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TRANSFERNCIA DE RENDA NO BRASIL

Marcelo Medeiros,
Tatiana Britto e
Fbio Soares1

RESUMO
O artigo apresenta os dois principais programas focalizados
de transferncia de renda no Brasil, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Dis-
cute aspectos institucionais dos programas, sua sustentabilidade de longo prazo, o pblico atendido e o grau de focali-
zao, a necessidade de condicionalidades, os efeitos das transferncias sobre a participao no mercado de trabalho e
sobre a contribuio para a previdncia.Conclui que os programas esto cumprindo a funo a que se destinam,tm bom
desempenho em comparaes internacionais e apresentam custo compatvel com a capacidade oramentria brasileira
sem, aparentemente, ter efeitos negativos sobre os incentivos para o trabalho e a contribuio previdenciria.
PALAVRAS-CHAVE: Transferncia de renda; assistncia social; pobreza;
desigualdade social; Bolsa Famlia; BPC.

SUMMARY
The article describes several characteristics of the two most
important targeted cash transfer programs in Brazil, the Continuous Cash Benefit (BPC) and the Bolsa Famlia Program
(PBF), and discusses their institutional aspects, long term sustainability, beneficiaries and levels of targeting. It also
addresses the need of feedback conditions, the effects of the transfers on the participation in the labor market and on
the contributions for the pensions system. The conclusion is that, on the one hand, the programs are accomplishing the
goals they were designed to, under costs which are compatible with the Brazilian budgetary capacity; on the other hand,
they apparently have no negative effects on incentives to work and contributions to the pensions system.
KEYWORDS: Cash transfers;social assistance;poverty;social inequality;
Bolsa Famlia; BPC.

[1] Os autores agradecem os comen- O Brasil observou, recentemente, uma expanso


trios e sugestes de Francesca Basta-
gli, Rafael Ribas e Rodolfo Hoffmann
considervel de polticas pblicas de transferncia direta de renda para
primeira verso do texto. a populao pobre. Hoje, o pas tem dois grandes programas dessa
natureza: o Benefcio de Prestao Continuada (conhecido como
BPC-Loas ou,simplesmente,BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF).
Ambos so objeto de um debate quanto efetividade, sustentabili-
dade e aos possveis impactos adversos.O objetivo deste artigo reu-
nir evidncias que contribuam para responder a algumas questes
recorrentes neste debate.

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O BPC uma transferncia mensal de renda destinada a pessoas


com deficincia severa, de qualquer idade, e idosos maiores de 65
anos, em ambos os casos com renda familiar per capita inferior a um
quarto de salrio mnimo (R$ 87,50 em outubro de 2006). O direito
a um salrio mnimo mensal para essas pessoas foi estabelecido na
Constituio de 1988 e regulamentado pela Lei Orgnica da Assistn-
cia Social (Loas), em 1993. O incio da implementao do BPC, em
1995,deu-se no contexto de administrao conjunta da previdncia e
da assistncia social no governo federal. Embora a coordenao do
programa hoje seja feita pelo rgo gestor da assistncia social (o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS),
o benefcio solicitado em agncias do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e a seleo dos beneficirios feita em boa parte por
mdicos peritos da Previdncia,que avaliam os deficientes que reque-
rem o benefcio quanto ao grau de incapacidade para a vida indepen-
dente e o trabalho. Por essas razes, a operacionalizao feita pelo
INSS e por sua agncia de processamento de dados,a Dataprev.O BPC
no exige contrapartidas de comportamento as chamadas condi-
cionalidades de seus beneficirios.
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia
mensal de renda que surgiu,no final de 2003,a partir da unificao de
uma srie de programas preexistentes, bastante inspirado pelo pro-
grama de renda mnima vinculado educao,o Bolsa Escola.O Bolsa
Famlia deve atender a famlias cuja renda familiar per capita seja in-
ferior a R$ 60 mensais e famlias de gestantes,nutrizes,crianas e ado-
lescentes de at 15 anos cuja renda per capita seja inferior a R$ 120
(valores de outubro de 2006).Foi criado por medida provisria,pos-
teriormente convertida em lei.A seleo dos beneficirios ,em geral,
realizada pelos rgos municipais de assistncia social, ficando a
gerncia do programa a cargo do MDS e as operaes de pagamento
sob responsabilidade da Caixa Econmica Federal. O recebimento
das transferncias condicionado a contrapartidas comportamentais
nas reas de educao e sade essencialmente:freqncia escola,
vacinao de crianas e acompanhamento pr e ps-natal de gestantes
e nutrizes ,de acordo com a composio das famlias beneficirias.

PBLICO ATENDIDO

Os programas se destinam a pblicos distintos e cada um deles pos-


sui mecanismos administrativos prprios de identificao e seleo de
beneficirios. Ambos j foram criticados por erros graves de seleo. A
maior parte dessas crticas teve carter casustico, no se fundamen-
tando sobre evidncias empricas generalizveis e sistemticas.Na pr-
tica, limitaram-se a apontar uma ou mais famlias beneficirias com

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renda acima das respectivas linhas de corte e a fazer inferncias, com


base nesses desvios,sobre todo o funcionamento dos programas.
No entanto,casos isolados no so evidncias adequadas para ava-
liar programas que, juntos, afetam diretamente quase 14 milhes de
famlias.Identificar o pblico de fato beneficiado por esses programas
crucial para determinar em que medida seus objetivos esto sendo
atingidos e o que pode ser feito para melhor-los. Com a divulgao
dos resultados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad) de 2004,tornaram-se possveis os primeiros estudos sobre o
assunto com base em dados com representatividade nacional.
Os dados da Pnad 2004,no entanto,apresentam algumas limita-
es.Desde o incio dos programas de transferncia de renda,o IBGE
tem captado esses recursos na categoria de outros rendimentos, na
qual tambm so includos juros de aplicaes financeiras,dividendos
e o seguro-desemprego.A existncia de um suplemento especial sobre
programas de transferncia de renda na Pnad 2004 no alterou esse
quadro, uma vez que o questionrio suplementar foi associado ao
questionrio do domiclio, e no ao questionrio individual. Tam-
pouco foi criada uma entrada especial para o rendimento proveniente
das transferncias,fazendo com que no seja possvel identificar quem
o titular do benefcio, nem separar a renda da transferncia dos ou-
tros rendimentos de maneira direta. Num texto elaborado no Ipea,
Programas de transferncia de renda no Brasil:impactos sobre a desi-
[2] Soares,F.V.e outros.Programas gualdade,2 desenvolvida uma metodologia para fazer essa separa-
de transferncia de renda no Brasil:
impactos sobre a desigualdade.
o de maneira aproximada,de modo a permitir avaliar dois aspectos:
Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1) a capacidade da Pnad de captar essas transferncias vis--visos regis-
1.228).
tros administrativos e 2) o grau de focalizao das transferncias.
Embora no reproduza bem os nmeros absolutos dos registros
administrativos dos diversos programas de transferncia que estavam
sendo unificados no Bolsa Famlia,a Pnad representa bem,em termos
relativos, a distribuio regional dos beneficirios e suas caractersti-
cas.Em nvel agregado,o BPC tambm bem captado em termos rela-
tivos,mas no em termos absolutos.Entretanto,entre os idosos bene-
ficirios do BPC h sobrestimao da proporo de beneficirios na
regio Nordeste e subestimao na regio Sudeste, em relao aos
dados dos registros administrativos. Uma possvel explicao para
esse fenmeno pode ser a confuso,por parte dos beneficirios ou dos
respondentes dos questionrios nos domiclios,entre o BPC e outros
benefcios previdencirios, uma vez que todos so operacionalizados
pelo INSS. possvel, portanto, que uma parte significativa do BPC
esteja sendo captada nas entradas de aposentadorias e penses.
Apesar dessas dificuldades,uma anlise da distribuio de ambos
os programas na populao indica que o BPC e o Bolsa Famlia esto
cumprindo, em boa medida, seus propsitos e sendo efetivamente

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direcionados populao mais pobre.O grfico 1 abaixo mostra a dis-


tribuio das transferncias nos distintos estratos da populao.Nele
possvel observar que tanto o BPC ambos os programas apresentam
um bom nvel de focalizao nos pobres.

GRFICO 1

Incidncia da renda dos benefcios na populao ordenada segundo nvel de renda lquida (excludo o benefcio)

1.0
Proporo acumulada da renda do benefcio

0.8

0.6

0.4

0.2

0
0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0
Proporo acumulada e ordenada da populao

R$ 65 (critrio BPC) PBF BPC


R$ 130 (pobreza) R$ 100 (critrio Bolsa Famlia)
Fonte:Soares et al.(2006).

No entanto, a partir dos prprios resultados da Pnad, possvel


notar que parte razovel dos beneficirios encontra-se acima dos
nveis de renda delimitados pelos programas um quarto de salrio
mnimo (R$ 65 em setembro de 2004,ms de referncia da Pnad),no
caso do BPC, e R$ 50 ou R$ 100, valores de corte do Programa Bolsa
Famlia poca. Na verdade, cerca de 38% da renda do BPC vai para
beneficirios em famlias com renda per capita superior a R$ 65,
enquanto 21% da renda do Bolsa Famlia vai para beneficirios em
famlias com renda per capita superior a R$ 100.Isso pode,de fato,ser
interpretado como erros de focalizao? Em caso afirmativo,o que est
por trs desses desvios? Mais ainda, em que medida seria possvel
reduzi-los? Ainda que essas questes sejam difceis de responder,elas
permitem desenvolver argumentos sobre os limites de qualquer
mecanismo de focalizao.Dois fatores devem ser considerados nesse
debate.O primeiro refere-se flutuao da renda das famlias ao longo
do tempo; o segundo, aos erros intrnsecos seleo de beneficirios
em um programa focalizado.
H vrias razes pelas quais as rendas das famlias flutuam.
Rotatividade no emprego, sazonalidade da economia, choques

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externos positivos e negativos, mudanas na composio e organi-


zao das famlias, entre outros motivos, fazem com que a renda
familiar per capita, especialmente daqueles inseridos no mercado de
trabalho informal,varie ao longo do tempo.Como os programas no
possuem um ciclo permanente de reviso e no seria nem vivel
nem desejvel faz-lo compreensvel que parte da populao es-
teja acima dos limites de corte adotados,ainda que,no momento da
incluso,estivessem cumprindo integralmente com todos os requi-
sitos regulamentares.
Nem sempre desejvel que uma famlia seja retirada do pro-
grama por ultrapassar o patamar de renda usado para incluir benefi-
cirios.O risco de desincentivos ao trabalho relacionados chance
de perda do benefcio, e no ao aumento de rendimentos um
exemplo claro disso.Os membros de uma famlia ameaada de exclu-
so caso sua renda aumente s tm incentivos para trabalhar se a
renda adicional a ser obtida com esse trabalho for superior s trans-
ferncias recebidas. Para esse caso tpico, o programa deveria ter um
patamar de renda de sada superior ao de entrada. Em casos seme-
lhantes, tambm necessrio levar em conta a sustentabilidade das
novas rendas. O programa assegura estabilidade de rendimentos, ao
passo que isso no ocorre com muitos tipos de trabalho.Ao escolher
entre aceitar ou no um novo trabalho,as pessoas levam em conside-
rao, entre outras coisas, o risco de trocar as transferncias estveis
do programa por rendas instveis de um trabalho qualquer. Nessas
situaes tambm no seria desejvel que ocorresse a cessao dos
benefcios, uma vez que regras de interrupo desse tipo podem
desestimular a insero laboral.
Alm disso, preciso ter em conta que boa parte das inscries
para os programas de transferncias passa por processos que,na pr-
tica, equivalem a uma estimativa de renda das famlias. No caso dos
programas brasileiros, esse processo se baseia no clculo da renda
familiar per capita a partir da renda declarada no momento do cadas-
tramento. Como toda estimativa, esta sujeita a falhas que no se
pode controlar facilmente.
Todo processo de seleo de beneficirios possui erros intrnsecos
que so difceis de evitar.Uma parte desses erros denota o dilema ine-
vitvel entre a utilizao de critrios excessivamente rgidos na sele-
o, o que leva excluso de famlias que deveriam ser beneficiadas
(erro de cobertura ou excluso),ou muito lassos,o que leva incluso
de famlias que no deveriam ser beneficiadas (erro de vazamento ou
incluso). o que alguns chamam de cobertor curto: cobertos os ps,
fica necessariamente de fora a cabea,e vice-versa.Parte dos desvios
assim como parte das falhas de cobertura deve-se a esse tipo de erro
intrnseco seleo.

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A despeito das dificuldades de alcanar de fato os extremamente


pobres e excludos, nas fases iniciais de um programa, quando os
nveis de cobertura so reduzidos, relativamente mais simples man-
ter as transferncias focalizadas em famlias que no se encontrem
acima dos limites de elegibilidade. medida que a cobertura cresce e
os mais pobres so atendidos,torna-se cada vez mais difcil evitar que
famlias logo acima dos limites de elegibilidade sejam includas.
Todavia, a incluso de famlias logo acima desses limites deve ser
entendida como um problema secundrio, pois a intensidade desse
tipo de desvio reduzida.O problema principal ,na verdade,a exclu-
so de beneficirios potenciais devido incluso de famlias muito
acima da linha de corte.
Nesse sentido, vale a pena retornar aos resultados do Grfico 1.
Observe-se que a incidncia de beneficirios acima dos limites de
corte do BPC e do Bolsa Famlia no desprezvel. Porm os desvios
ocorrem para famlias que esto pouco acima desses limites. Em
outras palavras,ao mesmo tempo que a incidncia dos desvios razo-
vel, sua intensidade muito pequena. Desvios de grande intensidade
so raros:menos de 12% da renda do Bolsa Famlia e 20% da renda do
BPC vo para beneficirios em famlias com renda per capita superior a
R$ 130 em 2004.
Especificamente no caso do BPC, tambm deve ser mencionado
que h beneficirios vivendo em famlias cuja renda superior ao
limite definido no programa por fora de determinao judicial. O
pressuposto constitucional do BPC baseia-se em princpios gerais
sobre o necessrio para a subsistncia. A definio dos critrios ope-
racionais de elegibilidade feita por leis ordinrias e por normas do
Executivo,algumas delas questionadas,com sucesso,por aes judi-
ciais que inovam ou atualizam a interpretao dos princpios da
Constituio. As contestaes mais tpicas elevam o limite de corte
do BPC de um quarto a meio salrio mnimo, por considerar este
ltimo um patamar de pobreza socialmente reconhecido, ou, ainda,
autorizam o cmputo da renda familiar calculada sem despesas com
medicamentos, em uma tentativa de diferenciar necessidades, algo
que o desenho do BPC e do PBF ainda no capaz de fazer a contento.
Alm disso,o conceito de famlia do BPC3 no o mesmo conceito do [3] Por influncia da administrao
do INSS, a definio de famlia no
PBF, nem da Pnad. Dessa maneira, no clculo da renda per capita uti- BPC limita-se ao conjunto de familia-
lizado no Grfico 1,a renda de filhos ou agregados maiores de 21 anos res autorizados a receber penses em
caso de falecimento do beneficirio
considerada, enquanto essa mesma renda excluda para a avalia- da seguridade, qual seja: pais, esposo
o da elegibilidade ao BPC. ou companheiro e filhos ou irmos
menores de 21 anos ou invlidos,des-
Existem,tambm,desvios oriundos de problemas no processo de de que vivam em coabitao. J o PBF
seleo dos beneficirios,decorrentes desde a utilizao de ferramen- entende como famlia toda unidade
nuclear que forme um grupo doms-
tas inadequadas para identific-los at fraudes deliberadamente tico em coabitao regular.
impostas ao sistema. Ferramentas melhores, tais como um questio-

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nrio aprimorado de cadastramento e estudos locais que balizem as


avaliaes dos assistentes sociais, mdicos peritos e outros profis-
sionais envolvidos na seleo dos beneficirios do BPC e do PBF,
indiscutivelmente ajudariam a melhorar a focalizao dos progra-
mas.As fraudes,por sua vez,requerem mecanismos de verificao de
outras informaes sobre os beneficirios cadastrados, como o rece-
bimento de benefcios previdencirios, comparao de cadastros
com registros de empregadores (como a Relao Anual de Informa-
es Sociais Rais), reviso peridica (conforme prev a regula-
mentao do BPC) e,nos casos em que se apliquem,medidas puniti-
vas aos fraudadores.
H evidncias de melhorias nos mecanismos de seleo e controle
dos programas. Nesse campo, o Bolsa Famlia tem avanado mais
rapidamente que o BPC,com o estabelecimento de rotinas de verifica-
o da consistncia cadastral e a modificao dos formulrios de ins-
crio (instrumentos que, ao que tudo indica, sero adotados, no
futuro prximo pelo BPC).A criao de uma rede pblica de fiscaliza-
o em 2005, envolvendo ministrios pblicos, Corregedoria-Geral
da Unio (CGU) e Tribunal de Contas da Unio (TCU), tambm
poder ser uma medida importante no combate s fraudes.Da mesma
forma, o aperfeioamento de mecanismos de participao e controle
social no nvel municipal e o estabelecimento de canais de comunica-
o direta entre beneficirios e potenciais beneficirios com as instn-
cias de gesto do PBF poder contribuir para difundir informaes e
minorar os erros de focalizao.
sempre possvel tentar obter informaes mais precisas e usar
ferramentas mais sofisticadas para selecionar beneficirios.Cabe per-
guntar,porm,se j no alcanamos um patamar razovel de focaliza-
o. Para isso, conveniente comparar o desempenho dos programas
[4] Apresentado em Soares, S. e brasileiros com aquele de programas considerados exitosos em outros
outros. Conditional cash transfers in
Brazil, Chile and Mexico: Impacts
pases.O Grfico 24 faz essa comparao,trazendo indicaes sobre o
upon inequality.2007 (International desempenho de programas de transferncia de renda similares,imple-
Poverty Centre Working,paper n.35).
mentados no Chile e no Mxico.
O que o Grfico 2 permite concluir que os programas brasileiros
atingem seu pblico-alvo de maneira aproximadamente to eficaz
quanto os programas semelhantes de pases vizinhos, muitas vezes
apresentados como modelos de boas prticas.O Mxico e o Chile,que
usam questionrios extensos e completos para identificar benefici-
rios, conseguem um resultado prximo ao obtido pelo processo de
seleo altamente descentralizado do Brasil.Cabe lembrar que proce-
dimentos centralizados e complexos podem reduzir a possibilidade
de controle social dos programas e que controles extremamente rigo-
rosos de focalizao e ciclos mais curtos de reviso de benefcios e
implicam,em geral,custos administrativos mais elevados.

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GRFICO 2

Curvas de incidncia da renda dos benefcios dos programas

de transferncia condicionada de renda do Chile, Brasil e Mxico


Proporo acumulada da renda da transferncia

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0
0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0
Proporo acumulada e ordenada da populao
Bolda Famlia - Brasil Oportunidades - Mxico Chile Solidrio - Chile

Fonte:Soares e outros.Conditional cash transfers in Brazil,Chile and Mexico:Impacts upon inequality.2007.

Com isso,no se pretende afirmar que no devam ser feitos esfor-


os para o constante aprimoramento dos programas brasileiros,inclu-
sive no sentido de minorar os erros de seleo. Mas esses esforos
devem sempre ser norteados por anlises de custo-benefcio que os
justifiquem e pela diretriz de minimizar,tanto quanto seja razovel,a
excluso de beneficirios que teriam direito aos programas.

CONDICIONALIDADES

Uma das propaladas inovaes do Programa Bolsa Famlia,assim


como de seus antecessores Bolsa Escola e Bolsa Alimentao,diz res-
peito a um desenho que se prope a aliar dois objetivos centrais:o al-
vio da pobreza no curto prazo,por meio das transferncias de renda,e
o combate a sua transmisso intergeracional,por meio de condiciona-
lidades voltadas para incentivar as famlias a realizar investimentos
em capital humano. Adicionalmente, a exigncia de condicionalida-
des, tambm chamadas de contrapartidas ou co-responsabilidades
das famlias, tem como objetivo incentivar a demanda por servios
sociais como sade e educao e ampliar o acesso da populao mais
pobre a direitos sociais bsicos, incentivando expanses e melhorias
na oferta desses servios.
A mais conhecida condicionalidade do Bolsa Famlia a de fre-
qncia escolar das crianas.O programa exige que as crianas este-
jam presentes em 85% das aulas e instituiu um sistema de acompa-

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nhamento que alimentado pelos municpios e transmitido ao


governo federal, a fim de que se apliquem advertncias e sanes no
caso de descumprimento. Trata-se de uma inovao, uma vez que a
exigncia de controle de freqncia escolar, segundo a legislao,
limitava-se a 75% das aulas e competia, apenas, aos estabelecimen-
tos de ensino.
Do ponto de vista dos resultados, a necessidade e o impacto das
condicionalidades so controversos. Se, desde a criao do sistema
de acompanhamento da condicionalidade de educao, mais de
95% daqueles que tiveram a freqncia escolar monitorada cumpri-
ram a exigncia estabelecida, difcil afirmar se isso resultado
direto do controle de condicionalidades ou uma tendncia indepen-
dente desse controle.
[5] Centro de Desenvolvimento e Recente avaliao de impacto5 traz alguns resultados preliminares
Planejamento Regional (Cedeplar).
Projeto de avaliao do impacto do pro- sobre os efeitos do Bolsa Famlia sobre a educao. Os resultados
grama Bolsa Famlia relatrio anal- observados indicam que as crianas atendidas pelo programa tm
tico final.2006 (mimeo).
menor probabilidade de faltar um dia de aula por ms em comparao
com crianas em domiclios similares que no recebem o benefcio.
Ademais,a probabilidade de as crianas beneficirias abandonarem a
escola tambm menor. Entretanto, os efeitos observados sobre a
educao podem estar sendo os mesmos de um programa sem condi-
cionalidade,pois h indicaes de que,mesmo na ausncia de contra-
partidas, programas de transferncia de renda tm efeitos positivos
[6] Carvalho Filho, I. E. Household sobre a escolaridade das crianas.Carvalho6 mostra que a aposentado-
income as a determinant of child labor
and school enrollment in Brazil: Evi- ria rural no contributiva,ao incrementar a renda dos idosos,teve um
dence from a social security reform. efeito positivo sobre a matrcula das crianas do domiclio,particular-
2001 (mimeo).
mente de meninas entre 12 e 14 anos. Para estas, a taxa de no-matr-
[7] Reis, M. C., Camargo, J. M. Ren- cula caiu em 20%.Com base em dados da Pnad,Reis e Camargo7 esti-
dimentos domiciliares com aposenta-
dorias e penses e as decises dos
maram que um importante efeito relacionado a aposentadorias e
jovens quanto educao e participa- penses no condicionadas a contrapartidas aumentar a probabili-
o na fora de trabalho. Ipea, 2007
(Texto para Discusso,n.1.262).
dade de freqncia escola dos jovens.
Em muitos casos, as condicionalidades de sade e educao ape-
nas reforam algo a que os pais j so obrigados legal ou social-
mente a fazer por suas crianas:envi-las escola,vacin-las e cui-
dar de sua sade.Dessa maneira,no parece haver nenhuma novidade
ou mesmo intrusividade nas condicionalidades o que no signi-
fica que no possa haver excessos na forma de sua imposio.
Se as condicionalidades podem ser desnecessrias, o problema de
sua existncia pode residir nos custos que seu controle acarreta. Um
sistema tempestivo e eficiente de monitoramento de condicionalida-
des em escala nacional pode implicar custos administrativos impor-
tantes, no s para o governo federal, mas, principalmente, para os
municpios,encarregados de aliment-lo periodicamente.No entanto,
uma avaliao cuidadosa dos benefcios e custos de um controle homo-

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gneo para todo o pas ainda precisa ser feita para que haja uma idia
melhor da convenincia desses mecanismos.Alm disso,ao gerar infor-
maes sobre possveis omisses nas aes de sade ou na freqncia
escolar, o monitoramento de condicionalidades pode funcionar como
um instrumento para alertar o poder pblico sobre famlias em situa-
es de maior vulnerabilidade,que demandam ateno especfica,alm
de identificar gargalos na oferta desses servios. Em poucas palavras,
no se sabe ao certo quo necessrias so as condicionalidades,quanto
se gasta para control-las e o que exatamente se ganha com isso.
Se as condicionalidades de sade e educao j so algo que os pais
devem fazer com ou sem o benefcio,por que elas so to importantes
no debate? Talvez porque a discusso sobre a necessidade das condi-
cionalidades tambm tenha como pano de fundo questes polticas e
juzos de valor. As condicionalidades em parte atendem s demandas
daqueles que julgam que ningum pode receber uma transferncia do
Estado especialmente os pobres sem prestar alguma contrapar-
tida direta. As condicionalidades seriam algo equivalente ao suor do
trabalho; sem essa simbologia, o programa correria o risco de perder
apoio na sociedade. Essa caracterstica no uma idiossincrasia do
Bolsa Famlia,pois aparece tambm em vrios programas implemen-
tados em outros pases8. A existncia de programas de transferncia [8] Handa, S., Davis, B. The expe-
rience of conditional cash transfers in
condicionada de renda tem que ser negociada a partir da imposio de Latin America and the Caribbean.
condicionalidades de educao e sade e, em alguns casos, de contra- Development Policy Review, Oxford,
UK:Blackwell Publishing,vol.24,n.5,
partidas de trabalho, independentemente de avaliaes objetivas da 2006.
relao entre custo e beneficio dessas aes.A discusso sobre a trans-
formao do Bolsa Famlia em um programa sem condicionalidades
ou sua manuteno no desenho atual tem sido evitada por razes fun-
damentalmente polticas.

EFEITOS SOBRE A OFERTA DE TRABALHO

O Bolsa Famlia concedido a famlias que esto ou poderiam estar


no mercado de trabalho,mas,ainda assim,tm renda muito baixa.Por
esse motivo encontra-se sujeito crtica de que as transferncias de
renda desestimulam o trabalho. A crtica se baseia na idia, bastante
plausvel, de que, medida que atingem certo nvel de renda, as pes-
soas tm incentivos para trabalhar menos ou deixar de trabalhar.
O que torna essa crtica mal fundamentada o nvel a partir do qual
as transferncias resultariam em desestmulo relevante participao
no mercado de trabalho.Ainda no existem resultados robustos sobre
o tema,mas possvel discutir alguns resultados preliminares e espe-
cular um pouco sobre sua razoabilidade. O Bolsa Famlia transfere
entre R$ 15 e R$ 95 a famlias de renda extremamente baixa.Embora a
importncia do programa para a melhoria das condies de vida das

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famlias beneficirias seja inegvel, representando aumento de cerca


de 11% em sua renda,o benefcio mdio gira em torno de R$ 60,valor
que no parece suficiente para que os beneficirios deixem de traba-
lhar,a no ser em casos de trabalhos extremamente mal-remunerados,
instveis ou mesmo insalubres.
As transferncias diminuem a operosidade dos trabalhadores?
bem possvel que elas tenham o efeito contrrio medida que confe-
rem aos trabalhadores pobres recursos que lhes permitem ultrapassar
certas barreiras de entrada em segmentos mais vantajosos do mercado
de trabalho.Um exemplo simples ajuda a entender essa idia.
Imagine-se um trabalhador autnomo, um vendedor ambulante.
Uma barreira para que esse vendedor expanda seus negcios e envolva
neles outros membros de sua famlia o acesso a capital de giro para
compor estoques.Se a famlia desse vendedor recebe as transferncias,
o dinheiro pode ter um efeito similar ao da abertura de uma linha de
microcrdito sem, evidentemente, os aspectos relacionados
necessidade de repagamento. Ora, se o governo abaixar impostos,
juros ou conceder crdito para os empresrios no outro extremo da
distribuio de riqueza,eles vo se acomodar e parar de trabalhar? Em
geral,a resposta para essa pergunta negativa.Deve-se esperar que os
microempresrios pobres se comportem da mesma maneira que seus
pares ricos.As transferncias,portanto,podem,na verdade,aumentar
os nveis de ocupao dos trabalhadores.
O fato que tomar as transferncias como um desestmulo ao traba-
lho uma idia que pode ser fundamentada em preconceitos,mas no se
apia em evidncias empricas.Dados recentes do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) mostram que pessoas que vivem em
domiclios onde h beneficirios do Bolsa Famlia trabalham tanto ou
mais que as outras pessoas com renda familiar per capita similar.
Enquanto a taxa de participao no mercado de trabalho das pessoas em
domiclios com beneficirios de 73% para o primeiro dcimo mais
pobre da distribuio, 74% para o segundo e 76% para o terceiro, a
mesma taxa de 67%,68% e 71%,respectivamente,para as pessoas que
vivem em domiclios sem beneficirios.
Eventuais efeitos negativos sobre a oferta de trabalho para grupos
especficos de trabalhadores no devem ter uma leitura necessaria-
mente negativa. Famlias extremamente pobres tendem a intensi-
ficar a participao de mulheres,crianas e jovens no mercado de tra-
balho, quase sempre em ocupaes precrias e mal remuneradas.
Nesses casos, alguma reduo da participao desses indivduos no
mercado laboral, devido ao recebimento do Bolsa Famlia, pode ser
vista de maneira positiva.
Na verdade, observando-se de forma desagregada a probabilidade
de ser parte da populao economicamente ativa (entre 18 e 65 anos),

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para homens e mulheres separadamente, e adicionando-se as classifi-


caes de chefes de domiclio e cnjuges anlise, percebem-se algu-
mas diferenas.Analisando-se os dados da Pnad 2004 com um modelo
probit estimado para os trs primeiros dcimos da distribuio os
30% mais pobres e que controla os efeitos de idade e composio
familiar (nmero de crianas e idosos no domiclio), foi possvel esti-
mar que a oferta de trabalho de apenas uma das quatro combinaes do
modelo (mulheres chefes,mulheres cnjuges,homens chefes e homens
cnjuges) afetada negativamente pelo Bolsa Famlia. Apenas as
mulheres chefes que recebem o programa tm probabilidade menor (e
estatisticamente significante) de participar do mercado de trabalho do
que as mulheres chefes que no recebem a transferncia.Para os outros
trs grupos,o programa no tem impacto algum sobre a oferta de traba-
lho dos beneficirios quando comparados com grupos similares.
Na mesma linha, resultados da linha de base da avaliao de
impacto do Bolsa Famlia9 mostram um efeito positivo do programa
sobre a oferta de trabalho.De acordo com os dados da pesquisa,adul- [9] Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional (Cedeplar).
tos em domiclios com beneficirios do Bolsa Famlia tm uma taxa de Projeto de avaliao do impacto do pro-
participao 3% maior do que adultos em domiclios no benefici- grama Bolsa Famlia relatrio anal-
tico final.2006 (mimeo).
rios. Alm disso, esse impacto maior entre as mulheres, 4%, do que
entre os homens,3%.O programa tambm diminui as chances de uma
mulher empregada sair do seu emprego em 6%.
O que os dados mostram que o ciclo da preguia motivado pelas
transferncias uma falcia.Quem,de fato,apresenta uma taxa de par-
ticipao menor no mercado de trabalho, quando comparadas a indi-
vduos em situao semelhante, so aquelas pessoas do ltimo
dcimo da distribuio e que possuem renda na categoria de outros
rendimentos da Pnad. Nessa posio da distribuio, provvel que
essa categoria seja composta basicamente de juros de aplicaes
financeiras. Ou seja, os rentistas ricos trabalham menos que os no-
rentistas ricos. A maioria dos pobres muito trabalhadora, conforme
mostram os dados do IBGE. Talvez seja desnecessrio enfatizar que,
geralmente, os pobres no deixam de trabalhar por decises livres e
espontneas,e sim porque no tm emprego em condies aceitveis.

IMPREVIDNCIA

Se o Bolsa Famlia mais freqentemente acusado de gerar desin-


centivos ao trabalho,o BPC costuma ser criticado por incentivar a evaso
das contribuies previdencirias. A crtica, nesse caso, que o BPC
substitui com um programa assistencial parte da seguridade social de
base contributiva.O raciocnio detrs da crtica que,se as pessoas rece-
bero com o BPC o mesmo que receberiam pelo sistema previdencirio,
no h motivo para contriburem para a previdncia social pblica.

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Essa uma crtica de carter ainda especulativo.No existe,no Bra-


sil,nenhum estudo rigoroso e abrangente sobre as motivaes da con-
tribuio para o sistema previdencirio, bem como no h evidncias
que comprovem que a expectativa de recebimento do BPC est relacio-
nada a um comportamento imprevidente ou evasivo de potenciais
contribuintes da seguridade social. Alm disso, o impacto pode exis-
tir,mas ser irrelevante para o sistema previdencirio como um todo.A
validade da crtica depende, portanto, de que o comportamento
imprevidente,alm de existir,seja de boa magnitude.
A hiptese lanada nesse tipo de crtica pode ser plausvel, mas
seria razovel? Vejamos.As contribuies previdencirias no so pro-
gressivas.Logo,em termos de bem-estar,o nus de uma contribuio
previdenciria muito maior para os mais pobres, mesmo quando
ricos e pobres contribuem com a mesma proporo de seus rendimen-
tos. Em outras palavras, contribuir com 10% dos rendimentos repre-
senta um esforo muito maior para os mais pobres do que para os mais
ricos.Na verdade,para todas as pessoas de baixa renda,realizar a con-
tribuio previdenciria implica abdicar de uma renda muito impor-
tante para elas.O contrapeso dessa importncia o nus esperado
presente e futuro de no poder contar com a renda do trabalho. Se
esse nus for alto o suficiente para compensar o nus da perda de parte
da renda presente, compensa formar uma poupana, privada ou
pblica,que possa ser usada quando no for mais possvel trabalhar.
A poupana previdenciria geralmente ocorre por imposio das
contribuies previdencirias obrigatrias aos assalariados. Propor-
cionalmente, a contribuio voluntria entre trabalhadores informais
ou ocupados por conta prpria, de baixa renda, sempre foi muito
menor. Segundo os dados da Pnad, entre 1992 e 2005 a proporo de
trabalhadores sem carteira contribuindo para a previdncia social
aumentou de 6% para 11%,enquanto a proporo de contribuintes tra-
balhadores por conta prpria caiu de 20% para 15%. Se observarmos
apenas os trabalhadores por conta prpria e sem carteira em domiclios
abaixo da linha de pobreza, observa-se um movimento semelhante: a
proporo de sem carteira que contribui para a previdncia sobe de 2%
para 4,5% e a de trabalhadores por conta prpria cai de 6% para 3%.
Dado o grande peso que as contribuies representam para os tra-
balhadores pobres,se o BPC estivesse realmente induzindo as pessoas
a no contribuir para a previdncia pblica, deveramos estar viven-
ciando uma grande evaso das contribuies voluntrias tanto entre os
trabalhadores sem carteira como entre os por conta prpria. De modo
semelhante, um aumento do assalariamento sem carteira modo de
evitar as contribuies tambm deveria ter sido observado. No
entanto,entre 1992 e 2005,observou-se uma ligeira tendncia de redu-
o do assalariamento sem carteira em 1992 o percentual de infor-

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malidade era de 51,9%, atingiu 53,0% em 1998, voltando a 51,7% em


2003 e caindo para 50,4% em 200410. Esses dados no so conclusi- [10] Ramos, L. O desempenho re-
cente do mercado de trabalho brasi-
vos no que diz respeito ausncia de impacto do BPC sobre as contri- leiro: tendncia, fatos estilizados e
buies previdencirias,mas de modo algum provam o contrrio. padres espaciais.Ipea,2007 (Texto
para Discusso,n.1.255).
Havendo imprevidncia, tudo indica que sua magnitude ser
pequena em termos oramentrios. Portanto, os custos associados a
isso sero provavelmente superados pelos benefcios diretos e indire-
tos que o BPC possa ter. O estudo de Reis e Camargo11, por exemplo, [11] Reis,M.C.,Camargo,J.M.,op.cit.
mostra que penses e aposentadorias que incluem o BPC tm
impactos positivos relevantes sobre a probabilidade de os jovens entre
15 e 21 anos freqentarem a escola,um efeito at mesmo maior do que
o relacionado probabilidade de no participarem do mercado de tra-
balho nem estudarem.Esse tipo de impacto,muito importante para a
reduo da pobreza no longo prazo, pode justificar at mesmo certo
nus sobre o sistema previdencirio.
Em resumo, atualmente no h nenhuma evidncia de que tenha
ocorrido um processo generalizado de desestmulo contribuio
previdenciria devido introduo do BPC e menos ainda que o efeito
desse desestmulo sobre o oramento previdencirio seja grande. At
que surjam estudos mais aprofundados, a crtica ao BPC deve ser tra-
tada como mera especulao,sem respaldo cientfico confivel sobre a
existncia e as verdadeiras dimenses desse problema.

RESTRIO FISCAL

As transferncias de renda so importantes para a reduo da


pobreza e da desigualdade no pas.Sua utilizao no tira o papel cen-
tral das polticas fiscais e tributrias para a redistribuio de renda,
instrumentos por meio dos quais o Estado se apropria de parte do
que produzido na sociedade de maneira mais ou menos progressiva
ou regressiva.Nem contraria o peso da proviso universal de servios
pblicos,como educao e sade,na promoo da igualdade de opor-
tunidades.Mas com as transferncias focalizadas que a redistribui-
o se d de maneira mais direta,influindo no somente na desigual-
dade de condies, mas na prpria desigualdade de resultados.
Estima-se que, sozinhos, esses programas respondam por 23% da
queda da desigualdade de renda ocorrida entre 2001 e 200412.Soma- [12] Ipea. Nota tcnica sobre a re-
cente queda da desigualdade <www.
dos, o BPC e o Bolsa Famlia cobrem mais de 13 milhes de famlias ipea.gov.br/sites/000/2/publica-
de baixa renda no Brasil. Seus benefcios so indiscutveis. O que coes/notastecnicas/notastecni-
cas9.pdf>.Acesso em 19/11/207.
dizer dos custos?
Em 2005,o gasto total com as transferncias de renda no Brasil por
meio do BPC e do PBF foi de aproximadamente 0,8% do Produto
Interno Bruto (PIB). Apenas para referncia, no mesmo ano o gasto
financeiro federal com juros da dvida pblica alcanou 6,7% do PIB.

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Isso significa que beneficiar diretamente 13 milhes de famlias de


baixa renda custa pouco mais de um dcimo do gasto com juros pro-
vocado pela poltica monetria,cujo nmero de beneficirios diretos
muito menor. difcil dizer exatamente quo menor,pois a Pnad no
s subestima severamente o recebimento de juros,dividendos e rendi-
mentos de capital,como capta a informao em uma nica categoria de
renda. Mas, utilizando-se a desagregao dos outros rendimentos
da Pnad como proposto em Programas de transferncia de renda no
[13] Soares,F.V. Brasil: impactos sobre a desigualdade13, possvel estimar de modo
grosseiro que metade dessas rendas foi recebida pelos 3% mais ricos
da populao.
evidente que o impacto indireto das polticas monetrias rele-
vante para todos, inclusive para os pobres, que se beneficiam da esta-
bilidade macroeconmica. A comparao de programas sociais com
medidas de poltica monetria um tanto simplista e deve ser vista
apenas como ilustrativa. O que realmente importa aqui deixar claro
que as restries fiscais brasileiras no podem ser atribudas aos pro-
gramas de transferncia focalizada e que insensato impedir sua atual
expanso ou criticar sua sustentao sob a justificativa de que causam
presso excessiva nos oramentos pblicos. Uma anlise preliminar
da relao de custo-benefcio j suficiente para indicar que os progra-
mas devem ser protegidos de tentativas de ajuste fiscal.
J que existe uma restrio oramentria, no seria melhor empe-
nhar os recursos das transferncias em investimentos? Seguramente
as taxas de investimento pblico no pas poderiam ser maiores, mas
essa no a maneira mais apropriada de apresentar a pergunta.Ela s
faria sentido se houvesse uma rigidez completa em todo o oramento
pblico,isto ,se a nica alternativa possvel fosse decidir entre trans-
ferncias ou investimento.
No o caso. O oramento pblico o resultado de uma srie de
escolhas. Grandes mudanas na alocao oramentria podem ser
inviveis no curto prazo, mas indiscutivelmente existe uma margem
de manobra para vrias realocaes de menor escala. certo que a dis-
tribuio do oramento resultado de um jogo de foras polticas no
qual a populao mais pobre se encontra em posio desvantajosa:os
pobres no so os principais beneficirios diretos de boa parte dos
gastos pblicos.No significa,porm,dizer que eles no devam mere-
cer ateno especial no oramento. Fechar os olhos para isso implica
perpetuar uma estratgia sustentada por dcadas no Brasil e que se
mostrou fracassada:a erradicao da pobreza seguindo a reboque dos
investimentos em infra-estrutura e do crescimento da economia.
Opor as transferncias a investimentos ignora a possibilidade de
que ambos sejam complementares.Afinal,as transferncias permitem
que as famlias consumam mais,e aumento de consumo pode estimu-

NOVOS ESTUDOS 79 NOVEMBRO 2007 19


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lar investimento.Se as pessoas querem comprar mais,os empresrios


vo querer produzir mais. Este crculo virtuoso pode ser alimentado
ainda mais com investimentos em infra-estrutura. Portanto, transfe-
rncias e investimentos podem andar de mos dadas.Se de fato so ou
no complementares ainda algo a se descobrir.
No raro as transferncias focalizadas PBF e BPC so trata-
das como pertencentes a uma grande categoria denominada transfe-
rncias,que engloba o restante do sistema previdencirio.Qualquer
taxonomia tem carter instrumental e, portanto, se justifica por seus
propsitos; no se pode, assim, dizer que seja correto ou no usar a
categoria antes que os objetivos da classificao sejam definidos. O
fato que as aposentadorias e penses de carter contributivo tm um
peso oramentrio vrias vezes maior do que o PBF e o BPC e, ao
mesmo tempo,existe grande diferena entre as aposentadorias e pen-
ses contributivas e os programas de transferncia focalizados no que
diz respeito ao pblico beneficiado diretamente por elas. Qualquer
anlise cautelosa do gasto pblico baseada em transferncias deve
ser feita levando em conta as distines entre os vrios tipos de progra-
mas.Indiscutivelmente equivocado o procedimento de chegar a con-
cluses sobre o peso oramentrio do PBF e BPC a partir do gasto agre-
gado na categoria das transferncias.

CONCLUSO

As polticas de transferncia de renda vm se consolidando como


uma importante faceta do sistema de proteo social brasileiro. Os
dois principais programas dessa natureza, o BPC e o Bolsa Famlia,
tm se expandido consideravelmente nos ltimos anos e gerado efei-
tos relevantes sobre os ndices de pobreza e desigualdade no pas,
embora no estejam isentos de crticas ou problemas.
Os programas possuem mecanismos administrativos prprios
de identificao e seleo de beneficirios.A pouca informao de que
dispomos sobre seus resultados indica que uma parte grande dos
beneficirios encontra-se acima dos nveis de corte delimitados pelos
programas, mas ainda assim abaixo da linha de pobreza. So, por-
tanto, erros de baixa intensidade. Em termos comparativos, os pro-
gramas brasileiros atingem seu pblico-alvo de maneira aproxima-
damente to eficaz quanto os programas de pases vizinhos.
sempre importante buscar aprimorar os programas, mas difcil
dizer em que medida isso poderia trazer melhorias significativas em
relao situao atual, uma vez que parte dos desvios observados
pode estar relacionada a flutuaes cclicas na renda das famlias e a
erros intrnsecos ao processo de focalizao, cujo controle pode ser
extremamente custoso.

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A preocupao com a transmisso intergeracional da pobreza tam-


bm distingue os programas. O Bolsa Famlia enfoca esse tema por
meio de condicionalidades que pretendem promover investimentos
em educao e sade. Em parte pelas caractersticas do pblico bene-
ficirio, o BPC no exige contrapartidas comportamentais. Porm
resultados de pesquisas recentes apontam que a simples elevao das
rendas causadas pelas transferncias,mesmo sem condicionalidades,
j parece ter impactos relevantes sobre a escolarizao dos jovens nas
famlias beneficirias. Do ponto de vista moral, as condicionalidades
exigem das famlias algo que j determinado legalmente, portanto
no se pode acusar o PBF de intrusividade na vida privada para alm do
que j determina a lei.Do ponto de vista da relao entre custo e bene-
fcio,o fato que,at o momento,no se sabe exatamente quo neces-
srias so as condicionalidades e qual o custo de seu controle.
O lado positivo dos programas analisados indiscutvel. Seus
impactos sobre pobreza e desigualdade so visveis. J seu lado nega-
tivo no claro. Primeiro, no h indicaes de que as transferncias
afetem de modo substantivo (e indesejvel) a participao no mercado
de trabalho.Ao contrrio,por razes que ainda precisam ser mais bem
exploradas,essa participao em alguns casos maior entre benefici-
rios.Segundo,no h nenhuma evidncia slida de que as transfern-
cias afetem de maneira relevante as contribuies previdencirias e,
menos ainda, de que esses impactos sejam expressivos para a previ-
dncia social.Havendo imprevidncia,aparentemente sua magnitude
ser pequena em termos oramentrios.Finalmente,o nus oramen-
trio dos programas focalizados no grande.As transferncias bene-
ficiam cerca de um quarto das famlias brasileiras, mas seu custo est
prximo de 1% do PIB.O nvel atual de gasto com as polticas de trans-
ferncia de renda,portanto,ainda pode ser expandido.
O que est em xeque ao discutir os programas de transferncia de
renda no a necessidade desse tipo de poltica, mas, sim, o grau de
solidariedade desejvel para a sociedade brasileira. Praticamente
todos os pases que conseguiram erradicar a pobreza absoluta e redu-
zir expressivamente seus nveis de desigualdade possuem polticas de
transferncia de renda. Isso ocorre porque, mesmo em economias de
renda alta, h uma parte da populao que no consegue, por razes
diversas,ter sua subsistncia assegurada pelo trabalho.

Marcelo Medeiros coordenador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no


International Poverty Centre (IPC).
Tatiana Britto e Fbio Soares so pesquisadores do IPC.

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