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FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

ANA LUIZA MELO ARANHA

A REDE BRASILEIRA DE INSTITUIES DE ACCOUNTABILITY:


um mapa do enfrentamento da corrupo na esfera local

Belo Horizonte MG
2015
ANA LUIZA MELO ARANHA

A REDE BRASILEIRA DE INSTITUIES DE ACCOUNTABILITY:


um mapa do enfrentamento da corrupo na esfera local

Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao em


Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas
Gerais como requisito parcial para a obteno do
ttulo de doutora em Cincia Poltica.

Orientador: Prof. Dr. Fernando de Barros Filgueiras

Belo Horizonte MG
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas
2015
320 Aranha, Ana Luiza
A662r A rede brasileira de instituies de accountability
2015 [manuscrito] : um mapa do enfrentamento da corrupo na
esfera local / Ana Luiza Melo Aranha. - 2015.
495 f.
Orientador: Fernando de Barros Filgueiras.
Coorientador: Mark Warren.

Tese (doutorado) - Universidade Federal de Minas Gerais,


Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas.
Inclui bibliografia

1.Cincia poltica Teses. 2. Corrupo na poltica -


Teses . 3. Responsabilidade (Direito). 4. Brasil Poltica e
governo. I. Filgueiras, Fernando de Barros. II.
Warren, Mark (Mark E.). III. Universidade Federal de Minas
Gerais. Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas. IV.
Ttulo.
Para as mulheres-guerreiras da minha vida.
Minhas avs, minha me e minha dinda,
com muito amor.
AGRADECIMENTOS

Recado aos Amigos Distantes

Meus companheiros amados,


no vos espero nem chamo:
porque vou para outros lados.
Mas certo que vos amo.

Nem sempre os que esto mais perto


fazem melhor companhia.
Mesmo com sol encoberto,
todos sabem quando dia.

Pelo vosso campo imenso,


vou cortando meus atalhos.
Por vosso amor que penso
e me dou tantos trabalhos.

No condeneis, por enquanto,


minha rebelde maneira.
Para libertar-me tanto,
fico vossa prisioneira.

Por mais que longe parea,


ides na minha lembrana,
ides na minha cabea,
valeis a minha Esperana.

(Ceclia Meireles, Poemas, 1951)

Ento chegado o momento de agradecer. Agradecer os que me fizeram desejar estar aqui e
os que ficaram at o final, acreditando juntos que algum dia isso tudo terminaria e valeria a
pena. Agradecer a todos e a todas que de alguma maneira, de perto ou longe, iluminaram meu
caminho e me fizeram ter foras para concluir.
Me, sem voc eu literalmente nem teria tentado o doutorado. Foi a sua determinao que me
trouxe at aqui e, se eu continuo o caminho com minhas prprias pernas, em voc que me
espelho. Que a sua fora imensa se transforme em pedra que chora.
Pai, a distncia nos faz perceber quem so aqueles que nos fazem falta. Falta de acordar com
um bom dia Kellogs. Mas pelo menos posso dizer que, se a vida d voltas e mais voltas, puxa
e repuxa, voc o cara que sempre est do meu lado. Obrigada pelas tabelas, mapas, pelas
dicas acadmicas e de como viver uma vida mais leve.
Sis, voc a pessoa mais eficiente e inteligente que eu conheo. Quando eu crescer, quero ser
igual a voc.
Tem aqueles que foram muito importantes mas que acabamos seguindo caminhos diferentes.
Sem eles a estrada teria sido mais difcil e, mesmo de longe, agradeo.
E tem aqueles que a gente encontra pelo meio do caminho e fazem tudo ganhar um novo
sentido: No havamos marcado hora, no havamos marcado lugar. E, na infinita
possibilidade de lugares, na infinita possibilidade de tempos, nossos tempos e lugares
coincidiram. E deu-se o encontro (Rubem Alves). Pier, grazie mille per tutto. Obrigada por
ser meu abrigo nos dias difceis, meu aconchego e minha risada solta. A te che sei la miglior
cosa che mi sia successa, a te che sei un pescatore di asterischi, poeta e musico, io ti ringrazio.
Se rimaniamo insieme potremo anche volare, potremo attraversare questo mare (oceano
oppure continenti). Espero que ainda possamos voar juntos, por muito tempo.
Um muito obrigada s minhas queridas avs, Zil e Dora, meu av Haroldo, meus tios e tias,
primos e primas. Um abrao especial em Ju e Lara. Agradeo a Guto, Juju, Tutu e Julinha
pelos desenhos na minha parede, pra lembrar que a vida tambm feita de arco-ris.
O que dizer de meus amigos e amigas, companheiros e companheiras de estrada. Helga, voc
sabe que sem voc o caminho seria escuro e frio. Sua fora e lealdade me inspiram todos os
dias, espero que continue sendo essa pessoa maravilhosa.
Abraos apertados ainda para as amigas de sempre, May, Pri, Nathy, Flavinha, Jlia, Marina
sempre ali pra aquele ombro amigo; pras amigas e amigos de hoje, Paulinha, Marcela, velha
guarda do Nepem (Mari, Tola, Michele, Cherem, Marina, Breno, Ana Carol), Evandro,
Patrcia, Brigitte, pras amigas danantes Paulinha, Carol, Mari, Cia, Aretha; pras amigas de
caminhada acadmica, Nina e Mariah o que seria de mim sem vocs?
Os amigos de longe, Hugo, Joana, Aline, Vanessa, Bi, Abby, Zhenya, agradeo por tornarem
os frios dias canadenses um pouco menos sofridos e mais cheios de alegrias.
Uma lembrana importante: Mariza e seus cafs da tarde, pra no perder a ateno e no
desistir da escrita.
Agradeo ainda...
Patrcia por todos os chs e florais, Chafia por todos os conselhos.
Ao Luiz e a Marina pelo suporte jurdico em consultas sempre em momentos inoportunos.
A todos os colegas do DCP, em especial um abrao nas queridas e brilhantes companheiras
(Dani, Iris, Yza, Clarisse, Laurinha, Marcinha, Maria Alice, Marina e tantas outras).
Aos bolsistas do CRIP. Sem eles no haveria pesquisa, no haveria dados, no haveria tese.
Luciana, Marina, Mariana, Lucas, Luiz, Philippe, Mateus e, em especial, pra eficincia em
pessoa, Mara. Um beijo pra piauiense Tereza e sua luta contra a corrupo. Pra galera do
outro lado do muro do CRIP fica o obrigado pelo apoio em todas aquelas manhs, tardes e
noites em frente a um banco de dados que parecia infindvel!
Aquele agradecimento especial ao orientador, pelos incentivos e motivao. Uma tese nunca
esforo individual, chegar at aqui requereu muito de sua ajuda. Um muito obrigada ao
professor Mark Warren, por ter me recebido e acolhido em terras canadenses e pelas frutferas
trocas de ideias. Ainda em tempo, agradeo Alan Jacobs pelos aprendizados metodolgicos
fundamentais e pela disponibilidade em sempre me atender e responder meus emails (em
geral desesperados).
Agradeo FAFICH pelos doze anos de experincias e aprendizados. Aos professores do
Departamento de Cincia Poltica, em especial s professoras Eleonora e Claudia (minhas
tutoras no estgio docente), Juarez (me ensinando a ser mais republicana) e Marlise (quem
primeiro me fez desejar ser pesquisadora). Aquele abrao para o Alessandro e sua presteza em
quebrar todos os galhos.
Um agradecimento para os entrevistados e entrevistadas da pesquisa.
E, claro, aquele agradecimento para a CAPES pelo suporte financeiro tanto para o doutorado
como para a bolsa sanduche no exterior.
Sintam-se todos parte da minha caminhada e agradecidos por isso. Se o caminho nem sempre
foi fcil, foram vocs que deram sentido a tudo e me levantaram a cada momento de angstia.

OBRIGADA.
Ofertas de Aninha
(aos moos)

Eu sou aquela mulher


a quem o tempo
muito ensinou.
Ensinou a amar a vida.
No desistir da luta.
Recomear na derrota.
Renunciar a palavras e pensamentos negativos.
Acreditar nos valores humanos.
Ser otimista.

Creio numa fora imanente


que vai ligando a famlia humana
numa corrente luminosa
de fraternidade universal.
Creio na solidariedade humana.
Creio na superao dos erros
e angstias do presente.

Acredito nos moos.


Exalto sua confiana,
generosidade e idealismo.
Creio nos milagres da cincia
e na descoberta de uma profilaxia
futura dos erros e violncias
do presente.

Aprendi que mais vale lutar


do que recolher dinheiro fcil.
Antes acreditar do que duvidar.

(Cora Coralina, Melhores Poemas, 2011)


RESUMO
A proposta central desta tese mapear o funcionamento da rede brasileira de instituies de
accountability como as instituies se articulam para controlar e responsabilizar os casos de
corrupo que chegam at elas com ateno especialmente voltada para as instituies que
estariam no centro de uma agenda anticorrupo, englobando Ministrio Pblico Federal,
Polcia Federal, Controladoria Geral da Unio, Tribunal de Contas da Unio, Justia Federal e
Ministrios. Na literatura, o argumento mais disseminado o de que, apesar do
aprimoramento institucional recente, o resultado final dessa rede em termos de interaes e de
coordenao seria fraco. Para averiguar a situao atual deste resultado, submetemos as
interaes a um teste: o Programa de Fiscalizaes a Partir de Sorteios Pblicos da CGU, no
qual esta audita os recursos federais transferidos para os governos locais. Dado que este
programa traz as irregularidades a pblico, ser que so estabelecidos processos de
investigao e de julgamento nas outras instituies que compem a rede? Observa-se como
as atividades de controle fluem entre as instituies at chegar ao Poder Judicirio e se tornar
uma ao que vise sano. O mapeamento proposto objetiva contar duas histrias. A
primeira descreve se e como essas instituies interagem a partir do programa de sorteios,
acompanhando ao longo do tempo a trajetria das irregularidades em uma perspectiva
longitudinal e, alm disso, recorrendo a entrevistas semi-estruturadas com pessoas-chave
das instituies estudadas. Na segunda histria so explorados os possveis mecanismos
causais envolvidos tanto no momento prvio das interaes (como os fatores que impactam o
estabelecimento das mesmas) quanto no momento posterior (como as interaes afetam a
rapidez com que as irregularidades so processadas). Em ambas histrias, predomina a lgica
da mistura de mtodos, trazendo a estatstica e o process-tracing de forma imbricada.
Conclumos que a rede consegue se coordenar e articular para controlar e responsabilizar as
irregularidades encontradas, mas no de uma forma homognea entre todas as instituies.
Pelas inferncias descritivas quantitativas, encontramos inmeros processos investigativos
abertos pelo MPF, alguns pelos Ministrios e poucos pelo TCU, com este ltimo um pouco
mais ativo em agir contra corrupo. A fase das investigaes predomina, com poucos
processos chegando Justia e esta apresenta um processamento lento. Do ponto de vista
qualitativo, as interaes ressaltadas se do principalmente entre MPF e CGU e entre esta e a
PF. O TCU retratado enquanto uma instituio afastada, que se volta para as interaes com
instituies locais e promoo da governana. Por ltimo, nas inferncias causais, os testes
apontam que a corrupo pode at ser importante na deciso de agir das instituies
resultado das regresses logsticas mas no to importante a ponto de agilizar o andamento
dos processos e, quando tem um impacto significativo, leva a processos mais lentos
resultado da anlise de sobrevivncia. Ainda, as interaes so fundamentais para agilizar a
chegada dos processos na fase final da accountability, mas no contribuem para
sentenciamentos mais rpidos. A perspectiva terica refora que, ao conseguir manter os
governantes accountables pelas suas aes, conseguindo responsabiliz-los pelas excluses
que provocam (como a corrupo), as instituies da rede cumpririam um papel de reforo
democracia e sua condio inclusiva bsica.

Palavras-chave: Corrupo, Accountability, Democracia, Rede de instituies de


accountability, Interaes, Descentralizao, Brasil
ABSTRACT
The central purpose of this thesis is to map out the Brazilian web of accountability institutions
how these institutions establish links with each other in order to control and sanction the
cases of corruption that reach them. Particular focus is on the institutions that are at the center
of an anti-corruption agenda, including the Federal Public Prosecution, the Federal Police, the
Office of the Comptroller General, the Federal Court of Accounts, the Federal Justice and the
Ministries. In the literature, the most widespread argument is that despite recent institutional
improvements, the final result of this web in terms of interaction and coordination is still
weak. In order to check the present situation, the study tests these claims by looking at the
program called Inspections of Public Lotteries, which targets the federal funds transferred
to municipalities. Given that this program brings irregularities to the public sphere, we ask
whether investigative or judicial proceedings are established in the other institutions that
compose the web of accountability. We observe the flux of control activities among the
institutions until they reach the Judiciary and become an action that aims at judicial sanction.
This overview has the objective of telling two stories. The first describes if and how these
institutions interact as a result of the lottery program, following the trajectory of the
irregularities over time from a longitudinal perspective. In addition, we analyze semi-
structured interviews with key actors of the institutions studied. In the second story, we
explore possible causal mechanisms involved in both the moment prior to interactions (such
as factors impacting the establishment of such interactions) and in a later moment (such as
how quickly or slowly the interactions affect the speed of the proceedings). In both stories, the
predominant logic is the one of mixing methods, bringing together statistical and process-
tracing approaches. We conclude that the web is able to coordinate and articulate itself in
order to control and hold the public officials accountable, but not in a homogeneous way
across all institutions. In the quantitative descriptive stage, we find numerous investigative
proceedings initiated by the Public Prosecution, some by the Ministries and a few by the
Court of Accounts, with the latter being a little more active in fighting corruption. The
investigation phases prevail over others, with a few cases arriving at the Judicial Courts, and
the ones that do suffer from delayed proceedings. From a qualitative point of view, we show
how the interactions occur mainly between the Public Prosecution (MPF) and the Comptroller
(CGU) and between the latter and the Federal Police (PF). The Federal Court of Accounts
(TCU) is portrayed as a remote institution that prefers interactions with local institutions and
focuses on governance. Lastly, the causal inferences reveal that while corruption may be
important in the institutions decisions to interact as indicated by the results from the
logistic regressions corruption is not important enough to expedite the progress of the cases
and, when it has a significant impact, it leads to slower processes as indicated by the results
of the survival analysis. Furthermore, the interactions are fundamental to expedite the arrival
of the processes at the final stage of accountability, but do not contribute to faster sentencing.
The theoretical perspective emphasizes that in order to hold officials accountable for their
actions, managing to make them responsible for the exclusions that they may cause (such as
corruption actions), the web of accountability institutions fulfill an important role of
reinforcing and empowering democracy and its basic inclusive condition.

Keywords: Accountability, Corruption, Democracy, Web of accountability institutions,


Interactions, Decentralization, Brazil
LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Estatsticas descritivas das caractersticas scio-demogrficas dos


municpios fiscalizados, Brasil, 2003-2010.................................................. 195
Tabela 2 Estatsticas descritivas dos recursos e receitas dos municpios fiscalizados
no ano em que foram sorteados, Brasil, 2003-2010...................................... 195
Tabela 3 Categorizao das irregularidades pela dimenso da poltica pblica, pela
responsabilidade da prefeitura e pelo tipo de excluso social provocada,
Brasil, 2003-2010.......................................................................................... 202
Tabela 4 Subcategorias utilizadas na medida de corrupo, por categorias da
dimenso da poltica, Brasil, 2003-2010....................................................... 203
Tabela 5 Proporo de municpios fiscalizados, de irregularidades encontradas e de
incidncia de corrupo por regio, Brasil, 2003-2010................................ 206
Tabela 6 Estatsticas descritivas dos dados scio-demogrficos por incidncia de
corrupo, Brasil, 2003-2010........................................................................ 207
Tabela 7 Teste t da diferena entre as mdias das caractersticas scio-econmicas
por irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2010...................... 208
Tabela 8 Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais, por
rgo responsvel pela instaurao, Brasil, 2003-2015................................ 214
Tabela 9 Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo
Ministrio Pblico Federal, Brasil, 2003-2015............................................. 214
Tabela 10 Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo
Ministrio Pblico Federal por regio, Brasil, 2003-2015............................ 215
Tabela 11 Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo
Ministrio Pblico Federal por ano do sorteio, Brasil, 2003-2015.............. 215
Tabela 12 Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo
Ministrio Pblico Federal por rea governamental, Brasil, 2003-2015...... 216
Tabela 13 Estatsticas descritivas das irregularidades investigadas pelas Tomadas de
Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico Federal, pelo tamanho da
populao, IDHM, PIB, taxa de urbanizao, taxa de analfabetismo,
incidncia de pobreza, valor fiscalizado e taxa de dependncia da Unio,
Brasil, 2003-2015.......................................................................................... 217
Tabela 14 Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo
Ministrio Pblico Federal por dimenses da poltica pblica, Brasil,
2003-2015..................................................................................................... 219
Tabela 15 Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais, por
motivo de instaurao, Brasil, 2003-2015.................................................... 219
Tabela 16 Cruzamento entre rgo responsvel pela instaurao das Tomadas de
Contas Especiais * irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 220
Tabela 17 Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por
irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015............................ 221
Tabela 18 Cruzamento entre ocorrncia de investigao pelo Ministrio Pblico
Federal * irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015............ 221
Tabela 19 Distribuio das irregularidades investigadas pelo TCU por cargo dos
responsveis, Brasil, 2003-2015................................................................... 222
Tabela 20 Itens inscritos nas sentenas do TCU, Brasil, 2003-2015............................ 223
Tabela 21 Condenaes das irregularidades investigadas pelo TCU, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 223
Tabela 22 Irregularidades sob investigao do MPF, por classe da ao, Brasil,
2003-2015..................................................................................................... 224
Tabela 23 Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por primeiro
tema do processo de acordo com a classificao do CNMP, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 225
Tabela 24 Subtemas mencionados nos processos das irregularidades investigadas
pelo Ministrio Pblico Federal, relativos ao primeiro tema Direito
Administrativo, de acordo com a classificao do CNMP, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 225
Tabela 25 Subtemas mencionados nos processos das irregularidades investigadas
pelo Ministrio Pblico Federal, relativos ao primeiro tema Direito Penal,
de acordo com a classificao do CNMP, Brasil, 2003-2015....................... 226
Tabela 26 Irregularidades investigadas pelo MPF, por ocorrncia de recomendao,
Brasil, 2003-2015.......................................................................................... 227
Tabela 27 Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 228
Tabela 28 Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, por ano do
sorteio, Brasil, 2003-2015............................................................................. 228
Tabela 29 Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, por
irregularidade considerada corrupo Brasil, 2003-2015............................. 229
Tabela 30 Cruzamento entre sugesto de Tomadas de Contas Especiais pela CGU *
Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015............................ 229
Tabela 31 Teste de qui-quadrado para o cruzamento entre sugesto de Tomadas de
Contas Especiais pela CGU * Irregularidade considerada corrupo,
Brasil, 2003-2015.......................................................................................... 229
Tabela 32 Cruzamento entre irregularidades com sugestes aceitas * Irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2015.................................................... 230
Tabela 33 Teste de qui-quadrado para o cruzamento das irregularidades com
sugestes aceitas * Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 230
Tabela 34 Irregularidades com sugestes de TCE aceitas, por condenao pelo TCU,
Brasil, 2003-2015.......................................................................................... 231
Tabela 35 Cruzamento entre sugestes de Tomadas de Contas Especiais pela CGU
investigadas pelo Ministrio Pblico Federal * Irregularidade considerada
corrupo, Brasil, 2003-2015........................................................................ 231
Tabela 36 Teste qui-quadrado para o cruzamento entre sugestes de Tomadas de
Contas Especiais pela CGU investigadas pelo Ministrio Pblico Federal
* Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015......................... 232
Tabela 37 Irregularidades investigadas por citao da participao de outros rgos
federais nos processos de Tomadas de Contas Especiais, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 233
Tabela 38 Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal, por
localizao do processo, Brasil, 2003-2015.................................................. 234
Tabela 39 Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por ltima
movimentao do processo, Brasil, 2003-2015............................................ 235
Tabela 40 Irregularidades alvo de processos investigativos sobrepostos pelo Tribunal
de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal, por regio, Brasil,
2003-2015..................................................................................................... 237
Tabela 41 Irregularidades alvo de processos investigativos sobrepostos pelo Tribunal
de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal, por ano do sorteio,
Brasil, 2003-2015.......................................................................................... 237
Tabela 42 Cruzamento entre irregularidade considerada corrupo * Irregularidades
investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico
Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015................................................ 238
Tabela 43 Teste qui-quadrado para o cruzamento entre irregularidade considerada
corrupo por irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da
Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015... 238
Tabela 44 Cruzamento entre irregularidades condenadas no Tribunal de Contas da
Unio * Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015................. 239
Tabela 45 Teste de qui-quadrado do cruzamento entre irregularidades condenadas no
Tribunal de Contas da Unio * Irregularidades investigadas pelo Tribunal
de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil,
2003-2015..................................................................................................... 239
Tabela 46 Irregularidades processadas na Justia Federal, Brasil, 2003-2015.............. 240
Tabela 47 Estatsticas descritivas das irregularidades processadas na Justia Federal,
pelo tamanho da populao, IDHM, PIB, taxa de urbanizao, taxa de
analfabetismo, incidncia de pobreza, valor fiscalizado e taxa de
dependncia da Unio, Brasil, 2003-2015................................................... 241
Tabela 48 Irregularidades processadas na Justia Federal por irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2015.................................................... 241
Tabela 49 Cruzamento entre ocorrncia de processos na Justia Federal *
Irregularidades consideradas corrupo, Brasil, 2003-2015......................... 242
Tabela 50 Teste qui-quadrado para o cruzamento entre ocorrncia de processos na
Justia Federal e irregularidades consideradas corrupo, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 242
Tabela 51 Irregularidades processadas na Justia Federal, por classe da ao, Brasil,
2003-2015..................................................................................................... 242
Tabela 52 Irregularidades processadas na Justia Federal, por assuntos das peties,
Brasil , 2003-2015......................................................................................... 243
Tabela 53 Irregularidades processadas na Justia Federal, por partes que iniciaram o
processo judicial, Brasil, 2003-2015............................................................. 244
Tabela 54 Irregularidades processadas na Justia Federal, por ocorrncia de agravo e
apelaes, Brasil, 2003-2015........................................................................ 245
Tabela 55 Irregularidades processadas na Justia Federal, por ocorrncia e tipo de
sentenas, Brasil, 2003-2015......................................................................... 245
Tabela 56 Cruzamento entre irregularidades processadas na Justia Federal *
Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015................. 246
Tabela 57 Teste qui-quadrado para o cruzamento entre irregularidades processadas
na Justia Federal * Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas
da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-
2015............................................................................................................... 246
Tabela 58 Cruzamento entre tipos de sentenas na Justia Federal * Irregularidades
investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico
Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015................................................ 247
Tabela 59 Teste qui-quadrado para o cruzamento entre tipos de sentenas na Justia
Federal * Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015................. 247
Tabela 60 Diferena em anos do sorteio at a autuao para as irregularidades
investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal, Brasil, 2003-2015............................................................................ 249
Tabela 61 Estatsticas descritivas das diferenas em anos do sorteio at a autuao e
diferenas em dias da autuao at a ltima movimentao no Tribunal de
Contas da Unio, no Ministrio Pblico Federal e na Justia Federal,
Brasil, 2003-2015.......................................................................................... 251
Tabela 62 Quantidade de entrevistados por instituies federais, Brasil, 2014............. 259
Tabela 63 Contatos estabelecidos entre as instituies da rede de accountability,
Brasil, 2014................................................................................................... 261
Tabela 64 Modelos de regresso logstica que estimam os determinantes do incio do
processo de Tomada de Contas Especial a partir da sugesto de TCE, ano
do sorteio, montante de recursos envolvido, irregularidade considerada
corrupo, tamanho da populao, taxa de analfabetismo, incidncia de
pobreza, taxa de dependncia da Unio, taxa de urbanizao e Produto
Interno Bruto, Brasil, 2003-2015.................................................................. 395
Tabela 65 Modelos de regresso logstica que estimam os determinantes do incio do
processo investigativo pelo Ministrio Pblico Federal a partir da
sugesto de TCE, ano do sorteio, montante de recursos envolvido,
irregularidade considerada corrupo, tamanho da populao, taxa de
analfabetismo, incidncia de pobreza, taxa de dependncia da Unio, taxa
de urbanizao e Produto Interno Bruto, Brasil, 2003-2015......................... 399
Tabela 66 Modelos de regresso logstica que estimam os determinantes do incio do
processo na Justia Federal a partir da sugesto de TCE, ano do sorteio,
montante de recursos envolvido, irregularidade considerada corrupo,
fiscalizaes do Ministrio Pblico Federal, fiscalizaes do Tribunal de
Contas da Unio, meno Polcia Federal, tamanho da populao, taxa
de analfabetismo, incidncia de pobreza, taxa de dependncia da Unio,
taxa de urbanizao e Produto Interno Bruto, Brasil, 2003-2015................. 403
Tabela 67 Ocorrncia de censuras na anlise Kaplan-Meier para as irregularidades
com processos abertos pelo Ministrio Pblico Federal, por irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2015.................................................... 412
Tabela 68 Ocorrncia de censuras na anlise Kaplan-Meier para as irregularidades
com processos abertos de Tomadas de Contas Especiais, por
irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015............................ 414
Tabela 69 Testes Log-rank (Mantel-Cox) de igualdade das distribuies de
sobrevivncia para diferentes nveis de irregularidades consideradas
corrupo, Brasil, 2003-2015........................................................................ 415
Tabela 70 Mdias de tempos de sobrevivncia das irregularidades at a chegada
Justia Federal por instituies envolvidas nas investigaes, Brasil,
2003-2015..................................................................................................... 418
Tabela 71 Mdias de tempos de sobrevivncia das irregularidades at a chegada
Justia Federal por quantas parcerias foram estabelecidas nas
investigaes, Brasil, 2003-2015.................................................................. 419
Tabela 72 Ocorrncia de censuras na anlise Kaplan-Meier para as irregularidades
com processos na Justia Federal, por irregularidade considerada
corrupo, Brasil, 2003-2015........................................................................ 420
Tabela 73 Mdias de tempos de sobrevivncia das irregularidades at o
sentenciamento na Justia Federal por instituies envolvidas nas
investigaes, Brasil, 2003-2014.................................................................. 422
Tabela 74 Mdias de tempos de sobrevivncia das irregularidades at o
sentenciamento pela Justia Federal por quantas instituies investigaram,
Brasil, 2003-2014.......................................................................................... 424
Tabela 75 Testes Log-rank (Mantel-Cox) de igualdade das distribuies de
sobrevivncia para diferentes nveis de irregularidade considerada
corrupo, instituies envolvidas nas investigaes e quantidade de
instituies, Brasil, 2003-2015...................................................................... 425
Tabela 76 Frequncia das irregularidades de m gesto por dimenses da poltica e
subcategorias, Brasil, 2003-2010.................................................................. 463
Tabela 77 Frequncia de irregularidades encontradas e incidncia de corrupo por
municpio e estado, Brasil, 2003-2010.......................................................... 466
Tabela 78 Meno participao da Polcia Federal nos processos do TCU ou MPF,
Brasil, 2003-2015.......................................................................................... 473
Tabela 79 Quantidade de instituies que investigaram as irregularidades, Brasil,
2003-2015..................................................................................................... 473
Tabela 80 Quais instituies investigaram as irregularidades, Brasil, 2003-2015........ 473

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Comparao da incidncia de irregularidade considerada corrupo e m


gesto por Ministrio, Brasil, 2003-2010................................................... 209
Grfico 2 Comparao das irregularidades de corrupo e m gesto, por
programas governamentais, Brasil, 2003-2010.......................................... 210
Grfico 3 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao pelo
Ministrio Pblico Federal, para diferentes nveis de irregularidades
consideradas corrupo, com relao s estimativas de Kaplan Meier,
Brasil, 2003-2015....................................................................................... 411
Grfico 4 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a finalizao do
processo pelo Ministrio Pblico Federal, para diferentes nveis de
irregularidades consideradas corrupo, com relao s estimativas de
Kaplan Meier, Brasil, 2003-2015............................................................... 412
Grfico 5 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das
irregularidades por meio de Tomadas de Contas Especiais, para
diferentes nveis de irregularidades consideradas corrupo, com relao
s estimativas de Kaplan Meier Brasil, 2003-2014.................................... 413
Grfico 6 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a finalizao dos
processos pelo Tribunal de Contas da Unio, para diferentes nveis de
irregularidade considerada corrupo, com relao s estimativas de
Kaplan Meier, Brasil, 2003-2015............................................................... 415
Grfico 7 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das
irregularidades na Justia Federal, para diferentes nveis de
irregularidade considerada corrupo, com relao s estimativas de
Kaplan Meier, Brasil, 2003-2015............................................................... 416
Grfico 8 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das
irregularidades na Justia Federal, por instituio envolvida nas
investigaes, com relao s estimativas de Kaplan Meier, Brasil,
2003-2015.................................................................................................. 418
Grfico 9 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at a autuao das
irregularidades na Justia Federal, por quantidade de parcerias nas
investigaes, com relao s estimativas de Kaplan Meier, Brasil,
2003-2015.................................................................................................. 419
Grfico 10 Curvas de Sobrevivncia analisando o tempo at o sentenciamento pela
Justia Federal, para diferentes nveis de irregularidades consideradas
corrupo, com relao s estimativas de Kaplan Meier Brasil, 2003-
2014............................................................................................................ 421
Grfico 11 Curvas de Sobrevivncia analisando o sentenciamento pela Justia
Federal, para diferentes nveis de instituies envolvidas nas
investigaes, com relao s estimativas de Kaplan Meier Brasil, 2003-
2015............................................................................................................ 422
Grfico 12 Curvas de Sobrevivncia analisando o sentenciamento pela Justia
Federal, para diferentes nveis de quantidade de parcerias nas
investigaes, com relao s estimativas de Kaplan Meier Brasil, 2003-
2015............................................................................................................ 424

LISTA DE FIGURAS (QUADROS E DIAGRAMAS)

Quadro 1 Dimenses-chave das instituies dentro da rede brasileira de


accountability............................................................................................... 136

Figura 1 Fluxo do controle e responsabilizao feitos pelas instituies federais de


accountability sobre as irregularidades encontradas na gesto dos
recursos federais pelos governos municipais, Brasil, 2015......................... 134
Figura 2 Municpios da amostra, Brasil, 2003-2010.................................................. 193
Figura 3 Fluxo das irregularidades encontradas por processos de Tomadas de
Contas Especiais e atuao do TCU e da Justia Federal Brasil, 2003-
2015............................................................................................................. 252
Figura 4 Fluxo das irregularidades encontradas pela atuao do Ministrio Pblico
Federal e da Justia Federal Brasil, 2003-2015........................................... 253
Figura 5 Fluxo das irregularidades consideradas corrupo encontradas pela
atuao do Ministrio Pblico Federal, Tribunal de Contas da Unio e
Justia Federal, Brasil, 2003-2015.............................................................. 255
Figura 6 Mapa das interaes narradas entre as instituies da rede de
accountability para os laos fracos, Brasil, 2014....................................... 315
Figura 7 Mapa das interaes narradas entre as instituies da rede de
accountability para os laos mdios, Brasil, 2014...................................... 317
Figura 8 Mapa das interaes narradas entre as instituies da rede de
accountability para os laos fortes, Brasil, 2014........................................ 318
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia


ACP Ao Civil Pblica
AGU Advocacia-Geral da Unio
ANAC Agncia Nacional de Avio Civil
BACEN Banco Central do Brasil
CF Constituio Federal
Ciset Secretaria(s) de Controle Interno (setorial)
CJF Conselho da Justia Federal
CGU Controladoria Geral da Unio
COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras
CONAMP Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico
CNJ Conselho Nacional de Justia
CNMP Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Codevasf Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CRIP Centro de Referncia do Interesse Pblico
CVM Comisso de Valores Mobilirios
DENASUS Departamento Nacional de Auditoria do Sistema nico de Sade
DGI Diretoria de Gesto de Informaes Estratgicas
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
ENCCLA Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
FEBRABAN Federao Brasileira de Bancos
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FHC Fernando Henrique Cardoso
FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FNS Fundo Nacional de Sade
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FUNASA Fundao Nacional de Sade
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
FUNDEF
Valorizao do Magistrio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICP Inqurito Civil Pblico
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IDHM ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
IFES Institutos Federais de Ensino Superior
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
IPL Inqurito Policial
JF Justia Federal
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MP Ministrio Pblico
MPE Ministrio Pblico Estadual
MPF Ministrio Pblico Federal
NSA No se aplica
OI Observable Implication (Implicaes Observveis)
OLS Ordinary Least-Squares (Mnimos Quadrados Ordinrios)
PAB Programa de Assistncia Bsica
Programa de Atendimento a Crianca em Creche ou Outras Alternativas
PAC
Comunitrias
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
PEC Proposta de Emenda Constituio
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PF Polcia Federal
PIB Produto Interno Bruto
PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar
PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
POF Pesquisa de Oramento Familiar
PR Procuradoria da Repblica
PRDC Procuradoria Regional dos Direitos do Cidado
Previc Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
PRM Procuradoria da Repblica no Municpio
PRODESA Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecurio
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRR Procuradoria Regional da Repblica
PSF Programa Sade da Famlia
SFC Secretaria Federal de Controle Interno
SNI Servio Nacional de Informaes
SPSS Statistical Package for the Social Sciences
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
SUS Sistema nico de Sade
TCE Tomada de Contas Especial
TCO Termo Circusntanciado de Ocorrncia
TCU Tribunal de Contas da Unio
TJ Tribunal de Justia
TRE Tribunal Regional Eleitoral
TRF Tribunal Regional Federal
TSE Tribunal Superior Eleitoral
TST Tribunal Superior do Trabalho
USAID United States Agency for International Development
SUMRIO

INTRODUO.................................................................................................. 25

TOMO I DEMOCRACIA, ACCOUNTABILITY E CORRUPO........... 36

1 DEMOCRACIA: PRINCPIOS DA INCLUSO E DA


ACCOUNTABILITY........................................................................................... 37
1.1 Estabelecendo conexes....................................................................................... 37
1.1.1 Princpios democrticos....................................................................................... 39
1.1.2 Princpio democrtico da incluso....................................................................... 43
1.1.3 O ideal de incluso e o poder Executivo.............................................................. 48
1.2 Democracia e o princpio da accountability......................................................... 52
1.2.1 O problema do controle do poder e a democracia................................................ 53
1.2.2 Accountability: teorias e conceitos....................................................................... 59
1.2.3 Accountability e a arquitetura institucional: dimenses vertical e horizontal...... 65
1.3 Democracia, accountability e corrupo.............................................................. 70

2 CORRUPO COMO EXCLUSO............................................................... 73


2.1 Corrupo e interesse pblico.............................................................................. 74
2.2 Democracia e corrupo: um problema de excluso............................................ 82
2.3 Teorias sobre corrupo no sculo XX: modernizao, economia e cultura....... 86
2.4 A definio predominante: desvios do cargo pblico.......................................... 93

TOMO II UMA IMERSO NO BRASIL: DESCENTRALIZAO E


INSTITUIES DE ACCOUNTABILITY...................................................... 102

3 DAS RELAES ENTRE CORRUPO E DESCENTRALIZAO


NO CONTEXTO BRASILEIRO...................................................................... 103
3.1 Corrupo como caminho inexorvel?................................................................. 104
3.2 A corrupo do ponto de vista da ausncia de incluso no Brasil: a legitimao
da hierarquia das desigualdades........................................................................... 105
3.3 A relevncia do nvel de anlise local.................................................................. 111
3.4 Definies conceituais: descentralizao e federalismo...................................... 114
3.5 Governos locais e descentralizao: o caso brasileiro......................................... 116
3.6 Da relao entre descentralizao e corrupo: dissensos na literatura
internacional......................................................................................................... 124

4 A REDE BRASILEIRA DE INSTITUIES DE ACCOUNTABILITY E


AS NOSSAS HIPTESES DE PESQUISA..................................................... 132
4.1 O aprimoramento recente das instituies de accountability horizontal.............. 135
4.2 As instituies federais da rede de accountability escolhidas para a anlise....... 137
4.2.1 A Controladoria Geral da Unio - CGU............................................................... 137
4.2.2 O Tribunal de Contas da Unio - TCU................................................................ 141
4.2.3 O Ministrio Pblico Federal - MPF................................................................... 146
4.2.4 A Polcia Federal PF......................................................................................... 150
4.2.5 Judicirio - a Justia Federal................................................................................ 154
4.3 Avanos ou paradoxos?........................................................................................ 160
4.4 Proposta metodolgica: mapeando as interaes................................................. 165
4.4.1 Abordagem longitudinal....................................................................................... 168
4.4.2 Inferncia descritiva, a lgica do process-tracing e as implicaes
observveis........................................................................................................... 170
4.4.3 Colocando a metodologia em prtica: a busca por dados quantitativos e
qualitativos........................................................................................................... 176
4.5 As hipteses de pesquisa sobre as interaes entre as instituies de
accountability no Brasil....................................................................................... 180
4.5.1 Ausncia/pouca interao..................................................................................... 181
4.5.2 Corrupo como prioridade.................................................................................. 181
4.5.3 nfase na fase investigativa................................................................................. 182
4.5.4 Prevalncia de sanes criminais......................................................................... 184
4.5.5 Proximidade......................................................................................................... 186
4.5.6 Interaes formais x informais............................................................................. 188
4.6 O controle e seus excessos................................................................................... 189

5 INFERNCIAS DESCRITIVAS: AS INTERAES NA REDE


BRASILEIRA DE INSTITUIES DE ACCOUNTABILITY...................... 191
5.1 O programa de sorteios da CGU e a nossa amostra............................................. 192
5.2 Perfil dos municpios fiscalizados e das irregularidades encontradas.................. 194
5.2.1 Perfil dos municpios fiscalizados........................................................................ 194
5.2.2 Irregularidades: m gesto versus corrupo....................................................... 196
5.2.3 Perfil das irregularidades encontradas.................................................................. 200
5.3 As interaes entre as instituies de accountability: do monitoramento para a
fase investigativa.................................................................................................. 211
5.3.1 Primeira hiptese: a quantidade de interaes com a CGU estabelecidas pelos
Ministrios, TCU e MPF...................................................................................... 213
5.3.2 Segunda hiptese: a priorizao dos casos de corrupo..................................... 218
5.3.3 O andamento interno dos processos: o julgamento pelo TCU............................. 221
5.3.4 O andamento interno dos processos no MPF e a hiptese sobre a atuao
criminal................................................................................................................. 223
5.3.5 As interaes pelas sugestes de Tomadas de Contas Especiais......................... 227
5.3.6 As interaes pela meno a outras instituies.................................................. 232
5.3.7 As interaes pelas sobreposies........................................................................ 236
5.4 As interaes entre as instituies de accountability: a fase das sanes
jurdicas................................................................................................................ 239
5.4.1 A hiptese sobre a ausncia de sanes............................................................... 239
5.4.2 As sobreposies e a Justia Federal.................................................................... 245
5.5 O tempo como varivel importante...................................................................... 247
5.6 Os mapas das interaes pelos dados quantitativos............................................. 251
5.7 As interaes segundo os atores de accountability.............................................. 256
5.7.1 O perfil dos entrevistados..................................................................................... 258
5.8 Ausncia ou presena de interaes?................................................................... 260
5.9 As interaes com a Controladoria Geral da Unio............................................. 261
5.9.1 A interao mais prxima narrada: CGU e PF..................................................... 262
5.9.2 Controladoria e Ministrio Publico: parceiros..................................................... 262
5.9.3 Controladoria e Tribunal de Contas: parcerias e tenses..................................... 264
5.9.4 Assessores: a ponte entre controlados e controladores........................................ 266
5.9.5 A Controladoria e a Justia: relaes distantes.................................................... 267
5.10 As interaes com o Ministrio Pblico Federal................................................. 268
5.10.1 Das investigaes para a Justia: MPF e JF......................................................... 268
5.10.2 O embate contnuo: policiais x procuradores....................................................... 269
5.10.3 Interaes na fase de investigao: MPF e TCU.................................................. 271
5.10.4 Procuradores e controlados: demandas em excesso............................................. 272
5.11 Os controlados...................................................................................................... 274
5.11.1 Ministrios com PF e JF: contatos eventuais....................................................... 274
5.11.2 Ministrios e TCU: relacionamento distante........................................................ 274
5.12 O Tribunal de Contas da Unio: uma instituio afastada................................... 276
5.12.1 A sada encontrada pelo TCU: a esfera local....................................................... 277
5.13 Contatos negados.................................................................................................. 279
5.14 Como as instituies interagem............................................................................ 283
5.14.1 Trocas obrigatrias............................................................................................... 283
5.14.2 Convnios e acordos: trocas de informao......................................................... 284
5.14.3 Parcerias que do certo: operaes especiais....................................................... 286
5.14.4 A base das interaes: casos de corrupo........................................................... 289
5.14.5 Parcerias produtivas: das instituies de auditoria para as instituies de
investigao.......................................................................................................... 292
5.14.6 Parceria virtuosa: CGUPFMPF.................................................................... 294
5.14.7 Os Ministrios e seus encaminhamentos.............................................................. 295
5.14.8 Combinando prioridades...................................................................................... 298
5.14.9 A cabea do sistema............................................................................................. 300
5.14.10 TCU: uma instituio diferenciada...................................................................... 305
5.15 As interaes e as excluses................................................................................. 306
5.16 Problemas nas interaes: pontos de vulnerabilidade da rede............................. 312
5.17 Os mapas das interaes pelas entrevistas........................................................... 314

6 INFERNCIAS CAUSAIS: O QUE LEVA AS INSTITUIES A


INTERAGIR?..................................................................................................... 320
6.1 A segunda histria a ser contada.......................................................................... 320
6.2 Process-tracing e os mecanismos causais por trs das interaes....................... 321
6.2.1 A preocupao com a esfera local........................................................................ 322
6.2.2 A viso sobre o programa dos sorteios................................................................. 332
6.2.3 A prioridade: corrupo ou m gesto?................................................................ 344
6.2.4 As vises sobre o trabalho em rede...................................................................... 365
6.3 Regresses logsticas: quais fatores impactam o estabelecimento de
interaes?............................................................................................................ 391
6.3.1 Os fatores condicionantes da abertura de Tomada de Contas Especial............... 394
6.3.2 Os fatores condicionantes da abertura de processos investigativos pelo MPF.... 398
6.3.3 Fatores que impactam a chegada das irregularidades fase das sanes
jurdicas................................................................................................................ 402
6.4 Anlises de sobrevivncia: as interaes e o tempo............................................. 406
6.4.1 A influncia da corrupo na sobrevivncia dos casos no MPF.......................... 409
6.4.2 A influncia da corrupo na sobrevivncia dos casos no TCU.......................... 413
6.4.3 A influncia da corrupo e das interaes na sobrevivncia dos casos na JF.... 415

7 CONSIDERAES FINAIS............................................................................ 427

REFERNCIAS................................................................................................. 442

APNDICE A..................................................................................................... 463


APNDICE B..................................................................................................... 474

ANEXO .............................................................................................................. 479


25

INTRODUO

A corrupo hoje um tema central para todos aqueles que se preocupam com os destinos das
democracias (AVRITZER et al., 2008). Empiricamente, as pesquisas atuais demonstram uma
estreita associao entre democracias consolidadas e menores ndices de corrupo
(KLITGAARD, 1988; TREISMAN, 2000). sugerido que a incidncia de corrupo seria
menor nos sistemas polticos mais democrticos e abertos, seja pelo alto nvel de
transparncia propiciado pela liberdade de imprensa e de associao, seja pela competio
eleitoral, ou mesmo pelo seu alto nvel de accountability (POWER; GONZALEZ, 2003).

Em sendo assim, a agenda anticorrupo propagada internacionalmente inclui em seu bojo as


instituies clssicas da democracia constitucional, como a separao de poderes, um
Judicirio independente, eleies livres, justas e regulares. A articulao entre propostas de
controle da corrupo e o fortalecimento das instituies democrticas no se daria por acaso,
tendo em vista que os objetivos freqentemente mencionados nas tcnicas anticorrupo se
situam perto do ideal democrtico de que as foras centrais no processo poltico de tomada de
deciso devem ser a representao accountable e a justificao pblica (WARREN, 2005).

Esta tese parte de reflexes tericas que defendem uma conexo intrnseca entre princpios
democrticos e o enfrentamento da corrupo. O que contaria como democrtico no interior
da complexa ecologia de instituies, organizaes e culturas que compem a democracia
seriam as caractersticas que contribuem para a realizao da sua norma inclusiva, a saber,
the empowered inclusion of those affected in collective decisions and actions
(HABERMAS, 1998; YOUNG, 2000; DAHL, 1998; WARREN, 2004, 2005, 2006).
Corrupo, neste marco, significaria uma violao a essa norma inclusiva, quando as decises
e aes polticas so tomadas de forma a excluir os potencialmente afetados por elas
(WARREN, 2004).

Essa conexo intrnseca defendida no equivale a dizer que uma democracia estaria
completamente livre da corrupo, mas sim que, em uma democracia, a corrupo significa a
excluso injustificvel da cidadania. As oportunidades para a corrupo so conseqncia no
da democracia em si mesma, mas de falhas nos mecanismos que deveriam permitir o
empoderamento democrtico, como os mecanismos de accountability. A literatura aponta que,
no atual estgio de reformas e democratizaes ao redor do globo, melhorar a performance
26

econmica e combater a corrupo necessariamente passam pelo fortalecimento das


instituies de accountability. Como notado por Siavelis (2000:71) at the root of both
corruption and administrative inefficiency is government institutions lack of oversight
capabilities. A organizao Transparncia Internacional aponta, por exemplo, as instituies
de accountability horizontal como mecanismos eficazes de controle e responsabilizao da
corrupo que enquadrariam a fiscalizao e o monitoramento operacionalizados de dentro
do prprio Estado (POPE, 2000; ODONNELL, 1998; ROSE-ACKERMAN, 1999).

A experincia brasileira recente tem buscado justamente aprimorar as instituies


responsveis pelo enfrentamento da corrupo, com vistas ao fortalecimento da accountability
horizontal. Por exemplo, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) tem hoje uma margem
razovel de autonomia institucional para o exerccio de suas funes de controle no campo
administrativo (LOUREIRO; TEIXEIRA; MORAES, 2009). O Ministrio Pblico Federal
(MPF) e a Polcia Federal (PF) conseguem exercer suas atividades investigativas e, no mbito
do Poder Executivo, foi criada a Controladoria Geral da Unio (CGU), qual coube
centralizar o controle de gesto, auditoria de contas, correio e preveno da corrupo
(OLIVIERI, 2011).

Ocorre que nenhuma dessas instituies fortalecidas quando da nossa democratizao tem
como nica funo o enfrentamento da corrupo, e nenhuma concentra todas as etapas
envolvidas no ciclo de accountability, que vo desde o monitoramento, passando pelas
investigaes at as possveis sanes (OLIVIERI, 2011). A etapa da preveno tem sido
deixada a cargo principalmente da CGU, que produziria informaes estratgicas na
identificao de aes ilcitas. O TCU se encarregaria de investigaes e sanes
administrativas que envolvem a malversao de recursos pblicos. A investigao criminal
ficaria especialmente com a Polcia Federal, que tem como uma de suas competncias a
apurao de crimes contra o patrimnio pblico. A apresentao de denncia competiria ao
Ministrio Pblico, e as sanes cveis e penais ficariam a cargo dos tribunais de justia.
Dessa forma, essas instituies comporiam uma rede, cada qual cumprindo a sua funo e
necessitando estabelecer interaes com as outras para levar a cabo todas as etapas da
accountability.

A proposta central desta tese ento mapear o funcionamento dessa rede brasileira de
instituies de accountability como essas instituies se articulam para controlar e
27

responsabilizar os casos de corrupo que chegam at elas. Apesar da ateno crescente, a


rede de instituies de accountability ainda um tema incipiente e pouco explorado na
literatura brasileira (MAINWARING; WELNA, 2003; TAYLOR, 2011; TAYLOR;
BURANELLI, 2007; SPECK, 2002; ARANTES, 2011; AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010;
LOUREIRO et al., 2011). Estuda-se neste trabalho as instituies federais de accountability
que estariam no centro de uma agenda anticorrupo, englobando o Ministrio Pblico
Federal, a Polcia Federal, a Controladoria Geral da Unio, o Tribunal de Contas da Unio e a
Justia Federal (ARANTES, 2011). Ainda, incorporamos os Ministrios na anlise,
entendendo que eles cumprem um duplo papel nessa rede: tanto so controlados pelas outras
instituies como tambm controlam os outros entes federativos que gerenciam seus recursos
repassados.

Os estudos que tratam especificamente dessa rede de instituies no Brasil ainda abordam
cada instituio de forma separada. A maioria se concentra em uma nica instituio, focando
as suas estruturas internas, procedimentos e sistemas, ao invs de olhar a moldura mais ampla
em que essas instituies esto includas (SANTISO, 2007). Esta tese avana nesse sentido ao
propor como tema central as interaes propriamente ditas e no a anlise em separado de
cada instituio.

Existem aqueles que associam o nosso desenvolvimento institucional em termos de


accountability a uma revoluo silenciosa, a partir de mudanas incrementais na rede
brasileira, que se acumulariam de forma a mudar o cenrio do controle e responsabilizao da
corrupo, oferecendo uma promessa de melhorar a qualidade da nossa democracia (PRAA;
TAYLOR, 2014). A capacidade dessa rede de instituies de accountability no Brasil teria
melhorado substancialmente nos ltimos tempos. Aumentou-se no s o nmero de aes
realizadas por essas instituies, mas tambm o nmero de operaes em conjunto. Nesse tipo
de anlise afirmado que, apesar da corrupo ainda permanecer como prtica freqente e de
que nem todos os movimentos na rede representaram melhorias como a dificuldade crnica
do Judicirio em julgar , as pequenas mudanas internas, envolvendo processo oramentrio,
transparncia fiscal, eligibilidade poltica e processos de fiscalizao, estariam se amontoando
e anunciariam um caminho sem volta de fortalecimento da accountability (PRAA;
TAYLOR, 2014).
28

Enquanto isso, a maioria da literatura pontua a existncia de um paradoxo: essa evoluo


recente no teria sido suficiente para dar uma resposta adequada corrupo. Ressalta-se que
apesar da proeminncia deste fenmeno na agenda pblica brasileira, h uma enorme
dificuldade em se combat-lo efetivamente (POWER; TAYLOR, 2011). colocado de forma
recorrente as inmeras tenses nas relaes entre as instituies estudadas (TAYLOR;
BURANELLI, 2007; POWER; TAYLOR, 2011). H uma tendncia dos estudos em afirmar
que as instituies de accountability no Brasil so suficientemente bem estruturadas para
realizar suas atribuies legais, mas haveria a necessidade premente de se criar mecanismos
ou prticas de coordenao entre as etapas da accountability executadas de forma dispersa
por cada instituio (OLIVIERI, 2011).

O argumento mais disseminado o de que, apesar do aprimoramento institucional, a


corrupo ainda permaneceria como algo inabalvel (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010). As
instituies so fortes, ativas, bem estruturadas, mas o resultado final seria fraco. Para
averiguar como anda esse resultado final em termos de interaes e de coordenao entre as
instituies de accountability que compem a rede brasileira, escolhemos um programa de
monitoramento e analisamos a trajetria das irregularidades por ele encontradas. Dado que
elas foram trazidas a pblico, ser que so estabelecidos processos de investigao e de
julgamento nas outras instituies que compem essa rede?

desta maneira que trazemos como novidade aos estudos dessa rede uma lgica
metodolgica mais robusta, no sentido de submeter as interaes a um teste real. No nos
interessa estudar escndalos, porque ao analisar apenas casos de corrupo que tiveram
elevada ateno miditica, no se consegue captar quantos casos deixaram de ser atendidos,
processados, julgados. Selees de casos baseadas na mdia tendem a captar casos muito
particulares, cuja grande ateno despertada indica que a eles foi dada uma prioridade maior
do que o usual. Somos guiados muito mais pela lgica do cotidiano dessas instituies.
Queremos saber se, na rotina burocrtica de controle e responsabilizao da corrupo, esses
rgos interagem. Para isso, submetemos essas interaes ao j mencionado teste: dado um
programa de fiscalizaes, que dentre outras coisas, encontra casos de corrupo, que parte da
lgica do monitoramento (primeiro passo da accountability), que monta ento um relatrio
tcnico e envia para as outras instituies da rede, essas outras instituies decidem agir?
29

Esse teste a que as submetemos ser o Programa de Fiscalizaes a Partir de Sorteios


Pblicos da CGU, no qual esta audita os recursos federais transferidos e geridos pelos
governos locais. Buscamos entender como essa rede percebe, controla e responsabiliza ou
no a corrupo que ocorre no nvel municipal. Os relatrios deste programa apresentam uma
indita reunio das informaes sobre a gesto municipal em uma s fonte, o que facilitou e
promoveu a produo de pesquisas acadmicas sobre a poltica e a gesto municipal.1

Isso significa que est em jogo na nossa anlise no apenas a relao horizontalizada entre as
instituies de accountability mas tambm a relao verticalizada entre elas e os governos
locais. Da forma como concebemos, as instituies federais de accountability podem requerer
que os governos locais informem ou justifiquem sua conduta sobre as irregularidades
encontradas na implementao das polticas pblicas financiadas pela Unio.

Mapeia-se o funcionamento da rede brasileira de instituies de accountability contando duas


histrias. A primeira descreve como essas instituies interagem, partindo dos dados
extrados do programa de sorteios e, alm disso, recorrendo a entrevistas com os atores que
trabalham nessas instituies. A histria que queremos contar nesse primeiro momento
aquela da interao entre essas instituies, especialmente quando o assunto corrupo. Para
isso, optamos por uma abordagem longitudinal, ou seja, acompanhamos no tempo as
irregularidades encontradas pela CGU. A partir das fiscalizaes dessa agncia queremos
saber o que foi feito dessas irregularidades nas outras instituies da rede. Ser que elas
geraram reaes em outras instituies no sentido da abertura de processos investigativos pelo
TCU, MPF ou PF? E a partir desses processos investigativos, ser que eles foram parar na
Justia Federal e geraram sanes aos corruptos? Ou seja, ser que a rede funcionou e os trs
estgios da accountability foram cumpridos?

Metodologicamente, construmos um banco de dados com as irregularidades encontradas pela


CGU. Foi feita uma amostra aleatria e estratificada por estado e ano do sorteio a partir dos
relatrios disponibilizados, resultando no estudo de 322 municpios. A proposta desta tese foi
ento seguir cada uma das irregularidades presentes nesses municpios (mais de 19 mil),
captando em que medida geraram ou no alguma reao por parte das outras instituies de
accountability selecionadas, se foram absorvidas e geraram processos de investigao ou

1
Para trabalhos feitos com base nos relatrios desse programa, ver Ferraz e Finan (2008, 2011), Zamboni Filho e
Litschig (2006), Fernandes, Sousa e Ramos (2008), Albuquerque e Ramos (2006), Leite (2010).
30

punio. Isto porque, como os relatrios so destinados aos rgos e entidades da


Administrao Pblica Federal, presume-se que estes foram informados e esto cientes dos
desvios encontrados. Pretende-se construir a trajetria das irregularidades na rede de
accountability, observando como as atividades de controle e fiscalizao fluem entre as
instituies at chegar ao Poder Judicirio e se tornar uma ao que vise punio.

Alm disso, a descrio continua a partir das entrevistas semi-estruturadas com pessoas-chave
das instituies de accountability estudadas. Uma vez mapeada a trajetria das
irregularidades, busca-se compreender o funcionamento da rede do ponto de vista dos seus
atores; quais pontos eles julgam vulnerveis na relao com as outras instituies. Com as
entrevistas, pode-se complementar a identificao do funcionamento da rede de instituies
de accountability no Brasil.

Essa anlise descritiva guiada por uma abordagem metodolgica do tipo process-tracing.
Esse tipo de abordagem parte da lgica de se perguntar quais seriam as implicaes
observveis das teorias existentes sobre as interaes entre as instituies de accountability.
Os eventos/processos que encontramos entre e dentro dos nossos casos se alinham com o que
foi predito pela literatura? Este um mtodo no qual o pesquisador olha atentamente para o
processo onde vrias condies iniciais so traduzidas em resultados. Ele especialmente
relevante para se encontrar variveis causais plausveis, a partir de uma boa generalizao
descritiva que prepara para inferncias causais. E assim que o utilizamos: para mapear as
interaes que ocorreram ao longo do tempo entre as instituies de accountability e levantar
idias e hipteses sobre o que poderia causar essas interaes. No final da tese propomos, a
partir dos nossos dados, algumas hipteses sobre o que leva ou dificulta as interaes entre as
instituies numa perspectiva mais preocupada com inferncias causais.

Ao contrrio das tcnicas estatsticas, que se baseiam na comparao de informaes entre os


casos, process-tracing uma tcnica de inferncia causal que se baseia na anlise de
observaes por dentro de cada caso. A tese se esfora sempre por misturar essas duas
lgicas, desenhando um mapa quantitativo e qualitativo do enfrentamento da corrupo pelas
instituies, da forma mais completa possvel.

assim que a segunda histria a ser contada d um passo alm na descrio e busca responder
a indagaes causais. Investigamos quais fatores poderiam estar relacionados ao
31

estabelecimento de laos entre as instituies. Perguntamo-nos: quais mecanismos so


decisivos para que uma irregularidade gere uma reao de outra instituio? Para respond-la,
exploramos os possveis mecanismos causais envolvidos tanto no momento prvio das
interaes (como os fatores que impactam o estabelecimento das mesmas) quanto no
momento posterior (como as interaes atingem e afetam a rapidez com que as irregularidades
so processadas pelas instituies). Dessa forma, compem-se de forma mais complexa a rede
de instituies de accountability. As outras instituies da rede poderiam ignorar os relatrios
produzidos pelo controle interno nos sorteios e se ater s suas prprias tarefas, no sentido de
que no foram elas as responsveis por publicizar e levantar essas irregularidades, existindo a
possibilidade de no se enxergarem como parte do processo de accountability iniciado pela
CGU. Mas, em alguns casos, elas decidem agir com base nas informaes fornecidas por
que isto se daria? E, uma vez estabelecidos os processos investigativos, alguns fatores
impactam a rapidez com que estes so julgados, ser que as interaes tem algum efeito
nisso? Levantamos assim, de uma forma exploratria, os mecanismos causais por trs das
etapas da accountability, os fatores que influenciam a deciso pela abertura de investigaes,
at a influncia que as interaes tem sobre a fase de julgamento.

Ao final, busca-se o desenho da rede, do seu funcionamento, mapeando as interaes


existentes no que diz respeito ao controle e responsabilizao da corrupo pelas instituies
de accountability. At chegar neste mapa, esta tese possui quatro captulos tericos e dois
empricos, divididos em dois grandes Tomos. O primeiro Tomo, composto pelos captulos 1 e
2, constri o quadro analtico mais amplo do qual partimos. Nele, estuda-se a democracia a
partir do princpio da incluso de todos os afetados nas decises coletivas e da sua estreita
conexo com a idia de imprio da lei: s so legtimas as normas atingidas pelo acordo
consensuado dos cidados. Governos devem seguir a lei e assegurar a incluso dos seus
cidados, seja na tomada de decises coletivas, no mbito do Legislativo, seja nas polticas
pblicas executadas localmente. O princpio democrtico da accountability trazido para o
debate como capaz de assegurar essa incluso. O governante eleito deve ser capaz de justificar
as suas escolhas e decises polticas perante os seus eleitores e sociedade (accountability
vertical) e perante os outros poderes e agncias de fiscalizao (accountability horizontal). O
ciclo da accountability permite revelar a corrupo, que do ponto de vista adotado aqui indica
a excluso injustificvel da cidadania das decises e aes governamentais. Um processo de
accountability que consegue enfrentar a corrupo de forma satisfatria fortaleceria a prpria
32

democracia, ao ajudar a manter a sua norma bsica inclusiva enquanto referencial para a ao
poltica.

O nosso olhar se volta para o Executivo e suas polticas pblicas implementadas localmente.
Se h corrupo nessa esfera local, isto afeta diretamente a vida da populao, no apenas
pela entrega de bens pblicos ruins/em mal estado, mas tambm pela excluso poltica que
isto representa. As aes tomadas pelo poder Executivo quando da implementao das
polticas contribuem indiretamente para a incluso dos cidados seja uma incluso social
pela via do acesso a bens e servios pblicos, seja uma incluso poltica por no privilegiar
ilegitimamente nenhum cidado ou grupo poltico.

No segundo Tomo, propomos uma imerso no Brasil, nos processos de construo da nossa
cidadania, que mantiveram a excluso e privilgios como padro. O terceiro Captulo traz a
argumentao de Pinto (2011) sobre a relao entre corrupo e excluso no Brasil, como
uma relao que permite uma sociedade que desconsidere a lei como igualmente aplicada a
todos. Na esfera local essa legitimidade da hierarquia das desigualdades seria mais visvel.
Esfera local esta que sofreu forte processo de descentralizao com a nova Constituio em
1988.

O Captulo 3 tambm entra em discusses sobre a relao descentralizao-corrupo. Tem


sido recorrente a afirmao, tanto pela literatura quanto pelas agncias de financiamento
internacionais, da descentralizao enquanto uma estratgia anticorrupo. De uma forma
geral, a descentralizao defendida como uma forma de trazer o governo para mais perto do
povo, o que permitiria uma maior incluso e um maior controle sobre o uso dos recursos
pblicos. Mas o debate da literatura internacional aponta mltiplas ambigidades envolvendo
processos de descentralizao, com concluses discrepantes sobre os seus efeitos diminutivos
sobre a corrupo. Um dos achados de parte desta literatura o de que a descentralizao
conseguiria controlar e responsabilizar a corrupo apenas quando conectada a fortes poderes
centrais de fiscalizao. Da a importncia de se estudar o controle que as instituies centrais
no nosso caso a rede federal de instituies de accountability exerce sobre o nvel
municipal.

Assim, o Tomo II discute acerca da corrupo e suas possveis conexes com o ideal
descentralizador e, ainda, como ela pode ser enfrentada a partir das instituies federais de
33

accountability. No prximo captulo o alvo foi o fortalecimento pelo qual essas instituies
tem passado no perodo recente, o que a literatura diz sobre as suas formas de interao no
enfrentamento da corrupo e o que podemos esperar para a nossa anlise emprica.

No Captulo 4, portanto, mostramos como essas conexes entre as diferentes instituies


brasileiras de accountability j foram pensadas pela literatura, construindo as hipteses sobre
o que seria determinante para o funcionamento desta rede. Elaboramos nossas hipteses de
pesquisa sobre a freqncia dessas interaes (se elas ocorrem), sobre quais casos so
priorizados (se so aqueles relacionados corrupo), qual fase da accountability prevalece
(se a investigativa) e quais os tipos de sanes mais comuns (se so as criminais). E tambm
buscamos o quadro da proximidade/afastamento entre essas instituies. Ser que as
instituies de accountability desde o centro se preocupam com as irregularidades que
ocorrem na gesto local de recursos federais? Ser que elas interagem para tratar dessas
irregularidades? Sero essas interaes absolutamente voltadas para os casos de corrupo?
Essas indagaes so respondidas no Captulo 5.

As inferncias descritivas trazidas so como um retrato de cada etapa do processo de


accountability: desde o monitoramento feito pela CGU, as irregularidades percorrem a rede,
indo de processos investigativos at a possvel chegada Justia Federal. O argumento
defendido o de que, como nenhuma instituio sozinha consegue monitorar, investigar e
responsabilizar (administrativa ou juridicamente) os prefeitos e demais envolvidos em
prticas corruptas, as interaes entre as instituies da rede so absolutamente essenciais.
Descrevem-se as interaes estabelecidas em cada fase da accountability, tanto do ponto de
vista da quantidade como da intensidade esta ltima buscada nas entrevistas.

Ao final do Captulo cinco, desenhamos o mapa das interaes e avaliamos se ele se enquadra
com o que a literatura previu. Aps a narrativa construda neste quinto Captulo, o sexto
persegue a seguinte indagao: mas o que leva as instituies a interagir? Montamos alguns
testes quantitativos e qualitativos com a inteno de levantar quais seriam os fatores que
impactam a ocorrncia de interaes.

Para contar essa segunda narrativa, foram buscados trs caminhos metodolgicos.
Primeiramente, atravs de uma anlise process-tracing, as entrevistas revelam alguns
caminhos explicativos para a ocorrncia dos laos entre as instituies a partir do programa
34

dos sorteios, que passam pela importncia dada a descentralizao, a corrupo e a prpria
rede. Em segundo lugar, recorreu-se a anlises de regresses logsticas, medindo o tamanho
do impacto de algumas variveis do nosso banco de dados na deciso de interagir. Por ltimo,
foram feitas anlises de sobrevivncia, que trazem o fator tempo como varivel-chave. A
ltima pergunta de fundo que guia esta anlise gira em torno da possibilidade de alguns
fatores fazerem com que as irregularidades cheguem mais rpido e sejam julgadas mais
rapidamente na etapa das sanes judiciais. Isto representa um grande avano na literatura
sobre essa rede, uma vez que o Judicirio apontado como o grande culpado pela ausncia de
accountability, pois no conseguiria sancionar em tempo hbil os responsveis,
principalmente quando o assunto a corrupo.

Na anlise do tipo process tracing, destacamos como possveis mecanismos causais que
desencadeariam as interaes as vises sobre os governos locais, sobre o prprio programa
dos sorteios, sobre qual tipo de irregularidade priorizado pela instituio e ainda a percepo
que constroem acerca das propostas de atuao em conjunto. Nas anlises de regresso,
analisamos se fatores como a sugesto de investigaes por uma outra instituio, o fato da
irregularidade ser considerada corrupo, o ano do sorteio e o montante de recursos esto
associados significativamente com a passagem da irregularidade de uma fase outra da
accountability. Interessa-nos explorar o que aumenta ou diminui as chances do MPF e TCU
iniciarem investigaes e o que facilita ou dificulta as irregularidades chegarem at a Justia
Federal. Nas anlises de sobrevivncia, queremos entender se o fato da irregularidade ser
considerada corrupo suficiente para agilizar a sua chegada em cada fase da accountability
e para acelerar o processamento interno que cada instituio d a ela, com especial ateno
para a anlise temporal da esfera Judicial.

Enfim, esta tese mapeia a trajetria das irregularidades encontradas pela CGU na rede
brasileira de instituies de accountability,da forma mais completa possvel, mobilizando
dados quantitativos e qualitativos e acionando um enquadramento terico inovador para tratar
do enfrentamento da corrupo. Se o objetivo final garantir que a poltica foi executada, que
o cidado foi includo neste processo (de forma que o interesse pblico no deixou de ser o
guia das aes dos gestores) este objetivo est intimamente ligado ao princpio da
accountability. Para atingir esse objetivo, mantendo governos accountable, as instituies
devem interagir cada vez mais, de uma forma equilibrada. Terminamos a tese propondo como
melhor sada para pensarmos o controle e a responsabilizao da corrupo uma coordenao
35

cada vez mais elevada entre as instituies: tendo bem definidos seus papis e suas
prerrogativas, podem desenvolver atuaes em conjunto, compartilhamento de prioridades,
operaes especiais, trocas de informaes, sistemas de inteligncia, acordos de cooperao e
uma infinidade de parcerias que apenas contribuem para a tarefa de fazer nossos governos se
manterem conectados ao interesse pblico, construdo e debatido em fruns democrticos.

Para alm da indignao popular que gera, esta tese partilha do entendimento de que
necessrio construir referncias tericas e empricas que nos ajudem a avanar na
compreenso de algo que faz parte da nossa histria poltica e que resiste a toda anlise
unilateral de suas determinaes: a corrupo (AVRITZER et al., 2008). Com um olhar mais
abstrato, a tese vincula idias normativas sobre a democracia como os princpios da incluso
e da accountability com as discusses sobre corrupo. No fundo, busca-se defender que a
corrupo, enquanto processo excludente que , se no for devidamente controlada e
responsabilizada, pode acabar minando a prpria democracia, promovendo um regime
poltico corrompido, posto que baseado em excluses. A accountability entraria como
resposta-chave para no permitir esse processo, para no permitir a corrupo da prpria
democracia.

A persistncia da corrupo aponta para um processo de accountability falho os governantes


no so responsabilizados pelas suas aes e isso implica em desafios para qualquer regime
que se pretenda democrtico. De outro lado, ao conseguir manter os governantes accountable
pelas suas aes, trazendo-as para o domnio pblico, e obrigando-os a justificar suas escolhas
e posies, conseguindo responsabiliz-los pelas excluses que por ventura possam ter
provocado, as instituies da rede cumpririam um papel de reforo democracia e sua
condio inclusiva bsica. Assegurar que as polticas pblicas sejam implementadas em
condies inclusivas sem privilgios indevidos e bem geridas cumpre o papel socialmente
importante de trazer os cidados para condies sociais desejveis (acesso polticas bsicas
de sade, educao, assistncia, dentre outras) e o papel democrtico de inclu-los enquanto
participantes (ainda que indiretos) das decises e aes polticas que afetam as suas vidas.
36

TOMO I

DEMOCRACIA, ACCOUNTABILITY E CORRUPO


37

1 DEMOCRACIA: PRINCPIOS DA INCLUSO E DA ACCOUNTABILITY

A tarefa no tanto ver aquilo que ningum viu,


mas pensar o que ningum ainda pensou
sobre aquilo que todo mundo v.
(Arthur Schopenhauer)

1.1 Estabelecendo conexes

No Tomo 1 desta tese composto pelos captulos 1 e 2 visamos construir a moldura terica
da qual partimos, buscando a articulao de trs conceitos (democracia, accountability e
corrupo) atravs de discusses sobre incluso. Entende-se que o processo democrtico
pressuporia como norma bsica a incluso de todos os possveis afetados pelas decises
coletivas: every individual potentially affected by a collective decision should have an equal
opportunity to influence the decision proportionally to his or her stake in the outcome
(WARREN, 2006:386). Constri-se que uma das formas de se assegurar esta norma
democrtica robusta seria atravs da accountability, ou seja, da capacidade de manter os
governantes publicamente responsveis por suas decises e aes. E que, quando a corrupo
ocorre, isso significa que existem excluses que danificam os processos democrticos. Essas
reflexes so justificadas a partir da percepo de uma lacuna para se pensar a corrupo
desde a teoria democrtica (WARREN, 2004, 2005a, 2005b, 2006).

A tarefa do primeiro captulo abordar a democracia a partir desses dois ideais, de incluso e
de accountability, para ento, no segundo captulo, relacionarmos esses ideais com o
fenmeno da corrupo. Este aparece nas nossas elaboraes tericas como algo que reflete o
reverso, o desvio dos ideais democrticos. Quando a corrupo ocorre, isto indicaria que os
governantes no foram mantidos accountable, pois suas aes e decises foram tomadas fora
do mbito pblico, elas no foram alvo do controle e julgamento pblico por parte dos
cidados ou das instituies de accountability. As prticas corruptas so decises no-
pblicas por sua natureza e que, por no serem tomadas em um espao pblico de deliberao,
permitem a excluso da cidadania. O desafio colocado ao regime democrtico seria no
permitir que essas prticas se tornem rotina, que a excluso no se torne a regra das decises
coletivas.
38

Constri-se o argumento de que, uma vez ocorrida a corrupo, isto desafiaria princpios
democrticos bsicos, como a incluso e a accountability. O que no quer dizer que a
democracia deixa de existir, apenas afirma que est colocado um problema para ela enquanto
regime inclusivo que . A colocao deste problema faz com que a democracia precise
reforar seus mecanismos de accountability, a fim de trazer a corrupo pblico e permitir o
seu julgamento, tanto pelos cidados quanto pelas instituies encarregadas do controle e
responsabilizao dos governantes. No esquema proposto, a sada seria fortalecer a
accountability e suas instituies, no intuito de capacit-las a jogar luzes sobre as prticas
corruptas. Assim, se a corrupo indica uma falha na accountability, preciso romper esse
ciclo, ao se publicizar as aes corruptas e submet-las a processos de controle e
responsabilizao. Se a corrupo se mantm como norma, se a accountability no consegue
se efetivar, isto pe em risco a incluso democrtica.

As democracias de todo o mundo convivem com a corrupo, mas preciso teorizar sobre
esta relao e o quanto esse prtica pode ser danosa aos processos democrticos. Governos
democrticos do mundo inteiro convivem com prticas corruptas, o desafio fazer com que
estas prticas no resultem na degenerao do prprio regime. postulado aqui que esta
convivncia se torna menos onerosa dependendo dos mecanismos responsveis por desocultar
a corrupo, como os mecanismos de accountability.

Assim, opomos nessa trajetria terica incluso e corrupo a primeira como uma norma
democrtica bsica e a segunda como a quebra, a negao desta norma dentro do processo
democrtico, mediado pela accountability. A corrupo est relacionada, no nosso marco
terico, corroso das formas e maneiras de se atingir a incluso, como o voto ou mesmo a
implementao de polticas pblicas, atravs da ao do poder Executivo.

Este primeiro captulo norteia as discusses tericas a partir de uma caracterizao do


processo democrtico pelos princpios de incluso e accountability. Nesse caminho a ser
percorrido, a publicidade resgatada como aspecto central da prtica democrtica. Dos ideais
democrticos a discusso passa para a arquitetura institucional que proporcionaria a
accountability. Faz parte dessa arquitetura as instituies de accountability horizontal foco
da anlise emprica desta tese. Como veremos, essas instituies podem formar uma rede, e
mutuamente se auxiliar na tarefa de manter publicamente os governantes responsveis por
39

suas aes, assegurando que as perspectivas, opinies e interesses dos cidados no deixem de
ser o guia do processo democrtico de deciso poltica.

1.1.1 Princpios democrticos

Ao longo de sua histria, a democracia j foi dotada de vrios sentidos. J foram associadas a
ela ideias antigas de auto-governo, soberania popular, igualdade, ideias modernas como
eleies e representao, at ideais mais atuais como proximidade, imparcialidade e
reflexividade cada uma indicando no seu momento histrico o significado predominante da
forma e legitimidade democrtica (ROSAVALLON, 2011).

Ao longo do sculo XX, a democracia liberal teria se consolidado como modelo hegemnico,
com seus ideais de igualdade e liberdade (BOBBIO, 1997). O ideal de liberdade se referiria
ideia de valorizao da autonomia e do direito que cada indivduo possui para agir e se
expressar como quiser. Dentro de uma tradio de liberalismo poltico, uma comunidade
liberal justa aquela que propicia a seus membros as condies para que cada um possa agir
com base em suas prprias convices sobre aquilo que tem valor intrnseco na vida (VITA,
2008:93). J a igualdade remeteria noo de que cada um, apesar dos seus interesses
diferentes e divergentes, deve ser considerado igual perante o Estado. Todos deveriam ter a
mesma oportunidade de participar da vida pblica. Em se tratando da teoria democrtica ao
longo do sculo XX, foi alegado que a democracia no poderia ser interpretada como mais do
que um procedimento mnimo de governo, responsvel por garantir a eficcia administrativa
atravs do revezamento das elites no poder, por meio de eleies livres e competitivas
(SCHUMPETER, 1984). Nesse sentido, qualquer expectativa que apresentasse ideais
abstratos e normativos em relao ao sistema democrtico liberal, que inclusse em seu
interior a massa da sociedade ou que exijisse responsabilidades maiores que o simples
funcionamento eleitoral-representativo adequado, seria uma maneira de descaracterizar a
verdadeira funo dos governos democrticos. Apesar de consolidado, este modelo
democrtico liberal no se manteve imune a crticas. a partir dessas crticas e suas
discusses sobre o potencial emancipador que ainda resta democracia que baseamos nosso
debate.

Comeamos este captulo com uma defesa da democracia, defesa esta que pode ser feita desde
vrios pontos de vista. Em primeiro lugar, acreditamos que a democracia envolve cidados
40

com real poder de influenciar as decises que afetam suas vidas, isto , um ideal de incluso:
Only in a democratic political system, furthermore, do all members of a society in principle
have the opportunity to try to influence public policy to serve or protect their interests
(YOUNG, 2000:17). Para alm disso, a democracia seria a melhor forma poltica para impedir
que as lideranas abusem do poder, ou seja, ela tambm est conectada com um ideal de
accountability: We believe that democracy is the best political form for restraining rulers
from the abuses of power that are their inevitable temptations (YOUNG, 2000:17).

Ao eleger nossos representantes, dentro dos domnios Legislativo e Executivo, o ideal de


incluso atualizado: elections provide means of indirectly including of all affected by
collective decisions when they are conducted under conditions of universal franchise, popular
control over the agenda, equal ability to make views known and enlightened understanding
(DAHL, 1998:37-8). Essa representao se manteria inclusiva se aos cidados assegurada a
possibilidade de accountability, seja diretamente atravs do voto, seja indiretamente pelas
instituies de auditoria e fiscalizao estudadas nesta tese.

Assim, esta tese prope conectar a democracia com dois princpios bsicos. Em primeiro
lugar, democracia significa que todos os membros de uma comunidade poltica tm a
oportunidade de tentar influenciar as decises polticas um ideal de incluso e isso
possvel porque ela seria a melhor forma poltica para impedir que os governantes abusem do
poder um ideal de accountability. A escolha desta tese pens-los a partir de um
entendimento deliberativo da prtica democrtica, propondo a publicidade como ponto-chave
das resolues polticas.

Com esses dois princpios em mente da incluso de todos os afetados e da accountability


nosso enfoque na democracia ser a partir de uma perspectiva que a conecta com a ideia de
que participar na poltica envolve mais do que a mera agregao de preferncias, envolveria
um processo de thoughtful interaction and opinion formation in which citizens become more
informed of better arguments and more general interests (REHG, 1998:xx).

De acordo com o modelo deliberativo, a democracia envolveria uma nfase na discusso, no


processo de entendimento atravs da fala, de dilogo com o outro. Seus participantes
chegariam a decises no atravs da fora do maior nmero, mas sim atravs da troca de
razes. Segundo Young (2000), podemos identificar quatro princpios normativos neste
modelo. Em primeiro lugar, decises democrticas s seriam legtimas se todos os afetados
41

so includos no processo de discusso e deciso. Esse princpio inclusivo visa permitir a


mxima expresso de interesses, opinies e perspectivas no processo democrtico.2
Juntamente com este princpio est o ideal de igualdade poltica: os afetados devem ser
includos em iguais termos. Aqui encontramos o direito igual oportunidade de se expressar.
Em terceiro lugar, teramos o princpio da razoabilidade (reasonableness). Os participantes
entrariam na discusso para resolver problemas coletivos, com vistas a alcanar entendimento
mtuo, dispostos a mudar de opinio e a serem persuadidos. Por ltimo, a interao entre os
participantes no processo democrtico de tomada de deciso coletiva formaria um pblico,
constitudo por uma pluralidade de experincias coletivas e individuais, histrias,
compromissos, ideias, interesses e objetivos. Neste pblico plural, os participantes devem se
reportar aos outros de forma accountable: devem tentar expressar suas experincias
particulares, interesses e propostas de forma que os outros possam entender e devem
expressar os motivos de suas demandas de forma reconhecida pelos outros como aceitvel.
Isso significa que para que o contedo de uma expresso seja pblico, no precisa ser
imediatamente entendido por todos, mas a sua expresso deve objetivar, na sua forma e
contedo, ser entendvel e aceitvel.

Diferentemente do modelo deliberativo, podemos encontrar na teoria democrtica um


diagnstico ctico em relao democracia. O modelo agregativo, por exemplo, a postula
como equivalente a um processo de agregao de preferncias dos cidados, levado a cabo
atravs da competio entre diferentes grupos e interesses.3 Esse modelo foi descrito da
seguinte forma:
Voters pursue their individual interest by making demands on the political system in
proportion to the intensity of their feelings. Politicians, also pursuing their own
interests, adopt policies that buy them votes, thus ensuring accountability. In order
to stay in office, politicians act like entrepreneurs and brokers, looking for formulas
that satisfy as many, and alienate as few, interests as possible. From the interchange
between self-interested voters and self-interested brokers emerge decisions that

2
Os interesses tm a ver com o que precisamos para alcanar os fins que queremos; as opinies so os
princpios, valores e prioridades que fundamentam o nosso juzo acerca de qual poltica deve ser seguida; e as
perspectivas esto conectadas ao tipo de experincia social, sendo diferentes pontos de vista que membros de um
grupo tm sobre os processos sociais. Conforme a sua posio social, a pessoa se encontra sintonizada com
certos significados e relacionamentos sociais. Cada posio estruturalmente definida e produz experincias e
compreenses particulares que deveriam ser representadas politicamente. Para a defesa dessas trs formas como
os cidados podem ser representados, ver Young (2000).
3
Usamos o termo agregativo e no pluralista seguindo a interpretao de Young (2000), para quem nem a
promoo do pluralismo ou de interesse legtimos seria incompatvel com a interpretao deliberativa da
democracia. As caractersticas desse modelo agregativo que mais se contrapem ao deliberativo so aquelas que
interpretam o processo democrtico como semelhante ao processo econmico ocorrido no mercado, e entende a
construo de razes polticas como um processo anlogo a aes estratgicas dentro de um contexto de mercado
competitivo. Para crticas desse modelo agregativo, ver Barber (1984), Dryzek (1990), Barnard (2000).
42

come as close as possible to a balanced aggregation of individual interests


(MANSBRIDGE, 1980:17).

Dentro desse modelo, a democracia seria um processo competitivo no qual partidos polticos e
candidatos ofereceriam suas plataformas e tentariam satisfazer o maior nmero de
preferncias possvel. Cidados com interesses em comum se organizariam em grupos de
interesse a fim de influenciar partidos e polticos eleitos. Assumindo que os processos de
competio, formulao de estratgias, formao de coalizes e respostas a presses seriam
abertos e justos, o resultado das eleies e das decises polticas refletiria a agregao das
preferncias mais fortes entre os cidados.

Todavia, perspectivas tericas como esta, construdas a partir do comportamento baseado na


escolha-racional dos participantes, falham em perceber, por exemplo, que as preferncias no
so dadas elas podem mudar durante o processo poltico e que esse processo de
transformao de preferncias no cego, mas sim resultado de uma formao da vontade
poltica construtiva e autnoma: because preferences are conceived as exogenous to the
political process, furthermore, there can be no account of how peoples political preferences
has changed as a result of interacting with others or participating in the political process
(YOUNG, 2000:20). Faltaria a essa perspectiva agregativa uma ideia forte de publicidade, de
um pblico formado pela interao dos cidados, de possibilidade de coordenao e
cooperao poltica. Aqui estaria a chave de como pensar os ideais democrticos de incluso e
accountability atravs de uma perspectiva deliberativa: pela centralidade dada publicidade.
A accountability um princpio fundamental para a manuteno da publicidade. As decises
polticas devem ser tomadas no espao pblico, e estas decises pblicas devem ser mantidas
accountable. Se o princpio da accountability no observado nos governos democrticos,
no possvel constituir a incluso e, por sua vez, no se assegura o respeito ao princpio da
publicidade. Por outro lado, se a publicidade assegurada, a incluso tambm o . Essa
publicidade assegurada constituiria o poder de forma a no ferir os princpios democrticos da
incluso e accountability.

Na prxima seo veremos como o princpio da incluso foi elaborado por essa teoria
deliberativa, como uma forma de se atualizar a velha promessa do auto-governo de cidados
livres e iguais.
43

1.1.2 Princpio democrtico da incluso

Na teoria democrtica deliberativa, o objetivo seria mostrar como a velha promessa de uma
comunidade auto-organizada de cidados livres e iguais pode ser re-concebida sob as
condies de sociedades complexas (HABERMAS, 1998).4 As origens desse entendimento de
democracia enquanto uma forma de auto-governo de cidados livres e iguais podem ser
remontadas a Rousseau (1762). Pode-se recorrer a este pensador para se tratar da norma
democrtica bsica da incluso ou, nas suas palavras, da soberania popular, posto que ele est
preocupado em como expandir o governo livre para incluir um maior nmero de cidados
iguais.

No que o que ele escreveu sobre a possibilidade da democracia em seu livro Do Contrato
Social fosse otimista: ela s seria possvel em Estados pequenos, com costumes simples,
afastados dos luxos e com alto nvel de igualdade entre seus participantes: Um governo to
perfeito assim no convm aos homens (ROUSSEAU, 2011:123).5 Mas pode-se buscar nele
a origem das ideias centrais defendidas aqui como conectadas democracia: a soberania
popular e uma relao intrnseca entre a liberdade e a lei. Ele quer mostrar como possvel os
homens serem ao mesmo tempo livres e membros de uma sociedade poltica, atravs do
estabelecimento de um contrato legtimo e benfico para todos. Sua busca por uma forma
de associao que defenda e proteja com toda a fora comum a pessoa e os bens de cada
associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s obedea no entanto a si mesmo, e
permanea to livre quanto antes (ROUSSEAU, 2011:65).

A nica maneira de solucionar esse problema seria atravs do contrato social. Ao entrar na
sociedade poltica, os cidados saem do estado natural e entram para uma associao na qual
podem desfrutar suas liberdades.6 Sob as condies do estado de natureza, s um contrato

4
Como algum dos autores expoentes dessa teoria encontramos Joshua Cohen (1989), Barber (1984), Jane
Mansbridge (1992), Dryzek (1990), Amy Gutmann e Dennis Thompson (1996), Iris Young (2000), Jurgen
Habermas (1998).
5
Ele se refere democracia como governo legislativo por todo o corpo dos cidados.
6
De acordo com a interpretao proposta por Simpson (2006), em Rousseau existiram trs tipos de liberdade.
Como a lei requerida pela pacto social s pode estipular o que consiste o bem da comunidade e s atravs de
estatutos gerais aplicados igualmente a todos os cidados, necessariamente existiro reas da vida sob as quais as
leis silenciam e outras onde o cidado deve ser protegido da interferncia do governo e da sociedade seria o
espao da liberdade civil. Dado que o pacto requer que os associados entreguem todos os poderes para o bem da
comunidade, deve haver um corpo soberano para decidir o que esse bem. Como ningum tem privilgios no
pacto, o soberano s pode ser a comunidade como um todo. Assim, est garantida aos cidados uma liberdade
democrtica, que diz respeito ao poder coletivo das pessoas se auto-governarem. E mais, obedecer as regras do
pacto exercer uma liberdade moral, que se refere a obedincia lei que voc concebeu para si mesmo.
44

social possvel, cujos termos so simples, universais e invariveis: a alienao total de cada
um juntamente com a entrega de todos os seus direitos para a comunidade. O ponto que, se
cada um se doa por inteiro, a condio igual para todos, e por ser assim, ningum tem
interesse em torn-la onerosa para os outros: Enfim, por se dar a todos, ningum se d a
ningum (ROUSSEAU, 2011:66).

Nessas condies, o auto-governo coletivo visto como central para a liberdade dos cidados.
Um povo pode ser livre e assumir por si mesmo a soberania se estabelecer as regras ou leis
aos quais obrigado a obedecer. E deste auto-governo s so vlidas e legtimas as regras nas
quais todos participam, ou seja, se ele segue um princpio bsico de incluso. Assim, a
condio da liberdade a incluso: a sociedade poltica s se forma com a incluso de todos,
em iguais condies e quando cabe a esse todo a definio das leis que o reger: No h pois,
liberdade sem leis, nem onde algum esteja acima das leis [...]. Um povo livre obedece, mas
no servo; tem chefes, no amos; obedece s leis, e somente s leis, e pela fora das leis
que no obedece aos homens (ROUSSEAU, 2006:841-2); a obedincia lei que o homem
prescreveu a si mesmo liberdade (ROUSSEAU, 2011:71).

Mesmo sendo desiguais individualmente, em termos de fora ou de gnio, o pacto social


consegue que os homens se tornem iguais por conveno e por direito. Essa igualdade
gerada pelo pacto, na medida em que todos se comprometem s mesmas condies e
desfrutam dos mesmos direitos. Todo ato da soberania, de construir as leis que nos governam,
obriga ou favorece igualmente a todos os cidados. tarefa da lei manter essa igualdade, que
seria constantemente ameaada: precisamente porque a fora das coisas sempre tende a
destruir a igualdade, que a fora da legislao deve sempre tender a mant-la (ROUSSEAU,
2011:104). Assim, ideais democrticos estariam conectados originalmente em Rousseau com
a auto-construo das leis que nos regem enquanto sociedade poltica, ou seja, com a incluso
de todos os afetados na construo da legislao que nos governa. E seria tarefa da lei manter
todos includos, e obrigar a todos da mesma forma.

Ideias como esta foram atualizadas pela teoria deliberativa para se pensar as suas reais
possibilidades no mundo moderno. O ponto de partida habermasiano, por exemplo, levar a
srio a tarefa de pensar a possibilidade do auto-governo de homens livres e iguais nas
condies modernas. Ele inicia essa reconciliao da ideia de uma comunidade auto-
organizada de cidados livres e iguais sob as condies complexas da modernidade a partir de
45

uma razo comunicativa, voltada para o entendimento mtuo, presente em formas de vida
linguisticamente estruturadas. A ao comunicativa ocorreria quando a linguagem utilizada
com o propsito de integrao social. Nesse caso, os atores negociam interpretaes das
situaes e, para isso, suspendem a atitude de meros observadores e a orientao para o
sucesso pessoal, em favor de uma atitude performativa de quem quer atingir entendimento
com outros sobre algo no mundo: communicative action, then, depends on the use of
language oriented to mutual understanding (HABERMAS, 1998:18).

Assim, no modelo deliberativo de democracia, uma comunidade poltica se constitui no


atravs de algum contrato social, mas sim por acordos alcanados discursivamente. O ponto
de partida da teoria habermasiana est na fora socialmente integrativa dos processos
racionalmente motivados de alcanar entendimento mtuo. Diferentemente da barganha e da
ao instrumental, que visam firmar compromissos aceitveis entre os participantes, com base
no interesse privado de cada um, na ao comunicativa os participantes usam a sua liberdade
comunicativa para adotar posies referentes a demandas por validade com vistas a se
convencerem mutuamente, utilizando a troca de argumentos.

Na sua definio procedimentalista de democracia, Habermas escreve: the democratic


procedure is institutionalized in discourses and bargaining processes by employing forms of
communication that promise that all outcomes reached in conformity with the procedure are
reasonable (HABERMAS, 1998:304). S o Estado conseguiria agir, mas sua ao s seria
legtima preservaria a fonte democrtica da legitimidade se os seus procedimentos formais
de tomada de deciso possussem carter discursivo.

Na construo do seu argumento deliberativo sobre a legitimidade das normas, Habermas se


apia em um princpio discursivo, chamado de princpio D: Just those action norms are valid
to which all possibly affected persons could agree as participants in rational discourses
(HABERMAS, 1998:107). Sendo que action norms as normas que regulam a ao dizem
respeito a expectativas comportamentais generalizadas; os possveis afetados correspondem a
qualquer pessoa cujos interesses seriam atingidos por conseqncias previsveis de alguma
prtica regulada pela norma; e os discursos racionais so entendidos como qualquer tentativa
de alcanar entendimento sobre demandas por validade na medida em que sigam condies
comunicativas (procedimentos fundamentados discursivamente). Esse princpio D indica que
a validade das normas depende da concordncia dos que participam do discurso enquanto
46

partes afetadas pela norma. A fonte de legitimidade estaria nos pressupostos comunicativos e
nas condies procedimentais do processo de formao da vontade que democrtico. As
formas comunicativas conferem legitimidade formao da vontade poltica, legislao e
administrao. Assim, uma vez que os pressupostos de comunicao envolvem uma
comunidade poltica que partilha razes, a premissa fundamental a de que os discursos sero
pblicos, abertos, de forma a incluir todos os afetados no processo de deciso poltica. A
publicidade dos discursos garantiria a incluso dos afetados.

Entretanto, o princpio discursivo sozinho no seria suficiente, posto que tambm necessrio
que as formas comunicativas sejam legalmente institucionalizadas. Atravs da formatao
legal, o princpio discursivo transformado em um princpio democrtico. Isso ocorre quando
o princpio D especifica normas de ao em um formato legal. As nicas normas que podem
demandar legitimidade so aquelas nas quais todos os possveis afetados podem consentir
como participantes em discursos racionais, como cidados em um processo legislativo
discursivo. A legitimidade da lei adviria de um processo legislativo baseado na soberania
popular (democratic lawmaking process): cidados querem alcanar entendimento mtuo
sobre as regras que regem a sua vida em comum. Ela dependeria assim de arranjos
comunicativos nos quais os pactuantes examinam se a norma seria aceita por todos aqueles
possivelmente afetados. Esse princpio democrtico no diz como os assuntos polticos sero
manejados discursivamente, apenas diz como o processo de formao da vontade poltica
pode ser institucionalizado atravs de um sistema de direitos que garanta a cada cidado igual
participao na legislao.

Esse sistema de direitos deve garantir peso igual s autonomias pblica e privada. Isso
significa que deve garantir liberdades privadas bsicas, que so livres de obrigaes
comunitrias. O sujeito legal no precisaria prestar contas de suas aes para os outros, ou
fornecer razes publicamente aceitveis para as suas aes, podendo agir de forma no-
comunicativa. Por outro lado, tambm deve ser garantido aos cidados a liberdade
comunicativa, na qual somente contam como razes vlidas aquelas que todos os participantes
conjuntamente percebem como aceitveis.

Nesse esquema, os cidados so, ao mesmo tempo, os autores da lei exercem sua autonomia
pblica e so os destinatrios da mesma querem ter protegida sua autonomia privada.
Sendo assim, a lei envolve uma dupla face. Ela mobiliza um lado coercitivo, de auto-
47

interesses de indivduos orientados por preferncias pessoais, mas tambm mobilizaria e


unificaria a liberdade comunicativa de cidados orientados para o interesse pblico. Dessa
forma, para Habermas, a lei estaria inserida em uma tenso entre facticidade e validade, pois
ela no apenas implica em conseqncias negativas para certo tipo de ao como tambm
incorpora uma demanda por legitimidade: Law is a system of coercible rules and impersonal
procedures that also involves an appeal to reasons that all citizens should, at least ideally, find
acceptable (REHG, 1998:xi). Ao mesmo tempo em que a lei gerada factualmente, dentro
de um contexto administrativo real, ela tambm demanda reconhecimento geral, uma
percepo por parte das pessoas de que ela deve ser seguida. O carter dual da lei implica que
ela deve, ao mesmo tempo, prover um ambiente social estvel, no qual as pessoas formam
suas prprias identidades e buscam seus interesses individuais em um contexto moderno
caracterizado pela pluralidade de grupos e desencantamento do mundo e deve tambm
surgir a partir de um processo discursivo que a torna racionalmente aceitvel por pessoas
orientadas a alcanar entendimento mtuo com base em demandas por validade. No mundo
moderno, para que os atores consigam chegar a acordos sobre regulaes normativas para as
suas aes estratgicas, necessitamos de normas que imponham restries de fato e que
tambm desenvolvam uma fora socialmente integrativa, como uma base de reconhecimento
normativo intersubjetivo de demandas por validade. Dessa forma, a lei consegue atingir dois
propsitos ao mesmo tempo: demarcar reas privadas para o indivduo para que ele possa
exercer a sua livre escolha e assegurar que a ordem legal seja vista como fruto da auto-
legislao racional dos cidados.

Assim sendo, as normas legais possuem um carter dual, pois se baseiam ao mesmo tempo na
coero e na liberdade, na sua aceitao de fato e na legitimidade da sua construo. Em um
ideal democrtico, Habermas defende que a legitimidade de uma ordem legal est conectada
necessariamente com a fora integrativa do bem-estar de todos os cidados livres e iguais. A
ideia de democracia e de lei estariam intimamente ligadas a auto-legislao racional de
cidados autnomos politicamente. No mundo moderno, sem o suporte religioso ou
metafsico, o poder coercitivo da lei s consegue preservar a sua fora integrativa se os que se
submetem a ela se percebem como os seus autores racionais. Sendo assim, h uma conexo
interna entre a facticidade da aplicao da lei e a legitimidade do seu processo formador, entre
a fora coercitiva da lei e a ideia de auto-governo. Por fim, em uma abordagem
Habermasiana, uma lei s legtima se sua formao passa pelo processo democrtico, que
seria inclusivo.
48

Seguindo esta interpretao, a violao da lei implicaria no apenas um comportamento


individual desviante, mas a prpria perda do referencial democrtico inclusivo. Se pensarmos
na corrupo enquanto uma violao da lei, as suas conseqncias esto muito alm da mera
ilegalidade do comportamento. Por esta abordagem, a corrupo tambm implica o fato de
que no seguimos mais as regras formuladas de acordo com o princpio do auto-governo, e
isso poderia colocar em risco a liberdade poltica e, em ltima instncia, a prpria democracia.
Corrupo como violao da norma democrtica de incluso um dos argumentos-chave
defendidos nesta tese, a ser visto no prximo captulo.

1.1.3 O ideal de incluso e o poder Executivo

At aqui, abordamos a democracia e o seu princpio inclusivo a partir da teoria deliberativa da


forma como proposta por Habermas. No entanto, preciso reconhecer que o argumento
habermasiano acerca da legitimidade democrtica se concentra excessivamente na arena
Legislativa no processo de produo das leis. O princpio democrtico inclusivo trazido
nesta tese diz respeito a participao dos cidados nas decises coletivas que afetam as suas
vidas. Decises coletivas estas que diriam respeito no apenas essa arena Legislativa, mas
tambm ao terreno do Executivo. H vrias formas e meios pelos quais a norma da incluso
pode ser concretizada. Uma delas seria atravs da implementao das polticas pblicas feita
pelo poder Executivo, que garantiriam aos cidados acesso a servios pblicos bsicos aos
quais tem direito. Esta tese concentra as suas anlises empricas sobre os casos de corrupo
que ocorrem quando da implementao das polticas realizada pelo Poder Executivo. Nos
propomos ento a conectar o ideal democrtico inclusivo com os processos realizados por
essa arena dando um passo alm nas discusses deliberativas e sua nfase na esfera
Legislativa.

O Executivo e suas tarefas aparecem no argumento habermasiano acerca da estrutura


administrativa necessria democracia. Para Habermas, a organizao do Estado deve servir
auto-organizao politicamente autnoma da comunidade constituda por um sistema de
direitos enquanto uma associao dos consociados livres e iguais perante a lei. O que
diferenciaria um Estado propriamente democrtico no seria apenas o monoplio do uso
legtimo da fora para fazer referncia s ideias de Max Weber e sim o seu carter
constitucional, qual seja: as regras que regulam a violncia estatal so pblicas e universais, e
49

so legitimadas por razes acordadas pelos cidados de acordo com procedimentos polticos
conhecidos e inclusivos (HABERMAS, 1998).

O Estado seria necessrio pelos seus poderes de sano, organizao e execuo, ligados
respectivamente garantia de direitos, auto-manuteno coletiva da comunidade legal e
concretizao da vontade poltica nas polticas pblicas: political will-formation set up as a
legislative depends on an executive power that can carry out and implement adopted
programs (HABERMAS, 1998:134). Esse Executivo escolheria estratgias para realizar os
objetivos colocados pelo Legislativo realizaria escolhas e sofreria com problemas de
implementao. Mesmo com esse reconhecimento da separao de poderes enquanto
princpio do Estado Constitucional, o Legislativo ainda o foco das discusses habermasianas
sobre incluso, atribuindo um peso maior nas suas teorizaes s deliberaes que ocorrem
quando da tomada de decises coletivas no Legislativo.

Tambm adepto frmula de checks and balances, a forma de se controlar o poder Executivo
seria atravs da sua sujeio s leis Habermas prope subordinar o uso do poder
administrativo s leis construdas democraticamente.7 Nesse marco terico, a accountability,
tema da prxima seo, apareceria a partir da separao de poderes, assegurada pela
legalidade qual a administrao estaria sujeita. Todavia, falta a esta perspectiva
habermasiana trazer a accountability enquanto princpio democrtico forte, que diria respeito
no apenas ao cumprimento da lei, mas tambm garantias inclusivas. Falta ir alm da
acccountability como mera separao de poderes e pensar em como o prprio Executivo,
apesar de ser uma arena no-deliberativa, poderia contribuir para a incluso democrtica, ao
implementar (de forma no-corrupta) as polticas pblicas.

Os direitos de participao poltica se referem institucionalizao da formao da vontade


pblica, cujo ponto final so decises sobre polticas. O nosso entendimento acerca do
princpio democrtico da incluso segue at o final do processo democrtico: at as polticas

7
A separao de poderes e o sistema de checks and balances seriam dois princpios diferentes. O primeiro
envolveria a diviso clssica entre Executivo, Legislativo e Judicirio, ou seja, as trs funes do governo so
confiadas a rgos diferentes. J o segundo envolveria a noo de que cada Poder participa das funes do outro
e cada um mantm o outro sob controle: Constant experience shows us, that every man invested with power is
apt to abuse it; he pushes on till he comes to the utmost limit .... To prevent the abuse of power, 'tis necessary
that by the very disposition of things power should be a check to power (MONTESQUIEU, 1977 [1748]:200).
Na expresso checks and balances, checks se referem a habilidade, direito e responsabilidade de cada poder
monitorar as atividades dos outros, e balances se referem a habilidade de cada entidade de usar a sua autoridade
para limitar o poder das outras, seja de forma geral ou em casos particulares.
50

pblicas implementadas pelo Executivo. A teoria habermasiana tende a se concentrar na


incluso de todos os afetados nas decises coletivas deliberadas no Legislativo. A nosso ver,
quem executa essas decises tambm deve se manter conectado com o interesse pblico, a
vontade pblica, decidida e construda nos espaos deliberativos.

A nfase legislativa defendida a partir de uma viso dos processos executivos como sendo
articulados em mbitos no-democrticos, devendo estar sujeitos a processos de
accountability por parte do Legislativo: executing democratic decisions, on the standard
view, resides in the domain of (non-democratic) executive agencies, which are accountable to
legislative processes; and which hold their powers as a public trust (WARREN, 2006:393).
De acordo com esse diagnstico, a teoria democrtica de uma forma geral seria dominada pela
centralidade dada ao Legislativo, com um menor foco dispensado ao estudo do poder
Executivo. Por muito tempo, na teoria democrtica, este ltimo era visto com suspeita, e no
foi incorporado s discusses sobre a democracia (ROSANVALLON, 2011).

Esta tese se situa dentre os que questionam essa viso corrente dos processos executivos,
trazendo-os como essenciais para a promoo da incluso. Ao propor como norma
democrtica bsica a incluso dos possveis afetados, Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006) nos
fornece pistas para pensarmos o papel que o poder Executivo exerceria na manuteno da
incluso. Como responsvel ltimo pela implementao das polticas pblicas, o Executivo
conseguiria, atravs destas, incluir os cidados, ao lhes proporcionar acesso aos bens pblicos.
A partir da identificao da norma democrtica bsica the empowered inclusion of those
affected in collective decisions and actions (HABERMAS, 1998; DAHL, 1998; YOUNG,
2000) este autor afirma que as formas de se atingir essa incluso passariam pela
representao institucionalizada atravs do voto e pela implementao das polticas
pblicas, atravs principalmente das aes do Executivo. Os representantes eleitos em uma
democracia no apenas fazem, mas tambm executam as leis e as polticas. Esses
representantes executivos e suas burocracias estatais agiriam, ou deveriam agir, como trustees
do interesse pblico, mobilizando o que o autor chama de confiana pblica de primeira
ordem.8

8
A confiana de primeira ordem se referiria confiana de que os administradores e executores das polticas no
se desviaro do interesse pblico. No terreno mais administrativo, assume-se que os interesses so convergentes.
J na arena legislativa prevaleceriam condies de conflito poltico quem confia no deve assumir que seus
interesses esto encapsulados nos interesses dos que so confiados. Nestas condies, preciso uma confiana
de segunda ordem, que demanda a proviso, pelos representantes, de informaes confiveis para os cidados
51

A democracia enfrenta problemas institucionais como o de constituir agentes coletivos do


povo. Decises democrticas, uma vez tomadas, requerem agentes coletivos que as executem.
Se os cidados se auto-governam coletivamente, requerem no apenas instituies polticas
atravs das quais se decide como o Legislativo mas tambm agentes coletivos atravs dos
quais se age como o Executivo e seu poder de prover bens pblicos (WARREN, 2006). O
Estado democrtico deve no s ter a capacidade de cumprir os propsitos decididos
coletivamente, mas tambm tem que ser confivel, assegurando a incluso dos cidados
tambm nas polticas pblicas, assegurando o seu acesso aos bens pblicos. uma proposio
desta tese que, se s pessoas lhes faltam agentes coletivos capazes e confiveis para executar
as decises coletivas, no importa o quo democrtico sejam os procedimentos de tomada de
deciso, a democracia se tornaria sujeita a controvrsias, porque lhe faltariam agncias atravs
das quais as decises democrticas se tornam efetivas (WARREN, 2006).

importante explicar que a incluso proporcionada pelas atividades do Executivo seria de um


tipo passivo. Em um tipo ideal de administrao existiria pouco espao para o debate, pois o
tempo da deliberao feita principalmente no Legislativo e nos fruns da sociedade civil, j
passou, e os resultados foram codificados em polticas pblicas. Ao Executivo caberia
implement-las, como uma espcie de guardio do interesse pblico, definido e negociado no
processo poltico criativo que j ocorreu (WARREN, 2005b). O termo passivo, neste caso, se
referiria ao fato de que a incluso no se d pela participao direta dos cidados ou seus
representantes legislativos. Os cidados devem receber as polticas j deliberadas e decididas.
E medida que recebem e usufruem de servios e polticas pblicas, sua incluso no processo
democrtico completada.

Mecanismos de accountability como, por exemplo, auditorias e fiscalizaes, contribuiriam


para o monitoramento necessrio para certificar que aquela confiana pblica de primeira
ordem garantida. E este monitoramento, de um ponto de vista democrtico, seria uma
importante forma de empoderamento inclusivo, especialmente desde que o Estado Moderno
funciona como provedor monopolista de uma ampla gama de servios pblicos para os
cidados (WARREN, 2005b). Ao realizar a accountability, as instituies que realizam as

realizarem julgamentos autnomos sobre suas aes. Esta a confiana na veracidade do discurso pblico dos
representantes, que no deve visar enganar os cidados (WARREN, 2006).
52

auditorias e fiscalizaes ajudariam a certificar que os indivduos estejam passivamente


includos nas funes administrativas.

Resumindo, essa primeira seo trouxe para o primeiro plano a norma democrtica da
incluso dos possveis afetados. De teorias atuais deliberativas ou nas origens das ideias de
soberania popular, a incluso defendida como princpio democrtico. Para os efeitos deste
captulo, retira-se que s so democraticamente legtimas as normas em que os possveis
afetados esto includos na sua formao. Para que esta incluso seja garantida e se assegure
que os governantes no se afastaro da confiana pblica neles depositada, preciso mant-
los accountable. Estes devem ser responsveis e responsabilizados pelas aes que tomam em
nome da comunidade poltica. Dessa forma, trazemos para a discusso um segundo princpio
democrtico: a accountability.

Buscou-se defender que este ideal inclusivo est presente tanto no processo deliberativo de
tomada de deciso como tambm estaria conectado ao processo mais passivo de
implementao das polticas, concretizado pelo poder Executivo. Diferentemente de
Habermas, importante olhar com mais ateno para o terreno de ao do governo. o
Executivo que implementa as polticas que afetam diretamente a vida dos cidados. Para
assegurar que estas polticas sejam implementadas de forma inclusiva, ou seja, sem excluses
indevidas (como pela via da corrupo), preciso assegurar a accountability. Para manter esse
Executivo accountable, necessria uma arquitetura institucional que d conta de manter
acesa a conexo entre governantes e governados, o princpio da accountability o tema da
nossa prxima seo.

1.2 Democracia e o princpio da accountability

Desde Guillermo ODonnell (1998) foi discutido na literatura internacional as conseqncias


negativas para a vida democrtica que as debilidades da accountability podem trazer. Foi
desenvolvida toda uma agenda de pesquisa ao redor das formas de prestao de contas
democrticas. Esta tese se insere dentro desta literatura, questionando algumas abordagens,
seguindo outras, e tentando conectar essa discusso com uma viso mais ampla em termos de
princpios democrticos.
53

1.2.1 O problema do controle do poder e a democracia

De acordo com ODonnell (2001), toda organizao poltica sofre uma tenso inerente. Por
um lado, os seus membros esperam a proviso de certos bens pblicos e a soluo de
problemas de ao coletiva. Por outro lado, h a crena extensamente partilhada de que
perigoso dar demasiado poder aos indivduos principalmente se estes detm autoridade para
tomar decises coletivamente vinculantes, respaldadas pelo controle dos meios de coero.
Isso quer dizer que preciso controlar o poder poltico, seja pela via da garantia de direitos e
liberdades, seja pela via da accountability, assegurando que os agentes pblicos sero
responsabilizados perante as suas escolhas.

A democracia ateniense, com sua nfase na vida pblica na Assemblia e seu ideal de
participao poltica, estava j preocupada com o controle dos que ocupavam cargos pblicos.
Havia a inspeo pos facto da conduta dos cargos mais importantes e sanes como o
ostracismo. Propondo uma distino crucial entre as esferas pblica e privada, o
republicanismo, com sua crena na superioridade da vida pblica e sua ideia de cidado como
ser que se realiza moralmente participando de uma repblica auto-governante, estabelecia
barreiras aos titulares do poder. A insistncia na dedicao virtuosa ao bem-pblico colocava
dificuldades para a perseguio de interesses privados por parte dos governantes. O
componente republicano identifica no cumprimento dos deveres pblicos uma atividade
enobrecedora, virtuosa, que requereria uma cuidadosa sujeio lei e um devotamento ao
interesse pblico (ODONNELL, 1998).

J a corrente liberal afirmava que na vida privada que o homem alcana as suas
potencialidades e a esfera pblica deve existir para proteger as liberdades privadas. Essa
corrente seria caracterizada pela desconfiana poltica, com o surgimento de outras barreiras:
h direitos que nenhum poder poltico pode ignorar ou anular, porque so anteriores a esse
poder. O Estado deve ter poder suficiente para garantir as liberdades privadas mas, por outro
lado, deve ser impedido de sucumbir tentao de usurp-las. Essa desconfiana central na
dinmica liberal, que teme uma autoridade irrestrita, que ponha fim escolha livre dos
indivduos.

A tenso inicial mencionada j era um ponto de preocupao dos federalistas, que buscavam
exatamente o equilbrio entre a efetividade governamental a capacidade de agir e o
54

controle. James Madison pensava a criao de uma unidade poltica efetiva, mas entendia que
o poder naturalmente invasivo e necessita de freios. Como mecanismos bsicos de controle
do poder, props dividir e equilibrar para produzir freios e contrapesos, partindo da ideia de
que os seres humanos so inclinados a abusar do poder. Em Madison, a ambio controla a
ambio. A simples diviso de poderes no seria suficiente e, por isso, cada poder deveria ter
jurisdio nas atribuies dos outros criando assim a interpenetrao parcial de poderes
autnomos e equilibrados uma das precaues auxiliares para controlar o poder
(MADISON, 2011 [1788]).

Dessa forma, diversas correntes procuraram erigir barreiras institucionais para controlar o
poder e influenciaram as democracias contemporneas, que tambm tentam superar essa
tenso inicial (ODONNELL, 2001). Para controlar o poder, no basta que os governantes
declarem seus compromissos com o que pblico. A ideia de que aqueles autorizados a
governar devem ser answerable (responsveis) perante quem os autorizou, serve para lembrar
que o governo deve servir ao povo, dele seu funcionrio. A ambigidade dessa ideia que
ao mesmo tempo a autorizao investe o governante de enorme poder. Dada essa situao,
muito depende de mecanismos crveis de accountability.

Na atualidade, as democracias contemporneas reafirmam como um dos princpios


democrticos centrais a ideia de que os governantes devem prestar contas ao povo,
responsabilizando-se pelos seus atos ou omisses no exerccio do poder. Democracia, nesse
sentido, entendida como a regime or system of government in which rulers are held
accountable for their actions in the public domain (SCHMITTER, 2003:2).

A questo colocada por esse princpio da accountability como construir poderes que
satisfaam demanda democrtica de propiciar governos que no se esqueam de que so
devedores frente queles que so a fonte de sua pretenso de governar (ODONNELL, 1998).
Isto porque regimes democrticos sustentam a crena de que o auto-governo popular constitui
uma fonte institucional de ordenamento normativo, e no simplesmente um veculo do
poder poltico: Procedural practices must support citizens shared convictions that, having
authorized others to govern, they have not given up their essential autonomy (BARNARD,
2001:10). Assim, a experincia democrtica envolveria a percepo por parte dos cidados que
aqueles que detm o poder devem prestar contas de suas aes (DUNN, 1999).
55

Antes de continuar, necessrio fazer uma ressalva. Alguns autores alertam para o perigo
existente na combinao entre as ideias de democracia e accountability. Para tericos
democrticos schumpeterianos, por exemplo, a nfase na accountability seria irrelevante ou
redundante, posto que a simples eleio conduzida regular e honestamente, na qual todos os
cidados so elegveis para participar, j o mecanismo efetivo para manter o governo
accountable. Dentro dessas teorias minimalistas, predomina o ceticismo em relao s
potencialidades da democracia enquanto mecanismo de prestao de contas cidad: La
democracia puede ser la mejor forma de gobierno que jams haya sido inventada, pero s
congnita y estructuralmente dbil como mecanismo de control popular sobre los
funcionrios. Simplesmente, as es la vida (PRZEWORSKI, 2002:75). Para Philp (2009),
combinar democracia e accountability teria conseqncias polticas negativas, posto que nem
sempre a ltima serviria aos valores democrticos. O receio por parte deste autor que se
demande tanto da accountability que pode-se acabar destruindo a confiana e a independncia
no cargo pblico que a democracia tanto precisaria para se sustentar. Entretanto, nenhuma
dessas duas crticas convencem Schmitter, para quem the more politically accountable that
rulers are to citizens, the highly will be the quality of democracy (SCHMITTER, 2004:47).

No nosso entendimento, a accountability funcionaria como um princpio democrtico ela


garantiria o controle do poder e, em abordagens mais amplas, a prpria legitimidade do regime
democrtico (LEWIN, 2007; BARNARD, 2001). O pressuposto aqui o de que uma ordem
poltica democrtica se consolida e se legitima mediante a responsabilizao dos agentes
pblicos diante dos cidados, tendo em vista uma relao entre governantes e governados
balizada no exerccio da autoridade por parte dos segundos (FEREJOHN, 1999). Dessa forma,
a accountability legitimaria decises sobre leis e polticas em um Estado democrtico
(BARNARD, 2001).

Na dimenso desta tese, a accountability defendida como um princpio democrtico que no


se refere apenas mera prestao de contas, envolvendo tambm um tratamento normativo, que
d conta de situ-la como um dos ideais democrticos (FILGUEIRAS, 2011). A accountability
seria to importante enquanto princpio de legitimidade justamente porque, atravs dela, a
incluso de todos os afetados pode ser garantida. O problema do controle do poder poltico
envolve a manuteno da conexo entre governantes e governados, que a conduta dos primeiros
possa ser traada e julgada publicamente. Se essa conexo se mantm, possvel assegurar que
56

os afetados estejam includos nas decises; mas se quebrada, abre-se espao para a decises e
aes excludentes, como a corrupo.

Nessa proposta, preciso distinguir que a dimenso do controle e da accountability no so


sinnimas. Controle significa ato ou poder de verificar, averiguar. Ele est conectado com a
fiscalizao sobre a atividade de pessoas, rgos ou produtos para que no se desviem das
normas preestabelecidas, ligado principalmente s atividades de monitoramento e vigilncia
dos bens pblicos (GOMES; ARAJO, 2008). Controlar garantir que a administrao
pblica atue de acordo com os princpios explcitos e implcitos na Constituio (legalidade,
moralidade, finalidade pblica, motivao, impessoalidade, publicidade e eficincia). J os
processos de accountability estariam para alm do controle. Garantir accountability significa
que, a partir do controle, se estabelece a confiana nas instituies democrticas, a
legitimidade das decises polticas. A accountability envolveria, alm da tradicional prestao
de contas, o conjunto de processos, procedimentos e valores atrelados a um ideal de
responsabilidade, de publicidade e de incluso, que se realizaria nas condies de regimes
polticos democrticos (FILGUEIRAS, 2011).

Dentro deste marco democrtico, a accountability estaria conectada com um ideal de


publicidade. Os mecanismos de accountability pressupem uma separao entre as esferas
pblica e privada, na qual o poder seria exercido em pblico e passvel de ser publicamente
controlado. Ou seja, a accountability demanda que as polticas e normas governamentais
ocorram em condies de publicidade (BARNARD, 2001; DUNN, 1999).9

O ideal de publicidade que pode ser remontado a Kant: all actions affecting the rights of
other human beings are wrong if their maxim is not compatible with their being made public
(KANT, 1991 [1795]:126) exigiria que as polticas e as normas emanadas do governo
ocorram em um processo aberto de deciso democrtica e que as instituies sejam
controladas por outras instituies e pelos prprios cidados. Assim, a accountability seria
uma tentativa de maximizar o grau de publicidade das condutas polticas, para que elas
estejam sempre abertas ao julgamento pblico: an attempt to maximize the degree to which
politically consequential conduct by rulers and their subordinates is always in the open

9
Para uma defesa do segredo nas democracias, ver Thompson (1999:10): democratic accountability does not
require unconditional publicity in the conduct of democratic government. Para este autor, o sigilo se justificaria
em algumas situaes a partir de uma publicidade de segunda ordem a deciso de tornar ou manter uma
poltica sigilosa deveria ser pblica.
57

(DUNN, 1999:339). E essa abertura importante como uma pr-condio para que seja
possvel identificar os atores, averiguar suas aes e suas conseqncias. Ou seja, as decises
do governo devem estar atreladas autoridade da cidadania, seja por meio de instituies, seja
da participao da prpria sociedade nos processos de escolhas e decises pblicas
(FILGUEIRAS, 2011).

Se o poder poltico vem de todos e se cada cidado ao menos um participante potencial na


tomada de decises coletivas, todas as decises devem ser pblicas, no duplo sentido de que o
processo que leva a elas est aberto participao ampla e que o contedo das decises
acessvel a todos. Demandar um alto grau de abertura e transparncia na tomada de deciso
poderia, ao menos potencialmente, ter um efeito anti-corrupo (ODONNELL, 1998).10

A publicidade estaria atrelada ao dar e receber razes em pblico. Esse processo de troca de
razes visando a justificao das aes e decises polticas pode ser conectado com a
dimenso comunicativa: a nossa capacidade de persuadir, de conversar, de resolver os
problemas atravs da fala, defendida pela vertente deliberativa. preciso que os governantes
justifiquem a tomada de posio por determinadas polticas e decises perante a sociedade,
com o intuito de assegurar uma ideia substantiva de accountability. Esta diria respeito a
obrigaes dos agentes pblicos para com o corpo dos cidados soberano ltimo em uma
democracia. Obrigaes que referem-se capacidade de explicar e justificar o uso que fazem
do cargo pblico e dos poderes delegados a eles. Nesse sentido, a accountability tem a ver
com a capacidade dos governantes de fornecer razes para as suas aes ou comportamentos:
Its core site is the degree to which our rulers, in a democracy, are effectively compelled to
describe what they are doing while ruling us, and to explain why they take this to be
appropriate: to give us [] reasons for their actions (DUNN, 1999:335).

Para alm de publicidade e justificao, a ideia de accountability na contemporaneidade


tambm est relacionada com uma distncia bsica, entre os que governam e que devem
fornecer justificativas pblicas para suas decises e os que so governados que participam
do julgamento dessas justificativas. A accountability e a incluso garantida por ela s fazem
sentido se os atos polticos so rastreveis (traceable) at agentes especficos (BARNARD,
2001; LEWIN, 2007). Por exemplo, em um ideal de participao poltica ativa e de

10
Para crticas poltica de transparncia como suficiente para se garantir o princpio da publicidade, ver
Filgueiras (2011).
58

democracia direta, esse rastreamento seria obscurecido. Se todos participam igualmente nas
decises sobre o que deve ser feito, ento todos so igualmente responsveis. Essa ideia de
distanciamento s faria sentido se entendermos o governo como uma esfera separada, na qual
os representantes devem ser mantidos accountable a fim de que suas aes sejam no melhor
interesse dos cidados e no baseadas no seu interesse pessoal, isto , seja garantida a incluso
da cidadania nos processos decisrios. Isso implica que para pensarmos a accountability,
temos que ter em mente as relaes entre governantes e governados mediadas pela
representao.

Hannah Pitkin (1969), no seu estudo clssico sobre representao, aborda o desenvolvimento
etimolgico desse conceito, desde a ideia de tornar presente ou manifesto, apresentar
novamente, passando pela noo de trazer a prpria pessoa ou outra presena de algum,
simbolizar ou encarnar concretamente, at alcanar o seu atual significado como atuar para
outros, atuar para algum como seu agente autorizado, envolvendo dois momentos bsicos:
autorizao e prestao de contas.11

Manin (1997) nos apresenta quatro princpios representativos bsicos:


os representantes so eleitos pelos governados; os representantes conservam uma
independncia parcial diante das preferncias dos eleitores; a opinio pblica sobre
assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do governo; as
decises polticas so tomadas aps debate (MANIN, 1997:8-13).

As democracias modernas so representativas, o que significa dizer que as decises polticas


so tomadas por representantes eleitos, implementadas por funcionrios pblicos nomeados
aos quais os primeiros delegam algumas tarefas de governo. A questo-chave para a
representao, e que esbarra de forma central nos problemas de accountability, como fazer
com que os governantes aos quais delegamos imenso poder ajam no melhor interesse dos
cidados. Dessa forma, representar seria agir no melhor interesse do pblico: a key
characteristic of a democracy is the continuing responsiveness of the government to the
preferences of its citizens, considered as political equals (DAHL, 1971:1).

Dessa forma, nos preocupamos com um conceito de accountability que permita abarcar no
apenas a sua dimenso tradicional do controle, mas tambm a sua dimenso de justificao e
julgamento pblico, por meio das quais a accountability constitui-se como elemento

11
Para questionamentos sobre o ideal moderno de representao, ver Young (2000), Urbinati e Warren (2008),
Avritzer (2007).
59

fundamental da incluso e da publicidade. A nossa abordagem opta por v-la sob uma dupla
perspectiva, envolvendo uma dimenso de controle, de forma a constrangir e frear o abuso do
poder: constraining the abuse of power and establishing checks on the misuse of authority
(SANTISO, 2007:120), e tambm uma dimenso de capacidade de fornecer justificativas,
responsabilizando os governantes pela sua conduta e forando-os a justificar suas decises e
torn-las pblicas: the ability to make public officials answerable for their behavior, forcing
them to justify their decisions and make them public (PERUZZOTTI; SMULOVITZ,
2006:6). Na prxima seo, veremos as teorias e conceitos ao redor da accountability, nos
posicionando a respeito das disputas em torno dela.

1.2.2 Accountability: teorias e conceitos

Como colocado anteriormente, a accountability um aspecto central das democracias


contemporneas, nas quais: o governo deve submeter-se a uma multiplicidade de controles a
fim de assegurar o manejo responsvel dos assuntos pblicos (PERUZZOTTI, 2008:477).
Essa centralidade tambm confirmada por Filgueiras (2011), para quem a palavra
accountability entrou para o lxico da poltica como conceito fundamental de Estados e
sociedades democrticos, tornando-se uma espcie de lugar comum, para o qual teorias e
prticas institucionais tenderam a confluir. Porm, apesar dessa confluncia, pouca ateno
terica tem sido devotada ao estudo da accountability e suas dimenses (PHILP, 2009). E
dentre os que se dedicam a estud-la, ela permanece como uma noo altamente contestada,
podendo ser apreendida por diferentes correntes tericas.

Recentemente, o conceito de accountability ganhou o cenrio dos estudos polticos a partir da


forte influncia da teoria da agncia, cujo problema central limitar o nvel de
discricionariedade exercido pelos agentes pblicos e desenhar mecanismos para que estes
sirvam aos interesses do pblico. Em uma definio que exemplifica essa conexo entre
accountability e teoria da agncia, o governo accountable se os cidados discernem
governos representativos dos no-representativos e podem sancion-los, mantendo no cargo
aqueles com boa performance: government is accountable if citizens can discern
representative from unrepresentative governments and can sanction them appropriately,
retaining in office those who perform well and ousting who do not (PRZEWORSKI;
STOKES; MANIN, 1999:10).
60

De acordo com essa perspectiva, existe o principal (cidados), que delega poder, e o agente
(polticos e burocratas), que age em nome do principal. O principal delega poder ao agente
para realizar algo em seu interesse. O problema delimitar os incentivos para que o agente de
fato persiga os interesses do principal: como assegurar isso, dadas diferenas nas motivaes,
informaes e preferncias? Ou seja, a delegao envolve custos, necessitando de incentivos e
sanes para buscar alinhar os interesses do agente com os do principal. Como cabe ao agente
uma autonomia decisria que lhe d informao privilegiada sobre procedimentos e
processos, ele tem poder para perseguir rendas observando ou no as regras do sistema, o que
pode resultar em prticas de corrupo. O potencial corrupto aparece porque o principal em
geral tem pouco conhecimento e informao sobre a honestidade do agente, e obter essa
informao exige altos custos (JAIN, 1998; AIDT, 2003).

So buscadas solues para os problemas de assimetria de informaes e custos de delegao,


que devem ajudar os eleitores a atribuir responsabilidade pelo desempenho do governo e os
polticos a terem incentivos para buscar a reeleio. Nesse modelo, a accountability se
realizaria por meio de uma democracia eleitoral, em que eleitores podem atribuir
responsabilidades aos polticos, recompensando ou punindo governos pelos resultados que
produzem (PRZEWORSKI, 1999).

A concepo de accountability a partir da abordagem principal-agente est sujeita a uma srie


de objees (PHILP, 2009; FILGUEIRAS, 2011). Por exemplo, essa teoria concentraria o
processo democrtico nas eleies, exigindo apenas a instituio de regras que permitam ao
principal controlar retrospectivamente os agentes. Para os que objetam essa viso, a
responsabilizao um processo mais amplo, que diz respeito no s ao momento eleitoral,
mas a todo o processo de constituio das leis e polticas pblicas (FILGUEIRAS, 2011).

Przeworski, Manin e Stokes (1999) reconhecem que s as eleies no so um mecanismo


suficiente para se alcanar a accountability. Mesmo se as responsabilidades esto claras, se os
maus governos podem ser castigados e os bons eleitos, se os eleitores esto bem informados
sobre as relaes entre polticos e interesses especiais, e se o comportamento corrupto dos
polticos bem supervisionado, as eleies no so um instrumento suficiente de controle
sobre os polticos. Os governantes tomam vrias decises que afetam o bem-estar individual,
mas os cidados s tem um meio o voto para controlar essas decises. Ento, no
possvel falarmos em uma responsabilizao retrospectiva ou prospectiva dos governantes
61

atravs do momento eleitoral, sendo necessrios outros elementos para que a accountability
seja efetivada. Pensar o processo de accountability como restrito a votaes intermitentes no
conseguiria alcanar o significado profundo que a mesma assume em uma democracia (DUNN,
1999).

Mainwaring (2003), ao analisar as diferentes perspectivas sobre o conceito de accountability,


tambm contrrio restrio deste conceito a uma relao principal-agente. Neste tipo de
relao, a accountability s existiria se o principal consegue retirar o agente do cargo: the
principal has the right to withdraw the conditionally delegated authority altogether
(MAINWARING, 2003:14). Essa definio seria excessivamente estreita por deixar de fora
algumas relaes formais de fiscalizao e de sano potencial (KENNEY, 2003;
ODONNELL, 1998). Logo, algumas agncias de fiscalizao que nem sempre possuem a
capacidade de retirar o agente pblico do cargo fazem parte das instituies de
accountability, posto que so formalmente encarregadas de fiscalizar ou sancionar os agentes
pblicos pelo seu desempenho.

Um dos pontos mais controversos na definio de accountability diz respeito justamente ao


tema das sanes (MAINWARING, 2003). Por um lado, temos os que argumentam que uma
relao de accountability s existe se um ator pode impor sanes ao transgressor. Para estes,
sem a capacidade de sancionar, a accountability se torna apenas transparncia, ou abertura
governamental. Do outro lado, esto autores que defendem que alguns mecanismos de
accountability repousam na capacidade de dar respostas (answerability) sem necessariamente
apresentar a capacidade de impor sanes nos posicionamos deste lado.

Para alguns, a accountability necessitaria de mecanismos de sano diretos e credveis para se


efetivar (DUNN, 1999; KEOHANE; GRANT, 2005; MORENO; CRISP; SHUGART, 2003).
Essa tese se afasta desse tipo de definio, apostando numa diviso entre poder de sano
direto e indireto (MAINWARING, 2003). Entendemos que a accountability no pode existir
sem o poder de sano: accountability cannot exist with no sanctioning power and other
sanctions; some capacity to redress wrongdoing by referring a case to other venues (justice
system) is critical (MAINWARING, 2003:13). Porm, existem instituies de accountability
que no tm capacidade de sano, mas repassam os seus achados para outros atores que
podem estabelecer punies (MAINWARING, 2003; MORGENSTERN; MANZETTI,
2003). Este seria um poder de sano indireto: one agent of accountability has a formalized
62

authority of oversight over public officials even though the office can not impose formal
sanctions (MAINWARING, 2003:13). Enquanto alguns mecanismos de accountability
apiam-se na obrigao de fornecer respostas, outros envolvem um direito institucionalizado
de impor sanes sob agentes pblicos. Portanto, relaes de accountability no
necessariamente requerem o poder de impor sanes diretas (SANTISO, 2009).

Na estrutura institucional de accountability, muitas vezes conta-se com uma ampla gama de
instituies, algumas com capacidade de impor sanes diretas e outras que contam apenas
com a possibilidade indireta de sanes. Algumas das instituies estudadas nesta tese no
possuem o poder de sancionar diretamente, nem de retirar os governantes dos seus cargos,
mas suas informaes geram necessidade de resposta e prestao de contas por parte dos
agentes pblicos. Elas repassam as informaes que geram para as agncias que podem
estabelecer punies, como as agncias do sistema legal. A nosso ver, as instituies que no
possuem poder de sano direta tambm fazem parte da rede de accountability: although
sanctioning power can not be entirely absent in a relationship of accountability, it can be
indirect (MAINWARING, 2003:14). Isso significa que as instituies com poder de sano
indireto dependem fortemente de uma relao estreita com as instituies que conseguem
estabelecer sanes, para que o ciclo de accountability se feche. Um dos pontos desta tese
justamente averiguar em que medida as instituies de accountability mantm esse vnculo ou
no.

Dentro de outro debate, alguns aceitam uma concepo ampla de accountability, e fazem
referncia a formas no-institucionalizadas para servidores pblicos serem responsabilizados
ou proverem uma prestao de contas das suas aes (DUNN, 1999; FEARON, 1999). Nesse
tipo de definio, o processo de accountability conectado com a capacidade de fornecer
respostas pelo cumprimento de um dever, fornecer razes satisfatrias por uma conduta,
reconhecendo a responsabilidade envolvida na ao. Outros j preferem falar em
accountability a partir do poder legalmente institucionalizado de fiscalizao e sano de
funcionrios pblicos (KENNEY, 2003; ODONNELL, 2003; MAINWARING, 2003;
MORENO; CRISP; SHUGART, 2003). Esse seria um desacordo mais profundo em torno do
conceito, se este englobaria todas as atividades que envolvem a manuteno dos agentes
pblicos responsveis pelas suas aes. Alguns autores limitam a accountability a relao
principal-agente, ou capacidade de impor sanes. Outros optam por definies mais amplas
63

e incluem a mdia e a sociedade civil como atores responsveis pelo estabelecimento da


accountability (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000, 2003).

Em uma perspectiva ampliada da accountability, instituies com diferentes papis e poderes


cumprem a tarefa de manter os governantes responsveis por suas aes e decises. A
proposta desta tese estudar diferentes instituies responsveis pela accountability no Brasil,
e entender como elas esto conectadas entre si. Para tanto, trazemos a ideia de rede de
instituies de accountability (web of accountability institutions), primeiramente formulada
por Mainwaring e Welna (2003). Essa uma agenda nova de pesquisa, que visa investigar as
interaes entre as instituies de accountability. O esforo desta tese est, ento, em pensar
como algumas instituies de accountability estabelecem interaes entre si, como elas se
articulam para controlar e responsabilizar os desvios que chegam ao seu conhecimento.

No nosso caso, estudaremos dentro da rede de instituies de accountability, aquelas


instituies que possuem um poder legalmente formalizado de fiscalizao e controle. Todas
as instituies estudadas possuem esse poder, mas variam na sua capacidade de impor sanes
indiretas ou diretas. Os tipos de sanes que podem impor no se restringem apenas a
punies legais mas tambm administrativas, e algumas tambm estimulam em maior grau a
capacidade dos governantes de fornecer respostas/justificativas.

A partir da realizao da accountability pelas diferentes instituies da rede o que


demandaria o estabelecimento de laos entre elas pode-se garantir a incluso dos cidados
em um regime democrtico. Se a incluso passa tambm pelo provimento de bens e servios
pblicos aos quais os cidados tem direito, a accountability estabelecida sob a implementao
das polticas pblicas ajudaria a manter esses cidados enquanto o destino final das aes dos
governantes.

No marco desta tese, segue-se a definio proposta por Philp (2009), na qual A is
accountable with respect to M when some individual, body or institution, Y, can require A to
inform and explain/justify his or her conduct with respect to M (PHILP, 2009:32). Assim, a
accountability contaria com quatro componentes principais:
(i) um agente ou instituio deve ser accountable (A);
(ii) a algum agente ou instituio (Y);
(iii) so objeto da accountability responsabilidades ou domnios de ao (M);
64

(iv) e a capacidade de Y de requer que A seja accountable.

Ou seja, um agente ou instituio submetido accountability pela ao de outro agente ou


instituio, que possui certa capacidade de requerer essa accountability a respeito de algum
domnio de ao. Nesta tese, pretende-se mapear A, M e Y na rede brasileira de instituies de
accountability. De uma maneira geral, estudamos a accountability que algumas instituies
federais (Y) impem sobre o Executivo municipal (A), em se tratando da aplicao de
recursos federais em algumas reas de polticas pblicas (M) isso ficar mais claro quando
adentrarmos o marco emprico desta tese.

Da forma como a entendemos, a accountability seria uma srie de relaes, onde Y pode
requerer que A informe ou explique/justifique sua conduta sobre M. Essa srie de relaes
pode ou no ser complementada por outras caractersticas (PHILP, 2009):
i) O beneficirio da ao de A a respeito de M pode ou no ser igual a Y. Ou seja,
nem toda relao de accountability entre parte afetada e agente.
ii) Y pode ou no ser capaz de monitorar a conduta de A a respeito de M. Isto quer
dizer que as instituies de accountability podem no ter capacidade ou
depender de outras agncias para o monitoramento de A.
iii) A pode ter obrigao formal de explicar/justificar sua conduta a respeito de M
para Y, ou Y pode ter o poder de obter accountability de A, mas que no seria
formalizado. Aqui importante separar o direito formal de requerer
accountability da parte de A, do poder de manter A accountable.

Nossa percepo a de que accountability envolve mltiplas definies e discusses tericas.


As diferenas percebidas nas suas definies indicam a necessidade de teorizaes amplas,
que estejam atentas multiplicidade do fenmeno. Ao trazermos a ideia de rede de
instituies de accountability, queremos com isso ressaltar que dentro dessa rede encontramos
diferentes instituies, umas com poder direto de sano, outras que mobilizam a capacidade
de fornecer justificativas para a ao poltica, algumas conectadas com o controle da
sociedade.

Partimos nessa seo das discusses da accountability enquanto um princpio democrtico,


que conecta as ideias de controle e responsabilizao. Ao manter o vnculo entre governantes
e governados, em condies de publicidade seria possvel accountability e suas instituies
65

assegurar a condio inclusiva dos afetados pelas decises e aes pblicas. Na prtica, esse
princpio precisa ser traduzido em termos de arquitetura institucional tema da nossa prxima
seo.

1.2.3 Accountability e a arquitetura institucional: dimenses vertical e horizontal

Na ltima seo, a accountability foi abordada como um princpio democrtico. Agora, a


inteno pensar como este princpio implica uma certa arquitetura institucional, preocupada
com o tema do controle e responsabilizao daqueles que esto no poder. Pensada como
elemento fundamental da arquitetura institucional do Estado democrtico, a accountability
caracterizada tradicionalmente na literatura por direes do controle institucional
(ODONNELL, 1998, 1999, 2001, 2003).

Nos termos propostos por ODonnell (1999), a accountability poderia assumir em uma
democracia um sentido vertical, relacionado ao controle e responsabilizao eleitoral
exercidos pelos cidados.12 Esse sentido tem a ver com a capacidade da cidadania em fazer
com que as polticas reflitam as suas preferncias. A prestao de contas existe se o cidado
tem sua disposio mecanismos para fazer cumprir suas demandas e punir administradores
que no ouvem seus reclames polticos. Logo, a accountability vertical trata da relao entre o
Estado e a sociedade, na qual o controle ocorre atravs de eleies limpas, regulares e
balizadas no princpio da regra da maioria, sendo possvel punir ou premiar as escolhas
governamentais. A existncia da accountability vertical assegura que os cidados podem
exercer seu direito de participar da escolha de quem ir govern-los por determinado perodo
de tempo, e podem expressar livremente suas opinies e reivindicaes.

J a tarefa da dimenso horizontal da accountability fazer com que o controle do exerccio


do poder e a responsabilizao dos agentes pblicos ocorram por um sistema que impea o
mau uso da discricionariedade. A accountability horizontal requer
La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y estn fcticamente
dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el
control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relacin con
actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificadas como ilcitos (ODONNELL, 2001:7).

12
Sobre a discusso das eleies como mecanismo de controle vertical por excelncia, ver Manin (1997), Manin,
Przeworski e Stokes (1999).
66

Em uma democracia, o voto e as eleies servem como um certo tipo de accountability, que
ajudaria a garantir a incluso dos afetados de forma ativa. Mas em geral os cidados esto mal
colocados ou possuem pouca informao ou capacidade para monitorar e decidir se a
confiana que depositaram em seus governantes se mantm (PHILP, 2001a). A eles lhes
faltaria o poder de adentrar e compreender o interior dos trabalhos administrativos. Por isso, a
garantia da incluso tambm depende de mecanismos indiretos, como as tcnicas de
fiscalizao e auditoria, realizadas por agncias estatais. Esse tipo de mecanismo asseguraria a
incluso passivamente no so os cidados que agem, e sim instituies governamentais,
cuja funo exercer a accountability e ajudar a certificar a confiana pblica de que os
indivduos esto includos nas decises e aes administrativas que os afetam. Essas tcnicas
mais horizontais podem ser entendidas como mecanismos que asseguram um ambiente
poltico no qual a incluso pode ser efetivada (WARREN, 2005b). Elas fortalecem a
participao dos cidados na medida em que lhes disponibilizam informaes. Nesse sentido,
a accountability realizada por essas instituies horizontais empodera a cidadania, por meio
da publicidade que traz e da incluso que renova.

Esta dimenso horizontal est relacionada a mecanismos institucionais desenhados para


assegurar que as aes dos agentes pblicos estejam relacionadas a um marco legal e
constitucional, como por exemplo, a separao de poderes, um sistema de freios e contrapesos
e agncias de controle especializadas (PERUZZOTTI, 2008). Essa forma de accountability
pode tomar a forma de controle poltico, o que ODonnell (2003) denomina accountability
horizontal de balance. Esta exercida quando algum dos trs poderes considera que o outro
ultrapassou ilegalmente a sua jurisdio. Ressaltamos que esse tipo vem sendo
complementado nas democracias atuais pelas recm-criadas instituies asignadas, como as
controladorias e auditorias foco principal da nossa anlise emprica. Estas so legalmente
encarregadas de supervisionar, prevenir ou sancionar aes ou omisses ilegais de outras
agncias estatais, nacionais ou subnacionais.

Essas instituies asignadas podem realizar dois tipos de controle. O primeiro aquele em
que a prpria organizao estabelece mecanismos de vigilncia e acompanhamento, atravs
de um conjunto de aes, mtodos, procedimentos e rotinas que visam a preservar o
patrimnio da organizao e a averiguar a compatibilidade entre aes e princpios pactuados
chamado de controle interno (SPINELLI, 2008). As suas atividades so prioritariamente
preventivas, para identificar pontos crticos no fluxo das aes, evitando a ocorrncia de
67

possveis desvios na execuo dos atos. O rgo responsvel pelo controle interno no
Executivo federal brasileiro a Controladoria Geral da Unio (CGU). No controle externo,
por outro lado, esto as atividades de vigilncia e monitoramento desenvolvidas por
instituies externas organizao, que exercem atividades de vigilncia, correo e
orientao. No Brasil, esse controle exercido pelo Congresso Nacional, com apoio tcnico
do Tribunal de Contas da Unio (TCU) (GOMES; ARAJO, 2008).

A accountability horizontal seria importante pelas informaes que gera e pela corrupo que
impede (ODONNELL, 2001). A importncia da disponibilidade de informaes estaria
conectada com a publicidade requerida nos regimes democrticos. Nestes, as decises das
autoridades devem ser pblicas, em dois sentidos: as razes e os contedos das decises
devem ser publicizados, e os procedimentos que conduzem as decises devem ser
especificados em normas legais tambm disponveis publicamente. As instituies asignadas
geram informao pblica sobre mbitos no-pblicos das agncias que tutelam e, portanto,
desvelam problemas de publicidade e excluso. tarefa das instituies de accountability
assegurar que os governantes sejam responsveis por suas aes. Se estes optam por aes
corruptas, devem existir mecanismos que consigam detectar esse tipo de ao, investig-la e
pun-la se for o caso. Esta tese argumenta que o regime democrtico repousa em instituies
que consigam assegurar seu princpio basilar de incluso dos cidados, seja atravs do voto ou
dos mecanismos horizontais de accountability.

Esses mecanismos so bastante diversificados, incluindo o sistema legal e os atores estatais


que podem impor sanes sobre polticos ou funcionrios pblicos em casos de infraes
legais; e as agncias de fiscalizao responsveis por monitorar atores estatais ou outras
agncias, mesmo que s tenham poder indireto de sano. Se alguma transgresso detectada,
compreendemos como essas agncias cumprem o papel de controlar e informar (SANTISO,
2009). A accountability seria realizada pela composio de uma rede integrada, composta por
instituies responsveis por checks and balances e agncias de fiscalizao. Manter os
governantes accountable, de forma que no abusem dos poderes a eles concedidos pela
cidadania, exige a formao dessa rede, cuja credibilidade depende da qualidade dos links e
sinergias entre seus diferentes componentes (ODONNELL, 2001). Como ponto de chegada
desta tese est justamente o mapeamento desses links e sinergias.
68

O estudo de uma rede de instituies exige o reconhecimento de que os seus diversos


componentes possuem caractersticas e funes prprias. No caso de uma rede de
accountability, suas diferentes instituies esto voltadas para diferentes tipos de controle e
mecanismos de responsabilizao. Na tipologia proposta por Avritzer e Filgueiras (2010),
existiria o controle burocrtico-administrativo, o judicial e o pblico no-estatal.13

O controle administrativo-burocrtico aquele exercido pela burocracia pblica, no mbito da


accountability horizontal, respeitando a lgica do controle externo e interno. o tipo de
controle exercido de acordo com o carter racional das organizaes do Estado moderno, com
base num arranjo institucional pautado na impessoalidade, na neutralidade e no cumprimento
dos deveres de acordo com procedimentos de ao descritos em uma legalidade, a qual
fundamenta a ao do Estado na sociedade. Este o controle exercido por agncias
especializadas que, no marco da legalidade, promovem processos de auditorias, certificao e
monitoramento das polticas. Exemplo dessas agncias seriam os Tribunais de Contas, as
controladorias e as auditorias internas e externas (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010).

Contudo, a nossa rede de accountability no se esgota nessas instituies, e o Judicirio


incorporado na nossa anlise. As modernas democracias trazem a lei como uma das formas de
se estabelecer a adequada superviso dos governantes e servidores pblicos. Nesse sentido, os
que ocupam posies pblicas podem ser processados sob o guia das regras formalmente
explcitas e punidos pelos seus flagrantes desrespeitos s mesmas: the fraudulent or illegal
exercise of public power can be shown to be accountable, if, and only if, the fraud or illegality
is put on trial in an effective and well-secured judicial-system (DUNN, 1999:337). Na esfera
do controle judicial, parte-se da premissa de que o Judicirio deve exercer controle sobre a
administrao pblica. Este o controle exercido no campo do Direito, de acordo com os
preceitos de neutralidade e universalizao derivados da interpretao jurdica de cdigos,
estatutos e regulamentos (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010).

Para alguns, o Judicirio no faria parte da rede de accountability, por possuir alto grau de
independncia (MORENO; CRISP; SHUGART., 2003); enquanto para outros ele uma

13
O controle pblico no-estatal seria aquele exercido pela sociedade civil, absorvendo as dimenses de
participao e de deliberao na formao e acompanhamento das polticas pblicas. Este tipo de controle
chamado na literatura internacional de accountability societal, que pretende ser uma forma de controle vertical
mas no-eleitoral dos agentes pblicos, que se baseia nas aes de um amplo conjunto de associaes de
cidados e movimentos sociais (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000, 2003).
69

instituio-chave dessa rede, pois obrigaria os funcionrios pblicos acusados de transgresso


legal a responder perante os tribunais (MAINWARING, 2003; KENNEY, 2003;
ODONNELL, 2001). Para ODonnell (1998), a existncia de um Judicirio altamente
profissionalizado, dotado de oramento independente do Executivo e Legislativo, e autnomo
seria crucial para o aprimoramento da accountability horizontal.14 Nesta tese, como estamos
preocupados em descrever e explicar a trajetria completa dos casos de corrupo na rede de
instituies de accountability, o Judicirio entra como parte importante, posto que o ponto
culminante do processo de responsabilizao, sendo o ltimo recurso existente para o
julgamento e eventual punio dos desvios presentes na gesto dos recursos pblicos.
Acompanhar essas irregularidades no tempo requer o entendimento dos seus possveis
desdobramentos, inclusive do ponto de vista legal.

Podemos considerar que tanto o controle administrativo-burocrtico quanto o controle judicial


ocorrem na dimenso do Estado, representando elementos de accountability horizontal. Nesta
tese o foco principal recai nesta dimenso horizontal: a agncia de controle interno do
Executivo federal (a CGU) fiscaliza os recursos federais geridos pelos municpios e a partir
dessas auditorias essa instituio se articula a outras que fazem parte ou do controle
administrativo-burocrtico ou judicial para controlar, responsabilizar e eventualmente punir
as prticas relacionadas corrupo que ocorrem no mbito local.

ODonnell, ao falar da accountability horizontal, j chamava ateno para a necessidade de


olharmos para a rede de instituies e suas articulaes. Para ele, a efetividade da
accountability depende no apenas que uma agncia estatal esteja legalmente autorizada e
disposta a atuar, pois tambien es necesario que exista una red de agencias estatales,
culminando en los tribunales superiores, comprometidas en la preservacin y acatamiento de
la accountability horizontal, en caso de necesidad contra los ms altos poderes del estado
(ODONNELL, 2001:21). A accountability horizontal efetiva no seria o produto de agncias
isoladas, mas sim de uma rede de instituies que tem em seu ponto alto, por ser justamente o
ponto no qual a rede se fecha em decises ltimas, tribunais comprometidos com a
accountability. Sem essa rede efetiva, que vincule as agncias de accountability horizontal

14
Mas ele reconhece que essa autonomia pode ser arriscada, facilitando a cooptao do Judicirio por um partido
poltico ou coalizo de interesses duvidosos, ou mesmo promover uma auto-definio privilegiada e arcaica da
corporao judicial e sua misso, sem qualquer accountability prpria em relao aos outros poderes e
sociedade. O Brasil seria um exemplo disso: o alto grau de autonomia desse poder usado para atribuir aos seus
funcionrios salrios especialmente altos e privilgios imensos (ODONNELL, 1998).
70

com o Judicirio, as investigaes das auditorias apenas alimentam as crticas da opinio


pblica sem alcanar uma soluo legal.

Dessa forma, estudar a accountability requer que olhemos para a rede de instituies
arquitetadas de forma a manter os governantes responsveis publicamente por suas aes. So
essas instituies que permitem desvelar quando prticas ocultas, como a corrupo, ocorrem.
E atravs delas que possveis punies e responsabilidades podem ser atribudas. Defende-se
que estabelecer processos crveis de accountability significa controlar a corrupo (dado que
ela sempre existir) e responsabilizar seus praticantes. Ao realizar isso, a sinalizao dada a
de que a incluso deve ser a norma do regime, que os governantes que se afastam disso sero
responsabilizados publicamente, ou seja, que a opo por aes e decises excludentes (como
a corrupo) no vlida. A prxima seo aprofunda essa argumentao, absolutamente
central nesta tese, sobre a articulao que existiria entre a corrupo e a quebra de princpios
democrticos.

1.3 Democracia, accountability e corrupo

A capacidade da democracia manter a corrupo sob controle depende da promoo de uma


rede de mecanismos governamentais e no-governamentais de accountability: the role of
democracy as a check on corruption centers on its ability to foster a network of governmental
and nongovernmental accountability mechanisms (BLAKE; MORRIS, 2009:9). So os
mecanismos de accountability que permitem desvelar, investigar e punir a corrupo. E isso se
mostra importante por trs razes. A remoo dos funcionrios corruptos do cargo restauraria
os critrios pelos quais as polticas so escolhidas; mostraria o custo potencial do
comportamento corrupto e restauraria a confiana pblica nas instituies polticas:
Accountability processes by which political corruption is uncovered, investigated,
and punished are therefore crucial for at least three reasons. First, they may have a
salutary effect in extracting corrupt practices and corrupt practitioners from public
office, leading to the restoration of the link between collective decision making and
peoples power to influence collective decisions. [...] Second, through effective
punishment, accountability signals the potential costs of corrupt behavior [...]. Third,
and as a result of the foregoing, accountability may help to restore public trust in
political institutions and the policy process after malfeasance has been uncovered
(POWER; TAYLOR, 2011:8).

Na nossa estrutura analtica, processos de accountability fracos ou incompletos abrem a


possibilidade da corrupo persistir enquanto prtica poltica, incontrolvel e sem gerar
nenhum tipo de responsabilidade. Isso significa um problema para a realizao do princpio
71

democrtico de que os governantes sero mantidos accountable. Um processo de


accountability fraco indicaria que os funcionrios pblicos e representantes no precisam
prestar contas de suas aes, podendo ser no-responsivos s necessidades dos cidados. Uma
accountability fraca no consegue publicizar de maneira satisfatria as decises e aes
tomadas pelos governantes, abrindo espao para que a corrupo permanea como uma
prtica incontestvel.

Uma vez que a corrupo ocorre e ela ocorre em qualquer tipo de regime poltico, variando
a sua freqncia a democracia necessitaria, para o no-compromentimento dos seus
princpios, que suas instituies de accountability a desvelem, monitorem, fiscalizem e
punam, que elas publicizem e estabeleam julgamentos pblicos das decises e aes dos
governantes. A democracia precisaria da accountability para no deixar que a presena da
corrupo se torne algo permanente, que a excluso no se transforme na norma do regime
poltico o que chamamos de corrupo da democracia. Uma rede de accountability forte
consegue responsabilizar agentes corruptos, mantendo a incluso enquanto referencial a ser
seguido.

No tarefa desta tese teorizar sobre qual o ponto exato em que a presena da corrupo se
transforma em permanncia, comprometendo a prpria democracia enquanto regime poltico
baseado na norma inclusiva. Mas se mostra importante ressaltar essas conexes tericas
intrnsecas: a corrupo sinalizaria para excluses que, se tornadas permanentes, sem qualquer
processo de controle ou responsabilizao, causam danos aos processos democrticos. A
permanncia da corrupo atinge de forma fulminante este regime, ao corroer a incluso dos
cidados nas decises e aes que afetam as suas vidas.

No importa o quo difcil tem sido medir e definir a accountability, ela tem sido sempre uma
pea-chave no lxico democrtico (MAINWARING, 2003). Como proposto por Young
(2000), democracias implicam o princpio de controle e responsabilizao do poder e tambm
um princpio inclusivo. Retomando o argumento construdo, uma quebra no princpio da
accountability sugeriria uma quebra no princpio da incluso, posto que a ausncia de controle
dos abusos de poder dos governantes implicaria a no existncia de garantias de que os
afetados so includos nas decises coletivas que afetam as suas vidas. Sem accountability,
no possvel garantir incluso. A democracia repousa, ento, em instituies de
accountability que dem conta de publicizar e julgar prticas corruptas. Um processo de
72

accountability que consegue enfrentar a corrupo de forma satisfatria fortaleceria a prpria


democracia, ao ajudar a manter a sua norma bsica inclusiva enquanto referencial para a ao
poltica.

Esta argumentao ser melhor entendida no prximo captulo, no qual continuamos a


defender a conexo no trivial entre corrupo e os princpios democrticos. Veremos como a
corrupo aparece nas nossas teorizaes enquanto uma prtica excludente, por deixar de fora
das decises e aes polticas aqueles que legitimamente deveriam estar includos.
73

2 CORRUPO COMO EXCLUSO

Just as it is impossible not to taste honey or poison that


one may find at the tip of ones tongue, so it is
impossible for one dealing with government funds not to
taste, at least a little bit, of the kings wealth [...] Just as
it is impossible to know when a fish moving in water is
drinking it, so it is impossible to find out when
government servants in charge of undertakings
misappropriate money.
Kautilya (c.350 - c.275 BC), citado em Premchand (1999:148)

Pelo primeiro captulo depreende-se que nesta tese a democracia conectada a dois princpios
bsicos: a incluso de todos os possveis afetados nas decises polticas que, por sua vez, seria
garantida atravs do princpio da accountability, que controla e responsabiliza os governantes
publicamente pelas suas aes. Neste captulo, pretende-se mostrar como a corrupo pode
ser pensada, dentro deste marco terico, como um problema que envolve excluso.

A corrupo conceituada como a excluso dos cidados potencialmente afetados das


decises e aes nas quais deveriam legitimamente fazer parte. Falamos da instaurao de um
ciclo vicioso, que parte de prticas corruptas, que sinalizam para falhas nos processos de
accountability em controlar e responsabilizar os governantes, o que, por sua vez, coloca em
xeque a garantia de incluso dos cidados, o que abriria ainda mais espao para corrupes,
tudo isso desafiando regimes que se pretendam democrticos. Para que esse ciclo no se
reproduza indefinidamente e acabe modificando radicalmente a norma do regime, a
democracia confia em um arcabouo institucional de accountability, que d conta da presena
de prticas corruptas. Uma vez que esse arcabouo consegue controlar e responsabilizar os
governantes, possvel se falar na incluso dos cidados, tanto nas decises polticas quanto
nas aes que visam concretizar as polticas pblicas. Mas uma vez que essas instituies no
do conta de publicizar e trazer a corrupo ao julgamento pblico, esta pode se tornar
permanente, e substituir a norma inclusiva por uma norma de excluso, o que implicaria na
prpria corrupo da democracia.

Quando encontramos corrupo nas aes do poder Executivo, isso implica que aes
excludentes ilegais e ilegtimas ocorreram durante a implementao das polticas pblicas,
que podem vir a minar e enfraquecer a prpria democracia. Essa corrupo do prprio regime
democrtico teorizada enquanto uma potencialidade, uma ameaa que ronda e que ganha
74

foras ou no dependendo do nvel de accountability que mantido. Governos democrticos


do mundo inteiro convivem com prticas de corrupo, o desafio fazer com que essas
prticas no resultem na degenerao do regime. O que importa ressaltar neste captulo que
corrupo em uma democracia significa excluso, colocando para este regime um problema
fundamental.

Corrupo ser caracterizada basicamente como um processo excludente, que sinaliza para
decises e aes no-inclusivas da parte dos governantes logo, decises e aes no
justificveis publicamente. Tanto as decises legislativas, quanto as aes do Executivo
podem ser alvo da corrupo. Em ambas, ela expressaria o mesmo problema fundamental:
uma falha na incluso dos cidados, o no-seguimento dos interesses defendidos de forma
inclusiva a transgresso do interesse pblico.

O caminho terico que este captulo pretende seguir se inicia com uma discusso sobre os
conceitos de interesse e interesse pblico, conectados ao debate em torno da corrupo. Em
seguida apresentamos as principais teorias e conceitos de corrupo empregados pela
literatura em geral, para nos comprometermos com uma proposta que a conecta com
processos de excluso poltica, o que, no marco desta tese, implicaria na colocao de
desafios para a consolidao de princpios democrticos.

2.1 Corrupo e interesse pblico

A corrupo sempre foi tratada por diferentes tradies de pensamento poltico, desde pelo
menos Aristteles. A percepo que os antigos tinham da corrupo a de que ela estava
ligada morte do corpo poltico e s mudanas que afetam os regimes polticos. Como a vida
pblica estava submetida aos ciclos da natureza, a corrupo era inerente a todos os
processos, o que no impedia os pensadores de tentar evitar os seus efeitos. Com a
modernidade e o abandono das concepes cclicas da temporalidade, o problema passou a se
orientar por ideias como a de contrato e interesse, com foco no comportamento desviante de
indivduos. Com as revolues modernas e a consolidao do referencial democrtico, o tema
sofreu uma nova transformao, com intensos debates sobre a organizao institucional do
Estado (AVRITZER et al., 2008).
75

Neste percurso, diversos tericos escreveram sobre o que consideravam uma ordem poltica
corrompida. A corrupo sempre percebida e destacada como um problema, mas cuja
natureza varia de acordo com cada momento histrico. Alguns a constroem como uma
questo individual e que diria respeito esfera dos interesses privados, outros apostam no
resgate do conceito de interesse pblico para o seu entendimento.

Ao olharmos para a histria do conceito de interesse, vemos que este representou um


momento de ruptura no pensamento poltico moderno. Ele no teve sempre a acepo positiva
que recebe na modernidade. Os antigos no admitiam a presena do mundo privado na
poltica, porque seriam as necessidades (os interesses) os elementos responsveis por
corromper o poder poltico:
Apenas na passagem do mundo antigo para o mundo moderno a relao entre
interesses e corrupo modificada. A ascenso de sociedades mercantis modificou
a semntica original da palavra interesse, que deixou de ter uma conotao negativa
para se tornar elemento central da moralidade poltica dos modernos. Interesse
deixou de ser um vcio para se tornar um valor (FILGUEIRAS, 2008:157).

Hirschman (1979) nos conta a histria de como a categoria interesse surgiu para frear as
paixes dos homens como surge a ideia de controlar algumas paixes agressivas e anti-
sociais, por meio de outras paixes mais calmas e potencialmente produtivas. Os interesses
funcionariam como um domesticador de paixes.

No incio de sua trajetria, o conceito de interesse era definido em termos gerais como, por
exemplo, manter e aumentar o poder e a riqueza do reino, ou mesmo o que necessrio para
avanar pessoalmente em poder, influncia e riqueza. No final do sculo XVI, interesse
estava ligado a negcios, aspiraes e vantagens, no se limitando aos aspectos materiais do
bem-estar, como elemento de reflexo e clculo. S mais tarde os interesses passaram a ser
discutidos em termos de aspiraes econmicas, com uma mistura entre egosmo e
racionalidade, e a posse da riqueza passou a ser vista como uma paixo interessante. Essa
atitude favorvel de encorajar os propsitos aquisitivos privados foi produto de uma longa
seqncia de pensamento ocidental e comps o clima intelectual dos sculos XVII e XVIII
(HIRSCHMAN, 1979).

Na discusso sobre a corrupo, alguns autores preferem valorizar um certo tipo de interesse,
defendido de maneira inclusiva, posto que diria respeito a todos os membros da comunidade
poltica: o interesse pblico. Este um conceito fugidio dentro da teoria poltica, que envolve
76

a incorporao na anlise de uma dimenso para alm do carter meramente monetrio. Em


uma teoria poltica cindida, de um lado temos os que apostam na relevncia do conceito de
interesse pblico, e do outro temos os que acham que esse termo significa um mero agregado
de interesses particulares ou uma pura fico (FERES JUNIOR, 2008). Interesse pblico, da
forma como entendido aqui, diz respeito a normas de uma sociedade, aos aspectos
consensuais que organizam a prtica da poltica. No existe interesse pblico antes da
comunidade poltica, nela e atravs dela que este se forma.

Apesar de toda a ambigidade que o termo carrega dentro da teoria poltica, acreditamos que
isso no seria um motivo suficiente para abandon-lo os problemas associados a ele, como a
corrupo, seriam cruciais dentro da poltica:
Public interest is a normative standard, and it raises the whole panoply of problems
associated with standards in general. The history of moral philosophy testifies that
problems of standards are not easily solved. There is no reason to think that they will
be easily solved in the case of the public interest. But difficulty of analysis is not
ordinarily considered a valid reason for abandoning a problem. The problems
associated with public interest are among the crucial problems of politics
(FLATHMAN, 1966:13).

O conceito de interesse pblico acompanhou o pensamento poltico desde a Antiguidade, mas


foi nas teorias republicanas que ele foi mais explorado, como princpio fundacional, referido
ao povo como unidade poltica. Em Hume (2000 [1739]), por exemplo, encontra-se a defesa
do interesse pblico como contraposto no ao interesse privado, ou ao interesse da maioria, e
sim aos interesses sem limites, no transparentes ao pblico, opacos. A ausncia da
publicidade e os interesses sem limites corroem o corpo poltico e, por sua vez, a comunidade
em seu conjunto. A ideia a de que os homens no se associariam se no fossem capazes de
identificar seus interesses pessoais num referencial coletivo de interesses. Nesse sentido, as
decises e aes polticas deveriam ter como referncia esse interesse pblico, cuja
transgresso significaria a prpria corrupo do corpo poltico.

Pode-se identificar quatro abordagens do conceito de interesse pblico: a abolicionista, a


normativa, a consensualista e a processual (COCHRAN, 1974; BOZEMAN, 2007). Na
primeira ele algo que no vale a pena ser estudado, sofrendo crticas implacveis, como as
de Schubert (1961), com sua rejeio mordaz do interesse pblico como um mito infantil
(childish myth), ou a sua comparao com fbulas feita por Sorauf (1957). Essas crticas
demonstraram um profundo ceticismo em relao ao conceito e seu uso pela cincia poltica.
77

Na segunda abordagem, o interesse pblico seria invariante e auto-evidente, um padro tico


para avaliar as polticas pblicas e os objetivos que funcionrios pblicos devem perseguir.
Essas teorias assumem que existe o bem comum e que este diferente do agregado de
benefcios privados, sendo algo no interesse da comunidade como um todo (BRAYBROOKE,
1962; CASSINELLI, 1962). Os consensualistas o enfatizariam sem requerer uma invarincia
ou universalidade. Mesmo no sendo possvel a sua definio precisa, o significado de
interesse pblico seria descoberto atravs do discurso e da deliberao pblica (FLATHMAN,
1966).

J as abordagens processualistas, nas suas trs vertentes agregativa, pluralista e processual


apesar de no aceitarem a viso normativa de interesse pblico, no querem abandon-lo.
Existiriam muitos pblicos e muitos interesses, no valendo a pena decidir de uma vez e para
sempre o que interesse pblico significa. Na verso agregativa dos utilitaristas como Bentham
(1977), ele a soma dos interesses individuais, o melhor bem para o maior nmero.
Problemas com essa viso destacam que no h esquema de clculo que garanta o maior bem
para o maior nmero e nem um significado intersubjetivo para o bem. Na verso pluralista,
predomina a definio de interesse pblico como competio entre interesses de grupos, ele
seria apenas um slogan que simboliza o compromisso resultante de certa acomodao da
interao de grupos (SMITH, 1960). J na verso processual ele um princpio procedimental
e no substantivo, no devendo ser o objetivo da poltica, mas um elemento do processo
poltico (BENN; PETER, 1959). O interesse pblico seria obedecido quando os devidos
processos so empregados para se chegar a decises pblicas. Para os fins dessa tese, as
abordagens processualistas ajudam porque mudam o foco da identificao de um bem
substantivo para a identificao de instituies e processos que operam na formulao de uma
ideia aceitvel de interesse pblico.

Propomos, para a nossa defesa do interesse pblico, a alternativa encontrada em Dewey


(1927), que enfatiza o papel dos valores da comunidade e a natureza contextual do interesse
pblico, associado ao mtodo democrtico de resoluo de disputas. esse mtodo que
consegue colocar interesses divergentes em acordo com o interesse de todos, ao trazer os
conflitos para o espao aberto onde podem ser discutidos e julgados sob a luz de interesses
mais inclusivos. O conflito no ignorado, a crena a de que o processo pode mudar as
condies que causaram o conflito, estabelecendo uma cultura poltica democrtica. A
publicidade dos interesses privados permite comunidade identificar o interesse pblico
78

atravs do debate livre. A democracia foraria o reconhecimento de que h interesses comuns,


que podem ser clarificados no debate. A participao democrtica efetiva nos assuntos da
comunidade requer que os indivduos vo para a deliberao pblica com a mente aberta, para
ouvir os outros e aceitar a possibilidade de mudar a sua prpria preferncia. Na viso de
Dewey, a democracia permitiria conduzir os conflitos de maneira cooperativa, onde as duas
partes aprendem, dando a outra a chance de se expressar. A ideia que serve como um ponto-
chave nesta tese a de que o interesse pblico no um bem absoluto, universal ou
ahistrico. Ele construdo em cada poltica e cada contexto, envolvendo forte
experimentalismo:
always a good to be discovered by a public motivated to secure its shared interests
as a democratic community, a commitment that ensures not only the identification
and maintenance of such interests, but also the development of individuals as fully
self realized and enriched citizens (DEWEY, 1927:328).

Em uma abordagem pragmtica do interesse pblico, ele aparece como algo dinmico, que
muda em cada caso e de acordo com o tempo e as condies. Seguindo a linha de Dewey,
Bozeman (2007) prope o interesse pblico como um ideal, mas sem contedo especfico.
Para ele, a perseguio deste interesse pblico envolveria mentes abertas e processos justos
para se aproximar de um ideal que revelado no processo, buscando aquilo que comum, que
nos une enquanto sobreviventes de um processo de auto-construo coletiva: in a particular
context, the public interest refers to the outcomes best serving the long-run survival and well-
being of a social collective construed as a public (BOZEMAN, 2007:12).

Houve na teoria poltica um declnio da argumentao e teorizao sobre o interesse pblico,


e hoje falar sobre isso soa como anacronismo em uma poltica baseada nos interesses de
grupos e uma teoria focada no pluralismo e individualismo econmico.15 Porm, podemos
elencar no mnimo trs razes para reviv-lo. Com a conscincia de que ele um conceito
normativo a ser buscado, possvel defender que por meio dele que as instituies e prticas
polticas so julgadas desejveis ou no; ele promoveria valores partilhados e uma reao
governana baseada no individualismo econmico o predomnio de reformas polticas
baseadas no mercado teria alterado as relaes entre cidados e Estado e negado
compromissos motivacionais e legais com o bem coletivo (BOZEMAN, 2007).

15
Entre 1995 e 2006, encontra-se na literatura internacional, dentre os cinco maiores jornais da rea de cincia
poltica, apenas um artigo com interesse pblico no ttulo (BOZEMAN, 2007).
79

No mundo contemporneo, no mais possvel contarmos com as virtudes republicanas dos


cidados, mas preciso o resgate da dimenso pblica. E esse resgate deve ser pensado a
partir da politizao do prprio processo de formao dos interesses, tendo em vista a
construo da legitimidade democrtica. Assim, o interesse pblico seria politicamente
construdo, resultado de consensos momentaneamente possveis a respeito das normas que
organizam a vida pblica, tendo em vista interesses, opinies e perspectivas de mundo. Isso
significa que ele pode conter diferentes contedos, dada a sua natureza flexvel e no-
determinada, atuando mais como um princpio constitutivo, que especificaria as aes
polticas legtimas em termos normativos: um horizonte normativo de fundamentao da
autoridade poltica e constitucional, sem o qual impossvel pensar a validade e a
legitimidade da poltica no mbito de nossas sociedades plurais e altamente complexas
(FILGUEIRAS, 2012:345).

Se a partir do interesse pblico possvel avaliar os processos de justificao de acordo com a


publicidade dos atos e decises tomadas pelo governo, ento pode-se conceituar a corrupo
como a ao que no pblica, no aberta, no justificvel a luz dos parmetros legais e
normativos existentes em dada sociedade. A partir do debate e da deliberao que, se
pretendem ser democrticos, devem se basear na norma inclusiva, constroem-se parmetros
do que seria o interesse pblico. Corrupo seria uma ao caracterizada pela transgresso
desse interesse pblico, uma ao que no segue os interesses defendidos de forma inclusiva.
Dessa forma, o conceito de interesse pblico central para a definio da corrupo: A
corrupo o ato de transgresso do interesse pblico, que implica uma apropriao privatista
ilegtima de recursos, bens, patrimnios ou servios pblicos (GUIMARES, 2008:173).

Mas apostar em um conceito de interesse pblico exige reconhecer as crticas feitas a esse tipo
de abordagem. A cincia poltica da atualidade o v como um mito e construiu algumas
crticas convincentes sobre o mesmo. Ele seria um termo vago e ambguo, com pouca
consistncia terica no seu uso, muito prximo de conceitos morais e difcil de ser medido
empiricamente. Assim, algumas abordagens sobre o mesmo e a sua nfase na comunalidade
(commoness) so vistas como problemticas. Por exemplo, h autores que tomam a ideia de
partilhar algo em comum como anterior deliberao poltica (WALZER, 1990). Existiriam
dois problemas relacionados a essa unidade prvia entre os participantes. Em uma sociedade
pluralista e multicultural como a atual, no seria mais possvel assumirmos o
compartilhamento de entendimentos preciso que o processo poltico esteja sempre aberto
80

expresso da diferena. E mais, se a unidade conseguida anteriormente ao processo poltico,


abre-se mo da necessidade de transformao do auto-interesse na direo de um pensar
alargado no necessrio rever a prpria opinio durante o processo. Por outro lado, h os
que enfatizam o que h de comum como equivalente a colocar de lado interesses particulares
e superar as diferenas. Para chegar ao bem comum seria necessrio transcender as diferenas,
porque elas seriam parciais e divisivas (BARBER, 1984). Young (2000) alerta que sob
condies sociais de desigualdade, a ideia de bem comum pode servir como excluso (o bem
comum expressaria o interesse dos grupos dominantes e suprimiria os oprimidos). O
compromisso com o consenso silenciaria vrios pontos de vista e levaria a remoo de
questes controversas da agenda a fim de que se preserve o bem comum.

Mantendo esses perigos em mente, no se defende aqui que o interesse pblico algo anterior
comunidade poltica, ou que seja preciso superar as diferenas para se chegar a ele. necessrio
incluir essas diferenas no debate poltico e, atravs de processos discursivos e deliberativos,
chegar a dimenses em comum que partilhamos, sempre provisrias e contextuais. tarefa dos
representantes polticos participarem da definio desse interesse pblico, respondendo,
agregando, interpretando, antecipando e, em ltima medida, julgando as influncias persuasivas
que recebem. No processo de julgamento poltico, o que est em jogo justamente a definio,
sempre provisria, do interesse pblico:
A political representatives job is to determine the public interest by responding to,
aggregating, interpreting, mediating, anticipating, and ultimately judging a multitude
of influences, precisely because in political judgments the nature of the public
interest is what is at issue (WARREN, 2006:170).

Neste sentido, esta tese partilha do entendimento de Avritzer et al. (2008) de que o elemento-
chave para pensarmos o estudo da corrupo o resgate do conceito de interesse pblico. O
pressuposto da nossa anlise o de que a corrupo est para alm de comportamentos
individuais desviantes. Uma das contribuies centrais do republicanismo para se pensar a
corrupo entend-la no apenas como um problema econmico de apropriao ilegal ou
indevida, um problema que se refere primordialmente esfera dos interesses privados
individuais. Pelo contrrio, a corrupo tambm pode ser percebida como um problema que
envolve o interesse pblico: possvel dizer que uma teoria republicana atual reala [...] a
ideia de que a corrupo um processo que pode ser analisado a partir da destruio dos
interesses pblicos (BIGNOTTO, 2008:109). Em um marco republicano, a constituio de
uma identidade pblica um processo fundamental, e quando esta identidade no clara, a sua
apropriao privada torna-se possvel.
81

A corrupo implicaria ento a perda de referenciais, como o interesse pblico, o que levaria
destruio do prprio corpo poltico, das instituies (BIGNOTTO, 2008). No marco desta
tese, a corrupo vista como um risco potencial para os fundamentos da democracia, posto
que a preferncia pelos interesses privados em detrimento do interesse pblico mais do que
transgredir a lei, atingir o prprio ncleo do Estado: a sua Constituio. Quando se fere a
Constituio, a ordem poltica convive com a sua degenerao. Ao criar o mecanismo
constitucional, os cidados assumem que desejam viver segundo seus princpios, o que se
baseia na premissa da superioridade das leis sobre as vontades individuais, e que estes
princpios no podero ser destrudos sem que o Estado tambm o seja (BIGNOTTO, 2009).
Retomando o primeiro captulo, a transgresso da lei significa a violao da norma de
incluso democrtica, significa que optou-se por agir fora das definies que nos regem
enquanto corpo poltico. Se democracia significa que definimos as normas que nos regem de
forma pblica e inclusiva, no seguir essas normas que esto inscritas na forma de lei
levanta problemas de facticidade e de validade. A corrupo portanto, implica no apenas um
comportamento individual desviante, mas a prpria perda do interesse pblico como
referencial da ao poltica. A perda, portanto, de um referencial inclusivo.

Esse processo democrtico de construo de uma identidade pblica, que define normas
partilhadas por uma comunidade poltica, demanda a proviso de condies de incluso.
Atento a essa condio de incluso, Lasswell (1966) caracteriza o interesse pblico como os
interesses que so justificavelmente inclusivos, ou seja, os interesses suficientemente grandes para
serem defendidos de forma inclusiva. A nosso ver, a corrupo pode ser vista como a transgresso
dessa perspectiva de interesse pblico, quando os interesses so injustificveis publicamente,
posto que defendidos de forma excludente, com base em interesses privados, sustentados em
algum tipo de privilgio. Se o interesse pblico significa o conjunto dos interesses justificados
de maneira inclusiva, a corrupo assume em uma democracia o sentido de atos baseados em
interesses sustentados em algum tipo de excluso. A corrupo exclui as pessoas de decises e
aes que as afetam e das quais elas legitimamente deveriam fazer parte tanto em termos de
construo legislativa quanto em termos dos resultados das polticas pblicas.

Defender um conceito de interesse pblico no significa que possvel uma definio ltima
e fechada do mesmo. Da forma como entendido aqui, ele definido por processos
democrticos deliberativos, que esto sempre abertos a contestaes e so, por conseguinte,
contingentes. Se a gramtica republicana nos lembra que sempre h algo de comum e pblico
82

nos interesses mobilizados politicamente, no contexto atual preciso atualizar essa lembrana
e tornar esse conceito historicamente contingente e aberto a contestaes e incluso de
novas ideias e perspectivas. No processo deliberativo, o interesses pblico construdo,
debatido e contestado. Com isso, fugimos de uma definio substantiva rumo a uma definio
procedimental do mesmo.

No mbito desta tese, o interesse pblico se encaixa como algo construdo democraticamente,
o que demanda condies de incluso. Se a norma bsica democrtica demanda a incluso dos
possveis afetados nas decises e aes polticas, o que se espera destas que se baseiem em
interesses que podem ser defendidos de forma inclusiva o que chamamos de interesse
pblico. Para os efeitos desta tese, tanto o processo de deciso poltica, que ocorre no mbito
legislativo, quanto as aes polticas, que visam a implementao das polticas, devem se
pautar pelo interesse pblico, ou seja, devem manter a incluso dos cidados enquanto o seu
referencial. No seguir esse interesse caracterizado como uma ao excludente, corrupta.
Dessa forma, interesse pblico, e a sua transgresso (corrupo) esto conectados
intimamente com a norma democrtica da incluso o argumento bsico deste captulo.
Enfatizamos a publicidade dos interesses que nos unem enquanto cidados construdos e
debatidos em processos polticos abertos, contestveis. Esta primeira seo refletiu sobre as
conexes entre corrupo e a esfera do pblico dos interesses defendidos de forma
inclusiva. A prxima seo pretende aprofundar a conexo entre corrupo e democracia,
enquanto uma conexo que envolve excluso.

2.2 Democracia e corrupo: um problema de excluso

Uma das ideias centrais defendida aqui a de que o fenmeno da corrupo est estreitamente
conectado com a discusso sobre democracia, atravs dos princpios da accountability e da
incluso. Entretanto, esta conexo nem sempre foi pensada dessa maneira. Por algum tempo,
foi defendido que um pouco de corrupo poderia fazer as democracias funcionarem melhor
diminuindo os custos de transao, passando por cima de regras ineficientes
(HUNTINGTON, 1968). Porm, na atualidade, esse tipo de argumento no mais vlido e
tem-se defendido que a corrupo sintoma e causa de problemas dentro das democracias
(ROSE-ACKERMAN, 1999).
83

Como dissemos anteriormente, defendemos que a corrupo afeta a democracia, porque ela
quebra um link democrtico bsico entre as decises coletivas ou a ao dos governos por
meio das polticas pblicas e o poder do demos de influenci-las atravs da fala e do voto. A
corrupo diminui o domnio da ao pblica, diminui o alcance da democracia, ao reduzir
instituies pblicas de ao coletiva a meros instrumentos de benefcio privado. Alm disso,
a corrupo cria ineficincia na entrega de servios pblicos, pois foca as atividades pblicas
naqueles setores nos quais os corruptos podem se beneficiar. Quando funcionrios pblicos
colocam preos em transaes governamentais rotineiras, o que antes eram direitos dos
cidados se tornam favores. Para alm disso, a corrupo mina a cultura democrtica. As
pessoas perdem a confiana de que as decises pblicas so tomadas por razes publicamente
justificveis. Dessa forma, a corrupo diminui o horizonte da ao coletiva e mina a
capacidade democrtica de associao na sociedade civil, generalizando a suspeita, erodindo a
confiana e a reciprocidade (WARREN, 2005b).

Entretanto, essa conexo robusta entre corrupo e democracia uma novidade na teoria
democrtica. Os estudos sobre a corrupo costumam se basear em marcos tericos outros.
Tentar conect-la com a norma bsica da democracia requer grande esforo e uma dose de
criatividade e inovao uma tentativa feita nesta tese, que pretende contribuir e acalorar os
debates sobre esse fenmeno. O ponto de partida desta tentativa a constatao feita por
Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006) de que haveria um dficit terico dentro da teoria
democrtica em se pensar essa conexo de maneira satisfatria. Na busca dessa conexo, o
primeiro passo foi conectar diretamente incluso e democracia: The normative legitimacy of
a democratic decision depends on the degree to which those affected by it have been included
in the decision-making processes and have had the opportunity to influence the outcomes
(YOUNG, 2000:6) para depois conceituarmos a corrupo como uma prtica que desafia
essa norma.16

Assim, um regime seria democrtico se contribuir para a realizao da sua norma definidora,
a saber, a incluso que outorga poder aos afetados pelas aes e decises coletivas. J a
corrupo, nos termos postos por Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006), seria uma forma de
excluso. O corrupto usa seu controle sobre os recursos para atingir ganhos s custas daqueles
excludos dos processos de tomada de deciso ou de organizao da ao coletiva: the

16
Para uma reviso de como a ideia de incluso pode ser entendida atravs de diferentes pontos de vista, ver
Young (2000). Para uma perspectiva crtica da prpria ideia de incluso, ver Goodin (1996).
84

corrupt use their control over resources to achieve gains at expense of those excluded in
collective decision making or organization of collective action (WARREN, 2004:333). No
seu argumento, Warren vincula democracia com a incluso que d poder aos possveis
afetados, e faz da corrupo o rompimento desta norma. Em uma democracia, a corrupo
poltica adquire significado com referncia a essa norma bsica e abstrata, logo, ela uma
forma de excluso injustificada, ou de privao de poder (disempowerment). A corrupo na
democracia no significaria apenas a ineficincia na entrega dos bens pblicos, mas o
processo de excluso da cidadania. Ela estaria conectada com decises e aes que ocorrem
fora do alcance do pblico, excluindo os que poderiam legitimamente demandar incluso.

Para Warren (2005a), a incluso tenderia a bloquear as decises polticas baseadas


unicamente no poder e no dinheiro, e a deciso se moveria para o mbito deliberativo, ou seja,
a possibilidade de influenciar as pessoas por meio da persuaso. Como vimos anteriormente,
na linha de pensamento proposta pela tradio deliberativa, o poder comunicativo influencia a
gnese das leis e as tomadas de deciso do poder administrativo, garantindo a legitimidade
dos governos por meio de um processo discursivo de formao da opinio e da vontade
polticas. Os representantes manteriam a legitimidade das suas decises e aes ao apresentar
ao pblico as razes e argumentos que as justificam. A fonte de legitimidade seria o
julgamento coletivo das pessoas na esfera pblica, e uma ordem poltica legtima seria aquela
que pode ser publicamente justificada. A deliberao funcionaria como a influncia poltica
persuasiva que os indivduos requerem para participar na democracia.

a partir da perspectiva deliberativa que podemos entender o quo profundamente a


corrupo afeta a democracia: es desde la perspectiva del corazn deliberativo de la poltica
democrtica que podemos apreciar cun profundamente la corrupcin afecta los procesos
democrticos (WARREN, 2005a:123). Pela sua natureza, a corrupo algo secreto, no-
pblico. A deliberao poderia contribuir para o seu enfrentamento na medida em que enfoca
o discurso que pblico, o dar e receber razes em pblico. No caso das funes polticas, os
cidados dependem dos representantes para darem razes sobre suas decises, de tal maneira
que eles possam julgar se os seus interesses esto suficientemente alinhados. Dentro das
relaes representantes-representados, se as decises dos primeiros so resultado de tratos
obscuros ou agendas secretas, os cidados esto descapacitados para julgar seus
representantes e fazer com que estes prestem contas e sejam responsabilizados, pois a
informao de que precisam est escondida. Mais ainda, perdem sua influncia persuasiva
85

sobre os representantes e dentro da esfera pblica, j que estes respondem mais a influncias
veladas do que s persuasivas.

Para as reflexes desta tese, no apenas as decises deliberativas devem seguir a norma
democrtica inclusiva, mas tambm as aes visando a execuo das polticas pblicas. O
Estado democrtico garantiria a incluso no apenas atravs do debate legislativo, mas
tambm ao prover servios pblicos essenciais aos cidados. Aos que executam as leis e as
polticas depositada uma confiana pblica, sendo entendidos como os guardies do
interesse pblico. Ao se manterem conectados com esse interesse, incluem os cidados,
passivamente, nas funes administrativas do governo. Os cidados no participam
ativamente na vida administrativa do Estado, mas confiam que as polticas decididas sero
implementadas de forma no-corrupta, logo, no-excludente. Nesse sentido, a corrupo pode
se referir a decises polticas ou ao resultado das polticas, em ambos os casos indicando uma
condio de excluso injustificada da cidadania (WARREN, 2005b, 2006).

Assim, em uma democracia, a corrupo significaria excluso, isto , que a norma da incluso
negada. Porm, deve-se destacar que as oportunidades para a corrupo so conseqncia
no da democracia em si mesma, e sim de falhas nos mecanismos que permitiriam o
empoderamento democrtico, como os mecanismos de accountability. Estes empoderariam os
cidados a no apenas revidar contra os danos causados pela corrupo, mas tambm a
demandar a incluso nas decises e aes coletivas.

Warren (2004, 2005a) chama a ateno para a dualidade da excluso provocada pela
corrupo, uma vez que ela envolve a corroso de normas pblicas justamente por aqueles
que as professam e deveriam defend-las. O corrupto, ao mesmo tempo, defende
(publicamente) e viola (ocultamente) a norma democrtica da incluso. O corrupto pode ser
chamado a prestar contas pelos prprios padres que defende de forma pblica. Nesse sentido,
a ao corrupta no passaria em um teste de publicidade: decises corruptas no podem ser
justificadas em pblico. Elas so escondidas, tomadas fora do alcance da viso do pblico,
porque violam normas coletivas.

Em uma perspectiva prxima de Warren, Uslaner (2008) aborda a corrupo como um ato
escondido, no-pblico por excelncia. Se os governantes se comportam honestamente,
raramente teriam a necessidade de esconder suas aes. A publicidade das decises e aes
86

negada por princpio, para que se oculte a excluso: we hide our corrupt acts from others
because we are trying to keep them from realizing that they are excluded from my
transactions (USLANER, 2008:9, nfase nossa). A convergncia com o argumento de
Warren se torna clara, ao defender que a corrupo ataca a democracia ao excluir as pessoas
das decises e aes que as afetam. A corrupo, nesses dois autores, diz respeito a uma
ausncia de publicidade, a inabilidade dos cidados ordinrios em manter seus lderes
accountable se eles porventura abusem da confiana pblica que lhes depositada.

Dentro das teorias sobre corrupo, faltaria esse tipo de conexo estreita entre a mesma e as
normas democrticas. A prxima seo discute como a literatura tem lidado com a corrupo,
para conseguirmos nos posicionar dentro deste debate, mantendo sempre o desafio de situ-la
como um problema que envolve excluso.

2.3 Teorias sobre corrupo no sculo XX: modernizao, economia e cultura

O significado e o alcance do conceito de corrupo se encontram em disputa nos estudos


recentes dentro da Cincia Poltica. Olhando a sua evoluo no sculo XX, percebemos que
durante anos este no foi um tema central na agenda de governos e dos estudiosos.
Analiticamente, faltava uma definio clara e concisa, que fosse aplicvel a diferentes
contextos nacionais. E politicamente, aps a Segunda Guerra, houve um silncio internacional
sobre ela (BLAKE; MORRIS, 2009).

Nos anos 50 e 60 surgiu um pequeno grupo de intelectuais norte-americanos que debatia se a


corrupo poderia ser funcional ao processo de desenvolvimento. Esse grupo tratava a
corrupo atravs de uma perspectiva estrutural-funcionalista, relacionando-a ao problema da
modernizao. Esta abordagem focava a maneira como a corrupo poderia contribuir ou
emperrar o desenvolvimento econmico e poltico dos pases (BLAKE; MORRIS, 2009). A
premissa dessa abordagem era a de que a corrupo uma disfuno no interior dos sistemas
sociais. Na viso de Nye (1967), a corrupo poderia resultar em ganhos agregados ao
sistema, na medida em que contribui para a formao de um capital privado, para a superao
das barreiras burocrticas e para a integrao das elites polticas. Essa viso analisa a
corrupo como parte de um processo de desenvolvimento nos quais uma rpida
modernizao teve que lidar com instituies fracas. Nesse caso, a corrupo vista como
uma alternativa possvel para a articulao de influncias, fortalecimento de partidos polticos,
87

desenvolvimento econmico e estabilidade, contribuindo para a modernizao


(HUNTINGTON, 1968). O centro dessa abordagem como as instituies podem fazer com
que as conseqncias da corrupo sejam positivas para a construo da ordem poltica.

A teoria da modernizao estaria embasada na dicotomia tradio/modernidade


(FILGUEIRAS, 2008). Ela se preocuparia com a identificao, nos pases industrializados,
das variveis sociais cuja mudana foi importante para o seu desenvolvimento. Ela faz isso
para facilitar o processo de modernizao em outros pases. A corrupo fica ento
relacionada a estgios de subdesenvolvimento, tradio. Os pases pouco desenvolvidos
passariam pelo processo de mudana social, por meio do qual ocorreria um momento de
desfuncionalidade das instituies polticas que, por sua vez, criariam incentivos s prticas
de corrupo. Assim, as sociedades tradicionais tenderiam a no distinguir entre pagamentos
legtimos e prebendas ilegais envolvendo agentes pblicos e privados, e estimulariam a
tolerncia social diante de comportamentos anti-republicanos. Seguindo a tese de Huntington,
isso ocorreria devido ao hiato institucional que se forma nessas sociedades. Diferentemente
dos pases que se modernizaram, as naes com baixos nveis de desenvolvimento no
conseguiriam institucionalizar os procedimentos compatveis com a distino entre as esferas
pblica e privada, legitimando assim prticas de corrupo e de apropriao privada de
recursos pblicos. As prticas tradicionais se chocariam com as regras legais vigentes,
tornando inefetivo o princpio democrtico do primado da lei. Para combater a corrupo, essa
teoria sugere que os pases adotem a viso e as instituies de pases desenvolvidos.

Uma crtica a esse tipo de abordagem que ela define ex ante, antes da ao poltica, a
situao de diferentes naes: algumas sero necessariamente livres da corrupo e outras
fadadas a conviver com ela como um componente indissocivel de seu sistema poltico, pelo
menos enquanto no se desenvolverem. Dessa forma, essa abordagem deixa de lado a
possibilidade de que os atores polticos decidam mudar os seus padres de comportamento e
interao, inclusive os que sustentam as prticas de corrupo (MOISS, 2009). Alm disso,
esse tipo de argumento tem sido contradito por evidncias empricas, que demonstram os
custos econmicos e polticos da corrupo, seus efeitos negativos no crescimento econmico,
desigualdade, legitimidade, efetividade e estabilidade do governo (ROSE-ACKERMAN,
1999).
88

Na dcada de 80, houve uma mudana drstica no cenrio internacional: a corrupo ganhou
destaque nos estudos, impulsionada pelos processos de democratizao, que alimentou
demandas populares por accountability e transparncia; pela liberalizao econmica, que
abriu os negcios para a competio internacional, percebendo a corrupo como uma
situao de vantagem competitiva injusta; e pelo fim da Guerra Fria, quando o fenmeno da
corrupo, antes marginalizado, se desloca para o centro das atenes das agncias
internacionais como o FMI e o Banco Mundial, e dos governos nacionais ao redor do mundo
(BLAKE; MORRIS, 2009).

nesse contexto que ocorre uma mudana no tratamento da corrupo, com a incorporao
de uma abordagem econmica para se tratar um problema poltico. Passa-se a analisar a
corrupo em termos dos seus custos para a economia de mercado, a partir de premissas da
escolha racional e do novo institucionalismo (FILGUEIRAS, 2008). Nesse contexto,
abordagens individualistas ganham destaque dadas certas oportunidades institucionais, o
comportamento corrupto ocorre quando preferncias individuais tornam a corrupo benfica
(JIN, 2004).

Esta vertente interpretativa se basearia em duas premissas (FILGUEIRAS, 2008). A primeira


diz que os atores polticos so racionais, buscam maximizar a utilidade esperada em contextos
de deciso, conforme uma estrutura de preferncias (DOWNS, 1957). A ideia que o agente
poltico um indivduo egosta que age para maximizar seus interesses e cujo comportamento
resultado de uma escolha consciente e racional. A segunda premissa afirma que os contextos
de deciso influenciam as preferncias e so determinados pela estrutura organizacional da
poltica (MARCH; OLSEN, 1989). Ou seja, o arranjo institucional pode modificar o
comportamento das pessoas, pois ele determina as estratgias empregadas pelos atores
(HALL; TAYLOR, 1996), criando motivaes e constrangimentos para a ao deles.

com base nessa ltima premissa que essa abordagem afirma ser preciso coibir os incentivos
institucionais para prticas de corrupo. Estas dependeriam do modo como as instituies
permitem a ao discricionria dos atores polticos, e no seriam coibidas atravs de um
reforo do poder burocrtico, pois isso resultaria em maior discricionariedade e maior
incentivo para o pagamento de propina e suborno, e sim pelo fomento do mercado. Assim, a
corrupo seria motivada quando existem falhas de mercado na cena poltica, as quais
estimulariam os atores a se comportarem de maneira rent-seeking, maximizando seu bem-
89

estar econmico, dentro ou fora das regras. A causa estvel da corrupo seria a existncia de
monoplios e privilgios no setor pblico, ou seja, ausncia de mercado, que criaria
incentivos para que os agentes buscassem maximizar sua renda privada atravs do suborno e
da propina. Assim, a corrupo entendida como conseqncia de uma interveno
governamental ineficiente na economia, que gera distores, cria incentivos para diminuir a
competio, estende e protege posies monopolsticas e tratamentos privilegiados (ROSE-
ACKERMAN, 1999).

Iniciada por Tullock (1967), a teoria rent-seeking diz respeito a agentes que buscam
maximizar sua renda dentro ou fora das regras de conduta mediante a existncia de
monoplios e privilgios. Para os economistas, e para muitos cientistas polticos atuais, a
interveno estatal na economia, por meio de taxas, tributos, concesso de monoplios e
subsdios, de licenas de importao e contratos de fornecimento de produtos e servios a
rgos pblicos gera rendas algo como um prmio que supera os lucros que os agentes
econmicos obteriam em transaes mutuamente benficas em um mercado competitivo. Para
os autores desta viso, a interveno na economia por meio de processos polticos gera
incentivos para que os agentes econmicos, ao invs de competirem por meio da reduo de
custos e do aumento da produtividade, gastem recursos competindo entre si para influenciar
as autoridades e burocratas que instituem e controlam as formas de interveno que geram
rendas o que pode envolver esquemas de corrupo. Se os Estados e seus funcionrios
com poder discricionrio controlam a distribuio de lucros e custos, alguns indivduos e
empresas podem optar por pagar para obter benefcios ou diminuir custos, o que se caracteriza
como pagamento corrupto feito ilegalmente para agentes pblicos. Um mercado baseado em
pagamentos ilegais seria ineficaz e consumiria a legitimidade do governo (ROSE-
ACKERMAN, 1999).

Como uma das sadas possveis para o problema da corrupo, essa abordagem prope
reformas para diminuir os lucros e aumentar os custos das transaes ilegais, como a
eliminao dos programas corruptos; o estabelecimento de processo de privatizao credvel;
reformas em programas pblicos; presses competitivas na administrao; aumento da
probabilidade de deteco, punio e castigo; reformas no aprovisionamento do Estado
(aumentando a eficincia das compras do setor pblico). No campo poltico, diminuir a
possibilidade de corrupo dependeria de reformas na organizao do processo eleitoral e
legislativo e no financiamento de campanha. Para minar a corrupo poltica seria preciso
90

afetar a disponibilidade dos polticos a aceitarem, dos grupos privados a pagarem e dos
eleitores a tolerarem. Ou seja, em uma linguagem econmica de incentivos, preciso
incentivar os polticos a satisfazerem os interesses de grandes eleitorados, os eleitores a
exigirem benefcios pblicos e no favores pessoais do sistema poltico e reformar o
financiamento de campanha (ROSE-ACKERMAN, 1999).

Outros preferem falar no em um mercado coibido, mas em um mercado da corrupo. Ao


analisar a ordem oculta da corrupo (the hidden order of corruption), Della Porta e
Vannucci (2012) mostram os cdigos e mecanismos invisveis que operariam na estabilizao
dos links entre corruptos e corruptores. Em algumas sociedades, emergiriam ordens corruptas
estveis, baseadas em um vasto repertrio de mecanismos de regulao e estruturas que
embasam as trocas corruptas. Atravs desses constrangimentos institucionais informais os
atores envolvidos na corrupo conseguiriam reduzir as incertezas e os riscos de falhas ou
denncias, e aumentar as chances de impunidade e de lucros ilcitos.

Nas ltimas trs dcadas, os estudos sobre corrupo tem se preocupado em como a corrupo
beneficia poucos em detrimento de muitos, atrasa e distorce o desenvolvimento econmico,
atinge direitos bsicos e desvia recursos de reas e servios essenciais: corruption benefits
the few at the expense of the many; it delays and distorts economic development, preempts
basic rights and due process, and diverts resources from basic services, international aid, and
whole economies (JOHNSTON, 2005:1). O problema desses estudos que delegaram a
soluo da corrupo ao mercado, no ao Estado, ficando este imune a mudanas e
questionamentos importantes. A soluo tem sido one size fits all, o que significa que
pases em desenvolvimento deveriam seguir os modelos delimitados pelos pases do centro do
capitalismo e pelas agncias econmicas internacionais. urgente que reconheamos as
diferentes sndromes de corrupo presente em cada sociedade e que o Estado seja trazido
para o centro das reformas (JOHNSTON, 2005).

Esta literatura preocupada com custos e benefcios falha em reconhecer as distores e


fraquezas que o prprio mercado produz (WARREN, 2006). Alm disso, esta abordagem
desenvolve um conceito de corrupo restrito aos atos considerados ilegais. Ela no observa
os elementos normativos que esto presentes neste conceito, medida que se relaciona com o
julgamento de prticas realizadas por agentes polticos e burocrticos. Isto , esta literatura
preocupada com o tema das reformas institucionais e da relao entre instituies e corrupo
91

no observa os elementos culturais e valorativos que cercam o tema, muito menos que o
controle e responsabilizao da corrupo envolvem o aprofundamento da democracia. No
h um cuidado conceitual com a corrupo, ao no se perceber que ela um conceito
normativamente dependente, porque depende do julgamento dos cidados, e se reveste de
uma abrangncia em diversas prticas realizadas no interior de instituies polticas e
burocrticas. Ao no levar em conta uma concepo de interesse pblico, a abordagem
econmica obscurece o fato de que os aspectos normativos influenciam a prtica da poltica,
posto que justificam regras e so valores mobilizados como motivos para a ao
(FILGUEIRAS, 2008). Na nossa opinio, a corrupo envolve no apenas o ato de ilegalidade
e de desvio de recursos pblicos, mas o processo de degenerao das instituies polticas,
que coloca desafios imensos inclusive para o prprio regime democrtico.

De uma forma geral, a pesquisa acadmica sobre corrupo poltica tem abordado
principalmente o papel de fatores como o desenvolvimento econmico e o desenho
institucional (MOISS, 2009). Mas para os estudos que focam na cultura, as atitudes pblicas
diante da corrupo refletem a noo de que a viso dos cidados central para sustent-la e
determinar seu impacto na democracia, e que a percepo de corrupo diminui a
legitimidade do regime democrtico (BLAKE; MORRIS, 2009).

Aqueles preocupados com uma abordagem cultural entendem que os valores publicamente
partilhados pelos cidados definem as regras que influenciam como a sociedade persegue os
seus objetivos. Alguns estudiosos dentro desta perspectiva preferem concentrar sua ateno
nas crenas externalizadas ou atitudes individuais, conectando a corrupo, por exemplo, a
uma generalizada falta de respeito lei (MORENO, 2002). J outros preferem o poder
explicativo de foras macro-estruturais como fragmentao social (COLLIER, 2002), baixo
nvel educacional, ou lealdade individual a elites tradicionais (SCOTT, 1972). Power e
Gonzalez (2003) identificam o impacto de fatores culturais como a tradio religiosa e o nvel
de confiana interpessoal na incidncia de corrupo. Especificamente na Amrica Latina, a
corrupo analisada como reflexo de tradies culturais arraigadas, da presena de valores
como o particularismo e formalismo, com o estudo da primazia das relaes pessoais e
familiares sobre normas universais (NEF, 2001), oportunidades econmicas limitadas e
vulnerabilidade da classe mdia (LITTLE, 1996) e baixa confiana poltica (MORRIS;
KLESNER, 2010).
92

Assim, os estudiosos deste grupo focam nos valores e vises que do suporte corrupo, na
natureza das percepes populares sobre ela e usam dados de opinio pblica para medir o seu
impacto em diferentes fenmenos (BLAKE; MORRIS, 2009). Por exemplo, Canache e
Allison (2005), exploram o link entre percepes individuais de corrupo e a desconfiana
generalizada nos outros e nas instituies polticas, avaliaes mais pobres da economia e
apoio a partidos da oposio. Alguns conectam as percepes de corrupo prpria
legitimidade do regime democrtico (SELIGSON, 2006).

Incorporar os valores e a cultura como dimenses analticas da corrupo significa enfatizar


os modos como os cidados vm e avaliam a corrupo e o quanto essas percepes e
convices afetam o seu apoio a governantes, instituies e democracia. A aceitao social
da corrupo diminuiria a adeso ao regime democrtico e estimularia a aceitao de escolhas
autoritrias. Se uma grande parte de cidados acredita que a corrupo um componente
inerente ao regime democrtico e no derivada de comportamentos especficos ou do modo de
funcionar de certas instituies, isso desqualificaria elementos centrais da democracia, como
os mecanismos de accountability (MOISS, 2009).

Em uma abordagem mais atenta moralidade poltica, aos contextos histricos e aos
processos sociais envolvidos nas prticas da corrupo, Filgueiras (2008) prope que a
corrupo ocorre num plano de valores relacionados prtica da poltica. Para ele, a
corrupo seria aquilo que a sociedade constri como o rompimento de uma orientao
normativa, construda atravs do estabelecimento de juzos morais acerca do comportamento
dos atores e instituies. Estabelecer se uma ordem ntegra ou corrompida estabelecer
juzos morais, os quais seguem os valores consensualmente formulados no plano normativo.
Assim, a corrupo pode ser compreendida a partir do rompimento no plano concreto de
ao com uma gramtica normativa especfica a uma determinada coletividade: O modo
como a corrupo est atrelada ao plano da moralidade implica o fato de os atores
qualificarem determinada ordem como corrompida ou ntegra. A corrupo na ordem poltica
significa um juzo emitido pelos atores em contextos de interao (FILGUEIRAS, 2008:88).

Dessa forma, compreender o fenmeno da corrupo exigiria incluir a anlise dos valores e
concepes morais dos cidados de cada coletividade. Isso significa que entender a corrupo
passa pela atribuio de sentido dada pelos atores, pelo entendimento dos aspectos normativos
que fundamentam a vida em sociedade. Estabelecer que uma ordem poltica corrupta
93

significa qualific-la com base em valores que se expressam no plano do discurso poltico dos
atores em interao social (FILGUEIRAS, 2008).

Com uma abordagem habermasiana, na qual o uso da razo comunicativa constri consensos
normativos com base em dimenses de validade estveis em situaes de discurso, afirmar
que certa ordem corrompida ou no significa mobilizar normas no plano desses consensos
normativos. S so vlidas normas que do ponto de vista da incluso da igual considerao
de todos os possveis afetados poderiam ser aceitas com base em boas razes. Com essa
possibilidade de constante juzo e avaliao, os atores mobilizam normas consensuais, que
dizem da nossa vida em comum e operam expectativas comportamentais nesse plano
intersubjetivo. A possibilidade da avaliao coloca um constante julgamento sob o agir
poltico. E dessa forma a corrupo definida pelos atores em um processo lingstico
(FILGUEIRAS, 2008). Nesse sentido, o elemento justificativo ressaltado. A construo dos
consensos normativos depende da capacidade dos atores de justificarem as suas razes e
aes. Cada consenso justifica a ordem e ao mesmo tempo coloca a corrupo como uma
potncia algo que ameaa essa ordem.

Portanto, a compreenso deste fenmeno passa pela anlise das justificativas emitidas pelos
governantes, mobilizadas muitas vezes quando estes so alvo de processos de accountability.
Ao publicizar as aes e decises tomadas na esfera governamental, as instituies de
accountability realizam o julgamento daqueles que esto no poder e fornecem informaes
preciosas para que os cidados construam seus prprios juzos.

A prxima seo revisa conceitos centrais de corrupo adotados pela literatura em Cincia
Poltica e se junta crtica forma moderna de se pens-la como desvio individual de
normas legais fazendo seu contraponto com as noes de incluso, publicidade e
justificao.

2.4 A definio predominante: desvios do cargo pblico

Como j foi dito, corrupo um conceito em disputa. Diferentes autores propuseram


definies diferentes para descrev-la (NYE, 1967; HUNTINGTON, 1968; ROSE-
ACKERMAN, 1999). A sua definio mais comum a relaciona com o cargo pblico: the
behavior which deviates from the formal duties of a public role because of private regarding,
94

pecuniary or status gains, or violates rules against the exercise of certain types of private-
regarding influence (NYE, 1967:417). Definies similares, que repousam em padres legais
para identificar comportamentos corruptos, so encontradas por exemplo em Rose-Ackerman
(1999) ou Treisman (2000).

Esse tipo de abordagem traz alguns problemas. Por exemplo, a ideia de cargo pblico um
conceito Ocidental, ou seja, um comportamento considerado fora das regras em um pas pode
ser socialmente aprovado em muitas culturas. Gardiner (2001) aponta que esse tipo de
definio inadequada quando lidamos com comportamentos que so abusivos mas no
envolvem ganhos polticos ou privados. Por sua vez, Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006) j
afirmava que esse tipo de definio falha em lidar com significados no-comportamentais de
corrupo ou com a sua dimenso poltica, que envolveriam: a corrupo dos processos de
contestao por meio dos quais propsitos em comum, normas e regras so criados; os
padres institucionais que suportam/justificam a corrupo; e os padres culturais em que as
aes, instituies e discursos podem ser julgados: corruption of the processes of
contestation through which common purposes, norms, rules are created; the institutional
patterns that support/justify corruption; political cultures within which actions, institutions,
speech might be judged (WARREN, 2005b:4). Nesse sentido, a corrupo sempre algo
fugidio, que envolve sim o no-seguimento de regras bem-definidas, mas que est para alm
disso. Apesar destas objees, esse tipo de definio ajuda a pensar em causas estruturais e
institucionais da corrupo, em como indivduos se comportam frente a constrangimentos
institucionais e no desenvolvimento de estratgias anti-corrupo (WARREN, 2005b).

Mesmo com a existncia dessas crticas, ainda predomina a definio de corrupo


relacionada os desvios do cargo pblico com a inteno de ganhos privados: departures by
public officials from public rules, norms, and laws for the sake of private gain (WARREN,
2004:328). Esse tipo de definio funcionaria bem em contextos burocrticos com cargos,
propsitos e normas de conduta bem-definidos, mas precisaria ser complementada por uma
ateno s dinmicas de incluso/excluso envolvidas no processo democrtico (WARREN,
2004). Ao conectarmos a corrupo transgresso do interesse pblico, apostamos em uma
definio ampla do fenmeno, que capte o quanto ele fere o pblico e seus interesses.

O problema envolvendo a moderna definio de corrupo que ela no estaria preparada


para lidar com o contexto democrtico contemporneo. Ela foi desenvolvida no a partir de
95

normas democrticas, mas sim com base no liberalismo moderno, preocupado em definir,
racionalizar e limitar responsabilidades governamentais contra um background histrico
absolutista. O marco liberal se afastou das concepes antigas e abstratas de corrupo
enquanto um problema moral e desenvolveu uma concepo mais prtica, centrada em duas
ideias. Em primeiro lugar, a noo de corrupo como desvio do cargo requer burocracias
racionalizadas, ou seja, instituies com cdigos explcitos e publicamente disponveis. Nesse
sentido, a corrupo era vista como uma forma particular de patologia poltica, e no uma
degenerao global da ordem poltica. Em segundo lugar, a noo moderna postula que uma
instituio pode ser melhor do que os indivduos que a constituem, ao estabelecer controles
sob indivduos auto-interessados em uma formulao que segue o pensamento dos
federalistas norte-americanos: um bom sistema poltico resulta da distribuio de poderes que
motiva indivduos auto-interessados a verificar os abusos de outros indivduos, dando um
papel a cada um na definio das normas do cargo pblico (a good political system follows
from power distributions that motivate self-interested individuals to check the abuses of
others individuals, thus giving each a stake in defining norms of public office) (WARREN,
2004:330).

Dessa discusso liberal teria surgido a concepo moderna dominante na atualidade de


corrupo como desvio das normas do cargo pblico para fins privados.17 As leis e regras
funcionariam como marcadores e barreiras ao comportamento poltico. As instituies
deveriam ser construdas de forma tal que nenhum servidor tenha monoplio sobre os
recursos pblicos, que o poder esteja conectado com mecanismos de accountability, que as
regras sejam claras e que no haja espao para discricionariedade (ROSE-ACKERMAN,
1999).

Ao criticar essa concepo moderna de corrupo, por ser individualista, normativamente


esttica, focada mais no comportamento do que na integridade, centrada no Estado e por
desconsiderar o terreno associativo da sociedade civil, Warren (2004) defende que precisamos
super-la, a favor de uma concepo mais ampliada sobre o que a corrupo significa em um
contexto democrtico.

17
Por exemplo, a definio de corrupo aplicada pela Transparncia Internacional: the misuse of entrusted
power for private gain (http://www.transparency.org/).
96

Esse tipo de viso da corrupo, ao ser normativamente esttica, prov poucos insights sobre
a corrupo dos processos que criam as normas do cargo pblico, processos estes que seriam
o centro da prtica democrtica. nico democracia, e mais especificamente ao seu aspecto
deliberativo, que demandas normativas sejam contestadas de uma forma regulada por normas
processuais de abertura, publicidade e incluso dos afetados.

Alm disso, o foco excessivo no aspecto comportamental deste tipo de concepo no permite
captar que h limites para o que as regras podem abranger, especialmente quando as tarefas
envolvem criatividade. Abordagens baseadas na regra de conduta tendem a reforar a rigidez
e a desvalorizar a integridade, muitas vezes minando a capacidade do governo em servir como
agente coletivo do povo. Em perspectivas voltadas para o mercado, os problemas da
corrupo so relacionados estrutura de incentivos, removendo qualquer responsabilidade
por integridade dos indivduos (JOHNSTON, 1996). Sobre a concepo moderna, integridade
significa apenas que o comportamento do funcionrio pblico reflete as normas do seu cargo.
Em uma democracia, ao contrrio, integridade significaria que as decises e aes dos
polticos seguem os discursos que os justificam (WARREN, 2004).

Por estar entrelaada a um entendimento legal da corrupo, a concepo moderna foca no


comportamento individual (JOHNSTON, 1996), o que torna difcil captar a corrupo das
instituies quando as normas que regulam as suas trocas so encobertas e corrompem os
prprios propsitos da instituio. Por identificar o objeto da corrupo o cargo pblico
com o Estado, no conseguem captar como nas democracias atuais os propsitos pblicos tem
cada vez mais sido terceirizados para organismos como as ONGs ou para negcios privados.
Nas democracias atuais, a poltica tem se tornado cada vez mais descentrada e o trabalho
poltico nas democracias tem ganhado novos contornos (JOHNSTON, 1996; YOUNG, 2000).
Todas as organizaes podem se tornar corruptas em um sentido genrico, medida em que
tenham poder de produzir danos, evitando a accountability e adquirindo benefcios privados
para seus membros.

A concepo moderna falha tambm em captar como a corrupo em uma democracia


envolve problemas de desconfiana, falta de reciprocidade, suspeitas mtuas, que minam a
capacidade das pessoas se associarem para resolver problemas coletivos (WARREN, 2004).
Essa concepo, ao evitar conceitos de corrupo moralizantes, abandona a noo (antiga) de
que uma sociedade ou um povo podem ser corruptos, ou corrompidos. Mas haveria algo nessa
97

ideia antiga que pode ser relevante nas democracias atuais: a capacidade das pessoas se
associarem para alcanar propsitos coletivos namely, that democracies work when their
people have capacities to associate for collective purposes a capacity now commonly
referred to as social capital (WARREN, 2004:332).

Dessa forma, a concepo moderna de corrupo no consegue ser um bom guia para
entender o que a corrupo significa em uma democracia. Isto porque os danos que a
corrupo pode causar ainda no foram conectados de forma satisfatria com as normas
democrticas. O que importa, nesse sentido, o significado da corrupo na esfera pblica, e
o entendimento de que a sua ocorrncia implica a perda do referencial democrtico inclusivo
a perda do interesse pblico como guia das decises e aes polticas.

Como ento definir corrupo e ao mesmo tempo estar atento s normas democrticas?
Seguindo a interpretao de Warren (2004), a maioria das definies de corrupo partilham
quatro caractersticas bsicas:
i) A um indivduo ou grupo so confiadas decises coletivas;
ii) Existem regras comuns que regulam como o indivduo ou grupo podem usar seu poder
sobre essas decises coletivas;
iii) O indivduo ou grupo quebra/transgride a norma;
iv) Quebrar a norma beneficia o indivduo ou grupo e prejudica a coletividade, ou seja,
envolve um processo de excluso.

Aplicando-a a democracia, no primeiro ponto, a corrupo refere-se a qualquer ator ou grupo


ao qual confiado o poder de tomar ou implementar decises coletivas. No caso desta tese,
olhamos para o poder de implementar as decises coletivas confiado ao poder Executivo. O
nosso argumento sustenta que a corrupo pode abranger tanto a tomada de decises, como a
ao dos governos na implementao das polticas pblicas (que seriam a concretizao
daquelas decises coletivas).

O segundo ponto chave nesta tese. A norma democrtica bsica, que violada pela
corrupo, a norma da incluso dos afetados pelas decises e aes coletivas (HABERMAS,
1998; YOUNG, 2000; WARREN, 2004), segundo a qual todo indivduo potencialmente
afetado por uma deciso deveria ter igual oportunidade de influenci-la: every individual
potentially affected by a decision should have an equal opportunity to influence the decision
98

(WARREN, 2004:333), e disso segue que decises coletivas deveriam refletir os propsitos
decidos em processos inclusivos collective actions should reflect the purposes decided
under inclusive processes (WARREN, 2004:333). Corrupo em uma democracia refere-se
ento a aes tomadas fora da viso do pblico, como uma forma de se excluir os que teriam
reivindicao legtima para serem includos. A prpria ocultao da corrupo revelaria que o
corruptor sabe, ao menos intuitivamente, que est violando uma norma coletiva.

O significado da corrupo, isto , a forma como essas quatro caractersticas so


interpretadas, varia de acordo com o domnio com o qual estamos lidando. O alvo desta tese
so as aes corruptas realizadas no contexto Executivo de implementao das polticas.
Segundo Warren (2004), este poder governamental o local ltimo da ao coletiva. Em uma
democracia, a confiana depositada nele significa que ele capaz de agir em resposta aos
problemas coletivos, sendo o responsvel ltimo por executar as decises consensuadas pela
coletividade. Seu modo de incluso passivo: se baseia na confiana de que seus funcionrios
cumpriro regras e objetivos que foram legitimamente decididos dentro do domnio poltico.
Essa confiana mantida atravs da institucionalizao da accountability da fiscalizao, da
auditoria, de uma mdia ativa. Especialmente no Executivo, aes corruptas envolvem a
violao dessa confiana pblica. Nesse domnio, a democracia diretamente afetada quando
s pessoas falta um agente coletivo no qual elas possam confiar para executar decises
coletivas. De forma indireta, corrupo nesta arena afeta a democracia, pois significa agir em
desacordo com o processo democrtico de gerao de normas legtimas. Corresponde a um
governo ineficiente, e uma atmosfera de que as decises so arbitrrias e permeadas por
tratamento diferenciado.

O argumento terico que se buscou construir neste captulo o de que a corrupo deve ser
pensada a partir da norma democrtica da incluso de todos os possveis afetados nas decises
e aes polticas. A presena da corrupo implica em dizer que esta norma no foi cumprida,
ou seja, que as decises foram tomadas de forma excludente, oculta, no-pblica. Nesse
sentido, ela aparece como a transgresso do interesse pblico, que diz respeito aos interesses
que podem ser defendidos de forma inclusiva no debate pblico. A forma moderna de se
conceitu-la no leva em conta seus aspectos propriamente polticos, as suas implicaes em
termos de normas democrticas geradas por consensos normativos em condies de debate
pblico.
99

Tendo percorrido a literatura recente, pode-se dizer que no se acredita mais que a corrupo
pode ajudar economias em desenvolvimento (BLAKE; MORRIS, 2009). Na concepo
dominante na atualidade, ela envolve basicamente interesses privados e uma legalidade,
excluindo do plano analtico as conotaes de sentido de uma vida em comum, que fazem
parte dos enunciados sobre probidade ou corrupo da ordem poltica e social. No caso desta
tese, entende-se a corrupo como um fenmeno relacionado processos de excluso,
transgresso do interesse pblico dos interesses justificados e definidos publica e
inclusivamente.

No primeiro captulo mostra-se como a democracia pode ser conectada a princpios como
incluso e accountability, e como esta ltima, ao cumprir sua tarefa de manter a conexo entre
governantes e governados assegura a condio democrtica inclusiva. So os processos de
accountability que nos permitem investigar a corrupo, como, quando e onde ela ocorre.
Nossos postulados tericos implicam que se esses processos de accountability so
insuficientes, isso traria um problema para a democracia, no seu sentido inclusivo. Se eles
conseguem captar a corrupo e dar um seguimento aos processos de controle e
responsabilizao, estabelecendo as devidas sanes ou constrangimentos, isso fortaleceria a
democracia, posto que manteria a confiana pblica, reforaria a publicidade e a
institucionalizao da participao e da incluso. Uma vez que a corrupo sempre uma
potncia, a democracia repousaria em instituies de accountability que a permitam desvel-
la, publiciz-la e julg-la. Seria por meio de processos crveis e efetivos de accountability que
a democracia conseguiria afastar os perigos de sua degenerao enquanto regime poltico.
Pensando que as instituies de accountability compem uma rede, cada qual com seu papel
especfico de controle e responsabilizao, presume-se que quanto mais integradas elas esto,
mais seus membros compartilham informao, trocam experincias e mutuamente se ajudam
para cumprir a tarefa democrtica bsica de impedir o abuso do poder poltico. A anlise
emprica desta tese se esfora por mostrar o quo importantes so essas interaes para fazer
valer a accountability.

Estuda-se no campo emprico desta tese como essas instituies de accountability se


articulam para levar a cabo a tarefa de manter os governantes accountable em se tratando do
seu papel de fazer com que as decises polticas se tornem realidade concreta para os
cidados. O foco emprico dado nos casos de corrupo encontrados nesse processo, mas as
discusses tericas desse Tomo nos lembram, ainda que enquanto mera possibilidade, dos
100

perigos que a ocorrncia desse tipo de prtica coloca para o regime democrtico se seus
postulados de incluso e accountability no conseguem se realizar.

Falar em corrupo da democracia no seria s mais uma forma de revelar as suas


imperfeies, e sim uma cobrana contra aqueles que obtm benefcios s custas dos que so
excludos, devido a processos imperfeitos de realizao das normas democrticas. Estamos
acostumados a apontar todos os defeitos que pululam nas democracias existentes,
comparando-as com ideais normativos que demandam tanto desse regime que acabam
ameaando-o. A ideia por trs da nossa discusso terica em termos de princpios
democrticos foi a de que os ideais so isso mesmo, ideais a serem realizados, que no
existem na prtica na sua forma perfeita, atuando enquanto motivadores para sempre
buscarmos, enquanto comunidade poltica, o mximo, nos esforarmos para lembrar que nos
colocamos o grande desafio do auto-governo, e que a corrupo enquanto prtica excludente
que coloca em risco a fundao desse regime.

O Tomo chega ao final trazendo novamente Young (2000), dessa vez com a sua proposta de
realizao de uma teoria crtica. Trabalha-se com ideais, permitindo ao analista se afastar da
realidade que o cerca para critic-la e imaginar as possibilidades (presentes nessa mesma
realidade) de termos algo melhor. Nossa proposta fortalecer as instituies de accountability
de forma a compor uma rede coordenada que consiga de fato publicizar e responsabilizar a
corrupo.

Esse arcabouo terico do Tomo I pretende ser o pano de fundo das argumentaes tericas
desta tese a respeito da democracia, accountability e corrupo. Finalizamos com a defesa de
que as aes tomadas pelo poder Executivo quando da implementao das polticas pblicas
contribuem indiretamente para a incluso dos cidados seja uma incluso social pela via do
acesso a bens e servios pblicos, seja uma incluso poltica por no privilegiar
ilegitimamente nenhum cidado ou grupo poltico. Ao optar por aes corruptas nessa tarefa,
os governantes no apenas se tornam menos eficientes na entrega dos bens e servios pblicos
como tambm deturpam a norma democrtica inclusiva.

O grande responsvel no Brasil hoje pela implementao das polticas no se encontra no


Executivo federal este apenas as define, de forma pactuada com os outros entes deixando
a cargo principalmente das prefeituras levarem a cabo a tarefa de fazer servios bsicos
101

chegarem at os cidados. Se a democracia repousa e confia em instituies de accountability


que promovam a publicizao e julgamento da corrupo, esta accountability tem que atingir
todos aqueles responsveis pela administrao da coisa pblica. Os municpios, por contarem
hoje com tranferncias volumosas de recursos desde a Unio e serem responsveis por
executar servios essenciais, tambm devem ser mantidos accountable, garantindo a incluso
desde a primeira esfera de contato dos cidados com o poder poltico.

No Tomo II, nossa anlise recai sobre o Brasil, os seus governos locais e as instituies de
accountability responsveis por mant-los accountable. O prximo captulo discute
especificamente a escolha do nvel de anlise local e aponta debates da literatura que nos
guiaro nesta empreitada.
102

TOMO II

Uma imerso no Brasil:


descentralizao e instituies de accountability
103

3 DAS RELAES ENTRE CORRUPO E DESCENTRALIZAO NO


CONTEXTO BRASILEIRO

O Tomo I se atentou para o marco terico fundamental desta tese: estabelecer as conexes
entre democracia, accountability e corrupo, a partir do princpio da incluso dos possveis
afetados nas decises e aes coletivas. Partimos de um nvel terico mais abstrato, de
princpios democrticos, at a chegada s instituies que podem ajudar a consolid-los. As
instituies de accountability horizontais so trazidas para o centro da anlise como possveis
asseguradoras do ideal de incluso e que, ao trazerem a corrupo a pblico, permitiriam o
seu enfrentamento.

Ressaltou-se que este ideal democrtico inclusivo diz respeito ao tomar e ao implementar as
decises coletivas. Com isso, o terreno Executivo ganha relevncia na anlise, e a escolha por
estud-lo a partir de um marco democrtico ganha sentido. Opta-se nesta tese por estudar a
presena da corrupo nas aes dos Executivos municipais brasileiros quando estes tem que
implementar as polticas pblicas (como veremos, os Executivos municipais no Brasil,
principalmente em pequenos municpios, dependem enormemente do Executivo federal para
ter capacidade financeira de prover servios pblicos bsicos, como sade, educao e
assistncia social).

Este terceiro captulo tem como objetivo fazer a defesa dessa opo pelo nvel de anlise
local. Estendemos as nossas discusses sobre democracia, accountability e corrupo para os
governos locais, voltando o foco para o Brasil e as relaes ambguas que aqui podemos
estabelecer entre corrupo e descentralizao. Dessa forma, o Tomo II parte para as
discusses acerca da corrupo no mundo real, como ela de fato vem ocorrendo nos governos
locais brasileiros, suas possveis conexes com o ideal descentralizador e como ela pode ser
enfrentada a partir das instituies federais de accountability. No prximo captulo o alvo ser
o fortalecimento pelo qual essas instituies tem passado no perodo recente, o que a literatura
diz sobre as suas formas de interao no enfrentamento da corrupo e o que podemos esperar
para a nossa anlise emprica.
104

3.1 Corrupo como caminho inexorvel?

O pensamento sobre a histria brasileira marcado por uma ideia central:


A incidncia da corrupo ao longo da formao do pas e sua recorrncia na vida
contempornea cristalizaram a ideia de que ela resulta de uma espcie de destino
atvico que finca razes na tradio portuguesa, como a sementeira dos males atuais
(FIGUEIREDO, 2008:209).

As grandes interpretaes historiogrficas dos sculos XIX e XX erigiram a corrupo como


uma das heranas perversas do nosso processo de colonizao. Ela teria se tornado natural
entre ns, variando o seu sentido e a sua profundidade, mas sempre presente. Desde o
recebimento de proventos a mais pelos funcionrios rgios, passando pelas acusaes dos
republicanos contra o sistema monrquico, dos revolucionrios de 30 contra a Primeira
Repblica, dos udenistas contra Getlio e o seu mar de lama no Catete, dos militares contra
a subversiva corrupo, at a chegada na democracia atual e seus escndalos de corrupo
envolvendo presidentes e os maiores partidos polticos (CARVALHO, 2008).

Dessa forma, muitos tematizam a corrupo como um fenmeno com razes histricas e
culturais to profundas que seria difcil combat-lo (SPECK, 2002). Ao tratarmos esse tema
como um trao da identidade brasileira como podemos verificar nas anlises de importantes
intrpretes do Brasil como Srgio Buarque de Holanda (1995) e sua defesa da cultura
brasileira como fortemente patriarcal e patrimonialista, ou Roberto DaMatta (1997) e seu
apontamento do trao da malandragem na tica individual e nas relaes sociais do
brasileiro h o risco sempre presente de essencializao do fenmeno como um aspecto
inerente personalidade brasileira, impossibilitando sua compreenso e anlise de um ponto
de vista social e histrico. A cultura brasileira delimitaria um carter sempre voltado para os
vcios e as imoralidades cometidas pelo indivduo. Por esta perspectiva, o carter do brasileiro
acaba por estabelecer uma armadilha analtica e conceitual, incapaz de perceber que as
dicotomias mais obscurecem nossas imoralidades do que propriamente as esclarecem
(FILGUEIRAS, 2009).

De uma forma geral, a corrupo tem sido lida como resqucio de um tempo antigo, atrasado,
e no moderno, e essa leitura um empecilho para a sua anlise e compreenso (PINTO,
2011:20). Esta tese partilha o entendimento de que a corrupo no um resqucio de um
Brasil pr-moderno e pr-democrtico. Ela deve ser pensada dentro da atual conjuntura
brasileira como algo antigo sim, mas que se atualiza sempre nas nossas instituies e
105

sociedade. Jog-la para o passado atrapalhar as anlises e interpretaes do presente. A tese


defendida aqui ento se afasta do tipo de interpretao que v a corrupo no Brasil como um
problema histrico inexorvel, e mostra como essa problemtica pode ser conectada com as
discusses democrticas sobre incluso. Toma-se a corrupo do ponto de vista da excluso
nas decises e aes dos governos e da legitimao da hierarquia das desigualdades na
sociedade. Estas desigualdades, por serem vistas como legtimas, implicam um modo de
governar que reproduz profundas iniqidades que corroem a qualidade do governo e, em um
nvel mais profundo, a prpria democracia.

Uma das estratgias anticorrupo mais reforada pelas agncias internacionais tem sido
justamente a descentralizao. No contexto global recente, de 75 pases considerados em
desenvolvimento ou economias em transio, 63 teriam implementado reformas nas quais
teriam ocorrido processos de transferncia de poder poltico para governos locais
(DILLINGER, 1995). Enquanto a literatura internacional aponta para os efeitos ambguos dos
processos descentralizadores sobre a corrupo, a Constituio brasileira de 1988
proporcionou um alto grau de descentralizao fiscal e de polticas. Este captulo pretende
construir a narrativa da construo da nossa cidadania baseada na excluso at a conexo
entre incluso, accountability e descentralizao, com o foco recaindo sobre as mudanas
sofridas na esfera local brasileira.

3.2 A corrupo do ponto de vista da ausncia de incluso no Brasil: a legitimao da


hierarquia das desigualdades

Em sociedades marcadas no apenas pela pobreza arraigada, mas tambm por profundas
desigualdades sociais como a brasileira como garantir que os fracos e pobres sejam pelo
menos tratados decentemente pelas autoridades e includos nas suas decises e aes?
(ODONNELL, 1998). Uma sociedade marcada pela corrupo indica uma sociedade
marcada por processos de excluso social cidados possivelmente afetados so excludos do
acesso a servios pblicos bsicos, isto , so excludos dos resultados das polticas pblicas.
Mas mais do que isso, corrupo sinaliza tambm para uma excluso poltica os afetados
so ilegitimamente deixados de fora das decises e aes que trazem conseqncias para as
suas vidas. Neste tipo de sociedade, as relaes que os cidados constroem com a lei e a
legalidade so problemticas. Com isso em mente, as ideias de Celi Pinto (2011) so trazidas
106

para o debate, a fim de ressaltarmos a conexo existente entre corrupo e processos de


excluso no Brasil.

Desde pelo menos Raymundo Faoro e seu Os Donos do Poder de 1958, foram discutidas as
relaes complexas que se estabeleceram no Brasil entre as esferas pblica e privada. Este
autor escreveu uma narrativa sobre as origens, identidade e destino do nosso pas, com uma
tese central bastante forte: de D. Joo I at Getlio Vargas em um perodo que engloba seis
sculos envolvendo a histria de Portugal e do Brasil uma estrutura poltico-social resistiu a
todas as transformaes e desafios. Essa estrutura seria o patrimonialismo estatal, o principal
obstculo construo da noo de coisa pblica no nosso pas. Para o autor, esse nosso
patrimonialismo foi herdado de Portugal, onde a Coroa mal distinguia o bem pblico do bem
particular, o patrimnio real do patrimnio da nao. Faoro retira de Max Weber (1991
[1921]) esse conceito de patrimonialismo para denotar um atributo de uma cultura poltica que
corresponderia a uma situao concreta na evoluo poltica brasileira: uma indefinio entre
o pblico e o privado, a falta de uma conscincia clara de que se est burlando uma regra
coletiva quando se apropria privadamente de algo. Hoje no Brasil as anlises de corrupo se
apropriam da tese de que temos um patrimonialismo difundido.

Ainda nas suas anlises, ao lado do poder poltico patrimonial, existiria um grupo de
comando: o estamento. Este a principal caracterstica do nosso patrimonialismo: um quadro
administrativo junto ao poder superior, cujos membros buscam prestgio e honra social. O
estamento um sistema de foras polticas que est acima das classes, uma camada que ao
longo do tempo mudou e se renovou, mas nunca deixou de existir. Ocorre que este estamento
sempre foi um freio conservador, voltado para si mesmo, preocupado em assegurar as bases
do poder e em explorar sistematicamente os cargos polticos, tirando o mximo proveito
possvel, parasitando os que produzem. Ele um poder exercido sem o controle da vontade
popular. por meio dessa anlise que Faoro afirma que o poder no Brasil tem donos, que no
emana da Nao. O chefe poltico aqui um gestor de negcios e no um delegado do povo,
ele no est preocupado em ser accountable, muito menos tem os interesses inclusivos (o
interesse pblico) como seu referencial para a ao. Para o autor, a mquina estatal no Brasil
permaneceu portuguesa: hipocritamente casta, duramente administrativa e aristocraticamente
superior/excludente.
107

O problema com esse tipo de tese patrimonialista, a nosso ver, que ela aponta para um
destino inexorvel, inescapvel justamente o tipo de diagnstico que queremos fugir.
Podemos retirar dela a complexidade das relaes pblico-privadas no Brasil e uma formao
social baseada na extrao de privilgios do poder poltico. Mas o que interessa-nos,
sobretudo, discutir nessa seo so as dinmicas de incluso/excluso e suas relaes com a
corrupo e o respeito lei. Partimos ento das ideias de Pinto, porque elas nos ajudam a
construir e a defender as relaes intrnsecas que percebemos entre corrupo e incluso, mas
no de forma inescapvel. Ela foi a autora que melhor nos ajudou a pensar nas possveis
conexes entre corrupo e incluso no Brasil. A excluso dos cidados do acesso aos
servios pblicos por meio de aes corruptas do governo local estaria inserida em um certo
tipo de sociedade, que v a lei como algo transponvel, como uma sugesto para a ao.

Ao analisar a sociedade brasileira, essa autora afirma que, nesta, a esfera pblica nunca teria
se concretizado tomando a res publica como um conjunto heterodoxo de servios, direitos,
recursos, propriedades, que pertenceriam populao, da qual todos seriam igualmente
beneficirios e responsveis. Haveria no Brasil indivduos com diferentes percepes de seus
direitos, de acordo com a quantidade de poder que se auto-atribuem. As relaes estruturais
que a sociedade constri em relao ao que pblico e o que privado seriam diferente para
cada grupo social, algo prximo do que Young (2000) definiu como perspectiva social. Estas
diferentes relaes que cada grupo social constri com o que pblico fariam parte do que a
autora chama de legitimidade da hierarquia das desigualdades no Brasil. Seramos uma
sociedade profundamente hierrquica: se h uma linha de corte profunda entre includos e
excludos, que perpassa classes, etnias, gnero e outras diferenas, h, por outro lado, um
continuum transclassista que classifica o outro incessantemente de forma hierrquica
(PINTO, 2011:31-2).

Viveramos a iluso da diferena ao invs da iluso da igualdade, caracterstica das


democracias europias entre as elites e as camadas populares. Iluso esta levada para a
vivncia diferenciada em relao aos direitos. Da forma como entendido pela autora, a
legitimidade da hierarquia das desigualdades tem a ver com a legitimidade da permissividade
em relao ao ordenamento legal. Ao mesmo tempo que ningum se sente constrangido a
cumprir a norma legal, todos se sentem desiguais. Isso valeria tanto para as elites, que criam
as normas para subvert-las algo prximo ao que Warren chama de duplicitous exclusion
108

quanto para as classes populares, que no conseguem fazer valer seus direitos, mas que
tambm no cumprem as normas.

Assim, na construo do Estado nacional brasileiro, a iluso da igualdade cidad e o


compromisso de viver como se todos fossem iguais no se realizariam. O princpio da
desigualdade legitimaria uma enorme hierarquia entre os brasileiros, com a internalizao da
diferena como direito ao privilgio, expressado como no necessidade de cumprir a lei:
Uma questo crucial da corrupo no Brasil a existncia de hierarquias mltiplas
no lugar do princpio da igualdade, o que coloca cada indivduo sempre como
subalterno e ao mesmo tempo superior a algum e, portanto, no obrigado a
submeter-se a um tratamento igualitrio perante as leis e os regramentos jurdicos
(PINTO, 2011:44-5).

Voltando discusso do primeiro captulo sobre democracia, da forma como entendida aqui,
ela possuiria uma estreita conexo com a ideia de primado da lei (rule of law). E, no Brasil, a
democracia tem que conviver com o desrespeito cotidiano lei, s normas em comum
definidas para a convivncia entre os indivduos e o Estado. Esses indivduos no se sentem
attatched s leis, no as possuem, no sentido de perceberem que elas se aplicam a todos de
forma igualitria.

Uma sociedade que se auto-reconhece como desigual complicaria as relaes estabelecidas


com o que pblico. A legitimidade da hierarquia das desigualdades constitui uma relao
dos cidados com o ilcito de forma muito permissiva. Essa permissividade perpassaria toda a
sociedade e desresponsabilizaria o cidado com o que pblico (PINTO, 2011)

Nessa legitimidade da hierarquia das desigualdades, cada indivduo se identifica em uma


escala hierrquica, na qual o princpio da igualdade substitudo pela quantidade de poder
que cada um detem: uma sociedade em que as pessoas sentem-se com direitos diferenciados,
o que constituiria a anttese da cidadania (PINTO, 2011:54). Esse tipo de sociedade,
construda na base de privilgios hierrquicos, aceita como razovel o roubo e as
irregularidades dentro dela mesma.

Com isso, Pinto constri o argumento de que o tempo republicano brasileiro no teria sido
capaz de construir uma slida cidadania, posto que aqui no teria sido criado um sentido de
igualdade e respeito lei. Faltaria a internalizao do sentido de coisa pblica, de interesse
pblico, como os direitos, bens e valores que pertencem ao conjunto da populao, que
deveriam ser igualitariamente compartilhados por uma comunidade nacional. Por aqui, o bem
109

pblico est disposio para ser apropriado na medida dos recursos de poder de cada um.
Como visto no segundo captulo, o sentido de interesse pblico defendido resultado de um
embate entre perspectivas. Seu centro no a excluso de setores sociais, mas sim incluses
sucessivas, que redimensionam direitos e interesses de grupos constantemente.

Partilhando essa viso de que caminho da cidadania no Brasil foi e ainda complicado,
Carvalho (2001) escreveu sobre como grupos sociais foram includos ou excludos no Brasil
desde a sua Independncia. Este autor defende que o caminho da cidadania no Brasil comeou
diferente daquele percorrido pela maioria dos pases classicamente descrito por Marshall
(1950): dos direitos civis para os polticos, finalizando com os direitos sociais. Por aqui o
caminho teria se invertido, iniciando pelos direitos sociais, introduzidos em momentos de
baixa ou nula participao poltica e direitos civis (seu grande avano se deu no perodo do
Estado Novo, com a legislao previdenciria e trabalhista). Essa cidadania regulada,
limitada por restries polticas, marcaria nossos perodos autoritrios, estabelecendo direitos
sociais como privilgios distribudos pelo Estado. Dessa forma, o governo incorporou os
trabalhadores por leis sociais e no pela ao sindical e poltica independentes. A cidadania
avanava, medida que as massas eram trazidas para a poltica, mas este teria sido um avano
dependente dos governantes, que distribuam direitos como benefcios: A cidadania que da
resultava era passiva e receptora, antes que ativa e reivindicadora (CARVALHO, 2001:126).
O regime militar de 1964 teria seguido a mesma receita de Getlio, autorizando a incluso
social de setores da populao (trabalhadores rurais, domsticos, autnomos) de cima para
baixo, e restringindo direitos polticos e civis. Por ser assim, Carvalho afirma que o
autoritarismo brasileiro sempre procurou compensar a falta de liberdade poltica com
paternalismo social. Com essa lgica marshalliana invertida, o grande complicador da
cidadania brasileira pode ser lido como a concesso de direitos sociais em perodos de
supresso poltica e poucos direitos civis. O Estado visto como distribuidor de benefcios, e
as relaes que as pessoas estabelecem com o poder poltico de busca de privilgios. Em um
ambiente como este, a incluso dos diferentes grupos sociais na arena pblica no se d de
forma igualitria, abrindo espao para a legitimidade da hierarquia das desigualdades.

Como parte desta trajetria da cidadania, o direito poltico do voto visto como um dos
primeiros passos importantes para a incluso. As duas primeiras Constituies brasileiras
(1824 e 1891) excluam mulheres, negros e pobres do direito de votar o que representava
95% da populao do pas. Durante a nossa trajetria histrica, esses grupos conquistaram o
110

voto, seja por presses populares ou por concesses do Estado. Na atualidade, teramos um
cenrio de plena incluso poltica formal, com o voto dos analfabetos. Nas democracias
contemporneas, esse direito ao voto foi uma das principais pautas do sculo XX, mas ele
apenas o comeo de uma trajetria de incluso:
Some of the most powerful and successful social movements of this century have
mobilized around demands for oppressed and marginalized people to be included as
full and equal citizens in their polities. Demands for voting rights have focused some
of these movements; especially today, however, when most adults in most societies
have nominal voting rights, voting equality is only a minimal condition of political
equality (YOUNG, 2000:6).

Assim, para alm das regras legais h tambm o problema de ser reconhecido como membro
por inteiro da sociedade problema que marcaria as relaes de poder brasileiras. O caminho
para a incluso demanda tambm que os cidados includos politicamente tenham suas
opinies consideradas e ouvidas. Ou seja, que seus representantes no engendrem em aes
corruptas, excluindo os cidados das decises e aes polticas que afetam as suas vidas. Em
um cenrio de plena incluso formal, preciso assegurar aos potencialmente afetados que a
implementao das polticas pblicas tambm se dar de maneira no-excludente, sem
relacionar a entrega de bens pblicos privilgios de uns poucos. Uma sociedade que se
constitui pela legitimidade da hierarquia das desigualdades implica em um corpo poltico que
torna a corrupo presente e pouco problematizada, que no se preocupa com a excluso dos
afetados do processo decisrio e do resultado da ao dos governos por meio das polticas
pblicas. Ou seja, a corrupo mantm uma relao necessria com um corpo poltico
excludente e privatista.

Com a chegada da Constituio de 1988, tem-se um novo cenrio no Brasil, com o mais longo
perodo democrtico da historia do pas. H instituies slidas, um processo eleitoral isento
de fraudes, experincias municipais de participao poltica, uma economia em crescimento, a
incorporao de novas parcelas da populao no mercado consumidor. As incluses formais
nem sempre resultaram em formas de vida mais justas para os recm-chegados, mas mudaram
o cenrio poltico. Decises polticas passaram a ter que ser tomadas levando-se em conta
novos grupos, novos interesses e perspectivas:
Em tese, quanto mais inclusiva a sociedade, mais democraticamente estariam
repartidas as riquezas e o poder poltico e, em conseqncia, haveria mais controle
da sociedade e menos espao para as elites econmicas e polticas se apropriarem
das riquezas pblicas (PINTO, 2011:27).

Mas o quanto de poder de fato redistribudo nesses atos de incluso? Em muitos pases, e o
Brasil figura dentre eles, haveria um desencontro entre a incluso pelo voto e a real mudana
111

nas posies relativas dos detentores do poder econmico e poltico. Esse seria o desencontro
entre direitos assegurados constitucionalmente e a possibilidade concreta de usufru-los que,
por sua vez, seria a condio primordial para a legitimidade da hierarquia das desigualdades
no Brasil.

O argumento construdo aponta ento para problemas na construo democrtica brasileira em


se tratando da incluso plena dos cidados. Para alm da conquista formal do direito ao voto,
conta-se com uma sociedade pautada por hierarquias sucessivas que excluem certos grupos, e
que no consideram a lei como uma barreira intransponvel. Da forma como entendida nesta
tese, a corrupo indica que decises e aes polticas foram tomadas ou implementadas na
ausncia de todos os possveis afetados, excluindo social e politicamente os cidados,
desligando-os das decises coletivas tomadas no contexto democrtico. Uma sociedade
marcada por relaes estruturais que desconsideram a importncia dessa incluso abriria
espao para uma forma de governar que desconsidera a publicidade como caracterstica
inerente do processo poltico democrtico.

A partir desse diagnstico, Pinto defende que qualquer pretenso de se estudar a corrupo no
Brasil como um processo excludente precisa olhar para a base desse processo: o nvel local.
a corrupo cotidiana, rotineira, dos pequenos e mdios municpios que seria mais reveladora
desse modo de governar que representa a permissividade no trato com a coisa pblica
(PINTO, 2011). Com base nisso, a prxima seo apresenta a justificativa de por qu estudar
a corrupo na esfera local brasileira.

3.3 A relevncia do nvel de anlise local

O objetivo desta tese mapear a trajetria das irregularidades encontradas nos governos locais
quando estes lidam com os recursos federais. A ideia captar como as instituies de
accountability estabelecem processos interativos e coordenados de controle e
responsabilizao sobre a malversao de recursos pblicos por essa esfera de governo. A
literatura, ainda incipiente sobre o tema, unssona em afirmar que freqente a malversao
de verbas federais por prefeitos de municpios do interior do pas (PINTO, 2011; FERRAZ;
FINAN, 2005). Mas esse tipo de problema no exclusivo do Brasil. No contexto latino-
americano, desvios de fundos e superfaturamento de bens e servios figuram entre as formas
comuns que polticos locais encontram para se apropriar de recursos pblicos (OECD, 2005).
112

Outras irregularidades freqentes incluem obras pblicas inacabadas, uso de notas fiscais
falsas e firmas fantasmas (SANTISO, 2007). Todavia, ainda so escassos os estudos sobre o
governo local internacionalmente, e mais ainda no Brasil. Por aqui, pouca ateno
dispensada a anlise da execuo de polticas pelo nvel local (LEITE, 2010), o que torna as
pesquisas sobre essa esfera de governo ainda mais necessrias.

Alm disso, faz sentido estudar a corrupo nesta esfera porque falta aos funcionrios locais a
capacidade para lidar com somas to vultousas e projetos complexos: frecuentemente
carecen del entrenamento para revisar, administrar y controlar proyectos complejos, lo que
los leva a optar por la corrupcin (WARREN, 2005a:137). Isso se daria tambm no contexto
brasileiro, onde a maioria das polticas pblicas so realizadas no plano local, exatamente
onde as capacidades gerenciais e burocrticas so menos desenvolvidas (ABRUCIO, 2007:81).
Isso significa que a corrupo no nvel local est estreitamente vinculada a ausncia de
capacidades gerenciais e administrativas, a um ambiente de desconhecimento, de falta de
recursos humanos e materiais para lidar com as polticas pblicas. Esta tese discute que este
tipo de contexto abriria ainda mais o campo para as aes corruptas. Quando as regras no so
claras, e a accountability no se faz presente, h espao e incentivos para a corrupo florecer.

Defende-se que no mbito municipal a corrupo particularmente reveladora, se estendendo


como uma malha e atuando com fora. Haveria uma convivncia habituada quase pacfica
entre a populao e a corrupo dos agentes pblicos locais:
A prtica de corrupo por funcionrios pblicos coisa antiga. Dela se diz at que
institucionalizada, o que pareceria um contrassenso no fosse o fato de a
expresso indicar que, de fato, as prticas de concusso, peculato, extorso, etc.,
realizadas por funcionrios da prefeitura h tanto tempo, j foram incorporadas pela
sociedade sua folha de custos de transao econmica e poltica (ARANTES,
2000:68-69).

No sentido proposto pela interpretao de Pinto (2011), a hierarquia das desigualdades


apareceria no municpio atravs da concentrao de poder em uma elite poltica que no
necessita prestar contas no-elite, situao advinda de posies estruturais de poder. Em
cidades do interior, ocorreria o encontro dos recursos com uma classe poltica que possui
grande liberdade de ao, que no reconhece a lei como algo intransponvel e no se sente
controlada a ponto de no agir ilegalmente (PINTO, 2011). Processos de accountability
iniciados por instituies de fora do governo local, teoricamente, poderiam contribuir no
sentido de mant-los responsveis e controlados. Essa tese se pergunta se o controle e a
responsabilizao exercidos de forma coordenada pelas instituies de accountability federais
113

conseguiriam dar conta de processar/absorver os casos de corrupo que ocorrem na esfera


local; dando assim uma resposta institucional a esse tipo de prtica excludente.

Os pequenos municpios nos permitem ver o carter cotidiano do exerccio da atividade


poltica. Os recursos federais transferidos para eles fazem parte da sua rotina administrativa.
Em grande parte dos pequenos municpios, com fraca arrecadao de impostos e com padres
de pobreza elevados, elites reduzidas e distantes da populao, os recursos do Fundo de
Participao dos Municpios (FPM) e dos programas do governo federal tem grande
importncia.18 E, nestas condies, qualquer pequeno desvio representa um grande prejuzo
para a municipalidade. Dado que essas transferncias federais so cruciais para a entrega de
bens pblicos s populaes das pequenas localidades, atos de corrupo envolvendo essas
transferncias deixam de fora (excluem) dos resultados das polticas cidados que
legitimamente deveriam receb-los. Dessa forma, qualquer pequeno desvio representa a
excluso nas aes polticas das pessoas que mais necessitariam estar includas, posto que
moradoras de pequenos municpios e que, portanto, tem menores possibilidades de acessar
bens pblicos por meios privados ou em outras cidades, e que esto mais alijadas dos
governos centrais (e que, portanto, tem menos possibilidades e recursos para fazer ouvir seus
reclames legtimos por incluso). So os desvios de pequenas cidades os mais caros incluso
democrtica, porque seus habitantes esto em situao mais vulnervel.

Uma das maneiras de se garantir o princpio democrtico inclusivo seria atravs de processos
de accountability, fazendo com que os governantes sejam responsveis publicamente por suas
aes. A literatura internacional sugere, como forma de se gerar mais accountability e
combater a corrupo, mais descentralizao. As prximas sees pretendem explorar os
processos de descentralizao ocorridos no Brasil ps Constituio de 1988 e seus possveis
efeitos sobre as prticas accountable e inclusivas dos municpios brasileiros. Primeiro,
diferenciamos os conceitos de descentralizao e federalismo, para depois analisarmos os
processos descentralizadores ocorridos quando da nova Constituio. O passo seguinte ser
inserir essa discusso dentro de um debate mais amplo na literatura internacional e suas
concluses ambguas sobre os efeitos reais da descentralizao na corrupo.

18
O Fundo de Participao dos Municpios uma transferncia constitucional (CF, art. 159, I, b), e composto
de 22,5% da arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados (IPI). A distribuio
dos recursos aos municpios feita de acordo com o nmero de habitantes.
114

3.4 Definies conceituais: descentralizao e federalismo

Existe um debate acirrado na literatura atual sobre qual o impacto que processos de
descentralizao teriam sobre prticas corruptas, se as facilitariam ou inibiriam. Dentro desse
debate, a descentralizao muitas vezes pensada e medida como equivalente a federalismo.
Iniciemos ento com a separao de fronteiras entre esses dois conceitos, cruciais para quem
pretende estudar as relaes entre diferentes esferas de governo.

No debate sobre o federalismo, existe um ponto de convergncia bsico entre todas as vises:
o federalismo organiza o Estado em dois ou mais nveis de governo, que tm autoridade
formal sobre o mesmo espao territorial e sobre todos os cidados (SOUZA, 2008:36). Na
sua origem, um arranjo federativo definido como uma parceria, feita atravs de um pacto,
que estabelece uma diviso de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da
integridade de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles. Acordos
federativos geralmente incluem uma Constituio que proteja a soberania e autonomia das
unidades; um tribunal constitucional forte e independente; e maiorias ou supermaiorias das
unidades territoriais para efetuar mudanas polticas (RODDEN, 2005).

Na contemporaneidade, o federalismo seria definido como algo mais complexo do que


simplesmente a unio de unidades autnomas formalmente independentes que escolhem atuar
levando em considerao umas s outras por meio de processos de cooperao, competio e
resoluo de conflito. Existiriam federalismos centralizados com governos locais que quase
se transformam em agentes administrativos de um governo nacional com alto grau de
influncia, deciso e controle nos assuntos subnacionais e federalismos cooperativos que
propagariam uma ao conjunta entre esferas de governo, com unidades subnacionais com
autonomia decisria e capacidade de auto-financiamento (ALMEIDA, 2005).

No que concerne sua relao com a accountability, o federalismo seria uma forma de se
garantir mecanismos de checks and balances entre as unidades, isto , uma fiscalizao
recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre indevidamente poder e
acabe com a autonomia dos demais. Pode-se pensar que um sistema federativo, com essa
diviso de autoridade e controles mtuos, poderia ser mais propcio para o combate
corrupo (ABRUCIO, 2005; TREISMAN, 2000).
115

O problema da definio de federalismo que esta em geral s considera a diviso de


autoridade em dois nveis (federal e estadual). Com isso, a anlise terica e emprica dos
espaos territoriais que possuem garantias constitucionais prprias, como os municpios,
ficariam em um limbo dentro das teorias do federalismo. Dessa forma, seria mais
apropriada a utilizao de conceitos como descentralizao para analisar as relaes entre os
diferentes nveis de governo no Brasil (SOUZA, 2008).

Sobre este ltimo conceito, pode-se partir de uma definio simples: dispersar ou distribuir
poder que previamente estava concentrado no centro. Uma primeira gerao de estudos a
considerava um jogo de soma zero, de simples transferncia de autoridade do centro para
governos subnacionais. J uma segunda gerao incluiu medidas mais precisas, considerando
que a descentralizao pode se subdividir em poltica, de polticas e fiscal (RODDEN, 2005).
No seu formato poltico, ela implica a distribuio de poder decisrio: a efetiva capacidade
dos entes subnacionais e de seus eleitores de tomarem decises sobre seus governantes. A
descentralizao poltica existiria onde h transferncia de autoridade para os atores
subnacionais, com o Executivo e o Legislativo eleitos por voto popular. J a descentralizao
de polticas seria caracterizada pela autonomia que os governos locais possuem para decidir
ou gerir as suas prprias polticas. E a descentralizao fiscal envolveria o aumento de
recursos e da capacidade decisria sobre sua aplicao (SOUZA, 1998b).

A maioria dos estudos empricos atuais sobre a descentralizao a definem e medem a partir
deste ltimo tipo, com foco maior recaindo sobre a distribuio das despesas e receitas entre
nveis de governo. Segundo a crtica de Rodden (2005), esse foco excessivo no aspecto fiscal
perde capacidade explicativa se no h informaes adicionais sobre a estrutura regulatria
das finanas subnacionais. Freqentemente, ignora-se a fonte de financiamento da
descentralizao: se ela procede de transferncias intergovernamentais, receitas
compartilhadas por frmulas fixas, arrecadao prpria ou mesmo emprstimos. Assim sendo,
estudar a descentralizao a partir do seu aspecto fiscal ou de medidas dicotmicas de
federalismo forneceria proxies pouco precisas e potencialmente enganosas.19 Pouca ateno
estaria sendo dada para a natureza cada vez mais imbricada da tomada de decises
envolvendo governos centrais e locais. Seria preciso reconhecer que h cada vez mais uma

19
A maioria dos estudos de descentralizao que a medem a partir do federalismo, o fazem a partir de uma
varivel binria que separa pases em federaes ou Estados unitrios. Dessa forma ficariam mascaradas as suas
variaes temporais e as diferenas marcantes entre pases agrupados sob a mesma rubrica (RODDEN, 2005).
116

distribuio compartilhada de autoridade poltica, fiscal e de polticas entre as diferentes


esferas de governo (RODDEN, 2005).

Outros autores, como Almeida (2005), dividem a descentralizao entre:


i) a transferncia de capacidade fiscal e de deciso sobre polticas para as
autoridades subnacionais;
ii) a transferncia de responsabilidades para outras esferas pela implementao e
gesto de polticas e programas federais;
iii) e o deslocamento de atribuies do governo nacional para setores privados e
no-governamentais.

As nossas anlises empricas se concentram no segundo ponto. Ou seja, nosso foco no recai
na capacidade prpria do governo local em termos fiscais ou de tomadas de decises polticas
ou sobre polticas, mas na capacidade dos municpios brasileiros executarem os programas e
convnios estabelecidos com o governo federal. Posto essas divises conceituais, a prxima
seo trata dos processos de descentralizao ocorridos no nosso pas nos ltimos anos.

3.5 Governos locais e descentralizao: o caso brasileiro

Comeamos com a constatao de que a maioria dos tericos que se debruaram sobre o
governo local no Brasil se concentrou em anlises do seu papel histrico, dando pouca nfase a
sua trajetria nos anos recentes (SOUZA, 1998a). Dentre estes, o que mais enfatizou o papel
dos governos locais na poltica brasileira teria sido Victor Nunes Leal e seu Coronelismo,
enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. Este livro trata da implantao
de instituies polticas modernas como o federalismo e a representao, num Brasil de
estrutura agrria decadente. O contexto a primeira metade so sculo XX, quando da
incorporao de indivduos a instituies polticas liberais, principalmente atravs do voto
ou seja, um contexto de incluso formal mas com uma estrutura social e econmica
inadequada a esse sistema representativo.

Tendo este cenrio como referncia, o autor constri a tese sobre o coronelismo, que seria um
compromisso recproco entre o poder pblico que se fortalecia (estados e Unio) e o
decadente poder privado dos chefes locais (donos de terras). Com a ampliao do sufrgio e a
conseqente concentrao dos eleitores em pequenos municpios, os proprietrios de terra
117

ganharam a possibilidade de mobilizar e controlar milhes de eleitores pobres e


despolitizados. Surgiria assim uma aliana entre a situao do governo estadual e os
potentados locais (coronis): o primeiro oferecia cargos e receitas desorganizada
administrao municipal, ou seja, lhe oferecia os meios de sustentao do domnio local,
enquanto o segundo teria o controle do voto da populao residente em zonas rurais. O
governo estadual reconhecia a autoridade dos chefes locais, lhes concedia favores
(emprstimos, empregos) e autoridade extralegal sobre as foras policiais dos municpios e,
em troca, estes chefes deviam levar para as urnas seus dependentes para votarem nos
candidatos apoiados pelo situacionismo estadual:
da parte dos chefes locais, incondicional apoio aos candidatos do oficialismo nas
eleies estaduais e federais; da parte da situao estadual, carta branca ao chefe
local governista (de preferncia o lder da faco local majoritria) em todos os
assuntos relativos ao municpio, inclusive na nomeao dos funcionrios estaduais
no lugar (NUNES LEAL, 1975:50).

Sobre a evoluo histrica do governo local, Nunes Leal aponta que esta esfera, da Colnia at
a Repblica, teria sofrido sucessivas limitaes sua autonomia no que se refere sua liberdade
para governar. Mesmo com a implantao do federalismo na I Repblica, como princpio
descentralizador do poder, a unidade poltica ainda era o estado e no o municpio. Com a
Revoluo de 30, vem a tutela dos municpios e o aumento da interveno estadual nessa esfera.
Apenas na Segunda Repblica (com a Constituio de 1946) a eletividade na administrao
municipal instaurada e a receita do municpio ampliada. Esse ponto relevante nos estudos
do governo local brasileiro, pois os municpios sempre sofreram com uma extrema penria
financeira. Na Colnia, o municpio praticamente no tinha renda prpria; no Imprio, as
Provncias impuseram uma poltica tributria pesada aos municpios, levando-os a extrema
misria. Essa carncia financeira municipal era, inclusive, um pilar do sistema coronelista, pois
reforava a dependncia das lideranas polticas locais (NUNES LEAL, 1975).

Os municpios passariam por um processo de amesquinhamento institucional, que expressa uma


reduzida capacidade de interveno na organizao municipal por parte da administrao local,
muito subordinada aos rgos superiores. Esse processo manteria o sistema coronelista em
funcionamento: o amesquinhamento do municpio, sua falta de autonomia legal e financeira,
a varivel crucial para explicar o governismo dos coronis (LIMONGI, 2012:39).

O que a anlise de Nunes Leal faz trazer os municpios enquanto pea-chave na explicao do
sistema poltico da poca. J outros pensadores brasileiros so mais cticos em relao a
118

importncia que deveria ser atribuda aos municpios brasileiros nos processos polticos.
Autores como Alberto Torres (1978) criticaram acidamente o federalismo da Primeira
Repblica e sua descentralizao. Enquanto parte do pensamento autoritrio brasileiro, que
pretendia romper com a corrupo pela via da centralizao, ele criticou o federalismo da
Repblica Velha e a inviabilidade de uma nao construda pela agregao de interesses
individuais e grupais de carter local. Dada a dicotomia entre o pas real, estruturado por cls
locais dispersos em um imenso territrio, e o inorgnico pas legal, haveria a necessidade de
um Estado forte e centralizado.

A histria que Nunes Leal nos conta serve como uma primeira anlise sobre a estrutura
federativa brasileira, que seria um dos balizadores mais importantes do nosso processo
poltico. A histria federativa brasileira seria marcada por srios desequilbrios entre os nveis
de governo. No incio, na Repblica Velha, teria predominado um modelo centrfugo, com
estados com ampla autonomia, pouca cooperao entre si e um governo federal bastante fraco.
Nos anos Vargas, o Estado nacional se fortalece e os governos estaduais perdem autonomia.
De 1946 a 1964, teramos uma poca de maior equilbrio na nossa federao, mas o golpe
militar teria estabelecido um modelo autoritrio com grande centralizao poltica,
administrativa e financeira (ABRUCIO, 2005).

Esta tese olha com especial ateno para os municpios brasileiros e as irregularidades que
cometem no manejo dos recursos pblicos advindos da esfera central , tendo conscincia de
que 25 anos atrs o pas passou por um forte processo de descentralizao, responsvel em
grande parte pela existncia e magnitude das transferncias aqui analisadas. A
descentralizao foi defendida a partir de um discurso de que traria o governo para mais perto
das pessoas. O grande divisor de guas do tempo atual, a Constituio de 1988, marcaria o
nascimento de um novo federalismo no Brasil, resultado
da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais
tradicionais que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um
contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-
desenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto bsico era fortalecer os governos
subnacionais e, para uma parte desses atores, democratizar o plano local
(ABRUCIO, 2005:46).

Os processos de redemocratizao e descentralizao vivenciados recentemente fortaleceram o


poder poltico e os recursos financeiros dos governos subnacionais. Os municpios fazem agora
parte do pacto federativo, junto com os estados, tendo constituies prprias (as leis orgnicas),
o que aponta para uma relativa autonomia poltico-jurdica. Eles tambm adquiriram uma
119

margem relativa de liberdade para determinar a alocao de seus recursos prprios e para
financiar e administrar seus recursos, refletindo em certa autonomia tributria. Dessa forma, a
Constituio de 88 teria redesenhado a federao a favor dos municpios (SOUZA, 1997),
especialmente com a descentralizao dos recursos fiscais, com o aumento do poder de taxao
dos estados; com recursos fiscais distribudos em prejuzo do governo federal, a partir do
aumento das receitas compartilhadas com estados e municpios; e com o aumento das receitas
transferidas dos estados para os municpios (ALMEIDA, 2005).

Esta autonomia concedida aos municpios seria defendida pela existncia de uma forte conexo
eleitoral no nvel local, que favoreceria aes responsivas e responsveis s necessidades locais,
podendo resultar em gestes mais democrticas e eficientes. Alm disso, descentralizar
implicaria em levar a formulao de polticas ao plano local, possibilitando maior
adaptabilidade das polticas s especificidades locais. O fortalecimento dos municpios
permitiria construir uma repblica com cidados influenciando decises e exercendo controle
sobre os governos locais, com menos burocracia, clientelismo e corrupo (ALMEIDA, 2005).

Ainda em um marco otimista sobre a descentralizao brasileira recente, Souza (1998a) a


concebe como envolvendo uma nova moldura do jogo poltico federativo. Ela seria
promotora da capacidade que as unidades subnacionais de governo passam a ter de
influenciar o processo de tomada de deciso em nvel nacional e subnacional. Tal
capacidade envolve tanto a possibilidade de influenciar e/ou vetar as decises sobre
polticas pblicas que vo afetar a jurisdio subnacional, como a de influenciar e/ou
vetar polticas nacionais que tero repercusso no espao e nos interesses
subnacionais (SOUZA, 1998a:2).

Enquanto Souza destaca o novo papel dos municpios nas relaes de poder envolvendo a esfera
nacional, Farah (1997, 2000) apresenta uma viso positiva da nova situao do governo local no
Brasil, a partir de mudanas percebidas no padro de administrao estatal. Este padro seria
tradicionalmente caracterizado de forma negativa, conectado com: uma centralizao decisria
e financeira na esfera federal; uma fragmentao institucional; uma gesto das polticas sociais
a partir de uma lgica financeira levando a segmentao do atendimento e a excluso de grupos
do acesso aos servios pblicos; uma atuao setorial; um domnio de interesses privados; uma
conduo de polticas sociais segundo lgicas clientelistas; um padro verticalizado de tomada
de decises; uma burocratizao de procedimentos; uma excluso da sociedade civil dos
processos decisrios; uma opacidade e impermeabilidade das polticas e das agncias estatais ao
cidado e ao usurio; e uma ausncia de controle social e avaliao. Entretanto, este padro
estaria sofrendo mudanas, que passariam pela incluso de novos segmentos sociais no espao
120

da cidadania, pela reduo da distncia entre o Estado e o cidado, pela participao de


entidades da sociedade civil na formulao e implementao de polticas pblicas, pela
integrao dessas polticas, pela articulao entre nveis de governo e pela modernizao da
gesto e das organizaes estatais (FARAH, 1997).

Os governos locais estariam contribuindo para a formatao de novos arranjos institucionais e


reformulando a lgica das polticas pblicas implementadas localmente. O primeiro elemento
ressaltado nessa reformulao a promoo de aes integradas, dirigidas a um mesmo
pblico alvo (a focalizao em uma rea de interveno ou segmento da populao a
exemplo das crianas e adolescentes e das mulheres , procura formular polticas integrais
que articulem as aes tradicionalmente fragmentadas em diversos setores). Haveria ainda o
estabelecimento de vnculos de parceria com outros nveis de governo e com governos de
outros municpios ( possvel identificar iniciativas de governos municipais que procuram
aliados nas esferas mais abrangentes de governo, assim como visvel a existncia de
programas locais articulados a polticas estaduais ou federais). Essas novas formas de
articulao tenderiam a promover uma maior incluso de novos atores na formulao e
implementao das polticas pblicas no plano local.

Ainda em um marco otimista, Pinho e Santana (2001) apontam na trajetria recente dos
governos municipais uma gama de alternativas inovadoras que passariam pelo fortalecimento
da sociedade civil. Eles defendem que o governo municipal pode iniciar um novo
posicionamento da sociedade civil frente problemas sociais, capaz de redefinir o escopo das
tradicionais aes a nvel federal (PINHO; SANTANA, 2001:32).

Essas caractersticas combinadas cumpririam bem o papel de promoo de maior incluso no


Estado brasileiro, acompanhando um contexto de expanso democrtica da cidadania. Nesse
sentido, estaramos assistindo no Brasil a um conjunto de iniciativas promovidas por governos
locais que sugerem estar em curso um processo embrionrio de reconstruo do Estado no
Brasil, em que se destacam o estabelecimento de uma nova relao entre Estado e Sociedade e
a redefinio da esfera pblica (FARAH, 2000:06). Tal movimento nas esferas locais pode
ser entendido como parte integrante da democratizao da gesto das polticas pblicas no
pas, que tem na descentralizao e na participao alguns de seus componentes centrais
(FARAH, 2000).
121

De uma forma um pouco menos otimista, Almeida (2005) postula que conviveriam no Brasil
tendncias descentralizadoras e centralizadoras, em uma tenso inerente. Por exemplo, ela
revela como, aps a forte descentralizao sofrida em 1988, na dcada de 90, a capacidade real
dos governos subnacionais exercerem plenamente a autonomia fiscal foi restringida,
principalmente por dois movimentos: restries para a estabilizao da moeda e garantias de
recursos para programas sociais. Parte do primeiro movimento, de conter o endividamento
estadual, est a criao da Lei de Responsabilidades Fiscal, que significou restries
significativas a estados e municpios.20 O segundo garantiu regras para a regularidade,
estabilidade e uso adequado dos recursos para programas sociais federais, atravs da vinculao
de porcentagens de receitas e transferncias intergovernamentais para gastos sociais especficos.
Dessa forma, o governo federal transfere a estados e municpios recursos vinculados a
programas especficos, e essas transferncias se transformam no meio para a proviso de
servios sociais bsicos de educao, sade e assistncia social (ALMEIDA, 2005).

Como exemplo de ruptura com o que a autora chama de federalismo cooperativo, so citados os
programas focalizados de transferncia direta de renda, como o Bolsa Famlia.21 Esses
programas representariam uma volta de formas centralizadoras de prestao de benefcios
sociais baseada na ideia de enfrentar a pobreza evitando a instrumentalizao clientelista pelas
elites locais. Com isso, o consenso sobre a virtuosidade da autonomia plena concedida aos entes
subnacionais foi se desfazendo e gerando decises centralizadoras que diminuram a autonomia
dos municpio e ampliaram programas executados diretamente pela Unio e com reduzido
envolvimento dos entes subnacionais como os programas de transferncia direta de renda
(ALMEIDA, 2005). O Brasil de hoje seria uma federao muito mais descentralizada do que
sob o regime autoritrio anterior, mas permaneceria a ideia de que no centro do sistema
poltico que se pode discernir com mais nitidez as solues mais adequadas dos problemas da
agenda pblica (ALMEIDA, 2005:38).

20
Esta lei estabelece limites para despesas com pessoal (menos de 60% das receitas lquidas correntes); limites
de endividamento; metas fiscais anuais; proviso para despesas recorrentes (autoridades pblicas no podem
tomar iniciativas que criem despesas futuras para mais dois anos sem indicar a fonte de financiamento ou corte);
disposio especial para anos eleitorais (probe governadores e prefeitos, no seu ltimo ano de mandato,
antecipar receitas tributrias por emprstimos de curto prazo, reajustes salariais ou novas contrataes).
21
Federalismo cooperativo combinaria a manuteno nas instncias subnacionais de reas prprias de deciso, uma
forte descentralizao no sentido de transferncia de autonomia decisria e de recursos para os governos
subnacionais e a transferncia para outras esferas de governo de responsabilidades na implementao e gesto de
polticas e programas definidos no nvel federal (ALMEIDA, 2005).
122

Outros autores ressaltam que, apesar da Constituio de 88 ter aberto oportunidades para a
participao cidad e inovaes na gesto pblica, levando em conta o nvel local, este
processo no teria se completado (ABRUCIO, 2007). Em um marco pessimista, so
ressaltadas as fortes desigualdades regionais, que seriam reforadas pela existncia de um
enorme contingente de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com
recursos prprios. Estes municpios, dado a inexistncia de atividade econmica significativa e
o tamanho da sua populao pobre, s sobreviveriam s custas das transferncias estaduais e
federais (SOUZA, 1998a).

O processo de descentralizao tambm no teria dado certo pela predominncia da viso do


chamado municipalismo autrquico baseado na ideia de que os governos locais poderiam
sozinhos resolver todos os dilemas colocados s suas populaes. Esta viso incentiva a
prefeiturizao, na qual cada prefeito(a) defende seu municpio como uma unidade legtima
e separada das demais, sem um olhar ampliado, que d conta de abarcar problemas comuns
em termos micro e macrorregionais. Isso somado ao fato de que ao invs de cooperao, tem-
se um jogo em que os municpios concorrem entre si pelos recursos pblicos de outros nveis
de governo e lutam predatoriamente por investimentos privados. Alm do mais, a despeito da
descentralizao ocorrida, ainda sobreviveriam resqucios culturais e polticos anti-
republicanos no plano local. Diversas municipalidades do pas ainda seriam governadas sob
o registro oligrquico, em oposio ao modo polirquico que fundamental para a
combinao entre descentralizao e democracia (ABRUCIO, 2005:49). Assim, a
descentralizao teria levado multiplicao exagerada de municpios, a poucos incentivos
cooperao intergovernamental, sobrevivncia do patrimonialismo local e a um federalismo
compartimentalizado, em que cada nvel de governo procura encontrar o seu papel
especfico, sem incentivos para o estabelecimento de laos (ABRUCIO, 2005). 22

Marta Arretche (1996) tambm problematiza o consenso ps-88 envolvendo as virtudes


potenciais da descentralizao como indutora de maior democratizao e eficincia nas polticas
pblicas. Para desfazer esse consenso, ela mobiliza trs argumentos. No primeiro, ela rebate a
ideia de que a descentralizao condio necessria democratizao do processo decisrio.

22
De acordo com Souza (1998b), a criao de novos municpios foi impulsionada aps a democratizao, j que
no perodo militar as exigncias eram difceis de serem cumpridas. O crescimento do nmero de municpios teria
contribudo para a tendncia a difuso do poder que caracteriza o Brasil ps-democratizao. Por outro lado, a
proliferao de centenas de novas unidades municipais deu origem a municpios muito pequenos, sem a menor
condio de se auto-sustentarem.
123

Para ela, a associao entre centralismo e autoritarismo seria melhor explicada pelo exame de
como se associaram historicamente, na formao dos Estados Nacionais, as estruturas
administrativas centrais e as elites locais. Seria a maior ou menor capacidade de absoro das
elites pelo Estado centralizado que estimularia a identificao entre descentralizao e
democratizao nas suas demandas por maior participao no processo poltico. O carter
democrtico do processo decisrio dependeria menos do mbito no qual se tomam as decises
(local ou federal) e mais da natureza das instituies delas encarregadas.

O segundo argumento questiona se a descentralizao implicaria em um esvaziamento das


funes do governo central. O exame da situao brasileira, na verdade, mostraria o oposto
disso o fortalecimento do centro, inclusive para fiscalizar o mbito local. Nesse sentido,
prope que o sucesso de reformas do Estado de tipo descentralizadoras supe uma expanso
seletiva das funes do governo central: o fortalecimento de suas capacidades administrativas e
institucionais na conduo e regulao de polticas setoriais, implementadas pelos governos
subnacionais. Essa funo seria ainda mais relevante em pases com disparidades intra-regionais
to significativas como o Brasil. Esse tipo de argumento, que ressalta a importncia da
fiscalizao do governo central nos processos descentralizados que ocorrem nos municpios
quando da implementao de polticas pblicas, fundamental para esta tese. Mais a frente
mostramos como, para certa parcela da literatura sobre descentralizao, esta s funcionaria
como estratgia anti-corrupo se existe um sistema de controle centralizado no nosso caso, as
instituies federais de accountability.

Por ltimo, no terceiro debate, a possibilidade de que a descentralizao viabilize maior


accountability sobre a ao dos governos (dada a proximidade entre eleitos e eleitores) e a
conseqente diminuio de comportamentos clientelistas no devem ser tomadas como algo que
necessariamente ocorrer. No haveria uma relao necessria entre descentralizao e reduo
do clientelismo: este pode ocorrer em qualquer escala de operaes, local ou federal
(ARRETCHE, 1996).

Ainda nas crticas aos processos de descentralizao ocorridos no Brasil ressalta-se que a
elevao do poder decisrio dos entes municipais no foi acompanhada de um aumento
equivalente no seu nvel de responsabilizao, como estava previsto no modelo normativo da
nova Constituio. Isto acabou resultando em um maior espao para as prticas corruptas,
devido reduzida capacidade de monitoramento e sano, tanto pelos eleitores quanto pelos
124

rgos federais de controle pblico. A descentralizao vivida pelos municpios brasileiros teria
levado a efeitos perversos como a irresponsabilidade fiscal dos entes subnacionais (que teria
levado j mencionada LRF), o aumento do volume de denncias de corrupo, clientelismo e
ineficincia nas esferas subnacionais, a efetividade limitada dos mecanismos de participao e
controle social da gesto das polticas pblicas e a governos mais porosos s elites locais
(LEITE, 2010).

Em que se pese que so poucos os estudos sobre a esfera local no Brasil, esta literatura foi
mobilizada para indicar que existe um intenso debate sobre as conseqncias dos processos de
descentralizao ocorridos com a nova Constituio. Com ela, teria dado incio no Brasil um
processo de descentralizao que poderia democratizar os governos locais, torn-los mais
autnomos, inclusivos, accountable, o que tenderia a limitar a corrupo presente nesta esfera.
Porm, os resultados deste processo no so consensuais, assim como tambm no o so nos
estudos internacionais, alvo da nossa prxima seo.

3.6 Da relao entre descentralizao e corrupo: dissensos na literatura internacional

Todo esse debate sobre a descentralizao tem a ver com uma tendncia de valorizao dos
nveis subnacionais de governo em detrimento do governo central, que seria justificada pelo
esgotamento da capacidade de lidar com problemas complexos e extensos por parte
dos governos centrais o que leva a transferncia desses problemas para os nveis
subnacionais, principalmente o municipal. O argumento procedente: ao se partir
um problema ele se divide em partes menores e isso torna mais fcil o seu
tratamento. Alm disso, ao se transferir o problema para o nvel municipal, este seria
o mais habilitado a enfrent-lo dado que a sociedade est mais prxima do governo
e, assim, a definio das solues, acompanhamento, interaes e controles seriam
mais factveis em menores agregados (PINHO; SANTANA, 2001:7).

Essa valorizao parte de um consenso internacional, em uma agenda que congrega Banco
Mundial e agncias como a USAID (The United States Agency for International Development).
Estas colocaram como parte do plano de democratizao dos pases em desenvolvimento a
busca por uma governana local democrtica (democratic local governance), definida como a
transferncia significativa de autoridade s unidades de governo locais, que so acessveis e
accountable cidadania local, que desfruta de forma completa e profunda de seus direitos e
liberdades polticos: meaningful authority devolved to local units of governance that are
accessible and accountable to the local citizenry, who enjoy full political rights and liberty
(BLAIR, 2000:21).
125

Os argumentos a favor do governo local, em geral, reforam que essa instncia forneceria a
oportunidade para a participao poltica (favorecendo a educao do cidado para a prtica da
poltica), ajudaria a assegurar uma distribuio eficiente dos servios (o governo local teria
melhores condies para alocar os recursos pblicos atendendo s necessidades locais por estar
mais prximo comunidade) e expressaria oposio a um governo centralizado (sendo a
manifestao da difuso do poder poltico). A ideia dos que defendem o governo local a de
que as instituies polticas locais so essenciais para um governo democrtico, posto que
muitas vezes so o primeiro e o nico contato que os cidados tem com os seus governantes,
tendo potencial para serem mais responsivas aos cidados, com tomada de decises e aes
melhores informadas pela experincia e circunstncias locais (TRANSPARENCY
INTERNATIONAL, 2009). Por ser assim, a descentralizao seria uma forma de fortalecer
democraticamente a comunidade local, permitindo maior influncia da mesma nas decises e
aes polticas, ao proporcionar incluso.

Nessa chave, a accountability seria promovida uma vez que os membros da comunidade local
seriam mais efetivos em controlar as atividades e decises do governo local do que uma
burocracia pblica distante. Sendo mais passvel de cobrana, o governo local estaria conectado
com uma menor incidncia de prticas corruptas. Ele proporcionaria maior visibilidade aos
comportamentos desviantes e corruptos: se existe ineficincia ou autoridades locais
irresponsveis s presses locais ou burocracias locais que buscam seus prprios interesses,
mesmo onde tais acusaes so justificadas, elas s seriam possveis por causa da grande
visibilidade do governo local. O sistema local seria aberto e forneceria, assim, corretivos para
que os seus defeitos sejam revelados (JONES; STEWART, 1985).

Porm, encontramos poucos estudos que de fato testaram empiricamente a associao entre
descentralizao e menores ndices de corrupo: the relationship between decentralization and
corruption is an area where additional field research is merited (TRANSPARENCY
INTERNATIONAL, 2009:2). Ser mostrado adiante que, dentre esses poucos estudos, a
controvrsia em torno dos efeitos da descentralizao sobre a corrupo est estabelecida e no
resolvida (VERON et al., 2006; TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2009; IVANYNA;
SHAR, 2011).

Dentre os estudos empricos que comprovam os efeitos negativos da descentralizao sobre a


corrupo por efeitos negativos entenda-se que um aumento na descentralizao provoca o
126

objetivo almejado: uma diminuio na corrupo encontram-se Ivanyna e Shar (2011). Eles
argumentam que, ao medir de forma adequada a descentralizao, mover o governo para perto
das pessoas tem um efeito significativamente negativo sobre a incidncia de corrupo no
importando qual a medida de corrupo se usa, desde percepes (Corruption Perception
Index) at surveys sobre cobrana de propina entre empresas (World Bank Enterprises Survey) e
chefes de famlia (Global Corruption Barometer).23 Assim, a descentralizao diminuiria a
freqncia e a quantidade de propinas pagas a funcionrios do governo. Se aceitarmos as suas
medidas, suas anlises estatsticas demonstram robustez e apontam para um efeito sempre
negativo da descentralizao sobre a corrupo, ainda que nem sempre estatisticamente
significativo para todas as medidas de corrupo ou para outras medidas de descentralizao.

Fisman e Gatti (2002), com um estudo cross-section, e Crook e Manor (2000), com uma anlise
de caso sobre ndia, Gana, Bangladesh e Costa do Marfim, tambm encontraram uma relao
negativa entre descentralizao e corrupo. Estudos sobre a Colmbia mostram como a
competio por postos polticos teria aberto as portas para lderes responsveis e inovativos, que
teriam sido a fora motora de mudanas na capacidade do Estado e de melhora na entrega de
servios pblicos, diminuindo a corrupo no nvel local (FISZBEIN, 1997). Outros estudaram
os governos estaduais nos EUA para apontar que a descentralizao induziria a uma competio
acirrada, o que desencorajaria a corrupo (DINCER; ELLIS; WADDELL, 2010).

Entre os defensores da descentralizao, qualquer falha sua em promover a diminuio da


corrupo creditada a um processo incompleto ou distorcido de descentralizao. Dificilmente
se atentam para o fato de que a efetividade da descentralizao pode depender da fora da
comunidade local afetada, das estruturas informais, sociais, econmicas e polticas que a
embasam e no prprio suporte e controle advindo do governo central (VERON et al., 2006).

Dentre os que destacam os efeitos perversos que a descentralizao pode trazer e os problemas
envolvendo a accountability sobre o governo local, afirma-se que ao trazer os funcionrios
pblicos para mais perto dos cidados atravs da descentralizao, aumenta-se o seu nvel de
discricionariedade, reduzindo o monitoramento e os controles das agncias centrais, criando

23
A controvrsia em torno das formas de se medir a descentralizao grande. Ivanyna e Shar (2011) preferem
medidas realmente locais a medidas subnacionais, e a medem como a expanso dos gastos locais ajustado pelo
quanto esses gastos so financiados por receitas prprias ou transferncias no-condicionadas. Mas so criticados
por esse foco fiscal. Para uma crtica aos estudos que medem descentralizao a partir apenas da sua dimenso
fiscal, ver Rodden (2005).
127

mais espao para a corrupo. Existiriam mais oportunidades para a corrupo no nvel local
porque os polticos e burocratas locais seriam mais propensos a atender s presses e demandas
por privilgios dos poucos grupos de interesse locais (PRUDHOMME, 1995). Nesse mesmo
sentido, a proximidade envolvendo servidores pblicos locais e cidados permitiria aos grupos
de interesse locais ter maior impacto nas decises locais, facilitando o aumento do nvel de
corrupo em pases descentralizados (TANZI, 1996).

Assim, estudos mais pessimistas revelam que a descentralizao no necessariamente reduz a


corrupo, algumas vezes abrindo a porta para o abuso dos fundos pblicos pelas
administraes locais. Argumenta-se que a descentralizao levaria ao aumento da corrupo,
ao proporcionar o envolvimento de maior nmero de servidores pblicos que lidam com
investidores em potencial, ou mesmo ao promover uma maior disperso do poder na tomada de
decises, causando uma falta de coordenao entre os burocratas (SCHLEIFER; VISHNY,
1993). Nesse sentido, quando a descentralizao envolve acrescentar camadas de governo e
expandir reas de responsabilidade compartilhada, isso poderia facilitar a transferncia de
culpa, diminuindo a accountability ou competio e resultando na extrao de rendas (rent-
seeking). Outros estudos apontam que pases descentralizados teriam uma percepo maior de
corrupo e pior performance em termos de servios pblicos na rea da sade (TREISMAN,
2000). Ou que pases com maior nmero de camadas governamentais e de servidores pblicos,
reportariam propinas com mais freqncia (FAN et al., 2009).

Em uma posio intermediria dentre os (poucos) estudos empricos sobre o efeito da


descentralizao sobre a corrupo, alguns o estabelecem como um efeito condicionado. Por
exemplo, Bardhan e Mookherjee (2006) mostram como a descentralizao promove ganhos de
bem-estar e diminui a corrupo, mas somente em servios financiados com as taxas dos
usurios; ela ainda pode diminuir o problema do alto custo informacional envolvido nos
sistemas burocrticos altamente hierarquizados, mas isso pode ser compensado se as elites
locais so capturadas por redes de corrupo. Ainda afirmam que a descentralizao seria
menos efetivas em regies mais pobres teramos limitada accountability em situaes locais
de alta desigualdade poltica e scio-econmica. Tambm defendem que por causa desses
efeitos perversos da descentralizao em regies menos desenvolvidas, deveria ser promovido e
ressaltado o papel de fiscalizao e controle das instituies centrais, monitorando os governos
locais e garantindo minimamente a proviso de servios pblicos (BARDHAN;
MOOKHERJEE, 2006).
128

Nessa mesma linha, a organizao no-governamental Transparncia Internacional mostra, com


base em experincias retiradas da Libria, Peru, Eslovquia e Coria do Sul, que os esforos
anti-corrupo devem levar em conta o quanto decises localizadas podem proporcionar
maiores nveis de corrupo (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2009). Veron et al.
(2006), no seu estudo sobre a ndia, revelam como algumas vezes descentralizar a fiscalizao
de alguns programas para o governo local pode acarretar na formao ou fortalecimento de
redes corruptas locais. Sob condies de desigualdade e de redes clientelsticas j existentes, as
elites locais capturariam o Estado e, nesse sentido, o que a descentralizao faz realocar a
corrupo para os poderosos locais. No seu estudo, o governo local foi capaz de impedir essa
formao apenas quando j existia uma forte conexo entre os partidos polticos local e central.
Dessa forma, somente o controle feito de cima, pelo partido central sobre as prticas
descentralizadas, foi capaz de refrear a corrupo. Seus resultados, contra intuitivamente,
apontam que a efetividade da descentralizao depende de instituies governamentais
centralizadoras, que consigam controlar os controladores locais.

Atento aos efeitos condicionantes e ao papel do fluxo de informaes, Lessmann e Markwardt


(2010) defendem que a descentralizao funcionaria como instrumento de responsabilizao e
controle da corrupo dependendo da efetividade do monitoramento do comportamento dos
burocratas. Em outras palavras, o benefcio da descentralizao s funcionaria onde existe um
corpo supervisor, como uma imprensa livre.24 Seus achados apontam que os efeitos benficos
da descentralizao no prevalecem se no h um monitoramento pblico efetivo, ou seja, se h
um nvel baixo de liberdade de imprensa. Nesse sentido, os efeitos da descentralizao seriam
condicionados pelo sistema de controle existente.

Warren (2005a) tambm aponta algumas situaes em que a descentralizao pode perder seu
efeito diminutivo da corrupo. Na primeira, o problema o alcance do assunto em debate,
pois h assuntos que, por sua natureza, so de escala ampla, atingem mais pessoas do que
aquelas moradoras de certo municpio. Pode ser uma estratgia a favor da corrupo,
argumentar a favor do controle local do problema, pois isto pode fortalecer organizaes cujas
atividades tm efeitos amplos, lhes permitindo escapar da responsabilidade pelos danos
causados aos que esto fora daquela unidade poltica. Alm disso, a descentralizao pode

24
Um dos problemas desta anlise que a sua medida de liberdade de imprensa nacional, no considerando a
mdia local. Eles utilizam a Freedom House, uma medida enviesada nos pases em desenvolvimento, que deixa
de fora a mdia das localidades rurais, distantes e mais pobres.
129

criar unidades polticas que se ocupam de poucos interesses muito fortes, deixando os
cidados locais presos por poucos interesses poderosos. Quando se aumenta o tamanho da
unidade poltica, mais factvel que interesses dominantes em um local sejam
contrabalanados pelos de outro, e a competio entre eles tornaria mais fcil controlar e
estabelecer julgamentos das aes corruptas. Por ltimo, a descentralizao pode dissolver a
prpria accountability. Os funcionrios locais podem se aproveitar do fato de que pequenos
projetos locais no so sujeitos a revises centrais e usar o dinheiro pblico para fins
corruptos.

Pelo exposto, fica evidente que a relao entre descentralizao e corrupo ambgua e os
estudos que tentaram mape-la so inconclusivos. Uma primeira gerao de trabalhos apontava
os efeitos benficos da descentralizao: reduo dos custos de transao, alocao mais
eficiente de recursos, proviso mais adequada de bens pblicos, responsabilizao poltica e
reduo da corrupo. Mas estes no so os nicos resultados possveis, posto que ela tambm
pode acarretar em perdas de coordenao, cooperao e escala; aumento do tamanho do Estado,
da corrupo e da instabilidade macro-econmica; menores taxas de crescimento econmico e
menos polticas redistributivas (RODDEN, 2005).

O ponto por ns ressaltado que a associao entre descentralizao e corrupo mediada


pelo nvel de accountability que se alcana. Esta accountability est relacionada no apenas
aos controles que existem no nvel local (que perpassam a cidadania, a imprensa, a Cmara de
Vereadores, etc) mas principalmente aos processos de responsabilizao e fiscalizao
estabelecidos desde o centro. Descentralizao somada a um ambiente sem controles gera
efeitos perversos em termos de publicidade das aes dos governantes, em termos de
corrupo.

Assim, olhar para processos de descentralizao significa olhar para as relaes entre o centro e
a periferia. As instncias descentralizadas da periferia devem ser accountable para com o
centro. Em uma federao como a brasileira, os governos locais recebem transferncias de
recursos do governo federal e devem fazer uso responsvel dos mesmos. Para alm dos
mecanismos de accountability presentes no nvel local eleies, partidos polticos fortes (que
permitem a expresso da oposio), participao da sociedade civil, mdia, encontros e
audincias pblicas, procedimentos formais para cidados enderearem suas queixas contra
funcionrios eleitos (BLAIR, 2000) as relaes democrticas em um sistema federativo
130

tambm devem incorporar as relaes de accountability entre o governo central e os governos


locais. So justamente essas relaes que o nosso estudo da rede das instituies federais de
accountability permite encontrar. Essa uma tarefa que envolve uma dupla perspectiva, seja
das relaes horizontais entre as instituies federais, seja das relaes verticais no interior da
federao:
Na dinmica madisoniana brasileira, no s o equilbrio das relaes horizontais entre
poderes ser desafiado por esse novo patamar de atuao das instituies de accountability,
mas tambm aquele que historicamente caracterizou as relaes verticais no interior da
federao (ARANTES, 2011:127)

Nesse sentido, Veron et al. (2006) afirmam ser necessrio estudar, para alm da relao mais
geral entre descentralizao e corrupo, tambm a accountability entre o local e o centro.
Esses autores chegam a defender que sem estruturas fortes de accountability que conectem
governo local e central e sem o envolvimento da Justia, a descentralizao pode no
funcionar como estratgia de conter a corrupo. De autores como Bardhan e Mookherjee
(2006), Veron et al (2006), e Lessmann e Markwardt (2010) fica a ideia de que a
descentralizao pode s funcionar enquanto estratgia de neutralizao ou mesmo diminuio
da corrupo se existe um monitoramento central, no nosso caso, as instituies federais de
accountability.

Os esforos centrais de encontrar, controlar e julgar a corrupo que ocorre no nvel local
fazem sentido se pensarmos que este nvel necessita uma ateno especial e diferenciada por
parte das agncias de accountability. A literatura apontou como funcionrios pblicos locais
em geral possuem maior discricionariedade do que os tomadores de decises nacionais,
estando mais livres das fiscalizaes, logo mais livres para transaes corruptas. Lderes
locais tem maiores oportunidades para cumprir suas funes mas tambm para abusar de suas
posies. Dessa forma, os esquemas corruptos que ocorrem no nvel local dependem, para a
sua captura, de um sistema de accountability no s no nvel local como tambm central.
Nesse sentido, a descentralizao s surtiria o efeito neutralizador da corrupo se a esfera
local monitorada por agncias centrais.

O ponto de partida da anlise emprica so as transferncias federais de recursos para os


municpios brasileiros, que fariam parte da agenda descentralizadora de 1988. Olhamos para
essas transferncias, detectamos casos de corrupo nos municpios e a partir da constatamos
se a rede federal de accountability consegue controlar esses casos, lhes dando o devido
andamento no campo administrativo e jurdico. O mapeamento da trajetria desses casos na
131

rede de instituies federais de accountability permite captar at que ponto o governo local
brasileiro vem sendo controlado e responsabilizado pelas instncias centrais, a partir do
entendimento de que a descentralizao s ter um efeito negativo sobre a corrupo se as
instituies centrais so capazes de estabelecer processos de accountability sobre as aes dos
governos locais.

Se a rede das instituies federais de accountability funciona, aumenta as chances de que a


prpria incluso dos cidados nas aes dos governos visadas implementar as polticas
pblicas seja assegurada tambm. Se essa rede falha, no consegue enfrentar as aes
corruptas que ocorrem na esfera local, no consegue garantir que o processo de
implementao foi inclusivo, tanto de um ponto de vista social como poltico.

Na sequncia do argumento, veremos como a atuao dessa rede demanda uma coordenao
entre as instituies. Nos perguntamos se elas conseguem estabelecer os processos de
accountability ou se a rede contaria com atuaes mais individuais de cada instituio. Ser
essa rede capaz de enfrentar e controlar os casos de corrupo de forma integrada,
estabelecendo laos entre as suas instituies?

O prximo captulo se aproximar mais ainda da nossa empiria. Ele traz as discusses sobre
essa rede federal de accountability, como ela vem sendo estudada, quais as instituies
optamos por analisar e como elas vem sendo fortalecidas nos ltimos anos. A partir do que
essa literatura nos traz, em termos do que podemos esperar encontrar no estudo dessa rede,
elaboramos nossas hipteses de pesquisa. Essas hipteses trazem tanto as preocupaes vistas
at aqui em termos de corrupo, como outros questionamentos mais especficos sobre a rede.
Ser que as instituies de accountability desde o centro se preocupam com as irregularidades
que ocorrem na gesto local de recursos federais? Ser que elas interagem? Ser essa
interao absolutamente voltada para os casos de corrupo? O que acontece quando esses
casos chegam at a ltima instncia judicial? Essas e outras perguntas guiam a nossa
empreitada.
132

4 A REDE BRASILEIRA DE INSTITUIES DE ACCOUNTABILITY E AS


NOSSAS HIPTESES DE PESQUISA

Na tese defendida aqui, a rede de accountability criada pela interao entre as instituies
ajuda a manter o princpio democrtico da incluso. Se a accountability pode ser entendida
enquanto um processo que envolve vrias etapas, e se no h uma nica instituio que
consiga levar a cabo todas essas fases, para que a accountability seja garantida, preciso que
as instituies interajam. Ao interagir, elas conseguiriam, dentre outras coisas, submeter a
corrupo a processos de responsabilizao. Ao fazer isso, elas mostrariam que a excluso
causada pela corrupo no deve ser a regra do regime poltico, e manteriam a incluso
enquanto o ideal democrtico a ser perseguido.

A forma mais comum de se estudar a accountability olha para as relaes verticais ou


horizontais que se estabelecem dentro dos regimes polticos. No caso desta tese, o foco recai
sobre instituies federais de accountability que atuam na dimenso horizontal e como elas
interagem entre si para controlar as irregularidades que ocorrem nos municpios. Em um
sistema federativo como o brasileiro, as tarefas das instituies federais de accountability
englobam manter todas as esferas que gerenciam recursos federais accountable, o que inclui
os governos municipais no seu radar. As decises a respeito de muitas das polticas pblicas
nacionais so tomadas na esfera federal, envolvendo os mais altos poderes do Estado
brasileiro. Mas da forma como descentralizamos as responsabilidades federativas desde a
nova Constituio, cabe aos municpios um papel fundamental na implementao dessas
polticas. Ao implement-las de forma no-corrupta ou seja, de forma que no exclua os
cidados do acesso a bens e servios pblicos definidos de forma democrtica na esfera
federal os governos municipais contribuiriam para a incluso democrtica. Nesse processo
de manter governos locais accountable, diferentes instituies federais desempenham
diferentes papis, relacionados a diferentes etapas da accountability.

Pontua-se que a accountability um processo dinmico que pode ser dividido em trs etapas,
cada qual contando com seus prprios padres de ao, atores e procedimentos diferentes.
Fazem parte dessas etapas o monitoramento contnuo, as investigaes e as sanes
(administrativas, polticas, legais, financeiras, etc). No monitoramento de agente pblicos, a
nfase em processos ex ante, a fim de identificar a m performance ou a conduta ilegal antes
133

que esta progrida. No estgio investigativo, ocorrem procedimentos ex post, para descobrir
condutas ilegais passadas que tenham maior extenso ou profundidade. No ltimo, o
momento de concluir e manter os agentes accountable, julgando suas aes e justificativas e
punindo quando necessrio (TAYLOR, 2009; TAYLOR; BURANELLI, 2007).

No Brasil, nenhuma das instituies de accountability fortalecidas quando da nossa


democratizao teria como nica funo o combate corrupo, e nenhuma concentraria
todas as etapas envolvidas no ciclo de accountability, que vo desde o monitoramento,
passando pelas investigaes at as sanes (OLIVIERI, 2011). A etapa da preveno tem
sido deixada a cargo principalmente da Controladoria Geral da Unio, que produz
informaes estratgicas na identificao de aes ilcitas. O Tribunal de Contas da Unio se
encarregaria de investigaes e sanes administrativas que envolvem a malversao de
recursos pblicos. A investigao criminal ficaria especialmente com a Polcia Federal, que
tem como uma de suas competncias a apurao de crimes contra o patrimnio pblico. A
apresentao de denncia competiria ao Ministrio Pblico, e as sanes cveis e penais
ficariam a cargo dos tribunais de justia. Dessa forma, essas instituies comporiam uma
rede, cada qual cumprindo a sua funo e necessitando estabelecer interaes com as outras
para levar a cabo todas as etapas da accountability. Se elas conseguem interagir e
proporcionar accountability de uma forma coordenada responsabilizando prticas como a
corrupo no final estariam contribuindo para a garantia da incluso.

Escolhemos para esta tese analisar cinco instituies federais de accountability a


Controladoria Geral da Unio (CGU), o Tribunal de Contas da Unio (TCU), o Ministrio
Pblico Federal (MPF), a Polcia Federal (PF) e a Justia Federal (JF) incorporando nas
anlises tambm os Ministrios repassadores dos recursos. Apostamos nessas cinco porque a
literatura nos mostra que elas tem se mostrado relevantes nos ltimos anos no que podemos
chamar de agenda anticorrupo no Brasil, cada uma sua maneira e com suas prprias
especificidades (ARANTES, 2011). E como sugesto feita por outros estudos do sistema de
controle brasileiro (LOUREIRO et al., 2011), incorporamos os Ministrios governamentais na
anlise, pois trazem a possibilidade de anlises sob uma perspectiva dupla: tanto so
controlados por essas instituies federais como tambm controlam os municpios que
implementam suas polticas. Como a Figura 1 apresenta, partimos da CGU e as informaes
por ela levantadas sobre a malversao de recursos federais pelos gestores municipais e
perseguimos ao longo do tempo o que foi feito com essas informaes: se as outras
134

instituies da rede tomaram alguma iniciativa a partir dos seus achados e quais dessas
iniciativas de investigao foram parar no Judicirio. Ser que essas instituies interagiram
para controlar os casos de corrupo encontrados nos municpios? Em caso afirmativo, como
se deu essa interao? O que incentivaria ou dificultaria essa interao? Essas so trs
perguntas bsicas que nos movem, retiradas da literatura (escassa) sobre essas instituies no
Brasil.

FIGURA 1 - Fluxo do controle e responsabilizao feitos pelas instituies federais de accountability sobre as
irregularidades encontradas na gesto dos recursos federais pelos governos municipais, Brasil, 2015.
Fonte: Elaborao prpria.

Para entender como essas instituies se situam dentro do que chamamos rede de instituies
de accountability, primeiramente ser procedida a sua caracterizao, com especial ateno
para o aprimoramento recente aps a Constituio de 1988 que sofreram e as principais
crticas que ainda recebem (onde estariam os gargalos das suas atuaes). Ao final, passamos
para as nossas hipteses de pesquisa sobre qual seria o estado das interaes entre essas
instituies, baseando-nos na literatura existente. Este captulo a base das hipteses de toda
a anlise metodolgica que se segue nesta tese.
135

4.1 O aprimoramento recente das instituies de accountability horizontal

A experincia brasileira recente tem buscado aprimorar as instituies responsveis pelo


enfrentamento da corrupo, com vistas ao fortalecimento do tipo de accountability a que
chamamos de horizontal. Por exemplo, o Tribunal de Contas da Unio tem hoje uma margem
razovel de autonomia institucional para o exerccio de suas funes de controle
(LOUREIRO; TEIXEIRA; MORAES, 2009). O Ministrio Pblico Federal e a Polcia
Federal conseguem exercer suas atividades investigativas e, no mbito do Poder Executivo,
foi criada a Controladoria Geral da Unio, qual coube centralizar o controle de gesto,
auditoria de contas, correio e preveno da corrupo (OLIVIERI, 2011).

Essa evoluo do Brasil nas ltimas dcadas mostra como est estabelecido um terreno
institucional para o enfrentamento da corrupo e para o aprofundamento da accountability.
Desde a criao de novas instituies (como a CGU), passando pela expanso dos poderes do
Ministrio Pblico e da Polcia Federal, pelas novas leis como a da improbidade
administrativa, das licitaes, da lavagem de dinheiro e do acesso informao, pelos
avanos nas medidas de transparncia e qualidade da burocracia, por um servio federal civil
bem desenvolvido, pela existncia de instituies desejveis como um Judicirio
independente e agncias anticorrupo, pelo fortalecimento das regras internas e fiscalizaes
de agncias individuais, pela incorporao dos cidados no combate aos corruptos, pela
criao do CNJ e CONAMP para a fiscalizao de juzes e promotores, at os custos
reputacionais da mdia e a expanso de grupos da sociedade civil no combate corrupo. As
possibilidades estariam dadas para que se estabeleam processos de accountability, faltando
agora mapear como ocorrem estes processos na atualidade.

Power e Taylor (2011), olhando para a rede federal de instituies de accountability no Brasil,
identificam quatro dimenses, s quais nos referimos para iniciarmos as caracterizaes das
instituies escolhidas para nossa anlise: escopo, autonomia, proximidade e ativao.
136

QUADRO 1 - Dimenses-chave das instituies dentro da rede brasileira de accountability

Dimenso Definio
Refere-se s responsabilidades atribudas instituio e ao efeito destas sobre o
alcance da mesma. Algumas instituies podem ter mandatos mais amplos, como a
mdia, enquanto outras tem mandatos mais restritos (por exemplo as instituies de
Escopo auditoria). Algumas podem focar largamente na classe poltica, como as CPIs, outras
tem mandato mais amplo, como os tribunais federais. Escopo um aspecto
importante em termos das possibilidades para uma ao efetiva por parte de uma
nica instituio.
Refere-se habilidade de uma instituio em escolher quais casos abordar e priorizar,
assim como a sua habilidade de agir sem preocupao indevida com as reaes de
Autonomia outras instituies. Algumas tem considervel autonomia, como o Ministrio Pblico,
enquanto outras esto hierarquicamente subordinadas, como a Polcia Federal ao
Executivo.
Instituies com as quais outras interagem de perto e frequentemente. Algumas no
possuem nenhuma instituio prxima, como a mdia, outras so fortemente
Proximidade constrangidas pelas suas relaes com instituies prximas: a Polcia Federal no
pode acusar crimes diretamente nos tribunais, ela depende do Ministrio Pblico para
dar prosseguimento com os casos.
Se uma instituio pode agir proativamente ou se apenas reage a outras. Instituies
de auditoria podem determinar proativamente quais instituies devem ser auditadas,
Ativao a Polcia Federal pode proativamente determinar quais casos investigar. Tribunais,
por outro lado, tendem a ser reativos, requerendo ativao por um ator externo antes
de assumir um caso.
Fonte: Power e Taylor, 2011. Traduo nossa.

Na nossa rede de accountability aparecem duas instituies parte do terreno Executivo a


Polcia Federal e a CGU. De acordo com os autores, essas duas seriam pouco autnomas em
relao s presses polticas, seriam mais reativas e teriam escopo restrito de ao,
repousando em outras instituies para continuar as suas investigaes. Prxima do poder
Legislativo, temos o TCU, responsvel por monitorar os gastos pblicos, com papel proativo,
escopo restrito e pouca autonomia. O Ministrio Pblico aparece como um terreno
diferenciado, independente dos outros poderes, com autonomia (oramento garantido e sem
interferncia em suas carreiras) e papel fundamental na escolha de casos para investigar e
acusar. Apia-se na Polcia Federal para investigar e nos tribunais para julgar. Quem recebe
seus esforos so os tribunais (Judicirio Federal), autnomos em relao aos outros poderes,
com escopo amplo, reativos e que tambm dependem de outras instituies por exemplo,
seus julgamentos dependem da qualidade das evidncias levantadas e do caso desenvolvido
pelo MPF (POWER; TAYLOR, 2011). Com base nessas dimenses, na prxima subseo
caracterizaremos as principais instituies estudadas nesta tese CGU, TCU, MPF, PF e
Justia Federal e as suas trajetrias recentes em termos de aprimoramento, aps o marco da
Constituio de 1988.
137

4.2 As instituies federais da rede de accountability escolhidas para a anlise

4.2.1 A Controladoria Geral da Unio CGU

Para entendermos a criao da CGU preciso olhar para a trajetria do controle interno, cujas
atividades incluem garantir a integridade do patrimnio pblico e verificar a conformidade
entre os atos praticados pelos funcionrios pblicos e os princpios legais estabelecidos
(SPINELLI, 2008). Nessa trajetria, em 1985, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), que tinha como objetivo organizar a contabilidade do setor pblico federal. Essa
secretaria atuou como rgo do sistema de controle interno, no qual estavam contidos trs
subsistemas: a administrao financeira, a contabilidade e a auditoria. Em 1994, houve uma
diviso na STN, quando foi criada a Secretaria Federal de Controle (SFC). A STN continuou
como responsvel pela contabilidade do setor pblico federal, mas especializou-se na
administrao da dvida pblica e dos haveres da Unio.

A poca de criao da CGU nessa trajetria remonta ao final do segundo governo Cardoso,
marcado por uma instabilidade institucional no sistema de controle interno, que adveio de uma
forte presso da oposio e de parte da mdia. Marcado por denncias de corrupo desde o
voto da emenda da reeleio em 1997, o presidente se viu forado a criar uma nova instituio
de controle em 2001 criou a CGU, na poca Corregedoria Geral da Unio. Um ano aps a sua
criao, a CGU incorporou a SFC. Essa incorporao implicou uma inverso na lgica
organizacional do controle: o rgo de auditoria foi incorporado pelo rgo de correio. Em
julho de 2002, a CGU foi definida como o rgo central do sistema, deixando a SFC
encarregada das atividades de controle interno do Executivo federal.

Em 2003, no incio do primeiro governo Lula, a CGU foi renomeada como Controladoria Geral
da Unio, fazendo parte da estrutura da Presidncia da Repblica para assuntos de defesa do
patrimnio pblico, controle interno, auditoria pblica, ouvidoria-geral e transparncia da
gesto. Nesse perodo, a corrupo entrou na sua agenda e a CGU ganhou novas atribuies,
com mais exposio na mdia, oramento e espao no governo (SANTOS, 2009). De acordo
com a lei federal que a criou, so suas competncias e responsabilidades prestar conselho direto
e imediato ao Presidente em matrias de preveno e combate corrupo, de incremento da
138

transparncia da gesto, proteo s propriedades pblicas, controle interno e auditoria.25 Ainda


cabe a ela dar o devido andamento s denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou
ameaa de leso ao patrimnio pblico; requisitar a instaurao de sindicncia e outros
procedimentos administrativos sempre que constatar omisso da autoridade competente;
encaminhar Advocacia-Geral da Unio os casos que configurem improbidade administrativa e
os que recomendam a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao errio; e provocar sempre
que necessria a atuao do TCU, da Secretaria da Receita Federal, dos rgos do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal e at mesmo a Polcia Federal e o Ministrio
Pblico.

Dessa forma, a CGU deve necessariamente sempre se manter em contato com as outras
instituies responsveis pela accountability. Dado seu escopo limitado, quando um agente do
controle interno detecta uma irregularidade, deve informar a ocorrncia ao seu superior
hierrquico, e este deve encaminh-la ao Tribunal de Contas (CF, artigo 74, pargrafo 1) ou
deve encaminhar ao Ministrio Pblico os seus trabalhos que resultem na imputao de
responsabilidade civil ou criminal aos agentes pblicos. Assim, as suas auditorias muitas vezes
serve de base para a atuao do MPF na aplicao da legislao anticorrupo. Alm disso, sua
interao com o TCU tambm englobaria o compartilhamento de informaes e a troca de
conhecimentos tcnicos, no apenas o encaminhamento formal das irregularidades encontradas.
Uma outra parceira que surge nas anlises recentes a Polcia Federal. Ambas atuariam
conjuntamente em investigaes de combate corrupo, decorrentes de trabalhos da CGU
comunicados PF quando h indcios de crimes; ou de inquritos policiais em que a
Controladoria solicitada pelas especialidades dos seus servidores. Por sua vez, a parceira
CGU-AGU j levou ao incio mais de 440 aes de improbidade com base em informaes
encaminhadas pela primeira (CORREA, 2011).

Muitas destas parcerias decorrem dos contatos estabelecidos na ENCCLA (Estratgia


Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro). Criada em 2003 e coordenada
pela Secretaria Nacional de Justia, a ENCCLA criou redes formais e informais para
aprofundar a coordenao dos agentes governamentais na preveno e combate corrupo
(CORREA, 2011). Ela consiste na articulao de diversos rgos dos trs poderes da
Repblica, Ministrios Pblicos e da sociedade civil que atuam, direta ou indiretamente, na

25
Lei federal 10683/2003.
139

preveno e combate corrupo e lavagem de dinheiro, com o objetivo de identificar e


propor seu aprimoramento. Atualmente, cerca de 60 rgos e entidades fazem parte da
ENCCLA, tais como, Ministrios Pblicos, Policiais, Judicirio, rgos de controle e
superviso, CGU, TCU, Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Conselho de Controle de
Atividades Financeiras (COAF), Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
(Previc), Susep, Banco Central do Brasil (BACEN), Agncia Brasileira de Inteligncia
(ABIN), Advocacia Geral da Unio (AGU), Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN),
dentre outras.26

O controle interno a includa a CGU como seu carro-chefe tem enfrentado o desafio de se
articular mais profundamente com as outras instituies da rede. Apostamos em uma
articulao profcua entre as instituies de accountability para possibilitar, de fato, um
efetivo controle e responsabilizao da corrupo na esfera pblica brasileira. Tentamos
mostrar mais a frente nesta tese a forma como essa articulao vem ocorrendo.

Como limitaes atuao da CGU possvel destacar que esta possui apenas uma funo
parcial de aplicao (enforcement) da lei. Ela conduz, por denncia ou iniciativa prpria,
auditorias que podem levar a imposio de penalidades ou sanes, mas no responsvel pela
aplicao destas. A CGU no processa sozinha. Qualquer atividade suspeita detectada vai para o
TCU, que investiga, assim como para o MPF, que decide se processa ou no, levando o caso
para os tribunais. Contudo, a CGU cumpre um papel fundamental na rede de instituies de
accountability, o de justamente ser uma fonte confivel de informaes sobre a correta (ou no)
aplicao dos recursos federais. Ela responsvel pelo aspecto de publicidade, de tornar
pblicas informaes sobre atos corruptos e de repassar essas informaes a todos sejam
instituies ou cidados comuns. Alm disso, compensa a carncia na capacidade de
fiscalizao dos Ministrios que transferem os recursos (LEITE, 2010). Cada vez mais ela se
consolida como rgo de controle interno, correo e preveno da corrupo e tambm
coordena aes com outros rgos da administrao pblica federal, sendo considerada
indispensvel para o funcionamento da nossa rede de accountability (CORREA, 2011).

A CGU, considerada assim um ator importante na rede de instituies de accountability it


[CGU] should be an important player in the web of accountability institutions in the years to

26
Para mais informaes, consultar http://portal.mj.gov.br
140

come (TAYLOR; BURANELLI, 2007:82) contaria com funes tpicas de uma agncia
anticorrupo. Ela tem hoje uma Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes
Estratgicas, com o objetivo de estruturar uma unidade de inteligncia, com metodologia de
mapeamento de riscos corrupo. Adentrando esse debate sobre agncias anticorrupo, no
consensual na literatura o encaixe da CGU nesta legenda, devido a sua falta de autonomia em
relao ao Poder Executivo. Mas apesar desta autonomia limitada, muitos apostam na CGU
como representando uma inovao na histria da administrao pblica brasileira, congregando
pela primeira vez as tarefas do controle interno com a aplicao da lei e medidas de preveno e
educao (SANTOS, 2009; CORREA, 2011). Se fortalecer mecanismos anticorrupo efetivos
uma tarefa pendente nas instituies das novas democracias a includa a brasileira
(PERUZZOTTI, 2008) a criao da CGU significaria uma mudana na maneira como o
Executivo avalia a corrupo. Seria a primeira vez no pas que se cria uma instituio com
status ministerial para elaborar medidas e polticas anticorrupo.

Parte do trabalho da CGU, enquanto rgo central do controle interno, manter-se conectada
com os Ministrios que executam as polticas, assessorando-os e ao mesmo tempo controlando-
os. Antes de 1994, o modelo que prevalecia de controles internos nos Ministrios era aquele das
Cisets, baseado em um controle formalista e excessivamente concentrado nos meios e nos
processos. s Cisets faltava autonomia, pois estavam subordinadas aos Ministrios que
deveriam controlar e seu foco exclusivo no controle dos procedimentos as impedia de avaliar
a gesto dos programas e projetos governamentais quanto aos resultados efetivos. Na esteira dos
processos de reforma do Estado da dcada de 90 este modelo foi extinto, surgindo uma nova
cultura organizacional e um novo arcabouo institucional de controle dos resultados das
polticas pblicas (OLIVIERI, 2008). Na atualidade, os Ministrios possuem um assessor de
controle interno, que em geral servidor de carreira da CGU, e cujo papel assessorar os
ministros em matria de controle. Estes servidores so relevantes para a presente pesquisa, pois
so responsveis por uma interao bsica na nossa rede: entre os Ministrios executores das
polticas e a CGU. Esta exerce hoje um duplo papel, delicado mas imprescindvel: deve auxiliar
o gestor no processo de melhoria da gesto das polticas por meio de auditorias, mas tambm
o fiscal da sua legalidade, legitimidade, economicidade, apontando seus erros e falhas um
papel mais voltado para o combate corrupo. Esse assessor representa um dilogo incipiente
entre os rgos de controle e os Ministrios fiscalizados, que recebem uma demanda enorme e
ainda no esto plenamente capacitados para respond-las (LOUREIRO et al., 2011).
141

O primeiro passo da evoluo institucional ps-88 ressaltado nesta tese foi a criao de uma
burocracia anticorrupo a CGU. Esta instituio deve se manter sempre em contato com o
controle externo e sua instituio principal, o Tribunal de Contas da Unio. Veremos a seguir
um pouco da evoluo deste ltimo, dentro de uma perspectiva da literatura internacional que
o conecta com as agncias de auditoria externa.

4.2.2 O Tribunal de Contas da Unio - TCU

As agncias de auditoria externa de uma forma geral so criadas com o propsito explcito de
prevenir, cancelar, e/ou punir aes ou inaes ilegais de outras agncias estatais
(ODONNELL, 2003).27 Em geral, visam melhorar a gesto do setor pblico de uma forma
que limite as oportunidades para corrupo (SANTISO, 2007, 2009; MELO; PEREIRA;
FIGUEIREDO, 2009). No caso brasileiro, a instituio de auditoria externa por excelncia o
Tribunal de Contas da Unio, que atua dando suporte ao Poder Legislativo.

Historicamente, esta instituio data do sculo XIX, quando os ministros das Finanas
alertaram para a necessidade de um controle maior sobre os gastos pblicos. Em 1890 foi
criado ento o Tribunal de Contas federal, seguido pela introduo de instituies similares
nos estados e municpios at meados do sculo XX. De tradio fortemente francesa, os
Tribunais de Contas no Brasil visam primordialmente a produo de veredictos sobre a
correta aplicao dos recursos pblicos e copiam o modelo dos processos jurdicos. Na
atualidade, enquanto uma agncia externa de auditoria auxiliar do Legislativo, o TCU tem
como tarefa central prover uma opinio independente das contas do governo e confirmar a sua
situao em termos de legalidade, preciso e confiabilidade.

As instituies de auditoria externa em geral atuam em quatro estgios: deteco, inspeo,


responsabilizao e sano da m conduta. Assim, suas aes se iniciam com auditorias
regulares, abordagens seletivas e reaes a escndalos pblicos; passam pelo acesso aos fatos
e para isso necessitam ter poder suficiente para inspecionar todos os aspectos da
administrao do oramento ; traduzem ento os achados das suas auditorias em
responsabilidades individuais (sanes) e propostas de reforma; e, por ltimo, implementam

27
the explicit purpose of preventing, canceling, redressing, and/or punishing actions (or non actions) by other
state agencies that are deemed unlawful, whether on the grounds of encroachment or of corruption
(ODONNELL, 2003:35).
142

as sanes nessa fase suas decises podem ser questionadas por outras instituies com
poderes sobrepostos, ou o prprio acusado apela a outras instituies (SPECK, 2011). A
atuao do TCU segue todos esses estgios. Dentre as suas mltiplas atribuies, ele pode
investigar, tomar medidas corretivas e julgar as contas pblicas, decidindo sobre as contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos; sobre
aqueles que se omitem no dever de prestar contas ou darem causa a perda, extravio, desfalque,
desvio de recursos pblicos ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio; e ainda
decidir sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto e das despesas
deles decorrentes. Adentrando o terreno mais punitivo, ele pode aplicar multas e outras
sanes aos responsveis por ilegalidades e irregularidades praticadas, cujos processos so
encaminhadas Advocacia-Geral da Unio (AGU), para fins de cobrana judicial. Alm
dessas funes, tambm exerce atribuio opinativa, consultiva, informativa e ainda
declaratria, ao se pronunciar sobre a legalidade ou a inconstitucionalidade em matria de sua
competncia.

Dessa forma, o TCU aparece enquanto um component essencial da accountability horizontal


de que esta tese trata: a critical step in the establishment of fiscal control as a specific
function resides in the creation of an institution independent of the bureaucracy and tasked
exclusively with the financial and patrimonial control of government (SPECK, 2000:27).
Essas instituies de auditoria so vitais para a accountability, posto que so um ponto de
referncia para avaliar os gastos pblicos e oferecem maneiras regulares de monitor-los. Em
todos os sistemas polticos modernos a auditoria centralizada em uma burocracia, que deve
trabalhar juntamente com outras instituies para produzir seus efeitos benficos sobre as
finanas do governo manter os funcionrios pblicos accountable e melhorar a
administrao do oramento (SPECK, 2011).

Uma questo central nessas instituies, e que toca ao TCU de forma crtica, como proteg-
las de presses polticas, posto que o governo o principal alvo das suas auditorias. Na forma
como est composto, existe uma linha divisria entre o seu corpo tcnico recrutado pela via
da ascenso burocrtica e a sua cpula recrutada por indicao poltica. Esta cpula composta
por nove ministros obedece a uma composio heterognea. Dois destes ministros devem vir
das carreiras internas do TCU, o que garantiria um background tcnico, sem ligaes polticas
de acordo com a Constituio de 1988 devem atingir critrios como cidadania, idade,
habilidade profissional, no-partidarismo poltico, experincia no setor pblico e integridade.
143

Porm, os outros sete ministros podem ser livremente nomeados se satisfazem critrios
formais de idade e cidadania e vagos de expertise e integridade. Nessa seleo, cabe ao
presidente selecionar trs ministros (inclusos os dois de dentro do TCU), que devem ser
aprovados pelo Senado, e cabe ao Congresso selecionar os outros seis muitos advm de
carreiras polticas e esse vnculo visto como algo que pode comprometer a independncia da
instituio. Como seu corpo dirigente indicado pelos poderes Legislativo e Executivo,
sempre existir o risco de que essas indicaes sejam influenciadas por critrios de
convenincia poltica. Uma das principais crticas direcionadas ao TCU justamente a sua
proximidade com o mundo da poltica, atravs do seu mecanismo de recrutamento de
ministros.

Para desvincular o corpo diretivo da lgica de competio poltica, o TCU aposta em regras
para a permanncia no cargo (vitaliciedade), em garantias em relao ao exerccio do mandato
e em formas de deciso colegial o fato das decises serem colegiais deveria evitar que
eventuais vnculos ou afinidades polticas dos ministros influenciassem a fiscalizao das
contas pblicas. Mas isso, por si s, no garante que os nomeados se dedicaro ao controle da
eficincia e da moralidade pblica. Freqentemente o TCU sofre a crtica de que suas
nomeaes teriam carter de aposentadoria para polticos, pouco preocupados com a correta
gesto dos recursos pblicos.

Uma vez recrutados tcnicos e ministros, como estes atuam? O TCU possui trs formas de
ativao: inspees de rotina, reao escndalos de corrupo ou requisio de atores
externos (Congresso e Comisses Parlamentares de Inqurito). A maior parte da sua
capacidade de auditoria dirigida as tarefas de rotina, como a preparao da auditoria das
contas do governo, que deve ser aprovada pelo Congresso; a inspeo dos relatrios
financeiros anuais de todos os funcionrios que administram fundos pblicos; e a aprovao
de emprego e aposentadoria dos funcionrios civis. Como essas obrigaes legais, previstas
na Constituio, consomem muito tempo, sobram recursos limitados para tarefas de controle
adicionais. Dentro destas, estaria a reao a escndalos de corrupo, ou mesmo no nosso
caso, a reao aos achados de outras instituies, como os da CGU sobre os municpios.
Nesse caso, cabe ao TCU escolher e priorizar qual acusao deseja seguir. Veremos atravs
dos nossos dados quais casos so considerados dignos de atuao por parte do TCU em
geral to ocupado com suas prprias tarefas.
144

Quando decide agir, o TCU possui uma ampla gama de tipos de controle que pode executar.
Consideravelmente ampliado pela Constituio de 1988, o controle exercido pelo TCU hoje
compreende, alm da legalidade dos atos da gesto pblica, a legitimidade e a economicidade.
O controle da legalidade foca a conduta do administrador pblico, se ele est, em toda a
atividade funcional, sujeito aos mandamentos e comandos da norma jurdica. Se em algum
momento se afasta dos estritos termos da lei, seu ato de gesto se torna irregular. J o controle
de legitimidade significa no apenas a conformidade do ato s prescries legais, mas tambm
o atendimento aos princpios e fins da norma jurdica e, em tese, da moralidade e da
finalidade pblica, ou seja, a despesa pblica, para ser legtima, precisa estar direcionada
concretizao do bem comum. Alm destes dois, o controle da economicidade visa aferir, sem
adentrar o mrito e as prioridades da administrao, a relao entre o custo e o benefcio das
atividades e os resultados obtidos pelos administradores na gesto oramentria, financeira e
patrimonial, segundo a eficincia e a eficcia e luz de critrios ou parmetros de
desempenho. Este ltimo critrio foi uma novidade trazida pela nova Constituio e, na
prtica, consiste em verificar se os gastos pblicos foram ou esto sendo realizados com
economia, sem desperdcio e corrupo.

Os objetivos das instituies externas de controle so, obviamente, muito mais amplos do que
o controle da corrupo. E nem todas as formas de corrupo esto ligadas administrao de
recursos materiais do Estado, que so o objeto principal de controle dos Tribunais de Contas.
Mas, de toda forma, o papel do TCU no controle da corrupo considervel (SPECK;
NAGEL, 2002). Ele atua como pea-chave importante na nossa rede, chamando para si a
tarefa de manter os governantes accountable em se tratando da aplicao e gesto de recursos
pblicos. O TCU ajuda no controle da corrupo ao se preocupar com a ineficincia gerencial,
a falta de metas claras e a inexistncia de mecanismos de prestao de contas, que formam o
clima propcio para os desvios de recursos. Tanto as funes de identificao de erros
administrativos e deficincias operacionais em curso como a responsabilizao jurdica dos
administradores podem se referir a vrias formas de irregularidades e desperdcios. Nem todas
esto ligadas corrupo, mas, como os Tribunais de Contas esto autorizados a definir a
prpria agenda de fiscalizao uma vez cumpridas as obrigaes constitucionais, nada impede
que iniciem investigaes em reas especficas focando a corrupo. Os critrios para a
seleo dessas reas so os mais variados: o peso financeiro de determinados programas; a
freqncia de irregularidades apresentadas em fiscalizaes anteriores; ou o perodo em que
determinada rea no esteve sujeita a fiscalizao (SPECK; NAGEL, 2002).
145

O TCU pode investigar todos os aspectos do oramento pblico incluindo as transferncias


federais para os municpios. Uma vez detectado vazamento de recursos pblicos, essa
instituio tem que produzir respostas conclusivas em duas questes-chave, sobre quem deve
ser responsabilizado pela m conduta e como a administrao dos fundos pblicos pode ser
melhorada no futuro. Ele possui o poder de definir perdas financeiras causadas por
funcionrios pblicos e de os manter responsveis pelos danos ao bem-estar pblico, impondo
multas e ressarcimentos de um ponto de vista tcnico, nenhuma outra instituio tem o
poder de anular essa deciso. Dessa forma, para alguns ele seria o lder dentre as instituies
de auditoria, tendo como sua principal funo fiscalizar os gastos pblicos, punir a m
conduta e recomendar reformas (SPECK, 2011).

Ao estudar a ausncia de efetividade das sanes aplicadas pelo TCU apenas 1% de suas
multas aplicadas so realmente recuperadas Speck (2011) concluiu que o grande problema
estaria justamente na interao com outras instituies. H sempre a possibilidade de se
contestar suas decises em tribunais um direito estabelecido pela Constituio o
questionar qualquer deciso de instituies pblicas que no sejam do Judicirio, o que tem
atrasado ou mesmo impossibilitado a accountability ser cumprida. Suas decises tem sido
alvo de muitas contestaes no Judicirio, pelo motivo de julgar as contas e no quem as
prestou:
No tem por funo julgar a culpabilidade subjetiva de prestador, mas a regularidade
objetiva da conta prestada. A deciso do Tribunal de Contas versa sobre a
regularidade intrnseca da conta. No lhe cabe decidir da responsabilidade civil ou
penal, nem da imputao subjetiva dessa responsabilidade (CARVALHO,
1993:141).

Esta seria a razo principal utilizada para a impugnao judicial das suas deliberaes,
autorizando que as partes atingidas recorram ao poder Judicirio, seja por meio de mandado
de segurana ou de embargos execuo das condenaes nelas constantes, seja pelas aes
ordinrias ou especiais intentadas com vista a anular ou afetar, de alguma forma, as decises
adotadas pela Corte de Contas.

Alm das infinitas contestaes no Judicirio, identifica-se a falta de efetividade e vontade


poltica da AGU, que a responsvel por processar quem no segue as decises do TCU o
problema surgiria do fato de que, quando o prprio Executivo responsvel por implementar
decises contra seus membros, surgem conflitos de interesses, e isso tenderia a atrasar essas
146

sanes. Assim, Speck ressalta que o problema das sanes do TCU que estas no so
seguidas pelas outras instituies da rede de accountability. Por ser assim, as sanes que
mais cresceram nesta instituio foram retirar do cargo e proibir participao em licitaes
justamente porque no dependem de outras instituies, no requerem cooperao para serem
efetivadas.

Haveria, portanto, bastante espao para o TCU melhorar sua integrao com as outras
instituies de accountability. Por exemplo, em muitos dos grandes escndalos de corrupo,
a recapitulao dos fatos mostra que as auditorias conduzidas pelos Tribunais de Contas
haviam detectado as falhas h muito tempo, mas a comunicao entre estes e as instncias
polticas de direo e fiscalizao (Executivo e Legislativo) no funcionou a contento
(SPECK; NAGEL, 2002).

Dentre as instituies que estudamos aqui, o TCU estaria a princpio estreitamente vinculado
ao Ministrio Pblico Federal, posto que possui, dentro da sua prpria estrutura interna, um
Ministrio Pblico especializado, composto por um procurador-geral, trs subprocuradores-
gerais e quatro procuradores. Nas suas atividades, colhe-se o parecer do representante do
Ministrio Pblico junto dos Tribunais de Contas em quase todos os assuntos e matrias
sujeitos deciso do Colegiado. Veremos na nossa anlise dos dados se essa proximidade se
estenderia para alm de uma relao formal interna. Passamos ento anlise desta outra
instituio, que assim como o TCU, teria ganhado novo flego e competncias com a
Constituio de 1988, se tornando algo como um quarto poder governamental.

4.2.3 O Ministrio Pblico Federal MPF

At aqui vimos a CGU e a sua tarefa de controle interno e o TCU e seu controle externo da
administrao pblica. Passamos agora para a terceira instituio da nossa anlise, que
ganhou imensos poderes com a nova Constituio. No seu artigo 127, esta define como
responsabilidades do Ministrio Pblico defender os interesses constitucionais dos cidados e
da sociedade e assegurar que os administradores pblicos sigam suas responsabilidades
constitucionais. Como suas funes aparecem:
I - promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos
direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;
III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
147

IV - promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da


Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio;
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas;
VI - expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia,
requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar
respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar
mencionada no artigo anterior;
VIII - requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados
os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais;
IX - exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades
pblicas (BRASIL, 1988).

Se para o TCU a nova Constituio trouxe mudanas nas suas formas de controle, para o
Ministrio Pblico ela proporcionou mudanas muito mais radicais. Destaca-se a
independncia em relao aos outros poderes, que o levou a ser chamado de quarto poder e o
aumento da sua jurisdio, mantendo a arena criminal e expandindo suas aes para a defesa
de interesses coletivos, difusos e a proteo de minorias. A ele tambm foram garantidas as
mesmas prerrogativas do Judicirio, como o mandato vitalcio, a inamovibilidade e a
irredutibilidade de vencimentos. Como uma instituio do sistema de justia, o Ministrio
Pblico no est sujeito a nenhum tipo de controle popular, isto , seus membros no so
eleitos nem possuem mandato com tempo determinado. O ingresso na carreira se d por meio
de concurso pblico, para o qual esto habilitados todos os bacharis em Direito. A promoo
baseia-se em critrios de antiguidade e merecimento, o que diminui consideravelmente a
possibilidade de interferncia de influncias poltico-partidrias. Alm de atuar como
organismo prestador de um servio pblico essencial a justia teria um importante papel
no combate corrupo (SADEK; CAVALCANTI, 2003; SPECK et al., 2002).

Pode-se, pois, afirmar que tanto a Constituio como as legislaes infraconstitucionais


propiciaram a converso do Ministrio Pblico em uma instituio fundamental no que se
refere ao controle sobre as demais instituies pblicas e defesa da cidadania. Contudo,
apesar das definies legais, essas conseqncias dependem, em larga escala, da atuao
individual dos integrantes da instituio, uma vez que se trata de uma organizao do tipo
monocrtica (no havendo uma hierarquia baseada em princpios estritos de mando e
obedincia). H, conseqentemente, um espao considervel para a vontade poltica. Dessa
forma, ainda que a legislao contenha instrumentos para iniciativas de combate corrupo,
a efetividade desse controle est estreitamente condicionada ao empenho individual dos
integrantes da instituio.
148

Assim, diferentemente da CGU e do TCU, sua estrutura permite alta autonomia de seus
membros, na qual cada procurador tem o direito de selecionar os prprios casos de acordo
com os prprios critrios. O procurador-geral apontado pelo Presidente por um mandato de
dois anos, escolhido entre os membros do Ministrio Pblico. Mas este tem apenas um fraco
controle sobre os outros membros do MP, que so protegidos da hierarquia interna pela
garantia constitucional de um sistema de promoes por mrito. O procurador-geral pode
decidir quando um caso vai aos tribunais, mas procuradores individualmente tambm podem
priorizar os seus prprios casos.

Utilizando-se desta autonomia elevada, os membros do MP o transformaram em uma


verdadeira fora poltica: participam ativamente de disputas polticas, questionam polticas
sociais e expe a corrupo. Por tudo isso, o Ministrio Pblico se tornou um protagonista na
luta contra esse fenmeno, com acusaes criminais e civis contra polticos, trabalhando
prximo da mdia, promovendo escndalos nacionais. Isso o levou a ocupar uma posio de
destaque na opinio pblica nacional, que costuma confiar no seu trabalho (ARANTES,
2011).

Por esse papel pr-ativo, passou a ser visto com suspeita por membros de outras instituies e
poderes.28 Sua atuao incisiva costuma ser criticada por ultrapassar seus papis
institucionais, usar a mdia para impor custos reputacionais, infringir poderes investigativos
da polcia e por abusar de investigaes para pressionar polticos, administradores e cidados
a adotar certos comportamentos (ARANTES, 2011).

Enquanto alguns questionam a habilidade de funcionrios pblicos no-eleitos intervirem em


atos legitimados pelo voto popular, para outros o Ministrio Pblico seria consistente com um
processo mais amplo de um novo tipo de democracia, no qual a lei se insere cada vez mais na
poltica (SADEK; CAVALCANTI, 2003). Nesta perspectiva, os perigos postos democracia
advindos de excessos do Ministrio Pblico seriam menores do que os advindos da corrupo
na administrao pblica. O fato do Ministrio Pblico, juntamente com outras agncias de

28
Algumas propostas de reforma judicial tentaram sem sucesso diminuir os poderes investigativos do
Ministrio Pblico, sua capacidade de questionar e acusar autoridades, como a PEC 37/2011. Esta polmica
proposta de emenda constitucional foi um projeto legislativo que, se aprovado, proibiria investigaes pelo
Ministrio Pblico. Colocou de um lado os procuradores da Repblica, para quem este representava uma
retaliao ao trabalho da instituio no combate corrupo; e de outro associaes de delegados de polcia e a
Ordem dos Advogados do Brasil. Como resultado de intensas manifestaes populares em junho de 2013,
favorveis ao trabalho realizado pelo Ministrio Pblico, a PEC acabou sendo rejeitada.
149

fiscalizao proliferadas mundo afora, no se encaixar bem nos modelos clssicos de diviso
de poderes, no o tornaria menos parte da democracia (SADEK; CAVALCANTI, 2003):
these mechanisms include the classic institutions of the Executive, Legislative and Judiciary,
but in modern polyarchies they also include various other agencies which act as ombudsman
and which are responsible for overseeing and auditing public agencies (ODONNELL,
1998:42).29

O Ministrio Pblico, apesar de cumprir um papel fundamental na rede de accountability


(processar civil e criminalmente), ainda pode melhorar e muito a sua interao com o resto da
rede. Para alm do seu excesso de ativismo, advindo de membros mais preocupados com a
ateno da mdia e de uma falta de direo geral coerente nas suas atividades, ele enfrenta o
problema institucional de se relacionar de forma produtiva com a Polcia Federal. Por ter um
processo investigativo fraco e raramente suficiente para apoiar uma ao judicial sozinho
lhe falta um treinamento especfico para investigao depende muito da PF, mas as suas
relaes so marcadas por conflitos constantes (TAYLOR; BURANELLI, 2007).

Adentramos assim no terreno das interaes do MP com outras instituies terreno por
vezes escorregadio. A sua performance seria minada pela ausncia de links de cooperao
envolvendo informaes e investigaes ambos MP e PF demandam o direito de
monopolizar a funo investigativa (TAYLOR; BURANELLI, 2007). Alm da necessidade
de suporte tcnico policial, o Ministrio Pblico deve se manter em estreita conexo com o
sistema Judicirio, dado que sempre apresenta as denncias frente a este Poder. Assim, ele
possui pouco controle sobre as sanes, que ocorrem ao final do processo de accountability
nos tribunais. O limite a sua ao est na sua impossibilidade de sentenciar veredictos.
Promotores e procuradores tm o poder de iniciar processos, fazer investigaes ou abrir
inquritos, mas, em ltima instncia, quem decide pela punio ou no so os integrantes do
poder Judicirio o que poderia inclusive corrigir possveis abusos por parte dos
procuradores. Cabe ento a este Poder uma importante funo de controle do Ministrio
Pblico (TAYLOR; BURANELLI, 2007; SADEK; CASTILLO, 1998).

Interessa-nos nesta tese mapear se o Ministrio Pblico Federal age a partir de relatrios de
auditoria da CGU, se ele estabelece processos de investigao acerca de irregularidades que

29
Para uma crtica proliferao das agncias de accountability horizontal no mundo, e uma defesa do
fortalecimento precpuo da accountability vertical, ver Moreno, Crisp e Sugar (2003).
150

ocorrem no nvel local. A respeito disso, a literatura nos informa que, sob os prefeitos
municipais repousam como principais acusaes do MP crimes de responsabilidade
administrativa, mau uso de verbas pblicas, investimento irregular de recursos federais e uso
irregular de propriedade municipal. Os prefeitos temem, na esfera civil, as acusaes de
enriquecimento ilcito, perdas financeiras esfera pblica, ofensas contra princpios da
administrao pblica; e na esfera criminal, apropriao de fundos pblicos (peculato), fraude
e contrataes sem concurso pblico. A partir de uma atuao intensa do MP, as punies
estabelecidas para infraes cometidas por prefeitos comearam a ter um impacto efetivo,
estabelecendo-se um nvel incomparvel de fiscalizao:
whereas in the past mayors were accustomed to governing without limits and to
using their mandates either for personal enrichment or as a apringboard for higher
offices at the state or federal level, today they find themselves in an uncomfortable
position at best (SADEK; CAVALCANTI, 2003:215-6).

Nesse movimento, os prefeitos tem cada vez mais afirmado a dificuldade de administrar:
since now one cant hunt birds and animals, they have declared open hunting season for
mayors (SADEK; CAVALCANTI, 2003:216). Pretendemos averiguar se este ativismo em
relao esfera local se mantem. Na prxima seo pontuamos o fortalecimento daquela que
deveria ser a principal parceira dos procuradores, mas cujos atritos com estes tem aumentado
exponencialmente.

4.2.4 A Polcia Federal PF

Assim como a nova Constituio trouxe mudanas significativas para o MP, o mesmo pode-se
dizer sobre a Polcia Federal. Esta foi institucionalizada pelo artigo constitucional 144, como
corpo permanente que no pode ser dissolvido pelo governo e com regras claras para acesso e
preenchimento de suas carreiras, hierarquia e critrios de ascenso. Como funes da PF
estabeleceu investigar crimes contra a ordem poltica e social, proteger servios e interesses
da Unio ( a polcia da propriedade do governo federal), prevenir o trfico e contrabando de
drogas e apurar crimes com repercusses federais ou inter-estatais, tendo jurisdio
subnacional e internacional.

Como parte da Polcia Judiciria da qual tambm fazem parte as Polcias Civis dos 27 entes
da federao cumpre PF o papel de apurar as infraes penais e sua autoria por meio da
investigao policial. Para tanto, o instrumento procedimental utilizado o inqurito policial,
regulado pelo cdigo de processo penal nos seus artigos 4 a 23. Este possui natureza
151

inquisitorial e destina-se, exclusivamente, a fornecer elementos suficientes ao MP, nico


titular da iniciativa da ao penal pblica, para o oferecimento da denncia a fim de iniciar o
processo criminal. Percebe-se j de partida, que a PF est institucionalmente em uma relao
estreita com o Ministrio Pblico.

A importncia da Polcia Federal no combate corrupo aumentou consideravelmente na


ltima dcada, principalmente graas a poltica de equip-la e moderniz-la adotada pelo
Ministro Thomaz Bastos (no final governo FHC e governo Lula). Assim, a deciso de
fortalec-la teria advindo de estmulos externos a ela mesma. E com o aumento do oramento
e do seu pessoal nos ltimos anos, se tornou uma fora policial civil realmente nacional,
preocupada e equipada para combater a corrupo. Essa maior institucionalizao e
modernizao teria proporcionado um protagonismo da PF nesse embate, levando alguns
autores a caracterizar essa sua atuao como uma das maiores mudanas nos processos de
accountability dos ltimos anos.

Esse seu protagonismo expresso pelo seu envolvimento cada vez maior em operaes que
tem a corrupo como crime primrio ou secundrio (38% das operaes de 2003 a 2008).30
Essas operaes tiveram como alvo polticos em todos os nveis e poderes governamentais,
juzes, policiais, burocratas, organizaes criminosas, empresrios ou mesmo diretores da
prpria PF. Isso mostra que ela est usando seu mandato constitucional ao mximo (ou
mesmo se excedendo) (ARANTES, 2011).

Em comparao com o Ministrio Pblico, a PF possui menor grau de autonomia, estando


diretamente subordinada ao Ministro da Justia, portanto ao Executivo e contando com uma
hierarquia interna estrita e com carreiras com menor prestgio. Sua seleo de casos pode ser
influenciada pela sua estrutura interna, subordinada a um diretor politicamente apontado e sob
autoridade do Ministro isso poderia lev-la a evitar conflitos com o Executivo. Essas
influncias polticas podem se dar quer na definio das prioridades de fatos a serem
elucidados, quer na prpria linha de investigao. E a situao pode tornar-se grave quando
lembramos que, em matria de corrupo, estaro necessariamente envolvidos agentes
polticos de diversos escales do poder (JUNQUEIRA et al., 2002).

30
Corrupo como crime secundrio significa que o funcionrio pblico no cometeu o crime, mas o facilitou.
152

Sua ao nas etapas da accountability por princpio investigativa. Sua expertise tcnica a
qualifica bem para este papel. Assim como o MP, no possui controle sobre o estgio final
das sanes. Apesar dos esforos recentes de aparelhamento, em comparao com a grandeza
de suas tarefas, ainda possui oramento e tamanho pequenos (TAYLOR; BURANELLI,
2007).

Em relao interao com a rede, vrios autores tm ressaltado a sua ao triangular com
outras instituies (TAYLOR; BURANELLI, 2007; ARANTES, 2011; SADEK;
CAVALCANTI, 2003). No Brasil, o caso criminal progride triangularmente entre a Justia
Federal, o Ministrio Pblico e a Polcia Federal. Nessa relao triangular complexa, os juzes
no agem at que provocados pelo Ministrio Pblico ou advogados; os casos criminais s
so levados pelo MP, que depende de investigaes policiais, que requerem autorizaes
judiciais por se tratar de um sistema federativo no qual o Judicirio tem trs ou quatro nveis
hierrquicos, essas autorizaes podem sempre ser revistas e suspensas por tribunais
superires. A Polcia ajuda os tribunais federais e o MP, mas no est sujeita a eles. E ao
mesmo tempo depende deles para concluir seus casos. Ela tem autonomia para investigar
crimes, mas no tem autoridade para adotar medidas extremas, ou alguma sano.

Apesar do pressuposto da intensa interao MP-PF, alguns autores apontam a ausncia de


uma interao institucional cooperativa entre ambos. A PF realiza as investigaes por conta
prpria, levantando os fatos e elementos do crime que entende relevantes para a condenao.
O MP, a quem compete com exclusividade a instaurao e o acompanhamento da ao penal,
no interferiria na linha investigativa, sendo-lhe facultado, somente aps o encerramento do
inqurito, requerer novas diligncias imprescindveis ao oferecimento da denncia. Haveria
assim um distanciamento entre a polcia, encarregada da instaurao do inqurito e da coleta
de provas, e o Ministrio Pblico, que, com base no resultado da investigao policial, oferece
a denncia (JUNQUEIRA et al., 2002).

Eleva um pouco o clima de animosidade entre ambas o fato da atividade policial ser
controlada pelo MP, algo previsto constitucionalmente. Para realizar este controle o MP deve
ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; ter acesso a quaisquer
documentos relativos atividade-fim policial; representar autoridade competente pela
adoo de providncias para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir
ilegalidade ou abuso de poder; requisitar autoridade competente a instaurao de inqurito
153

policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial; e promover
a ao penal por abuso de poder. Todas as prises realizadas devem ser imediatamente
comunicadas ao MP competente, com indicao do lugar onde se encontra o preso e cpia dos
documentos comprobatrios da legalidade da priso (JUNQUEIRA et al., 2002).

Porm, outros retratos da PF, como aquele fornecido por Arantes (2011), afirmam que esta
tem tentado se coordenar com outras instituies, especialmente promotores e juzes. O
tringulo PF-MP-Judicirio no seria mais um tringulo das Bermudas e estaria se tornando
mais efetivo, com maior proximidade e rapidez processual. As suas operaes quase sempre
incluem a participao do Ministrio Pblico, polcia estatal, agncias regulatrias, ou a
prpria CGU. Particularmente em relao a esta ltima, a PF tem buscado cada vez mais
estabelecer laos de cooperao, chegando a iniciar operaes por causa dos processos de
auditoria da mesma dentre esses os processos advindos de auditorias nos municpios. Muitas
vezes esses casos que comeam com uma investigao no nvel local revelam amplos
esquemas de fraudes em programas federais como FUNDEF, PRONAF, PAC. Aqui estaria
uma das evidncias de que a CGU e seus relatrios podem ser o ponto de partida de processos
em outras instituies que visam controlar a corrupo:
fraudulent public tenders and embezzlement have led to cooperation between the
Federal Police, the MP and the CGU. At least eight of the large operations against
these crimes involved cross-institutional cooperation and began as a result of special
audits by CGU (ARANTES, 2011:2010).

A Polcia Federal tem, portanto, trabalhado como uma fora de interveno nacional nos
governos subnacionais. A justificativa por trs dessa atuao a de que as instituies locais
so to corruptas que os atores locais no seriam hbeis o suficiente para se policiarem.
Nessas condies, s uma interveno externa com jurisdio nacional poderia ser efetiva
(ARANTES, 2011).

J vimos at aqui as instituies responsveis por auditorias, como a CGU e o TCU, a


instituio responsvel pelas investigaes criminais (PF) e aquela que apresenta as denncias
perante o Judicirio. Cabe agora uma breve caracterizao deste ltimo, pea absolutamente
chave na rede de accountability, por ser aquele que pode de fato julgar e sancionar a
corrupo, tanto civil quanto criminalmente (o TCU tambm pode punir, mas suas punies
so administrativas e tem sido cada vez mais contestadas no Judicirio). Qualquer estudo da
rede de accountability necessita incorporar as instncias de julgamento. Mesmo que elas
atuem apenas passiva e receptivamente, so o ponto culminante do processo de
154

accountability. Se esta etapa no funciona, no consegue julgar a tempo e de forma correta os


casos que chegam at ela joga por terra todo o trabalho de monitoramento e investigao.
Punir nem sempre ser o resultado, mas o julgar extremamente importante, pois sinaliza de
forma contundente para toda a sociedade e para os governantes que a corrupo no ser
tolerada nem aceita, que prticas excludentes no so justificveis.

4.2.5 Judicirio a Justia Federal

Para muitos, o Judicirio tem o papel mais importante na rede de accountability, ao ser o
responsvel ltimo pelos julgamentos e sanes (TAYLOR; BURANELLI, 2007). A sua
funo decidir sobre a responsabilidade dos rus indiciados, sendo capaz de impor sanes
legais em polticos implicados em prticas corruptas, como os prefeitos. Nesse controle da
corrupo, guia-se por uma estrutura legal robusta: o Cdigo criminal de 1940 e seus artigos
317 e 333 sobre corrupo ativa e passiva; a Constituio de 1988 e seus artigos 14, 15, 37,
53, 55 e 85 com as sanes para aes ilcitas e imprprias por funcionrios pblicos e
polticos; a Lei 8429 de 1992 nos artigos 9 e 12 com as sanes para aes ilcitas por
funcionrios pblicos e polticos; e a Lei 9983 de 2000 que expandiu as responsabilidades dos
funcionrios pblicos (TAYLOR, 2011). O Judicirio seria o ltimo elo entre uma srie de
relaes de accountability, responsvel pelo fechamento do ciclo, representando o ponto final
onde os casos de corrupo podem ser respondidos (punidos ou absolvidos) pela rede de
accountability.

O poder Judicirio no Brasil tem um ramo federal e um estadual. A Justia comum (criminal e
cvel) exercida pelos estados. So da competncia da Justia comum todas as causas, exceto
aquelas definidas explicitamente como competncia da Justia especializada. Esta, por sua
vez, divide-se em quatro ramos: a federal, a eleitoral, a do trabalho e a militar. So da
competncia da Justia Federal as causas envolvendo a Unio ou entes estrangeiros, tratados
internacionais, crimes contra a organizao do trabalho, o sistema financeiro e a ordem
econmica, entre outros (CF, art. 109).31

31
Compete Justia do trabalho julgar as causas trabalhistas (CF, art. 114); Justia eleitoral, a organizao do
processo eleitoral e o ajuizamento de conflitos (CF, art. 121); e Justia militar, o julgamento dos crimes
militares (CF, art. 124).
155

A Justia Federal se organiza em duas instncias: a primeira composta por uma Seo
Judiciria em cada estado da Federao e, a segunda, por cinco Tribunais Regionais Federais
(TRFs), que atuam nas regies jurisdicionais e tm sede em Braslia (1 Regio), Rio de
Janeiro (2 Regio), So Paulo (3 Regio), Porto Alegre (4 Regio) e Recife (5 Regio).32
Localizadas nas capitais dos estados, as Sees Judicirias so formadas por um conjunto de
varas, onde atuam os juzes federais. Cabe a eles o julgamento originrio da quase totalidade
das questes submetidas Justia Federal. A segunda instncia composta por
desembargadores federais, aos quais compete o julgamento de recursos contra as decises
proferidas nas Sees Judicirias vinculadas a cada TRF e, eventualmente, o julgamento de
aes originrias, como as revises criminais, os mandados de segurana e os habeas-data
contra atos do prprio Tribunal ou de juiz federal, conflitos de competncia e crimes
cometidos por pessoas com prerrogativa de foro, como os prefeitos.

Eventuais recursos s aes decididas nos TRFs podem ir parar nos tribunais superiores. O
Superior Tribunal de Justia (STJ), em Braslia, tem jurisdio nacional e a ltima instncia
das causas infraconstitucionais de todas as vertentes da Justia no especializada. E o
Supremo Tribunal Federal (STF) ocupa duplo papel no sistema constitucional brasileiro
sendo rgo de cpula do poder Judicirio, pois detm a competncia recursal mxima,
podendo rever decises dos demais tribunais, em face da incompatibilidade destas com a
Constituio, e exerce tambm a funo de tribunal constitucional, quando aprecia aes
diretas de inconstitucionalidade ou recursos extraordinrios.

Assim como foi marcante para todas as outras instituies de accountability de que tratamos,
a Constituio de 1988 representou o ponto culminante de um processo gradativo de
ampliao e independncia do Poder Judicirio. Neste marco, a Justia Federal vem sendo
crescentemente ampliada, com a criao de novas varas em todas as regies, descentralizada e
interiorizada. Os Tribunais Regionais Federais podem atuar com maior autonomia que o
antigo Tribunal Federal de Recursos (a segunda instncia da Justia Federal at 1988). O
Conselho da Justia Federal (CJF), instituio elevada a status constitucional, firmou sua
feio unificadora e vanguardista na realizao de aes, programas e projetos voltados ao

32
A diviso dos estados por TRF a seguinte: a 1 Regio engloba Acre, Amap, Amazonas, Bahia, Distrito
Federal, Gois, Maranho, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Piau, Rondnia, Roraima e Tocantins; a 2 Regio
trata do Esprito Santo e Rio de Janeiro; a 3 Regio de Mato Grosso do Sul e So Paulo; a 4 Regio do Paran,
Rio Grande do Sul e Santa Catarina e por ltimo a 5 Regio de Alagoas, Cear, Paraba, Pernambuco, Rio
Grande do Norte e Sergipe.
156

aperfeioamento da atividade jurisdicional no mbito da Justia Federal e ao permanente


desenvolvimento dos recursos humanos e de informao dos rgos que a integram.

A Constituio tambm previu uma srie de medidas para garantir a qualificao profissional
e a independncia dos magistrados. O ingresso na carreira de juiz realizado por concurso
pblico de provas e ttulos e as promoes na carreira devem utilizar os critrios de
antiguidade e merecimento. Alm disso, eles gozam de garantias constitucionais adicionais,
como a irremovibilidade e a irredutibilidade dos vencimentos como vimos garantias estas
emprestadas tambm aos membros do Ministrio Pblico.

Contudo, haveria uma diviso interna de recrutamento entre a primeira instncia e os outros
tribunais. O magistrado nas primeiras instncias, no Brasil, seria altamente profissionalizado e
independente. J no mbito dos Tribunais Superiores, o quadro do recrutamento profissional
muda ligeiramente. Um quinto dos cargos dos TRFs composto por membros externos
carreira da magistratura. So membros do Ministrio Pblico e advogados, indicados em lista
sxtupla pelos rgos de representao de classe. Depois, o tribunal forma a lista trplice,
enviando-a ao poder Executivo, que escolhe um de seus integrantes para nomeao. Os
demais cargos so ocupados pelos juzes de carreira. O STJ composto por 33 ministros,
sendo um tero escolhido entre os juzes dos TRFs e um tero entre desembargadores dos
Tribunais de Justia, indicados em lista trplice elaborada pelo tribunal. O ltimo tero
recrutado fora da carreira da magistratura, em partes iguais, entre advogados e membros do
Ministrio Pblico federal e estadual. No topo do poder Judicirio, no STF, os juzes so
escolhidos entre personalidades da confiana pessoal e poltica do presidente da Repblica,
com aprovao pelo Senado razo pela qual h quem questione sua legitimidade, alm do
fato de que o nico dos poderes a salvo de controle administrativo efetivo ou de fiscalizao
real pela sociedade. notvel que, ao chegar no topo da hierarquia do poder Judicirio, a
exigncia em relao pr-qualificao profissional mude consideravelmente. Enquanto os
magistrados de primeiro grau so todos recrutados por concurso, os Tribunais de Justia e
Tribunais Superiores tm um quinto de recrutamento externo. No STJ esse nmero sobe para
um tero e, no caso do STF, no h mais nenhuma exclusividade do magistrado de carreira
para as vagas (SPECK et al, 2002).

Alm desta, h vrias crticas em relao ao cumprimento do papel do Judicirio brasileiro no


controle e responsabilizao da corrupo. Taylor (2011), por exemplo, cita dois empecilhos
157

principais: uma estrutura legal ultrapassada (um cdigo criminal com 70 anos) e com excesso
de leis; e uma extensa possibilidade de apelaes com casos que duram de 8 a 10 anos para
ter concluses finais nos tribunais superiores que, na maioria das vezes, seguem as decises
do julgamento da primeira instncia.

A mais freqente das crticas dirigidas ao Judicirio refere-se justamente morosidade na


produo de julgamentos. Por exemplo, entre 1995 e 1999, deram entrada na Justia comum
(estadual) de primeiro grau 32,2 milhes de novos processos, contra 22,6 milhes julgados no
mesmo perodo. Isso mostra um dficit de julgamento de 9,6 milhes de processos, sem
considerar o saldo anterior ao perodo. Esses dados representam um diagnstico da
incapacidade dos Tribunais em cumprir seu papel de ajuizar conflitos e transgresses.

Tambm vinculada a esse problema da morosidade, est a ineficcia da justia, isto , a


impossibilidade de se ver a lei implementada, mesmo aps um longo prazo. H algumas
figuras jurdicas que cristalizam claramente o problema da impunidade, como a prescrio da
pena antes de se chegar ao julgamento e a imunidade parlamentar para crimes comuns, que
impede o processo contra os representantes do Congresso Nacional e das Assemblias
Legislativas.

Em primeiro lugar, o perodo de prescrio coloca um problema para a punio efetiva. O


tempo para esse perodo comea a contar quando se inicia a investigao.33 Para atividades
que se encaixam como corrupo como exemplo temos o suborno, a formao de quadrilha
e a evaso de divisas as penas variam entre 1 a 12 anos e seu perodo prescritivo de 4 a 12
anos, o que no um alvo muito difcil para os advogados de defesa alcanarem, dado o
atraso tpico do Judicirio.

Alm do prazo prescritivo, complica ainda mais a efetiva responsabilizao da corrupo o


tratamento dos funcionrios pblicos no processo legal. Existem cerca de 700 funcionrios
especiais, com direito a foro por privilgio da funo, no qual uma corte julga, sem
possibilidade de apelao.34 Com este instituto jurdico, o rgo competente para julgar aes

33
Para os polticos h uma pausa na contagem da prescrio quando servem algum cargo pblico assegurada
pelo artigo 53 da Constituio.
34
Presidente, vice-presidente, congressistas, ministros, promotores gerais, juzes dos altos tribunais, TCU, chefes
diplomticos, Exercito, Marinha e Aeronutica, governadores. O foro privilegiado passou a ser aplicado aos
prefeitos municipais com a Constituio Federal de 1988, no seu artigo 29.
158

penais contra certas autoridades pblicas estabelecido levando-se em conta o cargo ou a


funo que elas ocupam, de modo a proteger a funo e a coisa pblica. O foro privilegiado
significa que o acusado no ser julgado pela primeira instncia de justia, e sim um tribunal
de segunda instncia ou superior, dependendo da posio na hierarquia. A sua justificativa
seria impedir que se use a Justia de primeiro grau como instrumento de disputas polticas
entre faces locais. Por ligar-se funo e no pessoa, essa forma de determinar o rgo
julgador competente no acompanha a pessoa aps o fim do exerccio do cargo. Ocorre que
para muitos essa proteo acaba se transformando em terreno de imunidade (TAYLOR,
2011).

Falando ainda sobre as tticas de atraso, os direitos de defesa seriam fortemente protegidos
com a nova Constituio tendo em vista o nosso passado autoritrio. Por exemplo, h uma
forte proteo ao sigilo dos dados de telecomunicaes, bancrios e fiscais que no podem ser
levantados sem autorizao judicial, o que poderia complicar as investigaes quando o
assunto corrupo. A defesa dos acusados pode, para atrasar ainda mais o processo, chamar
at oito testemunhas, requerer percia para evidncias, ou recorrer a um quase sem-nmero de
apelaes. Outras medidas usadas freqentemente para postergar a aplicao da lei so o
habeas corpus e a concesso de liminares. Ambos so solues temporrias para preservar
direitos at uma deciso final pelas vrias instncias do poder Judicirio. Diante da
postergao de solues definitivas, essas garantias temporrias prevalecem e ganham peso
indevido. Dessa forma, acusados com recursos disponveis para contratar bons advogados
conseguem, utilizando vias legais e seus direitos de defesa, atrasar ao mximo o julgamento e
a eventual punio (TAYLOR, 2011).

E mesmo nos raros casos de condenao e priso, o acusado pode cumprir 1/6 da pena e pedir
progresso para o regime semi-aberto os juzes podem esperar 2/3 da pena, mas no
costumam. Na prtica, nos casos de corrupo, o mximo de priso sem progresso so cinco
anos (1/6 da pena mxima de 30 anos). Isso sem contar os muitos casos de privilgios que os
prisioneiros com faculdade possuem celas separadas e visitas , que trazem a sensao de
que a sano prisional no tem o efeito esperado; o promotor ganha o caso, mas no consegue
a imposio da punio (TAYLOR, 2011).

Assim, os tribunais, fonte dos julgamentos penais e cveis no ciclo de accountability, nem
sempre cumprem bem o seu papel. A punio efetiva da corrupo no Brasil no existe.
159

Mesmo se a culpa evidente, h impunidade se polticos com foro privilegiado esto


envolvidos isso torna os poderosos imunes ltima fase da accountability e mostra como a
justia no Brasil no universal um terreno frtil para a chamada legitimidade da hierarquia
das desigualdades crescer. As dificuldades em manter os polticos corruptos accountable
adviriam das deficincias institucionais do prprio Judicirio, lento, atrasado, formalista.
Pelas constantes possibilidades de apelaes e atrasos procedimentais, um dos maiores
desafios para aqueles que devem manter a accountability obter uma condenao final e
inapelvel antes que o crime expire (TAYLOR, 2005). Assim, h a necessidade premente de
reformas no nosso sistema judicial, levantando-se a hiptese de que a fraqueza continua dos
tribunais em manter polticos accountable tem conseqncias devastadoras em termos de
assegurar a accountability nas outras instituies: tribunais que efetivamente punem corruptos
so mais provveis de aumentar a efetividade da polcia, promotores e burocracia estatal. De
outra maneira, a lentido e a ausncia de efetividade das sanes e punies levam a
instituies de accountability desmotivadas, incapazes de ver algum resultado final em seus
trabalhos de investigao e auditoria.

Alm da grande crtica da lentido e ausncia de punies, um dos maiores problemas que
esse poder apresenta o da falta de controle e transparncia (SPECK et al., 2002). Uma
instituio to chave no processo de accountability no consegue ela mesma se manter
accountable, nem aos outros poderes, nem prpria sociedade. Constata-se atualmente a
ausncia de qualquer controle do Judicirio, exceto a apresentao de suas contas aos
Tribunais de Contas. Essa falta de transparncia e controle cria um ambiente apropriado
corrupo no sentido mais amplo do termo. Todas as vezes em que se tenta discutir a
implantao de controles sobre sua ao, levanta-se o temor de que haja presses polticas
indevidas no exerccio da funo jurisdicional. O denominado esprito de corpo acaba
sempre prevalecendo quando se trata de questes relativas atividade do magistrado, como
produtividade, assiduidade ou eficincia no desempenho de suas funes. necessrio
registrar que no se trata de um controle da magistratura, mas de uma fiscalizao
administrativa para moldar adequadamente a presena poltico-institucional do Judicirio,
como estrutura de poder que administra um complexo de relaes no Estado democrtico. Os
controles existentes, como a aprovao de oramento pelo poder legislativo e a constatao da
legalidade de suas contas pelos Tribunais de Contas, no tm sido capazes de coibir os abusos
e as malversaes das verbas pblicas, que tanto repdio causam (SPECK et al., 2002).
160

Em um mundo ideal, o processo de accountability mobiliza diferentes instituies visando


controlar e responsabilizar a corrupo. Os controles internos de cada Ministrio, os auditores
da CGU e TCU, as Comisses do Congresso e grupos da sociedade civil monitoram
continuamente os polticos e servidores pblicos. Estas instituies passam seus achados para
a PF e MPF que analisam e investigam. Se encontram evidncias crveis, os procuradores
prosseguem com o caso at o Judicirio. Retomando o objetivo da tese, se as irregularidades
trazidas pela CGU, que sempre envolvem recursos pblicos federais e infraes delituosas
que afrontam bens, servios ou interesses da Unio, so investigadas pelo TCU, este as
analisa, julga e decide pelas punies administrativas cabveis e estas podem ser contestadas
na Justia. Se a PF decide investigar, aps o seu trabalho, passa seus achados ao MPF que
apresenta a denncia perante a Justia Federal. O MPF tambm pode investigar por conta
prpria mas sempre dependendo da ajuda pericial da PF e depois decidir por apresentar o
caso JF. Cabe a esta, finalmente, julgar os casos e decidir pela absolvio ou condenao
dos rus.

Relatamos a multiplicidade e a diversidade dos rgos de controle e julgamento da nossa rede


de accountability, relacionada com a funo de controles mtuos entre as instituies. Cabe
agora mobilizar as diferentes interpretaes sobre esse modelo brasileiro se os avanos ps-
88 relatados nesta seo foram suficientes para proporcionar uma rede de accountability mais
coordenada.

4.3 Avanos ou paradoxos?

Essa literatura sobre a evoluo das instituies de accountability brasileiras pode ser
encaixada em anlises tericas sobre o desenvolvimento institucional. Toda a reflexo sobre
sistemas de controle, a partir da redemocratizao em 1988, entende essas instituies como
democrticas elas realizariam o princpio da accountability e manteriam os governantes
responsveis por suas aes e decises. Mas estas instituies no se implantaram
automaticamente as normas legais so fundamentais para a construo da nova ordem
poltica, mas se inserem em um processo mais amplo de construo institucional ao longo do
tempo, envolvendo uma pluralidade de atores, que precisam se coordenar para levar a cabo a
tarefa da accountability (LOUREIRO et al., 2011).
161

No marco do novo institucionalismo histrico, Pierson (2004) define o desenvolvimento


institucional enquanto transformaes que ultrapassam as aes individuais em uma
temporalidade de longo prazo, levando em conta a seqncia dos processos e a variao no
ritmo das transformaes. Estas transformaes mais lentas e graduais seriam
freqentemente marcadas por situaes de path dependence: processos histricos com
trajetrias ou caminhos que, uma vez tomados, so de difcil reverso. Levar em conta
legados histricos e o peso do passado no significa, porm, que no existam momentos de
mudanas entendidos como conjunturas crticas: momentos que produzem mudanas
significativas ou pontos de inflexo da trajetria anterior, colocando os arranjos institucionais
em novo patamar ou novas trajetrias. Nessa relao path dependence-conjunturas crticas,
Pierson postula que os momentos crticos em que aparecem oportunidades para grandes
reformas institucionais so seguidos por perodos de longa estabilidade das instituies.

Ao pensar o caso brasileiro e as evolues narradas na seo anterior, Loureiro et al. (2011)
pontuam que os intervalos entre duas conjunturas crticas teramos passado por uma com a
nova Constituio e a redemocratizao no seria necessariamente caracterizados pela
estabilidade, havendo mudanas graduais no desenvolvimento institucional na rede de
accountability ps-88. Essas mudanas seriam pouco perceptveis, parte de um processo
incremental marcado por correes de rota, e se acumulariam at que fatores exgenos
desencadeassem novos momentos crticos. As mudanas representariam avanos na rede
brasileira de accountability como o aumento do nmero de instituies e a maior amplitude
das suas aes de controle principalmente se olharmos para a nossa tradio poltico-
burocrtica patrimonialista, intransparente e democraticamente irresponsvel.

Essa mesma linha de raciocnio institucional, levou Praa e Taylor (2014) a argumentar que as
mudanas institucionais sofridas por essas instituies da rede brasileira de accountability
trouxeram ganhos inclusive de coordenao. Ao analisar as diferentes instituies que
compem o que chamamos de web of accountability institutions (MAINWARING, 2003), os
autores focam aquelas instituies escolhidas para anlise nesta tese as burocracias
preocupadas com auditorias (CGU e TCU), investigao policial (PF) e sano (MPF e
tribunais) (mais uma evidncia de que essas instituies esto no centro da rede de
accountability brasileira no que diz respeito ao controle e responsabilizao da corrupo).
Seu argumento central o de que as instituies federais de accountability no apenas
constrangem os atores, mas tambm se alteram umas as outras, de uma forma incremental.
162

Atravs de mudanas graduais nas regras sob as quais operam, elas levam a mudanas de
comportamento e posicionamento das outras, gerando alinhamentos de rotinas, troca de
prticas bem sucedidas, compartilhamento de recursos como pessoal e informao e suporte
poltico para os papis de accountability umas das outras.

Eles afirmam que apesar dos atritos entre essas burocracias, a capacidade da rede de
instituies de accountability no Brasil tem melhorado nos ltimos tempos. Aumentou-se no
s o nmero de aes realizadas por essas instituies, mas tambm o nmero de operaes
em conjunto entre elas; o seu quadro de pessoal mais do que dobrou entre 1989 e 2012;
aumentou-se a transparncia das contas pblicas com dados cada vez mais disponveis
publicamente; cresceu o nmero de punies aos servidores pblicos envolvidos com
corrupo (foram removidos dos seus postos ou expulsos); e o STF condenou, pela primeira
vez na histria, polticos envolvidos num dos maiores escndalos de corrupo do pas
(Mensalo). Apesar da corrupo ainda permanecer como prtica freqente e de que nem
todos os movimentos na rede de accountability representaram melhorias como a dificuldade
crnica do Judicirio em julgar os casos de corrupo as pequenas mudanas internas,
envolvendo o processo oramentrio, a transparncia fiscal, a eligibilidade poltica e os
processos de fiscalizao, esto se acumulando e prometem um caminho sem volta de
fortalecimento da accountability (PRAA; TAYLOR, 2014).

Eles apontam para uma revoluo silenciosa, a partir de mudanas incrementais na rede de
accountability brasileira, que se acumulam e prometem mudar o cenrio do controle e
responsabilizao da corrupo, oferecendo uma promessa de melhorar a qualidade da nossa
democracia (PRAA; TAYLOR, 2014). Enquanto isso, a grande maioria da literatura sobre
as instituies de accountability no Brasil coloca a existncia de um paradoxo: essa evoluo
recente no teria sido suficiente para dar uma resposta adequada corrupo. Trazemos esse
debate recente tona, e entendemos que esta tese pode contribuir para ele, na medida em que
consigamos estudar se essas instituies de fato conseguem se conectar de forma produtiva
para controlar e responsabilizar a corrupo, ou se ainda prevalecem competies to
acirradas que as interaes ficam comprometidas.

O argumento mais disseminado o de que, apesar do aprimoramento institucional, a


corrupo ainda permaneceria como algo inatingvel, inabalvel. As instituies so fortes,
ativas, bem estruturadas, mas o resultado final seria fraco. Apesar do fortalecimento dessas
163

instituies de accountability, o pas ainda conviveria com o fato paradoxal de que a


corrupo permanece como prtica corriqueira na esfera pblica (AVRITZER;
FILGUEIRAS, 2010). As mudanas institucionais sofridas a partir da dcada de 90 o
aprimoramento dos procedimentos e regras institucionais, dos papis e alcance dos burocratas
nos processos decisrios das polticas pblicas e dos mecanismos de controle de gesto
apesar de representarem um processo de mudanas positivas nos padres da gesto pblica
brasileira, conviveriam ainda com a permanncia da corrupo, que pautaria negativamente a
opinio pblica, minando a legitimidade do Estado e criando um sentimento de impunidade
na sociedade brasileira (CRIP, 2010).

Esses estudos recentes apontam que, no Brasil, as instituies de accountability so


suficientemente bem estruturadas para realizar suas atribuies legais, mas h a necessidade
premente de se criar mecanismos ou prticas de coordenao entre elas, articulando melhor as
etapas da accountability executadas de forma dispersa por cada instituio:
as instituies brasileiras que atuam no ciclo de combate corrupo apresentam um
paradoxo: elas so fortes, ativas e relativamente bem estruturadas (muitas so
independentes e seus funcionrios so bem formados e remunerados), mas o
resultado final fraco, pois muitos casos s so descobertos depois de grandes
prejuzos ao errio, a punio demora ou no acontece, e os casos de corrupo se
repetem, ou seja, no conseguimos preveni-los (OLIVIERI, 2011:100).

Taylor e Buranelli (2007), ao analisarem como o Ministrio Pblico, a Polcia Federal, o


Tribunal de Contas da Unio e as Comisses Parlamentares de Inqurito trataram seis casos
de corrupo proeminentes na mdia nacional, ajudam a construir esse ponto de vista.
Afirmam que o problema da accountability no Brasil no estaria relacionado a instituies
fracas, mas sim a um excesso de independncia e de falta de articulao entre elas:
The weakness of the accountability process in Brazil is due not entirely to the
toothlessness of individual institutions of accountability, but also to the
independence of such institutions at each of the three stages (TAYLOR;
BURANELLI, 2007:59).

Outro estudo recente sobre os rgos de controle chega a concluses semelhantes sobre a
necessidade de articulao (LOUREIRO et al., 2011). Ao analisar a CGU, o TCU a AGU e o
MPF, colocado que a pluralidade de rgos de controle sobre a administrao pblica no
seria um problema em si, pois eles teriam atribuies diversas, especficas, que no poderiam
ser realizadas pela mesma instituio. Os problemas surgiriam devido falta de coordenao
entre as suas aes e a falta de definio das modalidades de controle.
164

Mesmo enxergando o aprimoramento recente das instituies de accountability como avanos


democrticos, que contribuiro para uma prxima conjuntura crtica, o diagnstico de
Loureiro coaduna com as outras concluses: existe um processo recente e contnuo de
avanos institucionais em todos os rgos de controle no pas, no sentido da qualificao e
estruturao de suas aes, mas esse desenvolvimento teria ocorrido sem uma viso
estratgica das necessidades do servio pblico. Apesar de recentes movimentos de
aproximao e articulao, estas instituies se desenvolveriam de forma isolada. O maior
desafio posto hoje ao sistema de controle seria a coordenao de suas instituies, nos trs
nveis possveis: dentro dos rgos, entre eles e entre controladores e controlados
(LOUREIRO et al., 2011).

Mesmo aqueles que hipotetizam o surgimento de maiores interaes entre as instituies,


estas se dariam pelo voluntarismo dos atores, e no pela existncia de um sistema coordenado.
Por exemplo, Arantes (2011) afirma que viveramos no Brasil um deslocamento no arranjo
institucional que congrega aes de controle da corrupo: de uma desarticulao em direo
a um maior adensamento das relaes no interior da rede de instituies de accountability.
Mas esse deslocamento seria causado por motivaes endgenas, que levam as organizaes a
buscarem superar o seu isolamento prvio e dar maior conseqncia s atividades de combate
corrupo. Ou seja, quando h integrao, esta seria explicada pelo voluntarismo dos atores,
mais do que pela existncia de um sistema realmente integrado e racionalizado:
nossa teia de instituies de accountability evolui muito mais pela via da conquista
de autonomia e de atribuies por parte de instituies individuais (burocrticas,
administrativas e judiciais) voltadas para o papel de controle, que propriamente pela
ideia de um sistema integrado e racionalizado do ponto de vista de procedimentos e
processos (ARANTES, 2011:103).

Assim, a literatura sempre tem narrado as dificuldades na interao entre as instituies de


accountability. Ela comea a divergir sobre o peso que deveria ser dado a essas dificuldades,
se a coordenao se faz presente cada vez mais e traz mudanas significativas, ou se os atritos
ainda prevalecem e trazem conseqncias negativas para a realizao da accountability. Essa
ltima viso ainda domina, narrando os excessos cometidos por essas instituies, como os
excessos dos procuradores do MP (ARANTES, 2011), o TCU ultrapassando seu mandato
(BALBE, 2012), a CGU sendo auditada pelo TCU a pedido do Senado (LOUREIRO et al.,
2011), tribunais freando ou quase impedindo as operaes da PF (ARANTES, 2011), e
reclamaes constantes de todas elas sobre a falta de pessoal e de salrios ainda baixos.
165

Dado este quadro, nos perguntamos: ser que ao submeter essa rede brasileira de instituies
de accountability a um teste, essas interaes se formaro? Se elas se formarem, podemos
comear a mapear como essas instituies se articulam para controlar e responsabilizar a
corrupo. Se no, predominam ainda atritos insolveis e competies acirradas entre as
mesmas. Esse teste a que as submetemos ser o Programa de Fiscalizaes a Partir de
Sorteios Pblicos da CGU. A partir de agora, explicamos a nossa proposta metodolgica,
como pretendemos coloc-la em prtica e por ltimo trazemos as nossas hipteses de pesquisa
sobre as interaes na rede de accountability testadas no prximo captulo.

4.4 Proposta metodolgica: mapeando as interaes

A proposta central desta tese ento mapear o funcionamento dessa rede brasileira de
instituies federais de accountability como essas instituies se articulam para controlar e
responsabilizar os casos de corrupo. Este um objeto de pesquisa novo, ainda pouco
explorado pela literatura da Cincia Poltica (MAINWARING; WELNA, 2003). Apesar da
ateno crescente, ainda um tema incipiente na literatura brasileira a rede de instituies de
accountability (MAINWARING; WELNA, 2003; TAYLOR, 2011; TAYLOR;
BURANELLI, 2007; SPECK, 2002; ARANTES, 2011; AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010;
LOUREIRO et al., 2011).

Os estudos que tratam especificamente dessa rede de instituies no Brasil ainda abordam
cada instituio de forma separada. A maioria dos estudos se concentra em uma nica
instituio, focando as suas estruturas internas, procedimentos e sistemas, ao invs de olhar a
moldura mais ampla em que essas instituies esto inseridas (SANTISO, 2007). Ao mesmo
tempo em que a literatura defende que os estudos sobre mecanismos de controle do poder
poltico devem mapear as instituies e os atores que promovem a accountability, os
interesses e interfaces que mantm no sistema mais amplo (ARANTES, 2011), ela tambm
tem sido unssona em afirmar a ausncia desses estudos e a dificuldade em se acessar a
performance das instituies de controle, especialmente em pases em desenvolvimento:
Yet, little systematic comparative research has been undertaken to assess the
effectiveness of oversight agencies in fiscal governance and public finances. The
scarcity of comparative social research on fiscal oversight institutions has precluded
any systematic assessment of the role and performance of external audit agencies in
emerging economies (SANTISO, 2007:4)
166

Como observa Speck para o caso do Brasil, o estudo das instituies de controle ainda mais
raro:
compared to other areas of research like the decision making process or parties and
voting behavior, the logic of control institutions has not had the same attention from
political scientists. Most of the studies on this subject came from law studies and
administrative science. Research on the Brazilian control institutions is even
narrower. Almost all the studies published about internal and external control in
Brazil have been written by members of the control institutions (SPECK, 1999:2).

Dessa forma, as instituies brasileiras de accountability horizontal so ainda um elemento


pouco estudado. No se estuda e esta tese pretende contribuir nesta direo como essas
instituies, cujas relaes com os cidados so indiretas e delegadas e no de submisso
direta atravs do voto, cumprem seu papel de accountability (TAYLOR; BURANELLI,
2007). ainda um desafio pesquisa emprica sobre accountability no Brasil ampliar os
estudos sobre cada uma das instituies da rede, principalmente mostrando as suas conexes e
coordenaes.

Speck (2002) foi um pioneiro no estudo do funcionamento dessa rede. Em 2002, lanou a
verso brasileira do Source Book da Transparncia Internacional, no qual analisa, junto com
outros quarenta especialistas, as instituies de accountability responsveis por combater a
corrupo como controles internos, Comisses Parlamentares de Inqurito, Tribunais de
Contas, Judicirio, Ministrio Pblico, atores no-estatais e conclui que, apesar dos
avanos, a proliferao de instituies de controle insuficiente para garantir um sistema de
integridade nacional efetivo. Nesse sentido, prope uma anlise sistmica, que incorpore a
cooperao e a integrao das instituies dentro do sistema. Mas apesar desta proposio, o
livro se atem ainda a uma anlise estritamente individualista das instituies. Como admitem
na prpria concluso, no dedicam o devido espao para tratar sobre as interaes
propriamente ditas entre as vrias instituies.

Livros como o de Mainwaring e Welna (2003) Democratic Accountability in Latin America e


o de Power e Taylor (2011) Corruption and Democracy in Brazil: the struggle for
accountability identificam a necessidade crescente na Cincia Poltica atual de abordagens
compreensivas, que requerem o olhar voltado para a rede de instituies. Mas, como em
Speck, as interaes ainda so exploradas de forma muito incipiente, estudando-se cada
instituio separadamente, faltando anlises mais detalhadas e profundas sobre o
estabelecimento de laos entre elas. Esta tese tem como foco justamente preencher esta lacuna
167

da literatura sobre a rede de instituies de accountability: mapear exatamente como as


instituies dessa rede interagem quando se deparam com prticas de corrupo.

O estudo desenvolvido por Loureiro, Olivieri, Azevedo, Abrucio, Teixeira e Oliveria (2011)
comea a se aproximar do que queremos fazer, no sentido de que eles trazem quatro
instituies para anlise e buscam identificar os problemas de coordenao entre elas (CGU,
TCU, MPF, AGU). Porm, acrescentamos a isso uma lgica metodolgica um pouco mais
robusta, no sentido de submeter essas interaes a um teste real. No nos interessa estudar
escndalos como Taylor e Buranelli (2007), porque a sua prpria lgica de presso miditica
leva as instituies a querer mostrar servio e logo a interagirem. Queremos saber se, na
rotina burocrtica de controle e responsabilizao da corrupo, esses rgos interagem. No
seu cotidiano, quando recebem relatrios umas das outras, qual atitude tomam se no
sentido de interagir ou ignorar. Para isso, submetemos essas interaes ao seguinte teste: dado
um programa de fiscalizaes, que dentre outras coisas, encontra casos de corrupo, que
parte da lgica do monitoramento (primeiro passo da accountability), que monta ento um
relatrio tcnico e envia para as outras instituies da rede, essas outras instituies decidem
agir? Esse um teste sobre o quanto essas instituies esto, no seu cotidiano administrativo,
ligadas umas as outras, agindo com base em informaes advindas de diferentes partes da
rede.

A histria que queremos contar em primeiro lugar aquela da interao entre essas
instituies, especialmente quando o assunto corrupo. Para isso, optamos por uma
abordagem longitudinal, ou seja, acompanhamos no tempo irregularidades encontradas por
uma dessas instituies (CGU) a cargo da primeira etapa da accountability (o
monitoramento).35 A partir das fiscalizaes dessa agncia queremos saber o que foi feito
dessas irregularidades nas outras instituies da rede. Ser que elas geraram reaes em outras
instituies no sentido da abertura de processos investigativos pelo TCU, MPF ou PF? E a
partir desses processos investigativos, ser que eles foram parar na Justia Federal e geraram
sanes aos corruptos? Ou o TCU estabeleceu sanes administrativas? Ou seja, ser que a
rede funcionou? 36

35
Essa uma abordagem pouco utilizada na Cincia Poltica. Em se tratando de estudos de corrupo, a grande
maioria trata de percepes ou da anlise de grandes escndalos, e deixam o acompanhamento de processos de
investigao-punio em um segundo plano (CHAIA; TEIXEIRA, 2001).
36
A princpio, tambm estudaramos a atuao da Advocacia-Geral da Unio responsvel pela representao
jurdica da Unio perante os tribunais e assessoramento do governo com os pareceres jurdicos acerca das
168

Essas perguntas sero respondidas princpio a partir de uma anlise descritiva dessas
interaes, com uma abordagem do tipo process-tracing. Na prxima seo fazemos um
apanhado metodolgico da literatura, explicando a escolha por uma abordagem longitudinal,
nossas tcnicas de inferncia descritiva e a lgica por trs do process-tracing.

4.4.1 Abordagem longitudinal

Os estudos sobre fluxos de sistemas de controle podem assumir trs desenhos: 1) longitudinal
ortodoxo; 2) transversal; e 3) longitudinal retrospectivo. O mtodo tradicional de
reconstituio do fluxo de papis e de pessoas utilizado nesta tese o estudo longitudinal
ortodoxo. Esse tipo de anlise consiste no acompanhamento de um conjunto de
irregularidades, a partir do registro de sua ocorrncia ao longo de certo perodo. Tal
acompanhamento tem por objetivo verificar o percentual de casos que progride s fases
subseqentes e ainda os que so arquivados antes do previsto. Esse acompanhamento
individual e progressivo dos casos medida que eles avanam nas diversas fases do sistema
de accountability permite contabilizar, diretamente, quantos e quais casos registrados se
transformam de fato em processos investigativos no TCU ou em denncias no Ministrio
Pblico, ou processos e sentenas no Judicirio.

A principal dificuldade enfrentada na coleta de dados deste tipo se refere ao fato de que os
sistemas de informao das instituies de accountability no Brasil no foram desenhados
para monitorar o fluxo de casos ao longo de diversas instituies. Portanto, cabe ao
pesquisador acompanhar individualmente os casos, verificando in loco a passagem desses de
uma fase a outra. Poucas so as situaes em que o monitoramento pode ser realizado a partir
da integrao de bases de dados diferenciadas. Como cada instituio usa as suas prprias
categorias e os seus prprios cdigos de identificao, h uma dificuldade gigantesca de
identificar qual o desdobramento de um caso de um sistema em outro sistema. Assim, a
utilizao da metodologia longitudinal ortodoxa fica condicionada disponibilidade do
pesquisador em acompanhar um determinado conjunto de casos durante certo espao de
tempo para ver o que acontece com esses casos. Exatamente por isso, geralmente, os estudos

diferentes atividades administrativas. Porm ela nos informou, atravs de uma solicitao feita pela Lei de
Acesso Informao, que no atuou no perodo selecionado com base nos relatrios gerados pela CGU. Essa
resposta est disponvel no Anexo.
169

longitudinais ortodoxos fixam um limite at o qual o conjunto de casos ser acompanhado


limite este, em geral, fixado em anos. Durante o perodo em que os pesquisadores
acompanham o conjunto de casos, eles procuram registrar as passagens dos casos s fases
subsequentes, as caractersticas do processo e ainda as razes para o encerramento do caso
antes do previsto. A principal limitao realizao de estudos como esses diz respeito ao
fato de demandarem muito investimento financeiro e temporal, j que o pesquisador deve
acompanhar pessoalmente e durante um perodo razovel de tempo o que ocorre com aquele
conjunto de casos.

Uma alternativa a esse estudo longitudinal ortodoxo a aplicao de um desenho transversal


que comece por calcular o nmero de casos de cada tipo processados anualmente por cada
uma das agncias que compem o sistema de controle. Em estudos como esse, a pesquisa
consulta as agncias para mensurar a sua produo decisria a partir do nmero de
irregularidades registradas, nmero de inquritos abertos, nmero de denncias oferecidas,
nmero de julgamentos realizados, nmero de sentenas e nmero de condenaes (CANO,
2006). A desvantagem do desenho transversal em relao ao longitudinal ortodoxo a
impossibilidade de se conhecer quais casos denunciados originalmente correspondem a que
casos em cada uma das instituies subseqentes. Mudanas pontuais por exemplo, uma
fora-tarefa para encerrar o processamento de todos os casos que se encontram em uma
determinada vara em um dado ano no so captadas. Ou seja, o desenho transversal permite
conhecer os nmeros de crimes, inquritos, denncias, processos e sentenas de um ano, mas
no permite saber quais peas so relativas a quais crimes praticados e em que anos. Isso
provoca uma perda de preciso, particularmente nos estgios intermedirios do sistema. Em
contraste, o desenho transversal muito mais simples de se desenvolver e permite trabalhar
com o conjunto total dos casos em vez de apenas com uma amostra. Da mesma forma, essa
estratgia permite trabalhar no apenas com um ano, mas com uma srie temporal de vrios
anos.

Por fim, h uma terceira metodologia, denominada longitudinal retrospectiva. Esse desenho
pode ser entendido como a anlise em profundidade dos casos encerrados em um determinado
ano, no intuito de viabilizar o monitoramento do fluxo retrospectivamente de trs para frente
, at chegar ao estgio inicial. Esse tipo de estudo utilizado especialmente nas anlises que
tm como propsitos o clculo do tempo e a melhor compreenso das caractersticas dos
casos que alcanaram a fase de sentena. No entanto, na medida em que essa abordagem
170

trabalha sobretudo com casos cujo processamento foi completo, visto que perpassou todas as
fases do fluxo, esse tipo de metodologia termina por ser pouco comum aos estudos
relacionados a fluxo.

Em resumo, a abordagem ortodoxa tem sido entendida como a mais adequada para a
reconstituio do fluxo de papis e de pessoas no mbito do sistema de controle, apesar da sua
difcil execuo. Os estudos sobre a rede de instituies de accountability ainda no utilizam
as metodologias longitudinais para tirarem suas concluses sobre as interaes e, nesse
sentido, esta tese apresenta um avano. Ainda cumpre destacar que a base de dados que
utilizamos uma das poucas fontes de informao que congrega dados oficiais dentro de uma
perspectiva longitudinal ortodoxa.

4.4.2 Inferncia descritiva, a lgica do process-tracing e as implicaes observveis

De acordo com King, Keohane e Verba (1994), a pesquisa cientfica se caracteriza por quatro
pontos: o seu objetivo a inferncia (ir alm do dado observado); seus procedimentos so
pblicos (devemos sempre usar o mtodo explicitamente); suas concluses so incertas; e o
contedo da Cincia o seu mtodo. Assim, ao nos propormos realizar uma pesquisa
emprica, assumimos que possvel ter algum conhecimento do mundo externo, mas que este
sempre incerto e que temos que honestamente descrever nosso nvel de incerteza e as etapas
realizadas para chegarmos s nossas concluses. Assim, procedemos a seguir a uma discusso
metodolgica sobre o que fazemos nesta tese.

Ao contar a histria sobre as interaes, a princpio, no estamos interessados na busca por


efeitos causais, e sim na resposta a pergunta sobre a existncia ou no de interaes e, se elas
existem, como ocorrem. Compara-se a trajetria das irregularidades pela rede, a fim de
persuadir o leitor de que uma hiptese levantada acerca das interaes entre as instituies
pode repetidamente demonstrar sua fora. A partir de uma perspectiva probabilstica, na qual
a aleatoriedade do mundo nunca totalmente eliminada (KING; KEOHANE; VERBA, 1994),
queremos entender o nvel em que nossas observaes refletem fenmenos tpicos ou no,
realizando para isso inferncias descritivas. Qualquer tipo de pesquisa social deveria
satisfazer a esse princpio bsico de inferncia: encontrar caractersticas sistemticas nos
fenmenos, usar os fatos que temos para aprender sobre o que no temos. Na inferncia
171

descritiva, tenta-se captar o que sistemtico, quais aspectos do fenmeno estudado so


provveis de persistirem no tempo.

Na tentativa de realizar inferncias, a primeira coisa a ser dita sobre a noo trazida por
King, Keohane e Verba (1994) de implicaes observveis de uma teoria. esta noo que
permite fazer a conexo entre teoria e dados empricos, de uma forma que as duas coisas no
se percam uma da outra durante a anlise. As teorias teriam implicaes empricas
observveis sobre o que esperamos encontrar no mundo se estiverem corretas. Essas
implicaes observveis (chamadas de observable implications: OIs) guiam a coleta de dados,
e o conselho que dado que se pense e colete informaes sobre o mximo de OIs possvel
da teoria que se quer testar (por exemplo, coletar dados com diferenas temporais, de
diferentes lugares). Quanto mais OIs observa-se, mais ajuda-se no teste da fora da teoria,
analisando se esta se sustenta em outras situaes.

Acreditamos que a ideia de implicaes observveis nos ajuda muito, na medida em que
situamos a nossa pergunta de pesquisa em conexo com as outras teorias presentes sobre as
instituies de accountability e guiamos a coleta de dados a partir disso. Mas sabemos que as
idias trazidas por King, Keohane e Verba (1994) sofreram crticas por parte dos
pesquisadores de abordagens mais qualitativas, principalmente sobre o conselho de sempre
buscar o maior nmero de casos e de OIs possvel (HALL, 2003; COLLIER; BRADY;
SEAWRIGHT, 2010). Esses pesquisadores crticos apostam em outras lgicas inferenciais,
como a do process-tracing.

Process-tracing j havia sido mencionado por King, Keohane e Verba (1994), como um
mtodo qualitativo no qual o pesquisador olha atentamente para o processo decisrio onde
vrias condies iniciais so traduzidas em resultados. Cada percepo encontrada nesse
processo uma nova varivel, geralmente coletada no nvel individual, envolvendo a busca de
evidncias sobre o processo de deciso atravs do qual o resultado foi produzido. Ele seria um
mtodo especialmente relevante para se encontrar variveis causais plausveis, a partir de uma
boa generalizao descritiva que prepara para inferncias causais. E assim que o utilizamos:
para mapear as interaes que ocorreram ao longo do tempo entre as instituies de
accountability e levantar idias e hipteses sobre o que poderia causar essas interaes
Process-tracing tambm um mtodo usado para se descobrir novas hipteses (BENNETT,
2010; FREEDMAN, 2010). Em primeiro lugar, antes de qualquer inferncia causal, preciso
172

uma descrio dos dados. Mais ao final nos propomos, a partir dos nossos dados, algumas
hipteses sobre o que leva ou dificulta as interaes entre as instituies numa perspectiva
preocupada com inferncias causais. Nessa parte, nos situamos no que a literatura tem
comumente chamado de estudos exploratrios: desenhos de pesquisa abertos, que no
identificam as variveis independentes previamente, muito usado para formular hipteses e
no to bom para test-las.

Process-tracing pode ser definido ento como uma tcnica de inferncia descritiva e causal
que se baseia na anlise de observaes por dentro de cada caso ao contrrio das tcnicas
estatsticas, que se baseiam na comparao de informaes entre os casos:
Process tracing involves the examination of diagnostic pieces of evidence within
a case that contribute to supporting or overturning alternative explanatory
hypotheses. A central concern is with sequences and mechanisms in the unfolding of
hypothesized causal processes. The researcher looks for the observable implications
of hypothesized explanations, often examining at a finer level of detail or a lower
level of analysis than that initially posited in the relevant theory. The goal is to
establish whether the events or processes within the case fit those predicted by
alternative explanations (BENNETT, 2010:207)

Dessa forma, process-tracing o exame sistemtico de evidncias selecionadas e analisadas


luz das perguntas de pesquisa e hipteses colocadas pelo investigador the systematic
examination of diagnostic evidence selected and analyzed in light of research questions and
hypotheses posed by the investigator (COLLIER, 2011:823). A sua contribuio no se
restringiria apenas a avaliar causalidades, mas tambm ajudaria decisivamente na descrio
dos fenmenos polticos e sociais.

Uma anlise do tipo process-tracing inerentemente olha para as etapas de um processo, para
eventos que se sucederam ao longo do tempo no nosso caso, as etapas do processo de
accountability. Mas essa anlise falha se os fenmenos observados a cada etapa no so
adequadamente descritos. Enquanto uma ferramenta inferencial, esta tcnica foca no estudo
de eventos e situaes atravs do tempo. Mas esse estudo se torna impossvel se no h uma
adequada descrio do evento ou situao em um ponto no tempo (MAHONEY, 2010): To
characterize a process, we must be able to characterize key steps in the process, which in turn
permits good analysis of change and sequence (COLLIER, 2011:824).

Por essas vises, process-tracing uma ferramenta que permite inferncias descritivas e
causais a partir de evidncias-chave, muitas vezes percebidas como partes de uma seqncia
temporal de eventos ou fenmenos. Dado o engajamento de perto com os casos e o
173

conhecimento a fundo dos mesmos, process-tracing pode trazer contribuies decisivas para
diversos objetivos de pesquisa, como (a) identificar novos fenmenos polticos e sociais e
sistematicamente descrev-los; (b) avaliar hipteses explicativas prvias, descobrir novas
hipteses e acessar essas novas propostas causais; (c) obter insights sobre mecanismos
causais; e (d) prover formas alternativas em comparao com a anlise de regresso
convencional e inferncias baseadas em modelos estatsticos de responder s questes sobre
endogeneidade, relaes esprias e vieses de seleo (COLLIER, 2011). Nesta tese,
aproveitamos este mtodo para descrevermos as interaes entre as instituies ao longo do
tempo, em cada etapa da accountability, e buscamos hipteses sobre o que poderia causar
estas interaes, no sentido de instigar uma instituio ao a partir de relatrios ou
processos advindos de outras.

Tomamos emprestado de King, Keohane e Verba (1994) a idia de implicaes observaes


da teoria, algo que se assemelha s peas de um diagnstico (COLLIER, 2011). A lgica por
trs : iniciar pela teoria e se perguntar o que se espera encontrar se esta teoria for verdadeira.
Dessa forma, para a anlise das nossas teorias sobre as interaes entre as instituies de
accountability precisamos encontrar peas/observaes que sero a base para a nossa
inferncia descritiva e causal. A partir de uma teoria existente como, por exemplo, a que
afirma serem fracas ou no existentes as conexes entre as instituies de accountability
brasileiras, investiga-se o que se espera encontrar nos nossos casos se esta teoria for
verdadeira.

As implicaes observveis buscadas podem ser de dois tipos: correlacionais ou seqenciais.


No primeiro caso, a lgica por trs aquela da metodologia quantitativa de predio entre os
casos: o quanto que a variao em uma varivel explicada pelo aumento/diminuio em
outra. No segundo, o que interessa o que ocorre dentro dos casos. Nessa lgica, mais
conectada com process-tracing, procura-se a seqncia do processo, em qual ordem as coisas
acontecem, se a posio dos atores se adequa lgica da teoria e por a vai. Enquanto esse
ltimo apresenta a vantagem de poder observar a lgica causal do que ocorreu, ele no
consegue dizer da fora e do tamanho do efeito (para isso a estatstica melhor).

Tudo isso posto, o esprito metodolgico que nos guia aqueles da mistura de mtodos, no
qual a fronteira que separa os terrenos quantitativo e qualitativo no vista como estanque
(COLLIER, 2011; HUMPHREYS; JACOBS, 2014). Nenhum dos dois so mtodos fceis de
174

serem bem aplicados: both qualitative and quantitative research are hard to do well
(BRADY; COLLIER; SEAWRIGHT, 2010:22).37 Para retirar inferncias descritivas sobre
como ocorrem as interaes entre as instituies, pensamos em implicaes observveis tanto
do ponto de vista correlacional como daquele seqencial. Como mostraremos frente,
construmos um grande banco de dados, com inmeras irregularidades e acompanhamos o
desenrolar desses casos atravs da rede de instituies de accountability. Primeiro,
descrevemos quantitativamente o que encontramos, depois procedemos a uma anlise
qualitativa das interaes. Dessa forma, seguimos uma tendncia internacional, na qual as
melhores tcnicas de pesquisa combinam as duas metodologias, unindo padres verificados
pela anlise quantitativa com anlises dos fluxos de idias entre pessoas e instituies.

Esse tipo de abordagem que se prope a misturar mtodos quanti e qualitativos tem ganhado
cada vez mais espao entre os cientistas sociais (HUMPHREYS; JACOBS, 2014). Modelos
mistos tipicamente incluem a estimao de efeitos causais usando observaes de muitos
casos e procedendo a uma anlise detalhada de alguns desses casos (exemplos incluem
Lieberman, 2003, Swank, 2002 e Stokes, 2001). Esses estudos engajam-se na anlise de
observaes dentro de um grande banco de dados (dataset observations) e ao mesmo tempo,
observaes do processo causal (causal process observations), ou seja, os mecanismos que
conectam as variveis em uma pequena amostra daquele grande nmero de casos (COLLIER;
BRADY; SEAWRIGHT, 2010).

Apesar do endosso crescente aos mtodos combinados, ainda h pouca definio sobre o que
isso realmente significa. Muitos advogam a mistura sem especificar quando ou como faz-la,
outros apontam para a possibilidade de conhecimentos complementares entre ambos, mas
deixam em aberto questes sobre como agregar os dados e acumular informaes entre os
dois mtodos falta explicar como deve-se fazer inferncias a partir de diferentes tipos de
evidncias, para se chegar a concluses vlidas. Essa falta de claridade sobre como utiliz-los
combinadamente gerou inclusive trabalhos que questionam a validade e os ganhos de se
misturar esses mtodos (BECK, 2010). Chegou-se mesmo a colocar que cada mtodo est
37
Mtodos qualitativos como process-tracing podem responder melhor a alguns desafios postos s anlises
quantitativas, mas tambm sofre com seus prprios desafios. Podem surgir dvidas sobre a adequao de testes
de inferncias causais e problemas padres de variveis omitidas e erros de medio (measuremtent error).
Ainda, relaes probabilsticas podem ser mais difceis de serem respondidas do que nas pesquisas quantitativas
(COLLIER, 2011). Em anlises quantitativas podemos adicionar causas (variveis independentes), trazendo um
modelo mais acurado, que evita chegarmos a respostas equivocadas (causadas por variveis omitidas), mas
abrimos mo da parcimnia. E as abordagens qualitativas em geral sacrificam a generalizao e acurcia, mas
trazem um conhecimento profundo sobre os casos em anlise.
175

baseado em pressupostos fundacionais to diferentes que seria difcil ou impossvel agreg-los


(AHMED; SIL, 2012; GOERTZ; MAHONEY, 2012).

Mesmo assim, pesquisadores como Humphreys e Jacobs (2014) e Olsen (2004) ainda apostam
nos benefcios da mistura. O uso dos dois mtodos requereria que consigamos contar uma
histria coerente entre os dois, de uma forma complementar. Esta triangulao seria uma
estratgia para uma abordagem integrada dos dados, que traga respostas a partir de dados de
diferentes fontes: as informaes de cada fonte so referenciadas entre si, com o objetivo no
apenas de corroborar uma a outra, mas tambm de adicionar novas informaes. E, se as duas
fontes divergem, e h algum nvel de incerteza sobre qual fonte deve prevalecer para contar a
histria final, devemos sempre ter algum critrio claro e bem definido para fazer essa escolha,
sempre reportando as nossas incertezas (DAVIES, 2001).

As escolhas metodolgicas sobre quais mtodos utilizar so feitas a partir dos objetivos de
pesquisa. Se queremos entender se as interaes ocorrem, faz sentido uma busca pela
quantidade de interaes entre as instituies que conseguimos encontrar, acompanhando um
grande nmero de casos ao longo do tempo, coletados a partir de critrios de aleatoriedade.
Com dados quantitativos conseguiramos compor o que chamamos de esqueleto do mapa, a
existncia ou no de linhas que conectam cada instituio em cada caso. Mas apenas a lgica
da contagem no nos conta toda a histria. Tambm queremos interpretar essas interaes, de
uma forma que essas linhas nos contem a histria por trs de sua formao, atravs da
construo discursiva sobre o processo de interao entre as instituies.

Comeamos com a lgica quantitativa, mais comum hoje na Cincia Poltica, coletando
implicaes observveis numricas e correlacionais. Mas lembrando que queremos contar a
histria de um processo de interao, e buscando depois implicaes observveis na
construo discursiva das interaes que narramos, a partir da lgica daqueles responsveis
por estabelecer essas interaes os servidores pblicos dessas instituies. Nesta tese
agregamos nossas evidncias de OIs utilizando as duas formas possveis: atravs de
freqncias estatsticas, onde quanto mais casos temos, mais forte a nossa concluso, e
atravs da lgica do process-tracing, na qual a forma de se olhar as evidncias no por
contagem, mas pensando em o quo decisiva aquela evidncia para a confirmao ou no da
176

minha teoria.38 Observamos tanto a lgica correlacional estatstica como aquela dos
mecanismos tpica do process-tracing.

4.4.3 Colocando a metodologia em prtica: a busca por dados quantitativos e


qualitativos

O primeiro passo do ciclo de accountability o monitoramento, o acompanhamento de como


os recursos pblicos esto sendo geridos por aqueles que os recebem. Nessa tarefa cotidiana,
as instituies de accountability encontram vrias irregularidaes e, a partir disso, podem
decidir estabelecer atuaes mais incisivas naquela rea, promover capacitaes, instigar
outras agncias a agir, ou apenas colocar o que foi encontrado em um relatrio. Faz parte
deste monitoramento contnuo os trabalhos da CGU e a sua competncia constitucional para
fiscalizar recursos pblicos federais, mesmo quando executados por entidades privadas ou
governos estaduais ou municipais. As informaes levantadas por ela ajudam os Ministrios a
conhecer as prticas de implementao de suas polticas no nvel subnacional, contribuindo para a
estruturao ou reorganizao dessas polticas (OLIVIERI, 2011).39

A CGU conta hoje com dois instrumentos de ao: as auditorias, para avaliar a gesto pblica e
a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; e as fiscalizaes, para
comprovar se o objeto dos programas de governo corresponde s especificaes estabelecidas,
atende s necessidades para as quais foi definido, guarda coerncia com as condies e
caractersticas pretendidas e se os mecanismos de controle so eficientes. O primeiro
instrumento visa corrigir desperdcios, improbidade, negligncia e omisso. O seu objetivo
comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados
encontrados nas unidades da administrao pblica em todas as esferas de governo, assim como
a aplicao de recursos pblicos por entidades privadas.

Por outro lado, em uma interpretao possvel do desenvolvimento dos trabalhos na CGU, as
fiscalizaes teriam surgido para adequar o seu trabalho ao quadro de pessoal, no qual
predominavam os Tcnicos de Controle servidores pblicos de nvel mdio, que no tinham

38
Sabemos que a lgica do process-tracing menos robusta para a agregao dos dados, pois trabalha com
argumentos, que no so quantificveis.
39
Por exemplo, a partir das auditorias da CGU foram construdos mecanismos mais eficientes de repasse e
controle dos recursos pelo Ministrio do Desenvolvimento Social, e houve a reestruturao da gesto dos
contratos do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (OLIVIERI, 2011).
177

condies de realizar auditorias. As fiscalizaes avaliam a execuo de polticas, tentando


identificar irregularidades (desfalques, desvios ou outras causas de prejuzo ao errio) e
impropriedades (falhas formais que no resultam em dano ao errio). Como atribuies das
fiscalizaes encontram-se verificar se o objeto pactuado foi executado segundo o previsto, se
as especificaes e dispositivos legais foram adequadamente seguidos, se os custos esto
adequados, se sua utilizao obedece destinao prevista, se os objetivos foram alcanados e
se foi obedecido o cronograma de execuo. Quando alguma irregularidade encontrada, deve-
se comunicar o fato ao Ministrio responsvel pelos recursos e os controles interno e externo
dos entes envolvidos.

Seguindo uma tendncia de ampliao das suas auditorias e fiscalizaes, em 2003 na CGU a
avaliao da execuo dos programas federais passou por uma profunda reviso, sendo criado o
Programa de Fiscalizao de Municpios por Sorteio Pblico. Esse programa foi uma iniciativa
do governo federal que visava inibir a corrupo entre gestores de qualquer esfera da
administrao pblica. Seu objetivo avaliar o comportamento dos agentes municipais na
execuo das polticas federais. No Brasil, a implementao de diversas polticas pblicas,
especialmente na rea social e de infra-estrutura, realizada de forma descentralizada por
prefeituras, e as aes de controle da CGU tem possibilitado a averiguao das aes de prefeitos
nessa implementao.

O programa usa o mesmo sistema de sorteio das loterias da Caixa Econmica Federal para
definir de forma isenta e aleatria as reas municipais a serem fiscalizadas quanto ao correto
uso dos recursos pblicos federais. Nesse modelo, municpios de todo o Brasil so sorteados a
cada sorteio so definidos 60 municpios com at 500 mil habitantes. Como ocorrem essas
fiscalizaes? Em cada municpio uma equipe composta por 10 fiscais e analistas examina
contas, documentos, obras e servios, e entra em contato com o pblico-alvo, entidades
organizadas e os conselhos de polticas pblicas. Todas as constataes encontradas so
comunicadas aos gestores, que tm a chance de justific-las. Suas justificativas podem ser
aceitas ou rejeitadas pela equipe de fiscalizao. Todas essas informaes entram no relatrio
final de cada municpio, que disponibilizado no site da CGU e enviado s Prefeituras,
Cmaras de Vereadores, Congresso Nacional e aos rgos responsveis por aes corretivas,
como os Ministrios que transferem os recursos, o Tribunal de Contas da Unio e os Ministrios
Pblicos Federal e estaduais. Isso possibilita a adoo de providncias para a correo dos
178

desvios verificados e serve como subsdio para a avaliao dos programas de governo e a
implementao de melhorias identificadas como necessrias.40

Os rgos federais como a CGU no tem competncia sobre as transferncias que so


caracterizadas na Constituio como receitas prprias dos entes, cujo controle est sob a
jurisdio dos Tribunais de Contas dos Estados ou dos Municpios. Assim, a esses rgos
compete apenas avaliar a execuo dos recursos federais a cargo dos municpios. a partir
dessas fiscalizaes que mapeamos como a rede de instituies de accountability se comporta,
em termos de medidas preventivas, investigativas ou punitivas a respeito dos casos de
corrupo encontrados pela CGU.

claro que a corrupo que ocorre nos municpios no a nica preocupao das instituies
da rede. Cada uma tem um arcabouo institucional enorme, com um amplo espectro de
situaes que as instigam a agir, que vai muito alm da corrupo, e mais ainda, da corrupo
na esfera local. Ocorre que, se uma instituio da rede opta por iniciar um programa como o
dos sorteios, com muitos recursos e profissionais do pas inteiro envolvidos, seria de se
esperar que os seus relatrios no fossem desperdiados, e que alguma providncia ou alguma
relao sistemtica fosse adotada com as instituies que recebem esses relatrios.

O programa de sorteios se encaixa na nossa anlise enquanto um teste para as interaes entre
as instituies de accountability, pois ele permite verificar de forma ampla a atuao das
demais instituies do sistema, envolvendo desde os gestores das polticas e seus ministrios
at a persecuo criminal nos tribunais. Alm disso, os relatrios deste programa trazem no
apenas irregularidades relacionadas com a corrupo seu escopo vai alm e engloba uma
amplitude de prticas indevidas, que vo de falhas formais e de gesto at a prpria corrupo
e isso traz uma oportunidade de comparao inigualvel: saber se as outras instituies da
rede se preocupam mais com os casos de corrupo ou se elas acabam adotando outros
enfoques. Alm disso, conseguimos com ele sair da lgica do escndalo, permitindo verificar
as interaes nas aes de controle da corrupo sem a interferncia de fatores exgenos
como presses sociais e miditicas em torno de punies e investigaes.

40
importante notar que altamente improvvel que os resultados das fiscalizaes reflitam algum tipo de
corrupo dos prprios auditores (FERRAZ; FINAN, 2005). Estes so empregados pblicos federais contratados
com base em concursos pblicos altamente competitivos e com altos salrios. Alm disso, cada time de auditores
se reporta a um supervisor regional e o custo de ser pego em esquemas corruptos alto.
179

Relembrando o terceiro captulo, a escolha do nvel local de anlise no se deu de forma


aleatria, representando a averiguao de uma ideia contenciosa presente na literatura:
aquela de que os processos de descentralizao s funcionariam no sentido de diminuir a
corrupo se conectados com processos de controle das instituies centrais do sistema no
nosso caso, as instituies federais de accountability. A esfera local hoje, devido
descentralizao, a principal responsvel pela incluso dos cidados nas polticas pblicas, ao
implementar as polticas pblicas definidas pelo governo federal. Existem, hoje, mais de
5.500 municpios no Brasil, dos quais mais de 80% sobrevivem graas s transferncias
constitucionais compulsrias alm de receitas derivadas de transferncias voluntrias,
normalmente advindas da Unio. Essa situao explica a forte disputa entre prefeitos por
fatias do oramento da Unio, quase sempre tendo um parlamentar federal a defender tal
pleito. Essa existncia de mais de 4.400 municpios que mantm servios pblicos e
administrativos em funcionamento devido s transferncias federais explica, de certa forma,
que tais administradores no tenham preocupao em manter sistemas de controle interno.
Para eles, prevalece a lgica quem transferiu que venha fiscalizar. Segundo a legislao, o
rgo transferidor deve assegurar-se de que houve a aplicao correta e regular dos recursos
transferidos.41

Enfim, os relatrios gerados nesse programa de sorteios so o nosso ponto de partida da coleta
de dados. A partir da, buscamos informaes no MPF, no TCU e na Justia Federal sobre o
que foi feito desses relatrios, quais irregularidades geraram processos investigativos e/ou
punitivos. So desses dados que basicamente retiramos a nossa parte de implicaes
observveis quantitativas.

Mas nos interessava, para alm de testes estatsticos, interpretar os resultados obtidos na parte
quantitativa a partir do ponto de vista daqueles que trabalham com esses relatrios. Para tanto,
fizemos entrevistas com os servidores pblicos das instituies de accountability. Com uma

41
Na atualidade, o combate corrupo foi assumido pelo governo central como uma de suas funes precpuas
viveramos uma onda federal nas palavras de Arantes (2011). Para os fins desta pesquisa, escolheu-se no
estudar nem os Ministrios Pblicos, nem os tribunais, nem os Tribunais de Contas estaduais. Isto significa dizer
que estamos deixando de fora da anlise o nvel estadual. O foco desta tese, que j amplo por sua natureza de
mapear uma rede, est nos recursos federais, manipulados pelos municpios, que so os responsveis ltimos por
executar os programas e convnios federais. Os processos que tramitam no nvel estadual no sero analisados,
pois isto envolveria um esforo gigantesco de colher dados em 27 estados diferentes. Se j difcil obter dados
das agncias nacionais de controle, os dados do nvel estadual alm de menor disponibilidade tambm sofrem de
menor confiabilidade. Fica aqui a certeza de que a esfera estadual tambm impacta as responsabilidades
impostas sobre prefeitos municipais, mas no tarefa desta tese estimar este impacto.
180

coleta de dados qualitativa, por meio de entrevistas semi-estruturadas que buscam as conexes
entre as instituies do ponto de vista de quem trabalha diretamente no controle e
responsabilizao da corrupo, interpretamos tambm as nossas hipteses sobre como se do
essas interaes. Ao todo, essa tese analisa 48 entrevistas com atores-chave dessas
instituies, a includos os assessores de controle interno dentro dos Ministrios. Os
primeiros trazem o funcionamento efetivo dessas instituies e os segundos trazem as vises e
crticas por parte dos que sofrem as aes de controle e ao mesmo tempo controlam os
governos locais.

Pela literatura, entrevistas com elites tm como objetivo captar as percepes sobre
determinado assunto com base na viso privilegiada de atores centrais. Nesse sentido, faria
parte dessa elite lideranas que desempenham papel relevante na sociedade ou no Estado e
cuja identificao feita por critrios de posio formal na hierarquia, ou por reputao e
influncia no cenrio pblico, conforme j adotado em outras pesquisas (LAMOUNIER;
SOUZA, 1992; LOUREIRO et al., 2011). As elites so definidas pela literatura como atores
envolvidos nas decises polticas em uma esfera elevada de ao, compostas por grupos e
indivduos com uma posio privilegiada para acessar as etapas e motivos da tomada de
deciso. Entrevistas so especialmente reveladoras se o objetivo for, como o nosso , captar o
que as pessoas fizeram/planejam fazer, como abrir processos e estabelecer contatos com
pessoas de outra instituio.

Para iniciar as nossas anlises, partimos ento da lgica de nos perguntarmos quais seriam as
implicaes observveis das teorias existentes sobre as interaes entre as instituies de
accountability. Os eventos/processos que encontramos entre e dentro dos nossos casos se
alinham com o que foi predito pela teoria? O que esperamos encontrar no mundo se essas
teorias esto corretas? Adentramos na prxima seo com as hipteses que podemos levantar
a partir dos poucos estudos sobre as instituies de accountability no Brasil.

4.5 As hipteses de pesquisa sobre as interaes entre as instituies de accountability no


Brasil

Apresentamos agora as implicaes observveis que estamos em busca nesta tese, juntas com
as hipteses de pesquisa mais mobilizadas pela literatura sobre a rede brasileira de instituies
de accountability.
181

4.5.1 Ausncia/pouca interao

Os poucos estudos que existem sobre a nossa rede de instituies de accountability ressaltam
que, apesar da proeminncia da corrupo na agenda pblica brasileira, h uma enorme
dificuldade em se combat-la efetivamente (POWER; TAYLOR, 2011). colocado de forma
recorrente as inmeras tenses nas relaes entre as instituies estudadas, que impediriam
esforos de coordenao e aes em conjunto.

As discusses feitas na seo 4.3 apontam para o paradoxo do aprimoramento institucional:


apesar de fortalecidas, as instituies de accountability tem dificuldades enormes de se
articularem para controlar e responsabilizar a corrupo, e esta permanece como caracterstica
da nossa vida pblica. Dado o que as teorias falam, esperamos encontrar nos nossos dados
uma ausncia de interaes entre as instituies de accountability, ou pelo menos poucas
interaes. Isso se traduziria, em termos de dados quantitativos, em uma baixa porcentagem
de irregularidades encontradas pela CGU se traduzindo em processos em outras instituies.
Pode-se pensar que o programa de sorteios muito recente para ter produzido qualquer
interao ou mesmo que, por no tratar dos grandes escndalos de corrupo, seria deixado de
lado pelas outras instituies da rede, preocupadas com visibilidade miditica. Em termos
qualitativos, ao analisar o que dizem os servidores de cada instituio, pensamos ser possvel
encontrar, se essas teorias forem verdadeiras, entrevistados relatando que nunca ou raramente
entraram em contato com membros de outras instituies para tratar dos sorteios. Logo, a
primeira pergunta que nos fazemos : afinal, as instituies interagem ou no?

4.5.2 Corrupo como prioridade

A literatura nos fala que essas instituies esto no centro de uma agenda anticorrupo no
Brasil. A CGU seria uma agncia anticorrupo, o TCU seria o centro das auditorias do
sistema, o MPF e a PF seriam centrais no seu combate e o Judicirio o ponto culminante de
todo o processo de accountability com os seus julgamentos. Por ser assim, espera-se que os
casos de corrupo encontrados pela CGU lembrando que ela tambm encontra outros tipos
de irregularidades seriam a prioridade na atuao das outras instituies. Se a corrupo
uma prioridade, esperamos encontrar a maioria dos processos abertos pelas outras instituies
relacionados irregularidades de corrupo. Nas entrevistas, espera-se que os entrevistados
narrem que a corrupo a agenda principal de suas instituies, ocupando uma parte
182

considervel do seu tempo de trabalho. A pergunta desta parte : A corrupo central na


interao entre as instituies de accountability?

4.5.3 nfase na fase investigativa

A literatura sobre essas instituies tambm tem sido unssona em afirmar a prevalncia da
fase de investigao, se comparada com a preveno e a punio. Por exemplo, Avritzer e
Filgueiras (2010) mostraram a concentrao das instituies de accountability no controle
administrativo burocrtico. O problema estaria no apenas na interao entre as instituies,
mas na priorizao do tipo de controle administrativo-burocrtico em detrimento dos
controles judicial e pblico no-estatal. levantado que os mecanismos de controle da
corrupo seriam pouco efetivos por causa das escassas inovaes institucionais nos outros
dois controles: faltaria ao Judicirio um papel maior na imputao de responsabilidade
criminal aos atos de corrupo e sociedade civil no controle das polticas pblicas
(FILGUEIRAS, 2011).

sempre reforada a existncia de uma nfase enorme na fase de investigao em relao a


pouca ateno dedicada ao monitoramento ou sano (TAYLOR; BURANELLI, 2007;
POWER; TAYLOR, 2011). O problema mais srio do Brasil seria que as instituies federais
de accountability focam no processo de investigao e de forma competitiva. Ao estudar
grandes escndalos de corrupo tratados na mdia, Taylor e Buranelli (2007) mostram que
todas as instituies de accountability partiram para o modo investigativo, de forma
sobreposta, sem a troca de informaes. Todas as investigaes geraram informaes
pertinentes, mas faltou a elas uma clara corrente de comando ou processos de filtro atravs
dos quais essas informaes poderiam se desenrolar.

Neste ponto, primeiramente podemos testar esse foco concentrado das instituies no
processo de investigao, a durao deste e como se deu a interao entre elas nesta fase.
Espera-se encontrar muitos processos abertos e investigados pelas trs instituies que podem
realizar investigaes (TCU, MPF e PF) se comparados com a quantidade de sanes geradas
(em especial a porcentagem dos casos que chegam at a Justia Federal, e destes, a quantidade
que obtm sentenas). Se h uma competio ou uma sobreposio na fase investigativa,
espera-se encontrar irregularidades sendo investigadas por vrias instituies ao mesmo
tempo.
183

Tambm espera-se encontrar uma ausncia de punies concretas em termos de prises ou


recuperao dos valores desviados, creditada lentido do judicirio e falta de
acompanhamento dos processos por essas instituies. Taylor e Buranelli (2007) j mostraram
que todas as investigaes que estudaram acumularam montante de informaes
incriminadoras, mas com poucas sanes correspondentes. As sanes administrativas do
TCU surtiram pouco efeito, e as sanes civis e criminais so to lentas que as consideram
virtualmente no-existentes devido a lentido do Judicirio e a possibilidade constante de
apelaes. As sanes impostas sobre as aes corruptas so poucas e demandam muito
tempo para se efetivarem para conseguir algum efeito punitivo ou impeditivo.

Na mesma linha, Arantes (2011), ao olhar para as relaes triangulares entre Polcia Federal,
Ministrio Pblico e Judicirio, define essa interao como fraca. Em que pese o fato dessas
instituies serem ativas, junto com o aumento do nmero de casos abertos tambm aumenta
o nmero de casos sem soluo, que duram anos sem concluso definitiva.

Uma das instituies mais responsabilizadas pela literatura sobre as falhas da rede de
accountability brasileira o Judicirio. A literatura tem sido unssona em mencionar a sua
inabilidade em efetivamente punir a corrupo (TAYLOR, 2011). A rede de instituies de
accountability deveria ser uma estrutura de suporte mtuo, includos a os tribunais, a fora de
suas sanes legais e seus efeitos indiretos em reforar a probabilidade de sanes no-legais
nos outros lugares do sistema poltico.

Os trs estgios do processo de accountability monitorar, investigar e sancionar seriam


fracos no Brasil, mas o ltimo contaria com uma fraqueza especial. Por exemplo, se pegarmos
evidncias da CPI das sanguessugas que recomendou a cassao de 72 membros do
Congresso, mas que no resultou em nenhuma expulso, nem penas nos tribunais eleitorais ou
na justia federal h razo para a viso de que a justia brasileira s condena os mais pobres
e mantm os polticos como uma classe de intocveis (TAYLOR, 2011).42 Isso confirmaria

42
Em 2006, a Polcia Federal deflagrou a Operao Sanguessuga para desarticular o esquema de fraudes em
licitaes na rea de sade. A quadrilha negociava com assessores de parlamentares a liberao de emendas
individuais ao Oramento da Unio para que fossem destinadas a municpios especficos. Com recursos
garantidos, o grupo manipulava a licitao e fraudava a concorrncia valendo-se de empresas de fachada. Dessa
maneira, os preos da licitao eram superfaturados. O grupo ficou conhecido como a "mfia das ambulncias"
ou tambm "mfia das sanguessugas".
184

a legitimidade da hierarquia das desigualdades e mostra como a falha na accountability se


traduz em excluso as decises dos polticos so mantidas intocadas e no questionadas.

Por no temerem os custos da corrupo previstos na legislao, agentes pblicos e privados


seriam facilmente seduzidos pelos benefcios econmicos de arranjos corruptos. A incidncia
da corrupo cresceria seguindo lgica de lei econmica onde a aplicao da lei, a cargo
do sistema de justia, no funciona, a balana pesa a favor dos aproveitadores. A credibilidade
do Judicirio influi sobre a avaliao dos riscos e benefcios esperados de um esquema de
corrupo. Quem considera que as chances de ser descoberto so poucas, a probabilidade de
ser considerado culpado so remotas, as penas aplicadas so brandas e, uma vez condenado,
existe uma chance razovel de escapar da aplicao da pena, corre um risco maior de ser
levado pela corrupo (SPECK et al., 2002).

Assim, como um tema absolutamente recorrente nas anlises da accountability no Brasil,


tambm analisaremos a impunidade, em termos de nmeros de irregularidades que geraram
julgamentos e sanes tambm a percepo dos servidores pblicos sobre os gargalos do
nosso sistema de integridade, especialmente os que dizem respeito a ausncia de sanes.
Esperamos encontrar narrativas coerentes com a literatura, que afirma que as investigaes se
do de forma concorrente e que as sanes so fracas ou inexistentes.

4.5.4 Prevalncia de sanes criminais

Conectada ainda ao tema das sanes, essa hiptese se baseia em Arantes (2011) e seus
achados sobre a forma de atuao que prevaleceria no MPF quando o assunto corrupo.
Segundo este autor, a atuao nos tribunais em relao corrupo pode se dar de duas
formas principais, e depende de qual definio jurdica se adota. No seu estudo, os casos onde
os corpos judicial e policial mantiveram os funcionrios accountable enderearam a
corrupo ou como ofensa criminal ordinria ou como ato de improbidade administrativa. Na
primeira, a corrupo o ato definido pelo Cdigo Penal, o acusado se culpado pode ser preso
(1 a 8 anos), perder o cargo e ser multado. Existem protees especiais para os casos em que
os acusados tem posio privilegiada na hierarquia o foro privilegiado. Na segunda, o
propsito da lei que a criou era refrear a corrupo sem depender de contingncias polticas
185

ou prerrogativas legais (como o foro privilegiado).43 Nesse caso, o promotor pode processar
qualquer autoridade poltica em qualquer nvel da hierarquia do governo, usando a Ao Civil
Pblica. Se culpado, o acusado pode perder o cargo, ter seus direitos polticos suspensos (8 a
10 anos) e ter que reembolsar os cofres pblicos. Por s estar em jogo os aspectos civis, a
polcia no entra nas investigaes, apenas promotores ou procuradores.

De acordo com a interpretao de Arantes (2011), essa lei de improbidade administrativa teria
gerado uma avalanche de processos, a partir de um ativismo dos promotores que a viam como
a alternativa mais rpida e efetiva de combater corrupo quando comparada s abordagens
polticas corrupo como fraude ou malversao de recursos ou criminais. Todavia, hoje
pode-se dizer que a improbidade administrativa no totalmente efetiva nos tribunais, pela
lentido dos processos, pelo excesso de apelaes, pela preocupao por parte dos juzes com
a autoridade do MP em agir nessa esfera, no reconhecendo a sua legitimidade legal. O
resultado que poucos casos teriam alcanado uma concluso definitiva.

Essa inefetividade teria levado o MP a usar processos pr-judiciais, como as investigaes,


para sair da esfera de alcance dos juzes. Investigaes expostas na mdia forariam polticos e
administradores a ajustar seu comportamento e imporia custos reputacionais. Como uma
tentativa de diminuir a impunidade e obter resultados mais rpidos, os esforos do Ministrio
Pblico e da Polcia Federal se voltaram para os processos criminais. O aumento das
operaes policiais no combate corrupo seria assim uma estratgia para sair dos pobres
resultados dos processos de improbidade administrativa. A aparente vantagem destes que
no requerem envolvimento da polcia e podem evitar o foro privilegiado ou o rigor do cdigo
criminal. Por outro lado, sua fraqueza maior estaria no excessivo formalismo dos tribunais e
na grande possibilidade de apelaes. No significa que necessariamente lidar com a
corrupo como crime vai evitar esses problemas, mas as investigaes policiais conseguem
obter evidncias e impor custos, podendo se utilizar de escutas telefnicas, mandatos de busca
e apreenso e prises preventivas (ARANTES, 2011).

Dito isso, podemos testar se o MPF, na sua atuao com base nos achados da CGU, busca
mais as aes criminais do que cveis. Ou se, num esforo inovador, para fugir da ausncia de
sanes no Judicirio, comea a optar por outros tipos de sanes, no agindo to

43
Lei 8429/1992 Improbidade Administrativa
186

persecutoriamente e buscando solues alternativas, como recomendaes. De acordo com


TEIXEIRA (2001), a atuao do MP pode se dar fora do Poder Judicirio, sendo
complementar ao da administrao pblica. As suas recomendaes podem ajudar o
gestor a perceber quais reas da sua administrao no esto cumprindo as determinaes
constitucionais e legais e, assim, percebendo as falhas, pode-se buscar corrigir os rumos da
gesto (TEIXEIRA, 2001:2).

Se prevalece a forma de atuao descrita por Arantes (2011), imaginamos encontrar alto
percentual de processos criminais, se comparados aos cveis. Se Teixeira, por sua vez, aponta
corretamente inovaes na forma de atuao desta instituio, esperamos encontrar uma alta
incidncia de recomendaes feitas pelo MPF.

4.5.5 Proximidade

Continuando o propsito de descrever as interaes, nos perguntamos quais instituies


estariam mais prximas e quais estariam mais afastadas, em uma anlise por dades. Para
fazer essa anlise, a literatura nos d algumas dicas sobre o que esperamos encontrar nos
nossos dados.

Primeiramente, h uma necessidade constante de contato entre a CGU e o TCU: uma das
finalidades do controle interno apoiar o controle externo e, portanto, as relaes CGU-TCU
so fundamentais para evitar a redundncia e propiciar sinergia e complementaridade
(LOUREIRO et al., 2011). As prestaes de contas (principal insumo de trabalho deste
Tribunal) so feitas pela CGU. E esta, apesar de no ser subordinada ao TCU, o leva em conta
na definio de suas prioridades, que direcionam as auditorias das contas e dos programas.
Contudo, apesar da necessidade de contatos constantes, as iniciativas formais de cooperao
entre as duas so recentes. Como problemas apontados nessa relao aparecem a exigncia do
TCU de que o controle interno indique os potenciais responsveis em cada irregularidade, de
acordo com a previso legal s que a CGU no dispe dos instrumentos necessrios para
realizar essa identificao, o que gerou, inclusive, atritos em relao aos relatrios dos
sorteios. O controle interno se v obrigado a indicar o chefe da instituio ou toda a cadeia de
decisores como responsveis pela irregularidade, o que pode causar injustias a pessoas que
nem tiveram a chance de defesa diante da imputao de responsabilidade pessoal problema
grave que gera conflitos e desgastes e muitas vezes no atinge o seu objetivo: a identificao
187

da responsabilidade, punio e recomposio do patrimnio ou da normalidade da ao


pblica.

Sobre o MPF, Loureiro (2011) aponta que as instituies da rede como o TCU, a CGU e a
AGU reconhecem a importncia da sua atuao na fiscalizao dos agentes pblicos e na
persecuo criminal nos casos em que so constatados crimes contra a administrao pblica
ou contra o patrimnio pblico. Mas relatam dificuldade em interagir com essa instituio de
forma organizada. A liberdade de ao dos promotores dificultaria que os mecanismos de
cooperao sejam exercidos por todos os membros do MPF.

O Ministrio Pblico Federal teria aprofundado relaes com o TCU nas duas ltimas dcadas
(LOUREIRO et al., 2011), principalmente devido a Rede de Controles 44
que definiu um
escopo mnimo comum entre as auditorias realizadas pelo TCU, MPF e PF, de forma que o
trabalho de uma seja aproveitado pelas outras, evitando a duplicao de esforos, quando
todas fiscalizam uma mesma obra ou atividades. Alm da interao por meio desta Rede, o
Ministrio Pblico Federal tambm demanda ao TCU fiscalizaes e auditorias. Essa relao
ainda poderia melhorar, pois muitas vezes h pedidos redundantes devido a falta de
conhecimento tcnico dos procuradores sobre as especificidades do funcionamento das
polticas pblicas; e a dificuldade de construo de uma relao orgnica entre as instituies,
devida a grande autonomia dos procuradores (LOUREIRO et al., 2011).

Ainda sobre o MPF, a CGU tambm teria se aproximado desta instituio, assim como se
aproximou tambm da PF (OLIVIERI, 2008). J na relao MPF-PF a literatura no cansa de
narrar os seus conflitos. A necessidade do trabalho em conjunto acabaria por engendrar uma
competitividade entre as instituies, uma tenso entre policiais federais e promotores do
Ministrio Pblico quando o assunto a investigao dos casos de corrupo.

Sobre a relao entre controladores e controlados tambm investigamos as percepes


daqueles responsveis por assessorar os ministros na tarefa do controle interno. Estes
aturariam como um meio de campo entre as instituies centrais de controle e o Ministrio

44
Essa rede nacional de controle foi criada pelo TCU, em 2009, pelo na poca presidente da instituio ministro
Ubiratan Aguiar. A idia por trs dessa criao foi unir a capacidade do tribunal de auditar com outro tipo de
conhecimento, como a capacidade da Polcia Federal de investigar, ou da Receita Federal em acompanhar a
evoluo patrimonial. Assim, um rgo completa o trabalho do outro, de uma forma que todos os rgos possam
trabalhar com mais velocidade, eficincia e eficcia no controle do Estado brasileiro.
188

responsvel por implementar a poltica e controlar quem a implementa (governos locais). Pela
literatura, depreendem-se muitas crticas dos gestores em relao atuao da CGU no seu
controle interno. Esta precisa reforar os laos com as auditorias internas dos Ministrios para
aproveitar informaes e construir parcerias com rgos fiscalizados (LOUREIRO et al.,
2011). Haveria pouca cooperao entre controlador-controlado na soluo de problemas que
emergem das auditorias, com auditores sem mecanismos institucionais ou legais para propor
solues ao gestor diante da dificuldade apontada.

Ainda, os Ministrios relatam uma atuao distante em relao ao MPF. Este aparece como
mais um rgo que demanda muita informao e horas de trabalho, muitas vezes de forma
repetitiva em relao aos outros rgos de controle, desconhecendo o funcionamento das
polticas pblicas e a atuao dos gestores. Nesse sentido, percebe-se que a interao entre as
instituies importante inclusive para evitar o retrabalho dos gestores.

Para analisarmos a proximidade entre as instituies da rede, observamos quais instituies


foram mais ativas com base nos relatrios da CGU (apresentando grande interao com esta);
quais instituies apresentam processos com meno a uma atuao em conjunto com outras
(participao das instituies em processos que no so originariamente seus); e,
qualitativamente, observamos os relatos dos nossos entrevistados sobre as outras instituies
da rede se uma narrativa de proximidade ou de competio.

4.5.6 Interaes formais x informais

Queremos saber se as instituies interagem, quando interagem mais (se para tratar de
corrupo), em qual fase da accountability se concentram, quais os tipos de sanes mais
buscadas e tambm buscamos o quadro da proximidade entre essas instituies. Ainda,
recomendaes internacionais para aumentar a coordenao entre as diferentes instituies de
accountability englobam dois tipos de interaes: a troca de informaes acerca dos planos e
programas de auditoria das diferentes instituies; encontros peridicos para a discusso de
questes de interesse mtuo; a troca de relatrios de auditoria; mecanismos institucionais para
garantir entendimento comum; o compartilhamento de treinamentos e troca de servidores; e
auditores externos avaliando a qualidade das auditorias internas para assegurar que atuem
com base nos mesmos objetivos para no haver incongruncia no foco das auditorias.
189

Praa e Taylor (2014) e Loureiro (2011) apontam a ocorrncia dos dois tipos de interaes na
rede brasileira. Ocorreriam interaes formalizadas, como convnios entre CGU e TCU para
troca de informaes e essa formalizao importante para expandir o mandato de cada
uma (ganham acesso a informaes e bases de dados atravs do estabelecimento de
convnios). E tambm informais, como trocas mais fluidas entre pessoal de diferentes
agncias que trabalham com tpicos similares. Os dados quantitativos s so capazes de nos
mostrar que a interao ocorreu, mas as entrevistas conseguem narrar como essas interaes
ocorrem, se so fruto de acordos de cooperao e convnios ou de esforos pessoais para
manter o contato com outras instituies.

4.6 O controle e seus excessos

Uma das questes mais polmicas em se tratando do controle da corrupo tem a ver com o
seu excesso. Questiona-se muito se para conter a corrupo o foco tem que recair tanto assim
nos processos investigativos e punitivos, e como que esse foco em excesso pode gerar
gestores acuados e sem liberdade para a ao. Dessa forma, ao se tentar garantir a incluso,
por meio do controle e sano das excluses causadas pela corrupo, acabaria gerando-se
mais excluses, j que as polticas no conseguem ser implementadas.

Em seu estudo, Loureiro (2011) mostra que os rgos fiscalizados reclamam que os auditores
agem como algozes em busca de situaes que possam promover punies aos funcionrios
pblicos, o que dificulta o dilogo e o aprendizado mtuo, e tem levado os funcionrios a
evitar assinar projetos ou autorizar gastos. As fiscalizaes acabam criando obstculos para a
chegada da poltica pblica ao beneficirio.

Para uma tese preocupada com as excluses que a corrupo causa e que opta por focar nos
controles administrativos e judiciais sobre ela, importante defendermos nosso foco. Tudo
em excesso uma receita para problemas, mas defendemos que mecanismos de controle e
responsabilizao que conversam entre si e instituies abertas ao dilogo contribuem de
forma significativa para o cumprimento do princpio de manter nossos governantes
accountable. E isso teria o efeito de mostrar que a impunidade no a regra da rede de
accountability e que a corrupo no a regra do regime poltico.
190

requisito fundamental para o exerccio do poder em uma democracia, que os


administradores pblicos a includos prefeitos sejam responsveis e transparentes nas
suas aes pblicas. Da forma como entendida aqui, a democracia est conectada com as
atividades pblicas, passveis de serem publicamente controladas. A qualidade da democracia
pode ser vista como funo da lei ser aplicada igualmente a todos os cidados no deixando
espao para a legitimidade da hierarquia das desigualdades e que as autoridades assumam
suas responsabilidades pela fiscalizao mtua e coloquem um fim ao abuso do poder
polticos (ODONNELL, 1998):
O controle sobre a administrao pblica dimenso crucial de uma ordem
democrtica. Entendendo controle como uma das exigncias normativas associadas
ao funcionamento da democracia representativa e da burocracia governamental,
espera-se que a conduta dos agentes pblicos e os resultados de suas polticas sejam
passveis de verificao e sano permanentes (LOUREIRO et al., 2011:11).
191

5 INFERNCIAS DESCRITIVAS: AS INTERAES NA REDE BRASILEIRA


DE INSTITUIES DE ACCOUNTABILITY

Ao final do captulo 4 foram colocadas as implicaes observveis das teorias existentes sobre
rede brasileira de instituies de accountability. Das poucas interaes, passando pela
priorizao dos casos de corrupo, pela nfase na investigao e impunidade e chegando at
a postulao de uma preferncia pelos processos criminais, as implicaes observveis que
coletamos mostram se ainda podemos esperar esses padres de interao narrados pela
literatura. Explicou-se que pretendemos testar as interaes entre as instituies da rede
tomando como ponto de partida as irregularidades encontradas pela CGU no seu Programa de
Fiscalizaes a Partir de Sorteios Pblicos, e que estes dados so complementados por
entrevistas com pessoas-chave dessas instituies.

As inferncias descritivas trazidas so como um retrato de cada etapa do processo de


accountability: desde o monitoramento feito pela CGU, as irregularidades percorrem a rede,
indo de processos de investigao instaurados pelo TCU e pelos Ministrios, como tambm
processos investigativos do MPF, sendo que algumas chegam at a Justia Federal. O
argumento defendido o de que, como nenhuma instituio sozinha consegue monitorar,
investigar e responsabilizar (administrativa ou juridicamente) os prefeitos e demais
envolvidos em prticas corruptas, as interaes entre as instituies da rede so absolutamente
essenciais. Descreve-se as interaes estabelecidas em cada fase da accountability, tanto do
ponto de vista da quantidade como da intensidade das relaes.

Com isso, pretende-se matizar algumas concluses da literatura sobre essa rede, comeando
sobre a postulao da quase ausncia de interaes entre essas instituies. Dessa forma, a
pergunta inicial a ser respondida neste captulo se, a partir das irregularidades encontradas
pela CGU, as outras instituies da rede decidem agir e decidir agir medido em termos de
processos encontrados dentro das outras instituies. Esses processos so a nossa medida
bsica do estabelecimento de interaes.
192

5.1 O programa de sorteios da CGU e a nossa amostra

Ao propor estudar o controle e a responsabilizao da corrupo, preciso lembrar que uma


tarefa rdua obter dados sobre este fenmeno. Esta uma atividade ilegal e seus atores no
querem, obviamente, ser conhecidos, e muito menos ser chamados a pblico para prestar contas
e justificar suas aes excludentes. Os relatrios produzidos e divulgados pela CGU, a partir do
seu programa de fiscalizao por sorteio, so uma fonte importante de dados em relao
corrupo nos municpios brasileiros. Eles permitem um considervel avano no estudo da
corrupo naquilo que tange aplicao dos recursos federais pelos entes subnacionais. Os
dados produzidos a partir da observao in loco dos auditores possibilitam superar as anlises
subjetivas ou resultantes de estudos de casos isolados, pela utilizao de dados que traduzem-se
como mais objetivos e consistentes (LEITE, 2010).

Para testar as hipteses de trabalho relatadas no captulo anterior, sero utilizados relatrios
produzidos no mbito deste programa. Cada relatrio trata dos resultados dos exames
realizados in loco pelos auditores da CGU sobre as aes de governo executadas na base
municipal com recursos federais. Esses resultados contemplam, em princpio, constataes de
campo que apontam para o possvel descumprimento de dispositivos legais e contratuais,
discriminadas por Ministrio supervisor e recursos envolvidos os relatrios retratam um
amplo espectro de irregularidades, desde pequenas infraes at grandes desvios de verbas,
todas indicando algum grau de descumprimento lei. O ponto central para esta tese que
estes relatrios so enviados para os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal e
para gestores centrais dos programas de execuo descentralizada, cabendo a eles, nos casos
pertinentes, adotar as providncias visando apurao das responsabilidades.

O primeiro passo da pesquisa, realizada no mbito do projeto do Centro de Referncia do


Interesse Pblico (CRIP-UFMG) intitulado O fortalecimento das instituies de
accountability, foi selecionar quais relatrios (portanto, quais municpios) analisaramos.
Pela quantidade de relatrios at ento disponveis (1.821), no seria factvel analisar todos
dado limites temporais e de recursos , e recorreu-se a seleo de uma amostra. O perodo de
tempo selecionado abrangeu os municpios auditados de 2003 a 2010 2003 por ser o incio
do programa dos sorteios e 2010 por ser o ltimo ano em que esse programa ainda tinha
flego, pois em 2011 feita uma longa pausa de quase um ano at a sua retomada. Procedeu-
se ao clculo de uma amostra probabilstica estratificada por ano do sorteio e estado,
193

obedecendo os mesmos critrios de peso que os utilizados pela CGU nos seus sorteios
estados como Minas Gerais e Bahia, tiveram uma representao maior por terem
proporcionalmente mais municpios. Alm disso, na amostra, os anos iniciais tiveram maior
nmero de casos, o que proporcional quantidade de sorteios realizados nestes anos. O
resultado do clculo foi uma amostra de 322 municpios auditados entre 2003 e 2010, com um
nvel de confiana de 95%.45 No mapa a seguir, possvel visualizar nacionalmente os
municpios que compem a nossa amostra. Ser discutido na prxima seo o perfil destes
municpios e das irregularidades neles encontradas.

FIGURA 2 - Municpios da amostra, Brasil, 2003-2010


Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

45
O clculo da amostra se baseou na equao para populaes finitas (at 100.000 casos).
194

5.2 Perfil dos municpios fiscalizados e das irregularidades encontradas

A partir do banco de dados construdo, foi possvel fazer tanto uma anlise a nvel municipal
quanto a nvel das irregularidades encontradas.46 Iniciamos com os dados no formato mais
agregado, tomando como unidade de anlise os municpios fiscalizados, para depois, numa
anlise mais desagregada, tomarmos as irregularidades como unidade de anlise.

5.2.1 Perfil dos municpios fiscalizados

Em uma anlise scio-demogrfica dos 322 municpios pertencentes a nossa amostra, nota-se
uma diversidade em tamanho, indicadores sociais e econmicos.47 Em termos de tamanho da
populao, os municpios vo desde muito pequenos (como Bor em So Paulo, com 795
habitantes) at municpios como Mau no mesmo estado (com 363 mil habitantes) e, em
mdia, os municpios estudados tem 21 mil habitantes. Em termos scio-demogrficos, seus
IDHMs (ndices de Desenvolvimento Humano Municipais) variam de 0,272 a 0,813 o que
representa uma variao enorme, englobando municpios altamente e precariamente
desenvolvidos humanamente.48 A diversidade permanece em termos econmicos,
educacionais, de urbanizao e pobreza, com Produtos Internos Bruto variando de 6 mil a 4
milhes de reais, com mdia de 194 mil reais por municpio, taxas de analfabetismo variando
de 1,9 a 65,5% com mdia de 21,14%, taxa de urbanizao com amplitude de 4 a 100% com
mdia de 58,9% e incidncia de pobreza com uma variao de 11 a 84%, com mdia de
42,9%.49

46
Para a montagem do banco de dados e anlises estatsticas foi utilizado o pacote estatstico SPSS na sua verso
15.0 (Statistical Package for the Social Sciences).
47
Coletou-se os dados scio-demogrficos referentes ao ano em que o municpio foi fiscalizado. Para os casos
onde isto no era possvel, coletou-se o dado disponvel do ano mais prximo em que se deu a fiscalizao.
48
O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) uma medida agregada composta de indicadores
de trs dimenses: longevidade, educao e renda. Ele varia de 0 a 1 e quanto mais prximo de 1 maior o
desenvolvimento humano do municpio. O IDHM brasileiro adequa a metodologia global (de clculo do IDH) ao
contexto brasileiro e disponibilidade de indicadores nacionais. Embora meam os mesmos fenmenos, os
indicadores levados em conta no IDHM so mais adequados para avaliar o desenvolvimento dos municpios
brasileiros.
49
A incidncia de pobreza foi retirada do Mapa da Pobreza, produzido pelo IBGE em parceria com o Banco
Mundial, a partir dos dados da Pesquisa de Oramentos Familiares 2002-2003 e do Censo 2000.
195

TABELA 1 - Estatsticas descritivas das caractersticas scio-demogrficas dos municpios fiscalizados, Brasil,
2003-2010

Tamanho da Taxa de Taxa de Incidncia de


IDHM PIB (Reais)
populao analfabetismo (%) urbanizao (%) pobreza (%)
Mdia 21.829,05 0,553 194.401,15 21,14 58,95 42,9
Desvio Padro 35.463,71 0,115 454.277,39 12,08 22,62 15,17
Mnimo 795 0,272 6.853 1,90 4,18 11,05
Mximo 363.392 0,813 4.771.863 65,50 100 84
N 322 322 322 322 322 317
Fonte: Elaborao da autora a partir de dados do IBGE (Censo 2000 e 2010 e POF 2002-2003).

Para alm dessas caractersticas, nos interessa tambm entender a situao destes municpios
em termos de dependncia econmica da Unio. O captulo sobre descentralizao j chamou
a ateno para a alta proporo de municpios brasileiros que s sobrevivem financeiramente
graas s transferncias de recursos da Unio. Interessa-nos saber qual a situao financeira
dos municpios amostrados, em termos de proporo das transferncias da Unio em relao
receita total dos mesmo e, para isso, calculamos uma taxa de dependncia da Unio.50 Esse
clculo est resumido na prxima tabela e, como os dados scio-demogrficos, apresenta uma
variao ampla. Estudamos municpios que vo desde uma baixa dependncia (com uma taxa
de 5% de receita advinda de transferncias da Unio) at municpios que no sobreviveriam
sem esses recursos (com uma dependncia ao redor de 97%). Em mdia, a dependncia da
Unio ficou em torno de 55%, o que indica que o governo federal chave na vida financeira
desses municpios brasileiros. Portanto, controlar como esses recursos so gastos central no
s para a vida econmica destes municpios como tambm para o alcance de condies
sociais mnimas, j que dependem enormemente da Unio para realizar polticas pblicas
bsicas.

TABELA 2 - Estatsticas descritivas dos recursos e receitas dos municpios fiscalizados no ano em que foram
sorteados, Brasil, 2003-2010

Recursos transferidos Receitas do municpio Taxa de dependncia


pela Unio (Reais) (Reais) da Unio (%)
Mdia 10.190.238,63 23.079.223,4 55,36
Desvio Padro 15.224.221,17 39.395.772,26 16,28
Mnimo 1.006.189,74 2.576.587,50 4,99
Mximo 181.513.291,40 338.287.868,73 97,15
N 305 302 302
Fonte: Elaborao da autora a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Portal da Transparncia da CGU.

50
Os dados financeiros foram retirados do site do Tesouro Nacional (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/).
Ressalta-se a dificuldade do acesso aos dados oramentrios de todos os municpios, o que impossibilitou o
clculo da taxa para a totalidade da amostra.
196

5.2.2 Irregularidades: m gesto versus corrupo

No seu formato mais longo, o banco de dados possibilita estudarmos as irregularidades como
unidade de anlise. Ao todo, formam a nossa amostra 19.177 irregularidades. Mas antes de
prosseguir com a descrio das mesmas, faz-se necessrio, em primeiro lugar, discutirmos a
medida de corrupo que utilizamos. Conceitos no possuem medidas empricas pr-
definidas; eles so construtos que, para serem medidos e testados empiricamente precisam
passar pela elaborao do pesquisador. A distncia entre conceito-indicador inevitvel. Por
isso, deve-se sempre justificar a escolha pelos indicadores explicitamente. Em se tratando de
corrupo, a dificuldade em medir este fenmeno evidente: dado que uma prtica ilegal e
ilegtima, quando bem-sucedida, permanece encoberta, e seus agentes pretendem mant-la
assim.

As pesquisas dominantes sobre corrupo nas ltimas dcadas seguiram por dois caminhos
bem diversos. Por um lado, temos os que a estudam atravs de medidas agregadas de
percepo como o caso do Corruption Perception Index, da Transparncia Internacional.
Esta medida, amplamente utilizada, atribui escores de corrupo a cada pas, em uma tentativa
de identificar contrastes e tendncias mais gerais. Ao us-la, Treisman (2007) encontrou
menores ndices de percepo da corrupo nas democracias altamente desenvolvidas,
duradouras, com imprensa livre, alta parcela de mulheres no governo e abertura econmica.
Entretanto, essas percepes no apresentam altas correlaes com as experincias concretas
dos cidados com esse tipo de prtica, aumentando a suspeita de que as impresses esto
enviesadas (BOHN, 2013): como o senso-comum avalia que a democracia reduz a corrupo,
os respondentes avaliam essas democracias como livres de corrupo. Assim, a mensurao
pela percepo do fenmeno pode no coincidir com a experincia concreta dos cidados em
relao a ele. Os indicadores construdos a partir dessas percepes so, na verdade, medidas
subjetivas do nvel de corrupo.51

Do outro lado, h os que se dedicam a anlises aprofundadas do fenmeno, realizando estudos


de caso detalhados que ressaltam como a corrupo um processo imerso em interaes
humanas complexas, que no permitem comparaes que transcendam o tempo e o espao. Se
os primeiros enfatizam o que h de comum na corrupo ao redor do globo, os segundos

51Para crticas aos ndices de percepo de corrupo, ver Abramo (2005), Avritzer (2008), Ivanyna e Shah
(2011).
197

exageram os contrastes e singularidades. muito comum neste segundo grupo o estudo de


grandes escndalos de corrupo, que recebem especial ateno miditica.

No marco dos estudos brasileiros sobre a corrupo, encontramos os dois tipos de pesquisas
(SPECK, 2000). H aqueles que estudam indicadores obtidos atravs de pesquisas de opinio
que demandam aos cidados ou experts que informem os graus e a extenso da corrupo
percebida por eles (MOISS, 2009; VSQUEZ, 2010; MENEGUELLO, 2011). Tambm
encontramos o estudo dos grandes escndalos de corrupo, divulgados pelos meios de
comunicao exemplos so Chaia e Teixeira (2001) e Taylor e Buranelli (2007). Os limites
desta ltima abordagem esbarram na questo da liberdade de imprensa e em possveis
mudanas editoriais dos jornais, que podem ou no privilegiar relatos sensacionalistas sobre
os casos de corrupo. Tambm trazem problemas relacionados a estudo de casos, como a
dificuldade em se propor generalizaes. E mais, ao analisar apenas escndalos que tiveram
ateno da mdia, no conseguem captar quantos casos deixaram de ser atendidos,
processados, julgados. No caso desta tese, pretende-se avanar nisso, pois conseguimos
mapear tanto as irregularidades que acionaram processos em outras instituies como as que
no geraram nenhum tipo de repercusso. Selees baseadas na mdia tendem a captar casos
muito particulares, cuja grande ateno despertada indica que a eles foi dada uma prioridade
maior do que o usual.

Nesta tese, optamos por um caminho alternativo e menos utilizado nos estudos empricos
sobre a corrupo, utilizando medidas mais objetivas do fenmeno, como as irregularidades
descritas pela CGU. Construmos indicadores de corrupo a partir das auditorias realizadas
pela CGU no seu programa de sorteios. Mas preciso pontuar, logo de incio, que nestas
auditorias a corrupo no o nico tipo de irregularidade encontrada. As irregularidades
presentes nos relatrios representam diferentes fenmenos, conectados entre si, mas que no
necessariamente remetem todos a prticas corruptas. Entre os estudiosos que usam os
relatrios da CGU enquanto uma medida aproximada (proxy) de corrupo, comum pelo
menos uma distino bsica: entre corrupo e irregularidades que indicariam a m gesto dos
recursos. Ferraz e Finan (2005, 2008), por exemplo, definem a corrupo a partir das
irregularidades relacionadas com fraudes em licitaes, mau uso dos recursos pblicos e
superfaturamento. Zamboni Filho e Litschig (2006) mostram que estes relatrios trazem um
amplo espectro de irregularidades, indo desde a ausncia de fiscalizao at o roubo de
198

recursos pblicos. Leite (2010) separa impropriedades (falhas formais) de irregularidades


(corrupo).

Para realizarmos esta distino bsica, voltamos definio abstrata de corrupo proposta
por Warren, e as suas 4 caractersticas bsicas: i) um grupo/indivduo so confiadas
decises coletivas; ii) Existem regras que regulam como o grupo/indivduo pode usar o seu
poder sobre essas decises (regra inclusiva); iii) O grupo/indivduo quebra essa regra; iv)
Quebrar a norma beneficia o indivduo/grupo e prejudica a coletividade.

O significado da corrupo, isto , a forma como essas quatro caractersticas so


interpretadas, varia de acordo com o domnio com o qual estamos lidando. Ao estudar o
terreno Executivo municipal, entende-se que s prefeituras confiado o poder de implementar
decises coletivas tomadas na esfera federal, vinculadas a polticas pblicas nas mais
diferentes reas. Para tanto, os municpios contam com suporte financeiro da Unio, por meio
de contratos, convnios e transferncias. Enquanto lcus ltimo da ao coletiva, este Poder
deve executar as decises tomadas democraticamente. E esta execuo deve ser pautada pela
norma da incluso, ainda que passiva (confia-se que o Executivo ir cumprir as regras e
objetivos que foram legitimamente decididos dentro do domnio poltico, tomando as leis
enquanto limites intransponveis para a sua ao). Essa incluso quebrada quando os
funcionrios municipais se afastam das normas, leis e expectativas dos seus cargos; o prefeito
ou seus funcionrios no seguem o procedimento legal correto, ao lidar com os recursos
pblicos e, ao fazerem isso, rompem a confiana pblica depositada neles. Suas aes so
pautadas por vantagens concedidas ou realizadas de forma irregular, porque ferem o interesse
pblico definido no escopo das polticas.

Percebe-se assim que corrupo, na anlise da esfera Executiva, consistente com a


concepo moderna de afastamento das normas do cargo. Mas no devidamente ressaltado
nesta concepo as implicaes deste afastamento para a democracia, afetada quando s
pessoas falta um agente coletivo no qual elas possam confiar para executar decises.
Corrupo nesta arena afeta a democracia, pois corresponde a um governo ineficiente que
exclui seus cidados no plano social e a uma atmosfera em que as decises so arbitrrias e
permeadas por tratamento diferenciado uma excluso poltica.
199

Tanto as falhas relacionadas com a m gesto que demonstram a incapacidade gerencial e o


desperdcio como aquelas relacionadas corrupo envolvem uma dimenso de excluso
social, pois impedem aos cidados o acesso a bens e servios pblicos aos quais tem direito.
Se os recursos so desperdiados, mal aplicados ou alvo de corrupo, isso impede que os
cidados tenham acesso pleno a polticas essenciais, que incluem reas centrais para o
desenvolvimento municipal. A fronteira que separa a corrupo da m gesto a da excluso
do processo poltico-democrtico. A corrupo gera um benefcio privado que do ponto de
vista democrtico ilegtimo, pois beneficia alguns em detrimento das decises polticas
tomadas pela coletividade. Ela est para alm da excluso social provocada pela falta de
acesso aos servios pblicos, pois envolve um grau de excluso que poltico: os cidados
so excludos das aes que implementam polticas decididas democraticamente a respeito da
proviso de bens pblicos e Warren j estava atento a isso quando postulou a duplicidade
das excluses envolvidas na corrupo. A corrupo envolve, assim, uma dimenso oculta,
que no h como ser trazida a pblico. Ela uma forma de excluso, baseada no engano e na
opacidade. Enquanto para a corrupo no h justificativa plausvel por parte dos gestores, a
m gesto pode ser justificada e at aceita pelos rgos de controle. Sem entrar em uma
diviso legalista que coloca a corrupo como crime, opta-se pela diviso m-
gesto/corrupo baseada na impossibilidade das justificativas serem aceitas, pois teriam que
publicizar privilgios e vantagens indevidas.

Concorda-se assim com a separao entre corrupo e m gesto, e pontua-se, do lado terico,
sobre a nem to percebida relao entre as duas e a excluso social (cidados excludos da
implementao das polticas pblicas) e especificamente entre a corrupo e a excluso
poltica (cidados indiretamente deixados de fora das decises e aes que afetam as suas
vidas). A corrupo uma ao ilegal e ilegtima do ponto de vista da incluso democrtica,
pois posiciona cidados iguais em uma situao de desvantagem que prejudica a realizao do
interesse pblico, discutido e deliberado em fruns democrticos e colocado em prtica
atravs das polticas pblicas.

Tendo colocado isto, mostraremos a seguir as tipologias que montamos para tratar das
irregularidades, ressaltando que, dentre aquelas englobadas na categoria corrupo estaro
irregularidades ligadas a algum tipo de benefcio privado imprprio, injustificvel
publicamente. Afinal, quem so as irregularidades encontradas pelas CGU e qual a magnitude
da corrupo entre elas?
200

5.2.3 Perfil das irregularidades encontradas

Na primeira classificao feita com as irregularidades, buscou-se uma diviso por dimenses
relacionadas implementao da poltica. Por exemplo, a poltica pblica pode requerer a
existncia de Conselhos, ou pode envolver licitaes, obras, ou algum tipo de cadastro,
envolve ainda uma dimenso administrativa e outra financeira, necessita de uma infra-
estrutura para a sua realizao (materiais, locais, veculos e pessoal), exige a manuteno de
documentos bem guardados e acessveis e sempre possui um pblico-alvo especfico.

O levantamento dessas 10 categorias se deu no decorrer da leitura dos relatrios e todas elas
podem, em maior ou menor grau, ser pensadas enquanto problemas de excluso social. Na
excluso social de tipo 1 tem-se problemas relacionados com a recepo direta da poltica por
parte dos cidados, na excluso social de tipo 2, esto os erros e falhas no processo atravs do
qual a poltica passa antes de chegar aos cidados. Estes podem ser ento ativamente
excludos, pelo tipo 1, quando so impedidos de ter acesso a bens e servios pblicos. J no
tipo 2, so passivamente excludos, pois no foram empregados os procedimentos corretos
para a implementao da poltica. Haveria ainda a excluso social por meio de um terceiro
tipo, que deixa os cidados de fora pela desinformao que promove as informaes sobre a
poltica so ocultadas, no reveladas.

No quadro geral das irregularidades, em termos das mais freqentes, em primeiro lugar, temos
as referentes a problemas financeiros (24%), que representam uma falha da prpria prefeitura
em gerir os recursos federais que recebe. Ela exclui os cidados do acesso aos servios
pblicos pelo emprego de procedimentos financeiros irregulares na gesto dos recursos, uma
excluso de tipo 2. Ela seguida pelas falhas na infra-estrutura (18,8%), caracterizadas como
falhas da prefeitura relacionadas a ausncia dos materiais, pessoal, veculos e locais
apropriados para a realizao das polticas uma excluso direta de tipo 1. Ainda nesse
primeiro grupo de falhas recorrentes, esto as falhas referentes s licitaes (16,6%) que
tem uma categoria s para elas (e no aparecem juntamente aos problemas financeiros) pela
existncia de uma lei especfica para regular este procedimento. Esta tambm uma falha da
prefeitura, que exclui os cidados ao no empregar os procedimentos legais corretos nas suas
compras/aquisies/obras (tipo 2). Juntos, esses trs tipos somam 60% dos casos encontrados.
201

Em um segundo grupo, esto as falhas relacionadas ao atendimento ao pblico-alvo do


programa (8%), e aqui misturam-se irregularidades cometidas pelos beneficirios (que
prejudicam outros cidados) e cometidas pela prefeitura (que exclui alguns cidados do
acesso enquanto beneficirios). Nesta categoria, nas irregularidades causadas pela prefeitura,
tem-se problemas com a fronteira que define os includos-excludos do programa:
beneficirios que ficam de fora do programa e deveriam estar dentro, e beneficirios que esto
dentro e deveriam estar fora (tipo 1 de excluso). Do lado dos beneficirios, tem-se
irregularidades cometidas pelos mesmos ao receberem recursos, emprstimos ou
transferncias voluntrias. Neste segundo grupo tambm aparecem as irregularidades no
cadastro (7,2%) um procedimento interno poltica, portanto uma falha de tipo 2 dentre as
quais os cidados aparecem sem cadastro ou cadastrados de forma errada, ou mesmo o
prprio procedimento cadastral no existe. Logo em seguida, ainda neste grupo, esto falhas
de transparncia (6,5%) que apontam para uma gesto opaca, que no se preocupa com a
publicizao de suas aes. A prefeitura falha, ao tentar escapar e no informar seus cidados
e as instituies de controle sobre as suas aes. A excluso aqui do terceiro tipo, provocada
pela desinformao.

No terceiro grupo, aparecem as irregularidades menos freqentes: as relacionadas aos


Conselhos (6,1%) que no so necessariamente uma falha exclusiva da prefeitura, e sim da
accountability societal local s obras (5,6%) falha da prefeitura de tipo 1, pois exclui os
cidados do acesso a obras de qualidade, construdas com material adequado, no local
apropriado, seguindo o projeto, no tempo previsto e por ltimo s falhas administrativas
(4,8%) ligadas a irregularidades cometidas pela prefeitura no gerenciamento das polticas
(proporcionando uma excluso de tipo 2: acaba excluindo pela falta de planejamento e de
organizao interna). Existem ainda falhas relacionadas a atuao de outros rgos, como
bancos, mas estas no nos interessam aqui.
202

TABELA 3 - Categorizao das irregularidades pela dimenso da poltica pblica, pela responsabilidade da
prefeitura e pelo tipo de excluso social provocada, Brasil, 2003-2010

Dimenso Tipo de Percentual


Falha da prefeitura Frequncia Percentual
da poltica excluso social Vlido
Grupo 1 Financeiro Sim Tipo 2 4608 24,0 24,6
Infra-estrutura Sim Tipo 1 3613 18,8 19,3
Licitaes Sim Tipo 2 3183 16,6 17,0
Grupo 2 Pblico-alvo Sim/beneficirios Tipo 1 1542 8,0 8,2
Cadastro Sim Tipo 2 1377 7,2 7,4
Transparncia Sim Tipo 3 1242 6,5 6,6
Grupo 3 Conselhos No NSA 1163 6,1 6,2
Obras Sim Tipo 1 1072 5,6 5,7
Administrativos Sim Tipo 2 926 4,8 4,9
Total 18726 97,6 100,0
Missing Falhas de outros rgos 407 2,1
No se aplica 43 ,2
System 1 ,0
Total 451 2,4
Total 19177 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Em cada uma dessas dez categorias descritivas existiam subcategorias mais detalhadas. Na
perspectiva da pesquisa do CRIP, primeiro a inteno era esmiuar as irregularidades ao
mximo, para depois as agruparmos. A medida de corrupo foi construda levando-se em
conta as subcategorias, a partir da ideia de que este fenmeno est ligado a alguma forma de
benefcio privado indevido de um indivduo ou de um grupo, que afeta o interesse pblico (e
que, portanto, no so publicamente justificveis). Uma poltica definida como pblica no
deveria, por princpio, beneficiar alguns de forma indevida, pois isso significa dar acesso a
recursos e bens de uma forma privilegiada a alguns poucos, prejudicando a coletividade. A
excluso poltica provocada pela corrupo retoma ao tema da legitimidade das
desigualdades, ao acesso privilegiado de alguns poucos e poderosos aos recursos pblicos.

De todas as subcategorias, selecionamos 49 para compor a medida de corrupo desta tese.


Esta medida engloba irregularidades relacionadas presena de dolo (como os desvios de
recursos, exemplificados por prefeitos que sacam todo o dinheiro da conta da prefeitura no dia
31 de dezembro, s vsperas de se retirar do cargo Executivo e dar lugar ao seu oponente),
algum tipo de privilgio (como beneficirios incompatveis com o programa, que recebem os
recursos e bens indevidamente e deveriam ser substitudos por outros), ou ao uso indevido dos
recursos (como notas fiscais inidneas, uso indevido das contas bancrias e movimentaes
infundadas de recursos como cheques sem fundo). Nenhuma das falhas relacionadas aos
203

Conselhos foi incorporada, nem aquelas relacionadas aos cadastros. Nas licitaes, a principal
subcategoria no indicador de corrupo ficou a cargo da sua ausncia propositada (fraciona-se
a despesa para escapar licitao) seguida do seu direcionamento em favor de alguma
empresa, em geral conectada ao prefeito ou sua famlia, e conluios entre empresas para se
beneficiarem indevidamente com as licitaes (quebrando o sigilo entre as propostas). Na
parte de transparncia, a irregularidade relacionada corrupo foi a existncia de propaganda
poltica indevida, na qual o prefeito em vigor se beneficia, por exemplo, do uso poltico de
marcaes de consultas pelo SUS. Nas obras, predomina a subcategoria de obras com
materiais inadequados, que envolvem obras construdas com materiais de menor qualidade,
um desfavor para os cidados e um alvio no declarado no caixa das empresas. Na dimenso
de infra-estrutura, o aspecto mais relevante a utilizao inadequada dos materiais, o seu
desvio de finalidade. Em termos financeiros (a parte que mais prevalece na medida de
corrupo) h o domnio das despesas inelegveis (usa-se o dinheiro para fins que no so
permitidos). Dentre os problemas administrativos, dois fazem parte da nossa medida: fraudes
nos relatrios de gesto (relatrios de frequncia forjados) e ausncia de medidas legais contra
ex-prefeitos e empresas que, de alguma forma, continuam desviando recursos. Por ltimo,
entre o pblico-alvo, a forma mais recorrente de corrupo a seleo inadequada dos
beneficirios, quando o programa deixa de atender seu pblico-alvo e passa a favorecer
alguns, como vereadores recebendo Bolsa Famlia.

TABELA 4 - Subcategorias utilizadas na medida de corrupo, por categorias da dimenso da poltica, Brasil,
2003-2010

Dimenso da
Descrio da irregularidade Frequncia Percentual
poltica
Licitao Ausncia de licitao / fracionamento 390 8,0
Montagem / simulao 277 5,7
Problemas no pagamento/oramento 165 3,4
Direcionamento/favorecimento/conluio 159 3,3
Indcios de superfaturamento 90 1,8
Homologao indevida 78 1,6
Empresa suspeita 12 ,2
Licitao anulada 6 ,1
Participao de servidores pblicos 3 ,1
1180
Total 24,2

Transparncia Propaganda poltica indevida 12 ,2


Obra Material inadequado 203 4,2
Inacabadas 168 3,4
No construda 31 ,6
(Continua)
204

(Continuao)
Atesto incorreto de obra no concluda 20 ,4
Obra no construda pela empresa 18 ,4
Desvio de finalidade da obra 17 ,3
Comprometimento da fiscalizao 11 ,2
Total 468 9,5
Infra-estrutura Utilizao inadequada/desvio de finalidade 67 1,4
Divergncia material adquirido/recebido 58 1,2
Contrataes irregulares 53 1,1
Registro/destino indevido de bens 16 ,3
Total 194 4
Financeiro Despesas inelegveis 658 13,5
Despesas no comprovadas 372 7,6
Gastos superdimensionados 235 4,8
Pagamento sem comprovao do servio 177 3,6
Uso indevido das contas bancrias 164 3,4
Movimentao infundada de recursos 156 3,2
Notas fiscais inidneas 120 2,5
Ausncia prestao de contas 101 2,1
Pagamento antecipado 96 2,0
Pagamento por servio no executado 76 1,6
Pagamento a maior 61 1,3
Cobrana indevida 57 1,2
Pagamento a menor 56 1,1
Problemas com fornecedores 54 1,1
Prestao de contas incompleta 50 1,0
Atraso na prestao de contas 49 1,0
Desvio dos recursos 33 ,7
Aumento sem fundamentao 27 ,6
Recursos bloqueados/prestao de contas
22 ,5
no aprovada
Recurso no devolvido 26 ,5
Pagamento em duplicidade/superposio 16 ,3
Captao indevida de recursos 10 ,2
Total 2616 53,8
Administrativos Irregularidades em relatrios 11 ,2
Ausncia de medidas legais 6 ,1
Total 17 ,3
Pblico-alvo Beneficirios incompatveis com programa 312 6,4
Problemas na seleo dos beneficirios 37 ,8
Duplicidade de benefcios 34 ,7
Total 383 7,9
Total 4870 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

A tabela anterior trouxe as subcategorias englobadas pela nossa medida de corrupo,


totalizando 4.870 irregularidades, o que remonta a 25,4% do total das irregularidades. 52 Como

52
Para a tabela com a freqncia e percentual de todas as subcategorias, no apenas aquelas utilizadas no
indicador de corrupo, ver Apndice A.
205

primeira concluso desta tese afirma-se que a corrupo no domina os relatrios da CGU.
Ela se faz presente em apenas um quarto dos casos encontrados de falhas nas polticas
pblicas. Ser sempre um alvo das nossas anlises se esses casos ligados corrupo so a
prioridade das nossas instituies de accountability em busca das implicaes observveis
da segunda hiptese de trabalho. Nos interessa sobretudo investig-los, mas a anlise ganha
ainda mais em robustez quando comparamos esses casos com aqueles outros, ligados de
alguma forma m gesto e a uma falta de capacidade de gerir os recursos no nvel
municipal. O tempo todo, busca-se mapear o comportamento da rede de instituies de
accountability em relao corrupo, mas sempre comparando-se com um quadro mais
amplo do total de irregularidades.

Tem-se conscincia que qualquer medida de corrupo envolve limites nem sempre claros
entre o que deve ou no ser englobado. Esta forma de operacionalizar o conceito apenas
uma dentre muitas possveis e, em muitas medidas, se aproxima da definio usual de
benefcio do cargo pblico para fins privados. Nesta pesquisa avanamos em dois sentidos.
Em primeiro lugar samos do lugar comum de igualar corrupo ao recebimento de propina (a
forma mais difundida de medi-la), e incorporamos outras facetas do fenmeno no indicador,
todas conectadas a privilgios e vantagens indevidas, e todas ligadas a ausncia de
justificativas publicamente plausveis. Tambm caro a esta tese tentar conectar a corrupo
ao tema das excluses que proporciona. A corrupo mais do que a mera ilegalidade e
violao de conduta individual, ela envolve benefcios e facilidades conseguidas de um modo
que fere o princpio democrtico que diz da incluso dos cidados nas decises e aes que
afetam suas vidas, mesmo que na mais indireta das relaes, como na implementao das
polticas. A corrupo fere princpios que nos regem enquanto Repblica, enquanto cidados
que compartilham recursos na busca de prover servios e bens de forma recproca, sem que
ningum tenha o poder de usurpar esses recursos para si ou seu grupo. So reflexes como
estas que faltam literatura e que esta tese se prope a fazer, mesmo que para isso dependa de
indicadores empricos, sempre sujeitos a crticas e a novas reformulaes.

Mapeamos agora como essas irregularidades consideradas corrupo esto distribudas. O


primeiro resultado a ser mencionado so as diferenas marcantes entre as regies do Brasil.
Chama a ateno, j de sada, que as irregularidades encontradas se concentram de forma
marcante na regio Nordeste (49%), e que isso no seria explicado pelo peso dessa regio na
nossa amostra (36,33%). Da mesma forma, o Sudeste contribuiu com 25% dos municpios da
206

amostra, mas a concentrao de irregularidades no seguiu o mesmo padro, ficando em torno


de 18% nesta regio. Quando tomamos a corrupo em anlise, os contrastes tornam-se mais
agudos: 57% dessas irregularidades esto no Nordeste, contra 14% no Sudeste. Tambm a
regio Sul apresenta uma tendncia de queda: de 17% dos municpios fiscalizados para apenas
10% das irregularidades de corrupo encontradas. Isso pode sugerir, por exemplo, que a
incidncia de corrupo est relacionada ao nvel scio-econmico (e a regio do pas seria
uma proxy para isso). Ou ento, que h algo de especial no Nordeste, merecendo esta regio
ser alvo de estudos mais aprofundados sobre o fenmeno.53

TABELA 5 - Proporo de municpios fiscalizados, de irregularidades encontradas e de incidncia de corrupo


por regio, Brasil, 2003-2010

Municpios Irregularidades Incidncia de


Regio
fiscalizados (%) encontradas (%) corrupo (%)
Nordeste 36,33 49,0 57,3
Sudeste 24,8 17,9 14,7
Sul 17 14,8 10,8
Norte 12,73 11,7 11,9
Centro-Oeste 9 6,6 5,2
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Mostramos agora como esto distribudas as irregularidades consideradas corrupo e aquelas


de m gesto em termos dos indicadores scio-demogrficos. Comparando as mdias desses
dois grupos de irregularidades, aquelas relacionadas corrupo apresentam mdias
populacionais, de analfabetismo, pobreza e PIB maiores, contra IDHMs, taxas de urbanizao
e de dependncia mais altos entre as irregularidades que no so corrupo.

53
Para a tabela completa com a freqncia e percentual das irregularidades encontradas e da incidncia de
corrupo por municpios, estado e regio, ver Apndice A.
207

TABELA 6 - Estatsticas descritivas dos dados scio-demogrficos por incidncia de corrupo, Brasil, 2003-
2010

Tamanho Incidncia Taxa de


Taxa de Taxa de
da de PIB dependncia
IDHM analfabetismo urbanizao
populao pobreza da Unio
Casos vlidos 14307 14307 14307 14307 14307 14307 13485
Missing 0 0 0 0 0 0 822
No Mdia 25.182,95 ,548 22,53 57,48 45,79 189.855,6 55,74
Desvio 14,86
Irregularidade 43.420,01 ,115 12,26 21,97 16,22 436.750
padro
considerada
Casos vlidos 4870 4870 4870 4870 4870 4870 4552
corrupo
Missing 0 0 0 0 0 0 318
Sim Mdia 31.176,06 ,537 24,37 57,31 47,28 224.913,2 54,68
Desvio 16,18
54.279,455 ,114 12,12 21,30 14,92 522.107,8
padro
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do IBGE (Censo 2000 e 2010) e POF (2002-2003), Secretaria do Tesouro Nacional e Portal
da Transparncia.

A seguir, testamos se essas diferenas encontradas entre as mdias seriam estatisticamente


significativas. Ao realizar um teste t, encontramos significncia em todas as diferenas entre
as mdias comparando irregularidades de corrupo e m gesto, exceto para o caso da
urbanizao. Isso significa que as irregularidades de corrupo apresentaram mdias
significativamente diferentes (e maiores) para os indicadores de populao, pobreza e
analfabetismo o que relembra a literatura sobre corrupo e suas hipteses sobre
desenvolvimento: populaes maiores, menos educadas e com maior incidncia de pobreza
tenderiam a sofrer mais com este fenmeno. Por outro lado, as outras irregularidades
(envolvidas em m gesto) estariam conectadas com populaes economicamente mais
dependentes, mas mais desenvolvidas humanamente (IDHMs maiores).
208

TABELA 7 - Teste t da diferena entre as mdias das caractersticas scio-econmicas por irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2010

Caractersticas Graus de Diferenas Diferena


Teste varincias t
scio-econmicas liberdade entre mdias Erro padro
Tamanho da Varincias iguais no
-6,982 7106,345 -5993,11*** 858,345
populao assumidas
Varincias iguais
IDHM 5,891 19175 ,011*** ,001
assumidas
Varincias iguais no
PIB -4,211 7323,339 -35057,62*** 8325,103
assumidas
Taxa de Varincias iguais no
-9,110 8497,622 -1,83*** ,201
analfabetismo assumidas
Varincias iguais no
Taxa de urbanizao ,486 8648,289 ,17 ,356
assumidas
Incidncia de Varincias iguais no
-5,865 9076,715 -1,48*** ,253
pobreza assumidas
Varincias iguais no -
Valor fiscalizado -11,682 6343,624 54596,059
assumidas 637771,69***
Taxa de
Varincias iguais no
dependncia da 3,894 7313,597 1,05*** ,271
assumidas
Unio
*** Diferenas entre as mdias significante ao nvel 0,01 de confiana.
Pelo teste Levene, apenas se assumiu a igualdade de varincia para a varivel IDHM
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do IBGE (Censo 2000 e 2010) e POF (2002-2003), Secretaria do Tesouro Nacional e Portal
da Transparncia.

Todas as irregularidades investigadas, esto relacionadas a um certo montante de recursos


repassados. Na nossa amostra, as irregularidades de corrupo concentram-se em valores
fiscalizados mais altos (com uma mdia de um milho e trezentos mil reais contra 720 mil
entre as irregularidades de m gesto), indicando que outra hiptese da literatura sobre
corrupo ainda faz sentido: ela estaria associada a transferncias mais volumosas de
recursos. Ao testarmos as diferenas entre essas duas mdias, o resultado foi nesta mesma
direo: as irregularidades de corrupo esto conectadas a montantes maiores de recursos do
que as outras. Estas concluses sobre as diferenas entre os tipos de irregularidades no que diz
respeito a sua conexo com fatores scio-demogrficos so pontuais e no conclusivas. Nos
interessa mais, no prximo captulo, explorarmos se o estabelecimento de interaes entre as
instituies de accountability pode estar ou no relacionado a esses indicadores scio-
demogrficos. A inteno aqui foi pontuar que existe uma relao diferenciada entre
corrupo e m gesto com os fatores sociais e econmicos dos municpios. No prximo
captulo, veremos se esses fatores impactam tambm a atuao das instituies de controle.

Alm de conectadas a algum valor fiscalizado, as irregularidades tambm referem-se a algum


Ministrio e programa de governo especfico. Na comparao da incidncia de corrupo por
rea governamental no grfico abaixo, percebe-se algo j esperado (ARANHA, 2011): as
209

irregularidades mais recorrentes so aquelas referentes s trs reas sociais: em torno de 30%
para a Sade, 25% Educao e 15% Assistncia Social. Isso significa que, tanto o fenmeno
da m gesto, quanto o da corrupo, ocorrem em reas prioritrias para a superao das
nossas desigualdades sociais, e reas nas quais as polticas pblicas foram fortemente
descentralizadas e dependem muito dos municpios para alcanarem seus objetivos.

Aps esse primeiro bloco de incidncia de irregularidades nas polticas sociais, seguem-se as
polticas relacionadas principalmente ao financiamento de obras nos municpios, dos
Ministrios das Cidades, Desenvolvimento Agrrio e Integrao Nacional. Na comparao da
distriubuio dos dois tipos de irregularidades entre reas governamentais, chama a ateno
que a rea de Assistncia tem um peso maior para as irregularidades de m gesto do que para
as consideradas corrupo (A Assistncia remonta a 19% do total de irregularidades de m
gesto, contra 15% quando o assunto a incidncia de corrupo). Esse padro de maior
prevalncia da rea na distribuio de m gesto tambm verdade para o Desenvolvimento
Agrrio, Previdncia, Trabalho e Comunicao.

35,2
40

31,5
35
28,7
24,4

30
19,1

25
20
15

15
10
5,5

4,7
3,6
3,8

3,4
3,5

2,7

2,6
1,8

1,8

1,5

1,6

1,3
1,3

0,1

0,3
0,7
0,4
0,2

5
1,2

0
en ial e rio
So o A s

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tu

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ul

en
ic

es
gr

es
A

No corrupo Corrupo

GRFICO 1 - Comparao da incidncia de irregularidade considerada corrupo e m gesto por Ministrio,


Brasil, 2003-2010
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Nota: A fim de tornar a comparao mais clara e o grfico de mais fcil compreenso, suprimiu-se os Ministrios que no alcanaram 1% de
irregularidades em pelo menos um dos tipos (corrupo ou no). Foram eles: Cincia e Tecnologia, CGU, Cultura, Fazenda, Justia, Minas e
Energia, Secretaria Anti-Drogas, Meio Ambiente e Transportes.
210

Se as distribuies das irregularidades de corrupo ou m gesto seguem quase o mesmo


padro numa comparao entre os Ministrios, o mesmo no pode-se dizer sobre as suas
distribuies por programa. As irregularidades de corrupo se concentram nos programas de
sade bsica (11,8%), Fundef (9%) e PNAE (8%) ambos da rea educacional , controle de
agravos (4,8%) e depois o Bolsa Famlia (4,6%). Chama a ateno o fato destes programas
aparecerem em uma ordem diferente entre as irregularidades de m gesto, apontando o fato
de que, s vezes, um programa governamental que dentre a incidncia de corrupo possui
uma relevncia, pode no ter o mesmo destaque na m gesto como ilustrao disto, tem-se
os programas de Complementao da Unio ao FUNDEF e o PAB FIXO, que no apresentam
irregularidades expressivas em termos de m gesto, mas entre as de corrupo ocupam
posio destacada. Do outro lado, programas como Pronaf, Bolsa Famlia, Farmcia Bsica e
Sade da Famlia (PSF) ocupam posies de destaque na m gesto, o que no se repete em se
tratando de corrupo. Ou seja, corrupo e m gesto so dois fenmenos separados, que
inclusive atingem de forma diferenciada os programas de governo.
11,81

12,00
8,99

10,00
8,25

7,19

8,00
6,67
6,42

6,21

5,73

4,78

6,00
4,60

4,04
3,55

3,45
3,39

3,37
3,19

3,06

4,00
2,38
2,37

2,22
2,19

2,18
2,17

2,03
1,96
1,68

1,52

1,36
1,31

1,31
1,31

1,29

1,29
1,19

1,13

1,13
1,12
1,11

1,09
0,98

0,95

0,86

0,84

0,76

2,00
0,63

0,57
0,14
0,04

0,00

No corrupo Corrupo

GRFICO 2- Comparao das irregularidades de corrupo e m gesto, por programas governamentais, Brasil,
2003- 2010
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
Nota: A fim de tornar a comparao mais clara e o grfico de mais fcil compreenso, suprimiu-se os programas que no alcanaram pelo
menos 1% de irregularidades em um dos tipos (corrupo ou no).
211

5.3 As interaes entre as instituies de accountability: do monitoramento para a fase


investigativa

Aps essas breves descries sobre os municpios e as irregularidades do nosso banco de


dados, nos voltamos para a varivel de interesse: as interaes entre as instituies.
Acompanhamos a trajetria das irregularidades trazidas pela CGU nas outras instituies da
rede de accountability at o fechamento do banco de dados, no incio de 2015. Isso
proporcionou um tempo razovel (4 anos) para as irregularidades presentes nos relatrios de
2010 serem apreciadas pelas outras instituies.

Lembrando a nossa primeira implicao observvel, esperamos encontrar pouca interao


entre as instituies da rede, se mesmo alguma. Iniciamos pela anlise da instituio digna da
tarefa administrativa, que audita e controla os gastos dos recursos federais e, dentre outras
coisas, toma providncias quando encontra casos de desvios de verbas e m aplicao dos
recursos pblicos: o Tribunal de Contas da Unio. este, nos termos da Constituio,
compete julgar as contas daqueles que derem causa perda, extravio ou outra irregularidade
com dano ao Errio.

Para captarmos em que medida ele se preocupou ou no com as irregularidades trazidas pela
CGU, consultamos o seu site e buscamos as Tomadas de Contas Especiais abertas que
mencionavam as irregularidades da nossa amostra.54 A Tomada de Contas Especial (TCE)
um processo administrativo devidamente formalizado, com rito prprio, cujo objetivo apurar
responsabilidades por ocorrncia de dano administrao pblica federal. Neste processo
realiza-se a quantificao do dano e identificao dos responsveis e almeja-se o respectivo
ressarcimento. Da forma como est na Lei Orgnica do TCU (1992), diante da omisso no
dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela
Unio, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos ou, ainda,
da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico que resulte em dano ao errio, a
autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria, dever
imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da TCE. Se outras autoridades
no o fizerem, o Tribunal determinar a instaurao da mesma. Assim, ao TCU cabe o papel

54
www.tcu.gov.br
212

de agir quando os demais rgos como os Ministrios repassadores dos recursos no


tomam providncias necessrias em relao aos danos ao errio.

Ao mesmo tempo em que os Ministrios e o TCU podem decidir investigar as irregularidades


dos relatrios do sorteio, o Ministrio Pblico Federal tambm as analisa e, se julgar cabvel,
instaura procedimentos investigativos, apura os fatos e os encaminha Justia Federal. Dessa
maneira, alm das Tomadas de Contas Especiais, buscamos as informaes acerca dos
processos do MPF relacionados s irregularidades trazidas pela CGU. Para tanto, contamos
com a colaborao de funcionrios desta instituio que prontamente nos forneceram
relatrios internos e de informaes coletadas atravs da Lei de Acesso Informao.

Na busca, quando o cruzamento no era perfeito a referncia ao programa dos sorteios no


era explcita, ou havia uma dificuldade em abrir os processos (disponveis de forma
incompleta) foi realizada uma busca pelo ano, nome do prefeito, programa governamental
em questo, ou mesmo pelo nmero do convnio, de forma que apenas se inclusse no banco
de dados processos que podiam claramente ser rastreados at o programa de sorteios.
Ressalta-se as dificuldades de pesquisa decorrentes da ausncia de um sistema integrado de
informaes sobre o fluxo do controle na esfera federal. Pesquisas como esta enfrentam uma
dificuldade enorme de congregar informaes advindas de diferentes instituies, buscando
uma correspondncia perfeita entre as irregularidades e processos. Isso ocorre porque as bases
de dados so fragmentadas, produzidas por cada organizao que compe o sistema, de
acordo com sua prpria lgica, sem a preocupao com o desdobramento dos seus dados no
restante da rede. A ausncia de um sistema integrado de informaes estatsticas se torna
ainda mais emblemtica em um cenrio no qual o pesquisador possui diversas dificuldades em
coletar informaes sobre a forma como cada uma das agncias do sistema processa os casos
que so levados ao seu conhecimento (ADORNO; IZUMINO, 2000).

Feita esta ressalva metodolgica, importante ressaltar que o programa de sorteios foi uma
iniciativa da CGU e que, portanto, as outras instituies da rede no tem obrigao de
incorporar esses achados e realizar investigaes sobre eles. Elas possuem discricionariedade
para avaliar o que julgam ser relevante e que merea a sua ateno. Por ser assim, pode-se
imaginar que elas no abririam espao para a investigao de irregularidades encontradas por
outra instituio, seja por estarem atarefadas com suas prprias funes, seja por no
compartilharem da viso de que importante controlar e responsabilizar os governos locais,
213

ou mesmo por atritos e competies j arraigados entre elas. A nossa primeira hiptese trata
da proclamada quase ausncia de interaes entre as instituies de accountability. Ao
encontrarmos processos abertos em outras instituies que dizem respeito s irregularidades
encontradas pela CGU, dizemos que houve uma interao, no caso, entre a instituio que
investiga e a Controladoria. A existncia deste processo significa que a outra instituio no
mnimo leu os relatrios do sorteio, os julgou dignos de ateno e suficientemente bem
estruturados para iniciar investigaes. Na seo abaixo, veremos se o TCU, os Ministrios e
o MPF se preocuparam com as irregularidades trazidas pela CGU.

5.3.1 Primeira hiptese: a quantidade de interaes com a CGU estabelecidas pelos


Ministrios, TCU e MPF

Da forma como era esperado pela literatura, apenas 2,8% das irregularidades trazidas nos
relatrios da CGU geraram Tomadas de Contas Especiais. Foram 533 irregularidades,
distribudas por 89 Tomadas de Contas Especiais no temos 533 processos porque um
processo pode fazer referncia a mais de uma irregularidade, sendo o mximo encontrado 31
irregularidades analisadas por um mesmo processo de TCE.

Como as TCEs podem ser abertas tanto pelo TCU quanto pelos Ministrios repassadores das
verbas federais, nos nossos dados encontramos que, dentre as 533 irregularidades que geraram
processos de TCE, apenas 7,3% foram instaladas pelo TCU. Isso demonstra que as
irregularidades trazidas pelos sorteios quase no so alvo de processos iniciados pelo TCU,
apontando para uma relao afastada entre este e a Controladoria. Do outro lado, 91,6% das
TCEs analisadas foram iniciadas pelos Ministrios e depois repassadas ao TCU, que procedeu
ao julgamento das mesmas. Dessa forma, na grande maioria dos casos o TCU se limita a um
papel de coadjuvante nas TCEs advindas dos sorteios, ele no as instaura por conta prpria. O
Tribunal s inicia sua ao de julgamento quando provocado pelos Ministrios, que ficam
com a responsabilidade de analisar se a irregularidade demanda a instaurao de um processo
de Tomada de Contas.
214

TABELA 8 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais, por rgo responsvel pela
instaurao, Brasil, 2003-2015

Instaurao Frequncia Percentual

No instaurada pelo TCU 488 91,6


Instaurada pelo TCU 39 7,3
Em branco 6 1,1
Total 533 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

J no caso do MPF a situao que descrevemos bem diversa. Em um esprito muito mais
ativo do que o TCU e os Ministrios, encontramos no banco de dados 9666 irregularidades
sob investigaes do Ministrio Pblico Federal. Isto significa que, enquanto os primeiros no
se voltaram a nem 2% das irregularidades apresentadas, o ltimo destacou como importantes
e merecedoras de ateno a metade delas.

TABELA 9 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico Federal,
Brasil, 2003-2015

Irregularidade TCE MPF


investigada Frequncia Percentual Frequncia Percentual
No 18644 97,2 9511 49,6
Sim 533 2,8 9666 50,4
Total 19177 100,0 19177 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Numa anlise mais detalhada das irregularidades sob investigao, aquelas que geraram uma
interao com os Ministrios e o TCU dizem respeito na sua maioria regio Nordeste
(58,2%) sem nenhuma surpresa, pelo volume de irregularidades presente nessa regio
esperava-se que elas gerariam mais processos em comparao com as outras regies do pas.
Essa concentrao no Nordeste tambm verificada nas aes do MPF, mas curioso notar a
posio diferenciada da regio Sul: praticamente no recebe ateno por parte de
investigaes administrativas, mas o segundo alvo de investigaes por parte do Ministrio
Pblico Federal. No Norte o inverso: recebe mais ateno administrativa.
215

TABELA 10 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por regio, Brasil, 2003-2015

TCE MPF
Regio
Frequncia Percentual Frequncia Percentual
Nordeste 310 58,2 5083 52,6
Norte 92 17,3 1029 10,6
Sudeste 65 11,2 1298 13,4
Centro-Oeste 47 8,8 926 9,6
Sul 19 3,5 1330 13,8
Total 533 100,0 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Como estamos analisando longitudinalmente a trajetria das irregularidades na rede de


accountability, faz sentido pensar que o tempo uma varivel importante nesta interaes. De
acordo com o ano de publicao, nota-se um ativismo maior por parte dos Ministrios e TCU
nas irregularidades trazidas pelos relatrios de 2003 e 2004, quando do incio do programa de
sorteios. Um quadro diferente se apresenta na relao com o MPF: a sua atuao variou mais
ao longo do tempo, se mantendo atuante at os ltimos relatrios analisados (2009-2010). Isso
pode indicar o fato de que cada instituio leva um tempo diferente para absorver as
demandas criadas por outras instituies no caso o MPF levou mais tempo ou mesmo
modificam a sua resposta ao longo do tempo, passando de atuantes distantes do programa de
sorteios caso dos Ministrios e TCU.

TABELA 11 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por ano do sorteio, Brasil, 2003-2015

Ano TCE MPF


Sorteio Frequncia Percentual Frequncia Percentual
2003 239 44,8 784 8,1
2004 168 31,5 2144 22,2
2005 46 8,6 1374 14,2
2006 5 1,0 799 8,3
2007 23 4,3 1041 10,8
2008 33 6,2 663 6,9
2009 19 3,6 1413 14,6
2010 - - 1448 15,0
Total 533 100,0 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Numa avaliao por rea ministerial, as irregularidades processadas por TCEs se concentram
nas reas governamentais da Sade e Educao. Mas chama a ateno para o terceiro lugar
no ser ocupado pela Assistncia (que seria o caso se a incidncia de processos coincidisse
com a incidncia de irregularidades no geral), e sim por irregularidades referentes
Integrao Nacional. Por outro lado, a atuao do MPF se expande para vrias reas
216

ministeriais, no presentes no foco de ateno das TCEs, como o caso dos Ministrios das
Cidades, Comunicaes e Trabalho e Emprego.

TABELA 12 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por rea governamental, Brasil, 2003-2015

TCE MPF
rea governamental
Frequncia Percentual Frequncia Percentual
Sade 221 41,5 3347 34,6
Educao 135 25,3 2663 27,6
Integrao Nacional 74 13,9 317 3,3
Desenvolvimento Social (Assistncia Social) 51 9,5 1792 18,5
Meio Ambiente 25 4,7 12 ,1
Agricultura, Pecuria e Abastecimento 18 3,4 149 1,5
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior 3 0,6 32 ,3
Cultura 2 0,4 13 ,1
Desenvolvimento Agrrio 2 0,4 287 3,0
Esporte 2 0,4 95 1,0
Cidades - - 327 3,4
Cincia e Tecnologia - - 7 ,1
Comunicaes - - 226 2,3
Controladoria Geral da Unio - - 14 ,1
Fazenda - - 35 ,4
Minas e Energia - - 26 ,3
Previdncia - - 153 1,6
Trabalho e Emprego - - 82 ,8
Transportes - - 1 ,0
Turismo - - 58 ,6
Missing - - 30 ,3
Total 533 100,0 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Os valores fiscalizados pelas TCEs giraram de 5 mil a 17 milhes de reais, com uma mdia de
1 milho e 500 mil reais e um desvio-padro de 3 milhes indicando que h uma grande
variao nas escolhas das irregularidades a serem investigadas em se tratando do montante de
recursos envolvidos. Na sua instruo normativa de nmero 71 de 2012, o TCU definiu como
valor-critrio para a anlise das irregularidades por meio de TCEs 75 mil reais.55 Apesar desta
instruo s vigorar a partir de 2012, ela aponta para o fato de que dentro do TCU existe uma
priorizao das suas aes, voltadas para os casos recentes em que o montante de recursos
elevado. Isso ainda no era seguido nem por ele nem pelos rgos repassadores quando das
Tomadas de Contas Especiais que analisamos, pois muitas se referem a valores menores do
que setenta e cinco mil reais. A atuao do Ministrio Pblico Federal tambm mostra pouca

55
O artigo sexto da referida instruo diz que salvo determinao em contrrio do Tribunal de Contas da Unio,
fica dispensada a instaurao da Tomada de Contas Especial, se o valor do dbito atualizado monetariamente for
inferior a R$ 75.000,00; e se houver transcorrido prazo superior a dez anos entre a data provvel de ocorrncia
do dano e a primeira notificao dos responsveis pela autoridade administrativa competente.
217

coerncia em termos de valores envolvidos, pois encontramos processos referentes a quantias


nfimas de recursos at 24 milhes de reais, com uma mdia de um milho de reais por
irregularidade processada e desvio padro de 2,8 milhes.

Em mdia, as fiscalizaes das TCEs envolveram municpios com populaes de 21 mil


habitantes, IDHM em torno de 0,469, PIB de 126 mil reais, analfabetismo ao redor de 28%,
taxa de urbanizao de 58%, medianamente dependentes da Unio (53,14) e majoritariamente
pobres (52,9%). Ao compararmos as irregularidades que geraram TCEs com as analisadas
pelo MPF, as diferenas em termos de mdias so poucas. O Ministrio Pblico Federal se
preocupa um pouco mais em investigar irregularidades advindas de municpios com IDHM e
PIB mais elevados, menores taxas de analfabetismo e pobreza. Assim, num primeiro olhar
sobre os dados, parece que as TCEs so instaladas mais em referncia a municpios em pior
situao social e econmica do que os processos do MPF.

TABELA 13 - Estatsticas descritivas das irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo
Ministrio Pblico Federal, pelo tamanho da populao, IDHM, PIB, taxa de urbanizao, taxa de analfabetismo,
incidncia de pobreza, valor fiscalizado e taxa de dependncia da Unio, Brasil, 2003-2015

TCEs
Tamanho Taxa de
Valor Taxa de Taxa de Incidncia
da IDHM PIB dependncia
fiscalizado analfabetismo urbanizao de pobreza
populao da Unio
N Vlido 531 533 533 533 533 533 479 533
Missing 2 0 0 0 0 0 54 0
Mdia 1.479.180,34 21.285,14 ,469 126.729,03 27,8 58,50 53,14 52,97
Desvio-
3.804.205,06 17.280,83 ,097 188.950,35 10,40 20,45 11,76 18,67
padro
Mnimo 5.700 1752 ,301 12.981 6 11,87 23,87 4,99
Mximo 17.824.558 80.439 ,727 812.474 52,6 94,29 73,69 89,46
MPF
N Vlido 8711 9666 9666 9666 9666 9666 9190 9666
Missing 955 0 0 0 0 0 476 0
Mdia 1.015.197,18 20.494,64 ,541 157.412,51 24,06 56,81 56,14 46,29
Desvio-
2.894.158,94 22.004,935 ,118 324.808,85 12,69 21,35 15,69 15,71
padro
Mnimo ,01 795 ,272 6853 1,90 13,10 4,99 11,05
Mximo 24.798.686 200.769 ,813 3.062.440 65,50 100 97,15 99
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015, de dados do IBGE (Censo 2000 e 2010) e POF (2002-2003),
Secretaria do Tesouro Nacional e Portal da Transparncia.

Enfim, no verdade que as outras instituies da rede de accountability no se preocupam


com as irregularidades trazidas pela CGU nos seus relatrios sobre a gesto dos recursos
federais feita pelos municpios. preciso ponderar que as concluses sobre a rede no podem
suprimir os diferentes relacionamentos internos a ela. Isto quer dizer que, ao passo que nota-
218

se um certo afastamento entre as instituies que instauram TCEs (Ministrios e TCU) e a


CGU, tambm ressalta-se uma aproximao entre a mesma e o Ministrio Pblico Federal.
Ainda, as avaliaes feitas por essas instituies sobre abrir ou no processos investigativos,
parecem levar em conta diferentes cenrios municipais, tendendo as Tomadas de Contas
Especiais a se concentrarem fortemente em algumas reas governamentais (como a Sade) e
na investigao de municpios com indicadores scio-econmicos mais baixos, enquanto a
atuao do MPF mais espraiada em termos de reas governamentais e um pouco mais
voltada para municpios mais desenvolvidos.

5.3.2 Segunda hiptese: a priorizao dos casos de corrupo

J vimos que o Ministrio Pblico Federal se mostra muito mais atuante do que o TCU em
termos de interaes a partir do programa de sorteios. Se o TCU praticamente ignora os
relatrios deste programa, o MPF ao contrrio, atua e muito em cima dos mesmos. Mas quem
so essas irregularidades alvo de TCEs e processos do MPF? Alm da percepo de uma
diferena na atuao das duas instituies a respeito das caractersticas scio-econmicas dos
municpios e das reas governamentais auditadas a que se referem as irregularidades, ser que
todas dizem respeito corrupo? Retomando a nossa segunda hiptese, ser a corrupo uma
prioridade nas investigaes de TCEs e nos casos investigados pelo MPF?

Na Tabela 14, vemos a distribuio das irregularidades investigadas pelas dimenses da


poltica pblica e, como era esperado, devido a prpria definio do papel do TCU enquanto
rgo fiscalizador dos recursos e das prestaes de contas, as irregularidades que mais
ganham a sua ateno so aquelas relacionadas aos aspectos financeiros, seguidos pelas
licitaes. Isso tambm se comprova na anlise dos motivos para a instaurao das Tomadas
de Contas Especiais. Como o mais acionado, com 70%, aparece a aplicao irregular de
recursos, seguido com 17% pela omisso no dever de prestar contas e com 6% pelo dano ao
errio e prtica de ato de gesto ilegtimo-ilegal. Em termos das irregularidades que geraram
processos no MPF, os aspectos financeiros ainda comandam (25%), mas so seguidos mais de
perto pelas questes de infra-estrutura (20,4%) e logo atrs licitaes (16,7%). Dessa forma, o
foco principal de ambas instituies so as irregularidades que causam excluses sociais de
tipo 2, falhas nos procedimentos, principalmente financeiros e licitatrios. Mas h uma
diferenciao em termos de magnitude da importncia dada a estes aspectos, pois nas TCEs
eles ocupam 55% dos processos enquanto no MPF juntos somam 40%. Em se tratando das
219

irregularidades nas categorias relacionadas a excluses mais diretas (como obras e infra-
estrutura), nota-se uma diferena importante: as obras recebem mais ateno do TCU e a
infra-estrutura ocupa posio de destaque no MPF. Neste tambm as irregularidades
referentes ao pblico alvo e aos cadastros ganham mais ateno.

TABELA 14 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico
Federal por dimenses da poltica pblica, Brasil, 2003-2015

Dimenses da poltica TCE MPF


pblica Frequncia Percentual Frequncia Percentual
Financeiro 212 39,8 2414 25,0
Licitaes 83 15,6 1610 16,7
Infra-estrutura 72 13,5 1975 20,4
Obras 68 12,8 505 5,2
Transparncia 37 6,9 545 5,6
Administrativos 18 3,4 430 4,4
Conselhos 16 3 575 5,9
Pblico-alvo 16 3 714 7,4
Cadastro 8 1,5 676 7,0
Total 530 99,4 9444 97,7
Falhas outros rgos 2 0,4 181 1,9
No se aplica 1 0,2 41 ,4
Total 533 100,0 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 15 - Irregularidades investigadas pelas Tomadas de Contas Especiais, por motivo de instaurao,
Brasil, 2003-2015

Percentual
Motivo da instaurao Frequncia Percentual
Vlido
Vlidos Omisso no dever de prestar contas 94 17,6 17,9
Aplicao irregular de recursos 370 69,4 70,3
Dano ao errio 32 6,0 6,1
Prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo 30 5,6 5,7
Total 526 97,6 100,0
Missing Em branco 4 1,3
No se aplica 3 1,1
Total 7 2,4
Total 533 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Em termos de priorizao das irregularidades de corrupo pelas instituies, com um olhar


apressado sobre os dados depreende-se que, das 533 irregularidades investigadas por meio de
TCEs, 40,5% correspondem corrupo. Mas existe uma diferena significativa da
importncia atribuda corrupo dependendo da instituio que iniciou a Tomada de Contas
Especial. Como as TCEs podem ser instauradas pelo TCU ou pelos Ministrios, comparamos
as irregularidades instauradas por instituio propositora e a incidncia de corrupo e,
constatamos que, apesar da menor atuao do TCU quando o assunto a abertura de TCEs a
220

partir dos relatrios dos sorteios, esta instituio, quando abre processos, o faz mais para tratar
de casos de corrupo. Num caminho diverso, os Ministrios quando optam pelas TCEs o
fazem mais para tratar de casos de m gesto. Em um teste qui-quadrado, essas duas variveis
se mostraram estatisticamente associadas, com um coeficiente de Pearson de 6,023 e um p
valor de 0,014.

TABELA 16 - Cruzamento entre rgo responsvel pela instaurao das Tomadas de Contas Especiais *
Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade Total
considerada corrupo
No Sim
No instaurada pelo 298 190 488
TCU 61,1% 38,9% 100,0%
Instaurao
16 23 39
Instaurada pelo TCU
41,0% 59,0% 100,0%
314 213 527
Total
59,6% 40,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Mesmo participando menos na instaurao das TCEs, a atuao do TCU parece se concentrar
mais nas irregularidades de corrupo. Por outro lado, a atuao do MPF em relao aos
sorteios bastante intensa e espraiada por reas governamentais, mas no tem uma atuao
exclusiva nas irregularidades consideradas corrupo. Esse achado j de grande valia e
relembra os questionamentos da literatura sobre a ausncia de coordenao na rede brasileira
de instituies de accountability: o combate corrupo parece ser travado de formas
diversificadas em cada instituio, no havendo uma coordenao entre elas sobre uma forma
agregada de enfrentar a corrupo, ou mesmo prioriz-la. Assim, se TCU e MPF se
preocupassem majoritariamente com a corrupo, seria esperado que as suas atuaes a partir
do programa de sorteios se concentrassem nesse fenmeno. Mas este no parece ser o caso,
especialmente quando o assunto o MPF. Apesar de se mostrar mais prximo da CGU e com
um foco grande sobre os sorteios, dada a autonomia dos procuradores, a partir dos relatrios
cada um escolhe diferentes tipos de irregularidades para priorizar, e a corrupo no aparece
nem mesmo na maioria. Pode-se imaginar que a autonomia elevada desta instituio a impede
de ter uma atuao mais concentrada nas irregularidades consideradas corrupo.
221

TABELA 17 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por irregularidade considerada
corrupo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade considerada MPF


corrupo Frequncia Percentual
No 7003 72,4
Sim 2663 27,6
Total 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Apesar dos nmero indicarem uma baixa preocupao do Ministrio Pblico Federal com a
corrupo, essa preocupao, na verdade, segue o percentual de incidncia da corrupo entre
as irregularidades do banco (em torno de 25%). Nos testes qui-quadrado que medem a
associao entre a ocorrncia de investigaes do MPF e o fato da irregularidade ser
considerada corrupo, h a comprovao de uma associao (Coeficiente de Pearson de
47,78 com um grau de liberdade e nvel de confiana de 99%). No entanto, esta parece ser
pequena e o teste de qui-quadrado no o melhor para medir o tamanho desse efeito no
sentido de que irregularidades investigadas pelo MPF tem um pequena tendncia em ser
irregularidades de corrupo quando comparadas com aquelas no investigadas pelo MPF.

TABELA 18 - Cruzamento entre ocorrncia de investigao pelo Ministrio Pblico Federal * irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
No 7304 2207 9511
Irregularidade 76,8% 23,2% 100,0%
fiscalizada pelo MPF Sim 7003 2663 9666
72,4% 27,6% 100,0%
14307 4870 19177
Total
74,6% 25,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

5.3.3 O andamento interno dos processos: o julgamento pelo TCU

Passamos agora a uma anlise do andamento interno dos processos, tanto dentro do TCU
quanto do MPF. No TCU, buscamos quem so os responsabilizados nos seus processos e se
recebem alguma sano. Das irregularidades que foram parar no TCU at o incio de 2015,
57% encontra-se em processos encerrados e em 97% dos casos o alvo principal das
investigaes foram os prefeitos (contra 1,7% de secretrios municipais e 1,3% de ex-
prefeitos). Quando outros cargos so mencionados nos processos (40% contm um segundo
222

responsvel e 13,5% um terceiro), a ateno divide-se entre os secretrios municipais,


empresas e a Prefeitura.

TABELA 19 - Distribuio das irregularidades investigadas pelo TCU por cargo dos responsveis, Brasil, 2003-
2015

Cargo do Primeiro responsvel Segundo responsvel Terceiro responsvel


responsvel
Frequncia Percentual Frequncia Percentual Frequncia Percentual
Prefeito 517 97,0 6 1,1 2 ,4
Secretrio Municipal 9 1,7 82 15,4 18 3,4
Ex-prefeito 7 1,3 - - - -
Empresa - - 73 13,7 28 5,3
Prefeitura Municipal - - 47 8,8 22 4,1
Assessor Jurdico do Municpio - - 1 ,2 - -
Tesoureiro - - - - 2 ,4
Total - - 216 40,5 72 13,5
Em branco - - 22 4,2 - -
Missing - - 295 55,3 461 86,5
Total - - 317 59,5 461 86,5
Total geral 533 100,0 533 100,0 533 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Uma vez aberta a TCE, cabe ao TCU julg-la e condenar ou no os responsveis. Sobre esse
processo de julgamento, em 55% dos casos analisados j ocorreu a defesa dos citados, e a
tabela abaixo mostra que, dentre os tipos de sentenas proferidas, predominam o julgamento
das contas como irregulares, o pagamento de multas e a devoluo ao errio (o montante total
a ser devolvido gira em torno de 131 mil reais, com desvio-padro de 274 mil reais). Ao todo
encontramos abertas 76 sentenas, que diziam respeito a 407 irregularidades e que no total
mobilizaram 192 itens (cada sentena podia incluir mais de um item da tabela abaixo). Nota-
se um baixo nmero de recomendaes que incluem, por exemplo, determinar Prefeitura
que, ao aplicar recursos federais, abstenha-se de executar alteraes no Plano de Trabalho sem
prvia autorizao do concedente, ou no permitir a execuo de servios e obras em que o
contratado tenha feito subcontratao total do objeto a terceiros o que indica que o TCU
opta pelas condenaes tradicionais, sendo um instrumento pouco utilizado as
recomendaes. Quase no houve absolvies ou arquivamentos, apontando para o fato de
que as irregularidades trazidas pela CGU demonstram desobedincias administrativas boa
gesto dos recursos pblicos, e que possvel a condenao dos responsveis a partir dos
dados por ela levantados. Isso tambm fica claro pelos dados relativos s condenaes: dos
casos j encerrados (os casos em aberto no tem deciso final e so contados enquanto
missing) em 73% houve a condenao dos rus o que pode ser entendido como uma alta
223

taxa de condenao. Assim, nem o TCU nem os Ministrios abrem muitas TCEs com base
nos relatrios da CGU mas, quando o fazem, o TCU consegue expedir uma sentena, em
geral condenatria.

TABELA 20 - Itens inscritos nas sentenas do TCU, Brasil, 2003-2015

Itens das sentenas Frequncia Percentual


Pagar multa 53 27,6
Julgar contas irregulares 52 27,08
Devolver errio 49 25,52
Julgar contas regulares com ressalva 9 4,68
Acolher justificativas de uma das partes 8 4,16
Arquivamento sem julgar mrito 7 3,64
Recomendaes 3 1,56
Rejeitar alegaes da defesa de uma das partes 3 1,56
Incluso dos responsveis no cadastro de devedores 2 1,04
Baixa na inscrio de responsabilidade 1 0,63
Julgar recurso de reconsiderao dando provimento parcial 1 0,63
Fixar novo prazo 1 0,63
Deferir parcialmente pedido de parcelamento 1 0,63
Julgar contas regulares 1 0,63
Julgamento depende ainda de maiores esclarecimentos 1 0,63
Total 192 100
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 21 - Condenaes das irregularidades investigadas pelo TCU, Brasil, 2003-2015

Condenao Percentual
Frequncia Percentual
no TCU Vlido
Vlidos No 102 19,2 26,6
Sim 281 52,7 73,4
Total 383 71,9 100,0
Missing Em branco 39 7,3
No se aplica 108 20,3
System 3 ,5
Total 150 28,1
Total 533 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

5.3.4 O andamento interno dos processos no MPF e a hiptese sobre a atuao criminal

No caso das 9666 irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal, elas esto
distribudas por 813 processos (lembrando que cada processo pode referir-se a mais de uma
irregularidade). Dentro do Ministrio Pblico, as investigaes so iniciadas como 'Notcia de
Fato', que tem o prazo de concluso de 30 dias (no podendo ser prorrogado); se no for
possvel concluir a anlise, ela deve ser convertida em 'Procedimento Preparatrio', que tem o
224

prazo de 90 dias (passvel de prorrogao por uma nica vez, por igual perodo, atingindo o
mximo de 180 dias); ainda assim, se no for possvel finalizar as investigaes, o
'Procedimento Preparatrio' deve ser convertido em 'Inqurito Civil', que possui o limite de
concluso de um ano, cabendo prorrogaes; neste andamento interno nada impede que um
procurador converta diretamente uma 'Notcia de Fato' em 'Inqurito Civil', sem a necessidade
de passar pela fase de 'Procedimento Preparatrio'. De todas as irregularidades sob
investigao no MPF, 23% ainda so notcia de fato, 37% esto em fase de procedimento
preparatrio e 39% encontra-se em processos de inqurito civil. Ou seja, a maioria das
investigaes j est aberta h algum tempo.

TABELA 22 - Irregularidades sob investigao do MPF, por classe da ao, Brasil, 2003-2015

Classe da ao Frequncia Percentual

Notcia de Fato 2223 23,0


Procedimento Preparatrio 3633 37,6
Inqurito Civil 3798 39,3
Procedimento Investigativo Criminal 8 ,1
Total 9662 100,0
Missing 4 ,0
Total 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Em cada processo encontrado no MPF, era possvel distinguir os assuntos a que se referia
de acordo com a classificao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.56 Como primeiro
tema, o Direito Administrativo se destaca, abarcando 77,7% das irregularidades investigadas,
seguido do Direito Penal (22%); j os temas do Direito do Consumidor e Previdencirio ficam
em um segundo plano. Isso comea a apontar uma caracterstica importante da atuao do
MPF em se tratando das irregularidades encontradas pela CGU: sua atuao no campo do
Direito Administrativo e Pblico muito maior do que sua atuao penal contradizendo a
tendncia recente encontrada por Arantes (2011). Dentro do primeiro tema Direito
Administrativo, sobressaem-se os subtemas Atos Administrativos e Improbidade
Administrativa (juntos somam 70% das menes).57 Quando o primeiro tema era Direito
Penal, seus subtemas estavam majoritariamente referindo-se a crimes previstos na legislao

56
Essa classificao foi criada pela Resoluo n 63/2010 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, visando
a padronizao e uniformizao das terminologias utilizadas pelas unidades do MP. Elas possibilitam a
unificao e a construo das Tabelas Nacionais do Sistema de Justia, na medida em que foram concebidas em
um modelo voltado para a integrao com o Poder Judicirio. Existem quatro tipos de tabelas, mas nos
interessam aqui a Tabela de Classes utilizada para unificar a nomenclatura de classificao dos Processos
Judiciais e Procedimentos Extrajudiciais e a Tabela de Assuntos usada para padronizar a nomenclatura das
diversas matrias e temas discutidos nos processos judiciais e investigados nos procedimentos extrajudiciais.
57
Dentro de cada processo, alm dos temas/assuntos principais, podiam aparecer at trs subtemas.
225

extravagante e crimes de responsabilidade. Com alguma relevncia ainda surgem os crimes


contra as finanas pblicas (12%) e em quarto lugar a meno corrupo praticada por
prefeitos e vereadores (7,4%) corrupo esta entendida de forma diversa da adotada aqui,
referindo-se ao pagamento ou recebimento de propina, nos termos jurdico-penais.58

TABELA 23 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por primeiro tema do processo de
acordo com a classificao do CNMP, Brasil, 2003-2015

Percentual
Primeiro Tema Frequncia Percentual
Vlido
Vlidos Administrativo e Direito Pblico 6258 64,7 77,7
Penal 1772 18,3 22,0
Consumidor 10 ,1 ,1
Previdencirio 12 ,2 ,2
Total 8052 83,3 100,0
Missing Em branco 498 5,2
No identificado na migrao 1112 11,5
No se aplica 4 ,0
Total 1614 16,7
Total 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 24 - Subtemas mencionados nos processos das irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico
Federal, relativos ao primeiro tema Direito Administrativo, de acordo com a classificao do CNMP, Brasil,
2003-2015

Subtemas Frequncia Percentual


Atos Administrativos 3283 36,7
Improbidade Administrativa 3187 35,6
Domnio Pblico 372 4,2
Bens Pblicos 370 4,2
Servios 313 3,5
Licitaes 289 3,3
Contratos Administrativos 179 2
Sade 176 2
Organizao Poltico-administrativa 161 1,2
Oramento 119 1,4
Repasse de Verbas Pblicas 106 1,18
Fiscalizao 96 1,1
Agentes Polticos 77 1
Convnio 52 0,6
Repasse de Verbas do SUS 31 0,4
Ensino Fundamental e Mdio 19 0,21
Prestao de Contas 17 0,2
Prefeito 14 0,15
(Continua)

58
Nos eximimos da anlise dos segundos temas dos processos e seus respectivos subtemas presentes nos
processos porque eles s ocorreram em 5% dos casos, e seguem as tendncias j citadas acima.
226

(Continuao)
Dano ao Errio 14 0,15
Tratamento Mdico-Hospitalar/Medicamentos 12 0,14
Violao aos Princpios Administrativos 10 0,11
Merenda Escolar 8 0,1
Servidor Pblico Civil 5 0,06
Ensino Superior 5 0,05
Sistema Remuneratrio e Benefcios 5 0,05
Garantias Constitucionais 5 0,06
Financiamento Pblico da Educao e/ou
5 0,06
Pesquisa
Material Didtico 5 0,06
Assistncia Sade 5 0,06
Assistncia Social 4 0,05
Educao Pr-Escolar 3 0,04
Convnio Mdico com o SUS 2 0,03
Concesso/Permisso/Autorizao 1 0,01
Comunicao Social 1 0,01
Telefonia 1 0,01
Hospitais e Outras Unidades de Sade 1 0,01
Total 8953 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 25 - Subtemas mencionados nos processos das irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico
Federal, relativos ao primeiro tema Direito Penal, de acordo com a classificao do CNMP, Brasil, 2003-2015

Subtemas Frequncia Percentual


Crimes Previstos na Legislao Extravagante 1049 34,49
Crimes de Responsabilidade 1025 33,7
Crimes Contra as Finanas Pblicas 387 12,71
Corrupo Praticada por Prefeitos e Vereadores 225 7,4
Crimes Praticados por Funcionrios Pblicos Contra a
114 3,74
Administrao em Geral
M-gesto Praticada por Prefeitos e Vereadores 95 3,12
Emprego irregular de verbas ou rendas pblicas 49 1,61
Peculato 46 1,51
Crimes Contra o Patrimnio 21 0,69
Crimes da lei de Licitaes 15 0,5
Estelionato 4 0,13
Crimes Contra o Meio Ambiente e o Patrimnio Gentico 3 0,1
Crimes Contra a Ordem Tributria 2 0,06
Crimes contra a Incolumidade Pblica 1 0,03
Crimes contra a f pblica 1 0,03
Crimes praticados por Particular contra a Administrao em Geral 1 0,03
Exerccio Ilegal da Medicina, Arte Dentria ou Farmacutica 1 0,03
Insero de dados falsos em sistemas de informaes 1 0,03
Sonegao de contribuio previdenciria 1 0,03
Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional 1 0,03
Crimes praticados contra os ndios e a cultura indgena 1 0,03
Total 3043 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
227

Ainda, pode-se pensar que as instituies de accountability comeam a se atentar a medidas


alternativas de sano, que visem mais correes de rota do que punies. J vimos que este
no o caso do TCU, pois seu julgamento das Tomadas de Contas Especiais voltado para as
tradicionais sanes administrativas (devoluo do recurso e multas) e no tanto a
recomendaes. No caso do MPF, ele tem a opo de, atravs de suas recomendaes, indicar
aos prefeitos o que precisa ser mudado nas suas gestes para que as polticas alcancem os
resultados desejados de forma ntegra e sem desvios. Todavia, nossos dados nos deixam
pessimistas em relao a esse tipo de medida. Apenas 135 irregularidades investigadas pelo
MPF (1,4%) foram alvo de recomendaes, todas elas relativas 7 processos, instaurados
entre 2007 e 2009. Isso demonstra que essas medidas so ainda novas e pouqussimo
utilizadas. O foco do MPF, pelo menos no teste das interaes atravs do programa dos
sorteios, ainda so as aes de improbidade administrativa.

TABELA 26 - Irregularidades investigadas pelo MPF, por ocorrncia de recomendao, Brasil, 2003-2015

Recomendao Frequncia Percentual


No 9531 98,6
Sim 135 1,4
Total 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

5.3.5 As interaes pelas sugestes de Tomadas de Contas Especiais

Foi ressaltado que o TCU no atua de uma forma sistemtica em relao s irregularidades
trazidas pela CGU. Por mais que elas possam implicar em condenaes e sentenas aos
prefeitos, fica a impresso de que o TCU ocupa um papel muito menos proativo e muito mais
receptivo (do que vem dos Ministrios) quando se trata dessas irregularidades. Parece haver
uma certa competio ou mesmo diversidade de entendimento entre o Tribunal e a
Controladoria sobre a prioridade dada s auditorias nos municpios. Esse distanciamento fica
ainda mais evidente quando olhamos para as sugestes de abertura de Tomadas de Contas
Especiais que a prpria CGU oferece nos seus relatrios toda vez que em suas auditorias dos
sorteios encontra irregularidades que considera graves e dignas de atuao do Tribunal. Ser
que o TCU, ou mesmo os Ministrios, seguem essas sugestes? Se sim, isto seria um
indicador de uma interao, no sentido de uma instituio agindo a partir de outra, escutando
o que a outra tem a sugerir; se no, sinaliza para uma distncia entre as mesmas, pelo menos
no que diz respeito ao julgamento sobre a gravidade da irregularidade para gerar uma TCE.
228

Encontramos somente 352 irregularidades em que a CGU fez sugestes de abertura de TCE
(1,8% do total de casos). Destas, meramente 76 realmente geraram processos de Tomadas de
Contas Especiais (as sugestes foram aceitas em somente 21% dos casos).

TABELA 27 - Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, Brasil, 2003-2015

Sugestes feitas Sugestes aceitas

Frequncia Percentual Frequncia Percentual


No 18622 97,1 276 78,4
Sim 352 1,8 76 21,6
Total 18974 98,9 352 100,0
Missing 203 1,1
Total geral 19177 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Em termos temporais, as sugestes foram feitas muito mais nos anos iniciais dos sorteios
(81,3% entre 2003 a 2005) indicando que esta era uma medida muito utilizada no incio do
programa, mas que aos poucos foi diminuda enquanto estratgia da CGU. Pode-se pensar
nessa diminuio como resultado do pouco peso e prioridade que Ministrios e TCU deram s
sugestes. Praticamente s foram aceitas atravs da abertura de TCEs aquelas sugestes
referentes aos anos iniciais (93,2% de aceitao concentrada em 2003 e 2004).

TABELA 28 - Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, por ano do sorteio, Brasil, 2003-2015

Sugestes feitas Sugestes aceitas


Ano
Frequncia Percentual Frequncia Percentual
2003 190 54,0 48 63,2
2004 58 16,5 23 30,3
2005 38 10,8 4 5,3
2006 3 ,9 - -
2007 20 5,7 1 1,3
2008 2 ,6 - -
2009 34 9,7 - -
2010 7 2,0 - -
Total 352 100,0 76 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Pode-se perceber tambm que a proporo de corrupo parecida entre as sugestes feitas e
as aceitas: metade das sugestes dizem respeito casos de corrupo (50,6%) e metade das
sugestes acatadas tambm (55%).
229

TABELA 29 - Sugestes de Tomadas de Contas Especiais feitas e aceitas, por irregularidade considerada
corrupo Brasil, 2003-2015

Irregularidade Sugestes feitas Sugestes aceitas


considerada corrupo
Frequncia Percentual Frequncia Percentual
No 174 49,4 34 44,7
Sim 178 50,6 42 55,3
Total 352 100,0 76 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Mas essa proporo aparentemente direta merece ser destrinchada mais a fundo. Ao fazermos
o cruzamento e o teste qui-quadrado entre as sugestes de TCEs feitas pela CGU e o fato da
irregularidade ser considerada corrupo, encontramos uma associao estatisticamente
significativa: enquanto a proporo de corrupo nos casos onde no houve sugesto ficou ao
redor de 25%, entre os casos que suscitaram sugestes, 50% diziam respeito a aes
consideradas corrupo. Isso indica que o fato da irregularidade ser considerada corrupo
influencia o julgamento da CGU sobre a necessidade de sugerir uma de Tomada de Contas
Especial.

TABELA 30 - Cruzamento entre sugesto de Tomadas de Contas Especiais pela CGU * Irregularidade
considerada corrupo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
No 13975 4647 18622
Sugesto de Tomada de 75,0% 25,0% 100,0%
Contas Especial pela CGU Sim 174 178 352
49,4% 50,6% 100,0%
14149 4825 18974
Total
74,6% 25,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 31 - Teste de qui-quadrado para o cruzamento entre sugesto de Tomadas de Contas Especiais pela
CGU * Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015

Valor Graus de liberdade


Qui-Quadrado de Pearson 119,524*** 1
N 18974
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

No entanto, a incidncia de corrupo no se mostrou conectada com a aceitao da sugesto


pelo Tribunal ou pelos Ministrios. A distribuio da corrupo nas sugestes aceitas ficou
em torno de 50%. Essa mesma distribuio meio a meio se repete para as 276 irregularidades
230

que no tiveram suas sugestes de acatadas. O teste de qui-quadrado no se mostrou


significativo, indicando que, apesar da escolha da CGU estar associada ao fato da
irregularidade ser corrupo, o mesmo no verdade para a aceitao ou no dessa sugesto.
A avaliao dos Ministrios e do TCU em aceitar ou no a sugesto feita pela Controladoria
no seria influenciada negativa ou positivamente pelo fato da irregularidade ser ou no
considerada corrupo.

TABELA 32 - Cruzamento entre irregularidades com sugestes aceitas * Irregularidade considerada corrupo,
Brasil, 2003-2015

Irregularidade
considerada corrupo
No Sim Total
No 140 136 276
Sugestes 50,7% 49,3% 100,0%
aceitas Sim 34 42 76
44,7% 55,3% 100,0%
174 178 352
Total
49,4% 50,6% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 33 - Teste de qui-quadrado para o cruzamento das irregularidades com sugestes aceitas *
Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015

Graus de
Valor liberdade P valor
Qui-quadrado de Pearson ,855 1 ,355
N 352
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

As irregularidades fiscalizadas nestas TCEs abertas a partir das sugestes foram condenadas
71,7% das vezes indicando que a sugesto da CGU faz sentido, pois as irregularidades
indicadas acabaram sendo condenadas enquanto prtica administrativa. Seguindo a tendncia
mais geral, apenas uma das sugestes de TCE aceitas foi de fato instaurada pelo prprio TCU,
os outros processos foram iniciados pelos Ministrios. Isso, somado a baixa porcentagem de
irregularidades no geral que geraram fiscalizaes iniciadas pelo TCU, so indicadores do alto
grau de autonomia desta instituio em relao CGU, e da sua baixa capilaridade em relao
ao que vem de outras instituies. dessa forma que a abertura ou no de TCEs acaba sendo
uma medida na verdade da atuao dos Ministrios no sistema de controle e no do TCU. A
primeira atuao aquela que age motivada pelos relatrios do sorteios vem muito mais dos
Ministrios do que do prprio TCU, que o responsvel final pelo seu julgamento.
231

TABELA 34 - Irregularidades com sugestes de TCE aceitas, por condenao pelo TCU, Brasil, 2003-2015

Percentual
Condenao TCU Frequncia Percentual
Vlido
Casos vlidos No 15 19,7 28,3
Sim 38 50,0 71,7
Total 53 69,7 100,0
Missing Em branco 9 11,8
No se aplica 14 18,4
Total 23 30,3
Total 76 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Das sugestes de Tomada de Contas pela CGU, surpreendentemente o Ministrio Pblico


agiu em 144 casos, ou seja, aceitou quase a metade das sugestes. Ao propor a instaurao
de TCEs a CGU com isso indicava que aquela irregularidade mereceria a ateno por parte
seja dos Ministrios, seja do TCU. Ocorre que quem realmente toma a iniciativa de investigar
a maioria das sugestes o Ministrio Pblico Federal (que no uma instituio apta a
instaurar Tomadas de Contas Especiais). Sendo assim, o efeito no esperado das sugestes da
CGU foi elas terem sido incorporadas justamente pela instituio que no pode realiz-las
enquanto procedimento administrativo. O que guia a escolha das sugestes a serem
investigadas pelo MPF no parece ser a incidncia de corrupo. De todas as irregularidades
na qual foram sugeridas TCEs (352), h uma distribuio equilibrada entre ser ou no
considerada corrupo e o fato do MPF ter agido ou no essas duas variveis no esto
associadas de acordo com o teste qui-quadrado.

TABELA 35 - Cruzamento entre sugestes de Tomadas de Contas Especiais pela CGU investigadas pelo
Ministrio Pblico Federal * Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
Se a irregularidade com No 107 101 208
sugesto de TCE foi 51,4% 48,6% 100,0%
fiscalizada pelo MPF
Sim 67 77 144
46,5% 53,5% 100,0%
Total 174 178 352
49,4% 50,6% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
232

TABELA 36 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre sugestes de Tomadas de Contas Especiais pela
CGU investigadas pelo Ministrio Pblico Federal * Irregularidade considerada corrupo, Brasil, 2003-2015

Graus de P
Valor liberdade valor
Qui-quadrado de Pearson ,822 1 ,365
N 352
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

5.3.6 As interaes pela meno a outras instituies

At aqui analisamos as interaes com a CGU em termos de processos de investigao


abertos por outras instituies que tratam das irregularidades levantadas por ela. Mas tambm
possvel analisarmos as interaes por meio das menes feitas a participao outras
instituies nos prprios processos investigativos. Por exemplo, os acrdos das Tomadas de
Contas Especiais fazem referncia a cooperao de outros rgos, seja por meio de auditorias
realizadas (no caso de Ministrios e da CGU), ou de processos concomitantes no MPF e na
Justia Federal, ou de investigaes realizadas pela Polcia Federal que tratam da mesma
irregularidade. Assim, a maioria das irregularidades envolvidas em TCEs (68%) esto em
processos que citam pelo menos uma outra instituio dando suporte ao julgamento do TCU.
O Ministrio da Sade e suas agncias so os mais presentes nas citaes (30,3%), seguidos
da prpria CGU (24,2%) e Ministrio da Educao (13,6%) a interao maior com esses
dois Ministrios era esperada, dado que a maior parte das irregularidades investigadas se
concentram nestas reas governamentais. Com uma participao mediana aparecem os
Ministrios da Integrao Nacional e do Desenvolvimento Social. Esses dados demonstram o
que era esperado: h, pelo menos formalmente, uma interao grande entre o TCU (rgo
julgador) e os Ministrios (rgos que iniciam a maioria das TCEs) o TCU menciona esses
Ministrios porque so eles que iniciam as TCEs e, portanto, j fizeram algum levantamento
sobre os casos a serem julgados. O Ministrio Pblico est mais presentes apenas quando h
meno a um segundo rgo nos acrdos e a Polcia Federal praticamente no interage com
o TCU (apenas uma meno como segundo rgo). J a CGU aparece como segundo rgo
mais citado, e essa interao tambm era esperada, na medida em que esto sendo julgadas
irregularidades que vieram do seu programa de sorteios.
233

TABELA 37 - Irregularidades investigadas por citao da participao de outros rgos federais nos processos
de Tomadas de Contas Especiais, Brasil, 2003-2015

Primeiro rgo citado Segundo rgo citado


Outros rgos citados
Percentual Percentual
Frequncia Percentual Frequncia Percentual
vlido vlido
No cita outro rgo 56 10,5 12,9 - - -
Sade (Denasus, Funasa, FNS) 131 24,6 30,3 28 5,3 11,5
Controladoria Geral da Unio (CGU) 105 19,7 24,2 111 20,8 45,9
Educao (FNDE) 59 11,1 13,6 1 ,2 ,4
Ministrio da Integrao Nacional 29 5,4 6,7 - - -
Desenvolvimento Social (MDS, FNAS) 28 5,3 6,4 - - -
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) 15 2,8 3,5 9 1,7 3,7
MP - Ministrio Pblico 5 ,9 1,2 72 13,5 29,8
Caixa Econmica Federal 2 ,4 ,5 3 ,6 1,2
Departamento Nacional de Obras Contra
2 ,4 ,5 - - -
as Secas (DNOCS)
Advocacia Geral da Unio (AGU) 1 ,2 ,2 - - -
Ministrio da Cultura - - - 2 ,4 ,8
Ministrio da Agricultura (MAPA) - - - 15 2,8 6,2
Polcia Federal - - - 1 ,2 ,4
Total 433 81,2 100,0 242 45,4 100,0
Missing 100 18,8 291 54,6
Total 533 100,0 533 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

No caso do MPF possvel captar a sua interao com outros rgos por meio da informao
acerca da localizao dos seus processos. Por exemplo, um baixssimo percentual de
irregularidades esto em processos conjuntos com a Polcia Federal (apenas 15%) um
indicador de que estas duas instituies esto afastadas, o que tambm foi mostrado pela
escolha do MPF em concentrar seus processos na arena cvel e apenas um baixo percentual
j teve como destino a Justia Federal (9%). Outros rgos tambm aparecem como instncias
que ajudam na anlise das irregularidades, como o Ministrio Pblico Estadual e a Receita
Federal, mas a maior parte dos processos ainda est em trmites internos. As irregularidades
investigadas pelos setores internos do Ministrio Pblico Federal se concentram em processos
parados no setor jurdico que prepara os processos para serem enviados Justia e nos
gabinetes dos procuradores.
234

TABELA 38 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal, por localizao do processo, Brasil,
2003-2015

Localizao do processo Frequncia Percentual


SETORES INTERNOS
Setor Jurdico 2726 28,2
Gabinete do Procurador 1823 18,9
Arquivos 692 7,2
Acompanhamento em tutela coletiva 482 4,9
Setor Administrativo 378 3,9
PRM - Procuradoria da Repblica do Municpio 217 2,2
Acompanhamento em atividades criminais 178 1,8
PR - Procuradoria da Republica 145 1,5
Assessoria de Pesquisa e Anlise descentralizada 113 1,2
Cmara de Coordenao e Reviso 86 ,9
Setor de Autuao e Distribuio 56 ,6
Seo de Aes originrias da PRR 25 ,3
Acompanhamento em atividades cveis 14 ,1
Setor de Acompanhamento Processual 2 ,0
OUTRAS INSTITUIES
PF - Polcia Federal 1447 15,0
Justia Federal 924 9,6
MPE - Ministrio Pblico Estadual 138 1,4
Delegacia da Receita Federal 68 ,7
TRF - Tribunal Regional Federal 39 ,4
Promotoria de justia da Comarca 21 ,2
Outros rgos 12 ,1
PRDC 4 ,0
Ministrio Pblico do Trabalho 1 ,0
Total 9596 99,3
Missing 70 ,7
Total 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Na prxima tabela, analisamos a ltima movimentao das irregularidades sob investigao


do MPF, e encontramos que 23% estava em processos arquivados e em 14,6% dos casos foi
pedida uma prorrogao de prazo. Sobre a relao com a Polcia, em apenas 13,9% dos casos
foi requisitada a instalao de inqurito policial e somente em 1,1% a abertura de uma ao
penal mais uma vez permanece baixa a taxa de participao da PF nos processos do
Ministrio Pblico Federal.
235

TABELA 39 - Irregularidades investigadas pelo Ministrio Pblico Federal por ltima movimentao do
processo, Brasil, 2003-2015

Percentual
ltima movimentao Frequncia Percentual
Vlido
Arquivamento 1927 19,9 23,6
Prorrogar prazo de finalizao do auto administrativo 1191 12,3 14,6
Requisitar Instaurao de IPL/TCO na Polcia 1136 11,8 13,9
Elaborar documento diverso 590 6,1 7,2
Expedir Ofcio 558 5,8 6,8
Juntada 523 5,4 6,4
Tomar cincia 301 3,1 3,7
Propor ACP (Ao Civil Pblica) 300 3,1 3,7
Proceder juntada 288 3,0 3,5
Anlise de Arquivamento 172 1,8 2,1
Proceder apensamento 156 1,6 1,9
Encaminhar auto administrativo 132 1,4 1,6
Movimentado para Justia Federal 129 1,3 1,6
Concluso para apreciao do Procurador 119 1,2 1,5
Propor ao judicial diversa 89 ,9 1,1
Sobrestar em outro setor 85 ,9 1,0
Propor ao penal 83 ,9 1,0
Declinar Atribuio 61 ,6 ,7
Proceder desapensamento 57 ,6 ,7
Para instruo 54 ,6 ,7
Redistribuio 49 ,5 ,6
Autuao - Relatrio 30 ,3 ,4
Sobrestar no setor 30 ,3 ,4
Propor medida judicial 27 ,3 ,3
Promover arquivamento na justia 22 ,2 ,3
Expedir notificao 21 ,2 ,3
Desmembramento 13 ,1 ,2
Converter em ICP (Inqurito Civil Pblico) 11 ,1 ,1
Expedir Recomendao 7 ,1 ,1
Apenso 2 ,0 ,0
Proceder anexao 1 ,0 ,0
Proceder desentranhamento 1 ,0 ,0
Total 8165 84,5 100,0
Missing 1501 15,5
Total geral 9666 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

A esta altura, preciso fazer uma justificativa. Infelizmente no conseguimos de forma


nenhuma acesso aos dados da Polcia Federal em relao s suas investigaes com origem
nos relatrios do programa de sorteios da CGU. Mesmo com pedidos e recursos feitos pela
Lei de Acesso Informao, sendo que, em um deles fomos apoiados pela CGU, a Polcia
Federal se negou a nos fornecer a informao de quais irregularidades ou mesmo municpios
sofreram investigaes a partir dos sorteios ou a apontar, dentre os processos iniciados pelo
MPF, em quais ela teria se envolvido. Lamentamos esta negativa, pois ela impede que
aprofundemos nossas concluses a respeito da relao dessa instituio com outras, to
236

fundamental na fase investigativa. Assim, nos resta apenas apoiar nas menes feitas nos
dados do MPF e TCU para, indiretamente, captar a atuao da Polcia Federal.59

5.3.7 As interaes pelas sobreposies

At aqui, analisamos separadamente as interaes entre CGU-TCU (e CGU-Ministrios) e


CGU- MPF. Agora, entramos em uma anlise cara literatura sobre essas instituies, que diz
respeito ao tema das sobreposies. Haveria uma superposio das incumbncias legalmente
atribudas aos diferentes tipos de controle. E isso seria inevitvel em certa medida, mas exige
ateno redobrada para as interaes entre esses rgos. Se a superposio no implica
necessariamente em conflitos e descoordenao, ela exige o cuidado para que haja sinergia e
colaborao ao invs de lacunas e redundncias:
de um lado, um avano democrtico consolidar um sistema mltiplo de controles,
aumentando os checks and balances sobre o Governo Federal, o que implica a
pluralidade de instituies e certo paralelismo de aes. De outro, isso precisa ser
feito a partir da definio compartilhada da finalidade e das modalidades do
controle, as quais devem ter como fundamento as necessidades do servio pblico
(LOUREIRO et al., 2011:30).

Consequentemente, nosso foco volta-se para as sobreposies que ocorrem no banco de dados
entre de um lado a atuao dos Ministrios e do Tribunal de Contas da Unio no campo
administrativo e, do outro, as investigaes abertas no campo jurdico pelo MPF. Como se
trata de campos diferentes, cada um com suas prprias competncias, entende-se que a
sobreposio no necessariamente ruim, pois cada instituio est interessada em
responsabilizar e julgar os prefeitos (e demais responsveis) com seu prprio arsenal e
enfoque (gerencial, administrativo ou jurdico). O problema se as atuaes sobrepostas
significam uma cegueira institucional, o que quer dizer que vrias instituies investigam o
mesmo caso sem trocar informaes, de forma totalmente cega ao que ocorre fora das suas
rotinas internas. A questo que se coloca ento se as informaes geradas por elas passam
de uma para a outra de forma a mutuamente se ajudarem e cooperarem para obter um
processo de accountability fluido, que consiga chegar a concluses em um tempo razovel.

Em primeiro lugar, uma parcela mnima das irregularidades sofre investigaes de TCEs e do
MPF ao mesmo tempo apenas 242 (1,3% dos casos). Essas irregularidades alvo de
processos sobrepostos encontravam-se em 27 municpios, e sua distribuio regional chama a

59
Os pedidos feitos PF atravs da Lei de Acesso Informao e suas respectivas respostas encontram-se no
Anexo desta tese.
237

ateno para ausncia de sobreposies no Sudeste. Ou TCU e MPF so completamente


afastados nessa regio ou se comunicam tanto que evitam trabalhar nos mesmos processos. J
no Nordeste a incidncia de sobreposio atingiu 59,5%.

TABELA 40 - Irregularidades alvo de processos investigativos sobrepostos pelo Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal, por regio, Brasil, 2003-2015

Regio Frequncia Percentual


Nordeste 144 59,5
Norte 45 18,6
Centro-Oeste 39 16,1
Sul 14 5,8
Total 242 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Quanto distribuio por ano, 16% das sobreposies se deram em irregularidades


encontradas em 2003 e 46% em 2004, aps esse perodo inicial h uma queda considervel
das sobreposies o que indica um certo padro temporal. Pode-se imaginar que ao incio do
programa de sorteios, as instituies no haviam estabelecido nenhuma rotina para lidar com
essas irregularidades, e muito menos, rotinas de interao umas com as outras para tratar das
mesmas. Com o decorrer do tempo, esse programa se torna rotineiro, e h mais troca de
informaes, no sentido de cada instituio focar em uma atuao especfica e evitar a
sobreposio.

TABELA 41 - Irregularidades alvo de processos investigativos sobrepostos pelo Tribunal de Contas da Unio e
Ministrio Pblico Federal, por ano do sorteio, Brasil, 2003-2015

Ano Frequncia Percentual


2003 40 16,5
2004 112 46,3
2005 22 9,1
2006 5 2,1
2007 13 5,4
2008 31 12,8
2009 19 7,9
Total 242 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Nos perguntamos se a presena de corrupo incitaria uma atuao sobreposta das duas
instituies, no sentido de que todas querem participar das investigaes que envolvem aes
corruptas (imaginando que elas possam trazer mais ateno da opinio pblica, beneficiando a
imagem da instituio perante a sociedade). O teste qui-quadrado mostra que nossas suspeitas
estavam corretas. H uma associao entre ser considerada corrupo e ser alvo de dois
238

processos ao mesmo tempo (um judicial e outro administrativo). Portanto, a sobreposio


maior nos casos que se referem a corrupo. Pode-se ver o lado positivo disto, de que cada
instituio produz informaes em diferentes campos, e que estas informaes podem ajudar
nos processos uma das outras, ou, pelo lado negativo, haveria uma concorrncia desnecessria
pela ateno da mdia e da populao, levando as instituies a se sobreporem de forma pouco
harmnica no combate corrupo.

TABELA 42 - Cruzamento entre irregularidade considerada corrupo * Irregularidades investigadas pelo


Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
fiscalizada pelo TCU
e MPF ao mesmo Total
tempo
No Sim
Irregularidade No 14167 140 14307
considerada 74,8% 57,9% 74,6%
corrupo
Sim 4768 102 4870
25,2% 42,1% 25,4%
18935 242 19177
Total
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 43 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre irregularidade considerada corrupo por
irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo,
Brasil, 2003-2015

Grau de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 36,311*** 1
N 19177
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Em termos de sentenas e condenaes, o resultado da sobreposio intrigante: ela leva a


mais absolvies. Por exemplo, dentre as irregularidades investigadas de forma sobreposta, a
incidncia de condenao no TCU menor (63%) do que dentre as que no sofrem a
sobreposio (79%). Para alguns, isso pode ser um sinal de falha do sistema, que ao
proporcionar que a mesma irregularidade seja alvo de diferentes processos no estimula a
troca de informaes, o que pode enfraquecer a responsabilizao final ou pode ser que a
sobreposio indique um maior nmero provas e evidncias sobre as irregularidades que, uma
vez mobilizadas por diferentes instituies, acabam demonstrado que os responsveis no
devem ser punidos criminal, civil ou administrativamente.
239

TABELA 44 - Cruzamento entre irregularidades condenadas no Tribunal de Contas da Unio * Irregularidades


investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
fiscalizada pelo TCU e
Total
MPF ao mesmo tempo
No Sim
Condenao no TCU No 48 54 102
20,5% 36,2% 26,6%
Sim 186 95 281
79,5% 63,8% 73,4%
Total 234 149 383
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 45 - Teste de qui-quadrado do cruzamento entre irregularidades condenadas no Tribunal de Contas da


Unio * Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo
tempo, Brasil, 2003-2015

Grau de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 11,526*** 1
N 383
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

5.4 As interaes entre as instituies de accountability: a fase das sanes jurdicas

5.4.1 A hiptese sobre a ausncia de sanes

No total, foram 9.957 irregularidades alvo de alguma investigao (52% do banco) seja por
TCE ou por processos no Ministrio Pblico Federal. Sendo assim, a fase investigativa teve
um flego bastante grande principalmente devido aos esforos do MPF. O que a literatura
nos diz sobre as fases da accountability que a nfase sempre recai na investigao, e de
forma concorrente entre as instituies. Vimos como essa nfase tambm se faz presente nos
nossos dados, mas no tanto pela via da sobreposio. Passamos agora a analisar a
envergadura dessa etapa investigativa em comparao com a ltima fase da accountability o
julgamento das irregularidades feito pela Justia Federal. Qual ser a porcentagem de casos
que chegam Justia? Estaro eles mais ligados a quais tipos de irregularidades? E por
ltimo, qual o seu caminho em termos de absolvies ou condenaes?
240

Das nossas 19 mil irregularidades encontradas pela CGU, 1494 chegaram at a instncia
judicial (7,8%). Apesar de ser uma porcentagem bem mais baixa em relao fase de
investigaes, este nmero pode at ser considerado expressivo, quando comparado, por
exemplo, com a porcentagem de casos de homicdio que viram processos na Justia 10%
(RIBEIRO, 2010). No nosso caso, no se trata de casos to graves como homicdios, nem de
grandes escndalos de corrupo. Trata-se muito mais de pequenos desvios e
superfaturamentos que combinados proporcionam um ambiente de excluso social e poltica:
impedem que os cidados tenham as decises definidas na esfera poltica pelos seus
representantes implementadas e tornadas realidade. Na verdade, essas decises, ao no ser o
foco dos responsveis municipais, so contrariadas pela corrupo, tornadas irrelevantes.
Nesse sentido, ao buscar a responsabilizao dos gestores por esses atos de corrupo, o que a
accountability e suas instituies proporcionariam seria justamente o retorno dos ideais
pblicos presentes nas polticas e programas, o retorno da incluso enquanto princpio
democrtico por excelncia. Analisar o quo os atos de corrupo conseguem ou no ser de
fato sancionados pela Justia Federal ajuda a entender os gargalos do processo de
accountability, as falhas mais do que recorrentes do sistema em conseguir responsabilizar
aqueles especialistas em manter privilgios para si e excluso para os outros.

TABELA 46 - Irregularidades processadas na Justia Federal, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
processada na
JF Frequncia Percentual
No 17683 92,2
Sim 1494 7,8
Total 19177 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

As 1494 irregularidades analisadas pela Justia Federal distribuem-se em municpios com


uma mdia populacional em torno de 25 mil habitantes e PIB de 160 mil reais esses dois
valores so maiores do que a mdia para as irregularidades investigadas por meio de TCEs e
de processos do MPF, indicando que as irregularidades que vo parar na Justia dizem
respeito a cidades maiores e mais ricas. Os outro valores permanecem dentro do padro
encontrado anteriormente: so processos que dizem respeito a municpios com IDHM em
torno de 0,516, analfabetismo de 27%, pobreza de 46%, urbanizao de 50% e dependncia
em relao Unio de 54%. O valor envolvido nas irregularidades processadas na Justia
ficou em torno de dois milhes de reais, o que representa um montante bem mais elevado do
que a mdia encontrada para os processos de TCE e do MPF (um milho e meio no caso do
241

primeiro e um milho no segundo), mas tambm com um desvio-padro bem mais


considervel (de quatro milhes de reais).
TABELA 47 - Estatsticas descritivas das irregularidades processadas na Justia Federal, pelo tamanho da
populao, IDHM, PIB, taxa de urbanizao, taxa de analfabetismo, incidncia de pobreza, valor fiscalizado e
taxa de dependncia da Unio, Brasil, 2003-2015

Justia Federal
Tamanho Taxa de Incidncia
Valor Taxa de Taxa de
da IDHM PIB dependncia de
fiscalizado analfabetismo urbanizao
populao da Unio pobreza
N Vlido 1404 1494 1494 1494 1494 1494 1312 1494
Missing 90 0 0 0 0 0 182 0
Mdia 2.242.806,10 25.332,68 ,516 160.917,3 26,99 50,15 54,72 46,06
Desvio-padro 4.934.765,72 19.638,54 ,116 251.177,77 13,49 22,99 19,54 11,89
Mnimo 1984,50 1.618 ,293 8393 2,90 16,00 4,99 11,05
Mximo 20.507.450,44 120.896 ,813 1.964.764 65,50 97,80 77,91 73,69
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do IBGE (Censo 2000 e 2010) e POF (2002-2003), Secretaria do Tesouro Nacional e Portal
da Transparncia.

Nas irregularidades enviadas para a Justia Federal, so maioria aquelas no relacionadas


corrupo, porm a presena da corrupo nos casos enviados JF um pouco mais elevada
do que entre aquelas alvo do MPF (36% contra 27%). E esta pode ser uma escolha estratgica:
talvez no primeiro tratamento que este ltimo d s irregularidades, ele investiga todos os
tipos mas, ao escolher os casos que enviar JF, opte um pouco mais pelos casos de
corrupo. Numa anlise de qui-quadrado, investigamos se haveria uma associao entre o
fato de ser uma irregularidade de corrupo e ser processada na Justia Federal. Os resultados
apontam uma relao estatisticamente significativa, na qual o fato de ser corrupo
aumentaria as chances da irregularidade ser questionada na Justia Federal. Isso faz todo o
sentido, pois podemos imaginar que as irregularidades de m gesto podem ser resolvidas
num nvel administrativo, muito mais do que aquelas de corrupo. Nestas, em geral houve o
dolo, a inteno de desviar e comprometer a poltica. Logo, seus responsveis deveriam se
reportar e se justificar na esfera jurdica s instituies de accountability.
TABELA 48 - Irregularidades processadas na Justia Federal por irregularidade considerada corrupo, Brasil,
2003-2015

Irregularidade
Frequncia Percentual
considerada corrupo
No 944 63,2
Sim 550 36,8
Total 1494 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
242

TABELA 49 - Cruzamento entre ocorrncia de processos na Justia Federal * Irregularidades consideradas


corrupo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
considerada corrupo Total
No Sim
No 13363 4320 17683
Irregularidade gerou 75,6% 24,4% 100,0%
processo na Justia Federal
Sim 944 550 1494
63,2% 36,8% 100,0%
Total 14307 4870 19177
74,6% 25,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 50 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre ocorrncia de processos na Justia Federal e
irregularidades consideradas corrupo, Brasil, 2003-2015

Graus de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 111,509*** 1
N 19177
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Os dados sobre a Justia foram coletados de trs formas. A partir das informaes encontradas
no MPF sobre a localizao dos seus processos, das informaes solicitadas atravs da Lei de
Acesso Informao e da coleta de dados nos sites da Justia Federal e Tribunais Regionais
Federais. Ao todo foram quase 1500 irregularidades processadas, dentro de 91 processos
judiciais, divididos entre aes de Improbidade Administrativa (60,2%), Inquritos Policiais
(29,7%), Peties (4,8%) e Aes Penais (4,2%). Voltando hiptese 3, constatamos mais
uma vez que a atuao do Ministrio Pblico Federal ainda se concentra em aes cveis de
Improbidade, e sua atuao em parceria com a Polcia Federal se resumiu a um tero das
aes (criminais).

TABELA 51 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por classe da ao, Brasil, 2003-2015

Classe da ao Frequncia Percentual


Ao de Improbidade Administrativa 900 60,2
Inqurito Policial 444 29,7
Petio 72 4,8
Ao Penal 63 4,2
Ao Civil Pblica 9 ,6
Ao Ordinria 6 ,4
Total 1494 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
243

Pelos assuntos das peties (2189 assuntos mencionados no total) esse foco cvel tambm fica
claro: 33% dos processos se referem de alguma maneira improbidade administrativa. Em
segundo lugar temos dano ao errio (20%), em terceiro, quarto e quinto aparece o lado
criminal: crimes de responsabilidade, da legislao extravagante e relacionados licitao.

TABELA 52 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por assuntos das peties, Brasil , 2003-2015

Assunto das peties Frequncia Percentual


Improbidade Administrativa 722 32,98
Dano ao Errio Pblico 431 19,7
Crimes de responsabilidade 248 11,33
Crimes da legislao extravagante 230 10,5
Crimes da Lei de licitaes 186 8,49
Violao aos princpios administrativos 122 5,57
Licitaes e contratos 97 4,43
Estelionato 81 3,7
Repasse de verbas do SUS 15 0,68
Crimes praticados por prefeitos e vereadores 14 0,64
Enriquecimento Ilcito 9 0,41
Recursos administrativos 7 0,32
M-gesto praticada por Prefeitos e Vereadores 6 0,27
Convnios 6 0,27
Responsabilidade Civil de Servidor Pblico 2 0,1
Apropriao indbita previdenciria 1 0,05
Falsidade Ideolgica 1 0,05
Processo administrativo Disciplinar 1 0,05
Dano moral e/ou material 1 0,05
Missing 9 0,41
Total 2189 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Esses 91 processos judiciais foram iniciados em sua grande maioria pelo Ministrio Pblico
Federal atuando individualmente. Como nosso foco principal so as interaes entre as
instituies, destacamos a atuao do MPF em conjunto com outros rgos federais,
especialmente a Unio e o Ministrio da Educao (enquanto Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao - FNDE). O MPF aparece assim como uma instituio
extremamente atuante, que lida cotidianamente com as irregularidades advindas dos relatrios
da CGU e, nesse esforo, ainda prefere uma atuao mais solitria (e voltada para as aes de
improbidade). Mas os dados abaixo apontam que isso deve ser relativizado, pois ele busca
algumas parcerias na abertura dos seus processos mantm distncia da Polcia Federal, mas
se aproxima de outros rgos da rede como a aproximao realizada com a Unio e com os
Ministrios para levar a cabo sua tarefa de construir processos visando responsabilizar os
gestores municipais.
244

TABELA 53 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por partes que iniciaram o processo judicial,
Brasil, 2003-2015

Partes que iniciaram Percentual


Parceiros Frequncia Percentual
o processo judicial Vlido
MPF sozinho - 971 65 -
Pessoa fsica - 73 4,88 -
Justia Pblica - 55 3,7 -
Municpio - 7 0,46 -
FNDE (Educao) - 5 0,33 -
Polcia Federal - 1 0,06 -
Unio 82 5,49 33,19
FNDE 75 5,02 30,36
FNDE e Unio 58 3,88 23,5
Outro 17 1,13 6,9
MPF e parceiros Codevasf 7 0,46 2,83
Municpio 5 0,33 2,02
Funasa 2 0,13 0,8
Suframa 1 0,1 0,4
Total 247 16,54 100,0
Missing 135 9,03
Total 1494 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

O caminhar do processo judicial enfrentou apelaes em 30,4% dos casos e agravos em


20,7%. O sentenciamento ficou em torno de 32,6%, indicando que a grande maioria dos casos
ainda no foi concluda. Uma das grandes crticas rede de accountability e relacionada a
nossa quarta hiptese dirigida ao Judicirio, sua lentido e falta de eficcia. Os processos
chegariam at essa instituio e ficariam ali para sempre. A baixa incidncia de sentenas,
aponta para o fato de que a Justia ainda um gargalo em se tratando da responsabilizao
daqueles que gerem os recursos federais. Mas, se por um lado as sentenas parecem demorar a
sair, a taxa de condenao at elevada. Dentre os casos concludos, o tipo de sentena que
prevalece so as condenaes (45,6%) e condenaes parciais (30%). As absolvies no so
comuns, e muito menos a extino dos processos. Isto , se o processo referente s
irregularidades dos sorteios conseguem sobreviver at obter uma sentena, estas tenderam a
condenar os prefeitos e os demais responsveis pelas mesmas.
245

TABELA 54 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por ocorrncia de agravo e apelaes, Brasil,
2003-2015

Agravo Apelaes
Percentual Percentual
Frequncia Frequncia
Vlido Vlido
No 1013 79,3 890 69,6
Sim 265 20,7 388 30,4
Total 1278 100,0 1278 100,0
No se aplica 216 216
Total geral 1494 1494
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 55 - Irregularidades processadas na Justia Federal, por ocorrncia e tipo de sentenas, Brasil, 2003-
2015

Ocorrncia de Percentual
Tipo de sentena Frequncia Percentual
sentena Vlido
No - 1007 67,4 -
Condenao 222 14,85 45,6
Sim Condenao parcial 146 9,77 30,0
Absolvio 90 6,02 18,5
Extino do feito 29 1,96 6,0
Total 487 32,6 100,0
Total 1494 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

5.4.2 As sobreposies e a Justia Federal

At aqui a literatura foi colocada prova pela baixa ocorrncia de sobreposies (entre TCU e
MPF), e foi corroborada pelo fato da Justia permanecer como um ponto de vulnerabilidade
na rede de accountability. Esta seo investiga uma possvel relao entre esses dois
fenmenos: a sobreposio e a atuao da Justia Federal. Primeiramente, a questo levantada
: ser que as irregularidades alvo de investigaes sobrepostas tem mais chance de chegar at
a Justia? No sentido como imaginamos, o fato de ocorrerem investigaes simultneas, pode
trazer mais informaes e provas sobre as irregularidades, facilitando a deciso de envi-la
Justia e mesmo o prprio processamento dentro desta, proporcionando maior nmero de
sentenas e condenaes. As respostas, buscadas por meio de testes qui-quadrado, revelam
associaes significativas de ocorrncia de mais processos judiciais em casos em que as
irregularidades so alvo de investigaes sobrepostas. Por exemplo, de todas as
irregularidades que no sofreram sobreposio, apenas 7,5% so processadas na JF. Do outro
lado, de todas as irregularidades alvo de sobreposies, 30,2% so processadas judicialmente.
246

TABELA 56 - Cruzamento entre irregularidades processadas na Justia Federal * Irregularidades investigadas


pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade
fiscalizada pelo TCU e
MPF ao mesmo tempo Total
No Sim
No 17514 169 17683
Irregularidade processada 92,5% 69,8% 92,2%
na Justia Federal
Sim 1421 73 1494
7,5% 30,2% 7,8%
Total 18935 242 19177
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 57 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre irregularidades processadas na Justia Federal *
Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo,
Brasil, 2003-2015

Graus de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de
170,805*** 1
Pearson
N 19177
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Ainda, de forma reveladora, o mesmo padro encontrado anteriormente permanece: as


sobreposies levam a mais absolvies. O fato de uma irregularidade ter sido alvo ao mesmo
tempo de uma Tomada de Contas Especial e de um processo do MPF, est associado com
taxas de condenao (total e parcial) bem mais baixas. Exemplificando, de todas as
irregularidades com processos de investigao sobrepostas, 69% so absolvidas e 25%
condenadas. Este padro se inverte quando olha-se para as irregularidades sem sobreposio:
14% absolvidas e 47% condenadas.
247

TABELA 58 - Cruzamento entre tipos de sentenas na Justia Federal * Irregularidades investigadas pelo
Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo, Brasil, 2003-2015

Irregularidade fiscalizada
pelo TCU e MPF ao mesmo Total
tempo
No Sim
Condenao 212 10 222
47,3% 25,6% 45,6%
Teor da sentena Condenao parcial 144 2 146
da primeira
32,1% 5,1% 30,0%
instncia
Absolvio 63 27 90
14,1% 69,2% 18,5%
Extino do feito 29 0 29
6,5% ,0% 6,0%
Total 448 39 487
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

TABELA 59 - Teste qui-quadrado para o cruzamento entre tipos de sentenas na Justia Federal *
Irregularidades investigadas pelo Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal ao mesmo tempo,
Brasil, 2003-2015

Graus de
Valor
liberdade
Qui-quadrado de Pearson 74,043*** 3
N 487
*** significante ao nvel 0,01 de confiana.
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Resta ainda um outro tipo de anlise, caro ao tipo de pesquisa longitudinal que fazemos. Para
alm da anlise da varivel ano do sorteio, o tempo aparece como uma varivel importante
nestas interaes estabelecidas na rede de instituies de accountability, sobretudo na lentido
associada aos processos.

5.5 O tempo como varivel importante

Previamente, testamos as hipteses levantadas no captulo anterior: as interaes ocorrem sim,


muito mais pelo lado do MPF, porm a nfase maior na corrupo fica por conta da atuao
do TCU. Ainda, a preferncia do MPF tem sido por processos de improbidade administrativa,
e a Justia permanece lenta e sem capacidade de sentenciar grande parte dos processos que
chegam at ela. Nesta seo, analisa-se o fator tempo na rede de instituies de
accountability. razovel supor que leva-se um tempo at que as outras instituies se
acomodem com um programa novo como o dos sorteios, e leva-se um tempo at que
consigam processar (ler, interpretar, decidir agir) os relatrios produzidos por outra instituio
248

da rede. Uma vez que decidem agir com base nos relatrios da CGU, os processos tem que
passar por todo um ritual de investigao e de julgamento, cujo tempo demandado varia de
instituio para instituio.

Por exemplo, nos perguntamos quanto tempo os processos levaram at serem autuados
quantos anos se passaram dos sorteios da CGU at a autuao dos processos pelas outras
instituies? Para isso, criamos uma nova varivel, na qual subtramos do ano de autuao o
ano em que a irregularidade foi sorteada. Para o caso das Tomadas de Contas Especiais,
obteve-se uma mdia de 5,43 anos de diferena. Pouqussimos foram os casos em que a
autuao se deu no mesmo ano do sorteio (apenas 10 irregularidades tiveram essa sorte), com
uma porcentagem significativa de irregularidades (9%) sendo fiscalizadas 10 anos aps a
publicao dos relatrios. Isso coloca srios problemas para a nossa rede de accountability,
especialmente se estamos falando de prefeitos, cujos mandatos se encerram em quatro anos.
Pela falta de agilidade dos Ministrios e do TCU na autuao, os governantes tem tempo
suficiente para cometer irregularidades e sarem de seus postos polticos sem que nada os
atinja. Assim, a literatura sobre essas instituies pode se voltar no apenas para a lentido do
Judicirio mas lentido de todo o sistema, inclusive do seu lado administrativo.

Em se tratando do MPF, a sua atuao tem sido bem mais incisiva assim que as
irregularidades so encontradas pela CGU, com uma mdia de 2,55 anos de diferena entre o
relatrio e a autuao. Dessa forma, essa instituio se mostra mais gil, concentrando sua
atuao em no mximo at 4 anos depois da irregularidade ser encontrada, garantindo um
pouco mais que os desvios no se percam de vista.
249

TABELA 60 - Diferena em anos do sorteio at a autuao para as irregularidades investigadas pelas Tomadas
de Contas Especiais e pelo Ministrio Pblico Federal, Brasil, 2003-2015

TCE MPF
Anos do sorteio
Percentual Percentual
autuao Frequncia Frequncia
vlido vlido
0 10 1,9 1324 13,9
1 27 5,1 2706 28,3
2 22 4,2 1886 19,7
3 82 15,5 966 10,1
4 100 18,9 562 5,9
5 39 7,4 778 8,1
6 69 13,0 763 8,0
7 30 5,7 356 3,7
8 70 13,2 125 1,3
9 30 5,7 90 ,9
10 51 9,6 - -
Total 530 100,0 9556 100,0
Missing 3 110
Total 533 9666
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Ainda na descrio temporal dos processos, importante mencionar o tempo que gastam no
seu andamento interno. Para as irregularidades investigadas por TCEs, so em mdia 5 anos
para seus processos se iniciarem e, uma vez iniciadas, quanto tempo ser que gastam para
serem processadas internamente? Procedemos ento ao clculo de dias em que o processo
permaneceu em movimentao dentro do TCU, subtraindo a data da ltima movimentao
pela data da autuao (uma vez tomada alguma deciso sobre o processo, seja arquivado,
absolvido ou condenado, ele pra de ser movimentado dentro da instituio). A mdia de
tempo de processamento interno desta instituio mostrada da Tabela abaixo ficou em
torno de 995 dias, o que corresponde a um pouco mais de dois anos e meio, sendo
encontrados processos com at 10 anos de casa.

J dentro do MPF, o processo parece correr um pouco mais rpido, com uma mdia de 712
dias decorridos entre a autuao e a ltima movimentao que encontramos. Apesar de contar
com um desvio padro maior indicador de maior disperso entre os dados parece que
dentro do MPF os processos andam mais rapidamente do que no TCU. Ressalta-se que o MPF
teria esse carter de urgncia porque ele no o responsvel ltimo pelo julgamento das
irregularidades, ele no emite nenhum julgamento final sobre a matria e deve remeter seus
processos Justia. Diferentemente, o TCU alm de investigar, profere um julgamento final
sobre a irregularidade em questo, o que se supe demandar um tempo maior de tramitao
interna do que aquela instituio que apenas prepara o processo para o julgamento. Mas
250

mesmo assim, essa ressalva deve ter um limite, inclusive temporal, para no se tornar uma
desculpa para a lentido do Tribunal de Contas, sem conseguir chegar a decises finais em
tempo hbil.

Todos na literatura no cansam em culpar a Justia como a grande vil da rede de


accountability no Brasil, principalmente pela sua lentido. Quanto tempo ento podemos
contabilizar desde os achados sobre as irregularidades at a sua chegada Justia Federal? E
uma vez que alcanam os tribunais, quanto tempo at a chegada a uma deciso sobre os
responsveis? Os resultados so um pouco mais otimistas para a Justia Federal se comparada
com o tempo gasto pelo TCU, por exemplo.

Em mdia, os processos gastaram quatro anos e meio dos sorteios at chegar a Justia, o que
indica o longo caminho que as irregularidades percorreram da sua descoberta at a possvel
chegada instncia jurdica. Na Justia Federal, no houve nenhuma ltima movimentao
interna nos processos de 2003 a 2007, significando que demorou pelo menos 5 anos para que
o programa dos sorteios tivesse algum efeito judicial sobre os prefeitos, secretrios, empresas
que atuam nos municpios. Este um tempo demasiadamente longo, que permite que prefeitos
saiam de suas posies polticas sem sofrer nenhuma sano. Apesar disso, se comparado com
o tempo administrativo, as irregularidades esperam um ano a mais para chegarem at o TCU.
Em mdia, as irregularidades e seus processos chegam mais rpido na Justia do que no
tribunal administrativo (o mrito pode estar nas instituies que iniciam as aes: o MPF
sendo mais rpido do que os Ministrios na identificao da irregularidade e na reunio de
provas enviadas aos respectivos tribunais).

Essa maior lentido do TCU sentida inclusive no andamento interno dos seus processos. Se
estes levam em mdia 995 dias at alguma deciso ser tomada (no necessariamente a
punio, pode ter sido arquivado), na Justia Federal esse tempo menor em 100 dias. Talvez
devssemos comear a rever nossos paradigmas na literatura, como aquele que remete os
grandes problemas do controle da corrupo Justia e iniciarmos anlises comparativas
entre as instituies, que nos permitam relativizar os j conhecidos pontos vulnerveis da
nossa rede de accountability.
251

TABELA 61 Estatsticas descritivas das diferenas em anos do sorteio at a autuao e diferenas em dias da
autuao at a ltima movimentao no Tribunal de Contas da Unio, no Ministrio Pblico Federal e na Justia
Federal, Brasil, 2003-2015

TCU MPF JF
Da autuao Da autuao Da autuao
Do sorteio Do sorteio Do sorteio
ltima ltima ltima
autuao autuao autuao
movimentao movimentao movimentao
(anos) (anos) (anos)
(dias) (dias) (dias)
N Vlidos 530 523 9560 8168 1485 1485
Missing 18647 18654 9617 11009 17692 17692
Mdia 5,43 995,86 2,55 712,48 4,55 841,53
Desvio padro 2,67 686,10 2,17 714,21 1,74 693,94
Mnimo 0 176 0 0 1 0
Mximo 10 3729 9 3668 10 3466
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

No prximo captulo, retomamos essa anlise temporal dos anos gastos at a autuao e dos
dias gastos no processamento interno de cada instituio. Analisaremos o fluxo das
irregularidades na rede de accountability em termos dos fatores que podem influenciar o
andamento mais rpido dos seus processos. Fechamos na prxima seo a descrio
quantitativa da nossa rede, e passamos a seguir ao entendimento qualitativo sobre a mesma.
Dadas as concluses que chegamos at aqui, veremos como elas podem ser melhor entendidas
a partir do ponto de vista dos atores envolvidos diretamente no cotidiano da rede.

5.6 Os mapas das interaes pelos dados quantitativos

O objetivo central desta tese, mapear a trajetria das irregularidades na rede brasileira de
instituies de accountability. Para tanto, nada melhor do que construir um mapa que
representa este fluxo. O primeiro mapa desenhado representado na Figura 3 o do fluxo
das irregularidades encontradas pela atuao do Tribunal de Contas da Unio. Ele deve ser
lido da seguinte forma, do seu lado direito esto as porcentagens referentes ao fluxo das
irregularidades no TCU, e do lado esquerdo as porcentagens do fluxo das irregularidades
investigadas pelo TCU contestadas na Justia Federal. Por exemplo, a leitura a ser feita do
lado direito seria: de 100% das irregularidades encontradas (19177), 2,8% foram investigadas
por Tomadas de Contas Especiais, 2,1% atingiu uma sentena dentro do TCU e 1,4% foram
condenadas pelo TCU. Na coluna seguinte, de todas as irregularidades investigadas pelo TCU
(533), 76,3% foram sentenciadas e 52,7% condenadas. E a leitura segue assim
sucessivamente, de todas as irregularidades com sentena no TCU (407), 69% foram
condenadas. Do lado esquerdo, de todas as irregularidades investigadas pelo TCU (533),
252

21,7% foram contestadas na Justia Federal, com 9,5% de sentenas e 3,3% de condenaes
nessa instncia judicial. Das 116 (49+67) irregularidades investigadas pelo TCU e que foram
contestadas na JF, 49 foram parar nessa instncia judicial graas a uma atuao concomitante
do MPF (que tambm as investigava e apresentou os casos JF). As outras 67 foram
contestadas por causa da sentena condenatria obtida junto ao TCU.

FIGURA 3 - Fluxo das irregularidades encontradas por processos de Tomadas de Contas Especiais e atuao do
TCU e da Justia Federal Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

A prxima figura traz o mesmo fluxo, mas dessa vez para as irregularidades investigadas pelo
Ministrio Pblico Federal, em termos da quantidade de processos enviados, sentenas e
condenaes na Justia Federal.
253

FIGURA 4 - Fluxo das irregularidades encontradas pela atuao do Ministrio Pblico Federal e da Justia
Federal Brasil, 2003-2015
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Destes dois fluxogramas, algumas concluses que remontam a toda discusso do captulo
podem ser retiradas. A atuao do TCU modestssima em se tratando das irregularidades
encontradas pela CGU. Mas, dos poucos casos que se tornam TCEs, um alto nmero recebe
sentena: 76% e, daqueles com sentena a condenao elevada (69%). Por outro lado, a
atuao do MPF marcante no incio do fluxo, chegando a analisar metade daquilo que
levantado pela CGU. Porm, poucas conseguem ter flego suficiente para chegar Justia
Federal (13%) e das que chegam s 30% obtm sentenas fato creditado a j famosa
lentido do Poder Judicirio. Todavia de se ressaltar a alta porcentagem de condenaes
(quase 80% das irregularidades que recebem sentenas so condenadas).

Como a tese est interessada no apenas no fluxo das irregularidades de uma forma geral, mas
especialmente no tratamento que os casos de corrupo recebem, construiu-se um mapa do
fluxo especialmente para as irregularidades consideradas corrupo. Em se tratando apenas
destes casos, a situao descrita na Figura 5 segue quase as mesmas tendncias j
descritas. O TCU analisa poucos casos de corrupo (4%); dos que decide analisar grande
parte (80%) recebe alguma sentena (ou seja, consegue process-los internamente); e dentre
os que recebem essas sentenas, a maioria condenatria (63%). No MPF a mesma tendncia
aparece de uma forma geral: ele analisa muitas irregularidades de corrupo mais da metade
delas poucas chegam Justia Federal (um pouco a mais do que o quadro geral: 17,8%
contra 13,3%), das que chegam Justia em torno de 25% recebem alguma sentena, e dentre
254

as sentenciadas a condenao at bastante elevada: 86%. Tanto nas irregularidades de uma


forma geral, quanto naquelas consideradas corrupo, as condenaes so mais freqentes na
JF do que no TCU.

Retomando as hipteses de trabalho, de uma forma geral, comprovou-se que as instituies


interagem a partir dos sorteios (ao menos no nvel mais formal do estabelecimento de
processos). Especificamente, o MPF interage mais, seguido dos Ministrios e depois TCU. A
corrupo parece ser uma prioridade (de uma forma contraintuitiva) um pouco mais para a
ao do TCU do que para o MPF. A fase investigativa ainda concentra a maior parte da
ateno da rede, mas nem tanto de forma sobreposta. As sentenas so escassas do ponto de
vista de nmeros absolutos e demoram a sair no geral, mas em termos relativos o TCU
consegue razoavelmente processar as demandas que chegam at ele (em termos de
porcentagem de sentenas expedidas), o que no tanto o caso da Justia Federal. Mas, por
outro lado, essa mesma Justia gasta menos tempo para julgar e sentenciar em comparao
com o Tribunal de Contas. Por ltimo, no MPF o caminho mais buscado tem sido o da
improbidade administrativa, escapando ao foro privilegiado e a atuao prxima com a
Polcia.

Todavia, ainda faz parte do grande mapeamento das interaes da rede visando sempre
defender que elas so cruciais para assegurar a accountability a descrio qualitativa das
mesmas. As prximas sees levantam os pontos positivos das interaes o que os
controladores tem a dizer sobre as parcerias que funcionam e os negativos onde ainda
preciso melhorar.
255

FIGURA 5- Fluxo das irregularidades consideradas corrupo encontradas pela atuao do Ministrio Pblico Federal, Tribunal de Contas da Unio e Justia Federal, Brasil,
2003-2015
Fonte: Elaborao prpria a partir do banco de dados do CRIP, 2015.
256

5.7 As interaes segundo os atores de accountability

At aqui, este captulo lidou com os dados quantitativos, analisados do ponto de vista das
interaes entre as instituies da rede de accountability a partir das irregularidades
encontradas pela CGU. As figuras e tabelas mostradas conseguem dizer da existncia de
interaes, mas no conseguem nos explicar como essas interaes se do, como feita a
escolha (se realmente uma escolha) de entrar em contato com outra instituio, se a
corrupo ganha prioridade neste contato ou se este contato freqente ou espordico. O foco
neste momento sai um pouco do programa de sorteios. Olha-se para a formao dos laos e
parcerias que se d no contexto mais amplo, no apenas aqueles referentes aos relatrios da
CGU. O movimento feito o de entender os dados que obtivemos nas sees anteriores a
partir do cotidiano de interaes narrado pelos atores da rede.

Por querermos tambm mapear as interaes deste ponto de vista qualitativo, optou-se pela
realizao de entrevistas semi-estruturadas com aqueles responsveis por processar as
irregularidades e decidir entrar em contato com outras instituies. O objetivo das entrevistas
entender como funciona a rede de accountability do ponto de vista dos agentes que
trabalham nela, quais so os pontos que eles consideram crticos nas relaes entre as
instituies, se a coordenao entre elas existe ou se ainda uma fronteira a ser ultrapassada.

Os motivos para a escolha da tcnica de entrevista so vrios. Ela permite conhecer o


funcionamento efetivo das instituies e seus mecanismos de controle e responsabilizao,
partindo-se do pressuposto de que o seu funcionamento deriva no s das normas e regras
institucionais, existindo dimenses de prtica e cultura organizacional que podem influenciar
as formas de interpretao e aplicao da norma (LOUREIRO et al., 2011). Segundo
Vasconcelos (2002), a entrevista especialmente adequada para obter informaes sobre o
que as pessoas ou grupo sabem, acreditam, esperam, sentem e desejam fazer, bem como suas
representaes a respeito dos temas abordados.

A opo por realizar entrevistas semi-estruturadas fundamentada considerando-se a melhor


adequao aos objetivos de estudo, quando comparados aos questionrios tradicionais. Nesta
tcnica, algumas perguntas so feitas, visando apreender o conjunto de ideias, sentimentos e
atitudes dos atores sociais. O roteiro das perguntas deve ser o facilitador de abertura,
257

ampliao e aprofundamento da comunicao (MINAYO, 2004). A entrevista segue como um


ritmo de uma conversa, com respostas elaboradas e profundas sobre as questes propostas
(ABERBACH; ROCKMAN, 2002).

Como o objetivo principal desta parte da pesquisa era captar as percepes e a experincia de
uma elite burocrtica, a opo pelas perguntas em aberto pareceu a mais adequada, pois estas
permitem que os entrevistados elaborem as respostas dentro dos seus prprios padres,
deixando-os mais confortveis para responder e aumentando a validade das respostas: open-
ended questions provide a greater opportunity for respondents to organize their answers
within their own frameworks. This increases the validity of the responses (ABERBACH;
ROCKMAN, 2002:674), apesar de tornar a codificao e a anlise mais difceis. Elites
prefeririam articular as suas vises, explicando porque pensam daquela forma, desenvolvendo
livremente seu reaciocnio.

Como em toda e qualquer abordagem metodolgica, existem limites das concluses que
podemos extrair com este tipo de dado. Esta abordagem qualitativa no tem carter amostral
nem est preocupada com a seleo aleatria dos seus casos. Ela busca a coleta de diferentes
percepes sobre o funcionamento do sistema apesar de cada viso ser parcial e depender do
ponto de vista do agente que fala, esses agentes so qualificados pela sua longa experincia
profissional com o tema do controle. Nossa seleo dos entrevistados seguiu o critrio de
posicionamento institucional e de experincia profissional na rea. Buscou-se entrevistar
pessoas que tem um papel importante na formao da poltica de controle e responsabilizao,
que podem e tem a discricionariedade para entrar em contato com pessoas de outras
instituies para tratar das irregularidades encontradas na gesto dos recursos federais.

O questionrio foi montado com base no que a literatura sobre entrevistas com elites sugere:
iniciar com perguntas incuas pessoais, pois as pessoas gostam de falar sobre si mesmas, se
sentem valorizadas, para depois partir gradativamente para questes sobre corrupo um
assunto considerado delicado e o seu controle.60 Rivera (2002) tambm sugere que se
combinem questes abertas e fechadas no decorrer do questionrio. Iniciamos ento com
algumas questes abertas, mostrando respeito pela complexidade das vises dos entrevistados,

60
O questionrio utilizado est no Apndice B desta tese.
258

e ganhando o direito de fazermos questes com as nossas prprias estruturas de referncias.


Mesclar algumas questes fechadas durante o questionrio tambm ajuda ao entrevistado a se
recuperar das questes abertas, que demandam mais elaborao e esforo.

Assim, nosso mapeamento incorpora medidas quantitativas e qualitativas das hipteses


extradas da literatura. Trataremos aqui principalmente sobre a ausncia/presena das
interaes e a proximidade/afastamento entre as instituies. Voltando ideia de process-
tracing, nesta parte descrevemos cada ponto do fluxo da accountability: as interaes em cada
fase, da forma como narradas pelos atores. No prximo captulo, samos do campo descritivo
e camos na explorao de possveis fatores causais dessas interaes. Nele nos perguntamos
por qu as interaes ocorrem, em maior ou menor freqncia, e para isso, levantamos
hipteses tambm a partir das entrevistas. Mas, por enquanto, finalizamos as inferncias
descritivas: tendo j coletado as implicaes observveis do ponto de vista numrico, as
interpretamos do ponto de vista qualitativo. Nesse esforo, nos juntamos a pesquisas
preliminares sobre o sistema de accountability brasileiro. Novas pesquisas so bem-vindas
para a elaborao de um quadro mais completo para apreender a complexidade por trs do
funcionamento desse sistema.

5.7.1 O perfil dos entrevistados

Foram entrevistados, no perodo de 29 de maio a 06 de junho de 2014, quarenta e oito


servidores pblicos que trabalham em trs das nossas instituies estudadas, a saber,
Controladoria Geral da Unio, Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico Federal. Isso
quer dizer, em primeiro lugar, que as nossas concluses qualitativas a respeito da Polcia
Federal e do Judicirio sero a partir das vises construdas pelos funcionrios das outras
instituies. Como continuao da referida pesquisa do Centro de Referncia do Interesse
Pblico, no primeiro semestre de 2015 foram feitas entrevistas com membros da PF e da
Justia Federal, mas fugiram ao escopo temporal desta tese. Foi preciso fazer uma escolha que
levou em conta o tempo disponvel para transcrio, codificao e anlise dos dados e, assim,
deixamos de lado as entrevistas realizadas nessa segunda etapa. Fica como sugesto para
trabalhos futuros incorporar a anlise destas outras entrevistas.
259

Nossa anlise recaiu portanto sob os membros da CGU, TCU e MPF todos ocupantes de
posies-chave dentro de suas instituies. Da primeira, foram entrevistados vinte servidores,
sendo que sete atuam como assessores de controle interno dos Ministrios o que nos
possibilita expandir a anlise e incorporar as vises dos gestores federais das polticas
auditadas. Esses assessores fazem a ponte entre o controle e o gestor, possibilitando anlises
sobre os dois pontos de vista. Do TCU foram entrevistados 15 servidores e do MPF 13.

TABELA 62 - Quantidade de entrevistados por instituies federais, Brasil, 2014

Instituio Frequncia Percentual


Controladoria Geral da Unio (CGU) 13 27
Controle interno dos Ministrios (CGU) 7 14,8
Tribunal de Contas da Unio (TCU) 15 31,2
Ministrio Pblico Federal (MPF) 13 27
Total 48 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

Um problema encontrado frequentemente em entrevistas com elites que preciso conseguir


acesso a elas, o que nem sempre fcil, dado que se trata de atores atarefados e ocupados, que
costumam ter agendas cheias (ABERBACH; ROCKMAN, 2002). Ns convidamos
enviamos uma carta-convite da pesquisa por email e ligamos todos aqueles que ocupam
cargos-chave nas trs instituies e todos os assessores de controle interno dos Ministrios.
Nem todos puderam nos atender e tivemos 3 baixas, mesmo assim, nosso percentual de
recepo foi elevado, o que indica que os controladores se mostraram abertos para falar sobre
o tema.

Quem so os entrevistados? So servidores em sua maioria com uma longa trajetria no


servio pblico, especialmente aqueles do TCU e do MPF dada a maior longevidade destas
instituies quando comparadas a CGU, que foi criada mais recentemente. Muitos deles, antes
de ingressarem nas suas respectivas instituies, j passaram por outros cargos pblicos, o
que denota que tem um amplo conhecimento e experincia no mbito da administrao
pblica. Eles j trabalharam em bancos, universidades e institutos, indstrias, Exrcito,
Aeronutica, Correios, em vrios Ministrios (Agricultura, Desenvolvimento Agrrio,
Fazenda, Trabalho, Desenvolvimento Social, Justia, Defesa, Sade, Previdncia), outros
tribunais (TST, STF, TRE, STJ, TJ, TRF, Tribunal de Contas do Estado), Secretaria do
Tesouro Nacional, antiga Secretaria de Controle Interno, INCRA. Alguns poucos j ocuparam
cargos polticos (prefeito, vice-prefeito, deputado estadual e federal), e tambm j trabalharam
260

enquanto juiz, procurador, empresrio, lder de partido poltico, analista legislativo e


secretrio de sade. Alm de terem vasta experincia na administrao pblica, tambm
possuem vrios anos de carreira dentro das suas instituies, o que demonstra que tem uma
ampla noo do funcionamento interno das mesmas.

Voltando ao nosso plano metodolgico, queremos basicamente entender se e como as


instituies da rede de accountability interagem para controlarem as irregularidades
encontradas por uma delas. As entrevistas nos ajudam a continuar nosso mapa, colaborando
na descrio da trajetria das irregularidades. Estabelecer interaes a partir do programa de
sorteios da CGU uma escolha deliberada das instituies (dos Ministrios, TCU e MPF).
Queremos entender, por exemplo, do ponto de vista dos agentes de accountability como essa
escolha feita e interaes so estabelecidas. Os dados dizem sobre os contatos feitos entre os
nossos entrevistados com membros das outras instituies da rede, qual a sua frequncia,
como esse contato se deu, se foi para tratar de corrupo. Com elas, nosso mapa se completa e
possvel analisarmos de forma mais clara os pontos fortes e aqueles mais vulnerveis da
rede de accountability.

5.8 Ausncia ou presena de interaes?

A anlise do banco de dados mostrou que existem sim interaes entre as instituies, que o
MPF mais ativo na instaurao de processos de investigao sobre as irregularidades do que
o TCU, mas que este quando decide instaurar Tomadas de Contas Especiais se baseia mais na
ocorrncia de corrupo. Ainda, o TCU, na verdade, ocupa muito mais um papel de receber o
que os Ministrios instauram do que de instaurar por conta prpria as TCEs. Alm disso,
poucos so os casos que chegam at Justia Federal costumeiramente apontada como o
maior gargalo da nossa rede, no conseguindo estabelecer muitas sentenas, mas ao menos
consegue ser mais rpida do que o TCU neste sentenciamento. Ser que esse quadro tambm
procede na anlise das entrevistas?

Comeamos pela pergunta especfica sobre se o entrevistado j havia entrado em contato com
algum de outra instituio (as opes dadas eram as 5 instituies centrais da anlise: CGU,
TCU, MPF, PF e JF) para tratar de casos de corrupo que ocorrem nos municpios. A Tabela
abaixo apresenta que, do total de entrevistados, a instituio que parece ser mais buscada a
261

Polcia Federal em se tratando de interaes sobre corrupo (38 entrevistados afirmaram j


terem buscado a sua ajuda), seguida pela Justia Federal. Mas, de forma surpreendente, se no
nvel agregado (total de interaes) ela a mais buscada, numa anlise pormenorizada dentro
de cada instituio, ela no foi sozinha a primeira colocada em nenhuma, em termos de
instituio mais buscada. O Tribunal de Contas procura mais a Controladoria ou o Ministrio
Pblico; aqueles da CGU buscam mais o Ministrio Pblico e a Polcia Federal; os membros
do MPF se apiam de forma equiparada no TCU, PF e JF; e dentre aqueles assessores de
controle interno nos Ministrios, as instituies mais acionadas so a Controladoria e o
Ministrio Pblico. claro que apenas esta tabela nos conta muito pouco sobre as interaes
e, por isso, analisamos a partir de agora mais detidamente as falas dos entrevistados que se
referiam s interaes com cada uma dessas instituies no apenas para tratar da corrupo
e no apenas para tratar do que ocorre no nvel municipal. As interaes so narradas de
forma geral, voltadas para diferentes temas e objetivos. Optamos por essa anlise, para
conseguirmos localizar a especificidade dada corrupo e ao nvel local em comparao s
outras interaes estabelecidas.

TABELA 63 - Contatos estabelecidos entre as instituies da rede de accountability, Brasil, 2014

Instituio da qual partiu o Quantos Instituio contactada


contato entrevistados TCU CGU MPF PF JF
TCU 15 10 10 9 8
CGU 13 10 11 11 9
MPF 13 12 10 12 12
Controle Interno do Ministrio 7 4 7 7 6 5
Total 48 26 27 28 38 34
Fonte: Elaborao da autora a partir do banco de dados do CRIP, 2015.

5.9 As interaes com a Controladoria Geral da Unio

Como na anlise quantitativa, o ponto de partida a CGU e as instituies que esto prximas
e afastadas dela. Pelo mapa traado at aqui, o Ministrio Pblico esboa uma interao muito
maior com ela para tratar das irregularidades do seu programa de sorteios do que o Tribunal
de Contas da Unio ou os Ministrios gestores. Indiretamente, a atuao da Polcia Federal
aparece de forma discreta, e a Justia Federal nem tanto participativa. As entrevistas se
mostram importantes exatamente por trazer mais informaes a este mapa, como, por
exemplo, destacar de forma contundente a parceria com a PF, em especial quando o assunto
corrupo.
262

5.9.1 A interao mais prxima narrada: CGU e PF

Como primeira concluso desta parte, est a constatao de que h algo que une fortemente a
Controladoria e a Polcia mesmo sem as entrevistas com os policiais federais, que
imaginamos, reforariam ainda mais essa perspectiva. Talvez por serem ambas instituies
mais conectadas ao Executivo, por possurem pouca autonomia ou quase nenhuma capacidade
de sozinhas resolverem as irregularidades que encontram no meio do caminho, as duas, em
um esforo grande recente, teriam se unido na rdua tarefa de combater a corrupo. H um
consenso, por parte dos que trabalham nas outras instituies, de que a CGU e a PF tem
andado cada vez mais juntas: Na sua opinio essas instituies de controle trabalham
conjuntamente pra enfrentamento da corrupo? A CGU e a polcia federal parece que sim
(Entrevistado 20, TCU, 2014); E a Polcia Federal? Tambm, muitas operaes em
conjunto. Desses o senhor saberia dizer qual que seria mais prximo da CGU? A Polcia
Federal (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014). 61 E esta percepo ainda mais aguda
por parte dos tcnicos da prpria Controladoria, que ressaltam a interao elevada entre as
duas nos casos das Operaes Especiais: Nas operaes especiais, como eu disse, existe um
dilogo intenso, n? Inclusive dos servidores da CGU com a Polcia Federal, n?
(Entrevistado 06, CGU, 2014); Essas operaes da Polcia Federal que geralmente saem no
Jornal Nacional e enfim nos jornais, com relao a recursos pblicos, a CGU sempre est na
fase de auditoria junto com eles (Entrevistado 16, CGU, 2014);
A sim temos muita interao, fazemos operaes conjunta, quase que semanalmente
existe uma operao federal da rea de fiscalizao com a Polcia Federal, estamos
em redes de preveno e combate corrupo ne, desenhamos aes em conjunto.
Temos interao muito forte com a Polcia Federal (Entrevistado 22, CGU, 2014).

5.9.2 Controladoria e Ministrio Pblico: parceiros

De uma forma que corrobora os dados quantitativos, o Ministrio Pblico tambm parece ser
um grande parceiro da Controladoria ao lado da PF: Na minha experincia particular o
Ministrio Pblico e a Polcia Federal so os mais pertos do que eu fao. E so os que
efetivamente auxiliam muito, muito mesmo (Entrevistado 40, CGU, 2014).

61
Nas citaes das entrevistas, as partes em itlico referem-se as falas dos entrevistadores.
263

Quando o tema em questo a corrupo que ocorre na esfera local, os contatos MPF-CGU
so freqentes, muito por elas se enxergarem enquanto aliadas no processo de accountability:
Eu acho que um grande aliado desse controle a CGU n (Entrevistado 11, MPF, 2014);
O MPF ou mesmo o senhor pessoalmente j entrou alguma vez em contato com a CGU pra
abordar temas de corrupo que envolvam municpios? O MPF faz isso diariamente,
milhares de vezes, e eu tambm j fiz (Entrevistado 46, MPF, 2014). O dilogo no apenas
existe, como visto como gerador de benefcios para ambas: Ns temos um dilogo com a
CGU. Umas das instituies mais prximas do nosso trabalho justamente a CGU. E ela tem
uma grande parcela no resultado que obtemos (Entrevistado 42, MPF, 2014).

E isso se aplica no s a opinio dos membros do Ministrio Pblico como tambm aos
controladores, que relatam um contato intenso, seja para compartilhar provas, ou para trocar
experincias e informaes: a gente tambm pede muita coisa pra eles de compartilhamento
de provas de processos, provas de inquritos e a gente tambm manda todas as provas que a
gente produziu para o Ministrio Pblico e Judicirio (Entrevistado 40, CGU, 2014),
j tivemos vrios contatos com o Ministrio Pblico, porque muitas vezes a gente
est atuando em um processo disciplinar que ao mesmo tempo o Ministrio Pblico
est tentando uma ao de improbidade, uma ao penal, ento a troca de
experincia, a troca de informaes muito grande com o Ministrio Pblico
(Entrevistado 31, CGU, 2014).

Mas essa relao estreita apresenta algumas caractersticas marcantes que no aparecem, por
exemplo, nos contatos narrados entre CGU e PF sendo marcante a cobrana do Ministrio
Pblico Federal sob os membros da Controladoria. Dizer que esto prximas no revela por
completo essa relao de cobranas, baseada nos prazos que precisam ser cumpridos, para que
as investigaes no sejam atrapalhadas:
o Ministrio Pblico encaminha muita coisa para a gente, vive pedindo informaes,
eles tem prazo, a gente responde tudo no prazo, para no atravancar as
investigaes, o que a gente tem de novo. Se for algo bem importante, a comisso ou
o chefe, vai marca reunio, vai pessoalmente conversar [...] Se for pensar qual rgo
que vocs entram contato mais recorrente, qual seria a ordem? MP muito, porque
conta que cobra muito da gente, O que que vocs esto fazendo?,o Ministrio
manda, fica cobrando, ento direto (Entrevistado 03, CGU, 2014).

Dessa maneira, o MPF no apenas faz pedidos para o pessoal da CGU como pressiona para
que estes sejam atendidos rapidamente. A presso narrada marcada pelo reforo junto aos
auditores que a ajuda tempestiva deles pode ser compensada no futuro, se precisarem acionar
a Justia em algum momento: O Ministrio Pblico ele sempre manda pra gente coisas para
apurar, o que eles tem de novidade eles encaminham e cobram, ai a gente vai atrs, se a gente
264

precisa tambm de alguma coisa que interceda junto com o juiz em favor da gente, eles esto
l, ento... (Entrevistado 03, CGU, 2014).

5.9.3 Controladoria e Tribunal de Contas: parcerias e tenses

Se a Controladoria muito prxima da Polcia Federal e prxima do Ministrio Pblico, o


mesmo no pode-se dizer da sua relao com o Tribunal de Contas da Unio. Veremos como
as opinies se dividem sobre as relaes entre esses dois rgos. H aqueles, das duas
instituies, que narram uma proximidade constante, mas que seria justificada do ponto de
vista meramente formal, pelas competncias legais que regem os dois rgos: Mais prxima?
a CGU. E por qu? Porque as competncias so muito parecidas (Entrevistado 21, TCU,
2014). O contato formal existe para tratarem das contas dos governos preparadas pela CGU
e apreciadas pelo TCU: Quem prepara as contas de governo a CGU. Pega de toda a
explanada manda pra CGU, a CGU manda pro TCU. O contato muito grande (Entrevistado
32, TCU, 2014). A sua complementaridade seria dada pela forma como o sistema de controle
foi montado do ponto de vista da prestao de contas do governo, muito mais do que para se
acionarem para tratar de casos de corrupo:
Ah todo esse processo de contas, todo esse processo de julgamentos de contas,
contas ordinrias, com as prprias contas do governo ne que diramos que o nosso
processo mais relevante. Ento tudo isso, at por exemplo controles de convnio
etcetera, tudo passa pelo controle interno e depois vem para o controle externo ne
ento so complementares (Entrevistado 13, TCU, 2014).

As duas instituies aparecem como parceiras ainda em algumas narrativas, seno para tratar
da parte mais formal de anlise de contas, ento para trocar informaes, programar atuaes
em conjunto, estabelecendo um contato para discutir estratgias de controle e isso mostraria
que essas instituies, ao contrrio do que estabelece Loureiro (2011), esto, ao menos
inicialmente, programando atuaes em conjunto, tentando estabelecer uma coordenao
mnima entre suas aes. Elas trocariam informaes constantemente:
Ns trabalhos muito em consonncia com a CGU. Como feito esse contato, com
que frequncia? Muito. permanente. Ns temos uma janela aberta pra muitas
vezes, informaes de l que nos balizam, informaes de c que servem pra eles.
dessa forma que ns trabalhamos (Entrevistado 26, TCU, 2014).

Antes das suas auditorias, o TCU procura informaes j obtidas pela CGU para balizar as
suas prprias aes:
Sim, a gente parceiro da CGU, ento ns sempre entramos em contato com a CGU
quando a gente vai fazer alguma auditoria, [...] ento se o objetivo do trabalho , por
exemplo, verificar, por exemplo, na educao a gente faz algum trabalho na
265

educao e a CGU j fez uma avaliao de estrutura fsica de escolas, por exemplo,
a gente usa isso como informao para a gente, o que t no objetivo do trabalho
(Entrevistado 2, TCU, 2014).

A programao das aes seria essencial, pois permite a cada instituio economizar seus
esforos, evitando sobreposies desnecessrias, ou ao contrrio, trabalhar conjuntamente
para obter melhores resultados no haveria um padro nessa programao, com vrias
possibilidades dadas:
Ento a gente tinha muita interao com a CGU, ento como a gente fazia isso, a
gente fazia reunies que a gente discutia o que que cada um tinha sobre aquele
assunto sobre aquela matria, e a gente combinava a forma de atuao. Muitas vezes
eles atuavam e a gente ficava de fora, muitas vezes o contrrio e j houve at casos
em que ns atuamos em conjunto (Entrevistado 30, TCU, 2014).

Atravs de reunies freqentes de cada unidade do TCU com seu espelho na CGU, elas
integram-se cada vez mais, programando as reas e objetivos comuns das suas auditorias:
Ento, muito importante que haja um dilogo entre o TCU e o CGU para que a gente possa
ajudar e discutir quais so os melhores temas a ser objetos dessas auditorias que a CGU faz
(Entrevistado 47, TCU, 2014).

As parcerias ocorreriam no s nessas reunies programticas sobre as auditorias, mas


tambm na parte preventiva da accountability, desenvolvendo trabalhos de educao
distncia e de governana: Hoje mesmo estarei no tribunal de contas para discutimos
recursos de educao distncia de realizao conjunta. Enfim um parceiro com que
trabalhamos conjuntamente (Entrevistado 22, CGU, 2014).

Assim, o contato entre o controle interno (CGU) e externo (TCU) narrado tanto pela via do
estabelecimento formal de relaes como a anlise de contas e a definio das reas a serem
auditadas como pela via de parcerias para trabalhos preventivos. Na direo dos que
apontam a evoluo neste contato, houve quem trouxesse o relato histrico das relaes entre
controle externo e interno no Brasil, para destacar, ao invs de contatos freqentes e positivos,
uma tenso presente entre ambos. A criao do controle interno, na dcada de 70, no teria
agradado o TCU:
E a o TCU disse assim que era um absurdo porque era o fiscalizado passar a ser
fiscalizador e essa coisa foi crescendo essa competio entre o TCU e a burocracia
federal a ponto de em sessenta e sete o TCU vai e prevalece na definio
constitucional, ento na constituio de sessenta e sete diz que o poder executivo
instituir um sistema de controle interno para auxiliar o controle externo. Ou seja,
faz um conceito de controle interno vinculado quela ao que o controle externo
faz, ou seja, controle sobre a gesto com vis de auditoria (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).
266

Para alguns, essa tenso inicial estaria se dissolvendo na atualidade, com a aproximao
crescente das duas instituies, com essas reunies peridicas, programaes de auditorias em
conjunto, consolidao de trabalhos de forma colaborativa:
Eu acho que a gente vem passando por uma melhora de relacionamento muito
grande, sabe, muito grande. A gente tem sido, a gente inclusive tem metas
institucionais aqui no tribunal de ter ao menos uma reunio com as reas
correspondentes da CGU com as nossas reas aqui do tribunal. [...] A gente tem
melhorado muito. E a gente tem feito os trabalhos, a gente tem pactuado
previamente estratgias de atuao, escopos de trabalho. [...] Em outras reas, a
gente tem combinado, dizendo assim, olha, se voc vai na universidade A B e C, eu
vou na D E e F. a gente faz trabalhos similares e depois a gente consolida esses
trabalhos, entendeu? Ento a nossa colaborao com eles tem sido extraordinria
(Entrevistado 29, TCU, 2014).

Mas, para outros, as divergncias e tenses permaneceriam, principalmente em se tratando


dos seus enfoques diferentes: o foco do controle da CGU muito diferente do foco do
controle do TCU porque no nosso caso a gente precisa ter prova. Indcio no basta [...] Tem
uma srie de aspectos do trabalho do tribunal que diverge demais do trabalho da CGU
(Entrevistado 20, TCU, 2014).

Assim, esses dados nos ajudam a entender o que encontramos no nosso banco de dados: uma
atuao freqente do Ministrio Pblico quando o assunto so as irregularidades e corrupes
encontradas pela CGU. Ele est em contato constante com ela, inclusive para tratar da
corrupo. J o TCU estabelece relaes para tratar de outros assuntos, ligados a prestao de
contas, objetivos de auditorias e preveno, no necessariamente ligados corrupo. Ainda,
no Tribunal de Contas haveria uma espcie de tenso com a CGU, pelo fato de ocuparem
posies distintas no processo de controle. E os Ministrios? J vimos que, em relao ao
TCU, instauram muito mais Tomadas de Contas Especiais. Qual seria a frequncia das
interaes narradas por aqueles que auxiliam os ministros na sua tarefa de controlar a
implementao das polticas pblicas?

5.9.4 Assessores: a ponte entre controlados e controladores

Os contatos da Controladoria com os assessores do controle interno que muitas vezes vem
da prpria carreira da CGU seriam intensos e constantes, no necessariamente mas inclusive
para tratar de casos de corrupo: Mas a CGU muito prxima, no necessariamente se for
matria de corrupo. A cada sinalizao de relatrio faz o contato (Entrevistado 28, CGU-
267

Ministrios, 2014). Cada Ministrio conversa com sua rea respectiva na CGU, buscando
traar prioridades e estratgias em conjunto remetendo assim a prpria interao TCU-CGU
no que diz respeito a programao:
E a sua instituio ou a senhora j entrou em contato, por exemplo, com a CGU
para abordar casos de corrupo que envolve municpios? Toda hora a gente recebe
um relatrio [...] E como seria esse contato com a CGU? Frequente. Eu ligo direto,
falo. Na sexta mesmo eu tenho uma reunio com a equipe da CGU, cada ministrio
tem uma coordenao no CGU que audita e que lida com aquele ministrio. Ento
de tempos em tempos eu sento com a equipe deles eu tenho dois coordenadores, por
exemplo, a gente tem uma reunio sexta feira que um dos tpicos o
acompanhamento das recomendaes de sorteio quanto dos relatrios de demanda
especial que so esses relatrios mais problemticos que em geral tem problemas
com a polcia federal que tem riscos de corrupo (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).

Para alguns, mais comum a CGU entrar em contato com o Ministrio do que o contrrio
No, no houve essa necessidade no. Acontece o inverso, n? Da CGU verificar o
problema e passar pro Ministrio (Entrevistado 37, CGU-Ministrios, 2014) e, para outros,
esse contato depende do assunto a ser tratado, se so operaes especiais que envolvem mais
de uma instituio o dilogo intenso, mas para questes menos urgentes, a interao varia:
A deciso depende da situao. Nas operaes especiais, como eu disse, existe um
dilogo intenso, n? Inclusive dos servidores da CGU com a Polcia Federal, n?
Agora j esses outros trabalhos, esse dilogo menos intenso. Ele depende de
determinadas circunstncias, desses pedidos que vem s vezes da mais alta
autoridade do Ministrio. Isso analisado pelo prprio Ministro da CGU. Ento,
assim, depende do que ns estivermos falando (Entrevistado 06, CGU, 2014).

5.9.5 A Controladoria e a Justia: relaes distantes

J o contato dos membros da Controladoria com a Justia Federal seriam de carter mais
espordicos, s vezes visando evitar contestaes, outras solicitando informaes. O
Judicirio, responsvel pelo julgamento dos acusados, sempre aparece nas entrevistas como
um rgo distante e pelo seu carter de imparcialidade, assim que deveria ser. Mas
algumas interaes so possveis, como solicitaes feitas a ele: normalmente a gente que
solicita coisas ao Judicirio (Entrevistado 40, CGU, 2014) ou partindo dele: Diretamente
pra Justia no. S quando h um pedido especfico de um juiz em um processo. A ele manda
a gente investigar aquilo. Mas no regra (Entrevistado 25, CGU, 2014). A CGU se
preocuparia ainda em manter algum contato com o Judicirio para evitar contestaes futuras
das suas decises que envolvem os servidores federais:
agora tem que entender tambm que o trabalho do CGU no plano administrativo e
nada no nosso arcabouo jurdico pode ser afastado do judicirio, ento muitas vezes
alguma punio do servidor pblico contestada, existe a possibilidade de
268

reintegrao, enfim, ento por isso que tenta tomar sempre cuidado para estabelecer
ou para que sejam respeitadas a defesa, contraditria, processualmente h questes
muito bem feitas tambm para no existir contestao no mbito do poder judicirio
(Entrevistado 48, CGU, 2014).

Mas mesmo com essas possibilidades dadas, a Justia acionada via MPF, ne, a interlocuo
dele Polcia Federal e Ministrio Pblico. A gente no tem muita relao com juiz nesse
aspecto no (Entrevistado 17, CGU, 2014), Ento a interao bem menor, bem mais
baixa (Entrevistado 22, CGU, 2014). O rgo responsvel por manter um dilogo constante
com a Justia Federal, dado que apresenta suas denncias a ela, o Ministrio Pblico
Federal, instituio abordada prxima seo.

5.10 As interaes com o Ministrio Pblico Federal

5.10.1 Das investigaes para a Justia: MPF e JF

A Justia Federal no inicia nenhuma ao para tratar dos casos levantados pela CGU, ela os
recebe via Ministrio Pblico, sendo incumbida do julgamento e responsabilizao criminal
ou cvel dos envolvidos. Por ser assim, espera-se uma interao constante entre MPF e JF,
encontrada nas entrevistas: A relao permanente. O Ministrio Pblico Federal em todas
as suas instncias lida diretamente com a Justia Federal, Tribunal Regional Federal, Superior
Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal (Entrevistado 01, MPF, 2014); com o
Judicirio, que esse o nosso dia a dia. Salvo rarssimas excees, esse relacionamento
normal, dentro da normalidade, dirio, no ?! (Entrevistado 24, MPF, 2014).

Enquanto alguns procuradores ressaltam que os pontos de tenso com a Justia seriam
mnimos, narrando uma boa recepo dos seus casos Justia Federal nossa interlocuo
evidente, permanente porque o procurador da repblica atua perante a Justia Federal.
Ento, o esturio das nossas aes, de boa para excelente recepo (Entrevistado 09, MPF,
2014) para outros essa atuao to prxima permite que algumas crticas sejam traadas. A
lentido do Judicirio citada recorrentemente como um obstculos aos trabalhos do MPF:
nossa dificuldade com o prprio Judicirio. Porque ns precisamos s vezes de decises
mais rpidas e o Judicirio est abarrotado de processos. Ento ele no tem condio de
tambm responder as demandas postas pelo Ministrio Pblico (Entrevistado 42, MPF,
2014).
269

Tambm corriqueira nas entrevistas a ideia de uma diferenciao dentro do prprio


Judicirio, com uma primeira instncia se destacando como mais prxima aos trabalhos do
Ministrio Pblico, e tribunais superiores mais afastados:
A justia federal, digamos assim, ela imbricada com o Ministrio Pblico, quer
dizer, tudo que o MP peticiona junto a justia federal. Em primeira instncia
excelente, nos tribunais superiores j fica difcil da gente dizer, porque tem correntes
de cmeras dos tribunais superiores que agem com uma certa independncia do MP,
mas na primeira instncia eles trabalham muito prximos (Entrevistado 14, MPF,
2014).

As concluses acerca dos contatos com a Justia Federal ficam prejudicadas pela ausncia das
entrevistas com os juzes. Mas pontua-se uma relao afastada das demais instituies em
termos de contatos informais, porque ela faz parte de um outro Poder, imparcial, que deve
julgar os processos que chegam at ela de uma forma independente. Do ponto de vista formal,
seu contato com o Ministrio Pblico dirio, nem sempre correspondido na temporalidade
desejada sendo ressaltados os seus atrasos e demoras.

Mas antes dos casos chegarem Justia, o Ministrio Pblico contaria com a ajuda e apoio da
Polcia Federal nas investigaes criminais que j vimos no ser a principal forma de
atuao escolhida por esta instituio para tratar dos casos levantados pela CGU. As
entrevistas enfatizaram os embates constantes entre as duas instituies.

5.10.2 O embate contnuo: policiais x procuradores

O contato do MPF com a PF seria cotidiano e muito importante, pois haveria uma
dependncia do primeiro em relao aos trabalhos da segunda nas investigaes dos crimes de
competncia federal. Da troca de documentos at reunies, ambas estariam em contato
contnuo: Ento eu, por exemplo, desde que atuei na primeira instncia, eu tinha contato
quase que dirio com a Polcia Federal, quase que dirio. Hora recebendo documentos, hora
encaminhando documentos, hora tendo visitas recprocas (Entrevistado 12, MPF, 2014).

Apesar deste contato freqente, os membros do Ministrio Pblico apontam que ele no
necessariamente harmnico A instituio mantm esse dilogo, mas difcil, esse dilogo
difcil principalmente com a polcia (Entrevistado 35, MPF, 2014) em especial aps os
debates e embates com a PEC 37, que teria criado um fosso enorme entre as duas instituies
270

e acirrado os nimos de ambos os lados, com disputas sobre o papel de cada uma no combate
corrupo:
um relacionamento que tambm dirio e em regra deveria ser normal o com a
Polcia Federal. Nos ltimos tempos tem havido algum atrito, isso inegvel, n?!
mas eu debito esse atrito existente como condio normal de trabalho. Eu acho que
so ... ocorrncias dos tempos atuais, n?! Me parece que quando eles ocorrem, os
atritos, em relao a m compreenso da verdadeira atuao de um delegado de
polcia federal e de um membro do Ministrio Pblico (Entrevistado 24, MPF,
2014).

Como opinies negativas sobre a PF aparece uma crise de efetivos, de falta de autoridade e o
uso poltico da informao:
Com a Polcia Federal tudo j foi muito melhor. A PEC 37 criou um fosso entre as
instituies e a PF vive hoje uma grande crise, de efetivos, de falta de autoridade, de
desmandos e acima de tudo h um problema srio em relao PF que a questo
de uso poltico da informao. [...] Entretanto, a Polcia Federal ainda nossa
parceira prioritria (Entrevistado 09, MPF, 2014).

Os contatos freqentes e no-harmnicos se traduzem em ofcios (contatos formais) Ento


quando o procurador inicia uma investigao que ele percebe que tem crime, ele oficia com a
polcia federal para que ela abra um inqurito penal, inqurito policial para investigar aquele
caso (Entrevistado 14, MPF, 2014) e no em conversas ou telefonemas (contatos mais
informais), o que dificultaria ainda mais o objetivo final de realizar investigaes, coletar
provas e conseguir a responsabilizao daqueles envolvidos nos processos. O dilogo aberto
seria uma exceo na interao entre as duas e dependeria da posio de cada procurador:
Minha experincia pessoal no serve de parmetro pra instituio, porque eu tenho
uma forma de trabalhar diferente. Porque eu abro espao pro dilogo, eu converso
com os agentes, eu chamo os agentes aqui no gabinete e trao com eles a diligncia.
Isso no comum no ministrio pblico, normalmente se oficia. oficio pra l,
oficio pra c. Eu j entendi que isso no resolve nada. Tem que ser pessoal
(Entrevistado 42, MPF, 2014).

Complica ainda mais as relaes entre ambas uma certa viso do Ministrio Pblico de que a
PF est l para lhe servir: Tinha eles, tinha a Polcia Federal, mas eles no se entendem entre
eles e tambm... ou tem limitaes, porque eles esto subordinados ao executivo, mas a gente
consegue ao se apropriar do que eles tem, dar o nosso tratamento. Eu me sirvo muito
(Entrevistado 15, MPF, 2014).

At este ponto as entrevistas explicam bem nossos dados: a dade CGU-TCU caracterizada
por alguma tenso (e da a menor interao para tratar das irregularidades trazidas pela
Controladoria) assim como uma tenso na dade MPF-PF (e da o foco atual do primeiro nas
aes cveis, que no demandam tanto a interao com os policiais federais).
271

Uma interao interessante aquela entre os dois rgos de investigao: Ministrio Pblico e
Tribunal de Contas se sobrepuseram na anlise de algumas (poucas) irregularidades, e isso se
mostrou mais freqente para os casos de corrupo e para aqueles que acabam gerando uma
denncia perante a Justia Federal. Vejamos o que nossos entrevistados tem a dizer a respeito
dessa interao.

5.10.3 Interaes na fase de investigao: MPF e TCU

Podemos encontrar dentre os entrevistados aqueles que narram apenas um contato formal e
distante entre as duas instituies, mencionado tanto pelos auditores Recebemos diversos
comunicados do Ministrio Pblico sobre irregularidades, mas a comunicao formal
(Entrevistado 39, TCU, 2014) quanto pelos procuradores:
Com o TCU, [...] quando tambm fui Procuradora de Primeira Instncia, e naquela
poca era at muito chato porque o TCU ficava blindando, no queria, no podia
dar informao, porque tinha que ser via o Procurador Geral, e que a gente no
podia representar, umas coisas assim (Entrevistado 23, MPF, 2014).

Mas o que prevalece so as narrativas de proximidade institucional muito grande entre as


duas, tanto formal quanto informal: com o Ministrio Pblico eles tem um procedimento
tanto informal quanto formal. O Ministrio Pblico nos pede informao diariamente por
ofcio inclusive a gente tem uma enorme, uma enorme parte do nosso trabalho atender o
Ministrio Pblico oficialmente (Entrevistado 20, TCU, 2014); o Ministrio Pblico, h um
contanto quase sempre formal, mas h tambm reunies, telefonemas e coisas mais objetivas
(Entrevistado 5, TCU, 2014).

E esses contatos freqentes, tanto formais e informais, se dariam para tratar de casos de
corrupo. Por esta ser interpretada enquanto um crime, o Tribunal sempre procuraria o MPF:
com o Ministrio Pblico at mais comum, porque quando a gente encontra indcio
de crime, de corrupo, qualquer tipo de crime a gente aciona o Ministrio Pblico.
No basta a gente mandar a documentao pra eles, a gente tem que conversar
bastante ento no raro a gente receber um procurador ou ir at l conversar com
eles sobre um caso especfico (Entrevistado 30, TCU, 2014).

As vises positivas dessa relao no se restringem aos auditores. Membros do MPF


descrevem trabalhos bem sucedidos de interao entre os dois grupos ns temos contado
com o TCU, tem algumas vezes reunies do Ministrio Pblico no TCU, e quando os casos
andam em harmonia, ns temos um trabalho bem bacana (Entrevistado 35, MPF, 2014); O
272

TCU outro parceiro nosso de longa data (Entrevistado 14, MPF, 2014) que se beneficiam
da distribuio territorial do Tribunal de Contas:
H um contato frequente, constante de todas procuradorias junto ao TCU. Inclusive
porque o TCU tem representao em cada estado. Ento se o sujeito est no Cear
ele j pode ter um trabalho prximo ao TCU com a utilizao do servio local,
estadual do TCU (Entrevistado 12, MPF, 2014).

Esse trabalho externo prximo ao MP, na verdade, viria de uma proximidade interna, pela
existncia de um Ministrio Pblico dentro do prprio TCU, que o assessora e emite opinies
e pareceres acerca dos processos em julgamento nesta Corte de Contas: o TCU tem primeiro,
um Ministrio Pblico Especial de Contas, que atua internamente se manifestando nos
respectivos processos daquela corte (Entrevistado 01, MPF, 2014). Mas mesmo essa
proximidade interna no significa que os membros das duas instituies estejam sempre de
acordo com os pareceres uns dos outros:
Ns temos o Ministrio Pblico aqui. Que s vezes voc d um parecer que no
interessa ao Ministrio Pblico, ele vai em cima do seu parecer. Ele vai questionar
de voc, porque voc fez aquilo, qual o seu interesse em dar esse parecer [...] Muitas
vezes eu dou um voto e o Ministrio Pblico vota diferente. Quer dizer, eles no
votam, mas opinam de forma diferente. E tem uma influncia gigante (Entrevistado
26, TCU, 2014).

Dessa forma, falar sobre a relao MPF-TCU depende de qual Ministrio Pblico estamos nos
referindo ao que atua externamente e parece ser um bom parceiro em especial para tratar da
corrupo, ou aquele que atua internamente e mantm uma presso incisiva sobre os pareceres
e decises internas ao TCU. Alm dessa ponderao, falar sobre o TCU requer especificar
sobre qual rea estamos falando no mesmo sentido que anteriormente fizemos a distino
entre Justia de primeira instncia e os tribunais superiores se dos auditores ou dos
ministros (do corpo tcnico ou poltico). O MPF relata mais facilidades de interaes com o
MP junto ao TCU e com seu corpo tcnico:
O Tribunal de Contas da Unio uma instituio complexa. Uma coisa o Tribunal
de Contas da Unio outra coisa so os membros do Ministrio Pblico junto ao TCU
e os auditores do TCU. Com essas duas carreiras a conversa sempre muito melhor.
[...] Ento ns temos uma interlocuo mais remota com o Tribunal de Contas da
Unio, mas muito prxima os procuradores do TCU e com os auditores fiscais do
TCU (Entrevistado 09, MPF, 2014).

5.10.4 Procuradores e controlados: demandas em excesso

Do ponto de vista daqueles controlados (os Ministrios), sua relao com o Ministrio Pblico
Federal no seria das melhores. Surge algo j levantado por Loureiro em seus estudos (2011):
273

uma crtica aos rgos de controle feita por aqueles envolvidos diretamente nas polticas, pois
estes rgos muitas vezes no entendem a dinmica ou as escolhas que precisam ser feitas
quando da implementao. A crtica diz que os procuradores olham para toda e qualquer
irregularidade e a querem transformar em investigaes, demandando imensamente dos
Ministrios. O foco destes no , e nem deveria ser, investigaes de corrupo. Sua meta
principal a realizao da poltica, que ela chegue at aqueles que dela precisam. E uma
demanda gigantesca de rgos como o Ministrio Pblico, acaba por constranger os trabalhos
nos Ministrios, resumindo sua ao a respostas a demandas do controle, alimentando uma
mquina da desconfiana:
Ns prestamos informaes baseado nos relatrios da CGU, o MP fica procurando
tudo quanto caso, eles no entendem, [...] ento qualquer coisa problema na
administrao a eles j abrem um processo um inqurito pra aquilo e a j
encaminha pedido de explicao para o Ministrio. [...] s vezes bobagens e to eles
mandando requerimento. Tem vez que assinam uns cinquenta ofcios por dia, ento
voc vai ter que ter gente pra isso. Quer dizer o tempo que a gesto poderia estar
ocupando com outras coisas est alimentando essa mquina da desconfiana
(Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014).

O sistema de controle criticado por uma ausncia de troca de informaes, que poderiam
agilizar e desafogar os Ministrios. Por exemplo, se o MP tivesse acesso tanto a nossa
resposta pra CGU eles no precisariam alimentar essa mquina toda que gasta esse dinheiro
todo e que impede s vezes as pessoas de fazer o que precisam fazer (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).

Assim, a relao estabelecida de resposta por parte dos Ministrios s demandas excessivas
do MPF. Eles at acionam o Ministrio Pblico eventualmente quando entendem que o devem
fazer Ministrio Pblico? Eventualmente. O contato feito telefnico, ofcio, e-mail, quer
dizer, dependendo da natureza da questo. Tambm no tem uma estatstica sobre isso porque
quando ns precisamos ns procuramos o MP (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014)
ou quando a CGU sugere Por exemplo, s vezes mando pro Ministrio Pblico porque a
CGU recomendou que fosse enviada tal caso pro Ministrio Pblico, entendeu?
(Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014). Mas o foco do contato muito mais pela via de
demandas do controle: Ministrio Pblico? No so por iniciativa nossa, ns que somos
acionados, alis eu diria assim tipificadamente ns que somos o agente passivo acionados
seja pela CGU em razo do sorteio de municpios, seja o TCU seja o MP (Entrevistado 37,
CGU-Ministrios, 2014); O Ministrio Pblico a gente geralmente s responde, ou seja, eles
274

notificam, solicitam, s ofcio, no tem atuao direta (Entrevistado 41, CGU-Ministrios,


2014).

Dessa forma, relatamos as interaes do MPF com as outras instituies da rede. Ele atua
muito junto JF, evita os contatos com a PF (h muita tenso envolvida), estabelece muitos
contatos com CGU e TCU, e extremamente criticado pelos assessores de controle interno
dos Ministrios. A prxima seo aborda este ltimo grupo e suas perspectivas sobre a rede
de accountability. Seu ponto de vista diferenciado em relao s instituies de controle,
pois tanto sofrem o controle das outras instituies da rede, como tambm controlam os
municpios na gesto dos recursos federais.

5.11 Os controlados

5.11.1 Ministrios com PF e JF: contatos eventuais

O contato dos Ministrios tanto com a Polcia quanto com a Justia se daria no mesmo sentido
da relao estabelecida com o MPF. A Polcia estaria sempre procurando casos para
investigar os delegados ficam procurando casos pra eles investigarem (Entrevistado 27,
CGU-Ministrios, 2014) e demandando informaes e depoimentos A iniciativa nossa
mais rara ela muito especfica, muito mais rara, mais comum ns sermos acionados por
esses rgos pra prestarmos informaes, depoimentos, o que for (Entrevistado 37, CGU-
Ministrios, 2014). Na relao com a Justia, esta demandaria eventualmente respostas a
algumas questes pontuais Com a Justia Federal? Tambm a a mesma coisa polcia
eles demandam, mas muito menos do que o MP (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014);
mas eu acho que pende mais como plo passivo responder a justia federal (Entrevistado
37, CGU-Ministrios, 2014). Dessa forma o grande demandador dos Ministrio seria o MPF,
visto de forma muito negativa, quando comparado PF e JF.

5.11.2 Ministrios e TCU: relacionamento distante

Em relao ainda aos Ministrios, j vimos que a CGU e eles esto imbricados at mesmo
porque a CGU a cabea do sistema de controle interno, ao qual os Ministrios devem
responder e possuem assessores especficos para isso. Na outra ponta desse sistema est o
275

controle externo, que tambm controla os Ministrios, mas se mantem mais afastado dos
mesmos:
[O tribunal] de vez em quando faz alguma ao de controle e evidentemente eles,
pblicos acordos e faz determinaes pra ns cumprirmos e a tem uma interface
mais formal. Os procedimentos deles so muito diferentes dos nossos da CGU so
diferentes porque so auditorias, mas eu complemento pra prestar muita informao
pra CGU menos para o TCU (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014).

Alguns apontam que o TCU chega a interagir quando so detectados casos maiores de
corrupo j vimos pelos nossos dados que ele tem mesmo uma atuao voltada para esses
casos quando resolve instaurar por conta prpria as TCEs mas essa interao com outros
rgos, pela via por exemplo de Operaes Especiais, no seria a regra:
Mas o ano passado, por exemplo, teve o problema do leite l na Paraba que foi um
problema de corrupo envolvendo cooperativas. Naquela ocasio eu fui l com a
diretora da rea pra gente se inteirar porque a gente tem convnios que repassa
assim, no caso do nordeste, algo em torno de cem milhes ano. Mas a s vezes voc
tem como no caso da Paraba em que muitos agricultores no caso eram dois laranjas
isso o TCU conseguiu fazer levantamentos de dados e a polcia federal entrou e o
TCU foi um dos exemplos que teve operao especial em que o TCU estava
envolvido. Mas o TCU tem uma atuao menor (Entrevistado 27, CGU-Ministrios,
2014).

J outros no vem qualquer interao Ministrio-TCU para tratar de casos de corrupo:


Entre sua instituio e o TCU? Em matria de corrupo no (Entrevistado 28, CGU-
Ministrios, 2014). Esses casos incitariam apenas uma notificao posterior: Quando a sua
instituio encontra algum caso de corrupo, em geral ela entra em contato com TCU? No.
O que acontece uma notificao muito depois (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).

O TCU apenas receberia os relatrios prontos da CGU e dos Ministrios e focaria sua
atuao no julgamento das contas. Ele no teria um papel pr-ativo de instalao de processos
o que j vimos que procede quando comparamos a quantidade de TCEs abertas pelo TCU e
pelos Ministrios:
No caso do Tribunal de Contas da Unio, por que que seria mais afastado? [...] O
TCU tem assumido uma funo muito mais de, , ele faz a funo constitucional
dele de fazer julgamento das contas, ento grande parte do trabalho que seria de
auditoria ele recebe pronto, porque a CGU vem e faz um relatrio de auditoria, o
Ministrio faz um relatrio de auditoria e entrega j com as constataes para ele.
Ento os auditores s precisam olhar v se est tudo ok e submeter para o plenrio
julgar essas contas (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).

E uma vez que os processos chegam at o TCU, o Ministrio no teria mais nenhum papel.
Tendo cumprido a sua parte, ele passa para o TCU julgar e se afasta do caso:
O TCU no, porque acaba que eles ficam s como instncia julgadora de tomada de
conta especial, e a gente no faz nenhum tipo de gesto durante o processamento, n,
276

durante a anlise, o julgamento da tomada de conta especial, a gente no atua l em


relao a isso (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014).

Assim, os contatos narrados pelos assessores so muito mais pela via do contato direto com a
CGU, freqente mas negativo com o MPF, e afastado da PF e da Justia Federal e numa
posio intermediria em relao ao TCU. Falta ainda, na nossa anlise das dades entre as
instituies da rede, falar um pouco mais sobre o Tribunal de Contas da Unio.

5.12 O Tribunal de Contas da Unio: uma instituio afastada

Da mesma forma como acontece com o controle interno, o contato do controle externo com a
Justia se d de forma formal o que esperado do Judicirio, parte de outro Poder (distante
do Executivo e seu controle interno e do Legislativo e seu auxiliar do controle externo):
Muito mais em termos formais, especialmente com o Poder Judicirio. O Poder Judicirio e
a Polcia Federal basicamente formalidade, s por meio de documento (Entrevistado 5,
TCU, 2014) chegando por meio de pedidos oficiais: Os juzes pedem bastante coisa
formalmente pra ns. Os contatos informais com os juzes so bem mais raros (Entrevistado
20, TCU, 2014). No h uma relao direta da Corte de Contas com este Poder, e nem se
esperaria que houvesse, j que as interaes com ele ficam mais por conta do Ministrio
Pblico: a Justia Federal no, porque a o Ministrio Pblico que se relaciona com eles.
No temos relao (Entrevistado 30, TCU, 2014).

Enquanto o controle interno na figura da CGU busca o tempo todo o contato com a Polcia
Federal, a interao do controle externo com esta instituio no seria to grande, ela se daria
mais pela via unilateral de pedidos de ajuda e suporte por parte da polcia: E com a Polcia
Federal? um pouco mais frequente deles pra ns eles pedem bastante informao pra gente
e a gente conversa tambm informal (Entrevistado 20, TCU, 2014). As operaes em
conjunto do Tribunal de Contas com a Polcia j teriam ocorrido em maior nmero, mas
seriam hoje coisa do passado: h alguns casos em que a Polcia Federal nos procura para
obter informaes sobre alguma coisa. J teve at no passado operao conjunta com a Polcia
Federal, mas hoje no acontece mais isso (Entrevistado 30, TCU, 2014).

Apesar de existirem narrativas que pontuam o TCU enquanto prximo da CGU e do MPF,
percebe-se muito mais o Tribunal de Contas da Unio como um rgo afastado dos demais,
277

que se preocupa com os seus papis e no se atenta tanto s tarefas dos outros. Com a funo
de responsabilizao administrativa da malversao de recursos pblicos e seus derivados,
seria interessante se este rgo se aproximasse dos demais, como a Controladoria, os
Ministrios ou mesmo a Polcia Federal. Manter-se afastado sugere um isolamento
institucional que pode no ser o melhor caminho para manter governos accountable. Se
irregularidades (e corrupes) ocorrem no meio do caminho da gesto de recursos pblicos,
uma coordenao entre os rgos de accountability s poderia ajudar a estabelecer processos
mais rpidos, com troca mais fluida de informaes de uma instituio para outra e com
concluses mais acertadas sobre a culpabilidade e a punibilidade dos envolvidos.

5.12.1 A sada encontrada pelo TCU: a esfera local

Contudo, o TCU (isolado no nvel federal) sai desse dilema de escassez de interaes
apostando sobretudo em parceria e contatos na esfera estadual e local. Ele busca muito
fortalecer o contato com os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. A sada que encontra
para o seu isolamento a associao s instituies locais:
Ento voc tem que ter um sistema federativo de rgos de controle que possam
atuar de forma que a gente tenha a capilaridade pra chegar na ponta, pra poder
analisar um ato administrativo aqui, acol, fazer uma auditoria operacional, pra
poder fazer um trabalho consistente de avaliao de uma entidade no sentido de criar
incentivos pra que essa entidade possa melhorar a sua gesto. Ento o TCU tem
trabalhado muito fortemente no sentido de fortalecer o sistema de Tribunais de
Contas estaduais e os sistemas de Tribunais de Contas municipais ou dos municpios
nos casos em que eles existem. Ento a nossa estratgia fortalecer todo esse
sistema porque esse sistema fortalecido e legitimado ele capaz de gerar melhorias
em escala muito maior do que se ns atribussemos essa responsabilidade para o
TCU (Entrevistado 29, TCU, 2014).

As relaes entre os Tribunais de Contas de diferentes nveis federativos ajudaria no sentido


de conciliar entendimentos nas questes do controle ponto criticado por Loureiro (2011),
mas que parece ser sendo alvo de preocupao por parte do TCU:
saber inter-relacionar entre as unidades do TCU pra gerar coerncia nas fiscalizaes
e ao mesmo tempo entre instituies de controle nacionais e o mais drstico, entre
nveis federativos, porque a discrepncia muito grande de tribunais estaduais e
alguns tribunais municipais. Mas, a notcia boa que a gente tinha essa restrio,
mas algumas auditorias esto sendo feitas com os tribunais estaduais tem tido bons
resultados. [...] ento aquilo que pra gente era um dogma, melhor no trabalhar com
tribunais que tem nvel de governana menor que agente[inaudvel] dos estados,
isso a de dois anos pra c melhorou um pouquinho. (Entrevistado 32, TCU, 2014).

As parcerias estabelecidas so chamadas de auditorias coordenadas, que possibilitam uma


avaliao nacional envolvendo determinada rea ou tema. As possibilidades que isso traz so
278

vrias e sugerem que o controle externo est dando um passo importante no estabelecimento
da accountability, ao gerar novas informaes e trazer outras instituies para a cena do
controle e responsabilizao em geral deixadas de lado pelas prprias instituies federais:
ns estamos tambm inaugurando um trabalho diferente agora junto com os
Tribunais de Contas. So as auditorias coordenadas. Que auditoria coordenada?
um trabalho em que se escolhe um tema e todos os Tribunais de Contas fazem no
mesmo tempo e com a mesma matriz, questes, uma avaliao em mbito nacional.
Ento ns fizemos no ano passado na rea do Ensino Mdio, onde a gente
verificou... no caso do TCU verificou a atuao do Ministrio da Educao, no caso
dos TCEs a atuao dos governos dos estados e dos municpios no provimento do
Ensino Mdio brasileiro. E a, depois, se compartilha e se faz uma consolidao de
todas essas auditorias. No ano passado foram mais de 28 Tribunais de Contas que
trabalharam em conjunto numa auditoria coordenada. [...] Ento tem sido feito este
tipo de trabalho articulado (Entrevistado 47, TCU, 2014).

Nas entrevistas, o Tribunal de Contas da Unio a nica instituio que mostra essa
preocupao em trazer para a rede as instituies que atuam nos estados e municpios. Nem
CGU nem MPF falam sobre suas sedes regionais e estaduais nas interaes que estabelecem
para fazer cumprir o processo de accountability. Entretanto, essa preferncia de parcerias do
TCU em relao s instituies de controle subnacionais no vista com bons olhos pelas
outras instituies da rede. Para elas, h um sentido e uma razo forte para no se confiar na
esfera local: as suas instituies so em geral menos qualificadas e mais comprometidas com
os interesses dos poderosos locais. Nesse sentido, tanto o Ministrio Pblico quanto a
Controladoria desconfiam e muito dos Tribunais de Contas estaduais:
h uma deficincia grave no sistema do sistema de fiscalizao estadual ao meu ver
que a captura dos Tribunais de Contas. Os Tribunais de Contas so rgos
fundamentais na fiscalizao do servio pblico, da gesto pblica. E o que a gente
v em muitos Tribunais de Contas, estaduais sobretudo, que eles so repositrios
de polticos e simpatizantes de gestores pblicos, geralmente os governadores, que
no conseguem se eleger ou que esto sem um cargo pblico no momento. E so
colocados l, obviamente, no para defender o interesse pblico mas para defender o
interesse de determinado grupo poltico [...] Simplesmente fecham os olhos para
proteger o grupo poltico que est no poder naquele momento (Entrevistado 46,
MPF, 2014).

Essa desconfiana por parte do Ministrio Pblico adviria da sua experincia em investigar os
prprios Tribunais de Contas estaduais: No toa que existem dezenas de conselheiros dos
Tribunais de Contas estaduais sendo investigados criminalmente ou processados pelo
ministrio pblico federal e o estadual (Entrevistado 46, MPF, 2014);
Agora tem uma experincia muito infeliz com tribunais de conta estaduais. Porque
quase sempre eu me relacionei com eles na condio de investigados. Uns 50% dos
Tribunais de Contas do Brasil, os estaduais, tem entre seus membros algum tipo de
investigao criminal (Entrevistado 15, MPF, 2014).
279

No caso da CGU, teria sido a sua prpria percepo de uma lacuna no sistema de controle por
parte dos Tribunais de Contas estaduais que a levou a um papel to pr-ativo na arena
municipal atravs do programa dos sorteios. Seus membros chegam a reconhecer que o que
ela faz em mbito subnacional poderia ser tranquilamente feito pelo prprio TCU (e nesse
sentido as suas competncias se esbarram), mas pela deficincia que ela percebe nos
Tribunais de Contas ao redor do pas, assumiu para si a tarefa de controlar e responsabilizar os
governos locais:
na verdade assim, a gente observa que os Tribunais de Contas estaduais no tm
feito seu trabalho a contento, tanto que motivou a CGU, de alguma forma, preencher
essa lacuna, o prprio TCU poderia fazer um trabalho semelhante ao que a CGU faz
e no tenho notcia que o faa (Entrevistado 31, CGU, 2014).

5.13 Contatos negados

Alm de mapearmos as interaes pela via dos contatos estabelecidos, tambm perguntamos
sobre a ocorrncia de contatos negados. Se as instituies da rede esto distantes e mantm
entre si relaes extremamente competitivas, espera-se que tentativas de contato possam ser
negadas. Se elas tratam de casos de corrupo de forma concorrente como relatado por
Taylor e Buranelli (2007) no compartilhariam informaes e levariam as interaes a um
grau mnimo. Para as instituies analisadas nesta tese isto no se corrobora. Elas se vem
enquanto parceiras de um mesmo processo H uma excelente predisposio de dilogo por
parte de todas as instituies (Entrevistado 47, TCU, 2014); os rgos de controle
normalmente eles so muito parceiros nesse sentido e nunca negaram contato em relao a
esses temas (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014) e, alm disso, negar um contato com
outra instituio na esfera federal seria uma forma arbitrria de comportamento, ningum tem
coragem pra fazer isso (Entrevistado 26, TCU, 2014).

Da forma como foi feita a pergunta, construda usando um sentido negativo (pela via da
negao de contatos), ela foi recebida como muito pesada, os entrevistados no se sentiram
confortveis para respond-la. Mas conseguimos captar o que queramos quando eles
matizaram essa negao, no sentido de relatar dificuldades. O que existiria, na verdade, no
so negativas de contatos, e sim formas mais sutis de colocar obstculos para o acesso
Contato negado eu nunca tive. Eu nunca tive dificuldade de contato com determinado rgo.
O que eu j tive foi negativa de envio de documentos ou provas que eu requisitei. Isso j
280

aconteceu (Entrevistado 46, MPF, 2014) principalmente em se tratando de informaes


bancrias e fiscais. A Receita Federal e os bancos so sistematicamente colocados,
principalmente pela CGU e pelo MPF, enquanto vilos do acesso a informao e do
estabelecimento de interaes visando a responsabilizao da corrupo e da gesto. No caso
dos bancos, desobedecem ordens judiciais sobre o compartilhamento de sistemas e
informaes: Existe alguma dificuldade em conseguir acesso a esse sigilo bancrio? Existe,
voc tem que fundamentar, o Banco Central tem m vontade e os bancos privados e os bancos
em geral (Entrevistado 46, MPF, 2014).

CGU e MPF interagem para tentar combater as irregularidades encontradas nos municpios,
mas enfrentam enormes obstculos quando precisam acessar as contas bancrias dos prefeitos:
O senhor ou algum da sua instituio j teve o acesso negado com alguma outra
instituio para tratar da corrupo municipal? Tem sim, esse de pedir os informes
bancrios das contas das atuaes de prefeito que so sistematicamente negados. A
gente tem a notcia pela CGU que ali tem falha, tem irregularidade na aplicao
daquele recurso, a quando voc pede, requisita ao banco, naquela localidade as
contas para ver as movimentaes isso bloqueado (Entrevistado 14, MPF, 2014).

No caso da Receita Federal, mesmo com autorizaes para acesso a dados, ela no costuma
entregar a informao que as outras instituies solicitam:
O servidor pblico tem que entregar a sua declarao de bens ou ele pode optar por
autorizar acesso aos dados da Receita Federal. Agora por mais que a gente tenha
essa autorizao muito penoso a gente consegui, junto a Receita Federal, que
entregue os dados do servidor (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).

Em comparao com as outras instituies da rede, a Receita seria muito criticada em relao
negao de contatos:
A Receita mais difcil sim. Banco Central eu nunca precisei. Mas antigamente at
o Banco do Brasil, hoje em dia no, mas negava informao sobre conta, de
convnio, era difcil, sabe? Mas assim, quando voc falou, eu pensei assim:
Ministrio Pblico, TCE, TCU, at mesmo a Polcia. Isso a assim, eu pelo menos
nunca tive dificuldade nenhuma. Mas assim, quando voc precisa de uma
informao da Receita, a mais delicado (Entrevistado 41, CGU-Ministrios,
2014).

Ambos, sigilos fiscais e bancrios, dificultam em muito as investigaes sobre corrupo:


Se voc me perguntar se j tivemos alguma negativa de algum ente federal que nos
tenha impedido o nosso trabalho contra a corrupo eu lhe respondo: Sim. Os
bancos federais, sob alegao, a meu ver injustificvel, de sigilo bancrio. Esse o
grande... a grande pedra no sapato de quem que combater a corrupo no Brasil. o
dogma sacrossanto sigilo bancrio. E tambm o sigilo fiscal, a Receita Federal por
vezes tambm. Cria dificuldade invocando a lei complementar no sigilo fiscal e no
sigilo bancrio (Entrevistado 25, CGU, 2014).
281

Nesse sentido, o acesso a informao aparece como uma moeda de troca muito poderosa entre
as instituies. Lembrando que informao poder, cada rgo se apega ao que possui e
marca territrio sobre as informaes que levanta, mesmo que o compartilhamento delas
possa levar a identificao de culpados e ajudar na sua responsabilizao. Dessa forma,
muitas instituies se resguardam ferrenhamente nas suas regras de sigilo que importante
em muitos casos, mas que estaria de tal forma impregnado no cotidiano das burocracias do
controle que se torna verdadeiramente impossvel investigar a corrupo.

Em se tratando principalmente do controle e responsabilizao da corrupo, os contatos


nunca so diretamente negados. Retomando a duplicidade deste fenmeno abordada por
Warren (duplicitous exclusion), a corrupo uma ao que no pretende ser descoberta e,
por ser assim, ningum vem a pblico defend-la ou reconhecer a sua paternidade.
Publicamente, ningum se nega a cooperar com as instituies de controle, mas assim que a
publicidade cessa (quando os controladores do as costas), os rastros de corrupo comeam a
ser encobertos:
Mas a dificuldade que se tem se refere a sigilo bancrio, fiscal patrimonial, alguma
coisa assim. Mas normalmente no, muito difcil. Provavelmente at pra um
corrupto dizer que no quer combater a corrupo. Ento normalmente voc no tem
uma resposta clara no. Ele vai dizer que vai ajudar, vai prestar todo apoio, mas
pode acontecer, e j vi acontecer, exatamente numa situao dessa. E quem viu isso
foi at o Ministrio Pblico, tava sumindo, queimando prova l. Mas tinha dito a
meia hora que colaboraria com todo o necessrio. Ento dizer no, realmente no
dizem (Entrevistado 45, CGU, 2014).

Apareceram poucos casos exemplificados de contatos negados envolvendo as cinco principais


instituies estudadas, e estes envolveram pedidos feitos pelo Tribunal de Contas da Unio e
negados pela Polcia Federal e Ministrio Pblico:
O senhor ou algum da instituio j teve algum contato negado com essas
instituies? Eu j, eu tive, j, fiz um trabalho que eu fiz e eu ia, a gente identificou
um caso de corrupo, estava comprovado e a gente tentou acionar a Polcia Federal
e no conseguiu. E voc lembra o porqu eles falaram, negaram nesse caso? , na
verdade , a gente quando foi solicitar para eles o prprio TCU j tinha feito vrias
solicitaes anteriores ai falou que estava muito difcil essa integrao (Entrevistado
13, TCU, 2014).

Apesar de ser a exceo, os contatos negados apareceram quando o demandante era o TCU.
Em relao ao Ministrio Pblico, o problema seria a autonomia em excesso dos
procuradores:
O senhor ou a sua instituio j teve o contato negado com algum rgo federal
para tratar da corrupo ou da corrupo municipal? J, mas no comum. O
senhor poderia dizer qual foi a instituio e por qu? J tivemos problema com o
prprio Ministrio Pblico, porque normalmente quando isso acontece, mas no
282

sempre que acontece, por um problema de postura pessoal do procurador. O


procurador totalmente autnomo no Ministrio Pblico ento principalmente em
nossos estados quando uma das nossas unidades vai procurar o Ministrio Pblico,
pode acontecer do procurador no receber, no querer conversar. Por uma questo
de postura pessoal dele. J aconteceu (Entrevistado 30, TCU, 2014).

Mas, por outro lado, o prprio TCU reconhece que ele mesmo pode s vezes negar, pois lhe
faltariam condies suficientes para atender a todas as demandas: nega-se no porque no
quer fazer mas porque no tem meios de realizar algum trabalho feito em conjunto, pode
acontecer com o Ministrio Pblico Federal assim como pode acontecer com a Polcia
Federal (Entrevistado 19, TCU, 2014). Os membros deste Tribunal sabem que esse tipo de
postura frustra as outras instituies da rede, mas no entendem como sua a competncia de
responder cotidianamente a demandas por percias e pareceres, da parte do MPF, PF e at
mesmo da Justia. Isso apenas refora mais uma vez a distncia e diferena desta instituio
em relao as demais, pois ela a nica que narra contatos negados dentro da rede e a nica
que tambm assume que s vezes nega o contato:
ento freqentemente ns decepcionamos os nossos parceiros. Muito comum a gente
receber ofcio do procurador dizendo o seguinte eu quero que voc me diga que
irregularidades tem no processo tal l no sei onde. O tribunal no vai l fazer
percia pra ele. Na justia tem o sistema de percia que vlido, legal e to bom
quanto qualquer outro. Ns no somos peritos, ns no podemos fazer percia. Ns
no somos habilitados a fazer pericia, ns somos habilitados a fazer auditoria e pra
instruir processos administrativos. [...] A gente decepciona muito e diz muito no
pra eles. Todos os dias o tribunal diz no. Ou para o Ministrio Pblico, para a
Polcia, e para o Judicirio que fica pedindo preciso que vocs se manifestem disso,
preciso de parecer impresso, pede a um perito pra vim trabalhar um ms comigo, pra
ir comigo a campo e ns no podemos fazer isso (Entrevistado 20, TCU, 2014).

Acabamos de descrever que as interaes ocorrem e que entre algumas instituies essa
interao mais freqente. Mas o que esta interao envolve? Vimos que as informaes
geradas por uma instituio so vistas como propriedade desta e seu acesso dificultado
sobremaneira sobretudo informaes bancrias e fiscais. Vimos que o TCU destaca-se como
uma instituio complexa e particular, mais afastada das outras. Na prxima seo, ser
discutido como as instituies interagem. Se elas interagem e at frequentemente, quais tipos
de parcerias podemos encontrar?
283

5.14 Como as instituies interagem

5.14.1 Trocas obrigatrias

Existem as trocas que so mandatrias. Por exemplo, o TCU sempre envia seus acrdos e
decises para o Ministrio Pblico Federal. O contato nesse caso obrigatrio:
Toda vez que o Tribunal prolata um acrdo condenatrio, numa tomada de contas
especial ou ele aplica uma sano qualquer, ele manda a cpia dessa
documentao para o Ministrio Pblico Federal, pra Procuradoria Geral da
Repblica no estado onde verificou-se a ocorrncia daquela irregularidade, daquele
lcito administrativo, para que o Ministrio Pblico possa propor as suas aes
(Entrevistado 8, TCU, 2014).

Assim como a CGU envia seus relatrios s outras instituies da rede, o Tribunal de Contas
tambm cumpre rotineiramente a sua tarefa formal de avisar e informar os outros rgos, em
especial o Ministrio Pblico, sobre as irregularidades que encontra:
Veja bem, tem uma coisa que precisa ficar claro, tem um conjunto de normas dentro
do servio pblico que nos obriga a relatar para o Ministrio Pblico algumas coisas
que a gente veja, ento frequente e absolutamente rotineiro o tribunal mandar um
monte de informao para o Ministrio Pblico formalmente por dever de oficio. A
gente manda toneladas de papel com indcios de irregularidades todo ano pra eles
(Entrevistado 20, TCU, 2014).

Outro contato obrigatrio se d entre CGU e TCU a respeito da anlise das contas do governo
e dos rgos federais preparadas pela CGU e julgadas pelo Tribunal: Veja, a CGU
institucionalmente sempre, porque ns mandamos para o TCU, na forma em que ele pediu,
consolidando os resultados das fiscalizaes nos municpios, periodicamente isso
encaminhado obrigatoriamente, sistematicamente pro TCU (Entrevistado 25, CGU, 2014);
A CGU sendo bem especfico, ela tem dever de fazer anlise das contas dos rgos federais e
remet-los ao Tribunal de Contas da Unio, ento ns temos, primeiro um contato constante,
tecnicamente, interagimos com o Tribunal de Contas (Entrevistado 22, CGU, 2014).

Por dever de ofcio, a CGU envia os relatrios dos sorteios a todas as instituies
possivelmente afetadas pelas irregularidades. Existe assim, de sada, uma interao bsica,
formalizada e legalmente necessria entre a rede. Mas a tese quer explicar o que acontece
depois deste envio formal: quais providncias so tomadas? Quais outros tipos de parcerias e
interaes so encontradas?
284

O objetivo desta seo precisamente extrapolar as interaes formais. Nesse sentido, busca-
se apreender as interaes para alm do que j est prescrito nas normas constitucional e
internas a cada rgo. Como os agentes de accountability avaliam a aplicao dessas normas?
Apesar da existncia de prerrogativas legais de interaes, ser que os agentes se mostram
abertos a esse contato? Por exemplo, cada vez mais as instituies vem colocando em prtica
acordos e convnios de cooperao para a troca de informaes e mesmo de pessoal. Esses
acordos so iniciativas novas e apontam para instituies abertas ao dilogo.

5.14.2 Convnios e acordos: trocas de informao

O estabelecimento de acordos de cooperao entre as instituies algo que vem se


expandindo na rede brasileira de accountability. Cada vez mais os rgos tem buscado essa
sada: Eu sei que existem acordos de cooperao com outros rgos pra essa troca de
informaes. A gente recebe banco de dados que no so nossos (Entrevistado 30, TCU,
2014). Esta sada ajuda as instituies a no dependerem da boa vontade individual dos
membros de cada instituio. E essa troca de informaes vista como absolutamente
positiva e essencial para a responsabilizao de prticas como a corrupo:
uma outra vertente, justamente a firmatura desses acordos de cooperao com
outros rgos de controle para a troca de informaes. Observe: o Tribunal, ele tem
uma fiscalizao baseada muito na verificao documental e no cruzamento de
dados que so disponveis pra ns. [...] Ento o Tribunal se baseia muito em
documentos. Mas a troca dessas informaes com os demais rgos de controle
favorece o estabelecimento de um sistema de controle mais amplo e que permite que
haja um combate a esse tipo de situao. [...] a questo da troca de informaes, que
ela fundamental pra reforar o sistema de controle (Entrevistado 8, TCU, 2014).

Os acordos em geral envolvem a recepo de informaes e bancos de dados, e so buscados


tanto pelo controle externo quanto pelo interno:
a gente tem convnio com vrias instituies para auxlio no nosso papel
institucional, que engloba o combate a corrupo. A gente tem convnio, que eu me
recordo, com a prpria Polcia, com o Ministrio Pblico Federal, com a Receita
Federal, com o COAF, com a AGU e os rgos da AGU e com a MJ tambm, Drci a
gente tem esses convnios (Entrevistado 40, CGU, 2014).

notvel a troca constante de informaes, mesmo que no embasada por esses acordos ou
convnios. Existe, ao menos no plano federal das organizaes estudadas, a compreenso
profunda de que para o controle e a responsabilizao de prticas como a corrupo preciso
reunir o mximo de informaes possveis, que muitas vezes so coletadas e so da
competncias de diferentes instituies. preciso respeitar as reas de atuao, entender os
prprios limites (inclusive legais) da competncia de cada uma. E compreender que,
285

justamente por cada uma ter um papel especfico, preciso trocar e compartilhar o que
conseguem reunir. Os membros do TCU compreendem muito bem a importncia dessas
trocas:
A gente compartilha muita informao com a Polcia Federal, com a CGU, e com o
Ministrio Pblico Federal, cada um na sua esfera de competncia, mas a gente
sempre, freqentemente oficiado por estes rgo para saber se j foi feito alguma
fiscalizao do Tribunal em determinada rea (Entrevistado 21, TCU, 2014).

Se a gente pegar todos os rgos que fazem controle no Brasil, ns vamos verificar
que existem algumas interseces. Ou seja, eles atuam na mesma rea. Mas existem
casos que eles tem uma atuao especfica e ns temos uma atuao especfica. E
muitas vezes ns necessitamos dessas informaes que eles produziram e eles
necessitam dessas informaes que ns produzimos. Nesses casos que existem essa
troca de informaes (Entrevistado 33, TCU, 2014).

Entrar em contato umas com as outras solicitando informaes tem se tornado uma prtica
plenamente incorporada na rede de accountability: Isso permanente. A gente t sempre
trocando informao e quando um tem um dado que fornece pra outro... Polcia Federal, o
Ministrio Pblico, CGU, a gente vive trabalhando em cima disso (Entrevistado 26, TCU,
2014); s vezes uma informao que a gente obtm em uma fiscalizao nossa muito
importante para ao da Polcia Federal, para uma ao da CGU, do Ministrio Pblico
n(Entrevistado 21, TCU, 2014).

A procura por informaes narrada, por exemplo, pelos membros do TCU buscando casos
em que a CGU atuou Quando temos um caso que sabemos que a CGU est atuando ns
conversamos com a CGU e vemos o que temos de informaes e trocamos informaes
(Entrevistado 30, TCU, 2014) ou da prpria Controladoria buscando subsdios nos trabalhos
do Ministrio Pblico e da Polcia Federal:
O Ministrio Pblico quando a gente sabe que existe um procedimento
administrativo l aberto, ns vamos atrs do MP para saber o que eles tm, o que
eles tem para compartilhar conosco. Agora, por exemplo, dez e meia, exatamente
agora, ns temos uma comisso nossa l no Rio de Janeiro se reunindo com o
Procurador da Repblica [...] eles vo conversar com procurador para ver o que eles
tm o procurador vai conversar com a gente para saber o que ns temos para que
possamos compartilhar (Entrevistado 07, CGU, 2014).

A gente procura mais para intercmbio de informaes de coisas que eles j tiveram.
Exemplo, a Polcia Federal deflagrou uma operao e a gente tem notcia que nessa
operao foram presos ou foram investigados servidores pblicos federais existe
essa busca de informaes junto a Polcia Federal para colher esses elementos que
eles identificaram para servir de subsdio para gente, basicamente dessa forma
(Entrevistado 31, CGU, 2014).

Apesar de descreverem que as interaes so mais freqentes nos grandes escndalos


polticos vis a vis casos que no recebem ateno miditica
286

Crise, momentos de crise. Quando se precisa dar satisfao a populao


pontualmente, porque isso ns fazemos rotineiramente. Mas existem casos isolados
que chamam muita ateno, por exemplo, o caso do Propinoduto, Valrioduto; a
com certeza temos que dar uma satisfao. Outros casos mais graves, muito mais
graves, a como no houve vazamento pela imprensa, t certo? A como se nada
tivesse acontecendo (Entrevistado 42, MPF, 2014)

nos parece que essa tendncia ao contato est se expandindo para o cotidiano das instituies,
ao invs de se concentrar apenas nos momentos de crise. possvel pensar em um
aprendizado institucional: a partir de grandes casos de corrupo que saem na mdia, as
instituies comeam a interagir e, assim, aprendem umas com as outras sobre suas prprias
competncias, suas esferas de ao, sobre como e o que possvel compartilhar. E isso pode
ser levado para as prticas cotidianas de controle e responsabilizao.

5.14.3 Parcerias que do certo: operaes especiais

Como exemplo de parcerias positivas, que se iniciam com a troca de informaes entre as
instituies da rede, esto as operaes especiais coordenadas pela Polcia Federal. A partir de
dados fornecidos pelo TCU ou pela CGU, ela consegue deflagrar operaes nos mais variados
mbitos
Tem vrias operaes da Polcia Federal que ocorrem a partir de subsdios, a partir
de subsdios que so do TCU. Um exemplo que a gente pode citar: h alguns anos
a, ns tivemos a a operao voucher l no Amap e essa operao voucher da
Polcia Federal teve o objetivo de prender e fiscalizar transferncias de recursos por
emendas parlamentares pra organizaes no governamentais, que faziam
capacitao de servidores e de pessoas, n. Ento foi a partir de indcios nossos, a
partir de dados nossos (Entrevistado 8, TCU, 2014).

Da mesma forma, normalmente nessa rea investigativa temos procedimentos que


somos ns que levamos pra eles [...] Leva, e faz-se uma anlise, e a partir dali eles
montam uma estratgia que a gente no tem as tcnicas policial de acompanhar
(Entrevistado 45, CGU, 2014).

No caso da CGU, ela no apenas leva informaes Polcia, como tambm chamada para
participar de vrias etapas da investigao policial. Nas operaes especiais, a CGU entra
fortemente como rgo de apoio s investigaes marcando mais uma vez a fora da
parceria CGU-PF. Esse convite pode se dar tanto na fase de preparao das operaes,
durante ou depois delas. Pela sua expertise, os tcnicos da CGU podem ser chamados no
decorrer de uma investigao e inclusive depois para ajudar na anlise dos dados disponveis:
As operaes especiais so atividades como o nome diz operaes especiais de
polcia. Ou seja, so operaes policiais em que a CGU participa como um rgo de
apoio s investigaes. E essas investigaes, elas podem ter tambm trs fases.
Uma fase preliminar, em que quando a CGU, ela tendo realizado trabalhos regulares,
287

n? A CGU verifica que existem situaes atpicas n?[...] Agora existe outras
situaes em que a polcia nos chama para participar do processo de investigao,
agora j numa fase mais posterior. Aqui ela pode nos chamar. Ento aqui tanto voc
pode tanto levar ao conhecimento da polcia problemas que ns detectamos de forma
regular, como a polcia tambm pode nos chamar a partir de um problema que ela
detectou. Agora, existe a possibilidade tambm de ser durante. Durante uma
investigao, a polcia no nos chamou de forma preliminar, mas durante ela
entende que a expertise desenvolvida pelo servidor, pela CGU, pode ser til durante
aquela investigao e a ela nos chama e pode ser depois tambm. O depois um
pouco mais complicado porque justamente uma fase em que a investigao j se
desdobrou e pode ser difcil correr atrs do prejuzo ou do volume de dados j
disponveis (Entrevistado 06, CGU, 2014).

De forma irnica, o trabalho da Polcia Federal de busca e apreenso, que ocupa tanto tempo
de exposio miditica, dependeria enormemente da ajuda por parte dos tcnicos da CGU. De
nada adiantaria apreender tantos dados e informaes se no souber analis-los: Ela [a CGU]
vai junto pra avaliar os processos administrativos. extremamente necessrio porque a
Polcia Federal no sabe fazer isso. Ento eles vo l e pegam tudo quanto computador e
aparece na televiso e a? (Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014). O trabalho da CGU na
busca e apreenso auxilia a diminuir a quantidade de informaes inteis coletadas. Com a
participao de experts, o volume de material recolhido no precisa ser grande, sendo possvel
fazer uma seleo j na apreenso dos documentos:
Por exemplo, se voc vai fazer uma busca e apreenso e sua preocupao aquele
momento merenda escolar. E voc vai numa prefeitura, e a situao normal seria
recolher todos os documentos que tem naquela sala. Talvez algum gritante que
aparecesse ali, que no fosse merenda voc pegasse. Separaria pra mostrar, isso aqui
merece destaque. Mas um monte de recibo, de folha de pagamento, de no sei o que.
No interessa naquele momento. Se voc for levar aquele monte de documento
depois tem que analisar tudo. Ento o negcio voc fazer uma seleo na hora de
recolher a documentao, seu trabalho mais gil, mais na frente. E a gente tem
mais expertise nisso do que eles, ento normalmente a gente trabalha junto
(Entrevistado 45, CGU, 2014).

E essa demanda pela expertise da CGU seria freqente tanto por parte da PF quanto do
Ministrio Pblico e assim a CGU tem seu papel de auditora reforado e valorizado pelas
outras instituies da rede:
tanto Polcia Federal como Ministrio Pblico, ento assim, so muitos os casos que
a gente recebeu pedidos de participao em operaes especiais como a gente
chama, quando voc tem participao de mais de um rgo. Ento geralmente so
nesses casos, quando o Ministrio Pblico e a Polcia Federal demandam o nosso
conhecimento tcnico em auditoria (Entrevistado 31, CGU, 2014).

tem tcnicas que s ns dominamos, ou seja, fazemos melhor t. Ento eles [outras
instituies] tm uma situao em que eles precisam, digamos assim, dimensionar,
diagnosticar melhor o problema eles vem, eles e acionam. Eles tm uma informao
e a gente tenta materializar e evidenciar nesse aspecto (Entrevistado 17, CGU,
2014).
288

Dessa forma, como j destacamos, as interaes PF-CGU seriam intensas e caracterizadas por
uma via de mo dupla: tanto controladores levam para policiais casos de corrupo
(irregularidades que se destacam na multido de dados administrativos: quando a gente t
fazendo o nosso trabalho comum e verifica que ali realmente tem alguma coisa diferente e no
minha rea que faz, sim, existe a chance de entrar em contato diretamente com a polcia, pra
avisar a polcia do que est acontecendo e tal (Entrevistado 40, CGU, 2014)), a Polcia pede
ajuda CGU com a coleta de dados e anlise tcnica das informaes: uma mo de via
dupla, ou seja, tanto a gente leva quanto eles trazem tambm (Entrevistado 17, CGU, 2014):
Em outros casos, ns mandamos pra polcia um relatrio de uma auditoria, a partir
dali ela aprofunda aquilo num inqurito, depois nos convida para participar junto na
operao e a, aps a operao, o material coletado nas buscas e apreenses dos
computadores, etc, ela nos pede nossa ajuda para analisar, para selecionar o que
relevante e o que no , na licitao, no contrato, na conta bancria e os nossos
auditores to a novamente em contato com os tcnicos e peritos analisando o
material (Entrevistado 25, CGU, 2014).

Como grande exemplo de operao especial que deu certo cita-se muito a Operao
Sanguessuga. E aqui ocorre algo inusitado: tanto TCU quanto CGU disputam a paternidade
dos dados que deram origem a essa operao que ficou nacionalmente conhecida. Isso aponta
para dois fatos. O primeiro que as operaes da Polcia Federal so vistas com bons olhos,
pelo pblico em geral e pelos prprios auditores, tanto assim que estes querem ser
destacados como parceiros da mesma. O segundo uma tenso, j apontada anteriormente
entre a Controladoria e o Tribunal. Enquanto a primeira afirma que A operao
sanguessugas, a CGU detectou o problema e encaminhou para a Polcia Federal para que a
Polcia Federal fizesse uma investigao com os recursos que a polcia dispe (Entrevistado
06, CGU, 2014), a segunda aponta as ambulncias enquanto um exemplo de forte interao
com a PF: Acho que o caso das ambulncias n. Acho que teve uma atuao forte da Polcia
Federal, operao Sanguessuga n?! Uma atuao forte da Policia Federal com o Tribunal de
Contas (Entrevistado 26, TCU, 2014).

Como no exemplo da Sanguessuga, as inmeras interaes com base nas operaes especiais
se iniciam quase sempre com algum relatrio ou indcios levantados pelas instituies de
auditoria. No seu controle rotineiro sobre o servio pblico, tanto o controle interno quanto o
externo podem se deparar com situaes que vo alm de uma mera falha formal. Falhas de
gesto costumam ser resolvidas no mbito administrativo, mas falhas de corrupo
(entendidas como algo que ultrapassa a m gesto e envolve a inteno em produzir
excluses, algo injustificvel publicamente) so levadas ao conhecimento principalmente do
289

Ministrio Pblico e da Polcia Federal. Primeiro h o diagnstico e uma vez calculados e


analisados os fatos, aqueles que se destacam so levados ao conhecimento de outras
instituies, que se ajudam mutuamente na verificao do que ocorreu:
Na verdade o que que acontece, quando a gente est avaliando determinadas
situaes a gente se depara com situaes em que no situao de falhas nos
controles, ou falhas nos procedimentos, uma corrupo que envolve tanto entes de
fora como o governo dos estados, municpios, o governo, ou seja, ento so
situaes em que est caracterizado que houve uma corrupo t. Atravs de uma
anlise dos documentos, da verificao em loco dos objetos, do custo, ou seja,
algumas coisas assim que no est caracterizado uma falha, ou seja, a gente v que
ali houve uma m f. E o nexo de causalidade est mostrando que h uma
participao de envolvimento de diversos entes, ou seja, ento a a gente comea a
acionar tanto a Polcia Federal quanto o Ministrio Pblico. O processo se d nisso.
Diagnstico, faz o diagnstico, apresenta a materialidade, a criticidade, daqueles
fatos, apresenta o assunto e o nosso parceiro tendo o mesmo entendimento a gente
comea a se utilizar as outras tcnicas l com a nossa participao (Entrevistado 17,
CGU, 2014).

5.14.4 A base das interaes: casos de corrupo

Dessa forma, o grande motivador das interaes seria precisamente a ocorrncia de casos de
corrupo. Ela ativaria a rede de instituies. Foi sempre extremamente ressaltado que quando
uma instituio encontra algo mais pesado ou estranho, comunica principalmente
Polcia Federal e ao Ministrio Pblico.

No caso do TCU, eventualmente comunica a polcia, comunica ao Ministrio Pblico


alguma coisa que ele desconfie que esteja acontecendo (Entrevistado 20, TCU, 2014).
Dentro de uma atuao que tenta ser em rede, este Tribunal procura a Polcia quando acha que
tem alguma coisa que ela pode atuar melhor ou quando desconfia de prticas criminosas. E
aqui aparece algo extremamente relevante: esse julgamento sobre o que levar ao
conhecimento de outra instituio nem sempre claro. Nem sempre fcil fazer a distino,
que tentamos fazer inclusive nesta tese, entre o que um ato que indica m gesto e o que
um ato de corrupo. Os membros das instituies de accountability julgam cotidianamente o
que grave e que mereceria a atuao de forma conjunta com as outras instituies da rede:
Mas o tribunal acidentalmente se depara com esse tipo de situao j que a gente no
sabe quando os caras esto errando de propsito ou praticando um crime e todos os
dias a gente v irregularidade. muito difcil de a gente saber quais a gente vai
comunicar pra polcia e quais no vai. Mas quando surge uma coisa grande, mais
forte, mais pesada, chega informao de inteligncia a o tribunal cumpre um
protocolo e comunica a polcia (Entrevistado 20, TCU, 2014).
290

Portanto, cabe s instituies de auditoria, como CGU e TCU, o julgamento sobre o que e o
que no s uma falha formal, quando entra em ao o roubo da coisa pblica, o desvio de
verbas, a corrupo entendida e interpretada muitas vezes de forma criminal:
E quando este trabalho ultrapassa a rea em termos administrativos, que seria uma
auditoria, uma falha, onde entra digamos uma parte de crime, que a estamos falando
na parte de bandido, o cara est roubando dinheiro pblico, desviando dinheiro
pblico, no nenhuma falha, no foi um erro no foi uma coisa menor, est
caracterizado o roubo do nosso imposto, do nosso dinheiro. A logicamente os
encaminhamentos podero ser realizados tanto para a parte dos Ministrios Pblicos
Federal, Polcia Federal ou Ministrios Pblicos Estaduais a depender do
enquadramento daquele trabalho que est sendo realizado (Entrevistado 04, CGU,
2014).

Faz parte deste julgamento definir se a situao encontrada apenas um caso isolado, com
possveis explicaes alternativas que no seja a corrupo, ou se este caso est combinado a
uma srie de fatores indicativos da prtica corrupta. Quando este cenrio comea a se
desenhar, outras instituies so procuradas, capazes de tomar providncias no campo jurdico
e criminal:
Bom, quando ns procuramos quando ns detectamos, como eu falei antes, algum
tipo de desvio. Um desvio de recursos ou algum tipo de situao evidente, n? No
pode ser uma coisa isolada Ah, vamos construir uma escola! Mas pode ter mil
explicaes para o cara no ter construdo a escola com o dinheiro que ele recebeu.
No entanto, quando voc combina o fato da escola no est l com outros fatos que
foram apurados, do tipo Ah, o dinheiro foi embolsado pelo prefeito., isso nos leva
a procurar uma instituio capaz de investigar aquilo com mais profundidade e
classificar aquilo dali como um crime e a sim tomar as providncias na alada
daquele rgo. No nos cabe tomar esse tipo de providncia. Ns no temos
mandato para isso (Entrevistado 06, CGU, 2014).

Assim sendo, o Tribunal de Contas remete as condutas dolosas que encontra ao MPF e PF.
Por lidar apenas com a parte administrativa do controle, tudo o que se refere a crimes tem que
ser repassados para as instituies responsveis pela investigao e persecuo criminal:
Fora isso claro quando eu tenho um indcio de crime, seja corrupo ou um outro ns
procuramos o Ministrio Pblico (Entrevistado 30, TCU, 2014). Isso faz parte do prprio
procedimento interno do rgo: Ao finalizar uma auditoria, se ns identificarmos a possvel
prtica de um crime, ns damos notcia ao Ministrio Pblico (Entrevistado 47, TCU, 2014):
quando a gente se depara com um caso em que possvel evidenciar uma conduta
dolosa a gente t preparado pra lidar com isso e com os encaminhamentos
adequados, inclusive remetendo essa questo. Da voc vai lidar com aspectos que
so de natureza penal e no mais de natureza administrativa que nosso foco de
trabalho, vou encaminhar isso para o MP para que ele possa dar prosseguimento ao
devido processo pra que essa pessoa possa vir a ser punida posteriormente pelo
judicirio (Entrevistado 29, TCU, 2014).

Essa interao narrada tanto pelos auditores do tribunal quanto pelos procuradores:
Evidentemente que, quando o TCU tem alguma denncia, ou quando o prprio TCU detecta
291

eventual corrupo, o TCU comunica tambm ao Ministrio Pblico Federal, para dosarmos
as providncias cabveis (Entrevistado 01, MPF, 2014); Ns somos procurados quando
essas instituies outras tm provas ou indcios nas mos (Entrevistado 09, MPF, 2014). No
julgamento dos processos administrativos, ao se deparar com indcios de corrupo, cabe ao
TCU repassar para as instncias responsveis pelos processos jurdicos: o Tribunal de
Contas ele atua aps a tomada de contas especial, se ele detecta que tem prticas de crimes ou
corrupo ele encaminha para o Ministrio Pblico cuidar da parte de improbidade ou penal
(Entrevistado 14, MPF, 2014).

No caso da CGU, quando ela encontra algo estranho ou algum problema relevante em suas
auditorias, tambm encaminha para o Ministrio Pblico e para a Polcia Federal que, nas
suas esferas de competncias particulares, vo apurar o que ocorreu no sentido de
responsabilizao:
Quando ns somos procurados e quando ns procuramos para adotar algum tipo de
ao, ou seja, para fazer essa conexo, so situaes mais graves, n? Eu resumiria
dizendo que so quando os problemas, os casos, so classificados como atpicos, so
situaes mais graves (Entrevistado 06, CGU, 2014);

a CGU t fazendo auditoria e a ela se depara com um conjunto de problemas


relevantes, estranhos e tal. A ela pode encaminhar um relatrio preliminar para o
MP pra PF chamar para uma reunio e apresentar o tema e a aquele assunto [...] se
torna um relatrio de demanda especial em que a a PF e MP vo fazer cada um na
sua esfera de competncia os seus procedimentos (Entrevistado 27, CGU-
Ministrios, 2014).

A CGU pode estabelecer processos administrativos, mas para gerar uma ao penal, precisa
pedir ajuda dos outros rgos:
O que acontece, se recurso pblico federal, a CGU pode ir a campo fiscalizar.
Agora a fiscalizao dela no vai gerar uma ao penal, se no envolver a Polcia
Federal e o Ministrio Pblico, mas ela pode envolver uma ao do ponto de vista
administrativo. Ento ela pode exigir que o recurso seja recolhido, se houver
servidor pblico, ela vai fazer o processo disciplinar contra aquele servidor pblico.
Mas chegando l e havendo crime realmente ela vai ter que pedir ajuda de outros
rgos (Entrevistado 37, CGU-Ministrios, 2014).

Ao ver a corrupo como algo criminal, isto ultrapassa a esfera de competncia administrativa
da CGU. Sempre que a esfera de competncia ultrapassada, as interaes se fazem
necessrias:
Quando voc v que o determinado tema entra na competncia do outro,
foradamente, eu diria que no s problema s de auditoria em termo interna, so
falhas, se o procedimentos que na administrativa voc vai resolver, que est dentro
da nossa esfera, na hora que passou para ser crime, a eu no tenho nem a opo de
dizer que eu no vou encaminhar est dentro da nossa competncia, como qualquer
292

cidado, voc tomou o conhecimento de um crime voc tem que fazer os


encaminhamentos (Entrevistado 04, CGU, 2014).

Cabe assim s instituies de auditoria como CGU e TCU o julgamento das irregularidades,
separando o que mera falha formal, o que m gesto e o que pode ser corrupo. Entre a
certeza de que a irregularidade apenas um erro formal sem conseqncias graves e a certeza
de que ela envolve um crime de corrupo, h um amplo espectro de possibilidades, e cabe a
essas instituies analisar e posicionar cada caso.

5.14.5 Parcerias produtivas: das instituies de auditoria para as instituies de


investigao

O papel das instituies de auditoria como TCU e CGU que encontramos descrito pelos
membros da rede de accountability seria justamente mapear as situaes crticas e passar
essas informaes para a Polcia e Ministrio Pblico. Este mapeamento inicial seria o ponto
de partida de grande parte das aes de controle da corrupo:
Havia elementos que indicavam que aquele tipo de modus operandi que ocorreu,
isso foi no Amap, ele j se repetia [...]. Ento havia j uma identificao por parte
do Tribunal desse modus operandi, e a partir da o Tribunal, demandado pela Polcia
Federal, ele repassou, nasceu a emenda, essa emenda parlamentar foi destinada
pra tal lugar, desse lugar foi pra tal organizao que fazia esse tipo de
capacitao, mas que essa organizao no tinha sequer endereo no local. Ento o
Tribunal mapeou. Ele j tinha um mapeamento de outras situaes e passou
(Entrevistado 8, TCU, 2014).

No sei se voc j viu, quando a CGU comea a detectar a mesma, o mesmo modus
operandi de um desvio em um municpio do interior e outros, a existe a tal da
parceria com a Polcia Federal, e a, ento, cria uma operao especial em que voc
verifica que o mesmo esquema de merenda, ou de ambulncia ou de desvio de
recurso da assistncia, ele ocorre em vrios municpios prximos (Entrevistado 41,
CGU-Ministrios, 2014).

Funcionaria muito bem na rede de accountability as interaes das instituies de auditoria


como TCU e CGU com as instituies de investigaes como o MP e a PF. No caso do
primeiro, ele usa reiteradamente os relatrios do controle externo e do controle interno:
E aquilo que o corpo tcnico faz, ele consumido pelo tribunal, mas ele
consumido por outros rgos pblicos. Ento o Ministrio Pblico um grande
consumidor de relatrios tcnicos do tribunal. O Ministrio Pblico solicita, o
Tribunal entrega os pareceres tcnicos. Mesmo que eles sejam divergentes da
deciso final (Entrevistado 34, TCU, 2014).

Esse repasse dos casos de corrupo para a PF e MP se justificaria pelo esgotamento das
ferramentas disponveis aos auditores no que esse esgotamento seja negativo, ele apenas
293

indica que as instituies tem atribuies finitas, e nenhuma consegue identificar, investigar e
punir a corrupo sozinha, da a importncia master dos trabalhos em conjunto e parcerias:
Na verdade isso acontece sempre, sempre que os casos de cada necessidade de
acionar a Polcia Federal, ou seja, tem trabalhos de auditoria, s vezes no alcana,
sinaliza algo, faz o diagnstico, mas para voc se aprofundar tem que utilizar outras
tcnicas que no a de auditoria. Ento a gente , com certeza quando a gente est j
materializando um problema, esse problema a gente s vai conseguir ter uma
dimenso maior com envolvimento de outras tcnicas, ai acionada a Polcia
Federal (Entrevistado 17, CGU, 2014).

E mais, rgos como o Ministrio Pblico dependem enormemente das informaes


repassadas atravs de auditorias. Como narrado por um de seus membros, muito difcil para
o MP sozinho iniciar aes de investigaes de corrupo. Ele dependeria de algum rgo
para apontar para onde olhar: Agora com relao ao crime de corrupo mesmo, a gente atua
quando algum rgo de controle descobre. Dificilmente tem a iniciativa aqui (Entrevistado
35, MPF, 2014);
a gente no faz um trabalho de busca, de pesquisa dos ilcitos, isso cabe a polcia,
cabe aos Tribunais de Contas. A gente ento trabalha na dependncia da informao,
ento ns somos informados, ora pela polcia, ora pelos Tribunais de Contas, tem
nos estados, tem no Tribunal de Contas da Unio, tm as agncias de controle,
fiscalizadores, ns dependemos de informao (Entrevistado 12, MPF, 2014).

Isso significa que nos processos que envolvem a corrupo, as parcerias so fundamentais.
Tipificar um caso de corrupo, apurar as informaes, coletar provas, analisar indcios, tudo
isso precisa contar com uma rede integrada de ajuda mtua:
Mas o sistema de controle, ele complexo. Quer dizer, voc pra analisar...tipificar
um caso de corrupo,voc tem que ter muitas vezes parcerias com outras entidades.
Ento o que a gente faz... a gente tem, so uma srie de aes de interlocuo com
outras instituies [...] onde a gente repassa informaes relacionadas com os nossos
trabalhos, encaminhamos os resultados de auditoria, que posteriormente pode ser
verificado que aquilo fruto de um processo de corrupo (Entrevistado 39, TCU,
2014).

Nesse sentido, a pesquisa das interaes na rede de accountability faz absolutamente todo o
sentido de estar conectada ao estudo da corrupo. Para se compreender como este fenmeno
controlado no Brasil hoje, tanto em termos administrativos como jurdicos, preciso mapear
as interaes, onde esto seus pontos vulnerveis, pois seria atravs destas que se conseguiria
a responsabilizao dos envolvidos.
294

5.14.6 Parceria virtuosa: CGUPFMPF

descrita enquanto uma parceria virtuosa no controle da corrupo, a que envolve trs
instituies da rede: A Controladoria, a Polcia e o Ministrio Pblico. A CGU realiza seus
trabalhos de auditoria (como o programa dos sorteios), manda o que encontra de suspeito para
a Polcia Federal s vezes, de uma auditoria, se percebe que ali existe uma possibilidade de
recebimento de propina, acionada a polcia (Entrevistado 40, CGU, 2014) que faz as
devidas investigaes, que podem inclusive contar com a ajuda da prpria CGU se a
polcia entender que o caso, ela instaura um inqurito, pede as interceptaes. feita as
interceptaes, quando ela faz a busca e apreenso da documentao ela normalmente conta
com a equipe da CGU pra fazer a anlise da documentao (Entrevistado 40, CGU, 2014)
e encaminha para o Ministrio Pblico instaurar seus processos e propor a denncia perante a
Justia Federal:
E ai depois a polcia manda todos os relatrios, todas as provas que produziu,
Ministrio Pblico manda a cpia da inicial, a gente tambm continua apurando [...]
Ento a gente comea a comunicar um caso desse l atrs e termina com o
julgamento e a gente ainda manda cpia de tudo para o Ministrio Pblico [...] Ento
a gente tem parcerias virtuosas com essas instituies para o combate a corrupo
(Entrevistado 40, CGU, 2014).

Um dos fatores responsveis por essa parceria to virtuosa pode ser creditado a existncia de
uma rea especfica dentro da Controladoria para lidar com as operaes especiais. O fato de
uma instituio montar uma estrutura interna para facilitar as trocas com outras instituies
sinaliza que, ao menos para essa instituio, as interaes so importantes:
h uma rea especfica aqui da CGU que atua com todas as operaes. E a PF tem
uma rea que cuida s disso, no pulverizado [...] a interao dele com Polcia
Federal direta, com o Ministrio Pblico, Justia, ele faz todo esse relacionamento
quanto operaes, antes de sair, com ele (Entrevistado 07, CGU, 2014).

Dentro dessa rea especfica voltada para as interaes com a Polcia e Ministrio Pblico, os
tcnicos so treinados para participar das operaes especiais e se articular com membros de
outras instituies. Interaes bem-sucedidas dependem, assim, de instituies que se
dediquem a mobilizar seus tcnicos para isso, que abram espao na sua estrutura para ncleos
cuja tarefa principal estabelecer contatos:
a gente tem uma rea dentro da auditria que tem uma articulao muito intensa com
a Polcia Federal, uma rea de operaes especiais que realmente nos ltimos anos
trouxeram alguns casos bem relevantes, e a voc poderia dizer que est mais com
um contato um pouco mais direto com esses casos mais relevantes de corrupo de
corrupo, porque geralmente so demandas do Ministrio Pblico, da Polcia
Federal que eles falam olha eu preciso de algum tcnico em auditoria, preciso de
algum auditor da CGU que vai in loco evidenciar os tipos de corrupo que ns
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estamos detectando. Ento existe um ncleo dentro da secretaria federal de controle


interno que ela faz basicamente esse papel, tem auditores treinados para trabalhar
junto da Polcia Federal e o Ministrio Pblico, ento diversas operaes que foram
deflagradas nos ltimos anos tiveram a participao desses auditores (Entrevistado
31, CGU, 2014).

5.14.7 Os Ministrios e seus encaminhamentos

Como vem a corrupo muito pela via criminal, as instituies da rede a conectam
principalmente com os trabalhos do MPF e da PF. Contudo, se pensarmos que ela tambm
engloba situaes de dano ao errio e malversao dos recursos pblicos, possvel conectar
os Ministrios com o seu controle. Na rede de accountability, a responsabilizao pelos danos
causados pela corrupo ocorre no apenas pela via jurdica, mas tambm administrativa. Mas
o contato dos Ministrios com as outras instituies da rede bem menor. Por exemplo, eles
no participam das operaes especiais: ns no fazemos parte das operaes especiais como
faz a CGU junto com a PF (Entrevistado 37, CGU-Ministrios, 2014).

Os Ministrios, como no so instncias de controle e auditoria propriamente ditas, como


TCU e CGU, nem de investigao criminal ou de penalizao jurdica, muitas vezes resolvem
seus problemas internamente: Se vocs encontrarem nas prprias auditorias, no prprio
trabalho aqui que esse tipo de irregularidade, elas so encaminhadas pra essas outras
instituies? No necessariamente [...] O ideal que o Ministrio resolva os seus problemas,
n? (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014). A prpria CGU manda para os Ministrios as
irregularidades que encontra, para que cada um seja responsvel pela faxina da prpria
casa: A gente no instaura, a gente s est preocupada com essa parte maior, a a gente
manda o rgo onde aconteceu a irregularidade instaurar. Porque cada um responsvel pela
faxina da sua prpria casa (Entrevistado 03, CGU, 2014). Ela envia as irregularidades
encontradas para que os Ministrios repassadores dos recursos apurem e tomem as devidas
providncias, como no exemplo abaixo sobre o Bolsa Famlia:
Vem uma denncia de que no municpio tal l do interior de Minas Gerais tem uma
pessoa que est recebendo indevidamente. Eu no vou mandar uma equipe l pra
isso. Eu mando pro Ministrio e acompanho se o Ministrio verificou aquilo, de
quem foi culpa, se foi da Caixa, se foi do prefeito, se foi do Cadastro (Entrevistado
25, CGU, 2014).

A CGU tem primeiro esse papel de fazer a superviso, os processos so feitos,


originariamente, l na ponta, ou seja, teve um problema l no Ministrio da fazenda
ele que a primeira autoridade que tem que tomar conhecimento e a gente vai
supervisionar as providncias que eles vo ter que adotar (Entrevistado 31, CGU,
2014).
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No mesmo sentido, o Ministrio Pblico demanda mais responsabilidades para o rgo


repassador, que ele seja includo de forma mais pr-ativa no sistema de controle. Eles pedem
isso nas entrevista tomando como exemplo o Fundeb:
que o repassador de recurso no fique to isento de irresponsabilidade pela aplicao
do recurso, como acontece com o Fundeb e o Ministrio Pblico est em cima, nesse
momento do Fundeb, so dezena de milhares de prestao de contas que esto l em
salas e salas sem que ningum d uma olhada, e pessoal olhando apenas o formal.
Ento que o rgo repassador tambm tenha estrutura que ele d a responsabilizao
pelo controle da aplicao daquele recurso (Entrevistado 14, MPF, 2014).

Mas o caminho inverso tambm ocorre: o Ministrio, ao se deparar com casos graves ou ao
perceber que outros rgos no esto tomando providncias, os encaminha para a CGU:
Quando v que alguma coisa grave encaminham para gente, ou se encaminham pros rgos
que deveriam e eles no fazem nada, encaminham pra gente saber tambm (Entrevistado 03,
CGU, 2014). Apesar dessa situao no ocorrer sistematicamente, o encaminhamento do
Ministrio para a CGU pode acontecer nos casos de irregularidades dentro da gesto:
Quando isso ocorre a gente relata esses fatos e comunica a CGU e a CGU toma as
providncias... como, por exemplo, um aprofundamento... uma abertura de um...
procedimento administrativo de responsabilizao e... Mas isso no assim uma
situao que ocorre sistematicamente. Eventualmente isso pode acontecer. E quando
acontece a gente tem esse tipo de encaminhamento. Sempre com intermdio da
CGU (Entrevistado 18, CGU-Ministrios, 2014).

O papel dos assessores de controle interno se esgotaria com os encaminhamentos CGU, no


tendo capacidade para fazer nada muito alm disso, lhes faltando competncia coercitiva:
Como eu j coloquei, quando h denncias que no primeiro momento envolve
desvio de recurso pblico so encaminhadas pela assessoria de controle interno a
CGU [...] eventualmente monitoramos um ou outro caso, mas lgico como
assessor eu no tenho competncia coercitiva de faa logo o relacionamento esse,
fazemos o encaminhamento e a a nossa misso est cumprida (Entrevistado 28,
CGU-Ministrios, 2014).

O encaminhamento para a CGU tem tambm como objetivo incorporar a demanda ou


denncia dos Ministrios aos seus trabalhos de auditoria: se a gente tem alguma denncia de
alguma coisa a gente manda pra CGU e naquilo que a CGU pode ela insere no procedimento
(Entrevistado 27, CGU-Ministrios, 2014). Alm disso, a CGU procurada pelos Ministrios
quando estes precisam de ajuda para abrir processos, atravs da indicao de servidores
especializados no assunto:
O Ministrio da Educao veio at ns dizendo olha, eu preciso abrir um processo
e eu no tenho uma pessoa com o perfil, vocs podem indicar um servidor para
presidir? Podemos. [...] Ento, eles viram a necessidade de uma pessoa com o
perfil, ns indicamos (Entrevistado 07, CGU, 2014).
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Nessa interface Ministrios-CGU, os assessores trazem como sugesto que ambos se


aproximem cada vez mais, desenvolvendo uma linguagem em comum e procedimentos
internos para agilizar e facilitar as providncias cabveis. A CGU vai a campo e encontra
irregularidades (muitas vezes de corrupo), o assessor pode escrever uma nota tcnica sobre
isso e mandar diretamente para a alta hierarquia do Ministrio, adiantando os trabalhos que,
de outra forma, ficariam meses parados na rea tcnica ministerial:
ento ainda hoje a equipe que saiu daqui eu tambm estava vendo com eles uma
nota informativa tinha um relatrio da CGU que a CGU fez uma ao com a Polcia
Federal em um municpio brasileiro e descobriu um desvio de dois milhes e pouco
isso uma corrupo, isso um desvio de recurso. Ento a eu fao uma nota
informativa rpida, aquele relatrio foi pro gestor, mas eu fao uma nota informativa
de uma, duas pginas no mximo e mando pro secretrio da secretaria nacional. Ou
seja, aquele relatrio que chegou l pode ir pra rea tcnica e que podia demorar
dois, trs meses pra tomar providncia. Mas eu mando pra ele uma nota informativa
de uma, duas pginas, dando a informao e solicitando providncias (Entrevistado
27, CGU-Ministrios, 2014).

Essa figura do assessor de controle interno hoje central em todos os Ministrios que a
adotam (no obrigatrio). Ela veio para suprir uma demanda no s de conexo entre as
aes da CGU e as medidas a serem adotadas no mbito do Ministrio, como tambm de
auxlio e orientao nas matrias de controle interno. Isso porque este controle at a dcada de
90 funcionava sob a forma de secretarias dentro dos Ministrios, que faziam toda a parte de
auditorias e fiscalizaes. Em 1994, com a criao da Secretaria Federal de Controle Interno
no mbito do Ministrio da Fazenda, as estruturas de controle interno deixaram os Ministrios
e passaram a integrar esse nico grande rgo. A mudana negativa que isso trouxe foi um
relacionamento com os Ministrios baseado apenas no controle e no mais na orientao E
a o relacionamento ele ficou predominantemente na esfera do controle, ento aquela esfera de
assessoria de controle interno com fins de orientao ela deixou o Ministrio e no foi criada
uma contrapartida mesmo que externa (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014). Isso
proporcionou um afastamento excessivo entre os rgos de execuo das polticas e o rgo
de controle, que tem sido diminudo gradativamente com o advento dos assessores de controle
interno em cada Ministrio, cujo trabalho
predominantemente traduzir digamos essa ao de controle em orientaes para o
Ministrio, trabalhar pelo aperfeioamento dos controles internos de cada pasta. [...]
ento basicamente o retorno daquela funo orientao que particularmente na
secretaria de controle interno era muito forte. As instituies tinham muita
segurana em poder contar com a antiga SISEC. Ento uma responsabilidade
grande resgatar esse papel orientador do controle interno dentro desse Ministrio.
Ento basicamente isso, nosso papel esse. Fazer essa ponte com CGU, fazer
ponte com os rgos de controle do tribunal de contas e trabalhar na orientao de
boas prticas e fortalecimento das aes de controladoria interna dos rgos
vinculados ao Ministrio (Entrevistado 28, CGU-Ministrios, 2014).
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Cada assessor atua como ponto de ligao entre o sistema de controle interno do Executivo
federal cujo rgo central a CGU e os Ministrios. E essa ligao vem desde o
recrutamento para o cargo de assessor, tanto pelo seu provimento por servidores da CGU
quanto pela necessidade da mesma referendar a sua escolha
Ento cada Ministrio tem um assessor especial de controle interno que
normalmente acaba sendo um servidor de carreira da CGU, mas no obrigatrio.
Mas a indicao dessa pessoa passa pela CGU, a CGU precisa referendar o nome
dessa pessoa (Entrevistado 10, CGU-Ministrios, 2014).

Seu cotidiano engloba analisar os relatrios que chegam da CGU e do TCU e fazer resumos
para os gestores, acompanhando a incorporao das suas sugestes e demandas por
providncias:
O trabalho aqui muito de relacionamento com o Tribunal de Contas da Unio e
com a Controladoria Geral da Unio. Em mdia voc tem a um relatrio de
auditoria ou de acrdo com a leitura semanal que vem desses rgos, claro que isso
no linear [...] Ento isso, voc recebe essa documentao, d os
encaminhamentos internos, tem que fazer sempre um resumo sequencial, porque a
auto gesto no l o relatrio completo nem o acrdo completo, ento voc tem que
fazer um resumo gerencial pra informar s instncias superiores e acompanhar os
prazos (Entrevistado 41, CGU-Ministrios, 2014).

Nem todas as irregularidades precisam seguir o caminho da sano por isso mesmo no
podamos esperar que as 19 mil irregularidades trazidas nos relatrios da CGU gerassem
processos administrativos ou jurdicos. Muitas podem ser resolvidas por meio de presses,
acordos ou recomendaes dos prprios Ministrios. O foco daqueles que gerenciam as
polticas melhor-las e conseguir atingir os cidados (incluir os que devem receb-la e
excluir os que indevidamente recebem). Eles no esto to interessados em culpar os
responsveis. Seu papel na accountability avisar s outras instituies os casos mais srios
que porventura encontrem, e avisar aos gestores dos casos graves encontrados pelos rgos de
controles, demandando que providncias sejam tomadas na gesto da poltica.

5.14.8 Combinando prioridades

Um dos passos para as interaes ocorrerem de uma forma coordenada a combinao de


prioridades. No adianta uma instituio sozinha definir que a corrupo ser o foco de sua
atuao sem a parceria com as outras instituies da rede, que levam a cabo outras etapas da
accountability. Nesse sentido, vemos algumas conexes sendo estabelecidas. Por exemplo,
reunies entre equipes do Ministrio Pblico e da Controladoria para o encaixe das aes de
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uma nas prioridades da outra. Interaes nesse nvel so absolutamente produtivas, elas do
um passo alm da simples troca de informaes, pois imbricam os trabalhos de uma nas
atuaes da outra. Elas no apenas se comunicam, como se preocupam em estabelecer
trabalhos que reciprocamente as beneficiem. No h uma coincidncia perfeita de prioridades
isto impossvel dado o papel diferenciado de cada uma mas quando h essa coincidncia,
e elas se movem no sentido de ajuda mtua para alcan-la, samos de uma rede de
accountability baseada na falta de coordenao entre as instituies na direo de uma rede
mais coordenada e imbricada:
Com a CGU ns temos equipes que se renem nas cmaras, digamos que pra entrar
numa sintonia. Quais so as prioridades do Ministrio Pblico, o que pode a CGU se
encaixar dentro das prioridade