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IV PRMIO MARECHAL-DO-AR CASIMIRO MONTENEGRO FILHO

Categoria II: Artigo cientfico

Tema 4: Poltica e Indstria de Defesa

Ttulo do trabalho:

INDSTRIA DE DEFESA E POLTICAS PBLICAS:

AS VARIVEIS DIPLOMTICAS, MILITARES, TECNOLGICAS E

COMERCIAIS DO PROGRAMA A-DARTER

1
INDSTRIA DE DEFESA E POLTICAS PBLICAS:

AS VARIVEIS DIPLOMTICAS, MILITARES, TECNOLGICAS E

COMERCIAIS DO PROGRAMA A-DARTER

Resumo: o tema deste artigo a insero do Brasil no mercado internacional de

produtos de defesa. Mais especificamente, o principal objetivo evidenciar as

vantagens e os desafios de coordenar variveis diplomticas, militares, tecnolgicas

e comerciais no s no nvel de gesto interorganizacional dos mais complexos

programas de produtos de defesa, como tambm desde o incio da formulao do

planejamento estratgico das encomendas governamentais. Para tanto, este

trabalho analisa, sob uma perspectiva interdisciplinar entre Relaes Internacionais

e Polticas Pblicas, o caso da parceria aeroespacial envolvendo o Brasil e a frica

do Sul no desenvolvimento do mssil ar-ar A-Darter. Este abordado aqui,

simultaneamente, como uma oportunidade de relacionamento diplomtico, um

importante armamento no arsenal da Fora Area Brasileira, um interessante canal

para desenvolver determinadas tecnologias e um produto diferenciado no

competitivo mercado internacional de defesa. Destarte, a tarefa de coordenar

distintas polticas pblicas e de coadunar os interesses dos diferentes atores

identificados no A-Darter se apresenta de uma forma bastante desafiadora,

permitindo seu estudo explorar algumas das dificuldades centrais encontradas no

setor de defesa brasileiro, especialmente no que tange gesto transversal dos

programas considerados estratgicos para o pas de uma forma geral.

Palavras-chave: Indstria de Defesa. Polticas Pblicas. Relaes Internacionais.

2
Sumrio

Introduo 4

1. O mercado internacional de produtos de defesa e o Programa A-Darter 6

1.1. Panorama sobre as origens do A-Darter na frica do Sul 10

1.2. Governos, Foras Armadas e empresas: a saga da gesto do MAA-1 Piranha e os 11

reflexos para o A-Darter

2. Diplomacia e Defesa: o incio da parceria Brasil-frica do Sul no A-Darter 15

3. O A-Darter no contexto das polticas pblicas brasileiras de Defesa e de CT&I 17

Concluses 25

Referncias bibliogrficas 28

3
Introduo

O programa A-Darter desenvolvido, desde 2006, por meio da parceria entre

a Fora Area Brasileira (FAB), ao lado das empresas brasileiras do setor de defesa

Mectron, Avibras e Opto Eletrnica, e a agncia do governo sul-africano ARMSCOR

(Corporao de Armamentos da frica do Sul - Armaments Corporation of South

Africa), juntamente com a companhia estatal Denel. O resultado mais concreto

desse programa ser um dos poucos msseis ar-ar guiados por infravermelho de

quinta gerao disponveis no globo.

O A-Darter , antes de tudo, uma valiosa arma de guerra area. Apenas

alguns pases (ex. Estados Unidos, Rssia, Reino Unido, Frana e Israel) possuem

a capacidade de produzir armamentos similares. E aqueles que dominam as

tecnologias mais avanadas empregadas nesse campo raramente as repassam para

outros Estados. Esses armamentos, por sua vez, podem ser vistos como mais uma

pea no intrincado conjunto de sistemas de sistemas envolvendo caas, bases,

radares, aeronaves remotamente pilotadas, sistemas de comunicaes etc.

Esse mssil, todavia, tambm pode ser visto como mais uma oportunidade de

aproximao diplomtica entre dois pases importantes do Atlntico Sul. Em um

contexto de uma agenda internacional ao mesmo tempo globalizada (ex. crises

internacionais) e regionalizada (ex. cpulas como BRICSA Brasil, Rssia, ndia,

China e frica do Sul), os diplomatas brasileiros dificilmente ignoram oportunidades

como o A-Darter, o qual pode inclusive ensejar outros programas cooperativos entre

Brasil e frica do Sul dentro e fora da abrangente rea de segurana e defesa.

O A-Darter tambm um produto diferenciado no competitivo, politizado e

concentrado mercado internacional de produtos de defesa. No grande quadro de um

4
mercado praticamente dominado por gigantes tecnolgicos dos Estados Unidos e da

Europa, o mssil fruto da parceria Brasil-frica do Sul pode ser visto como uma

opo alternativa pelos pases compradores diante, por exemplo, dos frequentes

cerceamentos tecnolgicos praticados por fornecedores no setor de defesa.

Ademais, programas tecnolgicos como o A-Darter representam um

interessante canal para desenvolver determinadas tecnologias duais, alm de poder

mobilizar centros de pesquisa e universidades, especialmente em funo de seus

potenciais desdobramentos em termos de CT&I para outros programas e projetos.

Historicamente, as razes profundas do A-Darter so as tentativas do lado

brasileiro (representadas, sobretudo, pelo desenvolvimento do MAA-1 Piranha) e do

sul-africano (com os msseis V3) de investir no campo dos msseis ar-ar ao longo

dos anos 60 e 70. Esses pases foram motivados, em termos mais amplos, pelo

quadro internacional da Guerra Fria. Atualmente, possvel afirmar que o principal

motivo para esses governos continuarem a investir no campo missilstico a

tentativa de ao menos minimizar o abismo tecnolgico em relao s grandes

potenciais, na esperana de deter alguma margem de independncia operacional

militar e tecnolgica.

Assim, as apostas brasileiras e sul-africanas no A-Darter representam a

escolha de setores governamentais e privados de continuarem a investir em campo

muito especfico que h dcadas evolui, apesar das dificuldades, separadamente

tanto no Brasil quanto na frica do Sul. Trata-se de uma opo, em ltima instncia,

poltica, na medida em que decidir acompanhar ou no um determinado segmento

tecnolgico internacional com fins militares tem seus benefcios, custos e riscos.

De forma semelhante a outros programas complexos, o A-Darter

influenciado por diversos fatores macroambientais (ex. a dinmica do mercado

5
internacional), transacionais (ex. contingenciamentos oramentrios) e

organizacionais (ex. mudanas nas empresas e nos rgos governamentais

participantes)1. Para melhor compreender esses desafios, torna-se imprescindvel,

primeiro, construir um panorama sobre essas variveis domsticas e internacionais

de ordem diplomtica, militar, tecnolgica e comercial, conforme abordado a seguir.

1. O mercado internacional de produtos de defesa e o Programa A-Darter

O mercado internacional de produtos (bens e servios) de defesa dominado

pelas principais potenciais mundiais. No por acaso, a lista dos pases detentores

dos maiores gastos militares globais nos ltimos anos coincide com os cinco

membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU: Estados Unidos (US$

711 bilhes), China (US$ 143 bilhes), Rssia (US$ 71,9 bilhes), Reino Unido (US$

62,7 bilhes) e Frana (US$ 62,5 bilhes)2.

Ademais, verifica-se que praticamente os mesmos Estados dominam as

exportaes de sistemas de armas convencionais (major weapons). Entre 2007 e

2011, apenas cinco pases (EUA, Rssia, Alemanha, Frana e Reino Unido)

corresponderam a 75% das transferncias globais desses equipamentos 3. Esse

nmero, somado participao da China, alcanou 79% em 20104.

Sob um exame mais meticuloso, esse comrcio internacional engloba itens

muito mais abrangentes do que armas, como sistemas de comunicaes, de

vigilncia, servios de integrao de sistemas, fornecimento de subcomponentes

eletrnicos, contratos de manuteno, entre outros, alimentando uma imensa

1
SILVA (2011).
2
SIPRI (2012, p. 9).
3
Ibid, p.12.
4
Ibid, p. 13.

6
diversidade de atores e interesses privados, governamentais, tecnolgicos e

polticos nos pases fornecedores (ex. empregos, exportaes e manuteno de

gastos em Pesquisa e Desenvolvimento - P&D).

De fato, as atuais plataformas de armas convencionais (ex. fragatas, caas,

submarinos e carros de combate) so repletas e cercadas de equipamentos

eletrnicos, de comunicaes e de apoio oriundos em grande parte de aplicaes

originalmente civis (ex. softwares como os populares Windows e Linux)5. Fruto dos

avanos da informtica e da microeletrnica, bem como das Tecnologias da

Informao e da Comunicao (TICs) em geral, possvel observar, no final do

sculo XX, uma significativa inverso do fluxo de inovaes, o qual se fez

paulatinamente mais presente do setor civil para o militar (spin ons), em vez do

contrrio (spin offs) (SPEAR e COOPER, 2007, p. 315; TAYLOR e TATHAM, 2008,

pp. 33-34; REINO UNIDO, 2012, p. 20).

Houve uma clara e significativa transformao qualitativa na natureza


da tecnologia devido ao fato de a tecnologia civil ter se tornado cada
vez mais importante para sistemas de armas. Isso levou a uma
crescente importncia das TICs e das empresas associadas ao
segmento eletrnico, frequentemente oriundas do meio civil, no setor
de defesa, bem como a um aumento no nmero de companhias civis
nas cadeias logsticas de grandes empresas voltadas para o campo
militar. As demandas da "guerra global contra o terrorismo" dos EUA
reforaram essa tendncia. Enquanto no passado o spin-off da
tecnologia militar para o setor civil tendia a ser um argumento
importante para a valorizao da produo militar, o foco agora est
mais prximo das reverberaes da tecnologia civil para o segmento
militar (spin-in). Alm disso, o uso de componentes de origem
comercial na indstria de defesa uma tendncia crescente: muitos
elementos de grandes sistemas de armas so produtos comerciais
de prateleira (off-the-shelf), produzidos por fabricantes que no se
5
A empresa brasileira EMBRAER, por exemplo, tem investido em concepes de sistemas de
sistemas C4I2SR (comando, controle, comunicaes, computao, inteligncia, informao,
vigilncia e reconhecimento), empregando sistemas operacionais encontrados em redes de uso civil e
hardware constitudo por itens COTS (commercial off-the-shelf) (PLAVETZ, 2010, p. 77), com o intuito
de basicamente diminuir custos, facilitar atualizaes e explorar dualidades tecnolgicas (civil e
militar) em escala.

7
consideram parte da indstria de armamentos. As maiores empresas
do setor de defesa tm se tornado cada vez mais integradoras de
sistemas, ao mesmo tempo em que mantm as caractersticas de
firmas especializadas em defesa (SIPRI, Long-term trends in the
arms industry, traduo nossa).6

Seguindo a crescente complexidade tecnolgica e seus altos custos de

desenvolvimento, as empresas associadas ao setor de defesa se adaptaram s

transformaes trazidas pelo fenmeno da globalizao (BITZINGER, 2003) 7. Com o

objetivo de sustentarem sua competitividade, verifica-se que a estratgia adotada

pelos governos e empresas dominantes no segmento de defesa a de investir

maciamente em tecnologias de ponta. Mais especificamente, busca-se sempre que

possvel a dualidade entre o mercado civil e o militar, contando fortemente com

apoio governamental (ex: incentivos fiscais, encomendas tecnolgicas, aes de

promoo comercial, visitas oficiais, entre outros).

O papel dos governos nesse segmento pode ser visto, portanto, a partir de

duas perspectivas bsicas. Primeiro, pela possibilidade de explorar o contedo

poltico do comrcio de seus produtos de defesa no grande quadro da diplomacia

militar. Hoje, esta abrange amplos objetivos de poltica externa e de segurana,

como atividades de assistncia humanitria e de cooperao militar, treinamentos,

exerccios, cursos e, inclusive, parcerias em produtos de defesa (COTTEY e

FORSTER, 2004).

Em segundo lugar, os governos podem atuar como um importante facilitador

em encomendas, negociaes de fuses, aquisies e parcerias de

desenvolvimento entre empresas e pases. Os exemplos mais significativos nessa

6
Disponvel em: < www.sipri.org/research/armaments/production/researchissues/long-term_trends >.
Acesso em 12/01/2013.
7
BUZAN e HERRING (1998, p. 44, traduo nossa), por exemplo, afirmam que a globalizao das
indstrias militares, combinada com a comercializao da alta tecnologia, em andamento, torna a
independncia plena em reas avanadas parecer cada vez menos possvel no futuro, mesmo para
os Estados Unidos.

8
direo so os programas cooperativos internacionais de produtos de defesa 8, como

os do mssil BVR Meteor (Reino Unido, Alemanha, Frana, Itlia, Sucia e

Espanha), do mssil de quinta gerao IRIS-T (Alemanha, Sucia, Itlia, Espanha,

Noruega e Grcia), da aeronave de transporte A400M (Alemanha, Frana, Espanha,

Reino Unido, Turquia, Blgica e Luxemburgo) e do caa F-35 (EUA, Reino Unido,

Itlia, Holanda, Turquia, Canad, Austrlia, Dinamarca e Noruega).

Essas parcerias internacionais em torno de complexos produtos de defesa

so cada vez mais comuns em funo, sobretudo, dos altos custos de viabilizar

domesticamente a produo de todos os itens abarcados pelos vrios equipamentos

demandados por foras armadas modernas 9.

O Brasil, por exemplo, j possui algumas experincias em andamento na

mesma direo, como a viatura-leve Gacho (entre Brasil e Argentina), a aeronave

KC-390 (Brasil, Argentina, Colmbia, Portugal e Repblica Tcheca, at o momento)

e o A-Darter. Este pode ser considerado o mais tecnologicamente significativo e

adiantado at o momento.

O mssil fruto da parceria Brasil-frica do Sul, portanto, no pode deixar de

ser visto distante dessa dinmica internacional. Porm, como visto a seguir, os

efeitos desse grande quadro certamente diferem de pas para pas, isto , conforme

contextos histricos especficos e de acordo com o grau de interdependncia entre

fatores difusamente domsticos e internacionais, bem como seus efeitos nos

8
Neste trabalho, programa cooperativo internacional de produto de defesa abarca uma noo geral
de pases (e seus diversos atores) ou indstrias trabalhando em conjunto em uma ou mais etapas
(pr-conceituao, projeto, desenvolvimento, produo etc.) atinentes a produtos (bens e servios) de
defesa e de segurana.
9
No documento britnico intitulado National Security through technology: technology, equipment, and
support for UK Defence and Security, por exemplo, ressaltada a importncia de compatibilizar a
boa aplicao dos recursos pblicos (value-for-money) com a necessidade de garantir a vantagem
operacional (operational advantage) perante potenciais adversrios, bem como a liberdade de ao
(freedom of action) em relao a outros Estados e organizaes (REINO UNIDO, 2012, pp. 12-15 e
26-27). J no Livro Branco francs, l-se que o domnio de todas as capacidades tecnolgicas no
nvel domstico no mais possvel, devendo a Frana, no entanto, garantir autonomias poltica e
estratgica em determinados setores nacionais considerados estratgicos (FRANA, 2008, p. 21).

9
governos, nas organizaes militares, nas polticas pblicas, nas empresas etc.

1.1. Panorama sobre as origens do A-Darter na frica do Sul

Na frica do Sul, a srie de embargos internacionais motivados pela poltica

do Apartheid10 levou o pas a buscar a produo de seus prprios meios militares

(BOTHA, 2003). Esses embargos provocaram srias dificuldades para a Fora

Area Sul-Africana (SAAF) no que tange a manter-se atualizada tecnologicamente,

como ficou claro, por exemplo, na Campanha Angolana (1975-1990). Em

decorrncia de obstculos externos, a alternativa mais concreta que restava frica

do Sul era acelerar o desenvolvimento domstico de armamentos. Iniciado em 1969

pelo National Institute of Defence Research (NIDefR), em parceria com a ento

empresa estatal Kentron, o programa de msseis ar-ar sul-africano culminou nos

msseis V3A Kukri, no incio da dcada de 70, V3B Kukri, em 1982, e V3V U-Darter,

em 1997, este de terceira gerao all-aspect.

Contudo, ao longo dos anos 90, com o fim do Apartheid e o incio do governo

Nelson Mandela (1994-1999), a empresa Kentron, junto com grande parte da

indstria de defesa sul-africana, passou a acumular resultados alarmantes. Se antes

os embargos internacionais de armamentos eram os grandes desafios, o novo

panorama internacional e domstico sinalizava uma necessidade premente de

mudana tanto na Fora de Defesa Nacional Sul-africana (SANDF) quanto na sua

indstria de defesa. A combinao entre o fim da Guerra Fria e os processos de

democratizao e desarmamento na frica do Sul conduziu a dramticas mudanas

nas polticas externa e de defesa do pas, assim como a um acelerado declnio de

10
Com especial ateno Resoluo n 191 (18 de junho de 1964), estabelecendo um embargo de
armas voluntrio, e Resoluo n 418 (04 de novembro de 1977), instituindo um embargo de armas
mandatrio, do Conselho de Segurana da ONU.

10
seu oramento de defesa (FRICA DO SUL, 1999, p.15). Esse contexto afetou

diretamente os projetos associados s SANDF, incluindo os de sua fora area.

Assim, nos anos 90, o futuro de tecnologias conquistadas arduamente pelos

sul-africanos passaria a depender fortemente do mercado regional e internacional,

principalmente no que se refere a parcerias com outros pases, incluindo o projeto

de um mssil de quinta gerao denominado, na poca, de V3E Agile Darter,

embrio do atual A-Darter.

1.2 . Governos, Foras Armadas e empresas: a saga da gesto do MAA-1

Piranha e os reflexos para o A-Darter

No Brasil, a principal origem de programas de msseis ar-ar remonta

criao, em 1976, da Diviso de Sistemas Blicos, dentro do Instituto de Atividades

Espaciais, atual Instituto de Aeronutica e Espao (IAE) no Departamento de

Cincia e Tecnologia Aeroespacial (DCTA). O foco dessa nova diviso residia,

inicialmente, na nacionalizao de bombas, motores-foguetes, cabeas de guerra e

espoletas. Contudo, a possibilidade de um mssil nacional j era levantada por

militares, culminando no projeto MAA-1 Piranha, tornado pblico apenas no incio

dos anos 8011.

Inicialmente, o mssil Piranha permaneceu sob coordenao do Estado-Maior

das Foras Armadas (EMFA) (PAULA, 2009, p.1), contando, em tese, com a

participao das trs Foras sob a alcunha de projeto MIFAS (Mssil das Foras

11
Mais informaes sobre a histria do desenvolvimento de msseis no Brasil podem ser encontradas
em FERRO (2010). Torna-se necessrio, no entanto, ressaltar a carncia de documentao oficial e
de estudos sistemticos sobre Defesa Nacional em geral no Brasil. Atualmente, as fontes desse
segmento se resumem, basicamente, a notcias veiculadas em revistas/sites especializados, alguns
poucos documentos ostensivos disponveis, depoimentos e trabalhos realizados no mbito das
escolas militares, em especial as de Estado-Maior, como a ECEMAR da Fora Area Brasileira.

11
Armadas) (FERRO, 2010, p. 50). Este ganhou fora em 1977, quando o presidente

Ernesto Geisel (1974-1979) denunciou o Acordo de Assistncia Militar Brasil-EUA,

de 195212. Almejando evitar problemas com eventuais embargos americanos,

decidiu-se buscar alguma margem de independncia em relao a itens crticos de

origem estrangeira nas Foras Armadas, entre os quais o mssil ar-ar AIM-9B

Sidewinder. No mesmo ano, o projeto teria sido transferido para o ento Ministrio

da Aeronutica (PAULA, 2009, p.1), o qual o manteve com verbas prprias at 1979,

quando recursos provenientes de um convnio com os ingleses possibilitaram a

definio de detalhes da arma como o detector infravermelho, a cabea de guerra, a

propulso, entre outros desenvolvimentos e testes.13

No mesmo ano da Guerra das Malvinas (1982), o Piranha retornou ao EMFA

(PAULA, 2009, p.2) e, em 1983, com o objetivo de conferir tratamento industrial ao

projeto, buscou-se uma associao com a empresa D.F. Vasconcellos14 (FRANKO-

JONES, 1992, p. 27), com apoio tecnolgico do CTA. Em 1986, essa iniciou seu

envolvimento com a companhia britnica Pilkington (Ibid, idem), o que motivou a

transferncia do Piranha aos cuidados da Engesa15 e, mais tarde, a criao, em 30

de janeiro de 1987, da empresa rbita Sistemas Aeroespaciais, uma sociedade

entre a Embraer (suportada, ento, pelo Ministrio da Aeronutica), a Engesa e trs

participaes minoritrias das empresas Imbel (ligada ao ento Ministrio do

12
Decreto n 79.376, de 11 de maro de 1977. Para mais informaes sobre o contexto poltico de tal
medida, consultar, por exemplo, BARRETO FILHO (2006), pp. 263-272.
13
FERRO (2010, p. 50).
14
A D.F. Vasconcellos podia ser considerada, na poca, a grande referncia sul-americana no
segmento de produtos pticos para uso dual (civil e militar) (FRANKO-JONES, 1992, p. 27). Sua
fundao, em 1941, esteve estreitamente ligada fabricao de produtos militares e atualmente a
empresa se dedica produo de equipamentos para a rea mdica. Em sua pgina na rede mundial
de computadores, possvel encontrar que [d]e 1983 a 1986, a empresa desenvolveu, atravs de
contrato com o Centro Tcnico Aeroespacial, o projeto do mssil ar-ar Piranha, introduzindo-se ainda
no campo eletro-ptico, com o desenvolvimento de diversos equipamentos militares de observao
noturna e da nacionalizao da tecnologia da SAAB sueca, de viso de reflexo, caa-acima-indique
[sic] (head-up-display), para equipar aeronaves Tucano T27 da Embraer. Disponvel em <
http://www.dfv.com.br/a-empresa/historia-baseada-em-alta-qualidade >. Acesso em 13/07/2013.
15
Maiores detalhes sobre a empresa Engesa e seu conhecido programa do carro de combate
Osrio podem ser encontrados em CONCA (1997), pp. 165-184.

12
Exrcito), Eska e Parcom. A criao da rbita, segundo Franko-Jones (1992, p. 26),

seria inclusive uma curiosa anomalia no setor de defesa brasileiro da poca, na

medida em que inseria, praticamente, a esfera governamental a favor da Engesa e

contra uma das gigantes do setor do perodo, a Avibras16. Mesmo assim, o

desenvolvimento do Piranha no prosseguiu a contento nos anos seguintes,

retornando ao CTA mais adiante.

Cabe ressaltar, paralelamente, que o quadro brasileiro no final dos anos 80 e

incio dos 90 no oferecia o suporte econmico, institucional e muito menos em

termos de suporte de polticas pblicas mais abrangentes para a priorizao de

programas como o do mssil Piranha. Domesticamente, possvel destacar a

instabilidade econmica dos anos 80, com picos de inflao que praticamente

inviabilizavam quaisquer planejamentos concretos de longo prazo por parte de

empresas e rgos governamentais. Alm disso, o pas passou por um lento

processo de reestruturao do ambiente poltico-econmico que avanaria at os

anos 90, representado pela redemocratizao, pela Constituio 1988 e pelo Plano

Real. Externamente, a Guerra Fria chegou ao fim, diminuindo gastos militares em

vrios pases e liberando o comrcio de armas de amarras bipolares. Ademais, a I

Guerra do Golfo (1990-1991) simbolizou o fim do fluxo de produtos de defesa

brasileiros para um dos seus mais significativos clientes, o Iraque de Saddam

Hussein, bem como para outros pases do Oriente Mdio, um dos principais

mercados para os equipamentos militares produzidos na poca pelo Brasil. 17

16
FRANKO-JONES (1992, p. 26) chega a mencionar rumores de animosidades pessoais entre o
ento presidente da Avibras, Joo Verdi, e um dos grandes nomes do CTA na poca, o Brig. Hugo de
Oliveira Piva, como um dos fatores motivadores do episdio. Para mais informaes sobre a crise
Engesa-Avibras, desencadeada pela criao da rbita, bem como sobre o contexto econmico do
setor de defesa brasileiro no perodo, ver, por exemplo, DAGNINO (1989), pp. 276-279.
17
Para uma perspectiva econmica da crise do setor de defesa brasileiro no final dos anos 80, ver
DAGNINO (2004).

13
Esse conjunto de fatores arrastou o programa Piranha, assim como a

indstria de defesa brasileira em geral, ao estado vegetativo. Apenas em 1993 a

FAB retomou com algum empenho o seu programa de armamento ar-ar por meio da

assinatura de um contrato com a empresa Mectron, criada em 1991 por engenheiros

formados pelo Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA). O Piranha seria atualizado

de forma a ser um mssil de terceira gerao, all aspect, isto , similar ao AIM-9L,

utilizado cerca de dez anos antes durante a Guerra das Malvinas18.

Os vrios testes, ensaios e lanamentos levaram ao reprojeto de muitos

componentes do mssil entre 1994 e 1997, at que, em outubro de 1998, o Piranha

foi homologado. Entretanto, o mssil brasileiro teve problemas com a importao de

alguns componentes estrangeiros para a fabricao de sua pr-srie, com destaque

para os detectores de origem norte-americana, os quais no obedeciam s

especificaes do lote testado inicialmente. A soluo encontrada para o problema

foi fruto do contato com os sul-africanos, em 1998, visando a adquirir os detectores

e, oportunamente, alvos areos para diversos ensaios operacionais realizados

desde ento pela Mectron19. As modificaes internas do mssil exigiram novos

testes e uma nova homologao, ocorrida em 2003.

Pode-se afirmar, portanto, que apenas nos anos 2000 o intuito brasileiro de

contar com alguma margem de autonomia tecnolgica em programas de msseis ar-

ar ganhou consistncia. Hoje, a mesma Mectron do Piranha possui outros projetos

em andamento na rea missilstica em parceria com as Foras Armadas 20.

18
Nos anos 90, surgiram nas pranchetas de alguns pases, por exemplo, msseis de curto alcance de
quarta gerao e BVRs (Beyond Visual Range Alm do alcance visual), guiados por radar.
19
Value for Brazilian Air Force contract with Denel revealed. Engineering News, 30 de setembro de
2005. Disponvel em < http://www.engineeringnews.co.za/article/value-for-brazilian-air-force-contract-
withd-denel-revealed-2005-09-30 >. Acesso em 12/01/2013.
20
Destaque para o MAA-1B (um aperfeioamento do Piranha), o MAR-1 (antirradiao) e o MSS 1.2
(anticarro desenvolvido em parceria com o Exrcito Brasileiro).

14
Paralelamente, desde 1998, os contatos com os sul-africanos foram se

fortalecendo, sobretudo no nvel poltico-diplomtico, abrindo caminho para o que

mais tarde seria o programa A-Darter.

2. Diplomacia e Defesa: o incio da parceria Brasil-frica do Sul no A-Darter

Durante os governos de Nelson Mandela (1994-1999), na frica do Sul, e de

Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), no Brasil, as relaes diplomticas entre

os dois pases, abaladas na dcada de 8021, foram gradualmente incrementadas,

com destaque para a celebrao, em 2000, do Acordo de Cooperao Tcnica

entre Brasil e frica do Sul22, o qual foi considerado suficientemente amplo para

ensejar as negociaes em torno do A-Darter alguns anos mais tarde.

Todavia, foi sob o governo de Lus Incio Lula da Silva (2003-2010) que o

dilogo Brasil-frica do Sul se tornou mais proeminente. Desde 2003, o presidente

Lula determinou que as relaes Brasil-frica voltassem a ser prioridade

estratgica da poltica externa brasileira, amparando-se, por sua vez, na ideia mais

ampla de cooperao Sul-Sul. No mesmo ano, ocorreu uma srie de eventos

simblicos, como o lanamento do Frum ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), visitas

oficiais entre os dois pases, incluindo as do presidente Lula e do ento Ministro da

Defesa brasileiro nos anos 2003 e 2004, o embaixador Jos Viegas Filho, frica

21
Com especial ateno ao Decreto n 91.524, de 09 de agosto de 1985, o qual levantou vrias
restries ao pas africano no contexto da presso internacional pelo fim do Apartheid (1948-1993).
22
Em vigor desde 25 de julho de 2003 e promulgado pelo Decreto n 4824, de 02 de setembro de
2003. Fonte: Atos em vigor assinados com a Repblica da frica do Sul Diviso de Atos
Internacionais/MRE < http://dai-mre.serpro.gov.br/pesquisa_ato_bil > Acesso: 15/07/2013.

15
do Sul23 e a assinatura do Acordo de Cooperao em assuntos relativos

Defesa24.

Apesar de ser apenas, grosso modo, mais um item na pauta entre os dois

pases, o A-Darter, segundo alguns diplomatas, tem potencial para se converter em

uma espcie de ncora das relaes de C&T entre Brasil e frica do Sul 25. Os

contatos abertos pelo A-Darter abrangem, por exemplo, expectativas sobre outras

parcerias na rea missilstica, envolvendo a Marinha do Brasil (CAMPBELL, 2012).

Em geral, possvel afirmar que essa melhor sintonia entre poltica de defesa

e externa na ltima dcada resultado, em primeiro lugar, da criao do Ministrio

da Defesa, em 1999, uma vez que facilitou a interlocuo poltica com as trs Foras

reunidas sob uma nica estrutura burocrtica e no mais em quatro ministrios

(incluindo, portanto, o antigo Estado-Maior das Foras Armadas EMFA)26.

Em segundo lugar, salienta-se o lanamento, em 2008, da primeira verso da

Estratgia Nacional de Defesa (END)27 quase que concomitantemente criao do

Conselho de Defesa Sul-americano (CDS/UNASUL). Essas duas iniciativas

lanaram as bases conceituais para um dilogo mais concreto entre MD e Itamaraty.

Por ltimo, possvel destacar a criao, em setembro de 2010, no Gabinete

do Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, da Coordenao-Geral de Assuntos de

Defesa (CGDEF)28. Essa iniciativa tem como objetivo facilitar o acompanhamento

23
Relatrio da visita do Ministro da Defesa frica do Sul/Misso Empresarial, n 00253, carter
ostensivo, Pretria, 10/06/03, p. 2. Fonte: Centro de Documentao (CDO/MRE).
24
Celebrado em Cape Town, em 04 de junho de 2003, e aprovado pelo Decreto n 784, de 08 de
julho de 2005. Ressalta-se que, at 15 de setembro de 2012, este no havia sido ratificado pela
frica do Sul. Entretanto, h um acordo em vigor desde 14 de dezembro de 2006 intitulado
Supplementary Arrangement between the Government of the Federative Republic of Brazil and the
Government of the Republic of South Africa concerning General Provisions to the Joint Research,
Development, Certification and Technology Transfer Regarding an Air-to-Air Missile (fonte: Bilateral
agreements signed by South Africa from 01/01/1994 to 15/04/2011).
25
Relatrio Brasil-frica do Sul Temas Estratgicos, n 00285, carter ostensivo, Pretria, 22/04/08,
p. 2. Centro de Documentao do Ministrio das Relaes Exteriores (CDO/MRE).
26
Para essa discusso em especial, sugere-se ALSINA (2006) e FUCCILLE (2006).
27
Decreto n 6.703, de 18 de dezembro de 2008.
28
Decreto n 7.304, de 22 de setembro de 2010.

16
dos temas de defesa no mbito do MRE, em estreito contato principalmente com o

Ministrio da Defesa, bem como tratar de aes internacionais de combate fome e

de assistncia humanitria, sob o ponto de vista da poltica externa.

Esse gradual fortalecimento institucional brasileiro e a aproximao entre

Brasil e frica do Sul no nvel poltico mais elevado contriburam para o surgimento

de negociaes mais assertivas entre militares e empresrios em ambos os pases

na primeira metade dos anos 2000. Em jogo estava, sob a tica sul-africana, uma

oportunidade concreta de conseguir um parceiro (e recursos) para o A-Darter e, na

perspectiva da FAB, um canal para potencializar o conhecimento arduamente

adquirido com o programa MAA-1 Piranha, o qual carecia de novo flego.

As sondagens, as negociaes empresariais e os levantamentos tcnicos

evoluram gradualmente. Estima-se que um Memorando de Entendimento (MoU)

preliminar sobre o A-Darter tenha sido assinado entre os dois pases em 2005 e, no

ano seguinte, o contrato entre ARMSCOR e FAB foi fechado, iniciando toda uma

gama de eventos com o propsito de atender aos interesses dos diversos atores

envolvidos nos dois lados do Atlntico.

3. O A-Darter e as polticas pblicas brasileiras de Defesa e de CT&I

Em termos militares, a competncia de desenvolver, produzir, operar e evoluir

um armamento do tipo do A-Darter atributo de um seleto grupo de pases. Tal

conhecimento permite manter uma determinada margem de autonomia perante

eventuais convenincias polticas e comerciais (ex. cerceamentos tecnolgicos) por

parte de fornecedores externos e seus respectivos governos. Nesse sentido, por um

lado, alguns atores mais prximos podem afirmar, por exemplo, que as lies

17
aprendidas por alguns ento jovens oficiais, engenheiros e empresrios durante os

mais de vinte anos de desenvolvimento do Piranha tiveram papel decisivo para o

atual estgio de desenvolvimento do A-Darter.

Por outro lado, outros atores poderiam mencionar as repercusses da

estratgia de insero internacional focadas na dimenso Sul-Sul da poltica externa

brasileira verificada nos ltimos anos, especialmente no Governo Lula. Segundo

essa perspectiva, sem a fora do guarda-chuva representado pelo Frum ndia,

Brasil e frica do Sul (IBAS), a parceria entre os dois pases no A-Darter dificilmente

teria sado das pranchetas de engenheiros, militares e empresrios.

Em termos tecnolgicos, alguns ainda poderiam argumentar que sem o

CTA/ITA ou sem as empresas do plo tecnolgico de So Jos dos Campos-SP,

nem a Embraer existiria.

Na realidade, esses e outros fatores se encontram imiscudos e

interrelacionados de tal forma que, genericamente, a articulao e a gesto sob o

ponto de vista das polticas pblicas das diferentes oportunidades, potencialidades,

limitaes e riscos que importam para o sucesso de projetos como o A-Darter.

Certamente, em uma perspectiva bem ampla, o prprio amadurecimento

institucional brasileiro como um todo um fator crucial29, somado com um cenrio

mais positivo de crescimento econmico verificado nos anos 2000. Afinal, iniciativas

como o A-Darter ganham fora no s dependendo de centros de pesquisas

militares e consideraes estritamente estratgicas, mas tambm de bons centros

de excelncia em ensino e pesquisa, parques tecnolgicos, empresas inovadoras,

incentivos tributrios, um ambiente favorvel ao empreendedorismo, enfim,

dependem de polticas pblicas consistentes e coerentes entre si. E medida que

29
Destaque para a Lei de Inovao (Lei n 10.973/2004), a Lei do Bem (Lei n 11.196/2005), a
criao, em 2004, da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) no MDIC e o
lanamento, tambm em 2004, da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE).

18
essas polticas pblicas de Defesa, CT&I e Externa, para mencionar as principais,

influenciam de algum modo umas as outras, torna-se desafiador (porm necessrio),

gerir tais programas em meio a distintas polticas pblicas. Essa crescente

intersetorialidade, portanto, indica a relevncia muito mais de gerir fatores crticos de

sucesso e oportunidades (domsticas e internacionais, de fronteiras frequentemente

difusas) do que simplesmente buscar focar em um ministrio especfico, em um

determinado grupo de empresas-chave ou em uma poltica pblica setorial

dissociada de outras polticas pblicas correlatas.

Nesse contexto, em primeiro lugar, possvel dizer que a arquitetura bsica

do programa A-Darter no Brasil foi beneficiada por uma maior abertura para os

temas de defesa na agenda nacional, medida que o MD amadurecia e

estreitavam-se os contatos com o Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao

(MCTI), o qual tambm se fortalecia gradualmente. No por acaso, um dos primeiros

recursos30 do A-Darter resultado, em ltima instncia, do contexto de incio do

dilogo, em 2004, entre a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)31, do MCTI, e

o ento Departamento de Cincia e Tecnologia (DEPCT), do MD32. Portanto,

compreender um pouco melhor a relao entre a Defesa e a C&T no Brasil na ltima

dcada fornece a ltima pea do quebra-cabea para os propsitos dessa anlise.

No mesmo ano em que os recursos iniciais para a parceria do A-Darter foram

liberados, em 2006, foram includas aes da rea de defesa nas Aes

Transversais dos Fundos Setoriais do MCT. Ademais, o Fundo Nacional de

30
Dirio Oficial da Unio (DOU), 27 de janeiro de 2006, Seo 3, p. 10, Departamento de Pesquisas
e Desenvolvimento, Extrato de dispensa de licitao 1/2006 - Comando da Aeronutica, Processo:
04-DEPED/2005. Valor: US$ 52,000,000.00.
31
A FINEP uma empresa pblica criada em 1967. Em 1969, o Governo instituiu o Fundo Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), destinado a financiar a expanso do sistema
de C&T, tendo a FINEP como sua Secretaria Executiva desde 1971. Mais informaes em <
www.finep.gov.br >. Acesso em 22/07/2013.
32
Mais informaes em MCT e Ministrio da Defesa assinam convnio em dezembro. FINEP
Notcias, 25/11/2003. Disponvel em < www.finep.gov.br/imprensa/noticia.asp?cod_noticia=278 >.
Acesso em 22/07/2013.

19
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) passou a conceder emprstimos

FINEP para financiamento de projetos de desenvolvimento tecnolgico de

empresas, transformando os juros desse emprstimo em uma fonte crescente de

arrecadao para o FNDCT (FINEP, 2012, p.10). Nesse interregno, ressalta-se que

o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES/MDIC) adquiriu

uma participao de 27% na Mectron, principal empresa brasileira no A-Darter

(BRANDO Jr., 2008).

Em 2007, foram lanados o Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e

Inovao para Desenvolvimento Nacional (PACTI 2007-2010) e a Lei do FNDCT33,

dotando o MCTI de mais instrumentos de ao. No mesmo ano, paralelamente aos

estudos iniciados em setembro para a consecuo de um plano estratgico para a

Defesa, comearam as primeiras reunies e consultas para o estabelecimento da

Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) 34. Esta foi lanada em maio de 2008 e

incluiu a indstria de defesa entre seus Programas Mobilizadores em reas

Estratgicas. O comit gestor do Programa Mobilizador para o Complexo Industrial

de Defesa, do qual fazem parte entidades como FINEP/MCT, BNDES/MDIC e

DEPCT/MD, definiu uma lista de 25 projetos considerados prioritrios para

receberem apoio ao seu desenvolvimento e industrializao. Dentre esses projetos,

foram selecionados oito da Marinha, oito do Exrcito e nove da FAB. No que se

refere Aeronutica, o A-Darter encabeava a lista de suas prioridades35.

33
Lei n 11.540, de 12 de novembro de 2007. Regulamentada pelo Decreto n 9.638, de 13 de agosto
de 2009.
34
A PDP tinha como objetivo central conferir sustentabilidade ao atual ciclo de desenvolvimento
econmico e contempla vrios programas e projetos. Mais detalhes em: < www.mdic.gov.br/pdp >.
Acesso em 22/07/2013. Atualmente, a PDP foi sucedida pelo Plano Brasil Maior, o qual tambm
contempla o complexo de defesa entre suas medidas. Consultar < www.brasilmaior.mdic.gov.br/ >.
Acesso em 22/07/2013.
35
Apresentao do ministro da Cincia e Tecnologia, Srgio Machado Rezende, na 2 Oficina de
Trabalho Diagnstico da Base Industrial de Defesa/ABDI, realizada em Braslia-DF, em 14/10/2010.

20
Por fim, em 2008, a indstria de defesa ganhou mais espao na agenda

poltica com o lanamento da END, a qual foi formulada para coadunar com a PDP e

com o Conselho de Defesa da UNASUL.

Nessa perspectiva, assim como os demais programas estratgicos da Defesa,

o grande desafio de iniciativas como o A-Darter a gesto das variveis

diplomticas, militares, tecnolgicas e comerciais no s no plano ttico desses

programas (ex. empresas, organizaes militares e rgos governamentais) e no

plano operacional (ex. operao e manuteno), mas especialmente desde o

incio, ou seja, a partir do mais elevado planejamento no ncleo estratgico

governamental. Em outras palavras, tendo em mente os recursos escassos do errio

e as demandas igualmente importantes da sade, da educao, dos transportes, do

meio ambiente etc., torna-se vantajoso para a Administrao Pblica priorizar, gerir

e assegurar a continuidade de seus programas considerados estratgicos dentro do

escopo de redes transversais de polticas pblicas, maximizando na medida do

possvel os efeitos dos recursos alocados para esses fins. Destaca-se, novamente, a

importncia de se realizar uma efetiva priorizao desses programas, evitando o

cenrio de pulverizao de recursos somado a resultados fragmentados.

Nesse quesito, as dificuldades geradas pela instabilidade, imprevisibilidade e

irregularidade dos recursos oramentrios destinados tanto ao MD quanto para ao

MCTI so bastante conhecidas, com especial ateno questo do

contingenciamento oramentrio. Este tem sido um instrumento utilizado pelo

governo federal para gerar, basicamente, supervit primrio e diminuir o tamanho de

sua dvida pblica (FINEP, 2012, p. 51). Em outras palavras, a reserva de

contingncia um instrumento disposio do governo com o objetivo de garantir a

consistncia das finanas pblicas ano aps ano, de acordo com a Lei Oramentria

21
Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).

No entanto, esses contingenciamentos culminam na inviabilizao, na prtica, de

qualquer planejamento slido por parte da maioria dos rgos governamentais.

Em 2010, por exemplo, houve esforos polticos expressivos a fim de tentar

preservar a C&T brasileira desses contingenciamentos, sendo a primeira vez na

dcada em que no houve nenhum valor retido em relao aos fundos setoriais que

compem o FNDCT (JORNAL DA CINCIA, 2010). Em 2011, contudo, os

contingenciamentos voltaram com fora ao MCTI (ABDALA, 2011). No mesmo ano,

no contexto do anncio de corte oramentrio de R$ 50 bilhes, o primeiro

ministrio atingido foi o da Defesa (FERNANDES, 2011). Esses contingenciamentos

e cortes no oramento impactam pesadamente em gastos com custeio e

investimentos nas Foras Armadas.

Tal quadro, somado a cerca de 70% do oramento geralmente destinado ao

pagamento de pessoal nas Foras Armadas (incluindo pensionistas e inativos) 36,

contribui para transformar programas como o A-Darter em um significativo desafio,

tendo em mente a evoluo da parcela de recursos destinada a investimentos no

s ano aps ano, como tambm ao longo do exerccio fiscal.

Dessa forma, na prtica, o que pode ser observado no Ministrio da Defesa e

nas trs Foras so tentativas de fomentar determinados conhecimentos e reas

tecnolgicas seguindo a lgica de aquisies por produtos (ex. A-Darter),

obedecendo, em linhas gerais, a convenincias polticas e oramentrias

momentneas, sem possibilidades de maiores planejamentos concretos de

atualizaes e/ou desenvolvimentos tecnolgicos contnuos no mesmo segmento

36
Mais detalhes sobre essa discusso em especial podem ser encontrados em BRUSTOLIN (2009).

22
(ex. uma famlia de msseis com verses navais, antiareas, previso de upgrade do

A-Darter etc.).

Nessa direo, vrios atores recorrentemente apontam como o maior desafio

na atualidade do setor de defesa justamente a falta de um efetivo planejamento

capaz de conferir um nvel adequado de estabilidade, previsibilidade e regularidade

s aquisies militares brasileiras37.

Mesmo assim, comparado instabilidade dos recursos destinados s Foras

Armadas para investimentos, incluindo os habituais contingenciamentos, o fato de os

recursos do A-Darter serem provenientes da FINEP/MCTI parece conferir certa

tranquilidade aos atores envolvidos, em especial s empresas brasileiras Mectron,

Avibras e Optoeletrnica, apesar de todas as exigncias, mecanismos de controle e

trmites burocrticos existentes, s vezes no condizentes com as peculiaridades do

setor de defesa.

Simultaneamente, o fato de essa parceria Brasil e frica do Sul congregar

diversos atores privados (ex. Mectron, Avibras, Opto e Denel) e governamentais

(FINEP/MCTI, FAB/MD, MRE etc.) recorrentemente apontado como relevante para

a manuteno de sua priorizao na agenda governamental frente a outros

programas similares, embora esse mesmo fator seja um complicador na medida em

que torna a gesto e a coordenao de interesses mais complexa.

Em 2011, no quadro da tentativa de adensamento do setor de defesa

brasileiro (ABDI, 2011, p. 40), o grupo Odebrecht assumiu o controle da Mectron,

permanecendo o BNDES como acionista da empresa, com 27,2% do total do capital.

De forma semelhante, a EMBRAER adquiriu o controle das empresas Atech e

Orbisat.

37
Ver, por exemplo, IPEA/ABDI (2010), p. 28.

23
Tal movimentao empresarial, somada instituio, em 2012, do Regime

Especial Tributrio para a Indstria de Defesa (RETID) 38 e das discusses, em 2013,

acerca da criao de uma Trading de Defesa39, certamente abre perspectivas de

um novo captulo para o fortalecimento da Base Industrial de Defesa como um todo.

No campo da gesto pblica, por exemplo, visualizam-se no setor de defesa

discusses mais aprofundadas sobre interlocuo com outros ministrios,

planejamento estratgico, planos de gerenciamentos de riscos, indicadores de

desempenho e novas formas de licitao e contratao de bens e servios (ex.

parcerias pblico-privadas)40. Tais questes demandaro cada vez mais

especialidades profissionais desenvolvidas em sua plenitude fora do meio militar

tradicional. Entretanto, o Ministrio da Defesa, a Secretaria de Assuntos Estratgicos

e a Escola Superior de Guerra, por exemplo, ainda no possuem carreiras civis

estruturadas para lidar com esses novos desafios intersetoriais.

Ainda em 2013, no quadro de ajustes fiscais realizados pelo governo federal,

a equipe econmica anunciou uma nova onda de contingenciamentos de

aproximadamente R$ 3,5 bilhes nos recursos do Ministrio da Defesa41,

dificultando o adequado gerenciamento de seus principais programas militares.

Inclui-se nessa lista o fim do desenvolvimento do programa A-Darter, o qual est

planejado para 201342, seguido do incio da fase de produo43, com previso para

38
Lei n 12.598, de 22 de maro de 2012.
39
Portaria Interministerial n 1426/MD/MDIC, de 7 de maio de 2013.
40
Consultar, por exemplo, < http://www.epex.eb.mil.br/index.php/ppp/projetos-em-andamento >;
Acesso em 30/07/2013.
41
Passam de R$ 4 bi cortes no oramento da Defesa. O Globo, 30/07/2013. <
http://oglobo.globo.com/pais/passam-de-4-bi-cortes-no-orcamento-da-defesa-9278334 >. Acesso em
30/07/2013.
42
Consultar Diretor-Geral do DCTA acompanha o projeto A-Darter (mssil) na frica do Sul. Agncia
Fora Area, 13 de maro de 2012. Ressalta-se que na ocasio tambm foi assinado um memorando
de entendimento entre o DCTA e o Council for Scientific and Industrial Research (CSIR). Disponvel
em < http://www.fab.mil.br/portal/capa/index.php?mostra=10161 >. Acesso em 22/07/2013.
43
Brasil e frica do Sul iniciam Dilogo Conjunto de Defesa. Defesanet, com informaes do
Ministrio da Defesa. Disponvel em < http://www.defesanet.com.br/defesa/noticia/9946/Brasil-e-
Africa-do-Sul-iniciam-dialogo-conjunto-de-defesa/ >. Acesso em 22/07/2013.

24
as primeiras verses serem entregues aos F-5M brasileiros e aos Gripens sul-

africanos em meados de 2015, sendo relevante notar que ainda no h qualquer

previso sobre o final do Programa FX2, o qual definir o prximo caa da FAB e,

possivelmente, o prximo operador do A-Darter.

Concluses

A dinmica internacional, por um lado, impe constrangimentos e

vulnerabilidades, mas por outro, abre oportunidades no contexto da crescente

interdependncia entre Estados. Nesse certame, o desafio de acompanhar o

desenvolvimento cientfico-tecnolgico global ganha enorme relevncia,

especialmente para pases emergentes como o Brasil.

H de se ressaltar que a misso primordial das Foras Armadas no

desenvolver tecnologia, mas sim defender o territrio, a soberania e os interesses

nacionais contra ameaas externas. Porm, elas dependem crescentemente de

tecnologia para cumprir essa destinao e podem, portanto, ser inseridas, dentro

das possibilidades, no conjunto de atores relevantes para a C&T nacional. De forma

similar, as Foras Armadas e a poltica de defesa podem trabalhar em consonncia

com a poltica externa, operacionalizando as diretrizes polticas traadas no alto

nvel dos governos na forma de manobras militares conjuntas com pases amigos,

cursos, visitas oficiais, reunies bilaterais, programas conjuntos de produtos de

defesa etc.

Em primeiro lugar, o programa A-Darter mostra algumas vantagens e desafios

da tendncia de crescente intersetorialidade nas polticas pblicas, no sendo o

setor de defesa uma exceo. Nessa direo, a questo da previsibilidade das

encomendas governamentais na rea de Defesa e CT&I em geral torna-se uma

25
varivel fundamental. No Reino Unido, discute-se, por exemplo, a formulao de um

plano flexvel de aquisies decenal (REINO UNIDO, 2012, p. 6) com

desdobramentos anuais (Ibid, p.13 e 38). Na Frana, h a Loi de Programmation

Militaire 44, compreendendo um horizonte plurianual de prioridades polticas no que

tange aquisio de produtos de defesa.

A limitao de recursos e o problema de escala na indstria de defesa

implica que uma vez constatada a demanda por uma determinada capacidade

operacional nas foras armadas e tendo em vista tanto a limitao quanto o

imperativo do mximo aproveitamento e da busca da qualidade da aplicao dos

recursos pblicos alocados em defesa, dificilmente militares, empresrios e gestores

pblicos brasileiros podero simplesmente ignorar o mercado internacional. Trata-se

de assumir o fato de que no possvel produzir domesticamente todos os

equipamentos demandados pelas Foras Armadas sem implicar em um grande

sacrifcio para outras reas governamentais fundamentais para a sociedade

(educao, sade, transportes, entre outros).

Da a importncia de se definir politicamente as efetivas prioridades e decidir

estrategicamente o que adquirir no exterior, o que desenvolver em parcerias, o que

produzir domesticamente e, ainda, como desenvolver esses produtos de forma a

garantir a sua viabilidade para os setores privado e pblico. Tal viso permite,

paralelamente, concentrar esforos (e recursos) em tecnologias crticas raramente

repassadas internacionalmente (ex. reatores nucleares para propulso de

submarinos) ou sensveis para a segurana nacional (ex. comunicaes

criptografadas, segurana ciberntica).

44
A atual lei de programao militar francesa abarca o perodo 2009-2014. Mais informaes podem
ser encontradas em < http://www.defense.gouv.fr/sga/le-sga-en-action/budget-finances-de-la-
defense/budget# >. Acesso em 12/07/2013.

26
A anlise do caso A-Darter transparece tambm a importncia para a

indstria da questo de alcanar escala de produo e da j mencionada

continuidade e aperfeioamento do conhecimento adquirido aps o desenvolvimento

dos mais avanados e caros produtos de defesa, a fim de principalmente diminuir

seus custos de desenvolvimento. Isso coloca o desafio de enfrentar uma srie de

anlises trade-off no s no nvel de concepo do produto em si (ex. escolha de

componentes), mas tambm em termos de sistemas de sistemas (ex. integrao

com caas e interaes com aeronaves de C2) e de prospeco de possveis

parceiros internacionais ou clientes conforme oportunidade e convenincia.

Em segundo lugar, no contexto do quadro sucintamente esboado

anteriormente, a intersetorialidade da Defesa com, sobretudo, poltica externa e de

CT&I adquire relevncia tanto em termos de pesquisa quanto no que se refere sua

gesto interorganizacional. Em vrios pases comum, por exemplo, visualizar a

poltica externa e seus diplomatas trabalhando para abrir caminho e consolidar

parcerias internacionais em programas militares, promovendo a exportao de

produtos de defesa no exterior e dirimindo possveis percepes de ameaas

perante pases vizinhos em conjunto com a variedade de intercmbios utilizada pela

diplomacia militar. Certamente, esse aspecto ser decisivo nas discusses em torno

da cooperao entre bases industriais de defesa no mbito do Conselho de Defesa

Sul-americano (CDS/UNASUL).

Em terceiro e ltimo lugar, medida que as demandas das foras armadas

sejam gradualmente delineadas e traduzidas em programas em andamento, torna-

se crucial assegurar a estabilidade e a regularidade dos recursos pblicos alocados

com o objetivo de propiciar um planejamento concreto por parte dos atores

envolvidos e outros projetos vinculados. Isso no significa, todavia, que programas

27
militares simplesmente no possam mais ser cancelados aps seu incio, mas sim

que mesmo nesses casos deve existir clareza contratual suficiente (ex.

desenvolvimento por fases com definies sobre direito de propriedade intelectual)

para possibilitar planos contingenciais no s para empresas como para as foras

armadas (ex. leasings ou aquisies emergenciais de equipamentos).

Com base no exposto, possvel concluir que dificilmente o pas poder

prescindir de um planejamento de longo prazo suportado por mecanismos claros e

permanentes de coordenao entre os principais atores do setor de defesa (ex.

indstria de defesa, Foras Armadas e MD) e demais entidades correlatas (ex. MRE,

MDIC, MCTI, MPOG e MF). Nessa perspectiva, a habitual instabilidade dos recursos

destinados Defesa pode ser entendida como uma espcie de sintoma do desafio

em estabelecer tal viso coordenada por parte dos rgos competentes.

Salienta-se que no Brasil j existem estruturas especificamente voltadas para

a coordenao de atores no tocante poltica industrial de defesa, como a

Comisso Militar da Indstria de Defesa (CMID) 45 e a Cmara de Relaes

Exteriores e Defesa Nacional, do Conselho de Governo46. Constata-se, entretanto,

que tais instrumentos foram relativamente pouco utilizados nos ltimos anos,

embora a compreenso da dinmica desses mecanismos como um todo ainda

demande maiores aprofundamentos em termos de pesquisa.

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45
Portaria n 611 do Ministrio da Defesa, de 12 de maio de 2005 e, mais recentemente, Decreto n
7.970, de 28 de maro de 2013.
46
Decreto n 4.801, de 6 de agosto de 2003.

28
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