Primera edicin: noviembre de 2005

D.R. O Suprema Corte de Justicia de la Nacin

Av. Jos Mara Pino SuCirez Nm. 2
C.P. 06065, Mxico, D.F.

Impreso en Mxico
Printed.in Mexico

La edicin de esta obra estuvo al cuidado de la Direccin General de la

Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin de Tesis de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin.

Se agradece la colaboracin del Lic. Sergio Rodrguez.

Centro de Consulta de
fnformacn Juridica
Biblioteca
 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N

Ministro Mariano Azuela Gitrn

Presidente

Primera Sala
Ministra Olga Mara Snchez Cordero de Garca Villegas
Presidenfa
Ministro Jos Ramn Cosso Daz
Ministro Jos de Jess Gudio Pelayo
Ministro Juan N. Silva Meza
Ministro Sergio A. Valls Herncndez

Segunda Sala
Ministro Juan Daz Romero
Presidente
c Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano
--.... . Ministro Genaro David Gngora Pimentel
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Ministro Guillermo 1. Ortiz Mayagoitia

Comit de Publicaciones y Promocin Educativa

Ministro Mariano Azuela Gitrn
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Ministra Olga Mara Snchez Cordero de Garca Villegas

Comit &itosial
Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Sccretario Ejecutivo lurfdico Mministrativo
Mtra. Cielito Bolvar Galindo
Directora General dc la Coordinacin de
Compilacidn y Sistematizacin de Tesis
Lic. Laura Verdnica Camacho Squivias
Directora General de Difusidn
Mtro. Cesar de Jess Molina Suirez
Director General de Casas de la Cultura lurfdica
y Esfudios Hiitbricor
Dr. Salvador Crdenaa GutiCrrez
Director de Andlisis c Inveatigacidn Histdrico Documental
 v nenido

Presentacin ............................. ................................................

1. Antecedentes histricos ..........................................................
11. Concepto y naturaleza jurdica ........................... . . .............
111. Regulacin constitucional y legal ........................................
IV. Especies .............................. .
........ . ...............
V. El fuero constitucional .............................................................
VI . Independencia. inviolabilidad e inmunidad de los le-
.
.
gisladores ...................... ..............................................................
VI1. Independencia. inviolabilidad e inmunidad de los miem-
bros del Poder Judicial de la Federacin ...............................
VI1. El fuero del Presidente de la Repblica ............................
VI11. La prdida del fuero constitucional ................................
A. El procedimiento de juicio poltico ................................
B. La declaratoria de procedencia y sus efectos .................
6(Serie Grandes temas del constitucioi~nlismomericnno

IX . La responsabilidad administrativa de los servidores p-

blicos ................................................................................................. 87
X . La prescripcin de las responsabilidades de los servidores
pblicos ............................................................................................ 91
XI . Eplogo ..................................................................................... 95
Bibliohemerografa ........................................................................ 99
Normativa ....................................................................................... 103
E n su inicio, el fuero consisti en un privilegio concedido por
los reyes a ciertos individuos. Con el paso del tiempo adqui-
ri el significado de orden de excepcin. Entre nosotros subsiste
adems del "fuero de guerra" el "fuero constitucional" a favor de
ciertos servidores pblicos de alta jerarqua quienes, durante el
desempeo de su encargo, slo pueden ser procesados previa de-
claracin de procedencia emitida por la Cmara de Diputados.

Esta obra, nmero 6 de la Serie Grandes temas del constitucio-

rzalis~nomexicano, explica el concepto de fuero y sus antecedentes
histricos. Con independencia de saber quines gozan del fuero,
el lector conocer los motivos por los que puede perderse y el
procedimiento para su supresin. Tambin tendr noticia de las
acciones que, con base en la Constitucin Federal y la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, puede tomar
el Congreso de la Unin tras emitir la declaracin de procedencia
de la accin penal contra un servidor pblico. En este orden de
8
Serie Gra~idestemnc del co~isfitucionslismomexicano

ideas, se han incluido los criterios emitidos por la Suprema Corte

de Justicia de la Nacin. Sin pretender agotar el tema, esta obra
logra ofrecer un. panorama suficiente sobre las peculiaridades
de esta institucin de nuestro orden constitucional.

Comit de Publicaciones y Promocin Educativa

de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
Ministro Mariano Azuela Gitrn
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Ministra Olga Mara Snchez Cordero d e Garca Villegas
 1. tecedentes historicos

L as prohibiciones y limitaciones contenidas en el artculo 13

de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos1
se fundamentan en el principio de la igualdad de las personas
ante la ley. Del mismo modo que en Francia y en los pases donde
predominaron las ideas polticas y sociales inditas, en Mxico
este principio de igualdad legal se expres en sentido negativo,
a travs de la frmula de la abolicin de fueros y privilegios.
Pese al triunfo del movimiento independentista (1821), durante
la primera mitad del siglo XIX no desaparecieron todos los fue-
r o ~La. ~palabra "fuero" tuvo en Espaa una connotacin especial.
Debido a la anarqua causada por la Reconquista, fue necesario
halagar a quienes quisieran poblar determinadas regiones de la
Pennsula, para lo que se otorgaron concesiones, privilegios y
mercedes a las villas. Por tanto, en el derecho espaol se identific

1 Las yrarniztias tic iyrttaldaii, 2a. ed., Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacit~n,
2005, pp. 107-123.
4 Serie Grandes temas del constifucionalismo mexicano

la idea de privilegio con la de fuero. El vocablo, que en derecho

procesal tena una acepcin tcnica, al aplicarse a las jurisdic-
ciones especiales originadas en 1215, cuando la Magrza Chartn
inglesa consagr el principio de juicio por pares, signific, tanto
en Espaa como en Mxico, una justicia privilegiada de deter-
minada clase sociale3

En la legislacin nacional llegaron a contarse 15 fueros

especiales en la Ordenanza de Intendentes o Real Cdula (1786),
de ah que las inmunidades y los fueros tuvieran un significado
equivalente. En la Nueva Espaa existi un rgimen de fueros
que se multiplicaron sucesivamente por todo el territorio. En el
Virreinato se crearon tribunales especiales que patentizaban
la desigualdad y complicaban el procedimiento, hasta que la
Ordenanza de Intendentes pretendi6 refundir en un solo texto
las disposiciones dispersas existentes, a fin de facilitar el cono-
cimiento de los fueros y evitar la anarqua reinante. Las ideas
difundidas por los revolucionarios franceses fructificaron en la
Pennsula y en las colonias americanas, socavando el absolu-
tismo. La Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano
(1789) y el reconocimiento del principio de la igualdad social,
borraron las barreras de los privilegios que abundaron en la
Nueva E ~ p a a . ~

Al expedirse la Constitucin de CCldiz (1812), los fueros

quedaron abolidos nominalmente, pues tras la Independencia
se suprimieron unos y se crearon otros. La Constitucin gaditana
conserv el fuero de Senadores y Diputados a Cortes y el de los

OVALLE FAVELA, Jos, "Artlculo 1 3 , en VV.AA., Critistiluccirr l>cilifit*u~dc10.s 1:hfizlloc

Unilios Mexicanos. Cornenfudu y co~icordariu,t. 1, 17a. ed., Mxico, I'rrdl LlNAM,
2003, pp. 185-189 y 191-192.
BECERRA BAUTISTA, Jost5, El fuero corlstitucioiial, Mxico, Jus, 1945, pp. 22-24.
GONZALEZ BUSTAMANTE, JuanJos, Los delitos de las ultosfuticionnri~~s y el fuero
cozstitticianal, Mxico, Botas, 1946, pp. 21-28, 31-37 y 41-42.
 EI fuero

Cuerpos de Casa Real -militares encargados de velar por el

rey-. Sus miembros eran juzgados por un tribunal especial con
arreglo a procedimientos privativos y con derecho a apelacin ante
el Tribunal Supremo de Guerra y Marina. En cuanto al fuero para
Diputados y Senadores, se estableci la inviolabilidad de sus
personas por las opiniones expresadas en el desempeo de sus fun-
ciones y, en cuanto a los procedimientos criminales intentados
contra ellos, se previ que slo podan ser juzgados por el Tribu-
nal de Cortes; Durante las sesiones y un mes despus de conclui-
das, no podan ser demandados civilmente ni ejecutados por
deudas.

En el artculo 59 del Decreto Constitucional para la Libertad

de la Amrica Mexicana (1814), se dispuso que los diputados fueran
inviolables por sus opiniones; en ningn momento ni bajo
circunstancia alguna se les hara cargo de ellas, pero se sujetaran
al juicio de residencia por la parte que les tocara en la adminis-
tracin pblica. Adems, podan ser acusados durante el tiempo
de su diputacin y en la forma prevista por los reglamentos, por
los delitos de hereja y apostasa y por los de Estado, especfi-
camente por los de infidencia (abuso de confianza), concusin
(exaccin arbitraria hecha por un funcionario pblico en pro-
vecho propio) y dilapidacin del caudal pblico. Los tres inte-
grantes del Supremo Gobierno quedaban tambin sujetos al juicio
de residencia, pero durante el ejercicio de su encargo slo podan
ser acusados por los delitos sealados para los Diputados y por
detencin arbitraria, al igual que los miembros del Supremo
Tribunal de Justicia y los fiscales letrados.

Ex1 la Constitucin Federal de 1824 se previ la inviolabi-

lidad de los representantes en lo tocante a sus opiniones, pero se
previno que, sin importar la ndole del delito cometido, comn
u oficial, no podan ser acusados desde el da de su eleccin linsta
dos meses despus de haber concluido su desempeo sino ante
4 Serie Grandes temas del eonstitricionnlismu mexicanu

la Cmara respectiva, que, previa formacin de la causa por dos

tercios de sus miembros, podra suspender al funcionario
acusado en el ejercicio de su encargo para que respondiera ante
el tribunal competente. En cuanto al Presidente de la Repblica,
en el transcurso de su ejercicio slo poda ser acusado ante cual-
quiera de las CAmaras por los delitos de traicin, contra la
independencia nacional o la forma de gobierno, as como por
cohecho o soborno cometidos durante el tiempo de su empleo o
por actos dirigidos a impedir las elecciones de los poderes fede-
rales o que las Cmaras desempearan caalquiera de sus
facultades legales. Dichas acusaciones slo podan formularse
durante el ejercicio del encargo o dentro de un ao despus
contado desde que el Presidente cesara en sus funciones, as como
por otros, siempre que fueran cometidos durante su empleo. Trans-
currido un ao despus de su separacin, se entenda prescrita
la accin penal por todos los delitos. El Vicepresidente de la
Repblica poda ser acusado por cualquier delito cometido
durante los cuatro aos de su ejercicio ante la Cmara de Dipu-
tados. Los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
y los Secretarios de Estado podan serlo ante cualquiera de las
cmaras por los delitos cometidos durante su empleo, proce-
dindose a su desafuero para que quedasen a disposicin de la
Justicia Ordinaria. Los gobernadores de los Estados slo eran
responsables por infracciones al Pacto Federal, a las leyes expe-
didas por el Congreso o a las rdenes del Presidente de la
Repblica que no fueran manifiestamente violatorias de la Cons-
titucin y las leyes generales, as como por la publicacin de
decretos o leyes de las legislaturas de sus respectivos Estados
contrarias al Pacto Federal.

La Constitucin de 1824 reprodujo los principios susten-

tados en el derecho ingls, principalmente en el sistema parla-
mentario estadounidense. Segn las reglas observadas en se
derecho, los miembros del Parlamento estan libres, en todo
 EI fuero

momento, de persecuciones y pesquisas por las expresiones que

hayan pronunciado en asamblea y mientras durara el privilegio;
ni ellos ni sus mujeres ni las personas de su comitiva podan ser
perseguidos civilmente por va de arresto personal, ni apresados
en ejecucin de una sentencia, aunque sta se hubiera dictado
antes de la existencia del privilegio; ni sujetarse a causa alguna
ni ser llamados o emplazados ante los tribunales, ni ser citados
como jurados o testigos; ni embargados sus bienes ni maltrata-
das sus personas de hecho, de palabra o por escrito.

El mandamiento de prisin expedido contra un miembro

del Congreso era nulo. El representante preso poda ser liberado
mediante un mandamiento de kabeas corpus5 expedido por cual-
quier Juez, o bien por una orden dada por la Cancillera; quienes
ejecutaran y tomaran parte en esta prisin ilegal delinquan y
quedaban sujetos a los procedimientos y penas determinados'
contra actos de esta naturaleza. El tribunal del territorio que reci-
biera la informacin del mandamiento de arresto estaba obligado
a proceder en el caso de prisiones ilegales, pudiendo interponerse
apelacin de sus actos ante los tribunales superiores.

En Inglaterra, el privilegio parlamentario consisti en el

derecho de no ser arrestado durante el trnsito y regreso del domi-
cilio del representante al Parlamento, quien quedaba exento de
todas las rdenes judiciales a que los dems deban someterse,
so pena de arresto personal para quien ejecutara la detencin,
teniendo en cuenta el desempeo de funciones de superior
naturaleza.

Las Siete Leyes Conctituciotzales (1836)originaron el sistema

que actualmente rige para juzgar a los altos funcionarios; la
tercera de esas leyes dispona:

V A L L A R T A , Ignacio L., El jtiiciu tic anzynro y el writ of habeas Corpus, 4a. ed.
Facsmiliar, Mxico, Porra, 1989, pp. 38-41.
4 Serie Grandes temas drl carrstitueionalisnlo mcxicaiio

En los delitos comunes, no se podr intentar acusacin

contra el Presidente de la Repblica ni contra los senadores,
sino ante la Cmara de Diputados. Si el acusado fuese
diputado ante el Senado. En los delitos oficiales, la Cmara
de Diputados, ante quien debe hacerse la acusacin, decla-
rar si ha o no lugar a sta. En caso de ser los delitos oficiales,
dos de sus miembros sostendrn la acusacin ante el
Senado.

Los proyectos de 1842, las Bases Orgnicas de la Repblica

Mexicana (1843) y el Acta de Reformas (1847) no modificaron el
rgimen de fueros, que, sin perder su carcter de privilegio, conti-
nuaron rigiendo alternativamente segn los intereses de las
distintas facciones que se disputaron el poder. Benito Jurez, al
promulgar la Ley de 23 de noviembre de 1855, suprimi los fueros
de privilegio; pero se mantuvieron subsistentes el constitucional,
el militar y el de imprenta.

Mientras se elaboraba la Constitucin de 1857 rigi el

Estatuto Provisional Orgnico de la Repblica Mexicana, donde
se reafirm la inviolabilidad de los Diputados por sus opiniones
y se mantuvo el procedimiento especial creado por el centralismo
para el juicio poltico, por cualquier falta o abuso cometido en el
ejercicio de su encargo por los Secretarios de Estado, los Jueces
de Distrito y los dems funcionarios pblicos de eleccin popular,
as como para enjuiciar al Presidente de la Repblica, quien
solamente poda ser acusado por delitos graves del orden co-
mn. El eventual juicio deba tramitarse ante un Jurado de
Acusacin, integrado por un individuo de cada Estado de la
Repblica y nombrado por las Legislaturas locales. Dicho Jurado
reciba las quejas por actos cometidos por los altos funcionarios
en el tiempo de su encargo y, despus de or al acusado e investi-
gar los cargos existentes en su contra, por mayora de dos tercios
de sus miembros formulaba su acusacin ante el Congreso Gene-
ral, que actuaba como Jurado de Sentencia y que poda absolver
 EIfuero (15

o destituir, sin perjuicio de que el funcionario condenado, resuelto

el juicio poltico, quedara sujeto a las leyes y tribunales ordinarios
por los delitos comunes que hubiera cometido.

El Constituyente de 1857, sin ocuparse de examinar los

delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios de la Fede-
racin, que quedaran sujetos al juicio poltico, dej en manos del
Gran Jurado6 calificar la conducta atribuida al enjuiciado para
que, obrando con prudencia y en vista de las circunstancias, decre-
tara la separacin del funcionario en los casos de traicin a la
patria, ataques directos a la Constitucin y notoria malversacin
de fondos. Para preservar las delicadas funciones encomendadas
a los altos funcionarios federales -principalmente los legisla-
dores-, se les provey de fuero constitucional para que por
ningn motivo fueran reconvenidos por lo que opinaran al ejercer
sus funciones. Asimismo, se mantuvo subsistente el juicio poltico,
y el fuero contemplado para los altos funcionarios oper en
cuanto a los delitos comunes y los oficiales que cometieran en el
ejercicio de su encargoe7

Se crearon sistemas de enjuiciamiento por razn de la com-

petencia; uno correspondientea la jurisdiccional para que los altos
funcionarios federales, una vez desaforados por los delitos del
orden comn que cometieran durante su encargo, quedaran a
disposicin de la justicia ordinaria. Por su parte, el otro se refera
a la competencia constitucional, en que por ningn motivo yo-
da intervenir un Juez ordinario, pues de 10s delitos oficiales

Las Cdmaras d e Diputados y d e Senadores podan constituirse como Gran Jurado

para dictaminar sobre la procedencia de imputaciones en cuanto a delitos comunes,
as como para juzgar sobre la culpabilidad de delitos oficiales de los funcionarios
pblicos. Actualmente se le denomina Jurado d e Sentencia. GONZALEZ OROPEZA,
Manuel, "Gran jurado", en VV.AA., Ntrerio diccionario juridico rncxicano, t. 11, Mexico,
Porra/UNAM, 2001, pp. 1826-1828.
GONZALEZ BUSTAMANTE, Juan Jos, ap. cif., pp. 46 y 51-55.
16
Serie Grnndcc tcmnc del constitucionalismo niexicnno

cometidos por los altos funcionarios deban conocer exclusiva-

mente los cuerpos polticos de la nacin. Para los delitos comunes,
sujetos al conocimiento de la justicia ordinaria, era indispensable
separar de su cargo al funcionario acusado, privndolo de su inves-
tidura mediante el antejuicio o autorizacin para proceder. Esta
clase de fuero-licencia para enjuiciar -o condicin de procedibi-
lidad-, no prejuzgaba en caso de rechazarse la peticin del desa-
fuero, para que el responsable quedara en manos de la justicia
cuando hubiera concluido el tiempo de su representacin. Sin
embargo, la redaccin del artculo 104 de la Constitucin de 1857
origin distintas interpretaciones. Aquel precepto constitucional
estableca:

Si el delito fuere comn, el Congreso erigido en Gran Jurado,

declarar, a mayora absoluta de votos, si ha o no lugar a
proceder contra el acusado. En caso negativo, no habr
lugar a ningn procedimiento ulterior. En el afirmativo,
queda por el mismo hecho separado de su encargo y sujeto
a la accin de los tribunales comunes.

Tanto en la redaccin original del artculo como en su refor-

ma decretada por la Ley de 13 de noviembre de 1874 pareca
entenderse que si la Cmara negaba el permiso para proceder, al
dejar el acusado de gozar de fuero para convertirse en un simple
ciudadano, no poda enjuicirsele por los delitos comunes cometi-
dos durante su encargo, por establecer la Constitucin que al
negar el Congreso la autorizaci6n para proceder no habra lugar
a procedimiento ulterior alguno.

En lo tocante a los delitos oficiales, se preserv su decisin

para el juicio poltico. El artculo 105 estableca:

De los delitos oficiales, conocern: el Congreso como Ju-

rado de Acusacin y la Suprema Corte de Justicia, como
Jurado de Sentencia. E1 Jurado de Acusacin tendr por
 ~i fuero

objeto declarar, a mayora absoluta de votos, si el acusado

es o no culpable. Si la declaracin fuere absolutoria, el
funcionario continuar en el ejercicio de su cargo. Si fuere
condenatoria, quedar inmediatamente separado de dicho
encargo y ser puesto a disposicin de la Suprema Corte de
Justicia. Esta, en tribunal pleno y erigida en Gran Jurado
de Sentencia, con audiencia del reo, del fiscal y del acu-
sado, si lo hubiere, proceder a aplicar a mayora absoluta
de votos la pena que la ley designe.

Reformado dicho precepto por la Ley de 13 de noviembre de

1874-que restableci el bicamarismo-, la Suprema Corte de Jus-
ticia dej de tener el carcter de Jurado de Sentencia, y se le
encomend a la Cmara de Senadores, cuerpo esencialmente
poltico y, por tanto, idneo para juzgar cuestiones polticas.
Posteriormente, el 6 de junio de 1896, se expidi la Ley Reglamen-
taria del artculo constitucional citado.

El Constituyente de 1917 no alter el sistema seguido por

su antecesora para juzgar a los altos funcionarios de la Federa-
cin. El uso de los trminos empleados para distinguir los delitos
comunes de los oficiales provino de las Constituciones promul-
gadas en la poca del centralismo. No poda hablarse de deli-
tos federales por encontrarse abolido el rgimen federalista. Los
delitos comunes eran los cometidos por los funcionarios o em-
pleados pblicos fuera del desempeo de la funcin. En cuanto
a los delitos oficiales, se clasificaban as en razn del carcter
oficial del agente del delito, y en relacin con el hecho punible
ejecutado que lesionara los intereses pblicos.

Cuando Carranza present su proyecto de Constitucin, se

le propuso adicionar al artculo correspondiente los delitos que
pudiera cometer el Presidente de la Repblica durante su ejerci-
cio, con las violaciones a la Ley Fundamental, dado que, al ser
dicho funcionario un ciudadano ms, tambin deba hacrsele
4 Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano

responsable; no obstante, la propuesta fue desechada. Salvo las

observaciones mnimas sugeridas por algunos Diputados, no se
modific el dictamen rendido por la comisin encargada de exa-
minar el artculo relativo a las responsabilidades oficiales de los
altos funcionarios. Se aprob por unanimidad la conveniencia
de mantener el juicio poltico para los delitos cometidos por los
sujetos precisados en el artculo 108 constitucional, a fin de salva-
guardar el principio de la divisin de pode re^.^ Por tanto, nin-
guna autoridad judicial, por elevada que fuera, podra enjuiciar
a los altos funcionarios federales por delitos de carcter oficial,
al ser esta atribucin exclusiva de los cuerpos polticos de la Rep-
blica. En cuanto a los delitos del orden comn ejecutados por los
altos funcionarios, la procedencia del enjuiciamiento requerira
el previo permiso del Congreso, mediante la votacin del desa-
fuero; es decir, de un antejuicio o fuero-li~encia.~

Cfr. La diziisiti de poderes, Serie Graii~fesfenias Lid coristituciorralisrtio nirxicnrin, No. 2,

Mt.xico, Suprema Corte de Justicia d e la Nacifin, 2005.
GONZALEZ BUSTAMANTE, Juan Jos, o p cit., pp. 67-70.
 11. @nceplo y naturaleza jurdica

L a Real Academia Espaola indica que la palabra fuero deriva

del latn forum -foro- y significa "cada uno de los privile-
gios y exenciones que se conceden a una provincia, a una ciudad
O a una persona", as como "privilegio, prerrogativa o derecho
moral que se reconoce a ciertas actividades, principios, virtudes,
etc., por su propia naturaleza".1Jurdicamente el trmino puede
usarse para referirse a compilaciones o conjunto de leyes -Fuero
Juzgo, Fuero Real, etctera-; para sealar situaciones de privile-
gio derivadas de la condicin social de las personas, y para aludir
al conjunto de rganos jurisdiccionales creados en beneficio de
crculos cerrados de personas, quienes quedaran fuera de la juris-
diccin ordinaria. El artculo 23 de la Constitucin Federal prohibe
los fueros que implican privilegios y los que remiten a rganos
jurisdiccionales creados ex profeso para ciertas personas o
corporaciones.

"' DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAROLA, t. I, p. 1095,

m
4
Serie Grandes trmas dcl cortsfiti~ciiitroli)i~n~~
irirsicano

Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha

sealado:

... no obstante que la palabra fuero tiene varias acepciones,

la interpretacin histrica y sistemtica del artculo 13 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
permite concluir que la proscripcin que realiza de los fue-
ros se refiere a la prohibicin del establecimiento de
jurisdicciones o esferas competenciales en funcin a la
situacin social de determinada persona o corporacin."

Aparte del fuero de guerra subsiste el constitucional, que .

tiende a conservar la independencia y autonoma de los princi-
pales funcionarios de los poderes federales, no es una concesin
al particular, de ah que slo le beneficie mientras ejerza la
funcin. Es decir, no produce los mismos efectos de perpetuidad
que la inmunidad, sta es perpetua porque, no habiendo sido
responsable el individuo al ejecutar la accin, no puede serlo mAs
tarde; en cambio, la licencia para enjuiciar -fuero-, no per-
dura terminado el encargo, porque se desvirtuara la institucin
que pretende proteger a quienes van a ejercer sus funciones, no
a quienes no puedan ejercerlas.12

Para los efectos de este trabajo, por fuero deber entenderse

el conjunto de prerrogativas de que gozan los altos funcionarios
mencionados en el artculo 110 constitucional, que les permiten
desempearse en condiciones de independencia, inviolabilidad
e inmunidad mientras dure su encargo, sin perjuicio de yutl pue-
dan quedar privados de dichos privilegios para los efectos legales
correspondientes, siempre que medie la autorizacin del Con-
greso de la Unin.

It Iirdicial de la Fed~rnciny su Gacctu, Novena kpora,

Tesis P . CXXXVI/Y7, S~~rruriurir>
t. VI, septiembre de 1997, p. 204.
12 BECERRA BAUTISTA, Jos, p. cit., pp. 60-62.
El concepto indicado puede desglosarse as:

1. Conjulzfo de prerrogativas: esto implica que los altos

funcionarios de la Federacin gozan de inmunidad para
ejercer sus funciones, pues, a menos que se les desafuere,
no pueden ser perseguidos penalmente, a fin de salvaguar-
dar la independencia e inviolabilidad de su gesti6n.

2. Altos fiuzcionarios merzciotzados en el artculo 110 cons-

titucional: los senadores y diputados al Congreso de la
Unin, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, los Consejeros de la Judicatura Federal, los
Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Admi-
nistrativo, los Diputados a la Asamblea de1Distrito Federal,
el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador
General de la Repblica, el Procurador General de Justicia
del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jue-
ces de Distrito, 10s Magistrados y Jueces del Fuero Comn
del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del
Distrito Federal, el consejero Presidente, los Consejeros
Electorales, y el SecretarioEjecutivo del Instituto Federal Elec-
toral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores
Generales y sus equivalentes de los organismos descentra-
lizados, empresas de participacin estatal mayoritaria,
sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos
pblicos, los Gobernadores de los Estados, Diputados Loca-
les, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
Judicaturas Locales.

3. lridepe~idrttcia,irtzrivlahilidad e inmrrtlidad: stas son Ias

prerrogativas fundamentales de que gozan los servido-
res pblicos mencionados. Les permiten desarrollar sus
atribuciones sin temer represalias o acusaciones temera-
rias, sobre todo en virtud de que suelen constituirse en
crticos del gobierno.
4 Serie Grandes feinns del constitucionalismo inexieano

4. Privacin de las prerrogafivas mediante la autorizacin del

Congreso de la Unin: el enjuiciamiento de un servidor p-
blico de alta jerarqua slo procede previo procedimiento
ante el Congreso de la Unin, consistenteen el juicio politico
y la declaratoria de procedencia. Agotadas esas etapas, el
funcionario acusado queda en condiciones de punibilidad,
sin perjuicio de que, en caso de no proceder su desafuero,
sea perseguido penalmente al trmino de su funcin y
mientras no prescriba el tiempo para ejercer la accin penal
en su contra.

En cuanto a su naturaleza jurdica, el fuero constitucional ,

no es una patente de impunidad, sino un requisito para obligar

a la autoridad represiva a no enjuiciar a un miembro -en fun-
ciones- del Congreso sin el consentimiento de ste. En cuanto
a los otros altos funcionarios federales, el fundamento del fuero
puede encontrarse en la necesidad de proteger la autonoma de
los poderes a que pertenecen; por ejemplo, si los Ministros de la
Corte, los Secretarios de Estado, el Procurador General de la Rep-
blica y los gobernadores y Diputados locales pudieran ser dete-
nidos en cualquier momento, un Poder Judicial hostil podra
privar al Ejecutivo de individuos necesarios para cumplir eficaz-
mente su encargo.
 III. z e g u l a c i 6 n constitucional y legal

E 1fuero est regulado por los artculos 61,62 y 108 a 114 de la

Constitucion Federal, que establecen:

Art. 61. Los diputados y senadores son inviolables por las

opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos,
y jams podrn ser reconvenidos por ellas.

El Presidente de cada Cmara velar por el respeto al fuero

constitucional de los miembros de la misma y por la invio-
labilidad del recinto donde se renan a sesionar.

Art. 62. Los diputados y senadores propietarios durante el

perodo de su encargo, no podrn desempear ninguna otra
comisin o empleo de la Federacin o de los Estados por
los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Camara
respectiva; pero entonces cesarn en sus funciones repre-
sentativas, mientras dure la nueva ocupacin. La misma
regla se observar con los diputados y senadores suplentes,
cuando estuviesen en ejercicio. La infraccin de esta dispo-
24] Serie Gratidn: ftriins dcl curistrturi~iialis,ntirtrrxicano

sicin ser castigada con la prdida del carcter de diputado

o senador.

Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que

alude este Ttulo se reputarn como servidores pblicos a
los representantes de eleccin popular, a los miembros del
Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito
Pederal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda
persona que desempee un empleo, cargo o comisin de
cualquier naturaleza en la Administracin Pblica Federal
o en el Distrito Federal, as como a los servidores del Insti-
tuto Federal Electoral, quienes sern responsables por los
actos u omisiones en que incurran en el desempeo de s i ~ s
respectivas funciones.

El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su

encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y
delitos graves del orden comdn.

Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legis-

laturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Supe-
riores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de
los Consejos de las Judicaturas Locales, sern responsables
por violaciones a esta Constituciny a las leyes federales, as
como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

Las Constituciones de los Estados de la Repblica pre-

cisarn, en los mismos trminos del primer prrafo de este
articulo y para los efectos de sus responsabilidades, cl
cardcter de servidores pblicos de quienes desempefien
empleo, cargo o comisin en los Estados y en los Municipios.

Art. 109. El Congreso de la Unidn y las Legislaturas de los

Estados, dentro de los Ambitos de sus respectivas com-
petencias, expedirn las leyes de responsabilidades de los
servidores pblicos y las dems normas conducentes a
sancionar a quienes, teniendo este carcter, incurran en
responsabilidad, de conformidad con las siguientes
prevenciones:
1. Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones indi-
cadas en el artculo 110 a los servidores pblicos sefialados
en el niismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funcio-
nes incurran en actos u omisiones que redunden en pes-
juicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen.
despacho,

No procede el juicio palitico por la niera expresin de ideas.

11. La comisibn de delitos por parte de cualquier servidor

pblico ser4 perseguida y sancionada en los terminos de
la legislacidn penal; y

111. Se aplicarn sancionesadministra tivac a las servidores

pblicos por los actos u omisiones que afecten fa legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban
observar en el desempeo de sus empleos, cargos o
comisiones.

Los procedimientos para la aplicaci6n de las soxiciones

mencionadas se desarrollarn aut6nomamentc. No podrdn
imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de
la misma naturaleza.

Las leyes determinarn los casos y las circunstaiicias en los

que se deba sancionar penalmente por causa de enrique-
cimiento ilcito a los fiervidores pblcos que durante el
tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por s o
por in terpbsita persona, atirnen ten substancialmente su
patrimonio, adquieran bienes o se canduzcan como duefios
sobre ellos, cuya procedencia lfcita no pudiesen justificar.
Las leyes penales sanconarn con eI decomiso y cun la
privacin de la propiedad de dichos bienes, adeni&sde las
otras penas que correspondan.

Cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad

y mediante Ia presentacin de elenteritos de prueba, podrd
formular denuncia ante la Cmara de Diputados del Con-
26 Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano

greso de la Unin respecto de las conductas a las que se

refiere el presente artculo.

Art. 110. Podrn ser sujetos de juicio poltico los senadores

y diputados al Congreso de la Unin, los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los Consejeros de
la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes
de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asam-
blea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, el Procurador General de la Repblica, el Procu-
rador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistra-
dos de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y
Jueces del Fuero Comn del Distrito Federal, los Consejeros
de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Pre-
sidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo
del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal
Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de
los organismos descentralizados, empresas de participa-
cin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimi-
ladas a stas y fideicomisos pblicos.

Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,

Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
Locales-y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
Judicaturas Locales, slo podrn ser sujetos de juicio pol-
tico en los trminos de este ttulo por violaciones graves a
esta Constituciny a las leyes federales que de ella emanen,
asi como por el manejo indebido de fondos y recursos
federales, pero en este caso la resolucin ser nicamente
declarativa y se comunicar a las Legislaturas Locales para
que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como
corresponda.

Las sanciones consistirn en la destitucin del servidor

pblico y en su inhabilitacin para desempear funciones,
empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en
el servicio pblico.
 EIfuero 127

Para la aplicacin de las sanciones a que se pfiere este pre-

cepto, la Cmara de Diputados proceder a la acusacin
respectiva ante la Cmara de Senadores, previa declara-
cin de la mayora absoluta del nmero de los miembros
presentes en sesin de aquella Cmara, despues de haber
sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia
del inculpado.

Conociendo de la acusacin la Cmara de Senadores, eri-

gida en Jurado de sentencia, aplicar la sancin correspon-
diente mediante resolucin de las dos terceras partes de
los miembros presentes en sesin, una vez practicadas las
diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.
Las declaraciones y resoluciones de las Cmaras de Dipu-
tados y Senadores son inatacables.

Art. 111. Para proceder penalmente contra los Diputados

y Senadores al Congreso de la Unin, los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los Magistrados de
la Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la
Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes
de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asam-
blea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, el Procurador General de la Repblica y el Procu-
rador General de Justicia del Distrito Federal, as como el
Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Con-
sejo General del Instituto Federal Electoral, por la comi-
sin de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cmara
de Diputados declarar por mayorfa absoluta de sus miem-
bros presentes en sesin, si ha o no lugar a proceder contra
el inculpado.

Si la resolucin de la Cmara fuese negativa se suspender

todo procedimiento ulterior, pero ello no ser4 obstculo
para que la imputacin por la comisin del delito con-
tine su curso cuando el inculpado haya concluido el
ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga 10s fun-
damentos de la imputacin.
28 Serie Grnndcs tcnias del roiistiti,cionalismo ,nexicniio

Si la Cmara declara que ha lugar a proceder, el sujeto

quedar a disposicin de las aitoridades competentes para
que acten con arreglo a la ley.

Por lo que toca al Presidente de la Repblica, slo habr

lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores en los tr-
minos del artculo 110. En este supuesto, la Cmara de
Senadores resolver con base en la legislacin penal
aplicable.

Para poder proceder penalmente por delitos federales con-

tra los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de
los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos
de las Judicaturas Locales, se seguir el mismo proce-
dimiento establecido en este artculo, pero en este supuesto,
la declaracin de procedencia ser para el efecto de que se
comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio
de sus atribuciones procedan como corresponda.

Las declaraciones y resoluciones de la Cmaras de Dipu-

tados Senadores son inatacables.

El efecto de la declaracin de que ha lugar a proceder con-

tra el inculpado ser separarlo de su encargo en tanto est
sujeto a proceso penal. Si ste culmina en sentencia abso-
lutoria el inculpado podr reasumir su funcin. Si la sen-
tencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido
durante el ejercicio de su encargo, no se conceder al reo
la gracia del indulto.

En demandas del orden civil que se entablen contra cual-

quier servidor pblico no se requerir declaracin de
procedencia.

Las sanciones penales se aplicarn de acuerdo con 10

dispuesto en la legislacin penal, y tratndose de delitos
por cuya comisin el autor obtenga un beneficio econmico
 EI fuero

o cause daos o perjuicios patrimoniales, debern gra-

duarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad
de satisfacer los daos y perjuicios causados por su con-
ducta ilicita.

Las sanciones econmicas no podrn exceder de tres tan-

tos de los beneficios obtenidos o de los daos o perjuicios
causados.

Art. 112. No se requerir declaracin de procedencia de la

CEmara de Diputados cuando alguno de los servidores p-
blicos a que hace referencia el prrafo primero del artculo
111cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre
separado de su encargo.

Si el servidor pblico ha vuelto a desempear sus funciones

propias o ha sido nombrado o electo para desempear otro
cargo distinto, pero de los enumerados por el artculo 111,
se proceder de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto.

Art. 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas

de los servidores pblicos, determinarn sus obligaciones
a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, im-
parcialidad, y eficiencia en el desempeo de sus funciones,
empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por
los actos u omisiones en que incurran, as como los proce-
dimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sancio-
nes, adems de las que sealen las leyes, consistirn en
suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en san-
ciones econmicas, y deberdn establecerse de acuerdo con
los beneficios econmicos obtenidos por el responsable y
con los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus
actos u omisiones a que se refiere la fraccin 111del artculo
109, pero que no podrn exceder de tres tantos de los bene-
ficios obtenidos o de los daos y perjuicios causados.

La responsabilidad del Estado por los daos que, con

motivo de su actividad administrativa irregular, cause en
4 Serie Grandes temas del consfifucionalismomexicnno

los bienes o derechos de los particulares, ser objetiva y

directa. Los particulares tendrn derecho a una indemni-
zacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que
establezcan las leyes.

Art. 114. El Procedimiento de juicio poltico slo podr ini-

ciarse durante el perodo en el que el servidor piiblico
desempee su cargo y dentro de un ao despus. Las san-
ciones correspondientes se aplicarn en un perodo no ma-
yor de un ao a partir de iniciado el procedimiento.

La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo

del encargo por cualquier servidor pblico, ser exigible de
acuerdo con los plazos de prescripcin consignados en la
Ley penal, que nunca sern inferiores a tres aos. Los plazos
de prescripcin se interrumpen en tanto el servidor p-
blico desempea alguno de los encargos a que hace refe-
rencia el artculo 111.

La ley sealar los casos de prescripcin de la responsa-

bilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y
consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia
la fraccin 111del artculo 109. Cuando dichos actos u omi-
siones fuesen graves los plazos de prescripcin no sern
inferiores a tres aos.

En cuanto a la legislacin secundaria, el Ttulo Segundo

-artculos 50. a 45- d e la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos (LFRSP),13regula los procedimientos ante
el Congreso d e la Unin en materia d e juicio poltico y declara-
cin de procedencia.

'"os titulos Primero, Tercero y Cuarto de esta ley, relativos a las responsabilidades
administrativas, fueron derogados de acuerdo con el artfculo tercero transiturio de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, publi-
cada en el Diario Oficial de la Federacidn el 13 de marzo de 2002.
 IV.

L a Constitucin toma en cuenta dos acepciones de fuero:

cuando recae sobre un nmero determinado de personas, se
denomina personal; mientras que al traer a colacin a los rganos
jurisdiccionales creados para atender los reclamos de justicia de
un grupo especfico de individuos, recibe el nombre de real. Cuando
la Constitucin indica que ninguna persona o corporacin puede
tener fuero, significa que ninguna corporacin gozar de un con-
junto de privilegios exclusivos, as como que no ser juzgada
sino por tribunales ordinarios. Se dira que el articulo 13constitu-
cional prohbe ambos tipos de fuero, sin embargo, la propia Cons-
titucin Federal autorza un fuero real, el de guerra, que alude a
un conjunto de rganos jurisdiccionales erigidos para juzgar casos
especficos, y en los que estn implicados los militares. La Prime-
ra Sala de la Corte ha considerado que:

... la subsistencia del fuero de guerra a que se contrae el

artculo 13 constitucional, es una excepcin que no se basa
en consideraciones especiales a la persona militar ni a su
4 Serie Graizdes teinas del coiisfitucionnlisrno inrsic~rio

jerarqua, sino de orden ptblico y de especial disciplina,

que tiende a garantizar la paz y el bienestar nacional y que
exige una violenta y rpida intervencin de quien tiene ma-
yor conocimiento y capacidad para su preparacin ade-
cuada, para juzgar a los que rige la ley militar; por tanto, el
fuero y el tribunal no son en favor del acusado, sino en
bien de las instituciones y de la sociedad perturbadas por
el acto trasgresor (sic).14

Los tribunales militares son competentes para conocer de

delitos del orden militar que sean cometidos por miembros del
Ejrcito. La facultad de declarar que un hecho es o no delito
del fuero de guerra corresponde exclusivamente a los tribunales
militares, y a ellos toca tambin declarar la inocencia o culpabili-
dad de las personas y aplicar las penas que las leyes sealen.
El artculo 57 del Cdigo de Justicia Militar indica cules son los
delitos cometidos contra la disciplina militar, y especifica que
en el orden comtn o federal son delitos, entre otros, los cometidos
por militares en servicio o con motivo de actos relativos; en terri-
torio sitiado o sujeto a ley marcial, y frente a tropa formada o ante
la bandera. La jurisdiccin de los tribunales militares no puede
hacerse extensiva a los civiles. Cuando en la comisin de un delito
del orden militar estuvieran implicados un soldado y un civil,
este ltimo no ser juzgado por un tribunal militar, sino por uno
civil que, en virtud del carcter federal de los delitos militares,
sera un Juzgado de Distrito. En torno a esto, el Pleno del ms
Alto Tribunal expres:

... 1. el artculo 13 constitucional prohibe que los civiles

sean juzgados por los tribunales militares, en todo caso;
11. manda que las personas que pertenezcan al ejrcito, deben
ser enjuiciadas ante los tribunales del fuero de guerra,

3V~rltrrllario]udicial dr la Frderaci6n, Quinta poca, t. LXI, p. 3760.

 EI fuero (33

cundo se trata de delitos del orden militar, y 111. que cuando

en la comisibn de un delito del orden militar concurran
militares y civiles, la autoridad civil debe conocer del pro-
ceso, por lo que toca a 10s civiles, y los tribunales del fuero de
guerra, del que se instruya a los milita re^.^^

Los tribunales del fuero de guerra slo conocern y decidi-

rn sobre la accin penal que nazca de los delitos de su competen-
cia, mientras que las acciones civiles que de aqullas deriven, se
ejercitarn ante los tribunales del orden comn, de acuerdo con
la legislacin que en l se halle vigente.

Por su parte, el fuero constitucional se concreta en la

facultad de no comparecer ante un Juez ordinario, ya sea porque
ste carezca de jurisdiccin para juzgar al reo, o porque se requiera
un consentimiento previo para enjuiciarlo. Presupone un sujeto
capaz de responsabilidad criminal, de ah que slo sea una limi-
tacin a la actividad del rgano jurisdiccional ordinario con atri-
buciones para juzgar al reo. Esta limitacin puede ser absoluta, es
decir, privacin de jurisdiccin para enjuiciar, o s61o suspen-
sin de las facultades jurisdiccionales, en tanto no se llene el
requisito de la licencia que debe otorgar el rgano respectivo.
En el primer caso existe un verdadero fuero, porque slo pue-
de enjuiciar al reo un rgano especial distinto de los tribunales
ordinarios. En este supuesto, el fuero recibe el nombre de juicio
poltico. En e1 segundo caso no existe propiamente fuero, sino un
procedimiento administrativo previo a la actividad jurisdicciona1
ordinaria. De lo anterior se concluye: a) que la inmunidad es falta
de personalidad penal; b) que el fuero, presuponiendo sujeto cri-
minalmente capaz, se reduce a una limitacin a la potestad del
rgano jurisdiccional ordinario; c) que cuando esa restriccin

Ibid., t. XXXIX, p. 240.

4 Serie Grandes temas del conctitucionalislo mexicano

priva de jurisdiccin al tribunal normalmente competente, se trata

de un verdadero fuero, estudiado por la doctrina con el nombre de
juicio poltico, y d ) que cuando se concreta a una autorizacin
para enjuiciar al reo, no es verdadero fuero, sino un procedimien-
to administrativo previo a la actividad jurisdiccional llamada
fuero-licencia para enjuiciar.16

lb BECERRA BAUTISTA, Jos, op. cit., pp. 33-35.

 V. fuero constitucional

E 1fuero constitucional "era el derecho que tenan los llamados

altos funcionarios de la Federacin para que, antes de ser
juzgados por la comision de un delito ordinario, la Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin resolviera sobre la proce-
dencia del mencionado proceso penal". l7 Este fuero subsiste y se
traduce en que los Diputados y Senadores, as como los dems
sujetos de responsabilidad polti~a,'~ s61o pueden ser juzgados
penalmente previa declaratoria de procedencia.19

El fuero sealado surgi como institucin en el derecho

medieval ingls, cuando en 1341 el Parlamento, ante el cre-
cimiento del poder de los Comunes, dict un estatuto ordenando

l7 SOBERANES FERNANDEZ, Jos Luis, "Fuero constitucional", en VV.AA., Nuevo

diccionario jttrfdico mexicano, t. 11, Mxico, Porra/UNAM, 2001, p. 1757.
Vase el Titulo Cuarto de la Constituci6n Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
lY CASTRO Y CASTRO, Juventino V., El sistema constitucional de las declaratorias de

procedencia (desafueros), Mxico, Porra, 2005, p. 5.

361
Serie Grandes tcmas del co,istitucionolismo mexicano

que sus miembros fueran juzgados slo por sus pares. Tambin
es de origen ingls el fuero constitucionalpor delitos no oficiales,
pues esa garanta parlamentaria deriv del salvoconducto que
el rey conceda a sus vasallos para asistir a las asambleas y regresar
sin ser molestados ni en su persona ni en sus propiedades.

Las legislaciones extranjeras han conservado esta institu-

cin, regulando el juicio poltico y la prerrogativa concedida a
los legisladores de no ser arrestados durante el periodo de sesio-
nes, sin previa licencia de la Asamblea. En el derecho mexicano,
ambas figuras se integran en la expresinfuero constitucional, que
da lugar a dos clases de procedimientos, segn se trate de delitos
comunes u oficiales. Tratndose de los primeros, el fuero se
reduce a que no se proceda contra el delincuente sin previa decla-
racin del Congreso de haber lugar a formacin de causa; en el
caso de los segundos, el fuero consiste en que la responsabilidad
oficial sea juzgada por jurados compuestos por los altos cuerpos
polticos. En Mxico, elfuero-licenciapara enjuiciar, establicido por
el artculo 109 constitucional, debe examinarse con base en los
principios rectores de la garanta parlamentaria consistente en
no enjuiciar ni aprehender a los miembros de las Cmaras;
mientras que el fuero-juicio poltico -previsto por el artculo 111-,
no es sino el impeachment ingls.20

El fuero constitucional es una prerrogativa para la existen-

cia de las instituciones que salvaguarda el Legislativo; quienes
disfrutan de l pueden no comparecer ante cualquier jurisdiccin
extraa sin previa declaracin del propio cuerpo o Cmara a la
que pertenezcan, declaracin que debe emitirse por mayora de
votos del nmero total de sus miembros. Ello responde a la necesi-

20 BECERRA BAUTISTA, Jos, op. cit., 24-28; VALDI% S., Clemente, El juicio polftico.
La impunidad, los encubrimienfos y otras formas de opresidtz, Mxico, Coyoacdn, 2000,
pp. 95-96.
 ~i fuero 137

dad poltica de impedir que la Asamblea pierda uno o parte de sus

miembros por intervencin de una jurisdiccin extraa.21

En otras palabras, el fuero tiende a proteger la ii-rdependen-

cia y autonoma de uno de los poderes del Estado frente a los
otros y, lejos de brindar impunidad a quien lo disfruta, condicio-
na la intervencin de otras jurisdicciones a la satisfaccin de
determinados presupuestos. Siendo el fuero una prerrogativa
esencial para la subsistencia del cuerpo, los sujetos que lo inte-
gran resultan beneficiados pero no porque se conceda a cada
uno de ellos tutela alguna; antes bien, se benefician por parte y
como consecuencia del beneficio comn. Es decir, de la protec-
cin directa del intqrs pblico de que el rgano colegiado sea
inviolable se benefician sus componentes durante el trmino de
su funcin. Por tanto, como el fuero no es un propio y verdadero
derecho subjetivo del que puede disponer libremente quien lo
disfruta, los miembros del Congreso no pueden renunciarlo por-
que no se trata de un privilegio otorgado a su persona, sino de
una prerrogativa parlamentaria y de orden pblico. Dada la irre-
nunciabilidad del fuero, menos an puede aceptarse que se sus-
penda o concluya por licencia, simple autorizacin que cada Cmara
otorga a sus miembros para que se ausenten sin incurrir en la
sancin establecida por el articulo 63 constitucional y, aun cuando
signifique una suspensin en el ejercicio del cargo, no implica,
en virtud de su temporalidad, la prdida de los derechos inherentes
a l. En suma, como la licencia no priva al legislador del fuero,
ste concluye s610 por la muerte, por renuncia al cargo, por el trans-
curso del termino que dure la funcin o porque el interesado no
acuda a rendir la protesta durante el trmino de treinta das sea-
lado por el artculo 63 constit~cional.~~

Setn~narioJudicinl de la Federacitz, Quinta poca, t. LXXXVIII, p. 327.

22 lbid., t. LXXXVII, p. 1881.
38 Serie Grandes femac del constitucionalisnto mexicano

Existen tres categoras de funcionarios que gozan de fuero.

En primer trmino estn los Senadores y Diputados al Congreso
de la Unin -para quienes el fuero constitucional comienza desde
el da de su eleccin-,u los Ministros de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin, los Secretarios del Despacho y el Procurador
General de la Repblica, quienes son responsables por los deli-
tos comunes cometidos durante el tiempo de su encargo y por los
delitos, faltas y omisiones en que entonces incurran. La segunda
categora se integra por los gobernadores de los Estados y los
Diputados locales, responsables por violaciones a la Constitucin
Federal y las leyes federales. Por ltimo, la tercera categora
comprende al Presidente de la Repblica, quien durante el tiempo
de su encargo slo puede ser acusado por traicin a la patria
y delitos graves del orden comn.24

Respecto de la primera categora de funcionarios, ningn

delito cometido durante su encargo queda excluido del fuero,
aunque pueden ser perseguidos conforme al procedimiento pre-
visto en la Constitucin Federal para cada uno de ellos. A SU
vez, el Presidente de la Repblica tiene una singular posicin cons-
titucional en materia de responsabilidad: mientras sta es abso-
luta para otros funcionarios, quienes responden de cualquier
delito una vez desaforados, para el Ejecutivo Federal se limita a
los consistentes en traicin a la patria y los graves del orden
comn. Por lo que hace a la segunda categora de funcionarios,
el artculo 103 de la Constitucin de 1857slo inclua a los gober-
nadores como responsables por infraccin a la Constitucin y
las leyes federales;no obstante, la Constitucin de 1917 extendi
a los Diputados locales el fuero constitucional por infracciones a
la normativa indicada. Son las nicas autoridades locales con
fuero federal.Z5

23 Ibid., t. 111, p. 500.

2 V I b d . , Sptima poca, t. 45 Primera Parte, p. 45.
25 Idcni.
 EI fuero

Onicamente las tres categoras de funcionarios previstas

en la Ley Fundamental gozan de fuero por violaciones a la Consti-
tucin y las leyes federales, lo que se traduce en que no pueden
ser perseguidos por las autoridades federales si no son desafo-
rados. Por su parte, cada Constitucin local puede contemplar
el fuero de los funcionarios locales frente a los delitos tipificados
en sus propios ordenamientos, pero de ninguna manera por deli-
tos a la Constitucin Federal y las leyes federales. En caso con-
trario, incluir a gobernadores y Diputados locales en el artculo
108 constitucionalhubiera sido superfluo; cuando la Constitucin
de un Estado concede inmunidad a ciertos funcionarios loca-
les, no puede hacerlo sino en relacin con los actos que considera
punibles su propia legislacin interna, no respecto de los delitos
de orden federal, en relacicn con los cuales corresponde a la Cons-
titucin Federal sealar a los funcionarios inmunes. Por tanto, el
fuero federal de gobernadores y Diputados locales vale en todo
el pas, frente a todas las autoridades federales y por delitos fede-
rales, mientras que el fuero local de dichos funcionarios y de otros,
vale por delitos comunes y slo dentro del Estado donde rige la
Constitucin que lo otorga, de modo que no servir a ningn
funcionario local frente a autoridades locales de otro Estado, por
delitos comunes, ni frente a autoridades federales por delitos
federales, cuando en este ltimo caso no se trate del gobernador
o de Diputados locales.26
 VI. dependencia, inviolabilidad e
inmunidad de los legisladores

E 1 artculo 61 constitucional garantiza la independencia de

los miembros del Poder Legi~lativo.~~ Aunque los poderes
federales cooperen entre s, el10 no implica que sus miembros no
gocen de la ms completa libertad. Las Cmaras deben discutir
los proyectos de ley con libre criterio y auxiliarse de los medios
necesarios para normar su conducta. Si los legisladores ocupan
otro cargo, se limita su libertad de expresin y accin, de ah
que si algn Diputado o Senador infringe el articulo mencionado,
se hace acreedor a la sancin correspondiente. Con el principio
de independencia se relaciona la nocin de que los legisladores
gocen de inviolabilidad e inmunidad, segn los artculos 61,108
y 109 de la Ley Suprema. El principio de inviolabilidad e irrespon-
sabilidad se remonta al Bill of Rights (1689) y fue incluido por las
Constitucionesmexicanas de 1814,1824 y 1857. Mientras los legis-

27 TENA RAM~REZ,Felipe, Derecho consfitucianal rnexica~zo,35a. ed., Mxico, Parria,

2003, pp. 279-280.
41) Serie Grandes temas del coiictitucionalicmo mexicano

ladores y otros altos funcionarios gocen de fuero, no pueden ser

perseguidos penalmente, es decir, son inmunes. Con todo, si
se considera que uno de ellos cometi un delito y la CAmara
decide no desaforarlo, ello no prejuzga la inocencia o culpabi-
lidad, de modo que culminado el periodo del encargo, puede
procederse penalmente. Los principios de inviolabilidad e inmu-
nidad de los legisladores se deben a su labor; como en muchas
ocasiones son los crticos del gobierno, deben estar seguros de
poder expresar sus opiniones y actuar con independencia, habida
cuenta de la proteccin que les dispensa la Ley F ~ n d a m e n t a l . ~ ~

Los trminos del artculo 61 constitu~ional~~ provienen, casi

literalmente, del diverso 128 de la Constitucin gaditana y del
42 de la Constitucin Federal de 1824. La inviolabilidad de opi-
nin de Diputados y Senadores ha sido designada en la doctrina
como "privilegio legislativo", medida tradicional de protec-
cin contra posibles ataques del Ejecutivo. Sus races provienen
de los enfrentamientos entre el Parlamento y la Corona ingleses,
sobre todo durante los siglos XVI y XVII, cuando el privilegio
legislativo se reduca a la inviolabilidad de los discursos y debates
parlamentarios.

En Mxico, los primeros golpes de Estado se dieron contra

la existencia del Congreso, como el maquinado por Iturbide en
1822. La doctrina decimonnica precis el concepto de inviolabi-
lidad de las opiniones de los parlamentarios. Para Jos Mara
Lozano, esta inmunidad deba reconocer lmites, como los ataques
a la vida privada y las incitaciones a delinquir. Por su parte,
Eduardo Ruiz expresaba que slo el pueblo, a travs de la opinin

2X CARPIZO, Jorge, Estirdios colzstitucionales, 7a. ed., Mxico, Porra/UNAM, 1999,

pp. 165-166.
29 G ~ N Z A L E ZOROPEZA, Manuel, "Artculo 61",en VV.AA., Constitucin Polltica ...,
t. 11, op. cit., Mxico, Porra/UNAM, 2003, pp. 106-109.
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Serie Grandes temns del constitucionalismo lnexicnno

sin temor de ser reconvenidos, siempre que lo hagan al ejercer sus

funciones. Es decir, no podrn sex sometidos a proceso por las
opiniones que expresen mientras desempean sus labores?'

La inviolabilidad o inmunidad del legislador pretende cum-

plir la funcin de garantizar su total y absoluta libertad de pala-
bra, no como un derecho subjetivo, sino como u n instrumento
protector de la integridad de la corporacin legislativa; es decir,
se trata de un instrumento jurdico del que fue dotado el Poder
Legislativo por el Constituyente, pero que se ejerce por los repre-
sentantes que peridicamente lo conforman. Por tanto, la inviola-
bilidad es una garanta de orden pblico que resulta irrenunciable
para el l e g i s l a d ~ r . ~ ~

Ahora bien, aunque, por una parte, el artculo 61 constitu-

cional contemple la inmunidad parlamentaria, el diverso 111de
la propia Constitucin prev el "fuero constitucional" como una
garanta procesal otorgada a diversos funcionarios pblicos.
Si bien se trata de conceptos distintos, es posible que en materia
penal converjan ambas figuras, en el caso de que un Diputado
federal atribuyera a una persona un hecho presuntamente delic-
tuoso, lo que obligara a hacer la declaracin de procedencia
prevista en el artculo 111 citado, y enseguida determinar si se
est o no en el caso de la inmunidad parlamentaria. En cambio,
si la imputacin del hecho slo puede generar afectacin en dere-
chos civiles del legislador, nicamente debe atenderse a la figura
de la inmunidad.sustantiva, lo que har totalmente ajeno al fuero
constitucional.Si en el primer prrafo del artculo 111se estable-
ci que ese requisito era obligado en materia penal, proceda
deducirse que no abarcaba a la materia civil; siii embargo, con-

100 decisiones releunntes de la Supremn Corte de Jzisticin de ln Nncitl (Nozleitn @oca), 2a. d.,
Mexico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2000, pp. 232-234.
32 Ibid., p. 247,
 EI fuero 145

forme al octavo pdrrafo del artculo citado, es obvio que no rige

para la materia civil, pues as lo expresa categricamente. Enton-
ces, si la reclamacin jurisdiccional dirigida a un Diputado
federal es civil, exclusivamente debe ponderarse la inmunidad a
que se refiere el artculo 61 constitucional, sin tomar en consi-
deracin el fuero de procedibilidad consagrado en el artculo 111,
lo que no entraa impedimento alguno para demandarlo
civilmente por actos que realice como p a r t i c ~ l a r . ~ ~

Por otra parte, el artculo 6234constit'ucional establece la

"incompatibilidad parlamentaria", que consiste en la prohibicin
a Diputados y Senadores, durante el periodo de su encargo, de
desempear cualquier otra comisin o empleo -de la Federacin
o de los Estados- remunerados, salvo que se otorgue previa
licencia. Los objetivos de la incompatibilidad parlamentaria son:
a) garantizar el cumplimiento del principio de la divisin de
poderes; b) asegurar y preservar la independencia y control pol-
tico que el Poder Legislativo ejerce sobre el Ejecutivo, y c) evitar
que los representantes populares distraigan su atencin en
ocupaciones ajenas a su encargo.

Los principios plasmados en el artculo citado son esencial-

mente'los mismos que contemplaba el artculo correlativo de la
Constitucin de 1857; no obstante, en l figuran ciertas noveda-
des: a) establece que, obtenida la licencia, cese el legislador en
sus funciones representativas durante el tiempo de la comisin
o empleo; b) hace extensiva la incompatibilidad parlamentaria a
los cargos y comisiones estatales, y c) determina que perdern el
carcter representativo quienes infrinjan lo dispuesto en el mencio-
nado artculo, alcanzando la pena a los suplentes cuando estuvie-
sen en ejercicio.

33 Tesis la. XXVII/2000, ibid., p. 248.

3 " 0 ~ LOZANO, ~ f ~Amador,
~ ~"Artculo
~ 62", en VV.AA., Corzstifuci61zPolftica...,
t. 11, op. cit., pp. 110-114.
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Serie Grandes femnc del co,ictitucio,lnlicmo mexicano

La licencia persigue que el funcionario se dedique a otro

empleo o comisin, incompatible con las funciones protegidas
por el fuero, como sucede por mandamiento constitucional
respecto de Diputados y Senadores. En estos casos, la licencia
no es un permiso para despear al mismo tiempo las funciones
incompatibles, sino la representacin del cargo sin renunciar a
l. Ntese que no est limitada la duracin de la licencia parla-
mentaria, al contrario de lo que sucede con los miembros del
Poder Judicial; el artculo 98 constitucional, in fine, prev que
ninguna licencia de los Ministros "podr exceder del trmino de
dos aos".