TEXTO PARA DISCUSSO

No. 585

A economia brasileira 1930-1964

Marcelo de Paiva Abreu

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
www.econ.puc-rio.br
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A economia brasileira 1930-19641

Marcelo de Paiva Abreu2

Este captulo abarca um longo perodo entre marcado por trs golpes de estado. O
primeiro golpe, em 1930, determinou o fim da Repblica Velha e o incio de um perodo
de quinze anos de preeminncia poltica de Getlio Vargas, primeiro como chefe do
Governo Provisrio, depois como presidente eleito indiretamente de acordo com as regras
da Constituio de 1934 e, finalmente, a partir de novembro de 1937, como ditador,
frente do Estado Novo. Em 1945, em outro golpe, Vargas foi deposto, tendo incio a
Terceira Repblica. O terceiro golpe, em 1964, marcou o incio da ditadura militar que
sobreviveria at meados da dcada de 1980.

O captulo est dividido em duas partes. A primeira, que se estende at 1942, marcada
pelas dificuldades acarretadas pelo grande choque da depresso mundial, pela retomada
aps 1933, revertida com a crise norte-americana de 1937, e pelas dificuldades associadas
ao incio da Segunda Guerra Mundial. Na esteira da crise aumentou consideravelmente o
peso do Estado na economia: continuou a interveno na poltica cafeeira embora
transferida do controle paulista para o controle do governo federal e multiplicaram-se
as iniciativas estatais no domnio da economia, inicialmente com nfase no terreno
normativo. S a partir do final dos anos 1930 comea a ganhar corpo o Estado produtor
de bens e servios, em muitos casos atravs de sociedades de economia mista das quais o
governo federal era acionista majoritrio. A crise externa acarretou forte desvalorizao
cambial que conjugada modesta reduo do nvel de atividade, e ao controle de
importaes em muitos momentos na dcada de 1930, gerou forte reorientao da
demanda em benefcio de produtores domsticos em concorrncia com importaes. A
partir de 1930, ganhou razes mais profundas, um modelo que j se podia vislumbrar em
verso mais branda na Repblica Velha, calcado em interveno estatal e alta proteo.

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Verso preliminar de captulo a ser includo America Latina en la Historia Contempornea. Volume V
Mirando hacia dentro, 1930-1960, patrocinado pela Fundacin Mapfre.
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Professor Titular, Departamento de Economia, PUC-Rio, e pesquisador I-A do CNPq-Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
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Optar pelo trmino desta parte no final de 1942, em discrepncia com a cronologia
poltica habitual, que escolheria 1945, menos extico do que poderia parecer primeira
vista. A partir de 1942, a economia brasileira se expande continuamente at 1962 a uma
taxa anual da ordem de 7% , o melhor desempenho da economia at ento.

A segunda parte do captulo tem incio em 1943, com o incio do boom de crescimento
que caracterizou o perodo final da Segunda Guerra Mundial acompanhado de presses
inflacionrias que se tornariam crnicas at o golpe militar e alm. Na raiz do problema
inflacionrio, ao final da guerra, estavam as restries s importaes combinadas ao
bom desempenho das exportaes e deteriorao das contas pblicas com o aumento
de despesas dos ministrios militares. A fragilidade das contas pblicas permaneceria por
todo o perodo 1943-1964 em um quadro em que o governo s podia endividar-se atravs
de emprstimos compulsrios, pois estava impedido de oferecer rentabilidade de papis
pblicos superior aos 12% anuais fixados pela legislao sobre a usura. Outra restrio
econmica importante foi o medocre desempenho das exportaes brasileiras,
especialmente depois que comearam a cair os altos preos do caf alcanados no incio
da dcada de 1950. O pico das exportaes alcanado em 1951 US$ 1771 milhes s
seria alcanado de novo em 1968. Embora o problema tenha sido parcialmente
contornado, na segunda metade da dcada de 1950, pela atrao de investimento direto
estrangeiro, esta poltica no pode ser sustentada no incio da dcada seguinte em vista da
deteriorao do quadro macroeconmico.

No ltimo ano do regime democrtico sob a vigncia plena da Constituio de 1946, em

1963, a economia enfrentou forte crise, com estagnao do nvel de atividade e acelerada
deteriorao das contas pblicas e da inflao. Foi a primeira queda significativa da renda
per capita da ordem de 2,4% desde o incio da dcada de 1940.

I. 1930-1942
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1. 1930-1931

Em 1926, o Brasil voltou a adotar o padro ouro, rebatizado de gold exchange standard,
sendo criada uma Caixa de Estabilizao que emitia notas integralmente lastradas em
divisas ou ouro e conviviam com as notas inconversveis, a exemplo do que havia
ocorrido entre 1907 e 1914 durante existncia da Caixa de Converso. A valorizaodo
caf era operada por instituies estaduais paulistas: Instituto de Defesa do Caf, Banco
do Estado de So Paulo A partir de meados de 1928, o Brasil comeou a sofrer
significativo choque externo. A poltica monetria restritiva dos EUA, justificada pela
tentativa de controlar a bolha que se formava em Wall Street, acarretou a interrupo dos
significativos fluxos de capital iniciados em 1926. As dificuldades de obteno de
recursos para a sustentao dos preos de caf, somadas queda do nvel de atividade na
economia mundial, levaram queda espetacular dos preos de caf a partir do final de
1929: em 1932 estavam em nvel da ordem de um tero do patamar de 1929. A queda das
exportaes foi brutal pois, em 1929, as exportaes de caf respondiam por mais de 70%
das exportaes totais brasileiras. Para a anlise das polticas econmicas adotadas no
perodo 1930-1945, ver Abreu (1999).

A resposta do governo Washington Luis crise foi esperar para ver: manteve em
operao a Caixa de Converso ou seja, a conversibilidade do mil-ris a taxa cambial
fixa e as importaes livres, continuou a pagar o servio da dvida externa, no
interferiu no colapso da valorizao do caf administrada pelo estado de So Paulo. Em
agosto de 1930, as reservas da Caixa de Estabilizao haviam desaparecido e o governo
comeou a adotar expedientes protelatrios, tentando evitar a mudana explcita para um
regime cambial baseado em interveno estatal, mas a desvalorizao cambial foi
expressiva.

Depois da vitria da revoluo, durante o primeiro ano do Governo Provisrio, na gesto

Jos Maria Whitaker no ministrio da Fazenda, continuou a nfase no esperar para ver,
poltica que persistiu at a deciso britnica de abandonar o padro-ouro, em setembro de
1931. Durante a gesto Whitaker continuou a ser pago o servio da dvida externa, foram
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decretadas diversas moratrias afetando compromissos comerciais internos e externos,

continuou a no haver deciso explcita quanto ao regime cambial que vigoraria em
substituio ao padro-ouro. O governo promoveu diversas operaes de escambo
comercial, tanto com a Alemanha, quanto com os EUA. Um ltimo grande emprstimo
externo, em 1930, o Brazilian Coffee Realization Loan, havia sido lanado pelo governo
da So Paulo e permitiu a consolidao de emprstimos de curto prazo relacionados
valorizao paulista. A principal deciso quanto poltica cafeeira foi a de comprar o
estoque existente de caf sem interferncia com a nova safra que sofreria duramente com
a queda de preos.

Durante a gesto Whitaker, o Brasil foi visitado por misso financeira chefiada por Sir
Otto Niemeyer, alto funcionrio do Banco da Inglaterra. A visita havia sido aventada por
Jlio Prestes com os banqueiros N.M. Rothschild & Sons em sua viagem como
presidente eleito, aps maio de 1930. O principal interesse brasileiro na visita de
Niemeyer era a obteno de um emprstimo externo que aliviasse a aguda escassez de
divisas enfrentada em 1930-31. Niemeyer recomendou, em julho de 1931, que fosse
criado um banco central independente e que o Brasil voltasse ao padro-ouro. Para que
isto fosse possvel, recomendava o lanamento de um emprstimo de 16 milhes em
Londres. As propostas eram irrealistas. Menos de dois meses aps a publicao de seu
relatrio, a Gr-Bretanha abandonou o padro-ouro.

2. 1931-1933

Logo em seguida, em novembro de 1931, Whitaker foi substitudo por Oswaldo Aranha
no ministrio da Fazenda e a poltica econmica sofreu importante guinada, fruto do
reconhecimento de que no haveria soluo via aumento do endividamento externo. Foi
formalizado um regime de taxa cambial nica, sobrevalorizada, combinada com o
controle de importaes operado pelo Banco do Brasil, que tinha a funo de racionar
divisas com base em critrios de essencialidade. A racionalizao para que se evitasse
desvalorizao ainda maior do que a ocorrida de 55% (taxa mil-ris/libra) entre 1929 e
1931 envolvia temores fiscais, em vista. do impacto da desvalorizao sobre os gastos
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do governo indexados ao cmbio. E, tambm, a percepo de que maior desvalorizao

envolveria incentivo adicional a desova de estoques de caf e agravamento da queda dos
preos mundiais de caf, dada a posio dominante do Brasil no mercado. Ver Gudin
(1933)

O servio da dvida externa federal foi objeto de um funding loan a vigorar no perodo
1931-1934, com diversas caractersticas similares s de seus predecessores de 1898 e
1914. Durante trs anos haveria refinanciamento automtico de juros da maioria dos
emprstimos atravs da emisso de novos ttulos valor total de 18,3 milhes e as
amortizaes seriam suspensas. Apenas o servio dos trs fundings seria mantido de
acordo com as condies contratuais. O servio da dvida externa (incluindo as dvidas
estaduais e municipais que no cobertas pelo funding) foi reduzido de 24 milhes anuais
para 12 milhes.

A poltica cafeeira a partir do final de 1931 envolveu a transferncia de responsabilidade

das instituies paulistas para um rgo federal que mudaria de nome vrias vezes at
consolidar-se como Departamento Nacional do Caf. Feito o diagnstico de excesso de
produo e de descompasso estrutural entre demanda mundial e produo brasileira de
caf, o governo passou a adquirir as sucessivas safras, destinando 30% estocagem, 30%
s exportaes e 40% chamada quota de sacrifcio correspondente ao caf a ser
imediatamente destrudo. Entre 1932 e 1943, foram destrudas mais de 75 milhes de
sacas de caf, quase o triplo do consumo mundial em um ano representativo. Para
viabilizar as compras de caf o governo utilizava a taxao sobre as exportaes de caf e
tambm transferia recursos oramentrios.

A ocorrncia de dficits do governo federal que deu origem interpretao de Furtado

(1959) de que o governo provisrio teria adotado polticas macroeconmicas
inconscientemente keynesianas. Houve intensa controvrsia na literatura sobre o alegado
keynesianismo do Governo Provisrio, com Pelez (1971) insistindo na interpretao de
que a poltica macroeconmica teria sido, bem ao contrrio, ortodoxa, pois os gastos com
a poltica cafeeira haviam sido integralmente financiados pela taxao sobre o caf e que,
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a menos de circunstncias excepcionais, o governo federal havia equilibrado o seu

oramento. Insistiu que Vargas havia repetidamente externado apoio ao equilbrio
oramentrio. A recuperao seria totalmente explicada pela recuperao da economia
mundial. Silber (1977) e Fishlow (1972) mostraram que houve significativas
transferncias de recursos ao setor cafeeiro e que dficits pblicos federais bem
significativos em alguns anos decorreram de excesso de despesas efetivas sobre despesas
oradas e no de erros quanto a estimativas de receita. Ficou claro tambm que o que
Getlio dizia no fazia: o discurso podia ser s vezes ortodoxo, mas a prtica era
heterodoxa. A poltica de controle de importaes, somada forte desvalorizao
cambial, foi importante para explicar o aumento do saldo da balana comercial e
assegurou a reorientao da demanda para produtos domsticos que teve papel
significativo na retomada do nvel de atividade aps 1932.

Se isto, de fato, configurava keynesianismo precoce, as lureas no cabem

exclusivamente ao Governo Provisrio, mas tambm a muitos outros governos marcados
pela gerao sistemtica de dficits pblicos importantes. Como, por exemplo, o de
Epitcio Pessoa, em 1919-1922, que gerou dficits macios, s que em vez de queimar
caf fez numerosos audes no Nordeste, sem cuidar de regular a distribuio da gua
represada.

Em 1933, o governo federal, algo tardiamente, e certamente com o intuito de apaziguar

So Paulo aps a derrota da Revoluo Constitucionalista, procedeu ao resgate parcial
das dvidas dos cafeicultores endividados, por meio do programa de Reajustamento
Econmico, que possibilitou a reduo de 50% das dvidas de cafeicultores e compensou
os bancos com a entrega de ttulos pblicos.

3. 1933-1937

A posse de Roosevelt na presidncia dos EUA, em maro de 1933, e as medidas

econmicas que adotou, principalmente a quebra da paridade dlar-ouro e a instituio do
seguro de depsitos bancrios, e, em menor medida, a poltica fiscal, permitiram a
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recuperao da economia mundial e a flexibilizao das polticas intervencionistas

adotadas pelo Brasil no auge da crise.

A poltica cambial brasileira gradualmente abandonou o controle cambial estrito e

comeou a tratar de forma diferenciada as exportaes de produtos tradicionais como o
caf e de produtos no-tradicionais. Depois de vrios regimes envolvendo diversas
modalidades de taxas mltiplas foi adotado, a partir de 1935, um sistema que operava
com base em duas taxas oficial e livre sendo a taxa livre mais desvalorizada do
que a oficial. Os importadores pagavam a taxa livre. Os exportadores de caf recebiam
uma combinao linear de 35% da taxa oficial e 65% da taxa livre. Os exportadores
de produtos no-tradicionais vendiam suas cambiais a taxas mdias que correspondiam a
uma ponderao menor da taxa oficial sendo, portanto, melhor remunerados do que os
exportadores de produtos tradicionais. No caso extremo, os exportadores de produtos
no-tradicionais podiam, discrio do Banco do Brasil, agente do governo, ter suas
receitas cambiais convertidas integralmente taxa livre. A idia era extrair cmbio
barato para pagamento das contas do governo, evitar presses baixistas no mercado
cafeeiro advindas de desvalorizao cambial, ao mesmo tempo estimulando as
exportaes no-tradicionais.

Em diversas ocasies, nos anos 1930, acumularam-se atrasados comerciais, isto , o valor
das importaes autorizadas pelo licenciamento do Banco do Brasil excedeu a
disponibilidade de divisas geradas por exportaes e outras fontes menos importantes e a
liquidao dos pagamentos devidos fera impossvel, dada a falta de cambiais disposio
do Banco do Brasil, a despeito do pagamento feito pelos importadores em moeda
nacional. Na prtica, isto correspondia a uma forma importante e recorrente de
financiamento do dficit de balano de pagamentos. Periodicamente, as autoridades
brasileiras conduziram negociaes com os pases credores para permitir o pagamento de
tais dbitos, em geral contraindo emprstimos bancrios de mdio prazo.

Com a aproximao do trmino da vigncia do terceiro funding loan, que ocorreria em

1934, colocou-se a deciso sobre o que fazer quanto dvida externa. Havia insatisfao
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dos credores, que prefeririam receber mais cash e menos papel novo com liquidez
duvidosa, e do devedor, que via o montante da dvida crescer rapidamente. Seguindo
conselhos de Sir Otto Niemeyer, que regressava de uma viagem Argentina, onde havia
feito recomendaes para a criao de um banco central, o ministro Aranha props, em
1933, a classificao da dvida externa federal, estadual e municipal, em oito categorias,
de acordo com a qualidade de suas garantias. Os emprstimos melhor classificados
receberiam servio integral; os classificados em seguida receberiam parte da amortizao
e dos juros contratuais; os menos bem classificados, nada de amortizaes e pouco de
juros. Aos pagamentos parciais de juros correspondia quitao plena dos pagamentos
devidos. Os pagamentos anuais previstos pelo esquema Aranha, que teria vigncia de
quatro anos, eram da ordem de 8 milhes, cerca de um tero dos pagamentos que seriam
requeridos pelo servio integral da dvida externa (supondo cotaes ao par).

Em 1934, o Congresso dos EUA aprovou o Reciprocal Trade Agreements Act que abriu
caminho para que o governo dos EUA pressionasse os parceiros comerciais com os quais
tinha dficit comercial para que negociassem tratados comerciais que envolvessem
reduo recproca de tarifas de importao. O Brasil negociou um tratado comercial em
1935 que implicou em reduo seletiva de tarifas. As tarifas brasileiras, entretanto,
haviam sido aumentadas antes do incio das negociaes com os EUA, de modo que no
houve liberalizao expressiva no Brasil. A despeito disto, houve grande dificuldade no
Congresso para que o tratado fosse ratificado, em 1936, em meio a cerrada oposio dos
interesses industriais paulistas que consideraram excessiva a abertura do mercado
brasileiro

A dcada de 1930 foi caracterizada por contrastes marcantes entre as polticas

econmicas externas adotadas pelos principais parceiros econmicos do Brasil: EUA,
Reino Unido e Alemanha. Nos EUA, uma das respostas ao declnio do nvel de atividade
foi a aprovao da tarifa Smoot-Hawley, em 1930, que elevou a proteo medida pela
tarifa ad valorem equivalente de 34,6% para 42,5%. Somada retaliao dos parceiros
levou contrao do valor do comrcio mundial de US $3 bilhes para US$ 1 bilho
entre janeiro de 1919 e maro de 1933. Aps considerar brevemente a adoo de polticas
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de cunho bilateral, o governo Roosevelt fez aprovar o Reciprocal Trade Agreements Act
de 1934, que abria a possibilidade de reduo tarifria de at 50% atravs de negociaes
dos EUA com os seus parceiros, visando a reduo recproca de tarifas. Alm disto, os
EUA comprometeram-se com o multilateralismo como pilar da sua poltica econmica
externa e, conseqentemente, ficaram impedidos de usar o seu poder barganha em pases
em que tivessem dficit comercial estrutural. John Williams, enviado pelo Federal
Reserve de Nova York Amrica Latina, em 1933-34, para avaliar se os controles
cambiais que proliferavam em todos as economias estavam prejudicando as exportaes
norte-americanas, fez recomendaes para que os EUA se abstivesse de utilizar presses
bilaterais para tentar minorar os danos s suas exportaes, que por serem em muitos
casos de bens suprfluos, eram duramente atingidas por tais controles. A defesa norte-
americana do multilateralismo ps-1934 protegeu o Brasil de presses bilaterais por parte
de Washington, baseadas no dficit comercial estrutural dos EUA com o Brasil.

A poltica comercial britnica abandonou claramente a adeso ao laissez faire que datava
de meados do sculo XIX. Aos aumentos tarifrios depois de 1914 somou-se a deciso,
na conferncia de Ottawa em 1932, de retomar as preferncias imperiais, em benefcio
das economias integrantes do Imprio. Embora o Brasil no fosse supridor importante do
Reino Unido, outras economias latino-americanas que dependiam do mercado britnico,
como a Argentina, fizeram concesses significativas para minimizar as conseqncias
negativas de Ottawa. O contraste com a posio brasileira em relao aos EUA
marcante. A Argentina claramente perdeu graus de liberdade na conduo de sua poltica
econmica nos anos 1930, em decorrncia do poder de barganha britnico, enquanto o
Brasil, em grande medida, manteve margem de manobra a despeito de, em tese, existir
grande poder de barganha dos EUA.

A Alemanha teve pouca importncia como parceiro financeiro do Brasil no perodo de

entre guerras, dada a sua condio de importadora de capitais nos anos 1920, na esteira
das clusulas referentes a reparaes do Tratado de Versalhes. No terreno comercial,
entretanto, o comrcio teuto-brasileiro expandiu-se significativamente na dcada de 1930,
especialmente aps a adoo do Novo Plano de Hjalmar Schacht, em 1934, baseado na
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bilateralizao do comrcio alemo com a maioria das economias na Amrica do Sul e no

Sul da Europa. O comrcio bilateral, baseado em acordos de compensao no caso
brasileiro entre o Banco do Brasil e o Reichsbank era conduzido tendo como meta o
equilbrio entre o valor das exportaes brasileiras para a Alemanha e o valor das
importaes brasileiras do Alemanha. A receita gerada pelas exportaes brasileiras era
depositada no Reichsbank e todos os gastos brasileiros com importaes eram liquidados
com os fundos existentes nesta conta. A valor discricionariamente fixado da taxa cambial
mil ris-marcos e a disponibilidade de marcos depositados em Berlim contrastados
freqente acumulao de atrasados comerciais com os parceiros comerciais com aos
quais o Brasil comerciava com base em moedas conversveis, tornava as importaes
alems especialmente atraentes.

Entre 1933 e 1939, a participao alem nas exportaes totais brasileiras aumentou de
8,1% para 19,,1% enquanto as dos EUA caram de 46,7% para 34,3% e as britnicas
mantinham-se grosso modo em torno de 8%. As importaes provenientes da Alemanha,
levando-se em conta as distores relativas aos marcos de compensao, aumentaram a
sua participao de 12% para 20%, enquanto as importaes norte-americanas
mantinham-se em torno de 21-24 % do total e as britnicas caam de 19,4% para 10,9%.
Enquanto as importaes alems de bens de consumo durvel substituam as importaes
tradicionalmente oriundas dos EUA, os insumos industriais e os bens de capital norte-
americanos substituam produtos tradicionalmente importados do Reino Unido.

As exportaes para a Alemanha que mais aumentaram a sua participao no total

algodo, l, couros e peles beneficiavam interesses regionais importantes tanto no
Nordeste quanto no Sul do pas e granjeavam apoio para a manuteno do comrcio de
compensao. No tem fundamento, entretanto, a interpretao de que a expanso do
comrcio de compensao dependeu crucialmente do apoio dos militares, interessados
em importantes compras de equipamento na Alemanha: o grande contrato para
modernizao da artilharia do Exrcito, com a Krupp, s foi assinado em 1938.
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O impacto da grande depresso provocou significativa alterao na composio do

produto, com o aumento da participao da indstria e reduo correspondente da
agricultura. Estima-se que em 1928 a participao da indstria no produto fosse de cerca
de 16% e em 1947, primeiro ano para o qual existem estatsticas oficiais, de 25,2%. A
participao da agricultura reduziu-se de 30% para 20,7%. A estrutura do produto
industrial no mudou espetacularmente entre 1919 e 1939 (no h registro para 1929,
pois o censo foi uma das vtimas da revoluo). A produo de bens salrio, que
correspondia em 1919 a cerca de 80% do total do valor adicionado industrial, caiu para
cerca de 70% ao final de 1930. Embora a importncia da produo de bens durveis de
consumo e de bens de capital tenha aumentado de forma significativa na dcada de 1930,
ainda representava proporo pouco expressiva do valor adicionado industrial em 1939
(cerca de 7,4%, conjuntamente). A mudana de preos relativos de importaes/preos
domsticos, resultante do choque externo no incio da dcada de 1930, torna enganosa a
simples comparao de ndices de penetrao das importaes calculados com base em
valores nominais. A preos de 1939 a penetrao das importaes reduziu-se de 45% para
20% da oferta global (importaes mais produo domstica).

4. 1938-1942

1937 foi caracterizado por deteriorao do saldo da balana comercial, resultado

expressivo crescimento das importaes mais de 42% em relao a 1936 enquanto as
exportaes cresciam em torno de 8%. A crise nos EUA, que resultou em queda do PIB
de 4,3% em 1938, gerou uma queda de 15% do valor das exportaes e interrompeu a
recuperao espetacular que vinha ocorrendo desde 1932 e, em especial o boom de 1936,
quando a economia cresceu mais de 12%. Em 1937 e 1938 o crescimento do PIB caiu
para a casa dos 4% e a partir de 1939 comeou um perodo difcil at 1942, com a
economia crescendo em mdia 0,9% ao ano.

Embora o auto-golpe de novembro de 1937 tivesse razes claramente polticas, Vargas

fez questo de marcar claramente a inflexo do ponto de vista da poltica econmica. Na
esteira do golpe foi interrompido o esquema Aranha e suspenso sine die o pagamento do
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servio da dvida externa. Vargas defendeu explicitamente o default, alegando que

preferia proceder ao reequipamento da economia e realizar compras militares.
Paralelamente, foi reintroduzido um regime cambial similar ao de 1931-1933, com
monoplio cambial, taxa unificada e controle das importaes administrado pelo Banco
do Brasil. Houve, tambm, alguma flexibilizao da poltica cafeeira, mas os resultados
so de difcil avaliao face conturbada situao poltica europia.

Em maro de 1939, Oswaldo Aranha visitou os EUA, nominalmente para negociar o

descongelamento de atrasados comerciais em dlares que se haviam novamente
acumulado desde o final de 1937. De fato, concordou em considerar a retomada de
negociaes relativas dvida externa foi realizado um pagamento simblico como
sinal da boa vontade brasileira e novamente reformado o regime cambial. que
perduraria at 1945. Foi criado um leque de 3 taxas cambiais: a taxa oficial, mais
apreciada; a taxa livre, intermediria, e a taxa livre especial, mais depreciada. Todas
as exportaes seriam pagas com base em combinao das taxas oficial e livre em uma
ponderao 30%-70%. As importaes seriam pagas taxa livre. As entradas e sadas
financeiras seriam realizadas com base na taxa livre especial. As respectivas taxas
cambiais eram de 16$630/US$, 19$800/US$ e 20$770/US$ (mdias de 1940, venda).

A ecloso da guerra impactou fortemente a economia brasileira, com a perda de diversos

mercados e a mudana da estrutura das exportaes com o deslocamento de produtos no
essenciais. Tornou-se difcil importar, no apenas por conta do bloqueio econmico
britnico, da guerra submarina alem e da escassez de divisas, mas porque o esforo de
guerra em diversos pases afetou as possibilidades de manter o suprimento dos pases na
periferia da economia mundial. Levou bastante tempo para que a estrutura das
exportaes brasileiras se adequasse s demandas de guerra.

J em 1939, a crescente crise internacional havia levado reduo do comrcio com a

Alemanha, pois o Banco do Brasil temia manter saldos elevados em Berlim que seriam
certamente bloqueados em caso de guerra. O comrcio com os EUA e a Amrica Latina
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aumentou em importncia e o comrcio com a Europa concentrou-se no Reino Unido,

especialmente aps a derrota da Frana, em junho de 1940..

Aps meados de 1940, o Reino Unido, tentando explorar o poder de barganha advindo de
sua posio de importante mercado para certos produtos brasileiros assinou um acordo
bilateral de pagamentos com o Brasil. Embora no perodo inicial as compras britnicas
tenham sido modestas, a partir de 1942 tornaram-se substanciais. Como as libras geradas
pelas exportaes brasileiras para o Reino Unido s podiam ser utilizadas para
pagamentos no Reino Unido, e fosse mantido um estrito controle de exportaes em
funo do esforo de guerra britnico, a partir de 1942 comearam a ser acumulados
significativos saldos em libras que compunham parte significativa das reservas
brasileiras.

Em 1940, os EUA, temendo a desestabilizao poltica em vrios pases latino-

americanos devido queda dos preos de caf decorrente da perda de mercados,
estabeleceu o Acordo Inter-Americano do Caf com o objetivo de sustentar preos. O
Brasil beneficiado por esta deciso que atenua as conseqncias da guerra sobre as
suas exportaes de caf. A partir do final de 1941, as compras estratgicas dos EUA
comearam a aumentar, em especial as de produtos necessrios ao esforo de guerra,
como cristal de quartzo e leo de mamona. Em 1942, so celebrados os famosos acordos
de Washington que no foram mais do que acordos de suprimento de materiais
estratgicos. estratgicas

Enquanto a maior parte das iniciativas governamentais na dcada de 1930 quanto ao

do Estado foram de carter normativo, no incio da dcada de 1940 comearam a
concretizar-se iniciativas envolvendo o governo federal na esfera produtiva. Dois
exemplos so emblemticos: a Companhia Siderrgica Nacional e a Companhia Vale do
Rio Doce.

Depois de um longo perodo de gestao, a deciso quanto instalao no pas da

chamada grande siderurgia, isto , siderurgia baseada em altos fornos que utilizassem
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carvo mineral, amadureceu no final da dcada de 1930. A United States Steel elaborou o
estudo de pr-viabilidade para uma usina integrada. O governo brasileiro tinha grande
interesse em que a US Steel se interessasse pela usina brasileira e ficou bastante
decepcionado com a falta de interesse da empresa norte-americana. Interpretaes que
sugerem que os negaceios de Vargas, brandindo a possibilidade de que os alemes
pudessem interessar-se pelo empreendimento, foram importantes para convencer
Washington a apoiar o empreendimento, no so convincentes. De fato, h documentao
norte-americana na qual tal alternativa era descartada como pouco convincente.
Enquanto o Reino Unido no fosse derrotado, o bloqueio econmico da Royal Navy
impediria a chegada ao Brasil de equipamentos alemes para a usina. sugestivo o
episdio do navio Siqueira Campos, que, em outubro de 1940, desafiou o bloqueio naval
britnico, carregando armas compradas pelo Brasil na Alemanha antes da guerra. Foi
interceptado pelos britnicos, s sendo liberado aps intercesso diplomtica norte-
americana. Em qualquer caso, seria tambm improvvel que a produo dos
equipamentos necessrios usina brasileira tivesse prioridade em relao produo de
armamentos na Alemanha.

Entre 1939 e 1942, Washington teve especial interesse em garantir a boa vontade
brasileira como parte do esforo de conteno da influncia alem, de olho na
implantao de bases areas de grande importncia estratgica e que eventualmente
permitiriam o abastecimento dos aliados no teatro de operaes na frica do Norte.
neste contexto que devem ser entendidas as decises sobre os preo de caf em 1940, j
referida, e, tambm, quanto instalao de uma usina siderrgica a coque mineral, anseio
de longa data de um amplo leque de grupos polticos, em certos casos com forte vis
nacionalista. H certa ironia no fato de que a Cia. Siderrgica Nacional, que se tornaria
emblemtica da ao do Estado com a usina de Volta Redonda, se tenha tornado
sociedade de economia mista como resposta ao desinteresse do capital estrangeiro no
empreendimento.

Similarmente, a Companhia Vale do Rio Doce, outra sociedade de economia mista

emblemtica, no campo da minerao de ferro, teve origem em decises externas e no
15

em conseqncia de qualquer viso estratgica do governo quanto ao papel das empresas

controladas pelo Estado. Preocupaes britnicas quanto disponibilidade de minrio de
ferro de baixo teor de fsforo levaram a negociaes que redundaram na soluo de
impasse com relao aos direitos de minerao detidos pela Itabira Iron, na obteno de
emprstimo norte-americano para a modernizao da ferrovia Vitria a Minas e na
criao da CVRD em 1942.

A partir de 1934, foi aprovada legislao de cunho nacionalista englobando diversos

setores de atividade, em geral envolvendo restries participao de capitais externos:
Cdigo de guas, Cdigo de Minas, Constituio de 1934, a constituio dita polaca
de 1937, introduzida no incio do Estado Novo. Esta ltima mencionava como objetivos
a nacionalizao de minas, da explorao de recursos hdricos, bem como de bancos,
companhias de seguros e indstrias essenciais defesa econmica ou militar. Embora
estas disposies tenham sido em geral flexibilizadas por decises ad hoc posteriores,
ou contornadas pelo uso sistemtico de brasileiros que detinham ficticiamente a
propriedade de empresas de fato estrangeiras, no caso de seguros foi criado o Instituto de
Resseguros do Brasil, em 1939. A constituio do IRB, juntamente com legislao
complementar de cunho nacionalista, restringiu significativamente a ao de empresas
estrangeiras no mercado segurador brasileiro. O resseguro tornou-se um monoplio
estatal exercido pelo IRB e restringiu-se a entrada de novas empresas estrangeiras no
mercado brasileiro. S na dcada de 1990 comearia um movimento de liberalizao das
regras estabelecidas durante o Estado Novo.

A ao do Estado no terreno normativo foi intensa, especialmente no Estado Novo, com a

criao de instituies de carter normativo com significncia varivel, desde os
importantes Departamento Nacional do Caf que seria sucedido no incio dos anos
cinquenta pelo Instituto Brasileiro do Caf -- e o Instituto do Acar e do lcool, at os
menos expressivos institutos nacionais do mate, do sal e do pinho.

Em 1938, foi criado o Conselho Nacional do Petrleo, que recebeu a herana do

Departamento Nacional da Produo Mineral no setor de petrleo. Em 1939, foram
16

encontrados indcios de petrleo no poo DNPM-163, em Lobato, nos subrbios de

Salvador, e em 1942 foram perfurados os primeiros poos viveis em Candeias, tambm
na Bahia.

Em 1938, foi criado, tambm, o Departamento Administrativo do Servio Pblico, que

era o rgo do governo central encarregado das questes relacionadas ao funcionalismo
pblico e das questes oramentrias, no apenas do governo central, mas tambm dos
oramentos dos estados, atravs dos chamados daspinhos, com base na interveno
federal que se seguiu decretao do Estado Novo, no final de 1937.

Na dcada de 1930, dois conselhos foram especialmente importantes no mbito do

ministrio da Fazenda, o Conselho Tcnico de Economia e Finanas (CTEF) e o
Conselho Federal de Comrcio Exterior (CFCE). O CTEF, que teve como predecessora a
Comisso de Estudos Financeiros e Econmicos dos Estados e Municpios, resultou do
interesse do governo, aps a posse do Governo Provisrio, e na esteira da grande
depresso, em dispor de informaes confiveis sobre as finanas de governos sub-
nacionais e, em especial, da situao referente dvida externa. A Constituio de 1891
concedia autonomia financeira aos estados e municpios inclusive quanto ao acesso direto
aos mercados financeiros internacionais sem intervenincia do governo central. O choque
externo associado grande depresso gerou escassez cambial que teve impacto sobre as
remessas dos governos sub-nacionais relativas dvida externa. Dada a responsabilidade
do governo federal quanto ao controle de cmbio tornou-se inexorvel a tendncia
federalizao da dvida externa..

O CFCE, inicialmente um foro especializado em questes relacionadas ao comrcio

exterior, tornou-se, especialmente aps a decretao do Estado Novo, o grande foro de
discusso dos grandes temas econmicos. Vargas, algo cinicamente, aps o fim de 1937,
referia-se ao CFCE como o meu senadinho, em vista do fechamento do Senado Federal
decorrente do golpe. Neste foro foram discutidas questes relevantes, tais como a
instalao da grande siderurgia no pas.
17

Novas carteiras foram criadas no mbito do Banco do Brasil: a CREAI-Carteira de

Crdito Agrcola e Industrial, em 1937, e a CEXIM-Carteira de Importao e Exportao
encarregada da implementao da poltica cambial, em 1941.

Nos anos trinta teve incio a reduo dos investimentos diretos britnicos, fortemente
concentrados na proviso de servios pblicos. Em face da persistente desvalorizao do
mil ris as companhias estrangeiras provedoras de servios pblicos dependiam de
reajustes peridicos de suas tarifas cuja obteno tornou-se cada vez mais difcil. Isto
envolveu reduo de sua lucratividade e declnio de investimentos, com conseqente
deteriorao da qualidade dos servios oferecidos.

Em 1940, foi renegociada a dvida externa, na esteira das promessas feitas por Aranha em
Washington, no incio de 1939. O novo esquema de pagamentos do servio da dvida
externa, vigente por 4 anos, que seria conhecido como esquema Souza Costa, previa
pagamento de servio da ordem de metade dos previstos no esquema Aranha-Niemeyer
de 1934, ou seja algo como 4 milhes por ano, ao invs dos 24 milhes contratuais.

Em 1939, foi criada a Justia do Trabalho. No incio da dcada de 1940 ganhou

consistncia o Estado de bem estar varguista com a aprovao de legislao social que
ampliou de forma significativa os direitos dos trabalhadores. A nove legislao institui o
salrio mnimo, regulamentou o descanso remunerado e as frias, disciplinou as
condies de trabalho de mulheres e menores. Em 1943, foi aprovada a Consolidao
das Leis do Trabalho, assinada no estdio de So Janurio, no Dia do Trabalho. J em
meados da dcada de 1930 haviam sido criados diversos institutos de previdncia
segmentados em bases corporativas: dos Ferrovirios e Empregados em Servios
Pblicos; dos Martimos; dos Comercirios; dos Empregados em Transportes e Cargas;
dos Bancrios; dos Industririos; dos Servidores Estaduais. No longo prazo, a acelerao
inflacionria redundaria em destruio dos ativos dos institutos de previdncia e
benefcio de muturios em contratos imobilirios significativamente subsidiados.
18

Em 1942, em meio a uma reforma monetria bastante andina, foi alterada a

denominao da moeda brasileira: o mil ris (1$000) foi rebatizado cruzeiro (Cr$1,00)
sem os cortes de zeros que seriam freqentes ps-1964. Este padro monetrio persistiria
alm.de 1964. Em 1945, foi criada a SUMOC com algumas das atribuies tpicas de
banco central, especialmente quanto poltica monetria e ao capital estrangeiro. Apenas
em 1964, aps o golpe militar, seria substituda pelo Banco Central do Brasil que
manteria, pelo menos at meados da dcada de 1980, relaes bastante promscuas com o
Banco do Brasil, banco pblico que manteve durante todo o perodo 1930-1964 sua
posio de maior banco comercial do Pas.

II. 1943-1964

Esta segunda parte do captulo est dividida em dois sub-perodos com o divisor de guas
em 1956, um ano de preparao, durante o qual a economia praticamente estagnou, ao
que se seguiu o grande boom do governo Kubitschek, revertido na recesso aps 1962 e
que culminou no golpe miliatr de 1964.

1. 1943-1956

Nos trs anos finais da guerra, a pauta de exportaes brasileira ajustou-se s

modificaes de demanda impostas pelo esforo de guerra aliado. No caso dos EUA,
ampla gama de produtos inclusive alguns que o Brasil no sonhava produzir foram
objeto dos acordos de Washington de 1942 que cobriam desde a borracha a arroz. As
principais compras da Gr--Bretanha foram de carne bovina e, principalmente, de
algodo em rama. Quanto carne, em contraste com o caf, o Brasil viu-se pela primeira
vez em situao similar da Argentina, que exportava produtos cujo consumo domstico
era significativo. J as compras de algodo, muito alm das exportaes imediatas para o
Reino Unido, refletiam as corretas previses de Keynes quanto importncia das
exportaes britnicas de txteis no ps-guerra e significativa alta dos preos de
algodo. Aumentaram tambm consideravelmente as exportaes brasileiras,
especialmente de manufaturas, tais como txteis de algodo e pneumticos, para
19

mercados no-tradicionais, especialmente na frica do Sul e na Amrica Latina,

provados dos supridores tradicionais .

Em decorrncia da guerra, foram estabelecidos controles de importaes nos EUA e na

Gr-Bretanha, em funo do esforo de guerra nos dois pases. No caso dos EUA
significativas importaes foram exportaes para o Brasil foram realizadas sob o
amparo da legislao sobre Lend Lease, programa que permitia o fornecimento de
produtos norte-americanos aos aliados dos EUA com pagamento a ser definido no ps-
guerra. O Brasil recebeu mais de US$ 330 milhes, sendo o quinto beneficirio de tal
programa depois da Gr-Bretanha, Unio Sovitica, China e Frana.

Com a restrio s importaes resultante dos controles de exportaes adotados nos

EUA e na Gr-Bretanha foram gerados significativos saldos comerciais e aumento de
reservas: eram de US$ 84 milhes em 1940, aumentando para US$ 270 milhes em 1942
e alcanando US$ 680 milhes em 1945. Uma parte significativa das reservas no eram
necessariamente conversveis, correspondendo aos saldos acumulados raiz do acordo de
pagamentos anglo-brasileiro de 1940.

A partir de 1942, houve expressivo aumento da inflao para nveis alm dos 15% anuais
em funo da aguda restrio da oferta, especialmente de importaes, da concorrncia
entre exportaes e consumo domstico de produtos como carne bovina e do aumento de
gastos decorrentes da declarao de guerra de agosto de 1942 e suas conseqncias. O
PIB, depois das dificuldades do perodo inicial da guerra, cresceu taxa mdia de 8% em
1943-1944 com o produto industrial crescendo mais de 12% ao ano. Em 1945, a
economia cresceria apenas 3,3%, em meio ao choque provocado pela interrupo das
compras estratgicas e a dificuldades na agricultura.

O aumento de reservas provocou a antecipao das negociaes relativas a um acordo

permanente relativo dvida externa. As negociaes, que englobaram os emprstimos
denominados em dlares e libras esterlinas, foram concludas no final de 1943. Foram
oferecidas duas opes aos detentores de ttulos federais, estaduais , municipais e do caf.
20

Pela opo A, os valores de face dos ttulos originais seriam mantidos e as taxas de juros
seriam drasticamente reduzidas. Os emprstimos federais e, em particular, os fundings,
foram melhor tratados e os demais foram classificados em ordem descendente, de acordo
com as garantias originais e o desempenho prvio. Pela opo B os detentores de ttulos
aceitaram trocar seus ttulos originais por uma combinao de novos ttulos federais
rendendo 3,75% ao ano e pagamentos em dinheiro com pesados descontos. Se todos os
credores tivessem aceito a opo B e quase todos o fizeram, dada a garantia federal
um total de 80 milhes teria sido reduzido a 23 milhes. Levando em conta uma
dvida total de 220 milhes, a negociao envolveu reduo da ordem de 50%.

Ao apagar das luzes do Estado Novo, j em meio agitao poltica que redundaria no
golpe na ditadura em outubro de 1945, explicitou-se grande contraste de posies quanto
ao que seria o modelo econmico desejvel para o Brasil. Roberto Simonsen, industrial
paulista, defendeu a posio de que seria desejvel garantir a continuidade de um modelo
que enfatizasse o papel do Estado como produtor de bens e servios e, tambm,
mantivesse significativa proteo indstria domstica face competio de produtos
importados. Em contraste, Eugnio Gudin, que tinha ligaes com empresas estrangeiras
provedoras de servios pblicos, em especial a Great Western e a Western Telegraph,
defendeu a reduo da presena do Estado na economia e a abertura do mercado
brasileiro. Embora, do ponto de vista tcnico, Gudin tenha sado vencedor, pois embora
tambm autodidata, era melhor economista do que Simonsen, com o benefcio da viso
retrospectiva foi Simonsen que teve sucesso ao contribuir para fazer prevalecer Estado e
autarquia como pilares do modelo de crescimento adotado no Brasil pelo menos at o
incio da dcada de 1990.

No imediato ps-guerra, a deciso crucial de poltica econmica foi a fixao da paridade

do cruzeiro a nova unidade monetria adotada em 1942 e equivalente um mil-ris em
relao ao dlar norte-americano no marco de referncia estabelecido pelo Fundo
Monetrio Internacional baseado em paridades fixas. As autoridades brasileiras optaram,
em 1946, por declarar uma taxa de Cr$ 18,50/US$, equivalente mdia ponderada das
trs taxas cambiais do regime implantado em 1939: oficial, livre e livre especial, a
21

despeito de a inflao entre 1939 e 1945 no Brasil ter sido de 121% comparada a 37%
nos EUA. A simples aplicao de regra baseada em paridade do poder de compra
indicaria que a taxa declarada deveria ser da ordem de Cr$ 30/US$.

A deciso teria sido justificada por crena infundada em alterao estrutural da

capacidade competitiva brasileira, baseada na significativa expanso das exportaes
no-tradicionais para mercados pouco usuais, inclusive de produtos manufaturados, na
esteira da retrao dos supridores tradicionais. Tal como no incio da dcada de 1930, a
taxa sobrevalorizada contribuiria para manter a presso altista dos preos de caf que
quase quadruplicariam entre 1945 e 1950 e aumentaram mais 50% at alcanar o pico em
1954. A taxa sobrevalorizada garantia o acesso do governo ao mercado cambial em
condies favorveis quando comparadas ao cenrio de desvalorizao. Entretanto, foi a
nfase das autoridades econmicas na prioridade do controle da inflao, que beirava os
15-20% ao final da guerra, a justificativa principal para a sobrevalorizao. Para a
poltica econmica durante o governo Dutra ver Vianna (1990a).

Em 1946, tornou-se claro que o balano comercial com os EUA seria significativamente
negativo, em contraste com o padro histrico. Toda a economia mundial vivia intensa
escassez de dlares e o Brasil no era exceo. Com as economias da Gr-Bretanha, do
Japo, da Alemanha e da Frana duramente atingidas pela guerra no existiam supridores
alternativos s empresas norte-americanas que se reconvertiam s linhas de produo
tpicas do perodo pr-guerra. Alm disto, as reservas brasileiras conversveis eram muito
limitadas. Dos US$ 730 milhes disponveis ao final de 1946 apenas US$ 92 milhes
correspondiam a moedas conversveis. As demais reservas, ou eram inconversveis, e
mesmo de utilizao impossvel para a compra de bens, como era o caso das reservas em
libras, ou correspondiam reserva em ouro que as autoridades brasileiras no pretendiam
mobilizar para financiar os dficits com a rea dlar. Assim, no incio de 1947, o Brasil
enfrentou uma crise cambial decorrente da adoo de taxa cambial sobrevalorizada no
incio de 1946.
22

Entre a alternativa de desvalorizar o cruzeiro e a de insistir com a taxa de Cr$ 18,50/US$,

complementada pela adoo de controle cambial, para racionar a venda de divisas, em
vista da demanda excessiva gerada por seu preo artificialmente reduzido, o governo
decidiu-se pela segunda. Voltou-se poltica cambial adotada em 1931-33, no auge da
grande depresso. As justificativas foram semelhantes s j utilizadas no ano anterior:
acesso do governo a cmbio barato, sustentao do preo do caf e, principalmente,
poltica anti-inflacionria. H alguma ironia no fato de que economistas de inclinao
liberal, que enfatizavam o controle da inflao, tenham dado continuidade
sobrevalorizao, agora combinada ao controle de importaes, criando condies para
que prosperassem indstrias substitutivas de importao praticando preos
significativamente superiores aos vigentes nos mercados mundiais. De novo, deixou de
ter significado a tarifa de importao como instrumento para assegurar a competitividade
da produo domstica, em vista da proteo absoluta. De qualquer forma, a tarifa
brasileira de 1900, baseada em valores especficos, havia perdido, em um ambiente de
inflao alta, significado como instrumento de proteo.

A outra preocupao crucial das autoridades econmicas no ps-guerra foi em relao ao

re-equipamento da infraestrutura. A economia apresentava notrios pontos de
estrangulamento em especial em relao a transportes rodovirio, ferrovirio, martimo
e energia eltrica. Os investimentos desde 1930 haviam sido modestos. A grande
depresso agravou os problemas clssicos relacionados remunerao de capitais
estrangeiros investidos em proviso de servios pblicos, especialmente nas ferrovias, em
um ambiente de desvalorizao cambial. A guerra agravou o desgaste significativo dos
equipamentos como, por exemplo, perdas com a guerra submarina.

Como corolrio do grande acordo financeiro anglo-americano de 1945 tornou-se invivel

para a Gr-Bretanha assegurar a conversibilidade dos saldos em esterlinas acumulados
por seus credores durante a guerra. Embora o Brasil no fosse dos credores mais
importantes em comparao ndia (inacreditveis 1300 milhes, equivalentes a US$
5200 milhes), ou mesmo Argentina ( 150 milhes), detinha cerca de 65 milhes,
cerca de um tero das reservas totais. Uma pequena parte dos saldos brasileiros em
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esterlinas foi liberado para pagar importaes provenientes do Reino Unido, mas o grosso
do restante foi utilizado para comprar ttulos referentes dvida pblica externa brasileira
denominados em libras e empresas provedoras de servios pblicos no Brasil,
especialmente ferrovias.

O governo brasileiro no ps-guerra cortejou os EUA, esperando que a postura brasileira

durante a Segunda Guerra Mundial, ao enviar tropas Itlia em contraste com a posio
de simpatia em relao ao Eixo de outros governos latino-americanos, em particular o da
Argentina rendesse apoio financeiro ao re-equipamento da economia. Neste quadro o
governo Dutra moveu-se para a direita, em linha com o agravamento da guerra fria com a
ruptura de relaes com a URSS e a deciso de tornar ilegal o partido comunista. Ainda
em 1948, o relatrio da misso econmica liderada por John Abbink refletia a relutncia
dos EUA em financiar a modernizao da infra-estrutura brasileira, mesmo no quadro de
um diagnstico que se revelaria equivocado quanto possvel queda dos preos das
commodities de exportao. A indiferena dos EUA foi parte importante da explicao
para as dificuldades que caracterizaram a tramitao do Plano Salte (Sade, Alimentao,
Transporte e Energia), primeira tentativa, embora extremamente primitiva, de
planejamento estratgico no terreno econmico. S seria aprovado pelo Congresso em
1950, no apagar das luzes do governo Dutra, e seria abandonado no governo seguinte.
Dele resultaram algumas rodovias e o incio da construo da usina hidreltrica de Paulo
Afonso, com capacidade de 180 MW, que comearia a gerar em 1954.

O ponto IV do discurso inaugural do presidente Truman, em 1949 "devemos nos

envolver em um arrojado novo programa para tornar os frutos do nosso desenvolvimento
cientfico e progresso industrial disponveis para a melhoria e crescimento das reas
subdesenvolvidas abriu caminho para a criao da Comisso Mista Brasil-EUA ao
final do perodo Dutra, criada com o objetivo de elaborar um diagnstico da economia
brasileira e identificar projetos, preponderantemente de desenvolvimento da infra-
estrutura. A lista da CMBEUA serviria de base para os pleitos brasileiros de
financiamento em Washington durante o governo Vargas.
24

As polticas creditcia e fiscal adotadas durante o governo Dutra, especialmente durante a

gesto de Correa e Castro entre 1946 e meados de 1949, foram coerentes com a busca da
reduo da inflao, principal racionalizao da manuteno da taxa de cmbio
sobrevalorizada. Os dficits nas contas pblicas federais foram revertidos e a taxa de
expanso de crdito reduzida. Em 1948 a variao do ndice de custo de vida no Rio de
Janeiro foi de 3,4%, seu menor valor desde 1940. Em 1949, na gesto do industrial
carioca Guilherme da Silveira, esta postura foi drasticamente revertida, no quadro do
perodo pr-eleitoral, resultando em retomada da acelerao inflacionria rumo aos 10%
em 1950.

O desempenho da economia durante o governo Dutra, ao contrrio do que sugerem

interpretaes algo folclricas quanto s deficincias da poltica econmica,
especialmente sobre o desperdcio de divisas em importaes no essenciais, foi
extremamente satisfatrio: o PIB cresceu taxa anual mdia de 7,6% com a indstria se
expandindo a mais de 11,4%, em contraste com os 4,4% da agricultura.

Getlio Vargas foi eleito, em 1950, com 48,7% dos votos expressos, proporcionalmente
a maior votao para Presidente da Repblica na vigncia da Constituio de 1946. Sua
campanha eleitoral baseou-se em dois pilares: a questo nacional -- ou seja, a postura
quanto ao papel do Estado e do investimento estrangeiro no quadro do reaparelhamento
da infra-estrutura -- e as reformas sociais. Em termos de poltica econmica, in pectore,
Vargas estaria convencido a adotar uma estratgia que Horcio Lafer definiria, algo
imprecisamente, como de Campos Salles-Rodrigues Alves . O tema foi retomado por
Osvaldo Aranha em sua correspondncia com Getlio. A idia seria que, dada a
acelerao inflacionria, no incio do mandato fossem concentrados esforos na
estabilizao da economia com a segunda parte dedicada a obras, repetindo o que teria
ocorrido em 1898-1906 nos mandatos de Campos Salles e Rodrigues Alves. A frmula
certamente subestimava o compromisso de Rodrigues Alves com a estabilizao, embora
no seu quadrinio tenha havido espao para relaxar as restries impostas durante o
mandato de Campos Salles. Para a poltica econmica durante o segundo governo Vargas
ver Vianna (1990b).
25

Dados os objetivos da poltica econmica implcitos na frmula Campos Salles-

Rodrigues Alves, foi notvel a heterogeneidade na composio da equipe de governo. No
ministrio da Fazenda, Horcio Lafer, representava uma avis rara na histria da poltica
econmica brasileira: uma liderana industrial paulista comprometida com polticas
macroeconmicas prudentes.. A indicao de Ricardo Jafet para a Presidncia do Banco
do Brasil foi, entretanto, um contraponto notvel escolha de Lafer, pois era tambm
liderana industrial paulista, mas favorvel a uma poltica de expanso de crdito. Outros
grupos na coalizo governista que exigiam intensa administrao de divergncias
devem ser ainda mencionados, em especial os jovens tecnocratas progressistas que
compunham a assessoria da Presidncia da Repblica, entre os quais Jesus Soares
Pereira e Rmulo de Almeida, e as lideranas polticas com influncia na mquina
sindical, tais como o deputado Joo Goulart.

No necessrio o uso abusivo de viso retrospectiva para afirmar que as condies para
o fracasso da implementao da estratgia Campos Salles-Rodrigues Alves estavam
dadas desde o incio do governo. Lafer promoveu, com razovel sucesso, o saneamento
das finanas pblicas, enquanto Jafet expandia significativamente o crdito provido pelo
Banco do Brasil. Com a acumulao de depsitos relacionados a atrasados comerciais, o
Banco do Brasil teve amplo acesso a recursos para praticar uma poltica de crdito
expansionista, em contraste com a poltica fiscal contracionista adotada pelo ministrio
da Fazenda.

Alm de sanear as finanas do governo federal, Lafer adotou um instrumento pouco usual
para tentar conter as presses inflacionrias. Com base no diagnstico de que o controle
de importaes restringia significativamente a oferta de bens, optou-se por expandir a
emisso de licenas de importao, provavelmente tambm baseando-se no otimismo
relacionado ao comportamento das exportaes que alcanaram um pico de US$ 1771
milhes em 1951 que s seria novamente alcanado em 1968. Isto acarretou um aumento
de mais de 82% do valor das importaes de 1951 em relao a 1950, sustentado no
mesmo nvel em 1952.
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Deste boom de importaes resultou, como havia ocorrido recorrentemente na dcada de

1930, a acumulao de atrasados comerciais. Ou seja, embora os importadores brasileiros
tivessem liquidado seus compromissos em cruzeiros, o Banco do Brasil no dispunha de
cobertura cambial para liquidar os dbitos. Em suma, a poltica anti-inflacionria resultou
em aguda crise cambial cuja soluo dependeria da obteno de significativos
emprstimos externos para financiamento da liberao de atrasados. O descongelamento
desses atrasados requeria emprstimos externos substanciais em uma situao em que
eram definidos os projetos de infra-estrutura prioritrios pela Comisso Mista Brasil-
EUA e estabelecidas as bases institucionais para que tais projetos fossem implementados,
com a criao, em 1952, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE).
Alm do BNDE, outras iniciativas, em geral originrias da Assessoria Econmica do
Presidente, resultaram em desdobramentos que tiveram relevncia a prazo mais longo,
como a criao da Eletrobrs, incluindo o Plano Nacional de Eletrificao a ser
financiado pelo Fundo Federal de Eletrificao, que s ganharia consistncia como
empresa holding do setor eltrico estatal aps o golpe militar. Outras iniciativas, como a
Comisso Executiva do Plano do Carvo Nacional, tiveram menor sucesso. A criao da
Petrobrs, em 1953, teve impacto mais imediato, com a empresa incumbida de
implementar o monoplio estatal do petrleo desde a prospeco at o refino, bem alm
do que pretendia o prprio Vargas.

As atividades da CMBEU contavam com o apoio do Eximbank, banco estatal dos EUA
criado nos anos trinta primordialmente para financiar exportaes. Esta postura do
Eximbank contrastava com a posio do Banco Mundial, alinhado com o FMI, e bastante
crtico das posies brasileiras quanto poltica macroeconmica, inclusive quanto
poltica cambial. A posio do Banco Mundial era de que o Eximbank, ao financiar o
Brasil, tendia a enfraquecer a influncia do FMI e do prprio Banco Mundial na
formulao e implementao da poltica econmica brasileira.

Essa situao foi alterada no final de 1952 quando, pela primeira vez desde 1932 , foi
eleito um presidente republicano nos EUA. O ponto IV de Truman foi abandonado e a
27

posio do Eximbank enfraquecida em relao do Banco Mundial. Em 1953, coroando

o crowding out do financiamento dos projetos da CMBEUA, o Eximbank, pressionado
por interesses empresariais norte-americanos, estendeu ao Brasil um emprstimo de US$
300 milhes por 3 anos a 3,5% de juros para descongelar atrasados comerciais, enquanto
menos da metade dos quase US$ 400 milhes de projetos definidos pela CMBEU eram
financiados.

No primeiro semestre de 1953, havia indcios de que a poltica de estabilizao havia

fracassado, com a inflao retomando os nveis herdados do governo Dutra alm dos 10%
anuais e acelerando (IPC-RJ). Alm da expanso de crdito promovida por Jafet no
Banco do Brasil, houve presses por gastos extraordinrios oriundos do estado de So
Paulo e, tambm, da grande seca que atingiu o Nordeste, especialmente em 1953.

No final de 1951, Getlio Vargas havia feito um discurso bastante radical questionando a
poltica da SUMOC de adicionar reinvestimentos gerados por lucros obtidos em
exerccios anteriores ao registro de estoque de capital estrangeiro. Como o estoque era
relevante para fins de remessas de lucros a base para tais remessas era expandida. O ano
de 1952 foi marcado por intensa controvrsia sobre o assunto, s resolvida com a reforma
cambial de incio de 1953 (Lei 1807). Esta reforma, que teve vigncia bastante curta,
determinava que as receitas de exportaes de caf, algodo e cacau mais de 85% das
exportaes totais fossem convertidas taxa oficial, ainda de Cr$ 18,50/US$. No caso
das demais exportaes, no tradicionais as receitas seriam convertidas em propores
crescentes (de 15% a 50%) taxa livre, aplicvel s transaes financeiras e mais
desvalorizada do que a taxa oficial.

Jafet, em meio a denncias sobre operaes cambiais vinculadas, saiu do governo em

maro de 1953 e Lafer, com o fracasso da estabilizao, no meio do ano. Oswaldo
Aranha assumiu a pasta da Fazenda com o propsito de persistir na tentativa de
estabilizar a inflao. Aps uma primeira flexibilizao do regime cambial houve
radical reforma com a aprovao da Instruo 70 da SUMOC. O governo manteve a
fico de que a taxa cambial continuava a ser Cr$ 18,50/US$, mas foram criadas cinco
28

categorias de importaes, dependendo de sua essencialidade. Para obter uma licena de

importao o importador deveria efetuar um lance nos leiles peridicos organizados pela
CEXIM, substituda em 1953 pela CACEX-Carteira de Comrcio Exterior do Banco do
Brasil.. Como o governo reservava mais cambiais para as categorias de exportaes
essenciais o gio relativo a estas categorias era menor do que o gio referente obteno
de licenas de importao de bens de luxo. As exportaes de caf recebiam uma
bonificao de Cr$ 5/US$ e as exportaes no-tradicionais de Cr$ 10/US$.
Importaes de produtos essenciais como petrleo, trigo e papel de imprensa eram
realizadas ou taxa oficial ou com o pagamento de sobretaxas fixas. Uma taxa de cmbio
dita livre, mais desvalorizada, era aplicada s transaes financeiras. Havia uma cunha
cambial que separava a taxa mdia recebida dos demandantes de cambiais da taxa mdia
paga aos geradores de receitas cambiais. O regime cambial gerava recursos fiscais para o
governo. Mais uma vez, era tentada a conciliao dos interesses dos exportadores de caf
cujo preo era sustentado pela taxa cambial relativamente apreciada , com os dos
exportadores de produtos no-tradicionais melhor remunerados por unidade de moeda
estrangeira do que os exportadores de caf e do governo, que promovia extrao fiscal
com base na administrao do regime cambial. O leque de gios incidentes sobre
diferentes tipos de importaes fazia, tambm, a vez das tarifas de importao que, sendo
especficas, haviam sido quase que completamente erodidas pela inflao.

Aranha teve grandes dificuldades para implementar polticas de estabilizao que

pudessem compensar o impacto da flexibilizao cambial sobre os preos decorrente da
Instruo 70 da SUMOC. Alm disto, sua posio foi muito enfraquecida pela poltica
salarial adotada pelo governo ao decidir-se por um aumento do salrio mnimo de 100%
em maio. Em 1952, o salrio mnimo, que em bases reais havia cado 55% desde a sua
criao em 1941, foi corrigido, alcanando nvel 21% acima do seu pico anterior do
incio da dcada de 1940. Em 1953 no foi corrigido, mas, em 1954, Joo Goulart,
ministro do Trabalho, props que o salrio mnimo, a ser anunciado em 1 de maio de
1954, fosse aumentado em 100%. Isso redundaria, a posteriori, em salrio mnimo real
mdio em 1954 cerca de 7% superior ao de 1952. A proposta enfrentou crticas de outros
membros do governo, da oposio e dos militares, que poca tinham bastante liberdade
29

para emitir juzo sobre assuntos fora de sua alada. Tipicamente, Vargas manteve o
reajuste, mas demitiu Jango.

No terreno externo acumularam-se os atritos com os EUA raiz do aumento de preos do

caf com membros do Congresso dos EUA propondo o boicote ao caf brasileiro. Em
meados de 1954 as frices redundaram em verdadeiro cabo de guerra, com o
estabelecimento de preos mnimos de exportao pelo Brasil. Pouco antes do final do
governo Vargas, Aranha decidiu conceder modesto aumento da remunerao dos
exportadores de caf ao permitir a converso de 20% das exportaes taxa livre. A
concesso, que correspondia a uma desvalorizao equivalente a 27%, redundou em
queda quase imediata dos preos mundiais de caf, j afetados pelo boicote nos EUA.

Com o suicdio de Getlio e a posse de Caf Filho, a nova equipe econmica pasou a ser
constituda de liberais que haviam sido afastados com a volta de Vargas, com Eugnio
Gudin frente do ministrio da Fazenda. Gudin marcou a sua passagem pelo ministrio
por quase oito meses com a negociao de emprstimos privados externos nos EUA e
pela aprovao da Instruo 113 da SUMOC, que adquiriria importncia no governo
Juscelino Kubitschek. Para a poltica econmica no interregno Caf Filho ver Pinho Neto
(1990).

Para enfrentar as srias restries cambiais Gudin pretendia obter financiamentos oficiais
nos EUA, mas no teve sucesso integral nos seus esforos obtendo apenas um
emprstimo novo de Federal Reserve de US$ 80 milhes, alm de um refinanciamento de
dvidas velhas no mesmo montante. Dada a insuficincia dos emprstimos oficiais,
obteve de um consrcio de bancos liderado pelo City Bank e pelo Chase Manhattan, um
emprstimo de US$ 200 milhes por 5 anos a 2,5% ao ano, garantido pelas reservas
brasileiras em ouro.

A Instruo 113 da SUMOC permitia a entrada de capitais estrangeiros sem cobertura

cambial para transaes relativas a bens de capital. Isto , ao invs de o investimento
direto ingressar no pas taxa livre, aplicvel de acordo com a Instruo 70 para
30

transaes financeiras, e depois disputar o leilo relevante para que fossem obtidas as
cambiais necessrias s importaes de bens de capital (categoria 3), tornou-se possvel o
ingresso direto, com o valor declarado da importao sendo acrescido ao estoque de
capital estrangeiro j lanado no registro relevante da SUMOC. Como poca de Gudin
no havia diferena significativa entre o custo de divisas na categoria 3 (taxa oficial mais
gio) e a taxa livre, no havia subsdio implcito na entrada de divisas pela Instruo
113 compara aos custo implcitos na entrada pela Instruo 70. Esta situao no
persistiria no governo Kubitschek.

Gudin enfrentou crticas dos militares dada a sua nfase no controle de gastos e, tambm
dos cafeicultores, em vista da queda dos preos de caf sem que o governo alterasse o
valor das bonificaes pagas aos exportadores. Neste quadro, Jnio Quadros, o novo
governador de So Paulo, negociou, com o presidente Caf Filho, a substituio de Gudin
pelo paulista Jos Maria Whitaker, que voltava quase um quarto de sculo depois de sua
por substituio por Oswaldo Aranha, ao fim do primeiro ano do Governo Provisrio. A
demanda paulista era por aumento das bonificaes para as exportaes de caf e isto foi
feito. Nos seus seis meses no ministrio da Fazenda, Whitaker comeou tambm a
preparar, em sintonia com Edward Bernstein do Fundo Monetrio Internacional, uma
reforma cambial que levaria unificao de taxas e ao desmatelamento do sistema de
gios e bonificaes. Tal reforma foi, entretanto, abortada face grande oposio
encontrada em pleno ano de eleies presidenciais.

A economia cresceu 6,2% ao ano em 1951-1954, mais lentamente do que no governo

Dutra. Mas, em 1955, o PIB cresceu quase inverossmeis 8,8%. A inflao medida pelo
IPC-RJ manteve-se em torno de 22-23% em 1954-1955.

2. 1956-1964

Juscelino Kubitschek foi eleito com apenas 36% dos votos na eleio presidencial de
1955 e sua posse foi contestada pela oposio golpista Seu mandato caracterizou-se pela
temporria pacificao poltica da oposio e dos militares e, no terreno econmico, pela
31

nfase no crescimento acelerado, sem grandes preocupaes com possveis

conseqncias macroeconmicas indesejveis.

Sua enorme popularidade decorria e decorre, passado meio sculo, da conjuno de seu
grande magnetismo pessoal, da pacificao poltica que marcou o seu mandato, do
sucesso em acelerar o ritmo de crescimento da economia, da popularidade de seu projeto
de interiorizao do pas -- no qual Braslia tinha importncia crucial -- e da aura
nacionalista que marcou o seu governo, pelo menos na verso oficial.

Sua carreira poltica em Minas Gerais, como governador e prefeito de Belo Horizonte,
havia sido marcada por grande nfase em obras pblicas. Sua postura em relao s
restries impostas pela realidade fiscal era explicitada pelo famoso mote que
acompanhou o seu ambicioso Plano de Metas (1957-1961): Cinqenta anos em cinco.
A idia era transmitir o sentimento que quase tudo era possvel.

Com a deciso de transferir a capital para Braslia, uma nova cidade planejada e
localizada de acordo com os planos da Constituio de 1891, comprometeu-se com uma
estratgia de interiorizao das atividades econmicas em detrimento do litoral. Metas do
seu programa de investimentos refletiriam similarmente esta nfase no interior, na
conquista do Brasil ainda mal desbravado. A rodovia Belm-Braslia era emblemtica de
tal tendncia. Para a poltica econmica durante o governo JK ver Orenstein e
Sochaczewski (1990), Abreu (1994) e Leopoldi (1991). Para aspectos relacionados
poltica econmica externa ver Malan (1984).

Talentoso poltico, teve sucesso ainda em consolidar a mensagem de que era nacionalista.
Isto a despeito de ter adotado uma poltica econmica que beneficiaria claramente as
empresas multinacionais, como se ver adiante.H quem veja na Operao Pan-
Americana de 1959 mostra de que a postura do governo JK tenha sido progressista ou at
mesmo nacionalista, mas a evidncia est longe de ser conclusiva. O nacionalismo de
JK dependeria muito mais de um balano de suas relaes com o FMI. Mas, tambm
neste caso, h uma certa confuso analtica que deve ser qualificada. JK usou o fracasso
32

do seu programa de estabilizao de 1958-1959, como se ver adiante, como pretexto

para o que foi indevidamente intitulado ruptura com o FMI, quando de fato houve
simplesmente o fracasso de um programa de estabilizao que contava com o apoio do
FMI. Romper com o FMI d a idia equivocada de que o Brasil abandonou aquela
instituio em 1959.

Depois de um ano de gestao, com a mobilizao de novas instituies como o

Conselho de Desenvolvimento e tomando como ponto de partida os relatrios da
Comisso Mista Brasil-EUA e do Grupo Misto CEPAL-BNDE, o governo apresentou o
seu Plano de Metas. As principais metas referiam-se infra-estrutura nas reas energtica
e de transportes, produo de insumos bsicos e indstria automobilstica.

As empresas estatais teriam papel crucial nos novos investimentos. Com as dificuldades
do modelo baseado na predominncia de empresas estrangeiras provedoras de servios
pblicos tornou-se inevitvel o envolvimento do governo em grandes projetos de gerao
de energia eltrica envolvendo longos prazos de gestao. JK sabia como mobilizar
capacidade tcnica e empresarial nesta rea, dada a experincia bem sucedida da
CEMIG-Centrais Eltricas de Minas Gerais. Tomava corpo o modelo em que o Estado
gerava e transmitia e as empresas privadas distribuam energia eltrica. A capacidade
geradora seria expandida em 2000 MW (82% executado).

Planejou-se, tambm, a expanso da produo de petrleo em 96000 barris/dia (76%

executado), da capacidade de refino de petrleo, agora um monoplio da Petrobras, em
200000 barris/dia (26% executado) e de 1 milho de toneladas de carvo (23%
executado). A meta de carvo claramente conflitava com o programa de converso de
locomotivas para trao diesel-eltrica. Na rea de transportes a nfase era na expanso
(13000 km) e pavimentao de rodovias (5000 km), em ambos os casos
significativamente excedida. A meta de construo ferroviria era menos ambiciosa
(3110 km) e mesmo assim s 32% foi executado.
33

No setor de produo de insumos planejou-se ampliar a capacidade de produo em 1,12

milho de toneladas de ao e 1,4 milho de toneladas de cimento (execuo de ambas as
metas da ordem de 60%). A expanso da produo siderrgica dependia da implantao
de novas plantas na Baixada Santista (Cosipa) e em Ipatinga, Minas Gerais (Usiminas),
ambas estatais. um exemplo de livro-texto de como a multiplicidade de objetivos pode
arruinar a taxa de retorno planejada de investimentos industriais. No caso da Cosipa, a
situao foi agravada pela escolha equivocada da localizao que requereu despesas com
fundaes muito alm do que havia sido inicialmente orado. O principal investimento na
rea qumica revelou-se tambm problemtico, em vista das debilidades do projeto de
outra estatal, a Cia. Nacional de lcalis, produzindo barrilha em Arraial do Cabo, no
litoral fluminense.

O Plano de Metas previa que fosse alcanada a produo de 170000 veculos anualmente
( automveis, utilitrios, caminhes e nibus) ao final do plano (78% da meta cumprida).
As metas quantitativas eram acompanhadas de metas referentes a rudimentares ndices de
nacionalizao em peso (95% para automveis e 90% para os demais). Outra
manifestao de protecionismo extremado foi a aplicao generosa da legislao quanto
similaridade de importados com a produo domstica o que acabava redundando em
proteo absoluta.

A estratgia do governo quanto ao setor automobilstico baseou-se na garantia de reserva

de mercado s firmas entrantes: tornou-se impossvel importar auto-veculos, em face de
restries de toda a sorte. Alm disto, as montadoras foram beneficiadas pela generosa
distribuio de incentivos creditcios, fiscais e cambiais. A combinao da lei da usura
com a inflao relativamente alta redundava em taxas de juros reais negativas associadas
aos crditos oficiais, especialmente pelo BNDE. O banco estatal tambm concedeu avais
a financiamentos externos relacionados ao Plano de Metas.

A gerncia da implementao do Plano de Metas ficou por conta de grupos executivos

setoriais criados paralelamente ineficiente mquina pblica, sendo o mais conhecido o
GEIA-Grupo Executivo da Indstria Automobilstica, que coordenava a distribuio de
34

incentivos e a implementao de ndices de nacionalizao. Muitas importaes de bens

de capital foram realizadas atravs da Instruo 113 da SUMOC que permitia
importaes diretas sem cobertura cambial cujo valor era simplesmente adicionado ao
estoque de capital estrangeiro registrado na SUMOC. Como durante o governo JK o
custo cambial de importaes de bens de capital era muito maior do que o que resultava
da utilizao da taxa do mercado livre, aplicvel entrada de capitais estrangeiros,
havia um subsdio que beneficiava os usurios da Instruo 113 quando comparado aos
custos dos agentes que no podiam realizar importaes sem cobertura cambial. No
qinqnio foram realizados investimentos de cerca de US$ 500 milhes com o uso da
Instruo 113. Ver Gordon e Grommers (1962).

Outras metas muito menos importantes em termos de recursos alocados referiam-se a

temas sociais e agricultura. Neste ltimo caso havia o objetivo de substituir as
importaes de trigo com o aumento de produo no Sul do Pas. Entretanto, algumas das
metas industriais fertilizantes e tratores tinham implicaes importantes para a
agricultura. A percepo de que o problema dos desequilbrios regionais no havia sido
abordado pela estratgia inicial do governo levou criao do GTDN-Grupo de Trabalho
para o Desenvolvimento do Nordeste e, em 1959, criao da Sudene, sob a direo de
Celso Furtado.

Alm disto, em paralelo ao Plano de Metas, houve a explicitao da meta adicional da

construo de Braslia, sendo estabelecida a data de 21 de abril de 1960 para a
inaugurao da nova capital. Estimativas grosseiras sugerem que o custo de Braslia teria
sido da ordem de 2-3% do PIB no qinqnio. Calcula-se que os investimentos anuais
relacionados ao Plano de Metas exclusive Braslia tenham correspondido a 5% do PIB,
cerca de um tero da formao bruta de capital fixa que elevou-se de cerca de 13% para
cerca de 18% do PIB durante o perodo JK.

Depois do mau ano de 1956 quando o PIB cresceu apenas 2,9% com a conseqente
estagnao do PIB per capita a economia cresceu, estimulada pelo programa de obras,
ao ritmo indito de 9% ao ano em 1957-1961. Em termos estruturais j em 1959 a
35

indstria refletia parcialmente as conseqncias das polticas pblicas com um aumento

significativo das participaes no valor adicionado das indstrias de bens de capital
(5,2% em 1949 e 11,1% em 1959), bens de consumo durvel (2,5% e 5%,
respectivamente) e bens intermedirios (30,4% e 37,3%), em detrimento de bens no
durveis de consumo.

A inflao acelerou-se da casa dos 20% anuais para 30-35% no final do governo. A
continuada convivncia da lei de usura com inflao alta tornava invivel a colocao de
ttulos pblicos em bases voluntrias e fazia com que o governo equilibrasse as suas
contas por meio de uma combinao de expedientes que inclua, em posio proeminente,
a emisso de moeda. O caminho era tortuoso. O mecanismo envolvia o desconto, pela
Carteira de Redescontos-CARED do Banco do Brasil, de papis comerciais apresentados
pelo prprio banco. A CARED, por sua vez, solicitava ao Tesouro um emprstimo em
papel moeda. Havia um limite legal ao endividamento da CARED com o Tesouro, mas
quando este limite era atingido o Congresso Nacional aprovava a encampao da
emisso realizada pelo Tesouro, cancelando-se os dbitos da CARED, Banco do Brasil e
do Tesouro. A posio hbrida do Banco do Brasil permitia tambm o uso de outros
expedientes, entre os quais o uso das reservas voluntrias dos bancos comerciais e dos
adiantamentos relacionados emisso de promessas de venda de cmbio.

O governo preocupou-se com os efeitos da inflao sobre as camadas populares e adotou

um conjunto de polticas que tinham como objetivo atenuar as conseqncias
distributivas da acelerao inflacionria da inflao atravs de controle de preos. Isto
justificou o congelamento de tarifas pblicas, tais com as relativas a transporte ferrovirio
suburbano, a tentativa de controle de preos de itens da cesta de consumo bsico, tais
como carne, e de aluguis atravs da Lei do Inquilinato. Muitas destas medidas foram
simplesmente ineficazes, todas geraram distores. O salrio mnimo real mdio nos
anos de reajuste alcanaram picos histricos cerca de 83-85% acima do nvel de 1941.

Alm dos gastos com o Plano de Metas, outras importantes fontes de despesa no perodo
decorriam dos crescentes dficits operacionais das empresas estatais provedoras de
36

servios pblicos, especialmente no setor de transportes, ferrovias e empresas de

navegao de longo curso e de cabotagem. A poltica cafeeira, igualmente, absorveu um
expressivo montante de recursos talvez equivalente aos gastos relativos construo de
Braslia para restringir a oferta de caf, dado o excesso de oferta cafeeira decorrente do
plantio durante o boom que se esgotou a partir de 1954.

JK, como regra, no dava muita importncia s restries macroeconmicas, mas, em

meados de 1958, pareceu reavaliar a sua postura bsica. Deu apoio poltico para que
Lucas Lopes, que havia substitudo Jos Maria Whitaker como ministro da Fazenda,
patrocinasse a implementao do Programa de Estabilizao Monetria 1958-1959
elaborado pelo novo ministro Lucas Lopes e que tinha como alvo a conteno da
inflao. O programa, que contou com o apoio do FMI, era baseado no controle de
crdito e de gasto pblico. Fracassou rapidamente, pois no contou com o apoio
sustentado de JK. Lucas Lopes, velho companheiro de JK, evocou, muitos anos depois,
os tempos do Plano de Metas: Juscelino era um desenvolvimentista outrance, que
pouco se incomodava com problemas [macroeconmicos]Os polticos brasileiros
no acreditavam em inflao, acreditavam em obras bem-feitas. Pouco se incomodavam
se essas obras resultavam ou no em um processo inflacionrio. Ver Lopes (1992).
Como j se viu, com base no fracasso do programa de estabilizao de Lucas Lopes, e
conseqente suspenso dos acordos com o FMI, surgiu a interpretao que consagraria o
nacionalismo de JK: o Brasil havia rompido com o FMI. No houve ruptura, o
Brasil simplesmente deixou de cumprir o programa acordado com o FMI.

Do ponto de vista externo, a poltica econmica sob JK, embora tenha mantido a
Instruo 113, ajustou-se reforma tarifria promovida em 1957 que, finalmente,
estabeleceu que a tarifa brasileira seria ad valorem e no mais especfica, como havia
sido desde 1900. O regime cambial foi simplificado, com a criao de uma categoria
geral e outra especial, em substituio s cinco categorias da Instruo 70. A restrio
externa continuou a ser relevante: nos anos finais da administrao JK recorreu-se a
operaes de swaps de curto prazo que geravam moeda estrangeira e eram garantidas
pelas reservas brasileiras. Cerca de 70% da dvida externa ao final de 1960 venceria no
37

trinio 1961-1963. No terreno comercial, o Brasil tornou-se, em 1960, membro da

ALALC-Associao Latino-Americana de Livre Comrcio cujo ambicioso programa de
integrao regional acabou frustrando-se rapidamente.

Jnio Quadros sublinhou ao assumir a presidncia em 1961, com boa razo, a

precariedade da herana que lhe entregavam do ponto de vista da inflao e do balano
de pagamentos. Planejou adotar um programa de conteno de gastos que permitisse a
reverso da acelerao inflacionria, mas antes pretendeu alinhar os preos relativos,
tendo como objetivo a unificao da taxa cambial, e reduzir o impacto fiscal dos
subsdios relativos s importaes de bens essenciais. Isto foi feito atravs da Instruo
204 da SUMOC que eliminou os leiles de cambiais para a categoria geral de
importaes e permitiu que fossem realizadas taxa livre, embora as submetesse a
quotas semanais por firma importadora e obrigatoriedade de compra de letras do Banco
do Brasil com prazo de 150 dias e juros nominais de 6% de valor igual ao das
importaes. As importaes da categoria especial continuariam a ser objeto de
licenciamento prvio da CACEX e de leiles de Promessas de Licenas de Importao.
As importaes preferenciais trigo, petrleo -- seriam feitas a uma taxa de cmbio que
sofreu ajuste de 100% em relao taxa cambial anterior: o governo pretendia vender
cmbio de custo ao seu custo real. As taxas cambiais aplicveis s exportaes de caf,
cacau e derivados seriam mantidas, mas as diferenas em relao taxa livre seriam
recolhidas a um fundo de sustentao de preos destas commodities. As demais
exportaes teriam que ser em parte liquidadas por meio de Letras do Banco do Brasil
(120 dias, 6%). Decises posteriores alteraram detalhes do complexo regime cambial,
muito distante de qualquer coisa parecida com unificao da taxa cambial, embora
marginalmente menos distorcivo do que o que o precedeu. Embora autores como Furtado
(1975) tenham atribudo a esta reforma o nus da acelerao inflacionria, a anlise
global do impacto do regime cambial sugere que o impacto j havia sido negativo a partir
de 1959 e que o governo recuperou parte de suas perdas fiscais atravs da colocao de
letras a taxas de juros negativas. Para a poltica econmica nos governos Quadros e
Goulart ver Mesquita (2010).
38

O governo, contando com a simpatia do FMI, teve sucesso na negociao da dvida

externa re-escalonando os pagamentos de 1961 a 1965 em uma escala cadente de 80% a
35%, afetando cerca de US$ 1100 milhes, dos quais 80% nos EUA e Canad e o
restante na Europa.

A renncia de Quadros significou o fracasso de seu programa de estabilizao e o

agravamento da crise fiscal que acometia o governo. O gabinete de unio nacional
presidido por Tancredo Neves -- que inclua Moreira Salles (Fazenda), Gabriel Passos
(Minas e Energia), Ulysses Guimares (Indstria e Comrcio), Franco Montoro (Trabalho
e Previdncia), Santiago Dantas (Relaes Exteriores) e Hermes Lima (Gabinete Civil)
chegou a apresentar um programa de governo com objetivos no todos plenamente
compatveis. Em contraste com o mote governar escolher, celebrizado por Pierre
Mends-France, o plano no passava de um longo rol de boas intenes: crescer a 7,5%
ao ano; reduzir o desemprego, as desigualdades sociais e regionais; estabilizar preos;
atenuar o desequilbrio externo; aumentar a produtividade agrcola e a capacidade de
absoro de mo de obra da indstria. Propunha uma reforma tributria com a introduo
de bases ad valorem na tributao indireta e a eliminao de ganhos fictcios gerados pela
inflao e criao de um banco central. Em termos mais prticos tentou implementar, sem
sucesso, programas de conteno de gastos em setembro de 1961 e no incio de 1962 . O
detalhe curioso que nesta ltima tentativa havia a previso de colocao de significativo
montante de ttulos pblicos indexados. Mas os planos fracassaram em meio oposio
de vrios fontes, inclusive do presidente. Com a aproximao dos prazos de
desincompatibilizao relativos eleio de outubro de 1962, o gabinete Tancredo
renunciou em junho.

O segundo semestre de 1962 foi marcado por aguda crise poltica. Inicialmente o nome
da Santiago Dantas foi rejeitado pelo Congresso Nacional para suceder Tancredo Neves
como presidente do Conselho de Ministros. Presumivelmente isto se deu por conta da
oposio gesto de Dantas no Itamaraty, durante o gabinete Neves, quando o Brasil
aprofundou a poltica externa independente lanada por Jnio Quadros. Foram reatadas as
relaes com a Unio Sovitica, rompidas em 1947 em um dos mais lamentveis
39

episdios da poltica externa subserviente aos EUA durante o governo Dutra. Mais
importante, na reunio da Organizao dos Estados Americanos, em janeiro de 1962, em
Punta del Este, o Brasil absteve-se de apoiar a expulso de Cuba da organizao,
patrocinada pelos EUA. Durante a crise dos msseis soviticos em Cuba, em novembro
de 1962, o alinhamento com os EUA foi apenas parcial.

As relaes com os EUA deterioraram-se, tambm, com o apoio federal

desapropriao de empresas norte-americanas de servios pblicos que operavam no Rio
Grande do Sul. O governador Leonel Brizola, que j havia encampado a AMFORP e
parte da International Telephone and Telegraph (ITT) em 1959, desapropriou a a Cia.
Telefnica Nacional, outra subsidiria da ITT. O Congresso aprovou legislao, Lei 4131
de que inclua a possibilidade limitao de remessa de lucros de empresas estrangeiras
tomando como base o seu re-investimento de lucros passados. O assunto ficou pendente
por muito tempo, esperando a regulamentao que s veio em 1963 com a radicalizao
do governo Goulart. Em abril de 1962, Goulart visitou os EUA e tratou de assuntos
relacionados dvida externa e aos investimentos diretos estrangeiros no Brasil e
desanuviou parte dos problemas suscitados pelas desapropriaes promovidas por
Brizola.

Embora objees poltica externa independente conduzida por Dantas certamente

tenham tido papel dominante para explicar a resistncia de congressistas sua indicao
h evidncia de outras dificuldades. Antes da rejeio de seu nome, Dantas em
magnfico discurso ao Congresso, defendeu a necessidade de estabelecer-se clara
prioridade entre objetivos luz dos recursos disponveis, sublinhando a importncia da
conteno de preos.

A aprovao de Moura Andrade como sucessor de Tancredo Neves no foi homologada

pelo presidente, sob presso de seus aliados esquerda. O candidato de compromisso foi
Brochado da Rocha, ainda com um gabinete efetiva de compromisso, como indica a
manuteno de Moreira Salles na pasta da Fazenda. Para implementar seu programa,
Brochado da Rocha solicitou poderes especiais ao Congresso que lhe foram negados e
40

levaram sua renncia. A partir da, tornou-se claro que o experimento parlamentarista
havia fracassado e tornou-se dominante a idia de que o impasse poltico s seria
removido com a realizao de um plebiscito. Hermes Lima esteve frente do gabinete de
pr-plebiscitrio, cuja composio j no refletia grandes esforos de conciliao com os
setores mais conservadores, como indicava a excluso de Moreira Salles. Ao apagar das
luzes de 1962 foi aprovada a legislao que aprovava o pagamento de um salrio mensal
adicional ao final do ano para todos os trabalhadores do setor privado.

A deteriorao adicional dos termos de troca em 1962 levou ao aumento do dficit em

conta corrente. A posio do balano de pagamentos foi ainda agravada pelo incio de
significativa retrao da entrada de investimento direto estrangeiro, em parte pela
deteriorao do clima poltico, em parte pelo esgotamento do ciclo de investimentos
associado ao Plano de Metas. O dficit foi financiado com a captao de recursos de
curto prazo, atrasados comerciais e uso de reservas. A despeito disto o governo ainda foi
capaz de manter a extrao de significativos recursos com base na cunha cambial entre
o que era pago a geradores de divisas e cobrado dos que demandavam divisas. Foi
negociado o primeiro Acordo Internacional do Caf (1963-1968) com o propsito de
estabilizar preos. Pela primeira vez em sua histria o pas submetia abandonava a
poltica unilateral quanto a preos de caf adotada desde a primeira valorizao do
caf a partir de 1907.

O ritmo de crescimento da economia em 1962 comeou a arrefecer -- 6,6% comparado a

8,6% no ano anterior enquanto a inflao acelerava. Medida pelo deflator implcito do
PIB alcanou mais de 50% em 1962, comparado a 25% em 1960 e 35% em 1961,
enquanto em bases mensais a inflao medida pelos preos por atacado excedia 5%,
equivalente a uma inflao anual de 80%.

Aps a vitria do presidencialismo em janeiro de 1963, a estratgia do governo dependia

da implementao do Plano Trienal. A equipe econmica do governo era constituda por
Santiago Dantas, na pasta da Fazenda, e Celso Furtado, com experincia na CEPAL e na
Sudene, como ministro extraordinrio do Planejamento e principal formulador do plano.
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O plano objetivava manter as altas taxas de crescimento alcanadas desde 1943 -- 7% ao

ano--, conter gradualmente a inflao reduzindo-a para 25% em 1963 ( 50% em 1962) e
10% em 1965, alm de amplas reformas estruturais. Embora as reformas de base
ocupassem lugar proeminente no discurso poltico da poca, os planos concretos para sua
realizao eram bastante nebulosos, com a possvel exceo da reforma agrria e mesmo
assim em grande medida circunscrita deflagrada Zona da Mata em Pernambuco.

O diagnstico inflacionrio era convencional, atribuindo a inflao alta expanso de

gastos pblicos. Seu controle seria baseado na reduo de subsdios relacionados a tarifas
pblicas e importaes. Eram previstas, tambm, metas para a expanso de monetria e
de crdito. Em janeiro, o governo aumentou as tarifas pblicas, anunciou o fim dos
subsdios cambiais a trigo e petrleo. A partir de maro os gastos pblicos foram
contidos, o crdito publico e privado foi limitado, os depsitos compulsrios bancrios
aumentados. A inflao mensal foi reduzida temporariamente (0,5% em abril), mas o
plano enfrentou uma barragem de crticas do setor empresarial e dos sindicatos. Seu
fracasso foi explicitado quando o Congresso votou em abril um aumento de 70% para o
funcionalismo, ao invs dos 40% propostos pelo governo. Era derrota explcita da
esquerda positiva.

No quadro externo, embora a reduo do ritmo de atividade tenha reduzido as

importaes, o fato marcante foi o fracasso das negociaes de Dantas, em 1963, para,
de novo, re-escalonar a dvida externa. A despeito de concesses brasileiras quanto
indenizao a ser paga AMFORP, apenas US$ 84 milhes foram obtidos para
desembolso imediato. A misso do FMI que havia visitado o Brasil no incio do ano
recomendou que o emprstimo inicialmente fixado em US$ 100 milhes fosse reduzido
para US$ 60 milhes.

Em junho, Dantas e Furtado so substitudos. Depois disto foi ladeira abaixo, tanto do
ponto de vista poltico quanto econmico. O embaixador do Brasil em Washington,
Roberto Campos, figura importante na intermediao com os norte-americanos, pediu
remoo. No havia mais qualquer esboo de estratgia econmica. Em meio
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deteriorao do quadro poltico rebelio de sargentos em 1963, comcio de 13 de

maro, revolta de marinheiros -- os indicadores econmicos pioraram: o descontrole
fiscal agravou-se, a economia cresceu apenas 0,6% em 1963 e a inflao anual beirava os
100%.. O palco estava armado para o golpe militar e para vinte anos de ditadura. No h
consenso quanto s causas para a recesso brasileira a partir de 1962. Provavelmente
esteve relacionada a uma combinao de fatores adversos que incluem a estabilizao
fracassada de 1963, a deteriorao do quadro poltico, a acelerao inflacionria e o fim
do ciclo de investimentos iniciados no Plano de Metas. Ver Tavares (1964) sobre
substituio de importaes.

Embora o PIB per capita brasileiro se tenha expandido a uma taxa bastante alta entre
1930 e 1964 da ordem de 2,5% ao ano seu desempenho foi superado por outras
economias latino-americanas, tais como o Peru e a Venezuela, e tambm por economias
maduras como Japo, Finlndia, Alemanha Ocidental e Itlia e at mesmo por alguma
economias socialistas como a Unio Sovitica e a Bulgria. Como a economia brasileira
partiu de uma base muito modesta em 1930 era, de longe, a mais pobre entre as maiores
economias latino-americanas -- permanecia nesta posio em 1964. S o boom de 1967-
1974 traria uma melhora significativa de sua posio relativa.

Mas o perodo havia sido marcado por grande mudana estrutural: em 1928 a agricultura
representava 30% do produto contrastados a cerca de 16% para a indstria. Em 1964, as
posies haviam sido invertidas: a indstria respondia pelo dobro da participao da
agricultura. mais de 32% e 16%, respectivamente. Apesar da mudana estrutural, o Brasil
ainda era essencialmente um exportador de commodities com as exportaes de
manufaturas respondendo por algo da ordem de 3% das exportaes totais.

A necessidade premente de reformas econmicas estruturais havia sido explicitada pelas

dificuldades crescentes enfrentadas, em particular a partir de 1961. O regime militar iria
empreender algumas delas, embora no processo de modernizao implementado tivesse
criado novas distores cuja remoo permaneceria por dcadas na pauta prioritria de
sucessivos governos. A herana da Terceira Repblica em termos de criao de
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capacidade produtiva e de infra-estrutura, somada s reformas estruturais de 1964-1967

permitiriam que fosse retomado o crescimento acelerado at 1980.

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