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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE UERN

LUANA SILVA MAIA

O PODER DE INVESTIGAO DO MINISTRIO PBLICO E UMA ANLISE


DA PEC 37 (PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL N 37/2011)

Mossor/RN
Outubro/2014
2. DO MINISTRIO PBLICO
Dedicar-se- o presente captulo a abordar acerca da origem
histrica do Ministrio Pblico - MP - no Brasil, a qual se deu poca das
Ordenaes Filipinas, ainda na era colonial, bem como a sua conceituao e
atribuies asseguradas pela nossa Carta Magna de 1988.

2.1 ORIGEM NO BRASIL

A origem do Ministrio Pblico brasileiro est associada diretamente ao


nosso perodo colonial, portanto, percebe-se a imensa influncia do direito
lusitano na formao deste parquet.
As Ordenaes Manuelinas (1521) - a primeira a fazer meno ao promotor
no corpo legislativo de Portugal - e as Ordenaes Filipinas (1603) criaram o
cargo do Promotor de Justia, o qual agia em conjunto com o procurador dos
feitos da Coroa e da Fazenda, os dois membros do Tribunal.
A figura do Promotor de Justia surge atravs do Tribunal da Relao da
Bahia em 1609. Cabia ao promotor zelar pela incolumidade da jurisdio civil,
protegendo-a de invasores da jurisdio eclesistica.
poca da nossa independncia, a instituio do Ministrio Pblico no foi
devidamente ressaltada pela Constituio do Imprio de 1824, neste tempo,
havia certa indefinio na atribuio dos cargos dos membros e as regras no
eram claras.
No entanto, com o Cdigo de Processo Penal do Imprio de 29 de
novembro de 1832, que vem ocorrer uma sistematizao da Instituio do
Ministrio Pblico. Percebe-se que no Brasil, por questes estritamente
polticas, no que diz respeito codificao das leis o direito penal se antecipou
em relao ao direito civil. Conforme entendimento de Machado:

[...] a figura do promotor pblico surgiu em nosso direito com o


Cdigo Criminal do Imprio, de 1832, que como se sabe fora
editado numa atmosfera liberal de oposio poca
colonialista [...]. (MACHADO, 1999, p.140)
Infelizmente a proclamao da independncia levou o Brasil a atravessar
uma fase de instabilidade poltica e institucional. Surge ento a necessidade de
se criar um Ministrio Pblico investido para agir com eficcia, o que no
ocorreu, visto que, no existia uma estruturao eficaz e muito menos uma
unidade desarticulada da Instituio, ademais o pensamento poltico da poca
visava apenas aos interesses da oligarquia ao invs de propiciar um pleno
exerccio das liberdades democrticas.
No entanto, em 1838, o Governo deu sinais do carter que o Ministrio
Pblico adquiriria, pois, estabeleceu que os Promotores de Justia fossem
fiscais das leis e referiu-se aos Curadores como verdadeiros advogados.
Assim, consequentemente o Cdigo de Processo Criminal foi reformado
pela Lei n. 261 de trs de dezembro de 1841, e o parquet ganhou um captulo
inteiro denominado Dos Promotores Pblicos que regulava a atuao destes da
seguinte forma:

Captulo III
Dos promotores pblicos

Art. 22 - Os Promotores Pblicos sero nomeados e demitidos


pelo imperador, ou pelos Presidentes das provncias, preferindo
sempre os Bacharis formados, que forem idneos, e serviro
pelo tempo que convier. Na falta ou impedimentos sero
nomeados interinamente pelos Juzes de Direito.
Art. 23 Haver, pelo menos em cada Comarca um Promotor,
que acompanhar o Juiz de Direito; quando, porm, as
circunstncias exigirem, podero ser nomeados mais de um.
Os Promotores vencero o ordenado que lhes for arbitrado, o
qual, na Corte, ser de um conto e duzentos mil ris por cada
sustentao do Jri, e de dois mil e quatrocentos ris por
arrazoados escriptos.

Percebe-se atravs da leitura do dispositivo a falta de independncia e


estabilidade da Instituio que se coloca subordinada a outros poderes,
revelando, assim, o carter precrio de estruturao do MP.
Com a proclamao da Repblica o Ministrio Pblico foi contemplado com
nova regulamentao, o Decreto n. 848 de 11 de setembro de 1890 que criou e
regulamentou a Justia Federal, reservou um captulo inteiro para dispor sobre
a estrutura e atribuies da Instituio em mbito nacional. Segundo Moraes:

[...] durante a primeira Repblica, o Presidente Campos Salles


foi o precursor da independncia do Ministrio Pblico no
Brasil, com a edio do decreto n. 848, de 11-10-1890,
expedido para a reforma da justia no Brasil. Ainda em 1890,
com o decreto n. 1.030, o Ministrio Pblico surgiu como
instituio necessria. (MORAES, 2000, p. 470)

Muito embora o Ministrio Pblico ainda esteja intimamente ligado a outros


poderes, no se pode negar que este obteve suas funes regularmente
definidas em lei. O MP como instituio organizada foi advento da Repblica
atravs do Decreto n. 848 de 1890 conforme citado anteriormente. Sem
dvidas o advento da Repblica proporcionou ao Ministrio Pblico apresentar
caractersticas de instituio conforme preleciona Sauwen Filho:

O Decreto n 848 de 11 de outubro de 1890, em sua Exposio


de Motivos afirmava que O Ministrio Pblico uma
instituio necessria em toda organizao democrtica e
imposta pelas boas normas da Justia, a qual compete velar
pela execuo das leis, decretos e regulamentos que devem
ser aplicados pela Justia federal e promover a ao pblica
onde ela convier. (SAUWEN FILHO, 1999, p. 127)

Indubitavelmente a Constituio de 1934 dispensou uma relevante ateno


a Instituio do Ministrio Pblico. Colocou-a no captulo que referia
organizao dos rgos de Cooperao nas Atividades Governamentais e
separou-a totalmente do captulo do Poder Judicirio. A Carta Magna de 1934
inovou ao assegurar ao Ministrio Pblico a estabilidade funcional de seus
componentes e disps que os mesmos deveriam ingressar na carreira atravs
de nomeao precedida de concurso pblico, alm de apenas poderem perder
seus cargos nos moldes da lei e por sentena judicial, conforme afirma
MORAES:

[...] a Constituio Federal previu a existncia de Ministrio


Pblico da Unio, do Distrito Federal e Territrios, e nos
Estados, a serem organizados por lei (art. 95). Alm disso, o
Chefe do Ministrio Pblico, no mbito federal (Procurador-
Geral da Repblica), passou a ser nomeado pelo Chefe do
Poder Executivo, sem a necessidade de fazer parte do Poder
Judicirio, porm, com os mesmos vencimentos destes. A
Carta Constitucional tambm previu a estabilidade e vedaes
aos membros do Ministrio Pblico e necessidade de concurso
pblico para o ingresso carreira. (MORAES, 2000, p.12)

Ainda na Constituio de 1934 algumas funes foram apresentadas ao


parquet que contriburam para uma valorao e crescimento da Instituio. Seu
art. 96 confiava ao Ministrio Pblico o dever de comunicar ao Senado Federal
a inconstitucionalidade de uma lei:

Art. 96 - Quando a Corte Suprema declarar inconstitucional


qualquer dispositivo de lei ou ato governamental, o Procurador
Geral da Repblica comunicar a deciso ao Senado Federal
para os fins do art. 91, n IV, e bem assim autoridade
legislativa ou executiva, de que tenha emanado a lei ou o ato.

Assim, a Constituio de 1934 ficou na iminncia de conferir ao Ministrio


Pblico independncia institucional e poltica suficientes para cumprir com o
importante papel que a Instituio deveria desempenhar numa sociedade.
J a Constituio de 1937 foi, para o Ministrio Pblico, uma poca de
retrocesso. Implantada no governo de Getlio Vargas, a Carta Magna fez
apenas algumas referncias esparsas ao parquet no decorrer do texto. Porm,
foi sob o regime constitucional de 1937 que os integrantes do Ministrio Pblico
adquiriram o benefcio de concorrer ao preenchimento do quinto constitucional
nos tribunais superiores conforme preleciona o art. 105:
Na composio dos Tribunais superiores, um quinto dos
lugares ser preenchido por advogados ou membros do
Ministrio Pblico, de notrio merecimento e reputao ilibada,
organizando o Tribunal de Apelao uma lista trplice.

Muito embora a Constituio de 1937 tenha representado certo retrocesso


ao MP, no se pode negar que, por fora desta, o surgimento do Cdigo de
Processo Penal CPP de 1941, alargou as funes da instituio, como por
exemplo, passou a autorizar o Promotor a requerer instaurao do
procedimento investigatrio, alm de diligncias no curso deste, tornando o
Ministrio Pblico o titular da ao penal pblica. Segundo Mazzilli:

[...] No Cdigo de Processo Penal de 1941 o Ministrio Pblico


conquistou o poder de requisio de inqurito policial e
diligncias. Passou a ser regra a sua titularidade na promoo
penal pblica, [...]. O estatuto processual tambm lhe atribuiu a
tarefa de promover e fiscalizar a execuo da lei. (MAZZILLI,
1997, p.12)

Foi com a Constituio de 1946 que o Ministrio Pblico deixou de ser


considerado, de uma maneira geral, como um instrumento poltico pelos
governantes. Joo Francisco Sauwen Filho, em sua obra sobre a Instituio
conclui:

O advento da Constituio Federal de 1946 viria a consolidar a


independncia do parquet, em relao aos demais rgos
governamentais, apartando-o da esfera de abrangncia de
qualquer dos poderes do Estado. (SAUWEN FILHO, 1999, p.
148).

Na Constituio de 1946 o MP retomou prestgio e foi aprovado com um


Titulo inteiro a seu respeito, a lei ainda determinava que sua organizao, no
plano federal, devesse ser feita atravs de lei infraconstitucional. Repetiu o que
havia sido decretado na Constituio de 1934 no tocante ao acesso o qual
seria mediante aprovao prvia em concurso pblico, bem como as garantias
da estabilidade e inamovibilidade, retiradas pela Constituio anterior. Alm
disso, estabelecia que era o Ministrio Pblico Federal quem representaria a
Unio em juzo.
Neste sentido, percebe-se que no regime da Constituio Federal de 1946,
o MP ganhou uma organizao consistente e estruturada em lei especial,
mesmo continuando sua dependncia ao poder Executivo ainda por muitos
anos.
Na Carta Magna de 1967 o Ministrio Pblico foi posto na rea de
abrangncia do Poder Judicirio e foi atribudo aos membros do parquet
equiparao aos membros da magistratura para efeitos de aposentadoria,
vantagens e vencimentos, o que de fato contribuiu muito para o fortalecimento
da Instituio, a qual passou a ter uma maior importncia no universo dos
rgos governamentais.
A Carta Outorgada de 1969, consubstanciada na Emenda Constitucional
n.1, deu nova redao ao texto da Constituio de 1967 e tambm se referiu
Instituio dentro do Captulo Do Poder Executivo. Tal Emenda determinava o
ingresso na carreira do Ministrio Pblico mediante concurso pblico de provas
e ttulos, garantindo aos seus membros a permanncia na Instituio aps dois
anos de efetivo exerccio do cargo (perodo probatrio), e a demisso estava
condicionada deciso tomada em processo administrativo, no qual ao
parquet estava assegurado o direito a ampla defesa ou mesmo atravs de
deciso judicial.
Por fim, durante a vigncia desta Carta Magna, a Instituio deixou de
desempenhar a funo de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis, para conformar-se com a
posio de mero rgo auxiliar do Poder Executivo.
O Ministrio Pblico s atingiria o carter democrtico e independente com
a promulgao da Carta Magna de 1988, tema a ser abordado ainda neste
captulo quando trataremos acerca das atribuies asseguradas pela
Constituio Federal de 1988.
2.2 CONCEITO

A Constituio Federal de 1988 preleciona em seu artigo 127 o que


poderamos concluir como um dos conceitos do Ministrio Pblico:

Art. 127 - O Ministrio Pblico instituio permanente,


essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis.

Neste sentido, o MP um rgo do Estado de fundamental importncia para


o exerccio da tutela dos interesses sociais e individuais indisponveis.
Conforme estabelece o Decreto n 948, de 11 de outubro de 1.890: o
Ministrio Pblico instituio necessria em toda organizao democrtica e
impostas pelas boas normas da justia.
Vale salientar que o Ministrio Pblico um rgo constitucional autnomo
e que exerce funo administrativa especfica, atravs de atos processuais,
quando promove a execuo de leis que, sendo do interesse pblico,
dependam de prvia apreciao judicial, figurando como parte em sentido
formal na ao penal pblica, alm de outras atribuies que sero analisadas
ao longo do presente trabalho.

2.3 ATRIBUIES ASSEGURADAS PELA CONSTITUIO FEDERAL DE


1988

Conforme exposto anteriormente, segundo a nossa Carta Magna de 1988, o


Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis. Assim, trataremos acerca das
atribuies dadas ao parquet pela Constituio de 1988.
2.3.1 Instituio permanente

A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao MP a caracterstica de Instituio


permanente, atravs do qual o Estado manifesta sua soberania. Objetiva
realizar no meio social, defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis, principalmente perante o
Poder Judicirio, onde tem a misso de promover a ao penal e a ao civil
pblica.
Conforme ensina Joo Francisco Sauwen Filho (1999, p. 199):

Assim, o Constituinte, partindo do pressuposto de que o Estado


atual permanentemente compelido a realizar o cidado na
sociedade por ele organizada, reconhecendo-lhe direitos,
defendendo seus legtimos interesses, preservando a ordem
jurdica e o prprio regime democrtico, zelando pela
integridade dos interesses sociais e individuais indisponveis,
inclusive promovendo junto ao Judicirio as medidas
necessrias e compatveis a esses deveres, reconheceu ao
Ministrio Pblico o carter de rgo permanente, atravs do
qual manifesta sem soluo de continuidade a sua soberania
para atender a esses misteres.

Assim, pode-se entender que sendo uma instituio permanente o Ministrio


Pblico deve sempre existir, como corolrio da democracia. Isso significa ser o
Ministrio Pblico inerente ao Estado Democrtico de Direito em que vivemos,
dele no podendo se separar. O MP age em defesa dos interesses da
sociedade.

2.3.2 Essencial funo da justia

Alm de ser Instituio permanente, a nossa Carta Magna tambm


preleciona que o MP essencial funo jurisdicional.
No entanto, deve-se analisar tal questo com cuidado, pois o parquet alm
de no atuar em todos os processos que tramitam no Judicirio, tambm pode
exercer funes que no so jurisdicionais como, por exemplo, na fiscalizao
de prises, nas habilitaes para o casamento, no inqurito civil etc. O
Ministrio Pblico s essencial atividade jurisdicional do Estado quando
abordarem os interesses sociais e individuais indisponveis e quando, embora
disponveis, os interesses a serem tutelados digam respeito coletividade
como um todo e, nos processos de competncia do Supremo Tribunal Federal.
Assim mostra Joo Francisco Sauwen Filho (1999, p. 200/201):

Assim, temos que o Ministrio Pblico no nosso tratamento


constitucional no essencial provocao do exerccio da
funo jurisdicional pelo Estado, salvo, evidentemente, nas
aes destinadas salvaguarda dos valores alinhados no
aludido Art. 127 da Constituio vigente e na defesa dos
direitos de incapazes ou confiados sua guarda nos termos da
lei e que constituem os feitos de sua competncia.

2.3.3 Defesa da ordem jurdica

Ao se dizer que o Ministrio Pblico preza pela defesa da ordem jurdica,


entende-se que o parquet deve zelar pela observncia e pelo cumprimento da
lei, ou seja, atua como o fiscal da lei, em atividade interveniente, exerce as
funes de custos legis.
Vale salientar que a atuao do parquet deve se dar de acordo com as
demais disposies constitucionais que disciplinam sua atividade, que
sempre voltada para a defesa da sociedade.

2.3.4 Defesa do regime democrtico

A palavra democracia tem origem no grego demokrata que composta por


demos (que significa povo) e kratos (que significa poder). Neste sistema
poltico, o poder exercido pelo povo atravs do sufrgio universal.
A Constituio de 1988 atribui ao Ministrio Pblico a defesa do regime
democrtico, inspirando-se na Constituio Portuguesa de 1976, que em seu
artigo 224, atribuiu ao seu Ministrio Pblico a defesa da legalidade
democrtica.
Neste sentido, o Ministrio Pblico s consegue atingir sua finalidade em
um ambiente eminentemente democrtico, pois o cumprimento da lei, sob
ordem democrtica, condio para a liberdade das pessoas (MAZZILI, 1997,
p. 22).

2.3.5 Defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis

Cabe tambm ao Ministrio Pblico a defesa dos interesses sociais e


individuais indisponveis. Entende-se por indisponvel aquele que concerne a
um interesse pblico, como por exemplo, o direito vida. Em suma, so
direitos indisponveis aqueles em relao aos quais os seus titulares no tm
qualquer poder de disposio, pois nascem, desenvolve-se, extinguem-se
independentemente da vontade dos titulares. Abrangem os direitos da
personalidade, os referentes ao estado e capacidade da pessoa. So
irrenunciveis e em regra intransmissveis. Isto quer dizer, dever do MP zelar
por todo interesse indisponvel, quer relacionado coletividade em geral, quer
vinculado a um indivduo determinado.
Assim, Hugro Nigro Mazzili (1997, p. 23) ensina:

A constituio destina-se ao zelo dos mais graves interesses


sociais, ora relacionados de modo indeterminado a toda a
coletividade, ora a pessoas determinadas. Num caso ou no
outro, porm, sempre age o Ministrio Pblico em defesa do
interesse geral, observada a compatibilidade prevista no inc. IX
do art. 129 da Constituio.

2.3.6 Controle externo da atividade policial

O controle externo da atividade policial outra das funes institucionais do


Ministrio Pblico, prevista no artigo 129, VII, da Constituio Federal.
de extrema necessidade que os rgos do Estado possuam algum tipo de
controle para que seja resguardada a eficincia e a qualidade dos servios
prestados, bem como para que haja lisura no desempenho das atividades e,
sendo a polcia uma instituio estatal muito poderosa, esta necessita de uma
ateno ainda maior, tendo em vista que a polcia exerce uma atividade que
afeta diretamente a vida em sociedade.
A legislao infraconstitucional tambm elencou o controle externo da
Polcia como funo institucional do Ministrio Pblico.
A Lei Complementar 75/93, que aplicada subsidiariamente ao Ministrio
Pblico estadual, diz em seu artigo 38, IV que cabe ao Parquet exercer o
controle externo da atividade das Polcias Federais, na forma do artigo 9, da
referida Lei.
No entanto, esse controle externo do Ministrio Pblico provoca polmicas
doutrinrias, o que ser tratado ao longo do nosso trabalho de pesquisa nos
prximos captulos.