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O tema da educao mobiliza as pessoas, que, muitas vezes discutem por questes que
so encaradas como opostas e contraditrias, quando deveriam ser consideradas
complementares. Um exemplo disso a suposta contradio entre uma educao
eficiente, que busca capacitar as pessoas para o mercado de trabalho, e uma educao
orientada para a formao intelectual e moral dos jovens e o desenvolvimento de sua
capacidade de enxergar a sociedade em que vivem de maneira crtica e criativa.. De fato,
uma boa educao deve proporcionar s pessoas os instrumentos fundamentais para a
participao no mundo do trabalho e da vida social organizada, que so o conhecimento e
uso da lngua escrita e falada e a capacidade de entender e fazer uso do raciocnio
matemtico e cientfico. Sem o domnio da lngua, no possvel avanar no
entendimento da cultura, da histria, das questes sociais e dos dilemas ticos das
sociedades contemporneas. Sem o conhecimento e a familiaridade com o raciocnio
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matemtico e cientfico, no possvel entender e buscar caminhos alternativos, se
necessrios, para as questes econmicas, ambientais, de sade e de recursos materiais e
tcnicos, que so parte constitutiva das sociedades modernas. Os processos de aquisio
das capacidades de leitura, escrita e raciocnio matemtico e cientfico no se do de
forma espontnea e natural, mas sim requerem trabalho sistemtico de treinamento; ao
mesmo tempo, tambm produzem a incorporao de tradies culturais, intelectuais,
cientficas e tcnicas dentro das quais estas competncias se desenvolveram. A educao
estritamente tcnica, limitada ao treinamento para atividades mecnicas repetitivas, tal
como imaginado pelos tericos da administrao cientfica, em princpios do sculo
passado, como Taylor e Fayol (Fayol 1917; Taylor 1911), to utpica e fora da
realidade quanto as escolas de orientao estritamente religiosa e ideolgica propostas
por correntes pedaggicas mais extremas.
Este duplo carter prtico e cultural existente no processo educacional tambm se observa
nas escolas como organizao social. Sob certa perspectiva, as escolas so organizaes
que devem produzir, da maneira mais eficiente possvel, os produtos que so de sua
responsabilidade, fazendo uso das melhores tradies e tecnologias pedaggicas
disponveis: jovens equipados com as competncias bsicas esperadas, em perodos de
tempo definidos e a custos adequados. Sob outro olhar, as escolas so instituies
culturais, que envolvem professores, administradores, estudantes e suas famlias em
tarefas de transmisso e desenvolvimento tcnico, cultural e moral, indissociveis e
irredutveis a procedimentos rotineiros e burocrticos. No possvel fazer e desfazer
escolas como se fazem e se desfazem fbricas de parafusos ou de sapatos. Na realidade,
as fbricas tambm so instituies com culturas tcnicas e profissionais prprias, que
no se fazem e desfazem com tanta simplicidade.
Estas duas maneiras de considerar a educao podem ser descritas em termos de duas
tradies de anlise das questes educacionais, uma que vem da economia e outra da
sociologia. Na perspectiva clssica dos economistas, o papel central da educao a
formao de recursos humanos, sem a qual os outros fatores de produo capital,
trabalho, recursos naturais no tm como se juntar e gerar benefcios e bem-estar
(Becker 1964). Na perspectiva clssica dos socilogos, a educao , por excelncia, o
cimento da coeso social, sem a qual as instituies modernas, a diviso social do
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trabalho e os prprios mercados no conseguem funcionar adequadamente (Durkheim
1893; Durkheim 1922). Este livro tenta juntar estas duas vises, acrescentando ainda a
perspectiva dos educadores que concebem a educao no somente de fora, em relao
a seus papeis sociais, e sim de dentro, como processo cujo foco o crescimento dos
indivduos que se d na interao cotidiana entre professores e estudantes.
A primeira parte do livro rene trabalhos desenvolvidos dentro do projeto mais amplo de
Uma Nova Agenda Econmica e Social para a Amrica Latina, e a segunda, trabalhos
elaborados dentro do projeto sobre Coeso Social na Amrica Latina, ambos
conduzidos pela Corporacin de Estudios para Latinoamrica (CIEPLAN), em Santiago
do Chile, e pelo Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC), em So Paulo, Brasil. O
tema central da primeira parte se refere a como enfrentar os problemas financeiros,
institucionais e de qualidade vividos pelos sistemas educacionais da regio: os temas so
os custos e as prioridades de investimento, o uso dos instrumentos de avaliao, as
questes associadas s maneiras pelas quais os sistemas educacionais se organizam, e o
papel central que os professores, como categoria profissional, desempenham em todo este
processo. A segunda parte junta a viso histrica da construo dos sistemas escolares
pblicos da regio, com o foco nos contedos da educao oferecida na Amrica Latina,
ambos examinados a partir da perspectiva de sua contribuio coeso social. Os
trabalhos, neste caso, tentam responder seguinte questo: como a desigualdade
socioeconmica, as polticas educacionais como a expanso de coberturas e a
descentralizao, e as reformas curriculares, contriburam, ou no, para a coeso social.
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A evoluo dos sistemas escolares e das agendas de poltica
educacional no sculo XX
Durante o sculo XX, medida que os pases se tornavam mais urbanos e o setor pblico
se ampliava, a educao tambm se ampliou. Os professores se organizaram em
sindicatos e comearam a lutar para defender seus interesses; a necessidade de dinheiro
para construir escolas e a compra de materiais escolares atraiu interesses comerciais, e os
polticos comearam a utilizar a nomeao de diretores de escola e a designao de
professores em seus colgios preferidos como moeda eleitoral. A expanso da educao
pblica se associou criao de grandes burocracias pblicas, expanso da prtica de
dar sinecuras como recompensa poltica, e ao alinhamento poltico de professores e seus
sindicatos com partidos e ideologias polticas.
Em muitos pases, no ltimo quarto do sculo XX, medida que as coberturas no nvel
primrio se aproximavam da universalizao, a educao pblica foi transferida do
governo central para os estados e provncias; em outros, dos estados e provncias s
municipalidades. A justificativa dessa tendncia, estimulada por organismos de
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cooperao internacional, era que os sistemas de educao pblica eram demasiado
complexos e grandes para serem administrados por burocracias centrais, que as
instituies educacionais deveriam estar mais perto de seu pblico e que os governos
locais deveriam se envolver mais na educao de sua populao. Adicionalmente, a
descentralizao aumentaria a accontability do governo e contribuiria para neutralizar a
captura dos sistemas educacionais por interesses corporativos. As associaes e os
sindicatos de professores aceitaram mal a descentralizao, que foi percebida como um
rebaixamento de seu prestigio profissional e como uma tentativa dos governos centrais de
reduzir seus gastos em educao. No h evidncia de que houve diminuio sistemtica
dos gastos nacionais em educao, salvo em perodos de crise, mas sim uma transferncia
de recursos dos governos nacionais aos governos locais que, de fato, se tornaram mais
interessados e envolvidos com a educao, mas tambm com as possibilidades de favores
polticos, criadas por esses novos recursos e atribuies (Cruz 1998; De Ferranti, Perry,
2004; Di Gropello 2004; Filgueira, Bogliaccini, Molina, 2006; Gauri 1998; Gershberg
1999; Grindle 2004; Winkler Gershberg, 2000). As polticas de descentralizao, em
contextos nacionais de fortes desigualdades socioeconmicas, podem aumentar tais
desigualdades (Vegas, Petrow, 2007). Os tradeoffs entre os lucros em eficincia e
accountability, por um lado, e os aumentos das desigualdades, por outro, no se tornaram
visveis nem, em geral, foram parte dos processos de deliberao e tomada de decises
polticas sobre a descentralizao.
Esta primeira fase termina por volta de 1990. Vista pelo lado positivo, ela significou
a proviso de algum nvel de educao bsica a quase toda a populao e um
aumento significativo do gasto pblico especfico, que alcanou ndices entre 4 e 6%
do PIB na maioria dos pases. Por outro lado, como consequncia negativa, tornou-
se muito difcil ou at impossvel fazer com que se cumprissem os programas
curriculares; muitas escolas recebiam recursos insuficientes para suas atividades
dirias e a carreira docente perdeu prestgio, o que certamente afetou de maneira
perversa as selees da profisso. Os nveis alarmantes de evaso escolar e
repetncia em muitos pases da regio, unidos a problemas de qualidade em todos
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eles, levaram a uma percepo generalizada de que as instituies pblicas de
educao no podiam cumprir com aquilo que se esperava delas em uma sociedade
moderna, mesmo dotando-as de mais recursos e maior apoio. As famlias de classe
mdia e alta, que no passado matriculavam seus filhos nas instituies pblicas mais
prestigiosas, passaram a optar por colgios particulares. Estes processos, junto com
critrios de polticas difundidas pelas agncias multilaterais como o Banco Mundial,
BID, e a UNESCO (Beech, 2007) fazem emergir uma nova gerao de polticas
educacionais comeou a emergir.
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fomentada por organismos internacionais. Tais indicadores foram e continuam sendo
utilizados como ferramentas para estimular os governos e as administraes
educacionais a atingir objetivos especficos. Estas estatsticas revelaram um cenrio
preocupante de nveis de sucesso muito baixos, fortemente correlacionados com os
antecedentes socioeconmicos dos estudantes e aparentemente impermeveis s
polticas padro de mudana na grade curricular, a metodologias de ensino e ao
prprio investimento financeiro no sistema escolar (Comisin SIMCE, Chile 2003;
Cueto 2005; Ferrer e Arregui 2002; Vegas e Petrow, 2007).
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Os chamados programas de transferncia condicional de renda que, com o apoio
do Banco Mundial, esto sendo adotados em muitos pases da regio, tambm
podem ser considerados como parte desta tendncia para transferir a ateno para a
demanda. A idia, na rea da educao, a de entregar s famlias pobres um
pequeno incentivo monetrio para que mantenham seus filhos na escola. Supe-se
que as famlias pobres no mandam seus filhos para a escola por necessitarem do
rendimento de seu trabalho e que a simples presena dos alunos aula, por si s, j
bastaria para que as escolas pblicas fossem capazes de lhes prover uma educao
adequada. (Bourguignon, Ferreira e Leite 2003). Uma vez que as evidncias
disponveis contrariam essas duas hipteses (Cardoso e Souza 2003; Reimers, Silva
e Trevino 2006; Schwarztman 2005), a maioria dos programas de transferncia de
fundos se converteu, na prtica, em polticas de distribuio de rendas, com pouco
ou nenhum efeito sobre a educao, salvo negativamente, quando os recursos
destinados educao so redirecionados para esses programas.
A nova agenda
A nova agenda para a reforma educacional na Amrica Latina se baseia nas noes de
que o setor pblico no pode renunciar seu papel e sua responsabilidade de melhorar a
qualidade e a relevncia da educao na regio; que a educao se faz nas escolas e nas
salas de aula, e a onde se ganhar ou perder a batalha pela qualidade e relevncia; e
que parte da responsabilidade dos organismos pblicos criar as melhores condies
possveis para a participao das instituies privadas, das organizaes sociais e das
famlias, na proviso e no apoio melhoria da educao em todos os seus nveis.
Os esforos das reformas institucionais das ltimas duas dcadas revelaram seus limites
(Carnoy, 2007; Tedesco 2007): elas no foram capazes de afetar, de maneira efetiva e em
escala suficiente, o ncleo dos procedimentos docentes nas salas de aula e nas escolas. As
capacidades e desempenhos de docentes e de dirigentes de escolas, reconhecidamente o
ncleo mais duro em qualquer esforo de reforma (Fullan, 2007), so o centro da nova
agenda.
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As novas polticas educacionais deveriam se centrar na agenda de transformaes das
capacidades das quais dependem os desempenhos docentes em sala e gestores nos
centros, assim como os resultados de aprendizagem de alunos e sistemas escolares.
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economistas, bilogos, socilogos, neurobilogos, especialistas em informtica,
historiadores que pode levar, por sua vez, introduo de mudanas importantes na
maneira como se organiza a educao hoje, como disciplina acadmica e profissional.
Pode ainda ser favorecido, como se argumentar mais adiante, pela mudana de escala no
volume e na riqueza da evidncia sobre os resultados de aprendizagem dos sistemas, e
seu consequente reflexo scio-poltico sobre as caractersticas e desempenhos dos
mesmos.
Educao precoce
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precoce tambm traz importantes benefcios de longo prazo para a economia como um
todo, por tornar os gastos em educao mais efetivos e dotar os pases de recursos
humanos mais qualificados (Cunha et al. 2005; Knudsen et al. 2006).
Estes resultados apoiam post hoc a forte expanso da educao pr-escolar na maioria
dos pases latinoamericanos, que, no entanto, ainda no foram capazes de prover uma
educao razovel na maioria de suas escolas bsicas e secundrias. Segundo o Instituto
Estatstico da UNESCO, a taxa de matrculas em escolas pr-primrias na Amrica
Latina j de 60%, terceira ndice mais alto do mundo, s ficando abaixo dos registrados
na Amrica do Norte e na Europa Ocidental, onde de 79% (UNESCO, EFA, 2006). A
grande quantidade de mulheres que ingressam no mercado de trabalho, que necessitam de
um lugar onde deixar seus filhos durante o dia, pode explicar esta expanso. O cuidado
diurno, no obstante, no o mesmo que a educao precoce, e a falta de professores
bem capacitados e de metas pedaggicas claras na educao bsica so provavelmente
muito mais significativas na educao pr-escolar que, raras vezes ou nunca, objeto de
uma avaliao e s em alguns pases recebe apoios pedaggicos consistentes. At agora,
os temas da qualidade e dos contedos da educao pr-escolar tm sido deixados de fora
das agendas educacionais dos pases, mas deveriam ser incorporados o quanto antes,
mesmo que isso signifique acrescentar problemas a uma agenda educacional j
sobrecarregada.
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adquira uma nova capacitao profissional; muito mais rduo fazer o mesmo com um
adulto que no foi alm dos primeiros anos da escola e que um analfabeto funcional.
Quando as matrculas nas escolas de educao bsica se aproximam a 100%, como ocorre
em quase todos os pases da Amrica Latina, desaparecem os problemas de equidade no
acesso a este nvel (CEPAL, 2007). No obstante, persistem as diferenas no que diz
respeito a anos de escolaridade e desempenhos: as crianas de famlias mais pobres tm
menos sucesso e abandonam antes que as crianas de famlias mais educadas e ricas. O
nvel socioeconmico o principal correlato da desigualdade no sucesso escolar, mas
podem existir outros fatores em contextos especficos. Colgios bem estruturados, bons
professores e mtodos de ensino adequados melhoram o desempenho de crianas com
limitaes precoces de aprendizagem, ao passo que escolas desintegradas, professores
sem formao apropriada e mtodos de ensino inadequados fazem o contrrio.
Um dos riscos envolvidos nos esforos para elevar os padres de desempenho dos
estudantes em sala de aula que isso pode gerar uma desigualdade cada vez maior,
marginalizando-se os estudantes que apresentem um desempenho pior. Os problemas de
equidade esto diretamente relacionados ao tema da diferenciao do currculo; se
melhor proporcionar a todos os estudantes o mesmo contedo, supondo que todos tero
finalmente resultados similares, ou se melhor permitir programas educacionais
diferentes de acordo com as habilidades e motivaes previas dos estudantes. A
diferenciao claramente necessria em algum momento, mas qual este momento foi
sendo postergado junto com a ampliao da cobertura e o prolongamento da experincia
escolar para todo o grupo etrio, em muitos pases da regio. Por fim, o tema da
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diferenciao curricular e suas implicaes para a equidade, constituem o dilema
fundamental das polticas da educao secundria (Banco Mundial, 2006).
Uma vez que um estudante abandona a escola aos 14 ou 15 anos, sem terminar a
educao secundria ou mesmo a educao bsica, muitas vezes como um analfabeto
funcional, muito difcil que encontre um emprego no mercado de trabalho e continue
adquirindo novos conhecimentos e informao por conta prpria. responsabilidade dos
governos proporcionar a essas pessoas algum tipo de educao compensatria, permitir-
lhes o retorno escola, melhorar suas qualificaes e obter credenciais de educao
adequadas. Outro tema crucial diz respeito queles que se encarregaro desta educao.
As escolas regulares podem ter dificuldades em atender a essa populao. O espao para
a educao compensatria e de adultos em geral delegado a distintos tipos de
organizaes no governamentais que podem no estar qualificadas para fazer o trabalho,
ou carecer de capacidades para atingir a cobertura requerida. Por sua importncia, e
apesar das inmeras tentativas de enfrentar o problema em muitos pases, este continua
sendo um terreno pouco explorado no que diz respeito ao que realmente se pode fazer,
devido aos impedimentos que muitas pessoas j acumularam e quem o pode fazer.
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em certa medida, refletir os pontos de vista particulares e os preconceitos sociais dos
avaliadores, ou depender da habilidade do estudante de dedicar tempo e dinheiro
preparao para as provas de seleo. O mrito no unidimensional, as pessoas podem
ter distintas competncias e habilidades, e a hierarquia de prestgio e o retorno financeiro
associados com distintas carreiras de educao superior so o resultado de muitos outros
fatores que no dependem diretamente do mrito intelectual relativo de cada um.
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aprendizagem centrados no papel daquele que aprende (Ferrer, 2004). As novas
prescries curriculares elevam consideravelmente o nvel das competncias que
tradicionalmente a instituio escolar da regio buscou inculcar, assim como agregam
novas competncias como o foco na resoluo de problemas, competncias TIC e a
habilidade para trabalhar com outros aumentando substancialmente a ambio
formativa e a complexidade da experincia escolar, particularmente no nvel secundrio.
A maioria das reformas curriculares no tratou dos desafios especficos que os novos
contedos e competncias lanam ao ensino de crianas e jovens em contextos de
pobreza. Ainda uma pergunta em aberto se os novos currculos contribuem para
melhorar os desempenhos de aprendizagem de diferentes grupos por maior que seja a
relevncia de seus contedos e objetivos e se o novo nvel de complexidade, tanto dos
novos conhecimentos quanto das novas competncias, est sendo comunicado com
sucesso pelos centros escolares.
Os estudantes se veem transbordados, em muitos casos, por um currculo que mais fiel
s disciplinas que organiza e ao maximalismo de seus elaboradores, que s possibilidades
reais de uma aprendizagem proveitosa. Dessa forma, se mantm as questes seculares
sobre o currculo: que contedos deveriam ser priorizados, e quais deveriam ser
considerados secundrios ou opcionais? Como unir a necessidade de contedos gerais
globais a uma educao que poderia ser mais prtica e relevante para a vida diria dos
estudantes?
Parte desses problemas est claramente relacionada qualidade dos professores e sua
capacidade de motivar os estudantes e ministrar contedos que sejam ricos em
significado, interessantes e relacionados com as experincias da vida dos estudantes.
Outra parte dos problemas tambm tem a ver com a diferenciao. Se todos os estudantes
esperam ser admitidos em instituies prestigiosas de educao superior e se os
professores dessas instituies estabelecem aquilo que os estudantes deveriam saber para
serem admitidos, isso ter efeitos diretos sobre o contedo da educao secundria. Na
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prtica, a maioria dos estudantes nunca chega educao superior, e, entre os que
chegam, muitos nunca necessitaro ou usaro os conhecimentos requeridos para serem
admitidos nas carreiras mais competitivas, tais como medicina ou engenharia. Alguns
pases da regio adotaram a prtica europia tradicional de estabelecer diferentes
programas educacionais no nvel secundrio, um mais profissional e prtico, que leva a
trabalhos profissionais no universitrios, e outro mais acadmico, que leva educao
superior.
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educacional para a maioria dos estudantes e que requer mudanas profundas na maneira
como se est sendo ministrada em termos de seu currculo, prticas e normas de ensino.
Melhores professores
1
Citado em M. Fullan, Change Forces with a Vengeance, 2003:p.56.
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considerveis pem a institucionalidade formadora de professores e as polticas de
desenvolvimento profissional docente no centro estratgico da nova agenda.
Independente da maneira que se escolha para caracterizar a nova agenda, faz parte dela o
conhecimento dos limites dos esforos que caracterizaram os ltimos quinze anos e o
desafio que super-los. Os dilemas que afetam o desenvolvimento da educao
secundria e os delicados equilbrios entre os objetivos de vinculao mais forte com o
mundo do trabalho, por um lado, e os de cidadania e coeso social, por outro; ou as
demandas endmicas de novas capacidades dos docentes, resultado direto de currculos
marcadamente mais ambiciosos, cuja resposta inseparvel de polticas que devem
combinar a dimenso laboral com a formativa; ou as referidas novas condies e
instituies necessrias para prover oportunidades infncia em idade pr-escolar, so
todos problemas que desafiam o campo das polticas com novos nveis de complexidade.
Em sua base, o fator comum a criao de novas capacidades, cuja temporalidade de
outra escala, que no a do ciclo poltico, e que demanda, ento, acordos de longa durao
entre os atores decisivos. Assim, o que a regio enfrenta na rea da educao, no fim da
primeira dcada do sculo 21, demanda uma alta capacidade de resposta do sistema
poltico. Essa dimenso pouco examinada da poltica educacional , contudo, central: a
qualidade das polticas requeridas pela nova agenda depender, decisivamente, da
poltica, ou seja, das relaes entre Governo e Oposio, dos partidos, e da qualidade do
processo de gerao de regulamentaes, incentivos e apoios prtica das instituies e
atores dos sistemas educacionais.
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com suas mudanas em instituies e regulamentaes, choque de interesses entre
governo e sindicato de professores, poderes de veto de atores centrais, e resultados
parciais, ou nulos dos esforos do caso (Corrales, 1990; Grindle, 2004; Navarro, 2007;
Stein e Tomassi, 2008). O repertrio de respostas politicamente fceis j no
suficiente, especialmente para os pases da regio cujas coberturas so universais no nvel
bsico e altas na educao secundria. As politicamente difceis, que esbarram em
interesses e valores, cujos processos de implementao so demandantes, sem resultados
visveis no curto prazo, e cujo processo de formulao tende a ser objeto de vetos e
lgicas de soma-zero, so, paradoxalmente, as que possuem o potencial de transformao
requerido pela nova agenda.
H algo que permita pensar em uma evoluo na direo sugerida? E que faa ver a viso
predominante sobre estas matrias dos analistas da educao na regio como algo mais
do que desejos?
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escolas e pais, tem o potencial de estabelecer relaes de accountability mais efetivas.
Relaes de prestao de contas, tanto longa (atravs da mediao dos votantes afetando
o sistema poltico) como curta (por aplicao direta dos mecanismos de voz e sada dos
pais avaliando a educao que seus filhos recebem) (Di Gropello, 2004), que contribuam
para romper os equilbrios de interesses corporativos e as vises ideolgicas da educao,
em favor de respostas mais compactuadas e efetivas.
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