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Regime Poltico e Sistema de Inteligncia no

Brasil: Legitimidade e Efetividade como


Desafios Institucionais*

Marco Cepik

INTRODUO

este texto, discuto as mudanas ocorridas na rea de intelign-


N cia no mbito do governo brasileiro entre 1999 e 2004. Tal dis-
cusso tem dois objetivos principais: 1o) debater a relao entre de-
sempenho agregado dos regimes polticos democrticos (capacidade
estatal e legitimidade) e as instituies da rea de segurana. Dado o
foco do trabalho em um tipo especfico de instituio governamental
(servios de inteligncia), importa saber o quanto as variaes obser-
vadas em um pas qualquer na forma como as atividades de inteli-
gncia so legalmente definidas e no modo de organizar tais ativida-
des so congruentes com a natureza do regime poltico vigente. Por
outro lado, como os diferentes nveis de efetividade e legitimidade
das atividades de inteligncia afetam o desempenho do regime polti-

*Uma verso resumida deste trabalho foi apresentada no seminrio Intelligence and
Democracy: A Work in Progress, realizado em 26-27 de agosto de 2004, no Center for
Civil-Military Relations CCMR da Naval Postgraduate School NPS, em Monterey,
California. Os demais trabalhos e a lista dos participantes do seminrio podem ser obti-
dos em <www.ccmr.org>. Gostaria de agradecer os comentrios dos participantes do
seminrio, especialmente seus organizadores, professores Thomas Bruneau e Kenneth
Dombroski. Gostaria ainda de agradecer a decisiva colaborao de Priscila Antunes,
Edisom Hott, Ariel Mendona e Luis Carlos Guedes. Obviamente, a responsabilidade
pelo texto exclusivamente minha.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1, 2005, pp. 67 a 113.

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co como um todo1. 2o) sistematizar e atualizar as informaes disper-


sas que existem sobre essas agncias governamentais no caso do Bra-
sil, de modo que os leitores interessados possam ter uma viso geral
dos processos em curso, suas realizaes e tambm seus limites2.

O argumento aqui desenvolvido est organizado em quatro partes.


Nesta introduo so explicitadas duas premissas gerais e a hiptese
que orientou a pesquisa. Em seguida, discute-se brevemente a natu-
reza do regime poltico brasileiro atual e alguns indicadores de de-
sempenho relevantes para a compreenso da atividade de intelign-
cia. Na terceira parte so apresentadas as mudanas na conformao
organizacional e legal do sistema de inteligncia deste pas ao longo
do perodo 1999-2004. Finalmente, na concluso, so resumidas as
principais descobertas da pesquisa.

A primeira premissa adotada aqui supe que a existncia de servios


de inteligncia institucionalizados, isto , legtimos e efetivos, con-
dio necessria para um Estado democrtico garantir a segurana
dos cidados e promover o interesse pblico. Nesse sentido, servios
de inteligncia so parte essencial, juntamente com as Foras Arma-
das, as polcias e a diplomacia, do aparato burocrtico de qualquer
Estado com pretenses mnimas de autonomia no sistema internacio-
nal. Estados com regimes polticos democrticos no so excepcio-
nais, no sentido de que poderiam prescindir desse tipo de capacidade
ou poder3 (cf. Barry, 1991).

A segunda premissa diz respeito tenso existente entre os requisitos


de segurana impostos a qualquer pas em funo da estrutura anr-
quica do sistema internacional (self-help e ganhos relativos) e os crit-
rios mnimos da democracia enquanto regime poltico. Alm dos pro-
blemas comuns de controle democrtico que existem em outras reas
de atuao do Estado, tambm caracterizadas por complexidade tec-
nolgica e organizacional, na segurana h tenses e dificuldades es-
pecficas que podem ser sintetizadas pela dupla dicotomia segurana
estatal versus segurana individual e segredo governamental versus
direito informao. Obviamente, ambas as dicotomias no so ca-
ractersticas exclusivas dos pases semiperifricos e perifricos, ou
que passaram por regimes autoritrios de governo h menos de vinte
anos, manifestando-se de maneira mais ou menos intensa tambm
nos pases mais poderosos, ricos e democrticos do mundo4.

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Considero, entretanto, que o duplo desafio da legitimidade e da efeti-


vidade dos servios de inteligncia particularmente decisivo nas
chamadas novas democracias como o Brasil, exatamente pela expe-
rincia do regime militar e pelos desafios recentes na rea de seguran-
a pblica e insero internacional5.

Segundo a hiptese de trabalho que orientou a pesquisa, embora o re-


gime poltico brasileiro seja democrtico e consolidado segundo cri-
trios mnimos, a capacidade estatal do pas ainda relativamente
baixa, o que se traduz no grau de efetividade das novas estruturas de
inteligncia que comearam a ser implementadas a partir de 1999. Na
fase atual de desenvolvimento poltico do pas, uma persistente vul-
nerabilidade em termos de capacidade estatal na rea de provimento
de defesa nacional e segurana pblica tende a ser deletria tanto
para a estabilidade quanto para a qualidade da democracia. Nesse
sentido, conquanto a legitimidade e a efetividade dos servios de in-
teligncia sejam dois lados da mesma moeda, no caso brasileiro os de-
safios atuais de institucionalizao desses servios esto mais forte-
mente associados efetividade e eficincia do que legitimidade6.

A NATUREZA DO REGIME POLTICO E A CAPACIDADE DO ESTADO NO


BRASIL

Adoto como ponto de partida quatro condies necessrias e sufici-


entes para caracterizar um regime poltico como democrtico: 1) os
dirigentes dos Poderes Executivo e Legislativo so selecionados com
base em eleies peridicas, competitivas e consideradas limpas pe-
los participantes e observadores externos aceitos pelos candidatos; 2)
os direitos polticos de votar e ser votado so extensivos a toda a po-
pulao adulta; 3) os direitos polticos e civis bsicos (expresso, or-
ganizao e integridade fsica) de cada cidado no so violados sem
que os governantes sejam responsabilizados poltica e judicialmente;
4) os representantes eleitos podem governar sem a tutela de grupos
de poder no eleitos, sejam eles militares, empresrios, governos es-
trangeiros ou outros grupos de interesse7 (ver Mainwaring et alii,
2001).

Adicionalmente, utilizo aqui uma definio negativa de consolida-


o: um regime poltico pode ser considerado consolidado aps vinte
anos de existncia sem que suas caractersticas bsicas sejam trans-
formadas, seja de forma abrupta e violenta ou por meio de uma ero-

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so mais ou menos lenta e relativamente pacfica. Os problemas tpi-


cos da transio de um regime poltico para outro so importantes em
si mesmos, mas tambm so relevantes porque condicionam o dese-
nho institucional e o desempenho do novo regime poltico (Aguero,
1998)8.

Alm do problema da durabilidade, uma agenda de pesquisa nor-


mativamente orientada a respeito dos regimes polticos gira, necessa-
riamente, em torno da pergunta sobre que diferena faz ter um ou
outro tipo de regime poltico para a liberdade e a igualdade dos mem-
bros individuais de uma sociedade. No caso em tela, saber se um regi-
me poltico democrtico necessariamente envolve avaliar a consis-
tncia entre o regime poltico e reas especficas de atuao governa-
mental. Parte significativa do esforo realizado neste texto tem por
objetivo justamente estabelecer parmetros para testes comparativos
de consistncia desse tipo na rea de segurana estatal em geral, e na
rea de inteligncia em particular9.

O Brasil como Democracia Consolidada: Medidas


Comportamentais Agregadas

Com base nas trs primeiras caractersticas utilizadas como critrios


de classificao (eleies competitivas, sufrgio universal e vigncia
de liberdades polticas e civis), h amplo consenso na literatura sobre
a natureza democrtica do atual regime poltico brasileiro. Esta con-
cluso geral aparece em projetos de pesquisa que usam classificaes
dicotmicas que dividem os regimes polticos em democracias ou di-
taduras (e.g. Przeworski et alii, 2000), bem como em classificaes tri-
cotmicas que incluem algum tipo de semidemocracia ou se-
mi-autoritarismo como forma de acomodar violaes parciais de um
ou mais critrios adotados (Mainwaring et alii, 2001). Do mesmo
modo, isso tambm ocorre em projetos que usam medidas contnuas
de democracia, tais como o Projeto Polity da Universidade de Mary-
land ou o ndice da fundao Freedom House, nos quais o Brasil rece-
be avaliaes que o consideram democrtico10.

Na ltima classificao da Freedom House (2004), por exemplo, o


Brasil foi considerado livre, enquanto Venezuela e Colmbia foram
classificadas como parcialmente livres. Note-se que estes dois pases
foram includos na amostra de casos do ambicioso estudo comparati-
vo de Arend Lijphart (2003) sobre a relao entre tipos de regimes de-

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mocrticos e desempenho econmico, social e poltico dos pases,


sendo que tal incluso se deu justamente porque ambos os pases an-
dinos atendiam naquele momento ao duplo requisito adotado pelo
autor para aceitar um regime democrtico como consolidado: durar
mais de vinte anos sem rupturas institucionais e ser classificado como
plenamente livre pela Freedom House11.

Embora a durao do regime democrtico brasileiro ainda no tenha


superado esse limiar de vinte anos de estabilidade, quer se considere
o ano da transferncia de poder dos militares para um presidente civil
(1985), quer se considere o ano da primeira eleio direta para a Presi-
dncia da Repblica sob uma Constituio democrtica (1989), o pas
encontra-se agora muito prximo de atender a esse requisito. Alm
disso, todas as avaliaes internacionais prospectivas de risco polti-
co para um perodo de cinco anos so consistentes, h vrios anos, em
afirmar que no se vislumbra, no caso do Brasil, a possibilidade de
uma interrupo do processo democrtico (Kingstone e Power,
2000)12.

Finalmente, a eleio do presidente Lula no final de 2002 e a chegada


do Partido dos Trabalhadores PT ao governo federal tm sido desta-
cadas como evidncias de consolidao da democracia brasileira.
Creio que isso faz sentido, tanto por razes polticas quanto sociolgi-
cas. Em termos polticos, a situao de governo dividido que carac-
teriza a cena brasileira, com a oposio controlando os governos esta-
duais mais importantes e o presidente dispondo de maioria precria
no Congresso, exige que a coalizo governante imprima alguma mar-
ca prpria na priorizao de gastos pblicos at o final do mandato de
Lula em 2006. Em termos sociolgicos, a coalizo de Lula implicou
uma circulao das elites na gesto pblica e nos cargos representati-
vos da Repblica maior do que a observada em qualquer outro gover-
no federal desde o final do regime militar13.

Em resumo, segundo medidas comportamentais agregadas e critri-


os de classificao minimalistas, o regime poltico brasileiro consi-
derado democrtico e consolidado14.

Entretanto, uma avaliao mais completa do desempenho qualitati-


vo do regime poltico vigente no Brasil demanda uma discusso
mais detida sobre o exerccio da quarta condio mencionada no in-
cio desta seo. Para fins de comparao posterior com outros pases,

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utilizarei trs conjuntos de observaes adicionais no caso do Brasil:


1) medidas estruturais de desempenho no provimento de eqidade
(renda per capita nominal e ndice de desigualdade social) e medidas
atitudinais (satisfao com a democracia e apoio da populao a esta
forma de governo), contrastadas com um limiar de estabilizao
previamente estabelecido; 2) o estado atual das relaes ci-
vil-militares no pas; 3) indicadores de capacidade estatal. Os proble-
mas relativos ao uso de tais medidas sero discutidos ao longo do tex-
to.

O Brasil como Democracia ainda Vulnervel: Dficits Estruturais


e Atitudes

Adotarei aqui os limiares propostos por Andreas Schedler (2001a)


para trs indicadores no comportamentais de qualidade democrti-
ca, a saber: renda per capita nominal superior a US$ 3.000, desigualda-
de inferior a 0,50 (coeficiente de Gini) e legitimidade acima de 66%
(apoio declarado ao regime democrtico). Os trs limiares so relati-
vamente baixos e assumidamente arbitrrios, servindo, no entanto,
ao propsito de fornecer um parmetro comparativo mnimo.

Em relao aos fundamentos socioeconmicos, o Brasil tinha US$


2.993 de renda per capita nominal na mdia dos anos 1999-2003. Uma
vez ajustada pela paridade do poder de compra, esta renda per capita
estava estimada em US$ 7.600 em 2003, mas sem melhorias significa-
tivas h muitos anos. Alm disso, essa renda mdia oculta uma altssi-
ma concentrao, com os 10% mais ricos controlando quase metade
da renda familiar e com disparidades muito grandes inclusive dentro
desse decil de renda mais elevado. Ostentando um coeficiente de Gini
de 0,59 em 1999 e um ndice de Desenvolvimento Humano de 0,750
em 2001, o Brasil apresenta ainda significativas e persistentes desi-
gualdades raciais, de gnero e regionais (maior parte do PIB gerado
nas regies Sudeste e Sul), bem como clivagens determinadas por di-
ferentes graus de controle sobre recursos cruciais (terra, crdito, tec-
nologias de comunicao e informao, escolarizao etc.).

Por sua vez, em relao aos fundamentos atitudinais dos comporta-


mentos dos atores, os dados da pesquisa de opinio Latinobarmetro
para 2004 indicam que apenas 4% dos entrevistados no Brasil confiam
nas outras pessoas. Este baixssimo ndice de confiana interpessoal
consistente com o nmero decrescente de pessoas que apiam consis-

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tentemente a democracia como regime de governo (queda de 9% des-


de 1996). Dados da mesma pesquisa indicam que somente 28% dos
entrevistados brasileiros esto satisfeitos com a democracia, enquan-
to apenas 41% consideram esta forma de governo superior a qualquer
outra (sendo que este percentual chega a 74% no caso da Venezuela e,
no caso do Uruguai, a 78%). Somente 56% dos entrevistados afirmam
que no apoiariam um golpe militar em nenhuma condio; apenas
46% acreditam que um governo militar solucionaria menos coisas
que um governo democrtico, embora apenas 18% declarem acredi-
tar que em algumas circunstncias um governo autoritrio seria pre-
fervel a um governo democrtico. Em 2001, 53% dos entrevistados
brasileiros confiavam nas Foras Armadas (contra uma mdia de 38%
na Amrica Latina), enquanto as instituies representativas brasilei-
ras contavam com taxas de apoio abaixo da mdia para a Amrica La-
tina (cujas mdias eram de 24% no caso dos parlamentos, 19% para os
partidos polticos e 30% para os presidentes) (Latinobarmetro, 2004;
ver, tambm, Dominguez e Shifter, 2003:137-161).

Ou seja, o Brasil apresenta ndices piores em medidas estruturais e


atitudinais de desempenho do que nas medidas comportamentais
agregadas. Com todas as dificuldades metodolgicas (e.g. mensura-
o e validade de indicadores atitudinais) e tericas (e.g. direo da
causalidade) que possam ser lembradas, o fato que tanto os condici-
onantes estruturais (condies socioeconmicas) quanto os funda-
mentos atitudinais (valores, opinies e preferncias) dos comporta-
mentos dos sujeitos polticos indicam que a consolidao no sen-
tido negativo adotado do regime democrtico brasileiro est longe
de significar o fim das vulnerabilidades ou um desempenho excelen-
te do regime ao longo dos ltimos quinze anos.

Trata-se de um problema comum a todas as novas democracias em


maior ou menor grau, mas a aposta dos estudiosos e dos policymakers
que tais problemas possam ser revertidos ou minimizados a partir
de investimentos pesados em reforma institucional, ainda que demo-
rados e incertos. Utilizando uma imagem de trs estgios no processo
de desenvolvimento latino-americano posterior a 1990, Patrice Fran-
ko (2003:490-494) conclui que, mesmo nos casos de superao
bem-sucedida do primeiro estgio (estabilizao severa dos funda-
mentos macroeconmicos), ou mesmo do segundo estgio de desen-
volvimento (transformao estrutural dos equilbrios entre Esta-
do/mercado e interno/externo), os desafios associados ao terceiro

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estgio (construo de capacidades) seriam justamente os mais de-


morados e difceis, envolvendo investimentos significativos e susten-
tados ao longo do tempo em desenvolvimento humano, melhoria de
produtividade, infra-estrutura e mudana nos padres de interao
entre indivduos, grupos e instituies formais e informais15.

Nesse sentido, a aposta na reforma das instituies, a segunda dire-


o em que o desempenho do regime poltico brasileiro precisa ser
melhor analisado, em conexo com os desafios na rea de intelign-
cia, diz respeito exatamente aos aspectos institucionais que seriam
mais ou menos conducentes a uma estruturao gil e legtima desses
servios. Tais aspectos institucionais, por sua vez, podem ser dividi-
dos, adicionalmente, em dois tipos de consideraes: primeiro, o
equacionamento das relaes civil-militares nos marcos de um regi-
me democrtico caracterizado por forte vis consensual na moldura
institucional mais ampla e por problemas estruturais e atitudinais
que persistem aps a consolidao democrtica; segundo, o proble-
ma da capacidade estatal em um pas semiperifrico nos marcos de
uma transio sistmica de poder no plano global16.

Relaes Civil-Militares como Medida de Desempenho


Democrtico

Identificar padres de relaes civil-militares tarefa decisiva para


que se possa avaliar um regime poltico democrtico. Na rea de inte-
ligncia isto ainda mais importante, uma vez que na maioria dos pa-
ses as Foras Armadas e os Ministrios da Defesa controlam a maior
parte dos recursos oramentrios, humanos, tecnolgicos e organiza-
cionais que o Estado tenha sido capaz de acumular na rea de inteli-
gncia (Antunes e Cepik, 2003). No caso das novas democracias
com menos de vinte anos, h uma razo adicional decorrente da gran-
de presena de militares da reserva e da ativa nos escales interme-
dirios e superiores das agncias civis de inteligncia. Em termos
analticos mais gerais, supe-se ento que o estado das relaes ci-
vil-militares em um dado pas tende a ser consistente com o regime
poltico vigente. Alm disso, as relaes civil-militares so um indica-
dor indireto do grau de controle democrtico sobre os servios de in-
teligncia17.

Como lembra Rojas (2004:1-11), entre 1990 e 2004, a Amrica Latina


vivenciou pelo menos cinco golpes de Estado, vinte rebelies e/ou s-

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rias crises militares, alm de oito colapsos/derrubadas de governos.


Em alerta semelhante, Trinkunas (2000:78) destaca que, ao longo dos
ltimos quinze anos, houve no mundo todo um nmero significativo
de transies da democracia para regimes autoritrios (apenas entre
1990 e 1992 houve doze golpes de Estado bem-sucedidos e 26 fracas-
sados).

Como os padres de relacionamento entre civis e militares que esto


emergindo nas novas democracias so to complexos e diversificados
quanto os prprios regimes polticos democrticos, preciso utilizar
como ponto de partida para a anlise um modelo que reconhea essa
diversidade tipolgica e tambm seja sensvel variao temporal.
Embora existam vrias alternativas que correspondem a esse duplo
requisito, adotarei aqui a perspectiva proposta por Samuel Fitch
(1998)18.

Segundo Fitch (idem:36-60), sistemas democrticos de relaes ci-


vil-militares possuem trs caractersticas essenciais: 1) existe uma
clara subordinao das Foras Armadas ao processo decisrio demo-
crtico, com a superao da noo autoritria de que as Foras Arma-
das so as guardis da nao, situadas acima da soberania popular
e das instituies representativas de governo que decidem concreta-
mente quais so os interesses nacionais nos marcos de uma Consti-
tuio livremente adotada; 2) verifica-se a subordinao das cadeias
de comando e controle das Foras Armadas s autoridades civis de-
signadas constitucionalmente para implementar as polticas pblicas
de defesa e segurana; 3) os militares esto sujeitos ao imprio da lei
(rule of law), tanto no sentido de no terem quaisquer direitos consti-
tucionais ordinrios negados (como em alguns pases que probem os
militares de votar), quanto no sentido de no terem privilgios legais
e isenes de responsabilidade por atos cometidos no exerccio de
suas funes profissionais.

Avaliando a experincia dos pases latino-americanos depois de 1990,


possvel identificar pelo menos dois padres diferentes de profissi-
onalizao (clssico-huntingtoniano e desenvolvimentista),
quatro nveis de autonomia para governar depois de eleito (ditadu-
ra militar, tutela das Foras Armadas sobre o governo, subordinao
condicional e controle democrtico) e um continuum discreto de situa-
es mais ou menos institucionalizadas para os dois padres e os qua-
tro nveis. As duas situaes intermedirias (tutela militar e subordi-

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nao condicional) apresentam diferenas de grau e podem ocorrer


tanto em regimes democrticos quanto autoritrios19. A diferena
principal entre ambas que, no caso da tutela militar, o poder de veto
e a influncia exercida pelos militares nas decises polticas so ex-
pansivos, abarcando temas da vida poltica muito alm da rea de
defesa, tais como conflitos distributivos, legislao previdenciria,
posse de terra, poltica ambiental, durao de mandatos presiden-
ciais etc. No caso da subordinao condicional, as Foras Armadas
operam como um dos grupos de interesse poderosos na sociedade e
subordinam-se aos governantes na maioria dos casos, desde que inte-
resses vitais da corporao no sejam contrariados. Mesmo quando
as Foras Armadas aderem s regras constitucionais, deixam de con-
siderar a si prprias como guardis dos objetivos nacionais perma-
nentes e subordinam-se s decises governamentais sobre poltica
de defesa e estrutura das foras. A debilidade dos mecanismos de
controle democrtico existentes no Legislativo e Executivo pode im-
plicar margens significativas de autonomia em termos de doutrina,
organizao, prioridades de investimento, gesto de pessoal, inteli-
gncia etc.

Na Figura 1, encontra-se uma adaptao do argumento de Fitch


(1998:39), que enfatiza os dois atributos fundamentais e sua evoluo
ao longo do tempo. Embora haja significativa controvrsia sobre o
grau de autonomia militar no Brasil ps-1990, a maioria dos pesquisa-
dores concorda que as relaes civil-militares durante o primeiro go-
verno democrtico aps a transio (1985-1989) foram caracterizadas
por tutela militar (assim como no caso do Chile), enquanto o perodo
entre 1990 e 1999 foi marcado por uma evoluo lenta para nveis de
subordinao condicional cada vez menos severos, especialmente
nos anos aps a criao do Ministrio da Defesa (2000-2004).

Entretanto, nem mesmo os analistas mais otimistas em relao aos ca-


sos do Brasil, ou mesmo da Argentina e do Uruguai, chegam a afirmar
que estes pases hoje possuem sistemas de controle democrtico ple-
namente institucionalizados sobre as Foras Armadas. A razo prin-
cipal para esta relutncia, especialmente no caso brasileiro, a extre-
ma fragilidade institucional do novo Ministrio da Defesa vis--vis os
comandos das trs foras, bem como a falta de assertividade das co-
misses parlamentares permanentes e do Congresso brasileiro como
um todo no exerccio de suas capacidades de superviso e influncia
sobre prioridades, tanto polticas quanto oramentrias20.

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Figura 1
Padres de Relao Civil-Militar segundo Fitch (1998)

nunca
controle democrtico

subordinao condicional
Militares exercem
poder de veto em
temas no-militares tutela militar

ditadura militar
sempre
alta baixa
autonomia militar na
poltica de defesa

Portanto, assim como no caso dos limiares de consolidao das va-


riveis estruturais e atitudinais discutidas na seo anterior, pode-se
dizer que, em termos de relaes civil-militares, o Brasil se encontra
atualmente em um patamar intermedirio, entre o que Fitch caracte-
riza como subordinao condicional e uma situao mais claramente
identificvel como controle democrtico. Aceito provisoriamente
esta avaliao, reconhecendo que ela imprecisa e subjetiva. E acei-
t-la tem pelo menos duas implicaes para a discusso sobre os ser-
vios de inteligncia.

Em primeiro lugar, indica que o grau de controle democrtico exerci-


do sobre os servios de inteligncia militares baixo e que isso tem
conseqncias para o desempenho do regime democrtico brasileiro.
A matriz formulada por Peter Gill (1994:82) para classificar servios
de inteligncia em funo de graus de legitimidade derivados da ob-
servao de duas dimenses (autonomia decisria e pervasividade
na sociedade) e trs nveis (alto, mdio e baixo), em princpio, fornece
nove possibilidades de classificao capazes de distinguir no ape-
nas a situao de distintos servios de inteligncia e de segurana de
um mesmo pas em um mesmo momento histrico, mas tambm de
um mesmo servio em diferentes momentos histricos, ou ainda per-
mite a classificao de sistemas nacionais de inteligncia para todos
os pases que contam com este tipo de agncia governamental. Uma
primeira tentativa de classificar as organizaes brasileiras segundo

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essa matriz ser feita na seo final deste texto. Vale notar desde j,
entretanto, que as proposies de Fitch (1998) e Gill (1994) so compa-
tveis e teis para um enquadramento comparativo dos servios de
inteligncia, embora ambas tenham como foco principal os proble-
mas de legitimidade, mais do que os problemas de efetividade.

Em segundo lugar, portanto, o nexo entre relaes civil-militares e


controle democrtico dos servios de inteligncia conduz discusso
sobre capacidade estatal. No contexto atual da Amrica Latina, onde
as limitaes oramentrias se tornaram cada vez mais dramticas ao
longo da ltima dcada, ao mesmo tempo que houve presses inter-
nas e externas para ampliar o envolvimento das Foras Armadas e
dos servios de inteligncia em reas cada vez mais afastadas da pol-
tica internacional e das misses de defesa do territrio contra amea-
as externas, o envolvimento dessas organizaes em misses cvicas,
antinarcticos, de provimento de ordem pblica e tantas outras, sem
um adequado desenvolvimento de equipamento, organizao e dou-
trina, tende a trazer de volta para a agenda do controle democrtico
os temas tradicionais associados ao binmio segurana e desenvol-
vimento das dcadas de 60 e 70.

Capacidade Estatal e Democracia: Tributao e Defesa como


Indicadores

A capacidade de formulao, implementao e avaliao de polticas


pblicas de um Estado uma dimenso inseparvel da avaliao da
qualidade da democracia. Sem uma adequada capacidade institucio-
nal de fazer valer as regras e implementar as decises tomadas pelos
sujeitos polticos, ou sem a capacidade de garantir o cumprimento
dos direitos e deveres associados cidadania, um regime democrti-
co torna-se aquilo que os cientistas polticos da Repblica de Weimar
chamariam de um pacto suicida. Por isso, a literatura de poltica
comparada vem enfatizando, h mais de dez anos, o estudo dos dile-
mas associados construo de capacidades institucionais e fortale-
cimento do Estado (Geddes, 1994).

Entretanto, na maioria dos casos, os estudos disponveis esto volta-


dos para a relao entre eficincia e legitimidade nas reas de poltica
econmica e/ou polticas sociais. Faltam estudos similares no mbito
da defesa, segurana pblica e inteligncia. Como os Estados contem-
porneos so definidos (e diferenciados entre si) pela sua capacidade

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de prover segurana e bem-estar a todos os cidados, ainda que os


gastos pblicos de todos os pases mais importantes no sistema inter-
nacional sejam predominantemente gastos sociais (sade, educao,
penses e outras polticas sociais) e no mais gastos militares, isso
no torna menos relevante o desempenho do Estado na rea de segu-
rana para uma avaliao das condies de consolidao democrtica
(Lane e Ersson, 1994).

Um bom exemplo de como as duas dimenses podem ser integradas


aparece na Figura 2, onde possvel visualizar a formulao recente
de Charles Tilly (2003:41) sobre a variao concomitante dos regimes
polticos em termos de capacidade do Estado e de aprofundamento
da democracia.

importante notar, sobretudo, como o modelo assume que existem


reas de autoritarismo mesmo em regimes polticos caracterizados
por alta capacidade governamental e democracia. Estas zonas de au-
toritarismo caracterizam no apenas os pases mais industrializados
da semiperiferia (e.g. Brasil e frica do Sul), mas tambm certas reas
de atuao e atividades do Poder Executivo dos pases centrais onde
os mecanismos de controle democrtico so precrios ou enfrentam
dificuldades significativas (e.g. atividades de inteligncia e opera-

Figura 2
Capacidade Governamental e Democracia em Charles Tilly (2003)

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es militares). Alm disso, mostra como a relao entre legitimidade


e efetividade complementar e no antagnica. O que Tilly (2003)
chama de zona de cidadania traduz, simultaneamente, o que Dahl
(1997) chamou de poliarquia (enfatizando o grau de democracia) e
o que Huntington (1975) chamou de comunidade cvica (enfatizan-
do o grau de governo). Em outras palavras, descreve os traos ideais-
tpicos de um regime poltico onde h grande quantidade de poder
acumulado e um nvel mnimo de distribuio desse poder entre os
indivduos e grupos sociais relevantes para a susteno do regime.

Existe grande divergncia sobre medidas internacionalmente compa-


rveis de capacidade governamental agregada. Deixando de lado,
por ora, uma possvel utilizao de medidas de capacidade dispon-
veis na rea de polticas sociais adaptveis para as reas de defesa, se-
gurana e inteligncia, neste texto vou utilizar como proxy genrica
de capacidade dos governos a sua capacidade de arrecadar tributos
da sociedade e alguns indicadores muito subjetivos de capacidade
blica. Para relembrar o sentido do exerccio, supe-se como hiptese
de trabalho que a capacidade estatal brasileira seja hoje desproporci-
onalmente inferior ao grau de democracia observado no pas, o que
algo deletrio para a durabilidade e a qualidade do regime de-
mocrtico no pas, demandando assim cuidadosa construo institu-
cional de capacidades especficas que permitam equalizar melhor as
duas dimenses21.

Para evitar as oscilaes anuais caractersticas das economias em de-


senvolvimento e da Amrica Latina em particular nos ltimos anos,
considere-se o desempenho do Brasil em dois perodos de cinco anos.
Naquele de 1994-1998, para um PIB nominal mdio de US$ 724,11 bi-
lhes, a carga tributria bruta mdia foi de US$ 189,61 bilhes (26,2%
do PIB). Para o perodo 1999-2003, o PIB nominal mdio caiu para US$
520,17 bilhes por ano, mas a carga tributria bruta mdia naqueles
anos subiu para US$ 255,88 bilhes ao ano (49,2% do PIB). No obs-
tante essa brutal concentrao de recursos nas mos do Estado, a ca-
pacidade de investir ou mesmo de custear as operaes correntes foi
sendo cada vez mais comprometida, ao longo do perodo, pelo peso
de uma dvida que passou a representar 41,8% do PIB na mdia dos
anos 1999-2003. Saldos comerciais anuais em mdia de US$ 7,7 bi-
lhes (US$ 24,82 bilhes em 2003) e saldos primrios (receitas menos
despesas antes do pagamento de obrigaes financeiras e ttulos da
dvida) crescentes tendem a produzir efeitos positivos a mdio prazo,

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mas de modo geral o Estado brasileiro ainda est estrangulado pelo


volume e perfil de sua dvida pblica no curto prazo22.

Um outro indicador relevante para uma avaliao da capacidade do


Estado e dos processos de reforma na rea de inteligncia seria justa-
mente a defesa. Segundo Dunnigan (2003:619-644), o Brasil possua
em 2000 um ndice de capacidade de combate terrestre igual a 94, um
ndice de qualidade total das Foras Armadas de 33%, cerca de
285.000 efetivos (195.000 no Exrcito), oramento de defesa de US$ 18
bilhes por ano, um gasto militar anual por soldado de US$ 63, 1.700
veculos blindados, 320 aeronaves de combate dedicadas guerra ter-
restre, um ndice de capacidade de combate naval igual a 06, repre-
sentando 0,99% do poder naval disponvel no mundo, com 24 navios
de guerra e um ndice de qualidade de 65% para as foras navais. No
mbito do continente americano, a capacidade blica brasileira esta-
va classificada em segundo lugar depois dos Estados Unidos, sendo o
Brasil seguido pelo Canad, Colmbia, Mxico, Chile, Argentina,
Peru, Venezuela, Cuba e ento os demais pases23.

Em relao ao oramento de defesa, cabe observar que, em funo da


deciso do governo Lula de aumentar o supervit primrio nas con-
tas pblicas para reduzir a exposio do pas a choques externos (ne-
cessidade gerada pela pssima situao econmica herdada do go-
verno Fernando Henrique Cardoso), o volume de recursos aprovados
para a rea de defesa para o ano fiscal de 2004 foi reduzido em termos
nominais em quase 50% em relao ao ano de 2000, para cerca de US$
9,4 bilhes, representando apenas 1,9% do PIB e tambm cerca de
1,9% do oramento federal de 2004. Entretanto, to grave quanto a re-
duo global do oramento de defesa o perfil dos gastos, com 75,5%
destinados ao pagamento de salrios e (principalmente) penses,
11,3% para despesas correntes e apenas 3,8% para investimentos24.

Com uma situao oramentria ainda mais difcil na rea de defesa


do que na proxy geral representada pela arrecadao tributria, pre-
ciso agora verificar se as mudanas estruturais ocorridas na rea de
inteligncia so consistentes com o tipo de regime poltico, o grau de
democratizao e a capacidade estatal brasileira.

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SISTEMA BRASILEIRO DE INTELIGNCIA: MUDANA ESTRUTURAL E


CONTROLE

Estabelecido o duplo contexto no qual foram realizadas as mudanas


estruturais na rea de inteligncia no Brasil ao longo dos ltimos dez
anos (consolidao democrtica sem reduo das desigualdades e
baixa capacidade estatal para garantir direitos civis e defesa coletiva),
preciso agora apresentar sistematicamente essas mudanas e refle-
tir sobre os problemas de controle democrtico associados emergn-
cia de novas organizaes e procedimentos.

Quadro Legal e as Estruturas Organizacionais

A configurao atual da rea de inteligncia no Brasil foi estabelecida


pela Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999, por meio da qual o Con-
gresso Nacional criou a Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN* e
instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligncia SISBIN.

Legalmente, a ABIN considerada o rgo central desse sistema e tem


a funo de regular o fluxo de informaes produzidas pelas institui-
es a ela vinculadas. Com cerca de 1.600 funcionrios, a agncia con-
tava em 2004 com aproximadamente quatrocentos analistas de infor-
maes de nvel superior. Na verdade, a Lei no 9.883 continuou uma
tradio de definies bastante genricas acerca do mandato legal
das agncias de inteligncia no Brasil, mas tambm foi o resultado
possvel de diversas iniciativas legislativas apresentadas pelos parti-
dos de esquerda e pelo governo Fernando Henrique Cardoso, negoci-
aes internas no Poder Executivo e presses da sociedade civil ao
longo da dcada de 199025.

Nos artigos iniciais dessa lei, a atividade de inteligncia foi definida


como sendo aquela que visa a obteno, anlise e disseminao de
conhecimentos dentro e fora do territrio nacional sobre fatos e situa-
es de imediata ou potencial influncia sobre o processo decisrio e
a ao governamental e sobre a salvaguarda e a segurana da socieda-
de e do estado. De maneira igualmente genrica, a contra-inteli-
gncia foi enunciada como a atividade que objetiva neutralizar a in-
teligncia adversa. O contedo especfico do que seriam as priorida-
des e nfases temticas de ambas as atividades ficou de ser detalhado

* Ver Glossrio no final deste artigo.

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por uma Poltica Nacional de Inteligncia a ser fixada pelo presidente


da Repblica, depois de ouvir sugestes do rgo externo de controle
no Congresso.

Inicialmente de maneira lenta, mas adquirindo um tempo crescente


nos ltimos dois anos, emergiu no Brasil uma importante estrutura
legal de regulamentao da atividade de inteligncia. Para uma viso
mais abrangente e rigorosa dessa moldura legal seria preciso analisar
de modo integrado a Constituio Federal de 1988, a legislao em vi-
gor diretamente relacionada com os servios de inteligncia e o res-
tante da legislao infraconstitucional que define os crimes contra a
segurana do Estado e dos indivduos, regula os instrumentos de con-
trole do crime (inclusive interceptaes telefnicas), define seguran-
a informacional e segredo governamental, fixa os procedimentos de
controle para a administrao pblica de modo geral etc. Obviamen-
te, uma avaliao to abrangente do quadro legal est muito alm das
possibilidades deste texto.

preciso destacar, no entanto, que uma srie de decretos e portarias


administrativas do Poder Executivo (e.g. o decreto que regulamentou
em 2002 o funcionamento do SISBIN), bem como algumas leis especfi-
cas (e.g. plano de carreira para os analistas de informaes da ABIN,
aprovado em 2004), definiram os contornos da atividade de intelign-
cia no mbito do governo federal. Mesmo considerando que diferen-
tes organizaes e/ou funes do sistema brasileiro de inteligncia
recebem mais ou menos ateno nos regulamentos, pode-se dizer que
hoje em dia o Brasil conta com uma legislao bastante desenvolvida
nas reas de inteligncia e de segurana informacional (ver Quadro 1
para uma relao dos principais instrumentos)26.

Em relao s mudanas organizacionais mais importantes ocorridas


depois da criao da ABIN em 1999, importante destacar pelo menos
cinco transformaes recentes: a) subordinao da agncia ao Gabi-
nete de Segurana Institucional GSI da Presidncia da Repblica; b)
criao da Comisso Mista de Controle das Atividades de Intelign-
cia CCAI no Congresso; c) regulamentao da participao dos mi-
nistrios no mbito do SISBIN; d) criao do Sistema de Inteligncia de
Defesa SINDE; e) criao do Subsistema de Inteligncia de Segurana
Pblica SISP.

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No caso da subordinao da ABIN ao GSI, embora isto signifique uma


distoro em relao ao esprito da lei de 1999 (uma vez que o diretor
da ABIN um civil que precisa ter seu nome aprovado pelo Senado e o
ministro-chefe do GSI um general indicado pelo presidente da Re-
pblica), o governo procurou justificar essa deciso, tomada ainda
durante o segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Car-
doso, pela necessidade de preservar o presidente das demandas ge-
renciais cotidianas e de crises potenciais decorrentes de escndalos
e/ou de tenses inerentes relao entre inteligncia e democracia.
Na prtica, o movimento correspondeu a uma srie de responsabili-
dades que o GSI foi assumindo ao longo do perodo em funo da con-
fiana que o presidente depositava no general Alberto Cardoso (ne-
nhum parentesco com o presidente). O GSI transformou-se no princi-
pal instrumento agregador dos fluxos informacionais vindos de vri-
os rgos federais e no locus de gesto de crises nas reas de seguran-
a interna e externa. Embora a ABIN seja definida legalmente como o
rgo central do sistema e exera um papel de primus inter pares, na
prtica sua subordinao ao GSI aumentou o poder de agenda da Pre-
sidncia da Repblica sobre as prioridades do trabalho de obteno e
anlise de informaes, ao mesmo tempo que reduziu a autoridade
da ABIN sobre os demais rgos participantes.

Quadro 1
Legislao Brasileira Relevante
para a rea de Inteligncia

Tipo de Nmero Ano da Disposies Observaes


legislao aprovao principais
Constituio Art. 5 1988 liberdade de excees
Federal expresso e direito decorrentes de
informao segurana do
Estado
Constituio Art. 142 1988 misses das Foras defesa externa,
Federal Armadas garantia da lei e da
ordem, defesa da
Constituio
Lei 7.170 1983 Lei de Segurana ainda em vigor. Ver
Ordinria Nacional Projeto de Lei
6.764/2002 sobre
crimes contra o
Estado e a
democracia
(continua)

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Quadro 1
Legislao Brasileira Relevante
para a rea de Inteligncia (continuao)

Tipo de Nmero Ano da Disposies Observaes


legislao aprovao principais
Lei 8.028 1990 extingue o Servio superada por novas
Ordinria Nacional de disposies ao
Informaes SNI longo dos ltimos
quinze anos
Lei 8.159 1991 poltica nacional de regula acesso s
Ordinria arquivos informaes
governamentais
Decreto 4.553 2002 regulamenta classificaes de
Executivo segurana segurana e
informacional credenciais de
acesso
Lei 9.034 1995 uso de meios alguns artigos
Ordinria operacionais para alterados pela lei
preveno e 10.217/2001
represso ao crime
Lei 9.296 1996 autorizao judicial ABIN no pode
Ordinria para interceptao solicitar ou
telefnica executar

Lei 9.883 1999 cria a ABIN e o define misses,


Ordinria SISBIN genericamente, nas
reas de obteno e
anlise de
inteligncia e
contra-inteligncia
Lei 97 1999 cria o Ministrio da estrutura do MD foi
Complemen- Defesa MD e o detalhada pelo
tar Estado-Maior de Decreto 4.735/2003
Defesa EMD e pela Portaria MD
1.037/2003
Decreto 3.695 2000 institui SENASP/MJ como
Executivo o SISP rgo central;
corrige a verso
inicial do decreto
3.348/2002 que
havia definido a
ABIN como centro
do SISP
(continua)

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Quadro 1
Legislao Brasileira Relevante
para a rea de Inteligncia (continuao)

Tipo de Nmero Ano da Disposies Observaes


legislao aprovao principais
Decreto 4.376 2002 detalha define membros do
Executivo organizao do SISBIN e do
SISBIN Conselho
Consultivo,
complementado
pelo decreto
4.872/2003
Portaria 295 2002 institui o SINDE Departamento de
Ministrio Inteligncia
da Defesa Estratgica DIE
do MD como rgo
central
Lei 10.862 2004 plano especial de define a carreira de
Ordinria cargos da ABIN analista de
informaes de
nvel superior e
detalha formas de
ingresso,
treinamento,
progresso e
aposentadoria
Projeto de 08 2000 CCAI CCAI funciona
Resoluo desde 2000; o
do Congresso ainda
Congresso no aprovou o
Nacional regimento
(fevereiro 2005)

O segundo desenvolvimento estrutural relevante desde 1999 foi a


instalao da CCAI no Congresso Nacional, ocorrida em novembro
de 2000. Prevista na Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999, sob a de-
nominao de rgo de Controle e Fiscalizao Externo, a instalao
da Comisso Mista ocorreria apenas um ano mais tarde. Tendo reali-
zado onze reunies at julho de 2004, a CCAI enfrentou at aqui difi-
culdades para exercer suas funes de controle, as quais decorrem de
trs fatores principais: 1o) do prprio desenho institucional do rgo,
presidido a cada ano em carter rotativo pelo presidente da Comisso
de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado e da Cmara dos
Deputados; 2o) da falta de recursos tcnicos e de pessoal, como exem-

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plifica o fato de que a nica funcionria do Senado que se especiali-


zou no tema e contribuiu decisivamente para implementar a CCAI
tem que apoiar os trabalhos de vrias comisses e da mesa diretora do
Senado; 3o) da falta de assertividade do Congresso Nacional como um
todo no trato com os componentes militares e policiais do SISBIN, uma
vez que a ABIN e os demais ministrios no parecem ter colocado mai-
ores obstculos ao trabalho da comisso ao longo destes primeiros
anos.

Por outro lado, a CCAI foi presidida por parlamentares importantes


da coalizo de centro-esquerda entre 2000 e 2003, tendo realizado ini-
ciativas conjuntas com rgos do Poder Executivo, tais como um se-
minrio indito sobre o tema, transmitido pela TV do Senado e que
contou com a presena de palestrantes do Brasil e do exterior, alm de
mais de trezentos participantes, ou o igualmente indito processo de
consulta sociedade civil acerca das prioridades da Poltica Nacional
de Inteligncia, um processo iniciado em 2003 e ainda em fase de im-
plementao. Apesar destas iniciativas, at fevereiro de 2005 a CCAI
no tinha conseguido ainda ver seu regimento interno aprovado pelo
Congresso e suas reunies e atividades espordicas continuavam
sendo excessivamente determinadas por uma lgica reativa a eventu-
ais escndalos e denncias que aparecem na mdia27.

Alm da CCAI, outras quatro comisses poderiam exercer algum pa-


pel no controle externo sobre diferentes partes do sistema, quais se-
jam: as Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cma-
ra CREDEN e do Senado CRE, bem como a Comisso de Segurana
Pblica e Combate ao Crime Organizado CSPCCO da Cmara dos
Deputados e, ainda, a Subcomisso Permanente de Segurana Pbli-
ca da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Fede-
ral. Em relao aos oramentos, exercem fiscalizao sobre a rea de
inteligncia tanto a Secretaria de Controle Interno da Presidncia da
Repblica quanto o Tribunal de Contas da Unio TCU28.

A publicao do Decreto Executivo no 4.376, em 2002, representou um


passo alm na delimitao das fronteiras organizacionais do SISBIN.
Da forma como o sistema havia sido definido na lei de 1999, ele no
apenas poderia incorporar, mediante convnios, ministrios e rgos
da administrao federal indireta, assim como organizaes esta-
duais e municipais, mas at mesmo empresas privadas e entidades da
sociedade civil. Embora estes artigos da lei sigam em vigor e tenham

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sido reiterados pelo texto do decreto, na prtica, alguma estabilidade


organizacional foi obtida, fixando-se as unidades de cada ministrio
responsveis pela interao com o SISBIN.

Em 2004, o SISBIN era formado pelo GSI, ABIN, Ministrio da Defesa,


Ministrio das Relaes Exteriores, Casa Civil da Presidncia da Re-
pblica (rgo responsvel pela gesto do Sistema de Proteo da
Amaznia), Ministrio da Justia, Ministrio da Fazenda, Ministrio
da Integrao Regional, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Minist-
rio do Meio Ambiente, Ministrio da Sade, Ministrio da Previdn-
cia Social e, ainda, pelo Ministrio do Trabalho. Entretanto, o peso re-
lativo de cada um desses treze componentes principais bastante dis-
tinto.

Como se pode notar na Figura 3, pelo menos dois ministrios partici-


pam do SISBIN por meio de trs unidades ou mais (Justia e Defesa),
sendo que o Ministrio da Fazenda participa por meio da Secretaria
da Receita Federal e da unidade de inteligncia do Banco Central. O
Conselho Consultivo do SISBIN formado pelo GSI, ABIN, Itamaraty

Figura 3
Sistema Brasileiro de Inteligncia (2004)

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(MRE), Casa Civil, bem como pelos Ministrios da Defesa, da Justia e


da Fazenda. Ao se definir um Conselho Consultivo composto por um
nmero ainda mais limitado de ministrios representados por unida-
des analticas e/ou operacionais relevantes para a rea de intelign-
cia, procurou-se reforar a tendncia de melhor delimitao organi-
zacional sem perda de especialidades funcionais e/ou temticas29.

Finalmente, preciso destacar a formalizao recente de outras duas


redes de inteligncia no Brasil: o SISP e o SINDE.

Embora o SISP tenha sido estabelecido em 2000 por meio do Decreto


Executivo no 3.695, at agora seu potencial integrador dos fluxos de
informao nas reas de inteligncia criminal, inteligncia de segu-
rana (ou interna), contra-inteligncia e contraterrorismo foi pouco
desenvolvido este subsistema coordenado pela Secretaria Nacio-
nal de Segurana Pblica, do Ministrio da Justia. Numa iniciativa
sem precedentes, no segundo semestre de 2003, a equipe responsvel
pela coordenao do SISP realizou importantes esforos para a for-
mulao de uma doutrina de inteligncia de segurana pblica, bem
como para treinar os ncleos gestores do subsistema nos estados e
formular de maneira cooperativa as bases de um Plano Nacional de
Inteligncia de Segurana Pblica PNISP. Infelizmente interrompi-
da, tal iniciativa era crucial para que o Brasil pudesse enfrentar o cri-
me organizado e a violncia urbana, que tendem a transformar-se na
pior ameaa segurana dos cidados e do prprio Estado. Os princi-
pais componentes operacionais do SISP so: o Departamento de Pol-
cia Federal DPF e o Departamento de Polcia Rodoviria Federal
DPRF, no Ministrio da Justia; COAF, COPEI e SRF, do Ministrio da
Fazenda; membros do Ministrio da Integrao Regional, do Minist-
rio da Defesa, do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia
da Repblica, alm das polcias civil e militar dos 26 estados e do Dis-
trito Federal. Embora definido como um subsistema do SISBIN, na
prtica, a quantidade de organizaes envolvidas e a capilaridade
das redes de inteligncia das polcias tendem a transformar o SISP em
um sistema apenas parcialmente integrado ao SISBIN30.

J o SINDE foi estabelecido formalmente em junho de 2002, por meio


de uma medida administrativa do ministro da Defesa (Portaria no
295/MD). Este sistema foi criado para articular os centros de inteli-
gncia da Marinha (CIM), Exrcito (CIE), Aeronutica (CIAer) e Esta-
do-Maior de Defesa (EMD-2) com o Ministrio da Defesa. Da porque

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a coordenao do SINDE cabe ao Departamento de Inteligncia Estra-


tgica desse Ministrio (DIE), que tambm responsvel pela repre-
sentao do SINDE junto ao SISBIN e ao Congresso Nacional. Esto su-
bordinados ao Ministrio de Defesa os servios de inteligncia de
cada fora, assim como secretarias e chefias responsveis pela inteli-
gncia estratgica e operacional. Em geral, o suporte ttico s unida-
des de escalo intermedirio mais precrio do que a capacidade cen-
tral em cada fora singular31.

Apesar da nomenclatura utilizada (a idia funcionalista de sistema),


o grau de centralizao hierrquica ou mesmo de equilbrio homeos-
ttico no SISBIN baixo. Afinal, a noo de sistema remete justa-
mente idia de um todo que mantido coeso pela diferenciao fun-
cional de suas partes. No caso dos trs sistemas de inteligncia brasi-
leiros, pode-se dizer que o grau de diferenciao funcional do sistema
baixo, o que contribui para tornar toda a iniciativa de integrao um
ato de cooperao voluntria entre agncias que competem por re-
cursos muito escassos. O estabelecimento formal do SISBIN, do SISP e
do SINDE significa um passo significativo para gerar cooperao entre
as agncias e, no melhor dos mundos possveis, melhorar a integra-
o de fluxos informacionais vitais para a segurana do Estado e dos
cidados, mas apenas um passo no que parece ser ainda um longo
caminho no processo de institucionalizao32.

Prioridades, Polticas e nfases dos dois ltimos Governos

Por outro lado, os novos sistemas na rea de inteligncia no Brasil


contribuem para simplificar os procedimentos de controle externo
sobre a atividade, na medida em que criam pontos de interao mais
focalizados entre uma mirade de organizaes de inteligncia e os
sujeitos polticos interessados no Congresso Nacional, no Poder Exe-
cutivo e na prpria sociedade. Em resumo, na Figura 4 encontra-se

Figura 4
Os Trs Sistemas de Inteligncia no Brasil

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uma representao da relao entre os trs sistemas que considero


mais aproximada da dinmica de poder de facto e da distribuio seto-
rial de recursos, mesmo que a lei diga que as reas de inteligncia mi-
litar e policial so subordinadas ao GSI e ABIN por meio das regras
de funcionamento do SISBIN.

Prioridades, Polticas e nfases dos Dois ltimos Governos

De acordo com a lei de criao do SISBIN, as prioridades para a obten-


o e anlise de informaes so estabelecidas para todo o sistema
por meio de uma Poltica Nacional de Inteligncia e de diretrizes
anuais. Ambos os instrumentos so de responsabilidade do Poder
Executivo, ouvida a Comisso Mista do Congresso. A atual PNI foi
enviada ao Congresso em maio de 2000 (Mensagem Presidencial no
135), tendo sido aprovada pela CCAI com algumas emendas em no-
vembro de 2001. Porm, refletindo a fase inicial de estruturao do
SISBIN e a necessidade de legitimar as novas estruturas de intelign-
cia, a PNI tratou de procedimentos, limites e responsabilidades, com
um nvel muito baixo de explicitao de prioridades e nfases temti-
cas.

Um indicador mais preciso sobre as diretrizes para o setor pode ser


encontrado nas declaraes pblicas dos seus dirigentes durante o
segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso
(1999-2002). Por exemplo, na sua palestra de abertura do seminrio
realizado no Congresso Nacional em novembro de 2002, o general
Alberto Cardoso (ento ministro-chefe do GSI) destacou as reas em
que os rgos de inteligncia teriam produzido conhecimentos com
impacto significativo nas decises governamentais. Vale reproduzir a
lista de temas mencionados: o acompanhamento de movimentos se-
paratistas, o acompanhamento do atendimento das reivindicaes
dos movimentos sociais, as questes fundirias, a proteo da popu-
lao indgena, meio ambiente e biodiversidade, oportunidades e
bices para o desenvolvimento nacional (particularmente nas reas
de tecnologia de ponta e de aproveitamento de recursos naturais),
grilagem de terras (especialmente na regio amaznica), proliferao
de armas de destruio em massa (em apoio s delegaes brasileiras
e agncias multilaterais), segurana pblica nos estados federados
(em cooperao com o SISP), combate ao crime transnacional organi-

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zado, narcotrfico, trfico de armas e lavagem de dinheiro, preven-


o do terrorismo, movimentao de integrantes de organizaes ter-
roristas internacionais, acompanhamento e avaliao de conflitos ex-
ternos (e potenciais reflexos para o pas), acompanhamento das aes
resultantes da aplicao do Plano Colmbia e dos seus possveis des-
dobramentos para o Brasil. Alm desta lista de temas, tambm foi
mencionado o trabalho de implementao do chamado Programa
Nacional de Proteo ao Conhecimento PNPC e o trabalho realiza-
do pelo Centro de Pesquisa para a Segurana das Comunicaes
CEPESC/ABIN, relacionados com os esforos do governo brasileiro
nas reas de segurana informacional, criptografia e con-
tra-inteligncia33.

Embora no esteja ainda disponvel para o pblico uma sistematiza-


o semelhante do leque temtico do trabalho de inteligncia do go-
verno Lula (2003-2006), o Conselho de Governo definiu quatro gran-
des reas temticas como prioridades para 2003-2004: segurana p-
blica e crime organizado (inclusive terrorismo e imigrao ilegal); se-
gurana da informao (inclui proteo ao conhecimento sensvel);
ameaas aos interesses nacionais e oportunidades, sobretudo na
Amrica do Sul; ameaas internas e externas ao Estado e ordem de-
mocrtica. As quatro reas prioritrias foram subdivididas em dezoi-
to temas especficos.

Em julho de 2004, em discurso proferido durante a posse do novo di-


retor-geral da ABIN, Mauro Marcelo de Lima e Silva, o prprio presi-
dente Lula destacou a necessidade de a agncia superar definitiva-
mente a herana do passado por meio do fortalecimento da capacida-
de analtica coletiva e da relevncia dos seus produtos, algo direta-
mente dependente do crescente profissionalismo dos seus funcion-
rios. Sem dvida, estes so alguns dos desafios da rea de inteligncia
no Brasil aps a implementao das mudanas estruturais em curso.
Mas um problema adicional o da alocao de recursos escassos para
o cumprimento de uma misso definida de maneira genrica e vol-
vel segundo a crise poltica do momento. Isto fica evidente no grande
leque temtico e na nfase (raramente questionada) em segurana in-
terna. Estes trs tpicos (recursos, profissionalizao e qualidade dos
produtos) necessitam de um comentrio adicional (Mignone, 2004).

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Dificuldades Persistentes: Recursos, Profissionalizao e


Qualidade dos Produtos

O contexto mais geral das dificuldades de institucionalizao das no-


vas estruturas de inteligncia no Brasil dado pela falta de disposio
das elites polticas no Poder Executivo e no Congresso Nacional em li-
dar com o problema da efetividade e eficincia dos servios e unida-
des especializados no cumprimento de misses e mandatos legais de-
finidos muito genericamente (o que remete s questes essenciais de
prioridades, diviso de trabalho entre as agncias, especializao, re-
cursos, liderana etc.).

Junte-se a isso a resistncia cada vez mais forte do Poder Judicirio a


qualquer reforma que afete seus interesses corporativos, mesmo que
isto possa contribuir para melhorar o desempenho estatal no provi-
mento de segurana e bem-estar, alm da baixa capacidade de pres-
so da sociedade civil nas reas relacionadas segurana do Estado,
inteligncia e defesa. Isto tudo foi traduzido na generalidade da lin-
guagem utilizada nas leis e demais regulamentos que criaram os trs
subsistemas de inteligncia, bem como na disperso de temas e prio-
ridades expressos pelos dois ltimos governos.

Uma maneira mais direta de avaliar essas dificuldades a observao


do volume de recursos alocados para a atividade, o alcance do proces-
so de profissionalizao e a qualidade dos produtos de acordo com os
usurios. Como salienta Dunnigan (2003:633), apesar de ser incerta a
relao entre indicadores de input e capacidade combatente agrega-
da, de modo geral a maioria dos governos acaba recebendo o nvel de
servio que eles so capazes de pagar para receber.

Estimar os gastos governamentais com inteligncia no Brasil difcil,


mas no tanto por causa dos limites impostos pelo segredo governa-
mental. Em 2003, as despesas de carter secreto ou reservado de v-
rias naturezas (inclusive segurana e inteligncia) somaram cerca de
US$ 3,5 milhes (0,12%) para um gasto total de US$ 291 bilhes.
Entretanto, seja por deciso consciente ou por dificuldades inerentes
lgica do processo oramentrio brasileiro, mesmo os gastos que
no so classificados como reservados so de difcil agregao a par-
tir do oramento geral da Unio OGU34.

O fato que no existem levantamentos sistemticos sobre o gasto fe-


deral com o SISBIN, o SINDE e o SISP. Alm de faltar uma base conceitu-

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al adequada e comparvel internacionalmente, qualquer estimativa


sobre a capacidade estatal brasileira na rea de inteligncia que fosse
baseada apenas no volume total de recursos alocados pelo governo
federal seria imprecisa, uma vez que se faz necessrio levar em conta
pelo menos as capacidades estaduais dos rgos que compem o SISP
nos 26 estados e no Distrito Federal35.

Provisoriamente, pode-se tentar estimar o gasto brasileiro com inteli-


gncia a partir da soma do oramento da ABIN (critrio de unidade
executora) com os valores que aparecem na subfuno informaes
e inteligncia em todas as unidades executoras do Ministrio da De-
fesa e do Ministrio da Justia.

No caso da ABIN, o oramento para 2003 foi de cerca de US$ 40 mi-


lhes, sendo que 73% deste total estava comprometido com despesas
de pessoal (ativos e pensionistas), 21% com o custeio e investimentos
na atividade-fim da agncia (cerca de US$ 8,5 milhes) e 6% com ou-
tros tipos de despesas. No caso do Ministrio da Defesa, o valor auto-
rizado, em 2004, para a subfuno 183 (informaes e inteligncia)
foi de aproximadamente US$ 1 milho (US$ 700 mil para o DIE/MD e
para o EMD; US$ 230 mil para o Exrcito; US$ 50 mil para a Marinha; e
US$ 30 mil para a Aeronutica).

Apenas como exerccio analtico, caso fossem mantidas as mesmas


propores encontradas na ABIN para a relao entre atividade-fim e
gastos com pessoal (respectivamente, 21% e 73% de um total hipotti-
co), a alocao de recursos para atividades relacionadas com inteli-
gncia (e informaes) na rea de defesa seria algo em torno de US$
5,1 milhes em 2004. Procedimento semelhante foi adotado para o
Ministrio da Justia, embora neste caso no seja possvel fazer ne-
nhuma extrapolao para o SISP, uma vez que a segurana pblica
responsabilidade dos estados no sistema federativo brasileiro e, mes-
mo com as transferncias federais de receitas, partes importantes do
SISP ainda seriam custeadas pelos prprios estados. No caso do Mi-
nistrio da Justia, a subfuno informaes e inteligncia recebeu
autorizao de gastos da ordem de US$ 3,9 milhes para 2004, elevan-
do os gastos com inteligncia nesse Ministrio, seguindo-se a mesma
lgica da estimativa feita para o Ministrio da Defesa, para a faixa dos
US$ 18,5 milhes quando so acrescentadas as estimativas de gasto
com pessoal36.

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A soma do oramento geral da ABIN, mais as estimativas a respeito do


SINDE e do Ministrio da Justia chega a US$ 63,6 milhes para 2004.
difcil at mesmo estabelecer uma margem de erro percentual para
este valor. Como estimativa do gasto brasileiro com inteligncia, o
exerccio precrio por trs razes: 1o) por um lado, o valor muito
alto, considerando-se a quantidade de coisas no relacionadas com a
atividade de inteligncia que, provavelmente, est includa no item
inteligncia e informaes dos oramentos do Ministrio da Defesa
e do Ministrio da Justia; 2o) por outro lado, muito baixo, pois no
leva em considerao os gastos dos governos estaduais com inteli-
gncia; 3o) alm dessas limitaes bvias, h que se notar ainda que
no foi includo no exerccio o complexo Sistema de Vigilncia e Pro-
teo da Amaznia (SIVAM/SIPAM), no qual j foram investidos mais
de US$ 1,5 bilho e cuja capacidade operacional plena est prevista
para 2004. Apesar dos caveats metodolgicos destacados aqui, o Qua-
dro 2 mostra claramente como os gastos brasileiros com inteligncia
so baixos em relao aos gastos totais com defesa.

Quadro 2
Recursos Parciais da rea de Inteligncia no Brasil em 2003

PIB Gasto Defesa Inteligncia


nominal federal estimativa
parcial
ABIN/SINDE/MJ
Valor em
dlares 493 bilhes 291 bilhes 11 bilhes 63,6 milhes
correntes
Percentual em -0,2%
relao ao valor (variao em 58,9% 3,8% 0,57%
da coluna relao ao ano
anterior anterior)

Ademais de um volume de recursos aparentemente muito baixo, o


alto grau de comprometimento dos oramentos de defesa, segurana
pblica e inteligncia com despesas de pessoal e dvidas torna ainda
mais difcil o desafio da profissionalizao.

A lei que definiu, finalmente, um Plano Especial de Cargos para a


ABIN (Lei no 10.862/2004) foi um passo alm na direo de uma maior
profissionalizao do sistema de inteligncia brasileiro. Ao criar uma

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carreira de analista de informaes de nvel superior, com requisitos


de ingresso, treinamento, progresso e aposentadoria, a nova legisla-
o confere um sentido de longo prazo para o planejamento de recur-
sos e capacidades. Alm disso, mesmo que sua estrutura de incenti-
vos e sanes ainda demande significativos aperfeioamentos para
evitar distores corporativas, de modo geral ela aponta para a con-
solidao de critrios meritocrticos e publicamente defensveis
para a profisso. Isto parece decisivo considerando que a ABIN vem
recebendo um nmero crescente de candidatos para o concurso de
provas e ttulos (9.064 candidatos para 120 vagas em 1999 e 10.546
candidatos para 61 vagas no concurso de 2000). Por outro lado, a ABIN
tambm vem tendo grande dificuldade de manter esses jovens analis-
tas. Afinal, dos 300 concursados desde 1995 restavam apenas 128 na
Agncia em agosto de 2004. Em termos de capacidade de treinamen-
to, a partir de 2002 a Escola de Inteligncia passou a atender uma de-
manda crescente de cursos por parte de rgos integrantes do SISBIN,
sendo que naquele ano foram realizados dezenove cursos com 414
participantes, nmero que subiu para 1.418 alunos em 200337.

Considerando uma demanda crescente por treinamento nas reas


cada vez mais complexas de operaes e anlise, em contraste com
uma oferta educacional por parte das escolas de inteligncia do go-
verno federal cada vez mais ameaada pela falta de recursos e de pes-
quisas, parece claro que um dos aspectos centrais a observar no de-
senvolvimento da rea de inteligncia no Brasil justamente o vncu-
lo entre profissionalizao e qualidade dos produtos de inteligncia.
Ademais, a profissionalizao das atividades de inteligncia no Bra-
sil ainda depende de um longo percurso no que diz respeito s Foras
Armadas e polcia38.

CONCLUSO

Para resumir ento uma longa caminhada, vejamos algumas conclu-


ses preliminares do exerccio. Em primeiro lugar, o regime poltico
brasileiro uma democracia consolidada, com importantes dficits
estruturais e atitudinais que so refletidos em medidas mais desagre-
gadas de liberdade e igualdade. Em termos de capacidade estatal,
embora no contexto latino-americano o Brasil seja um pas com um
Estado forte, tanto do ponto de vista da exao de tributos quanto da
defesa nacional, em comparao com os dez pases mais industriali-

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zados e poderosos do mundo o Estado brasileiro est fragilizado pela


vulnerabilidade da economia a choques externos, pelo alto grau de
endividamento pblico e pela baixa capacidade de investimento e
custeio na rea de defesa. Estes e outros fatores limitam o desempe-
nho governamental no provimento de segurana e bem-estar39.

Nesse contexto, as reformas estruturais brasileiras na rea de inteli-


gncia foram em larga medida bem-sucedidas do ponto de vista de
sua adequao ao contexto de um regime democrtico consolidado.
Mais do que isso, como destaca Bruneau (2003), elas so uma parte
importante da prpria consolidao democrtica. Denncias e escn-
dalos de violaes de regras democrticas apareceram ao longo desse
processo e esto no centro das preocupaes do novo governo de cen-
tro-esquerda em relao ao papel a ser desempenhado pelos sistemas
de inteligncia nas reas de poltica externa, defesa nacional e segu-
rana pblica. De modo geral, os problemas verificados na rea de in-
teligncia tambm so consistentes com temas mais gerais de insti-
tucionalizao informal (ODonnell, 2001) e com as limitaes estru-
turais do Estado e do regime poltico no Brasil. Entretanto, uma rpi-
da pesquisa nos bancos de dados disponveis com matrias da mdia
mostra que nos dois ltimos anos o tema da eficincia dos servios
tornou-se mais presente, ao lado das persistentes questes de legiti-
midade. Os Quadros 3 e 4 refletem este primeiro juzo a respeito do
caso brasileiro, respectivamente, do ponto de vista da legitimidade e
da efetividade40.

Quadro 3
Legitimidade dos Servios de Inteligncia Brasileiros (2004)41

42
Grau de Pervasividade do Servio na Sociedade

alto mdio baixo

alto PM-2 (27) Polcias DPF/MJ


Grau de Civis (27)
autonomia do
servio/unidade mdio CIE/CIM/CIAer ABIN DIE/MD
de inteligncia em EMD-2
relao ao governo
central baixo MF MS/MT/MIR SENASP/MJ/MRE
/MCT/MPS

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Quadro 4
Efetividade dos Servios de Inteligncia Brasileiros (2004)

Grau de Profissionalizao
alto mdio baixo
alto CIE/CIM/CIAer DIE/MD DPF/MJ
MF
Recursos
mdio ABIN PM-2 (27) SENASP/MJ
dedicados para a
EMD-2
atividade-fim
baixo MT/MPS MS/MIT/MCT Polcias Civis (27)
MRE

Estes dois quadros refletem um juzo provisrio e pessoal do autor


com base na escassa evidncia disponvel, e no devem ser lidos
como mais do que mera opinio relativamente educada a respeito
da natureza da atividade e da trajetria recente do caso brasileiro. Do
ponto de vista das escolhas fundamentais que os governantes das
novas democracias teriam que fazer em relao rea de intelign-
cia, pode-se dizer ento que no caso do Brasil essas escolhas foram fei-
tas, tratando-se a partir de agora de avaliar seu impacto segundo cri-
trios comparativos internacionais, bem como em relao s ameaas
e vulnerabilidades da segurana estatal e dos cidados no Brasil.

A primeira das trs escolhas fundamentais diz respeito s capacida-


des ou funes clssicas da atividade que seriam priorizadas (cole-
ta, anlise, contra-inteligncia e operaes encobertas). No caso do
Brasil, com a importante exceo da complexa arquitetura de coleta
de inteligncia de sinais e imagens associada ao Sistema de Vigilncia
da Amaznia, a prioridade declarada e observada tem sido posta nas
funes de anlise e contra-inteligncia. As agncias brasileiras de in-
teligncia so proibidas por lei de realizar operaes encobertas no
exterior ou no territrio nacional, embora violaes parciais a esta re-
gra nos conduzam s demais escolhas cruciais que foram feitas ao
longo do perodo 1995-2004.

O segundo conjunto de escolhas diz respeito ao balano entre capaci-


dades civis e militares. Neste aspecto, o caso brasileiro claramente
destaca o componente civil do sistema, no apenas definindo a ABIN
como rgo central do SISBIN, mas incorporando ao conselho do siste-
ma os ministrios civis de maior peso, como a Casa Civil, Justia e Re-
laes Exteriores. A mesma estrutura se encontra reproduzida no

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caso do sistema de inteligncia de defesa, coordenado pelo Departa-


mento de Inteligncia Estratgica do Ministrio da Defesa. Embora
no caso do SINDE o grau de autonomia das agncias de inteligncia
das trs foras possa ser considerado excessivo, ele em parte neutra-
lizado pela prpria alocao de recursos, a qual em grande medida
decidida pelos componentes civis do SISBIN.

Note-se que no se est afirmando que esta diviso de recursos ne-


cessariamente algo bom em si mesmo. No caso do Brasil, ela reflete
em parte uma outra deciso altamente problemtica, a de priorizar
quase que exclusivamente os problemas de segurana domsticos ou
internos, em detrimento da coleta e anlise de inteligncia sobre se-
gurana internacional. Essa escolha decorre de demandas dos pr-
prios usurios (ministros, Presidncia da Repblica, comandantes
militares e dirigentes da rea de segurana pblica) e parece ter sido
reforada no novo governo de centro-esquerda, mas reflete tambm o
arranjo institucional extremamente dependente de consensos e pre-
tensamente cooperativo do SISBIN, em que cada burocracia tradicio-
nal (diplomacia, militares, policiais) na verdade tem reafirmado sua
jurisdio e contido o processo de profissionalizao da atividade.

As duas principais instncias integradoras dos fluxos de inteligncia


(o prprio GSI e os conselhos dos trs sistemas) so tambm as princi-
pais arenas institucionais mediadoras da relao entre os usurios
(policymakers) e os servios de inteligncia. Sobre essas instncias e so-
bre a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia do
Congresso Nacional recair o foco da avaliao sobre a efetividade e a
legitimidade das novas estruturas de inteligncia adotadas pelo go-
verno brasileiro ao longo dos prximos anos.

(Recebido para publicao em outubro de 2004)


(Verso definitiva em fevereiro de 2005)

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NOTAS

1. Ao longo do artigo, por democracia entenda-se o que Dahl (1997) chama de poliar-
quia.
2. Outros trabalhos recentes sobre os servios de inteligncia no Brasil so Antunes e
Cepik (2003), Cepik e Antunes (2003) e Bruneau (2003). Para contextualizaes his-
tricas e comparativas, ver Antunes (2002) e Stepan (1988). Para um marco analti-
co mais desenvolvido sobre a relao entre inteligncia e democracia, ver Cepik
(2003).
3. Esta premissa corresponde ao alerta de Linz e Stepan (1996) para o fato de que sem
Estado no h democracia possvel em um mundo de Estados. Para um aprofun-
damento inicial sobre as atividades de inteligncia como dimenses do poder de
Estado na paz e na guerra, ver Herman (1996; 2001).
4. O relatrio da comisso nacional de investigao sobre o desempenho dos servios
de inteligncia dos Estados Unidos diante dos ataques terroristas de 11 de setem-
bro de 2001 demonstra a atualidade do problema para todos os pases (cf. Kean e
Hamilton, 2004, esp. caps. 11, 12 e 13).
5. Para um comentrio til sobre diferentes comunidades epistmicas nas reas de
Estudos de Inteligncia e Relaes Internacionais, ver Fry e Hochstein (1993).
6. A crtica da idia anti-republicana de que existiria um trade-off claro entre efetivida-
de e legitimidade das instituies polticas feita em Cepik (2003).
7. O quarto critrio corresponde chamada oitava condio de Dahl (1997) para a vi-
gncia da poliarquia.
8. Por definio, a subdisciplina de transitologia analisaria ento perodos tempo-
rais de at vinte anos (do fim de um regime poltico consolidao de outro). Ou-
tros fatores importantes para a avaliao da durabilidade de regimes polticos
consolidados seriam o nvel de desenvolvimento socioeconmico, a capacidade es-
tatal, o efeito das instituies polticas vigentes, a maior ou menor desigualdade
social, a legitimidade das instituies polticas e sociais, sua maior ou menor infor-
malidade e o contexto internacional (cf. Lane e Ersson, 1994; Linz e Stepan, 1996;
Przeworski et alii, 2000; Diamond e Plattner, 2001; e Schedler, 2001b).
9. Para o caso dos Estados Unidos, dois estudos neo-institucionalistas relevantes so-
bre segurana nacional e democracia so Zegart (1999) e Feaver (2004).
10. No ltimo country report disponvel no mbito do projeto Polity IV (2004), o Brasil
foi classificado como altamente democrtico (8 pontos em uma escala de 0 a 10), e a
ltima transio para a democracia foi localizada no ano de 1985 (cf.
<www.cidcm.umd.edu>).
11. Como se sabe, a Freedom House utiliza uma classificao final tridica (livre, parci-
almente livre, no-livre) baseada em uma escala de 1 (mais livre) a 7 (menos livre)
para dois conceitos agregados: direitos polticos (PR) e liberdades civis (CL). Na ta-
bela de 2004 (que avalia os acontecimentos do ano de 2003), o Brasil recebeu notas 2
(PR) e 3 (CL). A Venezuela recebeu 3 (PR) e 4 (CL), enquanto a Colmbia recebeu 4
(PR) e 4 (CL). Em 2004, de maneira no surpreendente em funo do vis pr-liberal
da fundao, a Freedom House considerava, respectivamente, o Chile como o pas

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mais livre (1) e Cuba como o pas menos livre (7) da Amrica Latina (cf. Freedom
House, 2004).
12. Para um exemplo de como so feitas essas avaliaes internacionais de risco polti-
co, ver Political Risk Services (2004).
13. Note-se que se trata de observar os gastos e prioridades substantivas no processo
de produo de polticas pblicas, e no de aceitar como vlido o teste de alter-
nncia proposto por alguns institucionalistas de inclinao pr-majoritria. Con-
siderar a alternncia de poder entre partidos como um indicador de consolidao
ou de qualidade democrtica, simplesmente refora um vis a favor de sistemas
majoritrios de votao e polarizao bipartidria, duas caractersticas institucio-
nais que esto longe de representar a nica ou a mais eficaz e eficiente forma de ar-
ranjo democrtico (cf. Lijphart, 2003).
14. Trata-se aqui de juzo baseado na observao externa dos comportamentos dos su-
jeitos coletivos relevantes (elites civis, grupos sociais diversos, governos estrangei-
ros, Foras Armadas etc.) e da verificao emprica sobre a ocorrncia ou no de um
nico tipo de evento (interrupo violenta dos procedimentos democrticos defi-
nidos acima) com vrias nuances e formas especficas. Quanto mais exigentes os
critrios, menor o nmero de pases e/ou de perodos histricos que podero ser
considerados democrticos ou, no caso da definio adotada aqui, democra-
cias consolidadas. Para discusses adicionais sobre estes pontos, ver Diamond e
Plattner (2001) e, tambm, Collier e Levitsky (1997). Para os problemas de operacio-
nalizao conceitual, periodizao e mensurao da consolidao em diferentes
pases e perodos, ver Schedler (2001a; 2001b).
15. Cabe mencionar, de passagem, que faz muita falta dentro da prpria literatura so-
bre teoria democrtica e instituies comparadas um esforo de modelagem anal-
tica que combine critrios verticais (nveis de democratizao) e horizontais (mo-
delos de democracia). Sobre a construo de capacidade estatal na Amrica Latina,
ver Geddes (1994). Para a centralidade do particularismo como instituio infor-
mal das novas democracias e de outros pases considerados polirquicos (e.g.
ndia, Itlia e Japo), ver ODonnell (2001).
16. Tenho opinio contrria de Bolivar Lamounier em seu captulo sobre o Brasil no
livro de Dominguez e Shifter (2003:269-291), em particular sobre a origem histrica
e institucional dos dficits democrticos e de capacidade governamental no pas,
mas importa destacar como o debate acadmico brasileiro sobre a democracia se
deslocou do programa de pesquisa da transio para o das conseqncias de dife-
rentes arranjos institucionais. No caso, Lamounier critica o que ele considera um
excessivo componente consensual na democracia brasileira, em oposio a uma
melhor eficincia majoritria que deveria ser buscada. Embora ele no realize o
trabalho de avaliao sistemtica sugerido pela tentativa de integrar o Brasil na ti-
pologia de Arend Lijphart (2003), vale como uma provocao sobre o tema (ver,
ainda, Carrillo, 2001 e Polity IV, 2004).
17. A necessidade de um vnculo mais forte entre os estudos de inteligncia (Intelligen-
ce Studies) e a rea de relaes civil-militares destacada em Bruneau e Dombroski
(no prelo).
18. Para um panorama dos estudos sobre as relaes civil-militares na Amrica Latina,
ver DArajo e Castro (2000), Pion-Berlin (2001), Trinkunas (2000), Stanley (2001),

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Fitch (1998) e Aguero (1998). Para uma discusso metodolgica recente sobre crit-
rios de classificao de regimes autoritrios, ver Geddes (2003).

19. Note-se que ambos os padres profissionais de atribuio de misses para as For-
as Armadas (clssico e desenvolvimentista) so, em princpio, compatveis
com regimes democrticos. No caso da Amrica Latina, em anos recentes, esse pa-
dro desenvolvimentista ocorre na Venezuela, onde 74% dos entrevistados pela
pesquisa do Latinobarmetro declaram apoiar a democracia, e um padro clssi-
co-huntingtoniano prevalece no Uruguai, onde 78% da populao declara ser fa-
vorvel democracia. Por outro lado, controle civil sobre os militares ocorre tanto
em contextos democrticos quanto autoritrios. Exemplos contemporneos de
controle da liderana poltica sobre as Foras Armadas em contextos no democr-
ticos so China e Cuba. Ainda assim, aceita-se em geral a falta de controle dos go-
vernantes sobre as Foras Armadas como um indicador de fragilidade institucio-
nal incompatvel com a oitava condio de Dahl para a existncia de uma poliar-
quia (os representantes eleitos podem governar sem a tutela de grupos de poder
no eleitos). Nos chamados novos autoritarismos competitivos pases que fa-
ziam parte da ex-URSS , uma das caractersticas que impedem cham-los de de-
mocracias so as dificuldades de subordinao das Foras Armadas e/ou das for-
as de segurana e polcias polticas.
20. Contrastar, por exemplo, as abordagens de Hunter (1997) e Zaverucha (2000). Para
uma avaliao da legislao brasileira relevante, ver <www.senado.gov.br> (Pro-
dasen). Para uma viso geral das estruturas de defesa, cf. <www.resdal.org>. O
episdio que levou queda do ento ministro da Defesa brasileiro, embaixador
Jos Viegas, em novembro de 2004, mostrou que, de um lado, setores das Foras
Armadas ainda recusam os procedimentos democrticos. Por outro lado, demons-
trou como as autoridades civis no Brasil ainda no tm a menor idia do papel a ser
desempenhado pelas Foras Armadas na insero internacional do pas e na me-
lhoria do desempenho do Estado brasileiro nas reas de segurana e defesa. Para os
requisitos e componentes de uma poltica de defesa cuja ausncia impede uma me-
lhoria do desempenho do regime poltico brasileiro em termos de legitimidade e
efetividade do poder militar do Estado, cf. Proena Jr. e Diniz (1998).
21. Para uma discusso mais detalhada sobre as transformaes ocorridas na estrutura
do Estado brasileiro ao longo dos ltimos quinze anos, ver Sallum Jr. (2003). Para
um argumento institucionalista histrico acerca da relao entre democracia, guer-
ra e construo do Estado na Amrica Latina, ver Lpez-Alves (2000).
22. Em 1999, em conseqncia dos sucessivos choques externos decorrentes da crise fi-
nanceira na sia e na Rssia, o ento governo Fernando Henrique Cardoso foi for-
ado (aps um ataque especulativo que derrubou as reservas e provocou evaso de
capitais) a abandonar o regime de bandas cambiais (crawling peg), passando a regu-
lar o valor da moeda por meio de instrumentos de mercado e com fora institucio-
nal possibilitada pelo fato de os trs bancos federais no terem sido privatizados e o
Banco Central ter sido realinhado com a realidade macroeconmica do pas.
Aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, a crise
argentina de 2001-2002 e o uso poltico do pnico financeiro como arma eleitoral
pelo governo Cardoso, o Brasil atravessou uma crise bastante sria, com contrao
de 0,2% do PIB real em 2003.

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23. Tais medidas e informaes so meramente indicativas, uma vez que James Dunni-
gan no explicita suas fontes e frmulas de clculo para cotejamento crtico com
outras fontes, tais como o Military Balance (IISS), o Janes Group ou o Ministrio da
Defesa do Brasil. So apresentadas aqui apenas para dar uma escala de grandeza e
um procedimento analtico na avaliao da capacidade estatal brasileira. Segundo
Dunnigan (2003:632-633), o conceito de capacidade de combate terrestre (land com-
bat power) abarca a capacidade de combate total das Foras Armadas de um pas
com exceo da Marinha de Guerra. Trata-se de um ndice composto, formado por
indicadores quantitativos e juzos qualitativos a respeito de equipamentos, armas e
tropas. O ndice de qualidade total (total force quality) uma frao pela qual o valor
bruto da capacidade de combate deveria ser multiplicado para dar conta de fatores
soft de capacidade (liderana, suporte, instituies etc.). O nmero de efetivos
leva em conta apenas a quantidade de pessoal uniformizado, independente de de-
sempenharem funes de suporte ou de pertencerem a unidades de combate. O or-
amento militar foi estimado pelo autor com uma margem de erro de 10%. Segundo
o Janes Group, em 2002, o gasto brasileiro com defesa teria sido de US$ 10,7 bi-
lhes, representando ento 2,4% do PIB. O gasto anual por soldado uma medida
agregada, dividindo oramento por nmero de pessoal uniformizado, em dlares
correntes. O nmero de veculos blindados inclui veculos blindados de transporte
de tropas (armoured personnel carriers), tanques leves, tanques principais (main bat-
tle tanks) e outros veculos de suporte. O nmero de aeronaves no inclui intercep-
tadores. No caso das foras navais, o ndice de capacidade de combate um valor
numrico, refletindo a capacidade total da frota (para Dunnigan, o valor de comba-
te naval dos Estados Unidos de 302, o da Rssia de 45, China 16 e Mxico e
Argentina alcanam valores similares, igual a 02. Os demais indicadores so au-
to-evidentes.
24. Para maiores detalhes, ver Rosieri (2004) e, tambm, Pederiva (2002).
25. Sobre o Servio Nacional de Informaes SNI entre 1964 e 1990 e sobre a dcada de
90, ver Stepan (1988), Antunes (2002) e Antunes e Cepik (2003).
26. O mesmo no pode ser dito a respeito da legislao que regulamenta o direito dos
cidados s informaes governamentais, que permanece escassa e falha (Cepik,
2000). Para obter o texto integral da legislao brasileira em vigor, ver <www.inter-
legis.gov.br>.
27. Para uma discusso detalhada dos contedos das atas das onze reunies da CCAI,
ver Antunes (2004). Para uma viso abrangente do seminrio promovido pela
CCAI em conjunto com a ABIN e outros rgos, ver Brasil (2003).
28. Para uma discusso crtica dos limites institucionais de vrios mecanismos de con-
trole sobre a atividade de inteligncia, ver Cepik (2003, esp. 3a parte do cap. 3).
29. Previsto inicialmente para reunir-se uma vez por trimestre, o Conselho realizou
quatro reunies at agosto de 2004, tendo criado um Grupo de Integrao para ten-
tar melhorar a cooperao interagncias.
30. De fato, o Decreto Executivo no 3.448, de 5 de maio de 2000, estabeleceu o SISP como
parte do SISBIN e designou a prpria ABIN como rgo central do SISP. Devido a pro-
blemas operacionais e disputas entre a ABIN e o Ministrio da Justia, um novo De-
creto Executivo (no 3.695, de 21 dezembro de 2000) transferiu a coordenao do
SISP para a Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia

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SENASP/MJ. Nos estados, o ncleo de gesto do SISP seriam os gabinetes de Gesto


Integrada do Sistema nico de Segurana Pblica SUSP sob o comando do minis-
tro da Justia e do diretor da SENASP, com a participao das Polcias Federal e Ro-
doviria Federal, das Polcias Militares e Civis, Ministrios Pblicos, Receita Fede-
ral e ABIN.
31. A estrutura regimental do MD est definida no Decreto no 5.201/2004, que deve ser
consultado para uma melhor compreenso da relao entre o rgo central do
SINDE e as agncias centrais das foras singulares, formalmente representadas em
um conselho do sistema nos termos da Portaria MD 295/2002.
32. questionvel o grau de coeso mesmo dentro de cada subsistema. No caso do
SISP, por exemplo, h fortes resistncias por parte da Polcia Federal em relao ao
papel coordenador da SENASP. Existem tambm dificuldades entre a ABIN e a Polcia
Federal, entre as Polcias Militares e as Polcias Civis nos estados, entre as Polcias
Civis e os Ministrios Pblicos, entre as polcias estaduais e a Polcia Federal etc.
No caso do SINDE, pouco provvel que no existam resistncias burocrticas in-
tegrao horizontal entre os servios de cada Fora, bem como resistncias ao papel
coordenador do DIE e do prprio MD.
33. Para o texto completo da palestra do general Cardoso, ver Brasil (2003).
34. Todos os valores foram convertidos em dlares, considerando uma taxa de cmbio
de R$ 3,00 por dlar. A consulta ao OGU pode ser feita por meio do Sistema Integra-
do de Administrao Financeira SIAFI do governo federal ou na pgina da Cma-
ra dos Deputados na Internet: <www.camara.gov.br/internet/orcament/princi-
pal/default.asp>. No OGU, o nvel de agregao mais amplo das informaes so
as unidades (rgos de primeiro escalo como a Presidncia da Repblica ou o Mi-
nistrio da Defesa e unidades de autorizao de despesa dentro destes rgos, tais
como a ABIN na PR ou o Exrcito no MD) e as funes governamentais (defesa, sa-
de etc.). As vrias atividades e prioridades governamentais so organizadas em
Programas que so compostos de Aes. Cada Ao, vinculada ao seu Programa
especfico, classificada teoricamente de acordo com o objeto em si da Ao em
Funes (defesa nacional ou segurana pblica, por exemplo) e Subfunes. A li-
nha do oramento referente Informao e Inteligncia , portanto, uma Subfun-
o (no 183). Sobre os problemas associados ao uso do oramento para deduzir in-
dicadores de desempenho, cf. Pederiva (2002).
35. Para uma idia geral da importncia das polcias estaduais, note-se que enquanto
as Foras Armadas brasileiras somavam cerca de 295 mil efetivos em 2003 (195 mil
no Exrcito), os efetivos policiais do governo federal e dos estados somavam mais
de 500 mil em 2001 (dos quais cerca de 15 mil na Polcia Federal, 376 mil nas Polcias
Militares estaduais encarregadas de patrulhamento e preveno e 103 mil nas Pol-
cias Civis estaduais encarregadas de investigao e represso ao crime). Tambm
precisariam ser levados em conta recursos indiretos e assistncia internacional (es-
pecialmente dos Estados Unidos no caso das operaes antinarcticos), tema que
foi objeto de debate polmico na mdia brasileira no comeo de 2004 e pauta de reu-
nies das comisses congressuais de controle externo (CCAI e CSPCCO).
36. Esta utilizao da subfuno informao e inteligncia tambm problemtica
para estimar gastos com inteligncia de maneira realista. Considerando todos os
rgos com Aes classificadas nesta subfuno no OGU de 2004 do governo fede-

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ral, a subfuno 183 acaba incluindo aes to distantes da rea de inteligncia


como a construo da Rede de Bibliotecas Virtuais em Sade (Ao 6189) ou o de-
senvolvimento de um Cadastro Nacional de Profissionais e Estabelecimentos
Assistenciais de Sade (Ao 6153). Tal constatao advm de pesquisa especfica
realizada com dados coletados em banco de dados (Access) da Cmara dos Depu-
tados, considerando a execuo oramentria acumulada at 24/7/2004. Cf.
<www.camara.gov.br/internet/orcament/principal/default.asp>.

37. Para uma discusso mais detalhada sobre os quatro critrios utilizados para avali-
ar a profissionalizao da atividade de inteligncia no Brasil (conhecimentos espe-
cficos, carreira, formao e cdigo de tica), embora anterior promulgao da Lei
no 10.862/2004, ver Cepik e Antunes (2003).
38. Uma possvel soluo seria aumentar a cooperao entre a ESINT (Escola de Inteli-
gncia da ABIN), a Escola de Inteligncia do Exrcito, a Escola Superior de Guerra e
outras escolas superiores no mbito federal com currculos complementares (e.g.
Escola Superior de Administrao Pblica, Escola Superior do Ministrio Pblico
da Unio, Colgio Nacional de Procuradores-Gerais de Justia etc.), o que poderia
ser feito por meio de convnios com universidades e esforos internos de coordena-
o no mbito do SISBIN, SINDE e SISP. Porm, mesmo que tal sinergia pudesse ser
obtida existe uma precondio para que os resultados gerados tenham impacto so-
bre a efetividade e a legitimidade dos sistemas: essas instituies precisam ser sub-
metidas aos mesmos processos avaliativos externos que outras instituies educa-
cionais brasileiras de nvel superior, tais como o sistema de avaliao da
ps-graduao conduzido pela CAPES/MEC e os critrios utilizados pelo
CNPq/MCT para apoio pesquisa.
39. Outros fatores a mencionar seriam o peso da economia informal, o nmero insufici-
ente de funcionrios de carreira em burocracias estatais especializadas (fiscal, mili-
tar, financeira, inteligncia, diplomtica etc.), o desperdcio causado por ausncia
de planejamento e a corrupo. Cabe destacar que o setor pblico na Amrica Lati-
na tem, em mdia, metade do tamanho do setor pblico nos pases mais industriali-
zados e ricos (Franko, 2003:162).
40. Por exemplo, as duas trocas de diretores-gerais da ABIN ocorridas desde a criao
da agncia foram decorrentes de problemas associados legitimidade e no efi-
cincia. Em 2001, o primeiro diretor-geral da agncia, coronel (Reserva) Ariel de
Cunto, foi afastado do cargo aps a divulgao na imprensa de que havia nomeado
para a direo do Setor de Acompanhamento de Organizaes Criminosas da ABIN
o tenente Del Menezzi, o dcimo nome na lista dos torturadores mais denunciados
pelo grupo Brasil: Nunca Mais BNM. O cel. De Cunto assumiu que tinha conheci-
mento dessas acusaes, mas insistiu na manuteno do tenente no cargo. Foi ape-
nas depois destas denncias que a ABIN se prontificou a fazer um cruzamento entre
os nomes de seus servidores com os 444 nomes de torturadores denunciados pelo
BNM. Em julho de 2004, a segunda diretora-geral da ABIN, Marisa DelIsola Diniz
(a primeira mulher a dirigir um servio de inteligncia na Amrica do Sul), deixou
o cargo em meio a uma srie de desgastes associados a disputas entre grupos den-
tro da ABIN que chegaram Justia e s ruas na forma de manifestaes sindicais,
mas tambm em decorrncia de denncias de envolvimento de funcionrios da
ABIN em atos de espionagem contra membros do governo Lula. No discurso de pos-

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se do terceiro diretor-geral da ABIN em menos de cinco anos, o presidente Lula en-


fatizou a agenda da profissionalizao e da agilidade (efetividade, eficcia e efi-
cincia) como condies de legitimao da atividade de inteligncia no Brasil.
41. Tabela adaptada da tipologia de servios de inteligncia de segurana desenvolvi-
da por Gill (1994:82).
42. O termo pervasividade derivado do ingls pervasiveness, e me parece prefervel
a outras alternativas como intromisso ou penetrao.

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GLOSSRIO

ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia


CCAI Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia
(Congresso Nacional)
CCJSSP Subcomisso Permanente de Segurana Pblica (Comisso
de Constituio, Justia e Cidadania, Senado Federal)
CEPESC Centro de Pesquisa para a Segurana das Comunicaes
CIAer Centro de Inteligncia da Aeronutica
CIE Centro de Inteligncia do Exrcito
CIM Centro de Inteligncia da Marinha
COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras
COPEI Coordenao Geral de Pesquisa e Investigao do Ministrio
da Fazenda
CRE Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (Senado
Federal)
CREDEN Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (C-
mara dos Deputados)
CSPCCO Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime
Organizado (Cmara dos Deputados)
DIE Departamento de Inteligncia Estratgica (parte da
SPEAI/MD)
DPF Departamento de Polcia Federal (parte do MJ)
DPRF Departamento de Polcia Rodoviria Federal (parte do MJ)
EMD Estado-Maior de Defesa
GSI Gabinete de Segurana Institucional (parte da PR)
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MD Ministrio da Defesa
MF- Ministrio da Fazenda
MIR Ministrio da Integrao Regional
MJ Ministrio da Justia
MPS Ministrio da Previdncia Social
MRE Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty)
MS Ministrio da Sade
MT Ministrio do Trabalho
OGU Oramento Geral da Unio
PM-2 Segunda Seo (inteligncia) da Polcia Militar (estados)
PNI Poltica Nacional de Inteligncia
PNISP Plano Nacional de Inteligncia de Segurana Pblica
SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica (parte do MJ)

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SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira


SINDE Sistema de Inteligncia de Defesa
SIPAM Sistema de Proteo da Amaznia
SISBIN Sistema Brasileiro de Inteligncia
SISP Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica
SIVAM Sistema de Vigilncia da Amaznia
SNI Servio Nacional de Informaes (1964-1990)
SRF Secretaria da Receita Federal
SUSP Sistema nico de Segurana Pblica
TCU Tribunal de Contas da Unio

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ABSTRACT
Political Regime and the Intelligence System in Brazil: Legitimacy and
Effectiveness as Institutional Challenges

This article aims to analyze the relationship between political regime and the
organizational and legal structures of intelligence activities in Brazil.
According to minimum aggregate measures, the country is approaching a
threshold that allows one to consider it a consolidated democratic regime.
This is expressed in a legal framework developed for the intelligence field,
with explicit mechanisms for coordination, supervision, and oversight.
However, there are persistent problems in the performance of new
organizational structures that are also consistent with the challenges of
democratic consolidation. The article demonstrates how the use of more
disaggregated measurements of democratic consolidation and state
capability allow a clearer association between the political regimes
characteristics and the changes observed in different countries in the field of
intelligence in the last fifteen years.

Key words: democracy; intelligence services; political regime; oversight

RSUM
Rgime Politique et Services de Renseignements au Brsil

Dans cet article, on cherche analyser le rapport entre le rgime politique et le


profil organisationnel et lgal des Services de Renseignements au Brsil.
Grce un minimum de mesures qui se relient entre elles, ce pays se
rapproche des seuils qui permettent de considrer le rgime dmocratique
comme consolid. Cela se traduit par un repre lgal dvelopp pour les
Services de Renseignements, avec des mcanismes explicites de
coordination, supervision et contrle extrieur. Il reste pourtant des
problmes de performance des nouvelles structures organisationnelles qui
sont en rapport avec les enjeux de la consolidation dmocratique. On voit
comment l'emploi de mesures isoles de consolidation dmocratique et de
capacit tatique permettent une association plus nette entre les
caractristiques du rgime politique et les changements observs dans les
Services de Renseignements de diffrents pays au long des quinze dernires
annes.

Mots-cl: dmocratie; Services de Renseignements; rgime politique;


contrle extrieur

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