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Marco Cepik
INTRODUO
*Uma verso resumida deste trabalho foi apresentada no seminrio Intelligence and
Democracy: A Work in Progress, realizado em 26-27 de agosto de 2004, no Center for
Civil-Military Relations CCMR da Naval Postgraduate School NPS, em Monterey,
California. Os demais trabalhos e a lista dos participantes do seminrio podem ser obti-
dos em <www.ccmr.org>. Gostaria de agradecer os comentrios dos participantes do
seminrio, especialmente seus organizadores, professores Thomas Bruneau e Kenneth
Dombroski. Gostaria ainda de agradecer a decisiva colaborao de Priscila Antunes,
Edisom Hott, Ariel Mendona e Luis Carlos Guedes. Obviamente, a responsabilidade
pelo texto exclusivamente minha.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1, 2005, pp. 67 a 113.
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Figura 1
Padres de Relao Civil-Militar segundo Fitch (1998)
nunca
controle democrtico
subordinao condicional
Militares exercem
poder de veto em
temas no-militares tutela militar
ditadura militar
sempre
alta baixa
autonomia militar na
poltica de defesa
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essa matriz ser feita na seo final deste texto. Vale notar desde j,
entretanto, que as proposies de Fitch (1998) e Gill (1994) so compa-
tveis e teis para um enquadramento comparativo dos servios de
inteligncia, embora ambas tenham como foco principal os proble-
mas de legitimidade, mais do que os problemas de efetividade.
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Figura 2
Capacidade Governamental e Democracia em Charles Tilly (2003)
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Quadro 1
Legislao Brasileira Relevante
para a rea de Inteligncia
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Quadro 1
Legislao Brasileira Relevante
para a rea de Inteligncia (continuao)
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Quadro 1
Legislao Brasileira Relevante
para a rea de Inteligncia (continuao)
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Figura 3
Sistema Brasileiro de Inteligncia (2004)
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Figura 4
Os Trs Sistemas de Inteligncia no Brasil
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Quadro 2
Recursos Parciais da rea de Inteligncia no Brasil em 2003
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CONCLUSO
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Quadro 3
Legitimidade dos Servios de Inteligncia Brasileiros (2004)41
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Grau de Pervasividade do Servio na Sociedade
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Quadro 4
Efetividade dos Servios de Inteligncia Brasileiros (2004)
Grau de Profissionalizao
alto mdio baixo
alto CIE/CIM/CIAer DIE/MD DPF/MJ
MF
Recursos
mdio ABIN PM-2 (27) SENASP/MJ
dedicados para a
EMD-2
atividade-fim
baixo MT/MPS MS/MIT/MCT Polcias Civis (27)
MRE
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NOTAS
1. Ao longo do artigo, por democracia entenda-se o que Dahl (1997) chama de poliar-
quia.
2. Outros trabalhos recentes sobre os servios de inteligncia no Brasil so Antunes e
Cepik (2003), Cepik e Antunes (2003) e Bruneau (2003). Para contextualizaes his-
tricas e comparativas, ver Antunes (2002) e Stepan (1988). Para um marco analti-
co mais desenvolvido sobre a relao entre inteligncia e democracia, ver Cepik
(2003).
3. Esta premissa corresponde ao alerta de Linz e Stepan (1996) para o fato de que sem
Estado no h democracia possvel em um mundo de Estados. Para um aprofun-
damento inicial sobre as atividades de inteligncia como dimenses do poder de
Estado na paz e na guerra, ver Herman (1996; 2001).
4. O relatrio da comisso nacional de investigao sobre o desempenho dos servios
de inteligncia dos Estados Unidos diante dos ataques terroristas de 11 de setem-
bro de 2001 demonstra a atualidade do problema para todos os pases (cf. Kean e
Hamilton, 2004, esp. caps. 11, 12 e 13).
5. Para um comentrio til sobre diferentes comunidades epistmicas nas reas de
Estudos de Inteligncia e Relaes Internacionais, ver Fry e Hochstein (1993).
6. A crtica da idia anti-republicana de que existiria um trade-off claro entre efetivida-
de e legitimidade das instituies polticas feita em Cepik (2003).
7. O quarto critrio corresponde chamada oitava condio de Dahl (1997) para a vi-
gncia da poliarquia.
8. Por definio, a subdisciplina de transitologia analisaria ento perodos tempo-
rais de at vinte anos (do fim de um regime poltico consolidao de outro). Ou-
tros fatores importantes para a avaliao da durabilidade de regimes polticos
consolidados seriam o nvel de desenvolvimento socioeconmico, a capacidade es-
tatal, o efeito das instituies polticas vigentes, a maior ou menor desigualdade
social, a legitimidade das instituies polticas e sociais, sua maior ou menor infor-
malidade e o contexto internacional (cf. Lane e Ersson, 1994; Linz e Stepan, 1996;
Przeworski et alii, 2000; Diamond e Plattner, 2001; e Schedler, 2001b).
9. Para o caso dos Estados Unidos, dois estudos neo-institucionalistas relevantes so-
bre segurana nacional e democracia so Zegart (1999) e Feaver (2004).
10. No ltimo country report disponvel no mbito do projeto Polity IV (2004), o Brasil
foi classificado como altamente democrtico (8 pontos em uma escala de 0 a 10), e a
ltima transio para a democracia foi localizada no ano de 1985 (cf.
<www.cidcm.umd.edu>).
11. Como se sabe, a Freedom House utiliza uma classificao final tridica (livre, parci-
almente livre, no-livre) baseada em uma escala de 1 (mais livre) a 7 (menos livre)
para dois conceitos agregados: direitos polticos (PR) e liberdades civis (CL). Na ta-
bela de 2004 (que avalia os acontecimentos do ano de 2003), o Brasil recebeu notas 2
(PR) e 3 (CL). A Venezuela recebeu 3 (PR) e 4 (CL), enquanto a Colmbia recebeu 4
(PR) e 4 (CL). Em 2004, de maneira no surpreendente em funo do vis pr-liberal
da fundao, a Freedom House considerava, respectivamente, o Chile como o pas
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mais livre (1) e Cuba como o pas menos livre (7) da Amrica Latina (cf. Freedom
House, 2004).
12. Para um exemplo de como so feitas essas avaliaes internacionais de risco polti-
co, ver Political Risk Services (2004).
13. Note-se que se trata de observar os gastos e prioridades substantivas no processo
de produo de polticas pblicas, e no de aceitar como vlido o teste de alter-
nncia proposto por alguns institucionalistas de inclinao pr-majoritria. Con-
siderar a alternncia de poder entre partidos como um indicador de consolidao
ou de qualidade democrtica, simplesmente refora um vis a favor de sistemas
majoritrios de votao e polarizao bipartidria, duas caractersticas institucio-
nais que esto longe de representar a nica ou a mais eficaz e eficiente forma de ar-
ranjo democrtico (cf. Lijphart, 2003).
14. Trata-se aqui de juzo baseado na observao externa dos comportamentos dos su-
jeitos coletivos relevantes (elites civis, grupos sociais diversos, governos estrangei-
ros, Foras Armadas etc.) e da verificao emprica sobre a ocorrncia ou no de um
nico tipo de evento (interrupo violenta dos procedimentos democrticos defi-
nidos acima) com vrias nuances e formas especficas. Quanto mais exigentes os
critrios, menor o nmero de pases e/ou de perodos histricos que podero ser
considerados democrticos ou, no caso da definio adotada aqui, democra-
cias consolidadas. Para discusses adicionais sobre estes pontos, ver Diamond e
Plattner (2001) e, tambm, Collier e Levitsky (1997). Para os problemas de operacio-
nalizao conceitual, periodizao e mensurao da consolidao em diferentes
pases e perodos, ver Schedler (2001a; 2001b).
15. Cabe mencionar, de passagem, que faz muita falta dentro da prpria literatura so-
bre teoria democrtica e instituies comparadas um esforo de modelagem anal-
tica que combine critrios verticais (nveis de democratizao) e horizontais (mo-
delos de democracia). Sobre a construo de capacidade estatal na Amrica Latina,
ver Geddes (1994). Para a centralidade do particularismo como instituio infor-
mal das novas democracias e de outros pases considerados polirquicos (e.g.
ndia, Itlia e Japo), ver ODonnell (2001).
16. Tenho opinio contrria de Bolivar Lamounier em seu captulo sobre o Brasil no
livro de Dominguez e Shifter (2003:269-291), em particular sobre a origem histrica
e institucional dos dficits democrticos e de capacidade governamental no pas,
mas importa destacar como o debate acadmico brasileiro sobre a democracia se
deslocou do programa de pesquisa da transio para o das conseqncias de dife-
rentes arranjos institucionais. No caso, Lamounier critica o que ele considera um
excessivo componente consensual na democracia brasileira, em oposio a uma
melhor eficincia majoritria que deveria ser buscada. Embora ele no realize o
trabalho de avaliao sistemtica sugerido pela tentativa de integrar o Brasil na ti-
pologia de Arend Lijphart (2003), vale como uma provocao sobre o tema (ver,
ainda, Carrillo, 2001 e Polity IV, 2004).
17. A necessidade de um vnculo mais forte entre os estudos de inteligncia (Intelligen-
ce Studies) e a rea de relaes civil-militares destacada em Bruneau e Dombroski
(no prelo).
18. Para um panorama dos estudos sobre as relaes civil-militares na Amrica Latina,
ver DArajo e Castro (2000), Pion-Berlin (2001), Trinkunas (2000), Stanley (2001),
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Fitch (1998) e Aguero (1998). Para uma discusso metodolgica recente sobre crit-
rios de classificao de regimes autoritrios, ver Geddes (2003).
19. Note-se que ambos os padres profissionais de atribuio de misses para as For-
as Armadas (clssico e desenvolvimentista) so, em princpio, compatveis
com regimes democrticos. No caso da Amrica Latina, em anos recentes, esse pa-
dro desenvolvimentista ocorre na Venezuela, onde 74% dos entrevistados pela
pesquisa do Latinobarmetro declaram apoiar a democracia, e um padro clssi-
co-huntingtoniano prevalece no Uruguai, onde 78% da populao declara ser fa-
vorvel democracia. Por outro lado, controle civil sobre os militares ocorre tanto
em contextos democrticos quanto autoritrios. Exemplos contemporneos de
controle da liderana poltica sobre as Foras Armadas em contextos no democr-
ticos so China e Cuba. Ainda assim, aceita-se em geral a falta de controle dos go-
vernantes sobre as Foras Armadas como um indicador de fragilidade institucio-
nal incompatvel com a oitava condio de Dahl para a existncia de uma poliar-
quia (os representantes eleitos podem governar sem a tutela de grupos de poder
no eleitos). Nos chamados novos autoritarismos competitivos pases que fa-
ziam parte da ex-URSS , uma das caractersticas que impedem cham-los de de-
mocracias so as dificuldades de subordinao das Foras Armadas e/ou das for-
as de segurana e polcias polticas.
20. Contrastar, por exemplo, as abordagens de Hunter (1997) e Zaverucha (2000). Para
uma avaliao da legislao brasileira relevante, ver <www.senado.gov.br> (Pro-
dasen). Para uma viso geral das estruturas de defesa, cf. <www.resdal.org>. O
episdio que levou queda do ento ministro da Defesa brasileiro, embaixador
Jos Viegas, em novembro de 2004, mostrou que, de um lado, setores das Foras
Armadas ainda recusam os procedimentos democrticos. Por outro lado, demons-
trou como as autoridades civis no Brasil ainda no tm a menor idia do papel a ser
desempenhado pelas Foras Armadas na insero internacional do pas e na me-
lhoria do desempenho do Estado brasileiro nas reas de segurana e defesa. Para os
requisitos e componentes de uma poltica de defesa cuja ausncia impede uma me-
lhoria do desempenho do regime poltico brasileiro em termos de legitimidade e
efetividade do poder militar do Estado, cf. Proena Jr. e Diniz (1998).
21. Para uma discusso mais detalhada sobre as transformaes ocorridas na estrutura
do Estado brasileiro ao longo dos ltimos quinze anos, ver Sallum Jr. (2003). Para
um argumento institucionalista histrico acerca da relao entre democracia, guer-
ra e construo do Estado na Amrica Latina, ver Lpez-Alves (2000).
22. Em 1999, em conseqncia dos sucessivos choques externos decorrentes da crise fi-
nanceira na sia e na Rssia, o ento governo Fernando Henrique Cardoso foi for-
ado (aps um ataque especulativo que derrubou as reservas e provocou evaso de
capitais) a abandonar o regime de bandas cambiais (crawling peg), passando a regu-
lar o valor da moeda por meio de instrumentos de mercado e com fora institucio-
nal possibilitada pelo fato de os trs bancos federais no terem sido privatizados e o
Banco Central ter sido realinhado com a realidade macroeconmica do pas.
Aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, a crise
argentina de 2001-2002 e o uso poltico do pnico financeiro como arma eleitoral
pelo governo Cardoso, o Brasil atravessou uma crise bastante sria, com contrao
de 0,2% do PIB real em 2003.
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23. Tais medidas e informaes so meramente indicativas, uma vez que James Dunni-
gan no explicita suas fontes e frmulas de clculo para cotejamento crtico com
outras fontes, tais como o Military Balance (IISS), o Janes Group ou o Ministrio da
Defesa do Brasil. So apresentadas aqui apenas para dar uma escala de grandeza e
um procedimento analtico na avaliao da capacidade estatal brasileira. Segundo
Dunnigan (2003:632-633), o conceito de capacidade de combate terrestre (land com-
bat power) abarca a capacidade de combate total das Foras Armadas de um pas
com exceo da Marinha de Guerra. Trata-se de um ndice composto, formado por
indicadores quantitativos e juzos qualitativos a respeito de equipamentos, armas e
tropas. O ndice de qualidade total (total force quality) uma frao pela qual o valor
bruto da capacidade de combate deveria ser multiplicado para dar conta de fatores
soft de capacidade (liderana, suporte, instituies etc.). O nmero de efetivos
leva em conta apenas a quantidade de pessoal uniformizado, independente de de-
sempenharem funes de suporte ou de pertencerem a unidades de combate. O or-
amento militar foi estimado pelo autor com uma margem de erro de 10%. Segundo
o Janes Group, em 2002, o gasto brasileiro com defesa teria sido de US$ 10,7 bi-
lhes, representando ento 2,4% do PIB. O gasto anual por soldado uma medida
agregada, dividindo oramento por nmero de pessoal uniformizado, em dlares
correntes. O nmero de veculos blindados inclui veculos blindados de transporte
de tropas (armoured personnel carriers), tanques leves, tanques principais (main bat-
tle tanks) e outros veculos de suporte. O nmero de aeronaves no inclui intercep-
tadores. No caso das foras navais, o ndice de capacidade de combate um valor
numrico, refletindo a capacidade total da frota (para Dunnigan, o valor de comba-
te naval dos Estados Unidos de 302, o da Rssia de 45, China 16 e Mxico e
Argentina alcanam valores similares, igual a 02. Os demais indicadores so au-
to-evidentes.
24. Para maiores detalhes, ver Rosieri (2004) e, tambm, Pederiva (2002).
25. Sobre o Servio Nacional de Informaes SNI entre 1964 e 1990 e sobre a dcada de
90, ver Stepan (1988), Antunes (2002) e Antunes e Cepik (2003).
26. O mesmo no pode ser dito a respeito da legislao que regulamenta o direito dos
cidados s informaes governamentais, que permanece escassa e falha (Cepik,
2000). Para obter o texto integral da legislao brasileira em vigor, ver <www.inter-
legis.gov.br>.
27. Para uma discusso detalhada dos contedos das atas das onze reunies da CCAI,
ver Antunes (2004). Para uma viso abrangente do seminrio promovido pela
CCAI em conjunto com a ABIN e outros rgos, ver Brasil (2003).
28. Para uma discusso crtica dos limites institucionais de vrios mecanismos de con-
trole sobre a atividade de inteligncia, ver Cepik (2003, esp. 3a parte do cap. 3).
29. Previsto inicialmente para reunir-se uma vez por trimestre, o Conselho realizou
quatro reunies at agosto de 2004, tendo criado um Grupo de Integrao para ten-
tar melhorar a cooperao interagncias.
30. De fato, o Decreto Executivo no 3.448, de 5 de maio de 2000, estabeleceu o SISP como
parte do SISBIN e designou a prpria ABIN como rgo central do SISP. Devido a pro-
blemas operacionais e disputas entre a ABIN e o Ministrio da Justia, um novo De-
creto Executivo (no 3.695, de 21 dezembro de 2000) transferiu a coordenao do
SISP para a Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia
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37. Para uma discusso mais detalhada sobre os quatro critrios utilizados para avali-
ar a profissionalizao da atividade de inteligncia no Brasil (conhecimentos espe-
cficos, carreira, formao e cdigo de tica), embora anterior promulgao da Lei
no 10.862/2004, ver Cepik e Antunes (2003).
38. Uma possvel soluo seria aumentar a cooperao entre a ESINT (Escola de Inteli-
gncia da ABIN), a Escola de Inteligncia do Exrcito, a Escola Superior de Guerra e
outras escolas superiores no mbito federal com currculos complementares (e.g.
Escola Superior de Administrao Pblica, Escola Superior do Ministrio Pblico
da Unio, Colgio Nacional de Procuradores-Gerais de Justia etc.), o que poderia
ser feito por meio de convnios com universidades e esforos internos de coordena-
o no mbito do SISBIN, SINDE e SISP. Porm, mesmo que tal sinergia pudesse ser
obtida existe uma precondio para que os resultados gerados tenham impacto so-
bre a efetividade e a legitimidade dos sistemas: essas instituies precisam ser sub-
metidas aos mesmos processos avaliativos externos que outras instituies educa-
cionais brasileiras de nvel superior, tais como o sistema de avaliao da
ps-graduao conduzido pela CAPES/MEC e os critrios utilizados pelo
CNPq/MCT para apoio pesquisa.
39. Outros fatores a mencionar seriam o peso da economia informal, o nmero insufici-
ente de funcionrios de carreira em burocracias estatais especializadas (fiscal, mili-
tar, financeira, inteligncia, diplomtica etc.), o desperdcio causado por ausncia
de planejamento e a corrupo. Cabe destacar que o setor pblico na Amrica Lati-
na tem, em mdia, metade do tamanho do setor pblico nos pases mais industriali-
zados e ricos (Franko, 2003:162).
40. Por exemplo, as duas trocas de diretores-gerais da ABIN ocorridas desde a criao
da agncia foram decorrentes de problemas associados legitimidade e no efi-
cincia. Em 2001, o primeiro diretor-geral da agncia, coronel (Reserva) Ariel de
Cunto, foi afastado do cargo aps a divulgao na imprensa de que havia nomeado
para a direo do Setor de Acompanhamento de Organizaes Criminosas da ABIN
o tenente Del Menezzi, o dcimo nome na lista dos torturadores mais denunciados
pelo grupo Brasil: Nunca Mais BNM. O cel. De Cunto assumiu que tinha conheci-
mento dessas acusaes, mas insistiu na manuteno do tenente no cargo. Foi ape-
nas depois destas denncias que a ABIN se prontificou a fazer um cruzamento entre
os nomes de seus servidores com os 444 nomes de torturadores denunciados pelo
BNM. Em julho de 2004, a segunda diretora-geral da ABIN, Marisa DelIsola Diniz
(a primeira mulher a dirigir um servio de inteligncia na Amrica do Sul), deixou
o cargo em meio a uma srie de desgastes associados a disputas entre grupos den-
tro da ABIN que chegaram Justia e s ruas na forma de manifestaes sindicais,
mas tambm em decorrncia de denncias de envolvimento de funcionrios da
ABIN em atos de espionagem contra membros do governo Lula. No discurso de pos-
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ABSTRACT
Political Regime and the Intelligence System in Brazil: Legitimacy and
Effectiveness as Institutional Challenges
This article aims to analyze the relationship between political regime and the
organizational and legal structures of intelligence activities in Brazil.
According to minimum aggregate measures, the country is approaching a
threshold that allows one to consider it a consolidated democratic regime.
This is expressed in a legal framework developed for the intelligence field,
with explicit mechanisms for coordination, supervision, and oversight.
However, there are persistent problems in the performance of new
organizational structures that are also consistent with the challenges of
democratic consolidation. The article demonstrates how the use of more
disaggregated measurements of democratic consolidation and state
capability allow a clearer association between the political regimes
characteristics and the changes observed in different countries in the field of
intelligence in the last fifteen years.
RSUM
Rgime Politique et Services de Renseignements au Brsil
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