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SOCIT CIVILE E n q u t e r p o u r r f o r m e r N 14 0
Budget 2014
entre
conomies
virtuelles et
incertitudes
sur les
Novembre 2013 - Numro spcial - 8
recettes
budg e t 2014
2
Sommaire
3 P rambule
5 La dpense publique totale va encore augmenter
en 2014 et dpasser 1200milliards deuros
6 I. Les conomies affiches sur les dpenses
ne sont pas crdibles
e budget de la France ? Non pas 370,4milliards deuros,
L
mais 688milliards deuros si on prend en compte la zone hors norme
Les efforts sur les dpenses de personnel ne sont pas sincres
La rduction des dotations aux collectivits territoriales: on rend dune main
ce que lon prend de lautre
Le programme dinvestissement davenir est-il neutre pour le dficit
au sens de Maastricht?
6milliards dconomies sur le champ des dpenses sociales: o sont-elles?
27 Annexes
29 Bibliographie, mthodologie et glossaire
est une publication de la Fondation iFRAP. Fondation reconnue d'utilit publique.
SOCIT CIVILE Mensuel. Prix au numro: 8. Abonnement annuel: 65. 5 rue Cadet, 75009 Paris.
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36 route dArchettes, 88000 pinal. Dpt lgal: novembre 2013. ISSN: 1299-6734. CPPAP: 0115 G 82410.
entre conomies
virtuelles et incertitudes
sur les recettes
tude ralise par Samuel-Frdric Servire
Dans cette tude spciale sur le budget 2014, la Fondation iFRAP met en avant les rsultats
suivants:
Entre 15,8 et 21,9 milliards deuros de risque de survaluation des recettes publiques
Enfin, la Fondation iFRAP publie un sondage publique: pour 71% dentre eux les cono-
exclusif coralis avec linstitut OpinionWay mies budgtaires annonces par le gouverne-
sur lopinion des Franais face la dpense ment ne sont pas crdibles (voir page 22).
1200milliards deuros
Le budget 2014 actuellement en discussion masses de dpenses publiques : oprateurs
devant le Parlement met en avant une matrise de ltat, collectivits territoriales, Scurit
ingale de nos finances publiques depuis prs sociale, chaque bloc contribuant au redresse-
de 30 ans. Quon en juge: croissance anticipe ment des comptes publics.
trs proche des valeurs moyennes retenues par Ct recettes, un alourdissement modr de
les conjoncturistes (+0,9% quand ces derniers la fiscalit de 0,15 point de PIB ferait passer la
retiennent 0,8%), prvision dinflation mod- charge fiscale pesant sur les contribuables et
re 1,3%, matrise des dpenses avec sous les entreprises de 46 46,1% du PIB, soit seu-
la norme zro valeur1 pour ltat des co- lement 2,7milliards deuros supplmentaires.
nomies affiches de 1,5milliard deuros hors Les finances publiques seraient donc matrises
charges de la dette et pensions. Au-del, des comme jamais. Malheureusement, la ralit est
efforts tous azimuts sur lensemble des grandes tout autre. Explications.
1 Les dpenses
de ltat au sens
large englobent
Milliards Montant des dpenses publiques les dpenses
courants 2012-2014 nettes du budget
gnral, les
prlvements sur
recettes et les
Dpenses 2012 2013 2014 taxes affectes
en substitution
de crdits
budgtaires;
tat, y.c. MES, PIA 2 421,2 424,6 429,7 le projet de loi
prvoit que ces
dpenses totales
ne progressent
ODAC (valuation) 81,7 82,6 83,8 pas, primtre
constant,
plus vite que
linflation. Il sagit
ASSO 548,9 558,8 568,3 de la norme dite
zro volume.
lintrieur de
APUL 242,5 245,4 248,6 cet ensemble,
les dpenses
hors charge de
la dette et hors
Total non consolid 1294,3 1311,4 1330,3 dpenses de
pension sont
stabilises en
valeur. Il sagit de
Total consolid 1151,2 1178,9 1200,2 la norme zro
valeur.
6
I Les conomies affiches
sur les dpenses
ne sont pas crdibles
Le tendanciel de hausse des dpenses est surrvalu
de 1,7 2,3 milliards deuros
Montant des dpenses publiques totales en % du PIB dans diffrents pays dEurope
60
55
50
45
40
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Le budget de ltat passe de 375,4 milliards deu- rapport une croissance des dpenses publiques
ros 379,9 milliards deuros avec les investisse- sur 10 ans values +1,7% an quand la Com-
ments davenir en 2014 (hors fonds de concours). mission europenne les value +1,6%. En limi-
Il faut donc se mettre daccord sur la dfi nition tant la progression des dpenses +0,4% pour
dconomies afi n de ne pas mettre en avant des 2014, les conomies dgages par rapport au ten-
conomies virtuelles. Pour cela, il faut revenir danciel sont de 0,4-1,7 =-1,3%, soit 15milliards
sur la notion conteste de tendanciel. deuros. Ces conomies restent cependant vir-
Le gouvernement affiche 15 milliards deu- tuelles pour deux raisons:
ros dconomies tendancielles sur le total des dune part, si la France avait retenu la progres-
dpenses publiques. Celles-ci sont exprimes par sion moyenne de la Commission, les efforts rali-
Le budget de la France ?
Non pas 370,4milliards deuros
mais 688milliards deuros si on prend
en compte la zone hors norme
Afin de faciliter lillustration de notre propos, loi de finances pour avoir la vue la plus complte
il importe de bien prendre en considration le possible du primtre du budget de ltat. Celui-
montant total des crdits budgtaires inscrits en ci se prsente un peu limage dun iceberg:
avec une partie merge qui est norme et sur laquelle la contrainte sexerce de faon
dans son primtre, dabord en volume zro beaucoup plus diffuse. On y trouve les bud-
volume (comprenant lensemble des crdits gets annexes, mais galement les comptes
10 du budget gnral ainsi que les contributions spciaux, les remboursements et dgrve-
aux pensions de fonctionnaires et au service ments dimpts (qui sapparentent des
de la dette), puis en zro valeur sur len- attnuations de recettes et de dpenses),
semble du budget gnral y compris les prl- les fonds de concours ainsi que les dotations
vements sur recettes en direction de lUnion auprs des mcanismes europens de stabili-
europenne et des collectivits territoriales; t et les programmes dinvestissement dave-
une partie qui est en dehors de la norme nir (PIA 2)3.
2013 2014
budget norm
La matrise des dpenses de personnel est un mesures catgorielles, Gipa (garantie indivi-
des objectifs les plus importants du gouverne- duelle de pouvoir dachat), progression de car-
ment. En effet, sur ce volet, le gouvernement rires, mesures bas salaires, reprsentent une
entend stabiliser la masse salariale , cest- augmentation de +700 millions deuros ? La
-dire afficher des conomies tendancielles de rponse provient du schma demploi, il suffit
1,7milliard (par rapport une croissance spon- pour cela en plus des dparts la retraite et
tane de 2,2 milliards deuros). En ralit, la des remplacements de faire transiter du per-
progression de la masse salariale devrait passer sonnel vers les oprateurs. Ainsi, des dpenses
de 81,1milliards 81,4milliards, soit environ de titre 2 (dpenses de personnel) se transfor-
300millions deuros entre la loi de finances ini- ment-elles en dpenses de titre 3 (subventions
tiale 2013 et le projet de loi de finances 2014. pour charges de services publics) en direction
Mais comment tenir la dpense lorsque les des oprateurs de ltat.
Le suivi des effectifs en ETP permet de recons- sous plafond la charge des oprateurs sest
tituer les passages notamment de personnel des accru de 18164 ETP, tandis que les effectifs hors
12 universits au profit des oprateurs, allgeant plafond recruts directement par les oprateurs
dautant la masse salariale de ltat. On voit ainsi sapprciaient de 8572 ETP, abaissant dautant
quentre 2012 et 2014, le personnel de ltat les dpenses de personnel.
Dans le mme temps, les subventions pour charge trop contraignante pour tre dplace au sein de
de service public accordes aux oprateurs, en dpit la norme zro volume et groupes avec les contri-
du dynamisme de leurs taxes affectes, sapprcient butions au CAS pension des agents de ltat, pour
de 3,92%, passant de 25,5 26,5milliards deuros. un cot de 5,2milliards deuros environ. Les sub-
Une augmentation qui sest cependant effectue ventions pour charge de service public payes par
alors mme que les dpenses lies aux cotisations ltat aux oprateurs semblent donc se charger de
au CAS pension des oprateurs et en partie ins- plus en plus de dpenses de personnel au dtri-
crites au sein des subventions pour charge de ser- ment de leurs composantes de fonctionnement ou
vice public ont t sorties de la norme zro valeur dinvestissement.
Le programme dinvestissement
DMTO (et mme
1,2milliard
selon la Cour
La consquence est que le dficit pour 2014 pr- soit dj 3,6% du PIB pour le seul budget de ltat
sent par le gouvernement loccasion du PLF ne alors que le PLF 2014 annonce 3,6% pour len-
14 serait plus de 70,2 mais de 74,7milliards deuros semble des administrations publiques.
II Les performances
fiscales attendues par
le gouvernement sont
sans aucun doute
optimistes
La hausse des prlvements fiscaux est dsor- valeur brute et de 1,4% en nette (hors prlve-
mais une ralit incontournable du projet de loi ment au bnfice de lUE et taxes affectes), soit
de finances de 2014 et ceci, tous les niveaux le passage respectivement de 951,1 975,6mil-
dadministration. Entre2013 et2014, le gou- liards deuros pour les recettes fiscales brutes
vernement escompte une augmentation de et de 862,7 875,2milliards deuros pour les
+2,56% des prlvements obligatoires (PO, soit recettes fiscales nettes (limites aux contribu-
lensemble des impts et cotisations sociales) en tions et cotisations de lensemble des rgimes
de base pour la Scurit sociale et hors fi scalit que 2,6milliards. En consquence, toute modi-
affecte aux oprateurs). fication la baisse de la croissance ou de linfla-
16 Toute la question est de savoir si les moindres tion aura un impact important sur le montant
rentres fi scales estimes pour 2013 dans la total des recettes perues. Il existe donc un cer-
construction du PLF 2014 se confirmeront. Le tain quilibrisme dans le montage fi scal propo-
rapport Eckert vient de confirmer un trou dans s, directement li au fait que les prlvements
les recettes fi scales de ltat de 10,8milliards obligatoires atteignent dsormais des sommets
deuros pour 2013. La Fondation iFRAP estime 46,1% du PIB et que les efforts sur les dpenses
15,8milliards les moins-values fiscales pour 2013 ne sont pas suffi sants pour relayer un ventuel
y compris les cotisations sociales. Si 2014 est une effritement des recettes fi scales envisages.
aussi mauvaise anne en recettes, le risque est Les mesures nouvelles votes (y compris les
grand de creuser le dficit. Cette perte se situe- mesures hrites des exercices prcdents)
rait sur un champ de 21,9milliards deuros de se sont rvles en constante augmentation
recettes fiscales anticipes grce la croissance. mesure que la fi scalit tait sollicite pour sou-
Plus inquitant, les mesures nouvelles impac- tenir lquilibre de nos comptes publics. Le pic
tant les recettes du PLF 2014 sont mites par est atteint en 2013 avec +35,5milliards deuros
leffet prsum du CICE. Elles ne reprsentent de PO en plus sur les entreprises.
970 2,6
2,3
21,9
950 28,7
28,4
930 15,2
21,4
6,2
910
914,5 966,9 951,1 975,6
890
870
850
830
xcution Effet lasticit Effets Autres PLF/PLFSS Effet Effet Excution Effet Mesure PLF PLF/PLFSS
2012 anticip mesures (dont 2013 lasticits mesures 2013 lasticit 2014 2014
antrieures niches) constates votes et anticipe
2013 antrieures
18 La dtermination
pour raliser de vraies
conomies est faible
Philippe Marini, snateur de lOise,
prsident de la commission des
Finances du Snat
Pensez-vous que la croissance anticipe pour 2014 soit la bonne?
En 2014, le gouvernement anticipe une croissance du PIB de 0,9% qui constitue une
prvision assez proche de celle propose par le Consensus Forecast ou encore par des
institutions internationales, comme le FMI ou lOCDE. Cette volution nest pas sans lien
avec la mise en place, depuis mars dernier, du Haut Conseil des finances publiques;
celui-ci doit, en vertu des engagements europens de la France, se prononcer sur les
hypothses macroconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois financires.
Sagissant des prvisions de croissance retenues pour 2014, le Haut Conseil les a juges
plausibles tout en soulignant lexistence de fragilits, notamment en ce qui concerne
les prvisions demploi.
Mais lenjeu se situe ailleurs. Certes, le gouvernement a, semble-t-il, amlior ses
prvisions de croissance; pour autant, les perspectives conomiques nen sont pas
moins dcevantes. En comparaison avec lAllemagne ou le Royaume-Uni, la croissance
conomique en France devrait tre relativement faible en 2014. Jy vois, pour ma part,
la consquence de lincapacit du gouvernement engager les rformes structurelles
ncessaires pour stimuler lactivit conomique.
En particulier, le principal handicap de la France rside dans un cadre normatif et
une fiscalit qui ne sont pas pour reprendre une expression dsormais consacre
business friendly. Alors quil serait ncessaire de rduire un taux de prlvements
obligatoires devenu excessif, celui-ci continuera de crotre en 2014. De mme, il serait
plus quopportun de simplifier et de clarifier lenvironnement des entreprises. Pourtant,
lactuel gouvernement cre encore de la complexit; je pense au crdit dimpt pour
la comptitivit et lemploi (CICE) avanc comme le fer de lance du pacte de
comptitivit qui prsente une sophistication exagre, notamment pour les TPE-
PME et qui est susceptible de fausser les rapports entre entreprises.
22
Sondage
Les Franais et
la dpense publique
Rsultats du sondage Figaro Magazine
OpinionWay, octobre 2013
Q: Dans le cadre des efforts pour la rduction
des dficits publics, la priorit est-elle selon vous?
71%
pas crdibles
28%
crdibles 41%
plutt pas
24%
crdibles
plutt
crdibles
30%
pas crdibles
4% tout fait du tout
crdibles
1% ne se
prononce pas
Trs efficace Efficace Plutt efficace Plutt pas efficace Pas efficace Pas du tout
efficace
47 % Il y a une superposition
des rles
Il y a trop dinterlocuteurs
44 %
54 % 3%
Autre
Il y a un manque
de formation
des interlocuteurs
Il y a trop de place
au contrle 21 %
7%
81% 65% 3%
3% 4% 73%
1% ne se
prononce pas
77%
augmente
21%
est stable
De 26 30% 11%
De 21 25% 8%
De 16 20% 18%
De 11 15% 20%
90% 86%
88%
2% 3% 2% 1%
dfaut de pouvoir stabiliser la dette en 2014, le gouvernement pourrait ne pas faire financer les
dpenses courantes par lendettement et rserver les dficits courant au refinancement de la dette.
Nous avons l aussi chiffr les efforts raliser en ce sens. Voir les explications de ces concepts page 9.
Pstab 2013-2017
Mesures ponctuelles et
0,1% -0,1% -0,2% -0,1% 0,0% 0,0% 0,0%
temporaires
PLF 2014
Mesures ponctuelles et
0,1% -0,1% 0,0% -0,1% -0,1% 0,0% 0,0%
temporaires
Il en ressort que leffort pour dgager un quilibre primaire (avec des charges dintrts constantes entre
Pstab et PLF 2014) reprsenterait un montant de 1,1 point de PIB en 2014, mais seulement de 0,2 point
de PIB en 2015, soit respectivement 22 et 4milliards deuros environ. Ces deux exemples montrent
que ltat pourrait atteindre un quilibre primaire ds 2015.
Mesures nouvelles
1,2% 1,5% 0,2%
en PO
conomies en
0,1% 0,2% 0,7%
dpenses
Composante non
-0,1% -0,4% 0,0%
discrtionnaire
cart LPFP 2012-
2017/PLF 2014
cart des efforts
-0,1% -0,2% 0,4% -0,9% -0,2% 0,0%
structurels
cart des mesures
0,1% -0,1% 0,3% -0,2% 0,9% 1,5%
nouvelles en PO
cart des
conomies en -0,2% -0,1% 0,1%
dpenses
cart des
composantes non 0,1% -0,5% -0,1%
discrtionnaires
Sources : RESF 2014, tome I. Fondation iFRAP 2013.
Par deux mthodes diffrentes sagissant de lensemble des PO bruts (tableau n 1) ou des recettes fiscales et
sociales nettes couvrant prs de 90 % des recettes publiques (tableau n 2), nous assistons effectivement des
moins-values fiscales pour 2013 se montant entre 15,8 et 20,5 milliards deuros.
Bibliographie
Socit Civile n 129, Budget 2013 et plurian- pagnant le PLF 2014
nuel 2013-2017, la sincrit budgtaire du gouver- Avis du Haut Conseil des finances publiques de
nement en question . septembre2013
Projet de loi de finances pour 2014 et documents Document gouvernemental pralable la pr-
budgtaires joints : Bleus budgtaires (consul- sentation du PLF 2014, aot2013
tables la date de rdaction); Jaunes budgtaires Programmation des finances publiques 2012-2017
(consultables la date de rdaction) ; Voies et Programme de stabilit 2013-2017
moyens, tomesI etII; Rapport conomique social tude COE-Rexecode prliminaire au PLF 2014,
et financier, tomesI etII; tude dimpact accom- version document de travail, septembre2013
Mthodologie du sondage
30 chantillon de 1028 personnes, reprsentatif chantillon interrog en ligne sur sys-
de la population franaise ge de 18 ans et plus; tme CAWY (Computer Assistance for Web
constitu selon la mthode des quotas, au regard Interview).
des critres de sexe, dge, de catgorie socio- Le terrain a t ralis du 16 au 18octobre 2013.
professionnelle et de rgion de rsidence. Pour OpinionWay a ralis cette enqute en appli-
cette taille dchantillon, la marge dincertitude quant les procdures et rgles de la norme
est de 2 3 points. ISO 20252.
Glossaire
Budgets annexes: budget retraant les dpenses lit, la coordination et la gouvernance (TSCG);
et les recettes dun service de ltat dont lacti- - la Banque europenne dinvestissement a pour
vit tend essentiellement produire des biens ou principal but demprunter sur les marchs finan-
rendre des services donnant lieu paiement. ciers pour financer des projets durables au sein
Ils constituent des missions et sont spcialiss de lUnion europenne.
par programme. Effectifs quivalents temps plein: les effectifs
Comptes daffectation spciale: comptes dis- peuvent tre compts en personnes physiques, ou
tincts du budget gnral, retraant des dpenses en effectifs quivalents temps plein travaill,
et des recettes de ltat entre lesquelles on veut qui tiennent compte de tous les agents rmun-
tablir un lien, ex. compte pensions sur lequel rs, quelle que soit leur quotit de travail (effec-
sont retracs les versements des fonctionnaires tifs temps partiel, ainsi que les effectifs nayant
et de ltat employeur et les dpenses payes. travaill quune partie de lanne: CDD, vaca-
Crdits PIA 2 : le grand emprunt 2010, ou taires, dparts en cours danne). Les qui-
investissements davenir, est un emprunt lanc valents temps plein tiennent compte du temps
par ltat. Il fait suite aux recommandations de la partiel, mais cartent en revanche CDD, vaca-
commission Jupp-Rocard. Le grand emprunt a taires, dparts en cours danne
pris le nom de Investissements davenir struc- Fonds de concours: fonds verss par des per-
turs en cinq programmes. 28milliards sur les sonnes morales ou physiques pour concourir avec
35milliards deuros initialement prvus dans le ceux de ltat des dpenses dintrt public.
programme 1 ont t investis. Ils sont directement ports en recette au budget
Dotations au profit du Mcanisme europen de gnral, au budget annexe ou au compte spcial
stabilit (MES)/dotation au profit de la Banque considr et un crdit supplmentaire de mme
europenne dinvestissement (BEI): participa- montant est ouvert par arrt du ministre charg
tion au capital libre par tranches prdtermi- des Finances sur le programme ou la dotation
nes ces deux institutions financires que sont: concerne.
- le mcanisme europen de stabilit qui a pour Oprateurs de ltat: il sagit des organismes
but de lever des fonds sur les marchs financiers distincts de ltat, de statut juridique public ou
afin daider sous conditions des tats en difficul- priv, auxquels sont confis une mission de ser-
t, de participer des sauvetages de banques pri- vice public de ltat. Les oprateurs sont dots
ves pour essayer de limiter les taux dintrt des de la personnalit morale, ils sont placs sous le
pays en difficult. Dcid au Conseil europen contrle direct de ltat. Les oprateurs peuvent
suite la crise grecque, le dispositif a t ratifi recevoir des subventions pour charge de service
en 2012. Ce dispositif prvoit une conditionna- public. On retrouve parmi les oprateurs notam-
lit de laide aux exigences du Trait sur la stabi- ment les grands tablissements publics: univer-
S O U T E N I R L A F O N D AT I O N i FR A P
OUI, je mabonne OUI, je soutiens
l e m en su el de l a fo n dat i o n i f R a P le m
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AVANTAGE FISCAL*
Nom .................................................................................. Vous tes une personne morale : rduction dimpt de
60 % imputer directement sur limpt sur les
Prnom ............................................................................. socits, dans la limite de 5 du chiffre daffaires
HT (report possible durant 5 ans).
Organisme .........................................................................
Vous tes une personne physique : au titre de limpt
Adresse ............................................................................. sur le revenu, vous bnficiez dune rduction
dimpt de 66 % de vos versements, dans la limite
Code postal....................................................................... de 20 % du revenu imposable ; au titre de lISF, vous
bnficiez dune rduction dimpt, dans la limite de
Localit.............................................................................. 45 000 euros, de 75 % de vos dons verss.
E-mail ................................................................................
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