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ABIERTO?
RESUMEN
Este artculo aborda la transparencia desde la perspectiva del Gobierno
Abierto. Se analizan los nuevos enfoques de la transparencia producto de
los procesos y reformas de la gestin pblica as como de los avances de
las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TICs). De esta manera,
el Gobierno Abierto como modelo de gestin y visto como plataforma
de democracia colaborativa se convierte en el contexto fundamental de la
transparencia. En dos puntos explicamos esta relacin. Primeramente, nos
aproximamos al concepto del Gobierno Abierto, haciendo un mapeo de
las definiciones que han surgido ltimamente y sus implicaciones tanto en
la colaboracin, participacin y transparencia. Seguido, nos adentramos
a la nueva propuesta de transparencia con la siguiente interrogante: qu
transparencia necesita el Gobierno Abierto?
Palabras clave: Transparencia, Gobierno Abierto, Poltica Pblica,
Transparencia focalizada.
Revista de Gestin Pblica | Volumen II, Nmero 2 | Julio-Diciembre 2013 | issn 0719-1820
pp. 303-333
WHICH TRANSPARENCY DOES THE OPEN
GOVERNMENT REQUIRE?
ABSTRACT
This article discusses transparency from the Open Government
perspective. New approaches of transparency as a result of processes and
reforms of public management, as well as progress made in Information
and Communications Technologies (ICTs), are analyzed. In this manner,
Open Government, as a management model and seen as a platform
for collaborative democracy, becomes the fundamental context for
transparency. We explained this relationship in two points. Firstly, we
approach the concept of Open Government, by mapping the definitions
which have recently emerged, as well as its implications for collaboration,
participation and transparency. Secondly, we advance a new proposal for
transparency with the following question: which transparency does the
Open Government need?
Keywords: Transparency, Open Government, Public Policy, Targeted
transparency.
Qu Transparencia Requiere el Gobierno Abierto?
los problemas, y crear y aplicar sus soluciones. Como parte de esto, las
relaciones gobierno-ciudadanos se convertiran en ms deliberativas y
dialgicas antes que regulativas y basadas en la autoridad (Brainard y
McNutt 2010: 841).
El Gobierno Abierto, entonces, no lo podemos explicar sin mecanismos
institucionales slidos que permitan a una democracia hacer de lo
pblico lo que es del pblico por lo que las decisiones pblicas deben
someterse al escrutinio de los ciudadanos, es decir, en el marco de un
nivel de transparencia donde el gobierno est dispuesto a permitir a la
gente monitorear sus resultados y a participar en sus procesos de poltica
pblica. Tambin implica que los funcionarios pblicos y los polticos
estn sometidos da a da a la rendicin de cuentas tanto horizontales
como verticales (representacin y societal) que la participacin de los
ciudadanos, las asociaciones pblico-privados y las relaciones intra e
intergubernamental estn marcados por la colaboracin deliberativa para
que la poltica pblica y los servicios pblicos, adems de ser de calidad,
sean respuestas a las preferencias y derechos de la gente.
De esta manera, tal como lo precisa Cusba (2012), la colaboracin es
entonces uno de los elementos que forman parte de ese gran cambio que se
produce en las formas de gestionar los intereses pblicos. Tradicionalmente,
los ciudadanos han colaborado a travs de mecanismos diferentes, unos
cooptados y otros ms espontneos. Pero la colaboracin vista a la luz del
Gobierno Abierto ofrece a los ciudadanos la posibilidad de compartir lo
que saben y sobre todo de crear soluciones que generan valor en donde
realmente quieren y pueden aportar. No quiere decir esto que el gobierno
como institucin legitimada y legitimadora polticamente deje de ser
el centro de la toma de decisiones, por el contrario, adems tambin
se beneficia de las contribuciones de los que estn fuera de l. En otras
palabras, la colaboracin ofrece una posibilidad potencial para construir
de forma ms eficaz y legtima los gobiernos por la va de la transparencia
y la rendicin de cuentas.
TRANSPARENCIA AL DA DE HOY: NUEVAS PROPUESTAS?
Hoy se estn encontrando nuevas pistas a la definicin de la transparencia,
por lo que nos preguntamos qu transparencia necesita el Gobierno
Abierto? La apertura del flujo de informacin, tal como se le define, en el
marco de la relacin entre gobierno y ciudadanos nos sumerge al concepto
de la nueva transparencia, que explica cmo las organizaciones pblicas y
actores gubernamentales se enfrentan cada vez ms a las demandas de la
sociedad para revelar informacin. Es decir, forzar al gobierno y al sector
cvico al movimiento por una sociedad abierta. Ya no es el tiempo en que los
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1. Todos los datos pblicos deben estar disponibles, exceptuando los que
tocan la privacidad y la seguridad (informacin completa).
2. Los datos son recolectados en la fuente primaria, con un nivel de
sutilidad posible fragmentada (datos primarios).
3. La disponibilidad de los datos debe estar disponible tan rpido como
sea necesario para preservar el valor de los mismos. (informacin
oportuna).
4. La informacin est disponible para el ms amplio nmero de usuarios
y de objetivos (accesibilidad de datos).
5. La estructuracin de los datos debe ser razonable para permitir su
procesamiento automtico (procesamiento de la informacin).
6. Los ciudadanos deben disponer de los datos sin requerimientos de
registros (acceso sin discriminacin).
7. La disponibilidad de los datos en un formato en la cual ninguna
entidad tiene un control exclusivo. Los datos son bienes pblicos (la
no propiedad de la informacin).
8. Los datos no estn sujetos a licencias (copyrigth), patentes, marcas
comerciales o secretos de regulacin comercial. Slo por razones de
privacidad, de seguridad y de restricciones de privilegios debe ser
permitida su secreca (informacin libre de licencia).
El concepto de accountability, tambin usado como rendicin de
cuentas en el sector pblico, debe ser usado en consecuencia para reportar
el uso de recursos por parte del gobierno, as como el rendimiento de los
servicios. Para ello la transparencia es un elemento fundamental ya que es
una herramienta por lo que es observado el proceso de la hechura de la
decisin pblica. Mientras que la participacin refiere a la oportunidad de
participar en ese proceso. O como Curtin y Mendes lo afirman (citado en
Meijer, Curtin y Hillebrandt 2012), los ciudadanos necesitan informacin
para ver qu se est haciendo al interior del gobierno, y participacin para
expresar sus opiniones sobre el quehacer gubernamental (2012: 11). De
esta manera, los ciudadanos no solamente tienen acceso a la informacin,
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transparencia.
La transparencia focalizada es una respuesta a la necesidad de obtener
beneficios especficos de la informacin, as como a la demanda de un
mayor orden en la informacin que ofrece el gobierno. Este tipo de
transparencia requiere que el gobierno estandarice y publique informacin
especfica, que busque resolver un problema social concreto, y estimule los
mecanismos del mercado para lograr un beneficio social especfico.
Las polticas de transparencia focalizada implican que: 1) el centro
de atencin es el usuario de la informacin (sus necesidades, intereses
y capacidades para entender la informacin); y 2) estn basadas en las
necesidades, intereses y capacidades de publicacin de las organizaciones
civiles, pblicas y corporaciones. As, su principal objetivo es el de influenciar
la capacidad de toma de decisiones de los usuarios de la informacin (Fung,
Graham y Weil 2007). En esta definicin lo que se sostiene es que un actor
(casi siempre el gobierno) le indica a otro actor (una corporacin, empresa
etc.) que divulgue informacin con un propsito especfico para que la
gente la utilice.
De esta manera, es el Estado quien, en ltima instancia, decide
la legitimidad y credibilidad de la provisin de la informacin. La
transparencia focalizada se caracterizara entonces por la divulgacin
pblica obligatoria, dirigida a corporaciones u otras organizaciones
privadas o pblicas, informacin estandarizada, comparable y fraccionada,
con nfasis a productos o prcticas especficas y con un objetivo pblico
claro. En la siguiente tabla establecemos la diferencia entre la transparencia
general y la focalizada.
decisiones?
Como el flujo de informacin en la sociedad contempornea es cada da
ms rpido y el acceso a ella es menos rpido que el flujo, la transparencia
como poltica pblica entonces, tendera a explicarse bajo la ptica del
cambio de poltica (policy change). Segn Michiel S. De Vries (2010), el
cambio de poltica no debe depender slo por el cambio en los problemas.
[El] policy change no es ms que el cambio de ideas, premisas,
prioridades y fines, junto con el cambio en el uso de instrumentos de
polticas y el rol cambiante de los actores societales y de los policy-
makers en el proceso de la poltica (2010: 6).
Esto nos lleva a precisar la conexin entre las relaciones de intermediacin
de intereses con la estabilidad de la poltica. En una poltica pblica de
transparencia en que el gobierno se converta en proveedor pasivo de
informacin, el modelo de intermediacin de intereses (pluralismo y
neocorporativismo) jug un papel importante en la estabilidad de la
poltica pblica15. Hoy eso ha cambiado, ya que, como lo dice Jan Kooiman
(2004), los conceptos de diversidad, complejidad y dinamismo han sido
marcos para las nuevas relaciones ya que han surgido actores en sistemas
sociopolticos con objetivos, intenciones y poderes diversos, han aparecido
estructuras, interdependencias e interrelaciones en y entre los diferentes
niveles gubernamentales y societales, y se han manifestado nuevas
dinmicas propias en los sistemas socio-polticos, as como la aparicin de
problemas, nuevas oportunidades e (i)regularidades de los desarrollos de
los sistemas societales, polticos, econmicos y culturales.
Un elemento tambin a considerar al tratarse de una poltica de
transparencia hoy es el relacionado con el diseo de la poltica misma.
Resolver el dilema de si es un diseo con razonamiento racional en su
hechura o un modelo de razonamiento diferente al racional (post-
racional)16. Este dilema es un punto clave que se vincula con la posicin
15 En los inicios de la difusin del pluralismo, durante los aos cincuenta, en la literatura
politolgica norteamericana, se desarrollaron diversos modelos de policy-making que
integraban las relaciones entre burocracia, polticos y organizaciones de intereses.
Con la denominacin de iron triangle, elastic nets, etc., se elaboraron modelos de
interaccin que analizaban la combinacin de las relaciones formales e informales
dentro de las reglas por ejemplo el Congreso, la administracin y los lobbies,
as como la capacidad de exclusin e influencia de los actores que constituan estas
redes. Por otra parte, la difusin de los modelos neocorporatistas en buena parte
como reaccin a la inadecuacin de la aproximacin pluralista a los sistemas polticos
europeos, sirvi para popularizar una concepcin alternativa de la articulacin de
intereses (Jordana 2007: 511).
16 Deborah Stone (2012), en su libro La Paradoja de la Poltica, deja ver que en las
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polticas pblicas se presentan dos modelos de razonamiento en las decisiones. Por una
parte, el modelo de razonamiento de decisin racional caracterizado por el proceso
clsico de poltica pblica: identificacin de objetivos, identificacin de los cursos
alternativos de accin para alcanzar objetivos, previsin de las posibles consecuencias
de cada alternativa, evaluacin de las posibles consecuencias de cada alternativa y
seleccin de la alternativa que maximice el logro de los objetivos. Y por otro lado,
el modelo de razonamiento de decisin post-racional con los siguientes rasgos: el
razonamiento involucra la hechura de metforas y de categoras, la identificacin
de los cursos de accin es producto del debate pblico o el impulso emocional de
la gente, la importancia del contexto, cada visin construye un adversario poltico
diferente, los analistas y/o ciudadanos estn en la posicin de detectar procesos y
relaciones causales, dando significado a las palabras, al contexto y a las acciones.
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Perspectiva
Perspectiva poltica
administrativa
en una red de poltica que influyen la posicin, los intereses, los valores y
dominios (informacin) de los actores involucrados (Homburg, citado en
Pollitt 2011).
El cambio inducido (efectos) en la poltica y en la administracin
pblica por el cambio tecnolgico ha venido siendo estudiado por
Christopher Pollitt (2011). En la perspectiva de los ciudadanos, este
cambio ha tenido influencia en los lugares donde se ofrecen los servicios
pblicos, reconfigurndose estos a travs de las nuevas tecnologas de
transporte y comunicaciones tales como motorways, higher speed trains,
video conferencing y ms recientemente el high speed, y el intranets. Otro
cambio, y tal vez el ms significativo es el de los sistemas basados en web
que hace que las relaciones ciudadanos-gobierno adquieran otra forma.
Ya no es necesaria la presencia fsica del ciudadano en la oficina pblica,
a travs de la relacin virtual se pueden solicitar y ofrecer servicios. Pero
tambin el espacio pblico de deliberacin entre los ciudadanos (usuarios
y solicitantes de informacin pblica) ha cambiado en el momento en que
se utilizan herramientas del Internet (Facebook, Twitter, etc.) para nuevos
compromisos (online deliberation). De esta manera, en cualquier espacio y
momento se podran deliberar y discutir problemas pblicos.
Una posicin cyber-optimista es que las nuevas propiedades
excepcionales del Internet motivan a todo tipo de gente para movilizar
y participar a travs de nuevos caminos en las cuestiones pblicas.
Una visin ms cyberskeptic viene dado cuando los recursos en lnea
se utilizan principalmente para el refuerzo de los ciudadanos que ya
estn activos y muy bien comunicados por los canales tradicionales
(Norris, citada en Pollit 2011: 385).
As, el llamado de las redes sociales en los website es con el objetivo de
poner las acciones sentidas minuto a minuto.
En cuanto a los cambios en los proveedores de servicios pblicos es
importante destacar que nuevas tareas son creadas mientras que otras son
eliminadas. Por ejemplo, se mejoran los mecanismos institucionales de
divulgacin de la informacin pblica, por lo que los funcionarios pblicos
adquieren nuevas habilidades y actitudes ante estos nuevos cambios, un
ejemplo de ello son las formas de organizar las bases de datos, as como
divulgar la informacin. Este elemento introducido por Pollitt (2011),
al ejercitarlo con una poltica de acceso a la informacin, deja ver o nos
aproxima a un tipo de transparencia del momento (real time). De este
modo entonces, es importante destacar que sin sta, y sin la rendicin
de cuentas, la democracia se convertira en monarqua, totalitarismo o
estructuras de poder oligrquicas que la democracia en s las cataloga como
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las burocracias. Creemos que estas tensiones impulsan tanto a los actores
gubernamentales como no gubernamentales a visualizar propuestas
tendientes a minimizarlas. Otro cuestionamiento presentado es el cmo
usan la transparencia los ciudadanos y otros actores no gubernamentales.
Reflexionar esta interrogante nos lleva a aproximarnos a un esquema
ms analtico desde el punto de vista sustantivo y procedimental. En este
sentido, la transparencia la tenemos que ver relacionada y combinada con
la rendicin de cuentas, la participacin y el derecho de los ciudadanos
a la informacin para permitir aumentar el grado de confianza entre
gobierno y ciudadanos. Visto de esta manera, los tres pasos sealados en el
transcurso del trabajo, para el logro de la rendicin de cuentas (el acceso
a la informacin, la calidad de la informacin y la transparencia) son los
aspectos ms importantes de la democracia en el momento que refleja
un tipo de eleccin societal en el que se visualizara cmo la informacin
debera producirse, procesarse, guardarse, intercambiarse y regularse,
tomando en cuenta la colaboracin de los actores gubernamentales y no
gubernamentales.
La transparencia vista como poltica pblica en el Gobierno Abierto abre
la posibilidad que el gobierno trate la informacin como un instrumento de
poltica y se focalice a un sector especfico. Al hacerlo, toma decisiones sobre
si y cmo recoger, elaborar, difundir, analizar y preservar la informacin
al servicio de algn principio de otra poltica (como la salud pblica, la
calidad del medio ambiente, o desarrollo econmico). As, podra verse
como desafo a travs de la perspectiva de la complejidad, capturando la
realidad compleja diaria en la hechura e implementacin de la poltica
caracterizado por las expectativas de los actores centrales de la misma
(sujetos obligados y los usuarios de la informacin). En consecuencia,
los actores de la poltica pblica de transparencia deben continuamente
flexibilizar la combinacin de sus expectativas y entusiasmarse en el
proceso de la poltica para adaptar y ajustar los cambios continuos en sus
reas, porque el nivel de transparencia de una organizacin refiere a la
disposicin de permitir a los usuarios al monitoreo de su rendimiento y a
participar en el proceso de sus polticas.
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Recibido: 26-02-2013
Aceptacin de la versin final: 29-11-2013