IMPLEMENTACIN DE POLTICAS

LA POLTICA DE PROFESIONALIZACIN DOCENTE DENTRO

DEL MARCO DE LA ALIANZA POR LA CALIDAD EDUCATIVA:
UN ANLISIS BASADO EN COALICIONES

Reporte de investigacin
(Documento preliminar, no citar sin permiso de los autores)

Pedro Flores-Crespo y Dulce Carolina Mendoza

Mxico, D. F., junio 2010

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 CONTENIDO

Agradecimientos

Introduccin
I. Planteamiento del problema y justificacin
II. Propsito general
III. Apuntes metodolgicos
IV. Estructura del reporte

Captulo 1. La Alianza por la Calidad de la Educacin:

Elementos para un anlisis de poltica
V. La Alianza por la Calidad de la Educacin: Entre lo deseable y lo
urgente
VI. Bilateralidad versus lo pblico: Ilustraciones de la planeacin educativa
VII. Pactos polticos en el desarrollo educativo de Mxico
VIII. El componente intelectual en el diseo de las polticas
IX. En busca de la legitimidad perdida
X. Construccin subjetiva de las polticas. Percepciones y opinin pblica
XI. Los primeros tropiezos de la Alianza. Una exploracin

Captulo 2. Marco terico: La implementacin de polticas

I. Tres lecciones de estudiar los procesos de implementacin
II. Implementacin de polticas. Definiciones y debates
1. Debates sobre la implementacin
2. Entre el cielo y la tierra: La contribucin de los sintetizadores
III. El Enfoque de las Coaliciones Promotoras de Paul A. Sabatier
1. Conceptos bsicos
2. Crtica al enfoque basado en coaliciones
3. ltimos desarrollos al enfoque basado en coaliciones.
4. Por qu utilizar el enfoque basado en coaliciones
IV. La implementacin de polticas educativas en Mxico. El camino
recorrido
V. Consideraciones finales sobre cmo estudiar la implementacin de
polticas

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Captulo 3. Anlisis de la implementacin de la poltica de
profesionalizacin docente a partir de la formacin de
coaliciones
Introduccin
I. Descripcin de coaliciones promotoras
1. Coalicin Gobierno Federal- Burocracia del SNTE
A. Gobierno Federal
B. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin
C. Recursos de la coalicin
i. Autoridad legal
ii. Opinin pblica
iii. Informacin
iv. Movilizacin de grupos
v. Recursos financieros
vi. Liderazgos hbiles
2. Coalicin disidente del magisterio
A. Ideologa y creencias de poltica
B. Recursos
3. Otras coaliciones promotoras
II. Meritocracia, se elige a los mejores docentes a partir de un examen de
seleccin?
III. Normas y leyes. Bases de la estructuracin de las polticas
IV. Primeros concursos. Ilustraciones de una planeacin corporativa
V. Segundo concurso. Ms actores, menos simulacin?
Anexos tcnicos: Punto de negociacin poltica y la calidad educativa?
VI. La participacin de Transparencia Mexicana
VII. rgano de evaluacin independiente? con carcter federalista
VIII. Diseo del examen. El mrito y la prdida de oportunidades
Criterios de calificacin
IX. Evaluacin como parte de la implementacin
1. Resultados del primer examen
2. Resultados del segundo concurso
3. Comunicacin de resultados y tensiones entre actores
4. Conflictos en los estados
A. Accin y pensamiento: Hacia la composicin de nuevas coaliciones
B. Re-acciones. El Caso de Quintana Roo
C. Conflictos con los estudiantes normalistas

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 X. Creencias, intereses y derechos de los maestros
1. Neoliberalismo y privatizacin de la educacin
2. Razones del rechazo. Ms all de los intereses
3. Es compatible la conquista de los derechos laborales con la calidad?
4. Flexibilidad legal: A quin le sirve?
XI. Cambios en la Ley del ISSSTE: Perturbaciones externas.
XII. Control, incumplimientos y simulacin
Mala comunicacin y formacin inicial. Resultados no esperados

Consideraciones finales

Referencias

4
 Agradecimientos

Este proyecto fue apoyado con recursos para investigacin del Instituto de
Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin (INIDE) de la Universidad
Iberoamericana, Ciudad de Mxico. Agradecemos al INIDE su apoyo, as como a los
informantes que ofrecieron su tiempo y conocimiento para poder comprender los
procesos de implementacin de polticas educativas en Mxico.

Agradecemos a los dos revisores annimos que calificaron la propuesta inicial. Gracias
a sus comentarios pudimos pensar ms profundamente la problemtica que envuelve a
la Alianza por la Calidad Educativa. Estamos tambin en deuda con el doctor Aldo
Muoz Armenta quien nos sugiri nombres de informantes clave y por si fuera poco,
nos ayud a contactarlos.

Queremos tambin manifestar nuestro reconocimiento a Vernica guila por apoyarnos

en la gestin administrativa del proyecto y a Francisco Loera por su ayuda en la
transcripcin de entrevistas. Estos agradecimientos, lgicamente, no nos eximen de la
total responsabilidad sobre el proyecto.

PFC
DCM

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INTRODUCCIN
I. Planteamiento del problema y justificacin

A pesar de los lentos avances y en algunos casos retrocesos en la educacin bsica de

Mxico, el estudio de la implementacin de polticas en este nivel es escaso. Cada
sexenio se anuncian grandes y revolucionarios planes que supuestamente cambiarn
el curso de la historia educativa y sin embargo, al paso del tiempo, la decepcin es
proporcional al tamao de la lengua de los anunciantes. Pese a ello, la bsqueda de las
causas de estos fracasos no se hace con la suficiente prontitud y rapidez.

Que una poltica o un programa educativo no rinda los beneficios para lo cual est
diseada es grave por distintas razones. La primera es que se puede dejar a millones de
nias, nios, jvenes y adultos sin la oportunidad de lograr aprendizajes significativos y
sin la posibilidad de acrecentar todo su potencial humano. La segunda es que la
percepcin sobre el funciona miento de nuestra democracia se demerita. Merilee S.
Grlindle advierte que [e]n las nuevas democracias de Amrica Latina, si no se atiende
la brecha de la implementacin se puede debilitar la aprobacin ciudadana del
desempeo gubernamental, provocar decepcin cuando las polticas prometidas no son
efectivamente ejecutadas o peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general
(Grindle, 2009:34). En aras de contribuir a que la implementacin de polticas se vaya
consolidando como un campo de estudio propio y adems, pueda indicar lecciones
fundadas de poltica, esta investigacin se propuso analizar el proceso de
implementacin de algunas estrategias de la poltica de profesionalizacin docente, en el
marco de la Alianza por la Calidad de la Educacin (ACE), a partir del Enfoque de
Coaliciones Promotoras (ECP de aqu en adelante), el cual fue desarrollado por
Sabatier y Jenkins-Smith (1988).

De acuerdo con nuestra revisin de literatura, no ha habido, en el mbito de la

educacin bsica de Mxico una aplicacin de esta naturaleza. Sin embargo, vale la
pena resaltar que existen estudios de implementacin muy valiosos que buscaron aplicar
modelos terico-analticos como el de Prez (2005) y Garca (2008). Ambas autoras
utilizan el modelo de comunicacin de Goggin, et al., el cual es considerado dentro de
la corriente sintetizadora para conocer la forma en que se pusieron en marcha dos
programas estrella de la administracin federal 2001-2006: el Programa de Escuelas de
Calidad y Enciclomedia. Mucho antes de esto, Leonardo lvarez (2000) trat de
identificar las determinantes de un proceso de implementacin de la reforma educativa
en el estado de Aguascalientes. Aqu, lvarez recurre a las tesis de los top-downers y
padres fundadores del campo de la implementacin, Pressman y Wildasky para
interpretar sus observaciones aunque tambin retoma el concepto de implementacin
adaptativa de Paul Berman.

Es curioso que ninguno de estos autores mexicanos haya hecho una clara alusin a las
ventajas que representa el enfoque de redes para el anlisis de la implementacin a pesar
de que hablan de actores mltiples y diferentes niveles de gobierno. Algo sintomtico
en el estudio de lvarez es que se tiende a personalizar el anlisis y a dejar de lado las
posibles pautas o rutas de colaboracin, conflicto y interaccin entre distintos grupos de
actores.

6
Justa Ezpeleta (2004) es otra destacada acadmica que ha incursionado en saber cmo
se han puesto en marcha ciertas innovaciones educativas en el sistema educativo de
Mxico. El valor del trabajo de Ezpeleta es, entre otros, centrarse en las escuelas y en
resaltar la reformulacin de las polticas educativas al momento en que stas entran en
contacto con el entramado institucional del nivel escolar. Ezpeleta habla de las creencias
de los maestros y de cmo el macro contexto condiciona la puesta en marcha de
innovaciones educativas en las escuelas. Ezpeleta sugiere que no es adecuado separar
las innovaciones tcnico-pedaggicas de los contextos y procesos institucionales.

La seleccin de autores como Prez (2005), Garca (2008), lvarez (2000) y Ezpeleta
(2004) en este trabajo no es arbitraria. El criterio para presentar aqu lo que estos autores
han hecho se debe a que los cuatro hablan, explcitamente, de la implementacin como
una etapa de las polticas dignas a ser analizada. Es evidente que existe un considerable
nmero de autores que ha tratado el tema de la implementacin en sus escritos pero que
son ms difciles de ubicar. Pese a esta dificultad, se pueden nombrar tres acadmicos
que, gracias a sus estudios e investigaciones, han pavimentado el campo de las polticas
pblicas en educacin y en cierto grado, el de la implementacin. Estos autores son
Eduardo Ibarra (2001) con sus estudios sobre los saberes de la organizacin; Pablo
Latap Sarre (2004) con su aguda mirada al desarrollo de las polticas de Estado en
educacin bsica, y Carlos Ornelas (2008) con sus preocupaciones sobre el federalismo
y la descentralizacin.

De Latap (2004) hay que aprender el lugar que este autor le otorga a la ley como basa
para la continuidad de las polticas, mientras que de Ornelas se puede recuperar su
frrea crtica a los enfoques top-down de implementacin de polticas, as como su
deteccin de elementos no tangibles que recrean y construyen las polticas (e.g.
confianza, credibilidad, percepcin) (Ornelas 2008). Estos elementos cuentan a la hora
de poner en marcha cualquier programa o poltica. Subirse al conocimiento generado
por estos destacados autores y proponer una nueva forma de analizar el proceso de
implementacin de la Alianza por la Calidad de la Educacin es el propsito central de
este estudio.

Por qu la Alianza por la Calidad de la Educacin? Este acuerdo poltico entre el

Presidente de la Repblica y la dirigencia sindical ha suscitado diversas visiones en la
opinin pblica en las cuales se conjugan desde esperanzas de cambio real hasta
suspicacias sobre el contenido y resultados del acuerdo. Adems, la ACE incluye
programas y polticas que ya se vena n ejecutando de tiempo atrs como la promocin
de la participacin social y el cambio de enfoque en los aprendizajes. Pero lo ms
interesante - y problemtico - de este acuerdo son algunas estrategias de la poltica de
profesionalizacin docente como los concursos de oposicin para obtener una plaza en
el nivel de educacin bsico. Como se recordar, en Mxico, no se compite por un
puesto de maestro con base en la capacidad acadmica o intelectual, sino que tal puesto
se compra o hereda de padres a hijos y en el peor de los casos, se negocia con un grupo
del sindicato. Son entonces los concursos de oposicin, como parte de la poltica de
profesionalizacin docente, la accin que se analizar a travs del ECP.

Otra de las justificaciones para emprender este estudio tiene que ver con el propsito
enunciado en la Lnea de Investigacin sobre anlisis de poltica pblica en educacin
(APPE), el cual es desarrollar estudios que contribuyan a comprender, y en ltima
instancia, a elevar la efectividad de las polticas educativas. Esta lnea de investigacin

7
se encuentra adscrita al Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin
de la Universidad Iberoamericana y se relaciona fuertemente con otros proyectos de
investigacin como el de Educacin Bsica y Sociedad.

II. Propsito general

Analizar el proceso de implementacin de una poltica de la Alianza por la Calidad de la

Educacin, a partir del Enfoque de las Coaliciones Promotoras (Advocacy Coalitions
Framework, Sabatier y Jenkins-Smith, 1988) y con ello, verificar la pertinencia de los
enfoques de redes en el contexto poltica y social de Mxico.

Objetivos particulares
Conocer qu tipos de coaliciones se formaron a partir de la puesta en marcha de
la Alianza por la Calidad de la Educacin y comprender sus interacciones, nivel
de coordinacin, conflicto y negociacin.
Explorar los distintos factores que podran condicionar la efectividad de los
acuerdos polticos para impulsar polticas y programas educativos en el nivel de
educacin bsica de Mxico.
Analizar las ventajas y limitaciones de los enfoques de poltica basados en redes
(policy networks) cuando se aplica en un contexto poltico marcado por el
corporativismo.
Contribuir a que la implementacin de poltica se constituya como un campo de
estudio propio.

III. Apuntes metodolgicos

En virtud de los recursos humanos y financieros disponibles, este estudio adoptar un

enfoque exploratorio-analtico. Para ello, primeramente se har una revisin biblio-
hemerogrfica sobre la Alianza por la Calidad de la Educacin, opiniones sobre sta,
anlisis de iniciativas previas, y antecedentes polticos y de poltica, e investigaciones.
Una vez analizada esta informacin, se proceder a configurar la muestra de
informantes. Se desea que esta muestra se lo ms diversa posible para as poder
mostrar distintas perspectivas (Hernndez y colaboradores, 2008: 567) y con ello,
representar la complejidad de poner en marcha un acuerdo poltico de grandes
repercusiones pero por lo mismo, controversial.

La seleccin de los informantes tendr que ser bajo el criterio de conveniencia y de

especializacin en el problema tratado. Los informantes clave pueden ir desde
autoridades centrales (subsecretara de educacin bsica), autoridades estatales
(secretario de educacin de los estados o funcionarios de nivel medio-alto), periodistas,
comentaristas (personajes de la comentocracia); lderes y miembros de las secciones
sindicales, maestros tanto disidentes como institucionales, legisladores y
representantes de organizacio nes no gubernamentales con el propsito de conocer su
nivel de coordinacin, su sistema de creencias y percepciones.

Despus de realizar hacer los contactos respectivos, el nmero de informantes fue de

trece. Vale la pena destacar que s se logr una muestra diversa como lo muestra la
siguiente tabla.

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 Informantes clave

Clave Sector Entidad federativa

1 DO1 Docente Estado de Mxico.
2 DO6 Docente Estado de Mxico
3 DO3 Docente Estado de Mxico
4 DO4 Docente Estado de Mxico
5 DO7 Directora de escuela primaria Estado de Mxico
6 DO2 Directora de escuela primaria Estado de Mxico
7 SI1 Dirigente sindical Estado de Mxico
8 FU1 Funcionario Sindical Federal
9 FU2 Funcionario SEC Estado de Mxico
10 FU3 Funcionaria SEC Estado de Mxico
11 DI1 Disidencia sindical Distrito Federal
12 DI2 Disidencia sindical Morelos
13 EM1 Organizacin de la sociedad Federal
civil

Una vez habiendo elegido a los informantes, se dise un guin de entrevista con
preguntas abiertas sobre las siguientes categoras: El origen y naturaleza de la ACE, la
relacin con el Programa Sectorial de Educacin (Prosedu, 2007-2012), la intervencin
de actores polticos clave, las bondades y limitaciones del acuerdo, los factores para
acrecentar su efectividad e impacto, sus perspectivas de desarrollo y continuidad, y una
exploracin de los conflictos que gener entre los actores, as como de sus causas. Las
entrevistas fueron transcritas en su totalidad y a partir de ah se elabor el reporte de
investigacin. En una ocasin, se recurri dos veces al informante EM1 para verificar
informacin recopilada con antelacin.

IV. Estructura del reporte

El reporte se divide en tres captulos principales. El primero presenta una panormica

general de la Alianza por la Calidad de la Educaci n (ACE), describe sus ejes, comenta
el marco de su nacimiento y discute la necesidad de impulsar pactos supra
programticos para impulsar polticas educativas en el nivel bsico educativo. Este
captulo presenta, adems, tres dos recursos analticos de la ACE. El primero es el
componente intelectual que subyace en este acuerdo, el segundo es la legitimidad de los
autores de la ACE y tercero, se habla de la construccin subjetiva de las polticas a
partir de los comentarios de algunos acadmicos y lderes de opinin. La ltima parte
apunta ya hacia algunos factores que impidieron la efectiva implementacin de la ACE.

El Captulo 2 presenta el marco terico de la implementacin de las polticas en donde

se destacan la diferencia entre esta fase del proceso de polticas y el de evaluacin.
Asimismo, se presenta el debate entre los top-downers y los bottom- uppers para luego
dar paso a las tesis de los sintetizadores. Con esto en mente, se explican los
componentes del Enfoque de las Coaliciones Promotoras (ECP) de Sabatier y Jenkins-
Smith (1988) y se resaltan sus potencialidades y limitaciones. Habiendo repasado la
teora, se discuten los principales trabajos sobre implementacin de polticas en Mxico,

9
lo cual pavimenta el camino para poder hacer una contribuci n a la literatura en
polticas pblica educativas.

El Captulo 3 presenta la aplicacin del ECP en el caso de la Alianza por la Calidad de

la Educacin. Es la parte ms extensa del reporte y a la vez ms rica en hallazgos y
relaciones entre teora y evidencia. Este parte analiza la formacin de las coaliciones
promotoras en el contexto de Mxico, identifica factores que constrien el proceso de
implementacin del acuerdo y especficamente, de los concursos de oposicin como
parta de la poltica de profesionalizacin docente. Se argumenta que las creencias s
pueden ser buenos descriptores de las conductas de los actores, pero que los intereses
tambin estn presentes. Parece haber una imbricacin entre ambas dimensiones y esto
constituye un hallazgo importante para la literatura en implementacin de polticas.

Por ltimo, la seccin de consideraciones finales muestra siete lecciones que se

recogieron de haber estudiado a la Alianza por la Calidad de la Educacin, en su fase de
implementacin, mediante un marco terico analtico basado en redes de poltica. El
avance en trminos de inteleccin de los procesos de poltica pblica que dej este
proyecto es altamente satisfactorio y constituye una base para el diseo de otros
proyectos de investigacin que incorporen, de manera ms sistemtica y profunda, la
funcin de las relaciones intergubernamentales en los procesos de implementacin y la
variabilidad regional y poltica de las entidades federativas del pas.

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Captulo 1
La Alianza por la Calidad de la Educacin: Elementos para un
anlisis de poltica
I. La Alianza por la Calidad de la Educacin. Entre lo deseable y lo urgente

El 15 de mayo de 2008 el presidente de la Repblica, Felipe Caldern y la presidenta

del Sindicato de Trabajadores de la Educacin (SNTE), Elba Esther Gordillo, firmaron
la Alianza por la Calidad de la Educacin (de aqu en adelante referida como ACE) con
el objetivo de propiciar e inducir una amplia movilizacin en torno a la educacin, a
efecto de que la sociedad vigile y haga suyos los compromisos que reclama la profunda
transformacin del sistema educativo nacional. 1 Para lograr tal propsito, la Alianza se
propuso operar mediante cinco ejes y diez procesos.

Cada eje de la ACE adopta un tema social o educativo y lo describe. En esta descripcin
se pueden encontrar, en los dos primeros ejes, objetivos especficos mientras que en los
tres restantes aparece un sustento normativo. As, el Eje 1 busca [g]arantizar que los
centros escolares sean lugares dignos, libres de riesgos, que sirvan a su comunidad, que
cuenten con la infraestructura y el equipamiento necesarios y la tecnologa de
vanguardia, apropiados para ensear y aprender. Por su parte, el Eje 2 pretende
[g]arantizar que quienes dirigen el sistema educativo, los centros escolares y quienes
ensean a nuestros hijos sean seleccionados adecuadamente, estn debidamente
formados y reciban los estmulos e incentivos que merezcan en funcin del logro
educativo de nias, nios y jvenes (SEP, 2009: http://alianza.sep.gob.mx/).

El Eje 3 se incluye en la ACE porque [l]a transformacin de nuestro sistema educativo

descansa en el mejoramiento del bienestar y desarrollo integral de nias, nios y
jvenes, condicin esencial para el logro educativo. El Eje 4 responde a la necesidad
de que la escuela debe asegurar una formacin basada en valores y una educacin de
calidad, que propicie la construccin de ciudadana, el impulso a la productividad y la
promocin de la competitividad para que las personas puedan desarrollar todo su
potenc ial. Y por ltimo el Eje 5 tambin utiliza un tono normativo y dice que la
evaluacin debe servir de estmulo para elevar la calidad educativa, favorecer la
transparencia y la rendicin de cuentas, y servir de base para el diseo adecuado de
polticas educativas (SEP, 2009: http://alianza.sep.gob.mx/).

Cuadro 1. Componentes de la ACE

Eje 1 Eje 2 Eje 3 Eje 4 Eje 5

Modernizacin de Profesionalizacin Bienestar y Formacin integral Evaluar para

los centros de los maestros y desarrollo integral de los alumnos para mejorar
escolares autoridades de los alumnos la vida y el trabajo
educativas
1. Infraestructura y 4. Ingreso y 7. Salud, 9. Reforma 10. Evaluacin
equipamiento promocin. alimentacin y curricular
nutricin
2. Tecnologas de la 5.
8. Condiciones
Informacin y la Profesionalizacin.

1 SEP-SNTE (2009). Alianza por la calidad de la educacin. Documento disponible en http://alianza.sep.gob.mx Consultado el
18.03.09

11
comunicacin 6. Incentivos y sociales para
3. Gestin y estmulos mejorar el acceso,
participacin social permanencia y
egreso oportuno

Para comprender mejor este acuerdo poltico dentro del marco de poltica educativa de
Mxico, es necesario comentar dos puntos antes de analizar el proceso de
implementacin. El primero es la bilateralidad del acuerdo y el segundo se refiere a la
recurrente necesidad de establecer pactos para poder impulsar polticas y programas en
la educacin bsica de Mxico.

II. Bilateralidad versus lo pblico. Ilustraciones de la planeacin educativa

En primer lugar, habra que decir que la ACE surge seis meses despus de que se dio a
conocer el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 (PROSEDU)2 , que como dijo
el Presidente Caldern se elabora en teora - tomando en cuenta el Plan Nacional de
Desarrollo, as como los resultados de una amplia consulta con actores relevantes del
sector que han aportado elementos de diagnstico y de accin3 . La ACE, en cambio,
nace de la bilateralidad entre el Comit Ejecutivo Nacional del SNTE, en especfico
de su presidenta y del presidente de la Repblica, como bien observ Alberto Arnaut
(2009).

Pese a esta bilateralidad, la ACE sugiere la existencia de un marco plural para

desarrollarse. Por ejemplo, se dice que la Alianza concibe al federalismo educativo
como el espacio en que los diferentes actores habrn de participar en la transformacin
educativa, se espera que con este acuerdo se emprenda un proceso de trabajo
corresponsable y se propone avanzar en una agenda de compromisos que, en
conjunto, articulen una estrategia clara e incluyente para hacer de la educacin una
Poltica de Estado efectiva (SEP, 2009: http://alianza.sep.gob.mx/).

Por la forma en como nace, es difcil pensar que la ACE pueda construir ese marco de
corresponsabilidad para apoyar su implementacin y desarrollo. Este es precisamente el
objetivo de este proyecto. Analizar la implementacin a partir de las coaliciones de
apoyo (Advocacy Coalitions Frameworks, Sabatier, P. y Jenkins-Smith, 1988) surgidas
dentro de un contexto de polticas marcados, por un lado, por un corporativismo y por
otro, por movimientos polticos derivados de una transicin democrtica.

Habra que recordar que el corporativismo es un modelo de organizacin gubernamental

mediante el cual se intenta unificar a la sociedad a travs de corporaciones y cada una
de estas corporaciones tiene el monopolio de la representacin de grupos particulares
como pueden ser los trabajadores, profesionales o empresarios (Dunleavy y OLeary,
1987). Para Iain McLean (1996) la nocin central del corporativismo reside en la
existencia de un sistema de intermediacin de intereses que permite la unin de los
generadores de esos intereses con el estado. Dentro de este modelo, prosigue McLean,
se reconoce explcitamente a esos generadores de intereses u organizaciones dentro de
los procesos de hechura de polticas. Este reconocimiento, afirma McLean, ocurre tanto

2 st e se publica el 17 de enero de 2008.

3 Mensaje del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el PROSEDU, p. 5.

12
en trminos de la negociacin de las polticas como en asegurar la conformidad de esas
organizaciones con las polticas acordadas (policy agreed).

Pese a que en Mxico el trmino corporativista puede usarse de manera peyorativa, este
modelo de organizacin gubernamental tambin fue defendido desde diversos ngulos,
como hace notar McLean. Esta defensa reside en la efectividad del corporativismo para
hacer cumplir metas econmica previamente fijadas (crecimiento, baja inflacin, bajo
desempleo), sin embargo, se reconoci tambin que esta forma de gobierno podra
generar consecuencias polticas no deseadas. Si bajo el corporativismo se enfatiza una
representacin funcional ms que territorial, o se minimizan las legislaturas para crear
nuevos cuerpos de decisin no elegidos, se hace patente una falta de legitimidad
(McLean, 1996).

La historia del Mxico del siglo XX, segn Rubio y Jaime (2007), es la historia del
corporativismo. El corporativismo mexicano, segn estos autores, fue creado para
ejercer el control de las masas y permitir un intercambio de disciplina y lealtad a cambio
de beneficios para los liderazgos de organizaciones dedicadas a ese control. Rubio y
Jaime diferencian entre el corporativismo viejo y el nuevo en funcin de su impacto
en el crecimiento econmico, muy en la lnea de lo que arriba plantea McLean (1996).
Mientras el corporativismo viejo que parece ir desde los tiempo posrevolucionarios
hasta la transicin democrtica del 2000 - era un instrumento del poder para mantener
el control en aras de hacer avanzar el desarrollo econmico del pas, el corporativismo
nuevo, se ha convertido en un mecanismo de negociacin y extorsin que impide el
desarrollo econmico del pas (2007: 45).

Un punto que sera interesante discutir es porqu se mantiene y renueva esta forma de
gobierno, an cuando en Mxico, ya no rinde los beneficios econmicos esperados, al
contrario, parece ser cada vez ms oneroso 4 . El mantenimiento del modelo corporativo
resalta el peso de los intereses y las creencias que poseen las burocracias gobernantes,
independientemente de qu resultados genere para las mayoras.

III. Los pactos polticos en el desarrollo educativo de Mxico

Por qu surgi la ACE? Qu empuj su creacin? Ms all de la problemtica general

y particular que enfrenta el sistema educativo mexicano, es importante aclarar que la
poltica de educacin bsica ha recurrido generalmente a la existencia de pactos o
acuerdos entre los actores sociales para desarrollar estrategias y acciones. Algunos
acuerdos, como el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
(ANMEB) de 1992, despleg una gran capacidad de recursos, involucr actores, y
gener marcos legales que finalmente, terminaron por estructurar las polticas, como
dira Paul A Sabatier. 5

Otros pactos, como el Compromiso Social por la Calidad de la Educacin (CSCE) de

2002, presentaron propsitos generales y con un contenido ms simblico que real, es

4
Como un simple acercamiento a este punto, Sergio Aguayo y Alberto Serdn estiman que la dirigente del SNTE, Elba Esther
Gordillo ha manejado entre 345 mil millones de pesos y un billn 611 mil 771 millones de pesos en el periodo 2007-2009
(suplemento Enfoque del diario Reforma, 13.12.09, p. 6-10
5 Para un anlisis pormenorizado del ANMEB, vase Latap (2004) y Ornelas (2008). Uno de los dictaminadores annimos del
presente proyecto seala que la Alianza no es propiamente una continuacin del ANMEB ni del CSCE pues el primero implic la
descentralizacin de los servicios educativos y su consecuente reglamentacin (Ley General de Educacin), en cambio el
Compromiso fue un arreglo informal, no reglamentado que no oblig a los actores involucrados a cumplir. Por lo tanto, nadie
cumpli el CSCE y en cambio, dijo, en el ANMEB, todos cumplieron.

13
decir, con el Compromiso se pretenda transmitir el mensaje de que la SEP y la
burocracia del SNTE podan lograr una concertacin poltica. Este simbolismo en
realidad no debera existir, pero dada la fuerza de veto del segundo actor (el SNTE)
sobre cualquier reforma educativa, en Mxico, es necesario anunciar pblicamente que
hay un compromiso mutuo por la educacin del pas. Felipe Caldern refrend tal
simbolismo al anunciar la Alianza y expres que es muy alentador que dos actores
importantes del sector, el magisterio y el gobierno federal se hayan puesto de acuerdo
(2008: http://www.sntesecc25.org/)

El CSCE de 2002, vale la pena recordar, haca dos propuestas muy importantes. La
primera era la de extender la jornada escolar a horario completo y la segunda era que el
SNTE asuma el compromiso de impulsar medidas para el acceso a los cargos de
docentes, direccin, supervisin y jefaturas de sector mediante exmenes de ingreso y
concursos de oposicin (CSEC 2002). Sin saber cmo se relacionaban el CSCE con la
Alianza, esta ltima se introdujo y las consecuencias de tal empalme empezaron a
registrarse. Ivn Barrera (2009) observ que

la implementacin del concurso tuvo efectos colaterales negativos en los

estados en donde, desde hace algunos aos, se aplicaban exmenes de oposicin
para el ingreso al servicio docente, esto debido a que tuvieron que aplazar la
aplicacin de sus evaluaciones propias hasta tener los resultados del concurso
nacional, los estados que se vieron afectados fueron Baja California, Colima,
Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatn. El nico estado que
realizaba concursos de oposicin previamente y no tuvo contratiempos
importantes fue Nuevo Len (Barrera, 2009:123)

Es clave que en estudios futuros se analice cmo se relacion el CSCE con la ACE en
las entidades arriba mencionadas, pues con ello podramos conocer, de manera ms
puntual, los grados de factibilidad para instrumentar polticas, las capacidades de los
cuerpos tcnicos estatales, las relaciones intergubernamentales, y la repercusin de estos
cambios en el mejoramiento de la calidad de la educacin bsica.

Pero algo que llama la atencin es que el componente de educacin bsica del CSEC
sigue vigente a pesar de la introduccin de la Alianza. El 26 de noviembre de 2008, la
entonces secretaria de Educacin Pblica inaugur el Congreso Nacional del
Compromiso Social por la Calidad de la Educacin que fue convocado por
empresarios, instituciones educativas, centros de Investigacin, fundaciones y
organizaciones de la sociedad civil. Ah la ex secretaria afirm que la Alianza por la
Calidad de la Educacin se seguir cumpliendo como lo ha venido haciendo hasta ahora
y asent que para el prximo ao, por vez primera, directores y supervisores realizarn
exmenes de oposicin, para lograr un espacio en las aulas del pas. (SEP, 2008 nfasis
agregado).

Si el CSCE de 2002 plane poner a concurso las plazas de docentes, directores,

supervisores y jefes de sector, por qu entonces la ex secretara dijo que por primera
vez esto ser posible? A qu grado se cumpli el compromiso hecho por el SNTE en
2002? Qu dificultades y qu incentivos existieron en 2008 para que el SNTE volviera
a hablar de introducir mecanismos de seleccin y promocin de personal basados en el
mrito? Ante su creciente desprestigio, la burocracia del SNTE quizs busc un medio

14
de legitimidad social y poltica 6 . Sobre este punto se hablar el siguiente apartado. Aqu
lo que se desea destacar es que dos acuerdos de naturaleza similar y acciones similares
en la educacin bsica (CSCE y ACE) coexistan sin que se haga evidente su ajuste y
complementariedades. Esto cuestiona los procesos de planeacin educativa pues sugiere
una duplicacin de funciones y muy probablemente, de recursos. Para visualizar esta
duplicacin, el Cuadro 2 muestra algunas coincidencias entre el Compromiso y la ACE
en la parte de su diseo.

Cuadro 2. Similitudes entre el Compromiso 2002 y Alianza 2008.

Propuestas del CSCE ACE
Adecuadas condiciones de trabajo. Suponen un ambiente escolar
saludable y seguro en el que alumnos, profesores y directivos puedan Ejes 1,3
desarrollar todo su potencial creativo; un ambiente en el que dispongan de
infraestructura digna; equipamiento suficiente, material de apoyo y acceso
a la tecnologa [...]
Transformar la gestin. Supone un proyecto escolar con objetivos de Eje 1
enseanza y de aprendizaje ambiciosos y mensurables...
...enriquecer el currculo incorporando actividades que podran ser el Eje 4
desarrollo del gusto por la lectura, la educacin fsica y artstica...
Concursos de oposicin para docentes, directores, supervisores y jefes de Eje 2
seccin
...participacin de los padres de familia para hacer de cada hogar un Eje 1
centro de aprendizaje e involucrar a las familias en las actividades de la
escuela...(CSEC 2002)

Otro aspecto que es importante mencionar aqu es que la ACE parece guardar
inconexiones con el Programa Sectorial de Educacin (PROSEDU 2007-2012). Por
ejemplo, en lo referente a la formacin inicial de profesores este ltimo documento no
especifica grandes cosas, cuando sera til pues la ACE indirectamente evala a los
maestros egresados de las normales mediante los exmenes de ingreso. Por qu hubo
renuencia de la SEP de hablar de manera ms contundente y clara de las reformas a las
normales en el PROSEDU? Esto era urgente y necesario por las graves fallas con que
han operado las instituciones formadores de maestros y entre las que se encuentran,
segn Latap,

una gran heterogeneidad en los criterios y procedimientos de admisin de los

estudiantes y no se respetan las evaluaciones; hay procesos viciados para la
designacin de directores y discrecionalidad para asignar las plazas disponibles
para docentes, y en general, un anquilosamiento de las plantas de profesores; la
contratacin automtica de los egresados como profesores de las propias
normales en muchas escuelas ha generado endogamia y consolidado feudos
polticos; la contratacin de maestros interinos [..] para zonas rurales,
indgenas y urbano-marginadas [], se ha traducido en aumento de las
inequidades y, finalmente, las escuelas normales operan con muy altos costos
universitarios (Latap, 2004:299-300)

Todos estos problemas demandaban una clara expresin de la SEP en su programa

2007-2012 y sin embargo, fue tangencial; quizs en virtud de la influencia que la

6 Una hiptesis en este sentido ya haba sido enunciada por investigadores como Carlos Muoz Izquierdo (2008), quien afirmaba
que la profesora gordillo simul los acuerdos para proyectar la imagen de ser una dirigente dispuesta a modernizar el proceso de
seleccin, eliminando las corruptelas gremiales y las interferencias burocrticas.

15
burocracia sindical ejerce sobre estas instituciones y el riesgo de movilizacin poltica y
conflictividad social que estas instituciones puedan generar. La SEP, consciente de ello,
probablemente no dese tocar el punto para no generar mayor confrontacin con la
dirigencia sindical, pero al cuidarse la autoridad educativa de la reaccin de otro actor,
tambin se descuid un aspecto clave de la poltica de educacin bsica del pas, que
con la introduccin de la Alianza se hizo evidente.

Estas inconsistencias entre el PROSEDU y la Alianza hacen pensar, por un lado, en los
puntos que aglutinan - o enfrentan - a los dos actores principales del sistema educativo a
nivel bsico y por otro, en la existencia de caminos divergentes para fijar la agenda
educativa del sexenio 2006-2012. Es lgico que estas incongruencias cuenten al
momento de ejecutar las polticas y los programas. Adems, es necesario estudiar de
manera ms cautelosa los acuerdos supra programticos y la forma en cmo stos
ubican temas, conjuntan actores y propician cambios estructurales dentro de los
sistemas educativos.

IV. El componente intelectual en el diseo de las polticas

De acuerdo con la literatura, uno de los factores que ms condicionan la

implementacin de las polticas es su diseo y planeacin. Un mal diseo conlleva un
proceso de ejecucin complicado. Claro, esta regla no es inmutable. El proceso de
implementacin puede arrojar informacin que puede ser aprovechada para corregir,
sobre la marcha, el diseo original de una poltica o de un programa.

Explorar las causas de una planeacin educativa deficiente es un ejercicio cada vez ms
necesario en el contexto mexicano. Por ello, este apartado trata de explicar porqu la
inconexin y falta de complementariedad entre dos acuerdos (CSCE y ACE) y el
Prosedu 2007-2012. De acuerdo con uno de nuestros informantes (FU1), la ACE, ms
all de sus contenidos y propuestas, constituye una respuesta de la burocracia sindical al
intento de la entonces secretaria de Educacin Pblica de minimizar el papel del SNTE
en la formulacin del plan sectorial. Si esto fuese cierto, es evidente entonces que el
poder de propuesta educativa de un actor (burocracia SNTE) fue ms fuerte que el que
la SEP debe por ley ostentar. La fuente de este poder no slo se circunscribe a la
capacidad del SNTE de movilizarse poltica o popularmente o a sus recursos tangibles y
monetarios 7 . Hay un recurso no material que el SNTE utiliza frecuentemente y es su
capacidad para criticar las propuestas de la SEP, generar propuestas alternativas y de
construir discursos modernos. El SNTE ha entrado ahora al terreno intelectual y aqu
entre en competencia con un ministerio que debera ser el del pensamiento, la SEP.

En voz de uno de nuestros entrevistados, el PROSEDU 2007-2012 que propona la SEP

naci muerto desde los ojos de los principales actores y la SEP no tuvo ni la fuerza
poltica suficiente ni la claridad de objetivos programticos de poltica pblica para irse
solo con su plan sectorial (FU1). De ah que la ACE empezara a cubrir un espacio de
propuesta educativa que la autoridad educativa no tuvo la capacidad de construir. El
PROSEDU, como se recodar, recibi severas crticas desde distintos ngulos. Manuel
Gil (2008), por ejemplo, observaba que el tan esperado programa sectorial, no provena
de una consideracin clara, equilibrada y culta en la materia que se idolatraban los

7 Sergio Aguayo y Alberto Serdn estiman que la dirigente del SNTE, Elba Esther Gordillo ha manejado entre 345 mil millones de
pesos y un billn 611 mil 771 millones de pesos en el periodo 2007-2009 (suplemento Enfoque del diario Reforma, 13.12.09, p. 6-
10).

16
indicadores y que presentaba una conjuncin deshilvanada de programas viejos y
nuevos. Por su parte, el Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin
(INIDE) de la Universidad Iberoamericana realiz un ejercicio de anlisis del
PROSEDU en donde de modo general, se dijo que tal documento careca de un
diagnstico de la situacin educativa nacional y de un captulo filosfico que orientara
el rumbo del sector educativo durante el sexenio. Ante la falta de diagnstico,
concluyen los investigadores, no se sabe a qu responden los objetivos y las metas
(INIDE, 2008: 7)

El poder tambin reside en lo imaginativo que un actor puede ser para ofrecer y
persuadir polticas. Entonces, ante un pobre programa sectorial y esquemas de
planeacin educativa divididos por parte de la Secretara de Educacin Pblica, las
posibilidades de posicionar una agenda propia por parte del SNTE se hizo realidad. La
Alianza por la Calidad Educativa lleg entonces para construir una poltica educativa
de Estado, en palabras del presidente Felipe Caldern.

V. En busca de la legitimidad perdida

El presidente Felipe Caldern (2006-2012) lleg al poder con una diferencia mnima de
votos con respecto a su opositor ms cercano. Fue una eleccin sumamente competida y
para los contrincantes de Caldern, existi un fraude electoral que hasta el momento, no
se ha podido demostrar. Ante este escenario, la bsqueda de la legitimidad era
primordial y esto tena que ocurrir con el ejercicio del poder y ms especficamente, con
la introduccin de polticas y propuestas orientadas a la resolucin de los problemas
sociales ms graves. Por la fuerza real de cambio y transformacin, se pens que la
educacin sera una de las prioridades de la administracin 2007-2012; sin embargo,
esto no fue as. Se prioriz, en la agenda pblica, la lucha contra el crimen organizado y
otros temas de ndole netamente econmica.

Ante un programa educativo desarticulado y pobre, como vimos en secciones anteriores,

la ACE represent entonces la posibilidad para el Ejecutivo de legitimarse mostrando
estrategias educativas populares y, hasta cierto grado, radicales y modernas (e.g. el
hecho de concursar las plazas en lugar de que se negocien entre privados). Lo
cuestionable de esta propuesta es que el Ejecutivo tom como gran interlocutor al CNE-
SNTE cuando es poco claro en qu reside su autoridad para otorgarle a los propuestas
educativas del Ejecutivo, una legitimidad.

La legitimidad tiene una relacin estrecha con la autoridad y el ejercicio del poder. Para
McLean (1996), la legitimidad es una propiedad de los regmenes para utilizar ciertos
procedimientos con el propsito de sugerir y aprobar leyes que sean generalmente
aceptables. Marshall (1998) complementa esta definicin y dice que la legitimizacin o
legitimidad se refiere a un proceso por el cual el poder no slo se institucionaliza, sino
que, an ms importante, se encuentra moralmente cimentado. Dolf Sternberger (1968)
habla de la legitimidad como la base del poder gubernamental y la forma en cmo se
ejerce, bajo la conciencia de que el gobierno tiene ese derecho de gobernar y bajo el
reconocimiento que hacen los gobernados de ese derecho.

La burocracia sindical supo leer bien el momento y utiliz a la Alianza para limpiar
su imagen ante los ojos de la sociedad mexicana y de la comunidad internacional que la
han criticado fuertemente por ser un freno para la introduccin de cambios educativos

17
verdaderos. En abril de 2008, el peridico Reforma public una nota en que el Foro
Econmico Mundial responsabilizaba al SNTE de bloquear reformas tendientes a
incrementar la calidad del gasto y a asegurar el acceso equitativo a la educacin. 8

Como parte del proceso de legitimizacin de la ACE y de sus autores principales, el 27

de junio de 2008 la SEP pidi apoyo al Banco Mundial para impulsar el acuerdo. En
especfico, se requera, en voz de la entonces secretaria de Educacin Pblica, (i)
asesoramiento de expertos, (ii) elaboracin de estudios especficos, (iii) participacin
conjunta en el sistema de seguimiento de la Alianza con el propsito de mejorar y
adecuar las acciones a lo largo del tiempo, (iv) acompaamiento en la preparacin de
reuniones peridicas, y (v) contar con un informe anual sobre educacin desde el Banco
Mundial. Este esfuerzo de la SEP tendra que generar un gesto de agradecimiento por
parte de la burocracia sindical que ahora ya no slo es una organizacin que dice
defender los derechos de los trabajadores, sino ahora, gracias a la SEP, se convirti en
autoridad. Coincidimos plenamente con Carlos Ornelas en el sentido de que en la
educacin deben mandar los gobernantes elegidos por medios democrticos, no los
cuadros sindicales (2008:255). El SNTE no posee legitimidad alguna para impulsar
polticas.

Siguiendo con el tema de la legitimizacin, un profesor disidente entrevistado para este

estudio, expres que la SEP y la burocracia sindical crearon un discurso legitimador
que jal programas de un lado y de otro lado [as], la Alianza representa que tu hijo
tenga desayunos escolares [y] yo no veo ningn programa de salud ni de alimentacin
ms all de los que hemos tenido a lo largo de estos aos pero ese lenguaje
construyeron (DI1) 9 . En clara coincidencia con el propsito legitimador de la
burocracia sindical, otro de nuestros informantes asegur: Con la ACE se aplacaron
exigencias, al SNTE esto le convino mucho, se baj la presin, [pues] en los peridicos
ya no estn duro y dale [con la necesidad de elevar] la calidad educativa porque ya hay
un plan (FU1). Incluso, la participacin de otros actores en la vigilancia de la ACE,
como el Consejo Ciudadano de Contralora Social, fue benfica para el SNTE pues esto,
segn otro entrevistado, ayudara a mediar su propia imagen delante de las bases
(EM1)

La ACE adquiri grado de plan educativo nacional repitiendo los vicios del PROSEDU
2007-2012. No se present un diagnstico detallado que diera sustento a dicho acuerdo,
las metas fueron desproporcionadas (vase el Cuadro 3), naci sin un esquema planeado
de financiamiento y aparte de todo ello, naci un grupo sin legitimidad. El poder de lta
burocracia sindical para introducir la Alianza se explica por al menos tres aspectos: (1)
La falta de claridad en las propuestas de la autoridad educativa (SEP), (2) la manera de
planear y disear los programas sectoriales en donde imper una percepcin negativa
hacia la burocracia sindical, y (3) la necesidad de legitimidad de sus dos autores
(Ejecutivo Federal y CNE-SNTE). Las preguntas ahora son quin est logrando mejores
resultados en trminos de legitimidad poltica, quin est pagando los costos de la
implementacin, y lo ms importante, si la Alianza es el mejor camino para producir los

8 Nota de Dayna Mer, Frena SNTE avances, asegura Foro Mundial. Otras notas, en tono de denuncia, de este mismo medio
refieren a los aumentos considerables que la SEP le otorgaba a la presidencia del SNTE. Vanse las notas Sonia del Valle, Deja
Sep contenta a Elba y Obtiene SNTE doble aumento.
9 Eduardo Andere, analista educativo, coincide con la visin del lder opositor entrevistado y expresa que la Alianza es una
simulacin pues muchos de sus programas, ya existan y slo los agruparon para darle una gran forma y un nombre (citado en la
nota de Sonia del Valle, Complican alianza educativa, Reforma, 23.11.09)

18
beneficios educativos y sociales que se pretenden. Ms adelante se tratar de dar
respuesta a las dos primeras preguntas.

VI. Construccin subjetiva de las polticas. Percepciones y opinin pblica

Habiendo discutido algunos puntos relacionados con la planeacin educativa y en

especfico, con el diseo de la Alianza, es necesario ahora comentar cmo fue recibido
este pacto por algunos actores sociales bajo el entendido de que las polticas tambin se
construyen y desarrollan mediante la subjetividad. Las percepciones de determinados
actores sobre las polticas y sus iniciadores pueden explicar en algn sentido las
conductas de stos y con ello, el cambio que experimentan las polticas.

Mirar el caso de la Alianza bajo esta ptica es revelador porque enfrent a dos
posiciones claras. Una netamente pesimista y otra que tenda al optimismo. Analicemos
los puntos de vista de los primeros. Pablo Latap Sarre, destacado investigador y asesor
de varios ex secretarios, asegur que aunque muchos puntos o programas de la ACE
estaban adecuadamente seleccionados, el acuerdo mismo ser ineficaz debido a que el
SNTE, como lo ha demostrado, no procede con lealtad a cumplir sus compromisos, sino
que utiliza la alianza para sus fines polticos (2009:40). Por su experiencia y
conocimiento del sistema educativo, hay buenas razones para tomar en cuenta la voz de
Latap. Como arriba se dijo, el SNTE no cumpli de modo general con su compromiso
hecho en 2002 de poner a concurso la s plazas para docente, director, supervisor y jefe
de sector, entonces, por qu creerle ahora? Los actores como los individuos estn
en constante reflexin, interaccin y reacomodo y sus acciones pueden explicarse en la
medida que cambian sus condicio nes y contextos, an cuando mantengan sus intereses.
Esto es lo que hace al anlisis de poltica educativa un campo de estudio dinmico. Sin
dejar de reconocer los intereses de actores como la burocracia sindical, este estudio
desea ir ms all estudiando lo que hace no slo un actor, sino cmo ese actor se
relaciona con otros y cmo esta interaccin produce ciertos efectos en los procesos de
implementacin de programas y polticas educativas.

Una forma de comprender ms a fondo lo que ocurre en este sistema educativo es

utilizar algunos conceptos de las ciencias sociales y polticas a la realidad concreta. Por
ejemplo, las percepciones de las lites polticas sobre sus adversarios, junto con sus
implicaciones, han sido estudiadas por especialistas como Paul A. Sabatier, quien acu
un concepto llamado devil shift. A nuestro juicio, el devil shift constituye un concepto
til para el anlisis de la poltica pblica pues puede indicar rutas de comportamiento y
accin de los autores que a su vez, podran repercutir en los procesos de cambio de las
polticas. Sabatier, Hunter y McLaughlin (1987) indican que entre ms malvolos y
poderosos veamos a nuestros adversarios, mayores probabilidades de utilizar medidas
cuestionables para preservar nuestros propios intereses y esto, a su vez, contribuye a una
reaccin de esos adversarios quienes echarn mano de medios poco escrupulosos y as
el conflicto se ampliar. Es decir, a partir de una percepcin negativa se originan una
serie de acciones e interrelaciones que pueden estar orientadas al cumplimiento de
propsitos personales ms que generales.

Repasemos el ejemplo de devil shift en Mxico. En secciones anteriores se ha hablado

de cmo la SEP quiso minimizar la funcin del SNTE en la elaboracin del PROSEDU
2007 lo que gener que la burocracia sindical, ante su exclusin, reaccionara
proponiendo la Alianza. El problema con esta propuesta es que emana de dos actores:

19
Uno de ellos extralimitado en sus funciones (CNE-SNTE) y el otro, sin mucho
conocimiento aparente de las complejidades del sistema educativo mexicano
(Presidente). Adems, la Alianza fue incapaz de rebasar la pobreza conceptual y de
diseo del PROSEDU pues, como bien afirma Loyo, recurre a una visin
burocratizada para apuntalar temas como la evaluacin y carece de un proyecto
educativo bien sustentado (Loyo, 2008:17). El devil shift en el caso mexicano, sali
bastante caro.

Latap (2009) y Loyo (2008) cuestionan la Alianza por la calidad moral de sus autores,
la forma vertical como se introdujo y su subyacente orientacin burocrtica pero en este
escenario aparecieron tambin los optimistas que pensaban que el pas haba dado una
vuelta extraordinaria con el anuncio de la Alianza, pues el gobierno retomaba su
autoridad (Rubio, 2008). Para Luis Rubio, la Alianza era una reforma que de
consolidarse, podra ser la reforma ms trascendente de esta generacin porque
introduce, en su visin, tres cambios radicales, a saber:

en primer lugar, en franco contraste con el pasado, se hace depender el aumento

del salario de los maestros del desempeo del alumno. Es decir, con este
acuerdo, los maestros ya no elevarn su salario por la fuerza de su poder
monoplico, sino a partir de los resultados que arrojen exmenes estandarizados
[] Un segundo componente del arreglo consiste en la llamada carrera
magisterial, el proceso de actualizacin y desarrollo de los maestros, se
fundamentar en el aprendizaje y actualizacin en ciencias, lenguaje y
matemticas y tendr lugar en las mejores universidades del pas. Los maestros
sern evaluados y ya no ser el sindicato quien ofrezca los cursos o determine
los resultados. Todo queda enfocado al desempeo de los alumnos. En tercer
lugar, quiz el tema ms trascendente en trminos polticos, las plazas de
profesores sern decididas por medio de concurso de oposicin y ya no en la
forma tradicional, por los mecanismos de control sindical (en Reforma,
18.05.08)

Lejos de entrar a comentar la validez y factibilidad tcnica que tiene establecer

estmulos a los maestros basados en el desempeo del alumno, lo interesante aqu es que
el optimismo de Rubio reside en la posibilidad de que el SNTE pudo haber aceptado
ceder algunos espacios de poder que antes de la ACE detentaba.

Otro reconocido lder de opinin, Federico Reyes Heroles, escribi en el mismo

peridico que la Alianza por la Calidad Educativa era, hasta ese tiempo (octubre de
2008), la reforma ms profunda de la gestin del presidente Caldern, un parteaguas
en la historia contempornea y un hecho indito de la poltica pues se enfrentaba a
uno de los brazos corporativos del autoritarismo. La posicin de Reyes Heroles es
contraria a la de Latap en el sentido de que el primero sugiere no descalificar el acuerdo
por uno de sus autores y expresa: La poltica es el arte de avanzar con los
interlocutores reales, no los que hubiramos seleccionado en un concurso de probidad,
tampoco los que ms nos simpaticen. Los interlocutores son los que nos impone la
realidad (Reyes Heroles en Reforma, 21.10.08). El punto que omite Reyes Heroles es
reconocer que la burocracia del SNTE no ha cumplido acuerdos previos, como vimos
arriba, y por ello Latap es escptico a que ahora lo haga. Aunque el tiempo parece
estarle dando la razn a Latap en el sentido de que la Alianza est resultando ineficaz,
es necesario conocer ms a fondo las causas de esta ineficiencia y no quedarse slo con
la explicacin basada en la calidad moral de los autores.

20
VII. Los primeros tropiezos de la Alianza. Una exploracin

Esta seccin presenta puntos de vista de algunos actores clave que tratan de explicar
porqu la ACE ha enfrentado resistencia en su implementacin, sin embargo, el
Captulo 3 ahondar en los factores que impiden la puesta en marcha de este acuerdo
con base en los testimonios de los actores entrevistados para el presente estudio.

A julio de 2009, 22 gobiernos estatales haban refrendado la ACE pero como observa
Silvia Ruiz (2009), algunos de sus componentes estaban estancados y las explicaciones
de ello empezaron a surgir. Emilio Zebada, presidente de la Fundacin SNTE, seal:

Como sucede con toda gran reforma, resulta casi imposible que en su proceso
de instrumentacin no se registren desencuentros. La relacin fluida y el
armnico trato entre el SNTE y la Secretara de Educacin Pblica (SEP) de
otros tantos brillaron por su ausencia, en particular durante la primera parte de
la pasada gestin de la direccin educativa del pas (Zebada, 2009:7)

Despus de la salida de Josefina Vzquez Mota de la SEP, Zebada fue claro en el

sentido de que la ex secretaria de Educacin Pblica, haba retrasado la Alianza y que su
reemplazo con Alonso Lujambio iba a traer mejores resultados pues es una gente
comprometida en resolver las cosas y en llevar buenas relaciones con todos los actores
polticos. Y prosigue: Tengo plena confianza en que uno de los ejes, de sus
convicciones [de Lujambio] es llevar una buena relacin con la dirigencia del SNTE,
cosa que es esencial para que la alianza avance10 . La pregunta es en qu consiste esa
buena relacin con la dirigencia sindical, qu recursos de negociacin tendrn que
utilizar los titulares de la SEP para ello 11 , y cules sern las consecuencias para la
educacin de las nias, nios y jvenes del pas. Un libro que nos permite responder
parcialmente a esta pregunta es, La SEP por Dentro de Pablo Latap quien seala que
hay por lo menos dos actitudes de los secretarios de educacin ante la fuerza poltica del
SNTE.

Una (que parecen asumir [Fernando] Solana y [Jos A.] Pescador) que parte de
la aceptacin de que existe un ambiente de hostilidad latente y, en
consecuencia, adopta estrategias de confrontacin en asuntos que, a su juicio, lo
ameritan. Otra, ms pragmtica (que sera la de [Miguel] Limn Rojas), que
antepone el arreglo poltico con el fin de poder realizar acciones que se
consideran importantes (Latap, 2004:330)

En el caso Reyes Tamez, que es el cuarto ex secretario entrevistado, Latap resalta la

intencin de ste por convencer a los dirigentes de la necesidad de cambiar en sus
valoraciones y actitudes porque la educacin del pas as lo exige. Esto, claro, sin dejar
de reconocer la necesidad de dialogar con el SNTE, de tener altas y bajas en esa
relacin, y de ser muy respetuosos de la vida sindical (Tamez citado en Latap,
2004:336).

10 Entrevista con Nayeli Roldn, Milenio, 14.05.09.

11
El 13 de enero de 2010, Alonso Lujambio separ de sus cargos a Miguel Szkely y a Jorge Santibez, subsecretario de
Educacin Media y titular de la Unidad de Planeacin y Evaluacin de Polticas Educativas, respectivamente. Una de las lecturas de
este movimiento fue que sacrificando a estos funcionarios, que al parecer no tenan una buena relacin con la dirigencia del
SNTE, se podra mejorar la comunicacin no slo al interior de la institucin sino tambin con el magisterio y las entidades
federativas, segn Zebada (2010).

21
Los secretarios de Educacin Pblica del segundo gobierno panista (2007-2012) no
parecen estar apegados a la primer actitud descrita por Latap de los ex secretarios
pristas, ni tampoco parecen haber retomado la actitud persuasiva de Tamez. Ms bien
rebasaron al ex secretario Limn en su pragmatismo y no slo ello, Josefina Vzquez
Mota y Alonso Lujambio se encargaron de legitimar, como afirm Latap (2009),
poltica y pblicamente el contubernio entre la SEP y la burocracia del SNTE. Lo
curioso es que el maridaje pblico que este gobierno [2007-12] decidi establecer con
el SNTE (Latap, 2009:40), no parece estar dando los resultados esperados.

Para Silvia Ruiz (2009), las trabas que enfrentaba el pacto entre el presidente y la
dirigencia sindical en materia educativa responden a varias factores entre los que se
encontraban, en primer lugar, las movilizaciones de los maestros en los estados de
Quintana Roo, Guerrero, Oaxaca y Morelos, en donde se interrumpieron las clases del
18 de agosto al 6 de noviembre de 2008 y en segundo lugar los desencuentros en las
mesas de negociacin entre las autoridades de la SEP y la representacin del SNTE. La
Comisin Rectora SEP-SNTE, segn Ruiz, dej de sesionar de septiembre de 2008 a
febrero de 2009 cuando se reiniciaron las reuniones de trabajo para desahogar
pendientes, sin embargo, los trabajos se volvieron a interrumpir nuevamente con la
salida de Vzquez Mota el 4 de abril de 2009 y ya con Alonso Lujambio al frente de la
SEP, hubo un acercamiento el 21 de abril de ese mismo ao (Ruiz, 2009:13).

A estos factores se agrega ahora la falta de capacidad de Alonso Lujambio. En

noviembre de 2009, Emilio Zebada, presidente la Fundacin para la Cultura del
Maestro, dependiente del SNTE, comentaba que el titular de la SEP prefiri dejar que el
avance de la Alianza dependiera de la gestin de las inercias administrativas y
recomend que para que el acuerdo avance, se requiere una mayor liderazgo, una
coordinacin con los gobiernos de los estados, destrabar acuerdos con el SNTE, y un
mayor respaldo positivo y constructivo de los organismos ciudadanos y de rganos
internacionales como la OCDE o el BID, que en un principio apoyaron la Alianza (en
Reforma, nota de Sonia del Valle, 29.11.09). En la propuesta de Zebada subyace una
pregunta: Cmo hacer que un acuerdo como la ACE, que fue originado por dos
actores, detone y se asiente para su desarrollo en un mbito pblico y plural? Si el
origen de un acuerdo fue entre pocos autores, cmo inscribirlo en la lgica democrtica
y del consenso? Estas preguntas son de ndole prctico y podran ser respondidas por los
funcionarios, sin embargo, lo que es importante sealar aqu es que los obstculos que
enfrenta la ACE conducen a poner en cuestionamiento la hiptesis de que la cercana
del gobierno con la presidente del SNTE es benfica para impulsar eficazmente
propuestas de alcance nacional.

Si bien todos estos factores son importantes para estudiar la implementacin de las
polticas, tambin se les puede considerar como reacciones a la Alianza y sus
incumplimientos. Y qu dijeron los optimistas?

Algunos comentaristas que calificaban a la ACE como reforma trascendente,

recompusieron su visin. En agosto de 2009, Luis Rubio escribi que la Alianza no ha
podido prosperar por los conflictos de maestros en Morelos, pero sobre todo por la
prdida de poder sindical que la Alianza entraaba e introduce, en su explicacin, la
variable electoral y la responsabilidad del poder ejecutivo:

El paso de los meses confirma la hiptesis de que el presidente opt por la

22
 relacin poltica y electoral con el sindicato por encima de la transformacin
educativa, quiz el nico proyecto de su gobierno que era susceptible de
trascender. La evidencia de que la SEP ha vuelto a ser del dominio nico del
sindicato es tan contundente que no deja lugar a lecturas alternativas. Pattico.
(Rubio en Reforma , 30.08.09)

Si fuera verdad que las movilizaciones en Morelos frenaron la Alianza, entonces por
qu, en 2009, se asignaron 263 plazas por medio del concurso en esa entidad? (vase el
Captulo 3). Adems, la prdida del poder sindical era un factor que desde el inicio
estuvo presente pero que curiosamente, Rubio no mencion en sus primeros escritos
sobre la Alianza, ni advirti cmo poda expresarse. Explicar los procesos de
implementacin con base en los efectos que genera una poltica (marchas, protestas,
movilizaciones, muestra de malos entendidos) es valioso pero limitado, por
consiguiente es necesario indagar porqu surgen esos efectos, qu est detrs de ellos,
qu incentivos presentan los actores para apoyar o no programas como la Alianza, y
sobre todo, qu creencias e intereses podran aglutinar a los actores en pos de la calidad
educativo de un pas como Mxico. Estos puntos se profundizan en los siguientes
captulos.

23
Captulo 2
Marco terico: La implementacin de polticas
I. Tres lecciones de estudiar los procesos de implementacin

Es curioso que entre ms se cuestiona el modelo etpico de polticas12 (formulacin,

implementaci n, evaluacin), el inters por la fase de la implementacin aumenta. Este
inters responde tanto a razones de tipo analtico-epistemolgico como prcticas. Por
qu una poltica o decisin poltica no logr los resultados esperados? Qu hay en
medio de la poltica declarada con la real y cmo podemos conocer ese espacio para
tratar de controlar el grado de efectividad de las polticas?

Desde hace cuarenta aos, la implementacin como campo de estudio ha experimentado

una constante evolucin y ha producido interesantes debates y tesis. Uno de estos
debates fue la polmica entre los top-downers y los bottom-uppers - que ms abajo
vamos a repasar -, pero tambin en trminos de consideraciones analticas, la
implementacin ha producido importantes ideas que en pases como Mxico pueden ser
muy ilustrativas y relevantes. Repasamos tres lecciones del campo de la implementacin
que podran ser de relevancia para el contexto mexicano.

En 1978, Paul Berman observ que aunque los planificadores sociales dediquen su
tiempo a desarrollar brillantes ideas orientadas a resolver los problemas de la gente, eso
no bastaba. Haba que pensar tambin en la implementacin y esto era necesario porque
las polticas no slo parten de la voluntad de una autoridad, sino que tambin son
producto de la relacin que stas tengan con su entorno institucional (Berman, [1978]
2003). La implementacin, agrega Aguilar (2003), reivindica la cotidianeidad social y el
ambiente en donde se formulan las polticas. Estas observaciones invitaran, en un
contexto como el mexicano, a empezar a cuestionar la idea de que es la mxima
autoridad la que hace y realiza la poltica (policy). No obstante, esto parece no
comprenderse del todo, quizs como un reflejo del voluntarismo que en ocasiones le
imprimen los funcionarios a sus propuestas de poltica educativa, como ya lo ha hecho
notar el Observatorio Ciudadano de la Educacin (OCE, 2007). Adentrarse en los
procesos de implementacin hace pensar ms seriamente en lo incontrolable de los
ambientes polticos y de polticas y de ah la necesidad de utilizar, probar
empricamente y desarrollar marcos terico-analticos ms consistentes con las nuevas
realidades.

Otro punto que resaltan los estudios de implementacin y que es muy relevante para
Mxico es la necesidad de crear mecanismos para la resolucin de conflictos entre los
distintos actores y lograr as que las polticas se implementen y den buenos resultados
para las mayoras. Esto, por simple que parezca, tiene una fuerte relacin con la
constitucin de un orden y una gobernabilidad democrtica que en Mxico ha tardado
en llegar. Rein y Rabinovitz confirman esta observacin cuando afirman que la poltica
es el resultado del compromiso entre los diversos grupos de inters e incluso, sugieren
que debe existir un imperativo consensual que rija el proceso de implementacin ya

12 Aqu se retoma la siguiente definicin de poltica: Curso de accin que implcita y explcitamente surgen primordialmente desde el gobierno pero
que son constantemente recreados por los diversos actores sociales y polticos con el propsito de cumplir con las finalidades que el Estado se va
fijando (Flores -Crespo, 2008).

24
que el poder que determina la poltica se encuentra muy disperso ([1978] 2003:181). La
implementacin representa entonces un esfuerzo de entendimiento entre los diversos
actores que operan en niveles de gobierno distintos con el propsito de concretizar un
plan.

Un tercer punto es que el estudio de la implementacin de polticas puede tornarse

fascinante ya que motiva a conocer ms a fondo otras reas del conocimiento como la
de las organizaciones, la de la conducta humana, la de la complejidad 13 y la causalidad.
Adems, el campo de estudio de la implementacin presenta distintos retos intelectuales
que van desde lo epistemolgico hasta metodolgico. Por ejemplo, Van Meter y Van
Horn observan que el proceso de implementacin de polticas es dinmico, de tal
manera que

Factores capaces de afectar la ejecucin de una poltica en sus etapas

iniciales, pueden tener muy poca relevancia en algn momento posterior.
En consecuencia, es fundamental que el estudio de la implementacin
sea diacrnico (Van Meter y Van Horn [1975] 2003:130)

Van Meter y Van Horn tambin hablan de una problemtica del campo de la
implementacin de polticas que est relacionada con sus contornos o linderos. De ah
que frecuentemente se confunda el anlisis de la implementacin con el de la evaluacin
de polticas. En este sentido, no hay que olvidar la distincin que hace Dolbeare quien
dice que los estudios de impacto preguntan qu ocurri?, en tanto que los estudios
sobre la implementacin preguntan por qu ocurri de esta manera? (citado en Van
Meter y Van Horn [1975:2003:101). Sobre este punto, Van Meter y Van Horn sealan
que ambas etapas del proceso de poltica pueden operar simultneamente o no. Incluso,
[p]uede darse el caso de que una poltica sea puesta en prctica con gran eficiencia y
que, a pesar de ello, no logre un impacto sustancial, sea porque fue errneamente
concebida o porque sucedieron circunstancias imprevistas (ibidem).

Hill y Hupe (2006) identifican el objeto de estudio de la implementacin, as como el de

la evaluacin, y pavimentan el camino metodolgico al hacer explcita la accin
investigativa (research act) que se puede utilizar en ambas fases del proceso de poltica
(vase Cuadro 3).

Cuadro 3. Objeto y accin investigativa

Objeto Accin investigativa
Implementacin Proceso/conducta Descripcin
Resultados de salida (outputs) Explicacin
Resultados Construccin terica y pruebas
Conexiones causales Juicios analticos
Evaluacin Vnculos entre resultados y
valoraciones Juicios de valor
Fuente: Traducido de Hill y Hupe, 2006:12.

13 Segn Edgar Morin, hay complejidad cuando los diferentes elementos que constituyen un todo (como el econmico, el poltico, el socilogo, el
sicolgico, el afectivo, el mitolgico) son inseparables y existe un tejido interdependiente, interactivo e interretroactivo (sic) entre el objeto del
conocimiento y su contexto, las partes y el todo, el todo y las partes, las partes entre ellas. Por ello, la complejidad es la unin entre la unidad y la
multiplicidad (Morin, 2008:37). Es precisamente ese carcter de interdependencia, interactividad, interrelacin y multiplicidad de factores los que el
campo de la implementacin de polticas captura.

25
La necesidad de comprender ms ampliamente los ambientes polticos y de polticas, de
perfeccionar los mecanismos de consenso entre actores y con ello, de gobernabilidad
democrtica, as como de hacerle frente a los retos intelectuales que los procesos de
implementacin generan, constituyen tres buenas razones para que en Mxico los
analistas de polticas nos adentremos en este fascinante campo de estud io.

II. Implementacin de polticas. Definiciones y debates

Al inicio de su Estudio Introductorio sobre la implementacin de polticas, Luis F.

Aguilar seala que hay un espacio intermedio entre la declaracin de intenciones y la
declaracin de resultados que es necesario reivindicar y recuperar. Ese espacio se
refiere al conjunto de acciones que transformaron las intenciones en resultados
observables. Ms adelante, este mismo autor ofrece una definicin mucho ms
elaborada y dice que la implementacin es un proceso organizacional dinmico cuya
configuracin resulta de las recurrentes interacciones entre las metas, los mtodos del
proyecto y el contexto institucional (Aguilar, 2003:44 y 83). Van Meter y Van Horn
complementan lo dicho por Aguilar y sealan que la implementacin de las polticas
abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) pblicos y privados, con
miras a la realizacin de objetivos previamente decididos (Van Meter y Van Horn
[1975] 2003:99) Esta ltima definicin tiene la ventaja de hacer nfasis en dos
elementos. El primero es que las acciones son productos de individuos o grupos y
segundo, que esos grupos pueden pertenecer tanto a la esfera pblica como a la privada.

Para Berman, el anlisis de la implementacin cuestiona la validez de la teora y

presupone que P no necesaria ni invariablemente conduce a R y reformula su idea de la
siguiente manera.

En pocas palabras, el anlisis de la implementacin es el estudio de por

qu las decisiones provenientes de la autoridad (sean stas polticas,
planes, leyes u otras) no conducen necesariamente al logro de los
resultados previstos (Berman [1978] 2003:286).

En la definicin de Berman sobresale el trmino autoridad que no necesariamente se

personifica sino que se mantiene en formas normativas (leyes) o programticas (planes).
En este sentido, Paul Sabatier y Daniel Mazmanian sealan que la implementacin es:

[E]l cumplimiento de una decisin poltica bsica. sta se plasma por lo

general en un estatuto, aunque tambin puede presentarse en forma de
rdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los tribunales. En
el mejor de los casos, ese decisin identifica el (los) problema (s) que
debe atacarse, estipula el (los) objetivo(s) a lograr y estructura el
proceso de implementacin de diversas maneras. En el caso de una ley
que regula el comportamiento econmico de los actores privados, el
proceso de implementacin pasa normalmente a travs de varias etapas.
Comienza con la aprobacin de la ley bsica; despus pasa por la
produccin de resultados (es decir, de decisiones) por parte de las
instancias encargadas de la implementacin, por el acatamiento de los
grupos objetivo a esas decisiones, por los impactos reales de los
resultados tanto los deseados como los no deseados -, por los impactos

26
 percibidos de las decisiones de la instancia y, finalmente, por las
revisiones importantes efectivas o tentativas a las que se someta la
ley bsica (Sabatier y Mazmanian [1981] 2003:329).

Es notable el peso que Sabatier y Mazmanian le otorgan a la ley en el proceso de

implementacin de polticas. Coincidente con esta visin, John (1998) observa que la
implementacin es un trmino para describir las etapas post legislativas de la toma de
decisiones. Los puntos de vista de Berman, Sabatier, Mazmanian y John en referencia a
la importancia de las leyes en los procesos de implementacin hacen pensar en las
diferencias contextuales entre pases como Estados Unidos y Mxico en donde la
normatividad se aleja constantemente de la normalidad. Sin sustento legal, se tratan de
poner en marcha polticas como es, por cierto, el caso de la Alianza por la Calidad de
la Educacin - y quizs esto nos lleve a variar los acercamientos analticos sobre los
procesos de implementacin de polticas en democracias frgiles. Merilee S. Grindle
(2009) parece ir en contrasentido de Berman, Sabatier, Mazmanian y John al afirmar
que las polticas pblicas pueden surgir en un sentido legal y formal, pero esto no
asegura que sern efectivamente ejecutadas. El caso de la Alianza va a ilustrar este
punto pues contrario a otros acuerdos, la Alianza no parti ni se estructur, dira
Sabatier, a partir de ordenamientos legislativos (vase Captulo 3 para mayores detalles)

Pero regresando al campo conceptual, otro punto que es importante comentar es que con
su definicin, Sabatier y Mazmanian tambin describen el proceso que debe acompaar
la implementacin y que en sus palabras, va desde la aprobacin de la ley bsica, el
acatamiento de los grupos, los impactos y la revisin de esa ley. Quizs en este texto
Sabatier y Mazmanian desean introducir una visin normativa de cmo realizar los
procesos de implementacin de polticas debemos recordar que fueron, en un tiempo,
considerados como top-downers sin embargo, su visin, como lo veremos ms
adelante, vari con el tiempo. Repasemos ahora el debate entre los top-downers y los
bottom-uppers y los resultados de su polmica.

1. Debates sobre la implementacin

Michael Hill y Peter Hupe (2006) nos recuerdan que la implementacin ha existido
desde mucho antes de que surgieran los estudios que se refieren directamente a ella. Sin
embargo, si tuviramos que dar una fecha del inicio de este campo de estudio podramos
hablar de principios de la dcada de los setenta y en especfico, de los trabajos
seminales de Pressman y Wildavsky (1973) que son considerados como los padres
fundadores del campo. Esta denominacin no es gratis pues, segn Aguilar, el mrito
de estos autores fue haber introducido distinciones conceptuales fundamentales, haber
acotado el objeto de estudio y haber construido las primeras categoras e hiptesis que
derivaron en un aporte terico para comprender mejor el problema-proceso de la
implementacin (Aguilar [1993] 2003:42).

En los primeros aos de los estudios sobre implementacin se suscit un marcado

debate entre las perspectivas de arriba abajo (top-down) y de abajo hacia arriba (bottom-
up). De acuerdo con Hill y Hupe (2006) el debate se centr en cuestiones metodolgicas
y respondi a inquietudes sobre la rendicin de cuentas, es decir, sobre el requerimiento
que tiene n los representantes del poder de dar respuesta e informacin a sus
representados en relacin con el ejercicio del poder y sus obligaciones (McLean, 1996).

27
Por ello, hemos dicho arriba que el estudio de los procesos de implementacin devela
ciertas condiciones de los regmenes que aspiran a ser democrticos.

Pero volviendo al debate sobre la implementacin, las ideas que sustentaron la

perspectiva de arriba hacia abajo es que el proceso de poltica sigue una secuencia
lineal. Por esta razn, Hill (2005) dice que el modelo top-down encuentra sus races en
los modelos por etapas. Entonces, se dice que existe una clara diferencia entre la
formulacin de poltica y su implementacin. Este bsico reconocimiento -
posiblemente cuestionado por algunos crticos de los modelos por etapas - fue
importante para el campo del anlisis de polticas pues antes se asuma que el proceso
de poner en marcha ciertas acciones era directo y sin grandes sobresaltos. Entonces, con
la separacin analtica de las fases del proceso de poltica, se devel una nueva e
impugnable dimensin de anlisis.

Hill y Hupe (2006) tambin observan que los promotores de la perspectiva de arriba
hacia abajo estaban preocupados porque sus estudios revelaran cmo cerrar la brecha
entre la formulacin y los resultados de salida (outputs14 ) de las polticas. Sabatier y
Mazmanian ilustran muy claramente este punto cuando afirman, en su trabajo de 1981,
que la funcin central del anlisis de la implementacin consiste en identificar los
factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el
proceso. Estos autores identifican distintos factores agrupados en tres categoras, a
saber: (1) la tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige el estatuto; (2) la
capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente el proceso de implementacin;
(3) el efecto neto de las distintas variables polticas en el apoyo a los objetos
estatutarios (Sabatier y Mazmanian [1981] 2003:329). Con estas precisiones, el camino
metodolgico se allana.

Pressman y Wildavsky, como top-downers, utilizaron una lgica formulista para

explicar los procesos de implementacin. Ellos pensaban, como narra Hill (2005), que
una implementacin exitosa dependa de los lazos o puntos de encuentro entre las
distintas organizaciones y las agencias a nivel local, entonces, si la accin dependa del
nmero de esos puntos de encuentro, el grado de cooperacin de todas esas agenc ias
tena que ser de cerca del 100 por ciento. Si esto no ocurra, haba entonces un dficit
en la implementacin y con ello, sugeran, que la implementacin poda ser analizada
matemticamente. El tono preceptivo tambin est presente en los anlisis de los top-
downers como Pressman y Wildavsky quienes apuntan que entre ms larga sea la
cadena de causalidad que determina una implementacin exitosa, mayores sern las
relaciones entre los distintos puntos de encuentro y esto complica, necesariamente, la
implementacin. Un estudioso de la complejidad se sentira fuera , lugar si se le dijera
que entre ms elementos converjan en una realidad, no puede haber buenos resultados.
Laurence OToole ha sealado, de hecho, que bajo ciertas condiciones, la complejidad
puede facilitar la implementacin ([1989] 2003:452)

Aparte del tono formulista y preceptivo, otra caracterstica que es reconocible y muy
valiosa - en la perspectiva top-down es la integracin de teoras como la de la
organizacin, la burocracia y las relaciones intergubernamentales al campo de la poltica
pblica. Tal fue el caso de autores como Donald Van Meter y Carl Van Horn ([1975]
2003) que en su modelo incluyen factores como la comunicacin inter-organizacional y
14Los outputs se traducen aqu como resultados de salida de las polticas mientras que los outcomes son las cosas logradas, cualquiera que
hayan sido los objetivos de las polticas. (Ersson citado en Hill y Hupe, 2006:9).

28
las caractersticas de las age ncias de implementacin para estudiar el proceso de
implementacin de poltica.

Pero las crticas a la perspectiva de arriba hacia abajo, pronto aparecieron y lo hicieron
con una visin radicalmente distinta que se comprueba con el trmino bajo el cual
distintos autores se adscribieron: bottom-uppers. Qu no haba una salida
intermedia ? Los sintetizadores (synthesizers) fueron esa salida pero esto lo analizaremos
ms adelante.

Es importante recordar aqu que los promotores de la perspectiva de abajo hacia arriba
decan que, a diferencia del enfoque de arriba hacia abajo, se evitaba hacer
consideraciones predeterminadas sobre el proceso de implementacin (Hill, 2005). Bajo
el enfoque de bottom-up, es menos probable hacer suposiciones sobre causa-efecto,
sobre jerarquas, sobre relaciones estructurales entre los actores y las agencias, y sobre
lo que debe estar pasando entre stas (Hill, 2005). Los bottom-uppers adoptaron una
posicin menos normativa que los top- downers pero no menos rigurosa. Michael
Lipsky introdujo, por ejemplo, un trmino a los estudios de poltica que hasta la fecha se
sigue utilizando: Los burcratas de primera lnea o street-level bureaucrats.

La perspectiva de implementacin de abajo hacia arriba no omite, en sus anlisis, la

brecha de implementacin que los top-downers identificaron y que, mediante sus
estudios, pretendan eliminar dando recomendaciones de poltica, ms bien, como bien
afirman Hill y Hupe (2006), la propuesta de los bottom-uppers fue de corte explicativa
pues decan que esa brecha es el producto de una inevitable y quizs deseable,
participacin de otros actores en las etapas tardas del proceso de poltica. Congruente
con tal visin, autores como Barrett y Fudge sealaron que la poltica est mediada por
la accin de los actores, quienes pueden operar bajos diferentes suposiciones que las que
tienen los formuladores de poltica. Esto, inevitablemente, reinterpreta, modifica y en
ocasiones, subvierte la poltica (Barrett y Fudge citados en Hill y Hupe, 2006:55).

El enfoque de abajo hacia arriba asume una posicin ms realista (Hill, 2005:184) que
normativa y considera que la implementacin de polticas es un continuo en donde
existen procesos de aprendizaje, adaptacin y reformulacin (John, 1998). Quizs una
de las contribuciones del enfoque de abajo hacia arriba haya sido la necesidad de
poner atencin a un nivel de gobierno ms real que el de la alta jerarqua, en donde
existen rutinas, intentos de los burcratas de a pie para rebasar la incertidumbre que
generan las decisiones de los altos funcionarios y la presin del trabajo cotidiano. El
resultado de todas esas interacciones da como resultado, las polticas segn hace notar
Lipsky (citado en Hill y Hupe, 2006:52).

Sin embargo, el debate sobre la implementacin no termin con las propuestas de los
bottom-uppers. La realidad mostr que hay problemas mucho ms complejos, por lo
que la necesidad de desarrollar modelos interpretativos ms profundos y consistentes se
hizo patente. Llegaron entonces los sintetizadores.

2. Entre el cielo y la tierra: La contribucin de los sintetizadores

Como su nombre lo indica, este grupo de tericos de la implementacin trataron de

reconciliar la perspectiva de arriba abajo con la de abajo hacia arriba. Sus principales
precursores fueron Richard Elmore, Randall Ripley, Grace Franklin, Jan-Erik Lane,

29
Malcolm Goggin, Ann Bowman, James Lester, Laurance OToole, Dennis Palumbo,
Donald Calista, Robert Stoker, Ricjard Matland, WalterKickert, Erik-Hans Klijn, Joop
Koppenjan, Bo Rothstein, y un autor ya conocido, Paul A. Sabatier. Como se puede
notar, en esta lista tomada del libro de Hill y Hupe (2006) no aparecen nombres de
autores latinoamericanos o mexicanos. De ah la necesidad de desarrollar estudios
sistemticos sobre la imple mentacin y con ello, emprender una interlocucin crtica
con autores clsicos en este campo de estudio.

Sintetizadores como Elmore buscaron cambiar el propsito del anlisis sobre

implementacin y sugera que en lugar de buscar primordialmente el control de tal
proceso, se comprendiera ms a fondo qu ocurre adentro de un sistema de polticas
pblicas. Fue el precursor del anlisis retrospectivo (backward mapping) 15 que se
opone al anlisis prospectivo de la implementacin, el cual refuerza el mito de que el
proceso de poner en marcha las polticas se controla desde arriba. Sin embargo,
Elmore coincide con los top-downers en el sentido de que su anlisis o mapeo
retrospectivo mantiene el deseo de incidir en el proceso de implementacin y en los
resultados de las decisiones ([1980] 2003: 255-6). Las premisas del anlisis
retrospectivo son las siguientes:

El anlisis del proceso de implementacin no parte desde la cspide, sino de la

ltima de las etapas posibles que es el punto en donde se cruzan las acciones
administrativas con las decisiones privadas.
No comienza con una aclaracin de intenciones, sino con la definicin del
comportamiento especfico que, en el nivel ms abajo del proceso de
implementacin, genera la necesidad de una poltica.
Slo despus de que ese comportamiento ha sido descrito, se atreve el anlisis a
establecer el objetivo; ste se define en un primer momento como un conjunto
de operaciones y despus como el conjunto de efectos y resultados a los que
darn lugar a aquellas operaciones.
Despus de haber establecido con precisin el objetivo correspondiente al nivel
inferior del sistema, el anlisis retrocede a travs de la estructura de las
instancias responsables de la implementacin, planteando en cada nivel dos
preguntas: Q u capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento al
que apunta la poltica? y qu recursos requiere esta unidad para lograr ese
efecto?
En la ltima etapa del anlisis, el analista o el funcionario responsable formula
una poltica que canalice los recursos hacia aquellas unidades organizativas que
tengan la capacidad de lograr el mayor efecto posible (Elmore, [1980] 2003:
256)

Elmore defiende su postura pues dice que la solucin analtica que propone el diseo
retrospectivo enfatiza la necesidad de dispersar el ejercicio del control y presta especial
atencin a factores sobre los que quienes deciden las polticas slo pueden ejercer una
influencia indirecta: el conocimiento y la capacidad de resolver problemas con los que
cuentan los administradores de ms bajo nivel, la estructura de incentivos en la que
operan los sujetos de la poltica, las relaciones de negociacin entre los actores polticos
en diferentes niveles del proceso de implementacin y el uso estratgico del

15 Luis F. Aguilar lo traduce como diseo retrospectivo. En este trabajo preferimos el trmino anlisis al de diseo para no confundirnos con la
etapa de polticas previa a la implementacin.

30
financiamiento para influir en las decisiones discrecionales . Es importante no perder
de vista la idea de que la implementacin de poltica ocurre en diferente niveles pues, en
primer lugar, eso marca una contribucin significativa de los sintetizadores y en
segundo, resalta la necesidad de ampliar el enfoque al momento de emprender estudios
de implementacin en contextos como el mexicano, el cual est caracterizado por un
esquema corporativo para decidir polticas pero profundamente complejo para ponerlas
en marcha.

Otra de las contribuciones de los sintetizadores fue retomar la idea del anlisis de redes,
y en especfico, la necesidad de analizar la coordinacin y colaboracin entre los
distintos actores y la forma en que esta conjuncin de esfuerzos e intercambios facilitan
o complican la implementacin. En este sentido, se puede encontrar el trabajo de
Scharpf (1978 citado en Hill y Hupe, 2006). Si hablamos de redes y colaboracin
significa entonces que estamos situados en un contexto ms o menos plural y esto es un
punto que tiene que ser discutido a la luz de los contextos latinoamericanos marcados
por el corporativismo.

Por otra parte, Ripley y Franklin (1982), clasificaron la naturaleza de las polticas
pblicas en cuatro categoras (distributiva, regulatoria competitiva, regulatoria
protectora y redistributiva) para apoyar la identificacin de los factores que pueden
influir en un proceso de implementacin exitoso. Pese a este esfuerzo de clarificacin,
algunos otros acadmicos como Ingram y Scheneider, tienen razn al afirmar que estos
tipos de polticas pueden mezclarse entre s (citado en Hill y Hupe, 2006).

A finales de la dcada de los ochenta, Jan-Erik Lane empez a observar que los
procesos de implementacin tienen tambin un componente intangible pero muy
potente que los puede hacer efectivos. Los anlisis de la implementacin ya no slo
tendran que poner atencin en las reglas explcitas o a los ordenamientos jurdicos,
sino que ahora habra que pensar en la responsabilidad y en la confianza. Bajo esta idea,
el proceso de implementacin es una combinacin de ambos valores. La responsabilidad
se refiere a la relacin entre objetivos y resultados y si se introduce la nocin de la
implementacin como una poltica lograda (policy accomplishment), se pueden hacer
evaluaciones y originar ejercicios para llamar a cuentas a los polticos y
administradores. Por otra parte, la confianza hace alusin al proceso de poner en
prctica las polticas (implementation as policy execution) en donde se reconoce y
otorga cierto grado de libertad a los polticos y ejecutores para optar por alternativas
orientadas al cumplimiento de metas (Lane citado en Hill y Hupe, 2006)

A principios de los noventa, Goggin, Bowman y Lester quisieron llevar el campo de la

implementacin hasta un estadio ms cientfico, mediante el cual se pudieran hacer
predicciones (Hill y hupe, 2006). Para ello, se dise un modelo de comunicacin que
se propona analizar la implementacin a travs de la formulacin de diversas hiptesis
y por medio de la identificacin de variables que medan la aceptacin o el rechazo de
los distintos mensajes emitidos por las capas de gobierno (layers). Entre las hiptesis
que estos autores formularon se encontraban las siguientes. Entre ms legtimos y
crebles los mensajes enviados por los cuerpos de apoyo del estado y los locales, ante
los ojos de los oficiales de estado, ms probable que avance la implementacin de
manera pronta y sin modificaciones (Goggin et al. Citado en Hill y Hupe, 2006:68)
Pese a que estos autores toman en cuenta los distintos niveles de gobierno, sus
acercamientos al estudio de la implementacin recuerda las tesis de los top-downers. El

31
modelo de organizaciones de Goggin, interesantemente, ha sido utilizado por dos
acadmicas mexicanas para explicar los procesos de implementacin de programas
educativos como Enciclomedia (Garca, 2008) y Escuelas de Calidad (Prez, 2005).
Ms abajo se har el repaso de estos trabajos.

Otro de los sintetizadores que han sido claves en el desarrollo del campo de la
implementacin es Laurence OToole, Jr.. En su trabajo, Recomendaciones prcticas
para la implementacin de las polticas que involucran a mltiples actores: una
evaluacin del campo,16 subraya varias cosas importantes. La primera y quizs ms
importante es la necesidad ampliar el estudio de la implementacin hacia otras
disciplinas pues difcilmente los problemas pueden ser abordados por una sola
especialidad terica o acadmica ([1989] 2003: 458). Entre las mltiples perspectivas
que menciona OToole Jr. se encuentran, ciencia poltica, teora de las organizaciones y
la teora de las relaciones entre organizaciones especialmente algunas de sus
variedades como el anlisis de costos de transaccin, la teora del intercambio y de la
dependencia del poder, teoras de las relaciones intergubernamentales, teoras de la
eleccin pblica y materiales sobre el corporativismo, la teora de la agencia y las
investigaciones en torno a la disposicin de obedecer. Segundo, OToole observa un
carcter ms proverbial que heurstico en las recomendaciones incluidas en los
estudios de implementacin. Deca que as como se hacan recomendaciones en un
sentido, lo opuesto era tambin vlido cayendo, por ende, en una terrible contradiccin
y en un riesgo para toma r decisiones basadas en tal evidencia. En un trabajo posterior al
aqu mencionado, OToole Jr hace mencin de un punto que es de particular relevancia
para los estudios de implementacin. Segn l, las teoras sobre la implementacin de
polticas surgidas en el Oeste resultan limitadas para los dems pases (citado en Hill y
Hupe, 2006:70). El tema de la pertinencia de la teora de la implementacin no debe
dejarse de lado y el caso del sistema de educacin mexicano va a ilustrar este punto.

En otro sentido, Palumbo y Calista contribuyen al debate al tomar la idea de Lipsky

sobre los burcratas de primera lnea y sugerir que ellos tambin pueden ser
formuladores de la poltica. Los ejecutores estn, por lo tanto, involucrados en cada fase
o etapa del ciclo de poltica, como Hill y Hupe hacen notar (2006). Esta idea posee
ventajas pues refuerza la idea de que la implementacin es un ejercicio dinmico,
cclico - y no lineal - y en donde ciertos actores pueden hacer valer sus identidades
mltiples para realizar una puesta en marcha efectiva.

Como ya se ha discutido arriba, una de las contribuciones de los sintetizadores fue

poner atencin en los distintos niveles de gobierno en donde ocurre el proceso de
implementacin. ste fue el caso de Robert Stoker, quien se aboc al estudio de la
autoridad y cmo se ejerce. Stoker abre su trabajo con una observacin: Lograr la
implementacin de las polticas en un sistema federal de ejercicio del poder, significa
superar una competencia entre valores (Stoker [1989] 2003: 373). Para este autor, el
problema central consiste en determinar la manera en la que los participantes en la
implementacin pueden llegar a colaborar eficazmente para alcanzar los objetivos de la
poltica, dentro de un contexto en que la autoridad se encuentre ampliamente difusa
([1989] 2003: 409). El trabajo de Stoker es importante pues acua el trmino rgimen
de implementacin que se refiere a un arreglo entre los participantes en la
implementacin, que identifica los valores que deben acatarse durante todo ese proceso
16 El artculo original se public en 1989 bajo el ttulo, Policy recommendations for multi-actor implementation: An assessment of the field, en el
Journal of Public Policy, 9(1) pp.181-210.

32
y proporciona un marco organizativo para la promocin de valores ([1989] 2003: 376).
El federalismo es una parte clave en los estudios de Stoker, ya que diferencia entre
autoridad centralizada, compartida y difusa (centralized, shared, y diffuse) y sugiere que
un rgimen federalista

debe conciliar las preferencias contrapuestas en torno al liderazgo centralizado

o a la autoridad dispersa durante la implementacin. ste es un problema tpico
de las polticas que elabora un gobierno nacional en un Estado federal
caracterizado por una economa poltica liberal (Stoker [1989] 2003:377)

El trabajo de Stoker ligara muy bien con la obra de Carlos Ornelas y muchos otros
autores que se han dedicado a estudiar el federalismo educativo de Mxico. De hecho, la
descentralizacin ha sido un tema recurrente en los estudios de poltica pblica en
Mxico aunque poco se sabe cmo la descentralizacin acta como variable
interviniente en los procesos de poltica. El libro de Ornelas, Poltica, poder y pupitres
(2008, Mxico: Siglo XXI) parece estar orientado en este sentido. Pero los vnculos
entre teora y prctica se presentarn en el siguiente captulo, aqu slo se desea llamar
la atencin de que hay otras marcos de anlisis de la implementacin que poco se han
explorado en la realidad del sistema educativo de Mxico.

Una leccin importante de los sintetizadores fue que recuperaron la idea de que hay
mltiples actores desempeando un papel central en los procesos de implementacin.
Sin embargo, nunca negaron que esos actores participan en distintas capas
gubernamentales (layers). Desde las posiciones ms altas del gobierno hasta la de los
burcratas de primer nivel. Asimismo, los sintetizadores empezaron a incluir factores
no meramente tangibles como los valores y la confianza en sus modelos de explicativos.
Derivado de todos estos desarrollos, la metfora de las redes de poltica encaj
perfectamente. Por ello, Klijn y Koppenjan afirman que el supuesto central del enfoque
de redes es que la poltica (policy) se hace por medio de la interaccin compleja entre un
nmero extenso de actores, y esta interaccin ocurre dentro de redes de
interdependencia (2000 citados en Hill y Hupe, 2006:77). De esta forma, siguiendo a
Hill y Hupe, la cooperacin es una condicin necesaria para alcanzar resultados
satisfactorios, claro, sin que esto signifique cero conflicto. La tensin entre la
interdependencia de actores y la diversidad de metas e intereses est siempre presente
pero en algn momento se tiene que resolver. Por ello, el grado de cooperacin es
clave para explicar el xito o fracaso de las polticas (Hill y Hupe, 2006:78).

La nocin de redes de poltica contrasta entonces con la idea de que un solo actor sea
ste el gobierno, el sindicato, o los medios de comunicacin dirigen los destinos de los
asuntos pblicos. Esto no es para exculpar de responsabilidades a ningn actor, ms
bien, el reconocimiento a la multiplicidad de actores es un punto ontolgico que
posibilita ampliar la perspectiva en los estudios sobre poltica educativa. Si suscribimos
esta idea, los procesos de poltica y sus resultados no pueden ser evaluados en trminos
de los objetivos de un solo actor, como bien sealan Hill y Hupe (2006 nfasis
agregado).

Otro de los sintetizadores que segn Hill y Hupe (2006) han hecho interesantes aportes
a la literatura es Bo Rothstein. En Rothstein sobresale su inters por la justicia y esto, en
los procesos de implementacin, tiene que ser prioritario. Su pregunta es cmo tendran
que estar organizados los sistemas pblicos para asegurar bienestar social. En ello, los
estudios de implementacin podran ser esclarecedores. Rothstein, segn Hill y Hupe,

33
tambin cuestiona la literatura sobre implementacin e identifica tres errores. El primero
es que hay una tendencia a analizar programas que fracasan como fue el caso de
Pressman y Wildavsky -; el segundo es que hay un inters por programas muy
complejos y ambiciosos cuando se posee poco conocimiento sobre stos, y tercero y
ltimo, es que la investigacin sobre la implementacin ha adoptado una perspectiva
extremadamente mecanicista y racionalista del proceso de implementacin (Rothstein
citado en Hill y Hupe, 2006:80). En sus propuestas de anlisis, Rothstein confirma que
la implementacin devela ciertos rasgos de las democracias modernas. Este autor
propuso tomar en cuenta los mecanismos de rendicin de cuentas, la legitimidad y la
confianza. Estos dos ltimos valores, segn l, han sido omitidos en los estudios sobre
implementacin y esto es grave porque sin la confianza ciudadana en las instituciones
que ponen en marcha las polticas pblicas, la implementacin corre el riesgo de
fracasar (Rothstein citado en Hill y Hupe, 2006:81). Sobre cmo dotar a las polticas
de legitimidad, Rothstein identifica seis modelos, a saber: Legal burocrtico,
profesional, corporativo (corporatist), orientado al usuario, orientado al poltico y
aleatorio (lottery-based).

La legitimidad y la confianza son dos factores que podran ser retomados para el anlisis
de implementacin de la Alianza por la Calidad de la Educacin, que como se ha dicho
es una acuerdo poltico surgido de dos actores polticos en un contexto de
corporativismo pero al mismo tiempo, puesto en marcha en un contexto de actores
mltiples. Sin embargo, aunque los aportes de Rothstein pueden ser iluminadores, este
trabajo pretende aplicar otro enfoque de un sintetizador: Paul A. Sabatier. El marco de
las coaliciones de apoyo (Advocacy Coalitions Framework, ACF) desarrollado por
Sabatier y Jenkins-Smith (1988) fue elegido para este trabajo. El ACF ser explicado en
la siguiente seccin. Antes de ello, el Cuadro 4 muestra los principales autores que han
contribuido al desarrollo del campo de la implementacin desde 1973. El Cuadro 5, por
su parte, muestra los enfoques tericos prevalecientes en el estudio de la
implementacin. Aqu es importante hacer notar el nfasis que han puesto la mayora de
los autores en el enfoque de redes.

Cuadro 4. Contribuciones al estudio de la implementacin

Ao Top-downers Bottom-uppers Sintetizadores
1973 Pressman y Wildavsky
1975 Van Meter y Van Horn
1977 Bardach
1978 Gunn Elmore /Scharp
1979 Sabatier y Mazmanian
1980 Lipsky / Elmore
1981 Hjern y Porter
Barrett y Fudge
1982 Hjern y Hull Ripley y Franklin
1984 Hogwood y Gunn
1986 Sabatier
OToole
1987 Lane
1990 Goggin et al
Palumbo y Calista
1991 Stoker
1995 Matland

34
 1997 Kickert et al
1998 Rothstein
Fuente: Hill & Hume (2006).

Cuadro 5. Enfoques tericos en el estudio

Postura nfasis en el tipo
Enfoque metodolgica nfasis en redes de poltica
positivista
Primordialmente
descriptivo

Pressman y Wildavsky *
Van Meter y Van Horn *
Lipsky *
Elmore * *
Scharp *
Kickert *
Ripley y Franklin * *
Sabatier * *
Goggin et al * *
Palumbo y Calista
Stoker *
Matland *
Esencialmente precriptivo

Bardach *
Gunn
Rothstein * *

Mixto

Sabatier y Mazmanian *
Hjern y Porter *
Barrett y Fudge *
OToole * *
Lane * *
Fuente: Tomado de Hill y Hupe (2006)

III. El Enfoque de las Coaliciones Promotoras de Paul A. Sabatier.

El Enfoque de las Coaliciones Promotoras (de aqu en adelante, ECP) fue desarrollado
por Paul A. Sabatier y por Hank C. Jenkins-Smith en 1988 y es considerado como un
enfoque sintetizador pues considera elementos tanto de la perspectiva de arriba abajo
como la normatividad y la ley como de la de abajo hacia arriba, que puede verse
claramente cuando habla de actores y an ms interesante, de las creencias de esos
actores.

Para Peter John (1998), el ECP retoma los supuestos clsicos del enfoque de redes y en
especfico, considera al proceso de poltica como un continuo. Al tener la nocin del
proceso de poltica como un flujo de acciones y no como una serie de etapas, se facilita,
como bien observa Parsons (1995) el mapeo de este proceso lo que permite visualizar
cmo las distintas fases de los ciclos de poltica se interrelacionan. Esto aserto podr
verse ilustrado en este trabajo (ver Captulos 1 y 3).

35
Adems, segn John, la nocin de coalicin de Sabatier rebasa la nocin de redes ya
que en la primera los participantes de la poltica negocian y forman alianzas. Es decir,
las coaliciones representan un conjunto ms amplio de procesos que los que
normalmente evoca la metfora de la red. Entre este conjunto de procesos est tambin
el conflicto (John, 1998) De hecho, en su explicacin sobre el ECP, Sabatier y Weible
(2007) afirman que este enfoque fue creado para poder lidiar con problemas maliciosos
(wicked problems) que involucran metas en conflicto, disputas de carcter tcnico, y
mltiples actores de diversos niveles de gobierno.

Sabatier y Weible (2007) tambin hacen notar que el ECP ha sido mayormente aplicado
en Europa y en Estados Unidos y pocos investigadores lo han usado en Asia, frica y
Sudamrica. Esto abre un campo frtil de estudio en pases como Mxico. Lo que habra
que preguntar es porqu no ha habido estas aplicaciones, no se conoce el modelo lo
suficiente en los crculos acadmicos?, la realidad de los contextos latinoamericanos no
permite el uso de las metforas basadas en redes y coaliciones dadas las caractersticas
verticales y autoritarias del Estado? Sabatier y Weible reconocen que su enfoque ha sido
criticado porque parte de los supuestos pluralistas que dieron origen a la literatura de
polticas en EUA. John (1998) incluso dice que hay pases europeos en los que las
comunidades de poltica son cerradas y que los analistas de polticas y los periodistas no
interactan ni juegan un papel destacado en los procesos de poltica, tal y como
proponen Sabatier y Jenkins-Smith. Sabatier y Weibler (2007) responden a estas crticas
diciendo que se ha revisado el modelo original para poder adaptarlo a las realidades de
pases europeos con regmenes corporativos y de pases en desarrollo con gobiernos
autoritarios 17 . Al introducir la estructura de oportunidades de las coaliciones (coalition
opportunity structure) en el ECP, Sabatier trata de responder a la crtica sobre los
principios pluralistas que sustentan el enfoque. Al hacerlo el enfoque puede ser aplicado
en contexto como el mexicano. Ms adelante, en la seccin nuevos desarrollos sobre el
ECP, se explican los elementos de esta estructura.

De acuerdo con Sabatier y Weibler, el ECP se sustenta en tres pilares bsicos. El

primero es una posicin a nivel macro que sugiere que la hechura de polticas ocurre
entre especialistas dentro de un subsistema de poltica (policy subsystem), pero que su
conducta est influida por factores amplios del contexto poltico y socioeconmico. El
segundo supuesto parte de una posicin micro, es decir, desde el nivel del individuo y
ms especficamente de la psicologa social y el tercero y ltimo pilar se refiere a nivel
intermedio o meso bajo el cual se puede tratar mejor la multiplicidad de actores de un
subsistema si se les agrega en coaliciones promotoras. Estos pilares, segn Sabatier y
Weibler (2007), afectan la variable dependiente, las creencias y el cambio de las
polticas (policy change) a travs de dos caminos: El aprendizaje de las polticas y las
perturbaciones externas. Un aspecto que sobresale del ECF son sus conceptos para
explicar fenmenos de poltica. Repasemos los conceptos clave del enfoque para poder
dimensionarlo en su justa dimensin.

1. Conceptos bsicos.

Subsistema de poltica. Para Sabatier y Weible (2007) es importante centrarse en las

instituciones que estructuran la interaccin entre actores. Por lo tanto, un subsistema de
poltica se conforma de una dimensin funcional o sustantiva (e.g. la educacin) y de
17 Al visitar el profesor Sabatier Mxico en septiembre de 2008, diversos acadmicos le pidieron que elaborara una justificacin de si su enfoque
podra ser pertinente para Mxico o no, dada la vigencia del modelo corporativopara hacer polticas.

36
una territorial (Mxico). Dentro de este subsistema existe un alto grado de
especializacin y se pueden identificar un mayor nmero de actores de los que Heclo
describa en su tringulo de acero (iron triangle) y que eran, principalmente,
legisladores agentes de dependencias oficiales y lderes de grupos de inters. Sabatier, al
contrario, abre el espacio de las polticas a periodistas especializados en el rea,
investigadores y representantes del poder judicial (judicial officials). Como se puede
ver, el peso que Sabatier le asigna al conocimiento y a la ley en los proceso de polticas
es grande. Para este autor, la informacin cientfica y tcnica es la fuerza por la cual las
creencias de los actores pueden modificarse. En resumen, un subsistema de poltica para
Sabatier no slo est compuesto por aquellos que toman las decisiones, sino tambin
por aquellos actores que estn involucrados con el problema que busca atender la
poltica en cuestin (Parsons, 1995).

Las creencias son un concepto central del enfoque de las coaliciones promotoras.
Sabatier y Weible (2007) sealan que los participantes de poltica tienen fuertes
creencias que buscan convertirlas en polticas. Las creencias son, para Sabatier, mejores
elementos para explicar la conducta y colaboracin de los actores y a partir de ello,
analizar las polticas. Esta postura es sugestiva pues no slo involucra a los intereses de
las lites polticas sino que tambin releva a las creencias (beliefs) como impulsoras de
la accin individual y colectiva. En este sentido, Sabatier y Weible (2007) son claros al
marcar una diferencia con la teora de la accin racional (rational choice) que supone en
los individuos somos agentes que buscamos la mera maximizacin de beneficios
econmicos. La nocin de individuo en el ECP es ms amplia pues se seala, en primer
lugar, que las creencias normativas deben ser estudiadas empricamente y segundo, que
stas no excluyen, a priori, la posibilidad de la conducta altruista 18 .

El marco explicativo del ECP toca distintas aristas y por ello, posee ventajas para
considerarlo como referente terico-analtico en el anlisis de poltica. En este sentido,
el ECP manifiesta la dificultad de cambiar las creencias normativas y la tendencia de los
actores de relacio narse con el mundo mediante un conjunto de filtros perceptivos que
son compuestos por creencias preexistentes muy difciles de alterar (Sabatier y Weible,
2007:194) Estos filtros desempean un papel en el comportamiento de los actores y en
ltima instancia, en el desarrollo de las polticas. Por ejemplo, otro de los conceptos
acuados por Sabatier es el del devil shift o satanizacin que se refiere a la inclinacin
de los actores de mirar a sus oponentes como poco confiables, ms maliciosos y ms
poderosos de los que probablemente son en realidad. Esto, segn Sabatier y Weible
(2007), refuerza los lazos entre los miembros de una coalicin y exacerba el conflicto
entre coaliciones en competencia. Como se puede notar, en el ECP, la confianza es un
elemento explicativo dentro del anlisis de las polticas, as como el conflicto entre
coaliciones. Estos son dos puntos que se van a ilustrar de manera muy clara en el caso
de la implementacin de la Alianza por la Calidad de Educacin (ver Captulo 3). Pero
sigamos con el repaso conceptual. Siguiendo la literatura sobre los sistemas de
creencias, el ECP propone tres tipos de creencias: creencias profundas (deep core
beliefs), creencias centrales de polticas (policy core beliefs) y creencias secundarias
(secondary beliefs).

Creencias profundas. Este tipo de creencias abarcan a todo el subsistema de poltica,

son muy difciles de cambiar e incluyen supuestos ontolgicos y normativos generales
18 Una postura similar es adoptada por el economista-filsofo Amartya Sen en su clsico ensayo, Rational Fools. A Critique of the behavioral
foundations of economic theory, 1977; Philosophy and Public Affairs, 6(4), 317-344.

37
acerca de la naturaleza humana, la importancia de la igualdad y la libertad, as como el
bienestar hacia determinados grupos. Tambin incluye el papel que debe jugar el
gobierno en contraposicin al mercado y quin debe participar en la toma de decisiones
gubernamental. Sabatier y Weible (2007) sealan que, por ejemplo, la divisin entre
izquierda y derecha entra en este tipo de creencias 19 .

Creencias centrales de poltica. Estas creencias son derivaciones de las creencias

profundas y tambin abarcan a todo el subsistema de poltica. Sabatier y Jenkins-Smith
identifican algunos componentes de este tipo de creencias que son: la prioridad de
diferentes valores relacionados con la poltica, para quin cuenta el bienestar, la relativa
autoridad que tienen los gobiernos y los mercados, el papel del pblico en general, de
las autoridades electas, los servidores pblicos, los expertos y la seriedad de los
problemas, as como las causas de stos (citados en Sabatier y Weible, 2007). Al igual
que las creencias profundas, las creencias centrales de poltica tambin son difciles de
cambia r en virtud de que abarcan a todo el subsistema y enfrentan elecciones bsicas de
poltica. Pese a esta similitud, no siempre hay correspondencia entre la creencia
profunda y la central de poltica. Por ejemplo, dicen Sabatier y Weible, los grupos
conservadores privilegian soluciones de los mercados (creencia profunda), pero
reconocen sus fallas en algunas reas como en la contaminacin del agua y por lo tanto,
sugieren una mayor intervencin gubernamental (creencia central de poltica).

Las creencias centrales de poltica representan una gua metodolgica para la aplicacin
del ECP pues al operacionalizar dos o tres de este tipo de creencias, se pueden
identificar dos coaliciones (Sabatier y Weible, 2007). A nuestro juicio, es la
identificacin de las creencias centrales de poltica un paso sustantivo para emprender
un anlisis sistemtico de polticas. Pero las creencias centrales de poltica pueden
tambin ser de tipo preferencial dada la pugna entre coaliciones la cual comnmente
ocurre por preferencias divergentes en trminos de propuestas de poltica (e.g. incluir o
no al sector privado en el otorgamiento de servicios educativos). Para Sabatier y Weible
(2007), la creencias de poltica preferenciales (policy core policy preferences) cubren a
todo el subsistema de poltica, son muy importantes y son la mayor fuente de divisiones
por algn tiempo. Adems, estas creencias, prosiguen Sabatier y Weible, son
normativas, proyectan una imagen de cmo debera ser el subsistema de poltica,
ofrecen la visin que gua la conducta estratgica de la coalicin y ayudan a unir o a
dividir. Estas creencias pueden ser el denso engrudo que una a la coalicin (Sabatier y
Weible, 2007: 195)

Creencias secundarias. Este tipo de creencias no abarcan todo el subsistema de poltica,

son susceptibles de modificarse y se refieren a las reglas, aplicaciones presupuestarias
dentro de programas especficos, a la seriedad de un problema y a sus causas dentro de
un contexto local, as como a las orientaciones para la participacin pblica dentro de
un ordenamiento (statute) especfico.

Coalicin promotora. Las premisas bsicas de la nocin de coaliciones son,

primeramente, que las creencias y conductas de los poseedores de inters

19 Valdra la pena tomar con cautela la divisin entre izquierda y derecha en pases como Mxico en donde, a excepcin de algunos temas de
poltica como la despenalizacin del aborto o los matrimonios gay, no es del todo clara tal divisin. Hubo gobiernos de centro-izquierda que, por
ejemplo, adoptaron polticas conservadoras en algn periodo de la historia y en cambio, gobiernos supuestamente de derecha im pulsaron una
agenda netamente liberal (e.g. ciudanizacin versus corporativismo, combate a la discriminacin, transparencia pblica)

38
(stakeholders) 20 estn puestas dentro de redes informales y en segundo, que la hechura
de polticas est en parte estructurada por las redes entre participantes de poltica clave
(Sabatier y Weible, 2007). Estos participantes, segn Sabatier y Weible, luchan por
traducir componentes de sus sistemas de creencias en polticas antes de que sus
oponentes lo hagan y para tener posibilidades de xito, deben buscar aliados, compartir
recursos y desarrollar estrategias complementarias (2007). Estos supuestos son los que
finalmente resaltan la utilidad del enfoque de redes.

El ECP sugiere entonces que los participantes de polticas buscarn aliados con
personas que posean las mismas creencias centrales de polticas y entre stos puede
haber legisladores, representantes de agencias oficiales, lderes de grupos de inters,
jueces, investigadores, e intelectuales que se ubiquen en distintos niveles de gobierno.
Si esta unin presenta un grado no trivial de coordinacin se puede hablar entonces de
que se form una coalicin promotora (Sabatier y Weible, 2007). De este punto se
desprende una pregunta emprica: cmo estimar ese grado de coordinacin? Sabatier y
Weible (2007) no hacen una elaboracin detallada de este punto, slo se limitan a decir
que la coordinacin involucra trabajar en conjunto para lograr objetivos de poltica
similares y ponen un ejemplo sobre el grado de coordinacin: Si se desarrolla un plan en
comn y busca implementarse, el grado de coordinacin es fuerte. En cambio, si slo se
monitorea lo que el aliado hace y se emprenden estrategias comunes o complementarias,
se puede decir que el grado de coordinacin es dbil (Sabatier y Weible, 2007)

El ECF, segn Sabatier y Weible, sostiene que las coaliciones promotoras o de apoyo
ofrecen la herramienta ms til para integrar la conducta de cientos de orga nizaciones
e individuos que participan en un subsistema de poltica por periodos de una dcada o
ms (2007:196) Por qu de diez aos o ms? Es otra incgnita del ECP. Esta premisa
del enfoque, como ya se explic en la Introduccin, no fue tomada en cuenta para
nuestro estudio aunque vale la pena recordar dos cosas. La primera es que la
profesionalizacin docente - que es la poltica que aqu se analiza lleva
desarrollndose ms de diez aos si tomamos como punto de referencia el ANMEB de
1992. La segunda cosa es que este proyecto, por los recursos, tuvo caractersticas
exploratorias y plantea ser el inicio de un estudio de implementacin de polticas ms
amplio y sistemtico.

Como ya se ha dicho arriba, las creencias profundas y centrales de poltica son difciles
de cambiar de manera voluntaria. Se requieren una fuente externa para que este tipo de
creencias vare y por lo tanto, ocurra un cambio mayor en la poltica. Estas fuentes de
cambio externas son, para Sabatier y Weible (2007) desde cambios en las condiciones
socioeconmicas, en los regmenes, desastres y resultados amplios en otros subsistemas.
Tales shocks pueden modificar agendas, el foco de atencin pblica y atraer la atencin
de decisores clave. Para Sabatier y Jenkins-Smith el efecto ms importante de estas
perturbaciones externas en la redistribucin de recursos, as como la apertura o clausura
de pistas dentro del subsistema de poltica las cuales pueden llevar al reemplazamiento
de las coaliciones predominantes por alguna coalicin minoritaria (citados en Sabatier y
Weible, 2007)

Otra forma de alterar la conducta de los participantes de poltica, segn Sabatier y

Weible (2007) es el aprendizaje de poltica (policy-oriented learning) el cual se puede

20 Recuperamos la traduccin de poseedores de inters de Maura Rubio.

39
definir como una seria de alteraciones consistentes de pensamiento y disposiciones
conductuales que son resultado de la experiencia o de informacin reciente la cual tiene
que ver con el mantenimiento o la revisin de los objetivos de poltica. El aprendizaje
de poltica, refuerza Jenkins-Smith y Sabatier (1993), es un proceso de bsqueda y
adaptacin motivada por el deseo de ver concretizadas las creencias centrales de
poltica.

2. Crticas al enfoque basado en coaliciones.

Como ya se ha dicho, una de las crticas recurrentes del enfoque de redes y del ECP es
si este tipo de acercamientos pueden ser utilizados en sistema polticos verticales,
autoritarios y corporativos como el de Mxico. Ya Sabatier ha reconocido que el
supuesto pluralista en las primeras versiones del ECP fue limitado y por ello, elabor
mejor sus tesis. Sin embargo, aqu se podra decir que poner en duda la utilidad de
enfoques de este tipo lleva una premisa: En la cspide existe un actor decidiendo la
poltica y por lo tanto, no es posible que otros grupos o individuos afecten tales
decisiones. Lo primero que debemos de tomar en cuenta en este sentido es que hay
polticas cuyo ambiente tiende a ser ms plural que otros, por ejemplo, y como bien cita
Parsons (1995), la poltica de defensa parece no presentar un nmero nutrido de actores
para decidir si se desea bombardear a un pas. En cambio, diramos nosotros, la poltica
educativa s puede desarrollarse bajo un contexto dentro del cual participen distintos
actores.

Otro punto para valorar la crtica a la no aplicabilidad del ECP en contextos

corporativos como el de Mxico es que si las polticas fueran resultado de un solo actor,
requerira mos slo acercamientos basados en la perspectiva top-down. Sin embargo, si
uno se mueve a una perspectiva ms plural en la que se reconoce que en la formulacin
de las polticas se deben considerar las condiciones de los actores que se encargarn de
implementar los programas, como afirma el Consejo de Especialistas para la
Educacin (COESE, 2006:119), entonces requeriramos una perspectiva de anlisis ms
amplia. Que el COESE, el cual era un rgano de asesora del secretario de Educacin
Pblica, reconozca la necesidad de incorporar a los maestros en los procesos de poltica
impulsa a renovar los modelos analticos con el propsito de adecuarlos mejor a la
realidad. Esto no es para decir que no existan modelos de hechura de polticas
impregnados de rasgos autoritarios. Lo que ms bien se desea enfatizar es que rehuir a
la aplicacin del enfoque de redes en la realidad de Mxico nos puede dejar sin la
posibilidad de comprender mejor nuestras polticas educativas y de avanzar en el
conocimiento.

Se puede sostener tambin que el ECP, al utilizar la nocin de coalicin, captura rasgos
comunes como la cooperacin y el conflicto entre los actores con el nimo de lograr
objetivos sociales y de inters pblico. Entonces, creer, perseguir intereses y actuar,
entre otras muchas cosas, son prcticas de cualquier actor por ms cerrado que sea un
rgimen. Ahora, claro que hay diferencias entre pases como EUA y Mxico pero ellas
residen ms que nada en la forma en cmo se procesen las divergencias y coincidencias
que producen esas creencias. Esto, en ltima instancia, es lo que hace variar los
resultados de los anlisis de polticas de un contexto a otro.

Adems, en los regmenes centralizados, autoritarios y corporativos podr haber un

nmero de coaliciones probablemente menor que en contextos democrticos modernos

40
pero an as los hallazgos pueden ser muy ilustrativos para el campo del anlisis de
polticas. Esto es, precisamente, lo que este estudio busca mostrar. Analizar la
implementacin de polticas dificultosas (profesionalizacin de profesores) en
ambientes corporativos a partir de la formacin de coaliciones promotoras.

Pero siguiendo con las crticas al ECP, tambin se ha dicho que esta perspectiva ofrece
una pobre justificacin de que los actores con creencias centrales de polticas similares
(policy core beliefs) se coordinen en forma de coalicin. Esta crtica de Schlager fue
refutada, segn Sabatier y Weible (2007), con apoyo de evidencia emprica. Otros
autores como Wayne Parsons (1995) cuestiona la posicin que tiene el ECP frente a
teoras ms complejas sobre el poder tales como los modelos de la no decisin (non-
decision- making) o de manera ms radical el neo marxismo. Parsons tambin cuestiona
que las creencias sean un buen descriptor de las conductas individuales y colectivas y
que stas puedan modificarse mediante un proceso racional de aprendizaje como
Sabatier sugiere. Este autor dice que puede ser que el sistema de creencias de las
coaliciones cambien por el deseo de mantener los intereses (Parsons, 1995). A esta
crtica, Sabatier y Weible (2007) responden con el mismo argumento emprico. Estudios
de otros autores han mostrado que los grupos que privilegian en mayor medida los
intereses sobre las creencias son grupos econmico-empresariales y no colectividades
motivadas por una posicin ideolgica. Aunque la defensa emprica que ofrecen
Sabatier y Weible es vlida, se requiere una mayor discusin sobre la conjugacin de
los intereses con las creencias. Este estudio arroja luz sobre la imbricacin entre
creencias e intereses (ver Captulo 3)

Otra de las crticas que ha recibido el ECP es que no abunda en cmo resolver el
problema de los gorrones o free riders, que como se recuerda son aquellos actores que
se benefician de la actividad colectiva sin tener que pagar los costos. Sabatier y Weible
(2007) toman el punto y argumentan que en el ECP s existen consideraciones para
lidiar con este fenmeno. Primero, dicen, los costos de transaccin de participar en una
coalicin son relativamente bajos en comparacin con otras formas de conducta
colectiva y esto se debe a que existe un sistema de creencias compartido, a una alta
confianza y a una voluntad por compartir los costos de manera equitativa. Segundo, al
existir la satanizacin (o devil shift) los participantes de poltica buscarn aliados
comunes para juntar recursos y mantener sus alianzas en el tiempo, por lo tanto, la
posibilidad de potenciar los deseos de los free riders se reduce y tercero y ltimo, al
haber una coordinacin dbil de la coalicin (e.g. monitorear la accin de los aliados y
actuar en consecuencia) se reducen los costos de participar en la coalicin y con ello la
amenaza del gorreo. Sobre todos estos puntos, dicen Sabatier y Weible (2007) hace falta
un mayor trabajo emprico.

Peter John (1998) tambin ha expresado una lcida crtica al ECP desarrollado por
Sabatier y sus colegas. La primera crtica de John es que a pesar de que Sabatier se
propone explicar el cambio en la poltica, sus premisas apuntan ms en el sentido de
describir la estabilidad an cuando las coaliciones estn activas y en conflicto unas con
otras. Si los shocks o perturbaciones externos causan ese cambio en la poltica, como
Sabatier sugiere, entonces, dice John, nos quedamos en un nivel meramente descriptivo
ms que explicativo o causal. John es certero cuando dice que an cuando se diga que el
enfoque de Sabatier es integrador pues considera a las condiciones socioeconmicas y a
las redes de poltica, omite mencionar a las instituciones y a las elecciones individuales.
Sabatier, dice John (1998), considera a los individuos como una caracterstica ms de

41
los subsistemas de poltica y a expensas de sus creencias sin pensar que esos individuos
podran ser tambin constructores de su propio dentro de la coalicin. Si esto es verdad,
entonces es claro que el aspecto de agencia individual se desdibuja en enfoque de
Sabatier y esto tendra que debatirse pues es claro que Sabatier y sus seguidores
rebasaron los enfoques clsicos sobre la conducta de los agentes econmicos (teora de
la eleccin racional) al centrarse en las creencias de los participantes de poltica y en
sus manifestaciones de altruismo.

3. ltimos desarrollos al enfoque basado en coaliciones

Algo muy destacado de Sabatier y sus colaboradores es que han usado las certeras
crticas de distintos analistas para reformular su enfoque. De hecho, Sabatier y Weible
(2007) sealan que desde 1999 ha habido tres cambios sustanciales al enfoque basado
en las coaliciones de apoyo. El primero es en relacin con el contexto sobre el cual
operan las coaliciones, el segundo es la tipologa de los recursos de las coaliciones y el
tercero es la introduccin de dos nuevas rutas para explicar cambios mayores en la
poltica. Veamos cada una a detalle.

Estructura de oportunidades de las coaliciones. Con esto Sabatier trata de aminorar las
crticas hacia las bases pluralistas que le dieron origen al ECP y adems, busca el
camino para que su enfoque pueda ser aplicado en diversos contextos sin importar si
son democracias consolidadas o regmenes autoritarios. El esquema original del ECP
presentaba dos series de variables externas al subsistema de poltica. El primero eran los
parmetros estables que incluan los recursos constitucionales, la estructura social, los
recursos naturales y los eventos externos, entre los que podamos encontrar a la opinin
pblica o los movimientos bruscos en la economa. Ambos conjuntos de variables o
factores afectan los recursos y los lmites del subsistema de actores y con ello, la
hechura de polticas. Recientemente, Sabatier propuso una nueva categora de variables
llamada estructura de oportunidades de las coaliciones (coalition opportunity
structure) que pueden mediar entre los parmetros estables y el subsistema.

Esta estructura de oportunidades est compuesta por dos elementos clave 21 . (1) El grado
de consenso necesario para introducir cambios mayores de poltica y (2) la apertura del
sistema poltico. Sobre el primer elemento, Sabatier y Weible dicen que entre ms alto
sea el grado de consenso requerido, mayor ser el incentivo de las coaliciones para ser
inclusivos, para buscar el compromiso, para compartir informacin con el oponente y en
trminos generales, para minimizar la satanizacin (devil shift). Sobre el segundo
elemento, los autores sealan que la apertura del sistema poltico est en funcin de
otras dos variables: (a) el nmero de rutas para la toma de decisiones las cuales
cualquier cambio mayor de poltica deben tomar y (b) la accesibilidad a estas rutas. Es
en esta parte que Sabatier hace una mencin explcita a los regmenes corporativos y
junto con Weible, sealan: el ECP puede ser utilizado para analizar regmenes
corporativos, sin embargo, las coaliciones promotoras tendern a incluir menos actores
y las normas de compromiso crearn incentivos tanto para moderados como para
arreglos que busquen el rompimiento entre coaliciones (2007:200). El Cuadro 6
muestra una tipologa de la estructura de oportunidades de las coaliciones, en donde se
trata de capturar la tradicin corporativista dentro del ECP.

21 Sabatier y Weible (2007) reconocen que estos dos elementos los retoman de Arend Lijphart y ms especficamente, de su trabajo intitulado,
Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty -six countries, 1999, New Haven, CT: Yale University Press

42
 Cuadro 6. Tipologa de las estructuras de oportunidad de las coaliciones

Grado de consenso necesario para introducir cambios mayores de

polticas
Apertura
del sistema Alto Medio Bajo
poltico

Alto Pluralista Pluralista

Medio Corporativo reciente Modelo Westminster
Bajo Corporativismo tradicional Autoritario

Fuente: Traducido de Sabatier y Weible, 2007.

El segundo cambio reciente introducido por Sabatier al ECP se refiere a la tipologa de

los recursos de las coaliciones. La justificacin de ello es que, segn Sabatier y Weible
(2007) casi siempre se operacionalizan los sistema de creencias y raras veces los
recursos de las coaliciones. Estos recursos son clave, segn estos autores, pues pueden
ser utilizados para influir la poltica pblica. Son seis los tipos de recursos que
identifican Sabatier y Weible (2007).

Autoridad formal y legal para tomar decisiones de poltica. La capacidad para

ser miembro potencial de una coalicin proviene de la posicin legal de
autoridad que se tenga. A diferencia de las coaliciones minoritarias, una
coalicin mayoritaria est compuesta por ms miembros en una posicin de
autoridad formal y sus recursos especficos pueden ir desde hacer los
nombramientos en puestos clave y realizar cabildeo.

Opinin pblica. Las encuestas de opinin o sondeos ofrecen apoyo a las

posiciones que las coaliciones tomen sobre un determinado asunto. Un pblico
que apoye estas posiciones tender a usar el voto para elegir a los representantes
de tales ideas y creencias. Segn Sabatier y Weible, una estrategia comn de las
coaliciones promotoras es invertir tiempo considerable en ganar adeptos en la
opinin pblica. De ah la importancia, en el Captulo 1, del apartado sobre la
construccin subjetiva de las polticas en el caso de la Alianza por la Calidad de
la Educacin y en especfico, de la posicin de distintos comentaristas y
comunicadores sobre este acuerdo poltico.

Informacin. La informacin se utiliza para ganar batallas polticas, segn

Sabatier y Weible (2007). Utilizar informacin de manera estratgica contribuye
a solidificar la afiliacin a una determinada coalicin y es un recurso valioso
para persuadir y convencer. Este punto, como puede deducirse, es congruente
con la posicin de Sabatier de darle a los investigadores y al conocimiento un
lugar central en el ECP. Sin embargo, esto no es tan simple como se ve. Para que
el conocimiento o la informacin tcnica y cientfica se utilice de manera
estratgica se requieren ciertas condiciones democrticas, polticas y
organizacionales (Flores-Crespo, 2004) que los regmenes corporativos o
autoritarios no pueden asegurar del todo.

43
 Grupos de movilizacin. Las elites polticas suelen utilizar a miembros de
agrupaciones afines a sus creencias a organizar actividades polticas como
manifestaciones y bsqueda de financiamiento. Segn Sabatier y Weible (2007),
coaliciones con recursos financieros mnimos utilizan en gran medida este
recurso por ser poco costoso y muy redituable en trminos polticos.

Recursos financieros. Este recurso es un medio para la obtencin de otros

recursos, por ejemplo, contratar grupos de especialistas, think tanks, o
publicidad. Este parece ser el caso del Consejo Ejecutivo del Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educacin (CEN-SNTE) quien ha sabido utilizar sus
cuantiosos recursos para logar apoyo de intelectuales y expertos a travs de la
Fundacin para la Cultura del Maestro, por ejemplo y labrarse una imagen
diferente mediante programas de televisin como Todo mundo cree que sabe
que se transmite en uno de los canales abiertos ms vistos en Mxico.

Liderazgo hbil. Los lderes, segn Sabatier y Weible (2007), ayudan a darle
visin a las coaliciones, saben utilizar los recursos estratgicamente y atraen
nuevos recursos.

Sabatier y Weible (2007) reconocen que conceptualizar estos recursos es relativamente

fcil, pero operacionalizarlos es difcil. Este trabajo tratar de avanzar en este sentido,
aunque, como se ver en el Captulo 3, se encontr que la informacin disponible para
el caso de Mxico es escasa. Esto muestra otra restriccin de aplicar el ECP en
sociedades con tradiciones autoritarias y con una cultura de la transparencia dbil.

Por ltimo, el tercero y ltimo desarrollo propuesto por Sabatier recientemente para
mejorar los elementos del ECP son las rutas alternativas para introducir cambios
mayores de poltica. Como se recordar, la versin original del enfoque enfatiza que
slo los shocks o perturbaciones externas son las causas de los cambios mayores de
poltica. La lgica detrs de ello, explican Sabatier y Weible (2007), es que este tipo de
cambios dentro de un subsistema de poltica son imposibles por el velo de percepciones
(perceptual blinders) que se tiene, as como por la satanizacin (devil shift) que se hace
de los oponentes de poltica. Estas perturbaciones externas estn, como puede deducirse,
fuera del alcance de los actores del subsistema. Sin embargo, Sabatier y colaboradores
recapacitan y agregan que a estas perturbaciones externas se pueden sumar los shocks
internos que ocurren desde dentro de los subsistemas. Fiel a su capacidad explicativa,
Sabatier observa que hay dos ramas de estas perturbaciones internas. La primera se
relaciona fuertemente con los shocks externos y se denomina perturbaciones internas y
externas orientadas a redistribuir recursos polticos clave y la segunda perturbacin
interna la considera como una fuente para corroborar creencias centrales de poltica
dentro de una coalicin minoritaria pero incrementando las dudas dentro de la coalicin
dominante.

Sobre la primera perturbacin interna, Sabatier y Weible (2007) sealan que al

redistribuirse los recursos se puede inclinar la estructura de poder del subsistema de
poltica de una coalicin dominante y de una o ms coaliciones minoritarias hacia dos o
ms coaliciones en competencia, o totalmente lo contrario, hacia una coalicin
dominante diferente con ms de una coalicin minoritaria tambin variada. En el caso
de la segunda ramificacin de los shocks internos, Sabatier y Weible aseguran que las
perturbaciones internas que indican grandes fallas de las polticas y conductas de la

44
coalicin dominante afectan fuertemente el sistema de creencias de los participantes de
poltica. En cambio, para la coalicin minoritaria, los shocks internos producen una
confirmacin de sus creencias centrales de poltica en cuestiones como por ejemplo, las
causas y la seriedad de los problemas del subsistema de poltica. Esto, prosiguen los
autores, galvaniza la afiliacin (membership) de las coaliciones minoritarias y, en
cambio, para la coalicin dominante los shock internos incrementan las dudas acerca de
sus creencias centrales de poltica y ponen en duda la efectividad de sus polticas
(Sabatier y Weible, 2007). Entonces, para que quede ms claro, los shocks internos
cuestionan las creencias centrales de poltica de las coaliciones dominantes mientras que
tales creencias son menos claras en el caso de una perturbacin externa.

Pero aparte de los shocks internos descritos por Sabatier y Weible, existe otra ruta
alternativa para introducir cambios mayores de poltica. Esta otra ruta se denomina,
acuerdos negociados (negotiated agreements) y con ello, Sabatier refina el ECP para ser
utilizado en contextos en donde el consenso no es comn y si la disputa. Conocedor de
distintas vetas tericas, Sabatier se apoya en la literatura sobre la resolucin alternativa
de disputas (alternative dispute resolution ADR) para sugerir que su enfoque y el ADR
comparten los siguientes supuestos: Los individuos estn agrupados en coaliciones que
comparten creencias similares e intereses, estos individuos frecuentemente interpretan la
informacin de diferente manera, desconfan de la habilidad de sus oponentes para
negociar equitativamente y mantener sus promesas en pie y adems, desconfan de la
habilidad de sus oponentes para comprender sus propios propsitos e intereses (Sabatier
y Weible, 2007). Dentro de la ruta de los acuerdos negociados, se pueden tambin
encontrar elementos particulares tales como: incentivos para negociar de manera seria,
composicin amplia de poseedores de inters, liderazgo, reglas para llegar al consenso
en donde podemos tamb in encontrar el poder de veto, el financiamiento, el tiempo de
negociacin y el compromiso de los participantes de poltica, evidencia emprica, la
importancia de construir confianza entre los participantes de poltica y las rutas
alternativas para el acuerdo.

Como se puede observar, estos nuevos desarrollos introducidos por Sabatier

recientemente parecen responder a algunas de las crticas anteriormente presentadas (ver
Seccin 2). Al reconocer que existen shocks internos como causas del cambio de
poltica y que estos ocurren desde dentro de los subsistemas, se barre con la crtica
determinista de que los actores estn a expensas slo de sus creencias (John, 1998).
Asimismo, al sugerir que existen estructuras de oportunidades de las coaliciones, se
responde al cuestionamiento de que el ECP pone poca atencin a los marcos
institucionales y que slo puede ser aplicado a regmenes democrticos y
profundamente plurales.

Pese a esta lcida y honesta defensa, prevalecen puntos sin resolver que a continuacin
mencionamos. Primero, aunque se le otorgue un espacio al corporativismo mediante la
estructura de oportunidades de las coaliciones, Sabatier an no es del todo claro cmo el
conocimiento y la informacin tcnica y cientfica pueden influir eficazmente el sistema
de creencias. Ya se ha dicho que el uso del conocimiento en sistemas cerrados y
autoritarios presenta fuertes complicaciones (Flores-Crespo, 2004). Segundo, si existen
shocks internos dentro del subsistema de poltica que parecen ocurrir, por su naturaleza,
ms frecuentemente, no se sabe si se mantiene el principio de que el ECP es til para
analizar los cambios de polticas en un tiempo largo diez aos o ms. Parece ser que
un ajuste en este sentido es pertinente.

45
Y tercero, aparte de su capacidad descriptiva y explicativa-causal del cambio de
poltica, Sabatier no se manifiesta decididamente sobre si el ECP puede ser una
herramienta prctica para los hacedores de poltica, como bien apunt Weible (citado en
Sabatier y Weible, 2006). Sobre este punto, Parsons (1995) observa que el ECP s puede
tener implicaciones normativas en el sentido de cmo debera o podra ser el sistema de
hechura de polticas. Desde nuestro punto de vista, este ltimo punto es muy relevante
por lo tanto, este estudio tratar de lanzar algunas ideas para incentivar la reflexin ya
que el caso de la Alianza por la Calidad de la Educacin en particular y el subsistema de
educacin bsica en Mxico en general, lo propician.

4. Por qu utilizar el enfoque basado en coaliciones de apoyo.

Las razones para utilizar el enfoque de las coaliciones promotoras en este estudio son
bsicamente dos. Una es de naturaleza epistemolgica y otra es la congruencia entre el
objeto de estudio la implementacin de un acuerdo poltico entre dos actores orientado
a impulsar polticas con el propsito de mejorar la educacin bsica pero que involucra
una multiplicad de actores para su concrecin el modelo analtico (ECP).

Al utilizar el modelo de Sabatier y colaboradores se busca marcar una diferencia

analtica. Nuestro propsito es mostrar las limitaciones de los clsicos modelos
estatocntricos para analizar las polticas. Estos modelos, como se recuerda, consideran
a las acciones pblicas como el mero resultado de un actor, que generalmente, se ubica
en la cspide del sistema educativo mexicano. En estos y otros modelos interpretativos
se colocan a los intereses como la causa principal de la falla de las polticas, sin
embargo, habr que ir ms all y buscar una dimensin de anlisis ms amplia que la
moral de los actores y sus intereses para explicar la accin colectiva y el cambio en las
polticas. El ECP ofreci, por lo tanto, esta posibilidad al concentrarse en las creencias
de los actores como descriptores principales de tal accin.

En relaci n con la congruencia del problema a estudiar la implementacin de la

Alianza por la Calidad de la Educacin y el modelo analtico, podemos decir que la
naturaleza de la ACE captura algunos de los supuestos clsicos del ECP. Por ejemplo, la
contraposicin de las elites polticas, la verticalidad de la formulacin pero el descuido
analtico de mirar a los burcratas de a pie que en este caso podran ser desde los
maestros hasta los representantes de las oficinas gubernamentales. La opinin pblica
que es un recurso de las coaliciones - tambin se forj una imagen de la ACE y quizs
por ello, de manera anticipada, no le confirieron ninguna posibilidad de xito. Sin
embargo, por otro lado, haba quienes en un tiempo pensaron que era la reforma ms
importante del pas en materia educativa (Rubio, 2008; Reyes Heroles, 2008). Estas
manifestaciones refieren a creencias y no slo a intereses.

Adems, Sabatier utiliza recursos explicativos que en el caso de la educacin bsica de

Mxico (el subsistema de poltica, en este caso) son patentes pero pocas veces
estudiados con sistematizacin como la desconfianza entre los participantes de poltica.
Recordemos que el destacado especialista Pablo Latap Sarre (2009) expres que
aunque la ACE inclua propsitos loables, el acuerdo sera ineficaz por la deslealtad de
la burocracia sindical que recurrentemente ha fallado a la palabra empeada.

IV. La implementacin de polticas educativas en Mxico. El camino recorrido

46
Tienen razn Michael Hill y Peter Hupe (2006) al afirmar que la implementacin de
polticas es un campo de estudio elusivo. Muchos hablan de ella pero no directamente.
Hill y Hupe tambin sealan que, en general, se puede encontrar dos funciones en el
campo de la implementacin. Una que busca explicar qu ocurre y otra modificar lo que
ocurre. La primera funcin es de ndole meramente comprensiva y la otra es normativa.

Lo elusivo del campo de la implementacin, as como sus dos funciones parece estar
presente en el destacado trabajo de diversos especialistas que se han encargado de las
polticas educativas de Mxico. Esto significa, por un lado, un aliciente pero por otro,
implica una relativa dificultad pues se pueden incluir, en la revisin bibliogrfica,
variados escritos y con ello, perder el hilo conductor de la discusin y ser poco justos
con autores que hablan de modo tcito de elementos de implementacin.

En nuestra revisin de literatura, se encontraron estudios que hacen explcito el estudio

de la implementacin (lvarez, 2000, Ezpeleta, 2004; Prez, 2005; Garca, 2008) y en
cambio, hay autores que se encargan de problemas educativos de modo ms amplio que
nos sealan importantes lecciones en trminos de la puesta en marcha de las polticas
pero de modo tcito. Entre ellos, los ms destacados son Pablo Latap Sarre (2004),
Carlos Ornelas (2008) y un interesante estudio sobre los saberes de la organizacin de
Eduardo Ibarra (2001). Hagamos un repaso de estos trabajos, valoremos su importancia
y veamos cmo este estudio puede contribuir al conocimiento generado en el campo de
las polticas pblicas.

Empecemos por lo macro. La obra de Pablo Latap Sarre en el campo de las polticas
educativas es vasta y destacada. Latap es un autor profundamente polifactico y se
aventuraba a tratar distintos tema s que iban desde la educacin cvica y tica hasta el
financiamiento educativo. Latap fue un hombre moderno y por lo tanto, entendi que
hacer la crtica pblica de las acciones gubernamentales era un requisito bsico de
nuestra construccin democrtica. Sin embargo, no se encerr en su torre de marfil,
vivi su momento histrico. No se retrajo pblicamente, de tal modo que decidi
desempear el papel de asesor de diversos secretarios de educacin pblica. De sus
observaciones y reflexiones se origin un texto clave: La SEP por dentro (2004) el cual
da cuenta de cuatro polticas que han sido estables en el tiempo y que formaron el
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (1992). Estas polticas
fueron la federalizacin o descentralizacin, la renovacin curricular, la
profesionalizacin docente y la participacin social.

Acercndose al terreno de la implementacin, Latap describe el contexto del ANMEB,

su gnesis, contenidos y polticas. Habla las negociaciones del Acuerdo,
especficamente, de las posiciones que adoptaron tanto el SNTE como la SEP al
respecto. Tambin seala, muy puntualmente, los vicios y resistencias de la burocracia
sindical y para contextualizar mejor la actuacin de este grupo, se toca el tema del
corporativismo gremial y se comentan algunos acontecimientos nacionales que, segn el
autor, contribuyeron al reacomodo del sindicalismo oficialista. Latap (2004) tambin
habla de factores ideolgicos macro contextuales para poder comprender las polticas
estudiadas. La modernizacin emprendida a principios de la dcada de los noventa
marco creencias profundas y centrales de poltica en trminos de Sabatier.

47
Pero quizs lo ms atractivo de este libro son los testimonios de los ex secretarios, los
cuales Latap pudo obtener con gran precisin al ser l asesor de varios de ellos y sobre
todo, un conocedor profundo y crtico de la poltica educativa mexicana. Al analizar
comparativamente las opiniones de los entrevistados y revisar investigaciones
independientes, Latap llega a importantes conclusiones en relacin con el anlisis de
poltica. Se mencionan aqu las que tienen que ver con la poltica de profesionalizacin
docente y las concernientes con el proceso de polticas educativas. Sobre qu factores
han evolucio nado las acciones para tratar de mejorar las condiciones de los profesores
de educacin bsica? Segn Latap, esta poltica est llena de tensiones entre la
burocracia sindical y la autoridad educativa. Estas tensiones marcan una base para
comprender mejor la Alianza por la Calidad de la Educacin.

Las tensiones identificadas por Latap (2004) incluyen la disparidad entre el nmero de
docentes formados y la necesidad real de stos en el mercado de trabajo, incorporacin
de personal docente a las normales sin las debidas cualificaciones, predominancia de
intereses polticos en cuestiones netamente acadmicas como es la definicin de
programas de licenciatura y posgrados, discrecionalidad para asignar plazas, regresiva
politizacin de las escuelas normales, entre otros. Latap cierra su libro tratando de
explicar la estabilidad de las cuatro polticas incluidas en el ANMEB y seala que los
factores que dotaron de continuidad a estas polticas fueron: (1) compromiso poltico de
los actores involucrados, (2) coyunturas especiales, (3) base legal, y (4) posicin del
legislativo.

El argumento central del libro seala que pese a que hay una inusitada continuidad a lo
largo de tres sexenios en materia de federalizacin, renovacin curricular, magisterio y
participacin social esta continuidad es, hasta cierto punto, de carcter enunciativo. La
evolucin de cada una de estas acciones ha sido, segn Latap, bastante diferente
(Latap, 2004). Esto apuntara a elaborar una tesis sobre procesos diferenciados de
implementacin de polticas.

En resumen, con este libro el anlisis de polticas se enriquece porque captura la visin
de los tomadores de decisin del ms alto nivel y se pueden comprender muchas de sus
racionalidades, deseos, restricciones y creencias. La Sep por dentro cumple con su
propsito cabalmente, aunque el trabajo de Latap podra extenderse en un futuro si se
entrevista no slo al personaje que encabeza la secretara sino tambin a los burcratas
de a pie que, en la literatura sobre implementacin, son clave para comprender el
desarrollo de las polticas. Un autor que en parte emprende esta tarea es Carlos Ornelas
(2008) quien escribi un texto clave en el campo de las polticas educativas llamado,
Poltica, Poder y Pupitres. Desde el ttulo el autor seala los distintos niveles o capas
(layers) de gobierno en donde se concretizan las acciones pblicas. Adems, Ornelas
toma como caso de estudio diez estados de la repblica (Nuevo Len, Chihuahua,
Jalisco, estado de Mxico, San Luis Potos, Puebla, Veracruz, Tabasco, Zacatecas y
Oaxaca), lo que contribuye a resaltar importantes lecciones para el estudio de la
implementacin en contextos diferenciados.

Aunque Ornelas (2008) no adopta explcitamente un modelo para explicar la

implementacin de la poltica de descentralizacin, parece cuestionar el enfoque top-
down al sealar: La ejecucin de estrategias conforme a planes rigurosos es
impracticable, hay negociaciones y sucesos que hacen cambiar de rumbo, modificar

48
proyectos, ajustar planes o dar marcha atrs; son efectos de las reglas del juego poltico
(Ornelas, 2008:85)

Ornelas se propone verificar mediante diversas tcnicas y esquemas de poltica

(politics), si el federalismo, como una estrategia de gestin, ha producido algn efecto
en el aprend izaje de los alumnos y cmo cada entidad lo ha recreado a partir de la
propuesta del ANMEB de 1992. Al igual que Latap (2004), Ornelas dedica buena parte
de su discusin a comprender el papel que desempea el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (SNTE) en el desarrollo de la poltica de
descentralizacin. A este respecto, Ornelas es particularmente crtico y sugiere
desmantelar las redes de intermediacin burocrtica, recuperar la soberana de los
estados para que stos diseen sus propias reformas educativas, y que el presidente de la
Repblica desconozca al SNTE y se le cierre el flujo de recursos que como se sabe, est
marcado por una injustificable opacidad. Ornelas tambin plantea darle autonoma a los
maestros, seleccionarlos con bases meritocrticas22 , no corporativas, ampliar los
programas compensatorios, asentarlos en la vida comunitaria; y establecer programas
nuevos de educacin no formal para nios, jvenes y adultos.
En resumen, Ornelas se manifiesta por un cambio de reglas, normas y valores, es decir
una nueva institucionalidad, que asiente las bases de una eficiente gobernabilidad del
subsistema de educacin bsica del pas. Su propuesta es valiosa y digna de
consideracin pues combina el politics con la policy e integra, como ya se dijo, tres
planos de decisin (Federacin, Estados, Escuelas) que a su vez, son atravesados por las
anquilosadas prcticas de la burocracia sindical. Lo que parece comn entre Ornelas y
Latap es su atencin en los intereses de grupo de esta burocracia sindical para explicar
muchas de sus acciones y de los resultados de poltica pblica.
Pero aparte de los intereses de grupo que persigue la burocracia del SNTE, Ornelas
(2008) tambin identifica aspectos tales como lo que no existe en la norma pero que
est institucionalizado, dependencias unificadas slo en lo formal, incentivos
llamados marchmetros, vertientes clandestinas de fondos pblicos, la finta de
los polticos cuando negocian y por consiguiente, la desconfianza entre los participantes
de la poltica. Todos estos elementos requieren, desde nuestra perspectiva, una
reinterpretacin justa dentro de los modelos o marcos analtico-tericos de poltica y
pensamos que la aplicacin del enfoque de las coaliciones promotoras de Sabatier
podra enriquecer el lcido trabajo que autores como Latap (2004) y Ornelas (2008)
as como muchos otros han realizado en el subsistema de la educacin bsica de
Mxico.
A diferencia de Latap (2004) y Ornelas (2008), algunos autores como lvarez, 2000;
Ezpeleta, 2004: Prez, 2005; Garca, 2008 han hablado explcitamente del estudio de la
implementacin de algunas polticas y programas y han tambin utilizando marcos
analtico-tericos en sus investigaciones como el modelo de comunicacin de Goggin y
colaboradores. Repasemos el contenido de estos trabajos.
En su estudio sobre implementacin de una reforma educativa en Aguascalientes,
Leonardo lvarez (2000) muestra cosas interesantes como la importancia de contar con
autoridades estatales y locales capaces de conducir reformas educativas. Resalta
tambin la multiplicidad de actores que sustentan el proceso de implementacin y sobre
todo, la funcin de las coordinaciones de zonas de educacin bsica para contrarrestar

22 Esta propuesta, como se sabe, forma parte de la Alianza por la Calidad Educativa que firmaron el titular del Ejecutivo y la burocracia del SNTE
el 15 de mayo de 2008. Es lgico, por lo tanto, que no se presenta en el libro de Ornelas un anlisis pormenorizado.

49
el poder de los grupos sindicales. lvarez tambin menciona la presin social de los
habitantes de algunos municipios hacia sus autoridades (presidentes municipales, en
especfico) para mantener las escuelas en buen estado. Para lvarez hay seis
condicionantes del xito del proceso de implementacin de la reforma educativa en
Aguascalientes, a saber: (1) condiciones externas que se traducen en polticas nacionales
congruentes con el programa estatal; (2) conexin poltica; (3) claridad de rumbo; (4)
buenas propuestas; (5) estabilidad poltica-social; (6) buenas relaciones presidente-
gobernador. Como se puede ver, muchas de estos factores refieren ms a un nivel ms
macro que intermedio, el cual fue claramente referido en el estudio de lvarez pero no
incorporado como fuente de consideraciones finales. En este estudio, lvarez habla,
muy sucintamente, de referentes tericos derivados del trabajo de Pressman y
Wildavsky, que son considerados dentro de la corriente de arriba abajo, y de Paul
Berman que habla de procesos de implementacin adaptativos. Es de este ltimo del
que recoge lvarez algunas ideas para interpretar sus resultados en el estado de
Aguascalientes.

Otra falla de este trabajo es que se concentra slo en describir la accin de ciertos
actores (no de redes o coaliciones) y esto conlleva un problema. En cierto modo, se cae
en una personalizacin para explicar el proceso de implementacin en el estado de
Aguascalientes. Esto se corrobora cuando lvarez se pregunta: y qu pasa si cambian
los personas o el estilo de gestin? Y se responde, las instituciones cuentan pero
tambin las personas (lvarez, 2000:296) Al centrarse slo en pocos actores clave,
aumenta el riesgo de sobredimensionar su accin.

Justa Ezpeleta (2004) es otra destacada acadmica que ha incursionado en saber cmo
se han puesto en marcha ciertas innovaciones educativas en el sistema educativo de
Mxico. El valor del trabajo de Ezpeleta es, entre otros, centrarse en las escuelas y en
resaltar la reformulacin de las polticas educativas al momento en que stas entran en
contacto con el entramado institucional del nivel escolar. Ezpeleta habla de las creencias
de los maestros y de la credibilidad que las propuestas deben tener y esto la acerca a
tericos de la implementacin como Sabatier. Del artculo de esta acadmica se
desprenden importantes lecciones que refieren a cmo el macro contexto condiciona la
puesta en marcha de innovaciones educativas en las escuelas. Ezpeleta sugiere que no es
adecuado separar las innovaciones tcnico-pedaggicas de los contextos y procesos
institucionales. Estas innovaciones, por lo tanto, adquieren un carcter poltico
(2004:406).

La autora tambin advierte de algunas caractersticas dignas en tomarse en cuenta en los

procesos de implementacin que son, la radicalidad de las propuestas, es decir, se
desean cambiar de raz algunos aspectos sustantivos de trabajo escolar, as como la
densidad que refiere a cambios que tienden a ser profundos en los diferentes rdenes y
niveles de vida escolar. Otras caractersticas son la urgencia que es una expresin de
una dinmica poltica (a nivel del Estado) acelerada por lgicas econmicas y la
bsqueda de resultados, que en educacin pueden verse en el mediano y largo plazo
(Ezpeleta, 2004: 421). Pese a los aciertos de centrarse en la escuela y de identificar
factores condicionantes de las innovaciones - que por cierto pueden ser fcilmente
operacionalizables -, Ezpeleta parece suscribir una definicin de implementacin
limitada pues dice que es una actividad poco visible para el pblico puesto que
compromete a las instancias internas de la administracin (Ezpeleta, 2004:421) Si los
participantes de poltica no estuvieran atentos a lo ocurrido con ciertas polticas, quizs

50
los procesos de poltica en general y la implementacin en particular no crearan tantas
contradicciones, conflictos y tensiones. El ejemplo de ello es la Alianza por la Calidad
de la Educacin sobre la cual periodistas, analistas y comentaristas han puesto ojo
crtico y los maestros han protestado interrumpiendo labores (vase Captulo 1 y 3,
seccin sobre opinin pblica y el conflicto en Morelos, respectivamente).

Centrada tambin en las escuelas, Mara G. Prez (2005) es otra autora que analiza de
manera sistemtica la implementacin del Programa de Escuelas de Calidad (PEC). El
trabajo de Prez destaca, entre otras cosas, por tres razones. La primera es que utiliza un
modelo terico-analtico de un grupo de sintetizadores (el modelo de comunicacin de
Goggin, et. al), la segunda es que trata de ver cmo los actores locales recrean una
poltica de carcter intergubernamental y la tercera razn es que incorpora a la
percepcin y a la comprensin del contenido del PEC como variables dependientes de la
implementacin. Mediante una metodologa cualitativa, encuentra que las escuelas con
experiencia en trabajo en equipo y toma de decisiones colectivas tienen menor
probabilidad de enfrentar obstculos en el proceso de implementacin. Utilizando el
mismo modelo analtico, Vernica Garca (2008), por otra parte, se aboca a ana lizar el
proceso y los resultados de la operacin de otro programa estrella de la
administracin 2001-2006: Enciclomedia. Garca sigue los pasos de su colega Prez y
utiliza un acercamiento cualitativo y de caso de estudio. Analiza cuatro escuelas en el
Estado de Tabasco de acuerdo con su tipo (urbana matutina, urbana vespertina, rural e
indgena) El mtodo de comparacin arroja interesantes observaciones. El primero es
que en la escuela indgena, pese a haber una estructura organizativa dbil, as como
incapacidad administrativa, exista un fuerte compromiso del sujeto (maestros) que
ejecutaban el programa de Enciclomedia. Garca tambin encuentra espacios vacos de
ciertos actores que deban estar involucrados en este programa y por razones que no
explica, no lo estn. Los supervisores es un personaje casi ausente en el discursos de
los operadores. Esto lleva a Garca (2008) a utilizar sus hallazgos como fuente de
prescripciones: la asignacin de puestos directivos deberan basarse en competencias, y
no en otro tipo de polticas (carrera magisterial, sindicato, antigedad, influencia, entre
otras) (Garca, 2008: 197)

En su interesante artculo derivado de su tesis doctoral - Garca (2008) cuestiona, al

igual que lo hace Ornelas (2008) la perspectiva de arriba hacia abajo para estudiar la
implementacin de polticas educativas en Mxico y expresa:

Pese a las buenas intenciones que puedan tener los diseadores de una poltica,
el camino que recorre sta, desde que se formula hasta que se pone en prctica,
es largo y a veces accidentado, y termina sufriendo modificaciones que no son
acordes con las aspiraciones de sus impulsores (Garca, 2008: 198)

Un aspecto que sobresale del trabajo de Garca es la reflexividad de determinados

actores como los maestros ante el fracaso de la implementacin del programa
Enciclomedia. Esta reflexividad se puede notar porque los profesores pudieron darse
cuenta de la necesidad de obtener conocimiento en informtica [] descubrieron o
confirmaron que la tecnologa es un poderoso instrumento que puede facilitar su
desempeo profesional y personal [y] sintieron que eran objeto de atencin por parte del
Sistema de Educacin Media (SEM) al ofrecerles esta herramienta tan costosa, lo que
los hizo involucrarse (Garca, 2008:200).

51
Como se puede ver de este breve repaso de autores que han tocado el tema de la
implementacin, Hubo intentos de aplicacin de modelos terico-analticos que pueden
considerarse dentro de la corriente sintetizadora (Prez, 2005; Garca 2008), sin
embargo, ninguno hizo explcito que en sus anlisis se utiliza el enfoque de redes y se
tendi a focalizar en actores especficos (lvarez, 2000). Tambin es evidente el
cuestionamiento a los enfoques top-down para comprender los procesos de
implementacin de polticas educativas en Mxico (Ezpeleta, 2004; Ornelas, 2008;
Garca, 2008).

Aparte de darle importancia a la ley como una fuente que estructura o provee
continuidad a las polticas (Latap, 2004), algunos autores fueron enfticos en
incorporar otros elementos explicativos en los procesos de implementacin que no son
del todo tangibles (e.g. confianza, credibilidad, percepcin) (Prez, 2005; Ornelas 2008)
Todas estas son lecciones importantes para emprender estudios sobre implementacin
tratando de resarcir algunos de los vacos aqu mencionados.

V. Consideraciones finales sobre cmo estudiar la implementacin de polticas

La evolucin de los estudios sobre implementacin necesita ubicarse no slo en

trminos de desarrollo acadmico sino tambin dentro de una perspectiva que aborde el
rol del gobierno en el proceso de poltica pblica. Por tanto, se resalta la evolucin que
ha existido del gobierno a la gobernanza. Existen muchas definiciones sobre
gobernanza, pero aqu se retoma la de Hill y Hupe (2006).

La gobernanza se ocupa de crear las condiciones para ordenar reglas y la accin

colectiva, a menudo incluye agentes del sector privado y del sector no lucrativo as
como del sector pblico. La esencia de la gobernanza es que se enfoca en los
mecanis mos de gobierno: subsidios, contratos, arreglos y no solamente en la
autoridad y las sanciones del gobierno.

Una cuestin central que surge es responder en qu sentido afectan las nuevas formas de
gobernanza a los estudios sobre implementacin y los hace ms o menos relevantes
(Hill y Hupe, 2006). Para estos autores, ms all de una perspectiva jerrquica sobre el
uso de la autoridad, el concepto de gobernanza abre la visin sobre una manera ms
horizontal de gobernar y esto, necesariamente, tiene implicaciones para la puesta en
marcha de programas y polticas. Hay, por ejemplo, una atencin ms grande en las
relaciones de dependencia que implican que el gobierno central no necesariamente tiene
que hace todo por s solo. Dentro del paradigma de la goberna nza, se releva el manejo
de las redes en el cual el gobierno interacta con una variedad de actores pblicos y
privados (Hill y Hupe, 2006)

Aparte de marcar esta advertencia sobre la gobernanza, Hill y Hupe (2006) sealan otro
punto clave para ubicar mejor los estudios de la implementacin en pocas actuales. De
acuerdo con estos autores, es central definir una variable dependiente en los estudios de
implementacin. Diversos estudios utilizan los outcomes como variable dependiente,
esto se logra si los objetivos de poltica fueron explcitos (Hill y Hupe, 2006). Algunos
ejemplos de variables dependientes son:

Niveles de desempleo
Trabajo infantil

52
 Igualdad de oportunidades educativas
Niveles de contaminacin
Niveles de crimen
Accidentes en carretera

Sin embargo, hay factores independientes del estudio de implementacin que pueden
afectar esas variables. Se han realizado importantes esfuerzos por dar una lista de
variables que afectan la efectividad de las polticas. Algunas de estas variables
independientes se pueden agrupar en las siguientes categoras:

- Caractersticas de la policy
- Formulacin de poltica.
- Temas relacionados con las capas de gobierno (layers) en los procesos de
transferencias de polticas o lo que se podra denominar como administraci n
pblica vertical
- Factores afectando las respuestas de las agencias de implementacin
(organizacin, disposicin, conductas de los burcrtas de a pied)
- Relaciones Interorganizacionales horizontales (relaciones entre organizaciones
paralelas que se requie ren para colaborar en la implementacin)
- El impacto de las respuestas de aquellos actores afectados por la policy
- Factores macro ambientales amplios

Algunos de estos factores van a tratar de ser capturados en este estudio.

53
Captulo 3
Anlisis de la implementacin de la poltica de profesionalizacin
docente a partir de la formacin de coaliciones promotoras

Introduccin

De acuerdo con el Consejo de Especialistas para la Educacin (CEPE), la palabra que

mejor define las polticas que son necesarias para el profesorado es la de
profesionalizacin, entendiendo por sta la capacidad, la facultad, la responsabilidad y
el compromiso que debern tener todos los profesores para tomar decisiones altamente
calificadas sobre los aspectos cotidianos y de poltica general, directos e indirectos,
inmediatos y mediatos que formen la esencia de su desempeo laboral (CEPE, 2006:
83). Para lograr la profesionalizacin del magisterio intervienen diversos factores que
van desde los individuales e institucionales hasta los polticos, econmicos y legales.
Por ello se considera que esta poltica es una de las ms complejas del sistema educativo
mexicano, adems de que en ella intervienen los intereses de dos poderosas burocracias:
la SEP y el SNTE.

Como se analiz en el Captulo 1, las polticas que se han instrumentado para la

profesionalizacin de los maestros han estado enmarcadas en tres pactos polticos: el
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, el Compromiso
Social por la Calidad de la Educacin y el ms reciente, la Alianza por la Calidad de la
Educacin.

En el marco de la poltica de profesionalizacin docente de la ACE se asumieron los

siguientes compromisos: la creacin del Sistema Nacional de Formacin Continua y
Superacin Profesiona l de maestros en Servicio; la certificacin de competencias
profesionales; el fortalecimiento de la profesionalizacin de los docentes de las escuelas
normales; la creacin de cinco centros regionales de excelencia acadmica y la
reformulacin de los lineamientos del programa Carrera Magisterial a partir de tres
factores: aprovechamiento escolar (medidos a travs de instrumentos estandarizados
aprobados por el Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin), cursos de
actualizacin (certificados de manera independiente) y desempeo profesional.

Pero quizs el acuerdo ms trascendente que contempla es que el ingreso y promocin

de los docentes y autoridades educativas para todas las nuevas plazas y vacantes
definitivas se diera a partir de concursos de oposicin. Con ello se esperaba seleccionar
y promover al personal ms calificado para desempearse en la educacin bsica en
Mxico y as eliminar lo que en palabras del actual secretario de educacin son
prcticas nada pertinentes para la calidad de la educacin como la compra, la herencia
o la transa de la plaza (Alonso Lujambio entrevistado por Serrano, 2009:44)

En el Cuadro 7 se pueden apreciar los acuerdos sobre ingreso y promocin de docentes

presentados en el marco de la Alianza. Es relevante sealar que en dichos acuerdos se
omiti establecer metas cuantitativas; por ejemplo, no se especifica el porcentaje de
plazas a concurso, de qu tipo son y su distribucin por entidad federativa.

54
 Cuadro 7. Metas del Eje 2 de la Alianza

Eje/Proceso Acuerdo Metas a partir del ciclo

escolar 2008-2009

Ingreso y promocin de todas las Utilizar un mecanismo

nuevas plazas y todas las vacantes transitorio acordado y
definitivas por la va del concurso supervisado bilateralmente
1. Profesionalizacin
nacional pblico de oposicin
de los maestros y
convocado y dictaminado de
de las autoridades
manera independiente.
educativas. A partir del ciclo 2009/10 la
convocatoria y la
i. i. Ingreso y dictaminacin de los
promocin. El acceso a funciones directivas en concursos correra a cargo de
el mbito estatal se realizar por la un rgano de evaluacin
va de concursos pblicos de independiente con carcter
oposicin de federalista
Fuente: Elaboracin propia con base en datos disponibles en: http://alianza.sep.gob.mx/pdf
Consultado el 15.11.09

En este captulo se presenta la aplicacin del modelo de coaliciones promotoras

desarrollado por Paul Sabatier a algunos eventos particulares de la poltica de
profesionalizacin docente que incluye la Alianza por la Calidad Educativa. Como se
dijo en el Captulo 2, los trabajos que utilizan el enfoque de redes o coaliciones
promotoras en Mxico son escasos. Pensamos que un acercamiento de este tipo podra
enriquecer la comprensin de los procesos de poltica educativa en Mxico.

Una forma de aplicar el enfoque de Sabatier es identificar las caractersticas de las

coaliciones, sus recursos y sus creencias centrales de poltica. Como se recordar, una
coalicin est formada por actores que mantienen un grado de coordinacin no trivial y
que comparten creencias similares las cuales buscan convertir en polticas (Sabatier y
Weible, 2007)

En tal sentido, en el caso de los concursos de oposicin se pueden identificar al menos

dos coaliciones promotoras: (1) Gobierno Federal- Burocracia del SNTE (GF-BS) y (2)
la coalicin disidente del magisterio 23 . Cabe sealar que por su trascendencia para la
implementacin de los concursos de oposicin la s creencias centrales de poltica de la
coalicin GF-BS sern descritas al principio del siguiente apartado

I. Descripcin de coaliciones promotoras

1. Coalicin Gobierno Federal- Burocracia del SNTE (GF-BS) 24

Esta coalicin se forma por dos actores: el gobierno federal y la burocracia del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educacin, los cuales a pesar de que difieren

23 Cabe aclarar que este estudio identific otro tipo de actores como las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos de los estados, los
cuales estn actuando en los procesos de implementacin pero nuestra informacin es insuficiente para corroborar si son coaliciones.
24 A lo largo del texto nos referiremos tambin a la coalicin entre el Gobierno Federal y la Burocracia Sindical como la coalicin SEP-SNTE o
bien, como coalicin dominante.

55
sustancialmente en la naturaleza de su poder y sus responsabilidades, comparten
creencias y recursos de poltica bajo los cuales es posible comprender su
comportamiento y categorizarlos como una coalicin.

Uno de los rasgos que nos lleva a considerar al GF y la BS como una coalicin es su
relativa estabilidad a travs del tiempo. Como ya lo hemos sealado anteriormente, el
establecimiento de alianzas y acuerdos de colaboracin entre el gobierno federal y la
burocracia sindical no es una novedad. A lo largo de la historia los diversos gobiernos,
particularmente los secretarios de educacin de cada gobierno, han recurrido a
negociaciones con el sindicato con el fin de otorgar viabilidad a sus propuestas en
materia educativa. En relacin con este punto Pablo Latap considera que

El sindicato [] es hoy el interlocutor dominante y a veces insustituible ante el gobierno.

Su poder permea a la propia SEP al grado de que a veces un secretario no sabe a ciencia
cierta si esta trabajando con funcionarios leales al gobierno o con miembros solapados del
SNTE. La actual situacin no ha sido producto slo de la habilidad de los dirigentes
sindicales, sino tambin de la complicidad de los sucesivos gobiernos (2009: 39).

Por lo anterior es claro que existe una simbiosis entre SEP y SNTE. Sin embargo, es en
el gobierno de Felipe Caldern, en donde se ha potenciado el poder de la burocracia
sindical en la definicin y puesta en marcha de las polticas educativas 25 . Con la Alianza
fue mucho ms evidente el maridaje entre la SEP y el SNTE (Latap, 2009) y la
extralimitacin en las funciones de este ultimo. Por ejemplo, como varios autores lo han
mencionado, no se entiende porque la SEP puso a discusin del sindicato la elaboracin
de algunos ejes de la alianza (e.g el programa de mejoramiento a las escuelas) cuando
son de responsabilidad del Estado. Ante los ojos de algunos comentaristas como Carlos
Ornelas, la nica poltica que debi haber sido objeto de discusin y negociacin con el
SNTE es el Eje 2 referente a la profesionalizacin de los docentes, pues presenta temas
centrales de discusin entre un sindicato y un patrn.

Por tanto, la coalicin GF-BS se ha mantenido con un fuerte grado de coordinacin

entre sus dos miembros; pero cules son las caractersticas del gobierno federal actual
y del SNTE?

A. Gobierno federal

El Gobierno Federal actual, emanado del Partido Accin Nacional (PAN), pertenece al
ala conservadora de la clase poltica mexicana. El PAN se autodenomina como un
partido con una ideologa democrtica y comulga con los valores cristianos.
Tradicionalmente se le ha ubicado como partido de centro derecha y por primera vez en
la historia poltica de Mxico ocup la presidencia durante el perodo 2000-2006. El
PAN, continu gobernando al pas a partir de las controversiales elecciones de 2006
bajo la presidencia de Felipe Caldern.

Caldern gan las elecciones de 2006 con un margen muy pequeo respecto a su
adversario ms cercano en votacin, el candidato del Partido de la Revolucin

25 Los organismos internacionales tambin perciben el poder que ejerce la burocracia sindical sobre la SEP. En un reciente comunicado de prensa
el relator de la UNESCO, Vernor Muoz, afirm que existe una subordinacin de la SEP al SNTE. Ante lo cual el secretario de educacin, Alonso
Lujambio protest enrgicamente, sin reparar en las coincidencias sobre el derecho a la educacin que se pueda tener con el relator.
Informacin disponible en http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/02/22/sep-rechaza-subordinacion-ante-snte [Consultado el 17.02.10].

56
Democrtica (PRD), Andrs Manuel Lpez Obrador. Como se cita en las siguientes
lneas, para diversos medios de comunicacin, el triunfo del PAN en los comicios del
2006 se debi a la activa participacin del sindicato de trabajadores de la educacin:

El 2 de julio de 2006, el ejrcito de maestros de Gordillo Morales fue determinante en el

resultado electoral por la Presidencia de la Repblica, pues le garantizaron a Felipe
Caldern el medio milln de votos que necesitaba para alcanzar una mnima diferencia en
su favor (El Universal, 12 de agosto de 2007) 26 .

Y de acuerdo a la propia opinin de la lideresa del SNTE, Elba Esther Gordillo:

El magisterio tiene un poder social y, en esa medida, es garante de la gobernabilidad del

pas. El pas se haba polarizado [por los comicios de 2006] lo que estaba en juego era el
futuro del pas y desde el ao 2000 la alianza del SNTE va ms all de partidismos; es con
el Estado mexicano. La decisin de apoyar a Caldern fue la correcta (El Universal, 12 de
agosto de 2007)

De acuerdo con Aldo Muoz (2008), la evidencia ms significativa de la movilizacin

del SNTE a favor del candidato panista provino de la Asociacin Ciudadana del
Magisterio la cual report que la Secretara de Finanzas del SNTE gast 51 millones de
pesos al mes desde que iniciaron los comicios presidenciales, hasta las elecciones del 2
de julio con el propsito de financiar una red electoral de apoyo a la campaa
presidencial de Accin Nacional (Muoz, 2008: 408).

El decidido apoyo del SNTE a la candidatura de Caldern tuvo amplias recompensas ya

que este ltimo cedi a la burocracia sindical la rectora de la educacin bsica en
Mxico durante el sexenio 2006-2012. Muestra de ello es que el actual Subsecretario de
Educacin Bsica, Fernando Gonzlez, es familiar de la lder vitalicia del SNTE. Pero,
adems de lo anterior, Muoz (2008) seala que en el terreno legislativo el SNTE
obtuvo 15 diputaciones (nueve por Nueva Alianza, tres por el PAN y tres por el PRI) y
tres senaduras (una por cada una de estos tres ltimos partidos; [as como] las
direcciones de la Lotera Nacional y del ISSSTE, la titularidad del Consejo Nacional de
Seguridad Pblica y en el espacio sindical, el apoyo presidencial para la reeleccin de la
lideresa magisterial hasta el ao 2012 (2008: 408)

Dejar en manos de la burocracia sindical el control de la educacin bsica, refleja por un

lado, la abdicacin del gobierno a sus funciones en aras de un poder poltico mayor (la
presidencia de la Repblica) y el inters del sindicato por ampliar sus recursos
econmicos y sus esferas de poder poltico. Pero, ms all de sealar la forma arbitraria
en que se reforz la coalicin del Gobierno Federal con la Burocracia Sindical, lo que
importa en este estudio es ir resaltando las creencias y recursos que poseen ambos
actores para a partir de ah, identificar los factores explicativos de los avances y
retrocesos la implementacin de diversos acue rdos de la poltica de profesionalizacin
docente. Toca el turno describir las caractersticas de la burocracia del SNTE.

B. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, nace oficialmente en 1943 y

desde entonces ha sido uno de los pilares del corporativismo en Mxico. A la fecha
cuenta con ms de 1,200,000 agremiados entre los que se encuentran: trabajadores de
26
Informacin disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/primera/29412.html , consultada el 14.11.09.

57
base, permanentes, interinos y transitorios al servicio de la educacin, dependientes de
la Secretara de Educacin Pblica, de los gobiernos de los Estados, de los municipios,
de empresas del sector privado, de los organismos descentralizados y desconcentrados,
as como los jubilados y pensionados del servicio educativo de las entidades citadas27 .
Su organizacin se da con base en 56 secciones sindicales que se distribuyen a lo largo
de todo el pas; adems, cuenta con alrededor de 7,000 delegados.

Como todos los sindicatos, la facultad principal del SNTE es defender los derechos
laborales de sus agremiados; no obstante, la burocracia sindical se ha convertido en un
fiscal de la vida laboral de los profesores e incluso ha llegado a afectar su desempeo y
organizacin. En opinin de Pablo Latap, el control del sindicato sobre los maestros
ha disminuido sus capacidades, expropiando sus derechos profesionales y tcnicos, pues
los docentes dependen del sindicato en cuanto a su plaza, expectativas de promocin,
cambios de adscripcin, evaluacin, prestaciones, crditos, pensiones, becas, compras
de terrenos viviendas,; tambin su libertad profesional, su creatividad pedaggica y sus
legtimas aspiraciones a participar en la direccin de la educacin y a disfrutar de mayor
autonoma en su prctica pedaggica son controladas por el sindicato (Latap, 1988:
41).

En este sentido, al preguntarle a una maestra en servicio perteneciente a la seccin 17

del Estado de Mxico, acerca de los beneficios que identificaba por estar sindicalizada,
ella respondi:

La verdad, yo no le veo ningn beneficio a pertenecer al sindicato. Si eres un buen trabajador, si

eres un buen maestro y si cumples con lo que te corresponde nadie te felicita, nadie te dice vas
muy bien. Pero si eres un maestro holgazn, que no cumple, que se mete en problemas, que
viola nios, entonces si, el sindicato sale y te respalda. Desde esa perspectiva no le veo ningn
beneficio ni desde la perspectiva de los beneficios que ellos consiguen para nosotros. Por
ejemplo, supuestamente nosotros, los maestros tenemos nueve das econmicos al ao, en el
Estado de Mxico son 15 das econmicos que tienes opcin de pedir por situaciones diversas
que se te presenten: problemas familiares, salud, etc. Y nos dicen [los dirigentes sindicales] que
eso es un beneficio, pero finalmente, si te pones a analizar bien todo, son los das 31 de cada
mes que no te pagan, entonces al final tu los utilizas, pero cuando te jubilas o te quieres retirar,
te dicen perate maestro: utilizaste durante tus 30 aos de servicio tantos das y eso
corresponde a un ao ms de servicio o a dos aos ms, entonces beneficio tampoco es (D04).

Como se observa, los derechos de los trabajadores son utilizados por el SNTE como un
recurso de control y sometimiento. Lo que importa no parece ser beneficiar al maestro
sino a la burocracia sindical. Pero, en qu consiste la fuente de poder del SNTE y la
SEP? De acuerdo con uno de nuestros informantes:

[La SEP y el SNTE] son dos organizaciones que se encuentran pero cada una tiene la fuente de
su poder y un fundamento distinto, en la SEP por ejemplo, la accin de cualquier funcionario de
alto nivel como lo marca el orden jurdico nacional, tiene que estar motivada y montada en la
ley. [] por puro diseo institucional, cualquier decisin de alto nivel de la SEP implica la
resolucin de un montn de factores tcnicos, formales, que toman tiempo, energa y la
dedicacin de equipos. Pero cuando se enfrentan con el SNTE, este no tiene que hacer ninguna
de estas consultas, ajustes, confirmaciones, en absoluto. No rinde cuentas, el uso de los recursos
no tiene que pasar por ninguna auditora externa, no hay penalizacin administrativa y o jurdica
para alguna mala accin cosa que si la tiene la SEP [] Incluso el sindicato siendo una
asociacin gremial no tiene ni siquiera lo que le llaman la responsabilidad con su contingente,

27
Informacin disponible en: www.snte.org, consultada el 13.02.10

58
 no es que vuelve a las bases alguna decisin que se tom en su nombre, o hay una directa
disidencia pero no hay una discusin posterior para decir a ver cmo nos fue. Entonces,
justamente cuando los funcionarios se sientan a la mesa con los representantes sindicales estn
en una posicin muchsimo ms limitada que la que tienen sus contrapartes. (EM1).

Como se afirma en el testimonio anterior (EM1), el SNTE no rinde cuentas, ni recibe

penalizaciones administrativas o jurdicas de sus acciones. Lgicamente los costos
alguien los tiene que pagar y no es precisamente el sindicato el que asume tal
responsabilidad.

Recapitulando, la coalicin dominante que define las polticas educativas en Mxico se

conforma por dos participantes de poltica que difieren en sus fuentes de poder y
responsabilidades. A pesar de ello, ambas burocracias parecen olvidar la naturaleza de
sus funciones; un gobierno federal que renuncia a la capacidad rectora de la poltica
educativa, facultad que la sociedad mexicana le confiri, y un sindicato que busca
ampliar su poder poltico y que no siempre tiene como agenda prioritaria el bienestar de
sus agremiados, mucho menos el de los nios.

C. Recursos de la coalicin

La coalicin gobierno federal- burocracia sindical, cuenta con todos los recursos
polticos que Sabatier y Weible (2007) consideran relevantes para influir en la
implementacin de las polticas: autoridad legal, liderazgo, capacidad de influir en la
opinin pblica, grupos movilizables y recursos financieros. Estos recursos se describen
a continuacin.

i. Autoridad legal

Una de las burocracias de la coalicin dominante, la Secretaria de Educacin Pblica, es

la principal autoridad que rige al sistema educativo nacional. Sus facultades estn
establecidas en la Ley General de Educacin (LGE). En este sentido, segn el Artculo
12 de dicha ley, las funciones que le corresponden de manera exclusiva a la autoridad
educativa federal son:

I.- Determinar para toda la Repblica los planes y programas de estudio para la educacin
preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y dems para la formacin de maestros de
educacin bsica a cuyo efecto se considerar la opinin de las autoridades educativas locales y
de los diversos sectores sociales involucrados en la educacin en los trminos del artculo 4828 ;
II.- Establecer el calendario escolar aplicable en toda la Repblica para cada ciclo lectivo de la
educacin preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y dems para la formacin de
maestros de educacin bsica;
III.- Elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos, mediante procedimientos que
permitan la participacin de los diversos sectores sociales involucrados en la educacin;
IV.- Autorizar el uso de libros de texto para la educacin preescolar, la primaria y la secundaria;
V.- Fijar lineamientos generales para el uso de material educativo para la educacin preescolar,
primaria y la secundaria;

28
Como lo han hecho notar distintos autores (e.g Ornelas, 2008), a pesar de que desde el Acuerdo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin se puso en marcha el federalismo educativo, las
autoridades estatales an no tienen la facultad de definir los planes y programas de estudio para la
educacin bs ica y normal. En otras palabras, la SEP sigue teniendo el control del currculo nacional en
estos niveles educativos.

59
 VI.- Regular un sistema nacional de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin
profesional para maestros de educacin bsica;
VII.- Fijar los requisitos pedaggicos de los planes y programas de educacin inicial que, en su
caso, formulen los particulares
VIII.- Regular un sistema nacional de crditos, de revalidacin y de equivalencias, que faciliten
el trnsito de educandos de un tipo o modalidad educativo a otro;
IX.- Llevar un registro nacional de instituciones pertenecientes al sistema educativo nacional;
X.- Fijar los lineamientos generales de carcter nacional a los que deban ajustarse la
constitucin y el funcionamiento de los consejos de participacin social a que se refiere el
captulo VII de esta Ley;
XI.- Realizar la planeacin y la programacin globales del sistema educativo nacional, evaluar a
ste y fijar los lineamientos generales de la evaluacin que las autoridades educativas locales
deban realizar;
XII.- Fomentar, en coordinacin con las dems autoridades competentes del Ejecutivo Federal,
las relaciones de orden cultural con otros pases, e intervenir en la formulacin de programas de
cooperacin internacional en materia educativa, cientfica, tecnolgica, artstica, cultural, de
educacin fsica y deporte, y
XIII.- Las necesarias para garantizar el carcter nacional de la educacin bsica, la normal y
dems para la formacin de maestros de educacin bsica, as como las dems que con tal
carcter establezcan esta Ley y otras disposiciones aplicables (LGE, Artculo 12)

Adems, segn Latap (2004), las relaciones que establece el secretario de educacin
con el presidente de la repblica y los miembros del gabinete son otro recurso de poder
muy fuerte que puede tener la SEP.

En cambio, aunque las atribuciones legales del SNTE se deberan limitar a la regulacin
de los asuntos laborales de los trabajadores, sus facultades van ms all de esto. Segn
Lucrecia Santibez (2008), el SNTE prcticamente co-gobierna el sistema educativo
por su participacin en diversas dependencias al interior de la SEP a nivel federal y
estatal y a partir de su poder de veto de las iniciativas educativas ms importantes. Un
ejemplo de la magnitud del poder de veto del SNTE fue su negativa a la reforma de la
educacin secundaria (Aldo Muoz, 2008).

Las reas de influencia del SNTE abarcan los principales espacios de decisin sobre el
sistema educativo mexicano. Esto refleja la visin estratgica de los lderes sindicales
para ubicarse y controlar reas de autoridad formal que pueden afectar su dominio. Por
ejemplo, en opinin de Santibez (2008), el sindicato tiene y ha tenido una presencia
importante en los procesos legislativos y al interior de la SEP. Segn esta autora, en los
ltimos diez aos, el SNTE ha participado de manera importante en las comisiones de
educacin del congreso, especialmente en la cmara de diputados ya que en tres de las
cuatro ltimas legislaturas la mitad o ms de los miembros de la mesa directiva reportan
su pertenencia al SNTE (Santibez, 2008:428) 29

Los espacios de poder del sindicato en la SEP son todava ms evidentes, ya que este
aparece en: las comisiones mixtas, en la estructura, mandos medios y altos de la SEP, y
en los comits tcnicos y juntas directivas (Santibez, 2008). El problema de esto,
segn Santibez es que el sindicato dar prioridad a sus intereses en trminos de
membresa (con la creacin de plazas, inamovilidad de empleados, etctera), sueldos y
prestaciones. Adems buscar mantener su posicin privilegiada en el sector educativo a
travs de su participacin en comisiones mixtas y mandos medios y altos. Por ltimo

29
Las ltimas cuatro legislaturas a las que hace referencia Santibez (2008) son: LVII, LVIII, LIX y LX, las cuales abarcan los perodos: 1997-2000, 2000-
2003, 2003-2006 y 2006-2009, sin embargo, la autora no especfica cuales son las tres legislaturas en las cuales los pertenecientes al SNTE han sido mayora.
Adems de esto, en las elecciones de 2009 se present un cambio en la legislatura, por lo cual habra que investigar cmo qued ubicado el sindicato en la
nueva comisin de educacin.

60
tratar de mantener control sobre la estructura (especialmente directores y supervisores
[] Cualquier iniciativa de reforma que atente contra los puntos centrales de la agenda
del SNTE, ya sea desde el congreso o desde la propia SEP, tendr pocas probabilidades
de xito (Santibez, 2008:438)

En sntesis, al operacionalizar los recursos de autoridad legal de la SEP y del SNTE

podemos advertir que muchos de sus miembros ocupan posiciones estratgicas de
autoridad en espacios pblicos lo cual, de acuerdo con Sabatier y Weible (2007), es una
de las caractersticas ms importantes de una coalicin dominante. No obstante, algo
que los crticos del SNTE enfatizan son sus intereses de grupo como descriptores de los
acciones.

ii. Opinin pblica

La coalicin GF-BS cuenta con recursos econmicos para poder influir en la opinin
pblica. El mecanismo principal que utiliza para ello son los medios masivos de
comunicacin. Por ejemplo, frecuentemente vemos en las televisoras anuncios de los
logros educativos del Gobierno Federal, de la SEP y de los profesores del SNTE.
Adems, existe un programa en televisin abierta en el cual el SNTE paga publicidad
este programa es Todo el mundo cree que sabe el cual se transmite semanalmente y
con ello se busca reivindicar la imagen del SNTE ante los ojos de la opinin pblica 30

iii. Informacin

La coalicin dominante dispone de recursos de informacin privilegiada que no estn

al alcance de otros participantes de poltica ni del resto de las coaliciones promotoras.
Esto corrobora que la operacionalizacin de los recursos de las coaliciones y los actores
en contextos corporativos y cerrados se complica (Sabatier, 2007). Por ejemplo, las
bases de datos sobre el movimiento de las plazas de educacin bsica son un misterio
nacional para todos aquellos fuera de la coalicin dominante.

En este sentido, vale la pena mencionar que con al nimo de saber como haba
evolucionado el nmero de plazas del primero al segundo concurso y su distribucin por
entidad federativa solicitamos informacin a la Subsecretaria de Educacin bsica de la
SEP y aunque su respuesta no fue negativa nos sugirieron consultar un portal que no
contena la informacin que buscbamos.

iv. Movilizacin de grupos

Segn una funcionaria entrevistada, los docentes apoyan las manifestaciones del
sindicato porque este organiza un mitin y les da un cheque de estmulo para que
asistan; en otras palabras, el SNTE les da dinero o los invita a desayunos y esa es su
forma de cooptacin (FU3) Tal y como muestran los testimonios presentados por
Carlos Ornelas (2008) en su libro Poltica, Poder y Pupitres existe un sistema de
estmulos sui generis llamado marchmetro que comnmente el SNTE utiliza para
llamar a los maestros a las movilizaciones.

30
Para ver una crtica ms amplia sobre este programa y los actores involucrados en su realizacin ver el artculo intitulado Todo el mundo cree que sabe de
Pedro Flores-Crespo. El texto esta disponible en la direccin: http://www.campusmilenio.com.mx/362/opinion/pfc.html [consultado el 25.03.10].

61
Sin embargo, adems del inters por recibir un estmulo econmico, la participacin de
los docentes en las movilizaciones podra explicarse porque como seala Aldo Muoz,
los maestros no tienen posibilidades de superarse y ascender por cuenta propia, por lo
que les resulta ms rentable sumarse a campaas electorales o a acciones de
proselitismo poltico sindical, que participar en cursos de actualizacin o mantener un
expediente laboral que exprese puntualidad y compromiso con los educandos (Muoz,
2008:410)

Por otra parte, la SEP tendra algn recurso de grupo movilizable? Este punto no es del
todo claro ya que esta estrategia es utilizada en mayor medida por lites polticas que no
tienen recursos suficientes para influir en el proceso de implementacin de las polticas
(Sabatier y Weible 2007)

v. Recursos financieros

La Secretaria de Hacienda otorga el presupuesto a la SEP para la operacin del sistema

educativo y para la organizacin de la propia secretaria. De acuerdo con el presidente
Felipe Caldern, en 2009 este presupuesto ascendi a 480 mil millones de pesos, lo cual
represent un incremento del 12 por ciento de lo ejercido en 2008 31

Es un problema operacionalizar los recursos financieros del SNTE ya que, como se ha

mencionado anteriormente, este organismo gremial no est obligado a la rendicin de
cuentas. A pesar de ello, Ricardo Raphael ha sealado que de acuerdo a informacin
obtenida por el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) al SNTE se le
entregan anualmente alrededor de 900 millones de pesos por conceptos de cuotas
cobradas sobre la ficha de pago de los profesores. [Adems,] otra fuente de ingresos son
los abultados intereses que se producen por los diversos instrumentos financieros donde
la direccin magisterial suele invertir sus dineros (Raphael, 2007:243) Segn Rafael
(2007) el producto de estas inversiones llega a ser de 280 millones de pesos mensuales;
sin embargo, esta informacin como bien lo dice el autor, no se puede corroborar.

Las cuotas sindicales pueden ser un punto para debilitar al sindicato si la autoridad
educativa quisiera presionar al sindicato, pero como bien afirma Jos ngel Pescador,
ex secretario de educacin, este recurso nunca se ha querido utilizar (citado en Latap,
2004)

vi. Liderazgos hbiles

El liderazgo ms notorio dentro de esta coalicin es el de Elba Esther Gordillo. Sobre

este punto, Aldo Muoz (2008) considera que en el SNTE existe un liderazgo
oligrquico personalizado y fuertemente vertical representado en la figura de su lder
vitalicia el cual sustenta las funciones polticas que cumple el SNTE en el aparato
educativo y en la competencia electoral. Sin embargo, no todos los docentes tienen una
visin positiva de sus lderes sindicales, en opinin de una directora que entrevistamos:

No ha habido ahorita quizs un lder que nos motive a seguir lo por el bien de los nios o por
el bien de la educacin. Sino que nuestros lderes sindicales lo que hacen es llevarnos hacia
otra cosa: la servidumbre hacia ellos mismos, porque a veces hasta creo que somos parte de
la servidumbre de ellos (D07).

31
Informacin disponible en http://www.presidencia.gob.mx/prensa/?contenido=40735. Consultado el 17.03.08

62
Esta percepcin de la maestra sobre los lderes sindicales va en coincidencia con los
resultados de una encuesta realizada por Ulises Beltrn, en la cual se evidenci que siete
de cada 10 maestros adscritos al sistema de educacin bsica opinan que la actuacin
poltica de la lder del SNTE ha sido mala o psima (citado en Raphael 2007:282).

En conclusin, la coalicin dominante posee una gran cantidad de recursos polticos, los
cuales segn la perspectiva Top-down podran otorgarle una capacidad estratgica para
controlar y definir la implementacin de las polticas; sin embargo como corroboramos
en este estudio, esto no ha sucedido as. La evaluacin de los resultados de los
concursos de oposicin muestra un dficit en la implementacin lo que sugiere la
necesidad observar que no slo a los actores en la cspide del sistema educativo, sino al
resto de coaliciones promotoras y participantes de poltica que intervienen en el
proceso.

2. Coalicin disidente del magisterio

Los movimientos disidentes dentro del SNTE se han organizado en contra del
sindicalismo corporativo y de sus lderes oficialistas [quienes] han traicionado los
intereses de los trabajadores a cambio de puestos polticos en el gobierno y prebendas
econmicas (Lpez, 2009:9). Segn Aurora Loyo, la corriente disidente ms
importante es la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE)
(citado en Muoz, 2008).

La CNTE surgi en 1979, cuando diversos contingentes de maestros de los estados de

Michoacn, Guerrero, Tabasco, Morelos, Chiapas, Oaxaca convocaron al Primer Foro
Nacional de Trabajadores de la Educacin y Organizaciones Democrticas del SNTE
(Lpez, 2009) con el fin de demandar los siguientes aspectos:

Aument de 30% emergente al salario base a partir del primero de enero de 1980
Descongelamiento del sobresueldo
Democratizacin del SNTE
Realizacin de congresos en todas las secciones del pas, exigiendo procedimientos
democrticos y respetando la voluntad de la base (Lpez, 2009:26)

De acuerdo con Lpez (2009), las demandas se originaron en los estados ms pobres del
pas en donde la miseria y explotacin orillaron a los maestros a diversas formas de
lucha y resistencia contra la prepotencia de las autoridades. Estas demandas de la CNTE
se han modificado y/o complementado a lo largo del tiempo pero la que ha permanecido
prcticamente inalterable es la de democratizar al SNTE.

Por otra parte, entre los logros ms importantes de la CNTE destacan que entre 1978 y
1981 gan tres secciones sindicales: la 22 en Oaxaca y la 7 y 40 de Chiapas. De acuerdo
a Lpez (2009), la importancia de la insurgencia magisterial en este perodo radica en
que cuestion profundamente el control que ejerce el estado al SNTE a travs del
charrismo sindical (sometimiento ante el gobierno). A diez aos de su nacimiento, en
1989, la CNTE logr la direccin de la seccin 9, la cual segn Ornelas es la ms
poderosa del SNTE por estar en el Distrito Federal y por el nmero de sus integrantes
(Ornelas, 2008:64)

63
No obstante, segn Muoz (2008), la presencia de la CNTE a nivel nacional se ha
desdibujado ya que desde la dcada de los noventa apenas si ha podido controlar la
seccin 22 de Oaxaca y las secciones 18 de Michoacn y la 14 de Guerrero, aunque
tiene una presencia fundamental en el Distrito Federal y Chiapas. Segn uno de nuestros
entrevistados el escaso crecimiento de la CNTE se explica por dos factores principales:
la represin que ha enfrentado por parte del Estado Mexicano y la carencia de recursos
financieros:

[] las propias condiciones en las que trabajamos: como te habrs podido dar cuenta yo sal
de dos turnos y ahorita estoy trabajando aqu [seccin 9 democrtica del DF], no tenemos
los tiempos, no tenemos las condiciones econmicas que quisiramos para que esto
avanzara. Ha sido mucho de cmo subsistes, cunto aportas de tu dinero para que esto vaya
avanzando. Nosotros no tenemos los millones que Elba Esther Gordillo nos roba, ellos
recaudan alrededor de 120 millones de pesos mensuales en cuotas. [..] Entonces, se renen
varios factores para imposibilitar el avance: ha sido una poltica de estado que nos estn
dando hasta con la cubeta (DI1).

Pese a los limitados recursos polticos de la CNTE y a las pocas secciones sindicales
que controla; se trata de un grupo que ha obtenido el apoyo de padres de familia,
sindicatos independientes y diversas organizaciones sociales (Muoz, 2008:387).

A. Ideologa y creencias de poltica

Resulta significativa la permanencia de la coalicin disidente del magisterio por ms de

treinta aos a pesar de que los sueldos y prestaciones de los maestros han mejorado
sustancialmente (Loyo, 2008) y de que entre 1996 y 2004 estos aumentos salariales
fueron incluso superiores a los incrementos en el salario de los docentes del resto de los
pases miembros de la OCDE (Santibez, 2008). Una de las principales razones por
las que naci la CNTE es por la demanda de incrementos salariales para el magisterio,
pero al haberse atendido tal demanda, es relevante preguntarnos Qu sustenta su
sobrevivencia? Aqu es donde las creencias parecen un buen descriptor de la accin.

La creencia ms relevante que comparten los maestros disidentes es la necesidad de una

democratizacin del SNTE. Se trata de una creencia de poltica preferencial, en el
sentido de Sabatier y Weible (2007), porque es la principal fuente de subdivisin de los
maestros sindicalizados. Adems, es una creencia normativa y es la principal gua de la
conducta estratgica de la CNTE. Para ilustrar el punto, leamos el testimonio de un
maestro disidente.

Aunque parezca poco, nosotros llevamos aos en esta lucha y no dejamos que Elba Esther
nos imponga una direccin, sino que queremos elegir la nuestra. [] Tenemos que defender
el derecho de los trabajadores a eleccin. Esa es otra de las arbitrariedades laborales que hay
contra nosotros: no nos dejan elegir a nuestros representantes sindicales, no existe eso, ellos
lo acaparan todo, ellos lo definen todo. La ley, por desgracia en el pas esta mucho al
servicio del inters econmico poltico y en este caso sindical; no se imparte justicia por
quien tiene la razn, por quien tiene el argumento sino por quien tiene el poder y los nexos
en la clase poltica (DI1).

64
Para la consecucin de esta y otras demandas los maestros disidentes han establecido
redes de colaboracin con otros sindicatos 32 , padres de familia y polticos de izquierda
(Muoz, 2008). No obstante, de acuerdo con Muoz (2008), la alianza con los partidos
polticos ha generado que las demandas de la coalicin disidente vayan ms all de lo
educativo. En el lenguaje de Sabatier, esto apunta hacia coaliciones distintas fuera del
subsistema de poltica que estamos analizando.

Por otra parte, entre las creencias profundas de los maestros disidentes destaca su
particular visin de la educacin como un asunto pblico. Esta creencia define el papel
que debera desempear el gobierno en contraposicin al mercado y qui n debe de
participar en la toma de decisiones gubernamental (Sabatier y Weible, 2007) En tal
sentido los maestros de la CNTE rechazan las polticas neoliberales que ellos las
entienden como, la privatizacin de la educacin, la influencia de los organismos
internacionales en la definicin de las polticas educativas y la conduccin del sistema
por los intereses del mercado. Sobre esto un docente miembro de la seccin 9
democrtica opin:

Nosotros concebimos una educacin integral, humanstica y ellos estn trasladando mucho
los conceptos empresariales a la educacin, hablan de una educacin eficiente en funcin
slo del aparato productivo. Pero aqu viene otro problema, con el aparato productivo la
generacin de riqueza no es repartida entre todos los sectores de la sociedad, se la est
quedando una sola parte. Entonces son muchas cuestiones y este asunto de las competencias
pues se han brincado mucho para ese lado: necesitamos agentes capaces de responder a
las exigencias el mercado y t diras pues si lo ves as puede que se tenga alguna razn, el
problema es cuando llega la hora de la reparticin de la riqueza generada. Son muchos
problemas que tenemos (DI1).

El hecho de que este informante relacione las competencias con una agenda de mercado
requiere ser analizado con mayor detenimiento. El conocimiento generado por los
acadmicos puede contribuir en este sentido. De ah la importancia que las coaliciones
disidentes cooperen con otros actores como los acadmicos. Asimismo, esto es
congruente con los postulados de Sabatier y Weible (2007) cuando le otorgan un peso
central a la investigacin para corroborar o refutar las creencias centrales de poltica.

Asimismo, es importante resaltar que la ideologa de la coalicin disidente del

magisterio podra limitar su posibilidad de coordinacin con otros actores. Sobre este
punto un profesor disidente nos coment:

Con los empresarios no existe ningn tipo de relacin. Tiene que ver mucho con la
concepcin de educacin que se tiene y con la construccin del proyecto educativo, ellos
han planteado por ejemplo el asunto de los bonos en educacin, es una forma de
privatizaci n de la educacin que ya tiene mucho, entonces son visiones opuestas y eso ha
hecho que no haya relacin con ellos (DI1)

Ante esta acendrada creencia, el establecimiento de mecanismos de colaboracin entre

la CNTE y la clase empresarial es poco probable a menos que surja otra creencia central
de poltica que los aglutine. Como se ver ms adelante, esto no significa que la
coalicin disidente no haya establecido coaliciones con otros actores; por ejemplo, las
creencias de poltica de los maestros disidentes de Morelos son compartidas por un

32
Recientemente se pudo apreciar la alianza de la CNTE con diversos sindicatos para protestar por los
nuevos reglamentos de la ley del ISSSTE aprobada en marzo de 2008.

65
grupo de acadmicos de la UNAM, lo cual posibilit el establecimiento de una
coalicin promotora entre ambos. Esto podr analizarse de manera ms puntual en
secciones posteriores.

B. Recursos

La influencia de la coalicin disidente del SNTE se ve restringida por los escasos

recursos polticos que posee en comparacin con los de la coalicin dominante. La
CNTE, carece de una autoridad legal para disear polticas educativas e inclusive, de
acuerdo con Muoz (2008), su reconocimiento oficial como un sindicato disidente es
inviable ya que los gobiernos federales o estatales difcilmente le daran el registro
sindical a los disidentes y menos an si tienen un carcter de independientes (2008:
386). Adems, la coalicin disidente cuenta con pocos recursos financieros y aunque la
CNTE tiene liderazgos personalistas fuertes difcilmente se puede hablar de una figura
como Elba Esther en el caso del comit nacional, que mantenga el control indiscutible
en alguna seccin controlada por esta corriente sindical (Muoz, 2008:411)

Aunado a lo anterior, cuando se explor en este estudio la posibilidad de que los

disidentes tuvieran una voz a travs de un medio de informacin impreso, la reaccin
del reportero con el que hablamos fue la siguiente: si entrevistamos a maestros
disidentes se nos cae la nota. Segn una maestra en servicio:la nica percepcin que
tengo de la Coordinadora es que son un grupo de conflicto pero nada ms, no tengo
conocimiento sobre qu estn luchando o porqu derechos (DO4). A pesar de estos
testimonios negativos en relacin a la coalicin disidente del magisterio, la demanda de
la CNTE por lograr una democratizacin sindical, es una creencia de poltica capaz de
posibilitar coaliciones con otros participantes de poltica, por ejemplo, con intelectuales,
investigadores y acadmicos.

Pero, sin duda el principal recurso poltico de la CNTE son los grupos de movilizacin.
Segn una maestra disidente, los aciertos de la lucha sindical de la CNTE a lo largo de
la historia han sido:

La combinacin, creacin y uso de distintas formas de lucha: mtines, bloqueos,

manifestaciones, paros escalonados e indefinidos, plantones, caminatas, marchas masivas
con sus variantes que en ms de una ocasin desbordaron el Zcalo y el uso de distintos
tipos de prensa en la difusin del conflicto y la creatividad de los maestros para hacerse de
recursos econmicos y poder sostener este movimiento (Lpez, 2008: 111)

3. Otras coaliciones promotoras

Las coaliciones promotoras que describimos en este apartado no son los nicos actores
relevantes en el la implementacin de los concursos de oposicin. Existen otros
participantes de poltica como los gobiernos de los estados y las organizaciones de la
sociedad civil (OSC), entre otros, que tienen una intervencin activa en el proceso de
implementacin de los concursos.

Es evidente que, tanto los gobernadores como las OSC, tienen redes de coordinacin
entre ellos. En el caso de los estados existe un espacio institucionalizado para expresar
la voz de las entidades federativas que es el CONAEDU y en el caso de las
organizaciones de la sociedad civil existe el Consejo Ciudadano Autnomo por la
Educacin (CCAE). Aunque ambas instancias, CONAEDU y CCAE podran ser

66
analizadas como coaliciones promotoras, nuestra informacin tanto documental como
emprica es insuficiente para dar cuenta de esto.

Lo anterior no significa que la intervencin de los gobiernos de los estados y de algunas

OSC sea obviado en nuestro estudio, ya que como se ver en el siguiente captulo, estos
actores son incluidos como participantes de poltica (con creencias y recursos
independientes) pero no al nivel de coaliciones promotoras.

II. Meritocracia. Se eligen a los mejores docentes a partir de un

examen de seleccin?

La creencia central de poltica que subyace en el diseo de los concursos de oposicin

es el de lograr mediante el mrito individual una posicin o puesto pblico. En el caso
de los profesores de educacin bsica esta exigencia es clave pues se trata de nada ms
y nada menos de la formacin de las nias y nios mexicanos. Segn Goldthorpe (1997)
la meritocracia ha sido una demanda creciente de las clases medias las cuales han
postulado que los puestos de responsabilidad al servicio del Estado sean asignados a
partir de competencias demostrables de los individuos y no por nepotismo, corrupcin o
compra de los puestos. El acceso a las posiciones pblicas debe darse entonces por los
logros educativos de las personas, por su xito en exmenes de competencia y por la
conclusin exitosa de formas prescritas de capacitacin y entrenamiento (Goldthorpe,
1997)

Asimismo, la nocin de meritocracia implica que el talento y la capacidad de las

personas son los factores determinantes para tener xito y ascender en la escala social.
De acuerdo con Hayek es benfico para el funcionamiento de las sociedades que los
individuos consideren que su bienestar depende de su propio esfuerzo y de sus
decisiones [] aunque existe el riesgo de una exagerada confianza en las propias
habilidades (citado en Goldthorpe, 1997: 676). A pesar de los efectos sociales
positivos de la meritocracia (e.g la motivacin de los individuos y el desarrollo de su
capacidad de agencia) hay un problema central para su consecucin; definir qu
representa el mrito y ms an, asegurar los criterios pertinentes para evaluarlo.

Es posible considerar como mediciones proxys del mrito al nivel educativo de las
personas (como un indicador de su conocimiento), sus habilidades (lectura, escritura) y
su flexibilidad mental y capacidad de aprender (Thorow 1972, 1984 citado en
Goldthorpe, 1997). Adems, en las sociedades post industriales se ha incrementado el
uso de evaluaciones de tipo cualitativas que incluyen aspectos tales como la
personalidad (e.g. disposicin de trabajar en equipo) y el estilo de vida de las personas
(e.g. facilidad para viajar), las cuales buscan identificar cualidades como la lealtad, el
compromiso, y la adaptabilidad (Goldthorpe, 1997).

Los indicadores anteriores son pertinentes para estimar el mrito de las personas, pero
no existe un consenso social sobre su utilizacin. La medicin del mrito puede variar
dependiendo de los contextos y/o de los sectores sociales y econmicos que se estn
considerando. Lo que es importante resaltar en este reporte es que la propuesta de la
Alianza por la Calidad de la Educacin de asignar las plazas docentes se sustenta en la
identificacin del mrito de los aspirantes y el mecanismo que se utiliz para evaluarlo
fue un examen de seleccin. La primera parte (identificacin del mrito) despert la

67
simpata y el apoyo de distintos actores aunque la forma de medir ese mrito (exmenes
estandarizados) gener lo contrario. Esto se discutir ms adelante.

Pocos negaran que un examen de ingreso al servicio docente de la educacin bsica es

un criterio ms moderno y pertinente para la asignacin de plazas que las prcticas
discrecionales y clientelares de la burocracia sindical. Sin embargo, para que este
instrumento de evaluacin contribuya a la seleccin efectiva de los mejores docentes es
necesario garantizar su validez y confiabilidad. Esto implica, que sea diseado con
estndares elevados de calidad metodolgica y tcnica de forma que los aspectos y
dimensiones de inters sean revelados en forma completa y adecuada, como menciona
el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa sobre otros mecanismos de evaluacin
(INEE, 2006: 5)

Por las razones expresadas aqu, la iniciativa de asignar plazas a partir de un examen de
seleccin es intrnsecamente valiosa, pero el uso de este mecanismo despierta varias
interrogantes; por ejemplo, con qu criterios se diseo el examen de ingreso al servicio
docente? Qu competencias se priorizaron? Cules fueron las caractersticas de las
preguntas y cules las ponderacione s para calificar las mismas? Contribuye el examen
introducido por la SEP a definir un perfil del maestro de educacin bsica? Cmo fue
el proceso de evaluacin de los aspirantes? En lneas posteriores se respondern a estos
cuestionamientos.

III.Normas y leyes. Bases de la estructuracin de polticas

Uno de los aspectos centrales de la perspectiva de arriba abajo en la literatura de la

implementacin son las leyes, estatutos y ordenamientos jurdicos y judiciales. En este
sentido, la Alianza nos ofrece interesantes lecciones pues, segn Barrera (2009), no
existe ningn instrumento jurdico verdaderamente vinculante que asegure que
permanezca la realizacin de los concursos de oposicin derivados de la Alianza 33 . Su
permanencia depende de factores menos tangibles de la coalicin dominante.

Curiosamente, lo que s est estipulado en la ley, es que el SNTE tiene la facultad de

asignar la mitad de las plazas de nueva creacin de manera libre y segn mejor le
convenga. Esta prerrogativa de la burocracia sindical se me nciona como sigue en Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE):

Las plazas de ltima categora de nueva creacin o las disponibles en cada grupo, una vez
corridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocurrieren, y previo
estudio realizado por el Titular de la Dependencia, tomando en cuenta la opinin del
Sindicato, que justifique su ocupacin, sern cubiertas en un 50% libremente por los
Titulares y el restante 50% por los candidatos que proponga el Sindicato (LFTSE, Captulo
3, Artculo 62).

Esto significa que el sindicato puede otorgar las plazas por mecanismos distintos al
mrito de los aspirantes ya que la ley as se lo permiten. Adems de la anterior, existen
otro tipo de reglamentos muy particulares que estn relacionados con la seleccin de los
nuevos trabajadores de la educacin; por ejemplo, en el Artculo 43 de la LFTSE se
menciona que:

33Ivn Barrera escribe esto en el informe, Contra la Pared: estado de la educacin en Mxico 2009, de la asociacin Mexicanos Primero, que es una iniciativa
ciudadana independiente y plural respaldada por empresarios mexicanos.

68
 Son obligaciones de los titulares a los que se refiere este artculo preferir en igualdad de
condiciones, de conocimientos, aptitudes y de antigedad, a los trabajadores sindicalizados
respecto de quienes no lo estuvieren; a quienes representen la nica fuente de ingreso
familiar; a los Veteranos de la Revolucin; a los supervivientes de la invasin
norteamericana de 1914; a los que con anterioridad les hubieren prestado servicios y a los
que acrediten tener mejores derechos conforme al escalafn (Artculo 123, Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado).

De acuerdo con Flores-Crespo (2009), al no actuar sobre este tipo de aberraciones

legales los legisladores y sus partidos son cmplices de la mala calidad educativa, ya
que dejan que las leyes privilegien a una casta (sindicalizados, veteranos,
supervivientes, etctera) sobre otras personas que pueden tener mayores capacidades
intelectuales para dedicarse de manera ms profesional a la educacin.

Los legisladores pueden darle rumbo a las polticas tanto asignando recursos a ciertos
proyectos como la Alianza como proponer iniciativas, discutir leyes y aprobar reformas
legales. En este sentido, no olvidemos que, como reporta Observatorio Ciudadano de la
Educacin (2009), el 30 de octubre de 2008 el grupo parlamentario del Partido Accin
Nacional propuso una iniciativa para modificar la Ley General de Educaci n y agregar a
las atribuciones de la SEP la de fijar los lineamientos generales de carcter nacional
para la asignacin de plazas vacantes y de nueva creacin, mediante la aplicacin de
exmenes de oposicin sujetos a mecanismos transparentes, imparciales y legales, que
acrediten la preparacin acadmica y pedaggico para el ejercicio de las funciones
docentes (OCE, 2009:29). Quizs detrs de esta propuesta estuvo Santiago Creel,
senador de la repblica y figura central del PAN, quien expres:

Debemos transformar lo que ha sido este camino de la alianza por la calidad educativa en
ley, que no sea slo un acto voluntario del sindicato ni gobierno lo que vaya determinando
el xito o el avance de esa naturaleza, sino que sea obligatorio el proceso evaluatorio de
maestros y alumnos 34

Pese a que tena el respaldo de todo el Consejo Poltico Nacional del PAN, la iniciativa
de Santiago Creel no prosper y sera bueno buscar, en investigaciones futuras, las
explicaciones a ello. Que la Alianza emprenda una poltica buscando sobreponerse a un
ordenamiento legal como el que marca la LFTSE es un atributo interesante para el
anlisis de su proceso de implementacin.

IV. Primeros concursos. Ilustraciones de una planeacin corporativa

Aunque se esperaba que los procesos de negociacin para definir las bases de los
concursos fluyeran relativamente rpido entre la SEP y la dirigencia sindical, este punto,
como bien observ Barrera (2009), se complic por fuertes discrepancias entre ambas
partes. La Alianza sali a la luz el 15 de mayo de 2008 pero fue hasta el 27 de julio del
mismo ao que se dieron a conocer las primeras convocatorias para el ingreso al
servicio docente por la va de los concursos de oposicin. Sobre el diseo de los
concursos, valdra la pena resaltar varios aspectos para comprender mejor el proceso de
implementacin: (1) la participacin de los estados en los concursos (2) el organismo
evaluador y (3) la participacin de una organizacin no gubernamental, Transparencia
Mexicana, que fungi como observador del proceso. Analicemos el primer aspecto.

34 Santiago Creel en entrevista con Alejandro Snchez en El Excelsior , Creel logra respaldo para contener a Elba, 05.03.10

69
Es necesario resaltar que a pesar de lo previsto en el plan de trabajo de la Alianza, no
todas las nuevas plazas y vacantes se sometieron a concurso. De tal manera, en la
primera convocatoria se propuso que:

Se concursaran las plazas no escalafonarias, tanto las de jornada como las de hora-
semana-mes.
Se concursaran 100 por ciento de las plazas federales de nueva creacin, entre 70 y 80
por ciento de las plazas federales con vacante definitiva, 30 por ciento de las plazas
estatales de nueva creacin y el 50 por ciento de las plazas estatales con vacante
definitiva. es importante destacar que el restante 50% de las plazas no sometidas a
concurso son asignadas directamente por el SNTE (Barrera, 2009:120 nfasis
agregado).

Como se puede observar en la Tabla 1, slo se sometieron a concurso 6,394 plazas

estatales y federales en la primera convocatoria. De acuerdo con Barrera (2009) esto
significa un poco ms de 17 por ciento del total de plazas liberadas al ao (36,764), el
porcentaje restante y mayor se ocuparan mediante los mecanismos tradicionales de
asignacin (Barrera, 2009:120).

Esta investigacin corrobor lo planteado por Barrera. Haba un mecanismo dual para
asignar las plazas: una era el concurso y la otra las clsicas prcticas clientelares. Los
testimonios de una maestra y de una directora de una escuela primaria en el Estado de
Mxico son elocuentes.

Las plazas se siguen vendiendo. Conozco personas muy cercanas que estn por jubilarse y
que todava estn con los estatutos anteriores y tienen el derecho de heredar o vender su
plaza. En el caso de una persona conocida, como no tena personas cercanas ni familiares a
quien dejrsela la vendi [] Y en mi caso particular, yo vengo de otro estado [Veracruz] y
me vine a incorporar a otro estado [Estado de Mxico] con una nueva plaza. Primero fui a
mi sindicato a hacer un cambio de estado pero resulta que para eso se tardan ms de un ao
y como me encontr con muchas trabas tuve que pedir un favor (D04).

En este testimonio destaca la capacidad de negociacin de la burocracia del SNTE para

establecer lazos de complicidad entre entidades federativas. En el siguiente testimonio,
se corrobora, gracias al personal directivo de una escuela, que los sistemas de
asignacin de plazas inter generacionales siguen operando.

Los hijos [de los maestros] que solicitan plazas en esta escuela, todos tienen preparacin
como docentes, terminaron su educacin con licenciatura en educacin primaria. Entonces
no hay problema. Hacen bachillerato, entran a la UPN o a la normal y terminan sus estudios.
Ya que estn titulados y si el maestro se jubila, solicita que se le apoye y se le de la plaza a
su hijo. Pero [los hijos] tienen el perfil. No estamos metiendo otros perfiles a la educacin
(DO2)

Que haya dos caminos para lograr una plaza, podra desincentivar a los maestros a
apoyar los concursos de oposicin en particular y en general, la Alianza. El siguiente
testimonio de una autoridad educativa estatal as lo confirma.

Ha habido desencanto porque no se estn concursando todas las plazas que existen. Por
ejemplo, las plazas interinas y hay un margen considerable de stas (ver. Art. 43 de plazas
interinas) [] Es muy dinmico el movimiento de las plazas: estn las de los profesores que
se jubilan, los que se mueren o cambian de residencia y las plazas de programacin

70
 detallada que tiene la SEP. Adems, hay vaguedades en el nuevo ingreso al entrar ya que los
interinatos se siguen dando a los hijos de los docentes (FU3)

Lo manifestado en los testimonios anteriores, adems de evidenciar ineficacias en la

implementacin de la poltica de profesionalizacin de docentes, agudiza la necesidad
de hacer pblicas las estadsticas sobre las plazas para profesores directores y
autoridades educativas. Se desconoce cu ntas plazas hay, cul es su distribucin por
entidad federativa y sobretodo, la periodicidad con la que estas se renuevan. Al tener
acceso a este recurso de informacin, las coaliciones promotoras y en general los
participantes de poltica, podran generar un contexto de exigencia pblica ms slido
que abone hacia un proceso de implementacin menos difcil. 35

Pero entrando al terreno de la intergubernamentalidad, es necesario preguntar: Qu

estados apoyaron los acuerdos sobre ingreso y promocin de la ACE? Segn
informacin proporcionada en la Cuadro 8, tan slo siete estados sometieron plazas
estatales a concurso en la primera convocatoria. Estos estados fueron Guanajuato (417),
Jalisco (357), Nuevo Len (286), Yucatn (170), Chiapas (157), Sonora (60) y
Aguascalientes (1). En conjunto, las siete entidades federativas concursaron 1,407
plazas de las cuales 33 por ciento fueron plazas para profesores de nuevo ingreso y 67
por ciento plazas para docentes en servicio. El resto de las entidades federativas no
incorporaron plazas estatales al primer concurso y en los estados de Michoacn y
Oaxaca no se concursaron ni siquiera las plazas federales.

Por otro lado, en Coahuila, se bloquearon algunas de las sedes de los exmenes por lo
que la aplicacin de los exmenes se tuvo que posponer (Barrera 2009). Estas
manifestaciones de rechazo resaltan la importancia de estudiar los procesos de
implementacin de polticas bajo marcos de anlisis que logren capturar lo ocurrido en
los distintos planos (layers) de gobierno y de poder. La Alianza resalt esta necesidad
pues distintos gobiernos de los estados se mostraron inconformes con su diseo y
operacin. Veamos el testimonio de un funcionario del gobierno estatal de Zacatecas.

[Con la Alianza] se dio un pacto unilateral y obviamente estamos frente a un problema []

la implementacin de la alianza s necesita a los estados, pero si vamos a ser empleados o
simples pagadores de sus proyectos y programas, indudablemente esto va a tener poco xito
(Flavio Campos, Secretario de Educacin de Zacatecas, en entrevista, Reforma; 29.07.08)

Este testimonio ilustra lo dicho por algunos tericos de la implementacin, sobre todo aqullos
ligados a la perspectiva de abajo hacia arriba. Como se dijo en el Capitulo 2, quizs una de las
contribuciones del enfoque de abajo hacia arriba haya sido la necesidad de poner
atencin a un nivel de gobierno ms real que el de la alta jerarqua, en donde existen
rutinas, intentos de los burcratas de a pie para rebasar la incertidumbre que generan
las decisiones de los altos funcionarios y la presin del trabajo cotidiano. El resultado
de todas esas interacciones es lo que forma las polticas, segn Lipsky (citado en Hill y
Hupe, 2006).

Por su parte, el gobernador de Coahuila calific el primer concurso de la Alianza como

una burla grosera que slo 40 plazas haya concursado la SEP para atender a 40 mil
maestros y enftico dijo: slo se respaldar el acuerdo si se sujeta a una serie de

35
Al estar escribiendo estas notas, se tiene noticia que el 30 de junio se dar a conocer el Registro Nacional de Escuelas, Alumnos y Maestros (Rename) que
ofrecer informacin sobre el nmero de maestros.

71
estndares de transparencia y ampla sus beneficios para los maestros Coahuilenses
recin egresados (Humberto Moreira, Gobernador de Coahuila, Reforma, 2008)

Qu incentivos existan para los estados de apoyar la Alianza y sus concursos si los
gobiernos de las entidades federativas no fueron considerados en el diseo de la misma?
Adems, era muy difcil que la coalicin dominante SEP-SNTE impulsara una
ejecucin exitosa pues por un lado, se le cuestionaba su autoridad y por otra, no tena un
recurso legal para impulsar la participacin de los estados. Otro punto de anlisis en el
proceso de implementacin es que anterior a la Alianza, haba algunos estados que ya
haban introducido concursos para asignar plazas. De acuerdo con la Secretaria de
Educacin (2005) a finales de la administracin de Vicente Fox 15 estados aplican y
perfeccionan procedimientos de evaluacin para la asignacin de plazas [] Por lo que
se refiere a los concursos de oposicin algunos estados registran avances en el
establecimiento de acuerdos con las correspondientes secciones del Sindicato de
Trabajadores de la Educacin (SEP, 2005: 195-196). Uno podra pensar que la Alianza
se mont en estos mecanismos para operar y que por lo tanto, su implementacin
pudo haber sido ms eficaz. No obstante, uno de nuestros informantes afirm lo
siguiente:

Los estados que ya tenan un proceso [previo de realizacin] de concurso de oposicin

sufrieron una recada en eficacia [con la introduccin de la ACE]. El concurso ahora es peor
que como sola ser porque tienen que esperar a las convocatorias nacionales. Decisiones que
antes se tomaban al interno ahora tienen que ser de manera ampliada, muchos de ellos
tenan instrumentos que consideran que eran ms completos, ms precisos, incluso ms
exigentes que a los que se est recurriendo ahora. Entonces, para los estados que ya tenan
un concurso, el concurso nacional experiment un retroceso. Por otra parte, para los que no
tenan un concurso, se experiment como una amenaza a la gobernabilidad, especialmente
aquellos estados que seguan teniendo el trato con las normales de garantizar una plaza,
aunque no estuviese ligado a las necesidades educativas planeadas, como el caso de
Guerrero en el que haba este compromiso histrico que incluso est reflejado en algunos
documentos of iciales de que todo egresado de cualquier normal del estado tendra
garantizada su plaza, con todas las caractersticas de las plazas, con su definitividad por
ejemplo (EM1 itlicas agregadas)

De acuerdo con Barrera (2009) los estados que se vieron perjud icados por la
introduccin de la Alianza fueron: Baja California, Colima, Quintana Roo, Tabasco,
Tamaulipas, Veracruz y Yucatn. La excepcin fue el estado de Nuevo Len, pues a
pesar de que ya realizaba concursos no enfrent mayores dificultades. En estos estados
se sugiere un estudio futuro sobre implementacin para indagar las causas de estos
avances y retrocesos. Es tambin importante hacer notar que el testimonio arriba
presentado corrobora la falta de incentivos (gobernabilidad) de los gobiernos de los
estados para impulsar la Alianza.

Qu aprendizajes recogemos de la evidencia aqu recopilada? En primer lugar que el

grado de efectividad en la implementacin de la Alianza responde a un problema de
diseo de polticas. No haber incluido a las entidades federativas en el proceso de
polticas gener problemas. Si el Presidente de la Repblica y los dirigentes sindicales
crean que unindose podan echar a andar sus propuestas por muy valiosas que fueran
los ejecutores de las mismas se encargaron de cuestionar tal visin. Esto corrobora
que, en algunos casos, el corporativismo no es tan eficiente como algunos tericos lo
piensan.

72
 Cuadro 8.- Distribucin de la cantidad de plazas a concurso por entidad federativa
2008-2009
Entidad Plazas Estatales Plazas Federales Total
de
Nuevo Docentes Total Nuevo Docentes Total Plazas
ingreso en plazas ingreso en plazas
servicio estatales servicio federales
Aguascalientes 1 0 1 15 13 28 28
Baja 0 0 0 46 53 99 101
California
Baja 0 0 0 0 9 9 9
California Sur
Campeche 0 0 0 18 7 25 25
Coahuila 0 0 0 16 14 30 30
Colima 0 0 0 3 5 8 8
Chiapas 47 110 157 93 937 1030 1187
Chihuahua 0 0 0 64 61 125 125
Distrito 0 0 0 21 21 42 42
Federal
Durango 0 0 0 24 23 47 47
Guanajuato 126 291 417 81 259 340 757
Guerrero 0 0 0 0 102 102 102
Hidalgo 0 0 0 6 0 6 6
Jalisco 107 250 357 96 824 920 1277
Mexico 0 0 0 207 86 293 293
Michoacan 0 0 0 0 0 0 0
Morelos 0 0 0 24 21 45 45
Nayarit 0 0 0 2 2 4 4
Nuevo Len 174 112 286 44 352 396 682
Oaxaca 0 0 0 0 0 0 0
Puebla 0 0 0 53 72 125 145
Quertaro 0 0 0 14 56 70 76
Quintana Roo 0 0 0 20 23 43 47
San Luis 0 0 0 16 124 140 148
Potos
Sinaloa 0 0 0 16 19 35 40
Sonora 60 0 60 31 31 62 129
Tabasco 0 0 0 3 4 7 10
Tamaulipas 0 0 0 35 39 74 80
Tlaxcala 0 0 0 8 0 8 8
Veracruz 0 0 0 358 356 714 714
Yucatn 0 170 170 0 38 38 208
Zacatecas 0 0 0 0 21 21 21
Totales 473 934 1407 1373 3572 4945 6394
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por Barrera (2009)

V. Segundo concurso. Ms actores, menor simulacin?

De 2008 a 2009 hubo un cambio importante en trminos de implementacin de la

Alianza. La participacin de las entidades federativas se increment de siete a 13 y los
estados que se incorporaron fueron Chihuahua, Durango, Nayarit, Quertaro, Veracruz
y Zacatecas. Adems, el nmero de plazas, tanto federales como estatales que se

73
sometieron a concurso tambin ascendi. La cantidad de plazas federales de jornada
completa que se concursaron pas de ser 4,945 en 2008 a 12,246 en 2009, mientras que
las plazas estatales de jornada concursadas pasaron de ser 1,449 en 2008 a 4,387 en
2009 (Barrera, 2009). La tasa de cambio fue de 142 por ciento en la cantidad de plazas
federales y de 202 por ciento en las estatales.

Si bien el avance en trminos cuantitativos es insoslayable, los problemas persistan.

Por ejemplo, ms de la mitad de las entidades federativas no concursaron plazas
estatales en la segunda convocatoria y, nuevamente, tanto en Michoacn como en
Oaxaca no se concursaron ni siquiera las plazas federales. Para Barrera (2009) la baja
participacin de los estados expone de nuevo la fragilidad de este arreglo y la
influencia que ejercen las secciones sindicales del SNTE y los sindicatos disidentes en
el resto de los estados (Barrera, 2009: 129).

Para el segundo concurso, parece que se aprendi una leccin: era importante incorporar
a las entidades federativas en este acuerdo y olvidar que en el anuncio de la Alianza se
portaban como principales impulsores el presidente y la dirigencia sindical. Dio
buenos resultados este movimiento? En qu trminos fue benfica la inclusin de los
estados? Analicemos el punto.

Anexos tcnicos: Punto de negociacin poltica y la calidad educativa?

Al hacer una revisin de las convocatorias por estado, se puede observar que los
requisitos para participar en los concursos son variables. Por ejemplo, para el segundo
concurso, en algunos estados como Colima y Guerrero, adems de la acreditacin del
examen de conocimientos, se les solicit a los aspirantes un certificado mdico de buena
salud, en Chihuahua se le puso lmite a la edad (menor de 45 aos), en Morelos se les
exigi una carta de no antecedentes penales y en Sonora adems de realizar un examen
psicomtrico se les solicit que acrediten no tener adicciones a partir de una evaluacin
que estar a cargo de instituciones de seguridad social en el Estado En otras palabras,
en Sonora al igual que en Baja California se pidi a los aspirantes un examen antidoping
36
. Tambin, en algunos casos, variaban las escuelas de procedencia de los aspirantes.
De esta forma y como comunic la prensa, haba casos en que jvenes aprobaban el
examen pero se les informaba que quedaba sin efecto su contratacin por no cubrir el
perfil acadmico. La razn? La maestra no haba egresado de la Nacional de
Educadoras de Jardines de nios (nota de Mirtha Hernndez, Reforma, 13.09.09)

Que varen los requisitos hace pensar que cada estado negoci con sus secciones
sindicales los requisitos. Esto resarce el hecho de haber excluido a los estados en el
diseo de los concursos pero tambin apunta hacia un problema: que la negociacin est
basada en factores ajenos al mrito acadmico para lograr una plaza. Si cada estado
estipula sus propias reglas para abrir las convocatorias se resuelve un conflicto entre
estados y secciones sindicales pero no se abona el camino hacia la calidad acadmica
pues se rompe un principio de equidad entre entidades y sus participantes. Adems, se
abre a evidentes polmicas como la siguiente que una maestra comenta. Pasar el examen
de oposicin no es garanta de que obtengas una plaza, porque si el psicomtrico no lo pasaste
pues ya te fregaste, ya te atoraron y nunca te dan revisin de examen (DO4).

36
informacin disponible en http://www.concursonacionalalianza.org/?p=anextec

74
La negociacin basada en intereses propios de los estados ms que en un principio
meritocrtico la confirma Observatorio Ciudadano de la Educacin (OCE) al afirmar
que el concurso de 2008 fue manejado por las secciones sindicales en acuerdo con los
gobernadores y en muchos casos se decidi limitarlo para ciertos aspirantes y no dar
amplia difusin a las convocatorias para controlar el flujo de los eventuales interesados
(OCE, 2009b). Es decir, los concursos resuelven un problema poltico y de
gobernabilidad del sistema educativo pero a costa de la calidad educativa. Con estos
antecedentes, es muy difcil que se formen coaliciones promotoras de la ACE.

VI. La participacin de Transparencia Mexicana

Con el nimo de dotar a la Alianza de una legitimidad y consenso que no tena en su

origen, la coalicin dominante SEP-SNTE invit a una organizacin no gubernamental,
Transparencia Mexicana (TM) a que diera seguimiento a los compromisos de la
Alianza. De acuerdo con el ex titular de la Unidad de Planeacin y Evaluacin de
Polticas Educativas (UPEPE):

La dirigencia sindical a nivel central hizo una apuesta a la transparencia, en ningn

momento se puso en la mesa no difundir la informacin [de los concursos]; era bastante
predecible que al difundirla el sindicato se sintiera en el banquillo de los acusados, pero
todo lo contrario, estuvo Transparencia Mexicana con nosotros todo el tiempo que dur el
proceso [de los concursos]37 .

TM particip de distintas manera en la Alianza. El presidente del Consejo Rector de

TM, Federico Reyes Heroles calific pblicamente a la ACE como la reforma ms
profunda del presidente Caldern (Reforma, 21.10.08). TM tambin certific a
observadores para monitorear el proceso de los concursos y adems, fue invitado para
formar parte del Consejo Autnomo Ciudadano para el seguimiento de la Alianza junto
con otras OSC38 . Pese a que TM se presenta como una organizacin no gubernamental
que enfrenta los problemas de la corrupcin de manera integral 39 su mera inclusin en
el pacto de la Alianza no ha bastado para desterrar la mala imagen que envuelve a la
burocracia sindical. Para Rodolfo Ramrez, integrante de la agrupacin civil Educacin
y Cambio 40 ., la inclusin de Transparencia Mexicana no basta para convencer a los
maestros de que confen en el [nuevo] mecanismo de asignacin de plazas. En esta
misma lnea una maestra opin:

Se dice que una asociacin civil sin fines de lucro pero que cobra por sus
servicios, llamada Transparencia Mexicana acompaar la instrumentacin de las
acciones de la Alianza. [Pero] los concursos de oposicin tampoco son garanta para
extirpar la corrupcin en la asignacin ya que sta proviene de los grupos de poder
que controlan el SNTE y los charros sindicales. El SNTE seguir teniendo injerencia
en el proceso (Arriaga, 2008).

Incluir a distintos actores en el estudio de la implementacin conduce a considerar los

enfoques sintetizadores. Adems, como ya se ha dicho en el Capitulo 2, uno de los
aportes de los tericos de la implementacin circunscritos a la perspectiva sintetizadora
es que hay factores ms all de las reglas u ordenamientos que pueden acrecentar la

37
Jorge Santibaez en entrevista con Maira Pavn (2008). Un paso irreversible en la transformacin del profesorado, Revista Educacin 2001, no. 1690.
38
Segn Nurit Martnez este consejo tena entre sus objetivos asegurar el monitoreo ciudadano y la contralora social en la reforma educativa; fomentar la
participacin ciudadana y de las organizaciones sociales en el diseo, seguimiento y evaluacin de la poltica educativa ( El Universal , 21.05.2008)
39
http://www.transparenciamexicana.org.mx/quienessomos/transparenciamexicana/ [Consultado 06.04.10]
40 En Sonia del Valle, Ven bajo prueba control de SNTE REFORMA, 13.09.08

75
efectividad de la implementacin. Estos factores son relativamente intangibles como la
confianza o la percepcin que se tiene sobre el grado de poder e influencia de los
participantes de las polticas (la satanizacin o devil shift de Sabatier). En el caso de la
maestra citada arriba es claro que la inclusin de TM no puede borrar la imagen con la
que algunos maestros perciben el papel desempeado por la burocracia del SNTE. Algo
ms es necesario para construir la confianza y con ello, la cooperacin entre actores que
buscan objetivos de poltica similares.

La construccin de confianza y colaboracin en los actuales procesos de poltica en

Mxico es un tema que es necesario analizar con mayor detenimiento. El caso de TM
ejemplifica este punto. Recientemente, algunos comentaristas como Juan Pardinas han
cuestionado si Federico Reyes Heroles, presidente del Consejo Rector de TM, expresa
juicios realmente independientes 41 . Adems, en nuestra investigacin se identific
alguna evidencia de que hubo una ruptura hacia dentro del Consejo Ciudadano que se
propona hacer el seguimiento de la Alianza por desavenencias entre TM y el resto de
las organizaciones de la sociedad civil. Una fuente de estos desencuentros fue que, hasta
la fecha, TM no ha publicado un reporte sobre el seguimiento de la Alianza y sus
procesos de implementacin tal como se haba planeado.

VII. rgano de evaluacin independiente? con carcter federalista

De acuerdo con la primera convocatoria, la evaluacin de los exmenes se iba a efectuar

a partir de un mecanismo transitorio el cual estara acordado y supervisado por la SEP y
el SNTE y, a partir del ciclo escolar 2009-2010, la convocatoria la elaborara un rgano
de Evaluacin Independiente con Carcter Federalista (OEIF). Con este rgano se
esperaba tambin que se redujeran las crticas al hecho de que la Secretaria de
Educacin y la burocracia sindical fueran juez y parte en los concursos pues, como
deca Jos Angel Pescador, ex secretario de Educacin Pblica, esto no era garanta de
que los mejores maestros iban a ser elegidos 42 . La desconfianza de que participara la
burocracia del SNTE en este proceso estaba presente no slo entre maestros y
funcionarios, incluso legisladores se manifestaron en este sentido. Tonatiuh Bravo, ex
presidente de la comisin de educacin de la Cmara de Diputados, expres su
preocupacin por la participacin del sindicato en la seleccin de los maestros y
puntualiz que en este tipo de concursos participan especialistas para dejar a un lado los
intereses tanto administrativos como gremiales. Nunca participa el sindicato43 .

Fue hasta el 13 de Julio de 2009 que la coalicin mayoritaria (SEP-SNTE) da a conocer

la creacin del OEIF que se dijo que tendra autonoma tcnica en el ejercicio de sus
funciones y que su objetivo sera dictaminar tcnica y acadmicamente los criterios de
acreditacin contenidos en las convocatorias nacionales para el concurso de plazas
docentes, las caractersticas de las evaluaciones estatales, las bases de datos con los
reactivos propuestos para integrar los exmenes nacionales y las guas de estudio. El
OIEF estara integrado por 70 especialistas repartidos de la siguiente manera:

o 32 por el SNTE
o 3 por el CEN del SNTE

41
Esto fue a raz de que el martes 23 de Febrero de 2010, Federico Reyes Heroles, elabor junto con Hctor Aguilar Camin y Jorge Castaeda, un
comunicado intitulado No a la generacin del no en el cual se pronunciaron en contra de los legisladores y fuerzas polticas que frenan la implementacin de
las reformas propuestas por el ejecutivo federal. Esta iniciativa, suscrita por un amplio grupo de ciudadanos, despert suspicacias en diversos analistas: por
ejemplo, en opinin de Juan Pardinas : A los ojos de algunos, el simple hecho de coincidir con la propuesta presidencial transform a un grupo de ciudadanos
independientes en porristas incondicionales del gobierno (Juan E. Pardinas, La pedagoga autoritaria. REFORMA, 28.02.10)
42 Citado en del Valle, S. Desconfan de SEP-SNTE. REFORMA. 07.29.08
43 En Sonia del Valle. Desconfan de SEP-SNTE. REFORMA. 07.29.08

76
 o 32 por las entidades federativas uno por cada autoridad educativa estatal y la
Administracin Federal de servicios educativos del D.F
o 3 por la SEP 44

Como se puede ver, 38 de los 70 miembros de la comisin son designados por la SEP y
el SNTE. Con ello esta coalicin controla ms del 50 por ciento del total de los
integrantes de este rgano de evaluacin y por lo tanto, no queda claro con respecto a
quin adquiere su carcter de independiente. Asimismo, aunque se incluyeron a
representantes de las entidades federativas y se estipul que no fueran autoridades de las
secretarias de los estados ni dirigentes sindicales, esto se vuelve complicado pues se
habla de que habr 32 especialistas por cada autoridad educativa estatal.

Los nombres de los especialistas que conforman el OEIF ya se hicieron pblicos y esto
podra servir para crear la confianza en este rgano tcnico o para saber preguntarse si
el trmino de independiente no aplica en este caso. Esta observacin no es trivial. Los
estados, a travs de sus secretarias pueden estar vinculadas fuertemente con la
dirigencia del SNTE (vase Santibez, 2008 u Ornelas, 2008 y sus tesis sobre la
colonizacin de la SEP por parte de la dirigencia sindical)

VIII. Diseo del examen. El mrito y la prdida de oportunidades

La Alianza propuso el diseo y aplicacin de un examen para, supuestamente, as

seleccionar a los mejores maestros y otorgarles una plaza de trabajo. Con ello se quera
demostrar que aquellos aspirantes a profesores de educacin bsica deban de mostrar
las habilidades necesarias para ensear. Habra un examen por cada tipo de plaza a
concursar. Para los docentes en servicio se aplicaron 19 versiones diferentes de
exmenes y para los aspirantes de nuevo ingreso al servicio docente se cont con 17
versiones (Barrera, 2009). De acuerdo con la Secretaria de Educacin Pblica, en todos
los exmenes se consideraron las siguientes dimensiones:

Dominio de los contenidos programticos: propsitos y enfoque de la enseanza en el

nivel educativo y conocimiento disciplinario.
Competencias didcticas: conocimiento de formas y estrategias para favorecer el
aprendizaje y su evaluacin, as como de materiales para la enseanza.
Habilidades intelectuales especficas: redaccin y comprensin lectora.

La seleccin de los reactivos para evaluar estas tres dimensiones se efectu a partir del
banco de reactivos de evaluaciones piloto que se llevaron a cabo en siete entidades
federativas. Pese a este acierto tcnico, la ponderacin que tena cada uno de las tres
dimensiones en la calificacin final de los exmenes no se hizo explicita en las
convocatorias. Al tener este tipo de omisiones es posible que surjan voces de rechazo,
pero, el cuestionamiento tambin incluye al mrito y a la evaluacin de los profesores?

Uno de los hallazgos ms sobresalientes de esta investigacin es que los distintos

participantes de poltica, incluyendo, a los profesores entrevistados no rechaza ron la
idea del mrito que subyace a los concursos de oposicin. Los maestros entrevistados
manifestaron estar de acuerdo con demostrar sus competencias a partir de evaluaciones
y que sean los mejores quienes ocupen las plazas. Veamos los testimonios.

44 (Ver http://www.concursonacionalalianza.org/docs/folletoOEIF.pdf Consultado el 19.02.08)

77
 Yo si estoy de acuerdo en que se compita por la plaza. Hay gente muy capacitada que lo
puede hacer. Yo pude haber competido por una plaza, pude haber presentado un examen de
oposicin y estoy muy segura que lo hubiera pasado, porque tengo la capacitacin necesaria
y suficiente para poder obtener una plaza (DO1)

el hecho de que haya concursos para obtener una plaza si se ve muy bien [] muy
profesional (DO3)

Nosotros no le tememos al asunto de la evaluacin, el asunto es cmo lo implementan ellos

[Coalicin SEP-SNTE] Esto es importante mencionarlo porque despus todo, el mundo cree
que nosotros no queremos evaluarnos o no queremos la evaluacin. Lo que no queremos
son esos criterios. Por ejemplo, en el examen slo son preguntas estandarizadas, es su nico
mecanismo para decir si un maestro tiene una plaza o no la tiene, si es merecedor o no de
eso. Y en el caso de la probable certificacin de los maestros, tambin tiene que ver con los
exmenes estandarizados o sea, no te evalan en un contexto amplio en donde tu tengas que
presentar un proyecto ah en la escuela con el apoyo de la comunidad, no slo de la
comunidad en general, tambin de la comunidad escolar, alumnos, los dems maestros; es
decir, no presenta ese tipo de criterios un examen estandarizado. Y a nosotros francamente
nos parece reduccionista el criterio (DI1).

Si somos honestos, el examen no est enfocado en los conocimientos que realmente se

necesitan o en las competencias que verdaderamente se necesitan tener para estar frente a un
grupo [] Yo estoy totalmente en contra del examen, lo que preguntan no es acorde a mi
formacin ni a mi prctica docente [] (DO6)

Que exista una creencia central (en el mrito) que unifique actores entorno a un
programa o a una poltica muestra la validez de considerar a las creencias y no slo
los intereses - como buenos descriptores de la conducta de los actores y con ello, poder
comprender mejor el cambio en la poltica, tal como afirman Sabatier.

El proceso de implementacin de la ACE sufri un shock interno en palabras de

Sabatier y Weible (2007). Al haber grandes fallas de las polticas y conductas de la
coalicin dominante (SEP-SNTE) como no haber incluido actores importantes como los
gobiernos de los estados en el diseo del acuerdo, excesivo control de la coalicin
dominante en los procesos de evaluacin45 , mecanismos duales para asignar plazas,
incumplimiento en la asignacin a aquellos maestros que ganaron los concursos, entre
otros, afect fuertemente el sistema de creencias de los participantes de poltica. En
cambio, dicen Sabatier y Weible (2007), para la coalicin minoritaria, los shocks
internos producen una confirmacin de sus creencias centrales de poltica en cuestiones
como por ejemplo, las causas y la seriedad de los problemas, en este caso, la nociva
injerencia de la burocracia del SNTE en los asuntos estrictamente educativos.

Estos shock internos, prosiguen los autores, galvanizan la afiliacin de las coaliciones
minoritarias y, en cambio, para la coalicin dominante los shock internos incrementan
las dudas acerca de sus creencias centrales de poltica (e.g. unindose Presidente, SEP y
SNTE sus polticas educativas son, en automtico, efectivas) y ponen en duda la
efectividad de sus polticas (la Alianza y las acciones que de sta se desprenden).

Otro punto del ECP que ilustra el caso de la Alianza es el uso del conocimiento
especializado que implica disear e implementar polticas relacionadas con la
evaluacin del mrito acadmico. Como se advierte en los testimonios de los profesores

45
El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE) fue excluido del diseo de los exmenes o de formar parte del OEIF de manera ms central.

78
entrevistados, es cuestionable la utilizacin de exmenes estandarizados como
instrumento principal para probar el mtrico y asignar plazas.

Permite un examen estandarizado seleccionar a los mejores maestros? Son pertinentes

y suficientes los rubros que se evalan en el examen de ingreso al servicio docente? El
examen fue diseado con rigurosidad tcnica? Los exmenes estandarizados representan
un criterio limitado para evaluar la labor docente y a partir de ah, asignar un puesto de
trabajo. Sera necesario buscar una evaluacin ms integral de su desempeo. En esta
misma lnea, la UNESCO sugiere que cualidades persona les, tales como el rigor moral,
el sentido de la responsabilidad y de solidaridad, la motivacin, la predisposicin para el
trabajo en equipo y la aptitud para comunicar son condiciones necesarias (UNESCO,
2006 citado en Gmez, 2008: 13)

Criterios de calificacin

Una de las cuestiones ms graves sobre el diseo de los concursos de oposicin es que
la coalicin mayoritaria omiti establecer un nivel mnimo de conocimientos para
ingresar al servicio docente. Qu nmero de aciertos podra referir el perfil adecuado
para formar a la niez? De acuerdo con Jorge Santibez en las convocatorias se
acord elegir a los aspirantes que obtuvieran 70 por ciento o ms [de aciertos] respecto
al puntaje ms alto obtenido en cada entidad. Si en una entidad un maestro contest
correctamente las 80 preguntas del examen, se aceptar a aquellos que acertaron en 56
de las 80 preguntas; pero si en otra entidad el mejor maestro es quien contest 40
preguntas, ah se contratar a aquellos que hayan acertado hasta 29 preguntas.46 . Con
este modo de evaluar, profesores que obtuvieron una calificacin mnima y que fueron
los nicos en el concurso como es el caso de Chihuahua lograron la plaza (Barrera,
2009).

Lo ideal hubiera sido establecer un mnimo nacional y a partir de ah, evaluar a los
docentes. Claro, esto hubiera implicado un mayor nmero de docentes rechazados,
pero tambin hubiera sido claro que lo que se desea, primordialmente, es seleccionar a
los maestros mejor calificados para formar a las nias y nios del pas. Al no fijar un
nivel mnimo de conocimientos en el examen para acceder a una plaza, como se hizo en
la primera convocatoria, se logr solamente asignar plazas por medio de un mecanismo
diferente a la palanca, pero se dej de lado el hecho de cumplir con el mrito y la
calidad.

Este error tcnico trat de corregirse en la segunda convocatoria, en donde ya no se

relativizaron los resultados de cada maestro con respecto a la calificacin ms alta, sino
que el rgano de Evaluacin Independiente con Carcter Federalista (OEIF) acord
que el porcentaje mnimo de aciertos para acceder a una plaza sera el 30%, es decir, al
menos 24 aciertos para el conjunto de los 80 tems (Barrera, 2009:130). Entonces,
de 110 reactivos 47 , 80 eran elegidos para la evaluacin y a partir de ah se fijaron tres
niveles de desempeo: (1) aceptable que se refiere a una calificacin igual o mayor al
punto de corte; (2) requiere nivelacin acadmica, que significa que el docente obtuvo
una calificacin menor al punto de corte, pero mayor al 30% de aciertos; y (3) no
aceptable (calificacin igual o menor al 30% de aciertos). Aquellos profesores que
logren el nivel de aceptable sern los que obtengan la plaza, pero como apunta Barrera

46
Jorge Santibez, ex director de la Unidad de Planeacin de Polticas de la SEP, entrevista para el diario Reforma el da 30.07.08
47
Los 30 r eactivos restantes se utilizaban para un ejercicio de validacin o piloteo, por eso, no cuentan.

79
(2009), slo en el caso de que la disponibilidad de plazas sea mayor a la cantidad de
sustentantes en nivel aceptable, se recurrir a aquellos que hayan obtenido el resultado
requiere nivelacin acadmica. Aquellos que no alcanzaron el nivel fijado por el
OEIF, es decir, la categora no aceptable no podrn ser contratados.

Esta accin de la coalicin dominante ilustra otro de los conceptos del ECP y que se
nombra como policy-oriented learning. Para Sabatier y Weible (2007) el aprendizaje de
poltica es, junto con los shocks externos al subsistema, una forma de alterar la conducta
de los participantes de poltica. Esto representa una bsqueda y adaptacin para
concretizar las creencias centrales de poltica. Este aprendizaje no debe subestimarse
pero podemos afirmar, junto con Ivn Barrera, que aunque se corrigi el error tcnico de
la primera convocatoria los problemas persisten pues el nuevo mtodo contina
permitiendo el ingreso a docentes con conocimientos insuficientes (2009:129) dado
que, entre otras cosas, la puntuacin establecida por el OEIF es muy baja (30% del total
de aciertos). Esto representa que el propsito de impulsar la calidad, que podra ser el
elemento aglutinador de los distintos actores involucrados en el nivel de educacin
bsica, se desdibuje.

IX. Evaluacin como parte de la implementacin

En secciones anteriores se ha logrado develar las deficiencias en el diseo de los

concursos de oposicin: ausencia de actores clave en el diseo, variabilidad en los
requisitos de ingreso por cada entidad federativa, opacidad en los criterios del examen,
criterios de calificacin inapropiados, incumplimiento de algunos actores de orientacin
civil, y control excesivo del proceso de evaluacin por parte de la coalicin mayoritaria
SEP-Burocracia sindical.

Una tesis recurrente en los estudios sobre implementacin es que un mal diseo afecta
la puesta en marcha de las polticas. Uno de los propsitos de esta investigacin es
explorar en qu medida esta tesis se comprueba o no en el caso de la Alianza, a la par
que se pretende analizar el grado de interaccin de actores y coaliciones promotoras en
la implementacin de los concursos de oposicin.

1. Resultados del primer examen

El 11 de agosto de 2008 se efectu el primer examen para docentes en servicio y para

nuevo ingreso al servicio docente. Tres das despus, la SEP dio a conocer los
resultados. De los 73,992 sustentantes que presentaron el examen, 67 por ciento no lo
acredit. Del total de acreditados (24,408), 70 por ciento lo acredit con menos de 70
por ciento de respuestas correctas y nicamente 7,421 sustentantes, acreditaron el
examen con 70 por ciento o ms de las respuestas correctas.

Asumiendo que el instrumento de evaluacin fuera preciso, esto significa que tan slo
10 por ciento de todos los sustentantes tiene los conocimientos y habilidades necesarias
para ocupar una plaza como docente en la educacin bsica. Sin embargo, al haberse
acreditado a sustentantes que no cubren con los requisitos mnimos de ingreso; es decir,
que no alcanzaron 70 por ciento o ms de aciertos en el examen, se incumple que al aula
ingresen los mejores docentes.

80
Esta situacin se agudiza al analizar lo que ocurri en las entidades federativas. Los
estados que tuvieron los porcentajes ms altos de acreditacin de sustentantes que no
alcanzaron el 70 por ciento de las respuestas correctas fueron Guerrero, Tlaxcala,
Nayarit, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Baja California Sur. En estas entidades ms de
80 por ciento de los aspirantes fueron aceptados a pesar de que no alcanzaron 70 por
ciento o ms de aciertos en el examen (ver Cuadro 9). Es esto una alianza por la
calidad?

Cuadro 9. Resultados de los aspirantes a ocupar plazas docentes en el primer concurso

de oposicin (2008-2009)
Acreditados
No acreditados
Con menos del 70% Con igual o ms del
Entidad Sustentantes
de respuestas 70 por ciento de Total
correctas respuestas correctas

Valor % Valor % Valor % Valor %

Aguascalientes 2433 1458 60 723 74 252 26 975 40

Baja California 3297 2002 61 878 68 417 32 1295 39
Baja California 490 220 45 215 80 55 20 270 55
Sur
Campeche 1933 1276 66 495 75 162 25 657 34
Coahuila 3509 2104 60 1032 73 373 27 1405 40
Colima 1264 650 51 431 70 183 30 614 49
Chiapas 2809 1851 66 474 49 484 51 958 34
Chihuahua 1133 618 55 308 60 207 40 515 45
Distrito Federal 1460 607 42 541 63 312 37 853 58
Durango 2403 1510 63 637 71 256 29 893 37
Guanajuato 6323 4602 73 1025 60 696 40 1721 27
Guerrero 330 183 55 133 90 14 10 147 45
Hidalgo 2649 1838 69 549 68 262 32 811 31
Jalisco 6603 4578 69 1367 68 658 32 2025 31
Mexico 2749 1744 63 614 61 391 39 1005 37
Michoacan 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Morelos 2002 1520 76 494 72 188 28 682 34
Nayarit 1114 736 66 331 88 47 12 378 34
Nuevo Len 2487 1552 62 623 67 312 33 935 38
Oaxaca 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Puebla 1746 1000 57 653 88 93 12 746 43
Quertaro 1364 739 54 382 61 243 39 625 46
Quintana Roo 1885 1182 63 538 77 165 23 703 37
San Luis Potos 1421 919 65 371 74 131 26 502 35
Sinaloa 2333 1623 70 510 72 200 28 710 30
Sonora 3175 2209 70 764 79 202 21 966 30
Tabasco 2987 2536 85 394 87 57 13 451 15
Tamaulipas 768 495 64 234 86 39 14 273 36
Tlaxcala 679 485 71 170 88 24 12 194 29
Veracruz 7438 5921 80 1076 71 441 29 1517 20
Yucatn 3679 2627 71 654 62 398 38 1052 29
Zacatecas 1329 799 60 371 70 159 30 530 40
Totales 73992 49584 67 16987 70 7421 30 24408 33

Fuente: Adaptado de Barrera (2009)

81
Dando por sentado que un examen refleje la calidad del docente supuesto muy
controversial estos datos pueden tambin leerse de la siguiente manera. 70 por ciento
de los sustentantes de nuevo ingreso, as como el 60 por ciento de los docentes en
servicio no acreditaron el examen (ver Cuadro 10). Las repercusiones sociales de ello
son graves, pues se le otorga o mantiene la plaza a una persona sin el mrito reflejado en
un examen.

Cuadro 10.- Acreditados de acuerdo con el tipo de aspirante (2008-2009)

Acreditados
Tipo de No
sustentante acreditados
Sustentantes
Con menos del 70% de Con igual o ms del 70% de
respuestas correctas respuestas correctas
Total

De nuevo 54,731 38,069 12,069 4,539 16,662

ingreso
(70%) (72%) (28%) (30%)

Docentes en 19,261 11,515 4,918 2,828 7,746

servicio
(60%) (63%) (37%) (40%)

Total 73,992 49,584 16,987 7,367 24,408

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Barrera (2009).

2. Resultados del segundo concurso

El segundo concurso de oposicin para asignacin de plazas al servicio docente se llev

a cabo el 15 de agosto de 2009. Las estadsticas indican que se present un incremento
del 67 por ciento en la cantidad de sustentantes respecto al primer concurso de
oposicin celebrado el ao anterior. Este incremento nos hace pensar que pese a los
incumplimientos y fallas que ha registrado la Alianza, hay un mayor nmero de
maestros optando por utilizar este medio para lograr una plaza. La pregunta es quin
sern estos demandantes, de qu estados provienen y cul es su relacin con las
dirigencias sindicales.

Pero volviendo a la descripcin del segundo concurso, 66 por ciento de las nuevas
plazas que se concursaron fueron para aspirantes de nuevo ingreso y el 34 por ciento
para docentes en servicio. Adems, como se mencion en la seccin previa se modific
el criterio para asignar la calificacin y en lugar de presentar los resultados en trminos
de acreditados o no acreditados ahora se habla de resultados aceptables, no aceptables
y que requieren nivelacin.

Los resultados del examen indican que la mayora de los sustentantes; 70 por ciento,
requiere nivelacin. Slo se acept al 25 por ciento de las personas que realizaron el
examen, lo cual significa que seran asignadas 31,086 nuevas plazas (6,678 plazas ms
que en el primer concurso). Mientras que cuatro por ciento de los sustentantes fue
considerado como no aceptable (ver Cuadro 11).

Las entidades federativas que tuvie ron los porcentajes ms altos de candidatos
aceptados fueron Guerrero (58%), Nuevo Len (51%) y el Estado de Mxico (39%). En

82
contraste, en Tabasco (9.6%), Nayarit (6.2%) y Veracruz (5.8%) se registraron las tasas
ms altas de sustentantes no aceptados.

Cuadro 11. Resultados en el segundo concurso nacional de plazas docentes 2009-2010

Entidad Presentaron Aceptable Requiere No

Examen Nivelacin Aceptable
Aguascalientes 2683 472 2138 73
Baja California 5529 1130 4256 143
Baja California Sur 680 161 506 13
Campeche 3290 627 2529 134
Coahuila 6282 1296 4805 181
Colima 1031 241 773 17
Chiapas 3141 1150 1831 160
Chihuahua 2758 946 1770 42
Distrito Federal 5280 1711 3481 88
Durango 3849 734 2953 162
Edo. de Mxico 4041 1594 2304 143
Guanajuato 8234 1608 6429 197
Guerrero 814 474 307 33
Hidalgo 2330 512 1713 105
Jalisco 14308 3394 10282 632
Morelos 6801 1635 4773 393
Nayarit 3269 666 2400 203
Nuevo Len 3546 1805 1655 86
Puebla 7336 2071 4996 269
Quertaro 1740 356 1374 10
Quintana Roo 3683 697 2836 150
San Luis Potos 2619 623 1889 107
Sinaloa 4992 1210 3597 185
Sonora 2841 843 1857 141
Tabasco 5014 935 3594 485
Tamaulipas 2658 861 1684 113
Tlaxcala 1191 260 865 66
Veracruz 7196 1476 5296 424
Yucatn 4673 911 3568 194
Zacatecas 2047 687 1280 80
Totales 123856 31086 87741 5029
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos disponibles en:
http://www.concursonacionalalianza.org/?p=rresult [consultado el 21.02.09]

Por otra parte, la mayor cantidad de aspirantes que fueron aceptados tienen como grado
de escolaridad un posgrado (36%). Asimismo, tanto para aspirantes de nuevo ingreso
como para docentes en servicio se observa que a mayor escolaridad del aspirante,
mayor es su probabilidad de tener un resultado ms alto en el examen y de ser aceptado,
(ver Cuadro 12).

Del total de sustentantes de nuevo ingreso (81,690) que presentaron el examen, 80 por
ciento tiene como grado de escolaridad ms alto la licenciatura concluida y est titulado
(65,443). De estos, tan slo el 21 por ciento fue aceptado. Asimismo, del total de
docentes en servicio que presentaron el examen, tambin la mayora (81%) tiene como

83
mximo grado de estudio la licenciatura y est titulado, slo que en este caso, 28 por
ciento fue aceptado (ver Cuadro 12).

Cuadro 12. Resultados segn nivel de desempeo por escolaridad y tipo de concurso

Generales Resultados Globales Resultados para Docentes Resultados para

de Nuevo ingreso Docentes en Servicio
Total
Escolaridad Aspirantes A RN NA A RN NA A RN NA

Licenciatura 16608 4513 11284 811 3485 8785 616 1028 2499 195
No Titulado
Licenciatura 99828 23919 71895 4014 14259 48377 2807 9660 23518 1207
Titulado
Posgrado 5372 1902 3326 144 685 1566 90 1217 1760 54
No Titulado
Posgrado 2048 752 1236 60 232 549 39 520 687 21
Titulado
Totales 123856 31086 87741 5029 18661 59277 3552 12425 28464 1477

Nota: A= aceptable; RN= Requiere Nivelacin y NA= No aceptable

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos disponibles en:
http://www.concursonacionalalianza.org/?p=rresult [consultado el 21.02.09]

3.Comunicacin de resultados y tensiones entre actores

La evaluacin, como bien afirma el Grupo de Trabajo sobre Estndares y Evaluacin

del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina (PREAL),
debe impulsar la conciencia de una responsabilidad compartida, en la que todos los
actores se comprometan con la educacin y por ello, debe evitarse utilizarla para
culpar a actores especficos por los problemas detectados en las distintas reas 48 .
Culpar al magisterio de la mala calidad educativa gener una confrontacin hacia dentro
de la coalicin dominante (SEP-CNE/SNTE) 49 . Jorge Santibez, en un tiempo
responsable de negociar las convocatorias para el concurso de plazas, reconoci que la
primera diferencia fuerte con el sindicato ocurre cuando se publican los resultados del
primer concurso de asignacin de plazas y entonces el SNTE se molesta por la
informacin que se difunde y que, en algunas lecturas, se culpabiliza a los docentes del
estado de la educacin (La Jornada, 25.01.10 nota de Karina Avils)50

Ante ello, la postura de la lideresa del SNTE fue victimizar al magisterio ya que
manifest que los bajos resultados que obtuvieron los maestros y normalistas en los
exmenes son causados por el mal funcionamiento de la SEP:

El maestro es vctima de una mala planeacin, de malas currcula y una falta de

visin de que maestro se quiere, como se quiere y cmo se puede formar []
Repruebo totalmente la visin que reprobaron. Lo que si est demostrando el
examen es que las instituciones formadoras de maestros tienen un serio dficit para
la formacin de los mismos al grado de que los maestros en algunas actividades y
algunos mdulos no dominaron los conocimientos 51
48
Selecciones que iluminan el cambio educativo, Revista AZ, no.27, noviembre, p. 33.
49
Diversas notas periodsticas confirman este argumento. Vase: Pagan los alumnos por malos maestros en donde se deca que los nios de profesores
reprobados obtenan tambin pobres resultados en la prueba PISA. Nota de Sonia del Valle en Reforma (16.08.08)
50 Esto contrasta con la versin dada por el mismo Jorge Santibez quien en entrevista con Educacin 2001, dijo que la dirigencia sindical a nivel central
hizo una apuesta a la transparencia, en ningn momento se puso en la mesa no difundir la informacin. Entrevista de Maira Pavn, septiembre, 2008,
No.160, p.9. No hayque olvidar que en la primera convocatoria (2008-2009) de 71 docentes que presentaron el examen, 68 por ciento (23 mil) lo reprob.
51
Staff REFORMA. Atribuye Elba a SEP resultados. 20.08.08

84
Tiene razn la lder magisterial al afirmar que las escuelas formadoras de profesores
(normales) tienen serios problemas. Ya en el Captulo 1 se revisaron algunas de estas
fallas y se enfatiz que el PSE 2007-2012 no propona una estrategia de mejora bien
articulada y que fuera central para esta administracin. Pero lo interesante de este debate
entre la SEP y el SNTE son los cabos que se dejan sueltos en la implementacin de los
programas y las polticas. Al etiquetar a los docentes como reprobados se podra
deteriorar la imagen social del magisterio y podran generarse efectos negativos en la
autopercepcin de los propios maestros y aspirantes a maestros. Por ello es valioso que
la lder vitalicia del SNTE se pronuncie en contra de esta accin. No obstante, su
postura de responsabilizar a la SEP por los resultados en los exmenes es acertada pero
incompleta. Si bien es cierto que la Secretaria de Educacin es la institucin legalmente
responsable de la definicin y puesta en marcha de las polticas educativas, tambin es
cierto que el sindicato ha participado de manera desmedida en el ejercicio de estas
funciones a pesar de que estn fuera de su mbito de competencia. Esto ilustra un
argumento valioso para que la SEP piense dos veces cmo involucrar a la burocracia
sindical en la formulacin de las polticas. Mientras unos pagan con legitimidad y
votos las malas acciones, otros transfieren facturas y promueven su imagen de
adalides. La burocracia sindical no asume pblicamente su responsabilidad compartida
sobre el desenvolvimiento del sistema educativo mexicano cuando es, sin duda alguna,
un actor responsable de la formacin de los maestros.

Por ltimo, es necesaria una aclaracin. Si bien por un lado se requiere transparencia
para que la sociedad conozca qu maestro cumple con los estndares mnimos para
formar a las nias y nios del pas, tambin se requiere: (1) preguntarse si un examen
est tan bien hecho como para reflejar, de manera confiable, la calidad docente, (2)
imaginacin para comunicar los resultados de la evaluacin que puedan generar apoyos,
coincidencias y en ltima instancia, acciones correctivas. Estas acciones, en un contexto
abierto, podran generar consecuencias administrativas y laborales como la de capacitar
mejor a los profesores de ah la importancia de la reforma a las escuelas normales - o
incluso, condicionar la contratacin (Barrera, 2009) o rescindir los contratos de los
docentes mal evaluados. Esto ltimo, lgicamente, podra generar un rechazo por parte
de cualquier sindicato y es aqu en donde las autoridades educativas se encuentran
frente a un reto no minsculo: Impulsar la calidad educativa mediante la formacin del
profesorado y al mismo tiempo no afectar sus derechos laborales, que en teora, los
protege uno de los sindicatos mejor equipados para convertir errores del gobierno en un
poderoso recurso de negociacin y presin poltica.

4.Conflictos en los estados

La negociacin entre la coalicin dominante (SEP-CNE/SNTE) y algunas entidades

federativas para poner a concurso las plazas de profesores de educacin bsica enfrent
serios conflictos, lo cual, hace la implementacin de polticas un campo de amplia
relevancia. Estos conflictos sugiere la necesidad de utilizar, en la explicacin de los
procesos de implementacin, un enfoque que enfatice la interaccin entre actores de
distinta naturaleza y en diferentes niveles (o capas) de gobierno.

Los gobiernos de los estados ha n tenido una presencia creciente en los procesos de
polticas pblicas en Mxico. Con la constitucin de la Comisin Nacional de
Autoridades Educativas (CONAEDU), se crea un valioso espacio de interlocucin entre

85
la SEP y las entidades federativas y con ello, se empieza a reconfigurar un nuevo
esquema de poder dentro del sistema de educacin. Este esquema, desafortunadamente,
no ha sido analizado de manera profunda por los especialistas educativos, tal como lo
hace notar Ornelas (2008).

En el caso de la ACE, la participacin de los estados es central. De acuerdo con uno de

nuestros informantes (FU1) en Coahuila se presentaron dificultades burocrticas,
administrativas, presupuestales y normativas pero stas no fueron tan graves ni de
conocimiento pblico como lo que ocurri con los estados de Morelos, Guerrero,
Quintana Roo, Michoacn y Oaxaca.

Por la prensa y la radio se pudo observar que durante los meses de agosto y octubre de
2008 una gran cantidad de maestros protest pblica y abiertamente con marchas y
paros en contra de la alianza por la calidad de la educacin. El conflicto ms agudo fue
en el estado de Morelos. El conflicto en Morelos comenz el 18 de agosto de 2008. A
partir de esa fecha y hasta el 6 de noviembre del mismo ao, los maestros de la seccin
19 del SNTE realizaron un paro de sus labores, toma de oficinas regionales,
movilizaciones a la capital del pas y bloqueos a los accesos de la ciudad de Cuernavaca
con el fin de manifestar su rechazo a la Alianza por la Calidad de la Educacin.

De acuerdo con la prensa, los factores principales que explican el rechazo de los
docentes a la Alianza son que violenta los derechos laborales de los trabajadores, busca
la privatizacin de la educacin, hay imparcialidad en los procesos de evaluacin e
impide la venta y herencia de plazas 52 . Sobre el punto de derechos laborales, un
destacado profesor disidente explica:

No puede ser que un maestro que tenga 17 aos de servicio tenga el mismo derecho
de concursar por una plaza que uno que slo tiene dos aos. Por eso, la Alianza
lesiona los derechos de los trabajadores y no se trata de estar en contra del concurso
de oposicin, sino de que haya distintos mecanismos que tomen en cuenta los
derechos de los trabajadores, como el de antigedad 53

Una de las crticas ms recurrentes de los maestros de Morelos entrevistados para este
trabajo era que la ACE era limitada para resolver las negociaciones entre los directores
y los maestros de las escuelas para ascender en el escalafn. Una persona de este grupo
de informantes (DO1) enfatiz lo que fue un hallazgo comn en este trabajo: no
tenemos miedo a la evaluacin, pues el tiempo de servicio me respalda, el punto en
desacuerdo se encuentra en cmo realizar esa evaluacin y asegurar entonces que sea el
mrito el factor preponderante para ocupar una plaza.

Pero para algunos actores cercanos al SNTE, como el presidente de la Fundacin SNTE
para la Cultura del Maestro, Emilio Zebada, la disputa en Morelos fue poltica y nada
tiene que ver con la ACE ni siquiera con la cuestin de los concursos de acceso a las
plazas54 . [F]ue un movimiento local, focalizado a dicho estado que no pona en
entredicho la validez de la dirigencia nacional del SNTE55 . Pese a esta declaracin, el 24
de septiembre de 2008 hubo una mega marcha en el Distrito Federal con docentes
52
Los docentes entrevistados en esta investigacin no revelaron que se oposicin a la ACE fuera por que les impide la venta y herencia de plazas. Un anlisis
ms profundo sobre esto aparece en la seccin intitulada Afectacin de Intereses de los Docentes del presente reporte.
53 Francisco Bravo, profesor disidente del DF. En: Sonia del Valle Paran docentes contra la Alianza 24.09.08
54 Emilio Zebada en El debate se ACE publicado en AZ Revista de Educacin y Cultura No. 15. Noviembre de 2008:15
55 En entrevista con Carmen Aristegui, CNN. Disponible en http://www. youtube.com/watch?v=Y95Lm8UEd5c

86
provenientes de varios estados de la Repblica entre los que destacan los de Morelos,
Distrito Federal, Estado de Mxico, Quintana Roo, Michoacn Tlaxcala, Guerrero
Chiapas y Quertaro. En esas demostraciones se demand la destitucin de Elba Esther
Gordillo como presidenta vitalicia del sindicato 56 .

Aparte de cuestionar la legitimidad de la dirigencia sindical, a raz del movimiento

magisterial de Morelos, ocurrieron dos hechos que no pueden subestimarse. Primero, la
recomposicin de fuerzas polticas hacia adentro del estado de Morelos a partir de la
cerrazn del gobierno panista a escuchar a los maestros57 y en segundo lugar, la
adhesin de un grupo de acadmicos de la unidad regional (CRIM) de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico a la causa magisterial.

A. Accin y pensamiento: Hacia la composicin de nuevas coaliciones

El 27 de junio de 2009, 24 acadmicos de diversas instituciones educativas, la mayora

de ellos del Centro Regional de Investigaciones Mult idisciplinarias (CRIM) de la
UNAM, firmaron un pronunciamiento a favor de la cancelacin de la Alianza y en
defensa de los maestros de Morelos.

[La Alianza] atenta contra los fines de la educacin pblica asentados en el Art. Tercero
Constitucional; que impone procedimientos de regulacin al sistema educativo al margen de
las responsabilidades del Estado establecidas por la Constitucin Poltica Mexicana; que
ignora y desconoce el papel del docente como profesional de los procesos educativos; que
reduce la formacin integral del estudiante a mecanismos de desarrollo de competencias;
que promueve una concepcin del educando como mero receptor pasivo de informacin
fragmentada e inconexa, y que coarta su creatividad; que sustituye los procesos complejos
de evaluacin interna del aprendizaje por simples mecanismos externos de medicin,
acreditacin y certificacin, en manos de empresas privadas, que imponen un tratamiento
homogeneizante a una poblacin diversa58

La posicin de los acadmicos de la UNAM es digna de analizarse y comentarse a la luz

de nuestro marco analtico: Las coaliciones promotoras de Paul A. Sabatier. Con el
pronunciamiento de los universitarios aparece un actor ms en el entramado de la
poltica pblica. Gracias a esto, hay una mayor interaccin entre actores distintos y esto
resalta la necesidad de analizar las polticas mediante la metfora de redes de poltica.
Dentro de estas redes, surge la cooperacin con el propsito de lograr ciertos fines y
para ello, son necesarias las creencias (Sabatier y Weible, 2008).

Como se pudo ver en Captulo 2, segn Sabatier y Jenkins-Smith las creencias centrales
de poltica son derivaciones de las creencias profundas y se refieren a cuestiones tales
como: la prioridad de diferentes valores relacionados con la poltica, para quin cuenta
el bienestar, la relativa autoridad que tienen los gobiernos y los mercados, el papel del
pblico en general, de las autoridades electas, los servidores pblicos, los expertos y la
seriedad de los problemas, as como las causas de stos (citados en Sabatier y Weible,
2007).

Los elementos de las creencias centrales de poltica descritos por los tericos de las
polticas pblicas, pueden encontrarse en el pronunciamiento de los acadmicos de las

56 En Staff/REFORMA. Dan clases de caos por plazas eternas. 09.24.08

57
Segn nuestra informante, al no ser recibidos ni escuchados por el gobierno del estado y con las elecciones para renovar el congreso encima, la consigna de
los maestros fue ni un voto al PAN.
58
Informacin disponible en: http://132.248.35.1/ec/Foroed/Pronunciamiento.html consultado el 08.03.08

87
UNAM. En primer lugar, se encuentra una idea de la evaluacin que no es simplemente
medicin o certificacin, en segundo, el supuesto de que las empresas privadas deben
estar limitadas para participar en los asuntos educativos y en tercero, una concepcin
distinta del papel desempeado por el docente. Adems, curiosamente, el
pronunciamiento de apoyo a los maestros de Morelos seala que la ACE opera al
margen de lo establece la Constitucin Mexicana.

En resumen, acadmicos y maestros pueden ser considerados participantes de poltica

que podran establecer una coalicin estable en el tiempo, pues comparten algunas
creencias centrales de poltica, sin embargo, el grado de cooperacin no es del todo
claro. Al ser este un estudio exploratorio, no se pudo averiguar ms en este sentido lo
cual valdra la pena en estudios futuros.

Pero la posible formacin de una nueva coalicin y la aparicin de fuertes conflictos no

fueron parte del aprendizaje de poltica para la coalicin dominante (SEP-SNTE). Si se
buscaba que la ACE tuviera una implementacin exitosa quizs se debera trabajar,
desde la coalicin dominante, en hacer coincidir las creencias centrales de poltica de
los maestros con las que destacaban los funcionarios como la ex secretara de Educacin
Pblica, Josefina Vzquez Mota, quien expres:

Es un reclamo de millones de padre de familia que sea el mrito y el esfuerzo lo que est
presente en las aulas. Por eso haremos todo lo posible y lo seguiremos haciendo para que
prcticas como la venta de plazas se erradiquen de por vida de la agenda educativa del pas
[] Nadie tiene una propiedad patrimonialista porque las plazas le pertenecen al Estado
Mexicano y deben de ser para quienes mejores mritos tengan. 59

Bajo la creencia de frenar el patrimonialismo reflejado en la venta y transa de plazas, la

SEP encontr resonancia en una organizacin de la sociedad civil, Mexicanos Primero,
la cual alent a la secretaria a no dar marcha atrs en la evaluacin a los maestros.
Lorenzo Gmez-Morn, ex secretario de educacin bsica y ex presidente de esa
organizacin afirm que la venta y herencia de plazas no son derechos laborales de los
maestros sino practicas aejas de corrupcin y trfico de influencias que no justificaban
que los docentes dejaran sin clases a miles de nios y nias. 60

Mientras los docentes de Morelos desarrollaban un sistema de creencias basado en la

defensa de la educacin pblica, la SEP pareca encaminarse en ese mismo sentido, pero
lo curioso es que no coincidieron en lo que Sabatier y Weible (2008) llaman las
creencias secundarias. Estas creencias pueden modificarse de manera ms fcil, sin
embargo, esto no ocurri.

Aunque hubo diversos intentos de negociacin con los maestros de Morelos para que
regresaran a clases, estos no cedieron durante tres meses. Entre los acuerdos principales
que se les propusieron destacan una revisin completa de la ACE y el pago completo
de los salarios. Pero ambas ofertas fueron recurrentemente por los docentes de
Morelos 61 . El conflicto se detuvo, aparentemente, en el mes de noviembre de 2008 a
partir de la intervencin del ejrcito en el estado.

B. Re-acciones. El caso de Quintana Roo

59
En Sonia del Valle, Frenar la SEP venta de plazas REFORMA, 23.09.2008
60
Lorenzo Gmez Morin, ex presidente de Mexicanos Primero, en Staff Exigen no dar revs a la Alianza REFORMA , 16.09.2008.
61
En Daniela Rea y Hctor Gonzlez, Rechazan pago, quieren controlar plazas REFORMA, 09.13.08

88
La Alianza por la Calidad de la Educacin, como pacto poltico y de polticas, gener
reacciones en diferentes estados de la repblica. En algunos de estos estados la reaccin
sorprendi ms que en otros. En Quintana Roo, por ejemplo, hubo un paro de maestros
lo cual extraa pues esta entidad, como bien lo seala Rodolfo Ramrez, ha sido muy
disciplinada a la dirigencia nacional del magisterio 62 . La resolucin del conflicto dej
ver cul era el elemento central de la polmica: La prdida por parte de los maestros de
la posibilidad de vender o transar su plaza. Ante esto el gobierno del estado otorg a los
maestros en proceso de jubilacin un bono por 120 mil pesos y la garanta de un
interinato para sus hijos mientras obtienen una base a partir de los concursos de
oposicin63 . Como vemos, el proceso de romper con el patrimonialismo es muy
complicado y esto es importante para valorar, en su justa dimensin, las bondades y
limitaciones de la ACE.

C. Conflictos con los estudiantes normalistas64

Egresados de escuelas normales de diversos estados manifestaron su rechazo a los

concursos de oposicin para ingresar al servicio docente. Entre las principales razones
para oponerse a tal iniciativa destaca que no se les tom en cuenta en el diseo de la
poltica y que no cualquier persona puede dar clases como maestro. En opinin de un
estudiante de la Licenciatura en Historia en la Normal: No tenemos miedo de competir
por una plaza, el problema es que no todos los que son licenciados estn capacitados
para dar clases65 .

El argumento de este estudiante para rechazar la ACE est basado en un supuesto que
slo el examen de ingreso puede contradecir. Si un licenciado est capacitado o no para
dar clases es algo que una evaluacin integral debera determinar. Restringir el acceso a
las convocatorias a puros maestros normalistas o a no licenciados es un hecho que no
da seales de ir en aras de la equidad y la calidad. De hecho, la mayora de los estados
establecieron, en sus anexos tcnicos, que los concursantes deberan tener formacin
como maestros para poder obtener una plaza docente y por ello, restringieron las
convocatorias a determinadas instituciones educativas.

Esta postura fue cuestionada por organizaciones no gubernamentales como Mexicanos

Primero (2009), que consider recomendable abrir las convocatorias a los egresados de
cualquier institucin de educacin superior tanto estatal como del resto de la Repblica
ya que esto permitira promover la movilidad laboral, facilitar el intercambio de
experiencias y la innovacin, suscitar la mejora de la calidad educativa de las
instituciones estatales y en el mediano plazo podra contribuir a la reduccin de las
inequidades educativas entre los estados.

En este mismo sentido, una funcionaria estatal entrevistada para este trabajo declar que
la convocatoria de los concursos est cerrada a las escuelas normales y a las
universidades pedaggicas. Parece no importar la calidad de la educacin. Deberan
abrirla para que vengan los mejores maestros. De donde vengan los mejores pero que
vengan! (FU3)

62
En Sonia del Valle Ven bajo prueba control del SNTE REFORMA, 13.09.08
63
En Sergio Caballero (Corresponsal) Doblan docentes a Quintana Roo REFORMA, 24.09.2008
64
En esta investigacin no entrevistamos a ningn estudiante de escuela normal, la informacin que presentamos es resultado de un anlisis hemerogrfico,
principalmente del peridico REFORMA durante los meses posteriores a la primera convocatoria.
65
Jess Cuellar en Sonia del Valle (2008). Rechazan Normalistas el concurso. REFORMA, 19.06.08

89
En sntesis, la postura de los normalistas no fue de rechazo total hacia los concursos de
oposicin aunque s a una convocatoria abierta, quizs por el temor de tener menores
probabilidades de obtener un beneficio propio. Este punto refleja una clara
sobreposicin de creencias (meritocracia) con intereses (lograr una plaza en mejores
condiciones de competencia). Interesantemente, este punto lo resalt Wayne Parsons
(1995) en su crtica sobre el enfoque de las coaliciones promotoras desarrollado por
Sabatier, por lo que es necesario pensar ms detenidamente en la imbricacin entre
creencias e intereses.

X. Creencias, intereses y derechos de los maestros

En teora, los maestros deberan estar adscritos a la coalicin mayoritaria GF-SNTE, no

obstante, como se explorar en esta seccin, su membresa al sindicato no significa que
estn representados. La adhesin al SNTE es obligatoria y no voluntaria como debiese
ser.

Pero a pesar de esta forma de organizacin vertical, el magisterio no es un ente

monoltico. Dentro de l, existen distintas corrientes y por tanto, diversas ideologas,
creencias y formas de concebir las cosas. Este bsico reconocimiento es til pues
permite la aplicacin del enfoque de las coaliciones promotoras, que como dijimos, es
un marco de anlisis para estudiar la accin de los actores y el cambio de la poltica (ver
Captulo 2).

1. Neoliberalismo y privatizacin de la educacin

Para diversos maestros y normalistas la Alianza por la Calidad de la Educacin y las

iniciativas que busca implementar forman parte de una serie de polticas neoliberales
impulsadas desde la dcada de los ochentas 66 .

El neoliberalismo es un trmino que en Mxico se ha utilizado profusa y vagamente.

En este trabajo, los maestros entienden neoliberalismo como aquellas prcticas entre las
que destacan la privatizacin de la educacin, la reduccin del presupuesto educativo, la
individualizacin, la evaluacin a travs de exmenes estandarizados y la influencia de
los organismos internacionales en el diseo de las polticas. Asimismo, atribuyen a las
polticas educativas neoliberales impactos negativos en el sistema educativo nacional:

En Mxico, 25 aos de polticas educativas neoliberales que prometieron aumentar la

calidad de la educacin no slo no han cumplido sino que han generado un deterioro
significativo en el proceso de enseanza aprendizaje, una desestructuracin de los sistemas
educativos, han inhibido la capacidad creativa de maestros y estudiantes, han marginado a
las comunidades de las decisiones fundamentales y han incrementado la presencia del
capital privado en la conduccin del sistema educativo nacional (Arriaga, 2008).

Refugiados en esta ideologa tanto maestros disidentes como institucionales,

manifestaron su rechazo a los concursos de oposicin, incluidos en la ACE, en virtud de
que:
66
El neoliberalismo se expresa en tres polticas principales: austeridad fiscal, privatizacin y
liberalizacin de los mercados. De acuerdo con Stiglitz (2002) estos fueron los tres pilares aconsejados
por el Consenso de Washington para responder a los problemas de pases latinoamericanos durante los
aos ochenta y noventa.

90
 es un paso ms en la privatizacin de la educacin al dejar en manos de una asociacin civil
la vigilancia de la aplicacin de las medidas a instrumentar y en otra asociacin civil
[CENEVAL] la aplicacin de evaluaciones y certificaciones de los maestros (Arriaga
2008)

Para Arriaga, que es simpatizante del movimiento magisteria l en Morelos contra la

ACE, la educacin se privatiza porque en los concursos de oposicin intervienen
Transparencia Mexicana y el Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin
Superior (C ENEVAL). Pero, realmente se privatiza la educacin bsica porque
intervienen en actividades de evaluacin y monitoreo dos asociaciones civiles
especializadas? La privatizacin, en sentido estricto, ocurre cuando el control y la
posesin de los bienes pblicos pasa a manos de particulares y/o de empresas privadas y
este no es el caso de la Alianza. Que particulares trafiquen con las plazas siendo stas
del Estado es rechazar lo pblico. Poseer una plaza y transar con ella s es
privatizacin y esto es precisamente lo que hace el sindicato y algunos maestros.

En relacin con la participacin de las organizaciones civiles como el CENEVAL o

Transparencia Mexicana, se puede decir que ambos son organismos especializados, uno
fue formado a instancia del gobierno mexicano y de las instituciones de educacin
superior pblicas y el otro, opera con un propsito de independencia. Tanto CENEVAL
como TM son ejemplos de que hay distintos actores operando las polticas pblicas y
por ello un esquema distinto al estatocntrico es til. Si el gobierno tuviera sus
propias agencias de mo nitoreo y vigilancia, no estaramos hablando de un rgimen
relativamente democrtico como el de Mxico, sino de una dictadura al estilo de Cuba o
Venezuela en donde no slo no se permiten los observadores externos.

Pero la ideologa de los maestros no es inocua. Sus creencias activan predisposiciones y

acciones y por ello hay que tomarlas en consideracin en los procesos de
implementacin, tal como lo sugiere Sabatier y Weible (2008). Repetimos, la
imbricacin entre creencias e intereses tambin debe considerarse para poder explicar la
accin de los actores, y en ltima instancia, los cambios de la poltica.

2. Razones del rechazo. Ms all de los intereses

En el Captulo 2 se habl de los recursos de las coaliciones como un medio para influir
los procesos de poltica pblica. Entre estos recursos se encuentra el de la opinin
pblica. Segn Sabatier y Weible (2008), a travs de la opinin pblica se trata de ganar
adeptos y apoyo para la coalicin.

En el caso de la ACE, la opinin pblica fue un recurso importante, como lo mostr el

Capitulo 1. La coalicin dominante cont, al momento de anunciarse la Alianza, con el
apoyo de diversos comentaristas que sugirieron que la ACE enfrentaba resistencias por
el lado de los concursos de oposicin. Estos concursos, se pensaba, ponan en riesgo el
patrimonio mal entendido de los profesores y por eso protestaban. Segn Carlos
Elizondo, los maestros tienen la percepcin de que pierden la posibilidad de heredar y
vender su plaza. Si alguien quiere quitarme el jardn de mi casa pues protestara porque
es parte de mi patrimonio. Lo curioso es que esa defensa la hagan con el grito de que se
est privatizando la educacin.

91
Si bien hay maestros que desean convocatorias cerradas para probablemente ubicarse
mejor en la competencia, como vimos en secciones anteriores, el inters por mantener
una plaza no surgi tan claramente con la informacin aqu recabada. De hecho, una
gran mayora de los informantes, e incluso lderes magisteriales de Morelos (D12),
dijeron no temer a los concursos. Conocer en qu se basa su rechazo es entonces una
oportunidad para replantear la estrategia de la ACE y mejorar el proceso de
implementacin.

De acuerdo con nuestra informacin, los profesores rechazan la ACE por razones de
tipo tcnicas y de transparencia. Por un lado, cuestionan fuertemente el diseo y las
caractersticas del examen y por otro, el diseo cupular de estas estrategias para otorgar
plazas. Con el antecedente histrico que el SNTE tiene en materia de rendicin de
cuentas, se presuma que una parte de la coalicin iba a incumplir. Esto, como
recordamos, lo previ Latap (2009).

El hecho de no cooperar en la implementacin y en el desarrollo de una poltica como la

de formacin de docentes por cuestiones tcnicas y de transparencia tiene cierto sentido.
Adems, este rechazo muestra tambin que no slo los intereses son los nicos
predictores de la conducta y accin de los participantes de poltica. Al decir esto, el
enfoque de las coaliciones promotoras podra despertar un inters de tipo normativo, es
decir, se podra pensar, cmo utilizar el ECP para elevar la efectividad de los procesos
de implementacin? Sobre este punto, que ya haba sido detectado por otros autores, se
hablar ms adelante.

3.Es compatible la conquista de los derechos laborales con la calidad?

La informacin recabada para este estudio mostr que aparte de las creencias y los
intereses, la afectacin de los derechos laborales podra poner en riesgo la
implementacin y desarrollo de algunas polticas como la profesionalizacin docente y
en concreto, la Alianza. De acuerdo con uno de nuestros informantes, la ACE atentan
contra los derechos laborales de los maestros por no tomar en cuenta la antigedad o los
aos de servicio 67 .

La alianza no soluciona el pr oblema de los maestros, pero si introduce factores bastante

violatorios de nuestros derechos por ejemplo el asunto de la antigedad. T sabes que en
todo empleo la gente que va creando antigedad va creando derechos y aqu es uno de los
que nos rompen: el derecho de antigedad. Porque con este examen le estn haciendo lo
mismo al maestro que tiene 14 15 aos de servicio que al que tiene uno o dos por la
disputa de una plaza (DI1).

En efecto, en el artculo 50 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado

(LFTSE) se considera que la antigedad (junto con la aptitud, los conocimientos, la
disciplina y la puntualidad) es uno de los factores centrales para el ascenso y
promocin de los docentes. Pese a este ordenamiento legal, la acumulacin de aos de
servicio es obviada en los concursos de oposicin que se desprenden de la ACE. Como
era de esperarse, esta situacin ha generado tensiones entre los maestros. Este punto es
ilustrado por otro de nuestros entrevistados.

67
En el artculo 50 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado se entiende por antigedad: El tiempo de servicios prestados a la dependencia
correspondiente, o a otra distinta cuyas relaciones laborales se rijan por la presente Ley, siempre que el trabajador haya sido sujeto de un proceso de
reasignacin con motivo de la reorganizacin de servicios, o de los efectos de la desconcentracin administrativa aun cuando la reasignacin tuviere lugar por
voluntad del trabajador.

92
 Hace un ao que se hizo el primer concurso y gan la plaza y resulta que primero me
mandaron a trabajar interinamente en una supervisin en primarias de mi comunidad,
entonces por reclamos de otros maestros, dijeron: el viene llegando, no tiene antigedad
por qu se queda en la supervisin? A raz de eso me mandan a trabajar aqu [como
profesor de segundo ao de escuela primaria] (itlicas agregadas DO1)

Omitir la antigedad fue fuente de conflicto entre los maestros. Aparte de ello, no
hacerle caso a lo que estipula la ley es, por un lado, una prctica regresiva en cualquier
proceso de poltica y por otro, un impedimento que echa para atrs el esfuerzo del
profesor de haber presentado y aprobado el examen de admisin. Con esto queda
demostrada la mala planeacin de la ACE, que en cierto sentido, tiende a afectar la fase
de implementacin y sobre todo, la calidad educativa. Si este maestro reuna ciertas
caractersticas para ocupar una plaza y por presin del grupo de maestros lo cambiaron
de estatus, en dnde est el compromiso con aumentar la calidad de la educacin
mediante la aplicacin del mrito acadmico?

Omitir los aos en servicio, adems, contradice uno de los requisitos necesarios para
ascender en Carrera Magisterial. Sobre esto vale la pena aclarar que una cosa es que la
antigedad est estipulada en la ley y otro que sea un factor ptimo. Lo primero tiene
que tomarse en cuenta para el estudio de la implementacin, mientras que lo segundo
puede ser cuestionado a partir de la investigacin. Para Carlos Muoz Izquierdo, la
variable antigedad en CM ha tenido una importancia desmedida en la distribucin de
los incentivos a los docentes (Muoz Izquierdo, 2009:14) y no es claro que esta
variable impacte claramente en el proceso de enseanza-aprendizaje. Al contrario, ha y
evidencia que podra ser utilizada para cuestionar a la antigedad como factor de
cambio. De acuerdo con una directora de primaria entrevistada para este estudio,

hay maestros en servicio con muchos aos dando clases pero, cuando adoptan formas de
trabajo se quedan con esa bandera toda la vida y es difcil hacerlos cambiar, cambiarles la
rutina. [] si hay una propuesta diferente a veces les cuesta trabajo comprenderla. Ahorita
estamos tratando de implementar la reforma educativa pero como los maestros estn
acostumbrados al plan de l 93, no se han tomado la molestia de ver la nueva reforma (DO7)

La resistencia a la implementacin de nuevas polticas por parte de los maestros de

mayor edad no implica que estos sean menos productivos o ineficientes en comparacin
con los maestros ms jvenes 68 . El problema, segn Muoz Izquierdo (2010), es atribuir
la eficacia de los docentes a un solo factor (la edad). La eficacia de los maestros, segn
Muoz Izquierdo, puede ser comparada con un rompecabezas, en el que se mueven
varias piezas cuando el sujeto mueve una de ellas.

Si la investigacin educativa demuestra que la antigedad no tiene un peso

preponderante en la eficacia del maestro, o si en conjuncin con otros factores, no hace
la diferencia es una cosa que podra utilizarse para introducir cambios en la ley. El
problema aqu es que la ACE omite poner atencin a lo que estipula la LFTSE y esto
abre la puerta a contradicciones institucionales que perjudican a los maestros. As, es
muy difcil que una coalicin reciba el respaldo que se requiere para impulsar polticas
efectivas de profesionalizacin docente.
68
Para un estudio ms amplio sobre la relacin entre vejez y profesin acadmica vase Mendoza (2008). En esta investigacin la autora delinea algunos
aspectos relacionados con los profesores ms viejos de una Universidad Pblica, en tal sentido identifica: el reto de que este segmento de profesores
mantenga una buena salud, la necesidad de una valoracin adecuada de su antigedad y un mayor reconocimiento a su labor, el desafo de generar
incentivos para su jubilacin digna, la necesidad de investigar con mayor profundidad posibles problemas de adaptacin a los programas de poltica pblica y
en general el reto de recuperar su experiencia de aos y aos de trabajo acadmico. Adems Mendoza (2008) seala la trascendencia de que los funcionarios
implementen programas de desarrollo humano e institucional para mantener la vitalidad de los acadmicos. Habra que analizar en qu medida estos factores
asociados con los profesores viejos se repiten en otros niveles educativos y contextos.

93
Si una leccin podemos extraer de la literatura en implementacin (Captulo 2) es que
las leyes son fundamentales en los procesos de implementacin y el caso de Mxico se
demuestra que hay una clara omisin (desprecio?) por los marcos jurdicos que
pueden, como dice Sabatier, estructurar las polticas. Esta omisin representa tambin
una valiosa oportunidad para ahondar en los estudios sobre implementacin tomando
como foco central la relacin entre efectividad de las polticas y la idoneidad de los
marcos legales.

3. Flexibilidad legal: A quin le sirve?

Otro punto ntimamente ligado con la idoneidad legal es el uso de los contratos
temporales a los profesores y que la Alianza, mediante sus polticas, no parece resolver
de manera directa. Esto acarrea diversos cuestionamientos al nuevo pacto poltico
suscrito por la coalicin dominante (CEN/SNTE-SEP). En este sentido, uno de los
maestros entrevistados opin que al haber programas especiales como el de escuela
siempre abierta dentro de la Alianza se acenta el uso de los contratos temporales y
reflexiona :

Esto no debera existir. Nosotros somos trabajadores del apartado A del artculo 123,
entonces estos contratos son anticonstitucionales, nosotros no nos manejamos por contratos,
estos seran slo los del apartado B. [] Los maestros ahora tienen contratos de tres meses,
seis meses, nueve meses y se los estn renovando a criterio en muchas ocasiones del
director cuyo criterio tiene que ver si le rinden o no fidelidad en muchos sentidos: tanto
sindical como laboral y con los asuntos que surgen en las escuelas mismas. Es decir, si ven
que un maestro no les causa problemas, que no protesta pues ellos dicen: es uno de
nosotros [] el maestro tiene inestabilidad laboral, inseguridad en el empleo y esto es
parte de la flexibilidad laboral que se esta dando (DI1).

Varias observaciones se pueden desprender del testimonio anterior: primero, el

magisterio se rige en primera instancia por el apartado B del artculo 123 de la
Constitucin, es decir por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado ya
que el patrn de los maestros es el Estado y no los particulares. No obstante, en el
artculo 11 de dicho reglamento se menciona:

En lo no previsto por esta ley o disposiciones especiales, se aplicarn supletoriamente, y en

su orden, la Ley Federal del Trabajo, el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, las leyes
del orden comn, la costumbre, el uso, los principios generales de derecho y la equidad
(Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, disponible en
http://leyco.org/mex/fed/111.html ).

Esto significa que en los aspectos no regulados por el apartado B, puede entrar a legislar
el apartado A, es decir, la Ley Federal del Trabajo. En relacin con los contratos
temporales, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado no incluye alguna
norma, por lo que el SNTE y la SEP pueden recurrir al apartado A del artculo 123, en
donde si estn contemplados (ver artculos del 35 al 37) sin que ello implique caer en
prcticas anticonstitucionales como afirma el profesor arriba entrevistado. Esta
flexibilidad legal no parece estar orientada al beneficio de los maestros sino de la
burocracia sindical que dice representarlos. La pregunta es por qu un sindicato no se
deslegitima cuando afecta los intereses de sus agremiados? La respuesta la sabe el grupo
dirigente: Las pinzas desde donde pende la fuerza de este actor se encuentran arriba, por
eso el CEN del SNTE ha querido concebirse como autoridad educativa y gobiernos

94
como el de Felipe Caldern (2007-2012) lo han aceptado sin tomar en cuenta el
perjuicio para la educacin nacional.

Sin embargo, el cambio de identidad de sindicato a patrn lleva riesgos. La defensa de

los derechos laborales de los maestros, en el contexto actual de Mxico, es en algunos
puntos incompatible con el derecho a la educacin. He aqu el argumento para no
permitir que esta burocracia siga siendo parte de una coalicin dominante. A medida
que se vea como autoridad, el CEN del SNTE tender a deslegitimarse cada vez ms.

Siguiendo con el punto de deslegitimizacin, este estudio pudo corroborar que la ACE
no cumple con el objetivo principal de otorgar plazas mediante un concurso. Lo que en
ocasiones se han otorgado son interinatos ilimitados a los docentes despus de que stos
presentan el examen de seleccin. Esto constituye un elemento ms presuponer que la
Alianza no podr recibir un respaldo generalizado de los profesores y con ello, la
implementacin se podra complicar ms de lo previsto.

XI.Cambios a la ley del ISSSTE

Una leccin valiosa de analizar la Alianza por medio de un modelo sintetizador de

implementacin fue no perder de vista la interaccin entre los factores estructurales
que arropan tal acuerdo y la dimensin micro. Entre los primeros factores se encuentra,
en este caso, leyes federales de mayor envergadura como la ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

Como se sabe, en marzo de 2007, la Cmara de Diputados aprob la nueva ley del
ISSSTE con 313 votos a favor de legisladores del PRI, PAN, Panal, PVEM y
Alternativa, y 146 en contra del PRD, PT y Convergencia69 . A pesar de que la nueva
ley del ISSSTE puede considerarse como una de las reformas legislativas ms
importantes del gobierno de Felipe Caldern, enfrent el rechazo de una cantidad
considerable de trabajadores al servicio del estado.

Una vez que los diputados aprobaron esta iniciativa: protestaron [pblicamente]
alrededor de 7 mil integrantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la
Educacin, Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(STUNAM), el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME), el sindicato del ISSSTE,
trabajadores del Gobierno del DF, el Frente Popular Francisco Villa y la APPO de
Oaxaca70 . Pese a la movilizacin, esta red de protesta sindical se desvaneci, lo que
sugiere un tema de an lisis futuro.

Sin mayor oposicin, la ley del ISSSTE se aprob. Entre los principales cambios se
hallan los siguientes:

Se crea un rgano desconcentrado, el PENSIONISSSTE, el cual funcionar como una

Afore para empleados del ISSSTE quienes tendrn cuentas individuales y podrn
migrar despus a nuevas Afores.
Para las personas jubiladas no hay cambios y continuarn cobrando su pensin y
recibiendo servicios mdicos como hasta ahora.
Para los trabajadores en activo hay dos opciones que se contemplan en la nueva Ley. La
primera sera quedarse con el actual rgimen, pero ir incrementando en forma gradual la

69
http://www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/266453.aprueban-diputados-nueva-ley-del-issste.html
70
Ibidem

95
 edad mnima de jubilacin empezando en 2010 cuando los hombres se jubilaran slo a
partir de los 51 aos de edad y las mujeres a partir de los 48 aos. La edad de jubilacin
ira subiendo ao con ao para alcanzar un mximo de 60 aos de edad para los
hombres y 58 para las mujeres como requisito para jubilarse. La segunda opcin es la
entrega de un bono de reconocimiento de derechos pensionarios para quienes decidan
acogerse al nuevo rgimen y que beneficia sobre todo a aquellos trabajadores con
menos de 15 aos de servicio y que con el esquema actual no tienen posibilidad de
jubilacin. As, al final de su vida productiva estos trabajadores tendran al menos una
pensin mnima garantizada.
Los nuevos trabajadores del ISSSTE que se contratarn a partir de la vigencia de la
reforma, entrarn directamente bajo las nuevas reglas de la reforma, cotizando en el
recin formado PENSIONISSSTE con la posibilidad de emigrar a otras Afores en
futuro determinado 71 .

Estas modificaciones surgieron porque financieramente, el ISSSTE era inviable. Esto se

explica en parte por los cambios en la estructura poblacional de Mxico la esperanza
de vida en 1975 era de 65 aos, en 2000 de 75 aos y en 2005 de 77 aos. Si a esto se le
suma el hecho de que empleados del ISSSTE se retiraban con 30 aos de servicio sin
tomar en cuenta su edad, el resultado es que cada ao hay ms personas que viven ms y
por lo tanto, cobran pensin, aumentando el costo72

Los clculos pueden ser correctos y hasta justificarse, sin embargo, el cambio en estas
leyes tiene repercusiones en un nivel ms concreto. Una de las maestras entrevistadas
cuestion los cambios a la ley del ISSSTE de la manera siguiente.

ahora resulta que tengo que trabajar hasta que tenga 58 aos y 30 aos de servicio para
poder retirarme. [] Yo no s porque mi sindicato nunca reclam ante esto. Si la idea es
elevar la calidad, pues a los 58 aos un maestro ya est cansado y fastidiado [] (DO4)

Aqu vuelve a aparecer la relacin entre la edad y el desempeo del profesor que
anteriormente se coment. Los nuevos maestros que sean seleccionados en los
concursos de oposicin ingresarn automticamente con el nuevo reglamento del
ISSSTE, esto significa que los docentes tendrn que tener 30 aos de servicio y 58 aos
de edad las mujeres y 60 aos de edad los hombres para poder jubilarse. Habr que
analizar con mayor profundidad el impacto que estas nuevas leyes tienen en la
profesionalizacin docente y la calidad educativa. Estos cambios legales refieren a los
shocks externos de los que habla Sabatier y Weible (2007) e inciden en el subsistema
de poltica y en la distribucin de recursos de las polticas. Las repercusiones de estos
shocks o perturbaciones generan cambios en el sistema de creencias tanto de las
profundas como de las centrales de poltica..

En resumen, una implicacin de la nueva reforma a la ley del ISSSTE es que al

incrementarse los requisitos para la jubilacin de los docentes, en el largo plazo, el
movimiento de las plazas ya no ser tan dinmico. Esto complicar la asignacin
automtica de plazas en el futuro.

XII.Control, incumplimientos y simulacin

71
Ver http://www.comfin.com.mx/comunicados/ixe/07/mar/issste.pdf Consultado el 27.02.10.
72
Ibidem.

96
Aunado a las fallas tcnicas de las formas de evaluacin, a la opacidad sobre el proceso
de seleccin, la vaguedad legal, y los incumplimientos de otorgar plazas en lugar de
interinatos, los concursos de oposicin contenidos en la Alianza cometen otro error.
Sonia del Valle, reportera del peridico Reforma seal que a pesar de que se presente
el examen y se apruebe, no se entregan las plazas.

El Cuadro 13 muestra el grado de incumplimiento en la asignacin de plazas por

entidad federativa, sobresale que 14 estados tiene tasas de incumplimiento mayores a 50
por cie nto y de stos, cinco registran un indicador de incumplimiento de 100 por ciento.
Es curioso tambin observar que el estado de Nuevo Len asign un mayor nmero de
plazas del que debera por medio del concurso; lo que levanta preguntas relacionadas
con el impacto que tiene esta medida sobre la calidad educativa. Es decir, se pudieron
otorgar plazas sin un mecanismo de seleccin riguroso y, como se mencion en
secciones anteriores, esto significa que siguen existiendo distintos mecanismos para
asignar las plazas.

Cuadro 13. Avances en la asignacin de plazas por entidad federativa

Tasa de incumplimiento*
Estado Maestros aceptados Plazas asignadas
Baja California Sur 161 0 100%
Coahuila 1,295 0 100%
Distrito Federal 1,714 0 100%
Sonora 844 0 100%
Yucatn 911 0 100%
Sinaloa 1,210 119 91%
Zacatecas 687 64 91%
Chiapas 1,157 128 89%
Morelos 1,640 263 84%
San Luis Potos 624 127 80%
Campeche 709 214 70%
Durango 734 217 70%
Jalisco 512 149 70%
Baja California 1,230 387 69%
Aguascalientes 473 242 49%
Hidalgo 3,394 1,738 49%
Tlaxcala 262 146 45%
Puebla 2,071 1,172 44%
Colima 244 150 38%
Nayarit 665 420 37%
Mxico 1,595 1,086 32%
Tabasco 938 662 30%
Chihuahua 958 688 29%
Veracruz 1,476 1,057 29%
Quintana Roo 697 570 19%
Guanajuato 1,607 1,403 13%
Tamaulipas 861 766 12%
Guerrero 485 440 10%

97
 Quertaro 357 322 10%
Nuevo Len 1,805 2,057 0%
Michoacn 0 0 ---
Oaxaca 0 0 ---
Totales 31,316 14,587 54%
* Se obtiene restando el nmero de plazas asignadas al nmero de maestros aceptados y dividiendo el
resultado entre ste ltimo.
Fuente: Adaptado de Sonia del Valle, Complican alianza educativa, Reforma; 23.11.09 con datos de la
SEP.

De la informacin proporcionada en el Cuadro 13 surgen varias observaciones: 1) no se

concursaron todos los puestos como era el objetivo de la Alianza, 2) en algunos estados
persisten mecanismos duales para asignar plazas (unos basados en el concurso y otros
en mtodos tradicionales) y lo ms grave quizs es que 3) no se entregaron las plazas a
pesar de que los maestros acreditaron el examen.

Sobre este ltimo punto esta investigacin revela que a dos aos de la puesta en marcha
de la Alianza, los incumplimientos en la asignacin de plazas han generado descrdito y
suspicacias. Segn nuestros entrevistados,

[los concursos de oposicin ] son como un juego de doble palabra; te dicen, vas a luchar a
concursar por una plaza pero finalmente a la hora de la hora el sindicato decide a quin se le
queda la plaza, lo que hacen es ubicar a los que a ellos les conviene (D04)

Todava no tengo mi plaza. Me dieron una clave 95 que a fin de cuentas es un interinato
ilimitado, o sea nadie va a reclamar esa plaza, pero realmente as no puedo decir que tengo
una plaza o que es ma totalmente. Tengo que hacer todava una serie de trmites. Entonces,
no estoy de acuerdo con los concursos de oposicin (DO1).

No siempre un maestro que gana una plaza, que pasa el examen, gana la plaza, tiene que
esperarse a que se destinen recursos presupuestales, en uno de los casos; en otros, las plazas
se convierten en interinos (DO3)

Ante esta realidad, cmo se esperaba que el magisterio apoyara el acuerdo entre el
presidente de la Repblica y la dirigencia sindical?

Mala comunicacin y formacin inicial. Resultados no esperados.

Aparte del incumplimiento por parte de la coalicin dominante en entregar las plazas, el
proceso de implementacin revel lo que los tericos de la implementacin como Hill y
Hupe nombran como un outcome o resultado no esperado: El mal manejo de
informacin en relacin con los resultados de los exmenes presentados por los
docentes.

Como ya se dijo en secciones previas, la prensa escrita cabece algunas notas de la

siguiente manera: revela un desastre examen docente73 , exhibe examen a profes74 ,
reprueba examen 68% de maestros75 , falla la formacin docente, acepta SEP76 ,
maestros reprobados y de panzazo 77 . Qu efectos tuvo esta estrategia de
73
Nota de Sonia del Valle (2008). Revela un desastre el examen docente. REFORMA, 15.08.08
74
Nota de Mirtha Hernndez (2008). Exhibe examen a profes. REFORMA, 16.08.08
75
Nota de Sonia del Valle (2008).Reprueba examen 68% de maestros. REFORMA, 15.08.08
76
Nota de Karla Portugal (2008). Falla la formacin docente, acepta SEP. REFORMA 16.08.08
77
Nota de Nurith Martnez (2008). Reprueban maestros y de panzazo. El UNIVERSAL, 31.03.10

98
comunicacin? A pesar de que no se recopil informacin con las autoridades o con
lderes sindicales sobre este punto, lo s docentes aqu entrevistados expresaron su
oposicin de la siguiente manera.

A pesar de que yo hic e el examen y lo pas -aunque es un examen extremadamente difcil-

nos satanizaron a los maestros de burros e ignorantes al ver cuantos pasamos el examen.
Nos satanizaron muchsimo, no somos tan burros como aparecemos en los peridicos pero
ellos [SEP- SNTE] manejan otros estndares (DO1)

La nica desventaja que veo [con los concursos] es que se ha tratado de minimizar al
magisterio. Si yo estoy haciendo una evaluacin para un maestro que supuestamente ya est
en servicio, simplemente por la actividad que ya tiene no es fcil que repruebe un examen
Ya su experiencia le va a dar la respuesta a muchas situaciones. Ahora, tampoco estoy de
acuerdo en que esto se maneje en medios masivos, porque qu va a pasar entonces con esos
padres que dicen: bueno si yo tengo a mis hijos en esta escuela, y que tal si a lo mejor
ellos tambin hicieron examen y salieron reprobados, qu es lo que van a hacer con mis
hijos? Porque ellos no preguntan y dicen: a lo mejor son dos tres de la escuela o uno o ni
siquiera son de esta escuela, sino dicen: el magisterio (DO2).

Reiteramos, se requiere transparencia para que la sociedad conozca qu maestro cumple

con los estndares mnimos para formar a las nias y nios del pas pero tambin hay
que preguntarse si un examen est tan bien hecho como para reflejar, de manera
confiable, la calidad docente y si con esta informacin se puede delinear una agenda
educativa ms coherente.

En este sentido, otro de los outcomes de los concursos de oposicin fue recordar la
deficiente calidad con la que an operan las escuelas formadoras de maestros de
educacin bsica en Mxico 78 . Segn uno de los informantes de este estudio,

hacer un examen de oposicin es ideal pero eso quiere decir entonces que los maestros que
pasan por las normales no estn bien preparados es de ponerse a pensar. Si no estn bien
preparados por qu no se reorientaron primero los programas acadmicos en las normales?
(DO3)

Las deficiencias de la educacin normal son, incluso, reveladas por otra maestra
entrevistada.

Si quieres aplicarle un examen de oposicin a los que quieren una plaza primero frmalos
bien, primero revisa si estn bien formados, cumple al menos con tres de las competencias,
con tres de las caractersticas que te pide el perfil de egreso porque muchos no cubrimos ni
dos ni tres y me incluyo porque saliendo de mi licenciatura yo me fogue en la practica en
los libros que fui leyendo y en los cursos que yo me quise ir actualizando porque de
audicin no saba absolutamente nada y eso que soy especialista en audicin y lenguaje,
entonces habra que revisar primero si los chavos que salen de las normales o de las
universidades pedaggicas o de las instituciones que forman maestros, cubren el perfil
(DO4)

En el Capitulo 1 ya se seal la problemtica de las escuelas normales. Recopilando

informacin de distintas fuentes, Latap (2004) es muy claro al apuntar que estas
78
Segn Arredondo (2007) la Secretara de Educacin Pblica reconoce como instituciones formadoras y actualizadoras de docentes a las escuelas normales,
a la Universidad Pedaggica Nacional y sus unidades en las entidades federativas, a los Centros de Actualizacin del Magisterio, a los Centros de Maestros y
a los asesores que colaboran en el Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (PRONAP), as
como a las universidades e instituciones pblicas y privadas que ofrecen programas para la formacin de profesionales de la educacin.

99
instituciones no cuentan con una planeacin de crecimiento y desarrollo adecuada, que
los directores son designados por criterios polticos ms que acadmicos, que la
contratacin automtica genera endogamia, y que financieramente son incosteables.

Si algo bueno tienen la Alianza fue generar estos outcomes que pueden poner en la mesa
de discusin asuntos centrales de una agenda educativa como el caso de las escuelas
normales y el mejor uso de los resultados de la evaluacin. Un anlisis de los resultados
de los concursos de oposicin sera ptimo para introducir cambios radicales en estas
organizaciones las cuales, desde 1992, forman parte de la poltica de profesionalizacin
docente que es considerada como una poltica de Estado 79 . Pese a este estatus, los
resultados son totalmente insatisfactorios.

Las escuelas normales son clave en el anlisis de implementacin de la poltica de

profesionalizacin docente por distintas razones. La primera es que ah se forman una
cantidad sustantiva de profesores, segundo, son estas escuelas las que histricamente
han impulsado movimientos polticos y magisteriales bajo ideologas muy especficas, y
tercero, representan un tema sensible para la burocracia del SNTE y la autoridad
educativa. Para poder comprender ms a este grupo de instituciones, las cuales forman
parte de la coalicin promotora dominante, hagamos un breve repaso de sus reformas.

Desde la firma del ANMEB en 1992, se contempl que los gobiernos de los estados
deberan integrar un sistema de formacin del magisterio con un modelo comn, con
opciones orientadas a la prctica preescolar, primaria y secundaria y que el gobierno
federal expedira las pautas para la reforma de la educacin normal, simplificando sus
requisitos y reduciendo las plazas (Latap, 2004:282). La iniciativa plasmada en el
ANMEB fue sumamente valiosa, no obstante, segn Latap (2004) fue hasta 1996,
cuatro aos despus, cuando la SEP decidi que las normales deberan transformarse. Y,
a pesar, de que las bases en las que se apoy esta decisin estuvieron escasamente
documentadas (Latap, 2004) de ah fue que surgi el Programa para la Transformacin
y el Fortalecimiento Acadmico de las Escuelas Normales (PTFAEN) (Barba, 2008: 3)

Posteriormente, entre 1997 y 2000 se efectuaron reformas curriculares en las

licenciaturas de educacin preescolar, primaria, secundaria y educacin fsica. Sobre la
reforma a la licenciatura en educacin secundaria, Latap menciona que en la memoria
del sexenio 2000 2006 se considera que su eficacia ha sido bastante relativa ya que:
en muchas escuelas [normales] no se realiza trabajo en equipo, [hay un escaso
conocimiento] del proceso de aprendizaje de los alumnos, las evaluaciones se hacen por
trmite, hay una dbil vinculacin del maestro con la escuela como institucin, falta una
verdadera tradicin pedaggica, y escasa comunicacin con los supervisores, directores
y dems maestros [] (Latap, 2004: 284-285).

Durante el gobierno de Vicente Fox, se continu impulsando al PFTAEN y se

implement el Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales
(PROMIN) (SEP, 2005). De acuerdo con la SEP (2005), la estrategia central del
PROMIN es el fortalecimiento de los procesos de planeacin y evaluacin de las
escuelas normales que permita articular las diversas actividades institucionales y, sobre

79
Una poltica de estado, segn Latap son ciertos modos constantes de proceder a los que se les otorga prioridad. Este concepto se asocia con los
siguientes requisitos: Que el Estado a travs de varios de sus rganos se involucre en su propuesta y formulacin; que cuente con alguna base en la
legislacin que no dependa exc lusivamente de la voluntad del gobierno en turno o al menos no slo del poder ejecutivo; que el pblico, particularmente los
grupos ciudadanos afectados por ella la conozcan y en trminos generales la acepten, y que exista alguna forma de rendicin de cuentas respecto de ella por
parte de las autoridades responsables de aplicarla (Latap, 2004: 49).

100
todo, la innovacin educativa para lograr una mejora continua de ndole organizativa
como pedaggica curricular.

En una investigacin llevada a cabo por Bonifacio Barba en el estado de

Aguascalientes, se encontr que la reforma a las normales contemplada en el PFTAEN
fue valorada como necesaria y en general, fue bien recibida por los actores magisteriales
entrevistados pero en la prctica, su aplicacin est influida por factores estatales e
institucionales que la condicionan y la adaptan restndole alcance y eficacia (2008
itlicas agregadas). Algunos de los obstculos del PFTAEN fueron los siguientes:

El cambio de Gobierno Federal en el 2000 le rest eficiencia a la operacin del PFTAN []

La comprensin del enfoque conceptual de los nuevos planes y programas y la consecuente
modificacin de los estilos de docencia no han sido asuntos fciles de lograr [] El
propsito de que las Normales tuviesen autonoma no se ha promovido pues predomina el
control administrativo por parte de las autoridades educativas del estado y la nueva forma
de gestin no se ha comprendido. Las autoridades federales no han completado un aspecto
esencial para la reforma, la actualizacin de la normatividad laboral, a causa de presiones
del SNTE. Por lo anterior, se generan ambientes contrarios a los propsitos del PTFAEN a
causa de la obsolescencia de los reglamentos, adems de que se dificulta el trabajo directivo
en las Normales, por ejemplo, en lo tiene que ver con la organizacin y la supervisin del
trabajo, de forma que todos colaboren y sean responsables (Barba, 2008:6-9 itlicas
agregadas)

Lo expresado por Barba es de mucha importancia para este proyecto debido a por lo
menos dos cuestiones. Primero, resalta el peso de la normatividad laboral en los
procesos de implementacin. Esto coincide plenamente con la teora de la
implementacin revisada en el Captulo 2, y segundo, Barba identifica, sin hacerlo
explcito, una incongruencia entre los distintos niveles de gobierno (el Federal y el
estatal), cuestin que tambin debe ser analizada con mayor detenimiento en futuros
estudios sobre la implementacin de polticas educativas.

Si la reforma a las normales en el mbito de una entidad federativa no est dando los
resultados esperados, podr la Alianza ser efectivamente implementada cuando hay un
antecedente de esta naturaleza? Como ya se ha mencionado en el Captulo 1, la ACE
hace mencin de la formacin inicial de los docentes de manera muy escueta y vaga.
Slo se apunta fortalecer la profesionalizacin de los docentes de las escuelas normales
y la creacin de 5 centros regionales de excelencia acadmica.

Si en verdad se desea que la Alianza sea un acuerdo que impulse la calidad educativa el
tema de las normales tendra que ser central. El repaso de las reformas fallidas de las
normales muestra lo complejo que resulta introducir cambios en mbitos especficos de
la poltica de profesionalizacin docente. Esto sirve tambin para justificar el uso de
otros lentes de anlisis de polticas ms all de una mera perspectiva de arriba para
abajo.

Al igual que la formacin inicial, la preparacin de los docentes en servicio es clave.

Con el propsito de conocer en qu se basara el apoyo de los docentes en servicio
como participantes de poltica a la Alianza, una maestra respondi:

Yo necesitara que mi sindicato respondiera verdaderamente a la persona que trabaja, al

maestro que si le echa ganas, al maestro que est innovando en el saln de clases y que

101
 realmente luche por las cosas que si son necesarias como la actualizacin [] Cuando
menos a m s me gustara capacitarme en cosas de vanguardia y no en cosas que no tienen
sentido (DO4).

Por un inters legtimo - el de prepararse - esta maestra apoyara al SNTE y podra ser
parte de la coalicin dominante, sin embargo, esto no ocurre. Existe descontento sobre
la actualizacin que reciben los docentes, como se puede leer enseguida.

Cada fin de mes nos dan un taller [en el centro de maestros80 ], el taller general de
actualizacin, pero lo imparten los mismos compaeros de la zona que estn trabajando y
que en las tardes se ponen a leer o a hacer una investigacin y al da siguiente te dicen: a
ver, vamos a hacer esto. Entonces, se nota la poca preparacin que tienen [] yo creo que
tendran que ser personas dedicadas 100 por ciento a la tarea de preparacin y capacitacin
de personal porque si seguimos con los mismos , no funciona (DO1).

Los centros de maestros no estn muy actualizados que digamos. T vas al centro de
maestros y ah estn los maestros que tuvieron un cambio por actividad, ya sea porque
tuvieron un accidente o una enfermedad, lo cual no es demeritorio, pero no es gente que est
muy comprometida por actualizarse y para poder actualizarte a t (DO4)

Estos testimonios ofrecen evidencia de que la Alianza no est respondiendo a los

intereses legtimos de profesionalizacin de los maestros y esto tiene repercusiones en el
apoyo que stos puedan brindarle a tal acuerdo. Si esto es verdad, el proceso de
implementacin puede complicarse. Lo interesante de estos testimonios es la evidente
prdida de legitimidad de un sindicato hacia sus agremiados y aunque se subvale esta
percepcin frente a los poderosos recursos que tiene la burocracia sindical, la
posibilidad de formar una coalicin promotora de polticas ms efectiva tambin se
diluye. He aqu otro argumento para que la autoridad educativa se oponga a que se borre
la lnea que divide la personalidad de un sindicato de maestros y la que poseen los
hacedores de poltica.

Tanto el hecho de no responder a los intereses de profesionalizacin de los docentes

como la expresin de creencias centrales de poltica de tipo preferencial, como diran
Sabatier y Weible (2007) dividen a la coalicin. Recordando, la pugna entre coaliciones
ocurre comnmente por preferencias divergentes en trminos de propuestas de poltica.
Estas creencias centrales de poltica de tipo preferencial aparecieron en el caso de la
Alianza con la estrategia de realizar concursos previos a la convocatoria anual para
asignar plazas.

El 7 de marzo de 2010, la coalicin dominante llev a cabo concursos intermedios para

asignar plazas docentes en los estados de Aguascalientes, Baja California, Hidalgo y
Nuevo Len. De acuerdo con Sonia Del Valle, la Secretaria de Educacin concurs 2
mil 110 plazas de primaria a maestros en servicio y 6 mil 770 horas para telesecundaria
en estas cuatro entidades sin respetar la lista y orden de prelacin que hay en
Aguascalientes, Baja California e Hidalgo 81 .

Aunque la noticia sorprendi, ms lo hizo la escasa difusin que tuvieron estas

convocatorias y que se priorizara en ellas la participacin de los maestros que tienen
contratos temporales; es decir, los que estn trabajando por honorarios. A qu se debi
80
Segn la SEP (2005) los centros de maestros son espacios para apoyar la formacin permanente de los docentes y establecer vnculos con las escuelas. En
2004 haba 558 centros en todo el pas.
81
Del Valle, Sonia (2010). Abre SEP plazas: crecen aprobados. REFORMA,

102
tal medida? Segn se dijo, el SNTE presion a la SEP a que apoyara las evaluaciones
intermedios y sometiera las plazas a concurso amenazndola con el estallido de un
conflicto si no lo haca (EM1). Fue pblico que los concursos intermedios no contaron
con la aprobacin de todos los miembros del OEIF y slo tuvieron el aval de una
comisin de dicho rgano. Segn reporta Del Valle, las organizaciones civiles
encabezadas por Transparencia Mexicana, no participaron como observadoras de los
concursos intermedios. Si la Alianza estaba tambalendose en su base de confianza, con
esta estrategia se cay.

103
Cuadro 14. Aplicacin del ECP en el caso de la poltica de profesionalizacin docente

Coaliciones y participantes de Creencias Creencias Creencias Recursos

poltica profundas centrales Creencias centrales de poltica preferenciales secundarias
de
poltica

Coalicin Gobierno Federal - Gobierno de Mrito Corporativismo. Evaluacin a travs de Inclusin de Autoridad
Burocracia Sindical derecha y un exmenes estandarizados una OSC legal
sindicato que busca Viabilidad de la poltica slo para Recursos
ampliar su poder con dos actores monitorear financieros
poltico. los Opinin
concursos., pblica
Creacin de Movilizaciones
un rgano Liderazgo
independiente
para evaluar
los concursos

Maestros ent revistados y En contra del Mrito En contra del diseo cupular Evaluacin integral a los Defensa de Movilizaciones
egresados de las normales neoliberalismo de polticas docentes derechos polticas
(privatizacin de la laborales: expresadas
educacin, antigedad y en marchas y
influencia de asignacin de paros de
organismos plazas labores
internacionales en
la poltica
educativa)

Coalicin disidente del Indicios de afinidad Mrito Democratizacin del SNTE Evaluacin integral a los Defensa de Movilizaciones
magisterio con corrientes docentes derechos polticas
socialistas. En Prioridad a la defensa de los laborales: expresadas
contra del derechos laborales de los antigedad y en marchas y
neoliberalismo y la trabajadores asignacin de paros de
privatizacin de la plazas labores
educacin Rechazo a la participacin de
los empresarios en los
concursos
Participante de poltica: Promover cambios Mrito Participacin social en la Evaluacin a travs de A partir de Recursos
Organizacin de la Sociedad en la cultura cvica educacin exmenes estandarizados diversos financieros
Civil instrumentos Opinin
de pblica
participacin
ciudadana
Gobernadores de los estados Variable Mrito Sin informacin Sin informacin Varan por Autoridad
estado. legal
Algunas de Recursos
estas se financieros
encuentran
en los anexos
tcnicos de la
segunda
convocatoria

104
CONSIDERACIONES FINALES

La Alianza por la Calidad de la Educacin (ACE), como un acuerdo poltico para la

educacin bsica de Mxico, ofrece al menos siete importantes lecciones para el anlisis
de poltica. En primer lugar, porque muestra la creencia de que para impulsar polticas
pblicas se necesitan esquemas supra programticos a los planes de desarrollo
educativo de los gobiernos federales y estatales. En trminos de implementacin, esta
creencia pone el esfuerzo de las autoridades educativas y sindicales en un contexto
poltico, legal, y administrativo incierto. No hay claridad sobre factores clave como el
financiamiento, por ejemplo. Tampoco es claro cmo incrustar un acuerdo bilateral
dentro de un entramado intergubernamental e intersectorial, como el que sugiere la
Alianza, cuando en el diseo no se involucraron actores clave como los gobiernos de los
estados y otras dependencias gubernamentales y no gubernamentales. Recurrir a un
acuerdo supra programtico fue una necesidad tanto del Gobierno Federal como para el
grupo dirigente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) ante
las pobres propuestas de poltica educativa del primero y la falta de reconocimiento
social del segundo. Ambos actores buscaban cierta legitimidad y la Alianza ofreca
elementos para este propsito.

Excluir a los gobiernos de los estados gener complicaciones en la implementacin. Lo

peor fue que al tratar de revertir este error, se puso a negociacin de las entidades
federativas y sus respectivas secciones sindicales, una parte clave para la buena
operacin de los concursos de oposicin: las reglas de las convocatorias, las cuales se
presentaron en los anexos tcnicos. Si bien esto resolvi un problema de representacin
poltica, se fragment el principio de equidad entre las entidades pues cada estado fij
sus propios requisitos de ingresos. Con ello, se rompi la idea de privilegiar el mrito
acadmico para obtener una plaza, as como la posibilidad de aglutinar actores para
formar una coalicin que apoyara la implementacin de algunas estrategias de la
Alianza por la Calidad de la Educacin.

Un segundo aprendizaje del anlisis de la ACE es que podr ser un acuerdo cupular en
su diseo e impulso, pero el proceso de ejecucin indica un complejo ambiente formado
por actores mltiples que operan y actan en distintos niveles de gobierno. Esto
demanda moverse de los modelos estatocntricos o monocntricos al enfoque de redes
de poltica. El estudio aqu presentado no pretendi mirar slo el inters de un solo actor
o juzgar la calidad moral de los actores, quisimos comprender mejor la interrelacin de
los distintos actores, sus niveles de cooperacin, las razones que subyacen al conflicto y
sus creencias como una forma para rastrear su conducta y as explicar el cambio en la
poltica de profesionalizacin docente. A pesar de que la informacin recabada no fue
suficiente para considerar a los gobiernos de los estados como una coalicin, pudimos
identificar movimientos en el nivel de gobierno estatal que requieren un mejor anlisis
en el futuro. En la primera convocatoria, slo siete estados pusieron plazas a concurso
para la segunda, ya eran 13. Si bien el nmero no representa ni la mitad de las entidades
federativas del pas, el incremento sugiere que existe un proceso de negociacin
intergubernamental para implementar algunas acciones de la poltica de
profesionalizacin docente. Esto tendr que analizarse con mayor detenimiento, sobre
todo, en estados en donde ya existan los concursos antes de la puesta en marcha de la
Alianza (Baja California, Colima, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz,
Nuevo Len y Yucatn).

105
Aunado a la participacin de los estados, este estudio tambin mostr una clara y
decidida participacin de dos organizaciones de la sociedad civil en el proceso de
implementacin de la ACE. La primera fue Transparencia Mexicana y la segunda,
Mexicanos Primero. Ambas organizaciones formaron parte del Consejo Ciudadano
Autnomo para el Seguimiento y Contralora Social de la Alianza cuyo objetivo era
monitorear los avances de dicho acuerdo. Este consejo, como se sabe, estuvo, en sus
inicios formado por 15 organizaciones de la sociedad civil y actualmente agrupa a
conglomerados como el Consejo Coordinador Empresarial, a la Confederacin Patronal
de la Repblica Mexicana (Coparmex) y a la Confederacin de Cmaras Industriales
(Concamin), as como a algunos acadmicos y comunicadores reconocidos. Como
vemos, hay multiplicidad de actores y esto sugiere lo que han resaltado los tericos de
la implementacin: para poder implementar una poltica es necesario generar
imperativos consensuales, los cuales se logran a partir de la colaboracin entre distintos
actores. De ah la importancia de aplicar enfoques de redes de poltica.

Tercera leccin. A pesar de que los actores se aglutinen en coaliciones por medio de una
creencia basada en una prctica corporativa y que por ello, obtengan considerables
recursos de poltica (autoridad legal, opinin pblica, informacin, recursos financieros,
liderazgos), algunas polticas y programas de la ACE carecen de un proceso de
implementacin ptimo. El caso de los concursos de oposicin para la obtencin de una
plaza, que es parte medular de la poltica de profesionalizacin docente, es prueba de
ello. Pero esta falla en la implementacin no se explica solamente por la calidad moral
de un actor, como lo sugiere Latap (2009), sino por una serie de deficiencias legales,
administrativas, tcnicas, de gestin y polticas. Que en la ley se estipule que el grupo
dirigente del SNTE puede asignar 50 por ciento de las plazas de nueva creacin, que en
lugar de plazas se les asignen interinatos, que se oculte informacin sobre el diseo y
validez del examen, y que varen los requisitos para participar en las convocatorias de
acuerdo con el nivel de negociacin con las secciones sindicales, hace que se borre de la
mente de los maestros la confianza en los concursos de oposicin. Pese a ello, la
valoracin positiva del mrito como un elemento para obtener un puesto pblico est
presente en los maestros, directivos, funcionarios y cuerpo disidente aqu entrevistados.
Esta creencia muestra que no slo los intereses pueden ser buenos predictores de la
conducta de los actores. Esto no es para decir que el inters de transar con una plaza
desapareci. Lo que se desea enfatizar, mas bien, es que tanto intereses como creencias
estn imbricados. Si reconocemos esto, podemos ampliar nuestra comprensin del
ambiente entre actores e instituciones y as asimilar mejor los procesos de poltica, sus
posibles cambios y transformaciones.

Fuertemente relacionada con el punto anterior es que si analizamos la Alianza bajo el

Enfoque de las Coaliciones Promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith (1988), se
comprueba que la ideologa cuenta en el desarrollo de las polticas y los programas
educativos. Este estudio revel que la otra coalicin identificada y que se nombr como
minoritaria y que representa la disidencia magisterial, posee relativamente menos
recursos de poltica que la coalicin mayoritaria pero tuvo una participacin importante
en el proceso de implementacin de la Alianza. Se fren, por ejemplo, la ACE en dos
entidades federativas (Michoacn y Oaxaca) y en otros estados se pidi su cancelacin
como en Morelos. El rechazo a la Alianza se justificaba por cuestiones relacionadas con
la transparencia (quin hizo el examen, quin lo califica), con cuestiones tcnicas (cmo
se hizo el examen, un examen no refleja el mrito, se requieren evaluaciones
integrales), con la forma vertical en que se dise el acuerdo y con posturas

106
ideolgicas. Especficamente, en este ltimo sentido, con un rechazo a lo que los
maestros llaman el neoliberalismo pues dicen que la ACE promueve la privatizacin
de la educacin pblica. Tal creencia tiende a separar a los docentes de otros actores
como los empresarios que, en algn sentido, podran apoyar causas similares a los
maestros como es el caso de la transparencia y la rendicin de cuentas. El sistema de
creencias de los actores, aseguran Sabatier y Weible (2007), pueden modificarse tanto
por los shocks externos al subsistema de poltica (en este caso, la educacin bsica)
como por un constante uso de la informacin cientfica y la investigacin. En este
sentido, vale la pena mencionar que, en Morelos, este estudio identific algunas rutas
para la formacin de posibles coaliciones entre especialistas de la educacin y
profesores disidentes. Ambos se vieron unidos por la creencia de que la ACE se
desprende de una raz neoliberal (y por lo tanto, negativa), cuestin que tendra que
ser puesta a discusin ms amplia.

Pese a las posibilidades analticas que ofreci el enfoque de las coaliciones promotoras
(ECP) para este trabajo, se detectaron dos limitaciones. La primera tiene relacin con la
aplicabilidad del enfoque en contextos corporativos. A pesar de que Sabatier introduce
la estructura de oportunidades de la coalicin en el ECP para hacerle frente a esta
crtica, el caso de la Alianza mostr que es difcil operacionalizar los recursos de las
coaliciones cuando prevalece una cultura de la opacidad y la no transparencia. Por otro
lado, Sabatier tampoco abunda mucho sobre las condiciones polticas y organizaciones
que deberan existir para que la informacin cientfica y tcnica impacte y modifique el
sistema de creencias centrales de poltica. En pases como Mxico, es evidente que la
relacin entre la investigacin educativa y los procesos de formulacin de polticas es
dbil y fragmentada y esta pobreza tcnica se reflej cuando la coalicin dominante al
dise y calific los exmenes de los primeros concursos de oposicin. La segunda
limitacin es que Sabatier afirma que los intereses describen la conducta de los actores
preponderantemente orientados a aumentar las ganancias econmicas, pero el caso de la
Alianza muestra que actores polticos tambin tienen esos intereses, no slo un sistema
de creencias o ideologas. La superposicin de los intereses con las creencias en el caso
de los docentes es uno de los hallazgos ms interesantes.

Una cuarta leccin de estudiar la ACE con los lentes de la policy es que el objetivo de
lograr la calidad educativa por medio de la profesionalizacin docente y ms
especficamente, de un concurso relativamente abierto para obtener una plaza, enfrenta
a las dos burocracias de mayor peso en el subsistema de educacin bsica: La Secretara
de Educacin Pblica, como patrn, y al grupo dirigente del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (CEN-SNTE) como la supuesta organizacin protectora
de los derechos laborales de los trabajadores. Esto no es un asunto sencillo ni fcil de
lidiar. El nivel de conflictividad es considerable y la Alianza lo mostr claramente. Las
negociaciones se paralizaron, se despidieron funcionarios de alto nivel y se trabaron
importantes acuerdos. Todo esto repercuti en el proceso de implementacin. Conciliar
la calidad educativa que deben recibir todos los nios y jvenes registrados en la
educacin bsica de Mxico con la defensa de los derechos laborales de los profesores
(como la antigedad para ser promovido o la permanencia en el puesto a pesar de
mostrar incapacidad), nos demanda pensar y discutir ms a fondo nuevas formas de
resolucin de conflictos entre las lites polticas dentro del subsistema de educacin
bsica. En este sentido, la contribucin de los especialistas, las agencias autnomas de
evaluacin, las organizaciones orientadas a promover la transparencia y los medios de
comunicacin tiene n un papel central para comunicar efectivamente los resultados de

107
los exmenes, resaltar la problemtica de la calidad educativa de manera ms precisa e
impulsar mecanismos de exigencia pblica con el propsito de asegurar el derecho a la
educacin de calidad para todos, as como el justo reconocimiento al maestro dedicado
y profesional.

La quinta leccin de la Alianza, al ser analizada por medio de un marco terico de la

implementacin, es que revela efectos no esperados (outcomes) los cuales ponen al
descubierto temas imprescindibles para el desarrollo educativo del pas. Por ejemplo,
Sorprendentemente, un mayor nmero de profesores estn optando por presentar el
examen y adems, parece haber una relacin entre el nivel de escolaridad de los
sustentantes y la probabilidad de obtener un buen resultado en el examen. Todos estos
puntos son materia de los especialistas, quienes podran sugerir esquemas de evaluacin
ms consistentes e integrales para capturar las cualidades positivas de los profesores y
as, asignarles una plaza para formar a los ciudadanos que el pas requiere. Otro tema
que la Alianza resalt al estudiarla en su fase de implementacin fue la urgente
necesidad de reformar las escuelas normales a partir de los resultados presentados por
los ex menes utilizados en los concursos. La autoridad educativa tiene aqu un potencial
de cambio en virtud de las terribles deficiencias de las instituciones mexicanas de
formadores de maestros.

Sexta leccin. La informacin recabada permitir afirmar que impulsar, de modo veraz y
confiable, la creencia en el mrito acadmico para lograr una plaza abre una buena
oportunidad para la autoridad educativa de buscar el apoyo de actores diversos y con
ello, formar coaliciones para impulsar, efectivamente, polticas de profesionalizacin
docente. Pero hay otra ruta interesante para la constitucin de coaliciones. Si se permite
que la burocracia sindical borre su identidad y pase de ser un organismo defensor de
derechos laborales de los trabajadores a una autoridad educativa, el efecto del
descrdito ante los agremiados puede incrementarse. A qu grado es importante este
efecto? Al grado en que los trabajadores estn facultados por la ley para exigirle a sus
representantes sindicales rendicin de cuentas y transparenc ia sin sufrir alguna
consecuencia.

La sptima y ltima leccin tiene una fuerte resonancia con la necesidad de comprender
la realidad poltica y de polticas de Mxico. Adentrarse en el estudio de la
implementacin de polticas educativas fue tambin adentrarse en la indagacin de
algunos rasgos de nuestro sistema democrtico. La forma en cmo se llega o no a
construir un imperativo consensual para poder implementar una poltica, los filtros
perceptuales en palabras de Sabatier con los que los actores construyen su realidad,
la analizan y buscan intervenir en ella, la legitimidad de un gobierno con una capacidad
intelectual mermada, la autoridad ejercida por una burocracia que se mueve a sus anchas
dentro del solapamiento institucional, la confianza de los maestros, el vigor pero
tambin la sobre ideologizacin de algunos cuerpos disidentes, la radicalidad o devil
shift (satanizacin) de algunos especialistas para mirar la realidad educativa, y el fugaz
comentario de los opinadores pblicos son elementos muy significativos del contexto
que recrea y construye nuestras polticas educativas y sobre todo, representan
motivaciones para seguir el camino del anlisis de polticas con mayor inters,
seguridad y compromiso.

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