FACULDADE DE IMPERATRIZ – FACIMP

CURSO DE ENFERMAGEM – 1º PERÍODO

MUNICIPALIZAÇÃO

ALINY SANTOS
CONSTÂNCIA DE JESUS
FLÁVIA DIAS
JHOSSENY RODRIGUES
MARIANE FREITAS
MAYARA RIBONDI
THAYANE JÉSSICA
MARIZA ROCHA
HUDSON WALLENÇA

IMPERATRIZ-MA
2010
 ALINY SANTOS
CONSTÂNCIA DE JESUS
FLÁVIA DIAS
JHOSSENY RODRIGUES
MARIANE FREITAS
MAYARA RIBONDI
THAYANE JÉSSICA
MARIZA ROCHA
HUDSON WALLENÇA

MUNICIPALIZAÇÃO

Trabalho apresentado à Faculdade de

Imperatriz (FACIMP), no curso de
Enfermagem, solicitado pelo Profª. Janildes
Maria Silva, para obtenção de nota referente a
disciplina de Interação Comunitária.

IMPERATRIZ-MA
2010
INTRODUÇÃO

A proposta da municipalização em saúde no Brasil tem uma história de mais de trinta

anos, muitas vezes confundindo-se com as lutas pela democracia, pela defesa do direito à
saúde e pela conquista da cidadania plena. Torna-se um dos componentes do projeto da
Reforma Sanitária cujas linhas básicas encontram-se explicitadas no Relatório Final da VIII
Conferência Nacional de Saúde.
A Municipalização da saúde a também chamada descentralização da saúde que é a
transferência da gestão, da execução de ações e da prestação de serviços de saúde da União e
dos estados para os municípios. Essa coloca se como item significativo da agenda para a
elaboração de políticas publica no campo de saúde, e para a viabilização dos princípios de
unicidade e de eqüidade do SUS (Sistema Único de Saúde), faz se necessários fóruns de
negociação integrados e harmonizados pelos gestores municipal, estadual e federal neste
sentido, propõe o estabelecimento de mecanismos de ausculta de negociação junto aos
municípios para a definição de prazos e de apoios técnico e financeiro visando o pleno
cumprimento de tais competências e o repasse automático dos recursos.
Descentralização dos Serviços de Saúde

É a maior política de inclusão social do País, necessitando, para isso, da efetividade

de políticas públicas específicas e intersetoriais para assegurar a cobertura universal e
equânime da promoção, da proteção e da recuperação da saúde das populações.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 (Princípio Constitucional da Saúde) a "saúde é um
direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que
visem à redução do risco de doenças e outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. (CF/88, art.196).

A Carta Política ao organizar e estruturar o Sistema Único de Saúde no contexto da

Seguridade Social fixou como seus princípios fundamentais, a universalidade, a igualdade, a
descentralização, o atendimento integral além de outros, os quais destacaram a participação da
comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e serviços de saúde (CF/88,
art. 194, parágrafo único, I, c/c art. 198, III). Desde a institucionalização do Sistema Único de
Saúde a partir da Constituição Federal de 1988, quatro questões sobre a gestão têm sido
freqüentemente realçadas como fundamentais para a sua implementação: a descentralização, o
financiamento, o controle social e os recursos humanos.

Principalmente a partir da Constituição de 1988, o Brasil vem vivendo um

significativo processo de descentralização político-administrativa. Ampliando a participação
dos Estados e Municípios no orçamento nacional, a nova Carta dotou essas esferas
governamentais de recursos materiais para o exercício de atribuições e encargos adicionais.
Ocorrendo no âmbito de uma reforma do Estado de cunho democratizante, em reação ao
hipercentralismo promovido pelo regime autoritário iniciado em 1964, tal redistribuição de
recursos, atribuições e encargos, por suposto, deveria produzir um novo padrão de relações
intergovernamentais, com um deslocamento de poder em favor da esfera municipal, assim
como um novo padrão de relações entre o Estado e a sociedade, com um deslocamento de
poder em direção aos diversos grupos de interesse vigentes na arena societal.
A Saúde foi a área de política social em que o modelo descentralizador foi mais
amplo e radicalmente aplicado. O Sistema Único de Saúde - SUS é hoje dotado de um
formidável sistema jurídico-normativo, que lhe define uma arquitetura institucional bastante
consistente e adequada tanto à idéia da centralidade do município no funcionamento do
sistema, quanto à idéia de sua permeabilidade às demandas sociais.
 A municipalização da saúde no Brasil, embora ainda em andamento, tem seu
impacto sobre o poder local relativizado, tanto pelos antecedentes patrimonialistas da história
política dos municípios brasileiro, quanto pelo eventual predomínio do modelo privatizante na
reforma do Estado a nível da União.
Assim, considerando a envergadura do processo em curso e o caráter
paradigmático que a área de saúde vem assumindo junto às outras políticas sociais quanto ao
modelo descentralizado de gestão, impõe-se uma investigação que dê conta de dimensionar e
qualificar as reações e adaptações da esfera municipal às novas responsabilidades gestoras,
cotejando-as com as prescrições e expectativas do SUS e analisando-as nos marcos do
processo de reforma do Estado e da construção da democracia local no Brasil.

Legislação Infraconstitucional e Infralegal

As Conferências e os Conselhos de Saúde são instâncias colegiadas do SUS em cada

esfera de governo, cabendo-lhe a formulação de estratégias e o controle da execução da
política de saúde, cujas decisões são homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído
em cada nível de governo, sem prejuízo das funções do poder legislativo correspondentes.

No campo infraconstitucional, têm-se as Leis Orgânicas da Saúde:

- Lei 8080/90: regula as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a
organização e o funcionamento dos serviços de saúde em todo o país, ao fixar normas a serem
cumpridas quando da elaboração da política de Recursos Humanos para o SUS, dispôs no seu
art. 27 que ela será formalizada e executada articuladamente pelas diferentes esferas de
governo;

- Lei 8142, de 28 de dezembro de 1990: estabelece normas sobre a participação da

comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde e sobre as transferências
intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde, condiciona o recebimento de
recursos da União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, a existência de comissão de
elaboração do plano de carreira, cargos e salários.

A lei 8142 ressalta que a Conferência de Saúde reunir-se-á cada 4 anos com a
representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as
diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo
Poder Executivo ou, extraordinariamente, por este ou pelo Conselho de Saúde.
 O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado
composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e
usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na
instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões
serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.
No campo infralegal, temos as Portarias do Ministério da Saúde e as Deliberações do
Conselho Nacional de Saúde e das Conferências Nacionais de Saúde, todas formatando o
atual arcabouço jurídico-legal do Sistema.

Os serviços privados contratados de assistência à saúde participam de forma

complementar ao sistema, segundo as diretrizes do Sistema Único de Saúde, a quem compete
elaborar regras para regular as relações entre o SUS e esses serviços, tendo em vista a sua
relevância pública.

Leis Orgânicas da Saúde e nas Normas Operacionais Básicas

No Plano Geral de acordo com as atribuições das diferentes esferas de Gestão do

SUS, definidas nas Leis Orgânicas da Saúde e nas Normas Operacionais Básicas competem a
cada uma delas contratar e manter o quadro de pessoal necessário à execução da gestão e das
ações e serviços de saúde, conforme a necessidade da população e a habilitação da esfera de
gestão, definida por Normas Operacionais Básicas, observadas as normas do Direito Público e
Administrativo. Do Controle Social da Saúde Ocupacional do Trabalhador do SUS.
O Controle Social da gestão e das ações e serviços de saúde que atendem aos
trabalhadores do SUS serão exercidos através da participação dos trabalhadores e das suas
entidades (Sindicais e Conselhos de Saúde) na organização de todo o Sistema: da vigilância à
Saúde do trabalhador a níveis mais complexos de assistência, participando na identificação
das demandas, no planejamento, no estabelecimento de prioridades, na adoção de estratégias
de enfrentamento de problemas, no acompanhamento da execução, na avaliação e no controle
das ações e da aplicação de recursos.
Os mecanismos para que ocorra descentralização da saúde de forma satisfatória,
fundamentam-se em um sistema de planejamento, controle, regulação, avaliação e auditoria
integradas tanto entre os três níveis de governo quanto em cada um dos níveis.
 Somente esta integração pode garantir o direcionamento e condução do SUS nos
moldes politicamente definidos na Constituição Brasileira. Contudo a implementação dessas
atividades no SUS tem suscitado questionamentos, considerando os tipos, alcances e a divisão
dessas tarefas entre as estruturas organizacionais de cada gestor e entre as três esferas
governamentais e demais instituições envolvidas.
A descentralização das funções de execução e, portanto, de controle, regulação e
avaliação impõe aos gestores a superação de métodos que se referenciam principalmente ao
controle de faturas (revisão) e instrumentos de avaliação com enfoque estrutural (vistorias) e
do processo (procedimentos médicos).

Norma Operacional Básica – NOB/96

Promover e consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal

e do Distrito Federal, da função de gestor da atenção à saúde dos seus municípios (Artigo 30,
incisos V e VII, e Artigo 32, Parágrafo 1º, da Constituição Federal), com a conseqüente
redefinição das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, avançando na
consolidação dos princípios do SUS. Ao tempo em que aperfeiçoa a gestão do SUS, esta NOB
aponta para uma reordenação do modelo de atenção à saúde, na medida em que redefine:
• Os papéis de cada esfera de governo e, em especial, no tocante à direção única;
• Os instrumentos gerenciais para que municípios e estados superem o papel
exclusivo de prestadores de serviços e assumam seus respectivos papéis de gestores do SUS;
• Os mecanismos e fluxos de financiamento, reduzindo progressiva e
continuamente a remuneração por produção de serviços e ampliando as transferências de
caráter global, fundo a fundo, com base em programações ascendentes, pactuadas e
integradas;
• A prática do acompanhamento, controle e avaliação no SUS, superando os
mecanismos tradicionais, centrados no faturamento de serviços produzidos, e valorizando os
resultados advindos de programações com critérios epidemiológicos e desempenho com
qualidade;
• Os vínculos dos serviços com os seus usuários, privilegiando os núcleos
familiares e comunitários, criando, assim, condições para uma efetiva participação e controle
social.
Gestores do SUS

São os Secretários Municipais e Estaduais de Saúde e o Ministro da Saúde, que

representam, respectivamente, os governos municipais, estaduais e federais. A gestão de todo
o sistema municipal é, necessariamente, da competência do poder público e exclusivo desta
esfera de governo respeitado às atribuições do respectivo Conselho e de outras diferentes
instâncias de poder. Assim, nesta NOB gerência é conceituada como sendo a administração de
uma unidade ou órgão de saúde (ambulatório, hospital, instituto, fundação etc.), que se
caracteriza como prestador de serviços ao Sistema. Por sua vez, gestão são a atividade e a
responsabilidade de dirigir um sistema de saúde (municipal, estadual ou nacional), mediante o
exercício de funções de coordenação, articulação, negociação, planejamento,
acompanhamento, controle, avaliação e auditoria. O poder público estadual tem, então, como
uma de suas responsabilidades nucleares, mediarem à relação entre os sistemas municipais; o
federal de mediar entre os sistemas estaduais. Entretanto, quando ou enquanto um município
não assumir a gestão do sistema municipal, é o Estado que responde, provisoriamente, pela
gestão de um conjunto de serviços capaz de dar atenção integral àquela população que
necessita de um sistema que lhe é próprio.
As instâncias básicas para a viabilização desses propósitos integradores e
harmonizadores são os fóruns de negociação, integrados pelos gestores municipal, estadual e
federal a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e pelos gestores estaduais e municipais a
Comissão Intergestores Bipartite (CIB). Por meio dessas instâncias e dos Conselhos de Saúde,
são viabilizados os princípios de unicidade e de eqüidade.

Relações entre os Sistemas Municipais

Os sistemas municipais de saúde apresentam níveis diferentes de

complexidade, sendo comuns estabelecimentos ou órgãos de saúde de um município atender
usuários encaminhados por outro. Em vista disso, quando o serviço requerido para o
atendimento da população estiver localizado em outro município, as negociações para tanto
devem ser efetivadas exclusivamente entre os gestores municipais.

Papel do Gestor Estadual

 São identificados quatro papéis básicos para o estado, os quais não são,
necessariamente, exclusivos e seqüenciais:

1. Exercer a gestão do SUS, no âmbito estadual;

2. Promover as condições e incentivar o poder municipal para que assuma a gestão da
atenção a saúde de seus munícipes, sempre na perspectiva da atenção integral;
3. Assumir, em caráter transitório (o que não significa caráter complementar ou
concorrente), a gestão da atenção à saúde daquelas populações pertencentes a
municípios que ainda não tomaram para si esta responsabilidade;
4. Ser o promotor da harmonização, da integração e da modernização dos sistemas
municipais, compondo, assim, o SUS - Estadual.

Papel do Gestor Municipal

Os três papéis básicos do Gestor Municipal são:

1. Formular
2. Avaliar
3. Executar a política municipal de saúde.

Papel do Gestor Federal

No que respeita ao gestor federal, são identificados quatro papéis básicos, quais
sejam:

1.Exercer a gestão do SUS, no âmbito nacional;

2.Promover as condições e incentivar o gestor estadual com vistas ao
desenvolvimento dos sistemas municipais, de modo a conformar o SUS - Estadual;
3.Fomentar a harmonização, a integração e a modernização dos sistemas
estaduais compondo, assim, o SUS - Nacional;
4.E exercer as funções de normalização e de coordenação no que se refere à
gestão nacional do SUS.
 Direção e articulação. A direção do Sistema Único de Saúde (SUS), em cada
esfera de governo, é composta pelo órgão setorial do poder executivo e pelo respectivo
Conselho de Saúde, nos termos das Leis Nº 8.080/90 e Nº 8.142/1990.

Condições de gestão do Município

As condições de gestão, estabelecidas em NOB, explicitam as responsabilidades do

gestor municipal, os requisitos relativos às modalidades de gestão e as prerrogativas que
favorecem o seu desempenho. A habilitação dos municípios às diferentes condições de gestão
significa a declaração dos compromissos assumidos por parte do gestor perante os outros
gestores e perante a população sob sua responsabilidade.

Para a formulação de políticas descentralizantes

No caso da municipalização da saúde ser entendida como mera transferência de

recursos financeiros da União para os municípios, a preocupação estaria dirigida
fundamentalmente, para normas administrativas e contábeis de repasse de verbas e de
prestação de contas, como, aliás, fora a tônica das discussões do ano de 1991 diante das
portarias e instruções normativas do Ministério da Saúde e do Presidente do INAMPS. Mas se
a municipalização da saúde for concebida de modo coerente com o arcabouço legal vigente
em relação ao SUS e, especialmente, com os postulados básicos da Reforma Sanitária, haveria
a necessidade de formulação de políticas específicas, considerando as particularidades da
conjuntura e as distintas formas e ritmos de implementação tendo em conta a diversidade dos
municípios brasileiros.
O Sistema Único de Saúde, constituído por uma rede regionalizada, hierarquizada e
integrada por ações e serviços públicos de saúde seria organizado, segundo a Constituição da
República, através das diretrizes de descentralização (com direção única em cada esfera de
governo), atendimento integral e participação da comunidade. Além das atribuições comuns à
União, aos Estados e Municípios.

A Nona
 A 9ª Conferência Nacional de Saúde, chamada de “a Nona” pela sua importância na
definição de políticas e consolidação do SUS, foi realizada na agonia do governo Collor, em
Brasília – DF, em 14 de agosto de 1992, tendo como tema principal “A municipalização é o
caminho”. Essa conferência, com a participação de representantes de mais de 50% dos
municípios brasileiros, de 3.000 delegados e 1.500 observadores, veio aprofundar as diretrizes
da 8ª CNS, de 1986, reforçando o processo participativo, descentralizado e municipalizado do
SUS. Ela foi fundamental tanto para articular as estratégias de ação como para mobilizar os
atores envolvidos e a sociedade.

Nos dois “Cadernos da 9ª Conferência” salientam-se os aspectos da crise do

financiamento da saúde, ligada à crise fiscal e orçamentária, da gerência, do pessoal assim
como dos direitos, da participação e da democratização. No Relatório Final, a Carta da 9ª
CNS decide pelo “Fora Collor”, reafirma o SUS, condena a reforma fiscal da forma como o
governo a estava encaminhando e aponta para a construção de estratégias de repasses de
verbas aos estados e municípios, com eliminação das transferências negociadas entre União,
estados e municípios. Relativamente ao controle social a Nona enfatiza a democratização, o
fortalecimento dos conselhos “constituídos paritariamente, com poder deliberativo”, das
conferências, das plenárias, dos conselhos de gestores, do Ministério Público, com acesso da
população à informação, garantia da transparência e de meios para que os conselhos cumpram
as determinações da conferência.

Conclusão
Conclui-se que municipalização constitui-se em um processo de suma importância
para sociedade em geral. Confundir descentralização e municipalização com democratização
da saúde pode levar a conseqüências políticas indesejáveis. Diante disso, torna-se necessário a
participação de governo e sociedade de modo a propiciar uma saúde de qualidade propondo
medidas que levem a contínua melhoria de vida da população e boa relação entre profissional
e paciente.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Ministério da Saúde. 9ª conferência nacional de saúde. Disponível em:
www.saude.gov.br Acesso em: 20.04.2010.

ROBSON. A. Despesas com saúde. Disponível em: http://www.di

ariooficialdosmunicipios.org Acesso em: 19. 04.2010.

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LOPES, M. L. S. Processo de Municipalização: uma avaliação do nível de informação dos

profissionais de Saúde das Unidades Básicas da região oeste do município de Londrina –
Paraná. Interface - Comunicão, Saúde, Educação n.6. Fevereiro. 2000.

OLIVEIRA, C.; TEIXEIRA, L. H. G. Municipalização e gestão municipal. Disponível em:

www.inep.gov.br Acesso em: 21.04.2010.