar
formas de despojo, por estar vinculados a fenmenos jurdicos irregulares como la
venta de cosa ajena indebidamente registrada o las posesiones llevadas a cabo de
mala fe o de manera clandestina.

Una manera eficiente para evitar lo anterior, es la gestin colectiva de los

casos. Un programa administrativo de formalizacin podra ser ms eficiente y
acertado, si se lleva a cabo mediante la identificacin de colectivos de personas en
poblaciones especficas para llevar a cabo las titulaciones con enfoque territorial y
grupal, y no caso a caso. Para ello, la estrategia estara llamada a partir del
reconocimiento y respeto por las experiencias organizativas autnomas que ya
existen en los territorios, de manera que stas puedan servir de puente entre la
institucionalidad y la comunidad para ganar confianzas y llevar a cabo una gestin
exitosa y transformadora.

Ahora bien, el hecho de que se pueda sugerir un escenario administrativo

para estos propsitos, no deja de lado las exigencias que surgen de las garantas del
debido proceso, y en especial, la necesidad de un esclarecimiento sobre la situacin

121
real de la tenencia, en el sentido de evitar la legitimacin del despojo o el
aprovechamiento de este tipo de mecanismos por parte de sujetos que no son de
especial proteccin constitucional, lo cual implica que se d preponderancia a los
aspectos probatorios de carcter oficioso y a los casos colectivos.

Empero, desde la perspectiva de la dogmtica que sustenta el derecho

agrario, y conforme a experiencias anlogas como la del seguimiento al estado de
cosas inconstitucional sobre desplazamiento forzado (Cfr. Corte Constitucional,
2004), los escenarios probatorios administrativos estn llamados a recoger los
parmetros de acceso, recaudo y apreciacin establecidos por la Corte
Constitucional en relacin con el registro de vctimas de desplazamiento forzado,
en piezas jurisprudenciales como la sentencia T-025 de 2004.

En dicho escenario, la Corte Constitucional establece una serie de reglas

encaminadas a evitar que el acceso a los escenarios administrativos de
reconocimiento de derechos para poblacin situada en condiciones de debilidad
manifiesta, como las vctimas de desplazamiento forzado, genere cargas demasiado
onerosas para estas personas que hagan nugatorio el goce de sus derechos. De
conformidad con ello, las principales reglas probatorias que una instancia
administrativa de formalizacin colectiva en favor de campesinas y campesinas
tendra que recoger seran las siguientes:

a) Se deber aceptar como prueba suficiente para iniciar el trmite, el simple relato
de los campesinos o campesinas. En este caso, la parte interesada en la
formalizacin colectiva, caracterizada como se hizo anteriormente (grupos de
personas de escasos recursos), tendra la carga de probar su relacin con la tierra
solamente en la medida de sus posibilidades.
b) Se ha de tener en consideracin la especial situacin de debilidad o
subordinacin en que se encuentren las personas pertenecientes al colectivo
interesado para acceder a la prueba, lo que a su vez enfatiza la obligacin de la
administracin, en el marco probatorio, de realizar una actividad oficiosa para
el esclarecimiento de los hechos base de la actuacin administrativa.
c) Al momento de valorar los enunciados de la declaracin de los campesinos o
campesinas que acceden al escenario administrativo de formalizacin colectiva,
el funcionario competente debe tener en cuenta la presuncin de buena fe.
d) Si el funcionario estima que el relato o las pruebas son contrarios a la verdad,
deber demostrar que ello es as, dado que la presuncin de la buena fe supone una
inversin de la carga de la prueba hacia el Estado.

122
e) No se le puede exigir a la poblacin campesina plena prueba acerca de su
situacin, sino que basta una prueba sumaria, en donde los indicios pueden
llegar a ser vlidos.
f) Es imperativa la aplicacin del principio pro persona en la valoracin de los
hechos27.

En el sentido de justicia en el que se enmarcan estas propuestas y escenarios,

es importante resaltar que la legitimidad y razn de ser de un programa masivo y
por oferta de formalizacin colectiva y territorial, es la garanta del acceso a la
propiedad agraria de las personas de escasos recursos, la promocin de la
asociatividad campesina en clave de autonoma alimentaria, la necesidad de una
institucionalidad que apoye y entienda cmo funciona la economa campesina, y los
dems propsitos constitucionales relacionados con dicha garanta.

Es necesario proteger a las instituciones administrativas que se encargaran

de dicha tarea, de los riesgos de cooptacin asociados a empoderamientos
rentsticos, que se producen incluso en ausencia de conflicto armado, para que no
haya una distorsin del mecanismo en relacin con su aprovechamiento por parte
de actores sobre los cuales la flexibilidad probatoria y la proteccin administrativa
en la que sta se sustentara, no se encontraran justificadas. Para ello, es posible
contemplar la creacin de veeduras comunitarias en los territorios.

Como ha recomendado la Contralora General de la Repblica (CGR, 2014),

es necesaria la creacin de instituciones con marcos jurdicos y capacidades
organizacionales, que permitan actuar sobre mercados como el de la tierra, que presenta en
Colombia distorsiones de las siguientes caractersticas: i) concentracin econmica; ii)
potencial de disociacin entre el inters del propietario privado y el inters social de
proteccin de los recursos naturales y, iii) falta de transparencia e informacin sobre las
transacciones de compra y venta (p. 15).

Lo anterior se encuentra asociado a la necesidad de identificar mecanismos

de amparo y de justicia para garantizar que las y los campesinos de escasos recursos
puedan acceder sin restricciones comerciales o de otro tipo a medios de produccin
como semillas, pesticidas, fertilizantes y otros insumos agrcolas, sin que se vean
sometidos a lgicas rentsticas y de monopolio sobre su comercializacin y
utilizacin, a travs de instancias y polticas de proteccin y reconocimiento de los
mtodos e insumos de produccin campesina como patrimonio cultural de libre

27 Para conocer la definicin de este principio, ver supra, n. p. p. 24.

123
acceso para quienes con su trabajo han aportado a la autonoma alimentaria de las
comunidades y los territorios.

El tema de la desconcentracin de la propiedad mediante la reversin de

situaciones irregulares de acumulacin de tierras por agentes que inicialmente no
eran los destinatarios de la normativa sobre reforma agraria existente actualmente
en el pas, es uno de los asuntos que deben corregirse con urgencia.

Estos casos se han caracterizado por la tergiversacin de la normativa

agraria, mediante interpretaciones sesgadas que se basan en supuestos vacos
normativos, y que dieron lugar a la acumulacin de tierras inicialmente destinadas
a campesinos y campesinas de escasos recursos, por parte de esquemas
empresariales28.

Estas situaciones se dieron a travs de actos administrativos espurios o

mediante la realizacin de negocios jurdicos privados (contratos de compraventa)
sobre bienes respecto de los cuales las partes negociales no podan ejercer
plenamente su autonoma privada, por tratarse, por ejemplo, de bienes adjudicados
inicialmente como baldos de la Nacin29.

La reversin de estas situaciones que se presentaba como la ms expedita,

por depender de un trmite ejecutivo, era precisamente la recuperacin y retorno al
patrimonio del Estado de estos bienes, por haber sido indebidamente ocupados (art.
36, Decreto 1465 de 2013). Sin embargo, en estos casos, la ausencia de voluntad
poltica de quienes en cierto momento ejercieron la direccin de la autoridad
administrativa encargada de la materia, o la supuesta imposibilidad de dicha
autoridad para interferir en negocios jurdicos privados, se han esbozado como
argumentos para que no se lleve a cabo una reversin eficiente de las acumulaciones
de Unidades Agrcolas Familias (UAF), por va administrativa en todos los casos.

En dicho contexto, se ha afirmado que por tratarse de contratos de

compraventa que adolecen de nulidad absoluta, el nico mecanismo para la
reversin de las acumulaciones llevadas a cabo de esta forma, es de carcter judicial.

28Para dar contexto a esta problemtica se recomienda el informe de actuacin especial realizado por
la Contralora General de la Repblica al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) en
2014 sobre acumulacin irregular de predios baldos en la Altillanura Colombiana en relacin con
los casos Cargill, Riopaila Castilla S.A., Corficolombia, El Brasil, Timberland Holdings Limitedy
Wood Holdings Limited, entre otros. (Cfr. CGR, 2014).
29 Especialmente violando las prohibiciones expresas de enajenacin de bienes inicialmente

adjudicados como baldos de la Nacin, contempladas en la ley 160 de 1994.

124
A pesar de ello, en ausencia de una especialidad jurisdiccional sobre temas agrarios,
los jueces de conocimiento seran, en principio, jueces civiles, toda vez que como
indica Ramos Bermdez (2004), en este tipo de situaciones, y a la luz de las normas
actualmente vigentes, cuando los actos u omisiones provengan de autoridades pblicas,
el conocimiento es de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo; en los dems casos, la
competencia es de la jurisdiccin civil (p. 18).

Ahora bien, por el origen jurdico de los bienes sobre los cuales recaeran
estas controversias, es decir, predios inicialmente adjudicados como baldos de la
Nacin, sera preciso que existiera una regla de competencia especial para el juez
contencioso-administrativo, en tanto el acto jurdico que dara lugar a la cadena de
transacciones encaminada a la acumulacin de tierras, sera un acto administrativo
(la adjudicacin) y una serie de actuaciones registrales, en tanto actos de
autoridades pblicas que pudieron basarse en la omisin de revisar la historia
jurdica de un predio afectado por este tipo de circunstancias.

Sea esta la oportunidad, para indicar lo necesario que resulta que cualquier
mecanismo que se establezca para la resolucin justa, eficiente y clere de este tipo
de conflictos o irregularidades jurdicas, contemple mecanismos de articulacin
entre los jueces o despachos encargados de los conflictos agrarios, sean stos parte
de una especialidad dentro de la jurisdiccin ordinaria (lo cual se podra llevar a
cabo mediante una ley ordinaria) o de una jurisdiccin especial distinta a la
ordinaria (lo cual implicara la expedicin de una ley estatutaria30), y las instancias
encargadas de resolver controversias sobre actos administrativos.

Este mecanismo podra ser, por ejemplo, una instancia mixta, de naturaleza
administrativa y judicial, con presencia de organismos de control como la
Contralora General de la Repblica y la Procuradura General de la Nacin,
encargada de documentar este tipo de casos y preparar las solicitudes ante los jueces
agrarios o los contencioso-administrativos, segn se desprenda de un estudio
tcnico y previo de ttulos.

Lo anterior permite destacar que, en efecto, en razn de la gran variedad de

conflictos jurdicos de carcter agrario que se presentan y pueden presentarse en
Colombia, cuanto menos existe una diferencia til para la atribucin de
competencias entre (1) conflictos que podran considerarse privados y que versaran
especialmente sobre la propiedad, posesin o tenencia agraria (generalmente objeto

30Por afectar el ncleo esencial o bsico de la estructura, organizacin y funcionamiento de la

administracin de justicia.

125
de acciones civiles posesorios, reivindicatorias y de pertenencia) y (2) conflictos de
carcter pblico, relacionados con actos de Estado encaminados a llevar a cabo la
reforma agraria y que seran objeto de acciones ante lo contencioso administrativo.

La pregunta de fondo en los casos de concentracin y acumulacin indebida

de baldos, algunos de los cuales segn la experiencia aqu destacada pueden ser
resueltos por la va de las acciones civiles y otros por la va contencioso
administrativa, es cul sera el mecanismo ms idneo para su reversin
especialmente por el inters pblico que recaera sobre los mismos, expresado
particularmente en la necesidad de que el Estado recupere el dominio sobre estos
bienes para redistribuirlos en justicia con base en sus obligaciones de reforma
agraria.

Probablemente el planteamiento, que puede realizarse por va de una ley

ordinaria, de una accin judicial especial de reversin de este tipo de
acumulaciones, en cabeza de jueces especializados en la materia, con garantas de
segunda instancia ante tribunales contencioso administrativos, podra ser una
buena alternativa. No obstante, cualquiera que sea la decisin, si es recomendable
que se reconozca pblicamente la centralidad de este problema y la necesidad de
un diseo institucional especialmente creado para su correccin.

Un debate ya clsico en Colombia tiene que ver, en materia judicial, con la

pertinencia de crear o no una jurisdiccin agraria, su relacin con la jurisdiccin
ordinaria, y la va jurdica ms idnea, desde la perspectiva constitucional, para
instaurarla.

La Corte Constitucional en este tema ha dado varias luces. En primer lugar,

el alto tribunal ha sealado el concepto constitucional de jurisdiccin, lo cual resulta
til para contemplar recomendaciones desde la perspectiva de la conveniencia
jurdica de los mecanismos que en la materia, y con base en el problema que se ha
puesto de ejemplo en lneas anteriores, podran ser tiles para mejorar el acceso a la
justicia de quienes an no cuentan con garantas para ello y para asegurar la tutela
judicial efectiva de las personas afectadas por los conflictos agrarios.

Para la Corte Constitucional (2000), la jurisdiccin en general consiste en la

potestad que tiene el Estado para administrar justicia en ejercicio de la soberana de que es
titular, mediante el conocimiento y decisin de las diferentes causas (civiles, criminales,
administrativas, etc.) y, en tal virtud, es nica e indivisible. Es por ello que todos los jueces
ejercen jurisdiccin en nombre del Estado, pero circunscrita al mbito propio de la
competencia que le asigna la ley.

126
 En este punto, la Corte hace referencia a un elemento diferenciador clave cual
es la competencia, que para efectos heursticos, podra definirse como la capacidad
funcional y territorial atribuida por el derecho a ciertas autoridades estatales, con el
objetivo de ejercer la jurisdiccin.

Una propuesta normativa sobre resolucin de conflictos agrarios en un

marco holstico de justicia rural, debe haber revisado, antes de optar por una u otra
alternativa, los alcances funcionales y territoriales de la competencia, antes de
hablar de jurisdicciones propiamente dichas.

Precisamente, Ramos Bermdez (2004) ha destacado que, conforme a las

actas del grupo redactor de la propuesta normativa que dio lugar al decreto 2303 de
1989, a pesar que la norma hace referencia a una jurisdiccin agraria, sus autores
no pretendieron crear una jurisdiccin de excepcin, que es como
constitucionalmente (desde 1991) se denomina a aquellas potestades establecidas
por fuera de la jurisdiccin ordinaria, sino una especialidad dentro de sta.

En palabras del autor citado, de las actas de la comisin redactora del

proyecto de decreto se desprende que no es conveniente, desde el punto de vista de la
tcnica jurdica, hablar de crear la jurisdiccin agraria, porque la jurisdiccin ya existe, lo
que se hace es conformar una jurisdiccin especializada dentro del poder judicial: [en
sentido estricto] no se crea en el decreto 2303 de 1989 (Ramos Bermdez, 2004, p.
12).

Lo anterior cobra sentido, si se observan las reflexiones jurdicas de la Corte

Constitucional consignadas en la sentencia C-392 de 2000, cuando seala las razones
axiolgicas por las cuales, se precisa que las iniciativas de justicia especializada, se
lleven a cabo desde la creacin de competencias funcionales en el marco de la
jurisdiccin ordinaria.

En sus trminos, la existencia de una jurisdiccin especial para que a travs

de ella se ejerzan funciones estatales que deben ser cumplidas para todas las
personas en igualdad de condiciones, pugnara con la concepcin del Estado Social
Democrtico de Derecho que slo admite que el juzgamiento de ciertos asuntos,
como las conductas tipificadas como delitos, sea llevado a cabo de manera
permanente por los funcionarios y rganos que integran la jurisdiccin ordinaria, con el fin
de asegurar plenamente, el derecho fundamental al debido proceso, el cual comprende la
garanta del juzgamiento por el juez natural; es decir, la existencia de rganos judiciales

127
permanentes preestablecidos por la ley a los cuales deben tener acceso todas las personas, y
as mismo la aplicacin concreta del principio de igualdad.

La Corte asimila la jurisdiccin ordinaria a la garanta del debido proceso,

del juez natural, y especialmente, a la permanencia y estabilidad de los rganos
jurisdiccionales. Desde este enfoque, la creacin de una especialidad agraria dentro
de la justicia ordinaria, garantizara a quienes se sometieran a la misma el acceso a
unos mismos jueces, eliminando toda suerte de privilegios o discriminaciones.

Es importante sealar que la especialidad, desde la perspectiva especfica de

los enfoques agrarios, es una garanta de autonoma del derecho agrario en relacin
con el derecho privado, y de mayor eficiencia en la solucin de los litigios (Ramos
Bermdez, 2004, p. 10). Sin embargo, es muy importante en este campo recoger las
experiencias existentes en materias anlogas a la aqu estudiada.

Por un lado, es importante recordar que las reflexiones destacadas de la Corte

Constitucional surgieron de un examen de constitucionalidad sobre jueces
especializados en la funcin punitiva del Estado, que supone la necesidad de
garantizar las mismas reglas de juzgamiento para todos los procesados.

Sin embargo, en esta materia puede haber una confusin con el tema de los
fueros, que hacen referencia a la condicin personal de quien ser procesado, para
determinar su juez natural por fuera de la especialidad contemplada dentro de la
jurisdiccin ordinaria.

Si el problema se abordara desde la perspectiva del derecho a la igualdad de

acceso y de armas, y de las condiciones subjetivas de quienes potencialmente seran
los principales usuarios de este tipo de mecanismos, podra hablarse de una suerte
de fuero agrario o campesino que permitiera establecer instancias jurisdiccionales
distintas a la ordinaria.

Pese a ello, esta opcin podra adolecer de imprecisin porque se trata de una
figura privativa del derecho penal y su configuracin es de alcance constitucional,
lo que implicara una reforma del texto superior para incorporarla al ordenamiento
jurdico actual. A no ser que se plantee la justicia agraria post-conflicto armado
como un mbito excepcional que amerite la creacin de una jurisdiccin especial
diferente a la ordinaria, por la importancia nacional de la resolucin de los conflictos
sometidos a su conocimiento, desde la perspectiva del aseguramiento de la paz
duradera y estable.

128
 Por otro lado, la experiencia de la creacin mediante la ley 1448 de 2011 de
un sistema de justicia transicional para la restitucin de tierras despojadas o
forzadas a dejar en abandono en el marco del conflicto armado en sentido amplio,
ha dejado claro que en asuntos rurales o agrarios, como son buena parte de los
despojos y abandonos forzados de tierras y territorios en Colombia, se requiere de
un mbito de competencias especializado, con reglas procesales y sustanciales
diferentes a las civiles u ordinarias.

Lo anterior por cuanto el legislador de 2011 no estableci una especialidad

para la restitucin como parte de la jurisdiccin ordinaria, como sugiere la Corte
Constitucional en la pieza jurisprudencial aqu destacada, sino como una (sub)
especialidad dentro de la llamada jurisdiccin civil. Ello supuso algunos retos
que es preciso tener en cuenta en el presente escenario.

En primer lugar, el legislador de la 1448 no tuvo en cuenta que la llamada

jurisdiccin ordinaria o comn, es un concepto que se aplica a los asuntos civiles,
penales, de familia, laborales, agrarios y comerciales, de manera que los asuntos
transicionales de restitucin pudieron ser concebidos como parte de una
competencia funcional diferente a la civil, pero enmarcada en la jurisdiccin
ordinaria.

En otras palabras, el legislador de 2011 confundi jurisdiccin con

especialidad, y atribuy a la restitucin un carcter subalterno a la especialidad
civil, tal vez en su afn de evitar discusiones sobre la necesidad de que la ley 1448
tuviera que ser estatutaria para poder transformar el ncleo esencial de la estructura
de la administracin de justicia, suponiendo que el desprendimiento de los asuntos
de restitucin de tierras en relacin con la especialidad civil implicara la creacin
de una nueva jurisdiccin en Colombia.

En segundo lugar, la vinculacin de la especialidad de restitucin dentro

de la civil ordinaria, ha implicado para algunos actores interesados en la materia,
una subordinacin de los criterios a aplicarse en este escenario de justicia, a los
principios, mecanismos procedimentales, probatorios y sustanciales del derecho
privado, especialmente del civil. Para dichos actores, ello ha llevado a la
distorsin del alcance transicional del escenario de restitucin de tierras.

En este caso, el origen funcional de los jueces asignados para tan importante
tarea, especializados en la rama civil del derecho privado, al parecer ha influido en
los criterios que aplican para solucionar los casos y especialmente, los problemas

129
procedimentales que se presentan en su gestin, con las consecuencias negativas
que sobre la celeridad puede generar dicha situacin31.

Esta es una preocupacin anloga a la contemplada por la Comisin

Redactora del proyecto que dio lugar al decreto 2303 de 1998, para cuyos
integrantes, el establecimiento de esta jurisdiccin es una condicin bsica para el
desarrollo del Derecho Agrario y la afirmacin de su autonoma, especialmente en relacin
con el Derecho Civil, la creacin de salas de justicia y juzgados especializados para
remediar cierta clase de conflictos, como los tpicamente agrarios, est fundada en la creencia
de que la especializacin conduce a una mayor eficiencia en la solucin de los litigios y se
requiere que jueces y magistrados especializados, conocedores de esta disciplina jurdica,
conscientes de sus fines e imbuidos de sus propsitos de justicia social, juzguen las
controversias agrarias de acuerdo con esos objetivos y con los criterios propios de aquella, de
manera que se elabore una jurisprudencia autnticamente agraria(Ramos Bermdez,
2004, p. 10).

La mayora de argumentos crticos sobre esta situacin, alude a la

flexibilidad, autonoma disciplinar y amplitud de criterios que exige la justicia
transicional en relacin con la civil ordinaria. Aunado a ello, es importante resaltar
que buena parte de los principios y figuras procedimentales y probatorias
establecidas por la ley 1448 de 2011 de manera especial para este escenario, y que
pueden considerarse como modelos excepcionales o transicionales, son criterios
tpicamente agrarios: inmediacin de la prueba mediante la centralidad de la
inspeccin judicial sobre los predios, inversin de la carga de la prueba en favor de
la vctima reclamante, creacin de presunciones en favor de la parte ms dbil del
diferendo de restitucin, poderes del juez para emitir fallos extra o ultra petita, entre
otros.

La principal razn se encuentra asociada a uno de los antecedentes jurdicos

que dieron lugar a la necesidad de un mecanismo como el contemplado en la norma
citada: el Auto 008 de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, proferido en 2009
por la Corte Constitucional, en el que sta ordenaba al Gobierno la reformulacin
de su poltica de tierras para poblacin desplazada, con base en la garanta de

31 Un ejemplo son las inadmisiones y rechazos de demandas de restitucin, que en criterio de

funcionarios de la Unidad Administrativa de Gestin de Restitucin de Tierras (URT, entidad
encargada de gestionar la primera parte del trmite de restitucin y presentar las demandas en
nombre de las vctimas reclamantes), son figuras procesales civiles no contempladas por la ley
transicional 1448 de 2011, y cuya aplicacin por parte de los despachos civiles especializados en
restitucin, ha generado un escenario de duplicidad de esfuerzos y demoras en los procesos.

130
mecanismos de flexibilidad y proteccin reforzada para revertir el despojo y
abandono forzoso de tierras y territorios agrarios en Colombia.

Es una razn suficiente para sugerir que una propuesta normativa

encaminada a la creacin de una especialidad agraria dentro de la jurisdiccin
ordinaria, debe ser clara en establecerla en el marco de la misma y no como parte de
especialidades como la civil o la contencioso-administrativo, sin que ello sea bice
para descartar mecanismos de interrelacin entre dichas ramas jurisdiccionales.

Lo anteriormente destacado se erige como una obligacin constitucional del

legislador, lo cual puede materializar mediante una ley procedimental ordinaria
siempre y cuando cumpla con el deber superior de asegurar la prevalencia del derecho
sustancial, el principio de eficacia de los derechos y la proteccin judicial efectiva por
cuanto son entendidas como constitucionales justamente, las normas procesales que tienen
como propsito garantizar la efectividad de los derechos y su eficacia material, y que adems
propendan por la optimizacin de los medios de defensa de las personas (Corte
Constitucional, 2009).

2.3. ALTERNATIVAS PROCEDIMENTALES PARA LA RESOLUCIN DE LOS

CONFLICTOS

Conforme a lo anterior, resulta necesario que se apliquen escenarios diferenciados

de resolucin de los diferentes tipos de conflicto identificados, en un marco de
cumplimiento del deber axiolgico del Estado de garantizar el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva que tienen todos los habitantes del campo colombiano, segn
el alcance econmico, poltico o cultural de los mismos.

Es posible que algunas controversias, por su magnitud, complejidad y

alcance, puedan ser gestionadas a travs de procedimientos inherentes a
mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, con especial nfasis en los de
carcter comunitario, particularmente aquellos conflictos de intereses que admitan
desistimiento o transaccin32.

Incluso, si la alternativa para establecer una eventual jurisdiccin o modelo

de justicia rural o agraria fuere una ley, en sta se pueden contemplar los asuntos
susceptibles de ser resueltos a travs de estos mecanismos, siempre y cuando las

32Determinar una escala de magnitud entre los conflictos para identificar los escenarios ms idneos
para su gestin, excede los lmites de la presente consultora, sin embargo para efectos de contribuir
al debate sobre la materia, se presentan ejemplos que daran cuenta de algunos extremos que pueden
ser ilustrativos para las decisiones pblicas al respecto.

131
opciones elegidas por el legislador superen un test de proporcionalidad en relacin
con la capacidad de disposicin de las personas que se veran cobijadas por los
mecanismos mencionados, y en relacin con la naturaleza de los intereses, derechos
o bienes jurdicos sobre los cuales el legislador hara recaer la aplicacin de modelos
de justicia no formal o extrajudicial33.

En palabras de la Corte Constitucional, un mecanismo alternativo de

resolucin de conflictos, debe cumplir con los siguientes propsitos, de lo contrario
no pasara un examen de constitucionalidad: (i) garantizar el acceso a la justicia; (ii)
promover la participacin de los individuos en la solucin de sus disputas; (iii) estimular la
convivencia pacfica; (iv) facilitar la solucin de los conflictos sin dilaciones injustificadas; y
(v) descongestionar los despachos judiciales(Cfr. Sentencia C-1195 de 2001).

En otras palabras, se debe tener en cuenta que dichos escenarios no pueden

en ningn momento, a la luz de la Constitucin actualmente vigente, reemplazar o
impedir el acceso a un escenario jurisdiccional y que slo pueden operar en relacin
con intereses y pretensiones que por su naturaleza son transigibles o renunciables y
en contextos donde se garantice la igualdad entre las partes.

Experiencias contemporneas como la de restitucin de tierras permiten

avizorar la necesidad de que escenarios como la conciliacin o la amigable composicin
slo se puedan llevar a cabo entre personas o partes cuyas condiciones econmicas,
institucionales o jurdicas no impliquen posiciones dominantes o de poder de una
sobre la otra.

Igualmente, la experiencia del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004,

permite concluir que no todos los asuntos que aparentan ser susceptibles de
transaccin o desistimiento, son realmente objeto de una libre negociacin por parte
de sus titulares. Ello sucede con el acceso a la propiedad sobre la tierra, que en
criterio de la Corte Constitucional, cuando sta se encuentra vinculada a derechos
fundamentales como el trabajo o la vivienda digna, adquiere una dimensin
constitucional que la hara irrenunciable.

Tambin, se debe tener en cuenta que figuras ya existentes como los jueces de
paz, requieren de un fortalecimiento institucional, mediante apoyos logsticos y

As por ejemplo, un micro-conflicto de colindancias o sobre linderos entre vecinos que pueden
33

considerarse como personas que actan en igualdad de condiciones, podra verse resuelto a travs
de estas instancias.

132
destinacin de recursos, acorde con su relacin funcional con la administracin de
justicia, garantizando su presencia y reconocimiento en territorios rurales.

Dicho fortalecimiento pasa por la necesidad de otorgar garantas para que

quienes imparten la justicia comunitaria y las partes puedan tomar decisiones de
manera libre e informada, sin que los mecanismos que se diseen para ese propsito
puedan considerarse como intromisiones indebidas de la institucionalidad estatal
en la autonoma de las comunidades beneficiadas.

Los mecanismos comunitarios de resolucin de controversias de la misma

naturaleza, no pueden estar desprovistos del apoyo institucional y financiero
necesarios para empoderarlos como verdaderos escenarios democrticos y de
participacin ciudadana. De lo contrario, careceran de facticidad. Tambin es
necesario contar con estrategias que eviten su cooptacin por parte de poderes de
facto remanentes del conflicto armado que se vera superado con un eventual
acuerdo de paz. Tampoco pueden estar desprovistos de legitimidad colectiva.

Un ejemplo de estrategia para garantizar la resolucin alternativa de

conflictos desde la perspectiva de su legitimidad comunitaria, es el reconocimiento
y fortalecimiento de las capacidades y competencias de los Consejos Comunitarios
de las Comunidades Negras (Ley 70 de 1993) en su calidad de amigables
componedores en conflictos internos factibles de conciliacin (Cfr. Consejo de
Estado, 2005).

Resulta evidente que a la luz de lo sealado en el captulo axiolgico, resulta

indispensable que, en aquellos conflictos en los que se vean comprometidos
intereses o derechos de orden constitucional o fundamental, como la vivienda digna
o el acceso a la propiedad rural para los trabajadores del campo de escasos recursos,
el escenario procedimental se encuentre revestido de las garantas de independencia
y seguridad jurdica que generalmente ofrecen los enfoques jurisdiccionales.

En esta materia, Colombia cuenta con antecedentes importantes que hacen

referencia a la necesidad de un modelo jurisdiccional para asuntos agrarios en el
sentido de que por las condiciones contextuales, algunas de las cuales fueron
planteadas en el diagnstico de la presente consultora, se hace indispensable
garantizar, especialmente a la poblacin campesina de escasos recursos, un sistema
de acceso a la justicia en el que se contemplen, entre otras, las siguientes
particularidades (Cfr. Garca Ramrez, 1993, pp. 497, 498, 509 a522; Ramos
Bermdez, 2004, pp. 10 y ss.; Garay y Vargas Valencia, 2012, p. 58):

133
 a) Trmites simplificados y giles,
b) concentracin de la prueba y del proceso, impulso oficioso, publicidad y
prevalencia del derecho sustancial,
c) reconocimiento de legitimacin en la causa para asociaciones campesinas,
organizaciones sociales y comunidades,
d) un criterio general de tutela a la parte ms dbil en las relaciones de tenencia
de la tierra, actualmente representada en las y los campesinos, las mujeres
rurales y las personas pertenecientes a pueblos tnicamente diferenciados,
circunstancia sobre la cual existe un consenso doctrinario y jurisprudencial,
e) la aplicacin autnoma de los principios y figuras del derecho agrario,
especialmente en relacin con el derecho civil,
f) la gestin especializada y descongestionada de los asuntos tpicamente
agrarios,
g) la elaboracin de una jurisprudencia especfica agraria,
h) organizacin estructural flexible y adecuada a los territorios, con presencia
legtima y funcional en aqullos donde el Estado no ha hecho presencia o sta
ha sido insuficiente para el goce efectivo de derechos,
i) nica instancia, celeridad, gratuidad y garantas de defensa material,
j) prevalencia de la oralidad y de procesos verbales simplificados,
k) facultades explcitas para los jueces de emitir fallos extra y ultra petita (ms
all de lo demandado, en beneficio de la parte ms dbil de la controversia o
conflicto),
l) ntima conexin con los mecanismos comunitarios de justicia anteriormente
destacados, en algunos casos mediante el establecimiento de algunos de ellos
como requisito de procedibilidad de ciertas acciones,
m) aplicacin del principio de equidad a la luz del propsito ms elemental del
derecho agrario cual es garantizar la justicia redistributiva de la riqueza
agraria34,
n) mecanismos de proteccin especial real y efectiva para la mujer rural en
materia de titulacin y reconocimiento de su aporte al trabajo agrario desde
el enfoque del cuidado u otros anlogos, y que vayan ms all del acceso
preferente,
o) frmulas que garanticen que el recurso de casacin se resuelva con base en
criterios de derecho agrario y no en tcnicas que puedan considerarse ajenas
a las necesidades de los actores rurales,

34 Como lo establece el pargrafo 2 del artculo 281 de la ley 1564 de 2012 (Cdigo General del
Proceso), el objeto de los procesos judiciales agrarios es conseguir la plena realizacin de la justicia en
el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la
proteccin del ms dbil en las relaciones de tenencia de tierra y produccin agraria.

134
 p) la proteccin al medio ambiente como criterio rector de las decisiones
judiciales,
q) la aplicacin oficiosa de las normas de proteccin contempladas en el
derecho agrario y en aquellos sistemas jurdicos que sean compatibles con
sus principios y propsitos,
r) inmediacin en la prctica de las pruebas, con centralidad explcita de la
inspeccin judicial a las tierras y territorios objeto de las controversia, con el
planteamiento de sanciones para los funcionarios que no presten apoyo al
juez para llevarla a cabo con xito,
s) prohibicin expresa de figuras de desistimiento o allanamiento cuando quien
las utilice sea un sujeto de especial proteccin constitucional,
t) amplios poderes cautelares para el Juez, encaminados a precaver daos o
prdidas en el objeto de las acciones agrarias o en los derechos
fundamentales de las partes,
u) figuras de mayor proteccin que el amparo de pobreza contemplado en el
Cdigo General del Proceso,
v) un sistema de notificaciones que no establezca cargas onerosas para la
poblacin de especial proteccin constitucional en el campo,
w) participacin de organizaciones de campesinos que sirvan como asesoras y
acompaantes de las partes procesales que se encuentren en condiciones de
debilidad manifiesta,
x) deber explcito de entrega inmediata de informacin y registros requeridos
por el juez, por parte de entidades como el Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral competente, los municipios en
relacin con su Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), la Unidad Administrativa de
Gestin de Restitucin de Tierras (URT), las Oficinas de Registro de
Instrumentos Pblicos, entre otras que tengan bases de datos sobre tierras y
territorios rurales.

Es importante sealar que actualmente, la legislacin vigente establece como

competentes para conocer asuntos agrarios de manera adicional a los de otras ramas
del derecho, a los jueces civiles municipales y del circuito (segn cuanta), y que el
Cdigo General del Proceso, contempla dentro de los asuntos objeto de su
regulacin, los agrarios. De hecho, el Cdigo anteriormente destacado comete
una imprecisin al hacer referencia en su artculo 393 (sobre lanzamiento por
ocupacin de hecho de predios rurales) al juez agrario, de manera que mediante

135
Decreto 1736 de 2012, se corrige esta expresin suprimiendo la palabra agrario,
para aludir al juez civil municipal o del circuito, segn sea el caso35.

Para algunos especialistas, el grueso de normas de derecho procesal agrario

se encuentra incorporado al estatuto general del procedimiento establecido en
Colombia desde 2012, para la jurisdiccin ordinaria. Sin embargo, dicho estatuto (la
ley 1564) solo contempla de manera marginal y excepcional, disposiciones que
aluden directamente al carcter especial y especfico de la jurisdiccin agraria36.

En comparacin con otros cdigos de procedimiento civil, lo anterior

constituye un avance relativo del actual cdigo general del proceso. No obstante,
las figuras all contempladas no son suficientes para otorgar las garantas que se han
destacado en el presente escrito, en trminos de especialidad y reforzamiento de
mbitos de proteccin jurisdiccional y tutela efectiva.

El diseo de propuestas en la materia, debe reconocer que los asuntos que se

sometan a un mbito especializado de resolucin de conflictos o controversias
agrarias, no son completamente privados, aunque lo sean en el plano estrictamente
jurdico, por cuanto, desde la filosofa poltica constitucional que sustenta la
necesidad de la creacin de dicho mbito, revisten adicionalmente un inters
pblico de proteccin a bienes y sujetos rurales especficos.

Ello supone que las propuestas se enmarcaran en un plano de correccin de

las fallas de reconocimiento que pesan sobre sujetos como el campesinado, mestizo
y tnicamente diferenciado, como mbito de paz en la justeza, de manera que sus

35 En los considerandos del decreto en referencia se lee lo siguiente textualmente: Que el artculo 393
de la Ley 1564 de 2012, al regular el procedimiento de lanzamiento por ocupacin de hecho de predios rurales,
contiene una referencia a la figura del juez agrario; Que la especialidad jurisdiccional agraria fue suprimida
por la misma Ley 1564 de 2012, que en el literal c) del artculo 626 derog en su totalidad el Decreto nmero
2303 de 1989; Que las competencias atribuidas por el Decreto nmero 2303 de 1989 a los jueces agrarios fueron
asignadas por el Cdigo General del Proceso a los jueces civiles municipales y del circuito, de acuerdo con las
reglas generales sobre competencia y cuanta; Que, en consecuencia, existe un yerro de transcripcin en el
artculo 393, en el que se hace referencia a una categora de jueces inexistente, y que debe ser corregido
suprimiendo la calificacin agrario de la norma.
36 Como el amparo de pobreza para todos los procesos, la potestad excepcional de los jueces para

emitir fallos extra y ultrapetita, competencia para cambios de radicacin de procesos, y una alusin
general a los principios y fines generales del derecho agrario, en relacin con la proteccin de las
personas campesinas y de los miembros de comunidades indgenas, excluyendo inexplicablemente,
en este caso, a los miembros de las Comunidades Negras o pertenecientes al pueblo
afrodescendiente.

136
asuntos seran considerados como de inters pblico a la luz de las finalidades
constitucionales que giran alrededor de la proteccin especial mencionada.

En palabras de Ramos Bermdez (2004), uno de los rasgos de una jurisdiccin

agraria, es la concurrencia de elementos de derecho pblico y privado, en donde las
relaciones y conflictos entre particulares se hallan permeados por un inters pblico o social
que implica la aplicacin de disposiciones del mismo orden (p.1 5).

Finalmente, as como se hace necesario un mecanismo o espacio de

articulacin entre lo agrario y lo contencioso administrativo, as mismo, deben
contemplarse estrategias de articulacin y coordinacin con la jurisdiccin especial
indgena, en el tendido que dentro de la poblacin campesina amparada por la
proteccin especial agraria, se cuentan a los miembros de los pueblos tnicamente
diferenciados cuya autonoma jurisdiccional es reconocida por la Constitucin de
1991.

De hecho, puede considerarse la oportunidad actual para dar cumplimiento

a lo ordenado por el artculo 246 de la Constitucin Poltica segn el cual, mediante
ley, el Estado establecer las formas de coordinacin de esta jurisdiccin especial
con el sistema judicial nacional, especialmente en lo atinente a la determinacin de
criterios en casos de conflicto de competencia entre la jurisdiccin especial indgena
y la ordinaria, para lo cual los criterios establecidos por la Corte Constitucional en
la materia constituyen un referente necesario.

Como se explica en el captulo de propuestas axiolgicas, esta es una de las

razones por las cuales, cualquier instrumento de produccin normativa que se
expida para el diseo de un sistema complejo de justicia para la resolucin de
conflictos o controversias rurales y agrarias, requerira del trmite de consulta
previa.

Justamente, en el entendido de este derecho fundamental de los pueblos

indgenas y tribales existentes en Colombia como espacio de dilogo intercultural, la
consulta previa es la oportunidad para identificar y concertar con dichos pueblos
los mecanismos culturalmente ms idneos para la articulacin entre jurisdicciones
o especialidades agrarias y la jurisdiccin especial indgena, especialmente en aras
a identificar los consensos interculturales existentes en materia de derechos sobre
los lmites de cada jurisdiccin.

Finalmente, se puede proponer un escenario administrativo o mixto

(administrativo y judicial) de carcter residual para aquellos asuntos que por su

137
importancia, magnitud, complejidad o no conexidad con derechos fundamentales,
admitiran alguna gestin ejecutiva, especialmente, como se observ en lneas
anteriores, los relacionados con la formalizacin colectiva de la propiedad agraria.

No obstante, este tipo de trmites requiere de un conjunto de garantas

previas, adicionales a las probatorias ya mencionadas en este acpite ,destinadas a
asegurar el debido proceso administrativo desde el enfoque del derecho agrario, en
el entendido que es necesario proteger a las y los usuarios de eventuales excesos en
la aplicacin de facultades discrecionales por parte de la administracin, y de la
supeditacin de sus intereses y expectativas de derecho a la voluntad poltica de
quienes tengan a su cargo en un momento especfico, la coordinacin o direccin de
la entidad concerniente. Algunas de las garantas mencionadas pueden ser:

a) Vigilancia permanente del Ministerio Pblico en todas las etapas del trmite;
b) creacin de una instancia o grado jurisdiccional de consulta sobre los actos
administrativos que ponen fin a los trmites, a peticin de la persona
interesada y como instrumento complementario a los recursos ordinarios de
la va gubernativa y al escenario contencioso-administrativo de rigor;
c) un mecanismo amplio y garantista de notificaciones y publicidad que corra
por cuenta de la institucin encargada del trmite;
d) prohibicin expresa de expedicin de actos administrativos (incluso de mero
trmite) sin debida motivacin;
e) posibilidad de revocar directamente (sin el consentimiento del respectivo
titular) actos administrativos de carcter particular y concreto,
manifiestamente ilegales, que deriven en la violacin de sus requisitos
sustantivos o materiales, que afecten de manera sensible los fines para los
cuales fueron creados, o que impliquen una grave distorsin de los mismos.

Esta ltima situacin es de especial relevancia en aquellos casos de

adjudicacin de terrenos baldos donde la titulacin no recaiga en sus destinatarios
legtimos, es decir, los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario,
merecedores de la especial proteccin del Estado, sino que termine en manos de
quienes por sus privilegios econmicos, sociales, polticos, o de cualquier otra
ndole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la
funcin social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural, como indica
la Corte Constitucional en sentencia C-255 de 2012.

En cuanto a un escenario mixto, Colombia ha iniciado su experiencia en la

materia a raz de la ejecucin del sistema transicional de restitucin de tierras
contemplado en la ley 1448 de 2011 y en los decretos ley 4633 y 4635 del mismo ao.

138
Este sistema se entiende comprendido en el marco de la colaboracin armnica
entre las ramas del poder pblico y desde dicho enfoque, tiene como premisa de
xito, la coordinacin interinstitucional.

Un escenario mixto sin coordinacin y colaboracin entre instancias estatales,

puede traer dificultades para el acceso efectivo a la justicia en materia agraria. Es
importante recordar que ms que un mbito de tramitacin mixta, lo que inspiraba
al mecanismo contemplado en la ley 1448 de 2011 eran principalmente los Principios
sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas (Principios Pinheiro) segn los cuales, los Estados deben establecer
procedimientos, instituciones y mecanismos que de una manera equitativa, oportuna,
independiente, transparente y no discriminatoria, y con su apoyo, permitan evaluar y dar
curso a las reclamaciones relativas a la restitucin de las viviendas, las tierras y el
patrimonio de las vctimas de desplazamiento forzado (Principio 12.1).

En otras palabras, el espritu de la ley a la luz del marco internacional que le

sirve de base, supuso que el planteamiento de un trmite administrativo previo al
proceso jurisdiccional de restitucin de tierras, cobijara la obligacin del Estado de
prestar apoyo a las vctimas que por su situacin de vulnerabilidad manifiesta,
requeran de asistencia tcnica y legal para acceder a la justicia.

Sin embargo, el hecho de que el agotamiento del trmite administrativo que

da como resultado la inclusin de los predios objeto de reclamaciones de restitucin
en un registro oficial, se estableciera como requisito de procedibilidad para acceder
a los jueces y magistrados civiles especializados, pudo llevar a que la instancia
gubernamental creada para garantizar el apoyo tcnico y jurdico del Estado en la
gestin de las reclamaciones, centrara sus gestiones y enfoque misional en una
representacin de las vctimas de despojo o abandono forzado de tierras,
condicionada a sus requisitos discrecionales de acceso.

En efecto, mediante decretos reglamentarios (4829 de 2011 y 799 de 2012), se

implant un mecanismo de focalizacin para establecer un modelo de acceso
gradual y progresivo al registro de tierras despojadas, predominantemente con base
en criterios militares de seguridad o de defensa nacional, a pesar que la ley 1448
seal adems, el de densidad histrica del despojo y el de existencia de condiciones
para el retorno.

Esta situacin, ha implicado para algunos especialistas que la etapa

administrativa se presente como una instancia previa a la judicial y que estara
condicionando el acceso a esta ltima con base en restricciones de orden

139
gubernamental, con lo cual se veran comprometidas las obligaciones
internacionales del Estado de garantizar la gestin independiente y no
discriminatoria de los asuntos de restitucin, no por la va de una decisin de fondo,
sino por la va de la postergacin del acceso a la justicia.

Una mirada crtica de esta situacin, permite afirmar que mltiples agendas
de intervencin territorial de la propia rama administrativa del poder pblico, como
la de defensa nacional o la minero-energtica en tanto cuenta en varios casos con
proteccin especial por parte de la primera, inciden en los mecanismos de
priorizacin de territorios y vctimas para acceder al trmite administrativo, y por
esta va, interfieren en las expectativas y confianza legtima de los potenciales
usuarios de la justicia transicional, de ver resueltos sus casos en la ulterior instancia
judicial.

La experiencia de restitucin de tierras en Colombia permite sealar, a la luz

de esta mirada crtica, que el principal desafo de un hipottico escenario mixto de
justicia (con una etapa previa de carcter administrativo y una judicial de carcter
posterior) es evitar que agendas gubernamentales, que no son del resorte de las
funciones de los despachos judiciales, incidan en el acceso a la justicia mediante la
creacin de modelos de priorizacin que pueden superar un test de razonabilidad
en el mbito administrativo pero no en el mbito judicial.

140
3. BASES O LINEAMIENTOS MINIMOS EN MATERIA INSTITUCIONAL

De la institucionalidad
judicial
LA INSTITUCIONALIDAD AGRARIA Y LOS
LMITES ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES

De la institucionalidad
administrativa agraria
ASPECTOS INSTITUCIONALES EN
MATERIA DE CONFLICTOS O
LINEAMIENTOS CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE
DE RURALIDAD

MINIMOS EN
MATERIA
ASPECTOS INSTITUCIONALES EN
INSTITUCIONAL MATERIA DE CONFLICTOS O
CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE
DE AGRARIEDAD

ASPECTOS INSTITUCIONALES EN
MATERIA DE CONFLICTOS O
CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE
DES SUJETO RURAL

Mapa 4. Lineamientos institucionales

Una vez evaluados los distintos escenarios y elementos mnimos que deben
preverse para garantizar el acceso a la justicia desde un enfoque agrario y de
ruralidad, se hace necesario revisar su desarrollo a partir de la institucionalidad
requerida para su puesta en marcha.

Los distintos diagnsticos y estudios del sector dan cuenta de una

institucionalidad dbil, compartimentada, ineficiente, y cooptada por intereses
distintos a los fines de la poltica rural. La relacin intrnseca entre la dificultad para
administrar justicia con la incapacidad del Estado de garantizar la seguridad y la
provisin de bienes y servicios de naturaleza pblica, en el marco de los derechos
econmicos, sociales y culturales, deja entrever que el acceso a la justicia agraria,
requiere acciones que vayan ms all de revivir la idea ya clsica de una jurisdiccin
en la materia, o la creacin de una justicia especializada.

141
 Algunos factores tradicionalmente relacionados a la generacin de esta
situacin son la falta de presencia del Estado o capacidad de garantizar seguridad
y acceso a servicios, y la inadecuada institucionalidad o no existencia de
mecanismos acordes a las realidades y necesidades locales, que tambin facilitan la
presencia de actores ilegales y armados en las zonas rurales y con vocacin agraria
en el pas.

Estas razones sustentaron una postura amplia de los acuerdos en el marco de

las negociaciones de paz en la Habana, que, en lo referente a los aspectos agrarios
contemplados en Una Reforma Rural Integral, hace referencia al acceso y uso de
la tierra. Dicha postura refuerza la necesidad de una intervencin institucional
holstica que incluya acciones de formalizacin predial, programas de desarrollo
social, enfoque territorial, formalizacin laboral, seguridad alimentaria, y el
correlativo fortalecimiento institucional que todas estas acciones requieren.

Para el efecto, si bien el Acuerdo plantea en su punto 1.5.3 la creacin de una

jurisdiccin agraria cuya finalidad expresa es la resolucin de conflictos sobre
derechos de propiedad, es necesario interpretar estos compromisos de una manera
amplia, que permita garantizar la integridad de los derechos que involucra.

Se impone as, la necesidad de repensar la justicia agraria ms all de los

aspectos relacionados con la propiedad, con el objetivo de fortalecer el acceso a
todos aquellos derechos que se vinculan a los propsitos y principios del acuerdo
mismo, consistentes en la transformacin estructural del campo, creacin de
condiciones de bienestar y buen vivir, alimentacin y nutricin.

De esta forma, el acceso a la justicia debe fortalecerse desde la jurisdiccin,

pero tambin desde la poltica pblica, e interpretarse y comunicarse de manera
integral con otros mecanismos de acceso como los propuestos en el punto 1.8 del
mismo acuerdo en lo referente a mecanismos alternativos de solucin de
controversias frente a la tenencia y uso de la tierra y los territorios, y a la produccin
alimentaria. (Borrador conjunto: Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma
Rural Integral. 2104)

En los mismos trminos, el Plan Nacional de Desarrollo 2014 2018

contempla un arreglo institucional integral y multisectorial que permita atender de
manera especializada la ejecucin de las polticas de ordenamiento social y productivo del
territorio para garantizar condiciones de equidad en el acceso a la propiedad de los
trabajadores rurales, brindar seguridad jurdica en los derechos de propiedad y adelantar la
gestin de su formalizacin. Como piedra angular para el cumplimiento de tales objetivos se

142
prev la creacin de la Agencia Nacional de Tierras con presencia territorial en las regiones
acorde a las necesidades de los pobladores y caractersticas de las regiones.

Colombia as reconoce, como lo afirma Arvalo Verganino (2014), que un

proceso de construccin de paz debe estar asociado a la capacidad institucional y a
la incorporacin de ciertos sectores en la estructuracin de escenarios que permitan
el acceso a la justicia, como un nuevo modelo de construccin de Estado. En criterio
de este autor, la inseguridad de los derechos de propiedad, mayor en las zonas
donde la capacidad administrativa y judicial del Estado es ms dbil, es la razn
por la cual no se puede pensar una jurisdiccin agraria (o justicia especializada),
que no busque fortalecer estos aspectos.

Pese a existir un diagnstico claro de las necesidades estructurales alrededor

de la ruralidad y el acceso a la justicia, el gran reto consiste en poder contrarrestar
la debilidad y capacidad institucional para hacerles frente, y llevar a cabo un
andamiaje acorde con el cmulo de reformas que surgen en el marco de la poltica
pblica analizada a la luz del proceso de paz.

Para el efecto, es necesario identificar el tipo de institucionalidad idneo para

hacer frente a esta particularidad, y los lmites entre las acciones propias del
ejecutivo y las de la rama judicial en dicho escenario. A esta discusin se debe
aadir la determinacin de lmites con los instrumentos de justicia transicional.

De igual forma, como se hizo en los ttulos anteriores, la presente propuesta

de mnimos en materia institucional se construye a partir de las tipologas de
conflictos planteada previamente, a saber: Conflictos desde un enfoque de
ruralidad, conflictos desde un enfoque de agrariedad, y conflictos desde un enfoque
del titular o titulares de derechos.

3.1 LA INSTITUCIONALIDAD AGRARIA Y LOS LMITES ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES

Son varias las iniciativas que a lo largo del ltimo siglo han querido enfrentar desde
la adecuacin institucional, aquellos problemas estructurales vinculados con la
tierra, como son: (1) el acceso por parte de sujetos de reforma agraria, poblacin
pobre y vulnerable a la tierra, (2) el acceso equitativo a la seguridad jurdica y a las
expectativas y derechos reales y subjetivos que surgen de la misma, (3) la
administracin por parte del Estado de los predios, y (4) la resolucin de conflictos.

143
 Como se ha sealado en varias ocasiones, el momento actual de la justicia
agraria, parte de una realidad nacional indiscutible, que ocupa un lugar prioritario
en la agenda de negociacin de Paz y el Plan de Desarrollo. Por esta razn, es
recomendable evaluar la capacidad institucional a la luz de los compromisos y por
lo tanto, retos que asumir el Estado Colombiano en materia agraria en el marco de
dicho escenario.

3.1.1 De la institucionalidad judicial

Tal y como se desarroll de manera detallada en el diagnstico que hace parte

integral de la presente propuesta, la jurisdiccin propiamente dicha tiene sus
antecedentes ms relevantes en la Ley 200 de 1936, que marca el punto de partida
para enfrentar los profundos conflictos que empezaban a aflorar, relacionados con
la tenencia y acceso a tierra en Colombia, y que lastimosamente no han sido
contrarrestados de manera satisfactoria hasta la fecha.

La funcin social de la propiedad incorporada por dicha Ley, fue entonces el

pilar sobre el cual se erigi el derecho agrario de manera independiente del civil, y
el principal sustento institucional para la creacin, por primera vez, de los jueces de
tierras. Su intermitente e ilusoria vida, opacada por irrupciones como la eliminacin
de los jueces agrarios solo 8 aos despus de su creacin, a travs de la ley 100 de
1944, y los posteriores traslados de los temas agrarios a la jurisdiccin civil o laboral,
hasta la reciente derogatoria del decreto 2303 de 1989, lleva a una pregunta
obligatoria, sobre la viabilidad, necesidad y eficacia de revivirla para afrontar los
requerimientos de justicia a nivel rural y agrario.

En la actualidad, el Cdigo General del Proceso (Ley 1564 de 2012), al derogar

expresamente el Decreto 2303 de 1989, reconoce y contempla junto a los asuntos
civiles, comerciales y de familia, aquellos de carcter agrario, y se mantiene la
competencia en los jueces civiles, determinada exclusivamente por la cuanta. En
cabeza de los jueces civiles municipales recaen entonces los asuntos contenciosos de
mnima y menor cuanta, y en los jueces civiles del circuito, aquellos de mayor
cuanta37.

Una primera reflexin frente a la actual normativa debe hacerse sobre si un

procedimiento, tal como est planteado hoy, garantiza a cabalidad el cumplimiento
de los principios que fundamentan la existencia de un procedimiento especial
agrario.

37 Ley 1564 de 2012 art. 17,18, 20.

144
 Al hacer referencia previamente a la interpretacin que se ha dado a la
jurisdiccin, en el presente documento se resalta la necesidad de distinguir entre
una especialidad en el marco de la jurisdiccin ordinaria, como es el caso de la
laboral o la civil, y la sub especialidad, como ha sido el caso de la restitucin de
tierras, que se encuentra inmersa en la especialidad civil. Plantear esta ltima opcin
para los procedimientos agrarios va a constituir, como en efecto lo es actualmente
en materia de restitucin, una subordinacin de los criterios a aplicarse (de carcter
procedimental, probatorios, y sustanciales), al derecho privado civil.

Esto es fcilmente comprobable al evaluar la inclusin diferenciada como

tipologa procesal de los asuntos agrarios en el Cdigo General del Proceso, al
derogarse el decreto 2303 de 1989. De 627 artculos, solo 6 utilizan los trminos rural
o agrario, y de estos, solamente el pargrafo 2 del artculo 281 recoge algunos de los
principios propios de la jurisdiccin agraria como son la proteccin especial al ms
dbil en la aplicacin del derecho sustancial, o las facultades en cabeza del juez para
fallar ultra y extra petita, pero nicamente en condiciones de que la parte cuente
con amparo de pobreza.

As mismo, un solo procedimiento especializado sobre lanzamiento por

ocupacin de predios rurales se incorpor en la Ley, mantenindose regulados por
el cdigo civil los dems asuntos posesorios, de tenencia y reivindicatorios.

Sin desconocer la importancia de estos principios y procedimientos, no basta

su enunciacin o creacin si no estn acompaados de postulados mnimos
especializados que orienten la actuacin de los organismos responsables, y que
stos sean efectivos, no subordinados a otras especialidades.

Como se plante en el captulo segundo del presente anlisis, la

determinacin de procedimientos y acciones para afrontar conflictos relacionados
con la agrariedad, no pueden considerarse en ningn caso de carcter taxativo, y
deben responder a las condiciones y demandas de justicia que se deriven tanto de
la propiedad, posesin, y mera tenencia de tierras, como tambin de las actividades
de produccin, y conexas de transformacin y enajenacin de productos agrarios y
recursos territoriales.

As las cosas, la oferta existente, sustentada en una estructura civilista desde

el punto de vista sustancial y procesal, no garantiza el enfoque agrario de acuerdo
a la realidad rural colombiana, pese a la consolidacin de estndares y mandatos

145
constitucionales claros, situacin que contribuye a responder en cierta medida al
por qu de su carcter inicuo e ineficaz.

A lo anterior se suma que los principales fundamentos o razones

institucionales esbozadas para sustentar la actual estructura, son factores como el
dficit presupuestal y la supuesta falta de necesidad justificada en la poca demanda.

En materia presupuestal, de acuerdo al Informe al Congreso por parte del

Consejo Superior de la Judicatura, a partir del ao 2004, la Rama Judicial ha tenido un
rezago presupuestal entre las necesidades de la administracin de justicia y los recursos
asignados por el Gobierno Nacional, situacin que ha dificultado el cumplimiento de las
metas, planes y programas formulados a mediano y largo plazo.. Este rezago se increment
a partir del ao 2010, cuya causa se determina por la entrada en vigencia de la Ley 1285 de
2009 al incrementarse las necesidades de la Administracin de Justicia por la
implementacin del Sistema Oral en las diferentes especialidades, el Plan Nacional de
Descongestin y las nuevas normas que han venido transformando el sistema judicial,
generando un incremento en los gastos asociados a infraestructura fsica, tecnologa,
capacitacin y gastos generales. De igual forma, el crecimiento continuo de las sentencias en
contra. La Nacin-Consejo Superior de la Judicatura increment el gasto en Transferencias
y Gastos de Personal (Informe CSJ 2014).

La validez de este argumento se pierde al dimensionar el impacto que la

creacin de medidas idneas de acceso a la justicia generara en la transicin que
viene asumiendo el Estado, y que solo ser exitosa si se incluyen acciones
transformadoras de las realidades que sirven de fuente de violencia, que para el
caso de la justicia, se encuentran vinculadas a la falla de reconocimiento y por ende,
a la ausencia de proteccin real y programtica a favor de la poblacin campesina y
de los temas agrarios.

Un primer paso se ha dado al priorizarse un andamiaje institucional en

materia de restitucin de tierras, que pese a las dificultades que enfrenta, ofreci un
mecanismo de acceso relativo a la justicia y demostr que el xito de una verdadera
poltica de post conflicto rural debe estar dotada de voluntad poltica y
herramientas idneas para ponerla en marcha.

Estas herramientas deben contemplar el fortalecimiento institucional, y la

coordinacin de acciones que no dependan exclusivamente de la creacin de
algunos despachos judiciales. Conforme a esta experiencia reciente, puede
afirmarse que otros eslabones de la poltica de tierras, y que traspasan las

146
competencias netamente judiciales, son esenciales para su desarrollo efectivo, como
las de formalizacin y recuperacin de baldos.

En lo que respecta a la demanda de acceso a la justicia, algunos sectores

fundamentan de manera errada la no necesidad de respuestas especializadas en la
materia, en el bajo nmero de procesos agrarios impulsados en comparacin con
aquellos de ndole civil. Precisamente, segn la Unidad de Desarrollo y Anlisis
Estadstico del Consejo Superior de la Judicatura, el inventario final de procesos
agrarios a 2014 fue de 8110 procesos, un porcentaje muy bajo frente a los ms de
500.000 procesos civiles en el mismo periodo. (Informe Estadstico CSJ 2015).

Sin embargo, es importante tener en cuenta que la creacin de la jurisdiccin

o especialidad agraria no puede obedecer a un aspecto meramente cuantitativo. La
demanda solo puede ser calculada a partir de necesidades insatisfechas de acceso,
a partir de variables sociales, territoriales, y econmicas.

Existe un dato cualitativo que es revelador al respecto: segn algunos

estudios realizados sobre el proceso de restitucin de tierras llevado a cabo e
ejecucin de la ley 1448 de 2011, muchas de las solicitudes rechazadas obedecen a
casos de demandas agrarias insatisfechas.

As, segn el documento de monitoreo con corte a 31 de diciembre de 2014

del Observatorio de Restitucin de Tierras se evidencia tambin en los indicadores la
reduccin sistemtica de los inventarios de los procesos civiles antes denominados agrarios
(por el derogado decreto Ley 2303 de 1989) ponindose de presente otro indicio que sustenta
la tesis sostenida por buena parte de los jueces y Magistrados indagados va encuesta
semiestructurada: el proceso de restitucin de tierras est siendo empleado para tomar una
va expedita de solucin de conflictos meramente civiles [lase agrarios] con el fin de evadir
los costos y las demoras de la jurisdiccin civil ordinaria. (Informe O.R.T 2015)

Teniendo en cuenta los anteriores factores, se recomienda como esencial, la

evaluacin de las ventajas y desventajas que traera mantener un esquema
exclusivamente judicial en la bsqueda de satisfacer las necesidades de acceso a la
justicia con un enfoque agrario.

En primer lugar, no cabe duda que los procedimientos judiciales, provistos

de independencia, imparcialidad, y garantas procesales, son los instrumentos por
excelencia de garanta de acceso a la justicia. El juez a diferencia del funcionario
administrativo, est investido de una serie de facultades en el marco de la

147
autonoma que le permite orientar el proceso y aplicar inclusive criterios de
equidad, o la posibilidad de pronunciarse de forma extra o ultra petita.

Sin embargo, los principales obstculos que enfrenta la justicia agraria bajo
una institucin meramente judicial, estn relacionados con la congestin judicial, lo
prolongado de los procesos, y lo distante de estas instancias judiciales a las
realidades locales propias del mundo rural, tanto geogrfica como culturalmente.

De otra parte, algunos lmites al goce efectivo de derechos tienen relacin

directa con la informalidad de los derechos y la concentracin de tierras, para lo
cual la va judicial exclusiva no sera idnea, requirindose de escenarios colectivos
de intervencin, que provean los procesos de informacin tcnica especializada que
sea gestionada en tiempo real.

Varios de estos obstculos se pueden solventar mediante la creacin de

escenarios mixtos, mediados previamente por la conformacin de una especialidad
agraria dentro de la jurisdiccin ordinaria, y no como una sub especialidad de la
civil. En especial, se superan aspectos de congestin ligados a la justicia civil, as
como la rigidez de los circuitos judiciales, al mismo tiempo que se puede garantizar
la especialidad agraria a travs de disposiciones, procedimientos y actuaciones
diferenciados, sin afectar de manera sustantiva los componentes presupuestales.

3.1.2 De la institucionalidad administrativa agraria

En lo que respecta a las instituciones gubernamentales encargadas de contrarrestar

los problemas estructurales ligados a lo agrario desde la funcin pblica, sus
antecedentes se remontan a la dcada de los aos 60 del siglo XX, cuando una ardua
discusin se dio en torno a la necesidad de crear una institucionalidad especializada
para contrarrestar el latente fenmeno de concentracin de la tenencia y su
correlativa concentracin de poder territorial, mediante la configuracin de grandes
latifundios generadores de conflictos asociados a la profundizacin cada vez ms
acelerada de situaciones de exclusin social y econmica y de las limitaciones de
acceso a la tierra para los sujetos marginados por dicha concentracin.

Aunque previamente desde 1913 se haba creado el Ministerio de

Agricultura, este fue suprimido en 1923 y restablecido solo hasta 1931. Durante las
dcadas previas a 1961, los esfuerzos en materia agraria eran marginales e
intermitentes.

148
 La Ley 135 de 1961, crea el INCORA como un establecimiento pblico
descentralizado en cabeza del ejecutivo, principalmente para administrar los
predios baldos, incluyendo competencias para su delimitacin, recuperacin, y
adjudicacin. Desde ese momento y hasta la fecha, se ha mantenido una discusin
en torno a si las funciones atribuidas a aquella entidad y a su sustituta INCODER
constituyen o no una usurpacin de competencias propias de la administracin de
justicia.

El INCODER, creado en virtud de facultades extraordinarias otorgadas al

Presidente de la Repblica para introducir las entidades y organismos necesarios
para desarrollar los objetivos que cumplan el INCORA, el Instituto Nacional de
Adecuacin de Tierras (INAT), el Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural
(DRI) y el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA), cuyas funciones (que
desempeaban dentro del marco de la ley 160 de 1994 y otras normas) fueron
trasladadas de manera concentrada al entonces recin creado INCODER.

El objetivo planteado para este organismo fue desde sus comienzos la

democratizacin y modernizacin del sector rural. Adscrito al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, se encarga de ejecutar y coordinar las polticas de
desarrollo rural integral establecidas por el Gobierno Nacional. Su objeto misional
es facilitar el acceso de las comunidades rurales a los factores productivos y bienes
pblicos, contribuyendo a mejorar su calidad de vida.

Dentro de sus funciones se encuentran liderar los procesos de coordinacin

inter e intra-sectoriales que posibiliten la integracin de las acciones institucionales
en el medio rural, y tambin la adjudicacin de tierras a nivel regional y local, para
la definicin de programas de desarrollo agropecuario. Tambin se encarga de
adjudicar baldos en todo el pas, incluyendo zonas de expulsin y recepcin de la
poblacin afectada por el desplazamiento forzado, en los trminos establecidos en
las leyes 160 de 1994 y 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios38.

Como se puede apreciar, un gran cmulo de competencias hace de esta

entidad un Hrcules institucional, que encuentra en su fuerza precisamente su
apetecida debilidad. Al igual que su predecesora, se ha destacado tanto por no
haber logrado los fines para los cuales fue creada como por su debilidad ante la
pugna de intereses que ha generado la lgica pendular de avances y retrocesos de
la poltica agraria en Colombia.

38 Pgina Oficial del Incoder. Seccin Quines Somos. Disponible en:

http://www.Incoder.gov.co/Mision/Mision.aspx [Consultado el 17/06/2014]

149
 Adems, este exceso de competencias tambin contribuy en muchos
aspectos a la consolidacin de acciones de despojo en el marco del conflicto armado
y la violencia generalizada en las regiones, lo cual ha socavado claramente su
credibilidad entre la poblacin objetivo de la poltica agraria, en el sentido que en
dicho contexto, la entidad fue funcional en muchas regiones de Colombia,
especialmente en el norte del pas, a una autntica contrarreforma agraria
propiciada principalmente por las huestes narco-paramilitares.

Es precisamente este aspecto el que hace inseguro dejar en mbitos

eminentemente administrativos una poltica vital para el futuro nacional en
trminos de justicia histrica y de desarrollo humano. Restrepo y Bernal (2014),
describen un ejemplo claro en un pasaje de la introduccin a su libro sobre la
cuestin agraria, de cmo se presenta esta debilidad de las instancias
administrativas rurales, en los siguientes trminos:

Dos pilares centrales de la poltica de tierras que traan un gran dinamismo hasta
mediados de 2013 se han visto virtualmente paralizados por la inaccin del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y del Incoder: 1) la recuperacin para el Estado de
baldos adjudicados de forma indebida o dolosamente acumulados por avivatos, y 2)
el programa de formalizacin de la propiedad agraria, tanto en lo concerniente a
tierras de origen fiscal como privado. (..) A los dos programas se le han impuesto
un inexplicable freno () esto rie no solo con lo que el Gobierno se comprometi a
realizar en el posconflicto al suscribir el punto nmero uno de la Habana, sino que
enva un psimo mensaje- casi de contra reforma agraria- desde las entidades mismas
del Estado que deberan estar trabajando precisamente en la direccin contraria, a
saber: la de consolidar una restructuracin agraria moderna y progresista para
Colombia.

En la actualidad el INCODER es objeto de amplias reformas y sus funciones

seran subsumidas por la nueva Agencia Nacional de Tierras. Sea esta entonces la
oportunidad de que a la luz de las deficiencias identificadas previamente se puedan
establecer acciones idneas y efectivas para resolver la incapacidad que ha
caracterizado a esta institucin, encargada de atender las demandas del pas en
materia de ordenamiento social de la propiedad en el campo.

Si bien una de las razones de ser del establecimiento de procedimientos

administrativos en la materia consiste en dotar a la poltica de garantas de
celeridad, especialidad y eficiencia, en el caso de la institucionalidad administrativa
agraria, estos fines no se han logrado, y por el contrario han permitido que sirvan a
intereses particulares e ilegales.

150
 De hecho, resulta claramente contundente que la principal razn axiolgica
por la cual en principio sera lgico abogar por escenarios administrativos en
materia agraria, cual es la garanta de plazos razonables para la consecucin de los
trmites y derechos, sea la principal debilidad del esquema institucional en
Colombia, como demuestra un reciente informe preventivo de la Procuradura
General de la Nacin (PGN, 2015) en el que se destaca la excesiva lentitud en los
procesos a cargo del INCODER.

Segn la PGN (2015) ejemplo de la lentitud de los procesos es el tiempo de

resolucin de recursos, por ejemplo, la territorial Crdoba se toma un promedio de cinco
meses para resolver un recurso y nueve cuando es necesario la prctica de pruebas (p. 48)
hasta el punto que se observa que en relacin con los interpuestos por los
Procuradores judiciales ambientales y agrarios, apenas en el ao 2014 se estn
resolviendo recursos interpuestos a partir del ao 2008 (p. 49).

La discusin que gira alrededor de la reforma o extincin del INCODER y el

nacimiento de la Agencia Nacional de Tierras se centra especialmente en las
facultades que recibir dicho ente. En este contexto, los principales riesgos que
aqueja la determinacin meramente administrativa para la resolucin de conflictos
es la amplia discrecionalidad de los funcionarios y la confluencia de intereses en
quien detenta la posicin de juez y de parte, especialmente en lo que atae a la toma
de decisiones de poltica o de intervencin territorial que seran eventualmente
incompatibles con la de justica rural pero que se llevan a cabo con base en agendas
de desarrollo de origen gubernamental.

As, la institucionalidad administrativa para asuntos agrarios, para aligerar

cargas y descomplejizar procesos, requiere de una transformacin que d por
superada la existencia de instituciones sombras, ineficientes, desprovistas de
capacidad tcnica, e incluso proclives a la cooptacin por parte de intereses egostas,
ilegales o grises u opacos.

Ante esta particularidad, resulta necesario ponderar o sopesar hasta qu

punto resulta seguro sacrificar la seguridad de las garantas judiciales para otorgarle
facultades jurisdiccionales a entes administrativos si incluso stos no pueden
garantizar actualmente los elementos mnimos de celeridad, imparcialidad,
implementacin de trminos simplificados y efectivo impulso oficioso de los
trmites sometidos a su conocimiento.

151
 A la hora de revisar los instrumentos meramente administrativos para
resolver la cuestin agraria y los conflictos derivados de ella, resulta indispensable
prever la necesidad de reforzar garantas procedimentales y de debido proceso
revisado a la luz del hecho de que los conflictos rurales y agrarios en Colombia
obedecen a problemticas complejas y estructurales que dan cuenta de diferendos
entre grandes intereses socioeconmicos o de sujetos que ejercen posicin
dominante y capas poblacionales marginadas y mayoritariamente vulnerables.

En este sentido, si bien constituye una ventaja de las instancias

administrativas la posibilidad de establecer trmites simplificados, en estos casos la
funcin administrativa debe verse cubierta por mecanismos de proteccin judicial
reforzada, como ocurre por ejemplo con la incorporacin de la revisin judicial de
los actos administrativos que se desprendan de los trmites agrarios
excepcionalmente atribuidos a una entidad administrativa, mediante la creacin de
un grado jurisdiccional y excepcional de consulta, que no obligue a las partes,
especialmente en casos de definicin de derechos, a someterse a los tiempos de la
jurisdiccin contencioso-administrativa para que se revisen judicialmente las
decisiones proferidas por los entes administrativos.

As, por ejemplo, si bien la Corte Constitucional en la Sentencia C-099 de 2013

ha avalado positivamente casos como el proceso de restitucin de tierras que
contemplan instancias mixtas con un papel prioritario de las entidades
administrativas, tambin la alta corporacin ha hecho nfasis en la necesidad de
revestir dichos procedimientos de garantas procesales reforzadas.

As las cosas, el mayor riesgo que deviene de los procedimientos a cargo del
INCODER y prximamente trasladados a la Agencia Nacional de Tierras, se
desprende de la concentracin de poderes tan amplios, sin garantas suficientes
especialmente en aquellos casos que involucran acciones que por su esencia son de
carcter contencioso o implican el reconocimiento, concrecin o definicin de
derechos, o la confluencia de competencias con otras entidades administrativas.

Por el contrario, las funciones de diseo, direccin y ejecucin de poltica de

desarrollo rural, al igual que aquellas que tengan por finalidad eliminar obstculos
de acceso y garantizar el GED de la poblacin beneficiaria, deben fortalecerse y
blindarse frente a los intereses que buscan mantener el statu quo de beneficios
histricamente imperantes en los territorios de intervencin de un sistema integral
e interinstitucional de justicia rural en Colombia.

152
 La reciente revisin de Salinas (2015) del paquete normativo que liquida al
Incoder y crea las distintas agencias del sector, resalta la continuidad de falencias
que han caracterizado los fallidos intentos de contar con una institucionalidad rural
que garantice efectivamente los fines constitucionales, armonizando los propsitos de saldar
las deudas con el campo y las vctimas, de una parte, y los de incrementar la productividad
y el crecimiento econmico, de la otra.

Resalta Salinas (Ib.) entre las falencias del escenario normativo recientemente
aprobado, las siguientes: la desigualdad y falta de participacin de las comunidades
y poblaciones rurales con un enfoque diferencial en la definicin del desarrollo rural
y la renovacin del territorio, la primaca de intereses alejados a los fines
constitucionales del desarrollo rural, la invisibilidad absoluta de las vctimas en los
decretos expedidos por el Gobierno, la duplicidad y traslape de funciones en el caso
de la Agencia para la Renovacin del Territorio y la Unidad para la Consolidacin
Territorial.

3.2 LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE CONFLICTOS O

CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE DE RURALIDAD

Recordando que esta categora obedece a controversias predominantemente

colectivas, de carcter macro, y vinculadas a contexto de victimizacin o de acceso
desigual o asimtrico al modelo de desarrollo rural por parte de ciertos sujetos, es
posible que buena parte de este tipo de conflictos en un escenario de justicia rural,
requiera no solo de una institucionalidad fuerte sino de mecanismos idneos que
garanticen la participacin y concertacin ciudadana o comunitaria, el dilogo
intercultural y la consulta previa de decisiones a nivel territorial.

En la actualidad existen distintas entidades y mecanismos diseados para

atender, mitigar o afrontar este tipo de conflictos, pero que sin embargo, no cuentan
con la capacidad, instrumentos o voluntad suficientes para precaverlos o garantizar
que se tomen decisiones con base en la proteccin de derechos de raigambre
territorial y comunitaria.

Como se expuso ampliamente, en el caso del INCODER, ste no ha asumido

un rol activo para canalizar la oferta institucional, identificar estas problemticas
globales, crear un banco de necesidades productivas sectoriales y concretar
mecanismos de trasferencia tecnolgica. Sus acciones deberan centrarse en liderar
la prevencin de los conflictos o controversias con enfoque de ruralidad y no como
juez de tierras (C.E.J 2014).

153
 Pese a que la Ley 160 de 1994 contempla la creacin y liderazgo del Sistema
Nacional de Reforma Agraria que como mecanismo de planeacin y coordinacin
deba disear todos los servicios relacionados con el desarrollo de la economa
campesina y principalmente mejorar la calidad de vida campesina, este no ha sido
implementado.

En trminos de la Corporacin Excelencia a la Justicia, tal premisa requiere

generar en el INCODER el liderazgo, las herramientas y los escenarios, para coordinar la
disponibilidad y desarrollo de vas de acceso en el sector rural, disponibilidad energtica,
soluciones de saneamiento bsico y agua potable para los pobladores rurales, a fin de que las
herramientas productivas constituyan una verdadera herramienta de desarrollo sostenible
para los beneficiarios de las mismas.(C.E.J 2014)

A la fecha, se encuentra en curso una propuesta normativa para la creacin

de la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo al artculo 107 de la Ley 1753 de 2015,
por medio de la cual se expide el Plan de Desarrollo 2014-2018. Pese a que dicho
proyecto contempla mandatos generales en materia de ordenamiento social de la
propiedad y refuerza algunos mandatos que actualmente se encuentran en cabeza
del INCODER, algunos obstculos subsisten como los relacionados con la necesidad
de un enfoque ambiental que no es claro, y la persistencia de competencias de
vocacin judicial en cabeza actualmente del INCODER, las cuales, como se ha
demostrado, en el estado actual de cosas resultan inconvenientes.

De otra parte, la nueva institucionalidad debe enfrentar los retos derivados

de la consulta previa y su efectividad. Tambin debe verse acompaadas de
estrategias de poltica pblica y de concertacin interinstitucional y con las
comunidades frente al traslape de competencias gubernamentales, territoriales y de
carcter judicial.

Como se plante en el segundo captulo de este documento en lo referente a

aspectos procedimentales, no puede omitirse que algunos de los conflictos
asociados al criterio de ruralidad pueden generar la necesidad de ponderar
derechos o intereses constitucionales o constitucionalizados.

Al fortalecer la accin de tutela en dichos territorios, como se promueve en

aquel aparte, es necesario que el juez est dotado de herramientas y formacin que
le permitan aplicar un enfoque rural y agrario, mediante la identificacin y
proteccin de los intereses de las comunidades afectadas en sus justas y
proporcionales medidas.

154
 En esta misma categora de conflictos, tambin es necesaria la creacin o
fortalecimiento de instituciones e instancias locales que se constituyan como
espacios idneos de concertacin, planificacin y adecuacin de decisiones sobre el
territorio, con base no solo en la ponderacin de necesidades sociales y econmicas,
sino polticas y culturales.

Es el caso de los consejos municipales de desarrollo rural, que en la

actualidad no cuentan con metodologas y herramientas que les permitan optimizar
su funcionamiento y capacidad de ser espacios de legitimacin de acciones con
enfoque de ruralidad a nivel territorial.

3.3 LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE CONFLICTOS O

CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE DE AGRARIEDAD

Tal como se plante en el diagnstico base de la presente propuesta, son varios los
retos que enfrenta la institucionalidad encargada de implementar cualquiera que
sea la propuesta de justicia rural y agraria. Entre los ms complejos estn los que
devienen de la concentracin de la tierra, la debilidad institucional, y el riesgo de
cooptacin o reconfiguracin cooptada, presente en la historia institucional agraria
en Colombia, principalmente a nivel territorial o local.

Para contrarrestar estos riesgos es indispensable, en primer lugar, entender

que enfrentarlos de forma integral requiere una labor concatenada de acciones y
entidades, que va ms all de la determinacin de un tipo de procedimientos o la
creacin de entidades especializadas, como a continuacin se expone.

En primer lugar, se requiere establecer medidas de desconcentracin del

poder asociado a la cultura rentstica y de reconocimiento de actores sociales y
econmicos marginados por el modelo que tradicionalmente ha mantenido dicho
poder.

La determinacin de medidas de gestin colectiva de casos, con modelos de

participacin grupal con enfoque territorial, propiciara un entorno de titulaciones
colectivas y matizara los riesgos de generacin o reproduccin de los conflictos
asociados a la acumulacin de capital o de poder rural en sentido amplio. Estos
procedimientos, que por cuestiones de celeridad, del carcter masivo de la demanda
y de gestin colectiva de la prueba, propias de la administracin, deben ir
acompaados de garantas judiciales reforzadas.

155
 En segundo lugar, es necesario asimilar desde un enfoque amplio los
procedimientos necesarios para desarrollar polticas masivas, que como en el caso
de la formalizacin y clarificacin, no pueden sortearse mediante los procesos
judiciales, por varias razones. La principal de ellas tiene que ver con que los fallos
en derecho se dificultan al no contar los funcionarios con la informacin necesaria,
al mismo tiempo que se puede contribuir a una mayor inseguridad jurdica.

El proceso de restitucin de tierras ha permitido identificar algunos de estos

obstculos, traducidos en necesidades de trmites o procedimientos
administrativos que puedan contribuir de forma certera a la clarificacin de
derechos. Esto no debe ser traducido como se expres anteriormente en una
aculturacin que desconoce las dinmicas locales de trasferencia y relaciones
materiales sobre la tierra, propia de los campesinos, sino antes bien, como una
oportunidad para su reconocimiento, como puede interpretarse que sucede
actualmente con los trmites de titulacin para pueblos indgenas y comunidades
afrodescendientes.

Ahora bien, el proceso de restitucin tuvo que enfrentar factores como la

informalidad, la concentracin o la falta de informacin, que ms all del despojo
en el marco del conflicto armado, develan necesidades estructurales y comunes a
otras controversias frente a tenencia y uso de la tierra, que se reproducen en
presencia o en ausencia de situaciones vinculadas al conflicto armado.

Esa es quizs una de las razones por las cuales se oyen voces que proponen
que el modelo institucional mixto propio de la restitucin se exporte a los
procedimientos agrarios encargados de definir aspectos de tenencia y uso. Para
Mojica (2014) los procesos de restitucin de tierras se estn encontrando en la
prctica con problemticas que van ms all del conflicto armado para afrontar
situaciones propias de los conflictos agrarios. Esto justificara, en principio, la
existencia de unos jueces agrarios transicionales, que acten bajo un modelo de
intervencin mixto, es decir con una fase inicial administrativa y una fase posterior
de raigambre judicial.

Con este modelo, sin embargo, se corren algunos riesgos institucionales, de

coherencia y de eficacia. En primera medida, se puede desdibujar la vocacin de
permanencia de una justicia agraria, supeditndola a instrumentos de carcter
temporal y excepcional. En segundo lugar, pueden surgir problemticas
procedimentales anlogas a las que actualmente afronta el proceso de restitucin
como es el caso de la preponderancia en algunos casos de interpretaciones rgidas
de derecho civil por cuanto la actuacin judicial se encuentra enmarcada en una sub

156
especialidad de dicha jurisdiccin o inconvenientes para garantizar la inmediatez
de la prueba por la exigencia legal de delegacin en casos con oposicin.

En todo caso, varias de las herramientas adoptadas por la especialidad de

restitucin podrn y debern ser asumidas por el juez agrario, sin necesidad de
adoptar un modelo temporal, no asociado al fortalecimiento, presencia y capacidad
institucional permanente a nivel territorial. Adems, se hace evidente la necesidad
de identificar mecanismos de amparo y justicia para garantizar a los campesinos de
bajos recursos el acceso, sin restricciones comerciales o de otro tipo, a medios de
produccin de semillas, pesticidas fertilizantes, y otros insumos.

3.4 LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE CONFLICTOS O

CONTROVERSIAS DESDE EL ENFOQUE DES SUJETO RURAL

Independientemente de la importancia atribuible al elemento de la ruralidad o de

la agrariedad en una propuesta normativa sobre el tema, cualquier modelo de
justicia agraria debera contemplar la integralidad de la oferta de justicia, bajo el
reconocimiento de las dinmicas y realidades de los sujetos rurales.

Es aqu donde cobra importancia el fortalecimiento, desde el enfoque

institucional, de figuras ms flexibles como los jueces de paz, iniciativas de justicia
comunitaria, y otros mecanismos alternativos de solucin de conflictos. El
verdadero y nico lmite de este tipo de procedimientos, consiste en la necesidad de
limitar estos mecanismos a controversias entre sujetos que mantengan el mismo
nivel de interaccin, en relaciones igualitarias de poder.

Segn la Corporacin Excelencia a la Justicia (2014) el Estado cuenta a nivel

territorial con una infraestructura importante de mecanismos e instancias que
deben ser fortalecidas, a la vez que debe hacerse un gran esfuerzo en la generacin
de capacidades en las comunidades, como el empoderamiento de la poblacin rural,
el fortalecimiento de mecanismos alternos como los mediadores escolares en el
mbito rural, en materia penal, y los conciliadores en equidad.

Las autoridades de polica y la polica administrativa deberan jugar un papel

complementario y de apoyo en el enrutamiento a mecanismos de acceso, al igual
que las comisaras de familia. Todas estas instancias o figuras, requerirn de
acciones de fortalecimiento y generacin de capacidades, y de un proceso
concertado y participativo de acercamiento a la realidad rural y a sus actores.

157
4. ESTRATEGIAS MNIMAS PARA SUPERAR FALLAS ESTRUCTURALES
DE POLTICA EN ESCENARIOS DE JUSTICIA AGRARIA EN COLOMBIA

Desde el marco de los lineamientos axiolgicos

Desde el marco de los lineamientos jurdicos

CAPACIDAD Y COORDINACIN
INTERINSTITUCIONAL.

Desde el marco de los lineamientos de poltica pblica

Nivel de polticas pblicas

Nivel de lo interadministrativo

Nivel de lo financiero y presupuestal

Nivel de lo interinstitucional o entre ramas del poder

pblico

Nivel de lo interinstitucional o entre ramas del poder

pblico

Mapa 5. Capacidad y coordinacin institucional y presupuestal

Las fallas estructurales de poltica en materia agraria hacen referencia a la capacidad

institucional, a la coordinacin interinstitucional y la capacidad/coordinacin
presupuestal. En estos trminos, dichas fallas existen desde antes de la expedicin
de la Ley 200 de 1936, normativa que puede ser considerada como aquella con la
cual se pens enfrentar algunas de ellas probablemente por primera vez.

Retomando las precisiones sobre agrariedad realizadas con anterioridad en

este documento, se puede afirmar que la tenencia de la tierra y el acceso a la misma
en Colombia son fallas estructurales y derroteros de la inmensa inequidad que
persiste en la historia del campo colombiano, (PNUD, 2011).

Autores como LeGrand (1988) y Fajardo (1986), han documentado y

coincidido en manifestar cmo la estructura agraria en Colombia favoreci los
monopolios de poder sobre la tierra y acrecent el gran abismo respecto de su
tenencia y el acceso a la misma.

158
 Ahora bien, otros problemas asociados a las fallas estructurales de la poltica
en materia de ruralidad, -adicional a los mencionados en el captulo tres del
presente documento, son por ejemplo, entre otras:

a) Problemas en poltica de desarrollo econmico: El modelo de desarrollo en el

campo a lo largo de la historia ha sufrido de agotamiento estructural como
motor de la economa.
b) Problemas en poltica de importaciones, exportaciones y PIB: El comportamiento
de las importaciones y de los precios de los bienes suntuarios, respecto de la
distribucin de ingresos y oportunidades excesivamente asimtrica o
desigual en el campo.
c) Problemas en la poltica de ordenamiento social, ambiental y productivo de la
propiedad agraria: No ha existido una verdadera poltica integral que d
cuenta del ordenamiento social, ambiental y productivo o de usos en el
territorio nacional.

De acuerdo con lo anterior, se hace necesario reiterar lo sealado en el

diagnstico previo al presente documento, en el sentido que sobre la estrategia de
justicia rural que se proponga, se deben observar, analizar y estudiar las fallas
estructurales de las polticas existentes en la materia. Lo anterior a efectos de atender
el contexto especial del pas y un posible escenario de postconflicto con el objetivo
de garantizar el acceso a la justicia y dirimir en su mayora todas aquellas
controversias que se susciten a nivel rural de manera sostenible, idnea y razonable.

En el hipottico caso de que el escenario escogido sea el mixto, el trmite

administrativo debe contener un estudio contextual detallado que deje ver a
profundidad la existencia de situaciones generadas por causa de estas fallas
estructurales tanto en materia de ruralidad, como de agrariedad.

Adicionalmente, deben ser aplicados anlisis de conjunto al territorio y la

construccin de tejido social que permitan dotar de todos los elementos y criterios
de disertacin a los operadores de justicia, para que estos a su vez, puedan emitir
fallos y rdenes adecuadas tendientes a subsanar de manera transformadora las
fallas estructurales de la poltica en el campo, o por lo menos, aporten a ese fin en el
marco de sus funciones y competencias constitucionales.

4.1 CAPACIDAD Y COORDINACIN INTERINSTITUCIONAL

159
Como se ha mencionado en el primer captulo de la segunda parte, la garanta
mnima de articulacin y coordinacin se refiere al acatamiento de dos preceptos
constitucionales, los cuales son por una parte la colaboracin armnica entre las
entidades del Estado y, por otra, el deber de las autoridades estatales de coordinarse entre
s respecto de sus actuaciones para dicho acatamiento.

En palabras de Kalmanovitz (2001), las instituciones colombianas siguen

fallando frente a la necesidad de proveer la seguridad legal y las formas de
participacin social requeridas para un desarrollo sostenible y equitativo, y
principalmente para el logro de una sociedad capaz de enfrentar democrticamente
sus conflictos internos.

En este entendido, los diferentes lineamientos axiolgicos, jurdicos y de

poltica que una jurisdiccin que desarrollo el derecho de tierras y territorios debe
contener en lo referente a una ptica integral de coordinacin/articulacin pueden
resumirse de la siguiente manera.

4.1.1 Capacidad y coordinacin desde el marco de los lineamientos axiolgicos

As pues, s los lineamientos axiolgicos pretenden que: i) Los conflictos rurales

territoriales sean transformados; ii) el Estado sea lo suficientemente eficiente para
garantizar el acceso a una justicia especializada agraria; iii) se supere la profunda
debilidad del Estado y de la sociedad para resolver pacficamente las controversias
cotidianas, la incompatibilidad o presin territorial de diversas polticas o aquellos
conflictos que causa la implantacin de intereses macro-econmicos en los
territorios; y iv) la obligacin del Estado de replantear sus relaciones con las
comunidades campesinas (y tnicamente diferenciadas) mediante la reorientacin
de sus decisiones de intervencin sobre los territorios, con el objetivo de fortalecer
ciudadanas rurales; los siguientes seran los casos aplicados que se convierten en
requisito indispensable para la construccin de escenarios de justicia agraria en
Colombia:

La transformacin de los conflictos rurales en los territorios originados en la falta de

poder del Estado (y en) la marcada vulnerabilidad de las poblaciones que viven en
estos territorios dotados de una institucionalidad estatal precaria o inexistente
(Garca Villegas, 2013).

En este sentido, muchos de los conflictos desarrollados en los territorios tienen

su origen en la coercin y autoritarismo que ejercen grupos o instituciones

160
 separados del Estado y en la incapacidad de ste para remediar dichas
situaciones.

Le corresponde a la estrategia o mecanismo de justicia especializada que se

desarrolle en el marco de una justicia o especialidad agraria, garantizar el
conocimiento previo de estas situaciones a fin de poder aplicar principios o
presunciones que las evidencien. Un ejemplo pueden ser, en el contexto de
justicia transicional, las excepcionales presunciones incluidas en el
ordenamiento colombiano por medio del artculo 77 de la Ley 1448 de 2011.

Un Estado lo suficientemente eficiente para garantizar el acceso a una justicia

especializada agraria: Eficiencia entendida como la gestin administrativa y fiscal,
que comprende la capacidad administrativa y financiera para materializar los
objetivos y las metas que a la vez garanticen el acceso a la justicia por parte de
todos los administrados.

Esta es una caracterstica especialsima que debe contener cualquier estrategia o

escenario de justicia especializada agraria en Colombia, partiendo del
reconociendo de la deuda histrica que mantiene el pas con la poblacin ms
desprotegida que ha sido y contina siendo doblemente victimizada: la rural.

Desde la normativa, una prueba primaria de esta situacin para los campesinos
es la falta de su reconocimiento como grupo poblacional de especial proteccin.
Esta situacin puede ser relacionada con el derecho constitucional que tienen las
personas al amparo del Estado y a no ser discriminadas por no recibir, como
otras poblaciones reciben, dicho amparo (Garca Villegas, 2013).

Por todo lo anterior, resulta necesario incluir mecanismos que dispongan con
claridad y certeza la aplicacin del principio de gratuidad en trmites y
procedimientos en el cuerpo de la normativa que establezca los mecanismos de
justicia rural post-conflicto armado en Colombia. Ejemplo de estos mecanismos
son la exencin de pago de trmites de Registro o la condonacin de impuestos
prediales, entre otros.

En este estadio, tiene lugar discutir sobre la profunda debilidad de la sociedad

para resolver pacficamente las controversias cotidianas, la incompatibilidad o
la presin territorial de diversas polticas o aquellos conflictos que causa la
implantacin de intereses macro-econmicos en los territorios, en una frase: la
vulnerabilidad del sujeto a efectos de incluir en cualquier estrategia herramientas
jurdicas que tiendan por el fortalecimiento de capacidades en las comunidades,

161
 basado en la cualificacin de mecanismos de proteccin y la preservacin de su
autonoma.

4.1.2 Capacidad y coordinacin desde el marco de los lineamientos jurdicos

En relacin con los lineamientos jurdicos mencionadas en el primer captulo del

presente documento, como las reglas y sub-reglas constitucionales sobre tutela
efectiva, debido proceso y derecho agrario, se llama la atencin para que los
diferentes niveles de articulacin escapen a los postulados rgidos de la doctrina
civilista y empoderen mecanismos ms cercanos al derecho constitucional, como los
establecidos en el decreto 2591 de 1991 o el principio internacional de favorabilidad
o pro dignidad de las poblaciones menos favorecidas y generalmente
mayoritariamente desprotegidas y desamparadas.

As pues, una jurisdiccin como una forma de especialidad de justicia agraria

debe existir ms all de la agrariedad y recoger el derecho que lo fundamenta como
aquel de tierras y territorios, desarrollando plenamente y de manera prospectiva
enfoques diferenciales y sub-diferenciales.

4.1.3 Capacidad y coordinacin desde el marco de los lineamientos de poltica pblica

Un tercer elemento tiene fundamento en los lineamientos de poltica pblica, que

lneas anteriores de este documento propone y desarrolla para la gestin de los
conflictos agrarios y que, desde el nfasis en la garanta mnima de
articulacin/coordinacin, se expresan en diferentes niveles tales como: (a) polticas
pblicas; (b) lo interadministrativo; (c) lo financiero y presupuestal; (d) lo
interinstitucional o entre ramas del poder pblico; y (e) la participacin de la
ciudadana en la formulacin y replanteamiento de polticas pblicas.

162
 Pol cas
pblicas

Inter-
adminis Niveles de
tra vo
Coordinacin /
articulacin
coordinacin
Financiero y para
presupuestal escenarios de
Par cipacin
ciudadana en la
Jus cia
formulacin y
replanteamiento
Agraria en
de
pol cas pblicas Colombia

Interins tucion
al o entre
ramas del
poder pblico

Elaboracin propia: Niveles de articulacin/coordinacin.

4.1.3.1. Nivel de polticas pblicas

Desde las polticas o ejes temticos sectoriales, los lineamientos de coordinacin y

articulacin deben ser observados en una relacin de doble va es decir las polticas
tambin deben observar la jurisdiccin o especialidad agraria, de manera permanente, de
manera que se contemple la coherencia en clave de derechos constitucionales de la
normativa agraria con los siguientes instrumentos, sectores y estrategias:

Los Planes Nacionales de Gobierno, a fin de que no contraren, sino que

fortalezcan los postulados, fines y espritu de la jurisdiccin que se cree.

La poltica de medio ambiente que regula y controla el uso de los recursos

naturales y la calidad del ambiente, a fin de garantizar su sostenibilidad
ambiental y la calidad de vida de los habitantes, observando entre otros:
Ordenamiento ambiental del territorio.
Extraccin, exploracin de recursos naturales renovables y no
renovables (Minera, hidrocarburos, entre otros).

163
 Proyectos agroindustriales o de otra ndole, que tengan impactos
ambientales.
La realidad de la habitacin u ocupacin de algunas reas protegidas
o de especial proteccin, en las que por dcadas ha existido poblacin
asentada, a la cual se le debe otorgar ttulos y formalizar sus
derechos39, acompaar para el establecimiento de proyectos de
conservacin o reconversin, con el debido acompaamiento estatal
que garantice la sostenibilidad socio-econmica y la compatibilidad
de la tenencia con la proteccin ambiental.

El ordenamiento social y productivo de la propiedad: a efectos de contar

con procedimientos encaminados a la administracin de tierras de la Nacin
y del Estado, a la distribucin equitativa de la tierra rural, su uso y
aprovechamiento con aplicacin de la Gestin del Territorio para los Usos
Agropecuarios -GESTUA-, desarrollada por la Unidad de Planificacin Rural
Agropecuaria (UPRA)40.

La gestin predial entendida como la del Catastro, del Registro Pblico

inmobiliario y la administracin de los baldos por parte del INCODER, a
efectos de que el pas pueda contar con un sistema de informacin predial
actualizado, que evidencie la radiografa real del territorio, que aporte
efectivamente a la seguridad jurdica de la tenencia agraria, es decir cualquier
forma de relacionamiento de las personas con la tierra, no solamente la
propiedad de los particulares o del Estado.

El fortalecimiento de la presencia institucional en el territorio como

garanta de seguridad humana y orden pblico basado en la presencia de las
instituciones civiles del Estado y del control de stas sobre las militares.

Las polticas de recaudo de impuestos: a efectos de compatibilizarlas con la

regularizacin de derechos y convertirla en una ventaja que aporte a dicha
regularizacin, no como un obstculo para las personas y sus transacciones
sobre los bienes.

39 Un ejemplo de ello es el artculo 177 del Proyecto de Ley de Desarrollo Rural de 2012 diseado por
el Ministerio de Agricultura.
40 Adscrita al Ministerio de agricultura y Desarrollo Rural.

164
 Las polticas de Justicia Transicional: El andamiaje de justicia especializada
agraria para la actualidad colombiana debe ser permanente, y debe ir ms
all de la transicional, sin desconocerla.

Las polticas o estrategias de Regularizacin41 de derechos de propiedad y

reconocimiento de dinmicas de relacionamiento de las personas con la
tierra, como escenario coadyuvante a saldar la deuda histrica del Estado con
el campesinado de escasos recursos y con la seguridad alimentaria como
circunstancia de inters general y utilidad pblica.

Las polticas de sanidad, salubridad y desarrollo: a fin de generar

sostenibilidad en los proyectos de vida de las personas del campo y un alto
desarrollo humano, en trminos del PNUD.

Los proyectos en infraestructura, hidrocarburos, minera y energa

considerados como de inters nacional y estratgicos PINES, a la luz de los
derechos colectivos de las comunidades de arraigo en los territorios
asociados a estos proyectos.

La inversin extranjera en el campo colombiano: a efectos de controlarla

para generar en ella un aporte virtuoso, ms que un escenario de
desnaturalizacin territorial de la soberana nacional.

La interoperabilidad de las bases de datos de las entidades del Estado

involucradas: este aspecto resulta de gran trascendencia a efectos de generar
celeridad, eficacia y eficiencia en los procesos y procedimientos de la
administracin pblica.

4.1.3.2 Nivel de lo interadministrativo

Las entidades de la administracin pblica deben velar por crear una verdadera
articulacin y coordinacin. Una experiencia en la materia que sirve de lnea de base
es la evolucin del sistema nacional interadministrativo creado desde 1997 a travs
de la ley 387 para la atencin del fenmeno del desplazamiento forzado al actual

41Es el conjunto de intervenciones del Estado encaminadas al saneamiento de situaciones jurdicas

y tcnicas imperfectas sobre la propiedad de las tierras rurales de origen pblico o privado, que
concluyen con el otorgamiento de un ttulo individual o colectivo constitutivo de la propiedad
debidamente registrado en la oficina de instrumentos pblicos, con el fin de promover el acceso, la
restitucin o el restablecimiento de la propiedad y contribuir a la seguridad jurdica. (Fuente: UPRA
2015)

165
Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas SNARIV-
establecido en la ley 1448 de 2011.

En este entendido, todas las entidades del Estado desde sus competencias,
deben propender por aportar efectivamente a que la atencin y reparacin integral
de las vctimas se d en condiciones de celeridad, eficacia y eficiencia.

Entonces sera bajo esta misma figura que podra pensarse en que por
activismo administrativo, -idea tomada del activismo judicial estudiado por
Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco (2010) las entidades del Estado conformen
una ficcin similar, es decir, un Sistema compuesto por ellas con el fin de aportar
desde sus funciones, su misionalidad y sus competencias a la debida articulacin y
coordinacin en pro de la jurisdiccin especial agraria, para que transformen el
fenmeno de la ausencia histrica del Estado en la Colombia rural, en polticas
pblicas que hagan realidad los derechos constitucionales negados a las personas
campesinas o sujetos del sector agrario como grupo excluido y estimulen el cambio
social.

Para esta iniciativa, se puede prestar especial atencin a la UPRA que tiene
entre sus funciones42 en el sector rural, dos que resultan apropiadas para perfilarla
como responsable de la coordinacin o articulacin entre las entidades de la
administracin pblica:

Planificar los procesos de formalizacin, como parte del ordenamiento

social de la propiedad de las tierras rurales.
Planificar el ordenamiento social de la propiedad de las tierras rurales,
definir los criterios y crear los instrumentos requeridos para tal efecto.

Adicionalmente, es importante que se implementen en este nivel de

coordinacin estrategias encaminadas a que las entidades del Estado expongan
servicios de informacin que puedan ser consumidos por otras entidades bajo
parmetros de perfiles de usuarios y permisos de conformidad con las competencias
de cada una.

De esta manera, la jurisdiccin o estrategia de justicia especial rural/agraria

que se instale, podra contar con un fuerte sistema de interoperabilidad que
garantice una verdadera interaccin, celeridad, eficiencia y eficacia en sus procesos
y procedimientos.

42Decreto 4145 del 3 de Noviembre de 2011, Artculo 5.

166
 Las siguientes son las entidades, organismos colegiados e instituciones del
Estado que deben reformularse y/o fortalecerse en clave de responder a los retos de
un sistema holstico de justicia rural y resolucin de conflictos agrarios, eficaz y
sostenible: la Corte Suprema de Justicia con sala Agraria; los Tribunales y jueces
agrarios con rango de circuito; el Consejo Superior de la Judicatura; las Altas Cortes;
la Procuradura con delegadas ambientales y agrarias fortalecidas y especializadas;
el Ministerio de Agricultura: URT UPRA INCODER; el IGAC; la SNR y las ORIP;
las Corporaciones ambientales; las entidades y agencias de minera, licencias
ambientales, de hidrocarburos, ente otras del sector.

4.1.3.3 Nivel de lo financiero y presupuestal

Para garantizar recursos suficientes en clave de articulacin y coordinacin

interinstitucional, cualquier iniciativa de especialidad agraria debe ir acompaada
por un documento Conpes, que realice una proyeccin presupuestal clara, real y
sostenible del tema al interior del Estado. Las buenas prcticas y lecciones
aprendidas de la implementacin de polticas de regularizacin de la propiedad
rural como la restitucin de tierras y la formalizacin pueden servir de base para
dicha proyeccin.

De manera complementaria, la norma que establezca el mecanismo de

justicia a travs de la creacin de una jurisdiccin o especialidad en la materia, debe
contener el porcentaje prospectivo asegurado del presupuesto nacional para su
funcionamiento. Esto a efectos de compatibilizar, por cada anualidad presupuestal,
recursos suficientes que permitan su desarrollo y sostenibilidad.

4.1.3.4 Nivel de lo interinstitucional o entre ramas del poder pblico

En materia de una jurisdiccin agraria o una especialidad que la desarrolle en clave

de respuesta efectiva a los retos y necesidades del campo en Colombia, se hace
necesario que las ramas del poder pblico, Ejecutiva y Judicial conserven plena
armona y sinergias, sin perjuicio de los principios de autonoma e independencia
que las sustentan.

Por ejemplo, las entidades que conformen el Sistema Nacional de Apoyo al

tema jurisdiccional agrario deberan rendir un informe peridico al Congreso a fin
de informar de su gestin y su aporte al escenario de justicia. A la vez, el Congreso
con base en dicho informe podr entrar a revaluar y ajustar va legislativa el sistema
de justicia que se instale a fin de fortalecerlo y propender por su sostenibilidad,
permanencia y facticidad.

167
4.1.3.5 Nivel de la participacin de la ciudadana en la formulacin y replanteamiento de
polticas pblicas

Como fue mencionado en el diagnstico, la estrategia para resolver o transformar

los conflictos rurales y agrarios en Colombia a la luz de un acuerdo de paz integral,
debe considerar seriamente las agendas interinstitucionales para temas
ambientales, extraccin de recursos naturales a nivel territorial y de desarrollo rural,
en el marco de un espacio democrtico e informado, de concertacin con los actores
involucrados, en el que se garanticen mecanismos de equilibrio entre los que
estaran en situaciones objetivas de desventaja frente a quienes tendran una
relacin de poder especfica en los contextos sobre los cuales se activara dicho
espacio.

Complementariamente, este escenario debe ser generado tanto a nivel local

como a nivel nacional, con una interlocucin directa con la coordinacin del Sistema
que integren las entidades del Estado involucradas en la materia y con una
retroalimentacin de doble va.

Valga la pena resaltar que uno de los objetivos de la inclusin y participacin

ciudadana en la formulacin y replanteamiento de polticas pblicas en el marco de
una justicia rural y especializada en asuntos agrarios para Colombia es promover
que el Estado logre acciones sin dao, teora que ha sido acuada recientemente y
que consiste en analizar y prevenir el riesgo de provocar efectos contrarios a los
esperados con la aplicacin o el despliegue de acciones o poltica que a priori
podran parecer completamente benignas (Bello, 2011).

168
3. BIBLIOGRAFA
Alegrett. R. (2003). Evolucin y Tenencia de las Reformas Agrarias en America
Latina. Reforma Agraria. Colonizacin y Cooperativas. FAO

Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organizacin de Naciones

Unidas ONU (s.f.), Qu es el enfoque diferencial? Disponible en:
http://www.hchr.org.co/acnudh/index.php?option=com_content&view=article&id
=2470:ique-es-el-enfoque-diferencial&catid=76:recursos

Bejarano Guzmn, R. (2014, 16 de octubre). Resurreccin de una jurisdiccin. mbito

Jurdico.

Bejarano, J. A. (1985). Campesinado y luchas agrarias en colombiaColombia. . InEn:

P. Gonzlez Casanova (Ed.), Historia poltica de las y los campesinos
latinoamericanos (pp. 9-72). Mxico D.F: Siglo XXI.

Bello, M. (2011). Accin sin dao: Reflexiones para el Contexto Colombiano.

(Universidad Nacional). Bogot D.C.

Boltanski, L. (2000).El amor y la justicia como competencias: Tres ensayos de

sociologa de la accin, Buenos Aires: Amorrortu/editores.

Briseo Sierra, H. (s. f.). Conflicto jurdico y proceso, En: Anuario Jurdico,
Universidad Autnoma de Mxico, 179-213.

Centro Nacional de Memoria Histrica (2015). Una nacin desplazada: informe nacional
del desplazamiento forzado en Colombia, Bogot: CNMH-UARIV.

Comisin de Seguimiento (2011). Balance aproximativo de la ley de vctimas

aprobada por el Congreso de la Repblica. Bogot: autor.

Comisin de Seguimiento (2012). La restitucin de tierras y el modelo de desarrollo

rural en un contexto de desplazamiento forzado

Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado.

(2010). In Garay L. J. (Ed.), El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento
forzado: Aplicar polticas pblicas idneas y eficientes II

169
Comisin Interamericana de Derechos Humano (2004) . Informe N 40/04. Caso
12053. Fondo, Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo, Belice. 12
de octubre 2004.

Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2007). El acceso a la justicia como

garanta de los derechos econmicos, sociales y culturales. Estudio de los
estndares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
OEA/Ser.L/V/II.129 Doc. 4. 7 septiembre 2007.

Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Terrorismo y

Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/ll.116, Doc. 5 rev. 1 corr. 22 octubre 2002

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta (2005).

Sentencia del 20 de octubre, Radicacin nmero: 27001-23-31-000-2004-00549-
01(3826), C. P. Dr. Reinaldo ChavarroBuritic.

Consejo Superior de la Judicatura (2014). Informe al Congreso. Versin aprobada.

Consejo Superior de la Judicatura. Informe Unidad de Anlisis Estadstico de la

Rama Judicial por despachos en el ao 2014 (2015)

Contralora General de la Repblica - CGR, 2014. Acumulacin irregular de predios

baldos en la altillanura colombiana, Bogot: Autor.

Contralora General de la Repblica. (2014). Informe de Actuacin Especial (ACES).

Corporacin Excelencia a la Justicia - C.E.J (2014). Diseo de las Bases de un Modelo

de Justicia para las Zonas Rurales de Colombia. Diciembre.

Corporacin Excelencia a la Justicia USAID (2015). 2 Monitoreo Observatorio al

Proceso de Restitucin de Tierras OPRT con corte a diciembre 31 de 2014.

Corporacin Misin Rural. (2012). Zonas de desarrollo empresarial.

Corte Constitucional, Sala Plena (1997). Sentencia C-540, M. P. Dr. Hernando

Herrera Vergara.

Corte Constitucional, Sala plena (2000). Sentencia C-392. M. P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell.

170
Corte Constitucional, Sala plena (2009). Sentencia C-227. M. P. Dr. Luis Ernesto
Vargas Silva.

Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisin (2004). Sentencia T-025.M. P. Dr.

Manuel Jos Cepeda.

Corte Interamericana de Derechos Humanos (2013). Caso Comunidad Cacarica vs.

Colombia. Sentencia de 20 de noviembre de 2013.

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros Vs.

Panam. Sentencia de 2 de febrero de 2001

Courtis, C. (2006). Ni un paso atrs: La prohibicin de regresividad en materia de derechos

sociales. Ciudad Autnoma de Buenos Aires: Del Puerto.

Departamento Nacional de Planeacin. (2014). 3 censo nacional agropecuario

Duque Corredor, R. (2014). Derecho agrario, desarrollo agrario y derechos humanos.

Manuscrito no publicado.

Dworkin, R. (2002). Los derechos en serio. Barcelona: Ariel - Derecho.

Fajardo M., D. (1986). Haciendas, Campesinos y Polticas Agrarias en Colombia,

1920 - 1980. Bogot D.C.: Universidad Nacional de Colombia.

Fajardo, D (2015). Estudio sobre los Orgenes del Conflicto Social Armado, Razones de su
Persistencia y sus Efectos ms Profundos en la Sociedad Colombiana. Comisin Histrica
del Conflicto y sus Vctimas. Espacio Crtico.

Fajardo, D. (2002). Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogot: Instituto de
Estudios Ambientales - Universidad Nacional de Colombia.

FAO. (2014). Salcedo S. y Guzman L (ed.) Agricultura Familiar en Amrica Latina y el

Caribe. Recomendaciones De Poltica.

Ferrajoli, L. (2009).Los fundamentos de los derechos fundamentales. Madrid: Trotta.

Forero, J., Garay, L. J., Barberi, F., Ramrez, C., Surez, D. M., y Gmez, R. (2013). La
eficiencia econmica de los grandes, medianos y pequeos productores
agrcolas colombianos, En: VV. AA., Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en

171
 Colombia Problemticas y retos actuales (pp. 69 - 114), Bogot: OXFAM, GIZ,
PUJ, CRECE, CSPPDF, RPB.

Fraser, N. (1997). Iustitia interrupta: reflexiones crticas desde la posicin postsocialista,

Bogot: Siglo del Hombre Editores.

Fuentes, A. P. (2010). Marcos legales de acceso a la tierra; caso Colombia. Bogot: Cinep.

Fundacin Forjando Futuros. (2014). Restitucin gota a gota: Avances y dificultades.

Fundacin Forjando Futuros. (2015). Falsas vctimas, no!

Garay Salamanca L.J. (2013). Minera en Colombia, Derechos, Polticas Pblicas y

Gobernanza. Contralora General de la Repblica.

Garay Salamanca, L.J. (2013). Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en

Colombia. Problemticas y retos actuales. OXFAM en Colombia.

Garay, L. J. (1999). Construccin de una nueva sociedad Tercer Mundo Editores.

Garay, L. J. y Vargas Valencia, F. (2012). Memoria y reparacin: elementos para una

justicia transicional pro vctima. Bogot: Universidad Externado de Colombia.

Garay, L. J., & Vargas Valencia, F. (2012). Memoria y reparacin: Elementos para una
justicia transicional pro vctima. Bogot: Universidad Externado de Colombia.

Garay, L. J., Vargas Valencia, F., Betancur, J. C., Hernndez, J. G., Barberi, F.,
Ramrez, M., et al. (2014). Estudio de percepcin de las vctimas, terceros y otros
actores involucrados en el proceso de restitucin de tierras a partir de tres anlisis de
caso - direccin territorial sucre, direccin territorial norte de santander y direccin
territorial bolvar. Manuscrito no publicado.

Garca Ramrez, S. (1993). Principios del procedimiento agrario, En: Revista de la

Facultad de Derecho, Mxico, t. XLIII, nums. 191-192, Septiembre-diciembre,
pp. 495-524.

Garca Villegas, M. (2013). El Derecho al Estado: Los Efectos Legales del Apartheid
Institucional en Colombia. (Primera). Bogot, D.C: Antropos.

Garca Villegas, M. (2013). El Derecho al Estado: Los Efectos Legales del Apartheid
Institucional en Colombia. (Primera). Bogot, D.C: Antropos.

172
Garca Villegas, M., & Espinosa, J. R. (2013). El derecho al estado. los efectos legales del
apartheid institucional en Colombia Centro de Estudio de Derecho, Justicia y Sociedad,
Dejusticia.

Golay, C. (2009). El reconocimiento actual de los derechos de los campesinos en derecho

internacional de derechos humanos.

Gmez, S. (2001). Nueva Ruralidad? Un aporte al debate, En: EstudosSociedade e

Agricultura, 17, Octubre,pp. 5-32.

Guerrero Barn, J. (2002). "Mercados de violencia" y guerra civil en Amrica Latina

en los 90. En: Apuntes del CENES, 263-293.

Habermas, J. (1998). Facticidad y validez. Sobre el derecho y el estado democrtico de

derecho en trminos de teora del discurso. Madrid: Trotta.

Ibaez, A. M., & Muoz, C. (2011). La persistencia de la concentracin de la tierra

en Colombia: Qu pas entre 2000 y 2010? Notas De Poltica, Agosto

IGAC. (2012). Atlas de la distribucin de la propiedad rural en Colombia

INCODER (2013). Balance de la gestin para el ordenamiento social productivo del

territorio: Incoder 1960-2012.

Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional (2007).

Soportes de la educacin ambiental, disponible en:
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/IDEA/2007225/lecciones/capitulo1/10-
soportes.htm

Kalmanovitz, S. (2001). Las Instituciones Colombianas en el Siglo XX (2001st ed.).

Bogot D.C.: Alfaomega.

Lasso Lozano, L. M., Control de convencionalidad en un proceso de justicia transicional,

En: Varios Autores, Conversatorios sobre restitucin de tierras y territorios:
compilacin de memorias, Bogot: MAPP-OEA, UE, EJRLB, CSPPDF.

LeGrand, C. (1988). Colonizacin y Protesta Campesina en Colombia 1850 - 1950.

Bogot D.C.: Universidad Nacional de Colombia.

173
Len Rodrguez, N. (2012). Crisis, reprimarizacin y territorio en economas
emergentes: caso Colombia, En: V Jornadas de Geografa Econmica (pp. 252-
266). Girona: AGE Universidad de Girona.

Machado, A. (2009). Colonizacin, una revisin del aporte de la academia y sus

implicaciones en la formulacin de polticas

Machado, A. (2010). Quinto Informe Nacional de Desarrollo Humano. De la Tierra al

Territorio: Hacia el Desarrollo Humano Rural en Colombia (PNUD Trans.).

Machado, A. (2011). Desarrollo Humano. Colombia Rural Razones para la

Esperanza. ( PNUD).

Massiris, A. (2014). Lineamientos Generales de Gestin del Territorio para usos

Agropecuarios. Entregable No. 3. UPRA.

Melo Gonzlez, J. O. (1991). Las reformas liberales de 1936 y 1968. Credencial De

Historia, 13

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Proyecto de Ley de Tierras y

Desarrollo Rural (2012).

Mojica, J. M. (2014). Fundamentos para una jurisdiccin agraria transicional. bases para
el anlisis. Manuscrito no publicado.

PNUD. (2011). Colombia Rural: Razones para la Esperanza. Bogot.

PNUD. (2011). Machado A. (Ed.), Informe nacional de desarrollo humano. Colombia

rural, razones para la esperanza.

Procuradura General de la Nacin PGN (2015). Reflexiones sobre el Incoder y la

institucionalidad agraria en Colombia, Bogot: Informe preventivo de la
delegada para asuntos ambientales y agrarios, Instituto de Estudios del
Ministerio Pblico.

Ramos Bermdez, M. (2004). Justicia agraria: La experiencia colombiana. San Jos

C.R: IICA.

Ramos, M. (2004). Justicia agraria: La experiencia colombiana. San Jos C.R: IICA.

174
Restrepo, J. C. y Bernal, A. (2014). La Cuestin Agraria. Tierra y Posconflicto en
Colombia. Debate.

Rico, G., Garay, L. J., & Vargas Valencia, F. (2013). Derechos patrimoniales de vctimas
de la violencia: Reversin jurdica y matarial del despojo y alcances de la restitucin de
tierras en procesos de oposicin. Unpublishedmanuscript.

Rodrguez Garavito, C., & Rodrguez Franco, D. (2010). Cortes y Cambio Social -
Cmo la Corte Constitucional Transform el Desplazamiento Forzado en
Colombia. Bogot D.C.: Ediciones Antropos Ltda.

Roldn, S. (20122008). Breve historia de la justicia agraria en Colombia. Tomado de:

http://sergioroldan.co/blog/2012/04/breve-historia-de-la-justicia-agraria-en-
colombia/

Salgado Aramndez, C. (2012). Los conflictos rurales y los escenarios a futuro, En:
VV. AA., La cuestin agraria en Colombia: tierra, desarrollo y paz, Bogot:
Planeta Paz, PCS, pp. 11-18.

Salgado Aramndez, C. (2015). Entrevista realizada por el equipo de consultores,

Bogot, 22 de septiembre.

Salgado, C. (2010). Procesos de desvalorizacin del campesinado y antidemocracia en el

campo colombiano, En: J. Forero (Ed.), El campesino colombiano: entre el
protagonismo econmico y el reconocimiento de la sociedad (pp. 15-29). Bogot:
Pontificia Universidad Javeriana, Coleccin Foro un Campo para el Campo.

Salgado, C. (2011). Lineamientos sugeridos en varios estudios para la formulacin de una

propuesta de desarrollo rural Documento interno de trabajo.

Salgado, C. (2011). Lineamientos sugeridos en varios estudios para la formulacin de una

propuesta de desarrollo rural Documento interno de trabajo.

Salgado, C. (2012). Procesos de desvalorizacin del campesinado y antidemocracia en el

campo colombiano.. In J. Forero (Ed.), El campesino colombiano: Entre el protagonismo
econmico y el reconocimiento de la sociedad (pp. 15-29). Bogot: Pontificia Universidad
Javeriana.

Salgado, C., & Prada, E. (2000). Campesinado y protesta social en Colombia 1980-1995.
Bogot: CINEP.

175
Salinas, Yamile (2015). La nueva institucionalidad rural. Indepaz Diciembre 21 de
2015. http://www.indepaz.org.co/wp-content/uploads/2015/12/20.12.15-La-
nueva-institucionalidad-rural.pdf

Solis. J.C ( 2012) (Coord.), Derecho Agrario y Desarrollo Rural. Escuela Libre de
Derecho. Editorial Porrua. Mxico.

Soto. B.F (Ed) ( 2014). Reflexiones sobre la Concentracin y Extranjerizacin de la

Tierra en Amrica Latina. FAO.

Toleno, O. (2010). El principio de progresividad y no regresividad en materia laboral

Unidad de Restitucin de Tierras (2015) URT-DJR-00278, 14 de julio de 2015.

Uprimny, R., La Rota, M. E., Lalinde, S., y Lpez, D. (s. f.). Encuesta nacional de
necesidades jurdicas y acceso a la justicia: Marco conceptual y metodolgico,
Bogot: autores.

Vargas Valencia, F. (2011). Paz, justicia transicional civil y memoria: Por qu una
filosofa poltica?, En: Revista Zero, 30 (Ene-Jun. 2013), pp. 56-61.

Vargas Valencia, F. (2012). El debilitamiento del campesinado en un contexto de

desplazamiento forzado. No publicado. Universidad Autnoma de Barcelona,
Barcelona.

176