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(RE)VISITANDO CONCEITOS SOBRE OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE

EDUCAO
Jose Wellington Marinho Arago1
Selma Barros Daltro de Castro2
Solange Mary Moreira Santos3

Eixo temtico: 17. Currculo Escolar, Cultura, Gesto, Organizao do


trabalho pedaggico

Resumo:
O Conselho Municipal de Educao pode se constituir como um dos rgos do
Sistema Municipal de Educao de representao e participao da sociedade
civil no controle social das polticas educativas locais. Esse artigo tem como
objetivo apresentar resultados preliminares dos estudos tericos da pesquisa
sobre criao, organizao e funcionamento dos Conselhos Municipais de
Educao do Territrio de Identidade do Sisal/BA que est em fase inicial na
Universidade Estadual da Bahia/Campus XI-Serrinha. Os elementos tericos
(re)visitados nesse estudo apontam para necessidade de se investigar, no
campo emprico, os resultados produzidos pelos Conselhos na dinmica de
organizao da educao municipal, considerando inclusive que h pouca
produo cientfica sobre a temtica na Bahia.

Palavras-chaves: Conselho Municipal de Educao, participao, controle


social.

Abstract:
The Municipal Education Council may constitute one of the organs of the
Municipal Education representation and participation of civil society in the social
control of local education policies. This article aims to present preliminary
results of theoretical research on the creation, organization and operation of the
Municipal Councils of Education Planning Identity Sisal / BA which is in its early
stages in the Bahia State University / Campus XI-Serrinha. The theoretical
elements (re) visited in this study point to a need to investigate, in the empirical
field, the results produced by the Councils in the dynamic organization of

1
Doutor em Educao, Professor da Universidade Federal da Bahia (UFBA), vinculado Faculdade de
Educao e aos Programas de Ps-Graduao em Educao e em Difuso Multidisciplinar do
Conhecimento. Grupo de pesquisa Poltica e Gesto da Educao (UFBA). jwellingtonaragao@oi.com.br
2
Mestre em Educao pela UFBA, aluna do Programa de Ps-graduao em Educao-doutorado da
UFBA. Grupo de pesquisa Poltica e Gesto da Educao (UFBA) e do NUFOP (UEFS). Professora da
Universidade do Estado da Bahia (UNEB). selmadaltro@oi.com.br
3
Doutora em Educao pela PUC/SP. Professora da Universidade Estadual de Feira de Santana. Grupo
de pesquisa NUFOP (UEFS). solange.santos@ig.com.br
municipal education, even considering that there is little scientific literature on
the topic in Bahia.

Keywords: Municipal Council of Education, participation, social control.

Introduo
Os estudos sobre a poltica e a gesto educacional brasileira nos
revelam que, ao longo da histria do Brasil, estiveram presentes, no debate
sobre a educao, diversas tendncias, enfoques e temticas, muitas delas
recorrentes em diversos e distintos momentos histricos, como por exemplo, as
questes voltadas para a centralizao e descentralizao da educao, a
democracia na gesto, o controle social das polticas atravs dos conselhos,
entre outras.
Nos finais dos anos 80 e incio dos anos 90, aparecia como ponto
de pauta em qualquer manifestao sobre educao a discusso sobre
centralizao e descentralizao dos processos educativos, entre estes o
processo de gesto, que incidia sobre a Unio, os Estados, os Municpios e as
suas respectivas escolas.
Com a definio do Municpio como ente federado, a partir da
Constituio Federal (CF), de 1988, o debate sobre
centralizao/descentralizao da educao ganha destaque, evidenciando a
ideia de municipalizao, atrelando a este, conceitos como: descentralizao
de polticas pblicas, autonomia, responsabilidade fiscal, controle social,
participao, democracia, Sistema Municipal de Ensino e Conselho Municipal
de Educao.
A opo legal de constituir sistema de ensino nos municpios
acabou, para alguns educadores, se constituindo como um imperativo. Era
necessrio e obrigatrio que todo e qualquer municpio organizasse o seu
sistema de ensino, definindo as suas finalidades, atribuies,
responsabilidades rgos, entre eles o Conselho Municipal de Educao
(CME)
Muitos municpios brasileiros organizaram a criao dos sistemas
municipais de ensino atravs de aes dos poderes executivo e legislativo,
com a elaborao e aprovao das suas respectivas leis orgnicas, nos anos
de 1990, mesmo que isso no representasse uma discusso coletiva e
democrtica no mbito dos profissionais da educao.
A constituio dos Conselhos Municipais de Educao tambm se
revelou, nos diversos municpios brasileiros, como processos distintos, ora de
mobilizao social em busca de uma educao de qualidade, ora da
necessidade de implementao da lei.
A criao e implantao dos Sistemas Municipais de Ensino, bem
como dos Conselhos Municipais de Educao se configuram como grandes
desafios para o municpio. Inicialmente porque a maioria dos municpios
sempre teve que submeter as suas aes a processos de gesto alheios,
muitas vezes organizados pelo estado ou pela prpria Unio, sem a escuta e a
participao da populao local. Alm disso, foi nos municpios que se viu mais
fortemente as experincias clientelistas e autoritrias da administrao pblica.
Decises coletivas e compartilhadas, baseadas em princpios
democrticos e participativos deveriam subsidiar a criao dos sistemas
educacionais e dos conselhos de educao. No entanto, em funo da tradio
donatria que prevaleceu nos municpios durante muitos anos, a criao de
ambos tm acontecido de forma burocrtica, cumprindo apenas a dispositivos
legais, negando assim os princpios de democracia e participao, que devem
subsidiar as aes de gesto local.
O Conselho Municipal de Educao pode se constituir como um
dos rgos do Sistema Municipal de Educao de representao e participao
da sociedade civil no controle social das polticas educativas locais, mas ao
contrrio do que muitos pensam, no tem obrigatoriedade legal de existir nos
municpios brasileiros. Isso pode ser constatado tanto na Constituio Federal
de 1988, quanto na Lei de Diretrizes e Bases da Educao, Lei 9394/96, pois
ambas no fazem referncia obrigao de criao do CME.
Se no h uma obrigatoriedade para a criao do CME na
legislao brasileira, no h tambm uma proibio. A deciso de criao do
Conselho Municipal de educao uma deciso do prprio municpio. O fato
de um municpio constituir ou no o Conselho Municipal de Educao, bem
como a definio das funes que lhe cabe, evidencia os princpios que regem
o modelo de gesto educacional adotado no referido municpio.
importante ressaltar que a literatura acerca do Conselho
Municipal de Educao s comeou a ganhar dimenso nas ltimas dcadas a
partir da promulgao da Lei 9394/96, embora Ansio Teixeira j desenvolvesse
alguns estudos sobre o assunto na dcada de 50. A temtica acerca dos
conselhos municipais e mais especificamente da sua relao com a
implantao da cultura de democracia, participao, controle social e
fortalecimento do poder local ainda um campo de pesquisa a ser mais
investigado, especialmente quando o campo de estudo so os CME da Bahia
As discusses que emergem sobre a temtica dos CME esto
diretamente imbricadas com as questes ideolgicas e operacionais em
relao ao processo de municipalizao, que por sua vez est relacionado s
questes de poder, centralizao, descentralizao.
A construo da autonomia dos sistemas educacionais
municipais, que tem articulao direta com a criao e implementao dos
Conselhos Municipais de Educao no representa uma realidade histrica
situada em apenas algumas regies brasileiras. Pelo contrrio, o cenrio de
submisso dos Municpios em relao ao Estado e a Unio, evidenciado pela
falta de investimento local, de escassez de profissionais locais bem formados,
tem sido uma realizada nacional, que ganha fora na Bahia, em funo da
forma conservadora que tem permeado a construo de polticas educacionais,
visto que tais polticas pelo menos de imediato, no se refletiu no
aperfeioamento da capacidade institucional e das condies de infraestrutura
pedaggica e material das escolas, sobressaindo-se como parte do movimento
de realinhamento administrativo induzido pelo poder central a partir da
aprovao da Lei 9394/96 (SILVA, p. 253, 2007).
Diante do contexto apresentado, a relevncia de se estudar sobre
a criao, organizao e funcionamento dos Conselhos Municipais de
Educao do Territrio de Identidade do Sisal4, est voltada para questes
cientficas, educacionais e locais.

4
Territrio de Identidade do Sisal, na Baha, composto pelos municpios: Araci,
Barrocas, Biritinga, Candeal, Cansano, Conceio do Coit, Ichu, Itiba, Lamaro,
Monte Santo, Nordestina, Queimadas, Quijingue, Retirolndia, Santaluz, So
Domingos, Serrinha, Teofilndia, Tucano, Valente
Este artigo tem como objetivo apresentar resultados preliminares
dos estudos tericos da pesquisa sobre os CME que est em fase inicial na
Universidade Estadual da Bahia/Campus XI-Serrinha. Apresenta parte da
reviso bibliogrfica que dar sustentao a anlise dos dados empricos.

Os Conselhos Municipais de Educao: histria e natureza

A criao e implementao dos Conselhos Municipais de


Educao (CME) caracteriza-se como um grande movimento no mbito
educacional do Brasil. Segundo dados do MEC, no ano 2007, dos 5.563
municpios existentes no Brasil, 2.480 se cadastraram no Sistema de
Informaes dos Conselhos Municipais de Educao (SICME), o que
corresponde a 51% do total de municpios brasileiros, sendo que desses
municpios, 2.548, o equivalente a 90%, criaram Conselho Municipal de
Educao. Na Bahia os dados indicam que dos 417 municpios baianos, 236 se
cadastraram no SICME, deste total, 227 municpios, ou seja 96%, afirmam ter
ato legal de criao do Conselho Municipal de Educao.
O Conselho Municipal de Educao, que se configura como rgo
do Sistema Municipal de Educao, tem buscado o seu amparo institucional
nos diversos dispositivos legais nacionais, a exemplo: Constituio Federal de
1988, Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) n 9.394/96, Lei
n 11.271/2001, que aprova o Plano Nacional de Educao, mais recentemente
a Lei 11.494/2007, que regulamenta o FUNDEB e o decreto de n 6.094/2007
que institui o Compromisso Todos pela Educao, e
visa o estmulo,o fortalecimento e a institucionalizao da
participao da sociedade civil no processo de definio das
polticas educacionais do municpio, mediante sua
consolidao nos planos municipais de educao, bem como
no acompanhamento e fiscalizao e avaliao de sua
aplicao (ROMO, 1992, p.99).

A origem dos Conselhos Municipais de Educao est


diretamente ligada ao processo de centralizao e descentralizao das aes
locais, especialmente s questes e concepes de poder, competncia,
responsabilidade e atribuies delegadas aos municpios.
A histria do Brasil, tanto nos aspectos polticos, quanto
educacional, apresenta dados de que o processo de centralizao e
descentralizao das aes nos municpios acompanha os momentos mais
remotos da formao do Estado Brasileiro, o fenmeno municipalista no Brasil
divide-se em trs momentos que se confundem com os perodos histricos:
Colnia, Imprio e Repblica (RIBEIRO, 2004, p. 28).
Para Fvero (1999), a ideia de descentralizao que perpassa os
sistemas de educao no Brasil est diretamente associada noo de
federao brasileira, que desde a sua origem no reconhecia o municpio como
unidade federativa, mas sim como o executor de aes.
Ainda no Brasil Colnia, evidencia-se a gnese do primeiro
municpio no territrio brasileiro, que se constitui antes do Estado, como
salienta Castro (1992 apud RIBEIRO, 2004, p.28) chama a ateno para o fato
de, no Brasil, o municpio preceder o Estado, sendo fundamento da nao
brasileira (o primeiro municpio brasileiro foi So Vicente, vila fundada em 1532,
e ao mesmo tempo instalada a primeira Repblica Municipal Brasileira.
No perodo imperial, com o surgimento da primeira Constituio
Brasileira e da primeira lei de educao a Lei de 15 de outubro de 1827, o
processo de fortalecimento do municpio retrado, j que, segundo Meirelles
(1993, apud RIBEIRO, 2004) as municipalidades estavam submetidas ao poder
centralizado do Imprio, sem nenhuma autonomia poltica ou de gesto.
nesse mesmo perodo, mais precisamente em 1842, que na Bahia o primeiro
colegiado foi institudo pela Lei Provincial n 172, de 25 de maio de 1842, com
o nome de Conselho de Instruo Pblica (BOAVENTURA, 1993 p. 22).
Durante o perodo da repblica, os municpios passaram por
diversos momentos de oscilao entre centralizao e descentralizao de
poder, o que influenciou significativamente tanto a organizao como a
descontinuidade dos processos educativos no Brasil neste perodo. Ainda na
Primeira Repblica, as deliberaes acerca da educao ficaram sob a
responsabilidade do governo Federal, juntamente com os governos estaduais,
e o papel dos municpios ficou restrito colaborao na edificao e na
preservao do estabelecimento de ensino (SARI, 2001, p. 62).
A instituio, em 1931, do Conselho Nacional de Educao e, por
conseguinte, dos Conselhos Estaduais de Educao, foram marcos decisivos
para a educao brasileira, contudo inibiram o processo de fortalecimento da
municipalizao da educao no Brasil, acompanhado das Constituies de
1934 e de 1937, esta ltima evidenciando que a questo do poder passou a
ser central (LIBNEO, 2003, p. 134)
S com a Constituio de 1946, influenciada pelas ideias do ento
baiano, Ansio Teixeira, comea a se constituir um caminho para o processo de
descentralizao maior no pas. Foi ento que em 1954, no Rio Grande do Sul
determinou-se a criao de Conselhos Escolares municipais com certa gama
de atribuies (RIBEIRO, 2004, 49). Ainda com relao s idias
municipalistas de Ansio Teixeira, Libneo (2003, p. 136) afirma que a
municipalizao do ensino constituiria uma reforma poltica e, no mera
reforma administrativa ou pedaggica.
A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Brasileira, a lei
4.024/61, evidencia alguns pequenos avanos no processo de
descentralizao, j que, segundo Sari (2001, p. 62) organiza os sistemas
estaduais de educao e amplia potencialmente a autonomia dos municpios
como mantenedores de rede de escolas, ainda que vinculados ao Sistema de
Ensino dos Estados.
Ainda em relao possibilidade de organizao educacional nos
diversos entes federados, Ansio Teixeira (1996, p. 84) afirma que [...]a
administrao educacional seria transferida aos Conselhos de Educao-
federal, estaduais e municipais [...]. As trs ordens de conselho, por meio de
convnios, se articulariam para a execuo dos servios educacionais [...]
Saviani (1988, p. 63), no muito animador quanto Ansio Teixeira,
esclarece o que representou para o Brasil a aprovao da Lei 4.024/61: uma
soluo de compromisso, uma resultante de concesses mtuas prevalecendo,
portanto, a estratgia de conciliao, no aspecto do dilema centralizao e
descentralizao isso pode ser confirmado a partir das afirmaes de Sari
(2001) ao reconhecer que embora os municpios fossem estimulados a
desenvolverem aes na educao, especialmente no ensino primrio, no
lhes eram delegados nem recursos necessrios, nem competncias.
Foi com a Lei 5.692/71, influenciada pelos princpios liberais de
desenvolvimento, eficincia, produtividade, que se configurou a transferncia
de atribuies educacionais para os municpios, delegando-os como
responsveis pela gesto do 1 grau. E ainda, efetivou-se legalmente a
possibilidade de criao e atuao dos Conselhos Municipais de Educao,
quando institui em seu artigo 71 que os Conselhos Estaduais de Educao
podero delegar parte de suas atribuies a Conselhos de educao que se
organizem nos Municpios onde haja condies para tanto (Brasil, 1971).
Contudo, o processo de descentralizao e a implantao dos
Conselhos Municipais de Educao no passaram de uma transferncia e
iseno de responsabilidade, tanto da Unio, como do Estado e, de um
possvel comprometimento dos municpios a partir da no assuno de suas
novas atribuies
pois nem sempre as relaes entre as trs esferas poltico-
administrativas da Federao brasileira consideraram a
capacidade de atendimento da esfera municipal para
transferncias de responsabilidades ou nem sempre lhes eram
assegurados os recursos correspondentes s novas
responsabilidades assumidas, o que gerou maior dependncia
ao invs de preconizada autonomia. (SARI, 2001, p. 63)

Analisando brevemente os dispositivos legais infere-se que foi


com a Constituio Cidad, a Constituio Federal de 1988 e a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1996, n 9.394/96, que as
propostas de Ansio Teixeira se fizeram mais evidentes nos textos legais. A
ideia de descentralizao da educao e a necessidade de criao e
implementao dos Conselhos Municipais de Educao exigiram a
reorganizao das aes do municpio, que se depararam com demandas
como responsabilizao, autonomia, participao local e democracia.
Os princpios de autonomia e democracia preconizados pela
legislao brasileira nos ltimos anos, contudo no se efetivaram nas prticas
de gesto municipal. Segundo Arelaro (1999), o processo de municipalizao
que vem ocorrendo no Brasil atende mais uma proposta de reduo da
responsabilidade do Estado e transferncia de obrigaes administrativas para
os municpios do que de fortalecimento poltico das instncias locais. Ou ainda
como afirma Souza (2006) o que tem ocorrido uma desconcentrao das
aes do governo federal ou estatal para a esfera municipal, no sendo notada
uma efetiva partilha de poderes (p. 76).
Na contramo do processo de municipalizao, enquanto
desconcentrao, tambm ganharam foras nos ltimos anos, os movimentos
em defesas da criao e organizao de espaos coletivos, que preconizam a
necessidade de planejar, executar e avaliar a poltica educacional a partir dos
diversos olhares que compem a sociedade civil.
Fruto dos movimentos em defesa da participao social e da
autonomia local, contemporaneamente se apresentam os Conselhos
Municipais de Educao, que se constituem como um importante elemento
para o fortalecimento do processo de municipalizao da educao, j que tem
a possibilidade de coletivamente ajudar a definir polticas pblicas voltadas
para a superao de problemas educacionais locais e so definidos
como rgos colegiados representativos das diversas
instncias e/ou instituies componentes do sistema de ensino
territorializado e dos segmentos sociais organizados na
localidade, so espao de pluralidade e interlocuo dos
diferentes interesses da sociedade e destes com o Estado
(LUCE e FARENZENA, 2008,p.91).

Vale salientar que a ideia de CME como rgo de gesto


colegiada, voltado para a construo e fortalecimento da participao,
democracia e controle social no foi sempre essa. Guimares(2009), embora
reconhea que hoje os CME podem se constituir como espaos de disputa,
conflitos, negociaes, na sua origem, mas especificamente entre os perodos
de 1989 a 1930 os conselhos configuraram-se como rgos de controle e
coero do Estado sobre a populao (p. 59).
Como informa Ribeiro (2004), o primeiro Conselho Municipal da
Educao na Bahia, surgiu em Salvador, em 1987, alguns outros municpios
instituram a necessidade da criao do conselho, atravs de Leis Orgnicas e
outros efetivaram a implantao dos conselhos aps a aprovao da Lei
9.394/96 e definiram a composio, atribuies, regimentos, estatutos, formas
de escolhas e durao dos mandatos de conselheiros, organizao
administrativa, presidncia, natureza.
Ao discutir a natureza dos CME em pesquisa sobre os conselhos
do Rio Grande do Sul, Werle (2008) identifica as naturezas deliberativa,
consultiva, normativa, fiscalizadora e de assessoramento como as que mais se
apresentam nos conselhos pesquisados. No Estado do Rio de Janeiro, Sousa
e Vasconcelos (2008) identificaram que predominam nos conselhos municipais
desse Estado as naturezas deliberativa, normativa, fiscalizadora e consultiva.
A nfase na tendncia normatiza de natureza dos conselhos
preocupa por dois motivos: a) como rgo normativo, no cabe ao CME
implementar as normas e sim aos rgo executivos. Isso pode desmobilizar o
cumprimento das determinaes legais construdas a partir da participao
coletiva; b) o excesso de preocupao com a norma pode desviar o CME dos
princpios da participao, da democracia e da garantia do direito a educao
de qualidade e torn-lo um rgo burocrtico, ritualista, tcnico-administrativo,
afinal os conselhos no so rgo executivos nem substituem o parlamento,
so uma instncia democrtica participativa.
A partir de 2007, com a aprovao da Lei 11.494, que
regulamentou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, ganhou
prerrogativa de destaque nos CME a natureza de Acompanhamento e Controle
Social, visto que o CME poderia criar cmara especfica para realizar o
acompanhamento dos recursos do FUNDEB,
Art. 37. Os Municpios podero integrar, nos termos da
legislao local especfica e desta Lei, o Conselho do Fundo ao
Conselho Municipal de Educao, instituindo cmara especfica
para o acompanhamento e o controle social sobre a
distribuio, a transferncia e a aplicao dos recursos do
Fundo, observado o disposto no inciso IV do 1o e nos 2o,
3o, 4o e 5o do art. 24 desta Lei. (BRASIL, 2007).

Evidentemente que o pouco tempo da legislao, a falta de


conhecimento sobre o como operacionalizar esse aspecto legal, a ausncia de
profissionais locais qualificados e as manobras polticas efetivadas no mbito
dos municpios dificultam a organizao e implementao de CME um rgo de
controle social, visto que este controle social o acompanhamento e
verificao das aes dos gestores pblicos em todos os nveis (federal,
estadual e municipal), por meio da participao da sociedade, que dever
tambm avaliar os objetivos, os processos e os resultados dessas aes
(VALLE, 2008,p.66). Em muitos municpios brasileiros, com prticas ainda
oligrquicas e patrimonialistas, o exerccio do controle social por parte dos
conselhos Municipais de Educao algo ainda a ser efetivado.
Os Conselhos Municipais de Educao, nos dias atuais, vm
passando por necessidades de reestruturao quanto a sua s demandas
legais e, sobretudo, as locais visando a implementao de aes mais
participativas, democrticas, que contribuam para a efetivao do
fortalecimento das aes locais e do controle social das polticas educacionais
e do fortalecimento do poder local.

Consideraes finais
Os estudos preliminares, de natureza bibliogrfica, sobre a
pesquisa que trata da organizao e criao dos Conselhos Municipais de
Educao do Territrio de Identidade do Sisal evidenciam que a histria dos
CME mais antiga do que se imagina.
A origem dos CME remota os tempos de Colnia do Brasil e est
diretamente ligada ao processo de centralizao e descentralizao do poder
locar e de organizao das aes educativas nas esferas administrativas
locais.
Atualmente os conselhos se configuram como rgos colegiados
que podem e devem participar dos processos decisrios sobre a educao
municipal, desempenho atividades de carter normativa, consultiva,
propositiva, consultiva e de controle social e promovendo a participao social
e a democracia na gesto e acompanhamento das polticas educacionais
locais.
A nfase na natureza normativa do CME pode evidenciar uma
tendncia burocrtica e tcnica de organizar a educao municipal, por isso, a
importncia de investir na discusso sobre a possibilidade do CME tornar-se
tambm um rgo de acompanhamento e controle social das aes e polticas
de educao no mbito dos municpios.
Os elementos tericos (re)visitados nesse estudo apontam para
necessidade de se investigar, no campo emprico, a criao, organizao e
funcionamento dos CME, considerando inclusive que h pouca produo
cientfica sobre a temtica na Bahia.

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