Ganar Derechos

Lineamientos para la formulacin

de polticas pblicas basadas en derechos

3. La generacin de datos para la gestin pblica: la

produccin y el acceso a la informacin

El derecho a la informacin, en sus distintas facetas, es vital para el funcionamiento y la

reservacin del sistema democrtico y encuentra fundamento en los derechos a la
libertad de expresin y participacin poltica. El derecho a acceder a la informacin
pblica se sustenta, adems, en el principio de publicidad de la acciones de gobierno
que exige informar a la ciudadana sobre las acciones que se adoptan en ejercicio de la
representacin poltica. De este modo, el Estado debe promover la produccin de
informacin relevante que d cuenta de sus acciones, permitir el acceso a esta
informacin por parte de la poblacin y desplegar estrategias para su adecuada difusin.
Pero adems -y aqu queremos subrayar la centralidad de este aspecto para el enfoque
de derechos-, la informacin pblica es esencial para abrir y profundizar mecanismos y
espacios de participacin popular directa. En particular, la informacin es importante
para instrumentar procesos participativos de diseo, planificacin y monitoreo de
polticas pblicas, as como para la vigilancia estatal y social del grado de eficacia de las
polticas, la identificacin de los progresos alcanzados y los obstculos y desafos que se
presentan. Tal como ocurre en un circuito que se retroalimenta, la informacin
constituye un insumo central para el monitoreo de la gestin, lo que promueve, a su vez,
el diseo de mejores soluciones y respuestas ms efectivas a travs de dinmicas
participativas.

La relevancia de los sistemas de informacin

Adems de disponer y producir informacin, es fundamental que sta se encuentre
debidamente sistematizada. En este sentido, es necesaria la instrumentacin de sistemas
de informacin. En el rea de polticas pblicas, un sistema de informacin se orienta al
diseo de sistemas de registros, de produccin de datos, de construccin de indicadores
y acciones de difusin que den cuenta de todos los aspectos de esa poltica estatal.
Releva y sistematiza los datos de la gestin, y los complementa con operativos
especficos para conocer variables o dimensiones de inters.

Informacin, derechos colectivos y pueblos originarios: las fichas complementarias

de Paraguay y Venezuela
Desde la perspectiva de los pueblos indgenas y afrodescendientes es importante que los
censos incorporen en su diseo los derechos colectivos. Para relevar las condiciones de
 vida de los pueblos indgenas es necesario contar con informacin actualizada sobre los
pueblos (instituciones, lenguas, acceso a la salud, etc.), y no solo sobre las personas. En
esta lnea, el diseo de censos especficos o encuestas complementarias a los censos son
un avance. Paraguay aplic un cuestionario censal en 2002 y en las pruebas piloto para el
censo 2006 se incluy tambin un cuestionario comunitario. Venezuela tambin aplic un
cuestionario comunitario. Los censos de poblacin que incorporan cuestionarios
comunitarios constituyen un avance en esta lnea

Un sistema de informacin es ms que una sumatoria de bases de datos y operativos

especficos. Si bien se asienta en los datos registrales, su diseo incorpora un marco
lgico que permite articular las distintas fuentes de produccin de informacin, para
avanzar hacia la produccin de informacin que se considera relevante para la toma de
decisiones, la gestin y el monitoreo. Es comn que se confunda la existencia de
registros administrativos con la existencia de sistemas de informacin. Los registros son
fundamentales para el sistema, pero para convertirse en instrumentos tiles y confiables
deben satisfacer ciertos estndares de calidad de los datos, como su relevancia,
exactitud, oportunidad y puntualidad, accesibilidad y claridad, comparabilidad,
coherencia y completitud.

Fuentes y formatos de la informacin

La informacin producida por el Estado puede provenir de diferentes fuentes y manifestarse
en diferentes formatos. Puede tratarse de datos elaborados por el Estado u otras agencias,
organizaciones sociales que realizan seguimientos sobre un tema, o bien que llevan un
registro sistemtico de actividades, resultados y otros fenmenos que se quieren
documentar. Las fuentes de informacin pueden combinar mtodos de recopilacin
cuantitativos y mtodos cualitativos, para as generar complementariedades importantes
con los datos relevados. Entre las fuentes de informacin que se pueden aprovechar, se
incluyen las siguientes:
Estadsticas;
Datos estadsticos procedentes de Censos de Poblacin y Hogares;
Encuestas (encuestas a hogares, encuestas permanentes, encuestas de
percepcin);
Entrevistas (entrevistas de informantes clave, de beneficiarios, o de grupos
focales etc.);
Preguntas en un cuestionario o en una entrevista abierta;
Sistemas de registros (por ejemplo, registros educativos, sanitarios, laborales);
Investigaciones de campo;
Observacin (sistemtica);
Anlisis de textos y contenidos.

Este listado puede extenderse en tanto-independientemente de su mtodo de acopio y

expresin o forma de presentacin- la informacin recolectada contribuya a aportar datos
sobre los cuales trabajar.
 Algunas fuentes especficas de informacin para la identificacin de situaciones
de vulneracin de derechos
Informes que realizan las reas especializadas del Estado en materia de
derechos humanos;
Recomendaciones de los rganos internacionales de proteccin de derechos
humanos al Estado Comits establecidos por tratados especficos como el
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el Comit sobre
Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, en el mbito de la ONU y
Comisin y Corte Interamericanas de Derechos Humanos en el mbito
interamericano; procedimientos especiales de Naciones Unidas, como los
relatores especiales temticos o por pases);
Informes de los Estados presentados ante los distintos comits de supervisin
creados por tratados;
Informes sombra o alternativos a los de los Estados presentados por
organizaciones sociales ante los distintos comits de supervisin creados por
tratados;
Informes producidos por organizaciones de derechos humanos, organizaciones
sociales que representan ciertos colectivos especficos.

Los indicadores de derechos humanos

En los ltimos aos, distintas entidades internacionales y nacionales han venido
desplegando esfuerzos tendientes a consolidar un sistema de indicadores de derechos
humanos, a fin de permitir dar cuenta de manera certera de los avances de los Estados
en esta materia. En efecto, el modelo de indicadores en derechos humanos es una
herramienta para examinar en qu medida los Estados estn cumpliendo con sus
obligaciones de respetar, proteger y cumplir los derechos humanos. Sirven, as, para
medir el grado en que estos derechos, contemplados en las constituciones y/o los
instrumentos internacionales, estn siendo implementados. Son tiles tambin a la hora
de evaluar si las medidas adoptadas por los Estados son suficientes y cumplen con el fin
primordial para el cual han sido diseadas. O si, por el contrario, habiendo arrojado
resultados positivos, es oportuno insistir en o seguir fortaleciendo cierto tipo de
intervenciones por sobre otras. A su vez, permiten identificar los vacos o baches en
donde no se est interviniendo, o existe una intervencin defectuosa.

Indicadores de derechos humanos e indicadores de desarrollo socioeconmico

Los indicadores de derechos humanos son un valioso instrumento para dar cuenta del nivel
de cumplimiento de los Estados de sus obligaciones de respetar, proteger y cumplir los
derechos humanos, contemplados en las constituciones y/o los instrumentos
internacionales. Los indicadores socioeconmicos, por su parte, buscan medir el grado de
desarrollo econmico y social de un pas, aun cuando este grado de desarrollo pueda servir
como un factor relevante en la determinacin de algunas obligaciones estatales de
derechos humanos, como la obligacin de progresividad. Los indicadores de derechos
humanos incluyen tambin datos referidos a los mecanismos institucionales y las polticas
pblicas, as como respecto de la conducta de los funcionarios pblicos y otros actores
relevantes que permiten garantizar la efectividad de esos derechos y a los recursos y
capacidades con que cuenta la poblacin para exigirlos. A su vez, los indicadores de
 derechos humanos buscan visibilizar las brechas de desigualdad en el ejercicio de
derechos respecto de grupos postergados o excluidos.

En particular, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y el Grupo de Trabajo

del Protocolo de San Salvador han desarrollado propuestas especficas de indicadores
sobre derechos sociales. Luego de intercambios y distintas instancias de debate con los
Estados, se aprobaron los indicadores propuestos para medir los progresos en el
cumplimiento de los derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador y los
Estados deben comenzar a elaborar los informes en base a ellos.

El deber de informar sobre los derechos de la poblacin destinataria de las

polticas: la experiencia del AUGE en Chile
El enfoque de derechos incorpora o potencia la necesidad de instrumentar mecanismos de
informacin y de rendicin de cuentas hacia la ciudadana. Esto refiere tanto al uso de los
recursos pblicos (ejecucin presupuestaria, cumplimiento en tiempo y forma, etc.) como
tambin a la informacin respecto de los propios derechos y obligaciones de la poblacin
usuaria de los servicios. Por ejemplo, en los servicios de salud donde prima un vnculo de
informacin asimtrica entre el profesional y el paciente-, en los aos recientes viene
cobrando relevancia la denominada modalidad de garantas explcitas. A nivel regional
vale el ejemplo de Chile, que en aos recientes ha iniciado un proceso de transformacin
de su sistema de salud (caracterizado desde los 80 por una fuerte dualidad y contraste de
calidad entre la oferta pblica y la privada) para replantearlo como sistema de Acceso
Universal con Garantas Explcitas (AUGE), donde se definen un conjunto (priorizado) de
enfermedades y condiciones de salud a las que se asocian prestaciones de salud con
garantas explcitas (estn escritas y son exigibles) relativas al acceso, oportunidad,
proteccin financiera y calidad de las mismas.
En poblaciones en situacin de vulnerabilidad social, la explicitacin de derechos
promovida desde los propios servicios puede incidir en las modalidades de gestin, hace a
la responsabilizacin de los efectores y tambin a la responsabilidad de los ciudadanos
usuarios y, de este modo, promueve la construccin de una cultura y una institucionalidad
pblica anclada en derechos. Sin embargo, en el rea de la salud la asimetra de la
informacin es un atributo inherente al servicio que se presta y a la relacin que se genera,
por lo que resulta (ms) complejo establecer acciones comunicativas eficaces; tal como
algunos estudios sealan respecto del AUGE: a pesar de las estrategias de marketing
orientadas a lograr una participacin activa del pblico a exigir sus derechos, existe an
una falta de informacin por parte de los beneficiarios de sus derechos y por ende, su
correcta aplicacin depende del apoyo por parte de los profesionales de la salud, apoyo
que en la mayora de los casos no ocurre .
3.1. El acceso y la produccin de informacin en las distintas
instancias del proceso de polticas pblicas

A. Definicin de problemas/objeto de la intervencin estatal

Producir y de este modo disponer de informacin relevante es fundamental para la
correcta definicin de los problemas y situaciones de vulneracin de derechos a
enfrentar. Contar con informacin fidedigna sobre los problemas permitir la
conformacin de una agenda poltica ajustada a las necesidades del pas que incorpore
correctamente las prioridades en materia de poltica pblica y asignacin de recursos. Si
el diagnstico sobre las vulneraciones de derechos y/o su alcance y gravedad es
equivocado, este error de comprensin ser arrastrado en el proceso de decisiones
respecto a las intervenciones necesarias para hacerles frente. Por ejemplo, inicialmente
se contaba con muy poca informacin sobre el HIV SIDA y se pensaba que era una
enfermedad que afectaba exclusivamente a los homosexuales, por lo que se disearon
acciones de prevencin focalizadas en esa poblacin; en ese caso, por ms correcto que
hubiese sido el diseo y la implementacin, se trataba de una hiptesis equivocada, por
lo que sus efectos hubiesen quedado siempre lejos de los objetivos si no se correga en
algn momento el diagnstico inicial. En contraste, esa lgica causal implcita en los
procesos de planificacin implica que la elaboracin de diagnsticos precisos y
rigurosos sobre el estado de situacin en determinada rea o sobre determinada
situacin/problema constituye una pieza imprescindible para desarrollar procesos
adecuados y eficaces de diseo e implementacin de polticas y asignacin de los
recursos requeridos.

Algunas preguntas orientadoras:

Existe informacin y conocimiento pblico sobre la situacin de derechos
vulnerados en general y en particular respecto de diferentes sectores y grupos
poblacionales (considerando especialmente etnia, gnero, grupos etrios,
niveles socioeconmicos y ubicacin territorial)?
Existe suficiente informacin cuantitativa y cualitativa que brinde un panorama
acertado sobre la situacin de derechos incumplidos?
Se han producido diagnsticos sobre los factores que inciden en las
situaciones de vulneracin de derechos?
Qu organismos pblicos u otras entidades producen informacin tcnica
relevante sobre vulneraciones de derechos?
Con la informacin disponible, es posible analizar brechas en trminos de
cumplimiento de derechos para los diferentes sectores sociales?
Con la informacin disponible, es posible analizar dficits en la oferta pblica
para los diferentes sectores sociales?
Se produce informacin respecto de la participacin de los sectores afectados
en la planificacin de las polticas del rea en cuestin y el acceso a
mecanismos de reclamo?
En caso de que no exista dicha informacin, es posible producirla desde el
Estado o en otros mbitos privados, previo a la definicin del problema?
 El Estado u otras organizaciones, difunden la informacin producida sobre las
situaciones de derechos vulnerados?
Existen mecanismos de acceso a la informacin sobre las situaciones de
derechos insatisfechos? Son accesibles para la poblacin?

B. Decisin/diseo/modalidad de abordaje

Para un adecuado diseo de polticas, programas o servicios, va de suyo que la

informacin constituye tambin un insumo imprescindible. As, por ejemplo, para
implementar acciones que den adecuada respuesta a problemas de desigualdad, es
preciso contar con datos sobre la demanda especfica, las caractersticas de la poblacin
atendida, las acciones que se implementan, la oferta de servicios y prestaciones
existentes y los recursos que se destinan. En relacin a la oferta, es necesario hacer foco
en sus caractersticas y su suficiencia, as como en su calidad y el modo en que su
diseo responde a las caractersticas de la poblacin atendida. Cabe resaltar que la
funcin del diseo es ordenar la puesta en marcha de una poltica en funcin de un
diagnstico que implica un anlisis causal o de condicionantes generalmente mltiples-
que ocasionan el problema en cuestin; situacin socialmente problematizada por los
actores involucrados que piensan que es posible intervenir para resolver, mejorar o, al
menos, paliar sus efectos. Esto supone necesariamente contar con datos e informacin
que permitan caracterizar la situacin problematizada con el mayor nivel de
desagregacin posible, as como identificar a la poblacin destinataria y ponderar el
alcance de las acciones en cada uno de los mbitos en los cuales se aplica.

El foco en la oferta y en la poblacin demandante: un ejemplo del sector salud

Veamos un ejemplo de cmo se traduce la necesidad de contar con datos sobre la oferta la
poblacin demandante hacia el sistema de informacin. Un programa de atencin primaria
de la salud necesita incorporar datos sobre la poblacin terica demandante, y un sistema
de registro que permita conocer quines acceden y a qu servicios lo hacen. El anlisis de
los datos podr identificar reas con baja cobertura, al comparar poblacin potencial y
poblacin efectiva, pero si adems el registro incorpora datos sobre edad, sexo,
pertenencia tnica, cantidad de nios, etc., puede avanzarse en el diagnstico de grupos
que puedan estar encontrando barreras para el acceso. Desde un enfoque de accesibilidad
y asequibilidad, las preguntas se orientarn a la suficiencia de oferta (salas, horarios,
mdicos, estado de los caminos, transporte pblico, tiempo de espera, etc.). Desde un
abordaje de accesibilidad y adaptabilidad, los interrogantes se orientan a captar si existen
formas de organizacin de la oferta que dificultan el acceso, teniendo en cuenta las
caractersticas de la poblacin atendida. Encuestas a usuarios o al personal que se
desempea, pueden ser herramientas para el rediseo de polticas que garanticen con
eficacia la igualdad.

Algunas preguntas orientadoras:

Est previsto el funcionamiento de un registro o sistema de informacin?

Tiene una reglamentacin formal y se prevn recursos suficientes para un
adecuado funcionamiento?
 El sistema de informacin, contempla la identificacin de grupos en situacin
de vulnerabilidad (por ejemplo, de gnero, etnia, identidad sexual,
discapacidad, grupos etrios)?
En relacin a la situacin a enfrentar, se produce informacin sobre la
demanda especfica, las caractersticas de la poblacin atendida, las acciones
que se implementan y los recursos que se destinan?
En relacin a la oferta de servicios, se produce informacin sobre su
suficiencia, calidad y adecuacin cultural a las caractersticas de la poblacin?
Se plantearon indicadores de seguimiento para el cumplimiento de derechos,
especialmente de grupos desaventajados?
Se definen metas a nivel de cada efector? Si es as, stas recuperan
informacin estadstica de cada efector?
Existen mecanismos de acceso la informacin?
Son accesibles para la poblacin?
Se contemplan estrategias para la difusin de informacin hacia el interior de
la administracin pblica y hacia la ciudadana?

C. Implementacin/funcionamiento de la poltica, programa y servicios

Producir informacin respecto de la fase de implementacin de la poltica, programa o

servicio es central para dar cuenta del funcionamiento real de la intervencin estatal. En
este sentido, si bien la definicin del o los problemas de vulneracin de derechos
pudieron estar correctamente diagnosticados y las medidas de poltica pblica
apropiadamente diseadas, la efectividad de las acciones se pone en cuestin en la etapa
de la ejecucin de la poltica. La implementacin podra dar cuenta de obstculos
materiales, culturales o de otro tipo para que la poblacin destinataria de la poltica o
programa efectivamente acceda a las prestaciones o servicios previstos. Por ello, es
fundamental contar con informacin respecto de cmo est funcionando la poltica,
programa o servicio. Se denominan como sistemas de monitoreo de polticas y/o
programas al relevamiento y sistematizacin de informacin a partir de la definicin de
algunos indicadores de proceso y de resultado que permiten un seguimiento de dichos
programas. Cuestiones que desde el diseo no resultan problemticas, pueden presentar
inconvenientes o deficiencias a raz de la modalidad de implementacin. La informacin
sobre la dinmica de funcionamiento de la poltica resulta de suma trascendencia para
plantear modificaciones concretas en la gestin cotidiana del programa o servicio y/o
eventualmente plantear cambios a nivel del diseo de las intervenciones.

Algunas preguntas orientadoras:

Qu tipo de informacin se produce respecto de la etapa de implementacin

de la poltica o servicio en cuestin? Existe informacin desagregada a nivel
de cada efector o servicio?
La informacin producida, es utilizada para plantear modificaciones al servicio
o especificar metas de planificacin?
Cmo se utiliza la informacin para realizar un seguimiento de la situacin de
grupos en situacin de vulnerabilidad?
Existe difusin y acceso pblico a la informacin sobre la etapa de
implementacin de la poltica o servicio en cuestin?
D. Evaluacin y monitoreo

En la instancia de evaluacin de las polticas y programas tambin resulta clave el

monitoreo sobre el acceso y produccin de informacin, en tanto, segn vimos,
constituye un indicador transversal respecto del modo informado (o no) en que las
instituciones estatales llevan adelante los procesos de diseo y planificacin de las
polticas pblicas.

A nivel nacional y regional existen varias experiencias de construccin de reas

institucionales encargadas de produccin de informacin y conocimiento para la
evaluacin. Al respecto, el Consejo de Evaluacin de Polticas Sociales del Distrito
Federal en Mxico constituye una referencia en la produccin de evaluaciones de
polticas. Este organismo est conformado por seis investigadores al menos cuatro de
ellos pertenecientes al sistema nacional de investigacin- que duran cuatro aos en su
cargo.

Desagregacin de informacin: avances en Uruguay

Uruguay avanz en la generacin de nuevos sistemas de informacin as como en la

desagregacin de informacin con atencin a poblaciones en particular situacin de
vulnerabilidad. Este avance se ha materializado en la construccin de un Sistema de
Indicadores de Gnero en el marco del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES). En
el mismo sentido, se avanz en relacin a la variable tnico-racial referida
fundamentalmente a la poblacin afrodescendiente ahora presente en la Encuesta Nacional
de Hogares desde 2006 y en el Censo desde 2011. En 2007 y luego en 2013 se
instrument la Encuesta de Uso del Tiempo que tambin aporta informacin valiosa para
disear polticas con perspectiva de gnero. Otro esfuerzo similar es el realizado por los
Informes de Avance en los Objetivos de Desarrollo del Milenio que ahora incorporan una
mirada de la desigualdad. Asimismo lo hacen los registros administrativos del Ministerio de
Desarrollo Social, coordinador del Gabinete Social y del Consejo Nacional de Polticas
Sociales (en las variables tnico-racial y de personas trans) y sede del Sistema Integrado
de Informacin del rea Social (SIIAS). Estos avances en la generacin y desagregacin
de informacin son una base importante para la utilizacin de indicadores de progreso de
derechos humanos.

Algunas preguntas orientadoras:

Se genera informacin suficiente para elaborar diagnsticos sobre el avance

(o no) en el cumplimiento de los derechos de la poblacin en general y de los
grupos socialmente vulnerables?
Existe reglamentacin formal para el acceso y uso de esa informacin?
Se realizan acciones de difusin de esa informacin?
Se han generado avances para la construccin de un sistema de informacin
que incorpore indicadores de derechos?
Se elaboran anlisis respecto de los dficits o vacos de informacin, en
especial sobre los grupos en situacin de vulnerabilidad? Se prevn
estrategias para superarlos?