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A Poltica Externa do Brasil

Presente e Futuro

Braslia, 2009
A poltica externa do Brasil: Presente e Futuro

Idealizao
Dep. Rodrigo Maia e Dep. Jos Carlos Aleluia

Coordenao Editorial
Paulo Gouva da Costa

Edio
A+B Comunicao
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Sumrio

Jogando para a platia, 5


1 As linhas mestras da atual poltica externa do Brasil 7
Rubens Ricupero

2 Tempo de incerteza para a OMC, 17


Luiz Felipe Lampreia

3 O Clube dos BRIC, onde tamanho documento, 25


Marcos Azambuja

Imagens, 39
4 Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA, 49
Roberto Abdenur

5 Cooperao energtica nas amricas, 73


Sebastio do Rego Barros

6 A crise do Mercosul, 93
Srgio Amaral

7 A poltica externa do Brasil: diagnstico e perspectivas, 101


Antonio Carlos Pereira
Jogando para a platia

Esta edio rene textos dos embaixadores Luiz Felipe Lam-


preia, Rubens Ricpero, Sergio Amaral, Sebastio do Rego Barros, Mar- 5
cos Azambuja, Roberto Abdenur e do jornalista Antonio Carlos Pereira
de O Estado de S. Paulo. Sintetizam as palestras realizadas durante a
Conferncia Poltica Externa do Brasil Diagnstico e Perspectivas,
promovida em So Paulo, em 31 de agosto de 2009, pela Fundao
Liberdade e Cidadania em parceria com a Associao Comercial de So
Paulo e com o apoio do Instituto Teotnio Vilella e a Fundao Astrojil-
do Pereira. Dos sete autores, apenas Roberto Abdenur, convidado, no
pode comparecer, mas fez questo de participar do livro.
O encontro proporcionou, para uma platia de 600 pessoas, a
maioria estudantes de universidades paulistas, e tambm polticos, in-
telectuais e jornalistas, uma anlise profunda, de alta qualidade tcnica,
sobre a conduo da diplomacia brasileira na chamada Era Lula. A
principal concluso a de que nos ltimos anos houve um desmanche
da poltica externa brasileira, cujo foco foi reduzido a, praticamente,
um nico objetivo no momento inatingvel: conquistar uma cadeira no
Conselho de Segurana da ONU.
Ao longo de quase oito anos frente do Itamaraty, o PT escolheu
o caminho de apoiar governos com os quais se identifica ideologicamente
deixando de lado o profissionalismo e a iseno que sempre marcaram
a diplomacia brasileira. O Baro do Rio Branco dizia que em toda par-
te lembro-me da Ptria. A diplomacia petista subverteu esta mxima,
trocando-a por em todo lugar me lembro do partido. Uma atitude que
fica clarssima quando o governo brasileiro decide interferir nas eleies
da Bolvia e do Paraguai, nas concesses feitas ao Equador e Venezuela,
quando faz uso do BNDES para financiar governos companheiros e re-
solve, contrariando uma das linhas mestras da poltica externa brasileira,
interferir em assuntos internos da Repblica de Honduras.
A partidarizao da poltica exterior do Brasil criticada por
este time de competentes diplomatas e pelo jornalista, para os quais ela
deve ser encarada como uma poltica de Estado, jamais de um governo.
Os governos passam, o Estado fica e o sucesso das aes diplomticas
de longo prazo fruto desta perspectiva.
Hoje, o Brasil faz poltica externa personalista jogando para a
platia. No construiu viso de longo prazo, e muito menos uma estra-
tgia. Acabou mais distante das grandes potncias ao trilhar o caminho
da ingenuidade abrindo uma srie de representaes diplomticas na
6 frica, como se a eleio para o Conselho de Segurana da ONU fosse
uma questo de nmeros, uma questo matemtica, quando sabemos
que muito mais profunda e depende do reconhecimento de uma lide-
rana real, concreta, de longo prazo.
Ao longo dos sete textos que compem este volume fica cla-
ro que o governo Lula gerou a desordem na nossa poltica externa,
transformando-a num carnaval ideolgico. As conseqncias futuras,
como veremos, so inevitveis.
Como dizia nosso Lus Eduardo Magalhes, no corre o menor
risco de dar certo.

Deputado Rodrigo Maia Deputado Jos Carlos Aleluia


Presidente Nacional do Democratas Presidente da Fundao Liberdade e Cidadania
1
As linhas mestras da atual
poltica externa do Brasil
Rubens Ricupero
7

Diplomata de carreira. Foi assessor internacional do presidente eleito Tan-


credo Neves, em 1984 e 1985. Exerceu a representao permanente do
Brasil junto aos rgos da ONU sediados em Genebra (1987-1991) e foi
Embaixador nos Estados Unidos de 1991 a 1993. Exerceu os cargos de Mi-
nistro da Fazenda, Embaixador do Brasil na Itlia e Secretrio Geral eleito
da UNCTAD, pertencente ONU. Atualmente diretor da Faculdade de
Economia da Fundao Armando lvares Penteado e Presidente do Instituto
Fernand Braudel de Economia Mundial.
Rubens Ricupero

D
ecorridos quase 85% dos dois mandatos do presidente Lula,
j se pode esboar um balano preliminar de sua diplomacia.
o que vamos tentar fazer de modo objetivo, sem posies
preconceituosas de carter ideolgico ou partidrio. Como nos
encontramos a poucos meses dos 25 anos da Nova Repblica, tomei
como ponto de partida o discurso de Tancredo Neves em fins de 1984,
no qual afirmava: ... se h um ponto na poltica brasileira que encon-
trou um consenso de todas as correntes de pensamento, esse ponto
realmente a poltica externa levada a efeito pelo Itamaraty.
O relativo consenso citado por Tancredo j no existe mais. Isso
no matria de opinio, mas constatao factual, como se pode ver
das dificuldades de aprovar no Congresso o ingresso da Venezuela no
Mercosul, os editoriais dos jornais e revistas a respeito das vicissitudes
da integrao latino-americana e das relaes comerciais com a Argen-
tina, as acusaes de fraqueza e concesses excessivas diante de aes
da Bolvia, do Paraguai, do Equador e inmeros outros episdios que
seria cansativo elencar. 9
Convm assim verificar quais as mudanas de contedo na pol-
tica externa que explicariam tal evoluo.
Embora a diplomacia de Lula desperte considervel contro-
vrsia, no chega a ser mudana radical de paradigma como ocorreu
quando a poltica externa independente de Jnio Quadros, San Tiago
Dantas e Araujo Castro substituiu de forma duradoura o paradigma
anterior de Rio Branco, Nabuco e Oswaldo Aranha. Retomado e con-
solidado no perodo do presidente Geisel e do ministro Azeredo da
Silveira, o novo paradigma foi mantido pela Nova Repblica, no se
registrando desde ento nenhuma ruptura significativa.
Contra esse fundo geral de continuidade, a poltica externa do
governo Lula vem se desdobrando ao longo de trs eixos principais:
(1) a conquista de posto permanente no Conselho de Segurana
da ONU;
(2) a concluso da Rodada Doha da OMC com ganhos em agricul-
tura;
(3) a construo na Amrica do Sul de espao de preponderncia
brasileira.

Dentro dessa orientao genrica que pouco tem variado no es-


sencial desde pelo menos 1974, a diversidade nas vrias encarnaes da
As linhas mestras da atual poltica externa do Brasil

diplomacia ficou por conta dos estilos de presidentes e ministros, das


diferentes circunstncias de ordem interna e dos desafios e oportuni-
dades externas.
apenas com a consolidao da estabilidade poltica e econmi-
ca a partir de 1994 que o bom momento vivido pelo pas encontra um
cenrio internacional tambm receptivo afirmao da personalidade
internacional e da crescente irradiao do Brasil. Essa constatao do
elo inevitvel entre conjuntura interna e projeo internacional ajuda
a combater a tentao do voluntarismo, jamais suficiente no domnio
diplomtico.
J presentes de uma forma ou de outra no passado, os trs ei-
xos da diplomacia adquiriram nfase maior ou enfoque diferente no
governo atual, seja em razo de inovaes da poltica de Lula, seja em
funo das circunstncias ou oportunidades. Por exemplo, a prioridade
dada candidatura ao Conselho de Segurana seria inconcebvel sem
que antes a tentativa de reforma ambiciosa da ONU, empreendida por
10 Kofi Annan em 2005, tivesse colocado a questo na agenda. De forma
similar a centralidade que se conferiu Rodada Doha se deveu, em par-
te, ao calendrio: sua concluso, se tudo corresse bem, teria ocorrido
dentro do mandato deste governo.
O balano provisrio dos resultados alcanados pela diplomacia
mostra que, dependendo do tema, os avanos variam, da mesma for-
ma que varia a distncia entre as pretenses brasileiras e a realidade. A
frustrao dos objetivos, no atingidos plenamente em nenhum caso,
no se deve necessariamente a culpas ou deficincias de nossa parte.
Escrevi uma vez de modo simplificado que, nos dois primeiros eixos,
o governo brasileiro quer, mas no pode; no terceiro, pode, mas no
quer.
Trocando em midos, na ONU e na OMC, ainda que o Brasil faa
tudo certo, sua capacidade de influenciar os acontecimentos no su-
ficiente para resolver os impasses da maneira que desejamos. Por mais
que nos esforcemos, no se logrou at agora produzir consenso para
reformar o Conselho de Segurana, nem para concluir a Rodada Doha,
quanto mais para faz-lo de acordo com os interesses do Brasil. Quer
dizer: mais um problema de insuficincia de poder ou vontade poltica
(alis, no s do Brasil, dos outros tambm) que de falta de poltica.
No quer isso dizer que no se haja feito nada. Ao contrrio, em
ambos os foros a atuao brasileira nos anos recentes nos posicionou
Rubens Ricupero

de forma favorvel a tirar bom partido de eventual retorno de condi-


es propcias a um acordo.
Em termos do Conselho de Segurana, a poltica do atual gover-
no claramente se demarca da do anterior, cuja tendncia era de no va-
lorizar tanto a questo ou de conceber a eventual candidatura brasileira
numa espcie de condomnio com a Argentina a fim de no prejudicar o
relacionamento com o vizinho. inegvel que o Brasil conquistou nes-
te momento uma situao diferenciada em relao a outros aspirantes
latino-americanos como o Mxico e a Argentina, distanciando-se como
o favorito para ocupar uma cadeira que vier acaso a ser destinada
Amrica Latina. Reflexo em parte do prprio crescimento econmico
e estabilidade brasileiras, a percepo diferenciada deve ser creditada,
sobretudo, ao ativismo da atual poltica externa.
Se a diferena em relao ao governo anterior ntida no caso
do Conselho de Segurana, nas negociaes da OMC existe muito mais
continuidade do que mudanas. Mesmo essas se afiguram quase sem-
pre como o desdobramento natural imposto por nova fase da Rodada 11
Doha, originando-se nos governos passados muitas das tticas utiliza-
das na OMC.
Na Amrica do Sul, o Brasil no pode tudo, mas pode algo. Em
tese, a diplomacia brasileira teria tido condies de agir mais. Por exem-
plo, entre o Uruguai e a Argentina, para ajudar, como facilitador, dois
vizinhos prioritrios e membros do mesmo acordo de integrao a supe-
rarem o conflito em torno da instalao de empresas de papel. Ou pode-
ria haver atuado de forma diferente em episdios como o convite feito
por Nestor Kirchner Venezuela para aderir ao Mercosul. Na ocasio,
sem qualquer antagonismo ao regime chavista, o Brasil estaria no direito
de ponderar que as adeses a acordos comerciais, sobretudo complexas
como as unies aduaneiras, demandam longo processo de negociao
tcnico-comercial prvia. Poderia ter feito, mas preferiu no fazer.
A questo no seria tanto de falta de poder, mas da falta da poltica
mais adequada. Essa a rea do mundo onde a influncia brasileira, no
passado e no presente, sempre se fez sentir de maneira mais direta e
sensvel. No toa que a maioria das divergncias sobre a poltica exte-
rior se refira a assuntos sul-americanos. No custaria esforo enumerar
nesse domnio uma srie de polticas e decises discutveis que formam
em conjunto um padro de erros de concepo ou de execuo. Elas vo
da reao equivocada e insatisfatria violao pela Bolvia de tratados e
As linhas mestras da atual poltica externa do Brasil

contratos ao nacionalizar os investimentos da Petrobrs na produo de


gs imprudente ingerncia nas eleies bolivianas e paraguaias em favor
de candidatos hostis a interesses brasileiros.
Partindo do esforo de consolidao do Mercosul, a diplomacia
do governo atual procurou edificar um espao poltico-econmico uti-
lizando no o conceito de Amrica Latina e sim o de um projeto que
abarcasse toda a Amrica do Sul, deixando de fora a proposta norte-
americana da ALCA1, o Mxico, os centro-americanos e caribenhos,
j integrados na rea econmica da Amrica do Norte. Nesse sentido
ela no diferente, em substncia, da IIRSA2 do governo passado, de
escopo mais modesto e progressivo, enfocado na integrao fsica, mas
talvez por isso mesmo mais exeqvel.
As iniciativas da Unasul (Unio das Naes Sul Amreicanas) e seu
Conselho de Defesa avanaram num terreno incomparavelmente mais
ambicioso e acabaram por configurar um claro exemplo de volunta-
rismo diplomtico. Ainda que sejam desejveis, esses objetivos dificil-
12 mente encontraro viabilidade num continente onde nem todos esto
preparados para escolher entre os Estados Unidos e o Brasil como al-
ternativas excludentes.
Do ponto de vista econmico e comercial, para diversos desses
pases que j assinaram acordos de livre comrcio com os americanos
o Brasil est longe de significar, em contraste com os EUA, um mercado
importador ou fonte de investimento aprecivel, sendo visto mais como
acumulador constante de saldos comerciais bilaterais. Nem mesmo den-
tro do Mercosul o pas conseguiu desempenhar o papel de mercado im-
pulsionador do crescimento dos menores. Por outro lado, em termos
de proteo militar em casos de necessidade, como no das guerrilhas
colombianas, no preciso muita imaginao para compreender quem
esses pases escolheriam como fonte de fornecimento de armas, de trei-
namento, de doutrina atualizada ou de cooperao militar.
Ao querer ignorar as divises e antagonismos crescentes entre
os regimes autodenominados de refundadores Venezuela, Bolvia,
Equador e naes de orientao centrista ou moderada Colmbia,

1 rea de Livre Comrcio das Amricas


2 A Iniciativa de Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-americana, mais conhecida como
IIRSA, um processo multisetorial que pretende desenvolver e integrar as reas de transporte,
energia e telecomunicaes da Amrica do Sul, em dez anos.
Rubens Ricupero

Peru, Chile a diplomacia brasileira investiu prestgio e recursos em


projeto que se acha em crise antes de completar um ano. As recentes
escaramuas e atritos a respeito do acordo militar entre a Colmbia e
os Estados Unidos ilustram com clareza as limitaes de um desgnio
prematuro e mal concebido.
No faltam, por conseguinte, questes de contedo na diplo-
macia atual capazes de alimentar diferenas honestas de avaliao e
julgamento, com efeitos negativos sobre o anterior consenso. Em
cada situao de controvrsia, seria preciso analisar se a divergn-
cia se deve a questes inerentes ao prprio contedo das polticas
indigitadas erro na concepo, na escolha das prioridades, inade-
quao para resolver o problema em exame, inspirao ideolgica
deformadora da realidade, leitura errnea das tendncias mundiais
ou regionais ou se as dificuldades derivam da poltica interna da
diplomacia, isto , da maneira pela qual apresentada opinio p-
blica, a seus formadores, aos polticos e como captada e percebida
13
por esses ltimos.
Desse segundo ponto de vista, a crise do consenso brasileiro
em diplomacia tem sido alimentada por aes e comportamentos con-
centrados, entre outros, nos seguintes fatores que afetam a possibili-
dade de edificar consensos em poltica exterior: a nfase na ruptura,
em lugar da continuidade; o excesso de protagonismo e glorificao
da liderana pessoal de Lula; a auto-suficincia na formulao e con-
duo; a politizao partidria e ideologizao da poltica externa.
Os dirigentes atuais, destacando-se nisso o exemplo do presi-
dente, no souberam em geral resistir tentao de se atribuir o cr-
dito total pelos eventuais xitos que tiveram. Buscaram fazer crer que
era novo e sem precedentes tudo o que empreendiam. De maneira
geral, Lula e seus colaboradores no Itamaraty tiveram a possibilidade
de admitir e valorizar, nos assuntos que apresentavam autntica con-
tinuidade com o passado, a parte, maior ou menor, que teriam acaso
herdado de governos anteriores, mas preferiram apropriar-se todo o
mrito em nome do governo atual e de seu partido.
Naturalmente uma opo sem surpresa, mas seguramente
no ser a melhor em termos de construo de consensos. H, com
efeito, nessa matria uma espcie de trade off: no possvel mo-
nopolizar a glria para o governo e seu partido e esperar, ao mesmo
As linhas mestras da atual poltica externa do Brasil

tempo, que o universo dos injustamente excludos do reconhecimen-


to e do crdito se sintam partes integrantes dessa poltica.
So traos indiscutveis desta fase poltica brasileira o abuso do
protagonismo e o excesso de glorificao personalista. Nesse ponto,
pode-se dizer que a diplomacia brasileira sofre do defeito de suas qua-
lidades. Isto , tudo repousa cada vez mais na biografia pessoal e nas
qualidades de desempenho do lder supremo. Nisso, alis, a poltica
externa no constitui exceo no panorama geral de um governo, cujos
ministros so quase annimos. Da maioria deles se ignora at o nome,
quanto mais o que fazem ou deixam de fazer.
Nenhum desses defeitos costuma facilitar o consenso inter-
no ou externo em diplomacia. Basta pensar num exemplo contrrio,
o do presidente Truman, ao lanar o macio programa de ajuda aos
europeus no sob seu nome, mas debaixo da tutela do ex-chefe do
Estado-Maior durante a guerra, o general Marshall, considerado ento
o maior americano vivo.
14 Em relao ao consenso externo, vale recordar exemplo de Rio
Branco. Quando ganhou em 1895 a questo da arbitragem com a Ar-
gentina acerca do territrio de Palmas ou das Misses, recusou-se a
voltar ao Rio de Janeiro onde patriotas exaltados j lhe lembravam o
nome para presidente, enviando aos admiradores telegrama no qual
apresentava o laudo como mutuamente satisfatrio e honroso para
ambas as partes. Regressou diretamente a seu posto na Europa, sem
ir ao Brasil, escrevendo, na ocasio, em seu dirio, esta frase de Hoff-
mann: A inveja a sombra da glria.
Quanto auto-suficincia, perceptvel na excluso de muitos dos
mais talentosos e experientes diplomatas brasileiros, marginalizados
das decises importantes e de sua execuo, ela se manifesta tambm
no isolamento em relao a setores influentes da sociedade brasileira.
O dilogo com lideranas empresariais e econmicas, no que se refere
ao comrcio exterior, tem se revelado insuficiente. Na questo crucial
do aquecimento climtico, tema onde a diplomacia brasileira teria tudo
para desempenhar papel decisivo, caso deixasse de insistir em discurso
defensivo obsoleto, flagrante a falta de sintonia com a comunidade
cientfica e ambientalista nacional.
Em democracias maduras sempre se procurou imprimir diplo-
macia um carter aberto participao efetiva mesmo da oposio. Nos
Estados Unidos, por exemplo, invoca-se at hoje o modelo exemplar do
Rubens Ricupero

consenso bipartidrio com os Republicanos no incio da Guerra Fria.


Na Frana de Sarkozy, o presidente foi buscar no partido socialista no
apenas seu ministro de assuntos estrangeiros, mas numerosas personali-
dades convidadas a cumprirem misses internacionais de relevo. No Bra-
sil de hoje seria difcil encontrar algum exemplo dessa tendncia salutar.
O discurso de Tancredo deixava claro no ser uma poltica exter-
na qualquer a que mereceria consenso, mas apenas a levada a efeito
pelo Itamaraty. No se tratava da poltica dos militares no poder, de
um determinado governo ou faco, mas de uma poltica de Estado,
acima das disputas internas e a servio da nao.
Convm recordar que a etimologia da palavra partido significa
fragmentado, rompido, quebrado, parte do todo que a nao. Quem
faz diplomacia de partido mostra indiferena pelo esforo de converter
tais aes em causas autenticamente nacionais.
incompatvel com esse objetivo a existncia de uma diploma-
cia paralela do Partido dos Trabalhadores junto a governos ou movi-
mentos ideologicamente afins, exercida por meio de contactos fora dos 15
canais diplomticos e emissrios como o assessor de poltica externa da
Presidncia da Repblica, o qual d a impresso de predominar em cer-
tas reas de influncia, ao passo que o chanceler ficaria com outras.
Tal diviso de esferas de influncia converteu-se em causa de
complicaes, de que foram exemplo as incurses na poltica interna
venezuelana, em momentos de tenses no vizinho pas, assim como a
parcialidade ideolgica com que o prprio presidente tem acompanha-
do a campanha eleitoral em pases vizinhos.
No h evidncias de que essas afinidades ou simpatias ideolgi-
cas tenham demonstrado eficcia ou utilidade perceptvel para encami-
nhar solues satisfatrias quando surgem questes espinhosas como as
que vm opondo o Brasil Bolvia. A diplomacia paralela do PT parece,
assim, servir mais para contaminar desnecessariamente a poltica exte-
rior com suspeitas ideolgicas de que para qualquer propsito prtico.
Tm-se multiplicado tambm, da parte de alguns dos diploma-
tas de carreira em postos de comando, tendncia a engajar a poltica
externa no desgnio poltico do governo, mediante a tentao de se
comportarem, no como servidores imparciais do Estado, mas como
militantes partidrios.
De novo ressalta aqui o contraste marcante com situaes ante-
riores. O ltimo chanceler de Goulart, por exemplo, embaixador Joo
As linhas mestras da atual poltica externa do Brasil

Augusto de Araujo Castro, recusava invariavelmente participar de qual-


quer ato com sentido ou aparncia de poltica interna. Seja qual for a
razo invocada atualmente, a verdade que se trata de comportamen-
to imprprio para quem tem responsabilidade de polticas de Estado
que devem, em princpio, fazer apelo no a faces mas ao conjunto
dos cidados.
Recorro mais uma vez ao exemplo de Rio Branco, que assim ex-
plicava porque se afastara em definitivo da poltica interna e no tinha
querido aproveitar sua imensa popularidade para lanar-se candidato
a presidente: Candidato ou Presidente (...) seria discutido, atacado,
diminudo, desautorizado (...) e no teria como Presidente a fora que
hoje tenho (...) para dirigir as relaes exteriores. E conclua com pala-
vras que guardam em nossos dias a mesma atualidade, como inspirao
do que deveria ser o apelo de uma diplomacia aberta a todos os cida-
dos por cima das divises de partido: Ocupando-me de assuntos ou
causas incontestavelmente nacionais, sentir-me-ia mais forte e poderia
16 habilitar-me a merecer o concurso da animao de todos os meus con-
cidados (grifo nosso).
No creio que se possa substituir esse ideal por algo melhor.
2
Tempo de incerteza
para a OMC
Luiz Felipe Lampreia
17

Socilogo e diplomata de carreira. Participou da misso junto ONU em


Nova Iorque de 1966 a 1968; da delegao permanente em Genebra de
1968 a 1971. Foi Embaixador do Brasil nos Estados Unidos de 1979 a
1983; Embaixador no Suriname de 1983 a 1985; Embaixador em Portugal
de 1990 a 1992 e em Genebra de 1993 a 1994. Foi ainda Porta Voz e
Secretrio de Imprensa da Presidncia da Repblica de 1977 a 1979; Se-
cretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento de 1985
a 1987; Secretrio Geral do Ministrio das Relaes Exteriores de 1992 a
1993 e Ministro das Relaes Exteriores de 1995 a 2001.
Luiz Felipe Lampreia

A
Organizao Mundial do Comrcio est numa encruzilhada. Em
28 de julho de 2008, houve o colapso das negociaes minis-
teriais em razo de divergncias fundamentais entre atores to
importantes na cena do comrcio internacional quanto a China e a n-
dia, de um lado, e os Estados Unidos, de outro. Impasses profundos
que parecem tornar inatingvel o objetivo de concluir uma rodada de
negociaes comerciais no so fatos inditos. A Rodada Uruguai, que
deu origem prpria OMC, durou oito anos e por vezes parecia ter
naufragado, mas foi finalmente concluda com xito em 1994.
Com tal precedente, seria excessivo dizer que a chamada Rodada
Doha acabou em fracasso, contudo no h dvida de que as perspectivas
so hoje duvidosas e que as esperanas de avano so muito escassas.
Trs fatores conspiram contra o xito da ambiciosa iniciativa de
liberalizao do comrcio internacional:

1) A existncia de uma forte regresso nas cifras do comrcio inter-


nacional global. 19
Em 23 de maro, a OMC fez o seguinte comunicado oficial:

A queda da demanda mundial provocada pela maior crise econmica


em dcadas, vai reduzir as exportaes em cerca de 9% em 2009, a
maior contrao desde a Segunda Guerra Mundial. A retrao nos pa-
ses desenvolvidos ser particularmente grave, com as exportaes cain-
do de 10% este ano. Nos pases em desenvolvimento, que so muito
mais dependentes do comrcio para o seu crescimento, as exportaes
vo encolher em cerca de 2% a 3% em 2009, dizem os economistas
da OMC.
Neste quadro, inevitvel que a disposio poltica para aprofun-
dar os compromissos liberais seja mitigada pelos impulsos defensivos,
e mesmo protecionistas, dos governantes e dos parlamentares de todo
o mundo. Enquanto no houver uma slida retomada do crescimento,
sobretudo com uma reduo das altas taxas de desemprego atuais, no
haver espao para um novo movimento de abertura comercial.

2) A resistncia explcita da China e da ndia ao aprofundamento da


liberalizao do comrcio de produtos agrcolas.
Tempo de incerteza para a OMC

Essa resistncia foi um divisor de guas. Houve confrontao en-


tre pases exportadores muito eficientes e produtivos, como os Esta-
dos Unidos, o Brasil e a Austrlia, e pases importadores, como a ndia
e a China, que necessitam proteger sua agricultura ineficiente e pouco
competitiva sob pena de fragilizar, ainda mais drasticamente, suas po-
bres populaes rurais.
Ambos os pases fizeram questo fechada e certamente conti-
nuaro a sustentar tal posio de que os mecanismos de salvaguardas
(special safeguard mechanisms) devem ser acionados ao menor sinal de
aumento substancial das importaes de produtos agrcolas, que pos-
sam vir a ameaar a produo local.
Pela primeira vez, o peso dos dois gigantes se fez sentir na resis-
tncia a uma maior abertura comercial
A ndia conseguiu amplo apoio dos pases em desenvolvimento
graas a sua insistncia em proteger a segurana da sobrevivncia
versus os interesses comerciais dos grandes exportadores.
20 A China deu mais nfase s suas prioridades domsticas recu-
sando redues tarifrias para acar, algodo e arroz, como queriam
os Estados Unidos. Para esses, os limites das salvaguardas deveriam ser
muito mais altos, de modo a permitir a expanso das vendas de produ-
tos agrcolas para os grandes mercados dos emergentes.
Com estes desdobramentos, caiu por terra a grande bandeira
do governo brasileiro que era o chamado G-20, um esforo de reunir
os principais emergentes numa frente que, por sua representatividade
coletiva, seria capaz de pressionar e obter concesses dos pases mais
desenvolvidos.
Inserido na lgica equivocada da chamada opo Sul-Sul (segun-
do a qual a unio dos pases emergentes poderia forar os pases mais
ricos a fazerem profundas concesses) este grupo revelou sua falta de
consistncia bsica. O Brasil autoproclamado lder do G-20 acabou
alinhado, pela fora inequvoca de seus interesses comerciais, com os
Estados Unidos, no com seus supostos aliados do grupo. O Grupo dos
Vinte provou-se assim inoperante e artificial, em razo da disparidade
de interesses entre seus principais integrantes.

3) A presso dos pases desenvolvidos por maior abertura dos mer-


cados importadores de produtos industrializados sem contrapar-
tida da abertura dos seus mercados agrcolas.
Luiz Felipe Lampreia

Os pases mais desenvolvidos pressionam por uma maior abertu-


ra dos mercados importadores de produtos industrializados dos pases
emergentes, como o caso para o nosso pas, porm no se acham em
posio de oferecer qualquer contrapartida real de abertura dos seus
prprios mercados agrcolas.
O protecionismo agrcola absolutamente dominante em todo
o Primeiro Mundo, seja sob a forma de barreiras ao acesso pela prtica
de tarifas, quotas e outras restries, seja pelo uso abusivo de subsdios
produo e exportao que falseiam a concorrncia.
Tal protecionismo tem ficado cada vez mais forte e mais robusto,
poltica e financeiramente.
Em termos polticos, ainda que a agricultura ocupe menos de
3% da fora de trabalho, portanto, renda muito pouco voto na prtica,
h grande capacidade de mobilizao dos lobbys agrcolas. Isto faz com
que os governantes, no s nos Estados Unidos e Unio Europia, mas,
tambm, no Japo, na Noruega, na Sua, em todos os pases mais ricos,
se vejam compelidos a dar muito apoio sua agricultura pouco compe- 21
titiva e a todas as medidas que distorcem completamente o comrcio
internacional. Para isso, fazem uso de um arsenal protecionista muito
considervel.
Nada disso mudou, e provavelmente no mudar, at que os
governos sejam premidos por dilemas oramentrios e se vejam obri-
gados a reduzir os seus enormes oramentos agrcolas.
Estes tm sido os principais fatores de distoro do comrcio
internacional, h dcadas, e nada indica que a situao esteja por al-
terar-se.
Que riscos haver para a OMC se o caminho para a concluso
exitosa de Doha continuar bloqueado pela combinao dos fatores aci-
ma referidos?
Em primeiro lugar, evidente que sucessivos impasses afetam
a imagem internacional da organizao e tendem a debilitar sua efi-
ccia.
Enormes esforos e investimentos polticos foram feitos, nos
mais de doze anos decorridos desde o incio das negociaes. A Roda-
da Uruguai terminou h quinze anos atrs e seus resultados esto em
vigor h muito tempo.
inevitvel questionar se os limites j foram atingidos em as-
suntos sensveis, como a agricultura, e se o mtodo de negociar todas
Tempo de incerteza para a OMC

as questes em um nico pacote regido pela regra do compromisso


nico (single undertaking) no se ter j esgotado.
Ao contrrio, legtimo que surjam vozes que se perguntem
sobre a possibilidade de encontrar mtodos mais produtivos de abrir
mercados e atualizar as regras de comrcio.
O aspecto crucial do futuro da OMC a autoridade do mecanis-
mo de soluo de controvrsias.
O principal ganho da Rodada Uruguai foi justamente este sistema
de soluo de litgios comerciais que, na realidade, um procedimen-
to quase judicirio, combinando rigoroso exame tcnico independente
das questes com uma chancela poltica.
Por meio deste processo, ao invs do unilateralismo da lei do
mais forte, como era o caso da Lei de Comrcio dos Estados Unidos
em sua seo 301, h procedimentos multilaterais obrigatrios que
podem inclusive resultar em retaliaes contra pases poderosos que
violem as regras da OMC.
22 O papel da OMC na soluo de litgios deve tornar-se cada vez
mais importante, embora fosse prefervel conseguir aberturas por meio
de negociaes. Quando isso no for possvel, recorrer aos procedi-
mentos obrigatrios da OMC pode produzir resultados significativos.
H dois exemplos claros no momento:

a) A China, que sofreu duas derrotas importantes na OMC, no caso


da restrio importao de autopeas e, mais recentemente,
sobre medidas que afetam os direitos de comercializao e dis-
tribuio de produtos audiovisuais;
b) Os Estados Unidos, ao perderem a questo movida pelo Brasil a
respeito de subsdios ilegais da produo de algodo.

verdade que a OMC pode ser gradualmente esvaziada se, em


razo do bloqueio desse caminho, os pases prefiram buscar, em acor-
dos bilaterais ou regionais, os instrumentos que permitam a expanso
de seu comrcio.
No momento, este rumo est bloqueado pela resistncia do
Congresso e das foras sociais nos Estados Unidos a qualquer gnero
de liberalizao comercial. duvidoso que ocorra uma retomada do
impulso que existiu, at poucos anos atrs, no sentido da concluso de
Luiz Felipe Lampreia

novos acordos regionais. Em nosso continente, a retomada da ALCA


totalmente invivel no momento e mesmo alguns acordos comerciais,
j firmados pelo Executivo americano, em especial com a Colmbia
aliado estratgico de Washington parecem estar longe de obter a
ratificao do Congresso.
Com estas perspectivas pouco promissoras, o mais provvel
que haja um longo perodo de impasse nas negociaes comerciais in-
ternacionais, agravado pela crise econmica e financeira que deixar,
mesmo que esteja basicamente superada, sequelas duradouras em ter-
mos de desemprego nos pases do Primeiro Mundo.
O avano do protecionismo foi um dos maiores temores que a
crise suscitou, mas a fora da OMC, suas regras e mecanismos serviram
como importante fator de dissuaso.
Esta conteno do protecionismo poder, contudo, desapare-
cer se no existir mais um cenrio de esforos combinados, na Rodada
Doha, para reduzir as distores e barreiras ao comrcio internacio-
nal. 23
Por outro lado, necessrio ter em mente que a Organizao
Mundial do Comrcio o mais claro exemplo de instituio multilate-
ral bem sucedida. Seu esvaziamento pelo fracasso da Rodada Doha
pode dificultar o xito de outros acordos internacionais de grande
importncia, em especial no vital campo das mudanas climticas, en-
trando agora numa fase crtica.
As alternativas para o Brasil resumem-se a esperar que seja pos-
svel, a despeito de todas as dificuldades, superar os impasses existentes
e concluir a Rodada Doha, ainda que com resultados claramente aqum
de nossas legtimas expectativas de abrir o mercado internacional de
produtos agrcolas.
No h nenhuma chance de concluir os apregoados acordos Sul-
Sul com resultados significativos, o que fica evidente ao analisar os limi-
tadssimos resultados de quase uma dcada de tentativas.
So pobres tambm as possibilidades de progressos no Mercosul
onde, mais uma vez, as dificuldades econmicas da Argentina e seu
continuado uso protecionista de instrumentos no permitidos de de-
fesa comercial, parecem inviabilizar qualquer avano institucional. Na
Amrica Latina, apenas o Mxico pode ser objeto de algum avano.
O limitado entendimento com os pases da Comunidade Andina no
parece fornecer nenhuma chance de expanso.
Tempo de incerteza para a OMC

Estas difceis circunstncias no devem, porm, ser motivo para


grande pessimismo a respeito de nossas possibilidades de expanso co-
mercial. At aqui, na presente dcada, foi no campo das commodities e
nos mercados dos pases emergentes que nossas exportaes fizeram
maior progresso. Tudo indica que este caminho possa continuar a ser
explorado com sucesso, independente de acordos comerciais de qual-
quer natureza.

24
3
O Clube dos BRIC,
onde tamanho documento
Marcos Azambuja
25

Diplomata de carreira. Foi Chefe da Delegao do Brasil para Assuntos de


Desarmamento e Direitos Humanos, em Genebra, de 1989 a 1990; Co-
ordenador da Conferncia Rio 92; Secretrio-Geral do Itamaraty de 1990
a 1992; Embaixador do Brasil na Argentina de 1992 a 1997 e Embai-
xador do Brasil na Frana de 1997 a 2003. Especialista nos campos do
desarmamento, desenvolvimento sustentvel, integrao regional, direitos
humanos, Antrtica e poltica espacial. atualmente consultor e Membro
do Grupo de Anlise de Conjuntura Internacional da Universidade de So
Paulo.
Marcos Azambuja

L
uigi Pirandello chamou uma de suas peas: Seis Personagens
em busca de um Autor. O BRIC, isto o grupo formado por
Brasil, a Rssia, a China e a ndia poderiam ser descritos como
quatro paises em busca de uma agenda comum.
Em algumas reunies de think tanks1 das quais tenho parti-
cipado em Moscou, Delhi e Beijing com representantes dos outros
pases do BRIC, ou em reunies que se ocupam desse novo quarteto,
invarivel o reconhecimento de que cada um dos quatro pases re-
ne plenamente as condies para integrar o diretrio ampliado do
poder mundial. O que no se identifica, com a mesma facilidade,
o conjunto de temas ou causas em que os quatro poderiam agir de
forma concertada. Somos grandes entidades individuais, mas somos
vistos como animais polticos de ndole, trajetria e vocao diversas,
com objetivos nacionais de difcil harmonizao.
No seria possvel falar do BRIC, como projeto, sem mostrar
antes, em linhas muito gerais, como operam os principais grupos de
atores na vida internacional. 27
Inicialmente preciso falar do multilateralismo em suas vrias
vertentes e configuraes. Deixarei de lado, para esta anlise, o bila-
teralismo, que continua a ser o arroz com feijo do relacionamento
diplomtico e que assim permanecer, enquanto a organizao inter-
nacional se construir a partir dos Estados-naes, que continuam a ser
os building blocks2 do sistema de relacionamento internacional.
Vamos partir da aceitao da premissa de que o bilateralismo
continua a ter a mais ampla vigncia e que a arquitetura multilate-
ral nem dispensa nem substitui, agora e no futuro previsvel, o papel
central de cada Estado em seus contatos individualizados com outros
Estados, sejam eles seus parceiros, scios, vizinhos ou mesmo adver-
srios.
Neste trabalho vou cuidar, em traos muito gerais, do desenho
do multilateralismo estvel e estruturado que uma figura bem mais
recente do que o bilateralismo na histria das relaes diplomticas.

1
Um think tank uma instituio, organizao ou grupo de investigao que produz conhe-
cimento e oferece idias sobre assuntos relacionados a poltica, comrcio, indstria, estratgia,
cincia, tecnologia ou mesmo assuntos militares. N.R.
2
building blocks: expresso em ingls usada com o significado de partes fundamentais na
construo de algo N.R.
O Clube dos BRIC, onde tamanho documento

Vou tratar aqui apenas do multilateralismo expresso nas relaes en-


tre agncias e agentes governamentais e deixarei de lado, portanto,
o crescente e cada vez mais importante universo das relaes entre
instituies no-governamentais,
O imperativo da organizao multilateral da vida internacional
tem sido duplo: o de buscar a universalidade e o de preservar a sele-
tividade.
Os dois impulsos so evidentemente complementares: a univer-
salidade traz a legitimidade democrtica. Traz tambm o engajamento
de todos em temas que a todos interessam. Alm disso, a seletividade
busca eficcia e valorizao da capacidade de ao executiva.
Os grandes exerccios de ordenamento internacional que at
hoje existiram procuraram atender simultaneamente a esses dois ob-
jetivos. Assim foi na Liga das Naes e continua sendo, at agora,
nas Naes Unidas. Em ambas, o desenho bsico previa a existncia
de Assemblias Gerais e outros foros, com a presena paritria de
28 todos os membros, como tambm de rgos e conselhos de compo-
sio restrita, dos quais o Conselho de Segurana o mais eloqente
exemplo.
A grande novidade no jogo das relaes internacionais, desde o
fim do Sculo XVIII, tem sido a convico de que seria possvel, no
s obter, como manter, uma paz duradoura entre as Naes. A bus-
ca da paz ainda uma novidade na longa histria das relaes entre
povos e naes.
A guerra tem sido a mais antiga e constante companheira de
viagem da humanidade. A paz, at data muito recente, foi sempre um
interregno precrio, uma pausa, at que novas foras fossem reunidas
e o ciclo de conflitos restabelecido. A paz, quando existiu, dependia
de um frgil equilbrio de foras ou era a expresso do poder da po-
tncia ento hegemnica: assim a Pax Romana, a Pax Britnica e, mais
recentemente, a Pax Americana.
Um trabalho seminal na mudana desse estado de coisas foi o
ensaio filosfico de Emanuel Kant no fim do sculo XVIII sobre a paz
perptua entre as Naes. Foi a primeira e mais influente tentativa
de propor bases para que, entre os Estados e as naes, se criassem
regras do jogo que permitissem um convvio harmonioso e estvel,
em termos aceitveis por todos.
Marcos Azambuja

A histria dos duzentos anos seguintes mostrou como esses


projetos eram prematuros e como era poderosa a sua componente
utpica. Contudo, a procura dessa paz e a construo de novas ordens
internacionais, que devem se renovar para refletir realidades cambian-
tes, onde cada vez mais temas e mais atores interagiriam, iria continu-
ar. Esse seria o caminho a seguir, sobretudo, quando as guerras entre
grandes potncias foram ficando mais onerosas, em termos materiais e
humanos, e a relao custo benefcio difcil de sustentar. Com as armas
de destruio em massa, a equao foi profunda e, talvez definitiva-
mente, alterada.
A Liga ou Sociedade das Naes, criada pelo Tratado de Versa-
lhes no fim da I Grande Guerra, teve vida efmera, mas foi o primeiro
grande ensaio na busca de solues institucionais permanentes para os
problemas internacionais.
As Naes Unidas, ao terminar a II Guerra Mundial, retomaram
o exerccio e se dotaram de mecanismos mais adequados, ainda que
29
largamente insuficientes. Sua sobrevida por mais de 60 anos signifi-
cativa, como tambm o aumento de sua composio dos cerca de 50
membros iniciais, at os quase 200 atuais.
Alm das duas grandes experincias com organismos multilate-
rais de vocao universal, cujo mago o projeto de reforo da paz e
da segurana em escala global, as exigncias da via internacional leva-
ram criao de outras entidades estveis. Foram criadas as Agncias
Especializadas do sistema das Naes Unidas, as organizaes regio-
nais, as alianas militares (hoje, apenas a OTAN tem contedo efetivo),
as instituies mais ou menos formais de foco temtico. Tambm se
criou o sistema regulatrio da vida econmica mundial, expressa nos
acordos e nas instituies nascidas em Bretton Woods (Banco Mundial
e Fundo Monetrio Internacional) e no foro negociador criado pouco
depois, originalmente chamado GATT hoje, Organizao Mundial do
Comrcio (OMC).
A necessidade incontornvel, em um mundo cada vez mais in-
terdependente, criar instituies ou arranjos capazes de responder
s demandas de coordenao e previsibilidade que as novas circuns-
tncias exigem. matria pacfica que as telecomunicaes, a sade,
a navegao area e o turismo, para citar s alguns exemplos, recla-
mam instituies e regras que confiram aos sistemas que se preten-
O Clube dos BRIC, onde tamanho documento

de regular uma medida adequada de abrangncia, confiabilidade e


eficcia.
Em muitos terrenos essa organizao da vida internacional j
matria pacfica. Ningum discute a utilidade da Unio Postal In-
ternacional, da Organizao Internacional para a Aviao Civil ou da
Organizao Meteorolgica Mundial. H muitos outros exemplos e
as chamadas Agncias Especializadas do sistema das Naes Unidas
so um mapa da amplitude e complexidade do sistema cooperativo
multilateral.
Contudo, durante mais de quarenta anos (entre 1949 e 1989),
a agenda mundial ficou muito engessada como consequncia do en-
frentamento de poder e de ideologias que se convencionou chamar
de Guerra Fria. O mundo, fundamentalmente ento bipolar, dividia-
se em dois eixos: o eixo norte-sul e o eixo leste-oeste. O primeiro
separava os pases ricos dos pases pobres e o segundo diferenciava as
economias de mercado das economias centralmente planificadas.
30 A vitria, no fim da Guerra Fria, das potncias industrializadas
e democrticas sobre o modelo de socialismo real, capitaneado pela
Unio Sovitica, foi to rpida e to completa que no pareceu til,
sobretudo aos Estados Unidos, proceder a uma reviso de premissas
e definio de novos rumos, como costuma acontecer ao fim dos
grandes ciclos histricos.
Em lugar de renovar e redinamizar o multilateralismo, os Esta-
dos Unidos preferiram ver em sua vitria um fim da histria, incli-
nando-se por um modelo hegemnico extremo que ficou conhecido
como o unilateralismo.
Como se poderia facilmente prever, uma serie de fatores le-
varam ao esgotamento desse modelo: a crescente complexidade da
vida internacional, os limites do poder norte-americano, a insero de
novos temas na agenda de carter nitidamente global, sendo o meio
ambiente e os direitos humanos os mais visveis. Outros fatores que
tambm atuaram para esse esgotamento foram a ecloso de novos
radicalismos, de que o 11 de setembro a mais dramtica ilustrao,
a emergncia da China e de outras novas grandes entidades, tais como
o BRIC, como atores indispensveis na definio dos rumos da vida
internacional neste comeo do Sculo XXI. Isso sem falar nos custos
de duas guerras simultneas, at agora longe de serem concludas, no
Iraque e no Afeganisto.
Marcos Azambuja

Essa digresso me traz de volta ao tema central deste trabalho


que procurar entender o que o BRIC representa e ir representar
no desenho do relacionamento internacional.
associao informal desses quatro gigantes dei o titulo de
clube para acentuar o seu carter voluntrio, flexvel e no assentado,
portanto, em nenhum instrumento jurdico de valor obrigatrio. No
h, e nem dever haver, nenhum tratado criando ou regulando a coo-
perao entre os pases do BRIC. O Grupo nasceu porque as estrutu-
ras de poder preexistentes no acolhiam de forma adequada os pases
membros e porque as mudanas na geometria da vida internacional
obrigavam a que fossem feitas revises na composio dos diretrios
que expressam o poder mundial.
uma reduo simplista atribuir a um alto executivo da Gold-
man Sachs a inveno do BRIC. Foi dele a idia, sem duvida brilhante,
de criar o acrnimo que teve o mrito de cristalizar posies que
j tinham considervel aceitao. A idia de que aos quatro grandes
emergentes caberia um papel cada vez mais importante no desenho 31
da nova ordem internacional j tinha trnsito na OCDE e tambm
em vrios focos nacionais e internacionais de pensamento e reflexo.
Entretanto, foi o trabalho de Jim ONeill que teve o mrito de fixar
as idias j em gestao e de sugerir que os novos quatro grandes
emergentes seriam, no apenas parceiros necessrios, mas potncias
lderes mundiais dentro de umas poucas dcadas, ao propor os pa-
rmetros de um exerccio prospectivo que se estenderia at o ano
2050.
Outras combinaes, de grandes atores emergentes, tm sido
propostas. s vezes, a equao inclui o Mxico e a frica do Sul. Em
outros exerccios, aparecem a Indonsia e o Egito. Em outros ainda, a
Coria, a Turquia ou a Arbia Saudita. Subsiste o fato de que em todos
os modelos, o seu ncleo duro sempre formado pela associao dos
quatro pases designados pela sigla BRIC.
A atual crise econmica mundial evidenciou que se o G-8 ainda
indispensvel, no mais suficiente para superar as circunstncias
do momento em que vivemos. Como tambm no o so mais, em
sua configurao atual, o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Inter-
nacional.
Diante de uma grande crise, como a que ainda atravessamos e
diante da necessidade de agir com extrema urgncia, o nico cami-
O Clube dos BRIC, onde tamanho documento

nho possvel era aproveitar e dinamizar algo que j existia, como o


G-20, detentor de respeitvel trajetria como foro de aproximao
dos responsveis pelas finanas das 20 principais economias mundiais.
Atribuindo-se ao G-20, novas tarefas e funes, aproveitou-se o que
j existia, porm perdura entre muitos, a convico de que o G-20
numeroso demais para que possa manter os nveis de eficcia, coeso
e velocidade de tomada de decises, caractersticas do G-6 original,
ao qual se juntou mais tarde o Canad formando o G-7 e depois, a
Rssia, configurando o atual G-8.
O ingresso da Rssia naquele grupo foi uma acomodao ne-
cessria, mas um tanto incmoda para a prpria Rssia, isolada e, em
alguma medida, rejeitada, por scios com os quais no compartilhava
nem valores nem estilo. Tambm foi um incmodo para os scios
originais rompendo-se, de certa forma, as relaes de intimidade e o
grau de afinidade que caracterizavam o G-6 original.
Os G so muitos. Desde um eventual, mas improvvel, G-2
32 (que reuniria apenas os Estados Unidos e a China) at o G-77 que,
apesar de guardar o nmero de sua composio original, acolhe hoje
130 pases em desenvolvimento.
A multiplicao de formas de associao revela a multipolari-
dade to caracterstica do nosso tempo. Demonstra, ainda, a prefe-
rncia por formas associativas informais, vale dizer, no assentadas
necessariamente sobre tratados e no dotadas de secretariados ou
oramentos prprios e dispondo de sedes fixas. Isto revela o fato de
que, superadas as disciplinas militares e ideolgicas da Guerra Fria, os
Estados se organizam em termos de uma geometria extremamente
varivel, definindo-se scios e parceiros luz de interesses setoriais
e especficos.
Dos grupos selecionados, apenas o Conselho de Segurana da
ONU regido por tratados ou outros instrumentos internacionais da
mais alta hierarquia. Os demais so ordenados por entendimentos
com graus diversos de informalidade. O caso mais eloqente dessa
informalidade so os dos pases que formam o BRIC que no se assen-
tam sobre nenhum instrumento formal fundador e dependem, para
cada encontro, de um processo preparatrio aberto e flexvel, para o
qual no existe sequer um cronograma obrigatrio.
Seria tambm possvel incluir outros sistemas ou grupos que
renem pases da alta hierarquia internacional, a comear pelos que
Marcos Azambuja

integram a OCDE Organizao para a cooperao e o desenvolvi-


mento econmico uma associao de pases que antes exprimiam
uma grande parcela do poder econmico mundial. Hoje, sem a ndia,
a Rssia, a China e o Brasil o sistema continua relevante, mas no tem
a representatividade de antes.
Duas outras entidades poderiam ser mencionadas, a dos pases
que integram o Tratado da Antrtica e o Clube de Supridores Nuclea-
res. Em ambos os casos o preo da entrada elevado e os membros
de um ou outro crculo tem que fazer provas de capacitao cientifica
e tecnolgica.
Apesar da separao em grupos, importante assinalar que se
trata essencialmente de um jogo em que cada ator pode desempe-
nhar mais de um papel. Assim, por exemplo, a Rssia membro per-
manente do Conselho de Segurana, integra o G-8 e tambm est no
G-20 como tambm entre o BRIC.
As outras grandes potncias tambm tm uma presena ml-
tipla e mesmo os emergentes de safra mais recente, Brasil e ndia, 33
esto entre os cinco do chamado grupo de outreach3 do G-8, como
esto tambm no G-20 e tambm so do BRIC.
Como j foi dito, o primeiro e principal desafio dos BRIC
identificar uma agenda que lhes permita atuar dentro de uma linha
de coerncia e previsibilidade. Os nossos grandes nmeros so to
impressionantes que qualquer comentrio adicional pode parecer su-
prfluo e redundante.
No somos, entretanto, um grupo de parceiros afins como
eram os Sete antes do ingresso da Rssia. No fomos moldados por
experincias histricas, simtricas ou convergentes. Nossa aliana
no se forjou em um passado de lutas em uma trincheira comum.
Nossos trs scios foram nossos adversrios antes de se tornarem
aliados. Seus arsenais nucleares e seus msseis se destinam, em parte,
a fazer frente a ameaas que pudessem vir de um deles.
Os Sete, agora Oito, so democracias capitalistas ocidentais e
seus regimes polticos e econmicos, desde 1945, eram e so muito
afins. Seus valores derivam do Iluminismo, da Revoluo francesa e
americana e do Cristianismo em sua expresso catlica ou protes-
tante.

3
Outreach- em ingls, extenso. N.R.
O Clube dos BRIC, onde tamanho documento

J os pases do BRIC no so farinha do mesmo saco. Trs deles


so importantes potncias nucleares e espaciais; ns e a ndia somos
democracias representativas; a Rssia uma democracia ainda marca-
da por importantes vestgios do modelo autoritrio anterior enquanto
que a China, governada por um partido nico, uma complexa e
mesmo indita atualizao do comunismo.
A China e a ndia no so apenas civilizaes seminais como so
tambm o bero de importantes religies. Quase o mesmo pode ser
dito da Rssia com sua Igreja Ortodoxa, sobretudo se identificarmos
o marxismo-leninismo como uma quase religio laica, o que parece
claro em vrias de suas manifestaes. O Brasil, por formao e cul-
tura, se aproxima muito mais dos valores expressos pelo G-8 do que
pelo BRIC.
Seria lcito ento perguntar se um quarteto to dspar pode
encontrar denominadores comuns e agir de forma concertada. A res-
posta afirmativa se as ambies de coordenao entre os pases do
34 BRIC forem modestas, sobretudo no incio, e se houver a busca prag-
mtica daquilo em que podemos nos colocar de acordo.
O que nos une uma inteno expressa e implcita de encon-
trar, para cada um de ns, um espao maior no processo de desenho
do mundo que se est construindo. Em outras palavras os quatro pa-
ses do BRIC devem encontrar no desenho do futuro aquilo que no
encontram em sua trajetria passada. O que a nossa associao suge-
re que, juntos, queremos ser vistos como fatores incontornveis do
desenho do mundo futuro.
O que faz a nossa associao extremamente interessante
essa disposio compartilhada de fazer com que o mundo do Scu-
lo XXI abra maior espao para nossa crescente e talvez irresistvel
influncia.
Quatro gigantescos pases pretendem que fatores quantitativos
prprios a todos se transformem em instrumentos qualitativos deter-
minantes. A leitura de nossos nmeros simplesmente impressionan-
te, mas no fcil transformar essas dimenses de grandeza em ao
concertada. Tivemos a medida da divergncia de nossas polticas na
rodada de Doha, No olhamos o meio ambiente ou os direitos huma-
nos com os mesmos olhos. A reside o principal desafio.
Na recente reunio presidencial de Ekaterimburgo os pases
do BRIC agiram com prudncia e relativa modstia de objetivos. Ao
Marcos Azambuja

fazerem a crtica da ordem econmica internacional, no caram na


tentao de adotar posies retricas e declamatrias. Os quatro do
BRIC no so incendirios, mas esto, de diversas maneiras, profun-
damente ligados ao sistema que governa o mundo(e as imensas re-
servas de que dispem em dlares um deles). No querem ver o
circo pegar fogo. Parece-me importante que os pases do BRIC resis-
tam tentao de se dotar da parafernlia que identifica as grandes
instituies mundiais. No preciso uma sede, nem contratar um
secretariado permanente, nem mesmo trabalhar na produo regular
de declaraes e comunicados. Tambm no me parece que se deva
aprovar qualquer tipo de oramento fixo operacional para o funcio-
namento do grupo.
Os governantes dos 4 pases resistiram tambm, em Ekate-
rimburgo, tentao ilusria de imaginar que as dificuldades que os
Estados Unidos, a Europa Ocidental e o Japo enfrentam sejam o
prenuncio de uma inexorvel decadncia.
Vamos ver se na prxima reunio de cpula do Grupo, que ser 35
desta vez no Brasil, em 2010, possam os quatro, em alguma medida,
se distanciar das generalidades dentro das quais tem operado at ago-
ra. Esperemos que possam entrar nos detalhes onde podem residir
importantes oportunidades de colaborao.
No parece provvel que, no curto prazo, possam os pases
do BRIC ter um impacto significativo, como grupo, sobre a paisagem
macro econmica mundial. Como disse antes, os quatro scios, por
algum tempo, devero continuar a ter uma influncia que deriva mais
de suas massas crticas individuais do que como decorrncia de sua
capacidade de definir e implementar uma ao coordenada.
A previso de que encontros entre autoridades dos pases do
BRIC se tornem mais frequentes e que entre eles se v construindo
uma maior confiana recproca e um conhecimento mais preciso da
realidade de cada um.
provvel que os pases do BRIC venham a adotar modelos de
associao parecidos aos que adota o G-8, vale dizer, que cada scio
indicar um Sherpa4 que ter a responsabilidade de manter os con-

4
Sherpa: especialista escolhido pelos chefes executivos para auxiliar nos preparativos e na con-
duo de reunies , seminrios ou encontros.
O Clube dos BRIC, onde tamanho documento

tatos e o enlace entre uma reunio presidencial e a seguinte e que iro


criando canais de contato e informao at agora inexistentes.
Tambm minha impresso que os pases do BRIC resistiro s
tentativas pelo menos no futuro previsvel de ampliar a composio
do Grupo (h muitos candidatos a entrar no clube). Creio que antes,
iro procurar desenvolver mtodos de trabalho que lhes permitam su-
perar desconfianas, dificuldades reais e desconhecimento recproco,
tudo isso feito a passos medidos.
Acredito que existe um amplo espao para que atores no go-
vernamentais (acadmicos, empresariais, etc.) aproveitem o impulso
que o projeto BRIC oferece e que, como decorrncia, brasileiros, in-
dianos, russos e chineses procedam a uma amplo exerccio de busca de
conhecimento mutuo e de identificao de oportunidades.
Voltando a um ponto abordado anteriormente, no fcil
harmonizar polticas entre grandes pases que gozam de elevada
confiana interna, vigorosa projeo internacional e que possuem
36 objetivos internos e externos bem definidos. As alianas costumam
se organizar em torno de um scio hegemnico, mas, no fcil
prever de que maneira algum dos quatro gigantes deste jogo estar
disposto a subordinar-se, em alguma medida, a uma pretendida lide-
rana de outro. Mesmo a China, que entre os quatro se destaca em
vrias e importantes dimenses, no teria a capacidade e talvez,
nem mesmo, a inteno de procurar influir de forma excessiva
sobre os demais. Trata-se, de um processo que para ter alguma pos-
sibilidade de xito, deve ser realizado a pequenos passos e grandes
cautelas. Dito em outras palavras, neste jogo s h caciques, ne-
nhum ndio.
O que se pode afirmar que os pases do BRIC obtiveram,
desde o primeiro momento, grande visibilidade e provocaram um in-
tenso interesse na opinio pblica. muito prestigioso ser um dos pa-
ses membros. Parece-me difcil imaginar qualquer grande reunio ou
decisivo projeto internacional futuro em que no estejamos os quatro
presentes, por outro lado espera-se que, pouco a pouco, possamos
ir adquirindo uma personalidade prpria. No ser fcil, mas longe
de ser impossvel, sobretudo, como acentuei, se os objetivos forem
modestos e que se reconheam os limites reais de nossa capacidade
de formular polticas comuns e de encontrar uma linguagem tambm
comum, fora alguns poucos terrenos selecionados.
Marcos Azambuja

Quando finalmente ocorrer a reforma e a atualizao do sistema


central, que deveria reger a vida internacional, expresso pelas Na-
es Unidas e por sua constelao de rgos e agncias associados
provvel que diminua a proliferao de arranjos, mais ou menos
informais, de que o BRIC um exemplo. Contudo, enquanto esse
aggiornamento5 no acontecer e levando-se em conta que o po-
der tem horror ao vazio os espaos iro sendo preenchidos por
grupos como o BRIC que devero perdurar e mesmo prosperar at
que uma abrangente nova ordem internacional esteja plenamente em
vigor.

37

5
Aggiornamento, em italiano, significa atualizao. N.R.
Imagens

39

A Conferncia Poltica Externa do Brasil - Diagnstico e Perspectivas reuniu


mais de 600 pessoas, a maioria estudantes universitrios, no Teatro do
Hotel Renaissance, em So Paulo, no dia 31 de agosto de 2009. A seguir as
principais imagens do evento.
40
Platia de cerca de 600 pessoas no Teatro do Hotel Renaissance, So Paulo.

Prefeito de So Paulo, Gilberto Kassab sada os palestrantes e o plenrio da Conferncia.


41
Presidente da Fundao Liberdade e Cidadania, Deputado Jos Carlos Aleluia, apresenta os objetivos
da Conferncia

Presidente da Associao Comercial de So Paulo, Alencar Burti, fala sobre a importncia do evento
para o setor produtivo do Pas.
42
A mesa de trabalhos no incio da Conferncia (da esquerda para a direita): Embaixador Rubens
Ricupero, Embaixador Sergio Amaral, Professor Salvador Raza (mediador) e Embaixador Luiz Felipe
Lampreia.

Embaixador Rubens Ricupero apresenta sua palestra.


43
Embaixador Rubens Ricupero apresenta sua palestra.

Embaixador Luiz Felipe Lampreia apresenta sua palestra.


Embaixador Luiz Felipe Lampreia apresenta sua palestra.
44

Embaixador Sergio Amaral apresenta sua palestra.


Embaixador Sergio Amaral apresenta sua palestra
45

A mesa dos trabalhos no segundo bloco da Conferncia: Embaixador Sebastio Rego Barros, Embaixa-
dor Marcos Azambuja, Professor Salvador Raza e Jornalista Antonio Carlos Pereira.
46
Jornalista Antonio Carlos Pereira apresenta sua palestra.

Embaixador Marcos Azambuja apresenta sua palestra.


47
Embaixador Marcos Azambuja apresenta sua palestra.

Embaixador Sebastio Rego Barros debatendo o tema de sua palestra.


48
Deputado Rodrigo Maia, Presidente do DEM (sentado na platia, no intervalo) examina matria em
debate no evento, com Deputado Jos Carlos Aleluia, Senador Herclito Fortes e ex-Senador Jorge
Bornhausen.
4
Brasil: trs relacionamentos
estratgicos China, Alemanha e EUA
Roberto Abdenur
49

Diplomata de carreira. Bacharel em Direito pela Pontifcia Universidade Ca-


tlica do Rio de Janeiro e Mestre em Economia (MSc) pela London School of
Economics and Political Science. Foi Embaixador no Equador (1985-1988),
Embaixador na Repblica Popular da China (1989-1993), Secretrio Geral
do Itamaraty (1993-1995), Embaixador na Alemanha (1995-2002), Em-
baixador na ustria (2002-2004) e Embaixador nos Estados Unidos (2004-
2007). Atualmente consultor de empresas e Conselheiro do Centro Bra-
sileiro de Relaes Internacionais (CEBRI).
Roberto Abdenur

A
o longo de 44 anos de servio ao Itamaraty, tive a oportunidade,
diria o privilgio, de representar o Brasil em trs pases de es-
pecial importncia no contexto internacional, tanto em termos
polticos quanto econmicos. Fui Embaixador na China entre janeiro
de 1989 e julho de 1993. Na Alemanha entre final de 1995 e incio de
2002. E nos EUA entre abril de 2004 ao incio de 2007. Em todos esses
pases tocou-me a sorte de presenciar momentos importantes de sua
evoluo interna, de sua trajetria externa e de seu relacionamento
com o Brasil. No que diz respeito a este ltimo aspecto, o das relaes
bilaterais, posso orgulhar-me de haver dado contribuies teis, creio
que mesmo expressivas, ao desenvolvimento, dinamizao e elevao
do patamar de tais relacionamentos. O leitor me perdoar, espero, se
me permito aqui e ali, no decorrer deste artigo, recolher alguns epis-
dios mais interessantes do que me tocou ver (ou por vezes fazer) no
cumprimento de minhas funes.
Claro est, desde logo, que cada um desses pases constitui reali-
dade prpria, at singular. Foram muito diferentes as trajetrias dessas 51
naes no plano internacional. Igualmente distintas as trajetrias na in-
terao com o Brasil. No se afigura fora de propsito, sem embargo,
descortinar aqui e ali alguns elementos de paralelismo entre uma e ou-
tra dessas trs experincias que a carreira me proporcionou. este o
objetivo do presente artigo: trazer luz tais momentos de comparao,
esboar traos de anlise de certas tendncias comuns. E desses relatos
procurar extrair uma ou outra concluso que possa servir de referncia
ou subsdio para posicionamentos e aes do Brasil em desdobramen-
tos futuros de sua poltica exterior, com esses parceiros, e, em termos
gerais, em nossa atuao mais ampla nos cenrios internacionais.

China

Comeo pela China. Meu envolvimento com aquele pas co-


meou bem antes de encontrar-me Embaixador em Pequim. Como
responsvel por assuntos econmicos na equipe do ento Secretrio-
Geral do Itamaraty, Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro (entre me-
ados de 1975 e incio de 1978), fui entusiasta espectador da corajosa
correo de rumos da poltica externa levada a cabo pelo duo Ernes-
to Geisel-Azeredo da Silveira, que teve como um dos pontos altos
o reconhecimento da Repblica Popular como a verdadeira China.
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

Contudo, houve certo cuidado no avano desse relacionamento, em


funo da dura reao ao estabelecimento de relaes por parte da
linha dura do regime, que disso chegou a valer-se como pretexto
para ensaio de golpe contra Geisel. Posteriormente, outras priori-
dades, mais ao incio do Governo Figueiredo, instalado em maro
de 1979, retardaram o lanamento, para valer, do dilogo poltico
de alto nvel com a China. Este s viria a dar-se em 1982, com a
primeira visita de um Chanceler a Pequim, seguida dois anos depois
pela primeira visita de um Presidente da Repblica, Joo Figueiredo.
No ano seguinte, 1985, visitaria o Brasil o Primeiro-Ministro Zhao
Zyiang.
Tive ocasio, j como assessor do Chanceler Saraiva Guerrei-
ro, (feito Ministro das Relaes Exteriores no Governo Figueiredo,
em maro de 1979), trabalhar na preparao de ambas as viagens.
Em 1984, estava sentado como tomador de notas, atrs das principais
autoridades, num histrico dilogo entre Figueiredo e Deng Xiaoping
52 que, ademais de saudar o incio do dilogo no mais elevado nvel entre
os dois pases, fez, como era costume poca, importantes anncios
ao prprio povo chins sobre novos passos no processo de reformas
e abertura.
Se tanto em 1982 quanto em 1984 encontrei uma China ainda
pobre, austera, marcada por resqucios do Maosmo que as reformas
comeavam a deixar para trs, deparei-me com um pas consideravel-
mente modificado ao l chegar como Embaixador, numa fria e escura
noite no dia 4 de janeiro de 1989.
Notava-se mais soltura no ambiente, mais ocidentalizao nos
modos e modas adotados pela populao, e pela juventude em espe-
cial.
Em meados de abril comearam as manifestaes estudantis,
sob o pretexto de homenagens ao recm-falecido ex-Secretrio-Ge-
ral do Partido, o liberal Hu Yaobang. Tais demonstraes, vistas de
incio com benevolncia pelo regime, no tardaram em ganhar flego
e mudar de sentido, passando a clara expresso de crtica e mes-
mo contestao. Dividido entre a ala fervorosamente reformista do
Primeiro-Ministro Zhao Zyiang e os conservadores capitaneados
por Li Peng, ento Presidente da Assemblia do Povo, o governo tar-
dou em reagir, o que lhe valeria vexames inaceitveis para os padres
culturais chineses: o de sucessivas perdas de face perante os mani-
Roberto Abdenur

festantes, tanto mais vexatrias quanto televisionadas ao vivo para o


mundo inteiro.
No sbado, 3 de junho, veio a tragdia de Tienanmen. E a ela
seguiu-se a situao de isolamento poltico por parte dos pases oci-
dentais e Japo. Internamente, viveram-se perodos de tenso, fecha-
mento e indefinio. Ns, diplomatas que ficamos em Pequim nesse
perodo, por vezes perplexos e desnorteados, nos dedicvamos a
incansvel esforo de tentar compreender e avaliar o que verdadei-
ramente tinha ocorrido e, mais relevante, entender e avaliar que con-
sequncias teriam aqueles eventos para o futuro do pas e para seu
relacionamento com o mundo exterior.
No que diz respeito ao Brasil, foi possvel perceber que a frieza
e mesmo hostilidade dirigidas China pelos EUA, Europa Ocidental e
Japo, entre outros, nos proporcionava til oportunidade de avanos
no relacionamento poltico. De outra parte, uma reflexo mais rigo-
rosa levou concluso de que a vitria dos conservadores no iria
necessariamente por trmino ou reverter as reformas. A economia 53
vinha, com efeito, em processo de descontrole, com fortes presses
inflacionrias e disseminada insatisfao nos centros urbanos. Parado-
xalmente, o triunfo dos que resistiam ao mpeto reformista de Zhao
Zyiang poderia, ao fim e ao cabo, constituir, como dizemos, uma
espcie de freada de arrumao que, se bem aproveitada, pode-
riadepois servir de plataforma para novos impulsos no processo de
reforma e abertura.
No plano bilateral a oportunidade foi aproveitada. Apenas pou-
co mais de um ano aps Tienanmen, acompanhei em extensa visita
ao Brasil o ento Presidente da Repblica, General Yang Shangkun.
Essa visita a primeira a um pas de relevo no plano internacional
valeu-nos a boa vontade chinesa para o encaminhamento por sobre
sucessivos inadimplementos da parte brasileira, que chegaram a ame-
aar nossa participao em seu desenvolvimento daquele que foi o
primeiro elo na futura parceria estratgica: o projeto de construo
conjunta de satlites, o CBERS, objeto de acordo assinado quando
de visita oficial do ento Presidente Sarney a Pequim em meados de
1988.
Quanto ao futuro da China, os acontecimentos, naturalmente,
no seguiram progresso linear. Mas apesar de dura resistncia dos
setores conservadores, Deng Xiaoping, em histrica visita ao Sul em
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

1992, logrou iniciar novo ciclo de reformas e abertura ao exterior. Fato


interessante e creio pouco comum, nos anais da Revoluo que
lanou essas novas iniciativas em eventos pblicos. Em outras palavras,
por fora do Partido, de hbito o lcus inicial da tomada de decises, s
depois veiculadas populao. Deng s viria algum tempo mais tarde a
superar resistncias e entronizar sua plataforma reformista na doutrina
oficial do PCC. E assim comeou a nova etapa de liberao de foras
produtivas, atrao de investimentos externos e explosivo crescimento
da produo interna e, mais significativo para a ordem internacional,
das exportaes.
Deng reformulou a direo da mquina de governo. Fortaleceu
Li Peng, tornado Primeiro-Ministro, e trouxe Jiang Zemin, ex-chefe do
Partido em Shanghai, para a posio de Secretrio-Geral do PCC ( de-
pois Presidente da Repblica, alm de Presidente da Comisso Militar
Central, rgo-chave na estrutura de poder, por ser o elo principal
entre o Partido e o Exrcito Popular de Libertao).
54 Acompanhando Jiang, como czar da economia, com a misso de
estabiliz-la e dar novo flego s reformas, o pragmtico Zhu Rongji,
antes prefeito de Shanghai. Ao acompanhar Zhu Rongji ao Brasil, no
incio de 1993, lhe mencionei a convenincia e oportunidade do lana-
mento de uma parceria estratgica entre os dois pases; a idia foi apre-
sentada ao ento recm-empossado Presidente Itamar Franco, que a
recebeu com entusiasmo; assim surgiu, meio de afogadilho, essa nova
idia-fora a desde ento inspirar o relacionamento sino-brasileiro.
A posterior entrada da China na OMC, em 2001, veio a ter, de
certo modo, impacto ainda maior sobre o resto do mundo do que a
prpria assuno pela RPC, nos anos 70, da cadeira chinesa no Conse-
lho de Segurana da ONU, inicialmente atribuda a Taiwan.
Com acesso aos mercados internacionais devidamente assegu-
rado, a China viria provocar, ao longo desta primeira dcada do novo
sculo, um deslocamento tectnico da economia internacional, com a
vertiginosa expanso de seu comrcio externo. Ao imenso mercado
dos EUA, da ordem de US$ 2 trilhes por ano, chegou a vender mais
de US$300 bilhes at a crise do final do ano passado, com saldo de
cerca de US$ 230 bilhes. Note-se que, enquanto isso, o Brasil s ven-
dia US$ 26 bilhes aos EUA, e comeava a ver a inverso, em favor do
lado norte-americano, dos saldos que durante vrios anos nos haviam
favorecido.
Roberto Abdenur

Desde ento, o relacionamento sino-brasileiro ganhou fora com


sucessivas trocas de visitas de alto nvel e de misses empresariais, du-
rante os governos FHC e agora na gesto Lula, que vem pondo especial
empenho nessa relao.
Em sua visita a Pequim em 2004, foi formalizada mais de uma
dezena de protocolos e memoranda de entendimento cobrindo temas
de comrcio e investimentos.
Abriram-se novos canais de contato, como a Comisso de alto
nvel presidida pelo Vice-Presidente brasileiro e pelo Primeiro-Ministro
chins. Multiplicaram-se as cmaras de comrcio Brasil-China, e for-
mou-se o Conselho Empresarial, que rene empresas de maior porte e
ponderao no intercmbio bilateral.
Em nova visita mais cedo este ano, em retribuio que nos havia
feito o Presidente Hu Jintao, acertaram-se novos entendimentos, inclu-
sive crdito de US$ 10 bilhes Petrobras, em troca do fornecimento
de petrleo. O projeto dos satlites, o CBERS, avana decididamente,
em belo exemplo da capacidade de ambos os lados em sustentar uma 55
nem sempre fcil parceria em setor de tanta complexidade em termos
de alta tecnologia.
Impressionante foi a exploso das trocas: depois de haver pati-
nado em menos de US$ 1 bilho at 1992, duplicaram de patamar, em
ambos os sentidos, entre 1993 e 2000. A partir de 2001 registram sal-
tos sucessivos o valor total supera a faixa de US$ 3 a 4 bilhes. Sobe a
quase US$ 7 bilhes em 2003, mais de US$ 9 bilhes em 2004, e chega
a cerca de US$ 18 bilhes em 2008.
A China vai-se sobrepondo Argentina como nossa segunda par-
ceira, chegando, no incio do ano em curso, at mesmo a ultrapassar
os EUA, cuja demanda externa se contraiu por forca da grave crise
desatada em Wall Street desde o segundo semestre de 2008. A balana
comercial, tradicionalmente favorvel ao Brasil, parece haver ingressa-
do em etapa de saldos crescentes a favor do lado chins.
Interessante apontar que, na poca em que estive em Pequim,
era modesto o valor das trocas, que no passavam de algumas centenas
de milhes de dlares, ficando abaixo de US$ 1 bilho nos dois senti-
dos.
Outro dado interessante a notar que, at recentemente, com
poucas excees, o comrcio tendia a ser superavitrio em relao ao
Brasil.
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

Em termos mais amplos, outro fato digno de registro: na virada


dos anos 80 para os 90 o PIB dos dois pases eram parelhos, da ordem
de cerca de US$ 450 bilhes. Segundo algumas estatsticas, o Brasil
at teria certa vantagem sobre a China. Mas j ento as exportaes
chinesas eram o dobro das do Brasil, as quais se situavam em torno dos
US$35-40 bilhes. A bem da verdade, nesta poca, a China era subs-
tancial exportadora lquida de petrleo.
Hoje o PIB brasileiro est na casa dos US$1,6 trilhes. Nosso
comrcio, nos dois sentidos, vai a US$380 bilhes (com quase US$200
bilhes em exportaes). O PIB da China situa-se em cerca de US$3,4
trilhes. Seu comrcio externo em US$ US$ 2,6 trilhes (com expor-
taes de US$1,6 trilhes). Nossas reservas esto em pouco mais de
US$220 bilhes as da China alcanam US$2,1 trilho. Enquanto o
Brasil no passa de 1% das exportaes globais, a parcela da China j
vai perto dos 9%.
Como demonstram os dados acima, o relacionamento sino-bra-
56 sileiro ganhou imensamente em dinamismo e densidade. Mas tambm
abriu uma nova dimenso: a da competio. A China, em pouco tempo,
nos aparece como vigorosa competidora em terceiros mercados na
Amrica do Sul, na Argentina, nos EUA, na Europa, na frica, onde
conosco concorre no s em bens, mas tambm em servios de enge-
nharia e construo. E claro, cada vez mais em nosso prprio mercado,
onde numerosos setores se ressentem da forte entrada de concorren-
tes chineses como, em outro plano, tambm se queixam da perda de
mercados no exterior para produtos chineses.

Alemanha

Servi na Alemanha entre outubro de 1995 e fevereiro de 2002.


Foi esse perodo rico em transformaes na Alemanha e em sua
poltica exterior. Malgrado um ou outro desencontro, como na rea nu-
clear, e certa perda de posio relativa no fluxo de investimentos para o
Brasil, foi essa tambm etapa de revigoramento em diversos planos do
relacionamento: no do dilogo poltico, no da educao, no da cincia e
tecnologia, na ampliao da pauta de intercmbio e cooperao, no do
entrelaamento das sociedades civis.
Ainda como Embaixador-designado, integrando a comitiva do
Presidente em visita oficial a Bonn em setembro de 1995, tive oca-
Roberto Abdenur

sio de assistir a vvido dilogo entre Fernando Henrique Cardoso e o


Chanceler Helmut Kohl. Muito nos impressionou a emoo profunda
com que Kohl, contando histrias das perdas sofridas por sua famlia ao
longo de sucessivas guerras, fez sentida profisso de f na integrao
europia como processo indispensvel para a preservao, pela pri-
meira vez em carter duradouro, at perptuo, da paz na Europa. A
isso respondeu Fernando Henrique com estimulantes reflexes sobre a
situao na Amrica Latina, bem como sobre o processo de mudanas
por que vinha passando o Brasil.
Em meus primeiros tempos na Alemanha, beneficiei-me do po-
sitivo interesse que l suscitavam, tanto no seio do governo quanto nos
meios empresariais e financeiros, os xitos da estabilizao promovida
pelo Plano Real, e a ascenso do Mercosul (com o Protocolo de Ouro
Preto, de dezembro de 1994) condio de Unio Aduaneira.
Os contatos que ento pude estabelecer com os grandes bancos
em Frankfurt se provariam particularmente teis um pouco mais tarde,
quando a crise financeira iniciada na sia no outono de 1997, golpeando 57
em seguida a Rssia, ia chegando perto do Brasil, ento vulnervel pela
fragilidade de suas contas externas: dficit comercial e em conta-cor-
rente, elevado endividamento externo, alta relao dvida pblica/PIB,
parte dessa dvida ainda atrelada ao dlar. E a existncia nos merca-
dos dos papis Bradies, resqucio da moratria de 1987 papis que
bancos afetados pelo inadimplemento de outros devedores vendiam a
qualquer preo, assim colocando abaixo as cotaes dos ttulos brasi-
leiros, e elevando nossos spreads. Por sobre isso, a vulnerabilidade a
ataque especulativo contra o real artificialmente valorizado.
Vali-me dos bons contactos, desde cedo adquiridos, para dilogo
intenso com a comunidade bancria de Frankfurt, poca a segunda
fonte de linhas de crdito para o Brasil, depois da comunidade de ban-
cos norte-americanos.
Em estreito contacto com o Ministro Pedro Malan, procurei
mostrar que a situao do pas no era to precria quanto supunham
os mercados.

Tudo em vo

Assisti atnito, ao fenmeno da irracionalidade dos mercados, e do


comportamento de rebanho que em tais circunstncias os caracteriza.
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

No dia 13 de janeiro de 1999 chegou a nossas praias o tsuna-


mi anunciado, sob a forma de descontrolada e aguda desvalorizao
do real. Ficou o pas por algumas semanas sob ameaa de asfixia, pela
drstica reduo das linhas de crdito externas, em particular aquelas
voltadas para o financiamento de nosso comrcio exterior.
Em final de fevereiro, apoiei o Ministro Malan em dura, mas exi-
tosa, negociao com os bancos em Frankfurt com vistas sustentao
de um nvel mnimo adequado de financiamento. E j em meados de
abril organizei viagem do Presidente Cardoso, iniciada por Frankfurt,
em que pode ele demonstrar, de maneira convincente, a rpida recu-
perao do pas.
Testemunhara no ano anterior, em 1998, o ocaso de Helmut
Kohl aps 17 anos de governo.
O pai da reunificao soobrava ao peso do desgaste de tanto
tempo no governo, e por conta de atitude soberba em escndalo de
financiamento ilegal de campanhas.
58 A eleio do social-democrata Schroeder em nada afetou o bom
desenvolvimento das relaes bilaterais. Pelo contrrio, aproximavam-
no de Fernando Henrique as idias da Terceira Via, a cuja sombra
se realizaram encontros de pequenos grupos de lderes, trazendo o
presidente brasileiro mais de uma vez a Berlim.
A coalizo da social-democracia com os Verdes, contudo, veio
acarretar, quando de visita oficial do Presidente Cardoso a Berlim em
2000, o abandono pela Alemanha dos compromissos derivados do
Acordo Nuclear dos anos 70.
Ainda sob o impacto da tragdia de Chernobyl, numa sociedade
particularmente sensvel s questes ecolgicas, cometeu a Alemanha,
a meu juzo, o erro estratgico de iniciar a desativao gradual da ener-
gia nuclear, ao preo de tornar-se mais e mais dependente do nem
sempre confivel suprimento de gs natural, por parte da Rssia.
Outro episdio surgido para a frustrao de minha localite pr-
germnica (localite expresso entre jocosa e depreciativa usada no
Itamaraty para designar situaes em que um Embaixador brasileiro
se deixa impregnar em demasia pela viso ou interesses do pas onde
est acreditado) vi a Alemanha deixar passar vultosas oportunidades de
fazer-se presente no processo de privatizao levado a cabo no Brasil
naqueles anos. Debalde minhas exortaes aos empresrios e banquei-
ros locais.
Roberto Abdenur

Vi com alguma tristeza como a Espanha, que at pouco antes no


tinha, investidos no Brasil, mais do que 30 milhes de dlares, ultrapas-
sar a Alemanha, em poucos anos, tornando-se um dos nossos principais
investidores externos. Isso ocorreu graas agilidade e lucidez com
que soube avanar em setores como telecomunicaes, bancos, ener-
gia e transportes.
O empresariado alemo, constatei, continuava demasiado ape-
gado sua tradicional postura de Lieferanten supridores de m-
quinas e equipamentos, no sabendo adaptar-se posio de Betrei-
ber operadores de sistemas- fora do pas.
Mas, apresso-me a assinalar, esses episdios em nada viriam a
erodir algo que caracterstica quase singular do relacionamento teu-
to-brasileiro: sua solidez e constncia.
Ademais da imigrao germnica j cedo no Sculo XIX, veio a
relao a ganhar notvel impulso com o incio de nossa industrializao
pesada nos anos 1950.
Ao mesmo tempo em que se soerguia dos destroos da II Guer- 59
ra, tornava-se a Alemanha parceira de primeira hora no processo de
criao, em nosso pas, de uma diversificada base industrial.
Desde cedo percebeu o empresariado alemo que o Brasil lhe
oferecia no s atrativo mercado, como tambm promissora base de
expanso, capaz de propiciar-lhe significativos retornos, ao mesmo
tempo em que gerava empregos e renda na prpria Alemanha.
motivo de regozijo que a Comisso Mista Econmica bilateral
se v aproximando de 40 anos de sesses anuais, por sua vez precedi-
das, sua vspera, por Encontros Empresariais que se acercam dos 30
anos igualmente ininterruptos e renem, a cada vez, centenas de em-
presrios dos dois pases. Tais eventos contriburam decisivamente, ao
longo do tempo, para a melhoria no ambiente de negcios e o estmulo
a maior intercmbio e a investimentos.
A parte alem soube manter-se como parceira constante e con-
fivel mesmo no auge dos perodos de instabilidade por que passou o
Brasil, em decorrncia de seguidos perodos de descontrole monetrio
ou ao impacto de crises cambiais.
Malgrado os altos custos da reunificao e do aprofundamento e
alargamento da Unio Europia, o empresariado alemo no deixou de
atentar para o relacionamento com o Brasil. Houve, certo, flutuaes
nos fluxos de investimento e comrcio.
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

A Alemanha perdeu posio relativa, mas se mantm entre nos-


sos principais investidores, nossos principais compradores e suprido-
res. O valor acumulado de suas inverses ultrapassa os US$ 20 bi-
lhes, e responde por nada menos do que 15% do produto industrial
brasileiro, gerando centenas de milhares de empregos.
No plano intergovernamental, em anos recentes a Alemanha
como de resto a UE em geral deram prioridade ao relacionamento
com a sia, em geral, e China e ndia, em particular. Nem por isso
houve arrefecimento do relacionamento com o Brasil.
importante assinalar que em fevereiro de 2002, no final de mi-
nha gesto em Berlim, durante visita do Chanceler Schroeder a Bras-
lia, foi oficialmente lanada a parceria estratgica entre os dois pases,
acompanhada de um plano de ao. Mais recentemente, em visita da
Chanceler Angela Merkel ao Brasil, procedeu-se a uma atualizao e
ampliao dessa parceria e do respectivo plano de ao.
60 Consagrado depois parceiro estratgico da prpria UE em seu
conjunto, tem o Brasil condies de valer-se tambm dessa outra par-
ceria para, ainda que indiretamente, reforar a aproximao com a
Alemanha e inversamente para dela valer-se a servio de nosso rela-
cionamento com a UE como um todo.
O vigor das relaes se explica, tambm, pela circunstncia de
ocuparem ambas as naes posies de centralidade em suas respec-
tivas regies. Desnecessrio ressaltar a importncia da Alemanha na
formao, aprofundamento e ampliao da UE.
De nossa parte, constitui o Brasil o fulcro natural do processo
de integrao na Amrica do Sul, que tem o Mercosul como ncleo
bsico. Esse projeto histrico de nossa diplomacia deve ser preserva-
do e revigorado com base nos princpios que desde logo o inspiram
e orientam: a economia de mercado, o livre comrcio, o regionalis-
mo aberto, e o compromisso com a democracia, no sentido pleno do
termo, isto , da prevalncia do Estado de Direito, com o respeito
liberdade de expresso e aos direitos das minorias, a separao de
poderes e a alternncia entre governantes.
Outra caracterstica interessante do relacionamento teuto-bra-
sileiro est no fato de que, pela forte irradiao de cada pas, aliada
sua centralidade regional, em alguns momentos, extrapola o campo
Roberto Abdenur

estritamente bilateral. Esse relacionamento tem condies de promo-


ver iniciativas suscetveis de beneficiar tambm seus vizinhos e parcei-
ros mais prximos.
Assim nasceu, em 1998, no seio dos Encontros Econmicos
Brasil-Alemanha, o Forum Empresarial Mercosul-Unio Europia
(MEBF), voltado para o apoio aproximao entre os dois agrupa-
mentos.
Neste momento, com desalentadoras perspectivas para a Ro-
dada de Doha, volta a colocar-se a hiptese de retomada das nego-
ciaes de um acordo de livre comrcio. Razo a mais para que se
inicie movimentao das entidades empresariais brasileiras e alems e
de suas congneres entre os demais membros do Mercosul e da UE,
em estmulo e apoio ao que venham a ser aes no plano governa-
mental.

EUA
61
Abordar em sua plenitude o vasto tema do relacionamento Bra-
sil-EUA tarefa digna de enciclopdia. Limito-me por isso, tambm
neste caso, a dar conta de minha prpria experincia no trato com
aquele pas.
Perteno a uma gerao em que muitos dos que foram atrados
para o Itamaraty, na primeira metade dos anos 1960, o fizeram pela
aguda polarizao poltica ento presente no pas e, mundo afora, pe-
las tenses da Guerra Fria.
Fascinava-nos a viso do nacional desenvolvimentismo, ento
consubstanciada em pensamentos como o de Celso Furtado e Ral
Prebisch, este frente da CEPAL. A idia era que precisvamos lutar
contra os obstculos externos a nosso desenvolvimento: incapacidade
de acumulao de capital, deteriorao secular dos termos de inter-
cmbio, tendncia ao endividamento externo e crises cambiais, entre
outras.
Tal iderio ganhou fora com o lanamento da UNCTAD em
1964 (Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvi-
mento), com base na qual o dito Terceiro Mundo pressionaria, ao lon-
go de duas dcadas, por uma Nova Ordem Econmica Internacional.
Dois movimentos paralelos reforavam ento a voz dos pases
em desenvolvimento: a criao, a partir da UNCTAD, ao longo de
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

todo o espectro de organizaes de escopo econmico-social das


Naes Unidas, do Grupo dos 77 e a evoluo do Movimento No-
Alinhado, que ganhava corpo medida que se desdobrava o processo
de descolonizao. Alis, para atualizar seu nome, o ainda hoje deno-
minado Grupo dos 77 e China esta o adentrou mais tarde, nos
anos 1970 teria de passar a chamar-se Grupo dos 140 e tanto.
Refiro o assunto porque, havendo por assim dizer militado nes-
sa linha de atuao em diferentes perodos de minha carreira, tnha-
mos, os 77, precisamente os EUA como o principal opositor, isso
sem desmerecimento da no-menos dura reao a nossas teses por
pases europeus e Japo, entre outros. Os socialistas, comodamente,
se diziam fora desse jogo, no tendo responsabilidade pelos males
causados ao Terceiro Mundo pelas potncias capitalistas.
Essa, ento quase permanente, confrontao grupal com os
EUA e seus parceiros desenvolvidos no plano multilateral se sobre-
punha a diversos momentos de conflito de interesses entre Braslia e
62 Washington.
Com economia frgil por sua instabilidade interna e vulnerabili-
dade externa, com comrcio exterior limitado e pouco diversificado,
o Brasil se defrontava com freqncia com os EUA em questes co-
merciais concretas.
Com ainda mais dramaticidade colocou os dois pases em con-
fronto a temtica da dvida externa, a partir da moratria do Mxico
em 1982. Essa veio acelerar o processo de cambaleio em que tinha
entrado o Brasil a partir da segunda crise do petrleo, com a ecloso
da guerra Ir-Iraque no final dos anos 1970.
Como coordenador de assuntos econmicos na equipe do
Chanceler Guerreiro, tocou-me atuar na criao do Consenso de
Cartagena, destinado a pressionar os pases credores por resposta
mais rpida e flexvel aos problemas do endividamento latino-ameri-
cano. Deu-se isso quando, paradoxalmente, o que seria o pice do
eufemisticamente chamado Dilogo Norte-Sul uma reunio em
Cancn, no Mxico, de 24 Chefes de Governo supostamente destina-
da a destravar as negociaes em torno da Nova Ordem Econmi-
ca recebia seu beijo da morte, pela voz de Ronald Reagan.
Era chegada a hora da supply-side economics1 e da desregu-
lamentao dos mercados.
Roberto Abdenur

Por esses e outros motivos, eram os EUA vistos em muitos se-


tores polticos, acadmicos e diplomticos brasileiros como um ad-
versrio, um renitente opositor s nossas aspiraes.
Embora os EUA hajam mudado imensamente, e mais ainda o
Brasil, e muito tenham melhorado as relaes bilaterais que levaram
Washington a nos dar apoio decidido em ulteriores crises do endivida-
mento, na dcada de 90 ainda subsistem entre ns vises simplistas,
ultrapassadas e distorcidas do que sejam e devam de futuro ser as
relaes com aquele pas. Em alguns casos, vises caracterizadas por
no pequeno maniquesmo e forte componente ideolgico, que mal
disfaram substrato de sentimentos anticapitalistas e at mesmo anti-
democrticos.
Ao chegar a Washington, em abril de 2004, encontrei o relacio-
namento em processo de acentuada evoluo.
Os Presidentes Lula e Bush haviam tido uma espcie de reunio
de Gabinetes na Casa Branca em meados do ano anterior. Criaram
ento trs grupos de trabalho, sobre crescimento econmico, energia 63
e agricultura, e se comprometeram com mais intenso dilogo no plano
poltico e diplomtico.
As negociaes sobre a ALCA se aproximavam do fim, deixadas
j para trs certas irritaes recprocas provocadas por entrechoques
mais fortes, ocorridos em etapas anteriores.
As divergncias no marco da Rodada de Doha no respingavam
sobre o plano bilateral at porque era vvido e cordial o dilogo entre
as duas partes, e em alguns aspectos havia mesmo espaos de enten-
dimento.
De minha parte, tinha recebido do Presidente Lula, ao dele des-
pedir-me antes do embarque para os EUA, instrues de trabalhar com
empenho para o fortalecimento e a diversificao do relacionamento.
Queria ele, como me disse, legar para o futuro, um relacionamento
ainda mais slido e amplo com os EUA.
Assim foi que encontrei nos EUA ambiente de inusitada descon-
trao para com o Brasil.

1
Poltica econmica que prevaleceu no incio da dcada de 80 nos Estados Unidos, na era Regan.
De acordo com esta teoria, o governo deve reduzir a tributao sobre as empresas. Desta for-
ma, elas aumentariam seus lucros e, por conseguinte, aumentariam seus Investimentos e assim o
nvel de atividade econmica e as receitas do governo. N.R.
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

Pude desde logo constatar a existncia, no seio do establishment


norte-americano meios empresariais, Wall Street, o mundo acadmi-
co, de modo geral a grande imprensa postura positiva em relao ao
Brasil.
Tnhamos nossos crticos no Congresso influentes parlamenta-
res em geral ligados aos lobbies agrcolas mas tambm l contvamos
com amplo capital de simpatia.
No mbito do Governo Departamento de Estado, Conselho
de Segurana Nacional, USTR, Tesouro, Comrcio, Energia, Agricultu-
ra, Pentgono, era clara a prevalncia de atitude acomodatcia, at de
certa deferncia para com o Brasil.
Nenhum problema deixou de ser colocado sobre a mesa. Mas
predominava o cuidado de evitar chegar-se s vias de fato.
Questes envolvendo temas delicados, como os da pirataria,
das barreiras sanitrias exportao de carnes, da propriedade intelec-
tual, de obstculos ao intercmbio militar (por causa de nossa recusa a
64 isentar militares norte-americanos da jurisdio do Tribunal Penal Inter-
nacional), foram todas resolvidas a contento.
Fato incmodo ocorreria, de outra parte, ao longo de 2004 e
parte de 2005, com acendrada campanha contra o programa nuclear
brasileiro por parte de alguns think-tanks2 dedicados temtica da
segurana e no-proliferao.
O incio da operao da usina de enriquecimento de Rezende
envolvia prolongadas negociaes tcnicas entre o Brasil e a Agncia
Atmica, a AIEA, sobre os termos e limitaes que cercariam a aplica-
o de inspees quela instalao.
Jamais esteve em questo uma rejeio pelo Brasil das inspees
da Agncia.
O que estava em jogo era como seriam as inspees seriam con-
duzidas, de modo a compatibilizar os vlidos cuidados da Agncia com
nossas no menos justificveis preocupaes de no permitir aos inspe-
tores acesso indevido a certos componentes por ns autonomamente
desenvolvidos.

1
Um think tank uma instituio, organizao ou grupo de investigao que produz conheci-
mento e oferece idias sobre assuntos relacionados a poltica, comrcio, indstria, estratgia,
cincia, tecnologia ou mesmo assuntos militares. N.R.
Roberto Abdenur

Como, entretanto, estava desde ento entre as prioridades da


poltica externa dos EUA a questo do programa nuclear iraniano, fo-
ram feitos despropositados paralelos entre os dois pases, com pres-
ses para que o governo procurasse apagar o enriquecimento brasi-
leiro, at para assim ter condies polticas e morais de melhor investir
contra o programa iraniano.
Enfrentei abertamente, com apoio do Itamaraty e da CNEN, a
campanha assim desatada, mostrando exausto as diferenas entre as
circunstncias e as posturas do Brasil e do Ir.
Tive o prazer de ver o ento Secretrio de Estado, Colin Powell,
em visita a Braslia, afirmar no terem os EUA qualquer problema com
nosso enriquecimento, pois tinha o Brasil inegveis credenciais como po-
tncia comprometida com o uso estritamente pacfico da energia nuclear.
Em suas palavras, o que importa no o que se faz, mas quem o faz.
Em novembro de 2005 Bush passou longas horas reunido com
Lula na Granja do Torto. Testemunhei o ambiente de informal, at calo-
rosa empatia entre os dois. Fato pouco usual na diplomacia norte-ame- 65
ricana, emitiu-se ento um substancioso comunicado conjunto, pelo
qual se criaram novos mecanismos de dilogo e cooperao cobrindo
a facilitao do comrcio e investimentos, intercmbio educacional, ci-
ncia e tecnologia, meio ambiente, energias renovveis, sade, inova-
o e competitividade. No prembulo, pela primeira vez em to alto
nvel, explcito reconhecimento da importncia do Mercosul e da CASA
(depois transformada em UNASUL) como fatores de prosperidade e
estabilidade nas Amricas.
Assinalo tal fato porque tradicionalmente no tendiam os EUA a
ver com bons olhos os esforos de integrao subregional, neste caso
era deles a viso ultrapassada e simplista, seno propriamente mani-
questa, a que antes me referi.
Em sua saudao a Bush, fez o Presidente questo de afirmar
terem as relaes bilaterais atingido nvel elevado, sem precedentes.
Ele comemorou o que chamou do incio de um dilogo estratgico
entre Braslia e Washington.
Em 2006 deram-se dois fatos relevantes. De um lado, tivemos
xito em evitar a excluso ou substancial reduo do acesso de pro-
dutos brasileiros ao chamado SGP norte-americano o sistema de
preferncias (um dos poucos resultados da UNCTAD e do Dilogo
Norte-Sul) pelo qual certas exportaes de pases em desenvolvimento
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

entram com tarifa zero nos mercados de pases desenvolvidos. As pres-


ses contra nossas exportaes ao abrigo do SGP, de mais de US$ 3,5
bilhes (15% do total) se davam no Congresso, lideradas precisamente
por alguns influentes expoentes dos lobbies agrcolas.
Foi intensa a movimentao do lado brasileiro, envolvendo a
Embaixada e o Itamaraty com ativo apoio da CNI, da American Cham-
ber of Commerce de So Paulo (que, apesar do nome, entidade
de carter binacional, com mais de 80% de seus cinco mil membros
sendo empresas brasileiras) e da FIESP. Setores da Administrao em
Washington, embora, naturalmente, no tomando nosso partido, mos-
traram sensibilidade para a gravidade do que estava em jogo, o que
ter contribudo para a deciso final do Congresso favorvel a nossos
interesses.
Em outro plano, por iniciativa do Itamaraty, teve incio a nego-
ciao do que seria o memorando de entendimento sobre o etanol,
formalizado por ocasio de visita de Bush a Braslia em maio de 2007,
66 j aps minha sada do posto. Ademais de sua importncia intrnseca
para efeitos da desejada globalizao do etanol, transformando-o
em commodity comercializvel internacionalmente,= e produzida
pelo maior nmero possvel de pases, teve esse acordo o significado
simblico de consubstanciar um novo esprito de parceria entre os
dois pases.
Desde ento, tm os dois pases avanado na promoo do eta-
nol, com o importante corolrio do que possa significar a produo
desse combustvel como fator de alvio da pobreza em amplas partes da
Amrica Latina e Caribe, frica e sia Meridional. Em paralelo, chegou-
se a cogitar de uma ao conjunta em prol do fortalecimento das ins-
tituies democrticas em Guin-Bissau, o que a instabilidade naquele
pas acabaria por inviabilizar.
Esses movimentos e iniciativas trouxeram luz uma, s vezes
pouco percebida, mas decisiva, evoluo no relacionamento Brasil-EUA:
a maior maturidade, a melhor percepo do outro, mais objetiva ava-
liao das potencialidades de cooperao, o maior equilbrio e sentido
de mutualidade (at por ser hoje o Brasil crescente investidor nos EUA,
fornecedor de petrleo e credor do Tesouro em cerca de US$ 160
bilhes...). Do lado brasileiro, a superao das anteriores inibies
busca de maior convergncia e mesmo formao de inditas parcerias
com o pas que antes tendamos a ver como um adversrio.
Roberto Abdenur

Concluses

Quero crer que o relato acima, embora limitado em seu escopo


e com ocasional vezo anedtico, tem, mal ou bem, alguma utilidade
como base para certas reflexes sobre como o Brasil possa bem con-
duzir o seu relacionamento com as trs grandes potncias. Por ex-
tenso, qui possam algumas consideraes ser teis ao escopo mais
amplo de nossa poltica externa em geral:

Temos, antes de tudo, que olhar para ns prprios. Sem ufanis-


mos ou excessos de regozijo por coisas como o pr-sal, temos
sim o direito de reconhecer que o Brasil est hoje dotado de
maior solidez, credibilidade e influncia. Pas que fora compo-
nente pesado de passadas crises internacionais em especial a
de 97-99 surge nos dias de hoje como fator de estabilidade e
recuperao. Graas a 15 anos de continuidade nas polticas eco-
nmicas e sociais, de parte do problema, passamos a ser, como 67
ilustra a presena no G-20, atores de relevo na soluo de crise
deflagrada no mago mesmo do sistema financeiro internacio-
nal;
o Brasil hoje sobressai como raro porto de estabilidade demo-
crtica e dinamismo econmico numa Amrica Latina conturba-
da pelo fracasso de sistemas polticos, com o conseqente surgi-
mento de regimes autoritrios, em naes ainda em busca de um
destino. O Mxico progride na institucionalizao democrtica,
mas v sua economia prejudicada pela excessiva dependncia
dos EUA, e sua ordem interna perturbada pela ecloso de ins-
lita violncia engatilhada pela criminalidade e pelo narcotrfico;
problemas outrora crnicos foram superados, como o da fragi-
lidade das contas externas e o conseqente insustentvel endi-
vidamento. Deixamos, com eles, para trs velhos antagonismos
que de rotina nos punham em confrontao com pases como
EUA, a prpria Alemanha, o Japo, de regra mais intransigen-
tes com os maus pagadores. Para isso contou tambm o fato de
haver a globalizao deixado para trs a velha diviso do mundo
entre Sul e Norte, com a inviabilizao das antigas aspiraes de
uma nova ordem econmica internacional.
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

a crise desatada nos EUA, na segunda metade do ano passado,


veio trazer e dar visibilidade a deslocamentos tectnicos que an-
tes apenas se insinuavam: o principal vetor de dinamismo na eco-
nomia passa para a sia, e nesta o lugar central, outrora ocupa-
do pelo Japo, passa para a China. Antes aparentemente fadado
pobreza, instabilidade revolucionria, subdesenvolvimento e
marginalizao, torna-se o pas parceiro simbitico dos EUA na
propulso da globalizao. Ultrapassa Japo e Alemanha como a
segunda economia do mundo, e ganha peso como potncia mili-
tar capaz de desafiar por primeira vez a supremacia conquistada
pelos EUA no Pacfico aps a Segunda Guerra;
ao incio do milnio, e ainda mais com a crise global, ganha relevo
a percepo do exaurimento dos recursos naturais e do impacto
das mudanas climticas. O Brasil se v ao mesmo tempo no
centro da tempestade, com o incontido desmatamento na Ama-
znia e, por outro lado, como portador de trunfos decisivos:
68 a prpria possibilidade de por termo ao desmatamento; o xi-
to do etanol como substituto, ainda que marginal, do petrleo;
a retomada de grandes obras de aproveitamento de recursos
hdricos; a reativao do programa nuclear, ainda que em esca-
la modesta em comparao ao que vo fazendo China, ndia e,
possivelmente, tambm os EUA (ademais de diversos outros pa-
ses, como Frana, Japo); a descoberta de vultosas reservas de
petrleo, justamente quando entram em decadncia outras re-
as de produo e mais graves se tornam os riscos decorrentes
da prevalncia, entre os grandes produtores, de pases situados
em regies de explosivos riscos geopolticos, no Oriente Mdio
e partes da frica;
na mesma linha, constituem valiosos trunfos nossa disponibilida-
de de terras arveis e gua, assim como nossa biodiversidade,
potencializadas por forte capacitao tecnolgica e de gesto
moderna no agribusiness. Enquanto pases continentes, como
China e ndia, veem encolher seu capital de recursos naturais em
meio expanso demogrfica e aumento da renda e propenso
ao consumo, o Brasil dispe de amplo potencial para aumentar
ainda mais seu papel chave no suprimento de energia, alimentos
e fibras ao resto do mundo;
em outro plano, muito nos valoriza a solidez da democracia e de
Roberto Abdenur

nossas instituies, a vibrao de uma sociedade civil cada vez


mais atuante, a estabilidade econmica, a crescente incluso so-
cial, a expanso do mercado interno, a sustentabilidade do cres-
cimento econmico e a capacidade de atingirmos crescimento
verdadeiramente sustentvel em termos ambientais;
embora tardiamente, temos hoje postura algo mais realista e
pragmtica na abordagem das questes atinentes nossa inser-
o na economia internacional. Urge, contudo, escoim-la dos
resqucios de obsoletas preferncias ideolgicas e iluses ou
exageros quanto suposta subsistncia de uma aguda diviso en-
tre Sul e Norte.

Da mesma maneira, cabe calibrar o vlido desiderato da integra-


o sul-americana com o reconhecimento de que o empreendimento
de longa durao, incerto e crescentemente difcil. No possvel
queimar etapas.
H limites para at onde pode ir a integrao e mesmo limites 69
para at que ponto seja ela desejvel, para ns e tambm para nossos
parceiros. No faz sentido, e constitui, a rigor, grosseiro equvoco, crer
que a poltica externa deve ser posta a servio da multiplicao de re-
gimes de esquerda na vizinhana, como se isso facilitasse o avano da
integrao.
Dar cobertura e mesmo apoio a governantes autoritrios e de
clara vocao ditatorial, na suposio de que com isso se logre homo-
geneidade na regio, ignorar as profundas, cada vez mais marcantes,
diferenas polticas entre nossos vizinhos e tambm ns mesmos. O
Mercosul, estagnado e sem perspectivas, precisa ser revigorado, e no
prematuramente ampliado, menos ainda com a incorporao da Vene-
zuela de Chvez, cujas posturas esto em militante contradio com as
premissas bsicas do projeto integracionista;

se temos justa razo em nos orgulharmos do muito que logra-


mos, precisamos tambm reconhecer nossas srias carncias e
precariedades.

A crise que o mundo enfrenta, desde h um ano, no foi uma


recesso como qualquer outra. Ocorreu ela em meio a um mundo que
j vinha em acelerado processo de transformao, com srios desloca-
Brasil: trs relacionamentos estratgicos China, Alemanha e EUA

mentos na economia e na poltica. Alguns desses deslocamentos se am-


pliaro, com o fortalecimento de alguns pases e regies, ou crescentes
preocupaes com clima, energia, riscos de pandemia ou ameaas
segurana internacional;

muito provvel que tenhamos, no futuro, uma economia inter-


nacional mais estvel. Mas uma conseqncia disso ser a menor
liquidez, menor disponibilidade de capitais, menor crescimento
do produto, menor velocidade no comrcio. Vai-se trocar dina-
mismo por estabilidade. Em outros termos, teremos pela frente
um mundo de ainda mais acesa competio, com menos recur-
sos e menos espaos sendo disputados por atores ainda podero-
sos (EUA, Alemanha e boa parte da Europa, Japo), e outros cujo
poder se ampliar rapidamente (China, ndia). A ponta-de-lana
da economia de futuro se transferir das tecnologias de informa-
o para as de energia limpa e renovvel;
70 no nos bastar a capacidade de produzir matrias-primas e ali-
mentos, por mais que logremos agregar valor a tais produtos. Te-
mos pela frente o enorme desafio de to rpido quanto possvel
reforarmos nossa irrisria capacidade de inovao, e nossa bai-
xa competitividade. A tarefa eminentemente domstica, mas
a se apresenta como fator de apreciveis ganhos a possibilidade
de aproximao com parceiros que se notabilizam justamente
por estarem na vanguarda dessa evoluo tecnolgica: EUA e
Alemanha. E tambm a China, cujas gravssimas limitaes em
termos ambientais e energticos a estimulam a investir pesada-
mente na busca de novas tecnologias energticas.
nesse quadro, temos de estar atentos ao risco de vermos o pr-
sal como uma beno a cair sobre nossas mazelas e necessida-
des. Precisamos encarar essa riqueza no como um acrscimo
quantitativo, mas como algo que possa efetivamente servir de
apoio adicional a uma profunda mudana qualitativa no sistema
produtivo do pas, e em sua insero externa.

Para encerrar: temos nossa disposio, por assim dizer, trs


valiosas parcerias. Cumpre delas valer-nos ao mximo. Curiosamente,
embora ainda sejam imensas as diferenas de tamanho entre o Brasil
e os EUA (a economia norte-americana quase dez vezes a nossa), a
Roberto Abdenur

assimetria diminuiu, e o relacionamento ganhou densidade, diversidade


e mutualidade.
Com a China, ao contrrio, partimos de situao de simetria
para, em duas dcadas, vermos abrir-se imensa e crescente brecha en-
tre nossas propores e nosso peso internacional e as dimenses e
influncia do pas do centro.
Na Alemanha temos parceiro de peso decisivo na Unio Euro-
pia, e velha e fiel companheira em nossa outrora acidentada jornada
em busca do desenvolvimento. O surgimento da Frana como renova-
da parceira estratgica em nada diminui o significado do relacionamen-
to com a Alemanha. Servir at para estimul-la.
Precisaremos saber ver os EUA sem preconceitos ideolgicos
ou ressentimentos por desencontros e colises do passado. Sem senti-
mentos de antiamericanismo, o que s faria apequenar-nos e distorcer
nossa viso do mundo, valorizando as convergncias onde elas sejam
possveis e convenientes e preservando nossos interesses, onde este-
jam eles em contradio ou divergncia com os do outro lado. 71
Com a China, temos de aceitar a realidade da competio mas
a ela sobrepor o sentido de parceria e comunidade de interesses. Cabe
desmercantilizar o relacionamento, e enxergar o muito que se tem
a ganhar de maior conjugao de esforos e da cooperao em varia-
dos setores. Em suma, relao com esses trs parceiros estratgicos
cabe, mais do que nunca, dar sentido e contedo cada vez mais estra-
tgicos.
5
Cooperao energtica nas amricas
Sebastio do Rego Barros

73
Diplomata de carreira. Foi embaixador do Brasil na extinta URSS a partir
de janeiro de 1990 e, a seguir, na Rssia at dezembro de 1994. Como em-
baixador, acompanhou de perto a tentativa de golpe contra Mikhail Gorba-
chev, a ascenso de Boris Yeltsin e o desmembramento da Unio Sovitica.
Esteve frente das misses do Brasil junto a ONU, Comunidade Europia
e a Organizao dos Estados Americanos. Foi Secretrio Geral das Relaes
Exteriores de 1995 a 1998, Embaixador do Brasil na Argentina de janeiro
de 1999 at dezembro de 2001, e Diretor-Geral da Agncia Nacional de
Petrleo de janeiro de 2002 a janeiro de 2005.
Sebastio do Rego Barros

Antecedentes

A
dcada de oitenta, que comeou de maneira to negativa para a
Amrica Latina, com o que ficou sendo conhecido como a crise
da dvida externa, ofereceu tambm algumas novas oportunida-
des de cooperao e integrao para a regio.
Devido derrota da Argentina na Guerra das Malvinas, ao ocaso
das intervenes militares na vida civil dos pases do Cone Sul, prpria
crise da dvida e ao incremento acelerado do comrcio internacional,
criaram-se as condies para avano na cooperao regional.
O Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de
1988 entre o Brasil e a Argentina e o entendimento entre os dois pases
na rea nuclear abrem a porta para a criao do Mercosul em 1991. Os
esforos anteriores de integrao regional dos quais o Brasil participou,
como a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC),
criada em 1960, e a Associao Latino-Americana de Integrao (ALA-
DI), de 1980, tiveram resultados pouco expressivos. Outras tentativas 75
regionais, como a Comunidade Andina de Naes e o Mercado Co-
mum Centro Americano, tiveram por motivos distintos desero de
membros fundadores e modstia dos pases membros efeitos muito
limitados.
O impacto inicial da aproximao entre o Brasil e a Argentina,
em seu projeto de integrao que seria o ncleo de um futuro merca-
do comum sul-americano, foi dramaticamente positivo no intercmbio
comercial entre os dois pases, em particular, e em todo o Cone Sul,
em geral. Entre 1985 e 1990, o comrcio entre o Brasil e a Argentina
praticamente decuplicou.
Esse clima de euforia, de um lado, a redemocratizao do Pa-
raguai, de outro, bem como as mudanas de governos no Brasil e na
Argentina, levaram criao do Mercosul, projeto poltico-econmico
de envergadura que teve e tem, de um lado, grande importncia pol-
tica para seus membros e para a regio, e, de outro uma importncia
econmica bem menor do que a esperada.
As razes para a frustrao com o lado econmico do Mercosul
tm sido frequentemente estudadas e examinadas em profundidade e
escapam, em muito, do escopo deste artigo. Registre-se apenas que a
concepo brasileiro argentina de seu projeto tinha muito presente
que no deveria haver adeses a seu acordo bilateral de 1988 por um
Cooperao energtica nas amricas

perodo de cinco anos. J nessa poca, vrios pases, mas principalmen-


te o Uruguai e o Mxico tentavam intrometer-se no entendimento es-
pecial entre o Brasil e a Argentina. Um, o Uruguai, para aderir. O outro,
o Mxico, para impedir que este pr-projeto de um bloco econmico-
comercial na Amrica do Sul fosse adiante.
O fato que o Mercosul foi criado em 1991 e conheceu forte
impulso nos seus primeiros oito anos de existncia, mas no conse-
guiu concretizar o mercado comum prometido no artigo 1 do Trata-
do de Assuno, ou, sequer, completar os requisitos da unio adua-
neira, a comear pela definio de um cdigo e pelo estabelecimento
de uma autoridade aduaneira nica. No final da dcada o projeto de
mercado comum regional dava sinais claros de que tinha perdido seu
vigor inicial.
O crescimento propiciado pela rebaixa tarifria chegava a seus li-
mites e tanto a Tarifa Externa Comum (TEC), quanto a tarifa zero entre
os membros provaram ento, na prtica, estar ainda longe de funcionar
76 como deveriam. Essa a situao ainda hoje, dezoito anos depois da
criao do Mercosul.
Frustradas as diversas tentativas de corrigir os erros do Mercosul
e aproveitando o projeto Avana Brasil, em 2000, o ento presidente
Fernando Henrique Cardoso convocou, em Braslia, a primeira reunio
de presidentes da Amrica do Sul para tratar de questes de integrao
da infra-estrutura.
Frente adeso do Mxico Amrica do Norte por meio da NAF-
TA (rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte), bem como distncia
que separa o Brasil da Amrica Central e do Caribe, e ainda, obviedade
de que o projeto da ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas) no
tinha a menor possibilidade de dar certo, o Brasil chegara concluso de
que sua circunstncia, no sentido de Ortega y Gasset, era, na realidade,
a Amrica do Sul e no a Amrica Latina. Nessa oportunidade criou-se a
Iniciativa de Integrao Regional Sul-Americana (IIRSA).
Com o governo do presidente Lula, a Amrica do Sul passou
a ser apresentada, no discurso diplomtico, como a maior prioridade
brasileira.
Em dezembro de 2004, no Peru, a IIRSA se transformou em
CASA Comunidade Sul-Americana de Naes e os projetos de in-
tegrao fsica na regio, iniciados na reunio de Braslia, foram para l
transferidos.
Sebastio do Rego Barros

Em abril de 2007, j sob a forte influncia do presidente da Ve-


nezuela, Hugo Chvez, a antiga IIRSA, depois CASA, foi substituda pela
UNASUL Unio das Naes Sul-Americanas, dotada de um secreta-
riado em Quito. Posteriormente, no mbito da UNASUL, foram cria-
dos um Conselho de Defesa e um Conselho de Sade.
A preocupao com a infra-estrutura, se de todo no desapare-
ceu, passou a ocupar um lugar de menor relevo, frente politizao do
tema integrao sul-americana e latino-americana. O aparecimento no
cenrio da regio de um nmero crescente de presidentes com ten-
dncias esquerdistas, populistas ou, para ser mais atual e mais abran-
gente, bolivarianas, e a poltica de acomodao diplomtica adotada
pelo Brasil mudou o foco dos esforos de integrao.

Panorama energtico global e regional

Vale a pena reter alguns dos principais tpicos assinalados pela


Agncia Internacional de Energia, em seu relatrio de 2008: 77

O sistema energtico mundial est em uma encruzilhada, pois


as atuais tendncias de consumo e demanda so claramente
insustentveis ambiental, econmica e socialmente.
O petrleo a principal fonte de energia da atualidade e con-
tinuar a s-lo por muito tempo, mesmo nas previses mais
otimistas sobre o ritmo de desenvolvimento e emprego de tec-
nologias alternativas. Entretanto, as origens de petrleo para
satisfazer a crescente demanda, o custo de sua produo e os
preos que os consumidores tero de pagar por ele so extre-
mamente incertos, talvez mais do que nunca. O brutal aumento
de preo dos ltimos anos, culminando com o famoso pico de
quase 150 dlares o barril, em julho de 2008, e a alta instabili-
dade do preo demonstram que esse nvel de preos ser cada
vez mais sensvel a desequilbrios de mercado de curto prazo.

Apesar da natureza finita dos recursos de petrleo e de gs, o


risco imediato ao suprimento no uma falta de recursos globais, mas
sim uma falta de investimentos onde seriam necessrios. O investimen-
to em explorao e produo tem aumentado rapidamente em termos
nominais, mas muito do crescimento tem sido devido a custos cres-
Cooperao energtica nas amricas

centes e necessidade de combater as taxas declinantes de aproveita-


mento de produo, principalmente em provncias de alto custo fora
da OPEP.

A demanda global por petrleo passar de 85 milhes de b/d em


2007 para 106 mb/d em 2030. As ltimas previses feitas em 2009
diminuem esse ltimo nmero em quase 10 mb/d, ou seja, 97 a
98 mb/d em 2007. O aumento total da demanda advir de pases
emergentes. Dentre esses, a China, a ndia e o Oriente Mdio se-
ro responsveis por trs quartos desse crescimento. Haver uma
pequena diminuio da demanda dos pases da OCDE.
Embora o suprimento de petrleo e gs no longo prazo 2030
esteja assegurado, o de mdio prazo 2015 preocupa, de-
vido a algumas quedas de investimentos atuais em novas pro-
vncias. Fatores geolgicos, geogrficos e polticos se misturam
para acelerar essas quedas.
78 A preveno de danos irreversveis ao clima requer uma pro-
funda descarbonizao das fontes mundiais de energia. Essa s
pode ser alcanada com radical ao dos governos, tanto em
nvel nacional quanto atravs da participao coordenada em
mecanismos multilaterais.

No mbito hemisfrico, o Banco Interamericano de Desenvolvi-


mento coordenou um estudo, em cooperao com instituies como
o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI) e o Center for
Strategic & International Studies (CSIS), sobre a cooperao dos pases
do hemisfrio nas questes relacionadas energia. O livro publicado
sobre o assunto, em 2008, Cooperao Energtica nas Amricas: en-
traves e benefcios, conclui que o aumento da cooperao transnacio-
nal traria grandes benefcios aos pases e descreve as vises quanto s
polticas e estratgias da regio em matria de energia.
Enquanto a International Energy Oulook 2006, da U.S. Energy
Information Administration, prev um crescimento de 71% da deman-
da mundial de energia entre 2003 e 2030, na Amrica Latina e no Ca-
ribe (ALC), o aumento previsto do consumo ainda maior (109% no
mesmo perodo). A regio deve preparar-se para gastar cerca de 2%
de seu PIB anual para aumentar e sustentar seu suprimento de energia,
ou seja, aproximadamente US$ 40 bilhes por ano em valores corren-
Sebastio do Rego Barros

tes de 2004. O gs natural e as energias renovveis, principalmente a


hidreltrica, so as nicas fontes capazes de aumentar sua participao
na gerao mundial de energia nas trs prximas dcadas. Essa tendn-
cia ser ainda mais pronunciada para os pases da ALC, em parte devido
abundncia das fontes, demanda, localizao e a expectativas de
preos relativamente elevados do petrleo.

No Cone Sul, as reservas de gs natural so abundantes e a


infra-estrutura para o transporte regional est bastante desen-
volvida. A regio tem potencial significativo de crescimento
para esse mercado, especialmente em vista da enorme neces-
sidade de energia do Brasil e do emprego ainda escasso do
gs (cerca de 8% do consumo total) em sua matriz energtica.
Gasodutos que ligassem o Peru ao Chile e a Bolvia ao norte da
Argentina viriam a constituir a espinha dorsal de um sistema
que traria grandes oportunidades de troca.
79
Consoante com essa concluso, a segurana energtica ou, em
outras palavras, a existncia de uma fonte de abastecimento ampla-
mente disponvel na Amrica do Sul, como o caso do gs natural,
converteu-se em prioridade poltica para os governos da regio.
Pases como a Venezuela, Bolvia e Peru so exportadores lqui-
dos de gs natural, outros so em grande parte importadores, como
o Brasil, o Chile, o Uruguai e, parcialmente, a Argentina. Isto explica a
convergncia entre produtores e consumidores na busca de projetos
ambiciosos, como o atualmente pouco provvel Anel Energtico que
levaria o gs peruano a cinco pases ou o plano mais recente, mais
ambicioso e mais improvvel, de interconexo energtica denominado
Gasoduto do Sul, patrocinado pela Venezuela.
H, portanto, dvidas sobre a viabilidade da to desejada integra-
o energtica da Amrica do Sul.
A Argentina e a Bolvia assinaram recentemente um acordo
de elevao do preo do gs natural comprado pelos argentinos dos
bolivianos, ao passo que estes tm procurado adequar seus preos
realidade internacional. Isto, por sua vez, redundar em uma ele-
vao do preo do insumo que a Argentina vende a um pas nitida-
mente importador, como o caso do Chile, pas ao qual a Bolvia
se nega a vender diretamente o gs enquanto os chilenos insistirem
Cooperao energtica nas amricas

em no atender demanda histrica dos bolivianos de acesso ao


mar. O Brasil, Paraguai e Uruguai tambm devero pagar mais pelo
gs natural adquirido da Bolvia e da Argentina. O episdio da nacio-
nalizao boliviana do setor de petrleo e gs, ocorrido em frente
a uma instalao da Petrobras, em 2005, aliado situao embara-
osa em que se viram a empresa e o prprio Brasil de ter que no
s aceitar o desaforo boliviano, mas tambm negociar contratos e
acordos passados, adiaram por muito tempo a integrao energtica
da regio.

Cenrio energtico de alguns pases do hemisfrio

Estados Unidos

A poltica energtica americana para os ltimos 30 anos girou em


torno de quatro pontos principais: diversificao das fontes de abaste-
80 cimento de energia; estmulo a medidas de conservao e de eficin-
cias dos combustveis; aumento da reserva estratgica de petrleo e
dependncia da Arbia Saudita para equilibrar o mercado do petrleo
e moderar os preos.
Essa poltica, de modo geral, foi bem-sucedida, mas as condies
de mercado esto mudando: a demanda global est aumentando em
ritmo acelerado, em grande parte por causa da entrada de novos ato-
res, como a China e a ndia, e o fornecimento de energia est cada vez
mais controlado pelas empresas nacionais de petrleo, cujos objetivos
no se ajustam aos conceitos tradicionais do mercado.
Os Estados Unidos so auto-suficientes para quase todas as suas
necessidades energticas, menos em petrleo e gs natural. A deman-
da americana de derivados de petrleo encontra-se um pouco acima
dos 20 mb/d. Em 2008, as importaes lquidas de petrleo americanas
supriram cerca de 60% da demanda e as de gs 20%.
O maior objetivo da poltica energtica dos Estados Unidos
diminuir sua dependncia da energia importada e tambm diminuir
a carbonizao de sua matriz. Existe cooperao cientfica e tcnica
com o Brasil em biocombustveis, mas os poderosos setores agrcolas
e petrolferos impedem, hoje, e continuaro impedindo em um futuro
previsvel, uma penetrao significativa do etanol brasileiro no mercado
americano.
Sebastio do Rego Barros

Canad

O Canad o maior fornecedor de petrleo, derivados de pe-


trleo, gs natural e eletricidade para os Estados Unidos. O Canad
tem reservas provadas de 178,8 bilhes de barris, as maiores do mun-
do depois da Arbia Saudita. O grosso dessas reservas est em fontes
chamadas no-convencionais, principalmente areias betuminosas.

Mxico

Apesar de ser um grande produtor de petrleo mais de 3,5


mb/d , o Mxico enfrenta graves problemas na formulao de polticas
que atendam a suas necessidades energticas nos anos vindouros. Suas
reservas provadas em 2005 (ano de referncia do estudo) eram de
14,6 bilhes de barris, mas esse nmero vem caindo sistematicamente
nos ltimos anos. Em 2008, as reservas provadas eram um pouco mais
de dez bilhes de barris. Mantendo-se o atual ritmo de produo, as 81
reservas duraro apenas 10 anos.
O mais grave problema energtico que o Mxico tem enfrenta-
do nas ltimas dcadas a insuficincia de recursos destinados em-
presa estatal Petrleos Mexicanos (PEMEX) para investimentos em
explorao e, consequentemente, produo. Como a legislao mexi-
cana no permite que qualquer outra empresa, alm da PEMEX, faa
investimentos no pas, o Mxico tem deixado de fazer explorao de
hidrocarbonetos. O Golfo do Mxico, cuja parte em territrio dos Es-
tados Unidos tem dado to bons resultados, praticamente no foi ainda
explorado pelo Mxico por falta de recursos.
O estudo chama a ateno para o contraste existente entre o
tratamento dispensado pelo Brasil Petrobras e pelo Mxico PEMEX.
A PEMEX exerce o monoplio do setor, enquanto a Petrobras trabalha
ao lado de investidores privados ou em joint-ventures com eles. A relu-
tncia do Mxico em aceitar capital privado na produo de petrleo
vem da nacionalizao das empresas estrangeiras de petrleo em 1938.
A PEMEX tentou compensar a falta de financiamento com contratos
para a prestao de servios, mas as grandes empresas independentes
preferem ser donas, ou parcialmente donas, a serem meras prestado-
ras de servio. Desse modo, tem faltado capital PEMEX para fazer
explorao.
Cooperao energtica nas amricas

Venezuela

A Venezuela, com uma produo de 2,7 mb/d e exportaes de


1,9 mb/d, em 2007, o quarto fornecedor de petrleo e derivados dos
Estados Unidos, depois do Canad, Mxico e Arbia Saudita. tambm
seu mais difcil parceiro comercial no Hemisfrio Ocidental, na rea de
petrleo.
De acordo com o Oil and Gas Journal, as reservas venezuelanas
provadas, no que se refere ao petrleo de produo convencional, so
de 99 bilhes, de barris, as maiores do hemisfrio. Alm disso, as re-
servas da Venezuela de petrleo superpesado e betume (reservas no-
convencionais), no cinturo de petrleo do Orinoco, podem ser da
ordem de 270 bilhes de barris. Se a Venezuela conseguir o reconhe-
cimento formal desses recursos, como j foi conseguido pelo Canad
para suas areias betuminosas, ela passar a ter 312 bilhes de barris,
portanto reservas maiores do que as da Arbia Saudita.
82 A Venezuela nacionalizou o setor de petrleo em 1975 e criou a
empresa estatal Petrleos de Venezuela (PDVSA). Depois de uma pro-
longada greve, em 2002/03, foram demitidos mais de quinze mil ope-
rrios e funcionrios, o que abalou a capacidade operacional da compa-
nhia. A produo venezuelana tem sido declinante, mas h dificuldades
para a obteno de dados fidedignos, em conseqncia do controle
total exercido pelo presidente Hugo Chvez sobre as informaes da
PDVSA.
Apesar desse impacto negativo a empresa ainda poderosa e tem
uma capacidade global de refino de mais de trs milhes de b/d, com
plantas na Venezuela, nos Estados Unidos, na Europa e no Caribe.

Argentina

As reservas provadas de petrleo na Argentina so de 2,6 bilhes


de barris, em 2008, com uma razo de produo/reservas de pouco
mais de 10 anos.
A Argentina, em anos recentes, viveu uma experincia clssica
de interveno no mercado de gs natural com fins polticos. Anterior-
mente, em 1991, o Congresso promulgou a lei de conversibilidade sob
a qual o valor do peso foi equiparado ao do dlar, lastreado por um dis-
positivo segundo o qual as reservas em moeda estrangeira conversvel
Sebastio do Rego Barros

deviam ser pelo menos equivalentes base monetria. Essa medida an-
tiinflacionria deu resultado por mais de uma dcada, mas a constante
valorizao do peso tornou no-competitivos os bens manufaturados
produzidos na Argentina.
O peso argentino foi desvalorizado em janeiro de 2001, ocasio
em que houve tambm uma interveno nos mecanismos de formao
de preos de mercado, no somente para o gs natural, mas para de-
psitos bancrios e outros bens.
As mdias de consumo de usurios de gs natural foram trans-
formadas em pesos e congeladas em patamares de 2001, determinando
escassos investimentos na produo de gs natural. Os preos ao consu-
midor tambm foram congelados em patamares artificialmente baixos.
Essas medidas foram tomadas no governo do presidente Nestor
Kirchner, que lanou mo do controle de preos para evitar a eleva-
o de preos ao consumidor. O resultado disso foi o crescimento da
demanda, que ultrapassou a oferta e, em 2004, provocou desabasteci-
mento e acarretou a necessidade de reduzir as exportaes, mesmo as 83
j contratadas, e importar gs natural.
Algumas correes foram feitas nessas medidas a partir de 2005,
mas no foram suficientes e a Argentina saiu do processo com sua imagem
de fornecedora confivel de gs natural consideravelmente prejudicada.
A estatal de petrleo Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) foi
privatizada em 1993, na presidncia de Carlos Menem. A empresa, atu-
almente chamada Repsol YPF, pertence, em grande parte, a investido-
res espanhis.
Em maio de 2004, foi fundada uma nova empresa petroleira mis-
ta, chamada Energia Argentina S.A. (ENARSA), que est autorizada a
operar em amplas atividades relacionadas ao petrleo e ao gs, e detm
o direito exclusivo de firmar novos contratos de concesso a empresas
petroleiras privadas para prospeco e explorao de hidrocarbonetos
na plataforma continental argentina.

Bolvia

A Bolvia tem substanciais reservas provadas de gs natural que che-


gam a 24 trilhes de ps cbicos (Tp3). Essa ddiva natural num mundo
vido de energia, s comparvel ao boom do estanho antes da Grande
Depresso, tem trazido mais problemas do que solues para o pas
Cooperao energtica nas amricas

Nos anos noventa, houve grande capitalizao da Yacimientos


Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) e a aprovao de uma lei de
hidrocarbonetos (1996) durante o governo de Gonzalo Sanchez de
Lozada. Deu-se tambm um enorme crescimento dos investimentos
estrangeiros, bem como aumento das reservas e da produo. Entre
1992 e 1996, a YPFB e a Petrobras firmaram uma srie de acordos que
levaram construo do gasoduto (GASBOL) que ligou Rio Grande, no
sul da provncia boliviana de Santa Cruz, a So Paulo e a Porto Alegre.
O sentimento poltico predominante, depois de 2000, voltou-se
para um nacionalismo exacerbado e o drama poltico que se sucedeu,
em grande parte centrada ostensivamente no papel do gs, porm mais
basicamente na diviso do poder poltico no pas, incluiu dois presiden-
tes forados a deixar o poder em um intervalo de 20 meses. A propos-
ta de construo de um gasoduto por um consrcio de investidores
estrangeiros, de modo a levar o gs boliviano a um porto no norte do
Chile para converso em gs natural liquefeito e posterior embarque
84 para a Califrnia, foi rejeitado por causa do sentimento nacionalista ge-
rado pela perda da sada boliviana para o mar, depois da derrota para o
Chile na guerra do Pacfico no sculo XIX. Outros projetos atraentes
tambm deixaram de ser cogitados.
Em 2005, depois de um acidentado transcurso, foi aprovada uma
nova lei de hidrocarbonetos. No final do ano, Evo Morales foi eleito
presidente por maioria absoluta, acontecimento notvel na Bolvia. Em
2006 houve a nacionalizao das companhias estrangeiras de petrleo,
seguida de tentativas de rever os contratos existentes. O Brasil reagiu
com contida fria, pois a dependncia de gs boliviano para seu supri-
mento energtico exigia, como ainda exige, grande dose de prudncia
poltica.
O resultado que, hoje em dia, a dependncia brasileira j dimi-
nuiu, tem havido crescimento da produo de GNL no Brasil, as impor-
taes da Bolvia tm diminudo e qualquer plano de investimento no
pas vizinho foi engavetado. O mesmo tem ocorrido com outros pases.
Passar algum tempo, e esse tempo ser longo, at que investimentos
significativos concretos voltem a procurar a Bolvia.
Sebastio do Rego Barros

Brasil

Em 1938, foi criado o Conselho Nacional do Petrleo (CNP),


para avaliar os pedidos de pesquisa e lavra de jazidas de petrleo. O
decreto que instituiu o CNP tambm declarou de utilidade pblica o
abastecimento nacional de petrleo e regulou as atividades de impor-
tao, exportao, transporte, distribuio e comrcio de petrleo e
derivados e o funcionamento da indstria do refino. Mesmo ainda no
localizadas, as jazidas passaram a ser consideradas como patrimnio da
Unio. A criao do CNP marca o incio de uma nova fase da histria
do petrleo no Brasil.
Em 1953, a Lei 2004, institui o monoplio estatal da pesquisa e lavra,
refino e transporte do petrleo e seus derivados e cria a Petrobras.
Nos anos 1990, houve grandes modificaes no modelo de pe-
trleo e gs estabelecido pela Lei n 2004, de 1953. As Emendas Cons-
titucionais n 5 e n 9, de 2005, e a Lei 9478, de 2007, flexibilizam o
monoplio exercido pela Petrobras, desde 1953, e permitem a atua- 85
o de outras empresas, pblicas e privadas, nacionais ou estrangeiras,
em todos os elos da indstria petrolfera. Foi mantido o monoplio
da Unio sobre as reservas de petrleo, gs e demais atividades da
cadeia produtiva. As atividades de explorao e produo, no entanto,
passaram a ser regidas por contratos de concesso firmados entre a
Agncia Nacional de Petrleo (ANP) autarquia criada para promover
a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades no setor e as
empresas vencedoras das licitaes de blocos promovidos anualmente.
A Petrobras teve garantido o direito sobre os campos em produo e
sobre as reas em que tivesse realizado investimentos na explorao.
O novo modelo alcanou excelentes resultados ao longo dos
ltimos doze anos. Hoje em dia, mais de setenta empresas exercem
atividades de explorao e produo no Brasil. Ao mesmo tempo, a
Petrobras, exposta concorrncia, fortaleceu-se.No s dentro do
pas, pois, ao se tornar parceira das grandes empresas internacionais
de petrleo dentro do Brasil, onde, por razes bvias, tem grandes
vantagens comparativas, a Petrobras conseguiu associar-se, em p de
igualdade, a essas gigantes no exterior.
Todo o setor de petrleo e gs cresceu. Passou de 3% de parti-
cipao no PIB no incio do sculo, para mais de 10% atualmente. As
licitaes de rea, realizadas anualmente, desde 1998, so reconheci-
Cooperao energtica nas amricas

das internacionalmente como exemplo de transparncia, lisura e esta-


bilidade de regras.
A Tabela 1 apresenta dados do setor de petrleo e gs, compa-
rando os anos de 1997 e 2007:

Tabela 1 Evoluo dos indicadores do setor no Brasil

Indicador 1997 2007


Participao do setor petrleo no PIB 2% 10%
Produo de leo (mil barris/dia) 870 1850
Investimento (US$ bilhes) 4 25
Participao governamental (R$ bilhes) 0,2 15
Preo do barril tipo Brent (US$) 19 110
Taxa de cmbio (R$/US$) 1,8 1,9
86 Fonte: ANP

As atividades de explorao e produo de petrleo e gs so


regidas internacionalmente por trs modelos principais: contrato de
concesso, contrato de partilha e prestao de servios.
No contrato de concesso (adotado no Brasil), o monoplio dos
recursos naturais da Unio, mas o risco da explorao da conces-
sionria, que, em caso de sucesso, ser proprietria do leo produzido
pelo perodo de vigncia do contrato.
J no contrato de partilha, o custo do risco exploratrio da
empresa contratada. Em caso de sucesso da empreitada, a empresa
desconta os custos de explorao e de desenvolvimento da produo
do leo, que repartido entre a empresa e a Unio em percentuais
preestabelecidos. De modo geral, os custos no modelo de partilha so
maiores.
Na prestao de servios, o plano do trabalho definido entre
a empresa operadora e o Estado. O pagamento empresa realizado
em dinheiro e o leo fica nas mos do Estado, que responsvel por
sua comercializao. A prestao de servios o modelo adotado por
Mxico e por Ir, por exemplo.
O padro de contrato de concesso adotado pelas reformas dos
anos 1990 prev a apropriao pela sociedade por intermdio da
Sebastio do Rego Barros

Unio, dos estados e dos municpios de parte da renda obtida pela


produo de petrleo e gs. As participaes governamentais, meca-
nismo adicional s obrigaes tributrias previstas na Lei n 9478, per-
mitiram uma substancial ampliaao da fatia governamental sobre a ren-
da auferida nas atividades de explorao e de produo, regidas pelos
contratos de concesso, conforme o quadro ao lado:

Tabela 2 Alteraes das participaes governamentais


na Lei do Petrleo

At 1997 Aps 1997 Lei 9478/97


Royalties 5% I. Bnus de assinatura
II. Royalties at 10%
III.Participao especial: alquotas progressivas de 10%, 20%, 30%, 35% e 40%.
IV. Pagamento pela ocupao ou reteno de rea
Participao de proprietrios de terra:0,5% a 1% do valor da produo de 87
petrleo e gs em terra.
Fonte: ANP

O bnus de assinatura pago pelo vencedor do leilo das re-


as concedidas para explorao. O valor repassado integralmente
Unio. Conceitualmente, o bnus precifica o risco exploratrio asso-
ciado ao bloco e bacia ofertados.
J o pagamento pela ocupao ou reteno de rea refere-se aos
valores pagos por quilmetro quadrado retido pela concessionria du-
rante a fase de explorao e de produo. O montante tambm acaba
repassado integralmente para a Unio.
Os royalties recaem sobre a renda bruta da produo e podem
variar de 5% a 10%, sendo hoje de 9,7% na mdia ponderada. Os va-
lores da renda bruta so calculados em funo do preo internacional
do barril e do cmbio. Representam uma compensao financeira pela
explorao de um recurso mineral no-renovvel.
As participaes especiais so aplicadas a campos de grande vo-
lume de produo, ou de grande rentabilidade. Recaem sobre a renda
lquida de acordo com alquotas progressivas que variam em funo do
volume de produo de um determinado campo. Expressam a captu-
Cooperao energtica nas amricas

ra financeira pelo Estado de parcela da rentabilidade das atividades de


produo no setor de petrleo, como faz o Imposto de Renda.
Os royalties e as participaes especiais contemplam Unio, es-
tados e municpios, em percentuais distintos, conforme apresentado na
Tabela 3. Repartem-se aproximadamente na proporo de 50% para
Unio e 50% para estados e municpios. Pode-se observar que o total
da distribuio das participaes governamentais entre Unio, Estados
e Municpios depende significativamente do valor do bnus de assina-
tura auferido na licitao anual, uma vez que estes so repassados inte-
gralmente Unio.

Tabela 3 Distribuio das participaes governamentais


entre os entes federativos
Participao 2006 2007
Distribuio Distribuio
governamental R$ bilhes R$ bilhes

88 Bnus de assinatura 0,4 Unio 100% 2,1 Unio 100%


Royalties 7,7 Unio 35% 7,5 Unio 35%
Estados 31% Estados 31%
Municpios 34% Municpios 34%
Participao Especial 8,9 Unio 50% 7,1 Unio 50%
Estados 40%
Municpios 10%
Reteno de rea 0,1 Unio - 100% 0,1 Unio- 100%
Total 17,1 Unio 44% 16,8 Unio 50%
Estados 35% Estados 31%
Municpios 21% Municpios 19%
Fonte: ANP

Da transformao na indstria do petrleo resultou o cresci-


mento quase exponencial da participao do governo nas receitas do
setor. Considerando royalties, participao especial, bnus de assinatu-
ra e pagamento por reteno de rea, ela somou mais de R$ 82 bilhes
desde 1998 at o ano passado.
Durante o IV Seminrio de Petrleo e Gs no Brasil realizado
pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas, re-
Sebastio do Rego Barros

alizado em abril de 2008, o Instituto Brasileiro de Petrleo, que rene


praticamente 100% das empresas do setor, assim descreveu o modelo
brasileiro:

Sistema moderno, flexvel e progressivo


Pleno xito desde a sua introduo
Atrativo para o Governo, para os grandes investidores e para
os operadores nacionais
Acomoda as diferentes condies de produo: em terra, guas
rasas e guas profundas
Favorece a viabilidade econmica de campos de portes diversos

A histria recente e o pr-sal

Em oito de novembro de 2006, com os leiles da Oitava Roda-


da em pleno andamento, aes populares no Rio de Janeiro e Bras-
lia obtiveram concesso de liminares que motivaram a suspenso da 89
Rodada, quando j haviam sido declarados os vencedores dos blocos
oferecidos na Bacia de Tucano Sul, na Bahia, e em um setor de guas
profundas da Bacia de Santos.
Essas aes questionavam a limitao de nmero de blocos que
cada licitante poderia obter como operador. O recurso da ANP, in-
terposto sete meses depois junto ao STF, e com parecer favorvel da
AGU, motivou uma deciso clara da Suprema Corte, em 20 de julho
de 2007, suspendendo os efeitos das liminares. Em oito de outubro
de 2007, ocorreu o trnsito em julgado desta deciso, viabilizando,
desse modo, a continuidade da Rodada. A Agncia, entretanto, no
tomou essa iniciativa.
Nesse nterim, as providncias para a Nona Rodada tiveram
curso, mas, em seis de novembro de 2007, 16 dias antes do leilo
programado para licitao, o Conselho Nacional de Poltica Energ-
tica CNPE baixou a Resoluo N 6, retirando 47 blocos da lista
dos blocos oferecidos na Bacia de Santos e Campos, por estarem re-
lacionados a possveis acumulaes em reservatrios do Pr-Sal. Esta Re-
soluo foi editada no embalo de anncios de descobertas expressivas
no cluster do chamado Pr-Sal da Bacia de Santos particularmente o
anncio da Petrobras e companhias associadas de volumes recuper-
veis estimados de 5 a 8 bilhes de barris equivalentes de petrleo no
Cooperao energtica nas amricas

campo de Tupi. A mesma Resoluo, entretanto, determinou ANP, a


adoo das providncias necessrias para prosseguimento e a concluso
da 8 Rodada.
Vrios meses se passaram, at que nova Resoluo do CNPE,
a de N 8, de 22 de julho de 2008, determinou que a deciso sobre
a Oitava Rodada, fosse adiada at a prxima Reunio Ordinria do
Conselho. Alguns dias antes, em 18 de julho de 2008, fora publicado
Decreto do Presidente da Repblica, nomeando uma Comisso Inter-
ministerial com a finalidade de estudar e propor as alteraes necessrias
na legislao, no que se refere explorao e produo de petrleo e gs
natural nas novas provncias petrolferas descobertas em rea denominada
Pr-Sal. A Dcima Rodada, com leiles realizados em 17 de dezembro
de 2008, ao no incluir blocos na margem continental brasileira, onde
se concentram 90% da produo do pas, no atraiu as principais em-
presas de petrleo e foi das mais fracas realizadas pela ANP.
Finalmente, em 31 de agosto, o presidente Lula, em cerimnia
90 pblica solene, com fortes laivos polticos e eleitorais, fez a apresenta-
o da proposta do governo, gestada durante quatorze meses, de um
Modelo Regulatrio do Pr-Sal que prope: a introduo do sistema
de partilha de produo para os recursos do pr-sal; a criao de uma
nova empresa pblica; a criao de um fundo social; cesso de recursos
Petrobras.
O modelo proposto tem um carter bem mais estatizante do
que o criado em 1997.
O sistema de partilha de produo no ruim, em si, embora
sua utilizao em pases que tm um alto grau de corrupo cause pre-
ocupao.
Pior ainda vem do fato de que o modelo brasileiro de concesso
no s vem funcionando muito bem, como tambm abriga em seu bojo
todos os elementos para atingir os objetivos que o governo diz desejar
alcanar. Em outras palavras, difcil aceitar que se tenha de paralisar
por mais de um ano os investimentos e a ao dos agentes do setor
para fazer mudanas que so, na melhor das hipteses desnecessrias.
Na realidade, h vrios aspectos preocupantes, alm da introduo do
sistema de partilha da produo.
A criao de uma nova estatal j negativo em si, mas quando
se l que para representar a Unio nos consrcios e comits ope-
racionais que devero ser criados para gerir os diferentes contratos de
Sebastio do Rego Barros

partilha o impacto negativo muito maior. No sistema atual de con-


cesso, no h consrcios ou comits onde a Unio deva estar repre-
sentada. Prev-se, pois, um grande aumento da burocracia onde hoje
no existe. De qualquer modo, a Agncia Nacional de Petrleo ANP
j existe e poderia cumprir as funes da Petro-Sal, nome em si que
j assustador.
Fazer da Petrobras a operadora obrigatria em todos os blocos
deixa srias dvidas. Embora a competncia da empresa brasileira seja
alta, irrealista esperar que a Petrobras possa ser a operadora de to-
dos os blocos do pr-sal. Os desafios e as dimenses da nova fronteira
descoberta ao longo de quase mil quilmetros de extenso, em guas
superprofundas distantes da costa, sero difceis para toda a indstria
de petrleo mundial junta. Reserv-la apenas para a empresa brasileira
um misto de estatismo, nacionalismo e corporativismo retrgrado e
descompassado com o Brasil de hoje. Se a proposta for aprovada, essa
exigncia se tornar um gargalo limitante do crescimento da explora-
o e da produo do pr-sal. O fato de a Unio capitalizar a Petrobras 91
poder ter efeito na sua capacidade de disputar valiosos blocos em fu-
turos leiles, mas no ter o condo de dar empresa todos os recur-
sos, principalmente os humanos, de que ela necessitar para operar
sozinha todo o pr-sal.
O Fundo Social defensvel e pode ser til, desde que se produza
muito petrleo e gs e desde que essas receitas no sejam apropriadas
pelo Tesouro como ocorre hoje em dia com grande parte das receitas
previstas pela legislao existente. O fato de transformar a Petrobras
como operadora obrigatria no s limitar os investimentos de ter-
ceiras empresas, mas tambm as atividades de explorao e produo,
o que tende a fazer que o Fundo Social, anunciado como salvador do
Brasil, termine por ser bem modesto.
Sempre vale a pena lembrar que, no Brasil, em toda histria
do petrleo, foram furados pouco mais do que vinte mil poos, que
o nmero alcanado anualmente nos Estados Unidos e no Canad,
onde j foram furados quase cinco milhes de poos. preocupante
ver uma proposta que, de certa maneira, deseja levar o pas para o
caminho do passado.
6
A crise do Mercosul
Srgio Amaral

93
Diplomata de carreira. Foi Secretrio de Assuntos Internacionais do Mi-
nistrio da Fazenda e Chefe da Delegao do Brasil s negociaes com
o Clube de Paris e com o Comit dos Bancos Credores em 1988 e 1989;
Representante Alterno junto ao GATT e negociador da Rodada Uruguai em
1990 e 1991. Foi Ministro de Estado da Comunicao Social e Porta-Voz
do Presidente da Repblica de 1995 a 1998; Embaixador do Brasil em Lon-
dres em 1999 e 2000; Foi ainda Ministro de Estado do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior e Presidente do Conselho do Banco Nacional
do Desenvolvimento Econmico e Social em 2001 e 2002. Embaixador do
Brasil em Paris e Representante do Brasil junto OCDE de 2003 a 2005.
Atualmente Diretor Internacional da FAAP, Conselheiro da FIESP e de
Felsberg e Associados, e Presidente da ABITRIGO.
Srgio Amaral

Q
uando eu falava sobre o Brasil no exterior, eu sempre co-
meava dizendo: Vocs certamente sabem que o Brasil foi
descoberto em 1.500, mas talvez no saibam que o Brasil s
descobriu que o mundo existe, faz muito pouco tempo, uns dez a quin-
ze anos. Isto em parte verdade e hoje vejo esse cenrio mudando,
substancialmente, pelo interesse crescente nas relaes internacionais
na universidade, na imprensa e nos meios polticos. O engajamento do
meio poltico na poltica externa, ao meu ver, se torna cada vez mais
importante, porque foi-se o tempo em que a poltica externa era o pri-
vilgio quase que exclusivo do Itamaraty.
Em fins de julho o Mercosul reuniu o seu conselho e o chanceler
do Paraguai escolheu esse momento para brindar os presentes com um
comentrio surpreendente para um encontro poltico desse nvel. Ele
disse: O Mercosul se encontra em estado terminal. Esta declarao
do chanceler do Paraguai, ainda que chocante, de certo modo com-
partilhada por muitos e, sobretudo, os empresrio brasileiros cansados
de ver o aumento da proteo tarifria nas suas exportaes para a 95
Argentina.
A Argentina pouco depois das eleies, tambm surpreendeu
quando todos esperavam que, depois do processo eleitoral, seu gover-
no retirasse as medidas de proteo crescente que vinham tomando.
Disse a ministra do Comrcio que a Argentina no retiraria as licenas
no automticas, uma das quais chegam a demorar de quatro a seis
meses para serem retiradas ou aprovadas. Embalado por esses bons
exemplos, o Uruguai, mais recentemente, chegou anunciar que dever
tambm, por sua vez, tomar medidas de recesso a exportaes bra-
sileiras, certo de que contar, assim como o Paraguai e a Argentina e
tambm a Bolvia, com a benevolncia da diplomacia brasileira.
Entendo a declarao do Chanceler do Paraguai certamente um
exagero retrico. Mas inegvel que se ns no estamos assistindo a
agonia do Mercosul, porque ele tem um fundamento poltico, ao meu
ver, slido, por outro lado somos espectadores da uma das crises mais
profunda do Mercosul. Esta crise no tem razes apenas na flexes de
comrcio, Ela envolve aspectos institucionais e, em certa medida, uma
crise institucional, porque os seus scios no sabem muito bem o que
querem do Mercosul e, quando sabem, seus desejos so conflitantes.
O que que est acontecendo com o Mercosul neste momento?
Por que o livre comrcio e a Unio Aduaneira no avanam? Porque te-
A crise do Mercosul

mos dois setores ainda excludos da Unio Aduaneira, alm da a impos-


sibilidade de pases negociarem conjuntamente acordos de comrcio
como verificamos recentemente. O sistema de soluo de controvrsia
no existe ou se existe no acionado, o Programa de Ao do Mer-
cosul, adotado em 2004, no avana, mesmo em reas nas quais estava
previsto o seu avano como a integrao da cadeia produtiva, fim da
dupla tributao ou aprovao do Cdigo Aduaneiro.
Por que essa situao? Neste ponto preciso analisar mais de-
tidamente o relacionamento entre Brasil e Argentina, o qual o eixo
fundamental do Mercosul, assim como o relacionamento entre Alema-
nha a Frana eixo fundamental da Unio Europia. Existem dois pro-
blemas que, ao meu ver, esto nas bases dos problemas do Mercosul,
das dificuldades do Mercosul avanar, assim como das dificuldades para
a tornar realidade a integrao na Amrica do Sul.
O primeiro: um descompasso claro entre o momento da econo-
mia Argentina e o momento da economia brasileira. H 15 anos, desde
96 a criao do Real, o Brasil vive um perodo de estabilidade da moeda e
de reformas econmicas. Este tem sido um ciclo de prosperidade para
nossa economia. A Argentina, ao contrrio, passou em 2001 por uma
de suas crises econmicas mais profundas. O Brasil, nos ltimos vinte
anos, introduziu uma verdadeira revoluo na sua agricultura, enquanto
na Argentina os sucessivos problemas do Governo com o campo leva-
ram a uma reduo da rea plantada, fazendo com que acontecesse o
paradoxo da migrao de vrios produtores rurais da Argentina para
o Uruguai, onde eles encontraram mais tranquilidade e previsibilidade
para poder produzir e exportar.
O Brasil, por fora das reformas que fez e da privatizao, tor-
nou-se um centro importante de investimentos estrangeiros. A Argen-
tina, em vez de estimular esses investimentos, tem criado uma srie de
dificuldades, entre as quais a mais emblemtica foi o congelamento dos
preos. O Brasil promoveu uma abertura no comrcio internacional e
um dos defensores do acordo de liberao de Doha. Enquanto que
a Argentina, ao invs de abrir sua economia, marcha em direo ao
protecionismo e este ser um problema para a concluso de qualquer
acordo por parte do Mercosul, seja em Doha, seja com a Unio Euro-
pia, ou eventualmente acordos bilaterais.
O Brasil desregulamentou sua economia e reduziu o papel do
estado. A Argentina est praticando uma reindustrializao nos moldes
Srgio Amaral

dos anos 1970 e est aumentando a ingerncia do estado.O Brasil tem


214 bilhes de dlares de reserva, a Argentina comea a enfrentar pro-
blemas crescentes em relao a sua base de divisas e volta a conversar
com o Fundo Monetrio Internacional para obter os recursos de que
necessita.
Em resumo, o Brasil caminha numa direo e a Argentina cami-
nha numa direo contrria. Mas existem dois aspectos alm dessas
diferenas. No Brasil, houve nos ltimos 15 anos uma continuidade de
polticas e uma continuidade na estabilidade do governo. Ns tivemos,
num perodo de dois ou trs anos, nove Ministro da Fazenda. No go-
verno Fernando Henrique tivemos um, no governo Lula dois e o Brasil
se tornou um pas normal, um pas que tem previsibilidade, onde a
eleio no mais um tema de sobressalto nos mercados. Na Argen-
tina, depois de Menem, assistimos a uma crise sem precedentes com
mudanas de governo, imprevisibilidade poltica e imprevisibilidade
mesmo aos dados, porque o mercado no confia nos dados do servio
do estatstica, e crescente conflitos com a sociedade. 97
O segundo ponto, que ao meu ver marca tambm uma diferena
muito grande entre os dois pases, que no Brasil, nos viemos ao longo
desse tempo construindo uma convergncia sobre os fundamentos da
democracia e sobre os fundamentos da economia. Ningum questiona
a necessidade de combater a inflao, ou de respeitar a lei de respon-
sabilidade fiscal.
Recentemente fui convidado para fazer uma palestra na Argenti-
na para um instituto. Eles desejavam saber como seria possvel para os
argentinos construrem alguns consensos bsicos capazes de asseguram
estabilidade no seu sistema poltico. Eles no querem continuar viven-
do uma situao em que cada mudana de governo, mais do que uma
troca de governantes, seja uma mudana do projeto nacional. Alguns
governantes querem a integrao do pas economia mundial e outros,
ao contrrio, buscam fechar a economia.
A resposta do Brasil para esta situao, ao meu ver, tem sido uma
parte do problema. A primeira parte do problema a diferena nas
realidades objetivas. O segundo uma poltica equivocada que temos
praticado. Por qu? Porque ela parte de dois pressupostos equivoca-
dos. O primeiro deles o de que no possvel haver comrcio onde
existe uma simetria entre as economias. Foi essa tese que ns criamos
para rejeitar a ALCA. Temos boas razes para as dificuldades com a
A crise do Mercosul

ALCA, mas no verdade que a simetria impede o comercio. Se fosse


assim a Amrica Central e o Caribe no teriam lutado tanto para entrar
no NAFTA. Nem o Leste Europeu para ser aceito na Unio Europia.
No entanto, esta tese da simetria que inventamos tem sido mui-
to bem aceita pelos nossos vizinhos. A cada momento nos cobram pelo
pecado de termos um saldo comercial com eles. Esta mesma cobrana
nos leva a termos responsabilidade por manter com a Argentina um co-
mrcio equilibrado, que a Argentina chegou a propor que fosse de um
pra um. Em outras palavras, estamos buscando recriar no mbito do
Mercosul aquilo que foi o comrcio com o Leste Europeu no passado,
isto : um comrcio administrado. Voc exporta cem, se voc tambm
importar cem. A simetria uma realidade.
Um estudo feito pelo economista Cludio Frischtak, mostra que
a Participao do PIB de cada um dos pases sul-americanos, no produ-
to da Amrica do Sul, est levando a substancial aumento da participa-
o Brasileira, que de 1980 a 2008 passou de 34% para 56% do PIB,
98 enquanto os demais pases perderam seu percentual de participao,
exceto o Chile e o Peru. O caso mais gritante o da Argentina, cujo
PIB caiu de 27% para 11% na participao do produto da Amrica do
Sul. Por isso cada vez maior a necessidade de buscar uma poltica
que proponha uma prosperidade compartilhada e uma integrao na
regio. Esta poltica no deve estar baseada em iniciativas de concesso
e de generosidade, mas sim na transformao do marco em que se
desenvolve as relaes na Amrica do Sul.
possvel aventar, a ttulo de hiptese de ilustrao, alguns ca-
minhos: um deles o comrcio. A grande fora para integrao na
Amrica do Sul o mercado brasileiro, e no faz sentido que o Brasil
mantenha barreiras a exportao de seus vizinhos, como o caso qua-
se ridculo das exportaes de alho e arroz do Uruguai para o Brasil, at
hoje submetidas a cotas. preciso que os contenciosos sejam resolvi-
dos no sobre a tica da administrao do comrcio das cotas, mas sim
sobre a tica da construo do livre comrcio.
Um aumento dos investimentos hoje no possvel, porque vi-
gora uma grande imprevisibilidade nas regras, as quais fomos os pri-
meiros a tolerar, como, por exemplo, atitude da Bolvia em relao
ao investimento da Petrobrs, ou atitude do Equador em contestar os
financiamentos que havia recebido do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico BNDES.
Srgio Amaral

O ISPA que era o Programa de Integrao Fsica da Amrica do


Sul, foi certamente uma iniciativa positiva, porque visava, via projeto de
integrao em telecomunicaes e energia, a construir uma comunida-
de de interesse, mais que investidores estrangeiros, investir em ener-
gia, que o setor mais promissor de que participem a Venezuela ou a
Bolvia. preciso sim ter um rgo de financiamento. Esse rgo no
pode ser um Banco do Sul, tal como foi concebido, quando ns temos
uma instituio sul-americana, a CAF, que funciona muito bem, de acor-
do com as regras do mercado e dispe de alguns bilhes de dlares
para aumentar suas possibilidades de exportaes.
O caminho est certamente no apoio a CAF para aumentar a sua
atuao financiando projetos de integrao. Neste cenrio de vises
distintas de divergncias e de desencontro, preciso aos poucos re-
criar as convergncias, no momento em que Amrica do Sul vive uma
nova realidade com a retrao dos Estados Unidos na regio. Recente-
mente, um funcionrio do Departamento de Estado participou de uma
reunio na Bolvia e quando perguntaram o que fazer com a Bolvia, ele 99
respondeu aos brasileiros presentes: Vocs no querem ter uma lide-
rana na Amrica do Sul. hora de vocs encontrarem a resposta.
altamente positivo buscar mais uma resposta e um caminho na relao
com os Estados Unidos, mas preciso que ns mesmos assumamos as
nossas responsabilidades e encontremos os nossos caminhos.
O Brasil precisa, se quiser mudar esse panorama que preocu-
pante, colocar as verdadeiras questes sobre a mesa. Ns queremos
ser uma unio de democracia. Se quisermos, preciso que ns assu-
mamos com mais convico este papel. Queremos ter uma posio
comum sobre temas novos. Talvez fosse importante, sobretudo em
meio ambiente e direitos humanos. Queremos ser um acordo de livre
comrcio. hora de retirar as restries. Queremos ser uma Unio
Aduaneira. hora de complet-la e s depois exigir a negociao con-
junta que, neste momento, certamente no temos condies de fazer,
porque as disparidades com a Argentina faro com que no consigamos
qualquer acordo de comrcio. Queremos ampliar o Mercosul? hora
de discutir algumas questes centrais. As regras claras de adeso que
no foram discutidas e, sobretudo, que consideremos a ponderao
de votos porque nas decises essenciais, porque no podemos ter o
mesmo peso de pases que tm 1% de nossa populao e 1% do nosso
PIB.
A crise do Mercosul

O Brasil est hoje diante da oportunidade de assumir uma posi-


o relevante na cena internacional, mas esta presena no tem resul-
tado em ganhos concretos para o pas. Se quisermos, temos antes que
equacionar as relaes com nossos vizinhos. No faz sentido o Brasil
se candidatar ao Conselho de Segurana, com uma das maiores cam-
panhas diplomticas que o pas j fez, sem antes acertar os ponteiros
com seu parceiro estratgico, a Argentina. No faz sentido continuar-
mos a viver a restrio que vivemos para concluir acordos de comr-
cio nem deixarmos de buscar uma convergncia sobre temas da gene
internacional. Tambm no razovel assistirmos a ocupao de uma
planta da Petrobrs na Bolvia, ameaas de suspenso de pagamentos
por parte do Equador, a proliferao de medidas protecionistas na Ar-
gentina e termos como nica resposta a iniciativa razosticas de con-
cesses. preciso ter uma viso de mdio prazo que busque construir
as convergncias, promover a prosperidade compartilhada e reduzir as
simetrias.
100 No nos interessa ser uma ilha de prosperidade numa regio de
crescentes desigualdades. No podemos assumir o risco de substituir
os Estados Unidos no imaginrio anti-imperialista do nosso continente.
Usamos e abusamos de uma retrica a favor da integrao. Mais uma
vez, da integrao estamos caminhando para a fragmentao, com po-
tencial de atritos crescentes em relao ao Brasil. As relaes com o
Mercosul e com a Amrica do Sul, tal como se encontram hoje, sero
certamente o pior legado da diplomacia do governo Lula.
7
A poltica externa do Brasil:
diagnstico e perspectivas
Antonio Carlos Pereira
101

Jornalista. Foi Chefe de Redao da Sucursal de Braslia do jornal O Esta-


do de So Paulo de 1972 a 1974 e Presidente do Comit de Imprensa da
Cmara dos Deputados em 1972; Chefe de Reportagem de O Estado de
S.Paulo de 1974 a 1976; Editor do Suplemento de Cultura de O Estado de
S.Paulo de 1980 a 1990; Editor da revista Poltica e Estratgia de 1982
a 1993. Ocupou tambm o cargo de Vice Presidente do Instituto Fernand
Braudel de Economia Mundial de 2005 a 2007. Atualmente o Editor Res-
ponsvel de Opinio do Jornal O Estado de So Paulo. E ainda: Membro
do International Institute for Strategic Studies Fellow, do Inter-University
Seminar on Armed Forces & Society e do Grupo de Anlise de Conjuntura
Internacional do Instituto de Altos Estudos da Universidade de So Paulo.
Antonio Carlos Pereira

M
ais do que difcil, temerria a tarefa de discorrer sobre o
tema de Poltica Externa do Brasil, depois das colocaes dos
embaixadores Rubens Ricupero, Marcos Azambuja e Srgio
Amaral, mesmo porque h poucos pontos de dissidncia ou discordn-
cia com relao ao que eles disseram. Quando tais pontos existem,
creio eu, eles sempre se referem nfase e no substncia.
O embaixador Ricupero definiu com preciso os trs eixos da
poltica externa brasileira, nos governos do presidente Luiz Incio Lula
da Silva: o lugar no Conselho de Segurana das Naes Unidas, as ne-
gociaes comerciais globais de Doha e a integrao, ou a maior articu-
lao, da Amrica do Sul.
Em qualquer circunstncia esses trs objetivos seriam altamente
elogiveis. Duvido que qualquer um de ns, assumindo a presidncia
da Repblica, nas mesmas condies que as encontradas em 2003, no
adotasse pelo menos dois desses objetivos. Havia uma coincidncia de
oportunidades e de vontades que fazia desses objetivos inclusive o
mais polmico deles, a cadeira no Conselho de Segurana uma esco- 103
lha, digamos, natural.
O problema, portanto, nunca esteve na seleo dos objetivos da
poltica externa; est na maneira como esses objetivos foram e esto
sendo perseguidos.
A nica maneira que o atual governo conhece a personalizao
de tudo, o que leva aos excessos da diplomacia presidencial; e a partida-
rizao de tudo, o que leva ao esquecimento, por parte dos operadores
da poltica, de que a razo ltima da poltica externa a defesa dos
interesses nacionais.
Este assunto tambm foi tratado pelo embaixador Ricupero.
Quero apenas ressaltar o bvio.
So coisas muito diferentes uma poltica externa baseada na ide-
ologia e no programa doutrinrio de um partido poltico e uma poltica
externa baseada nos interesses nacionais. Esta ltima deve responder
aos anseios de toda a sociedade, corresponder ao carter nacional e
sempre considerar a projeo de suas conseqncias no futuro das no-
vas geraes.
J a poltica externa de um partido no tem essas pesadas res-
ponsabilidades. Ela no apenas alinha o aparelho do Estado a seus inte-
resses partidrios necessariamente de curto prazo, j que o horizonte
das eleies de quatro anos como busca interagir, preferencialmen-
A poltica externa do Brasil: diagnstico e perspectivas

te, no com as naes com as quais deva se relacionar, mas com os


partidos, no interior daquelas naes, com os quais tenha afinidade ide-
olgica e programtica.
O interesse nacional determina que o Pas se relacione com go-
vernos estabelecidos e fortalea a amizade entre os povos.
O interesse partidrio recomenda que se estreitem relaes com
faces, que o Estado dialogue com partidos estrangeiros, ou mesmo
com grupos estrangeiros que busquem o poder, em seus pases, por
meios pouco ortodoxos ou mesmo violentos.
Mas a poltica externa , por definio, uma poltica de Es-
tado. Da as contradies inextricveis em que se tem metido o
Itamaraty, no trato de questes de grande importncia, como as
relaes com a Colmbia (e, por conseqncia, com as Farc), com
a Venezuela (e, por conseqncia, com os pases que seguem a
doutrina bolivariana, confusa em tudo, exceto em seu carter li-
berticida a Bolvia, o Equador, a Nicargua e, mais recentemente,
104 Honduras) e com o Ir (e, consequentemente, com atestados de
idoneidade a processos eleitorais claramente fraudados). Fique-
mos apenas nesses exemplos.
preciso, entretanto, dizer que a esses dois vcios de origem o
personalismo e a partidarizao se acrescentam outros dois que na
opinio de alguns, com maior rigor analtico, so a consequncia natural
e no causa direta dos defeitos da atual poltica externa.
O primeiro deles o excesso de voluntarismo e o segundo a
quase absoluta e estonteante falta de informao a respeito do ambien-
te externo.
Da maneira como vejo, uma vez determinado um objetivo, os
atuais operadores da poltica externa a ele se lanam como os 12 cava-
leiros de Ascncio Ferreira, em louca disparada, para que, para nada.
Porque, ao que parece, no tiveram a mnima preocupao de fazer a
lio de casa. Certos do acerto de sua causa, pouco trabalho se do
para conhecer o ambiente em que tero de operar, nem se ocupam
em avaliar as conseqncias principalmente as de longo prazo de
suas aes. como se as realidades do sistema internacional pudessem
ser mudadas e algumas, de fato, precisam s-lo por simples ato de
vontade.
Vamos a um primeiro exemplo: nem bem se instalou em Braslia,
o governo lulista se lanou numa campanha de conquista e aliciamento
Antonio Carlos Pereira

de votos para obter a maioria que lhe desse assento no corpo perma-
nente do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas.
Com grande voracidade, fez e ainda faz de tudo um pouco para
alcanar esse objetivo.
Entretanto no se preocupou, antes, em avaliar dois pontos es-
senciais; partiu do princpio de que o atual sistema, que data do fim
da Segunda Guerra Mundial, no mais corresponde distribuio do
poder mundial e, portanto, faz o principal rgo da ONU carecer de
legitimidade.
No cuidou de analisar as possibilidades objetivas do projeto de
reforma da ONU ir adiante e, portanto, chegar ao ponto em que a re-
forma do Conselho de Segurana seria vivel e a candidatura do Brasil
seria, de fato, natural.
Por isso, no verificou at onde iriam os seus aliados e os pases
nos quais buscou apoio para a empreitada. E, mais importante do que
isso, no previu quais seriam os pases que se oporiam com determina-
o postulao brasileira. 105
Tivessem feito a lio de casa, saberiam que duplicar o nme-
ro de embaixadas na frica no alteraria determinados conceitos que
orientam o grupo africano, cujo apoio, dado como certo, faltou. Afinal,
h coisas mais importantes do que receber uma embaixada do Brasil.
Superestimou-se o papel do Brasil.
Tambm no se levou em considerao que se pode armar toda
uma argumentao terica para justificar a aspirao do Brasil ao as-
sento permanente no Conselho de Segurana e que, por mais plausvel
que sejam os argumentos, nada disso seria de valia quando o problema
chegasse s Chancelarias do Mxico, da Colmbia e da Chancelaria da
Argentina.
Bastaria a oposio desses trs pases que tm suas razes, his-
tricas e polticas para negar o fortalecimento poltico do Brasil para
destruir todo o arcabouo que dizia que o Brasil, ironia das ironias,
aceitaria ser o porta-voz de seus vizinhos no Conselho de Segurana.
Assim, ficou evidente ao mundo que o pas que pretendia dar
uma nova conformao ao sistema internacional no tinha elementos
de poder e de convico para unir a Amrica Latina, que deveria ser a
sua rea de influncia.
Outro exemplo da falta de informao. Qualquer pessoa que
lesse jornais saberia, com 3 ou 4 meses de antecedncia, o que a Bol-
A poltica externa do Brasil: diagnstico e perspectivas

via faria com suas jazidas de petrleo e gs. Nada do que aconteceu l
ocorreu na calada da noite. O governo brasileiro era o nico que no
sabia e, surpreendido com a ocupao das refinarias da Petrobrs,
ficou momentaneamente sem ao. Aquilo estava prometido.
Na Venezuela ocorreu algo semelhante: todos sabiam que o
governo de Hugo Chvez no permitira Petrobras como no per-
mitiu s demais empresas petrolferas estrangeiras desenvolver a
concesso que tinha na faixa do Orinoco, conforme o contrato ori-
ginal.
Ainda assim, o governo brasileiro no moveu uma palha. Prefe-
riu confiar na benevolncia do amigo Hugo Chaves. E a Petrobras,
tambm na Venezuela, viu-se transformada de concessionria em
prestadora de servios.
Nos dois casos, o patrimnio nacional brasileiro foi espolia-
do, sem compensaes num caso, at o momento; com insuficientes
compensaes, no outro.
106 O caso boliviano trouxe luz outra caracterstica da poltica
externa personalizada e partidarizada.
A primeira reao do governo brasileiro na verdade, do pre-
sidente Luiz Incio Lula da Silva, foi proclamar que a nacionalizao
das jazidas era um ato soberano da Bolvia. O corolrio dessa verdade
acaciana foram as declaraes de que o Brasil faria o que estivesse
a seu alcance para fortalecer o governo bolivariano de Evo Mora-
les, que, poca, enfrentava forte resistncia dentro de seu prprio
pas.
De l para c, esse mesmo argumento foi usado em relao
Venezuela de Hugo Chvez, ao Equador de Rafael Correa e ao Para-
guai de Fernando Lugo. E o mais grave que, em mais de uma oca-
sio, a pretexto de proporcionar estabilidade poltica ao pas vizinho,
o que o governo lulista fez foi dar aos bolivarianos um claro apoio
eleitoral, numa manifestao explcita de identidade ideolgica que os
bolivianos, venezuelanos, paraguaios e equatorianos que se opem,
legtima e democraticamente a seus governantes, s podem interpre-
tar como interferncia espria em seus assuntos internos.
A tudo isso nos leva essa poltica externa baseada numa ideolo-
gia e num programa de partido. Esse tipo de poltica externa, repito,
no se baseia no interesse nacional. Sendo assim, como possvel se
fazer consensos em torno da poltica externa?
Antonio Carlos Pereira

importante lembrar que, sem um determinado grau de con-


senso, a poltica externa s encontra sustentao na imensa popula-
ridade, interna e externa, do chefe de Estado e governo. Mas essa
uma varivel efmera assim como efmero o mandato do go-
vernante. Findo este, O Brasil ter de administrar as conseqncias
nefastas do personalismo e da partidarizao das relaes exteriores,
o que no se far sem pesados custos.
Esse modelo tambm leva ao irrealismo. Tome-se como exem-
plo o antiamericanismo que uma de suas caractersticas. Seria um
paradoxo dos mais interessantes para o estudo acadmico, no tives-
se conseqncias prticas.
Trata-se de um antiamericanismo anacrnico, retrgrado, que
no condiz com a realidade poltica e econmica da atualidade, sob
nenhum aspecto. um sentimento que s se explicaria por um com-
plexo de inferioridade ainda mais estranho porque o Brasil, nas l-
timas duas dcadas, tem experimentado notveis progressos econ-
micos e sociais, que se traduzem por uma natural ampliao de sua 107
presena no mundo.
No entanto, esse antiamericanismo est embutido em todas as
atividades de poltica externa do governo Lula. H algo mais antiame-
ricano do que a aventura da Unasul criada para afastar ainda mais os
Estados Unidos da desejada integrao americana? Contudo, h seis
anos e oito meses, o relacionamento bi-lateral entre Brasil e Estados
Unidos o melhor possvel. S Freud pode explicar como essas coi-
sas podem andar lado a lado!
Por outro lado, fosse no governo Bush, como no governo Oba-
ma, as possibilidades de estreitamento de relaes muito produtivas,
no campo poltico ou comercial, poderiam ter sido exploradas com
muito mais xito mantendo o Brasil a independncia de ao necess-
ria para a consolidao do pas como potncia regional com interes-
ses globais e no foram.
No governo, Bush, por exemplo, a primeira reunio de cpula
resultou na definio de cerca de 40 itens que deveriam ser explora-
dos para que o relacionamento comercial e poltico se ampliasse, aten-
dendo ao interesse mtuo. Com raras excees, o desinteresse do
governo brasileiro fez com que tudo no passasse de boas, e perdidas,
intenes. E, hoje, se as coisas funcionam bem, graas iniciativa
privada, onde se encontra o dinheiro e as oportunidades, l e c.
A poltica externa do Brasil: diagnstico e perspectivas

Esse tipo de poltica tambm provoca efeitos curiosos na vizi-


nhana prxima.
Em condies normais, o Mercosul deveria ser a preocupao
central da poltica externa brasileira por razes que o embaixador Ser-
gio Amaral j analisou fartamente. Porm, o Mercosul foi relegado a
terceiro, quarto plano. Deixou de ser instrumento de integrao po-
ltica e econmica regional para ser uma reunio de amigos, ma non
troppo, que se olham desconfiados.
Perdeu-se um tempo enorme, sem que se construssem regras
gerais, fixas, de convivncia entre os parceiros, sem que se estabele-
cessem objetivos comuns e claros. No lugar disso, estabeleceu-se uma
poltica de quebrao de galhos.
A Argentina est com problemas na balana de pagamentos?
Isso se resolve com uma sobretaxa, uma licena obrigatria de impor-
tao; O problema cambial? O Brasil compra dlares e os repassa
para a Argentina.
108 Mas dos problemas estruturais do Mercosul ningum trata
muito menos o Brasil, que deveria liderar o processo de integrao.
Chegou-se a um ponto em que, se o Mercosul regredir de uma
unio aduaneira, como est formalmente estatudo, para uma mera
rea de livre comrcio, isso pouca diferena far, a no ser para os ide-
alistas que ainda acreditam que a unio far do bloco um importante
instrumento poltico e econmico.
O fato que o Brasil, por ao e por omisso, abdicou de seu
papel de lder do processo de integrao regional. O exemplo mais
ominoso dessa abdicao a omisso do Brasil em atuar como o ele-
mento moderador imposto por sua condio de scio majoritrio no
contencioso entre o Uruguai e a Argentina, em torno das papeleiras
um episdio que culminou com o fechamento das fronteiras e ainda
no tem soluo.
A poltica de generosidade, que a de Braslia com os scios
do Mercosul, para evitar ter de resolver os problemas estruturais do
bloco, se estendeu a todos os nossos vizinhos: Ns somos bonzinhos.
No temos condies de ser lderes pelo exemplo, mas temos con-
dies de engambelar os vizinhos, transmitindo-lhes uma imagem de
irmo mais velho a expresso do presidente Lula e generoso.
Entretanto, esse simulacro de liderana pode produzir resulta-
dos opostos ao desejado. Quem viaja pelo continente sabe que, de uns
Antonio Carlos Pereira

anos para c, voltou-se a ver o Brasil como h 40 anos.


Para muitos de nossos vizinhos, o Brasil um imprio. Nenhum
pas que recebe migalha de generosidade vai estabelecer relaes du-
radouras e profcuas com o Brasil, porque no fundo ele acha que ns
no somos confiveis; no falamos a linguagem deles, nem temos os
mesmos interesses. Quando chega a hora de fazer qualquer tipo de
harmonizao de aes , o que aparece uma atitude claramente as-
sistencialista, de um lado, e hipcrita, de outro.
A Unasul outro monstrengo criado por esse tipo de poltica
externa, cozido num caldeiro partidrio.
O Brasil foi incapaz de coordenar um bloco com 4 participantes
e se acha capaz de coordenar um bloco de 12 participantes: os 4 que
ele j no coordena e mais 8!
No dizer do ex-presidente do Uruguai, Julio Maria Sanguinetti,
as reunies de presidentes e ministros da Unasul parecem uma rinha
de galos. De fato, quando se procura identificar interesses comuns e
metas mtuas dos 12, nada se encontra. 109
Mais ainda, dentro do monstrengo, criou-se outro, que o
seu Conselho de Defesa.
Esse organismo foi criado com a ambio de se tornar o centro
coordenador das polticas de defesa dos pases do subcontinente. A
meta seria, por si s, invivel dadas as diferenas de cada um dos
cenrios estratgicos da regio e das distintas necessidades de defesa
dos pases, isoladamente. Mas revelou-se de uma arrogncia impar ao
pretender sob os auspcios do inefvel coronel Hugo Chvez, que
tambm nisso contou com o entusistico apoio do governo brasileiro
interferir no acordo militar entre os Estados Unidos e a Colmbia, pas
que h mais de quatro dcadas enfrenta a ameaa armada das Farc sem
nunca ter recebido apoio concreto de seus vizinhos.
De objetivo, na Unasul, s se percebe a meta original do pre-
sidente Lula que patrocinou a formao do grupo de se tornar o
lder regional inconteste. O presidente Lula foi como de conheci-
mento geral, ultrapassado pelo caudilho venezuelano, que viu no novo
bloco regional um instrumento feito sob medida para a pregao ex-
pansionista do seu Socialismo do Sculo XXI.
O presidente Lula, alis, j tentou ser o lder dos pases pobres
e famlicos. Ao longo do tempo foi abandonando essa idia. Tentou
depois, liderar o processo de combate global devastao ambiental e
A poltica externa do Brasil: diagnstico e perspectivas

percebeu que no era to fcil como achava e foi abandonando a meta


pelo meio de caminho. Afinal, no consegue controlar o processo de
devastao no Brasil e seu governo vive atormentado por dissidncia
internas nessa rea. E essa, no entanto, uma das reas de poltica
externa em que seria importante para o Brasil ter uma posio sria,
coerente com os interesses nacionais.
O interesse nacional no transformar a Amaznia em museu
vivo, como tambm no devastar tudo na falsa idia de que assim
cresceramos mais rapidamente. O interesse nacional conservar pro-
dutivamente a nossa herana e ns temos condies polticas de fazer
isso.
Hoje o Brasil, comparado com as posies que assumiu na Rio-
92, absolutamente irrelevante na questo ambiental. Estamos a veri-
ficando de que maneira ser possvel obter uns trocados pela limitao
dos gases estufa.
Sobre as negociaes comerciais serei breve, que a que posso
110 dar. Quero apenas observar que, a meu ver, na Rodada Doha, o Brasil
atribuiu um excesso de primazia s questes agrcolas.
O Brasil no apenas agricultura e havia importantes avanos
a fazer nas reas do comrcio de bens industrializados e de servios.
Mas da maneira como as coisas foram feitas, amarramos o cordo do
sapato esquerdo ao do p direito com um n cego. Alm disso, con-
fiando exageradamente em Doha, o governo brasileiro no se preo-
cupou em fazer acordos bilaterais ou regionais de comrcio que nos
garantissem mercados. O resultado que, hoje, ou nos falta espao
em alguns pases, ou outros pases esto entrando em mercados que
eram nossos.
Quem faz isso com uma grande voracidade e competncia
a China, aquele pas que, para votar a favor do Brasil na questo do
Conselho de Segurana, obteve do Itamaraty uma declarao de que
uma economia de mercado, sem nunca ter sido.
Os defeitos de elaborao e execuo da atual poltica externa,
justamente por ser ela baseada num programa partidrio, certamente
sero corrigidos com a alternncia no poder de outro partido que te-
nha da insero internacional do Brasil e dos interesses nacionais uma
viso mais ampla e menos comprometida ideologicamente.
Porm os oito anos da atual poltica deixaro, sem dvida, uma
herana pesada. Por mais hbeis que sejam os futuros condutores da
Antonio Carlos Pereira

poltica externa, eles tero de fazer mudanas de curso que implicaro


em custos para o Pas.
Perdeu-se um tempo preciso, justamente quando as condies
internas e externas eram propcias afirmao da liderana brasileira
em vrios aspectos do convvio regional e global.
H, ainda, quem considere o inegvel prestgio pessoal do presi-
dente Luiz Incio Lula da Silva, dentro e fora do Pas, um ativo valioso
que perdurar no tempo.
Cedo veremos, no entanto, que o que faz a grandeza de um pas
no cenrio internacional a defesa intransigente de seus interesses
nacionais e a construo slida de instituies que os garantam, em
conformidade com o interesse comum. Nessa arena, os brilhos so
logo ofuscados. Permanecem apenas as obras fundamentais.

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