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04/09/2017 www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/Assessoria_Juridica/Controle_Constitucionalidade/ADIns_3_Pareceres/TJ - 0175320-16.2013.8.26.

PARECER EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE




Processo n 0175320-16.2013.8.26.0000
Requerente: Prefeita Municipal de Sumar
Requerido: Presidente da Cmara Municipal de Sumar


Ementa:

1) Ao direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal n 5.485, de 10 de


maio de 2013, de Sumar, de iniciativa parlamentar, que suspende a
expedio de diretrizes e aprovao de loteamentos urbanos particulares
at a concluso da elaborao e aprovao da reviso do Plano Diretor
do Municpio.

2) Lei de iniciativa parlamentar que trata da ocupao e uso do solo.


Encontra-se na iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo
dispor acerca do uso e ocupao do solo, uma vez que se trata de matria
subordinada a planejamento prvio, tpica atividade administrativa, e
participao comunitria. A suspenso de atividade administrativa
matria inserida na reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder
Executivo. Violao da separao de poderes, bem como das diretrizes
constitucionais que determinam a necessidade de planejamento e
participao popular na legislao relacionada ao tema (arts. 5, 47, II e
XIV, 144, 180, II, e 181, 1, da Constituio Estadual).

3) Parecer no sentido da procedncia da ao.

Colendo rgo Especial,

Excelentssimo Desembargador Relator:

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade proposta pela Prefeita Municipal de


Sumar, tendo como alvo a Lei n 5.485, de 10 de maio de 2013, daquela urbe, de
iniciativa parlamentar, que suspende a expedio de diretrizes e aprovao de loteamentos
urbanos particulares at a concluso da elaborao e aprovao da reviso do Plano
Diretor do Municpio.

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Sustenta a requerente, em sntese, a inconstitucionalidade em razo do vcio de


iniciativa, a usurpao de competncia e a violao do princpio da independncia e
autonomia dos poderes. Da, a afirmao de violao dos arts. 5, 1 e 2, 180 e 183 da
Constituio Estadual.

Foi indeferida a liminar (fl. 37).

Citado (fl. 46), o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou de oferecer defesa


para o ato normativo (fls. 205/206).

Devidamente notificado (fl. 43), o Presidente da Cmara Municipal de Sumar


apresentou informaes a fls. 48/50.

Nestas condies vieram os autos para manifestao final.

o relato do essencial.

Procede o pedido.

A Lei n 5.485, de 10 de maio de 2013, do Municpio de Sumar, promulgada pelo


Presidente da Cmara Municipal, aps rejeio do veto do executivo, tem a seguinte
redao:

Art. 1 - Fica suspensa a expedio de diretrizes e aprovao de


loteamentos urbanos particulares at a concluso da elaborao e
aprovao da reviso do Plano Diretor do Municpio de Sumar

Art. 2 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.

Art. 3 Revogam-se as disposies em contrrio.

O ato normativo impugnado verticalmente incompatvel com nosso ordenamento


constitucional por violar o princpio federativo e o da separao de poderes, previstos nos
arts. 5 e 47, II e XIV, 180, II, e 181, 1, da Constituio do Estado, aplicveis aos
municpios por fora do art. 144 da Carta Paulista, os quais dispem o seguinte:

(...)
Art. 5 - So Poderes do Estado, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
(...)
Art. 47 Compete privativamente ao Governador, alm de outras
atribuies previstas nesta Constituio:

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(...)
II exercer, com o auxlio dos Secretrios de Estado, a direo superior
da administrao estadual;
(...)
XIV praticar os demais atos de administrao, nos limites da
competncia do Executivo;
(...)
(...)
Art. 144 Os Municpios, com autonomia, poltica, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizaro por lei orgnica,
atendidos os princpios estabelecidos na Constituio Federal e nesta
Constituio.
(...)
Art.180. No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao
desenvolvimento urbano, o Estado e os Municpios asseguraro:

(...)

II a participao das respectivas entidades comunitrias no estudo,


encaminhamento e soluo dos problemas, plano, programas e projetos
que lhes sejam concernentes;

(...)

Art.181. Lei municipal estabelecer em conformidade com as diretrizes


do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento
uso e ocupao do solo, ndices urbansticos, proteo ambiental e
demais limitaes administrativas pertinentes.

1. Os planos diretores, obrigatrios a todos os Municpios, devero


considerar a totalidade de seu territrio municipal. (g.n.)

O ato normativo impugnado, fruto de iniciativa parlamentar, ao suspender a


expedio de diretrizes e a aprovao de loteamentos urbanos particulares, interfere no
mbito das atividades do Poder Executivo relativas ao uso e ocupao do solo.

No bastasse a indevida e inconstitucional ingerncia em seara alheia, subordina-se a


prtica daqueles atos administrativos ao exerccio de iniciativa legislativa do Poder Executivo
voltada a elaborao e aprovao da reviso do Plano Diretor do Municpio.

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Duplamente o legislativo municipal invade esfera privativa do Poder Executivo, ao


obstar a prtica de ato administrativo e a obrigar indiretamente que seja exercida iniciativa
legislativa.

A matria disciplinada pela Lei encontra-se no mbito da atividade administrativa do


municpio, cuja organizao, funcionamento e direo superior cabe ao Prefeito Municipal,
com auxlio dos Secretrios Municipais.

A expedio de diretrizes para futuros projetos de parcelamento do solo e a


aprovao de loteamentos, matria exclusivamente relacionada Administrao Pblica,
referente ao ordenamento urbanstico, a cargo do Chefe do Executivo. De outro lado,
incumbe tambm ao Poder Executivo a iniciativa de projetos de lei referente a elaborao e
reviso de Plano Diretor, haja vista envolver planejamento prvio, atividade tipicamente
administrativa.

Tanto a expedio de diretrizes para o parcelamento do solo, quanto deciso acerca


de suspenso da aprovao de loteamentos so atividades nitidamente administrativa,
representativa de atos de gesto, de escolha poltica para a satisfao das necessidades
essenciais coletivas, vinculadas aos direitos fundamentais. Assim, privativa do Poder Executivo
e inserida na esfera do poder discricionrio da administrao.

No se trata, evidentemente, de atividade sujeita a disciplina legislativa. Assim, o


Poder Legislativo no pode por meio de lei ocupar-se da administrao, sob pena de se
permitir que o legislador administre invadindo rea privativa do Poder Executivo.

Quando o Poder Legislativo do Municpio edita lei disciplinando atuao


administrativa, como ocorre, no caso em exame, em funo da proibio de expedio de
diretrizes e aprovao de loteamentos, invade, indevidamente, esfera que prpria da
atividade do administrador pblico, violando o princpio da separao de poderes.

De outro lado, em face do crescente nmero de loteamento em curso no Municpio, por


julgar oportuno rever o Plano Diretor, acabou obrigando o Poder Executivo ao exerccio
desta iniciativa legislativa privativa.

A reviso do Plano Diretor cabe privativamente ao Poder Executivo haja vista envolver
atividades de planejamento tpica da administrao e informaes de que s ela detm.

Tendo sido o Plano Diretor do Municpio de Sumar aprovado em 2006, somente em


2016 que o Poder Executivo ficar obrigado a promover sua reviso. Antes desta data, o

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exerccio de sua iniciativa legislativa fica condicionada a critrios de convenincia e


oportunidade, no podendo ser obrigado a exerc-la.

Desta forma, at 2016, cabe essencialmente Administrao Pblica, e no ao


legislador, deliberar a respeito da necessidade de reviso do plano diretor. Trata-se de
atuao administrativa que fundada em escolha poltica de gesto, na qual vedada
intromisso de qualquer outro poder.

A inconstitucionalidade decorre da violao da regra da separao de poderes e da


gesto do ordenamento urbanstico municipal, previstas na Constituio Paulista e aplicvel
aos Municpios (arts. 5, 47, II, XIV, 144, 180, II, e 181, 1).

pacfico na doutrina, bem como na jurisprudncia, que ao Poder Executivo cabe


primordialmente a funo de administrar, que se revela em atos de planejamento,
organizao, direo e execuo de atividades inerentes ao Poder Pblico. De outra banda,
ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a funo de editar leis, ou seja, atos
normativos revestidos de generalidade e abstrao.

Cumpre recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que a


Prefeitura no pode legislar, como a Cmara no pode administrar. (...) O Legislativo edita
normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funes que residem a
harmonia e independncia dos Poderes, princpio constitucional (art.2) extensivo ao governo
local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Cmara, realizada com usurpao de funes nula
e inoperante.

Sintetiza, ademais, que todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Cmara
como tambm toda deliberao da Cmara que invadir ou retirar atribuio da Prefeitura ou do
Prefeito nulo, por ofensivo ao princpio da separao de funes dos rgos do governo
local (CF, art. 2 c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judicirio (Direito municipal
brasileiro, 15. ed., atualizada por Mrcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, So Paulo,
Malheiros, 2006, p. 708 e 712).

Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando


leis que equivalem na prtica a verdadeiros atos de administrao, viola a harmonia e a
independncia que deve existir entre os poderes estatais.

A matria tratada na lei encontra-se na rbita da chamada reserva da Administrao,


que rene as competncias prprias de administrao e gesto, imunes a interferncia de
outro poder (art. 47, II e IX da Constituio Estadual - aplicvel na rbita municipal por obra
de seu art. 144), pois privativas do Chefe do Poder Executivo.
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Ainda que se imagine que houvesse necessidade de disciplinar por lei alguma matria
tpica de gesto municipal, a iniciativa seria privativa do Chefe do Poder Executivo.

Assim, a Lei, ao suspender a expedio de diretrizes e aprovao de loteamentos at


a reviso do plano diretor, viola o art. 47, II e XIV, no estabelecimento de regras que
respeitam direo da administrao e organizao e ao funcionamento do Poder
Executivo, matria essa que da alada da reserva da Administrao, e de outro, ela
ofende o art. 24, 2, 2, na medida em que impe atribuio ao Poder Executivo.

Cabe ainda ressaltar que o ato normativo foi editado sem qualquer estudo ou
planejamento prvio, nem mesmo participao comunitria que pudesse lhe conferir
legitimidade.

Nos termos dos art. 180, II e 181 1, da Constituio Estadual, pode-se extrair que
planejamento indispensvel validade e legitimidade constitucional da legislao
relacionada o uso do solo.

Todo e qualquer regramento relativo ao uso e ocupao do solo seja ele geral ou
individualizado (autorizao para construo em determinado imvel, alterao do uso do
solo para determinada via, rea ou bairro, etc.) deve levar em considerao a cidade em
sua dimenso integral, dentro de um sistema de ordenamento urbanstico, razo pela qual a
exigncia de planejamento e estudos tcnicos.

O art. 182, caput, da CF disciplina que a poltica de desenvolvimento urbano,


executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes.

O inciso VIII do art. 30 da Constituio Federal prev ainda a competncia dos


Municpios para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento, e da ocupao do solo urbano.

Em decorrncia dos dispositivos acima apontados pode-se concluir que: (a) a


adequada poltica de ocupao e uso do solo valor que conta com assento constitucional
(federal e estadual); (b) a poltica de ocupao e uso adequado do solo se faz mediante
planejamento e estabelecimento de diretrizes atravs de lei; (c) as diretrizes para o
planejamento, ocupao e uso do solo devem constar do respectivo plano diretor, cuja
elaborao depende de avaliao concreta das peculiaridades de cada Municpio; (d) a
legislao especfica sobre uso e ocupao do solo deve pautar-se por adequado
planejamento e participao popular.
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A norma urbanstica , por sua natureza uma disciplina, um modo, um mtodo de


transformao da realidade, de superposio daquilo que ser a realidade do futuro quilo
que a realidade atual.

Para que a norma urbanstica tenha legitimidade e validade deve decorrer de um


planejamento que um processo tcnico instrumentalizado para transformar a realidade
existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos. No pode decorrer da simples
vontade do administrador, mas de estudos tcnicos que visem assegurar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade (habitar, trabalhar, circular e recrear) e
garantir o bem-estar de seus habitantes.

O planejamento no mais um processo discricionrio e dependente da mera vontade


dos administradores. No um simples fenmeno tcnico, mas um verdadeiro processo de
criao de normas jurdicas, que ocorre em duas fases: uma preparatria, que se manifesta
em planos gerais normativos, e outra vinculante, que se realiza mediante planos de atuao
concreta, de natureza executiva.

Previsto e exigido pela Constituio (art. 48, IV, art. 182 da CF e art. 180, II, da CE),
tornou imposio jurdica a obrigao de elaborar planos, estudos quando se trate da
elaborao normativa relativa ao estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao
desenvolvimento urbano.

A ordenao do uso e ocupao do solo um dos aspectos substanciais do


planejamento urbanstico. Preconiza uma estrutura orgnica para a cidade, mediante
aplicao de instrumentos legais como o do zoneamento e de outras restries urbansticas
que, como manifestao concreta do planejamento urbanstico, tem por objetivo regular o uso
da propriedade do solo e dos edifcios em reas homogneas no interesse do bem-estar da
populao, conformando-os ao princpio da funo social.

A sistemtica constitucional - relativa necessidade de planejamento, diretrizes, e


ordenao global da ocupao e uso do solo - evidencia que o casusmo, nessa matria, no
em hiptese alguma admissvel.

No se admite, nesse quadro, modificaes individualizadas, pontuais, casusticas e


dissociadas da estrutura sistmica da utilizao de todo o solo urbano. Caso contrrio,
tornaria incuo e sem qualquer validade todo o planejamento e estudos realizados pelo
Poder Executivo, para fins de elaborao e aprovao do Plano Diretor e da Lei do
Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo Urbano, pois qualquer iniciativa parlamentar
poderia redundar na completa alterao de tudo o quanto planejado e decidido at ento.

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A inconstitucionalidade transparece exatamente pelo divrcio da iniciativa parlamentar


da lei local com os preceitos mencionados da Constituio Estadual.

Tratando-se de matria atinente a gesto da cidade, cabe nitidamente ao


administrador pblico, e no ao legislador, deliberar a respeito do tema.

A competncia que disciplina a gesto administrativo-patrimonial privativa do Chefe


do Poder Executivo, assim a iniciativa do Legislativo importa em violao frontal ao texto
constitucional que consagra a separao dos poderes estatais.

Diante do exposto, nosso parecer no sentido de acolhimento da presente ao,


declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Municipal n 5.485, de 10 de maio de 2013,
de Sumar.

So Paulo, 25 de outubro de 2013.

Srgio Turra Sobrane


Subprocurador-Geral de Justia
Jurdico
aca

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