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A AMRICA DO SUL E A INTEGRAO REGIONAL

Ministrio das Relaes Exteriores

Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota


Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais

Diretor Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Centro de Histria e
Documentao Diplomtica

Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada


ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil
informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica
brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os
temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores


Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 2030-6033/6034
Fax: (61) 2030-9125
Site: www.funag.gov.br
A Amrica do Sul e a Integrao Regional

Braslia, 2012
Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
Telefones: (61) 2030-6033/6034
Fax: (61) 2030-9125
Site: www.funag.gov.br
E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica:
Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho
Fernanda Antunes Siqueira
Fernanda Leal Wanderley
Mrcia Costa Ferreira
Gabriela Del Rio de Rezende
Jess Nbrega Cardoso
Rafael Ramos da Luz

Programao Visual e Diagramao:


Grfica e Editora Ideal

Impresso no Brasil 2012


A512
A Amrica do Sul e a integrao regional (2011 : Rio de Janeiro, RJ).
A Amrica do Sul e a integrao regional : 28 de setembro de 2011, Rio de Janeiro, Brasil. /
Apresentao do Embaixador Jos Vicente de S Pimentel; discurso inaugural do Embaixador
Antonio de Aguiar Patriota. Braslia : FUNAG, 2012.
252 p.; 23 cm.

Trabalhos de Francisco Doratioto, Clodoaldo Bueno, Carlos Eduardo Vidigal, Embaixador


Marcos Castrioto de Azambuja, Embaixador Regis Percy Arslanian, Embaixador Samuel Pinheiro
Guimares, Antonio Celso Alves Pereira, Embaixador Bernardino Hugo Saguier Caballero,
Gerardo Caetano, Rosario Santa Gadea Duarte, Embaixador Eduardo Sigal. Comentrios de
Paulo Emlio Borges de Macedo. Luiz Felipe de Seixas Corra.

ISBN: 978-85-7631-377-9

1. Amrica do Sul. 2.Cooperao econmica internacional. 3. Artigos. I. Fundao Alexandre


de Gusmo.

CDU: 339.92(8)
Ficha catalogrfica elaborada pela bibliotecria Talita
Daemon James CRB-7/6078

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme


Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Sumrio

Apresentao
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel............................................................ 7

Discurso Inaugural
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota............................................................ 9

Sesso I O trajeto at o Mercosul

A Formao dos Estados Nacionais no Cone Sul


Francisco Doratioto.......................................................................................... 19

O Brasil e o Integracionismo: do ABC de Rio Branco Operao


Pan-americana
Clodoaldo Bueno............................................................................................... 43

A Integrao Sul-Americana como um Projeto Brasileiro: de


Uruguaiana s Malvinas
Carlos Eduardo Vidigal.................................................................................... 63

O reordenamento Sarney-Alfonsn
Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja.................................................... 79
O Mercosul, do Tratado de Assuno at hoje
Embaixador Regis Percy Arslanian.................................................................. 85

A perspectiva brasileira da integrao sul-americana


Embaixador Samuel Pinheiro Guimares......................................................... 93

Comentrios O trajeto at o Mercosul


Antnio Celso Alves Pereira............................................................................. 97

Sesso II Oportunidades e desafios da integrao sul-americana

El Paraguay y la Integracin Sudamericana


Embaixador Bernardino Hugo Saguier Caballero.......................................... 103

Uruguay y Sudamrica: Mercosur, Unasur y los Desafos de una Nueva


Insercin Internacional
Gerardo Caetano............................................................................................. 119

Oportunidades y Desafos de la Integracin Sudamericana: Una


Perspectiva Andina
Rosario Santa Gadea Duarte.......................................................................... 157

Perspectiva Argentina: Oportunidades y Desafos de la Integracin


Sudamericana
Embaixador Eduardo Sigal............................................................................. 191

Comentrios Oportunidades e desafios da integrao sul-americana


Paulo Emlio Borges de Macedo...................................................................... 205
Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra....................................................... 209

Debates ......................................................................................................... 215

Currculos dos organizadores, presidentes de mesa e participantes..... 227


Apresentao

O ano de 2011 celebrou o vigsimo aniversrio do MERCOSUL e a


entrada em vigor do tratado constitutivo da UNASUL. Essa coincidncia
estimulou a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) e seu Instituto
de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) a organizar, em parceria
com o Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (IHGB), o seminrio A
Amrica do Sul e a Integrao Regional. Os trabalhos foram realizados
no dia 28 de setembro do mesmo ano, na sede do IHGB, no Rio de Janeiro.
O seminrio foi inaugurado pelo Embaixador Antonio de Aguiar
Patriota, Ministro das Relaes Exteriores, cujas palavras abrem tambm
a presente publicao. Em seguida, historiadores, diplomatas e outras
autoridades brasileiras e sul-americanas analisaram, na primeira sesso, os
antecedentes histricos do processo integracionista na Amrica do Sul e, na
segunda, a perspectiva andina, argentina, brasileira, paraguaia e uruguaia
do atual estado da integrao. Cada sesso foi complementada pelas anlises
de comentadores da Academia e da Diplomacia, especialmente convidados,
devido a seu conhecimento da matria e a sua experincia profissional. A parte
final foi reservada ao debate entre os apresentadores e o pblico presente.
Todos os textos redigidos pelos palestrantes, bem como o teor dos
debates encontram-se reunidos nesta edio. Estou certo de que constituem
subsdios teis para os estudiosos das questes sul-americanas, bem como
para as autoridades regionais encarregadas de construir a integrao.

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel


Diretor do IPRI

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Discurso Inaugural

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

um grande prazer estar aqui hoje.


Quero, em primeiro lugar, agradecer ao Professor Doutor Arno
Wehling, Presidente do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, pela acolhida
e pelas amveis palavras. Minha presena aqui testemunho do interesse do
Itamaraty em desenvolver a parceria que temos com o IHGB e manter um
contato frutfero com seus membros em torno de questes atuais da poltica
externa, que so tambm de interesse dos historiadores e gegrafos.
Gostaria de agradecer ao Embaixador Jos Vicente de S Pimentel,
Diretor do IPRI, que acaba de voltar da frica do Sul para assumir sua
nova funo e tem um excelente currculo para isso. Agradeo tambm ao
Embaixador Gilberto Saboia, Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo.
O IPRI e a FUNAG so os organizadores deste encontro do lado do Itamaraty.
Vejo aqui toda uma galeria de ilustres personagens da diplomacia
brasileira, com os quais aprendi muito. Com vrios deles trabalhei, como
o caso do Embaixador Baena Soares. Estava lembrando que, quando
pisei neste salo pela primeira vez, foi acompanhando o Embaixador
Azambuja, quando ele era Secretrio-Geral e veio aqui fazer uma
palestra, relacionada, se bem me lembro, ao Iraque e situao no Golfo.
Vejo tambm o Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, diplomata e
historiador, e fico pensando qual seria sua anlise sobre o recente discurso
proferido pela Presidenta Dilma na abertura da Assembleia Geral da
ONU: o livro de Seixas Corra sobre os discursos de abertura dos debates
da Assembleia Geral um documento de referncia fundamental para

9
EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

qualquer estudioso da participao do Brasil nas Naes Unidas. Sado


tambm o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, ex-Secretrio-Geral do
Itamaraty, hoje Alto Representante Geral do MERCOSUL, uma referncia
para todos no tema que nos rene hoje. Embaixador Botafogo Gonalves,
Embaixador Regis Arslanian, Embaixador Eduardo Sigal, especialista da
nossa nao irm, a Argentina uma grande alegria t-los aqui conosco.
Senhores professores, acadmicos, pesquisadores, estudantes fico
muito satisfeito em ver tanta gente jovem na plateia , senhoras e senhores.
Este encontro de hoje, sobre integrao sul-americana,
particularmente oportuno. Entrou em vigor, este ano, o Tratado Constitutivo
da UNASUL, uma obra em construo que j adquire influncia e
personalidade prprias. Celebramos tambm os vinte anos do MERCOSUL
e os vinte anos da Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e
Controle, a ABACC, da qual o Embaixador Marcos Azambuja foi um dos
idealizadores. Todo um esforo de integrao mais ampla que se baseia,
originalmente, em uma parceria com a Argentina que, se hoje consideramos
evidente que seja to estreita, exigiu, h mais de duas dcadas, muita
liderana e capacidade de formulao e execuo poltica.
Tambm da perspectiva da integrao regional, sempre bom
lembrar o Baro do Rio Branco, especialmente neste Instituto. Estamos
comeando a celebrar os cem anos de morte do Baro, cujo trabalho tanto
contribuiu para assegurar que a Amrica do Sul pudesse ser, como hoje,
uma zona de paz e de cooperao.
Uma de minhas funes aqui enfatizar o momento positivo que
vive a Amrica do Sul, um momento de caractersticas nicas, tanto no
plano econmico quanto no plano poltico. E tambm fazer um pouco de
autocrtica, examinar quais so os desafios, o que temos de fazer mais e
melhor para garantir a preservao da Amrica do Sul como espao de
cooperao, democracia, crescimento com incluso social e, claro, paz.
Creio que a palavra paz figurar cada vez mais no nosso vocabulrio
diplomtico porque realmente uma das caractersticas que nos distingue como
pas. Estamos comprometidos com a no proliferao nuclear, com a utilizao da
energia nuclear exclusivamente para fins pacficos e estamos rodeados de pases
com os quais as relaes so exclusivamente de cooperao benigna, positiva.
Isso define, de certa forma, o que ns somos e o que a Amrica do Sul.
No plano econmico, o dinamismo sul-americano sem
precedentes. No ano passado, por exemplo, a mdia de crescimento
no MERCOSUL foi prxima de 8%. Na Amrica do Sul, houve picos
expressivos que a imprensa pouco divulga. O Paraguai cresceu 15%, uma
taxa que est entre as duas ou trs mais elevadas do mundo.

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DISCURSO INAUGURAL

Ao mesmo tempo, o comrcio, fator de integrao entre os pases,


aumenta de forma impressionante. Em 2010, por exemplo, as exportaes
intra-Amrica do Sul, segundo a ALADI, estiveram prximas a 100 bilhes
de dlares. Em 2009, os efeitos da crise fizeram com que o comrcio se
retrasse, caindo para um nvel em torno de 77 bilhes. Mas o intercmbio
regional j retomou os nveis pr-crise, e os primeiros dados relativos a
2011 confirmam que nos encontramos em ntida trajetria de retomada
de crescimento dos fluxos de comrcio. Entre janeiro e junho deste ano,
as importaes intra-Amrica do Sul foram de quase 57 bilhes, o que
significa um aumento de 21% com relao ao mesmo perodo de 2010.
Seria at desnecessrio lembrar, diante de uma plateia to bem
informada, mas sempre importante ter presente o extraordinrio
crescimento do comrcio no MERCOSUL, que passou de 5 bilhes em
1991 para 45 bilhes em 2010. E a expectativa que em 2011 ultrapasse o
nvel dos 50 bilhes. Este um dado muito eloquente, marca dos xitos em
20 anos de MERCOSUL.
importante lembrar tambm que o comrcio exterior do Brasil, tanto com
o MERCOSUL como com o conjunto da Amrica do Sul, predominantemente
de manufaturas, de modo que o mercado regional importante no s do
ponto de vista quantitativo, mas tambm qualitativo. Neste momento em que
o tema da competitividade industrial adquire relevncia central, em que h
referncias ao temor de que nos estejamos desindustrializando so recorrentes
s aluses predominncia, em nossas exportaes para a China, de commodities,
em detrimento de manufaturados , neste momento deve-se ter presente que
o comrcio na nossa regio indutor de crescimento econmico, indutor de
progresso industrial e de gerao de empregos.
Ressalto que o dinamismo que verificamos na Amrica do Sul
segue intenso mesmo em contexto internacional de crise econmica.
Nosso comrcio na regio tem contribudo para mitigar os efeitos mais
nefastos da crise, para criar uma espcie de virtual blindagem contra
a diminuio da demanda do mundo mais desenvolvido. O padro do
Brasil de diversificao de mercados tambm concorre para lidarmos com
os desafios da crise. Alis, nossa capacidade de interagir com os diferentes
plos do mundo multipolar em surgimento tambm, em si mesmo, um
patrimnio de que nos valemos para atuar num mundo em acelerada
transformao: a presena dos Estados Unidos diminui na regio, e a
China passa a ser o principal parceiro comercial de vrios pases sul-
-americanos, como o Brasil: so desafios novos.
Ainda em matria econmico-comercial, recordo tambm que, em
funo de acordos negociados sobretudo durante a ltima dcada, vivemos

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EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

hoje quase em uma zona de livre comrcio, com desgravao tarifria para
universo muito amplo de produtos em alguns casos alm de 90%, como
no da relao do MERCOSUL com o Chile. At 2019, o entendimento
que alcanaremos na Amrica do Sul um nvel de liberalizao mdia de
cerca de 96% do universo tarifrio, ou seja, teremos um espao econmico
e comercial de crescentes oportunidades e dinamismo.
Mas os avanos na integrao sul-americana vo muito alm
da dimenso econmica em si mesma fundamental. Temos de olhar
tambm para o lado poltico, para a evoluo dos pases, individualmente
e em conjunto.
Somos hoje, talvez, a regio mais democrtica no mundo
em desenvolvimento. Todos os pases sul-americanos tm governos
democraticamente eleitos e so caracterizados circunstncia que nos
aproxima de modo muito especial pela busca de maior incluso social, pela
nfase em programas sociais que reduzem a pobreza e as desigualdades. O
Brasil, em particular, conhecido historicamente pela extrema desigualdade,
avana significativamente na direo da diminuio das disparidades
sociais. Surgem novas lideranas na regio, como, recentemente, a do
Presidente Ollanta Humala. O novo governo peruano tem incio com
uma plataforma semelhante quela que foi desenvolvida no Brasil, no
MERCOSUL e em outros pases da Amrica do Sul: associar ao crescimento
econmico a diminuio das desigualdades sociais.
A poltica hoje nos facilita o dilogo. O Presidente Juan Manuel
Santos, da Colmbia outro novo lder importante , demonstrou, em
pouco tempo, capacidade de aproximar-se dos pases vizinhos com os
quais havia tenses. Vemos hoje a Colmbia muito mais engajada no
projeto de integrao sul-americana, inclusive havendo apresentado
a candidatura de Mara Emma Meja Secretaria-Geral da UNASUL
candidatura que reuniu consenso.
A existncia de regimes democrticos com incluso social no
conjunto da Amrica do Sul leva, por sua vez, a um esforo de traduzir em
manifestaes coletivas o compromisso com a democracia. J tnhamos,
no MERCOSUL, o Protocolo de Ushuaia. No ano passado, adotamos,
tambm na UNASUL, uma clusula democrtica.
Outra importante iniciativa de integrao regional, esta
envolvendo todos os vizinhos latino-americanos e caribenhos, foi a
Cpula da Amrica Latina e do Caribe, a CALC, que realizamos, em 2008,
na Costa do Saupe. A CALC encontra-se, hoje, em processo de fuso com
o Grupo do Rio para transformar-se na Comunidade de Estados Latino-
-Americanos e Caribenhos, a CELAC, foro que, pouco burocratizado e sem

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DISCURSO INAUGURAL

um secretariado, servir aos nossos propsitos de crescente integrao.


Tambm a CELAC negocia uma clusula democrtica firme.
No momento em que outras partes do mundo buscam formas mais
democrticas de organizao poltica, damos o exemplo. Foi nesse sentido,
alis, que, ao visitar o Brasil, no ms de maro, o Presidente Barack Obama
abordou a situao da Primavera rabe e lembrou que a Amrica do Sul
uma regio que, hoje, apresenta solues econmicas e institucionais.
J falei do dinamismo econmico e da efervescncia poltica e
democrtica na Amrica do Sul. Quero lembrar tambm a importncia
da integrao em infraestrutura. Por exemplo, ser inaugurada muito
em breve estrada que ligar o Pacfico ao Atlntico, com uma ponte
sobre o Rio Madre de Dios, no Peru. Trata-se, na verdade, de um feito
histrico. Meu antecessor e amigo Celso Amorim sempre lembrava que,
na Amrica do Norte, as estradas de ferro entre o Pacfico e o Atlntico
foram estabelecidas no sculo XIX, enquanto, na Amrica do Sul, at
hoje difcil ir de um oceano ao outro. Tampouco simples viajar de avio
de importantes cidades do Brasil para alguns pases andinos, embora isso
esteja melhorando de forma acelerada. Este ano foram inaugurados vrios
vos de Braslia para capitais sul-americanas, o que revolucionrio:
podemos ir a Lima num fim de semana e a Montevidu ou a outras capitais
sul-americanas em outro. Ainda precisamos reativar o voo Braslia-Buenos
Aires espero que isso venha a ocorrer em breve.
Lembremos tambm o potencial extraordinrio em matria de
energia. A Venezuela tem mais reservas petrolferas do que a Arbia
Saudita. Aqui no Brasil, temos o pr-sal e todos os progressos na rea
dos biocombustveis. Somos autossuficientes em energia e estamos nos
transformando no celeiro do mundo, com terras propcias agricultura
e com capacidade de pesquisa e de desenvolvimento cientfico, graas
EMBRAPA. Temos segurana alimentar e capacidade de exportar, alm
de disposio para cooperar com o mundo e compartilhar nossas tcnicas
com outras regies que enfrentam situaes climticas e geogrficas
comparveis s nossas. Temos recursos hdricos em um mundo em que a
gua se torna pretexto para tenses e para guerras, e somos cada vez mais
uma regio de desenvolvimento industrial, cientfico e tecnolgico.
Outra rea em que temos progredido a da participao mais
ativa das sociedades nas decises de Governo em matria de integrao
regional. O parlamento do MERCOSUL, que representa uma iniciativa
nessa direo, tem conseguido avanar. verdade que, at aqui, apenas o
Paraguai pde estabelecer uma representao com voto direto. Mas todos
os scios estamos nesse caminho. J definimos que as representaes dos

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EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

quatro pases membros guardem, no parlamento, proporcionalidade com


o tamanho das respectivas populaes, como deve ser nas democracias
representativas. Com a adoo desse critrio, criaram-se as condies para
a regulamentao e a preparao das eleies diretas para o parlamento
do MERCOSUL, no caso do Brasil, j em 2014.
Chamo a ateno, do mesmo modo, para o fato de haver-se decidido,
numa recente reunio em Buenos Aires, que a UNASUL exercer um papel
nos pleitos eleitorais em nossa regio. Isso tem um significado poltico
transcendental. Foi estimulante ver alguns pases voluntariando-se para ser
objeto de observao, at mesmo antes de um grupo de trabalho, institudo
para examinar as modalidades precisas de observao eleitoral, produzir
seus resultados. importante que a Amrica do Sul desenvolva sua prpria
capacidade de observao eleitoral.
Quero tambm lembrar que, hoje, contamos com a figura do Alto
Representante Geral do MERCOSUL. Esse cargo confere uma face ao
MERCOSUL, a qual ser relevante, entre outros objetivos, para impulsionar
o processo de modernizao do bloco. Considero, por exemplo, que as
Cpulas do MERCOSUL poderiam ser mais dinmicas e interativas. O
Alto Representante Geral pode desempenhar um papel nessa matria.
Outra rea talvez no suficientemente divulgada ou devidamente
apreciada, pois se trata de fenmeno recente, o interesse que o MERCOSUL
tem despertado em outras regies do mundo. Nas duas ou trs ltimas
Cpulas, havia Chanceleres de pases distantes. O Chanceler da Austrlia
esteve na Cpula de Foz do Iguau, junto com o representante pessoal do
Primeiro-Ministro da Turquia para assuntos econmicos. Pases de regies
como o Oriente Mdio, a frica, a Oceania e a sia se fizeram representar.
Na Cpula mais recente, em Assuno, tivemos o Chanceler do Japo e
outras personalidades de regies que se interessam por uma aproximao
com o MERCOSUL. O MERCOSUL j concluiu acordos com Israel, Egito
e est negociando com os territrios palestinos quem sabe futuramente
teremos um acordo com uma Palestina independente e membro das Naes
Unidas. Examinam-se, tambm, formas de aproximao com a SADC,
na frica Subsaariana, e, num futuro no to longnquo, possivelmente
teremos acordos com a Rssia, Austrlia, Nova Zelndia, entre outros.
importante ter presente novas dinmicas na Amrica do Sul.
Refiro-me a alguns casos. A Colmbia, em 2012, ter o segundo maior
PIB sul-americano. O Uruguai tambm vive um momento de grande
crescimento econmico, com taxas de 8% e 9%, que faro que sua renda
per capita seja, muito em breve, talvez a mais alta da Amrica do Sul. H,
portanto, o desafio de novas variveis que se apresentam.

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DISCURSO INAUGURAL

Olhemos tambm para os desafios da integrao sul-americana.


Ao mesmo tempo e este talvez nosso maior desafio , continuamos
a lidar com a questo das assimetrias na regio. As assimetrias existem e
precisam ser levadas muito a srio, sobretudo pelo Brasil, o maior pas em
termos territoriais, econmicos e populacionais. No interessa ao Brasil
conhecer a prosperidade, o progresso, e ser rodeado de pases que no
vivenciem avanos na mesma direo.
Se atentarmos para a Guiana e o Suriname, vemos que representam
0,2% do nosso PIB, ou seja, trata-se de outra ordem de grandeza. Mas
o estimulante que esses pases hoje tambm conhecem crescimento
e progresso. Estive recentemente nos dois. So sociedades criativas e
dinmicas, com as quais temos tambm a aprender. Precisamos nos
interessar mais pelo que diferente. Muito nos une, muito nos aproxima,
mas tambm h muita diversidade em nossa regio. Por exemplo, poucos
no Brasil sabero que o presidente da Guiana de religio hindusta e fala
russo fluentemente s para dar um perfil rpido de Bharrat Jagdeo, que
um lder de grandes qualidades intelectuais e polticas.
Passando um pouco mais para o sul, Bolvia e Uruguai tm
economias equivalentes a 2,5% do PIB brasileiro: trata-se, mais uma vez,
de ordens de grandeza muito dspares, que exigem do Brasil um sentido
de responsabilidade e de sensibilidade, sempre tendo presente o fato de a
garantia do progresso poltico e democrtico estar associada capacidade
que o pas tem de demonstrar melhora no nvel de vida da sua populao.
Ao referir-me ao desafio das assimetrias, eu no poderia deixar de
mencionar o FOCEM, uma ideia criativa e que est dando certo. o Fundo
de Convergncia Estrutural do MERCOSUL. Suas atividades iniciaram-se em
2006 e, hoje, o FOCEM j responde por uma carteira de projetos de mais de
um bilho de dlares, dos quais a maior parte proveniente de contribuies
do Brasil. H um exemplo muito importante, que o financiamento de uma
linha de transmisso de 500 quilowatts entre Itaipu e a cidade de Villa Hayes,
no Paraguai, que tem o potencial de transformar o panorama energtico e
as perspectivas de desenvolvimento paraguaias a curto prazo. O significado
dessa linha de transmisso que j est sendo construda com recursos do
FOCEM tal que, nas duas ou trs vezes em que estive no Paraguai, este
ano, ela era matria de primeira pgina dos jornais. Trabalhamos muito e hoje
este projeto uma realidade e poder estar concludo dentro de um prazo
relativamente breve.
Apesar dos esforos de reduo de assimetrias, contudo, ainda
somos uma regio de muita desigualdade inclusive no interior dos
Estados. Esta desigualdade interna aos pases, a desigualdade social, s

15
EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

vezes acaba por trazer ou agravar outros desafios, como o da violncia


urbana.
O conhecimento mtuo entre nossas sociedades e a devida
valorizao do processo de integrao so tambm desafios com que nos
confrontamos. No existem, neste estgio, tenses de maior alcance entre
os Estados sul-americanos um desenvolvimento extremamente positivo
e bem-vindo. No entanto, apesar da maior conscincia de que a integrao
s traz benefcios e tem trazido benefcios bvios para todos os pases
na regio , a verdade que essa noo ainda no est suficientemente
disseminada entre nossas sociedades. Sinto muito isso no Brasil.
Estamos engajados em um processo srio, e sem retorno, de integrao
regional, mas, por vezes, fica a sensao de que a populao no est
suficientemente informada. A mdia tem um papel a desempenhar, mas o
Governo tambm tem de assumir uma parcela da responsabilidade para
divulgar os avanos havidos mais e melhor, por meio de livros escolares,
de debates nas universidades, junto sociedade em geral. O fato que,
se excluirmos a Argentina, que tem um papel especial no imaginrio do
nosso povo, o conhecimento que o brasileiro tem dos pases vizinhos ainda
reduzido. Estive em todos os pases sul-americanos, nos ltimos nove
ou dez meses. enorme a variedade, a diversidade cultural, institucional
e social entre nossos vizinhos. As pessoas so acolhedoras, as culinrias
so riqussimas, as paisagens e a msica so atrativas. Nem tudo, porm,
foi at hoje captado pelos brasileiros. Precisamos fazer mais inclusive o
Ministrio das Relaes Exteriores para divulgar melhor essa realidade.
Precisamos desenvolver no s projetos de integrao, como o MERCOSUL
e a UNASUL: precisamos desenvolver um conhecimento, uma expertise
aprofundada sobre cada pas, individualmente. Temos, no Itamaraty, um
sistema de avaliao profissional e intelectual do diplomata que requisito
para a promoo ao nvel de Ministro de Segunda Classe da carreira. Nesse
sistema o Curso de Altos Estudos , temos incentivado anlises sobre
pases especficos, sobre situaes, dilemas ou desafios enfrentados por
cada um desses pases ou sub-regies. Eu encorajaria muito, no contexto
deste Instituto, mais estudos histrico-geogrficos sobre a Amrica do Sul.
certo que encontraremos pobreza e carncias que, de todo modo, cabe
conhecer sempre melhor , mas tambm encontraremos uma efervescncia
econmica, poltica, social e cultural contagiantes.
Outro dado como o conjunto da Amrica do Sul visto pelo
restante do mundo. Ainda no existe uma percepo internacional
compatvel com as nossas estatsticas e com tudo o que representamos.
Mas isto parece estar mudando. Comea-se a olhar para nossa regio

16
DISCURSO INAUGURAL

com crescente interesse, com respeito e, s vezes, mesmo com admirao.


Precisamos, de nossa parte, dedicar um espao de reflexo ao nosso lugar
no mundo. Isso est comeando na UNASUL. Na posse do Presidente
Humala, em Lima, houve uma iniciativa, da qual a Presidenta Dilma
participou, de criao de um grupo de trabalho para examinar os efeitos
da crise econmico-financeira sobre a Amrica do Sul. Devemos ter muito
presente esse momento de transformaes internacionais, que exige de
cada um de ns, individualmente, e tambm da regio como um todo,
ateno para as oportunidades e os problemas que podero surgir.
Mencionei a diminuio relativa da presena dos Estados Unidos
na Amrica do Sul. Verifica-se mudanas para uma relao em que os
Estados Unidos se convertam em um ator entre vrios outros Europa,
China , o que criar a possibilidade de um relacionamento menos
eivado da problemtica da hegemonia e at mesmo contribuir para que
superemos algum resqucio das tenses ideolgicas da Guerra Fria.
Na penltima reunio da UNASUL, na Argentina, foi muito
interessante ouvir o Presidente Sebastin Piera e o Presidente Hugo
Chvez, to distantes no espectro poltico, referirem-se ambos, em discursos
que tinham elementos semelhantes, necessidade de nos coordenarmos
de uma maneira ps-ideolgica, de uma maneira construtiva e pragmtica.
um grande progresso para um continente que precisa ainda dedicar
muita ateno ao seu desenvolvimento a um desenvolvimento que seja
inclusivo e sustentvel (gosto de lembrar sempre a dimenso ambiental,
que parte daquilo que representamos). Quanto menos energia se gastar
com debates estreis, melhor ser para todos os pases da regio.
Recentemente, visitei mais de um pas balcnico, e l eles costumam
dizer que os Blcs tm uma escassez de geografia e uma abundncia
de histria. Na Amrica do Sul um pouco o contrrio. Temos muita
geografia, uma geografia muito positiva para o nosso desenvolvimento, e
estamos comeando a fazer histria com as ltimas dcadas de progresso.
O que o Brasil est fazendo assumir plenamente a sua responsabilidade
para que a histria que estamos construindo beneficie o maior nmero
possvel de sul-americanos.

Muito obrigado.

28 de setembro de 2011
Rio de Janeiro

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A Formao dos Estados Nacionais no Cone Sul

Francisco Doratioto

O contexto internacional serviu de catalisador dos processos de


independncia do Vice-Reino do Rio da Prata e do Brasil. Foi a invaso
napolenica da Espanha que levou a elite de Buenos Aires a instalar a Primera
Junta, iniciando uma dinmica que levou proclamao da independncia
em 1816 e, no caso brasileiro, retirada da Corte portuguesa para a Amrica.
A chegada do Prncipe Regente D. Joo a Salvador, na Bahia, vindo de
Lisboa, implicou, na prtica, no fim da dominao econmica do Sistema
Colonial, pois ele ps fim ao monoplio comercial, abrindo os portos
brasileiros para o comrcio com os pases amigos. Em termos jurdicos, o
Brasil deixou de ser colnia quase simultaneamente aos povos do Rio da
Prata, pois em 1815 foi elevado condio de Reino Unido a Portugal e
Algarves. Aps trs sculos na condio de periferia poltica embora fosse
o centro dinmico da economia do Imprio portugus , o Brasil vivenciou,
por fora do contexto internacional, uma inverso de papis pois, com a
presena de D. Joo no Rio de Janeiro at 1820, esta tornou-se o centro do
Imprio luso-brasileiro, enquanto Portugal viu-se como periferia.
Os dois processos de independncia possuem o denominador
comum da invaso da Pennsula Ibrica por Napoleo Bonaparte, mas
as caractersticas diferentes dessas sociedades e seus contextos externos
repercutiram sobre a formao dos Estados nacionais no Cone Sul. No
caso do Rio da Prata, a independncia foi duplamente revolucionria
politicamente, pois no s rompeu com a dominao espanhola como,
tambm, com o regime monrquico de governo. Essa caracterstica, por sua

19
FRANCISCO DORATIOTO

vez, criou duplo desafio, que somente seria solucionado no tero final do
sculo XIX: a construo de uma estrutura de poder interno e a formao
de uma conscincia poltica nacional que reconhecesse a legitimidade das
instituies de Estado e da forma de ocupao de seus cargos de mando.
A soluo desse duplo desafio tinha como ponto fulcral as resistncias
pretenso de Buenos Aires, antiga capital colonial, de impor-se no espao
territorial que compusera o Vice-Reino do Rio da Prata. Era do interior
argentino que vinha a mais vigorosa oposio ao projeto hegemnico
portenho, mas a ela somavam-se interesses externos, do Imprio do Brasil,
da Gr-Bretanha e da Frana.
A elite portenha iniciou o processo revolucionrio independentista,
mas perdeu seu controle, no conseguindo impor seu projeto de Estado
centralizado e viu regies que compunham o antigo Vice-Reinado
tornarem-se pases independentes: o Paraguai; o Alto Peru e o territrio
a leste do Rio Uruguai, a Banda Oriental. E si otros intentos separatistas
no prosperaron se debi, especialmente, a la enorme diferencia de fuerzas entre
la provincia portea y cualquier otra coalicin de provincias o proyectos de
Estado alternativos.1 No incio de sua vida independente, as Provncias
Unidas do Rio da Prata careciam de governo central, de exrcito nacional
e, mesmo, de moeda nica; tinham como autoridade comum legtima a
frgil representao externa concedida a Buenos Aires.
Do lado brasileiro, as elites agrria e mercantil da regio sudeste
participaram da independncia em 1822, como reao tentativa de
Portugal de retomar a posio central no Imprio luso-brasileiro. Ao
contrrio do que ocorreu no Rio da Prata, a independncia brasileira no
significou ruptura mas, sim, dupla continuidade: de forma de governo,
mantendo-se a monarquia, e de legitimidade, pois esse rompimento
foi proclamado pelo Prncipe Pedro de Alcntara, herdeiro do Trono
portugus, com respaldo da burocracia e do corpo militar existentes
no Rio de Janeiro. Como resultado, desde o primeiro momento de vida
independente brasileira havia um Estado minimamente organizado e
operacional, dispondo de estrutura administrativa e de foras armadas,
ainda que contassem com significativa presena de mercenrios. Como
consequncia, o Rio de Janeiro pde impor a independncia s distantes
provncias do norte e sufocar militarmente a tentativa de secesso
republicana da Confederao do Equador (1824), no nordeste, garantindo
a Monarquia como forma de governo do novo pas. A continuidade
dentro da ruptura que caracterizou a independncia brasileira ilustrada
1
OSZLAK, Oscar. La formacin Del Estado argentino; orden, progreso y organizacin nacional. 3 ed. Buenos Aires: Planeta,
1999, p. 50.

20
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

pela designao Imprio do Brasil para o pas, o que ajudou a conferir ao


novo ente poltico um centro, o embrio de uma identidade (um nome) e
um imaginrio territorial.2
Durante o reinado de Pedro I (1822-1831) os ocupantes de cargos
importantes no Estado eram, basicamente, portugueses de nascimento
e conservadores. O esforo de esboar um projeto nacional reformista
para o novo pas foi feito por Jos Bonifcio de Andrada e Silva, defensor
da reforma agrria e do fim da escravido. Esse projeto inviabilizou-se
j em 1823, com a sada de Andrada e Silva do governo por discordar
do comportamento autocrtico de Pedro I e sem ter sido respaldado
por sua classe social, pois a elite era conservadora e escravocrata. Desde
1822 e at 1831, o novo Estado Monrquico brasileiro atuou pautado
principalmente pela lgica poltico-administrativa portuguesa e pelos
objetivos geopolticos portugueses em relao ao Rio da Prata.
No perodo colonial, a Coroa portuguesa implementou uma
poltica expansionista que, ao sul, tinha como objetivo estabelecer o limite
com o Imprio espanhol na fronteira natural da margem oriental do Rio
da Prata. Ali instalar-se era uma forma de Portugal garantir o acesso ao
interior da Amrica do Sul no qual especulava-se a existncia de imensas
riquezas pela navegao do esturio platino e seus afluentes e, ainda,
de desviar o contrabando de prata do Alto Peru que se dirigia a Buenos
Aires. Em 1680 os portugueses instalaram naquela margem a Colnia do
Sacramento, que motivou disputas militares e diplomticas entre Portugal
e Espanha e ficando de posse desta pelo Tratado de Badajoz (1801). O
limite, impreciso, entre as duas metrpoles na regio passou a ser, grosso
modo, altura do atual Rio Grande do Sul.
Em junho de 1811, D. Joo retomou o antigo projeto expansionista
e ordenou a ocupao da Banda Oriental a pedido de Francisco Javier de
Elo, nomeado vice-rei do Rio da Prata pelo Consejo de Regencia de Cdiz e
que chegara a Montevidu em janeiro desse ano. Logo, porm, Elo assinou
o Tratado de Pacificao com o Triunvirato que assumiu o governo em
Buenos Aires e as tropas portenhas e portuguesas foram retiradas da Banda
Oriental. No entanto, o caudilho oriental Jos Artigas, contrrio s pretenses
bonaerenses, ops-se ao acordo e defendeu projeto de uma repblica federal
que, ao ser socialmente reformista, obteve apoio dos setores mais pobres da
populao rural. As foras artiguistas incursionaram ao norte, em territrio
habitado por brasileiros, fato que aliado declarao de independncia
das Provncias Unidas do Rio da Prata, em 9 de julho de 1816, levaram a
2
COSTA, Wilma Peres. O Imprio do Brasil: dimenses de um enigma in Almanack Braziliense. So Paulo: Instituto de
Estudos Brasileiros da USP, n. 1, 2005, p. 28. Disponvel em: http://www.almanack.usp.br/

21
FRANCISCO DORATIOTO

nova ocupao luso-brasileira da Banda Oriental. Derrotado pelas tropas


portuguesas em Tacuaremb, em janeiro de 1820, Artigas refugiou-se no
Paraguai, pas isolado pelo ditador Jos Gaspar Rodriguez de Francia, do
qual se tornou praticamente prisioneiro.3
A Banda Oriental foi incorporada ao Reino Unido de Portugal,
Algarves e Brasil em 1821, com a designao de Provncia da Cisplatina,
sob a justificativa de que a princesa Carlota Joaquina, esposa de D. Joo
e irm de Fernando VII (que entre 1820 e 1823 esteve praticamente preso
pelos liberais na Espanha), tinha direitos sucessrios sobre o territrio.
Aps a independncia do Brasil, o exrcito luso-brasileiro na Cisplatina
dividiu-se entre as foras leais a Lisboa, entrincheiradas em Montevidu, e
as obedientes a Pedro I, chefiadas pelo general Carlos Frederico Lecor. Em
1824, aps um acordo com Lecor, as foras de Montevidu se retiraram
para Portugal e a cidade ficou de posse brasileira.
Em junho de 1823, o governo de Buenos Aires, na condio de
representante das Relaes Exteriores das Provncias Unidas, havia
enviado Valentn Gmez ao Rio de Janeiro para estabelecer relaes
diplomticas com o Imprio e obter a devoluo da Provncia Oriental,
nesse momento ainda parcialmente ocupada por Portugal.4 Gmez no
foi bem sucedido, pois Pedro I, agindo sob a antiga lgica geopoltica
portuguesa, convencera-se de que devia manter como parte do Imprio do
Brasil o territrio sul-americano antes subordinado a seu pai. Governante
autocrata, o Imperador no se impressionou pelo clamor pblico em
contrrio no Rio de Janeiro, pois mesmo no Brasil a maioria considerava
a anexao da Cisplatina artificial.5
Em 11 de abril de 1825, com o desembarque na Banda Oriental dos
Treinta y Tres Orientales, vindos de Buenos Aires, iniciou-se a luta contra
a dominao brasileira. Em 25 de outubro, o Congresso das Provncias
Unidas aceitou a incorporao da Banda Oriental, conforme pedido dos
revolucionrios, e rompeu relaes com o Imprio, o que resultou na
declarao de guerra a elas por Pedro I. Em janeiro de 1826, o Congresso
das Provncias Unidas criou um Exrcito de Observao, que deveria
ter carter nacional, para, aquartelado em territrio argentino, vigiar o
rio Uruguai, que logo entrou em ao contra as foras imperiais.6 Para
travar a guerra, era necessria uma organizao central que permitisse

3
Sobre o exilio de Artigas veja-se o livro El caudillo y el dictador, da historiadora uruguaia Ana Ribeiro (Montevido:
Planeta, 2005).
4
RUIZ MORENO, Isidoro. Campaas militares argentinas; la poltica y la guerra. Buenos Aires: Emec, 2005, p. 371.
5
ARAJO, Joo Hermes Pereira. O Legado Colonial a Monarquia in Histria da Diplomacia Brasileira Disponvel in: http://
www2.mre.gov.br/acs/diplomacia/portg/h_diplom/lc001.htm Acessado em 15 de junho de 2007.
6
Isidoro RUIZ MORENO, op. cit, p. 373.

22
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

s Provncias Unidas mobilizarem recursos contra o Imprio, o que


levou esse Congresso a criar um Poder Executivo permanente e eleger
Bernardino Rivadvia Presidente da Repblica. A guerra contra o Brasil
contribuiu para fortalecer Buenos Aires em relao s demais provncias e
uma vitria argentina reforaria ainda mais a posio portenha.
No entanto, a guerra desgastou ambas as partes, ao estender-se por
trs anos sem que uma delas obtivesse uma vitria militar decisiva sobre
a outra. Mesmo aps vencer a batalha do Passo do Rosrio (Ituzaing na
historiografia argentina), em 20 de fevereiro de 1827, travada em territrio
brasileiro, o general Alvear, comandante vitorioso, por falta de recursos
no pde perseguir e destruir o Exrcito imperial que se retirava. Ademais,
no exrcito de Alvear repercutia a situao interna das Provncias Unidas,
onde havia sublevaes e descontentamento em relao Constituio
centralizadora, aprovada pelo Congresso. Devido dificuldade de obter
a vitria militar e ao desejo de dedicar-se os recursos do governo para
controlar as sublevaes internas, Rivadvia a enviou seu Ministro das
Relaes Exteriores, Manuel Garcia, ao Rio de Janeiro para obter a paz.
Nessa capital, Garcia assinou um tratado aceitando a Banda Oriental
continuar parte do Imprio, o que gerou violentos protestos populares em
Buenos Aires, agravando a crise poltica e levando Rivadvia a renunciar
Presidncia.
As foras libertadoras no tinham condies de expulsar as tropas
brasileiras de todo o territrio oriental, pois Montevidu e Sacramento
continuavam sob domnio do Exrcito imperial, enquanto este carecia de
meios para recuperar o interior da Cisplatina. A vitria da Marinha das
Provncias Unidas na batalha de Juncal, em fevereiro de 1827, colocou em
xeque a superioridade da Marinha imperial no Prata, mas no era garantia
de que, ainda que ela no pudesse manter o bloqueio naval ao porto de
Buenos Aires, no conseguisse perturbar gravemente o comrcio por
ele. A situao militar incerta, basicamente pela falta de unidade interna
argentina, e o enfraquecimento das partes em luta criaram condies para
a interferncia da Gr-Bretanha, que desaprovara a ocupao brasileira
da Banda Oriental. A continuidade da guerra prejudicava o comrcio
britnico na regio e, ademais, a interveno diplomtica de Londres
no estava desprovida do interesse de se evitar eventual derrota da
nica Monarquia nas Amricas, colocando em risco sua consolidao.7 A
diplomacia britnica imps a paz e o reconhecimento, pelos governos de
Buenos Aires e Rio de Janeiro, da independncia do territrio em litgio.
Pela Conveno Preliminar de Paz, de 27 de agosto de 1828, a antiga Banda
7
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O expansionismo brasileiro. Rio de Janeiro: Philobiblion, 1985, p. 90.

23
FRANCISCO DORATIOTO

Oriental tornou-se a Repblica Oriental do Uruguai, com sua existncia


garantida por Inglaterra, Brasil e Provncias Unidas.
O Uruguai tornou-se Estado com apenas 74.000 habitantes para
uma superfcie de 178.000 quilmetros quadrados. Era muito pouco,
deixando enormes espaos vazios, com gado selvagem, que atrairiam
fazendeiros riograndenses e das provncias argentinas prximas. Para
efeito de comparao, em 1823 o vizinho Rio Grande do Sul contava com
150.000 habitantes e o Brasil com 3,96 milhes 29% deles escravos ,
enquanto as Provncias Unidas tinham populao de 766.400 pessoas.8
Os nmeros referentes ao Estado Oriental ilustram a importncia da
interveno britnica em favor da independncia uruguaia e o porqu de
a Gr-Bretanha colocar-se, pela Conveno Preliminar, como garantidora
da existncia do Uruguai.
A guerra de 1825-1828 foi o ltimo conflito militar gerado pelas
lgicas geopolticas das antigas metrpoles. Ela resultou antes das heranas
coloniais, que assombravam as construes dos Estados nacionais platinos,
do que dos seus interesses vitais. Pecuaristas de Buenos Aires e do Rio
Grande do Sul tinham a ganhar com a posse desse territrio. O conflito e
seu resultado repercutiram nos processos polticos tanto do Imprio quanto
das Provncias Unidas. A desastrosa conduo militar da guerra aumentou a
impopularidade de Pedro, j desgastado por seu comportamento autocrtico,
por seu envolvimento na guerra civil que se travava em Portugal e por
aceitar as condies impostas pela Inglaterra em 1827, para reconhecer a
independncia brasileira. Alm de obrigar Pedro I a aceitar o fim do trfico
de escravos atingindo interesse vital dos fazendeiros , para reconhecer a
independncia, a diplomacia britnica imps dois limites constituio fsica
do Imprio do Brasil: ao sul, ao patrocinar a independncia uruguaia, e, a
leste, alienando a frica. Afinal, argumenta Ilmar de Mattos, a diplomacia
britnica foi a mediadora e a fiadora do Tratado pelo qual Portugal reconhecia
a independncia do Brasil e que proibia o Imprio brasileiro de incorporar
colnias portuguesas, isso quando representantes de Angola e Benguela nas
Cortes de Lisboa tinham se manifestado em favor dessa adeso.9
Em 1831, Pedro I foi obrigado a abdicar do Trono, frente
verdadeira insurreio popular no Rio de Janeiro. Teve fim o processo

8
ARTEAGA, Juan Jos. Breve historia contempornea del Uuguay. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 2008, p. 63.

BOTELHO, Tarcsio R.; PAIVA, Clotilde Andrade. Polticas de populao no perodo joanino , p. 15 disponvel em: http://
www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1404.pdf

LOBATO, Mirta Zaida; SURIANO, Juan. Nueva Historia Argentina; Atlas histrico. Buenos Aires: Sudamericana, 2000, p. 565.
9
MATTOS, Ilmar Rohloff de. Construtores e herdeiros: a trama dos interesses na construo da unidade poltica in Almanack
Braziliense. So Paulo: Instituto de Estudos Brasileiros da USP, n. 1, 2005, p. 24. Disponvel em: http://www.almanack.usp.br/

RODRIGUES, Jos Honrio. Independncia: revoluo e contra revoluo a poltica internacional. Rio de Janeiro: Francisco
Alves, 1975, p. 183.

24
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

de independncia brasileira, pois s com essa renncia os brasileiros


passaram a governar o seu pas. Por ser menor de idade o prncipe
herdeiro do Trono, o futuro Pedro II, o Imprio foi governado, entre
1831 e 1840, por Regentes nomeados pelo Legislativo. Nesse Perodo
Regencial, a burocracia governamental no Rio de Janeiro, aliada s elites
dessa provncia, de So Paulo e de Minas Gerais, buscou implantar um
modelo de Estado centralizado. Houve resistncia armada a esse projeto
em diferentes provncias do pas, sendo a mais grave a da Farroupilha
(1835-1845), que proclamou a independncia do Rio Grande do Sul e
instalou um governo republicano.
Aps 1828, cresceu o sentimento no Rio Grande do Sul de que
davam mais ao Imprio do que dele recebiam e que no tinha recebido
compensaes por ter sido a provncia brasileira com maiores perdas
na guerra contra Buenos Aires. Ao contrrio, os pecuaristas gachos
viam o poder central como opressor, ao elevar impostos sobre eles e no
apoi-los contra a importao de charque mais barato do Rio da Prata.
Esse protecionismo, porm, elevaria o preo do produto no mercado
interno, onde era largamente consumido pela populao pobre e escrava,
penalizando consumidores e os fazendeiros, ao elevar seus custos de
produo, com a consequente reduo de lucros. Com parte da elite
riograndense influenciada pela realidade das provncias argentinas
vizinhas e do Uruguai, em que os que estavam no poder eram aqueles
vinculados pecuria e que implementavam polticas a favor desta, foi
desencadeado o movimento contra o Rio de Janeiro. A radicalizao
secessionista e sua continuidade foi possvel graas ao quadro platino de
instabilidade poltica e possibilidade de contatos entre grupos polticos
na regio, por no terem os governos de Montevidu e de Buenos Aires
conseguido ainda obter o monoplio do exerccio da violncia.10 Assim, o
bloqueio naval, utilizado eficazmente contra rebelies de outras provncias
todas com capital frente ao mar no o foi no caso riograndense, pois
os rebeldes utilizaram-se do porto de Montevidu para suas exportaes
e recebimento de munies.11 Por outro lado, a disperso geogrfica da
atividade pecuria e a menor presena e concentrao de escravos na
economia do Rio Grande do Sul evitaram que a liderana revolucionria
recuasse. Isto ocorreu em outras provncias, que dependiam do mar para
contato externo, onde a presena e concentrao de escravos era maior,
e a elite que se sublevara para manter seus privilgios locais frente ao
poder central recuou, ao se dar conta do risco de radicalizao social
10
FERREIRA, Gabriela Nunes. O Rio da Prata e a consolidao do estado Imperial. So Paulo: Hucitec, 2006, p. 77,79.
11
LEITMAN, Spencer. Razes Scio-Econmicas da Guerra dos Farrapos. Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 36.

25
FRANCISCO DORATIOTO

das reivindicaes por parte de pobres e escravos. Nestas condies, a


Marinha imperial impunha o bloqueio dos portos das regies sublevadas,
impedindo os revoltosos de manter contatos comerciais externos e
de obterem suprimentos militares, inviabilizando a continuidade do
movimento.
No Rio Grande do Sul, os grandes estancieiros concentrados na
fronteira e que mobilizavam seus pees e dependentes como pequenos
exrcitos particulares se sublevaram contra o governo central. Os
comerciantes e aqueles vinculados industria de charque instalada
prxima do litoral (Pelotas e Rio Grande) permaneceram fiis ao Rio de
Janeiro, pois estes dependiam exclusivamente do mercado consumidor
brasileiro, enquanto os estancieiros podiam vender seu gado para os
saladeiros uruguaios.12
Com o Estado brasileiro fragilizado pelas disputas internas quanto
a sua configurao, os governantes do perodo se colocaram em posio
de aparente neutralidade nos assuntos platinos, mas que era, na realidade,
de impotncia. Assistiam, impotentes, s vinculaes da Farroupilha
com Rivera, que ganhava financeiramente dando acesso ao porto de
Montevidu aos revolucionrios riograndenses, que dificultavam o
aniquilamento da movimento pelas foras imperiais.
Do lado argentino, por sua vez, a guerra de 1825-1828 uniu, em um
primeiro momento, os diferentes interesses quanto organizao do Estado
Nacional, a ponto de se criar um governo central e o cargo de Presidente,
para o qual foi eleito Bernardino Rivadvia. Contudo, a continuao
da luta, a tentativa de se negociar a paz e, no final, a proclamao da
independncia uruguaia acirraram as lutas internas argentinas, colocando
em xeque a organizao estatal obtida at ento.13 Aflorou novamente a
polarizao em torno da organizao poltica do pas: entre unitrios,
que defendiam o Estado centralizado, e os federalistas, defensores da
descentralizao (mas no do federalismo norte-americano). Rivadvia
foi obrigado a renunciar Presidncia. Seu sucessor provisrio, Vicente
Lpez, tambm renunciou ao cargo, ao que se seguiu a autodissoluo do
Congresso Nacional, desaparecendo o governo central. Em Buenos Aires,
o federalista Manuel Dorrego foi eleito governador da provncia e assinou
a paz com o Brasil, mas foi destitudo e executado pelo general Lavalle,
em conluio com os unitrios. Os federalistas reagiram a esse assassinato
poltico e, no final, o Legislativo bonaerense elegeu um deles, Juan Manuel

12
FERREIRA, p. 77-78.
13
HALPERN DONGHI, Tulio. Guerra y finanzas em los orgenes del Estado argentino (1791-1850). Buenos Aires: Belgrano,
1982, p.165-166.

26
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

de Rosas, estancieiro e comandante das milcias rurais, como governador


de Buenos Aires.
Nos conflitos platinos que se travariam a partir de ento, e
guardadas as especificidades de cada evento concreto, a bandeira
federalista trazia reivindicaes protecionistas das economias locais,
do artesanato e das indstrias domsticas, ameaadas pela expanso
internacional do capitalismo. O federalismo representava o desejo
de autonomia das provncias, que desejavam ter suas prprias leis, de
acordo com suas convenincias, ou seja, representou a resistncia das
estruturas pr-capitalistas, preservadas pelo isolamento colonial, que se
desintegrariam se submetidas s correntes do comrcio externo.14
Aps duas dcadas de rompimento da situao colonial, as
provncias argentinas seguiam sem constiturem-se como Estado e como
Nao, devido falta de um setor social capaz de impor sua hegemonia
ou dominao sociedade. Rosas era membro do poderoso setor rural
da provncia de Buenos Aires, ele mesmo produtor de charque, e tinha
obsesso pela ordem, quer nas suas estncias, quer no exerccio do
governo. Ele encarna mejor que nadie la necesidad imperiosa de sectores
dominantes ms dinmicos de establecer orden para asegurar su poder econmico
y poltico. Rosas o garantidor de uma nova ordem, autoritria, capaz de
assegurar os interesses desses setores quando se iniciava o processo de
acumulao de capital regional.15
Em 1831, o Pacto Federal assinado pelos governadores de Buenos
Aires, Santa F e Corrientes, para defenderem-se mutuamente de
ataques externos e internos, se contraps vitoriosamente Liga unitria,
derrotando militarmente seu lder, o general Jos Maria Paz, governador
de Crdoba. Rosas iniciou seu segundo governo em 1835 e organizou a
Confederao Argentina na qual, apesar dessa designao e do discurso
federalista de Rosas (muerte a los salvajes unitrios), este implantou
um regime ditatorial. Para tanto, e dispondo de respaldo popular,
utilizou-se de todos os recursos: artimanhas polticas, intrigas e de um
eficiente e violento aparato repressivo. Rosas tornou-se ditador de fato
da Confederao, embora, formalmente, o nico poder adicional que
possua em relao aos demais governadores fosse o da representao
externa das provncias argentinas.
Enquanto isso, no Uruguai, o Estado era construdo com escassos
recursos humanos e financeiros e exposto influncia da Argentina e

14
BANDEIRA, p. 107.
15
ANSALDI, Waldo. La forja de um dictador; El caso de Juan Manuel de Rosas in Crtica & Utopa. Buenos Aires, n. 5, 1981,
p. 4. Disponvel em http://bibliotecavirtual.clacso.org/ar/libros/critica/nro5/ANSALDI.pdf

27
FRANCISCO DORATIOTO

do Imprio nos assuntos internos do pas, resultado dos fortes vnculos


estabelecidos com interesses desses dois vizinhos antes de 1828. Em torno
dos dois primeiros presidentes uruguaios, Fructuoso Rivera (1830-1834)
e Manuel Oribe (1835-38) se cristalizaram as correntes polticas que,
posteriormente, se constituram em partidos polticos Colorado e nacional/
Blanco, policlassistas e heterogneas, que tinham nos respectivos caudilhos
o elemento aglutinador e terminaram se identificando, respectivamente,
com o liberalismo europesta e o nacionalismo antiliberal. O enfrentamento
entre elas desembocou em longa guerra civil, a Guerra Grande (1839-1851),
iniciada com a sublevao de Rivera, apoiado por unitrios argentinos,
revolucionrios farroupilhas, contra Oribe, que refugiou-se em Buenos
Aires, onde obteve o apoio de Juan Manuel de Rosas, ao qual Rivera, que
ocupara o poder em Montevidu, declarou guerra. Criou-se um complexo
quadro regional, no qual a guerra civil uruguaia vinculou-se disputa entre
federalistas e unitrios argentinos, alm de ter interagido com a Farroupilha
e no conflito o imperialismo comercial europeu, entre a Gr-Bretanha
e a Frana, na qual foi parte ativa, apoiando financeira e militarmente o
governo de Rivera. Este tinha como base de apoio o setor mercantil e recebia
sustentao financeira e militar anglo-francesa, enquanto Oribe se apoiava
nos proprietrios rurais e tinha o respaldo militar de Rosas.
Em 1840 consolidou-se no Brasil o bloco de poder baseado na
aliana entre a burocracia governamental e a oligarquia agrria das
provncias de Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. A nova situao
obteve legitimidade ao colocar frente do seu governo, antecipadamente,
D. Pedro II e foi aceita pelas demais oligarquias regionais por estarem
convencidas de que o modelo monrquico centralizador lhes convinha.
Elas se deram conta de que os conhecimentos da burocracia do Rio de
Janeiro e a estrutura de poder do poder central eram necessrios para
manter a ordem escravocrata. Afinal, era melhor ceder os anis, reduzindo
os anseios de autonomia em relao ao poder central, do que perder os
dedos, ao se ter todos os privilgios perdidos em uma revoluo social.
Era o governo central que tinha o conhecimento e os melhores meios,
diplomticos e militares, para gerenciar os problemas externos, quer em
relao s grandes potncias, como as presses inglesas contra o trfico de
escravos, quer na regio do Rio da Prata.16
Nesses tempos de saquarema,17 de predomnio do projeto
conservador, se consolidou o Estado Monrquico, na forma

16
Sobre o processo poltico ver: FAUSTO, Boris; DEVOTO, Fernando J. Brasil e Argentina; um ensaio de histria comparada
(1850-2002). So Paulo: Editora 34, 2004, p. 50-73.
17
Veja-se MATTOS, Ilmar Rohloff de. Tempos de saquarema: a formao do Estado Imperial. So Paulo: Hucitec, 1996.

28
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

parlamentarista, com maior estabilidade poltica e melhora das finanas


brasileiras, graas crescente exportao de caf. As novas condies
permitiram ao Imprio do Brasil implementar, na segunda metade da
dcada de 1840, uma poltica externa que tendeu racionalidade e
continuidade, resultantes de um processo decisrio que estabeleceu
metas de poltica externa, do qual participavam o Parlamento, o
Conselho de Estado, o Gabinete de Ministros e o prprio Imperador.18
Poltica externa que teve como prioridades consolidar como territrio
nacional a herana territorial resultante do expansionismo portugus
e, em relao s grandes potncias, exercer a maior autonomia
possvel, evitando o conformismo imobilizador mas, ao mesmo tempo,
consciente dos limites do poder nacional, no caindo no voluntarismo
confrontacionista.
O maior desafio construo desse Estado, no incio dos anos 1840,
era a continuidade da Repblica Riograndese no sul. A guerra continuava
em perspectiva de vitria do Exrcito imperial, pois os farroupilhas
obtinham armas e cavalos em Entre Ros e Corrientes e utilizavam o porto
de Montevidu para comrcio externo, contornando o bloqueio naval
imposto pela Marinha imperial ao litoral do Rio Grande. Em decorrncia
das relaes entre os farroupilhas e Rivera, este no era visto como
confivel pelo governo imperial, o qual, ao mesmo tempo, via Oribe como
um agente do governador de Buenos Aires.
Rosas, por sua vez, manteve-se distante dos farroupilhas. Estes
eram, afinal de contas, em grande parte fazendeiros com propriedades ou
interesses no Uruguai, onde disputavam o acesso ao gado com produtores
argentinos de charque. Para os governantes do ainda claudicante Segundo
Imprio, Rosas apresentava-se como eventual ameaa, pois sua recusa
em aceitar a independncia do Paraguai e sua interveno no Uruguai,
em apoio a Oribe, parecia prenncio de tentativa de incorporar os dois
pases Confederao e, ainda, indcio de uma poltica externa agressiva
que poderia se voltar contra o Brasil. Na perspectiva rosista, por sua vez,
as independncias uruguaia e paraguaia significavam perdas territoriais
da Confederao; havia o risco de elas servirem de exemplo secessionista
para as provncias do chamado litoral fluvial e, ainda, criava flancos
vulnerveis para um expansionismo brasileiro.
Havia, porm, simpatia por Rosas no Rio de Janeiro. Ele sofria
a ameaa de uma interveno anglo-francesa anteriormente j sofrera
hostilidade da Marinha francesa , com essas potncias exigindo a
18
CERVO, Amado Luiz ; BUENO, Clodoaldo. Histria das Relaes Internacionais do Brasil. 3 ed. Braslia: Editora da UnB,
2008, p. 55, 131.

29
FRANCISCO DORATIOTO

retirada de suas tropas de territrio uruguaio e, ainda, defendendo


seus interesses comerciais. Ora, tambm o Imprio tinha relao tensa
com a Gr-Bretanha, que pressionava pelo fim ao trfico negreiro e pela
renovao das concesses comerciais feitas, por Pedro I, no Tratado de
reconhecimento da independncia brasileira, assinado em 1827 e que
caducara em 1842. Assim, os governantes brasileiros aceitaram, em
1843, uma proposta de aliana feita por Rosas, quando era ameaado de
interveno anglo-francesa e por uma revolta de Corrientes. A aliana foi
apresentada ao Imprio como instrumento de pacificao do Uruguai e o
Rio Grande do Sul, cabendo Marinha imperial contribuir para bloquear
Montevidu j sitiada por terra , e de outros portos que estivessem sob
o controle de Rivera, enquanto a Confederao apoiaria a ao do Exrcito
imperial contra os farroupilhas. Era um acordo que se tornava ainda
mais atraente para o lado brasileiro ao criar um ambiente de colaborao
regional, favorvel a se obter a ratificao argentina Conveno de 1828,
o que significaria a Confederao ratificar a independncia uruguaia.19
Assinado por Pedro II em 24 de maro de 1843, o Tratado de
Aliana no foi ratificado por Rosas, sob o argumento de que nenhum
acordo podia ser negociado sem o consentimento de Manuel Oribe.20
Na realidade, o ditador no necessitava mais dessa aliana, pois no
havia mais ameaa de bloqueio anglo-francs e terminara a sublevao
de Corrientes. No Rio de Janeiro a recusa foi considerada uma afronta a
Pedro II e, ademais, a prova de que, quando pudesse, Rosas se voltaria
contra o Imprio.
Com tal convico, o governo imperial preparou-se para um
confronto com Rosas. Para tanto, buscou obter a unidade interna brasileira
e estabeleceu negociaes com os farroupilhas que resultaram, em 1 de
maro de 1845, na Paz de Poncho Verde, pondo fim Repblica sulina
e pacificando o Rio Grande do Sul. No ano anterior, em 1844, o Imprio
reconheceu a independncia do Paraguai foi o primeiro pas a faz-lo e,
discretamente, apoiou esse pas para defender-se, o que causou protestos
do representante da Confederao no Rio de Janeiro.
Em 20 de novembro de 1845, uma esquadra franco-britnica abriu
fora a navegao do rio Paran, no combate de Vuelta de Obligado.
Trs meses antes Rosas havia proibido o acesso de barcos estrangeiros
aos rios da Confederao, ignorando o argumento de que, por atravessar
mais de um pas, o rio Paran era internacional. Aps aquele combate,

19
BANDEIRA, op. cit., p. 115.
20
CISNEROS, Andrs; ESCUD, Carlos. Historia general de las relaciones exteriores de la Repblica Argentina. Buenos
Aires: Cari/Nuevo Hacer, 1998, T. IV, p. 193-194.

30
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

mais de uma centena de navios mercantes de diferentes nacionalidades


subiu os rios Paran e Uruguai e descobriram que as provncias interiores,
em bancarrota, praticamente no tinham consumidores.21 A interveno
anglo-francesa terminava em fracasso comercial e poltico, pois Rosas
dela saiu fortalecido identificndose con la nacin, y a sus enemigos con la
traicin.22 O mesmo ocorreu no Imprio, contra o qual ocorreram fortes
presses inglesas para renovar os privilgios comerciais obtidos com o
tratado de reconhecimento da independncia, vencidos em 1844, bem
como ao unilateral da Marinha britnica contra navios brasileiros que
faziam o trfico de escravos. Como consequncia, era forte a antipatia
Inglaterra no Brasil, e o governo imperial, sob domnio do Partido
Conservador, ao se recusar em ceder s exigncias comerciais inglesas e
se opor a esse unilateralismo, teve sua legitimidade fortalecida perante a
populao.
O fracasso da interveno britnica contra Rosas era surpreendente
pois, anteriormente, Londres obtivera a independncia uruguaia; ajudara
a sustentar o governo de Rivera em Montevidu e, em 1833, ocupara as
ilhas Malvinas. No final, os prejuzos comerciais, a perda de interesse pelo
acesso ao interior da Confederao e o reconhecimento de que, afinal,
Rosas impunha estabilidade poltica alteraram a postura do governo
britnico que, em maio de 1846, chegou a um acordo com Rosas, apesar da
resistncia da Frana. Gr-Bretanha, Frana e a Confederao chegaram
a acordo conjunto somente em 1849, mas o bloqueio ingls do porto de
Buenos Aires foi levantado em junho de 1847, enquanto a Frana tomou
idntica medida no ano seguinte.
A mar da Histria era favorvel a Rosas, pois tambm em 1846
teve fim a rebelio de Corrientes, iniciada no final do ano anterior. Essa
provncia havia reconhecido a independncia do Paraguai e a ele se aliara
contra Rosas, recebendo uns quatro mil soldados desse pas, comandados
pelo general Francisco Solano Lpez, que operaram em territrio
correntino, sob as ordens do general Jos Mara Paz. Essas foras aliadas
foram derrotadas pelo exrcito rosista do general Justo Jos de Urquiza,
levando os correntinos a romperem a aliana, com as tropas paraguaias
retornando a seu pas.23
A aliana correntino-paraguaia foi resultado da nova situao
no Paraguai. Neste, morrera o Ditador Perptuo Jos Gaspar Rodrguez
de Francia, em 1840, que isolara seu pas, quer para evitar submeter-se a

21
FLORIA, Carlos Alberto; BELSUNCE, Csar A. Garca. Historia de los argentinos. Buenos Aires: Larousse, 1992, t. II, p. 62.
22
BARRN, Jos Pedro. Apogeo y Crisis del Uruguay Pastoril y Caudillesco, 1839- 1875. Montevido: Banda Oriental, 1982, p. 18.
23
SCENNA, Miguel ngel. Argentina-Brasil:cuatro siglos de rivalidad. Buenos Aires: La Bastilla, 1975, p. 131-132.

31
FRANCISCO DORATIOTO

Buenos Aires, quer para manter sua ditadura. Para isto, Francia perseguiu
todo aquele que tivesse algum potencial de liderana poltica, debilitando
ao extremo a elite local. Sobrevivente desta, Carlos Antonio Lpez
sucedeu o Ditador Perptuo e deu continuidade ao regime autocrtico
anterior, mas ps fim ao isolamento internacional do Paraguai. A mudana
atendia a necessidade do Estado paraguaio dinamizar a vida econmica,
representando los intereses esenciales de la naciente burguesa rural cuyo
poder y sofisticacin se afianzaban con la expansin de un rgimen capitalista
fuertemente asentado en los rubros exportables de la produccin agropecuaria.
A partir da dcada de 1850, com a liberdade de navegao existente no Prata,
foi implementada, aos poucos, uma estratgia de crecimiento hacia fuera.
Esta era baseada essencialmente nas exportaes de produtos primrios
paraguaios para o mercado regional e mundial, enquanto importava-se
manufaturas e tcnicos estrangeiros, particularmente ingleses . 24
Rosas constitua um obstculo modernizao da economia do
Paraguai e abertura internacional do pas. O lder da Confederao
tornou-se motivo de aproximao entre o Imprio do Brasil e o Paraguai,
ao representar ameaa para ambos. Em outubro de 1843, aps a citada
recusa de Rosas de ratificar tratado de aliana com o Imprio, este enviou
Jos Antonio Pimenta Bueno ao Paraguai, como Encarregado de Negcios,
com instrues para reconhecer a independncia paraguaia, o que foi feito
em 14 de setembro de 1844.
Em torno de Rosas giravam as articulaes polticas no Rio da
Prata, onde as fronteiras nacionais eram fico, por no estarem definidas
ou demarcadas, enquanto era concreta a interao de interesses polticos
e econmicos e, ainda, unidade histrico-cultural regional ainda no se
haviam sobreposto identidades nacionais, que estavam sendo construdas.
O ditador da Confederao era um obstculo para a realizao de
interesses dos pecuaristas riograndenses, pois Oribe defendia o acesso dos
estancieiros uruguaios ao gado existente no territrio oriental. O governo
imperial, por sua vez, que recm havia obtido a pacificao do Rio Grande
do Sul, era sensvel a queixas oriundas dessa provncia de modo a evitar
que surgissem descontentamentos. Ademais, no interessava ao Estado
Monrquico brasileiro que Rosas construsse uma repblica forte ao sul,
fosse incorporando o Uruguai ou colocando-o sob influncia de Buenos
Aires, ao que se poderia seguir uma ao rosista contra a independncia do
Paraguai. Tal repblica poderia, pelo exemplo, estimular o ressurgimento
do republicanismo no Brasil e, constituir ameaa militar para o Rio Grande
24
HERKEN KRAUER, Juan Carlos; GIMENEZ DE HERKEN, Maria Isabel. Gran Bretaa y la Guerra de la Triple Alianza. Asuncin:
Editorial Arte Nuevo, 1982, p. 35, 46.

32
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

do Sul e para o isolado Mato Grosso. No Rio de Janeiro via-se Rosas como
inimigo e, em 1848, o Partido Conservador retornou ao poder e estabeleceu
uma poltica com objetivos definidos quanto ao Rio da Prata e critrios
para a definio de fronteiras. Estas seriam definidas pelo uti possidetis
no momento da independncia e os objetivos na regio platina eram o de
garantir a liberdade de navegao de seus rios internacionais e de conter a
influncia de Buenos Aires, o que implicava em apoiar as independncias
do Paraguai e do Uruguai. Estas, por sua vez, eram a garantia da
manuteno do carter internacional dos rios Paran e Paraguai, portanto
de sua navegao por navios brasileiros em direo a Mato Grosso, o que
no ocorreria se ambas as margens desses rios estivessem de posse de um
nico pas. Rosas era obstculo a esses objetivos e o governo conservador
elaborou a estratgia de isol-lo para, em seguida, derrub-lo.
Os novos governantes brasileiros estavam convencidos que, com o
fim da presso anglo-francesa sobre Buenos Aires e se os blancos vencessem
a guerra civil no Uruguai, Rosas se imporia oposio interna argentina.
Alcanado este objetivo, o ditador anexaria o Paraguai Confederao
a qual, fortalecida, levaria Rosas, nas palavras do chanceler brasileiro
Paulino Jos Soares de Souza, a vir sobre ns com foras e recursos
maiores, que nunca teve, e envolver-nos em uma luta em que havamos
de derramar muito sangue e despender somas enormes.25
No final da dcada de 1840, Rosas estava no auge do seu poder,
com o fim das hostilidades contra si da Gr-Bretanha e Frana e com
a perspectiva de vitria de Oribe no Uruguai. O governo imperial
encontrava-se despreparado militarmente para enfrent-lo e no podia
apoiar ostensivamente Rivera, que deixara de receber subsdios financeiros
dessas duas potncias. Para sustentar o governo de Montevidu, Paulino
de Souza obteve que o banqueiro Irineu Evangelista de Sousa, o baro de
Mau, concedesse emprstimos ao governo de Montevidu, com o aval do
Tesouro brasileiro.26 Era o inicio da diplomacia dos pataces, pela qual
o Imprio alcanou objetivos, no Rio da Prata, por meio de emprstimos
a aliados.
Rosas, por sua vez, criou parte das condies para sua queda
ao comportar-se como um unitrio, impondo medidas prejudiciais s
economias das provncias do litoral fluvial e ao manter o monoplio de
Buenos Aires sobre a Aduana, apropriando-se essa provncia das rendas
fiscais sobre o comrcio exterior da Confederao. Por outro lado, o

25
Exposio de Paulino Jos Soares de Souza in Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, 1852, p. XIX-XX.
26
Visconde de MAU, Exposio aos credores in: GANNS, Claudio. Visconde de Mau; autobiografia. Rio de Janeiro: Liv.
Ed. Zelio Valverde, 1943, p. 122-123.

33
FRANCISCO DORATIOTO

bloqueio anglo-francs permitira s provncias do interior gozarem das


vantagens de um comrcio externo, ainda que modesto, sem passar
pelo porto de Buenos Aires. Com o fim desse bloqueio lhes foi imposta
novamente a dependncia desse porto, o que gerou descontentamento.27
Em 1851, o governador de Entre Ros, Justo Jos Urquiza, rompeu
com Rosas, retirando-lhe a delegao de representao externa. Antes
desse ato, o caudilho entrerriano obteve apoio do governo brasileiro
e assinou com o Imprio tratado de aliana para derrotar Oribe e seus
aliados, de modo a pacificar o Uruguai. Ainda que no formalmente, era
uma aliana contra Rosas a ponto de prever que, se este reagisse contra a
pacificao, a aliana se voltaria contra ele. Oribe rendeu-se a Urquiza,
tropas brasileiras entraram no Uruguai e Rosas declarou guerra ao Brasil,
levando, em 21 de novembro de 1851, assinatura do tratado de aliana
contra ele entre o Imprio, o governo de uruguaio e as provncias de Entre
Ros e Corrientes. Urquiza venceu Rosas na batalha de Caseros, travada
em 3 de fevereiro de 1852, contando com o apoio militar brasileiro.
O Imprio assinou com o Uruguai, em 1851, tratado que definiu
limites nos termos que a diplomacia imperial reivindicava, bem como outros
acordos que tornaram a Repblica Oriental dependente do Brasil. A derrota
de Rosas, por sua vez, garantiu a livre navegao nos rios internacionais
platinos e as independncias uruguaia e paraguaia saam fortalecidas, com
o Paraguai sendo reconhecido como Estado soberano pelo novo governo da
Confederao. Ao Estado Monrquico faltava, para consolidar seu territrio
na regio platina, definir as fronteiras com a Confederao e com o Paraguai
a partir do critrio do uti possidetis no momento da independncia. Para
estas duas repblicas, por sua vez, o desafio era definir territrios entre si e
com o Imprio; inserir-se internacionalmente, quer no plano poltico, quer
no comercial, e, no caso da Confederao, haver-se com o separatismo de
Buenos Aires. A fora econmica desta e sua posio geogrfica estratgica
permitiram-lhe tornar-se autnoma da Confederao Argentina em lugar
de ser mais uma provncia desta, ainda que a mais poderosa, contexto em
que teria de abrir mo de prerrogativas econmicas e polticas. Passou a
haver, assim, dois Estados argentinos, o da Confederao, com capital na
cidade de Paran, e o de Buenos Aires.
Se ao Imprio, como visto, no interessava uma repblica forte
ao sul, o mesmo ocorria quanto a uma fragmentao da Confederao.
Este evento traria a instabilidade poltica e novos conflitos intraprovncias
argentinas ameaariam a livre navegao na regio, alm de repercutirem
no Uruguai e, talvez, no Rio Grande do Sul. No aspecto econmico, um
27
CISNEROS; ESCUD: T. I, p. 131.

34
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

Estado argentino unido, contando com as riquezas de Buenos Aires, teria


melhores condies de pagar a dvida, junto ao Tesouro brasileiro, feita
por Urquiza para financiar a ao contra Rosas e que fora assumida pela
Confederao.
Em 1855, Paulino de Souza, o visconde do Uruguai, escreveu a
Jos Maria da Silva Paranhos, outro expoente poltico conservador, que
se houvesse guerra no Prata o Imprio seria envolvido a contragosto e
somente teria a perder, pois:

Se nos ligarmos a Buenos Aires, teremos Urquiza contra ns, que logo h
de fazer as pazes com Carlos Antonio Lpez e ser fechada a navegao
do Paran. Se nos ligarmos a Urquiza teremos ipso facto contra ns Buenos
Aires, que h de se ligar ao Paraguai e perdido o comrcio importante que
fazemos com Buenos Aires. Buenos Aires h de procurar chamar a si o
Estado Oriental e pode-se crer que o chame. Ficaremos s com Urquiza, que
no pode inspirar confiana nenhuma.(...) Tenho um medo extraordinrio
de nos ver envolvidos em luta cujo o termo no se pode prever. Receio
muito ver-nos depois comprometidos, obrigados a sermos les bailleurs de
fons do nosso aliado, ou a retirar-nos ingloriamente da luta, pelo muito
peso da carga.28

O governo imperial manteve-se neutro na disputa entre a


Confederao e Buenos Aires, pois no se sabia, afinal, qual das partes se
imporia sobre a outra e, ademais, era a melhor forma de garantir os objetivos
conquistados e obter a definio das fronteiras com a Confederao e com
o Paraguai. A neutralidade era poltica e militar, no impedindo o Rio de
Janeiro de financiar a Confederao com emprstimos, inclusive porque
se no o fizesse se arriscava a no receber o que antes havia emprestado a
Urquiza, para derrubar Rosas. Em 1857 o enviado especial ao Prata, Jos
Maria da Silva Paranhos, assinou com o governo da Confederao tratados
de navegao, extradio e limites, mas este ltimo no foi ratificado
pelo Congresso argentino, e a questo somente seria resolvida por laudo
arbitral, no final do sculo XIX. Paranhos tambm assinou um acordo de
aliana militar com a Confederao que no chegou a ser efetiva , pelo
qual ela apoiava o Imprio nas suas divergncias com o Paraguai e, em
retribuio, o Tesouro brasileiro emprestou 300.000 pataces ao governo
de Paran.29

28
ARBILLA, Jos Maria. A neutralidade limitada: o Imprio do Brasil e a diviso argentina (1852-62) In: Revista Mltipla.
Braslia: UPIS, v.6, n.10, jun. 2001, p. 70-71.
29
BANDEIRA, op. cit., p.199.

35
FRANCISCO DORATIOTO

Eliminado o inimigo comum, as relaes entre o Imprio e


o Paraguai tornaram-se crescentemente tensas devido definio
das fronteiras e a abertura livre navegao do rio Paraguai. Carlos
Antonio Lpez, ciente da importncia da livre navegao para o Brasil,
condicionou-a aceitao por este de um tratado de limites favorvel
a Assuno. Paranhos chegou capital paraguaia em janeiro de 1858 e
Carlos Antonio Lpez, um governante sagaz e cauteloso e, consciente de
que teria o comrcio externo do seu pas suspenso em caso de um conflito
militar com o Imprio e por estar despreparado para o eventual conflito,
aceitou a reivindicao brasileira quanto livre navegao. Um protocolo
definiu a Baa Negra, no Chaco, como limite ocidental entre os dois
pases,30 permanecendo litigiosa a rea entre os rios Apa e Branco, cujo
status quo seria preservado at 1862, quando se deveria voltar a negociar.
No final da dcada de 1850, as relaes entre a Confederao
Argentina e o Imprio brasileiro estavam deterioradas. O equilibrismo
diplomtico brasileiro mostrou seus limites pois Urquiza afastou-se do
Brasil e aproximou-se do Paraguai, como resposta resistncia do governo
imperial em intervir diretamente contra Buenos Aires e, ainda, em conceder
novo emprstimo de um milho de pesos fortes Confederao.31
O crescente poder econmico de Buenos Aires resultado da
diversificao de sua economia e do crescimento do comrcio mundial
e sua repercusso militar, de um exrcito maior e mais bem armado, se
impuseram sobre a Confederao. A situao argentina mudou radicalmente
aps a batalha de Pavn, em 17 de setembro de 1861, no qual o exrcito
da Confederao, comandado por Urquiza, enfrentou as foras de Buenos
Aires, chefiadas por Bartolom Mitre. H diferentes interpretaes sobre
os antecedentes e o prprio desenrolar dessa batalha o lder entrerriano
retirou-se, no foi derrotado , mas no h dvida de que ela abriu
caminho para a reorganizao poltica nacional e o surgimento, em 1862, da
Repblica Argentina, sob a hegemonia portenha. No era, ainda, o Estado
argentino consolidado definitivamente, mas nele estavam as caractersticas
que se imporiam pela fora, contra inimigos externos e internos, e pela
legitimidade, ao ser reconhecido e aceito pela sociedade argentina.
Os governos do Imprio do Brasil e a Repblica Argentina tinham,
pela primeira vez, um denominador ideolgico comum, pois os dois
pases eram governados por polticos adeptos do liberalismo.32 No plano
regional, o governo de Bartolom Mitre no impunha obstculos livre
30
Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros, 1858, p. 39.
31
BANDEIRA, op. cit., p.217.
32
As repercusses dessa afinidade ideolgica esto analisadas em TJRKS, German O. E. Nueva luz sobre el origen de la Triple
Alianza in: Revista Histrica. Buenos Aires: Instituto Histrico de Organizacin Nacional, I: 1, Oct.-Dic. 1977, p. 131-171.

36
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

navegao dos rios platinos e mantinha estreitas ligaes com os colorados


uruguaios, os quais, por sua vez, possuam vnculos tradicionais com o
Imprio.
Em abril de 1863, o caudilho colorado Venancio Flores, que lutara
em Pavn ao lado de Mitre, invadiu o Uruguai, vindo de Buenos Aires
e contando com o apoio do governo argentino, para derrubar o governo
blanco do presidente Bernardo Berro.33 Este procurou exercer efetivamente o
poder sobre o territrio uruguaio, aplicando as leis e proibindo a exportao
do gado em p, o que era feito por pecuaristas riograndenses para fornecer
matria-prima para a produo de charque gacho. Esses pecuaristas
responderam apoiando ativamente a rebelio colorada. Na busca de
respaldo para as presses contra seu governo e no querendo subordinar-se
ao Rio de Janeiro ou a Buenos Aires, Berro estreitou relaes com a oposio
federal argentina, liderada por Urquiza, o qual, por sua vez, tambm se
relacionava com o chefe de Estado paraguaio, Francisco Solano Lpez, que
sucedera seu pai, Carlos Antonio, morto em 1862. Na guerra civil uruguaia,
uma vez mais, convergiam e chocavam-se diferentes interesses de diversas
origens e com distintos objetivos, tendo como aparncia a luta pelo poder
e como pano de fundo a falta de definio ou consolidao dos Estados
nacionais.
Essa realidade evidente nos casos argentino e uruguaio,
mas menos quanto ao Imprio e ao Paraguai. Afinal, a Monarquia
parlamentarista brasileira era estvel desde o final dos anos 1840 e o Estado
paraguaio, autoritrio e patrimonialista, por quase cinco dcadas fora
eficiente em submeter sua sociedade e em resistir s presses argentinas
e brasileiras. No entanto, a provncia do Rio Grande do Sul continuava
a ser o calcanhar de Aquiles do Imprio: pairavam desconfianas sobre
sua lealdade para com a Monarquia; sua elite tinha interesses diretos no
Uruguai que funcionavam como correia de transmisso para envolver
o Brasil nas tenses platinas e, devido distncia do Rio de Janeiro e
proximidade de Buenos Aires, a provncia gacha tinha uma posio
vulnervel. Tal proximidade, se era um risco para a elite riograndense pela
possibilidade de ocorrer choque de interesses, tambm era instrumento
para arrancar concesses de um governo imperial desconfiado sobre como
essa vizinhana poderia influenciar ou ser usada pelos estancieiros do sul.
O Rio Grande do Sul vivia uma situao peculiar, pois fazia parte do
Brasil, se subordinava ao governo central e Constituio Imperial, mas
se aproximavam a provncia dos vizinhos platinos sua tradio militar,
33
RUIZ MORENO, Isidoro J. La poltica entre 1862 y 1880 in: ACADEMIA NACIONAL DE LA HISTORIA. Nueva Historia de la
Nacin Argentina. Buenos Aires: Planeta, 2000, t. IV, p. 463.

37
FRANCISCO DORATIOTO

seu perfil econmico-social e vnculos pessoais, econmicos e polticos.34


Quanto ao Paraguai, o crescimento do comrcio regional e os
avanos tecnolgicos em todas as reas colocaram em xeque o Estado
isolado do mundo da poca de Francia. A acelerao do crescimento
econmico capitalista impactou nas economias argentina e brasileira, que
tendiam a tornarem-se mais dinmicas, por meio de suas articulaes
com o sistema comercial e financeiro internacional, ampliando a distncia
que as separava da economia paraguaia, caracterizada pela baixa
produtividade e dinamismo, posto que voltada para o pequeno mercado
interno e sem acesso significativo a avanos tecnolgicos. Havia a
realidade do surgimento de armamentos mais eficientes as armas de cano
raiado; canhes com projteis explosivos e de maior alcance; belonaves
a vapor, etc. , aos quais o Imprio e a Argentina, pases martimos,
tinham facilidade de acesso e o Paraguai no, por sua posio geogrfica
e pela falta de recursos financeiros e humanos. Nestas condies, o
pas no poderia repetir o rechao de foras estrangeiras como ocorreu
em 1811, com a expedio de Belgrano, ocasio em que as duas partes
portavam basicamente as mesmas armas: espadas, lanas e barulhentos,
alm dos pouco eficientes mosquetes antigos. Na dcada de 1850, o
aperfeioamento ou surgimento de novas armas (cano raiado; repetio;
navios encouraados, etc.) e de meios de comunicao (telgrafo, navio a
vapor, e ferrovia) tendia a deixar o Paraguai em posio de inferioridade,
pela dificuldade em import-los. Carlos Antonio Lpez se deu conta
dessa situao e procurou modernizar o pas, integrando-o ao comrcio
com a Europa e para l enviando jovens paraguaios para estudarem. Se
bem sucedida, essa abertura para o mundo europeu e, consequentemente,
tambm para os vizinhos, iniciada na dcada de 1850, repercutiria sobre
o Estado paraguaio. Este necessariamente teria de ser reconfigurado, para
adapt-lo nova realidade e atender s necessidades que surgiriam, posto
que no poderia escolher manter-se isolado. E para fazer a abertura sob
relativo controle do poder central, um dos requisitos era no depender do
porto de Buenos Aires e, no Prata, a nica alternativa era o de Montevidu.
O poder central do Imprio estava fragilizado em 1864, pois os liberais
lutavam entre si, o que havia gerado mudanas de Gabinetes, e o clima era
de tenso no Rio de Janeiro, pois casas bancrias haviam quebrado e, no
ano anterior, aps duas dcadas de atritos intermitentes, o Brasil rompera
relaes diplomticas com a Gr-Bretanha devido chamada Questo
Christie. Nessas condies, o governo liberal cedeu, em 1864, presso de
estancieiros gachos que eram contrrios ao governo uruguaio, e interviu
34
FERREIRA: P. 75.

38
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

em favor dos colorados no Uruguai. Tambm era uma forma de equilibrar a


influncia de Buenos Aires junto aos colorados, j que no podia afast-la.35
Em busca de apoio que se opusesse visvel aproximao entre os
governos brasileiro e argentino, ambos apoiando os colorados, o governo
blanco uruguaio se aproximou do Paraguai e de Urquiza. Francisco Solano
Lpez, que sucedera no poder o pai, morto em 1862, foi receptivo, pois alm
de o porto de Montevidu ser uma alternativa ao comrcio exterior paraguaio
dependncia de Buenos Aires, convenceu-se de que o seu pas estava
ameaado pelo Brasil e pela Argentina e que poderia derrotar militarmente
o Imprio, bem como anular o governo Mitre. Contando com superioridade
numrica em relao aos exrcitos desses dois vizinhos, o chefe de Estado
paraguaio acreditava que, em caso de guerra regional, suas tropas seriam
recebidas como libertadoras no interior argentino e a oposio federalista
se levantaria contra Mitre, vencendo-o. J os blancos se uniriam s tropas
paraguaias que chegariam ao Uruguai em seu socorro e venceriam as foras
do Exrcito imperial que invadiram o pas em outubro de 1864.36
Em 23 de dezembro de 1864, foras paraguaias atacaram o Mato
Grosso e, quatro meses depois, em abril de 1865, fizeram o mesmo com
Corrientes. As invases paraguaias levaram constituio, em 1 de maio
de 1865, do Tratado da Trplice Aliana, entre a Argentina, o Brasil e o
Uruguai, governado havia dois meses pelo colorado Venancio Flores.
Desde meados de 1864, o chanceler argentino Rufino de Elizalde e o
Enviado Extraordinrio brasileiro Jos Antonio Saraiva haviam atuado de
forma coordenada para pr fim guerra civil uruguaia mediante a retirada
dos blancos do poder, e tendo por base a hiptese de um agravamento
das tenses platinas, que criaria a necessidade de uma aliana argentino-
-brasileira,37 e que deveria lanar razes profundas, de colaborao, para o
bem dos dois pases e de seus vizinhos.38 No incio de abril de 1865, Jos
Mrmol partiu para o Rio de Janeiro, para assumir a Legao argentina,
com instrues para trabalhar por uma aliana entre os dois pases,
buscando ligar com o Brasil nossos interesses por meio de tratados.39
No foi, porm, o que ocorreu. A longa durao da guerra gerou mal
entendidos e desconfianas mtuas, no Brasil e na Argentina, quanto aos
objetivos do aliado, desgastando a aliana. Ela ficou restrita necessidade

35
DE MARCO, Miguel ngel. Bartolom Mitre; biografia. Buenos Aires: Planeta, 2004, p. 319.
36
Anlise mais aprofundada pode ser vista em DORATIOTO, Francisco. Maldita Guerra; nova histria da Guerra do Paraguai.
1ed So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 71-78.
37
ELIZALDE para SARAIVA, carta particular, Buenos Aires, 11.5.1865. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, Guerra de la Triple Alianza, Caja 1, Folio 4.
38
Idem, carta particular, Buenos Aires, 25.8.1865. Ibidem, Folio 19-20.

ELIZALDE para Jos Maria da Silva PARANHOS, Buenos Aires, 25.2.1866. Id., Folio 30.
39
ELIZALDE para Jos MRMOL, nota confidencial, Buenos Aires, 29.1.1865. Archivo General de la Nacin, VII-2-4-8.

39
FRANCISCO DORATIOTO

imediata, de se vencer a guerra, e nessa funo acabou por se restringir


quando, em 1868, seus crticos ascenderam ao poder nos dois pases. No
Rio de Janeiro, o Partido Conservador voltou a ser governo, enquanto do
lado argentino Domingo Faustino Sarmiento venceu a eleio presidencial.
Terminada a guerra em 1 de maro de 1870, terminava de fato a Aliana,
tanto que um dos vencedores, o Imprio, comps-se com o vencido, o
Paraguai, para evitar que outro vencedor, a Argentina, conseguisse obter
todo o Chaco, como estabelecia o Tratado da Trplice Aliana.40
Com a Guerra do Paraguai terminava o longo, complexo e sangrento
processo de construo e definio dos Estados nacionais na regio. O Estado
autocrtico paraguaio foi destrudo e substitudo por um modelo liberal, que
persistiu at 1936, em uma sociedade sem burguesia e que, em consequncia
da destruio causada pela guerra, carecia de sistema produtor de riquezas
primrias. Desse modo, o Paraguai praticamente no se beneficiou da
elevao dos preos desses produtos nos mercados internacionais, devido
ao aumento da demanda causada pelo crescimento do capitalismo, na
segunda metade do sculo XIX. Na Argentina, o Estado centralizado liberal
anulou o inimigo interno, o federalismo embora em 1876 ainda ocorresse a
rebelio de Lpez Jordn , e isolou-o de seus vnculos externos, no Paraguai
e no Uruguai. Este terminou a guerra com ganhos para o seu comrcio,
decorrente dos gastos feitos pelo Imprio durante o conflito, e seu processo
poltico tornou-se mais estvel. Tambm no havia mais dvidas quanto
manuteno das independncias uruguaia e paraguaia, no caso desta
aps serem assinados os tratado de paz do Paraguai com o Brasil (1872) e
a Argentina (1876). A situao regional tambm pde estabilizar-se porque
o Prata deixou de ser espao econmico e geopoltico vital, permanecendo,
porm, importante para esses dois pases, cujos governos voltaram suas
atenes e energias para a soluo de problemas internos. O Imprio, a
partir da dcada de 1870, teve de cuidar da crise do Estado Monrquico (a
questo do fim da escravido, o dficit pblico crescente e a ascenso do
movimento republicano), enquanto a Argentina voltou-se para a Europa,
consumidora crescente de sua produo agropecuria, e para a ocupao
da Patagnia, para ampliar as terras cultivveis.
O contexto econmico internacional, ao trazer prosperidade
s economias da regio exceo do Paraguai contribuiu para
a composio intra-elites, posto que todos podiam lucrar com esse
momento, indito na histria regional. Se antes guerras e disputas eram
formas de se procurar garantir ou se apropriar de excedentes econmicos,
a partir da dcada de 1870 elas se tornaram empecilho acumulao de
40
DORATIOTO, p. 463-479.

40
A FORMAO DOS ESTADOS NACIONAIS NO CONE SUL

capital. Nesses novos tempos, a paz e a estabilidade poltica tornaram-se


requisitos continuidade do enriquecimento da sociedade e a resposta
a essa necessidade foi a consolidao do Estado oligrquico, liberal. O
contexto internacional, que servira de catalisador para o processo das
independncias platinas, agora contribua para a pacificao das lutas
polticas intra-elites ao permitir a estas ganhos financeiros crescentes.

41
O Brasil e o Integracionismo: do ABC de Rio
Branco Operao Pan-americana

Clodoaldo Bueno

O tringulo ABC e a noo de influncia compartilhada

O baro do Rio Branco durante toda sua gesto (1902-1912) manteve


retrica favorvel s boas relaes com todas as naes do hemisfrio,
mas conhecia os limites da solidariedade sul-americana. Por isso, mesmo
quando se tornou figura de prestgio em toda a regio, teve o cuidado de
nunca deixar aparecer que seu pas tivesse pretenses de liderana. As
suscetibilidades que as naes hispano-americanas exibiam em questes
que envolviam interesses brasileiros, levavam-no a perceber que o Brasil
tinha pouca chance de exercer influncia solitria sobre elas. Dizia, com
realismo, que na vertente sul-americana voltada para o Pacfico a influncia
diplomtica pertencia incontestavelmente ao Chile. Na vertente atlntica,
o Brasil s poderia exercer alguma influncia se ela fosse dividida com a
Argentina. A leitura que fazia da vida internacional dava-lhe a perceber,
sem precisar recorrer a tericos, que liderana no algo que se reivindica,
pois resultado do consentimento e reconhecimento dos liderados.
Rio Branco considerava seu pas diferente dos demais da Amrica
Latina, sua poca palco de interminveis convulses polticas. Os
pronunciamentos e as guerras civis traziam descrdito, vergonha e
desconsiderao para a rea, que, assim, atraa atentados soberania de
suas naes. O Chile seria a nica exceo.41 A maneira mais eficiente de

41
AHI. Carta de Rio Branco ao baro Homem de Mello, 13 set. (1887?).

43
CLODOALDO BUENO

se proteger contra tais atentados seria, segundo ele, garantir a estabilidade


poltica da regio a fim de se fazer encerrar sua era de revolues.
Reconhecia que no era s nos pases vizinhos, que lavra o esprito
revolucionrio, mas tambm no Brasil, desde alguns anos, e na Repblica
Argentina at certo ponto.42
Se por um lado Rio Branco sempre que possvel procurou demonstrar
que a poltica exterior do Brasil no inclua qualquer pretenso de hegemonia,
como no raro lhe era imputado pelas chancelarias hispano-americanas,43
por outro, sua linha geral da poltica exterior em relao Amrica do Sul foi
a busca do equilbrio a fim de se evitar sonhos imperialistas ou projetos de
hegemonia originados no seu prprio espao, o que o convencia a observar
uma poltica de cordial inteligncia com a Argentina e o Chile.44 Em original
de seu prprio punho no ofcio ao ministro plenipotencirio do Brasil em
Buenos Aires, datado de 22 de novembro de 1904, formulou claramente seu
pensamento a respeito e sugeriu a criao, pelos trs principais pases da
Amrica do Sul, de um instrumento legal que levasse a atitudes voltadas
para a paz e a ordem na regio.45 A aproximao das trs maiores repblicas
sul-americanas era, alis, aspirao antiga de Rio Branco, que se manifestara
j nos primeiros anos da sua gesto.46
Na Argentina, o presidente Julio Roca (1880-1886; 1898-1904) foi
tambm defensor da atuao conjunta das trs principais repblicas da
Amrica do Sul, integrantes do ento chamado tringulo ABC. Em 1904,
ele e seu chanceler Jos A. Terry estabeleceram, como uma das condies
para o reconhecimento do novo Estado do Panam, que o ato fosse
conjunto, realizando-se, assim, conforme afirmou Fraga (1994), a primeira
ao concreta do ABC.47
Ao defender a influncia compartilhada, Rio Branco agia sobretudo
com pragmatismo. A amizade entre as trs naes, alm do equilbrio,
impediria intervenes de uma delas em repblica de menor expresso,
bem como deixava o Brasil mais vontade no contexto sub-regional. Em
despacho para Washington, afirmou: (...) a estreita amizade entre o Brasil
e o Chile tem servido para conter as suas [dos argentinos] veleidades
de interveno franca no litgio chileno-peruano, no que tivemos com
a Bolvia e no que ainda temos pendente com o Peru.48 Com efeito, a
aproximao das trs naes adquiria um ar de entente do Sul e provocava
42
AHI. Despacho para Buenos Aires, 22 nov. 1904.
43
AHI. Despacho para Washington, 14 out. 1907.
44
Cf. LINS, 1945, p.613.
45
AHI. Ofcio de Buenos Aires, 22 nov. 1904.
46
AHI. 34.6-I, A-4, G-1, M-74. Veja-se, tambm, CONDURU, 1998, p.96.
47
FRAGA, 1994, p.44.
48
AHI. Despacho reservado para Washington, 31 mar. 1906. (Parte desse despacho foi transcrita por COSTA, 1968, p.249-50).

44
O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

receios, sobretudo nos peruanos, conforme informou o embaixador do


Brasil em Washington, Joaquim Nabuco.49
Em 20 de outubro de 1907, em Santiago, Puga Borne (ministro
das Relaes Exteriores do Chile) e Lorenzo Anadn (representante da
Argentina naquela capital) redigiram um projeto de tratado para regular
as relaes entre os pases do ABC. O esboo feito por ambos, embora
contemplasse a regulamentao da imigrao e a adeso de outros pases,
tinha carter de aliana militar e at previa uma discreta equivalncia
nas foras navais dos trs. O assunto no prosperou, sobretudo em razo
da conjuntura ento existente nas relaes bilaterais Brasil-Argentina,
marcada pela tenso, diferente portanto daquela que se observara ao tempo
do presidente Roca. Rio Branco no via possibilidade de cordialidade
entre Brasil, Chile e Argentina enquanto seu rival na questo das Misses,
Estanislo Zeballos, que teria veleidades de hegemonia e interveno em
negcios alheios, fosse ministro das relaes exteriores.50
O chanceler brasileiro queria examinar o assunto relativo entente
s mais adiante, com tempo e calma e de modo a no prejudicar a
intimidade com o Governo americano, que era grande, e promover o
estreitamento da amizade tambm com o Chile.51
Em 13 de fevereiro de 1909, Rio Branco recebeu a minuta de um
projeto de pacto de cordial inteligncia de Puga Borne, naquele momento ex-
-ministro das Relaes Exteriores, quando de sua passagem pelo Brasil em
direo Europa, a fim de ocupar a representao de seu pas em Paris.52 Rio
Branco formulou outro e o entregou, no dia 21 do mesmo ms, ao referido
diplomata, mas preferiu que a proposta fosse apresentada Argentina pelo
Chile.53 Segundo Conduru (1998), o projeto de Rio Branco preservou no artigo
1 a frmula do projeto Puga Borne ao declarar que havia entre os trs pases
a mais perfeita harmonia e que estes desejavam mant-la e robustec-la,
procurando proceder sempre de acordo entre si em todas as questes que se
relacionem com os interesses e aspiraes comuns e nas que se encaminhem
a assegurar a paz e estimular o progresso da Amrica do Sul.54 Ricupero
(1995) afirma que o foco do acordo estava no seu artigo 1.55 Pelo artigo 2
do projeto, as partes obrigavam-se a submeter a arbitramento os desacordos
de qualquer natureza que ocorrerem entre elas e que no tenham podido
resolver-se por via diplomtica, desde que no envolvessem interesses
49
AHI. Despacho reservado para Washington, 29 dez. 1907 (transcrio do telegrama).
50
Cf. e apud CONDURU, 1998, p. 106-110;77-8.
51
Telegrama para a legao do Brasil em Santiago, 19 jun.1908, apud CONDURU, 1998, p.78.
52
Para mais esclarecimentos sobre o projeto de Puga Borne, veja-se CONDURU, 1998, p.110-2.
53
Cf. CONDURU, 1998, p.75, 84; BANDEIRA, 1973, p. 179; LINS, 1945, v.2, p.770-1.
54
CONDURU, 1998, p. 112. O texto completo do projeto do Tratado do ABC encontra-se em LINS, 1965, p.520-3.
55
RICUPERO, 1995, p.95.

45
CLODOALDO BUENO

vitais, a independncia, a soberania ou a honra dos Estados contratantes.


O artigo 6 previa regras a serem observadas pelos contratantes na hiptese
de desinteligncia grave entre eles que no comportassem recurso a juzo
arbitral. A preocupao de Rio Branco com a ordem e a estabilidade da regio
est refletida no artigo 9 que previa a obrigao de os governos contratantes
impedirem, nos respectivos territrios, que se reunissem e se armassem
imigrados polticos. Os dois artigos seguintes detalhavam ainda mais o
procedimento ao vedarem o comrcio aos insurgentes de pases limtrofes,
alm de outras disposies como o desarmamento de asilados.56
Convm reiterar que no projeto do ABC, na concepo de Rio Branco,
nada constava a respeito de economia e comrcio entre as naes envolvidas, no
inclua equivalncia naval no Cone Sul, a qual veemente descartava, e reafirmava
que a aproximao Argentina-Brasil-Chile no se destinava a contrabalanar
a influncia norte-americana.57 Assim, permite-se concluir que na viso do
chanceler brasileiro, o ABC embutia a ideia de condomnio oligrquico de naes,
em benefcio da paz na Amrica do Sul. J em julho de 1906, por ocasio da III
Conferncia Internacional Americana, realizada no Rio de Janeiro, em rumorosa
entrevista ao correspondente do La Nacin de Buenos Aires, opinara, entre outras
coisas, que se houvesse um acordo entre Argentina, Chile e Brasil, estas, pelo fato
de serem as naes mais fortes e progressistas (...) exerceriam influncia sobre
as demais, evitando as guerras to freqentes em alguns pases. Tinha como
impossvel firmar um acordo entre as 21 repblicas: Pensamos que um acordo
no interesse geral, para ser vivel, s deve ser tentado entre os Estados Unidos
da Amrica, o Mxico, o Brasil, o Chile e a Argentina. O Brasil, particularmente,
s poderia exercer alguma influncia sobre o Uruguai, o Paraguai e a Bolvia,
desde que atuando de acordo com a Argentina e o Chile. Dos demais vizinhos,
em razo da falta de comunicaes, o Brasil estava distante.58
A ideia de que o Brasil, a Argentina e o Chile devessem se apoiar
reciprocamente e que essa eventual entente no assumiria carter antinorte-
-americano, alm do que faria aumentar o prestgio das trs naes e
contribuiria para afastar tentativas imperialistas da Europa, embora
reiterada na documentao de outras figuras de expresso na diplomacia,
como Joaquim Nabuco e J. F. de Assis Brasil, no era unanimidade.59

56
LINS, 1965, p.522-3. Rio Branco em correspondncia de 26 de fevereiro de 1909, dias aps receber a minuta de Puga
Borne, registrou que a ideia de uma possvel e razovel inteligncia poltica entre os trs pases era por ele afagada
h muitos anos, e fato existira sem conveno alguma escrita quando era presidente da Argentina o general Jlio Roca.
(AHI. Despacho reservado para Buenos Aires, 26 fev. 1909 - Rio Branco a Domcio da Gama)
57
RICUPERO (1995, p. 93) interpretou, com propriedade, que o ABC seria uma projeto complementar aliana no escrita
com os Estados Unidos. Veja-se, tambm, CONDURU, 1998, p. 94.
58
La Nacin, Buenos Aires, 26 jul. e 9 ago. 1906; AHI. Despacho para Washington, 10 mar. 1906, apud LINS, 1945, p.757-61.
59
AHI. Carta de Joaquim Nabuco ao Dr. Cardoso. Roma, 20 mar. 1904; Ofcio de Buenos Aires, 19 abr. 1906. (Assis Brasil
a Rio Branco). O escritor Graa Aranha, prximo da cpula da diplomacia brasileira, tinha opinio divergente, pois via o
pacto como utopista e vago. (AHI. 34.6 I, G-1, M-10. Graa Aranha a Rio Branco, alto mar, 6 mar.1909).

46
O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

Passada a turbulncia do perodo em que Zeballos ocupou a


chancelaria argentina, Rio Branco reafirmou a importncia do ABC a
Ramn Crcano, enviado pelo presidente Roque Senz Pea (1910-1914) em
misso particular. Em face da resistncia do governo argentino em firmar
um tratado, em razo, sobretudo, das eventuais desconfianas do Peru e da
repercusso desfavorvel nos Estados Unidos, Rio Branco afirmou:

Pea ao meu eminente amigo Senz Pea que subscreva o A.B.C., e o Brasil
garante que no haver discrdia na Amrica do Sul, nem protestos do
Peru, e que o presidente dos Estados Unidos, Theodore Roosevelt, e seu
ministro Mr. Root convidaro especialmente os presidentes do A.B.C. para
que os acompanhem com a sua presena na prxima inaugurao do Canal
do Panam. A realidade do A.B.C. apareceria assim, como um corpo vivo,
apresentada pelo presidente da grande Repblica do Norte como a mais alta
plataforma que naquele momento se lanar ao mundo.60

Mesmo no se concretizando, a possibilidade dessa eventual


aliana j era motivo de preocupao para as naes menores que tinham
alguma pendncia com algum dos integrantes do ABC.61 Os peruanos,
especialmente, pois conforme informou Nabuco, tinham a questo de
Tacna e Arica com o Chile e a de limites com o Brasil.62
O ABC, ao tempo de Rio Branco, no passou da fase preliminar de
negociaes. Mesmo assim, houve uma tentativa de atuao concertada
entre as trs naes quando da IV Conferncia Internacional Americana,
que se realizou em 1910, em Buenos Aires. O Brasil tomou a iniciativa
de estabelecer secretamente um entendimento prvio com os outros dois
pases em torno de uma frmula de resoluo em apoio da doutrina
Monroe, redigida por Joaquim Nabuco pouco antes de sua morte. A
reao que o vazamento do assunto provocou nos representantes das
demais naes americanas levou o Brasil e a Argentina, apoiados pelos
Estados Unidos, a desistirem de submeter a debate a resoluo na citada
conferncia.63 O New York Herald, de 4 de setembro de 1910, publicou
matria de seu correspondente em Buenos Aires, na qual atribuiu ao
dos delegados chilenos o fracasso da ampliao da doutrina Monroe que

60
Apud LINS, 1965, p.461-2. Veja-se, tambm, FRAGA, 1994, p.59-60.
61
AHI. Ofcio confidencial de Francisco Xavier da Cunha a Rio Branco. Montevidu, 20 dez. 1907.
62
AHI. Despacho para Washington, 29 dez. 1907.
63
Cf. BURNS, 1966, p.154-155. A proposta de resoluo estava redigida da seguinte forma: O largo passado decorrido
desde a declarao da Doutrina de Monroe habilita-nos a reconhecer nela um fator permanente de paz no continente
americano. Por isso, festejando os primeiros esforos para a sua independncia, a Amrica Latina envia grande irm
do norte a expresso de seu reconhecimento por aquela nobre e desinteressada iniciativa de to grande benefcio para
o mundo. Vejam-se, tambm, GANZERT, 1942, p.447-8; CALGERAS, 1987, p.398.

47
CLODOALDO BUENO

iria ser proposta pela representao brasileira.64 A ideia do ABC, todavia,


iria reaparecer mais adiante, na gesto Lauro Mller, mas em outra
conjuntura das relaes hemisfricas.

Ator fugaz

A ideia de condomnio oligrquico de naes, tendo como plos os


Estados Unidos no norte e os pases do ABC no sul, ganhou concretude na
tentativa de mediao da qual se originaram as conferncias de Niagara
Falls, Canad (18 de maio a 01 de julho de 1914), destinadas a solucionar
a crise nas relaes entre o Mxico e os Estados Unidos, efeito colateral
do processo revolucionrio iniciado quatro anos antes por Francisco
I. Madero. As conferncias deram visibilidade s naes mediadoras
e tambm contriburam para o estreitamento da amizade entre os dois
maiores pases do hemisfrio em razo da atuao do embaixador
brasileiro Cardoso de Oliveira na cidade do Mxico, quando ficou a cargo
dos interesses norte-americanos em decorrncia da ruptura de relaes
entre aqueles dois pases poca da presidncia do usurpador Huerta,
assassino do presidente Madero e de seu vice Pino Surez. O embaixador
brasileiro em Washington Domcio da Gama participou das conferncias
de Niagara Falls. Alm do agradecimento formal, resoluo conjunta do
congresso norte-americano autorizou seu presidente a referend-la com o
oferecimento de medalha de ouro aos embaixadores do ABC. Bem acolhidas
internacionalmente, citadas conferncias contriburam, tambm, para o
estreitamento dos laos entre os mediadores e os Estados Unidos. Foram
nesse sentido que chegaram ao Rio de Janeiro as informaes enviadas
pela legao do Brasil em Buenos Aires. Para o El Dirio de Buenos Aires,
o ABC era uma entente cordiale. Quando da assinatura do protocolo, ao
trmino das conferncias de Niagara Falls, os jornais da mesma capital
foram unnimes, segundo a legao brasileira, no elogio ao conjunta e
pacificadora do ABC.65
Quando da aproximao da programada V Conferncia Pan-
-americana, prevista para se reunir em 1915 em Santiago, a chancelaria
chilena convidou o ministro argentino das relaes exteriores Murature para
64
Cf. Ofcio de Washington, 4 set. 1910 (R. de Lima e Silva a Rio Branco); Chilians killed pan-monroism, New York Herald,
4 set. 1910 (recorte anexo ao ofcio).
65
AHI. Ofcios de Washington de 28 ago. 1913 (E. L. Chermont a Mller); 16 set. 1915 (Domcio a Mller); Ofcio de Buenos
Aires, 2 jan. 1914 (Alves a Mller). A entente ocorria entre las naciones mas indicadas para uniformar sus energias y
ponderacin en favor de la paz, y la estabilidade de esta parte del mundo. (La mediacin del A.B.C.. El Diario, 14 maio
1914). Veja-se, tambm, Asuntos mejicanos. La mediacion amistosa, La Nacin, Buenos Aires, 8 maio 1914. AHI. Ofcio
de Buenos Aires, 2 jul. 1914. (Os recortes de jornais anexados ao ofcio confirmam a informao do diplomata).

48
O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

que comparecesse pessoalmente. Jos de Paula Rodrigues Alves, naquele


momento a cargo da legao brasileira em Buenos Aires, ao informar
seu superior a respeito registrou que (...) a entente entre as trs grandes
Repblicas Sul-americanas um fato. E hoje, mais do que nunca, est bem
patente que as verdadeiras alianas no so as que se baseiam na letra dos
tratados, mas as inspiradas por poltica sincera de aproximao (...).66
O chanceler brasileiro e o Secretrio de Estado norte-americano
Bryan seriam, tambm, convidados, o que permitia a Alves falar em
entente, retratando o ambiente que o envolvia em Buenos Aires. Com
efeito, o La Maana, na mesma ocasio, referindo-se mediao na
crise das relaes mexicano-norte-americanas, observou que (...) o
Brasil, Chile e a Argentina encontraram a forma para desenvolver uma
ao diplomtica eficaz, influindo de um modo categrico nos assuntos
internacionais. No que se referia aos Estados Unidos, dizia que estes
compreenderam, afortunadamente, que j no fcil prescindir das
potncias sul-americanas, e este novo fato , precisamente, o que garante a
aplicao leal da doutrina de Monroe, em toda sua amplitude e de acordo
com seu esprito primitivo (...).67
Passado o pior da crise nas relaes Estados Unidos-Mxico, o
agrupamento do ABC permanecia, na mente de muitos, at na Europa,68
como um novo ator no contexto internacional e, nessa condio, deveria
cuidar de seus prprios interesses na nova conjuntura criada pela
conflagrao mundial que se iniciava. Nessa linha, o La Razn pedia uma
atuao conjunta para a defesa de interesses vitais dos integrantes do
ABC, afetados pela guerra.69

Os tratados pacifistas e o ABC de 1915

Os tratados pacifistas foram uma reao exacerbao da crise da


era dos imprios na primeira dcada do sculo XX. Assinaram-se tratados
e formaram-se ligas com objetivos ofensivos e defensivos, bem como
pactos destinados a evitar rupturas da paz por meio do apaziguamento e
propostas de criao de mecanismos para soluo de controvrsias.
66
AHI. Ofcio de Buenos Aires, 21 set. 1914 (Alves a Mller).
67
Poltica americana, La Maana, Buenos Aires, 18 set. 1914. (A traduo sempre nossa).
68
Em artigo publicado no Figaro de Paris, em 7 de agosto de 1914, Gabriel Hanotaux, em face das violaes das leis de
guerra e dos tratados por parte da Alemanha, pediu abertura de inqurito no qual tomassem parte, especialmente, os
presidentes das Repblicas do A.B.C., pois de todos os pases signatrios dos pactos de Haia, as repblicas da Amrica
do Sul e do Norte eram as que se mostravam mais firmes e exigentes no que dizia respeito a regulamentos para a
humanizao da guerra. (Cf. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 8 ago. 1914, p.1).
69
AHI. Ofcio de Buenos Aires, 5 nov. 1914 (Alves a Mller); Accin diplomtica, La Razn, Buenos Aires, 3 nov. 1914;
El A.B.C. Propsitos de accin conjunta, La Razn, 4 nov. 1914.

49
CLODOALDO BUENO

Em 24 de julho de 1914 Domcio de Gama, embaixador do Brasil


em Washington, e William Jennings Bryan, Secretrio de Estado norte-
-americano, firmaram um tratado pacifista que previa soluo amigvel de
dificuldades que pudessem surgir entre seus dois pases. O ato fazia parte
da srie de acordos bilaterais do gnero, propostos e assinados pelo governo
norte-americano com diversos pases. O firmado com o Brasil era o vigsimo
e estabelecia que as eventuais dificuldades no abrangidas pela Conveno
de Arbitramento de 23 de janeiro de 1909, seriam submetidas a uma comisso
permanente de investigao, na hiptese de no se conseguir acordo diplomtico
direto. Os pases signatrios comprometiam-se, ainda, numa eventualidade,
a no recorrer guerra enquanto a citada comisso no apresentasse seus
resultados. Ficavam, todavia, excludas as questes de carter jurdico que
afetassem os interesses vitais, a independncia, ou a honra de qualquer dos
dois Estados contratantes, ou [que pusessem] em causa interesses de terceiro.70
A visita que Lauro Mller, sucessor de Rio Branco no Ministrio
das Relaes Exteriores, fez Argentina em 1915 seguiu na esteira da
ento recente mediao do ABC na crise das relaes Estados Unidos-
-Mxico71 e assinala um momento de extrema cordialidade entre as duas
principais naes atlnticas do Cone Sul. Em 25 de maio, em Buenos Aires, o
chanceler brasileiro, juntamente com seus colegas Jos Luis Murature e Alejandro
Lyra, respectivamente, da Argentina e do Chile, assinaram um Tratado
Pacifista, designado tambm por Tratado do ABC, destinado a solucionar
amigavelmente eventuais questes que surgissem entre os pases signatrios,
no contempladas pelos arbitramentos previstos em tratados anteriores. Tal
como o disposto no tratado norte-americano, as controvrsias que no fossem
resolvidas por arbitragem ou pela via diplomtica direta seriam submetidas
a uma comisso permanente, integrada por um delegado de cada pas. No
deveria haver hostilidade enquanto a citada comisso no apresentasse seu
parecer ou enquanto no decorresse um ano da sua formao.72 A diferena
em relao aos tratados pacifistas dos EUA que o ABC seria tripartite. Como
afirmou Ferrari (1981), a matria do tratado era modesta e seu propsito era
congelar os conflitos por um ano e meio, pois o prazo para a apresentao do
parecer podia ser prorrogado por mais seis meses.73
O Tratado do ABC de 1915, conforme consta no relatrio ministerial
brasileiro, no apresentou nada de especial em relao ao tratado pacifista

70
MRE. Relatrio, 1914/15, v.I, p.37, 140-4.
71
BURNS, 1977, p.394.
72
MRE. Relatrio, 1914/15, v. I, p.144-9.
73
FERRARI (1981, p.69-70) afirma que o tratado no estabeleceu o arbitramento, nem a conciliao, mas s uma investigao
e um informe, depois do que as partes recobram sua liberdade de ao. Montevidu seria o local da sede da Comisso
Permanente.

50
O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

que o Brasil firmara com os Estados Unidos. Conduru (1998) acentuou


que o tratado de 1915 era menor que as propostas do ABC de 1907-1909 e
complementar aos tratados de arbitramento j assinados bilateralmente.
O ato de 1915 foi, portanto, distinto daquelas propostas, at porque no
tinha alcance regional e no se previa aliana militar, equivalncia naval
ou (como propusera Rio Branco) cooperao anti-insurrecional.74
Embora haja certa continuidade de ideias com as manifestaes
de Rio Branco e Senz Pea, as naes do Cone Sul, com o tratado de
1915, seguiram o modismo de ento, que era o de mostrar disposio para
a paz, ficando margem do conflito mundial iniciado no ano anterior.
Alm do mais, o Brasil no tinha qualquer questo pendente, de difcil
encaminhamento, com os outros dois signatrios.
A ideia inicial de Mller era firmar um tratado de amizade perptua
com a Argentina. Seu colega Murature, todavia, acolheu a proposta no
sentido de enquadr-la nos termos dos atos semelhantes j firmados pelos
Estados Unidos.75 Na mensagem em que o presidente Victorino de la
Plaza e Jos Luis Murature encaminharam o tratado ao Congresso para a
apreciao, informavam que o convnio era anlogo a los tratados llamados
pacifistas que los Estados Unidos celebraram con la mayor parte de los gobiernos
sudamericanos, inclusive el nuestro (...).76
A concepo que o governo argentino tinha do tratado do ABC
de iniciativa brasileira foi vista pelo representante da Frana em Buenos
Aires como simples cortesia internacional.77 Tal constatao no era difcil
de se fazer, pois o governo argentino aproximava-se do ABC, mas no
abandonava sua poltica de armamentos, conforme notou o jornal portenho
La Maana.78 A Cmara dos Deputados brasileira aprovou o tratado de
25 de maio, o mesmo fazendo o Senado em 3 de novembro de 1915. O
presidente da Repblica sancionou-o em 12 do mesmo ms. O tratado foi
tambm aprovado pelo Senado chileno. Na Argentina, o Senado aprovou-o
por unanimidade aps o discurso do relator, Joaquim Gonzles.79 No
o foi, todavia, na Cmara dos Deputados, onde seus opositores no
encontraram razo para no estend-lo s demais repblicas, alm de
terem vislumbrado intenes hegemnicas e intervencionistas. Drago e
Zeballos foram os destaques da oposio.80

74
CONDURU, 1998, p.122.
75
AHI. Ofcio confidencial de Buenos Aires, 23 dez. 1914 (Alves a Mller).
76
Argentina. Dirio de Sesiones de la Cmara de Senadores de la Nacin, 15 jun. 1915, anexo ao ofcio reservado de Buenos
Aires, 24 jun. 1915 (AHI - Souza Dantas a Mller)
77
AMAE. Do ministro da Frana na Argentina a Briand. Correspondncia. Buenos Aires, 19 nov. 1916.
78
La razn del A.B.C., La Maana, Buenos Aires, 24 ago. 1915.
79
AHI. Ofcios de Buenos Aires, 25 set., 20 nov. e 6 dez. 1915.
80
RUIZ MORENO, 1961, p.87-88; FRAGA, 1994, p.67; La Razn, 26 out. 1916, El Tratado del A.B.C.

51
CLODOALDO BUENO

Na Argentina havia ainda a interpretao de que o tratado do ABC


limitaria a direo de sua poltica exterior, pois seria obrigada a marchar a
reboque do Brasil e do Chile.81 Luis P. Tamini j em 1912 enxergara desta
forma o acercamento do ABC.82 Com a chegada dos radicais ao poder,
o tratado foi definitivamente descartado em Buenos Aires.83 Em maro
de 1917, La Gaceta de Buenos Aires registrava o esfriamento na ativa
fraternidade propiciada pela gesto anterior do doutor Plaza.84
Na interpretao de Heitor Lyra (1922) o ABC teria sido um fracasso
da diplomacia brasileira em razo da sua inoportunidade e inabilidade no
seu encaminhamento e, por isso, acolhido negativamente no Continente,
sobretudo nos pases bolivarianos que se sentiam colocados em segundo
plano. A iniciativa de Lauro Mller recebeu, tambm, crtica interna.
O deputado federal Dunshee de Abranches estudioso das relaes
internacionais e ex-colaborador de Rio Branco criticou na Cmara, na
sesso de 6 de outubro de 1915, a iniciativa do ministro Lauro Mller, com
o argumento, entre outros, de que o tratado seria desnecessrio.85 Pandi
Calgeras, em 1918, classificou o tratado como desastre, porque em
poltica internacional, ato intil ato perigoso, pois no solve problema
algum e, por suas declaraes, pode ser invocado em circunstncias
outras, que no haviam sido previstas. J havia trs pactos bilaterais entre
Argentina, Brasil e Chile sobre arbitramento. Assim, indagava por que
substituir uma eventual discusso entre dois contratantes por outra de trs,
o que levaria a um agrupamento de dois contra um. Alm disso, sendo
um pacto de amizade perptua, firmando princpios de fraternidade
continental, no tinha como evitar a adeso de outras potncias sul-
-americanas, e perguntava: Sendo o Chile um dos signatrios, que atitude
[seria] a do ABC se o Peru e a Bolvia aderissem e, por iniciativa brasileira
(j que tivemos o caso) reviverem a palpitante questo de Tacna e Arica,
a Alscia-Lorena de nosso Continente? Adormecida, hoje, ter vindo
despert-la a desasada gesto do Itamaraty. A concluso de Calgeras
foi enftica: Resultado: de simptico a todas as repblicas do Pacfico, o
Brasil se tornou a ameaa paz da Amrica.86

81
Cf. La Nacin, 18 nov. 1916, El tratado del ABC.
82
Cf. ETCHEPAREBORDA, 1978, p.124. Este autor informa que Tamini era um expoente da ideologia imperialista argentina.
Escreveu artigos na revista de Zeballos. (p.123). Segundo o mesmo autor, Tamini representa el ABC incipiente con la
sigla a.B.C., ya que su existencia nos impondra el condominio de las aguas limtrofes y el arbitraje obligatorio en los
problemas de nuestro inters. (Id., p.124). Carlos Bec. futuro chanceler de Yrigoyen, era, tambm, crtico do tratado.
(Cf. OTERO, 1998-99, p.116).
83
FERRARI, 1981, p.70.
84
El A.B.C. ha quedado ya maltrecho, y solo una inmienda seria del presidente puede hacerle nuevamente dar tonalidad y
con l a la opinin sudamericana en el mundo (El ABC, La Gaceta, 14 mar. 1917).
85
Cf. CONDURU, 1998, p.71-3; OTERO, 1998-99, p.117-8, 122-3.
86
CALGERAS, 1987, p.502.

52
O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

Lauro Mller, se foi sincero em suas palavras ditas bordo


do Gelria quando regressava do Prata, tal como reproduzidas pelo La
Razn, via o Tratado do ABC com uma dimenso irreal, pois esperava
que o mesmo, apesar da indiferena de alguns polticos, tivesse uma
repercusso de transcendental importncia para a poltica internacional,
com o consequente aumento do peso dos pases sul-americanos no cenrio
internacional: antes (...) considerados como parte inativa na poltica de
alm mar, tero agora um voto firme que ser necessrio considerar e
apreciar. (...).87
Cumpre reforar que o Tratado de 1915 nada tinha de resistncia
penetrao poltica e econmica dos Estados Unidos ou mesmo da
Europa.88 A aliana informal do ABC no fora acolhida com hostilidade
pelos Estados Unidos, que estariam mudando sua forma de tutela sobre
os vizinhos do sul. A Primeira Guerra levou a uma crise total da ordem
internacional na qual se inseria o ABC que, em consequncia, desapareceu
sem encontrar condies para ressurgir no entre-guerras.89 No comeo
de 1923 seu colapso foi definitivo, pois a chancelaria argentina recusou
a proposta brasileira de uma reunio prvia dos trs em Valparaso,
para tratar do relativo aos armamentos navais, antes da realizao da V
Conferncia Pan-americana de Santiago.90 A Grande Guerra interrompeu
a sequncia das conferncias internacionais americanas, o que contribuiu
para o arrefecimento da solidariedade hemisfrica na dcada de 1920,
notada na VI Conferncia Internacional Americana (Havana, 1928), quando
ficou ntida a ciso EUA-Amrica Latina. Na conjuntura imediatamente
anterior Segunda Guerra os Estados Unidos voltaram-se, novamente,
para a Amrica Latina praticando uma poltica de aproximao,
liderada pelo presidente Franklin D. Roosevelt que a designou de boa
vizinhana. No Brasil, a partir de outubro de 1930 iniciou-se o perodo
Vargas, no qual se prestigiou o pan-americanismo, visvel na questo de
Letcia e na mediao, juntamente com a Argentina, da Guerra do Chaco.
Na ordem mundial do segundo ps-guerra, foi previsto na carta da ONU
a criao de organismos regionais. Assim, em 1947, foi assinado em
87
Tais palavras foram ditas por Mller em conversa com Luis Goruert (filho). (El canciller brasileo General Mller a
bordo del Gelria, La Razn, Buenos Aires, 9 jun. 1915).
88
SMITH, 1991, p.80. LEUCHARS, 1983, informa que o rascunho preliminar do tratado do ABC, elaborado por Irarrazvel
(representante do Chile no Rio de Janeiro) e Mller, fora submetido apreciao dos Estados Unidos. Estes adotaram
um atitude de desencorajamento em face da articulao do ABC, sem serem enfticos. De fato, no acreditavam na
possibilidade de consolidao de uma aliana. (Cf. p.59-60). RAPOPORT & MADRID (1998, p.250), apoiados em BEZ,
Beatriz R. S. de, (El A.B.C. como entidad poltica: um intento de aproximacin entre la Argentina, Brasil y Chile a princpios
del siglo, Ciclos. Ao II, v. II, n2, 1992, p.182-183) interpretam que a proposta do ABC fora na realidade estimulada
pelos Estados Unidos como complemento de sua poltica pan-americana no Cone Sul, regio vinculada Europa por
slidas relaes econmicas, financeiras e culturais.
89
Cf. DONGHI, 1972, p. 292-3.
90
Cf. FERRARI, 1981, p.70.

53
CLODOALDO BUENO

Petrpolis o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), que


previa mecanismos de manuteno da paz e da segurana hemisfrica.
A Organizao dos Estados Americanos (OEA), criada em 1948 pela IX
Conferncia Internacional Americana, realizada em Bogot, a sucessora
da Unio Pan-americana criada em 1890 e responsvel pelas conferncias
que se lhe seguiram. Com o TIAR e a OEA, o regionalismo hemisfrico
integrou-se ordem mundial do segundo ps-guerra.

O ABC ao tempo de Vargas e Pern

Ao trmino da Segunda Guerra (maio de 1945), da qual o Brasil


participou ao lado dos Aliados, seguiu-se a deposio de Vargas em
outubro. Redemocratizado o pas, o marechal Eurico Gaspar Dutra foi
eleito pelo voto direto em dois de dezembro e tomou posse em janeiro do
ano seguinte. O novo presidente manteve a poltica externa centrada na
proximidade aos Estados Unidos em sequncia ao alinhamento havido
durante a guerra. No plano interno administrou a economia e finanas
nacionais segundo princpios liberais. Nas vertentes interna e externa
assumiu, portanto, trajetria diversa daquela da Argentina que nas
mos de Juan Domingo Pern rumava para o nacionalismo populista
e afastamento dos Estados Unidos, fatores que punham o Brasil em
guarda e refratrio a qualquer projeto internacional de aproximao
tipo ABC. O retorno de Vargas ao poder em 1951 alterou esse quadro,
havendo at retorno no que se refere s dubiedades prprias de seu estilo
de governar. frente do Ministrio das Relaes Exteriores alou Joo
Neves da Fontoura, defensor da proximidade com os EUA e contrrio
aproximao com a repblica do Prata naqueles termos; na embaixada em
Buenos Aires reps Joo Batista Lusardo, gacho, antigo companheiro,
adepto do pacto do ABC e amigo de Juan Domingo Pern, que ansiava
pela unio das trs principais naes do sul do hemisfrio. Internamente,
os contrrios aproximao denunciavam que por trs do pretendido
pacto, Pern alimentasse propsitos expansionistas sobre o segmento
sul do continente. Isto porque diante dos blocos de poder antagnicos
liderados pelos EUA e Unio Sovitica, Pern propunha uma terceira
posio - a Amrica do Sul liderada pelas naes que compunham
o ABC.91 A oposio liberal e a imprensa denunciaram o perigo da
instalao de uma repblica sindicalista ao ver seu primeiro mandatrio
aproximar-se de Pern. Aps um perodo de hesitao permeada pelo
91
BANDEIRA, 1987, p.25.

54
O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

embate interno, informa-nos Muniz Bandeira que Vargas contatou Pern


reservadamente em 1953, usando um intermedirio, para indagar sobre
sua disposio de formar o ABC. Aps dar resposta positiva, o presidente
argentino ficou aguardando manifestao de Vargas, que, todavia, no
deu sequncia ao assunto, provavelmente em razo da crise interna e das
foras contrrias que se desencadeariam porque o lder justicialista tinha
imagem de ditador fascista. A demora levou este, em conferncia secreta
na Escola Nacional de Guerra, a acusar Vargas de fraqueza e opinar que
o Itamaraty punha obstculos unio dos dois pases. O texto vazou e
no Rio de Janeiro chegou s mos do oposicionista Carlos Lacerda que
o publicou (Tribuna da Imprensa), transformando o assunto em escndalo
poltico. Vargas foi acusado de traidor da ptria.92 Nessa altura, o governo
Vargas j perdia sustentao e caminhava para seus estertores. Meses
depois, Vargas suicidou-se (24/8/1954) em meio a uma crise poltica
na qual se entrecruzaram componentes externos e internos, sobretudo
corrupo. Pern foi derrubado do poder no muito tempo depois
(21/9/55).93 Preferiu o caminho do exlio. Antes disso, j estavam mortas
as possibilidades de um pacto tipo ABC.94

A Operao Pan-americana

As relaes do Brasil com a Amrica Latina voltaram a ganhar


nfase na gesto de Juscelino Kubitschek de Oliveira (1955-1960) com o
lanamento da Operao Pan-americana (OPA) em 1958 como proposta
de cooperao internacional de mbito hemisfrico com vistas a banir
da Amrica Latina a misria e o subdesenvolvimento, vistos como
portas de entrada para ideologias antidemocrticas. A apresentao
da OPA aproveitava o momento de recrudescimento do anti norte-
-americanismo que criava dificuldades nas relaes dos Estados Unidos
com as naes do sul hemisfrico que no receberam os benefcios da
cooperao econmica prestada por aqueles a outras reas do mundo. O
presidente brasileiro pediu ao presidente norte-americano Eisenhower
que o pan-americanismo poltico tivesse traduo econmica, pois seria
a maneira mais eficiente de o hemisfrio se opor ameaa materialista
e antidemocrtica do bloco sovitico. Juscelino referia-se no apenas ao
Brasil, mas Amrica Latina na defesa do reforo da democracia, pois esta

92
Id., p. 30-31.
93
BANDEIRA, 1987, p. 31-32.
94
CAVLAK, 2008, p. 56 e segtes., 65, 169, 171, 176, 182, 195, 201; HIRST, 1996, p.221-225.

55
CLODOALDO BUENO

seria incompatvel com a misria.95 Para ele a OPA no era um simples


programa, mas toda uma poltica ajustada s novas modalidades da
crise mundial, num momento crtico para o Ocidente. A proposta pedia
estudos sobre a aplicao de capitais em reas atrasadas do continente,
aumento do crdito das entidades internacionais, fortalecimento da
economia interna, disciplina no mercado de produtos de base, formao
de mercados regionais, ampliao e diversificao da assistncia tcnica, e
a necessidade de capitais pblicos para setores bsicos e infraestrutura.96
Apesar da m vontade do Secretrio de Estado John Foster Dulles, que
achou a ideia inoportuna, o governo norte-americano no teve como
fugir de sua discusso em razo da repercusso internacional que o
assunto adquiriu.97 A OPA, apesar de bem acolhida pela Organizao
dos Estados Americanos (OEA), que constituiu uma comisso especial de
representantes dos seus vinte um membros (Comit dos 21) incumbida
de lhe dar execuo, apresentou poucos resultados prticos. A criao
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) apontada como o
nico resultado concreto, at porque foi ao encontro de uma aspirao
antiga na rea.98
Ainda no referente cooperao econmica cabe meno, pelas
expectativas que gerou, a assinatura em 28 de fevereiro de 1960 (para
vigorar a partir de 1 de julho de 1961) do Tratado de Montevidu, que
criou a Associao Latino-americana de Livre Comrcio (Alalc), pelo Brasil,
Argentina, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. O objetivo era estabilizar e
ampliar as trocas comerciais, desenvolver novas atividades, aumentar a
produo e substituir importaes de pases no membros. A cada Estado
membro ficava reservada a liberdade de dispensar aos produtos vindos
de pases no signatrios o tratamento tarifrio que julgasse adequado s
suas convenincias. Considera-se tambm, a Aliana para o Progresso do
presidente John Kennedy como uma resposta tardia, na esteira da crise
cubana, idia lanada pela OPA.99

95
LEITE FILHO, 1959, p. 47-48; SILVA, Artigos e entrevistas sobre ..., p.5-11, 33-36; BANDEIRA,1973, p.378, 381-382;
SILVA, 1992; VIDIGAL, 2001, p. 92-94; Conferncia de Juscelino Kubitschek de Oliveira na PUC do Rio de Janeiro em 29
out. 1958 e discurso, RBPI, 5:137-144; 6-116-123, 1959.
96
SILVA, Artigos e entrevistas sobre ..., p.13-16; Conferncia de Juscelino Kubitschek de Oliveira na Escola Superior de
Guerra, RBPI, 5:144-151, mar. 1959, p.146, 150. Mensagem; Conferncia, RBPI, 6, 1959.
97
Cf. SETTE, 1996, p. 251.
98
Organizao dos Estados Americanos comisso especial dos 21, RBPI, 5:93-96, mar. 1959; MALAN, 1984, p.88; LEITE,
1959, p.26-43; SETTE, 1996, p. 251; Mensagem, RBPI, 10:109; Banco Interamericano de Desenvolvimento, RBPI,
12:167-168, dez. 1960. Para apreciaes crticas sobre a OPA feitas poca, veja-se VIZENTINI, 1996, p. 237.
99
Relatrio, 1961, p.29; RBPI, 10:109-111, 143-159; BANDEIRA, 1987, p.35; MONETA, 1973, p.121-123; MENEZES, 1961,
p.70; LAFER & PEA, 1973, p. 115; LAFER, 1982, p. 179-180. Sobre a relao OPA-Aliana para o Progresso, veja-se
PECEQUILO, 2005, p.226-227.

56
O BRASIL E O INTEGRACIONISMO: DO ABC DE RIO BRANCO OPERAO PAN-AMERICANA

Concluses

O integracionismo brasileiro ao longo do perodo examinado


foi mais retrico do que marcado por aes concretas. Quando foi
alm disto no ultrapassou o padro da cordial inteligncia para no
amarrar o pas a compromissos. Mesmo quando esses existiram, foram
firmados multilateralmente e caram na irrelevncia, como ocorreu
com a Alalc e Aladi.
Esta observao refora o fato de ao longo de nossa histria as
conversaes sobre integrao sempre comearem pela Argentina, vista
no apenas como parceira preferencial, mas tambm pela cincia de sua
presena e influncia entre os pases de fala espanhola, levando nossas
autoridades, de Rio Branco a Jnio Quadros a perceber que nossas
tentativas de aglutinao e influncia no segmento sul do hemisfrio
seriam ineficientes se no contassem com a influncia compartilhada com
o vizinho do Prata. A idia de compartilhamento na vertente atlntica
da Amrica do Sul esteve presente nas concepes de Rio Branco e em
negociadores posteriores a ele.
Outra concluso que emerge a partir dos fatos a confirmao da fora
do peso do momento histrico mundial. As propostas de integrao pan-
-americana da virada do sculo XIX para o XX inspiravam-se nos
processos de unidade nacional (na Alemanha comeou pela unio
aduaneira, o Zollverein) e em propostas centradas na etnia (pan-eslavismo,
pan-germanismo), que mal disfaravam pretenses imperialistas. Na
Amrica o pan-americanismo inspirava-se no passado colonial comum
s naes do hemisfrio. De qualquer forma, um panismo a mais
no deixava de criar apreenso. O ABC de Rio Branco, conforme ele
mesmo constatou, acabou defasado: o momento era de rivalidade naval,
rearmamento, acordos secretos, falta de integrao fsica entre os povos.
Mais tarde, o ultranacionalismo presente nas duas guerras mundiais,
incluindo-se o entre-guerras e suas variantes totalitrias inviabilizavam
o integracionismo sincero, pois acobertavam projetos de expanso. O
ABC de Vargas e Pern tambm estava defasado, sobretudo porque o
lder do justicialismo estava em descompasso com seu prprio tempo,
pois, em plena era de redemocratizao e do Plano Marshall de ajuda
econmica para conter o comunismo, ele utilizava-se de mtodos e estilo
de ditadores populistas derrotados. Vargas no percebeu os riscos ao
aproximar-se do regime ento vigente no Prata. Pern que o ajudara
financeiramente na eleio, ironicamente, com suas falas e indiscries,
acabou contribuindo para sua queda.

57
CLODOALDO BUENO

Cumpre ainda registrar que a partir da gesto de Kubitschek o


integracionismo brasileiro reforou a nfase no desenvolvimento ao pedir
traduo econmica para a solidariedade poltica. Esse foi o sentido da
OPA, sincronizada com o esprito do tempo.

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62
A Integrao Sul-Americana como um Projeto
Brasileiro: de Uruguaiana s Malvinas

Carlos Eduardo Vidigal

Introduo

A moderna integrao da Amrica Latina tem sua origem na


dcada de 1950, conformada, em primeiro lugar, por necessidades
econmicas enfrentadas pelas maiores economias da regio e, em
segundo, pelos diversos reveses sofridos por seus governantes na busca
de apoio norte-americano ao desenvolvimento. Um dos esforos mais
sistemticos resultou na criao da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (Cepal), em 1949, vinculada s Naes Unidas, com a funo de
promover estudos e de auxiliar os governos na elaborao de projetos
de desenvolvimento. A Organizao dos Estados Americanos (OEA),
criada em 1948 e que deveria cumprir na esfera poltica o que o Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) deveria fazer na rea
da defesa, no conseguia ou no pretendia dar respostas altura das
demandas dos pases latino-americanos.
A partir de 1947, os Estados Unidos colocaram a segurana militar
e policial acima de qualquer outra preocupao em relao aos pases
subdesenvolvidos sob sua hegemonia. Um dos elementos dessa estratgia
era a poltica de sinal verde para os setores autoritrios conservadores,
aliada ttica de considerar comunistas todos os movimentos populares
que lutavam por mudanas sociais. Nesse contexto, tiveram fim governos
democrticos na Venezuela e no Peru (1948), em Cuba (1952) e na
Guatemala (1954). A experincia reformista na Guatemala, liderada pelo

63
CARLOS EDUARDO VIDIGAL

militar nacionalista Jacobo Arbens, foi combatida pelos Estados Unidos,


que, alegando a penetrao comunista no pas, conseguiu o aval da OEA
X Conferncia Interamericana (1954) , incluindo o voto brasileiro, para
depor o governo Arbens.
Foi nesse contexto de dificuldades em relao obteno de
emprstimos externos leia-se norte-americanos e de poucos resultados
na cooperao tcnica para o desenvolvimento que Juscelino Kubitschek
lanou, em 1958, a Operao Pan-Americana (OPA). A iniciativa de
JK valia-se do argumento de que a Amrica Latina, necessitava de um
Plano Marshall como meio de superao do subdesenvolvimento,
compreendido como a melhor maneira de conter o comunismo na regio.
Consistiu em uma tentativa de multilateralizao do pan-americanismo,
que permitiria uma ampla coordenao dos pases americanos em favor
do desenvolvimento. Aos EUA caberiam o financiamento dos projetos
nacionais de desenvolvimento e a transferncia de tecnologia. Essa
discrepncia entre o proposto por JK e os interesses de Washington
explica, em grande medida, as dificuldades enfrentadas pela OPA.
No mesmo ano de 1958, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros
(ISEB), criado no governo Caf Filho, mas que se transformaria em suporte
ideolgico do desenvolvimentismo dos anos JK, publicou o livro O nacionalismo
na atualidade brasileira, de Hlio Jaguaribe. Profundo conhecedor do debate
travado na Amrica Latina em torno do tema do desenvolvimento, Jaguaribe
considerava que o Itamaraty no conseguira se adaptar nova conjuntura
surgida ao final da Segunda Grande Guerra. No acompanhara, por exemplo,
a tomada de conscincia da sociedade brasileira da relao existente entre o
desenvolvimento econmico e social do pas e sua poltica exterior.
As trs diretrizes principais da poltica exterior brasileira desde a
guerra tinham sido, na viso de Jaguaribe, a colaborao com os Estados
Unidos, o combate ao colonialismo e o estreitamento dos vnculos com
os pases latino-americanos, particularmente com os sul-americanos.
A colaborao com os EUA no traduzia uma poltica eficiente e no
encontrava, internamente, os suportes necessrios; o anticolonialismo
no apresentava nenhuma articulao com os pases que sustentavam a
descolonizao africana e asitica; e a aproximao com a Amrica Latina
era contrariada pela tradio de isolamento em relao aos vizinhos. A
superao dessa situao negativa seria dada por meio de uma nova
poltica exterior, cuja essncia seria a autonomia frente s principais foras
internacionais, poca chamada neutralismo.
A primeira condio para neutralizar o poder de represlia dos
EUA reao natural a qualquer exerccio autonomista era a unio da

64
A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

Amrica Latina, cuja base seria a cooperao entre Brasil e Argentina.


Qualquer que fosse a aspirao do Brasil, sua articulao com a Argentina
constitua-se como imperativo bsico para ambos os pases e para o
sistema latino-americano em geral. Uma aliana ofensiva e defensiva
brasileiro-argentina, apoiada da melhor maneira na economia dos dois
pases, acarretaria, de imediato, a inverso das regras de poder na Amrica
Latina, ou pelo menos na Amrica do Sul.100
A anlise de Jaguaribe, aliada ao debate econmico dos anos
1950, indicam que a OPA no adotou a estratgia correta na busca do
desenvolvimento latino-americano, que exigia, antes de tudo, avanos
na integrao econmica regional, tendo por princpio a articulao entre
Brasil e Argentina. nesse sentido que o Encontro de Uruguaiana, entre
os presidentes Jnio Quadros e Arturo Frondizi, em abril de 1961, o
nico marco historicamente consistente para o incio da integrao sul-
-americana, tal qual a concebemos nas dcadas iniciais do sculo XXI. Foi
o primeiro momento no qual, alm do estabelecimento de um sistema de
consultas recprocas, vislumbrou-se a integrao econmica em sentido
amplo, em um horizonte definido, a Amrica do Sul.

1. Uruguaiana: a fora da integrao

O Encontro de Uruguaiana foi o ponto alto da dimenso sul-


-americana da autodenominada Poltica Exterior Independente (PEI),
de Jnio Quadros e Afonso Arinos de Melo Franco. Para o embaixador
argentino no Rio de Janeiro, Carlos Manuel Muiz, a PEI incorporaria
o discurso que Augusto Frederico Schmidt utilizara na OPA, mas
provavelmente no haveria modificao substancial na poltica exterior do
Brasil. O que se poderia suspeitar era que Quadros desse OPA um agudo
sentido del liderazgo brasileo. Tudo dava a entender que o novo governo
desejaria assumir energicamente a liderana continental.101
Com efeito, o chanceler Afonso Arinos props: a) a mundializao
das relaes internacionais do Brasil, provavelmente a iniciativa de maior
originalidade da PEI; b) a atuao isenta de compromissos ideolgicos,
embora com a afirmao de que o Brasil fazia parte do ocidente; c) a nfase na
bissegmentao do mundo entre Norte e Sul, e no mais entre Leste e Oeste;
d) a ampliao das relaes comerciais internacionais; e) o desejo de participao

100
JAGUARIBE, Hlio. O nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro: ISEB, 1958, p. 280.
101
Letra de Carlos Manuel Muiz, para Digenes Taboada, Rio de Janeiro, 27.01.60, reservada, n 1.300, pp. 1-3. MREC/
AH, lata: Brasil, 1961 al 1965.

65
CARLOS EDUARDO VIDIGAL

nas decises internacionais; f) a luta pelo desenvolvimento, pela paz e pelo


desarmamento; g) a defesa da no interveno e da autodeterminao
dos povos etc.102 Quanto ao continente americano, esperava-se uma linha
menos cordial para com os governos no democrticos, o que no incluiria
necessariamente o Paraguai, dadas as boas relaes mantidas entre os dois
pases. Cuba seria uma das opes mais difceis com as que haveria de
defrontar-se o novo governo, apesar de Quadros no ter insistido mais sobre
o assunto, especialmente depois de sua vitria. Em relao Argentina, a
perspectiva era promissora, pois as relaes bilaterais se encontravam em
tima fase e j se discutia a cooperao para o desenvolvimento e a ampliao
dos mercados por meio de unies aduaneiras.103
A maior parte dos estudos contemporneos sobre a PEI atribui nfase
excessiva aos seus princpios e diretrizes, considerando principalmente
o fato de seus valores terem influenciado a poltica exterior de outros
governantes brasileiros como, por exemplo, Ernesto Geisel e mesmo seus
antecessores, Costa e Silva e Emlio Mdici. O governo Quadros foi curto
demais, tumultuado demais, para que sua poltica externa tivesse condies
de afirmao. Nesse sentido, Gelson Fonseca Jr. considera a PEI mais um
projeto poltico, uma concepo intelectual, do que uma poltica exterior
que tenha conseguido articular princpios, diretrizes, meios e aes.104 Em
uma perspectiva mais ampla de tempo, Clodoaldo Bueno atribui o seu
sucesso continuidade que teve sob Joo Goulart - San Tiago Dantas e
com os governos anteriores, podendo ser considerada desdobramento de
uma tendncia oriunda da poltica exterior do segundo governo Vargas.
nessa perspectiva de continuidade Vargas - JK - Quadros que
o encontro de Uruguaiana ganha fora no contexto das boas relaes
entre Brasil e Argentina, acima mencionadas. Tendo o Brasil passado
pelo quinqunio desenvolvimentista de JK e a Argentina sido governada
pelo igualmente desenvolvimentista Arturo Frondizi, e ambos terem
protagonizado, em diferente medida, as negociaes da OPA, as condies
para avanos nas negociaes bilaterais eram timas.
A agenda sobre a qual se iniciaram as conversaes entre Quadros
e Frondizi, assessorados pelos chanceleres Afonso Arinos e Digenes
Taboada, constitua-se de 11 pontos: a) Convnio de Amizade e Consulta,
que incluiu a consulta prvia sobre os assuntos importantes da poltica

102
BUENO, Clodoaldo; CERVO, Amado Luiz. Histria da poltica exterior do Brasil. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
2008, p. 311.
103
Id. ib.
104
FONSECA JR, Gelson. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da poltica externa
independente e do pragmatismo responsvel In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa brasileira
(1930-1990): crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 329.

66
A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

exterior de cada pas e a possibilidade de coordenao das aes diante


de outros governos e organismos internacionais; b) colaborao entre os
dois pases nas Naes Unidas; c) situao de Cuba; d) conflito de limites
entre Peru e Equador; e) conferncia de Quito; f) intercmbio comercial
bilateral; g) estudo dos procedimentos da conta convnio; h) zona de
livre-comrcio; i) estudos sobre a possibilidade de participao de capitais
brasileiros em indstrias argentinas e de capitais argentinos nas brasileiras,
o que envolvia a negociao de um acordo de complementao industrial;
j) convnio cultural; k) intercmbio de informao cientfica.105
Consideraes sobre a situao poltica da Amrica do Sul estiveram
presentes na anlise da poltica internacional. Para Frondizi, se a condio
sul-americana de ambos os pases fosse colocada de maneira prudente,
no seria uma limitao poltica externa do Brasil e da Argentina. A ideia
era separar a Amrica do Sul dos problemas do Caribe, visto que os EUA
tendiam a analisar os problemas latino-americanos como um conjunto e sob
a tica do contexto caribenho. Todo o raciocnio do presidente argentino
baseava-se na constatao de que no era vantajoso opor-se poltica
estadunidense para a regio. O posicionamento brasileiro, tendente ao
neutralismo, devia-se s condies internas do pas.
O Convnio de Amizade e Consulta, resultante do encontro, tinha o
propsito de consolidar os laos de amizade que uniam Brasil e Argentina
por meio de consultas permanentes sobre todos os assuntos de interesse
comum e da coordenao de suas atuaes no mbito continental e mundial.
O acordo inclua o intercmbio de informaes sobre todas as questes
de carter relevante no mbito internacional, a realizao de esforos no
sentido de fortalecer o sistema interamericano, o encaminhamento de
estudos sobre os meios necessrios para a consolidao das relaes nas
esferas jurdica, econmica, financeira e cultural, a permisso recproca
para a livre entrada e sada, o estabelecimento de domiclio e o livre
trnsito dos nacionais da outra parte. O convnio estaria aberto adeso
de todos os pases do continente e deveria ser ratificado em conformidade
com as disposies constitucionais de cada pas.
O convnio foi ratificado pelo Congresso argentino nos meses
que se seguiram, mas o governo Frondizi terminou em maro de 1962
em decorrncia de um golpe militar. O novo governo argentino, de Jose
Mara Guido, adotou uma poltica americanista, aproximando-se de
Washington e distanciando-se do Brasil. No caso brasileiro, o convnio foi
rejeitado no governo Goulart. Observa-se que nenhuma grande iniciativa
105
Memorando Conferencia de Uruguayana; para informacin del excelentsimo seor Presidente, maio de 1961, p. 4.
MREC-AH, caixa: Brasil, 1961, Encuentro Frondizi-Quadros, pasta: Conferencia Uruguayana (temas e informe general).

67
CARLOS EDUARDO VIDIGAL

da poltica exterior brasileira, exceto a atuao em favor da criao da


Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), que se deu em
1960, sinalizou tanto no sentido da integrao. Porm, o horizonte de
Uruguaiana era a integrao sul-americana e, nesse aspecto, a iniciativa
foi pioneira.
A renncia de Jnio Quadros, em agosto de 1961, a crise que se
seguiu e a sada parlamentarista esvaziaram a PEI e, quando Joo Goulart
reassumiu seus plenos poderes, em janeiro de 1963, no havia condies
para dar plena vigncia PEI, pelo menos em relao aos vizinhos sul-
-americanos. San Tiago Dantas reafirmou as relaes com a Amrica Latina
sem discriminaes, contrria a blocos, na base da absoluta igualdade. As
condies, porm, no eram favorveis, mas enquanto coincidiram os
governos Goulart e Frondizi, de certo modo, o sistema de consulta teve
vigncia.

2. De Castelo a Mdici: integrao regional e construo da potncia

A poltica externa do governo Castelo Branco tem sido interpretada


como uma ruptura em relao PEI, pois Vasco Leito da Cunha, seu
chanceler, empenhou-se em desmantelar a poltica anterior, abandonando
princpios como o nacionalismo, o vnculo da poltica exterior com o
desenvolvimento, o iderio da OPA e a autonomia do pas diante de um
mundo bipolar.106 A correo de rumos ocorrida neste perodo teria por
base a adeso do pas aos princpios da Guerra Fria e da bipolaridade, a
abertura ao capital estrangeiro e a permanncia, de forma mitigada, de
elementos do nacionalismo e do universalismo anteriores. Com efeito, o
governo Castelo Branco procurou, naquele contexto, instrumentalizar um
alinhamento automtico aos Estados Unidos por meio do que o prprio
presidente denominava interdependncia.107
Interpretao recorrente, como a expressa por Henrique Altemani
de Oliveira108, apresenta a poltica de interdependncia como uma negao
da PEI, sendo possvel considerar esse perodo um hiato, pois alguns
elementos importantes do perodo anterior seriam retomados a partir
do segundo governo da ditadura militar. No caso de se aprofundar
na anlise das caractersticas mais amplas da poltica exterior brasileira
daquele perodo e sim de avaliar o comportamento do governo Castelo

106
BUENO; CERVO (2008), op. cit., p. 368.
107
OLIVEIRA, Henrique Altemani de. Poltica externa brasileira. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 107.
108
Id. ib., p. 107-108.

68
A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

Branco em face da integrao regional e verificar se, nesse mbito, a ideia


do hiato se sustenta.
H certa concordncia na literatura em relao ao papel secundrio
que a Amrica Latina ocupou na poltica externa brasileira sob Castelo
Branco, embora tenham ocorrido algumas iniciativas importantes como
as aes junto ao governo argentino para intensificar o comrcio bilateral
(acordo do trigo, de 7 de novembro de 1964), a criao de uma Comisso
Especial bilateral (23 de abril de1965) e a fracassada proposta de Unio
Aduaneira, feita por Roberto Campos. Igualmente importantes foram
a inaugurao da Ponte da Amizade, entre o Brasil e o Paraguai, e as
negociaes territoriais que culminaram com a Ata das Cataratas, de
1965. No ano de 1966, o ministro Juracy Magalhes visitou sete capitais
sul-americanas para estabelecer ou restabelecer laos comerciais e
polticos mais consistentes. Amado Luiz Cervo confirmou a dimenso
secundria dos laos bilaterais regionais na poltica de Castelo Branco,
na qual a integrao sul-americana no teria tido lugar, aps o malogro
da misso de Roberto Campos109.
O que os historiadores das relaes internacionais do Brasil ainda
no perceberam que tais iniciativas faziam parte de um projeto maior
que foi modificado pelo novo regime, mas que conservou importantes
elementos das propostas integracionistas da PEI. A diferena era que, em
vez de um processo de integrao vinculado conciliao histrica entre o
regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a opresso
da classe trabalhadora pela classe proprietria, como proposto por San Tiago
Dantas para a PEI110, nessa nova fase o projeto de integrao da Amrica
do Sul respondia a valores geopolticos dos militares e a interesses da classe
proprietria, ou seja, dos grupos empresariais hegemnicos no pas.
Nas palavras de Castelo Branco, havia uma completa associao
da poltica externa com a poltica interna, com objetivos atualizados
que se enquadrariam nos objetivos nacionais. A diplomacia deveria ser,
nesse contexto, um instrumento destinado a levantar recursos para nosso
desenvolvimento econmico e social (grifo no original), tendo em vista o
fortalecimento do poder nacional. Assim, o governo atribua particular
importncia integrao latino-americana:

Procurar estreitar, em todos os campos, as relaes com todos os pases,


pelo aperfeioamento da convivncia econmica e cultural. No que diz
respeito aos pases limtrofes, esforar-se- em aumentar os seus sistemas

109
BUENO; CERVO (2008), op. cit., p. 376-377.
110
DANTAS, San Tiago. Poltica externa independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962, p. 5-6.

69
CARLOS EDUARDO VIDIGAL

de comunicao e de transportes, de tal modo que as fronteiras passem


a unir-nos efetivamente. Empenhar-se- em tornar a Associao Latino-
-Americana de Livre Comrcio um instrumento eficiente de incremento
nas trocas entre os pases americanos.111

Complementava a poltica para a Amrica Latina a reafirmao da


tradicional adeso do Brasil aos sentimentos e ideais do pan-americanismo,
ao lado da proposta de fortalecimento da OEA, considerada de fundamental
importncia para a coeso do continente. Assim, diferentemente da PEI,
o Brasil deveria ser mais cooperativo com Washington na aplicao da
segurana coletiva das Amricas. A perspectiva da integrao regional
era, entretanto, uma poltica definida a partir dos interesses nacionais,
conforme haviam sido formulados na OPA e na PEI, depurados pelo
crivo poltico do novo regime. Diverge-se, dessa forma, da interpretao
de Paulo Fagundes Vizentini, para quem a integrao hemisfrica era um
valor para o governo Castelo Branco, desde que efetuada na tica das relaes
prioritrias com os Estados Unidos.112
A poltica exterior de Castelo Branco para a Amrica envolvia dois
movimentos, definidos em torno dos eixos da Bacia do Prata e da Bacia
Amaznica, que deveriam ser os dois principais vetores da integrao
regional. Roberto Campos recorda que Castelo Branco, em discurso na
Escola Superior de Guerra (ESG), em 1959, definira as trs estratgias que
dominavam a Amaznia: a do medo, a do ressentimento e a da omisso. Em
seu governo, foi atribuda a Campos a tarefa de no repetir esses erros, por
meio de um esquema global de desenvolvimento na regio, a ser sustentado
pelo Banco da Amaznia, pela Superintendncia de Desenvolvimento da
Amaznia (Sudam) e pela Zona Franca de Manaus. A Operao Amaznia,
como foi designada pelo governo, teve seu ponto culminante na Primeira
Reunio de Incentivos ao Desenvolvimento da Amaznia, em Manaus,
organizada pelo governo federal e pelas confederaes Nacional da
Indstria, Agricultura e Comrcio, com a presena de Castelo Branco.113
As visitas de Juracy Magalhes aos vizinhos amaznicos era, nesse
sentido, parte de um projeto maior, que objetivava dar maior dinamismo
s relaes com esses pases. Processo semelhante deveria ocorrer na Bacia
do Prata, regio na qual o maior obstculo ao projeto brasileiro foi a queda
de Arturo Frondizi e a ascenso de Jos Mara Guido (1962-1963), governo
111
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIOES. Textos e declaraes sobre poltica externa (de abril de 1964 a abril de 1965).
Primeiro aniversrio da revoluo de 31 de maro de 1964. Rio de Janeiro: MRE/Departamento Cultural e de Informaes,
p. 12.
112
VIZENTINI, Paulo Fagundes. A poltica externa do regime militar brasileiro: multilateralizao, desenvolvimento e construo
de uma potncia mdia (1964-1985). Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, 1998, p. 48.
113
CAMPOS, Roberto. A lanterna na popa: memrias. Rio de Janeiro: Topbooks, 1994, p. 739-741.

70
A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

tutelado pelos militares e que adotou uma poltica de aproximao com


os Estados Unidos em detrimento das relaes com a vizinhana e, em
um segundo momento, do radical del pueblo Arturo Illia (1963-1966), que
procurou guardar a devida distncia em relao ao regime militar brasileiro.
No obstante tais dificuldades, as negociaes empreendidas por
Roberto Campos para a criao de uma unio aduaneira na regio se
enquadravam em uma perspectiva mais ampla que, na viso argentina,
era fruto da poltica de potncia adotada pelo Rio de Janeiro:

Consecuencia lgica de esa aspiracin, es su pretensin de ejercer el liderazgo


en Sud America, tratando de atraer a su rbita los pases de esta rea. Pero
este deseo tiene entre otros el obstculo de la presencia argentina, que
ejerce una influencia en el continente dificil de desplazar, por lo que Brasil, al
establecer su poltica a seguir en el orden internacional, en muchos aspectos
debe condicionarla a la posicin y poltica argentina.114

Esse tipo de percepo por parte do principal parceiro econmico do


Brasil na Amrica do Sul certamente dificultou a misso de Roberto Campos de
propor a criao de uma unio aduaneira no Cone Sul, a partir da articulao
entre Brasil e Argentina e aberta aos demais pases latino-americanos, em uma
reedio de parte das negociaes de Uruguaiana. A unio aduaneira seria
constituda em cinco anos, com desgravao linear de vinte pontos percentuais
ao ano. Havia o receio, por parte de grupos empresariais brasileiros, de que
uma iniciativa desse tipo poderia ser arriscada caso o Mxico a integrasse,
pelo fato de esse pas poder ser usado como cabea de ponte por parte
de empresas norte-americanas interessadas em acesso privilegiado aos
mercados do sul. Na poca, porm, como observou Campos, as condies
que surgiriam trinta anos depois, quando da formao do Tratado Norte-
-Americano de Livre Comrcio (Nafta), no se apresentavam. De qualquer
modo, a Argentina pediu, por meio do ministro da Economia, Adalberto
Krieger Vasena, tempo para um perodo preparatrio de atualizao da taxa
de cmbio e para estudos sobre a desgravao alfandegria, pois o Brasil se
encontrava em situao superior da Argentina nessa matria.115
Roberto Campos lamenta o fato de no ter conseguido persuadir
Costa e Silva da importncia de dar continuidade ao tema. No obstante, a
passagem do governo Castelo Branco para a gesto Costa e Silva no alterou
o essencial da poltica sul-americana do Brasil. A integrao fsica regional

114
Brasil. Visita de S. E. El Seor Canciller, Dr. D. Miguel Angel Zavala Ortiz. Departamento Amrica del Sur. MREC-Buenos
Aires, lata: Brasil, 1958 al 1967. Revolucin 31/3/1964.
115
CAMPOS (1994), op. cit., p. 750.

71
CARLOS EDUARDO VIDIGAL

continuaria a ser a prioridade nessa rea, como demonstrado pelo Tratado


da Bacia do Prata, de 1969, que estabeleceu as regras de negociao e o modus
vivendi para a explorao hidreltrica dos rios da bacia. A importncia da
Bacia do Prata no foi devidamente reconhecida pela literatura da rea da
histria das relaes internacionais do Brasil, provavelmente em virtude
do contencioso em torno de Itaipu, que relegou a um segundo plano os
avanos do perodo.116 A persistncia brasileira na integrao sul-americana
no se limitou, no entanto, perspectiva da integrao energtica no Prata.
O projeto brasileiro para a Bacia Amaznica era igualmente
consistente. Em julho de 1969, o ministro Alarico Silveira Jnior, por
ocasio de conferncia pronunciada na Escola Superior de Guerra,
argumentava que, entre os objetivos da poltica exterior brasileira, poucos
tinham a importncia ou o sentido de urgncia do que o de estimular o
surgimento, sob nossa inspirao e liderana (grifo nosso), de uma filosofia
sul-americana de cooperao amaznica. As premissas que sustentavam a
poltica brasileira para a Amaznia eram as seguintes:

1) Os pases da Amaznia tentaro chegar, mais cedo ou mais tarde,


a uma frmula de associao que lhes permita enfrentar com
maior eficincia os problemas comuns da regio, notadamente
nos setores de infraestrutura;
2) medida em que atravs da intensificao dos instrumentos
bilaterais essa diretriz se for transformando em uma aspirao
de mbito zonal, dever o Brasil, no apenas aceit-la, mas
assumir a conduo do movimento associativo, orientando-o
luz de nossos prprios conceitos de segurana e desenvolvimento;
3) Para tal fim, indispensvel e outro no tem sido o objetivo
do Itamaraty em recentes negociaes com os pases vizinhos
que, desde agora, os acordos bilaterais sobre projetos especficos
reflitam os princpios decorrentes da filosofia brasileira
de integrao, notadamente o da competncia exclusiva
dos Governos amaznicos na programao e conduo de
empreendimentos conjuntos.117

O documento claro quanto ao projeto sul-americano do Brasil,


tanto em relao integrao econmica quanto no que se refere rea da
defesa. Nesta ltima, o governo Costa e Silva promovera a nacionalizao

116
VIDIGAL (2009), op. cit., p. 153-155.
117
As Relaes do Brasil com os Pases da Bacia Amaznica. Conferncia do ministro Alarico Silveira Jnior na Escola Superior
de Guerra, julho de 1969. Castanhos, 920.(42)(00) Relaes Poltica e Diplomtica, 1967 a 1969.

72
A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

da segurana, ou seja, a busca de meios internos para a defesa, vinculada ao


desenvolvimento econmico autossustentado e ao nacionalismo de fins.118
A finalidade do desenvolvimento econmico justificava o abandono da
doutrina da segurana nacional do perodo bipolar e a busca do aumento
dos recursos internos de poder, o que pressupunha maior integrao com
os pases vizinhos. Nesse sentido, a poltica brasileira apresentava grande
coerncia em termos de concepo e definia claramente o lugar dos
organismos internacionais em sua poltica para a Amrica do Sul, como
explicitou o ministro Silveira, no documento acima referenciado:

[...] parece evidente que, quanto maior for a influncia desses organismos
[internacionais] na conduo das aes, tanto mais tcnico ser o enfoque
dos problemas, no contexto do planejamento regional; e uma verdade que
nem sempre, no plano das relaes internacionais, a melhor soluo tcnica
corresponde necessariamente melhor soluo poltica. Como na Bacia do
Prata, tambm na Bacia Amaznica e sobretudo nesta a contribuio das
entidades internacionais ser benfica e necessria. Vejo-a, porm, traduzida
em termos de cooperao sobre projetos especficos, aprovados em nvel
governamental, e no de co-responsabilidade na formulao, coordenao
ou conduo de um programa multinacional de desenvolvimento.

O pragmatismo expresso nos fragmentos acima ajuda a


compreender o pessimismo brasileiro diante da proposta de criao de
um mercado comum latino-americano, aprovada na OEA em 1967, e na
implementao do consenso de Via del Mar, quanto transformao
da Organizao em instrumento efetivo de cooperao. Para o Brasil, as
condies para a criao de um mercado comum na vasta rea latino-
-americana ainda no estavam presentes e mais importante seria avanar
na integrao fsica regional e no reforo dos recursos de poder das naes
latino-americanas, a comear pela vizinhana.
Outro aspecto a ser destacado so as referncias s bacias
amaznica e do Prata. Uma primeira avaliao sobre os desdobramentos
do projeto sul-americano do Brasil sinaliza para a continuidade das ideias
formuladas entre 1966 e 1969 nas presidncias dos generais Emlio G.
Mdici (1969-1974), Ernesto Geisel (1974-1978) e Joo Batista Figueiredo
(1979-1985). Ao longo desses anos, o Brasil avanou em sua poltica
desenvolvimentista, diversificou sua pauta de exportaes, no sentido
da substituio de exportaes, ampliou a poltica globalista e manteve seu
apoio integrao regional, em suas duas vertentes, o Prata e o Amazonas.
118
BUENO; CERVO, op cit, p. 404.

73
CARLOS EDUARDO VIDIGAL

3. Geisel e Figueiredo: a integrao e a sociedade igualitria

O ponto alto da atuao internacional do Brasil foi o pragmatismo


ecumnico e responsvel do governo Geisel e suas realizaes na rea da
energia nuclear, incluindo a reao norte-americana e a denncia do acordo
militar Brasil-EUA de 1952, por parte do Brasil, no aprofundamento das
relaes com pases africanos e do Oriente Mdio, processo iniciado pelo
governo Mdici, e na afirmao do Brasil como potncia mdia em condies
de atuar de maneira autnoma no cenrio internacional.119 Quanto
Amrica do Sul, diversas foram as dificuldades encontradas entre 1969
e 1979 para realizar o projeto brasileiro de integrao, entre as quais se
destacam a oposio argentina ao Tratado de Itaipu, assinado entre Brasil
e Paraguai, em 1973; a negativa boliviana frente proposta brasileira de
construo de um gasoduto para o abastecimento da indstria brasileira
e de um complexo industrial na fronteira comum; e os efeitos do primeiro
choque do petrleo, em 1973, que, ao aprofundar o problema da dvida
externa brasileira, diminuiu as possibilidades de o Brasil transformar-se
em financiador do processo de integrao.
O agravante dessa conjuntura era o fato de o Brasil ter passado
pelos altos ndices de crescimento dos anos conhecidos como os do milagre
econmico (1969-1973), ao passo que a Argentina, em virtude de seus
graves problemas polticos internos, teve desempenho em grande medida
insatisfatrio. O resultado foi a superioridade econmica do Brasil em
relao ao principal vizinho, caracterizado por Leonel Itaussu Almeida
Mello como um caso de preponderncia e no de hegemonia.120 Para alm
do debate conceitual, a Argentina viu-se na situao de ter que assimilar
a nova correlao de foras na regio, marcada pela presena do Brasil
como principal potncia da Amrica do Sul.
Nesse contexto, os governos militares transitaram de uma poltica
exterior que explicitava a ambio brasileira de tornar-se potncia e que
permitira aos EUA considerar o Brasil como pas chave da regio e aos
vizinhos a crtica quanto aos desejos de liderana para uma atitude mais
prudente e politicamente mais efetiva. O discurso diplomtico brasileiro
passou a explorar a ideia da integrao regional como um jogo de soma
positiva e explicitar que o Brasil no pretendia a liderana ou a hegemonia
119
Para a ideia da construo do Brasil como potncia mdia, ver VIZENTINI (1998), op. cit, p. 362. Vizentini considera
a poltica externa como um instrumento de apoio ao desenvolvimento econmico industrial e da construo do status
de potncia mdia no governo Castelo Branco o ponto alto de uma estratgia iniciada com Vargas. O que argumenta
aqui que o esforo conjunto em favor do desenvolvimento surgiu com a OPA, enquanto que a ideia da integrao sul-
-americana originria do encontro de Uruguaiana. Ambos os movimentos conformam a moderna integrao sul-america
e se estendem, com diferentes perspectivas, aos dias de hoje.
120
MELLO, Leonel Itaussu Almeida. Argentina e Brasil: a balana de poder no Cone Sul. So Paulo: Annablume, 1996.

74
A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

na Amrica do Sul. Essa mudana foi perceptvel no governo Geisel e


ganhou em clareza com Figueiredo.
Em meio s dificuldades de meados da dcada de 1970, o projeto
de integrao sul-americana sob a liderana brasileira avanou nos anos
de 1978 e 1979, com a assinatura do Tratado de Cooperao Amaznica,
cujos antecedentes so pouco contemplados pela historiografia das
relaes internacionais do Brasil, e com o Acordo Tripartite, que ps
fim s divergncias entre Brasil, Paraguai e Argentina em relao a
Itaipu. Esse acordo, que considerado um marco para a integrao
regional, foi acompanhado de outras iniciativas igualmente importantes,
como as visitas presidenciais recprocas, os acordos na rea nuclear e o
posicionamento brasileiro diante da crise das Malvinas.
O universalismo da poltica exterior brasileira, conforme
elaborado por Saraiva Guerreiro, recusava rtulos. O momento propcio
para esclarecer a essncia da poltica externa do governo Figueiredo foi
a Guerra das Malvinas, diante da qual o Brasil adotou posicionamento
de neutralidade, mas defendeu o direito argentino sobre as ilhas. Em
depoimento no Senado Federal, Saraiva Guerreiro argumentava que o
desenvolvimento ocupava lugar central na poltica exterior brasileira e que
a Amrica Latina era parte essencial para o sucesso do projeto brasileiro,
caracterizado como harmnico em relao aos interesses dos vizinhos.
Buscvamos, segundo Saraiva Guerreiro, um tipo de sociedade igualitria
com os demais pases, sem nenhum gesto ou atitude de liderana. No
temos um interesse regional dominante ou interesses econmicos.121
Essa mudana no discurso diplomtico brasileiro, cuja origem se
encontra no pragmatismo ecumnico e responsvel do governo Geisel e que se ope
ao discurso da potncia intermediria dos governos Castelo Branco, Costa e
Silva e Emlio Mdici, foi interpretada por Oliveira como uma ruptura. Com o
incio do governo Geisel, estariam dadas as condies para que o Brasil pudesse
reverter seu posicionamento.122 A mudana, que efetivamente ocorreu, pode ser
considerada uma reviso da ttica adotada at ento, sem que a estratgia da
integrao sul-americana, sob inspirao brasileira, fosse alterada.

Concluso

No foram as ideias da Cepal, do ISEB ou de um bolivarismo


redivivo que originaram o que hoje se conhece por integrao sul-
121
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. O Itamaraty e o Congresso Nacional. Braslia: Senado Federal, 1985.
122
OLIVEIRA (2005), op. cit., p. 148.

75
CARLOS EDUARDO VIDIGAL

-americana. Foram as dificuldades econmicas e financeiras enfrentadas


pelos pases latino-americanos, nos trs primeiros lustros aps o desfecho
da Segunda Guerra Mundial, que permitiram ao Brasil propor, por meio da
Operao Pan-Americana, a multilateralizao do pan-americanismo e de
cobrar, enfaticamente, um cronograma de desembolso e o apoio financeiro
necessrio aos projetos nacionais de desenvolvimento. Seu fracasso
representou o reforo das tendncias anteriores. Como elemento da
poltica exterior norte-americana, a Aliana para o Progresso era o reverso
do que propusera Juscelino Kubitschek. Era um projeto assistencialista,
que no contemplava as necessidades fundamentais das economias da
regio. A Alalc, por outro lado, deu algum alento integrao regional.
A Poltica Exterior Independente, ao reconhecer o elevado grau
de dependncia econmica e tecnolgica do pas em relao s grandes
economias, voltou-se para os pases do sul e incluiu em suas diretrizes
a integrao regional, de maneira indita at ento. No encontro de
Uruguaiana, Frondizi props que, para cada unidade monetria que a
Argentina despendesse para comprar um novo produto manufaturado
brasileiro, a mesma unidade monetria deveria ser gasta pelo Brasil na
aquisio de manufaturados argentinos. Nesse sentido, a complementao
industrial, o que atualmente chamamos de cadeias produtivas
compartilhadas, foi objeto de discusso naquele encontro. Hlio Jaguaribe,
de algum modo, fora ouvido.
A mudana de governo na Argentina impediu a continuidade
do dilogo, e o golpe de Estado no Brasil, em 1964, promoveu uma
reorientao das diretrizes para a integrao regional, sem significar seu
abandono. Reconheciam-se as dificuldades polticas envolvidas na Alalc
e voltou-se, com alguma nfase, integrao fsica regional, considerada
o melhor meio para realizar os interesses brasileiros. A Bacia Amaznica
somou-se Bacia do Prata na definio de eixos de integrao, e o Brasil
procurou demonstrar que a integrao poderia ser benfica para todos.
O que obstaculizava o projeto brasileiro era o discurso da potncia, de
matriz geopoltica, que despertava receios por parte dos pases vizinhos.
A partir do governo Geisel, a reformulao do discurso diplomtico,
juntamente com mudanas polticas ocorridas nos pases vizinhos,
como o golpe militar na Argentina, em 1976, favoreceu negociaes que
permitiram, por exemplo, avanar em torno do contencioso de Itaipu. Esse
processo foi seguido de visitas recprocas dos chefes de Estado do Brasil
e da Argentina nos anos de 1980 e 1981 e do que pode ser considerado
o ponto alto no estabelecimento da confiana entre os dois pases: o
posicionamento brasileiro diante da crise e da guerra das Malvinas.

76
A INTEGRAO SUL-AMERICANA COMO UM PROJETO BRASILEIRO: DE URUGUAIANA S MALVINAS

Posteriormente, o avano dos processos de redemocratizao,


de maneira abrupta na Argentina e gradual no Brasil, gerou alguns
descompassos no dilogo bilateral, mas no prejudicou o acumulado
histrico bilateral, base para a integrao iniciada em Foz do Iguau, em
1985, cujo principal resultado foi a criao do Mercosul. Nos anos 1980, o
projeto brasileiro de integrao da Amrica do Sul sofreu nova inflexo,
mas o essencial da construo desse projeto se manteve.
As anlises contemporneas sobre a integrao da Amrica do Sul
costumam ignorar o acumulado histrico aqui apresentado, atribuindo-se
unicamente ao processo aberto com a reunio dos presidentes sul-americanos
em Braslia (2000) a origem de todos os sucessos posteriores. A integrao
regional, entretanto, vista em uma perspectiva de longo prazo, ganha em
densidade e diversificao. No foi possvel, pela limitada extenso do
texto, apresentar outras iniciativas regionais que conformam o quadro da
integrao, mas considera-se suficiente para sustentar o argumento principal.

77
O reordenamento Sarney-Alfonsn

Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja

Muito obrigado ao Jos Vicente e ao Arno Wehling pelo convite,


um prazer participar deste seminrio. Tive a oportunidade de encontrar, h
poucos dias, com o ex-presidente Sarney, que me encorajou muito a aceitar
a incumbncia de fazer a parte que, antes, previa-se que ele prprio faria.
Agradeci a confiana, assim como agradeo aos organizadores deste evento.
A relao Alfonsn-Sarney um dos momentos virtuosos da
poltica sul-americana. Outros talvez fizessem aquilo, no era contingente
aos dois que apenas os dois pudessem ser os vetores de uma aproximao
extraordinria, assim como a Europa se faria sem Adenauer e sem de
Gaulle. Teria sido, porm, uma aproximao diferente, talvez mais spera,
mais lenta e menos clara.
Alfonsn e Sarney se encontram no momento certo. Sarney
chega presidncia do Brasil sem passar pela matriz militar gacha dos
seus predecessores. Os presidentes brasileiros anteriores, quase todos,
compartilhavam no uma hostilidade insupervel, mas sim uma rivalidade
subjacente a tudo. Haviam sido educados na ideia de que a Argentina era
um rival histrico. Sarney era um poltico legtimo. Alfonsn, por sua vez,
era um civil argentino, no tinha o instinto da rivalidade.
Os anos 80 haviam comeado magros para a Argentina e para o
Brasil. Ambos estavam relativamente humilhados naquela altura. Mas o
Brasil tinha se comportado de maneira inteligente, construtiva e fraterna
com a Argentina, no caso da Malvinas. O comportamento brasileiro
nesse episdio, a meu ver, um dos grandes momentos da diplomacia

79
EMBAIXADOR MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA

brasileira e ao dizer isso quero fazer uma homenagem a Ramiro Saraiva


Guerreiro, nosso Chanceler, que nos conduziu com prudncia, sabedoria
e astcia, tanto que terminamos o episdio em lua de mel com Buenos
Aires e respeitados por Londres. A Argentina pediu que passssemos a
ser os zeladores de seus interesses em Londres, um gesto extraordinrio que
demonstra que se havia estabelecido entre ns uma confiana bem-vinda.
Os governos militares que precederam Sarney e Alfonsn no haviam
terminado en beaut. Tinham perdido a sua nica fonte de legitimidade, que
era o sucesso. Os militares no governo precisavam da performance, auferiam
legitimidade dos resultados, das taxas de crescimento, da velocidade
de incorporao de riqueza. Quando o desempenho degringolou, eles
ficaram rfos de legitimidade. Se no para ser um milagre, para que
a excepcionalidade de um governo que violava as regras da democracia
constitucional? O Mercosul filho da democracia. Ela d condies de
credibilidade ao dilogo entre os atores. Portanto, o Mercosul tem uma
matriz muito nobre, nasce com a democracia e confiana recproca.
Os dois governos terminaram os seus ciclos militares diminudos
com o extravio de seu destino e assustados com as polticas paralelas nos
dois lados da fronteira. Argentinos e brasileiros tm o dom do eufemismo
e, no caso, o paralelismo se dava com as perigosas polticas nucleares que
ambos desenvolviam.
Sarney e Alfonsn, em 1985, comeam a construir pontes de um
entendimento real. Trabalham primeiro bilateralmente, mas de maneira
a dar a volta no esquema da Associao Latino-Americana de Livre
Comrcio Alalc (que depois virou Associao Latino-Americana de
Integrao - Aladi). A Alalc era um captulo de negativas: s se podia
trabalhar naquilo que no tivesse sido impedido. O Mercosul nasce
em 1985, floresce ao longo de entendimentos sucessivos e frutifica
com pompa e circunstncia em 1991, com a assinatura do Tratado de
Assuno. Este impe a filosofia de que tudo possvel, menos o que for
expressamente interditado. Desde ento, passa-se a trabalhar com base
numa agenda amplamente positiva. Em paralelo, e quando eu entro
nesse filme, encaminha-se tambm a procura de transparncia na rea
nuclear. As duas coisas vo juntas.
A Europa tende a ser modelar para ns, por isso til comparar o
que precedeu a Unio Europeia com as condies que prevaleceram aqui.
Na Europa, a integrao vem depois do horror da guerra. Entre ns, a
memria dos vivos no foi prejudicada por uma recordao de guerra,
no havia brasileiro que se recordasse de um conflito com a Argentina.
Isso decerto muito bom, mas por si no agrega estmulo integrao. Na

80
O REORDENAMENTO SARNEY-ALFONSN.

Europa, o terror da Unio Sovitica funcionava como um motor adicional


da aproximao, que ns no tnhamos. Um terceiro elemento que a
Europa recebeu a bno e o fluxo de capitais dos Estados Unidos, e ns,
no. Tnhamos uma bicicleta que dependia do nosso pedal, no havia
ningum nos abenoando, no havia ningum ajudando. No tnhamos
dificuldades insuperveis, mas fazia falta algum apoio, algum socorro
extramural.
Tampouco tnhamos a experincia de como organizar a integrao.
Havia dois grandes grupos: um, minimalista, achava que bastava uma
zona de livre comrcio, uma associao tnue do possvel; o segundo
queria no s uma unio alfandegria, mas tambm um processo de
integrao poltica e econmica com um mercado comum, talvez, no
futuro, at mesmo uma moeda nica. Sem a memria de uma guerra, sem
o temor de um adversrio, sem apoio americano e sem a experincia de
como fazer aquilo, o Mercosul decolou embalado num notvel esforo
poltico-diplomtico.
Desde o incio, o Mercosul foi rfo de um verdadeiro interesse
empresarial e sindical. s vezes, aparece algum especulando que o
Mercosul excluiu o empresariado e o sindicalismo de ato pensado. No
foi assim, no foi por falta de acenos que essas foras no se juntaram ao
governo. A impresso que se tem de que havia no empresariado uma
dose de descrdito: aquilo no ia funcionar mesmo, para que perder tempo
com as ideias sonhadoras de certos diplomatas? Por sua vez, os sindicatos,
aqui e na Argentina, tinham em sua agenda reivindicaes to imediatas
que a ideia de operar movimentos de mo de obra num espao ampliado
no interessava. Assim, no bero do Mercosul houve uma hipertrofia do
poltico-diplomtico e um dficit do empresarial-sindical.
Uma outra observao pertinente que o bloco filho de uma
poca em que se desacreditava de estruturas intergovernamentais
suntuosas. O Pacto Andino tinha uma sede muito bonita em Lima, que
no funcionava. Esse tipo de percepo levou a uma desconstruo da
estrutura diplomtica. Criou-se um Mercosul em que no havia telefone,
no havia um fax, no havia endereo... O Mercosul foi, inicialmente, uma
criao do esprito, existia sem nenhuma fisicalidade.
Paralelamente, as assimetrias entre seus membros eram evidentes.
Desde o incio se pensou que o Chile seria um scio fundador e que, junto
com a Argentina, faria um contrapeso mais eficaz s dimenses brasileiras.
Ocorre que os chilenos j tinham uma poltica comercial mais aberta e
flexvel em matria de tarifas, e no entraram. Mas o Uruguai e o Paraguai
tinham conosco vinculaes histricas, geogrficas e culturais, no eram

81
EMBAIXADOR MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA

andinos e sem o Mercosul ficariam sem massa crtica para sobreviver como
atores plenos (a Bolvia ambgua, tem regies rio-platenses e andinas,
pode se acomodar em qualquer arranjo). Com a entrada do Paraguai e do
Uruguai, no seria possvel resolver as pendncias pelo voto proporcional
populao, renda, ao territrio, porque o Brasil teria, nesse caso,
uma supremacia impeditiva do bom convvio. O Brasil sempre teve esse
problema no Mercosul. Simplificando e generalizando, pode-se dizer que
nosso problema deriva muito mais do excesso de poder do que de falta.
A maioria das organizaes bem sucedidas atraem novos scios
e crescem. A Europa dos 6 passa Europa dos 9 e assim por diante,
at os 27 de hoje. Enquanto isso, o Mercosul continuou a ser, durante
dcadas, o Mercosul dos 4. Ampliou-se o comrcio, criaram-se condies
de integrao fsica, energtica, construram-se pontes fluviais, mas no
apareceram as grandes empresas binacionais que povoavam a imaginao
de Alfonsn e de Sarney. Queramos uma plataforma de onde partissem
grandes empresas argentinas, brasileiras, paraguaias e uruguaias para
investidas internacionais, mas no tivemos a capacidade de gerar essas
novas entidades. No conheo nenhuma empresa que seja filha natural
do Mercosul. De certa maneira, os maiores beneficirios foram as grandes
empresas automotrizes internacionais que se deram conta de que o espao
ampliado do Mercosul propiciava oportunidades ampliadas.
Alfonsn e Sarney aproveitaram a descontrao dos espritos
para desmontar os programas nucleares dos dois pases. O processo de
criao de confiana permitiu as visitas de uns s instalaes do outro e
a confiana gerou a conscincia de que aquilo no tinha mais utilidade.
A grande contribuio que Sarney e Alfonsn deixaro histria h de
ser a cooperao Brasil-Argentina. Os dois conduziram um processo
extraordinrio de aproximao e desencadearam uma fora de imantao
em torno do ncleo no sul do continente. importante que a Venezuela,
que o Peru, que nossos vizinhos todos se aproximem, pois o sul do
Mercosul tem vocao elstica e desejvel que desague numa Amrica
do Sul coesa, mais forte e mais rica pela unio de esforos.
Nem Alfonsn nem Sarney tinham grandes espaos na poltica
interna dos seus pases. Alfonsn sabia que a maioria da sua gente era
peronista e que ele s foi eleito porque no havia um candidato capaz
de desafi-lo naquele momento. Sarney tinha plena conscincia de que
a morte do Tancredo o tinha o levado presidncia e que ele, como
representante da antiga Arena, no era a expresso de uma maioria
no Brasil de 1985. Ambos se deram conta de que sua oportunidade de
legitimao histrica estava mais na cooperao mtua, livre dos limites

82
O REORDENAMENTO SARNEY-ALFONSN.

de um jogo interno no qual, alm da pouca fora poltica, os dois eram


vtimas de uma inflao crnica e interminvel, haja vista que uma espcie
de excentricidade do pensamento econmico dos dois pases levaram-nos
a acreditar que estavam fora das leis universais da economia.
Alfonsn e Sarney lanam a base fundacional do Mercosul, que tem
em 1991 a sua coroao. Em seguida, contudo, d-se uma acelerao das
etapas de integrao, um erro que, no meu entender, responsvel por
grande parte dos problemas que o bloco enfrenta at hoje. Cada governo
passa a querer marcar seu mandato com mais um avano e a queimam-se
etapas de 4 em 4 anos, ou at menos - alguns governos duraram menos
que isso. Houve uma acelerao irrealista, alm do razovel.
Hoje assistimos a um renascimento do Mercosul. Um movimento
necessrio, porque nenhum dos pases membros poderia arcar com o
seu fracasso. Um fracasso do Mercosul seria impossvel de administrar
politicamente, escancararia ao mundo que mesmo num picadeiro pequeno,
mesmo em escala menor, mesmo entre ns, somos incapazes de organizar
um esquema de cooperao eficaz. Ou seja, o Mercosul se associa hoje
nossa autoestima. Sem o Mercosul, estaramos sempre olhando sobre
os nossos prprios ombros, com receio de ouvir algum perguntar: olha
aqui, voc quer o mundo e no capaz sequer de organizar o seu prprio
quintal? De modo que o Mercosul tornou-se a fiana indispensvel da
nossa racionalidade.
O Mercosul nasce de um bilateralismo dinmico, incorpora os dois
outros parceiros com naturalidade, mas no atrai o Chile, o que foi uma
pena, porque o Chile aproximaria do Brasil o litoral sobre o Pacfico. de
prever que, aos poucos, ele atraia os demais vizinhos, o Peru, a Venezuela,
quem sabe o prprio Chile. fundamental que a poltica para o Mercosul
crie as condies para torn-lo biocenico, imprescindvel que ele cresa
e aumente a sua influncia.

83
O Mercosul, do Tratado de Assuno at hoje

Embaixador Regis Percy Arslanian

Da mesma forma que a Organizao das Naes Unidas (ONU) tem


sua sede em Nova Iorque ou que a Unio Europeia tem sede em Bruxelas,
os pases membros do Mercosul tm suas Delegaes representadas junto
ao bloco, em Montevidu, em um prdio margem do Rio da Prata,
onde a maioria das reunies do Mercosul tem lugar. Sou o Embaixador,
o Representante Permanente do Brasil junto ao Mercosul e Associao
Latino-Americana de Integrao (Aladi).
Eu estou l h quase cinco anos e devo dizer que, nesse perodo,
assisti a muitas mudanas no Mercosul, muita coisa. Ele cresceu e se
aprofundou enormemente. O bloco hoje conta com uma estrutura
institucional que o caracteriza como um verdadeiro projeto de integrao.
O Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), que est
destinado a prover recursos a fundo perdido para reduzir assimetrias no
bloco, e o Parlamento do Mercosul, que j funciona regularmente e cujas
bancadas j esto sendo eleitas pelo voto direto, so dois componentes
do bloco que, com apenas quatro anos de atividade, fazem do Mercosul
um empreendimento de integrao no apenas comercial como tambm
poltico e social.
O Mercosul deixou, assim, de ser apenas um acordo de livre
comrcio entre seus quatro scios, pelo qual pases gozam entre si de
uma liberalizao comercial, mediante a negociao de um programa
de desgravao tarifria que chega a zero ou quase zero em matria de
impostos alfandegrios. Seu projeto vai, alis, muito alm dos acordos de

85
EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN

livre comrcio que o prprio bloco tem, no mbito da Aladi, por exemplo,
com os demais pases da Amrica do Sul, ou do Acordo Nafta, que os EUA
tm com o Canad e o Mxico.
A integrao pressupe uma convergncia normativa e uma
solidariedade econmica, social e, s vezes, at poltica. Ela configura uma
harmonizao de procedimentos para que permitam a construo comum
e unificada de um projeto de integrao que tenha como beneficirio final
o cidado. a integrao no desenvolvimento de polticas econmicas
comuns, no aperfeioamento dos instrumentos de sade, de educao, de
segurana, etc.
Quando se decidiu, por exemplo, na reunio de cpula de
Foz do Iguau, em dezembro de 2010, que se unificariam as placas de
todos os veculos dos quatro pases do Mercosul e que se adotaria uma
cdula de identidade nica para todos os cidados, o objetivo foi o de
criar um cadastro nico, sustentado por um banco de dados, de forma
a permitir a identificao de veculos e cidados em qualquer local que
se encontrassem, dentro do territrio aduaneiro do Mercosul. S com
isso que ser possvel almejar a livre circulao de veculos e pessoas,
consolidando assim a integrao.
Quando se estabeleceu, na Cpula de San Juan, tambm em 2010,
a eliminao da dupla cobrana, o objetivo foi o de obter a livre circulao
de mercadorias dentro do Mercosul. Seria difcil, seno impossvel,
pretender criar cadeias de integrao produtiva, com a participao
conjunta de produo setorial entre empresas de nacionalidades distintas
dentro do territrio aduaneiro, se um insumo importado tivesse que pagar
imposto alfandegrio cada vez que passasse de uma pas para outro, ao
seguir o ciclo produtivo, por meio da agregao de valor. Uma verdadeira
integrao deve implicar necessariamente que um produto importado, ao
pagar a tarifa externa comum (TEC), deve ser considerado originrio,
ou seja, passa a ser um produto Mercosul e no brasileiro ou uruguaio
seja onde ele estiver.
Vista a diferena entre uma integrao e um acordo de livre
comrcio apenas, valeria fazer algumas consideraes sobre as prprias
vantagens que a relao comercial dentro do Mercosul trouxe para os
scios, em especial em uma conjuntura adversa de crise financeira e
econmica por que esto passando os pases europeus e os EUA. Do
lado do Brasil, em 2010 nossas exportaes para os trs outros pases
do Mercosul no s ultrapassaram os nveis pr-crise de 2008/2009,
mas superaram em muito aqueles patamares. Se considerarmos o ano
de 2010, nossas exportaes para o bloco foram de US$ 22,6 bilhes,

86
O MERCOSUL, DO TRATADO DE ASSUNO AT HOJE

quando em 2008 haviam chegado a US$ 21,7 bilhes. J para a Unio


Europeia ou para os EUA, no mesmo perodo, nossas vendas foram bem
inferiores quelas registradas em 2008: para a UE, caram US$ 6 bilhes,
e para os EUA, US$ 8 bilhes. O comrcio intra-Mercosul hoje mais
dinmico inclusive do que era h dois ou trs anos atrs, antes da crise
internacional, enquanto que nosso comrcio com a Unio Europeia e os
Estados Unidos ainda no se recuperou depois da crise.
Mais do que isso, esse crescimento do comrcio com os pases
do Mercosul verificou-se com uma participao de quase 93% de
manufaturados em nossas exportaes. Se considerarmos outros parceiros
importantes, apenas 40% das nossas exportaes para a Unio Europeia e
55% das exportaes para os Estados Unidos so de manufaturados.
Isso mostra que, em nosso comrcio com o Mercosul, existe
uma enorme dinmica, que no deixou de servir para ns no Brasil de
blindagem frente aos efeitos da crise, ainda que em um contexto altamente
desfavorvel do ponto de vista cambial.
Embora cifras demonstrem que o comrcio global do bloco vai muito
bem, no h como no reconhecer os problemas e mesmo as distores
que devemos enfrentar em nosso comrcio dentro dele. No h como
negar que as perfuraes tarifa externa comum (TEC), por exemplo, so
excessivas, e que necessrio implementar um programa de convergncia
que possa reduzi-las ao mximo. Fala-se, ultimamente, muito nas licenas
no automticas adotadas pela Argentina, que afetam vrios setores
exportadores brasileiros, provocando atrasos na deliberao aduaneira
e constituindo mesmo barreiras a muitos dos produtos brasileiros. Seria,
de qualquer modo, difcil imaginar uma relao comercial que cresceu de
US$ 7,3 bilhes, em 2002, para US$ 32,9 bilhes, em 2010, que no tenha
dificuldades na sua administrao. Mais ainda se considerando que,
em 2002, o Brasil contava com um dficit de US$ 2,6 bilhes e, em 2010,
registrou um supervit de mais de US$ 4,5 bilhes, valor este que crescente
desde 2004, quando o Brasil passou a registrar saldos superavitrios com
a Argentina. Alm disso, a parcela das exportaes brasileiras que est
submetida a licenas no automticas corresponde a apenas 15% do total
exportado para a Argentina. A boa notcia que tais problemas so sempre
objeto de tratamento imediato pelas autoridades governamentais do bloco,
pelo prprio fato de que, em todas as instncias, tcnicas ou no, h um
dilogo permanente por meio das reunies regulares mantidas entre os
Governos.
Criou-se, recentemente, uma polmica em torno da deciso
brasileira de aumentar o IPI em 30% para certas importaes de automveis.

87
EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN

Tal deciso, pela incidncia que poderia ter sobre as compras de veculos
efetuadas do Uruguai, foi regulamentada de forma a excluir a medida
para aquele pas. Trs montadoras estrangeiras j haviam se instalado
no Uruguai com a expectativa de vender no mercado brasileiro. Com o
aumento do imposto sobre produtos industrializados (IPI), os empresrios
instalados no Uruguai viram a inviabilizao das suas exportaes para o
Brasil e estavam cogitando em fechar suas fbricas. A iseno do Uruguai
no deixa de resultar da existncia do acordo automotivo Brasil-Uruguai
(como tambm existe um acordo automotivo Brasil-Argentina), que
permite exportaes de automveis produzidos no Uruguai, ainda que no
tenham origem no Uruguai. Esse acordo automotivo foi negociado dentro
do esprito do Mercosul de promover uma poltica de integrao de cadeias
produtivas. O acordo automotivo no ainda um acordo do Mercosul, mas
o objetivo transform-lo em um acordo entre os quatro scios.
Outro elemento importante que caracteriza o bloco como projeto de
integrao, que vai alm de um mero acordo de livre comrcio, o Fundo de
Convergncia Estrutural do Mercosul, o Focem, mencionado inicialmente.
O objetivo do Fundo contribuir para a reduo das assimetrias entre
os pases e para o aprofundamento da integrao regional. O Focem
constitudo por contribuies anuais dos pases do bloco que totalizam
US$ 100 milhes ao ano em fundos regulares. So recursos, basicamente
do Brasil, que outorga 70% do total anual, representando, assim, US$ 70
milhes anuais destinados ao Fundo. Parcela de 27% dada pela Argentina,
2% pelo Uruguai e 1% pelo Paraguai. A alocao desses recursos na
ordem inversa: Paraguai tem direito a utilizar 48% do total, Uruguai 32%
e Argentina e Brasil 10% cada um. Esses aportes outorgam recursos no
reembolsveis para projetos de interesse para o desenvolvimento e para a
integrao regional, especialmente no Paraguai e no Uruguai.
Em cinco anos de existncia do Focem, j se chegou a uma carteira
de projetos de US$ 1,1 bilho. Dentro do Paraguai, por exemplo, o Fundo
est fornecendo os recursos (US$ 400 milhes) para a construo da linha
de transmisso eltrica entre Itaipu e Assuno, que equacionar de vez os
problemas de fornecimento de energia eltrica para a zona mais povoada
daquele pas. No faz sentido que o Paraguai seja detentor de metade
da energia gerada em Itaipu e que ainda tenha de se submeter a falhas
e quedas no suprimento de eletricidade. No Uruguai, o Focem j deu
recursos para a construo de rodovias e, aqui tambm, para uma linha
de transmisso eltrica entre Candiota, no Brasil, e San Carlos, ao sul do
Uruguai. Tambm foram aprovados projetos do Focem para a Biblioteca
da Universidade Latino-Americana (Unila), em Foz do Iguau; para

88
O MERCOSUL, DO TRATADO DE ASSUNO AT HOJE

apoio a pequenas e mdias empresas dos quatro pases que desenvolvam


projetos na integrao de cadeias produtivas nos setores automotivo e de
gs e combustveis; para um amplo programa destinado erradicao da
febre aftosa (PAMA), igualmente nos quatro pases (alm da Bolvia); e
para projetos de sistemas de saneamento bsico no Brasil, entre outros.
Temos no Parlamento do Mercosul outro elemento caracterstico
de um verdadeiro projeto de integrao. Muitos perguntam para que
serve o Parlamento do bloco se ele no tem funes legislativas. Mas
difcil conceber outra maneira pela qual um Parlamento possa comear
a funcionar entre quatro pases to distintos, em termos polticos,
populacionais e tambm culturais. O Parlamento Europeu funcionou mais
de trinta anos com funes consultivas. Hoje, no h deciso europeia que
no tenha que ser submetida ao escrutnio parlamentar.
Na realidade, ainda que no tenha, por enquanto, funes
legislativas, o Parlamento do Mercosul tem desempenhado papel relevante
como rgo de consulta e controle sobre matrias que dizem respeito ao
processo de construo da integrao. Todos os meses, o Parlamento
se rene em Montevidu para discutir integrao, e, muitas vezes, a
bancada nacional brasileira apresenta aos negociadores governamentais
propostas sobre formulao de polticas que promovam maior insero
da cidadania nos modelos de integrao, em reas como educao, sade
e desenvolvimento social. Estes so temas que, certamente, sero sempre
melhor interpretados e defendidos pelos representantes parlamentares,
que esto em contato permanente com seus concidados. O Parlamento
do Mercosul tem dado uma grande contribuio para que esta integrao
seja conformada de forma mais justa e, sobretudo, representativa, tanto
econmica quanto socialmente.
Numa primeira etapa, chamada de transio, cada bancada
nacional do Parlamento teve 18 membros. Pelo acordo poltico alcanado,
em outubro de 2010, entre as quatro representaes, na segunda etapa (que
a atual), comea a reger a denominada proporcionalidade atenuada, em
que o Brasil passou a ter 37 membros titulares, a Argentina 26, e o Uruguai
e o Paraguai, 18 cada um.
J a partir de 2014, devero ser eleitos no Brasil, atravs do voto
direto, os parlamentares do Mercosul, cuja representao contar com 75
assentos. Nessas eleies, todos ns brasileiros elegeremos, por sufrgio
universal, os nossos parlamentares do Mercosul. A Argentina e o Uruguai,
com 43 e 18 representantes, respectivamente, tambm escolhero seus
representantes em votao direta. O Paraguai, com 18 parlamentares, j
escolheu, em suas ltimas eleies nacionais diretas, seus parlamentares.

89
EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN

Isso significa que, no Brasil, sero apresentados, em meio


campanha eleitoral regular, os candidatos para o Parlamento do
Mercosul. Caber a eles apresentar nos meios de comunicao, no horrio
eleitoral, suas propostas e programas de ao para a integrao regional,
e ns os elegeremos atravs do sufrgio direto, universal e secreto. Esta
representa a etapa inicial do funcionamento do Parlamento. Obviamente,
o Parlamento acabar exercendo funes legislativas, como ocorreu com
a Unio Europeia. Eles levaram muito tempo para a construo do seu
Parlamento. Mas hoje, o legislativo do bloco europeu fortssimo e tem
grande influncia sobre os objetivos e o processo de integrao europeia.
Outro elemento que passou recentemente a fazer parte da estrutura
institucional do bloco, como decorrncia do prprio aprofundamento
do Mercosul, refere-se ao Alto Representante-Geral do Mercosul. Foi
designado para tal funo o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares.
O Alto Representante-Geral representa o bloco como um todo.
Ns defendemos, como representantes governamentais, os interesses
especficos de nossos pases nas reunies negociadoras com os nossos
scios. Da surge a necessidade de poder contar com uma personalidade
que seja a cara visvel do Mercosul, que represente o bloco como um todo
e que trabalhe em prol da integrao em si, j no apenas em nome dos
interesses individuais de cada um dos scios. O Alto Representante, desde
que deu incio sua funo, em janeiro passado, tem procurado coordenar
propostas e representar posies comuns, buscando construir a integrao
atravs da articulao e da convergncia das normas vigentes nos quatro
pases membros, em todos os setores relativos ao desenvolvimento
econmico, comercial e social, como sade, educao, cultura, meio
ambiente, defesa, etc. Afinal, no se faz integrao sem convergncia.
Nesse sentido, ao Alto Representante compete pensar o Mercosul e ser
visto como o Mercosul.
Tendo em vista que o nosso Seminrio se refere Amrica do Sul,
caberia, aqui, fazer um comentrio quanto ao papel que a Unio de Naes
Sul-Americanas (Unasul) e o Mercosul desempenham na regio. Isso porque
so recorrentes os questionamentos sobre se existiria ou no uma superposio
de esforos nos trabalhos desenvolvidos em ambos os processos.
A verdade que ambos se complementam e so reciprocamente
necessrios. O Mercosul foi criado primeiramente como uma iniciativa
comercial, que est evoluindo para uma integrao muito mais ampla,
como se viu no texto acima. O objetivo sempre foi, obviamente, o de obter,
ao longo do tempo, a adeso, se possvel, de todos os pases da Amrica
do Sul. O Brasil, a comear pelo seu tamanho geogrfico e diversidade

90
O MERCOSUL, DO TRATADO DE ASSUNO AT HOJE

de fronteiras comuns, tem, no continente, a maior responsabilidade e


tambm o maior interesse na construo de um continente prspero e
pacfico. Quanto melhor estiverem nossos vizinhos, maiores sero nossas
garantias de harmonia e paz.
Quando se concebeu o Mercosul, pensou-se em um mercado
comum do Cone Sul do continente. Hoje, nada impede que sonhemos com
um projeto de integrao da Amrica do Sul como um todo. Algumas
das tratativas, porm, de negociar com pases vizinhos acordos de adeso
plena ao bloco, mediante sua incorporao Unio Aduaneira, no se
concretizaram pelas prprias disparidades tarifrias. Este o caso do
Chile. A tentativa, nos anos 1990, de se alcanar um acordo de adeso
daquele pas tarifa externa comum do Mercosul esbarrou, basicamente,
na grande diferena ento existente entre os respectivos perfis tarifrios.
Certamente nossa melhor opo estratgica para o continente no seria
permanecer de braos cruzados, aguardando que o universo tarifrio
do Chile, ou de outros pases como Colmbia ou Peru, por exemplo, se
equiparasse ao da TEC.
Foi com esse esprito que decidimos perseguir uma cooperao
alternativa com os demais pases da Amrica do Sul, ainda que, por
enquanto, no se constitusse em uma integrao comercial. Se no
podemos ter uma integrao comercial com eles, conseguimos, sim, criar,
com a Unasul, um foro de dilogo e concertao poltica, de coordenao
de projetos de infraestrutura e de consultas na rea de defesa.
O importante construir a integrao, da maneira que for possvel
para cada um de ns no continente. preciso de alguma forma ampliar
e aprofundar o processo de aproximao com nossos vizinhos. Como
objetivo ltimo, devemos sempre pensar em construir uma Amrica do
Sul cada vez mais integrada, seja atravs do Mercosul, da Unasul ou de
qualquer outra iniciativa que sirva para nos unir.
Da a importncia, por exemplo, da adeso da Venezuela como
membro pleno ao Mercosul. A ratificao do acordo, subscrito h mais
de cinco anos, ainda depende do Congresso paraguaio. Muito se falou,
no Brasil, sobre a incorporao ou no da Venezuela ao bloco, mas no
podemos nos dar ao luxo de virar as costas para um pas de fronteira.
Sobretudo para um pas da importncia econmica e geogrfica da
Venezuela. No futuro, os nossos vizinhos venezuelanos no deixariam
de nos cobrar isso. Alm disso, a adeso da Venezuela configuraria, de
uma vez por todas, o Mercosul como um projeto de integrao regional
de dimenso continental. Existem dados que merecem ser considerados a
propsito de nossa relao com a Venezuela. Por exemplo, h uma estrada

91
EMBAIXADOR REGIS PERCY ARSLANIAN

pavimentada entre Boa Vista e Caracas, mas para viajar de Boa Vista a
So Paulo preciso voar de avio. Toda a energia eltrica de Boa Vista
gerada pela usina hidroeltrica de Guri, que fica na Venezuela.
Uma ltima observao que caberia fazer sobre o Mercosul: os
europeus continuam chamando, depois de mais de sessenta anos, sua
integrao de projeto de integrao. Somos, frequentemente, cobrados
porque, s vezes, nossa integrao, o Mercosul, experimenta avanos
pouco visveis, e at contramarchas. Temos, bem verdade, distores
na nossa tarifa externa comum (TEC); a eliminao da dupla cobrana
obedece a um cronograma demasiadamente longo; o Parlamento do bloco
ainda no tem funes legislativas; so vrias as barreiras no tarifrias, as
dificuldades ou restries migratrias, educacionais, alm de outras. Mas
se a Unio Europeia, depois de mais de meio sculo ainda considerada
por eles mesmos como um projeto, como que ns, no Mercosul, com
vinte anos de existncia, podemos pretender contar com uma integrao
perfeita? A integrao, entre pases to diversos e assimtricos como
os nossos, no se faz em dois, trs ou dez anos. Nem pode ser feita
por decreto. uma construo permanente, que se faz tijolo por tijolo,
com uma perspectiva de horizonte de mais de 40 ou 50 anos. Estamos
hoje construindo a integrao para os nossos filhos e netos. Mas se no
comearmos esse empreendimento agora, eles no podero se beneficiar
dele no futuro.

92
A perspectiva brasileira da integrao
sul-americana

Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

Os destinos da Amrica do Sul e da integrao regional esto


profundamente vinculados. A integrao determinar o grau de resistncia
da regio crise e a suas repercusses nos pases altamente desenvolvidos
e na China. A crise no nossa, mas ela nos afeta de vrias maneiras.
De incio, vou me referir maneira como a crise nos pases altamente
desenvolvidos nos afeta; em seguida, farei referncia China.
Em primeiro lugar, afeta nossas exportaes, reduz a demanda e,
ao mesmo tempo, aumenta a incidncia de medidas protecionistas nos
mercados agrcolas, especialmente na Europa e nos Estados Unidos.
Segundo, os pases atingidos tentam diminuir os efeitos da crise utilizando
mecanismos tais como o aumento de exportaes, inclusive para aumentar
o emprego nos seus territrios. Terceiro, a poltica americana, que eles
chamam de quantitative easing, isto , o derrame de dlares nos mercados,
faz com que a moeda de livre curso internacional se torne extremamente
barata, o que dificulta as exportaes e aumenta a tendncia a importar.
Isso ocorre no Brasil e em todos os pases da Amrica do Sul, e estes
ltimos so mercados importantes para ns.
A questo da China algo extraordinrio, uma ruptura no sistema
internacional. Alguns analistas avaliam que o Produto Interno Bruto (PIB)
da China ultrapassar o dos Estados Unidos por volta de 2016. O sistema
econmico chins afeta no apenas o Mercosul, mas tambm toda a Amrica
do Sul de forma profunda. A China tem, por um lado, uma extraordinria
demanda por produtos agrcolas, minrios e energia trs tipos de

93
EMBAIXADOR SAMUEL PINHEIRO GUIMARES

produto que a Amrica do Sul (e o Mercosul, em particular) produzem e


tm capacidade de produzir ainda muito mais. Por outro lado, a China
tambm uma extraordinria exportadora de produtos manufaturados de
baixo custo. Por isso, impacta os mercados internos dos pases, as estruturas
que existem e as que poderiam existir em circunstncias mais propcias.
Diante da crise internacional e da ascenso da China, parece-me
que o Mercosul vem reagindo como se a situao fosse normal. Mas a
conjuntura internacional no tem nada de normal. A crise gravssima.
A emergncia da China tem uma caracterstica peculiar, que a simbiose
de pases altamente desenvolvidos com a economia chinesa. A China
detm cerca de 70% dos ttulos do Tesouro americano e est comprando
ttulos dos Tesouros europeus. Uma atitude que pode parecer construtiva
e simptica que, no obstante, ter efeitos considerveis.
Essa simbiose est na base de uma das grandes diferenas entre a
atual crise e aquela de 1929. Naquela poca, a maior parte das empresas
eram nacionais. Se a empresa ia mal no seu pas, despedia os operrios.
Hoje em dia, no. Sendo multinacionais, as empresas esto investindo
na China. Como esta continua crescendo a taxas altssimas, as empresas
multinacionais obtm lucros extraordinrios. A situao dos operrios
no pas de origem um problema poltico dos governos; as empresas e
os bancos internacionais passam muito bem. Esta uma situao nova.
Embora certos setores nacionais em particular o setor produtivo, como
um todo percam no balano comercial com a China, as contas nacionais
engordam com a remessa de lucros e, assim, verifica-se um equilbrio nas
contas nacionais.
Da no haver uma reao to forte contra a China, porque aquele pas
que est perdendo no comrcio percebe que est ganhando com as operaes no
territrio chins. A situao nova e complexa, e a novidade e a complexidade
dificultam a tomada de medidas necessrias para vencer a crise.
Esses dois fenmenos simultneos, a crise nos pases altamente
desenvolvidos e a novidade da emergncia da China, so ambos
preocupantes pelos efeitos que trazem, interna e externamente, prpria
coeso do Mercosul. O cimento da integrao entre os pases do Mercosul,
sobretudo entre o Brasil e a Argentina, o comrcio de produtos
industriais, mais do que o comrcio de produtos primrios. verdade
que h, por exemplo, grandes exportaes de minrio de ferro para a
Argentina, mas aquilo que estimula a integrao o comrcio de produtos
industrializados. Na medida em que a importao de produtos industriais
fabricados fora da Amrica do Sul se torna mais atraente, o interesse na
coeso do Mercosul diminui.

94
A PERSPECTIVA BRASILEIRA DA INTEGRAO SUL-AMERICANA

Isso vale no s para a Argentina e o Brasil. Qualquer pas s


permanece num processo de integrao se ele se julga razoavelmente
beneficirio do esquema. Caso contrrio, no tem incentivo para
continuar. Na crise recentemente provocada pelo aumento do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) no Brasil, o Presidente uruguaio,
Jos Mujica, emitiu consideraes interessantes sobre sua inteno de
reconsiderar a participao do Uruguai no Mercosul.
Por isso, com ou sem crise, necessrio que os pases de maior
dimenso econmica se envolvam e se engajem mais no processo de
reduo das assimetrias. As assimetrias provm da realidade geogrfica,
mas tambm, e sobretudo, de diferenas de infraestrutura de energia e de
transporte, sem as quais no h desenvolvimento industrial. A reduo
das assimetrias tem de ser feita pela contribuio dos pases maiores.
necessrio que os pases maiores estejam convencidos de que o Mercosul
continua a ser importante para eles.
Para usar s um dado: o Fundo para a Convergncia Estrutural
do Mercosul (Focem), instrumento de grande importncia, como j
foi ressaltado neste seminrio, formado por uma contribuio anual
de cem milhes de dlares dos pases membros. Com cem milhes de
dlares constri-se apenas uma estrada de cem quilmetros, mais nada.
claramente insuficiente. preciso aumentar essa cifra.
Vale notar que, ainda que haja grandes assimetrias no interior do
bloco regional, na prtica os dois pases menores tm certos benefcios
no cenrio internacional, pelo fato de pertencerem ao Mercosul. Eles so
ouvidos internacionalmente com maior ateno por estarem associados ao
Brasil e Argentina. Por outro lado, uma crise no interior do organismo
seria prejudicial a todos os seus integrantes.
Estou insistindo na necessidade de coeso poltica porque,
no sistema internacional de hoje em dia, um grande nmero de temas
so decididos em negociaes entre os pases. Temas que antes eram
de competncia dos parlamentos nacionais, hoje em dia, so objeto
de negociaes internacionais. Os pases que chegam sozinhos a essa
negociao chegam com muito menos fora. Esta mais uma boa razo
para expandir o Mercosul, de forma a incluir a Bolvia, o Equador e outros
pases. importante encontrar esquemas capazes de atrair outros pases
da Amrica do Sul. mais um motivo para tratarmos com toda a ateno
parceiros menores, que tm, nas votaes internacionais, voto igual ao do
Brasil e da Argentina.
A mensagem que quero deixar aqui : Senhores Presidentes do
Mercosul, renam-se com frequncia maior, muito maior, no apenas a

95
EMBAIXADOR SAMUEL PINHEIRO GUIMARES

cada seis meses, mas com muito mais frequncia, para falar com franqueza,
sem textos escritos, e poder trocar ideias e sugestes sobre como enfrentar
essa situao.
Estamos diante de um complexo desafio: como reduzir as
assimetrias, manter a coeso poltica, reagir situao internacional,
e manter a integrao regional enquanto se assinam acordos de livre
comrcio e retira-se a proteo da atividade econmica que dada por
tarifas e regulamentos?
Com relao aos empregos industriais, importante estudar
melhor os efeitos da reprimarizao. As sociedades atuais so muito
mais urbanizadas. Nas cidades no h agricultura, nem minerao. H
servios, muito vinculados atividade industrial. No haveria uma
firma de arquitetura se no houvesse uma indstria de construo.
Assim, nas cidades, a gerao de emprego de qualidade est vinculada
ao desenvolvimento industrial e, se este afetado pela crise mundial, os
efeitos sobre as cidades vo surgir. Por enquanto, os dados ainda no
apareceram. Seria necessrio estudar melhor, porque o nvel de emprego
no caso do Brasil, pelo menos, tem-se mantido. Mas empregos de qualidade
menor produzem rendimentos menores.
Quero encerrar dizendo que as regras do sistema internacional
(Organizao Mundial do Comrcio OMC, Fundo Monetrio
Internacional FMI) esto mais ou menos suspensas. Se a China resolver
mudar de sistema cambial subitamente, ningum ousar process-la na
arena mundial de comrcio. Seria de uma indelicadeza muito grande. A
corrente de interesses em torno da China to poderosa que faz com que
ela esteja numa situao protegida. As regras esto suspensas e preciso
fazer a poltica econmica a partir dessa constatao. Esta a realidade, o
resto sonho.

96
Comentrios O trajeto at o Mercosul

Antnio Celso Alves Pereira

Em primeiro lugar, meus sinceros agradecimentos ao Instituto


Histrico e Geogrfico Brasileiro e Fundao Alexandre de Gusmo
pelo convite para participar deste evento, como comentador. Serei breve,
considerando o tempo que me foi destinado. Meus cumprimentos aos
ilustres membros da mesa, aos embaixadores presentes, aos confrades do
Instituto Histrico, colegas professores, senhoras e senhores.
Minha misso bastante difcil. Ouvimos palestras substanciosas,
realmente importantes, que nos deram uma viso geral do processo de
integrao do continente sul-americano. Foram levantadas, de forma
clara e objetiva, as dificuldades, as possveis sadas para consolidar essa
integrao, principalmente as realidades do Mercosul, com destaque
para os problemas histricos e atuais vividos pelos pases da regio, em
suas relaes polticas, econmicas e culturais mtuas. Nesse quadro,
os expositores contextualizaram as questes relativas necessidade de
uma efetiva integrao da Amrica do Sul, como instrumento para o
desenvolvimento regional e mecanismo para enfrentar a crise mundial.
Nessa perspectiva, pretendo apresentar breves comentrios sobre
as ideias expostas por cada um dos palestrantes. Comeo pontuando a
brilhante exposio do Embaixador Regis Arslanian, que, de incio e de
forma bastante otimista, apresentou uma rica anlise da atual situao
do Mercosul, acentuando o papel de cada Estado-membro, indicando
as solues encontradas para resolver questes e interesses comerciais
conflitantes no interior do bloco, a exemplo do que se deu, recentemente,

97
ANTNIO CELSO ALVES PEREIRA

com o Uruguai, em relao ao acordo automotivo sobre a exportao


de carros chineses montados naquele pas e exportados para os outros
Estados-membros. Insatisfeito com as dificuldades para a comercializao,
no Brasil, dos mencionados veculos, em determinado momento, o governo
do Uruguai chegou at a mencionar a possvel retirada de seu pas do
Mercosul. Declaro-me contente com as informaes do Embaixador
Arslanian, pois, considerando a fragilidade do processo de integrao
do Cone Sul, com seus constantes avanos e recuos, estes ltimos, muitas
vezes, ocasionados por medidas unilaterais de cunho eminentemente
protecionista, vejo-me, vez por outra, na condio de mercoctico, tal
como os eurocticos, que duvidam do futuro da Unio Europeia.
Muito interessantes as informaes sobre o Fundo para a
Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem). Segundo o Embaixador
Arslanian, o Focem vem direcionando considerveis aportes financeiros,
principalmente, para projetos no Paraguai e no Uruguai, e para o processo
de integrao energtica e na rea da sade, bem como para a integrao
universitria no conjunto do Mercosul. Outro destaque importante
na exposio do Embaixador Arslanian concentrou-se na questo do
Parlamento do Mercosul, as futuras eleies diretas para a escolha dos seus
membros, a exemplo do que j aconteceu no Paraguai. Alm das anlises
de fundo relativas marcha do processo de integrao, todas expostas
com muita clareza, o Embaixador Arslanian, como j me referi, passou-nos
uma mensagem otimista em relao ao Mercosul, sublinhando, ao mesmo
tempo, a possibilidade do futuro ingresso dos atuais associados e de outros
pases do continente, como membros plenos do Bloco.
Em seguida palestra do Embaixador Arslanian, foi concedida
a palavra ao professor doutor Francisco Doratioto, que nos apresentou
segura anlise sobre o processo de formao dos Estados nacionais no Cone
Sul. Introduzindo seu discurso, o professor traou um quadro histrico
comparativo no qual destacou, de forma especial, as diferenas, de toda
forma importantes, existentes nos processos de formao do Estado
nacional no Brasil e na Argentina. Nessa direo, props uma discusso
sobre a legitimidade de tais processos, salientando o fato de que, no
Brasil, a chegada da famlia real portuguesa levou as elites locais a situar a
questo da legitimidade em patamar totalmente diferenciado do sucedido,
nessa matria, na Argentina. Esta, naquele momento, contestava a Junta
de Cdiz e buscava construir o Estado nacional com base na legitimidade
revolucionria. O Estado brasileiro formou-se sob o manto da legitimidade
monrquica. Nesse ponto o conferencista trouxe colao a fracassada
pretenso de Dona Carlota Joaquina de construir, na qualidade de filha

98
COMENTRIOS - O TRAJETO AT O MERCOSUL

primognita do deposto rei espanhol Carlos IV, um Estado monrquico


no Prata. Nessa linha, enfatizou o fato de que as elites brasileiras, no
andamento da formao do Estado nacional, preocupavam-se com a
construo de um Estado monrquico conservador, situao que, desde
o incio, foi objeto da oposio das elites do Prata, principalmente aps a
incorporao pela Coroa Portuguesa da Banda Oriental e, posteriormente,
com a criao da Provncia Cisplatina. O conferencista discutiu o papel da
Inglaterra nesse processo, a criao da Repblica Oriental do Uruguai e o
fortalecimento do modelo imperial conservador, a partir da consolidao
do Imprio, resolvidos os problemas de manuteno da unidade territorial
na Regncia e a decretao da maioridade de D. Pedro II. Da mesma forma,
analisou as relaes do Brasil com a Argentina no sculo XIX, sobretudo a
posio brasileira na crise instalada, no Prata, com o governo do Brigadeiro
Juan Manuel de Rosas. De minha parte, creio que, ao trazer discusso a
questo da legitimidade na formao dos Estados nacionais no Cone Sul, o
expositor identificou, nos aspectos diferenciais dos processos de formao
nacional brasileiro e argentino, uma das principais causas histricas das
dificuldades de relacionamento entre os dois pases, com reflexos, ainda
hoje, na integrao do Cone Sul.
O professor doutor Clodoaldo Bueno centrou sua exposio
na poltica sul-americana do Baro do Rio Branco, especialmente na
tentativa do chanceler brasileiro de estabelecer um acordo entre as trs
mais prsperas repblicas sul-americanas, Argentina, Brasil e Chile
(ABC). Desejava o Baro construir instrumentos polticos e jurdicos que
permitissem estabelecer, com as duas naes, um dilogo diplomtico
realmente construtivo, firmado no princpio da no interveno
nos assuntos internos dos Estados vizinhos e, com isso, fortalecer a
estabilidade poltica na regio. Um amplo acordo entre esses trs Estados,
contemplando assuntos polticos no consagrados nos acordos bilaterais
firmados anteriormente, asseguraria no somente a estabilidade poltica
na Amrica do Sul, mas, tambm, tornaria invivel qualquer aventura de
potncias extrarregionais no Continente. Foram importantes e altamente
informativas suas consideraes sobre as razes que ocasionaram o
fracasso da poltica de Rio Branco em relao ao ABC, principalmente sua
anlise dos acontecimentos que inviabilizaram a assinatura do desejado
Tratado ABC, fato que somente se daria aps a morte do Baro, com seu
sucessor, Lauro Miller. Como do conhecimento geral, nos primeiros
anos do sculo XX as Foras Armadas brasileiras estavam totalmente
desorganizadas, o Exrcito mal equipado e sem treinamento e a Marinha,
por sua vez, era superada pelas Armadas do Chile e da Argentina. O

99
ANTNIO CELSO ALVES PEREIRA

projeto de rearmamento das Foras Armadas brasileiras, principalmente o


reequipamento da Marinha, nos governos Rodrigues Alves e Afonso Pena,
restabeleceu o equilbrio naval no Cone Sul, fato que levou os argentinos
a reavivar a histrica rivalidade com o Brasil. Este era um dos pontos
principais da poltica externa brasileira planejada e executada pelo Baro,
ou seja, fortalecer o poder militar e o prestgio internacional do Brasil.
Contudo, em 1908, o clima entre os dois pases tornou-se muito tenso, fato
que levou o Baro a suspender as negociaes sobre o desejado Tratado
ABC. Ao trmino de sua palestra, o professor Clodoaldo Bueno analisou
as relaes Brasil-Argentina nos governos Vargas/Pern. Nessa matria
foram revistos os problemas das relaes argentino-brasileiras nesse
perodo, com remisso atuao do Deputado Federal Carlos Lacerda no
episdio da falsa Carta Brandi, e as consequncias do fato no mbito das
polticas interna e externa dos dois Estados.
Em sua exposio, o professor Carlos Eduardo Vidigal ressaltou,
preliminarmente, que brasileira a iniciativa de se construir um bloco
de integrao econmica regional, com a finalidade de promover
o desenvolvimento e a estabilidade poltica da Amrica Latina. Os
antecedentes desse projeto estariam, segundo ele, na Operao Pan-
-Americana (OPA) lanada pelo presidente Juscelino Kubitschek, em carta de
maio de 1958 dirigida ao presidente norte-americano, Dwight Eisenhower.
Juscelino, assessorado por Augusto Frederico Schmidt, projetava, com a
OPA, unir todas as naes do continente em torno de um projeto continental
de desenvolvimento econmico, social e poltico. Nessa direo, o professor
Vidigal apresentou-nos uma anlise completa dos problemas gerados, entre
nossos vizinhos, pela dita Operao, alm de explicar como a Aliana para
o Progresso, iniciativa do governo Kennedy, acabou contribuindo para o
fracasso do projeto brasileiro. Oficialmente, a Aliana para o Progresso
objetivava, mediante investimentos para o desenvolvimento da Amrica
Latina 20 milhes de dlares aplicados pelos Estados Unidos e 80 milhes
pelos pases da regio, em 10 anos , propiciar o desenvolvimento regional,
porm, de fato, sua finalidade era combater, no contexto da Guerra Fria,
o perigo comunista representado pelo regime cubano. Continuando sua
anlise dos antecedentes do projeto de integrao regional, o conferencista
evocou o encontro de Uruguaiana, iniciativa diplomtica que reuniu os
presidentes Jnio Quadros e Frondizi. Isso me faz lembrar que Jnio, em
sua forma peculiar de se expressar, desejoso de mostrar ao mundo sua
poltica exterior independente, certa feita, instado a defini-la, disse: O
Brasil um pas to no alinhado que no se alinha nem aos no alinhados.
O conferencista avanou em sua anlise evocando a poltica externa do

100
COMENTRIOS - O TRAJETO AT O MERCOSUL

presidente Castelo Branco, em relao Amaznia, bem como apontou, e


melhor explicou que, no Governo Geisel, as dificuldades para a integrao
regional situavam-se em dois vetores: o problema da liderana regional
e a questo do desenvolvimento econmico. O apoio diplomtico, por
parte do Brasil, Argentina, na Guerra das Malvinas, foi destacado pelo
conferencista que viu, na solidariedade brasileira, um ato importante para
dirimir e avanar no processo de superao das velhas disputas entre os
dois pases. Comentando o assunto, o Embaixador Azambuja sublinhou
que o Brasil teve uma posio to correta nesse conflito, que acabou como
encarregado dos interesses argentinos junto ao Reino Unido.
O Embaixador Azambuja, com a sua preciso de anlise, explanou
sobre a importncia, para a construo do Mercosul, da reunio entre
os presidentes Sarney e Alfonsn, em dezembro de 1985, e a posterior
assinatura, por eles, da Declarao de Iguau. Como se sabe, esse
instrumento foi o ponto de partida para o desenvolvimento do processo de
integrao econmica do Cone Sul. O momento era propcio para se avanar
nessa questo. Os dois pases, aps anos de regime militar, enfrentavam
grandes dificuldades econmicas, dvidas externas colossais, e, ainda,
precisavam de muito esforo para operar a transio democrtica. Os dois
presidentes inauguraram um novo e proveitoso dilogo, que propiciou
o estabelecimento de cooperao em vrios assuntos, especialmente nos
campos nuclear e espacial, e, evidentemente na criao do Mercosul. Para
o Embaixador, o problema do Mercosul situa-se no fato de que h uma
hipertrofia do poltico e um enorme dficit empresarial.
O Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, nessa mesma linha,
destacou o fato de que, no mbito do Mercosul, at agora, no surgiram
empresas multinacionais realmente fortes, que pudessem alicerar
economicamente o processo de integrao. Em sua palestra, alinhou,
ainda, acuradas anlises da situao mundial, discutiu a projeo da China
e dos Estados Unidos nos prximos anos, e, por fim, as possibilidades e
medidas poltico-econmicas necessrias para consolidar a integrao do
continente sul-americano.
Encerro estes breves comentrios chamando ateno para a
conferncia de abertura desse Seminrio, pronunciada pelo senhor
Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Antonio de Aguiar
Patriota. Sua excelncia, ao discorrer sobre as questes estruturais do
projeto de integrao sul-americana, centrou seu discurso na realidade
das assimetrias existentes entre os Estados da regio, acentuando, no
contexto, a ascenso econmica da Colmbia, cujo produto interno bruto
(PIB), nos prximos anos, dever situ-la em posio de destaque entre

101
ANTNIO CELSO ALVES PEREIRA

os mais prsperos Estados do continente americano. Lamento, em razo


do tempo, no poder comentar, com mais detalhes, a excelente palestra
do nosso Chanceler. Antes de concluir, destaco uma questo poltica que
poder criar maiores dificuldades para o Brasil em suas relaes com os
vizinhos, especialmente com a Argentina: se o nosso pas for bem sucedido
em sua pretenso de ocupar uma cadeira permanente no Conselho de
Segurana das Naes Unidas, demanda que eu, particularmente, sou
favorvel, obvio que tal fato ampliar a assimetria poltica j existente
entre o Brasil e o restante da Amrica Latina, e, certamente, criar maiores
dificuldades para o exerccio, por parte do nosso pas, de sua liderana
natural no continente sul-americano.

102
El Paraguay y la Integracin Sudamericana

Embaixador Bernardino Hugo Saguier Caballero

Introduccin

El presente trabajo ha sido elaborado para servir de base a la


presentacin en el Seminario Sudamrica y la Integracin Regional
organizado por la Fundacin Alexandre de Gusmao, y que pretende dar
una visin de la integracin desde la perspectiva del Paraguay.
En este trabajo no se encontrarn citas a autores, anexos
estadsticos ni menciones a pi de pgina, debido a que el documento ha
sido elaborado a partir de la experiencia y el seguimiento que he hecho del
proceso de integracin en nuestra regin, partiendo de mi participacin
en la negociacin del Tratado de Asuncin, as como desde la gestin que
me cupo como Ministro de Integracin, Representante Permanente ante
la ALADI y el Mercosur y como Secretario General de la ALADI, adems
de otras responsabilidades que desempe a lo largo de mi carrera
diplomtica.
En consecuencia, el trabajo que presento est basado ms en la
vivencia que tengo del proceso de integracin en nuestra regin, antes
que como resultado de un elaborado y metdico proceso de investigacin
sobre las causas, consecuencias y resultados de los sistemas de integracin
que hoy funcionan en Amrica del Sur.
No pretendo otra cosa que ilustrar, desde mi experiencia y como
paraguayo, la visin que se tiene en el Paraguay sobre la integracin
regional.

103
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

El Desempeo Econmico del Paraguay

El Paraguay, se caracteriza por tener una economa pequea y


abierta, sustentada en un modelo productivo-exportador, concentrado en
el sector agropecuario, as como en la intermediacin comercial (el modelo
re exportador). Asimismo, la economa paraguaya se ha caracterizado
histricamente por su estabilidad macroeconmica.
Durante la dcada de los noventa, el Paraguay inici un proceso
de importantes cambios en el orden poltico-institucional, as como en
el econmico, con el desafo de implementar una serie de reformas de
carcter estructural que generasen los incentivos y las posibilidades de
alcanzar un desarrollo econmico sostenible.
En los ltimos aos se ha experimentado un acelerado crecimiento
econmico, gracias fundamentalmente al dinamismo del sector
agropecuario, de la demanda interna y de un entorno internacional
favorable. La aplicacin de polticas fiscales prudentes, la mejora de la
estructura y la gestin tributaria, as como una poltica monetaria adecuada
ha permitido consolidar las finanzas pblicas, una inflacin moderada, un
importante aumento de las reservas internacionales, un aumento del PIB
per cpita, condiciones de liquidez adecuadas en el sistema financiero, lo
que permite mirar hacia el futuro con optimismo.
El Paraguay no fue afectado significativamente por la ltima crisis
mundial y recuper su ritmo de crecimiento, an ms acelerado que el
previsto originalmente, gracias a la solidez de su poltica macroeconmica,
condiciones favorables de financiamiento externo y fuertes ingresos
generados por las exportaciones de materias primas, que esperamos
seguirn siendo objeto de una robusta demanda externa.
As, en los ltimos aos la economa paraguaya experiment
un perodo de expansin, al crecer el PBI real a una tasa promedio de
anual del 4,9 por ciento. Sin embargo, en el 2009 una grave sequa y la
crisis econmica mundial ocasionaron una contraccin de la economa,
interrumpiendo la fase de expansin econmica, de la que el Paraguay
se recuper en el 2010 con una tasa record de crecimiento del PBI del
15,3 por ciento. Este ritmo de crecimiento representa el mejor desempeo
econmico en la serie histrica que se inicia en el ao 1950 y cuyo pico de
expansin fue observado en el ao 1981.
En cuanto a las finanzas pblicas, como resultado de la aplicacin
de polticas fiscales prudentes y mejoras introducidas en la estructura y
gestin tributarias, en el perodo considerado el gobierno mantuvo un
supervit primario promedio de alrededor del 2 por ciento, lo que le ha

104
EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

permitido aumentar el gasto pblico en el ao 2009 para enfrentar la crisis


econmica.
Asimismo, en lo referido a la poltica monetaria, el desarrollo del
escenario macroeconmico nacional se ha visto fortalecido por las medidas
de polticas monetarias expansivas aplicadas por el Banco Central del
Paraguay, ante la amenaza de turbulencias financieras, lo que ayud a la
recuperacin de la actividad econmica a partir del tercer trimestre del 2009.
Los niveles de reservas internacionales tambin aumentaron. As
las Reservas Internacionales Netas del pas fueron en paulatino aumento,
pasando de 604 millones de dlares a fines del 2002, a alrededor de 4.500
millones de dlares para fines del ao 2010.
La deuda pblica total ha ido disminuyendo desde el ao 2003
y representa a fines del 2010 alrededor del 20 por ciento del PBI. Cabe
sealar que el nivel de deuda neta sobre el PBI es inferior a los lmites del
25 por ciento establecido por el Fondo Monetario Internacional. En este
contexto tambin fue creciendo el PBI per cpita.
El comercio exterior del Paraguay tambin se vio fortalecido por
la expansin econmica gracias al buen desempeo del sector agrcola,
la bonanza de los precios de los principales productos exportables y el
mayor dinamismo de la actividad econmica domstica, lo que permiti
el aumento de las exportaciones y de las importaciones.
Tambin la inversin mostr signos positivos, los flujos de
inversin extranjera directa han experimentado aumentos importantes en
el perodo considerado, siendo los Estados Unidos el principal inversor,
seguido de los pases miembros del MERCOSUR, en particular el Brasil y
la Argentina.

La Integracin Regional

El Paraguay, ha demostrado una vocacin integracionista desde el


inicio del proceso en Amrica Latina, cuando los vientos integracionistas
impulsados por la CEPAL a fines de los aos cincuenta, se concretaron
en la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC). El Paraguay fue uno de los pases que suscribi el Tratado de
Montevideo de 1960, iniciando as su participacin formal en un proceso
de integracin.
Sin embargo, su aptitud para la integracin viene de sus propias
races como nacin, como Estado, reconociendo su condicin de pas
sin litoral martimo, y la necesidad de encontrar en la relacin con sus

105
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

vecinos, el sendero de la cooperacin, la solidaridad y el comercio que


potenciara su desarrollo y coadyuvara al crecimiento de su produccin y
de su industria, en beneficio de su pueblo.
As, en el marco de su poltica exterior, dispuso como objetivos
desarrollar una poltica econmica y de insercin comercial internacional
que fortaleciera la apertura de mercados externos, apoye el crecimiento
econmico y aumente la competitividad nacional, as como fortalecer
la democracia y los procesos de integracin y cooperacin poltica y
econmica subregionales y hemisfricos.
Del mismo modo desarrolla mecanismos para la cooperacin
financiera y tcnica, destinados al mejoramiento de la infraestructura, el
transporte, la energa, las comunicaciones y la tecnologa de la informacin.
En este contexto, el Paraguay se ha involucrado seriamente en los
procesos de integracin y de liberalizacin comercial a nivel regional,
pudiendo citarse su adhesin al Tratado de Montevideo de 1980, que crea
la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), el Tratado de la
Cuenca del Plata, URUPABOL, la Hidrova, IIRSA y que se profundiza
definitivamente con la suscripcin de los Tratados de Itaip y Yacyreta y
con el Tratado de Asuncin en 1991, que lanza el esfuerzo de integracin
subregional denominado MERCOSUR. Tambin participa activamente
en la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), el ms reciente
emprendimiento de integracin de los pases de Amrica del Sur.
Por otra parte, el proceso de globalizacin ha hecho que los
vnculos transnacionales se desarrollen con creciente rapidez y las
economas nacionales se vuelven cada vez ms interdependientes. Es as
que las variables econmicas y las polticas ya no pueden ser controladas
en los mbitos nacionales. El fin de la Guerra Fra, un mundo cada vez
ms abierto, con una tecnologa de la informacin y de comunicaciones
perfeccionada y en permanente renovacin, facilitan las relaciones
internacionales a todos los niveles, en la que la economa interacta con
la poltica y cada una depende de la otra. Este proceso se caracteriza por
un continuo cambio socioeconmico y poltico que se traducen en niveles
variados y cambiantes de gobernabilidad.
Adems de su vocacin histrica, el Paraguay frente a este contexto
cambiante de la globalizacin reafirm en su compromiso de profundizar
su integracin con la regin, privilegiando la integracin econmica y
comercial. Sin embargo, cabe resaltar que esta disposicin a integrarse
tambin ha tenido consecuencia en el plano poltico, partiendo de una
mayor interdependencia y ms claramente, en el caso del Mercosur que
ha tenido un efecto importante en la preservacin de la institucionalidad

106
EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

democrtica del pas, cuando sta se vio amenazada a mediados de la


dcada de los noventa.
A cincuenta aos del inicio formal del proceso de integracin
en nuestra regin, la integracin como fuera concebida originalmente,
en un marco econmico-comercial, ha venido experimentado cambios
importantes en la visin de la integracin americana, que sobrepasa lo
meramente comercial para proyectarse hacia otros sectores de la sociedad
sudamericana, incorporando, adems el dilogo poltico, educacin,
salud, seguridad, infraestructura, entre otros y, fundamentalmente, el
Pilar Social que propende que los procesos de integracin de nuestra
regin sean mucho ms cercanos a la gente y que los beneficios que estos
aportan alcancen a todos, en especial a las clases ms necesitadas de
nuestras sociedades.
Cabe sealar adems, que fruto de esa distinta visin que se tiene
sobre la integracin, en la regin se tienen diversos procesos y niveles de
integracin, subregional como la Comunidad Andina y el MERCOSUR y
los plurilaterales como la ALADI, UNASUR y el ALBA, cada uno de ellos
con requerimientos y objetivos diferentes.
En este marco, el Paraguay considera que el comercio y la apertura
comercial, as como la integracin fsica, energtica y los estadios de
integracin profunda constituyen instrumentos para promover mejores
oportunidades de desarrollo y de all su compromiso con la integracin
sudamericana fundamentalmente, en la medida que establece un marco
adecuado para promover su desarrollo, mejorar las oportunidades y
calidad de vida de los pueblos de nuestra regin.
Asimismo, en su condicin de pas de menor desarrollo, sin litoral
martimo, el Paraguay debe hacer frente a una serie de dificultades e
inconvenientes que se traducen finalmente en una economa sumamente
vulnerable y que repercuten seriamente en sus posibilidades de desarrollo.
Los costos de la mediterraneidad son elevados, con solo citar que los costos
del transporte para su comercio internacional son superiores en alrededor
del 40% al de sus socios, segn algunos estudios y que finalmente, este
y otros factores que sobrevienen de su condicin de pas sin litoral
martimo, inciden de manera significativa en los ndices de desarrollo del
pas y conducen a persistir en la condicin asimtrica en su crecimiento
con relacin a los dems pases de la regin.
Por ello y los dems factores expresados anteriormente, el Paraguay
reafirma permanentemente su vocacin integracionista. Su condicin
geogrfica, su grado de desarrollo y su propia historia lo condicionan a buscar
la mejor integracin posible con la regin y, en especial con sus vecinos.

107
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

Es as que la integracin adquiere fundamental importancia para


el Paraguay como instrumento de desarrollo. En pases pequeos como el
Paraguay, los procesos de integracin, tanto regional como subregional,
adquieren un carcter estratgico para la superacin de las asimetras y las
desigualdades y para impulsar su crecimiento con equidad.
A objeto de hacer ms comprensible la posicin del Paraguay
con respecto a la integracin sudamericana, sus puntos de vista sobre los
distintos procesos en los que participa, sus xitos y dificultades, en los
siguientes captulos se desarrolla, de manera general, la visin que tiene
el pas de los principales procesos de los que es parte.

La Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)

La ALADI fue concebida principalmente como una organizacin


para promover la integracin econmica entre los pases miembros que, en
su conjunto, constituyen una parte sustancial de la Amrica Latina como
regin, desde el punto de vista geogrfico, demogrfico y econmico.
La heterogeneidad de la regin y la diferente capacidad de
relacionamiento econmico de los pases est reconocida en los diferentes
tipos de acuerdos y modalidades de interrelacin previstos por el Tratado,
a travs del principio de los tratamientos diferenciales por grados de
desarrollo y de la importancia que se asigna a la cooperacin colectiva
hacia los pases de menor desarrollo econmico relativo como es el caso
de Paraguay.
La ALADI, que sustituy a la ALAC en 1980, mostr en la primera
dcada de su creacin, los aos ochenta, un dinamismo importantes en la
concrecin de acuerdos entre los pases miembros y que cubren una parte
importante del comercio intrarregional. Hacia el ao 2019 la regin, incluida
Mxico, llegar a la liberacin de casi el 90% del comercio intrarregional,
gracias a los programas de liberacin pactados en los Acuerdos de Alcance
Parcial suscritos al amparo del Tratado de Montevideo de 1980.
No obstante, a inicios de la dcada de los noventa, el proceso ha
dado seales de estancamiento y recin hacia el 2004, los pases miembros,
a travs de la Resolucin 59 (XIII) del Consejo de Ministros, decidieron
dar un nuevo rumbo a la Asociacin, con la conformacin del Espacio
de Libre Comercio con la aplicacin de normas para dar previsibilidad y
seguridad al comercio intrazona.
Sin embargo, hasta el ao 2009 no fue posible lograr avances
concretos hacia el cumplimiento de los dispuesto por la citada Resolucin

108
EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

59 (XIII), y as se logr dar inicio a un nuevo marco negociador hacia la


conformacin del Espacia de Libre Comercio, como etapa previa hacia la
concrecin del objetivo del Mercado Comn Latinoamericano. A pesar
de la voluntad expresada por los pases miembros de dar impulso a la
ALADI, las distintas visiones sobre cmo encarar el futuro de la integracin
enmarcada en el Tratado de Montevideo de 1980 volvi a dificultar la
toma de decisiones para el avance del proceso.
El Paraguay participa de este proceso desde sus inicios, en su
condicin de pas sin litoral martimo y de pas de menor desarrollo
econmico relativo, utilizando los mecanismos establecidos en el Tratado
sobre Trato Especial y Diferenciado para los pases menores, tanto en los
programas de cooperacin como en los distintos Acuerdos de Alcance
Parcial de los que es parte, as como de los Acuerdos Regionales y en
especial los Acuerdos sobre Nmina de apertura de Mercados (NAM).
Cabe sealar que el Paraguay, conforme a su posicin sostiene en
este mbito la necesidad de profundizar y mejorar la calidad del proceso
de integracin comercial, entendiendo que el comercio y la apertura
comercial son instrumentos para promover mejores oportunidades de
desarrollo para los pases miembros. Para ello ser necesario asumir
nuevos retos, como los referidos al establecimiento de nuevos mecanismos
integradores, como una mejor aplicacin de los acuerdos, la renovacin y
profundizacin de los Acuerdos sobre la Preferencia Arancelaria Regional,
la Nmina de Apertura del Mercado y la puesta en marcha de mecanismos
que permitan superar las asimetras existentes entre los pases miembros,
as como un tratamiento formal y responsable del tema de las restricciones
no arancelarias que dificultan o impiden el aprovechamiento cabal de las
preferencias pactadas.
En la coyuntura actual, a ALADI debe asumir su rol articulador del
proceso de integracin de nuestra regin, para lo cual se hace necesario
contar con el apoyo decidido de los gobiernos. La ALADI debe renovarse
sin perder de vista los objetivos del Tratado de Montevideo 1980, de
manera que pueda hacer frente a los desafos que los cambios a escala
mundial y regional imponen.
Adems, ante las diversas visiones que se tienen sobre este proceso
por parte de los pases miembros, se hace necesario buscar un acuerdo
poltico que permita encontrar el camino para desarrollar los consensos
que allanen el camino hacia la concrecin de los objetivos establecidos en
el Tratado de Montevideo de 1980.
Por otra parte, cabe resaltar la ampliacin que ha experimentado la
ALADI con la adhesin de dos nuevos pases, Panam y Nicaragua, que

109
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

se suman a los esfuerzos integradores de la Asociacin, lo que conlleva el


fortalecimiento del proceso de integracin latinoamericano y refuerza y
amplia el mbito de aplicacin del Tratado de Montevideo de 1980.

El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR)

Con la firma del Tratado de Asuncin, se da inicio a un proceso de


integracin amplio, ambicioso, sustentado en la voluntad poltica de los
cuatro Estados Partes y con base en la integracin econmica y comercial,
con miras a hacer frente a los desafos de la globalizacin, mejorar la
insercin de la regin en el mundo, buscando hacer competitiva las
economas, con el objetivo de mejorar el nivel de vida de sus pueblos.
El Paraguay se incorpora al Mercosur con la esperanza de que
pudiera ayudarlo en su proceso de desarrollo y en su insercin al mundo
y para hacer frente al proceso globalizador con posibilidades de xito. El
Paraguay necesitaba incorporarse al mundo, luego de un largo proceso de
aislamiento, producto del sistema de gobierno imperante hasta fines de la
dcada de los ochenta y, por lo tanto, buscaba la solidaridad y cooperacin
de sus vecinos para asumir los retos que le presentaban la coyuntura de un
mundo cambiante y en que se consolidaban grandes bloques econmicos.
Al mismo tiempo, buscaba consolidar y ampliar el acceso a sus
mercados tradicionales, de manera a asegurar un comercio previsible y
seguro, que coadyuvara a su crecimiento econmico e hiciera ms eficiente
su produccin.
El Paraguay fue invitado a incorporarse al Mercosur en las primeras
etapas de la negociacin del Tratado, tuvo pocas oportunidades de aportar
sus ideas para la elaboracin del citado Tratado y junto con el Uruguay no
se pudo incorporar un tratamiento diferencial para las economas menores,
ms all de la concesin de plazos mayores para el cumplimiento de los
compromisos asumidos. Recin a mediados de la dcada del dos mil se
pudo incorporar efectivamente un trato diferenciado a los pases menores
con la incorporacin el tratamiento de las Asimetras en el Mercosur.
Como es sabido, el Mercosur creo expectativas no solo en los
sectores productivos de los pases miembros, sino que en la sociedad en
su conjunto y sus resultados, en la primera etapa, fueron alentadores y
se pensaba que el ritmo de construccin del proceso se mantendra a lo
largo de los aos. El comercio entre los cuatro pases, a impulso de la
eliminacin de las barreras arancelarias, creci en magnitudes que no se
haba visto hasta entonces.

110
EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

Para fines de 1994, el Mercosur concluy su periodo de transicin


con la eliminacin de los aranceles intrazona, se suscribi el Protocolo de
Ouro Preto, mediante el cual se otorg personalidad jurdica internacional
al Mercosur, se estableci su estructura institucional, entre otras y se
inici un periodo de consolidacin del proceso a travs del Programa de
Perfeccionamiento de la Unin Aduanera.
Sin embargo, en poco tiempo ms el Mercosur empez a dar seales
de enlentecimiento en su desarrollo debido a factores, tanto externos
como internos que influyeron en las polticas econmicas de los pases y
los desviaron de los objetivos perseguidos por el Tratado de Asuncin.
As, se habla hoy de la agenda incumplida, ya que no fue posible
avanzar en el cumplimiento de lo dispuesto por el Artculo 1 del Tratado,
esto es la libre circulacin de bienes y servicios y de factores productivos,
la eliminacin de las restricciones no arancelarias y la coordinacin de las
polticas macroeconmicas y sectoriales, entre otras.
En consecuencia, la percepcin que tiene la gente sobre el Mercosur,
es hoy diametralmente diferente a la que se tena del proceso a mediados
de la dcada de los noventa, del optimismo se pas a un presente de casi
desilusin y esta sensacin impone un escenario poco propicio hacia el
proceso de construccin del Mercosur.
No obstante este panorama, el Mercosur ha experimentado avances
importantes desde el punto de vista del Paraguay, como el tema de las
Asimetras, reconociendo el hecho de que los cuatro pases son diferentes
en tamao, tanto geogrfico, como en poblacin, estructura econmica y
en el grado de desarrollo econmico y social. Por ello se cre el Fondo
de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) como instrumento
destinado a contribuir a la reduccin y superacin de las asimetras y
destinado a pases y regiones menos desarrolladas de la regin.
Asimismo, el Mercosur ha desarrollado su vocacin internacional, a
travs de una red de acuerdo con terceros pases y grupos de pases, entre los
que se destacan los acuerdos firmados con los pases del rea andina, con la
India, con la Unin Aduanera Sudafricana, Egipto, Israel, destacndose, por su
importancia, las negociaciones en curso con la Unin Europea, que de concluirse
ser el primer acuerdo de libre comercio entre dos bloques econmicos.
De igual manera, a pesar de su debilidad institucional,
fundamentalmente en el funcionamiento de su sistema de solucin de
controversias, el Mercosur ha avanzado tambin en la construccin
de instituciones, como la creacin del Parlamento del Mercosur, el
Instituto Social, el Alto Representante del Mercosur, el Observatorio de la
Democracia, el Instituto de Formacin, entre otros.

111
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

Desde el punto de vista de la participacin del Paraguay en el


Mercosur, se pueden definir una serie de ventajas y dificultades del proceso:

a) Ventajas:
- El comercio tuvo un importante crecimiento, que trajo
aparejado el desarrollo de nuevas producciones (casi el 50% de
las exportaciones paraguayas tienen como destino los pases del
Mercosur) y adems, el 80% de las exportaciones de productos
con valor agregado tienen destino en el Mercosur. En tanto que
al resto del mundo se exporta principalmente materias primas
con escasa agregacin de valor.
- El Mercosur contribuy a la creacin de una clase empresarial
ms competitiva, as como propici un mejor conocimiento
y entendimiento entre los sectores productivos, tanto a nivel
nacional como con los de los restantes pases.
- El Paraguay tiene una mayor presencia en organismos como
la OMC, la UNCTAD, la Unin Europea y ante los pases
desarrollados, gracias a su pertenencia al Mercosur.
- Se ha incrementado notablemente la capacidad y el poder
negociador del Paraguay.
- Se ha reconocido la asimetra del Paraguay con respecto a sus
socios, con lo que el FOCEM contribuye actualmente con alrededor
de 800 millones de dlares para proyectos de infraestructura,
energa, cohesin social, competitividad, tecnologa, etc.
- Los mayores inversores despus de los Estados Unidos son el
Brasil y la Argentina.

b) Dificultades:
- Acentuada bilateralidad entre los socios mayores del bloque.
- Debilidad Institucional. Todo el sistema institucional est
concebido sobre base intergubernamental, lo que no permite
tener una instancia que construya al Mercosur desde una ptica
comunitaria.
- Multiplicidad de rganos. Alrededor de 244 mbitos dedicados
a temas del Mercosur ya sean estos instancias de decisin,
tcnicas, consultivas, reuniones especializadas, de Ministros,
etc., que hace imposible una gestin racional del proceso.
- El Sistema de Solucin de Controversias es ineficiente, sus
laudos no son cumplidos ni respetados por los Estados Partes,
lo que resta credibilidad al proceso.

112
EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

- La imposibilidad de eliminar las Restricciones no Arancelarias,


que dificultan y a veces impiden el desarrollo normal de las
corrientes de comercio y el aprovechamiento del mercado
ampliado.
- La importancia que se dio, durante mucho tiempo, a las
negociaciones de acuerdos con terceros pases antes que
privilegiar la construccin del Mercosur.
- Incumplimiento generalizado de compromisos asumidos en
el mbito comercial, y la no incorporacin de normas a los
ordenamientos jurdicos nacionales.

Nuestra visin del Mercosur

El Mercosur, a 20 aos de su creacin opera ms como una zona


de libre comercio antes que como una Unin Aduanera. El proceso
ha sido lento para la concrecin de polticas comunes y hacia la libre
circulacin de mercaderas en un territorio nico, al mismo tiempo
las trabas comerciales no han desaparecido y el escaso avance en la
profundizacin del Mercosur tiene como principales responsables a los
pases mayores del bloque.
No obstante ello, desde la Cumbre de San Juan y la de Foz de Iguaz,
en las que adoptaron decisiones importantes como el de la Eliminacin
del Doble Cobro y sobre el programa de Fortalecimiento de la Unin
Aduanera, as como un Plan de Accin sobre Ciudadana del Mercosur, el
proceso ha tomado un nuevo impulso direccin al perfeccionamiento de
la Unin Aduanera, buscando fortalecer y profundizar el bloque.
En el caso del Paraguay, ms all de lo comercial y econmico,
debe reconocerse que el Mercosur, en el marco del Protocolo de
Ushuaia sobre Compromiso Democrtico, ha actuado como sostn de
la institucionalidad del Paraguay, cuando su sistema democrtico se vio
enfrentado a un posible quiebre institucional, lo que ha permitido al pas
continuar fortaleciendo y perfeccionando su sistema democrtico.
Por otra parte, cabe destacar la incorporacin de la dimensin
social a la agenda del Mercosur, lo que aporta una nuevo espacio de
desarrollo del proceso, incorporando a sectores de la sociedad hasta ahora
ausentes y convirtindolo en actores de la construccin comunitaria en
la bsqueda de crear un sentido de pertenencia, ms all de lo nacional,
buscando que los beneficios que promete la integracin alcancen a todos
los segmentos de la sociedad del Mercosur.

113
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

La Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR)

El Paraguay, ha sido el ltimo de los 12 Estados miembros de


UNASUR en ratificar el Tratado constitutivo de dicho organismo debido a
las complejidades de su poltica interna y se apresta a asumir la Presidencia
Pro Tempore de la Unin desde Octubre del presente ao.
UNASUR, como es sabido, inicia un nuevo proceso que pretende
desarrollar un espacio regional integrado en lo poltico, lo econmico, lo
social y lo cultural, ambiental, energtico y de infraestructura, con miras a
contribuir al fortalecimiento de la unidad de Amrica Latina y el Caribe,
conforme se expresa en uno de los prrafos del Prembulo del Tratado.
Conforme al Tratado, UNASUR tiene como objetivos lograr la
inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer las democracias
y reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana
e independencia delos Estados. Este nuevo modelo de integracin
incluir todos los logros y lo avanzado por los procesos del Mercosur y la
Comunidad Andina, as como la experiencia de Chile, Guyana y Surinam.
El objetivo ltimo ser favorecer un desarrollo ms equitativo, armnico e
integral de Amrica del Sur.
UNASUR establece el consenso y la participacin, la clusula
democrtica obliga a los gobiernos al respeto del Estado de Derecho y a la
defensa de los Derechos Humanos, a la cooperacin econmica y energtica.
Como desafo fundamental se establece la lucha contra el narcotrfico y la
delincuencia organizada, un sistema de seguridad y defensa regional con
la prohibicin de injerencia extranjera y el control de los gastos militares.
Prioridad se le ha dado al tema del medio ambiente, exigencia mundial
pero tambin mandato constitucional en todos los pases de la regin, con
la proteccin de la biodiversidad, los recursos hdricos y los ecosistemas,
adems de la lucha contra los efectos del cambio climtico.
Se ha dado importancia a la creacin de un parlamento
suramericano, ms representativo y participativo de lo que han sido los
parlamentos Andino, Amaznico y de Mercosur. Un logro fundamental
ser la participacin de la sociedad civil con la colaboracin plena de
la ciudadana en el proceso de la integracin y la unin suramericana.
Este organismo no es slo para los gobiernos y sus intereses, sino para la
proteccin de los pueblos y sus derechos.
En sus pocos aos, UNASUR ha logrado importantes avances,
como la resolucin pacfica de conflictos, el resguardo de la democracia y la
constitucin de mecanismos de trabajo en diversas reas, con importantes
resultados en defensa, salud y economa.

114
EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

Como los expresa un documento reciente de la CEPAL, la UNASUR


se constituye en un espacio de desarrollo y cooperacin y en una instancia
instancia privilegiada de dilogo poltico regional, que permitir construir
consensos y tender puentes de cooperacin para enfrentar con mayor
fortaleza los retos comunes a del desarrollo.
La UNASUR se inicia con ambiciosas metas de integracin poltica,
financiera y en infraestructura, seguridad y solucin de conflictos. Cuenta
de partida con una membresa que agrupa a casi todos los pases de la
regin. En lugar de construir la integracin desde lo econmico -comercial,
busca iniciarla desde procesos subregionales existentes y con inditos
programas econmicos y de seguridad.
Con estas caractersticas, la UNASUR deber dilucidar su rol
en la integracin regional, dado que no existe una clara concepcin en
cuanto a conformacin de esta nueva instancia integradora, ya que
algunos pas miembros pretenden un escenario que haga confluir a los
procesos de integracin existentes y solo les aada nuevos campos de
accin; otros entienden que la UNASUR representa la oportunidad de
construir una nueva comunidad de Estados, similar al proceso europeo
con caractersticas de federalismo regional como objetivo ltimo.
Cabe sealar que para el Paraguay, conforme lo expresara el
Gobierno, su pertenencia a la UNASUR constituye un paso de suma
importancia para el desarrollo del pueblo paraguayo y de los pueblos
de la regin. La integracin regional se constituye en un imperativo
estratgico para el desarrollo del Paraguay y para la superacin de las
vulnerabilidades provenientes de su situacin de mediterraneidad y de
limitaciones estructurales.

Los emprendimientos binacionales (ITAIP y YACYRET)

Una muestra de la clara vocacin integracionista que anima al


Paraguay desde siempre, los constituyen los emprendimientos hidroelctricos
de Itaip y Yacyret, iniciados con el Brasil y la Argentina en la dcada de los
setenta y que constituyen ejemplos de cooperacin para la utilizacin de un
recurso compartido en beneficio del desarrollo de los pases.
Al mismo tiempo ambos emprendimientos generan energa
elctrica, fundamental para el desarrollo de los pases involucrados en estos
proyectos a partir de un recurso renovable. La verdadera importancia del
proyecto radica en su contribucin a los planes de desarrollo econmico
de los tres pases, y en modo especial, a la necesidad de expansin del

115
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

sector energtico.Renovable porque el agua es un recurso inagotable y


el Paran es un ro caudaloso todo el ao. No contaminante porque la
energa hidroelctrica es limpia, lo que permite ahorrar el uso de millones
de toneladas de petrleo por ao.
A modo de sntesis, Itaip es actualmente, la usina hidroelctrica
ms grande del mundo en generacin de energa. Con 20 unidades
generadoras y 14.000 MW de potencia instalada, suministra el 16,4% de la
energa consumida por el Brasil y abastece el 71% del consumo paraguayo
A su vez Yacyret aporta el 20% de consumo argentino y 23% del
total de energa elctrica utilizada por el Paraguay.
La inclusin de la referencia a los emprendimientos hidroelctricos
binacionales en este trabajo tiene como objetivo demostrar que, ms all
de los procesos regionales y subregionales de integracin, el proceso
integrador en Amrica del Sur tambin se promueve a nivel bilateral y
con mucho xito en la mayora de los casos.

Conclusiones

La integracin en Amrica del Sur se da a partir de distintas visiones


y, en consecuencia en la regin se tienen diversos procesos y niveles de
integracin, subregional y plurilateral. Al mismo tiempo con el transcurso
del tiempo los distintos organismos de la regin han adquirido cierto
grado de especializacin en determinado tipo de materias, en funcin a
los pases que la componen.
El desarrollo de los procesos de integracin regional es, en
ltimo trmino y por encima de la heterogeneidad de los pases que la
constituyen, una tarea unitaria hacia el cual deben converger tanto los
esfuerzos nacionales como los esfuerzos que realicen los organismos
regionales como subregionales.
El contexto global ha condicionado el funcionamiento de los procesos
de integracin en la regin, particularmente aquellos especializados en la
integracin econmica y comercial que han afrontado las repetidas crisis
financieras y econmicas que han sacudido el mundo desde principios
de la dcada de los noventa hasta nuestros das. No obstante el comercio
intrarregional, amparado por los acuerdos preferenciales y de libre
comercio, ha experimentado un crecimiento importante a lo largo del
tiempo, lo que har necesario instrumentos de convergencia que permitan
la creacin de una extensa zona de libre comercio en la regin, para lo cual
la ALADI podra constituirse en el organismo de convergencia.

116
EL PARAGUAY Y LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

Asimismo, el proceso de integracin ha evolucionado con el correr


del tiempo y con el reconocimiento de las necesidades y los desafos que
se presentan en el contexto mundial y regional, con ello todos los procesos
han ido incorporando a su agenda, ms all de lo econmico y comercial,
otros mbitos de integracin, entre los que puede citarse la incorporacin
de la temtica social como eje del desarrollo de programas que tienen
como objetivo mejorar la participacin de la sociedad en los procesos, en
la perspectiva de que sus beneficios puedan alcanzar a todos y no solo a
un segmento de la sociedad.
En el caso del Paraguay, a integracin regional se constituye en un
imperativo estratgico para encarar su desarrollo y para la superacin de
las vulnerabilidades provenientes de su situacin de mediterraneidad y
de las limitaciones estructurales.
El Mercosur ha jugado un papel clave en el mantenimiento
de la institucionalidad del Paraguay cuando esta se vio amenazada, lo
que constituye un reaseguro democrtico para la consolidacin de las
instituciones no solo del Paraguay, sino de la regin.
Al mismo tiempo, las exportaciones paraguayas han experimento
un significativo aumento en la ltima dcada. La pertenencia del Paraguay
al Mercosur ha permitido no solamente que los socios del bloque
incrementen sus compras del Paraguay, sino tambin la apertura de otros
mercados de Amrica del Sur como destino creciente de sus exportaciones.
El Mercosur se ha convertido en el principal factor de diversificacin
productiva de las exportaciones del Paraguay, abriendo de esta forma
una nueva tendencia y potencialidad en su desarrollo. Al mismo tiempo
los dos socios mayores del proceso se han convertido en los principales
inversores en el pas, solo superados por los Estados Unidos de Amrica.
Sin embargo, el Mercosur, desde la ptica del Paraguay debera
perfeccionar su proyecto de Unin Aduanera, 20 aos de su creacin, opera
como una zona de libre comercio y an con dificultades. El proceso ha sido
lento para la concrecin de polticas comunes y hacia la libre circulacin de
mercaderas en un territorio nico, al mismo tiempo las trabas comerciales
no han desaparecido y el escaso avance en la profundizacin del Mercosur
tiene como principales responsables a los pases mayores del bloque, sin
por ello restar responsabilidad a los pases menores.
En definitiva, el Mercosur como el bloque estratgicamente
ms importante para el Paraguay, ms all de su dimensin econmico
comercial, se constituye en un instrumento que resume el reencuentro con
la democracia de los cuatro pases, como demostracin de la capacidad
de naciones enlazadas por un tronco comn, por historias de encuentros

117
EMBAIXADOR BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

y desencuentros , geogrficamente unidas que han sido capaces de


sobreponer a las diferencias y concertar una agenda de valores comunes,
que con luces y sombras se proyecta en el escenario mundial como un
bloque solido que busca en la solidaridad y la cooperacin, el crecimiento
econmico con justicia social que permita un mejor nivel de vida para sus
pueblos.
Desde el Paraguay se entiende que, pasados 20 aos de
funcionamiento del Mercosur, se hace necesario iniciar un proceso de
reflexin sobre los resultados alcanzados y fundamentalmente sobre
su marcha futura a la luz de los intereses de los Estados Partes y de
los compromisos asumidos para la concrecin del Mercado Comn. El
Mercosur ha evolucionado de manera casi anrquica, con constantes
modificaciones en la direccin de su marcha, adems, la institucionalidad
ha crecido de manera desordenada, por lo que se hace necesario
racionalizarla y hacerla ms gestionable desde el punto de vista de los
objetivos del Mercosur.

118
Uruguay y Sudamrica: Mercosur, Unasur
y los Desafos de una Nueva Insercin
Internacional

Gerardo Caetano

I. Introduccin

En estos tiempos que corren, no parece necesario abundar en


argumentos con respecto a la relevancia central de tener buenas estrategias
de insercin internacional como parte de una poltica exterior consistente,
que sirva como base de desarrollo sustentable para cualquier pas, en
especial para aquellos pequeos o vulnerables, tomadores de precios y de
reglas, como es el caso de la gran mayora de los Estados latinoamericanos.
A lo largo de toda su historia, el Uruguay ha sido un ejemplo paradigmtico
a ese respecto. Sus mejores momentos siempre han estado vinculados con
la implementacin de una poltica exterior slida, con objetivos estratgicos
claros, con una mirada de mundo amplia y no restringida por ningn tipo
de anteojeras, con una definicin ponderada de intereses, posibilidades y
tambin de daos posibles ante la perspectiva de adopcin de iniciativas
inconvenientes. Y en esa tarea, que cuando acert tuvo fragua efectivamente
nacional, por supuesto que los actores fueron mltiples, que no slo actu
el gobierno sino que la oposicin y los actores sociales jugaron roles
primordiales en ocasiones, incluso desde la contestacin. Tomemos un solo
ejemplo central: cul hubiera sido la historia uruguaya luego de la segunda
postguerra si no se hubiera detenido la instalacin de bases norteamericanas
en territorio uruguayo en 1940 y en 1944?
En ese tipo de encrucijadas (y toda Amrica Latina enfrenta hoy
desafos semejantes y en muchos casos inditos en relacin a su insercin

119
GERARDO CAETANO

internacional) es cundo ms deben ponderarse las exigencias de una


poltica exterior correcta. Respecto a ello es muchsimo lo que se puede
decir. Pero resumamos el sealamiento en la mencin de tres condiciones
ineludibles y particularmente importantes: i) una definicin clara de
estrategias (tanto en trminos de intereses, objetivos y procedimientos)
de corto, mediano y largo plazo; ii) una visin certera y aggiornada
acerca de los escenarios internacionales en los cuales el pas puede jugar
un papel para mejorar sus posiciones; iii) una estimacin informada y
pertinente sobre los costos y las ganancias de cada una de las opciones
verdaderamente disponibles, partiendo de la base del contexto de
restricciones que la accin internacional de pases como los nuestros debe
enfrentar para lograr un lugar efectivo en el mundo de hoy. 123
Estas y otras condiciones necesarias para una poltica exterior slida
y certera, como la historia latinoamericana y universal lo demuestran en
forma abrumadora, nunca son producto de la voluntad de personajes
iluminados, de adaptaciones intuitivas frente al giro cambiante de
las coyunturas, de operaciones polticas exitosas que, ayudadas por las
circunstancias de corto plazo, posibilitan en forma vertiginosa el cambio
de humor en la opinin pblica. En pocos temas como en ste de la
poltica exterior, no hay que confundir opinin pblica con ciudadana.
La construccin de una poltica exterior consistente y eficaz requiere
ejecutores e informacin calificados, tramitacin responsable y pblica de
las opciones en agenda, incorporacin generosa y pluralista del aporte de
expertos y decisores (vengan de donde vengan), en suma, la legitimidad
democrtica que brindan las iniciativas polticas que permiten a una
sociedad tomar un rumbo definido (por cierto, nunca exento de riesgos y
avatares), con los ojos bien abiertos y los clculos bien hechos.
En el texto que sigue, con el foco radicado en analizar la perspectiva
de la integracin sudamericana desde el prisma del Uruguay, se analizarn
los siguientes puntos: i) una visin general sobre aspectos centrales en la
definicin de la poltica exterior del Uruguay, tanto en trmino histrico
como ms particularmente en relacin a la experiencia reciente de los dos
gobiernos frenteamplistas; ii) un registro panormico acerca de algunos
de los principales desafos de la insercin internacional de los pases en
Amrica Latina en general y en Sudamrica en particular; iii) un anlisis
de los varios factores que ms condicionan la postura de Uruguay ante
la perspectiva de la integracin sudamericana; y iv) unos apuntes finales
sobre ciertos ncleos de un sinceramiento de los gobiernos de la regin
123
Estas pautas para una reflexin para la accin han sido desarrolladas por Carlos Lujn en varios de sus trabajos ms
recientes.

120
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

como clave de profundizacin de la integracin en el subcontinente,


factor a nuestro juicio decisivo para una adecuada y potente estrategia de
insercin internacional en la coyuntura ms actual.

II. Algunos desafos insoslayables para la poltica exterior uruguaya.

A partir del reconocimiento de los requerimientos particularmente


exigentes para el diseo y la implementacin de una poltica exterior
para un pas como el Uruguay, surge como indispensable un primer
acercamiento en torno a algunos ejes de trabajo que habra que considerar
con particular cuidado en esa direccin. Presentemos en forma sumaria
siete de ellos, de una lista por cierto ms extensa, que en ms de un sentido
refiere a asuntos comunes a otros pases del continente:

1. La definicin de una poltica exterior en un pas como


Uruguay debe responder hoy a un conjunto articulado de
variables de manera integral y calificada. En ese sentido, si
algunos de los factores que se researn a continuacin siempre
estuvieron en la agenda de la definicin de una poltica exterior,
como rpidamente se advertir, el dar respuesta integrada a
los mismos en el marco de una definicin integral de poltica
pblica reviste en los contextos actuales un desafo indito.
Repasemos a simple ttulo indicativo algunos de esos factores
insoslayables: definicin y articulaciones de intereses y opciones
consideradas como prioritarias; eleccin de los procedimientos
ms adecuados para la obtencin de logros; adopcin, ms all
de las urgencias de corto plazo, de visiones y estrategias de
mediano y largo plazo, partiendo de las restricciones severas
que el pas enfrenta para encarar de manera realista acciones
de ese porte; establecimiento de escenarios propicios para la
concrecin de acuerdos, compromisos y cooperacin entre
actores e instituciones involucrados, tanto a nivel interno
como externo; criterios y pautas ajustadas para el logro de una
alta dosis de legitimidad interna y externa para las polticas
desplegadas; fijacin clara de responsabilidades de decisin en
materia de todos los asuntos conexos con la poltica exterior, lo
que implica claridad a la hora de explicitar el modelo decisorio
elegido, as como firmeza y coherencia en la implementacin
de una poltica que debe ser nica, integral y, a la vez, en tanto

121
GERARDO CAETANO

autntico eje de un modelo de desarrollo, cruzar con capacidad


de anticipacin y articulacin otras polticas pblicas; entre
otros.
2. Reivindicacin y preservacin de la dimensin esencialmente
poltica en la definicin ltima de la poltica exterior y de las
estrategias de insercin internacional priorizadas desde el
Estado. Ms all de que de ninguna manera el Estado debe
ser considerado como el actor nico en el despliegue de una
estrategia nacional de reinsercin internacional, sin duda le
compete en acuerdo y tensin con otros actores pblicos y
privados un rol de liderazgo en la materia. En tal sentido,
ms all del fuerte condicionamiento de factores geogrficos,
histricos, econmicos y coyunturales, la fijacin de rumbos,
estrategias y procedimientos en las decisiones de poltica
exterior no deben perder de vista nunca la primaca del factor
poltico en la determinacin de dichas acciones. La experiencia
comparada de cmo actan hoy las grandes cancilleras del
mundo tiende a confirmar con renovado vigor esa primaca
de la poltica, a contramano de visiones coyunturalistas,
economicistas o historicistas.
3. Por infinitas razones que le vienen de su historia, de su
geografa, de los perfiles de su sociedad, hoy como ayer y como
seguramente ocurrir maana, el Uruguay es internacional o
no es. Ya no existe espacio para un Uruguay ensimismado y
de fronteras adentro, cerrado al mundo y con pretensiones
de autarqua. A partir de esta definicin de base, el gran tema
radica en advertir (con los ojos bien abiertos, con mucha y muy
calificada informacin y con una certera valoracin poltica con
perfiles anticipatorios) los retos y tambin los costos de lo que
significa hoy estar en el mundo, portar un perfil dinmico y
exitoso de insercin internacional. Ello supone tambin contar
con una cosmovisin a la altura de las exigencias de estos
tiempos, un diseo adecuado e inteligente en relacin a cmo
elaborar mejor la mirada al mundo como escenario de poltica
exterior de un pas con las caractersticas del Uruguay (cmo ver,
desde dnde ver, con quines compartir de modo privilegiado los datos
que emanan de la mirada ensayada, etc.)
4. En trminos de eleccin de contenidos y definicin de
estrategias para la poltica exterior, no cabe duda que el pas,
como tantas veces se ha dicho, debe jugar y bien en todas

122
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

las canchas, lo que por cierto no inhibe sino que respalda


su opcin preferencial por radicar su eje de accin en y desde
la regin. El pas debe desplegar acciones e iniciativas en los
escenarios bilaterales (con Argentina y Brasil pero tambin con
EEUU, Rusia, China o India), en los regionales (con prioridad en
ser usina y factor de equilibrio en el MERCOSUR, en UNASUR,
en la olvidada Cuenca del Plata y tambin en el escenario ms
vasto ms all de sus complejidades de Amrica Latina), en
los multilaterales (buscando amplificar su voz, necesariamente
agrupado en bloque con otros pases prximos en trminos
programticos, en foros como el de la OMC o en el sistema de
Naciones Unidas). Aprovechando oportunidades pero desde
estrategias de mediano y largo plazo que eviten los espejismos
de coyuntura, el pas debe desarrollar estrategias en todos
esos escenarios, pero siempre valga la reiteracin desde la
regin y nunca contra la regin, buscando las flexibilidades
de una concepcin de autntico regionalismo abierto pero
privilegiando al bloque regional como instrumento idneo
para pelear una mejor insercin internacional en la vastedad
de sus objetivos y alcances. En este sentido, al Uruguay no le
sirve cualquier MERCOSUR. Por ejemplo, no le sirve uno que
restrinja los desarrollos industriales a Argentina y Brasil, que no
atienda de manera consistente el tema de las asimetras entre
sus Estados Parte, que se suponga como zona ampliada de
sustitucin de importaciones y no tenga una accin proactiva
ante terceros pases o bloques en una agenda externa comn
vigorosa. Tampoco, como veremos ms adelante, le sirve una
Unasur que se piense en clave alternativa y no complementaria
con el Mercosur, en tanto formato integracionista ms flexible y
acotado que vace de contenidos la apuesta histrica del Tratado
de Asuncin de marzo de 1991. Menos aun le sirve intentar una
apertura irrestricta que busque saltarse el vecindario (como si
esto fuera posible y deseable) o desnaturalizar hasta un extremo
de vacuidad su pertenencia a los bloques regionales, para as
poder enlazar su destino (econmico y comercial pero tambin
poltico) a la sospechosa beneficencia y buena vecindad
de potencias poderosas, ricas y lejanas, como sentenciara
un Ministro de Economa, fundamental en la evolucin de la
poltica econmica durante el perodo de la dictadura uruguaya.
5. Lejos de cualquier visin o accin dogmtica, explcita o

123
GERARDO CAETANO

encubierta, la definicin e implementacin de la poltica


exterior uruguaya debera poder combinar con sensatez
perfiles de pragmatismo y de principismo, escapando a
la infrtil presentacin de dicotomas falsas entre ambos
enfoques generales. La retrica insistente de que los pases
slo tienen intereses permanentes suele encubrir, ms all de
su utilitarismo rampln, la primaca en la toma de decisiones
de la consideracin de determinados intereses (por lo general
econmico-comerciales) en desmedro de otros igualmente
relevantes y de atencin complementaria (polticos o de
Derecho Internacional). En sus mejores momentos, Uruguay
supo construir una sana reputacin internacional en la defensa
de valores internacionales, en la reivindicacin indeclinable
de principios como la promocin de la paz internacional
o como los de la autodeterminacin de los pueblos o el de
la no intervencin, en el cumplimiento de sus obligaciones
internacionales, en el rechazo digno a hegemonismos agresivos
o a doctrinas perversas como las de la guerra preventiva o
el negacionismo persistente ante atroces genocidios (como
el Holocausto o el perpetrado contra el pueblo armenio por
Turqua a comienzos del siglo XX). La larga duracin de la
historia, aun la de un pas con historia breve como es la del
Uruguay, prueba de manera fehaciente que la aplicacin de un
sano pragmatismo no colisiona con la defensa irrenunciable de
principios que hacen y han hecho la buena imagen internacional
del pas, un capital construido con mucho esfuerzo, que hoy
todava configura un activo fundamental para nuestra poltica
exterior.
6. La definicin e implementacin de la poltica exterior debe
expresar de manera clara la imagen de un gobierno y de un
Estado que actan en la materia de manera unitaria, coherente
e integral. Sin rigideces y con la flexibilidad que impone el vrtigo
del escenario internacional contemporneo, en los contextos
actuales son en verdad muchos los riesgos que se generan a
partir de una accin en materia de poltica exterior que peque
de dispersin, tanto en los centros de decisin como en los
actores claves a la hora de la implementacin. No es bueno que
haya protagonismos o hegemonismos ministeriales externos a
la cancillera que, de manera indirecta, pasen a constituirse en
usinas y centros de decisin y accin alternativos en materia de

124
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

poltica exterior. Esta dispersin resulta contraproducente no


slo para la consistencia de la imagen externa de la cancillera,
sino para la concrecin de resultados efectivos en campos como
los de la promocin del comercio exterior, la cooperacin,
el desarrollo de la innovacin en ciencia y tecnologa en
articulacin con las redes internacionales ms desarrolladas o
el aprovechamiento en trminos de antenas proactivas de los
centenares de miles de compatriotas que conforman esa patria
peregrina de la extendida dispora uruguaya. Por cierto que
esta reivindicacin de unidad e integralidad en la definicin
y en la implementacin de estrategias de poltica exterior no
debe ser confundida con pretensin alguna de un monopolio
igualmente rgido y excluyente en tal sentido por parte de
la cancillera. S se trata de articular las acciones en red y de
proyectarlas con coherencia, tanto hacia el exterior como en lo
que refiere a sus seales internas en el seno del gobierno y de la
propia sociedad. No debe olvidarse y hoy menos que nunca-
que la poltica exterior en un pas como el Uruguay constituye un
vector fundamental de toda estrategia de desarrollo sustentable
y que, por lo tanto, sus apuestas deben corresponderse con ejes
de acumulacin igualmente priorizados en el mbito interno.
7. En estos tiempos de la sociedad de la informacin, se impone
ms que nunca una cancillera inteligente, dotada de una
nueva diplomacia y de un sistema renovado de manejo y de
formacin permanente del elenco dedicado al servicio exterior.
Han cambiado y estn cambiando de manera permanente las
destrezas y capacidades exigibles a un funcionario diplomtico en
los nuevos contextos. El pas carece de masa crtica y de personal
suficiente especialmente calificado en muchos de los temas
emergentes de la escena internacional (propiedad intelectual,
normas medio ambientales, modelos de cooperacin, prospeccin
y penetracin en mercados externos, nuevas capacidades de
negociacin a nivel internacional, derechos humanos, etc.).
Resulta imperativo renovar y en algunos casos impulsar y
establecer innovaciones muy importantes en los sistemas de
formacin y capacitacin permanentes dirigidos al personal
diplomtico, consolidando una Academia Diplomtica a la altura de
las exigencias de los nuevos contextos. La propia cancillera en su
actual formato organizacional requiere a nuestro juicio de cambios
estructurales muy importantes, que racionalicen un mapa interno

125
GERARDO CAETANO

ms en consonancia con los nuevos requerimientos de la reforma


de Estado en curso. Se debe al mismo tiempo seguir avanzando
en los pasos ya dados en el sentido de una consolidacin de la
profesionalizacin y jerarquizacin de la carrera diplomtica,
con reglas de juego claras y universales que den garantas de
transparencia y corten definitivamente cualquier tentacin de
clientelismo y/o favoritismo de cualquier signo.

Cambio de contextos entre el 2004 y el 2011.

A partir de estos diversos requerimientos primarios, que en si mismo


configuran toda una hoja de ruta que contribuye a nuestro juicio a una
reflexin ms rigurosa y profunda, se analizarn a continuacin algunas
variables fundamentales de la poltica exterior desplegada por los dos
gobiernos frenteamplistas, el liderado por Tabar Vzquez entre 2005 y 2010,
y el presidido por el actual Presidente Jos Mujica, actualmente en curso.
En este sentido, si se toma como insumo para una tarea de balance
y anlisis prospectivo los distintos documentos programticos del Frente
Amplio provenientes de sus definiciones oficiales de los aos 2003 y 2004,
previos a su asuncin del gobierno, resulta indispensable marcar desde el
inicio la radicalidad del cambio de contexto operado desde aquel momento
hasta la actualidad. Si este sealamiento vale en trminos globales, pesa en
forma particular en lo que hace referencia a los escenarios de accin y de
propuesta de la integracin regional. En otro texto publicado a comienzos de
2007, 124 a cuya lectura remito pues las restricciones de espacio del presente
texto inhiben siquiera su presentacin sinttica, el suscrito aluda en forma
crtica a un conjunto de problemas y circunstancias que a nuestro juicio estaban
afectando seriamente la marcha ms positiva del proceso de integracin en el
Mercosur. Un lustro despus de esas reflexiones, aunque en un contexto sin
duda ms positivo, las exigencias de la hora en el sentido de aprovechar la
bonanza econmica y los marcos polticos favorables en la regin tienden a
reforzar el nivel acuciante de las demandas planteadas en 2007.
En cualquier hiptesis, la necesidad de anotar como clave de
anlisis inicial el sealamiento de un muy fuerte cambio de contexto entre
las circunstancias de 2004 y las actuales permite resear algunos focos de
reflexin:

124
Cfr. Gerardo Caetano, Mercosur: quo vadis? en Diplomacia Estrategia y Poltica, N 5, enero/marzo 2007, Brasilia,
FUNAG, pp. 148 a 185

126
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

1. El aceleramiento histrico de este tiempo de los cambios


impone tal vez como nunca el reconocimiento de lmites y
alcances de la elaboracin programtica para gobernar en
poltica internacional. Ello por cierto no implica menoscabar
la legitimidad de la exigencia del cumplimiento programtico o
aceptar que la poltica y en especial el ejercicio del gobierno se han
vuelto meras estrategias adaptativas a un presente continuo
y cambiante. Tal vez lo que se establezca es la necesidad
de discernir con mayor precisin y rigor los niveles de la
estrategia y de la tctica, los principios de los instrumentos, con
una dosis alta de capacidad de flexibilidad y de generacin de
alternativas prospectivas. Las capacidades de anticipacin y de
proactividad prospectiva hoy resultan vectores especialmente
decisivos en materia de poltica exterior.
2. El trnsito desde la oposicin al gobierno siempre impone (y
eso tambin le ocurri al Frente Amplio en el 2005) cambios
importantes de perspectiva en la consideracin de los temas y
de las opciones. Lo importante tal vez sea asumir con claridad
cvica esos cambios y debatirlos con sinceridad y consistencia
dentro de la fuerza poltica y en los debates con los otros
partidos polticos y actores sociales.
3. Los niveles que asumieron los cambios de contexto en
relacin al proyecto integracionista en el MERCOSUR y en
la UNASUR resultaron y resultan especialmente fuertes. A
simple ttulo de resea podran anotarse en este sentido: la
sorpresiva incrementalidad de la conflictividad con Argentina
a partir del 2005 por el tema de las plantas de celulosa de la ex
Botnia, con sus mltiples consecuencias negativas en distintos
planos, situacin que por suerte ha tendido, en el ltimo ao
y medio, a distenderse de manera marcada, aunque persista
un conjunto de contenciosos bilaterales con avances slo
parciales; 125 la evolucin del Mercosur, con la persistencia
de una agenda de incumplimientos, con las dificultades
para una profundizacin ms acelerada en temas claves para
Uruguay como el de las asimetras o el de los logros positivos

125
No cabe duda sobre este punto que la notoria cercana entre los actuales presidentes de Argentina y Uruguay, Cristina
Fernndez y Jos Mujica, ha jugado un rol muy positivo en la superacin del conflicto de las plantas de celulosa de UPM
(ex Botnia). Sin embargo, los avances concretados de manera efectiva en otras reas de la agenda bilateral han sido
mucho ms modestos: conflictos de puertos, dragado de los ros compartidos, instalacin de la gasificadora en Montevideo,
utilizacin de la red argentina para la conectividad energtica entre Uruguay y Paraguay, entre otros.

127
GERARDO CAETANO

en la agenda externa comn del bloque; 126 la persistencia


de un bilateralismo privilegiado argentino-brasileo con
perfiles de exclusin o de secundarizacin respecto al resto
de los Estados partes del bloque; los cambios provenientes de
una activacin augural y efectiva del proyecto de Unasur, con
todas sus implicaciones innovadoras de diversa ndole ante las
que los Estados de la regin buscan responder; los itinerarios
cambiantes de los contextos ms globales, no necesariamente
adversos, algunos de ellos muy favorables como la ampliacin
persistente de los mercados y precios para las commodities,
pero s con desafos pendientes de resolucin en los terrenos del
multilateralismo (G20 financiero, ronda de Doha en la OMC,
sistema de NNUU, nuevos escenarios emergentes para una
gobernanza mundial alternativa, etc.) y en los espacios posibles
del bilateralismo extrarregional (en el marco de las negociaciones
nuevamente empantanadas con la Unin Europea); entre otros.
Las reacciones de los pases sudamericanos ante este cambio de
contextos, si bien presenta giros positivos en ms de un sentido,
todava no convergen en una estrategia de comunidad efectiva.
4. La necesidad imperiosa frente a contextos tan cambiantes
de consolidar fortalezas institucionales a nivel de los
actores polticos, del gobierno y del Estado, en lo que
refiere a las capacidades de previsin y adaptacin, tanto a
la hora de formulacin de polticas como en el curso de su
implementacin. Como se ver ms adelante, desde tiempo
atrs resultan muy evidentes importantes dficit en los campos
referidos, en momentos en que al Uruguay le resulta cada vez
ms central la capacidad de anticipacin en mltiples niveles,
en especial en el terreno de la insercin internacional.
5. A esta altura no cabe duda que el nuevo contexto regional
distorsion mucho los planes y previsiones del primer
gobierno frenteamplista presidido por Vzquez en el campo
de la poltica exterior y en el de las relaciones internacionales
en general. Sobran los ejemplos a este respecto pero basta como
indicador de la magnitud de esta circunstancia el mantenimiento
del signo desfavorable de nuestro intercambio comercial con
Brasil y Argentina y las mltiples consecuencias negativas del
126
Este sealamiento no implica omitir los importantes avances obtenidos en varias reas a partir del 2008, as como las
perspectivas augurales que se han abierto para la profundizacin mercosurea en el ltimo bienio. De todos modos,
persisten temas cruciales sobre los que por diversos motivos no se ha marchado con la suficiente celeridad y profundidad.
Cfr. Gerardo Caetano (coord.), Mercosur 20 aos. Montevideo, CEFIR-GIZ-FESUR, 2011.

128
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

diferendo con esta ltima por el tema plantas de celulosa, muy


visibles en el lustro 2005-2010, previo al fallo de la Corte de La
Haya y el paralelo acercamiento bilateral.
6. Este cambio de contexto tuvo fuertes consecuencias dentro
de la interna de la fuerza de gobierno, tambin a nivel de
la opinin pblica uruguaya en general, respecto al tema
de la integracin regional. Ese terreno decisivo, al que tanta
relevancia hay que darle desde una perspectiva integracionista
como es el de la batalla cultural, hoy presenta parmetros
bastante diferentes a los de 2004. Por entonces, el Frente
Amplio era sin duda la opcin poltica ms prointegracionista,
pues postul esa definicin como una de sus seas de identidad
ms queridas a la hora de la competencia, no haban diferencias
notorias en relacin a estos puntos dentro de la fuerza poltica,
y exista una opinin pblica favorable a la radicacin
estratgica del pas en la regin. Hoy sin duda los contextos
locales son otros y ms complejos. Si bien mantiene un ntido
liderazgo prointegracionista (entre otras cosas porque los otros
partidos ahora en la oposicin se han corrido claramente
hacia posturas ms adversas en esta direccin), en el interior
del Frente Amplio se han ampliado a niveles inesperados las
diferencias respecto los temas cruciales de la poltica exterior
y de las estrategias de insercin internacional del pas en su
conjunto. Asimismo, acicateada en especial por los ecos del
diferendo con Argentina, existe evidencia abundante respecto a
que la opinin pblica uruguaya ha virado en forma clara hacia
una postura ms crtica y escptica en relacin a los temas de la
integracin regional en general y al MERCOSUR en particular.

De todos modos, en este sealamiento de cambio de contextos entre


los momentos previos al acceso de la izquierda al gobierno y la actualidad,
no debe omitirse la inflexin muy clara que se advierte sobre este particular
a partir de la asuncin presidencial de Jos Mujica y la instalacin del nuevo
gobierno frenteamplista a partir de marzo de 2010. El nuevo Presidente
uruguayo, en clara coherencia con los nfasis y seales expresadas con nitidez
por su canciller Emb. Luis Almagro, ha profundizado de manera visible
y a nuestro juicio razonablemente exitosa la poltica prointegracionista
de su gobierno. Desde la reafirmacin de viejas convicciones, Mujica desde
el gobierno ha renovado la apuesta integracionista como clave angular
de la poltica exterior uruguaya. En esa direccin, ha protagonizado los

129
GERARDO CAETANO

acercamientos efectivos hacia la regin, tanto al nivel del Mercosur, de la


Unasur y de su reiterado compromiso latinoamericanista. 127

reas problemticas

A partir de la batera de preguntas para una reflexin en la accin


y desde el sealamiento imperioso de las consecuencias del fuerte cambio
de contexto en los escenarios de la integracin regional y de la insercin
internacional en estos ltimos aos, corresponde a continuacin una resea
sumaria de lo que a nuestro juicio constituyen los dficit y los haberes,
las reas problemticas, as como los avances y logros de los gobiernos
frenteamplistas en estos temas. Comencemos por mencionar los problemas:

1. Dficit de elaboracin en poltica internacional en el partido


de gobierno (Frente Amplio), lo que dificult una lgica de
vnculos posibles y virtuosos con el gobierno.
2. Dispersin y falta de unidad operativa en los mbitos de
definicin e implementacin dentro del gobierno de las
polticas y estrategias de insercin internacional, en particular
en lo referente al ncleo sensible del comercio exterior.
3. Limitaciones y dificultades para que la Cancillera se convirtiera
de manera efectiva en un centro de articulacin y coordinacin
eficiente del conjunto de la poltica exterior, incluidas sus
dimensiones econmicas y comerciales, esto sin desmedro de
la indispensable interconexin y comunicacin permanente
con los otros organismos pblicos involucrados. Como se ha
sealado anteriormente, esto se dio en particular durante el
gobierno de Vzquez, aunque en algunos aspectos la tensin
se mantiene aunque amortiguada en el gobierno de Mujica.
4. Los temas vinculados a la insercin internacional del pas en
general y a la poltica exterior en particular se convirtieron en
ms de una ocasin en una de las principales reas en disputa
dentro del gobierno (en especial durante el primer gobierno
frenteamplista), con un nivel de diferencias muy alto en temas
127
En este sentido, Mujica ya antes de asumir el gobierno dio seales muy fuertes en el sentido de su firme apuesta a la
afirmacin de los vnculos bilaterales y regionales del pas con Argentina y Brasil como primer paso para apostar sin
vacilaciones a la integracin sudamericana. Desde su estilo peculiar, Mujica protagoniz como Presidente sus convicciones
respecto a estos temas, reiterando ideas clave como que el pas no poda estar enfrentando a la Argentina, que deba
ir en el estribo de Brasil, que su primer rol en Mercosur deba ser el de proponerse como puente entre sus grandes
vecinos. A esto le sum un fuerte acercamiento sudamericanista desde el estrechamiento de sus vnculos con el resto de
los presidentes de la regin, sin prejuicios ideolgicos de tipo alguno.

130
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

cruciales, lo que enfrent a actores decisivos dentro del gobierno


y de la fuerza poltica gobernante.
5. Dficit en la consecucin de acuerdos slidos (no necesariamente
como sustento de polticas de Estado, hoy no probables
en trminos globales ante las diferencias existentes en varios
campos) con los partidos de la oposicin en temas centrales de
la insercin internacional.
6. Dificultades para articular las polticas con los cambios en el
sistema regional e internacional y con enfoque ms integral en
relacin con las opciones de desarrollo interno y su proyeccin
exterior.
7. Secretismo y escasa transparencia para el debate pblico (partido
de gobierno, Parlamento, opinin pblica en general) en torno
a gestiones vinculadas con temas controversiales de la poltica
exterior (un buen ejemplo de ello lo brindaron las negociaciones
finalmente frustradas para la firma de un TLC bilateral con los
EEUU en 2006, desplegadas bajo el liderazgo de funcionarios
del Ministerio de Economa y Finanzas de la poca, casi sin
participacin de la Cancillera y sin seguimiento alguno por parte
del Parlamento), lo que nuevamente profundiz la rispidez en el
relacionamiento, as como dificult la posibilidad de sntesis, entre
los actores y visiones enfrentados dentro del gobierno respecto a
temas centrales de las estrategias de insercin internacional.
8. Debilidad de las capacidades institucionales en la Cancillera
y en otros Ministerios y organismos pblicos involucrados en
temas de poltica exterior, a los efectos de asumir enfoques
consistentes e integrales frente a temas exigentes y en algunos
casos novedosos (misiones de paz, polticas de frontera,
participacin en organismos intergubernamentales, integracin
cultural y educativa, entre otras muchas).
9. Debilidades profesionales en la elaboracin, implementacin
y ejecucin de las estrategias y acciones de los actores del
gobierno en iniciativas concretas de poltica internacional.
10. Debilidades en la formacin y capacitacin de los recursos
humanos dedicados a la elaboracin e implementacin de
polticas de nuevo cuo, tanto a nivel de la integracin como de
otros temas de insercin internacional.

Cabe destacar en este tem la inflexin que en varios puntos de esta


resea se ha producido con la instalacin de nuevo gobierno presidido

131
GERARDO CAETANO

por Mujica. El actual canciller Luis Almagro se encuentra desplegando en


varias de estas reas iniciativas de transformacin, lo que permite augurar
cambios positivos.

Avances y logros

Por su parte, en el marco de ese contexto ms complejo del esperado


en 2004 y aun con el impacto y el peso de las reas problemticas antedichas,
en las materias vinculadas con ese eje amplio del Uruguay Integrado,
que configur una de las banderas programticas del FA en las campaas
electorales de 2004 y 2009, resulta posible identificar tambin avances y logros
a partir de 2005. A continuacin se presenta una resea de algunos de ellos:

1. En contextos muy adversos se mantuvo, de manera crtica


pero efectiva, la apuesta por el Mercosur y por la regin como
horizontes estratgicos para un Uruguay internacional
sustentable en dinmicas de crecimiento y equidad.
2. Se profundiz la capacidad de proposicin crtica en la
defensa de un enfoque de regionalismo abierto 128 como pauta
integracionista primordial e indeclinable para el Mercosur,
avanzndose a veces por la va de los hechos y aun de hechos
no queridos en la superacin de una dependencia excesiva
de la regin en distintos planos (turismo, actividad financiera,
inversiones, comercio, etc.).
3. Se profundiz una poltica exterior sustentada en principios
(ya tradicionales para el pas pero de particular vigencia en
los actuales contextos planetarios) de independencia y no
alineamiento, en la adhesin y profundizacin del Derecho
y de la comunidad internacionales, contra toda estrategia de
avasallamiento o de imposicin unipolar de decisiones.
4. Se mantuvo la coherencia programtica y la legtima primaca
de la decisin poltica en temas capitales (y con mucho viento
en contra), como ante la eventualidad (rechazada por decisin
presidencial en setiembre del 2006) de la firma de un TLC con
los EEUU con los formatos y contenidos habituales en materias
altamente sensibles para el desarrollo nacional (propiedad
intelectual, compras gubernamentales, servicios, normas de
competitividad, etc.).
128
Cabe consignar que la referencia al concepto de regionalismo abierto que realiza el autor nada tiene que ver con la
apropiacin y resignificacin que de este sintagma hicieron los gobiernos neolibrales en la dcada de los 90.

132
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

5. Se avanz en la asuncin del tema de la dispora uruguaya como


un vector estratgico en materia de insercin internacional del pas.
6. Se habilit, por la va de los hechos y de la asuncin de las
responsabilidades del ejercicio del gobierno, una renovacin
de enfoques en el seno de las izquierdas a partir una lgica de
cultura de gobierno frente a nuevos temas no suficientemente
asumidos desde los roles de la oposicin. Un buen ejemplo de
ello lo brinda lo ocurrido frente a la Misin de Estabilizacin
en Hait y al inters proclamado de desmilitarizar su enfoque
principal, derivando en forma gradual hacia formas de
cooperacin de nuevo cuo.
7. Se pudo superar en instancias relevantes la falsa dicotoma
entre principismo y pragmatismo en la definicin de polticas
y estrategias, afirmando la rica imagen internacional del pas
sin desmedro de la defensa permanente del inters nacional.
8. Se profundiz la apuesta hacia un mayor y ms efectivo
protagonismo del pas en los escenarios multilaterales (NNUU,
G24, OMC, etc.), combinando iniciativas en solitario con la
integracin en asociaciones de bloque y presencia calificada en
lugares claves del sistema regional e internacional.
9. Se avanz de manera vigorosa y efectiva en la apertura y
exploracin activa de diversos escenarios de comercio e
inversin en el marco de un reforzamiento de una estrategia
adecuada de bilateralismo mltiple, no contradictoria con
la apuesta integracionista de consolidar el proyecto de una
unin aduanera efectiva dentro del Mercosur.
10. Se plantearon a nivel de la Cancillera y del gobierno en su
conjunto (aunque todava con problemas de implementacin
a superar con la mayor urgencia) iniciativas innovadoras
en materia de coordinacin e innovacin para dotar de
mayor consistencia institucional a las decisiones en insercin
internacional (renovacin de Uruguay XXI, creacin de
CIACEX, proyectada creacin del Departamento de Inteligencia
Comercial y del Centro de Prospectiva a nivel del Ministerio de
Relaciones Exteriores, formacin y capacitacin de equipos de
negociadores, propuestas de cambio a nivel del ordenamiento
y capacitacin del servicio exterior, etc.)
11. Por ltimo y con particular relevancia en lo que refiere al
tema central de este texto, ambos gobiernos frenteamplistas
acompaaron de manera firme los primeros despliegues de

133
GERARDO CAETANO

la instalacin de Unasur, participando de sus iniciativas y


proyectos.

Desafos y temas pendientes

Desde esta descripcin sumaria de algunos de los ejes considerados


centrales en la definicin de las acciones en materia de poltica exterior y
en la adopcin integral de estrategias coherentes y efectivas de insercin
internacional, en la perspectiva del corto y mediano plazo emergen
algunos asuntos que pueden reputarse como algunos de los desafos
prioritarios para la poltica exterior uruguaya. Una vez ms, forzados por
las limitaciones de la exposicin, se establecer slo una resea ilustrativa
de retos y temas pendientes, considerados especialmente relevantes.

1. Logro de avances efectivos en la agenda bilateral con Argentina,


una vez superada la confrontacin por el complejo diferendo
en torno a la planta de celulosas, atendiendo con eficacia,
como ya se sealara, no slo los compromisos derivados del
cumplimiento del fallo de la Corte de La Haya sino tambin los
otros temas sensibles y ms prospectivos de la relacin.
2. Renovacin de enfoques de nuestra pauta de relacin y
profundizacin de una interlocucin proactiva con un Brasil en
proceso de cambio, que sin abandonar la regin deviene cada
vez ms en actor global.
3. Reafirmacin de las pautas de una relacin claramente
independiente y a la vez ventajosa en trminos comerciales
para los intereses nacionales con los EEUU, que combine
pragmatismo y principismo en nuestros vnculos con la
superpotencia del norte, atendiendo debidamente sus
realidades polticas emergentes y preservando el rol del pas
como factor de equilibrio en la regin y en el continente.
4. Definicin certera e informada de nuestro espacio regional
prioritario (Mercosur, Sudamrica, Latinoamrica?), as
como del modelo de integracin regional a defender, lo
que implica precisar los alcances efectivos del acuerdo
comercial, las prioridades impostergables en materias
como complementacin productiva y en articulacin de
polticas comunes en ciertas reas estratgicas como energa,
infraestructura, estrategias fitosanitarias, inversin intrazona

134
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

a iniciativas de desarrollo, polticas culturales, acuerdos


medio ambientales, manejo integrado de recursos naturales
compartidos, derechos humanos, migraciones, etc., as como
una reactivacin verdadera de la agenda externa comn.
5. Rearticular con audacia y realismo la indispensable prospeccin
de nuevos mercados con niveles de flexibilidad de nuestras
apuestas productivas, en procura de una oferta exportadora
menos dependiente de las commodities y ms orientada a
la produccin de rubros con creciente valor agregado, con
incorporacin de media y alta tecnologa, en el marco de
procesos de industrializacin sustentables de cara al exterior.
6. Proponer y acordar con los pases socios del MERCOSUR
formas y apuestas especficas para activar la agenda externa
comn del Mercosur y su extensa lista de incumplimientos
(comercio, nueva agenda, reforma institucional, etc.).
7. Continuidad y profundizacin de nuestro apoyo activo al
proyecto Unasur, participando de manera protagnica en las
iniciativas en curso, as como contribuyendo en la prospectiva
de nuevos rumbos para dicha concertacin poltica.
8. Impulsar una profundizacin dinmica de nuestros vnculos
y sociedades consideradas como estratgicas a nivel
latinoamericano, coincidente con las relaciones privilegiadas
entabladas con Chile y Mxico.
9. Confiar en la priorizacin y selectividad de nuestras apuestas
en materia de vnculos, sociedades y relaciones, en primer
lugar como integrantes del bloque MERCOSUR pero tambin
en clave bilateral (sin contradiccin con nuestros compromisos
con la unin aduanera), con bloques econmicos y polticos
extrarregin, con especial hincapi en fortalecer y culminar
acuerdos con los pases y bloques ms dinmicos actualmente.
10. Relanzar y fortalecer la presencia de Uruguay como actor
inteligente e influyente en los nuevos escenarios del sistema
internacional y multilateral (sistema de NNUU, OMC,
Organismos Financieros Internacionales, etc.).
11. Rediseo tanto a nivel estatal como gubernamental de mbitos y
niveles de coordinacin debidamente institucionalizados, aptos
para un mejor proceso de diseo, elaboracin, formulacin,
implementacin, comunicacin, monitoreo y evaluacin de las
estrategias de poltica internacional, en tanto vectores de una
poltica pblica que debe ser tan mltiple como coherente.

135
GERARDO CAETANO

12. Aggiornamiento y renovacin de enfoques as como


capacitacin de recursos humanos idneos, ante temas como
el manejo integrado de recursos naturales compartidos
(Cuenca del Plata por ejemplo), o instancias supranacionales
de articulacin de polticas sectoriales (energticas, DDHH,
gnero, migraciones regionales, comercio, medio ambiente,
estrategias fitosanitarias, etc.).
13. Impulsar de modo gradual pero sistemtico una profunda
reformulacin organizacional de la Cancillera de acuerdo a la
exigencia de los nuevos contextos, insertando sus cambios en
los procesos en curso de reforma del Estado.
14. Constitucin de mbitos de reflexin e investigacin
prospectiva dentro del Estado, orientados a la proyeccin de
futuribles (futuros posibles) y alternativas dinmicas de
insercin internacional en diversos plazos.
15. Modernizacin efectiva de los sistemas de informacin para
la conduccin de la poltica internacional, con la consiguiente
coordinacin de los sistemas ya operativos.
16. En un marco de razonabilidad y realismo respecto a los
resultados posibles de negociaciones en la coyuntura actual,
explorar el establecimiento de algunos acuerdos slidos
y a futuro en materia de poltica exterior y de insercin
internacional, tanto con los partidos de la oposicin como con
las principales fuerzas sociales, convirtiendo a estas ltimas
en agentes pblicos con participacin efectiva y calificada en
varias de las estrategias a implementarse.
17. Impulsar en forma inmediata, potenciando y coordinando
las iniciativas ya en curso en la materia, planes de formacin
y capacitacin al ms alto nivel de recursos humanos
especializados en la agenda de temas emergentes (propiedad
intelectual, nueva negociacin, normas de competitividad,
acuerdos sobre servicios, acuerdos sobre industrias culturales,
diplomacia ciudadana, etc.), complementada con una
reprofesionalizacin fuerte del cuerpo diplomtico actual.
18. Avanzar en el reconocimiento operativo de los mltiples actores
y agentes de poltica exterior, posibilitando su cooperacin
y coordinacin sin disciplina ni rigideces (municipios,
Parlamento, empresarios, sindicatos, ONGs, etc.).
19. Mejorar y ajustar de manera permanente y muy dinmica la imagen
pas hacia el exterior, potenciando su promocin en diversos planos.

136
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

20. Potenciar de manera gil y moderna todos los escenarios de


captacin de cooperacin a diversos niveles, proyectando
nuevas formas de combinacin de redes pblicas y privadas
para un mejor y ms coherente aprovechamiento de las
posibilidades existentes en la materia.

Si estos son los puntos ms resaltables en una resea sucinta sobre


el balance de la poltica exterior actual del Uruguay, en particular luego del
cambio implicado por los dos gobiernos frenteamplistas, cabe a continuacin
examinar aquellos aspectos del contexto regional que condicionan la
perspectiva de reflexin y de accin del pas de cara a Amrica del Sur. Las
consideraciones que siguen apuntan a ese objeto de estudio.

III. Los dilemas actuales de la insercin internacional de Amrica del


Sur: contextos e iniciativas, aprendizajes y exigencias

Los contextos actuales en materia internacional no podran ser


ms convergentes en la demanda de una accin slida a nivel nacional
y regional, en materia de una renovada iniciativa de insercin mundial
desde Amrica del Sur. Los procesos y acontecimientos de autntica
proyeccin histrica que estn ocurriendo a ritmo de vrtigo demandan
respuestas impostergables desde la regin. Cabe resear algunos de ellos:
la crisis financiera internacional, con sus mltiples consecuencias y su
previsible secuela de cambios a nivel de la arquitectura institucional del
sistema; 129 el advenimiento de un escenario ms multipolar, pero con la
desventaja de una crisis aguda de los organismos multilaterales; cierto
clima de incertidumbre general a nivel mundial, con los giros imprevistos
de la crisis econmica y financiera en los pases desarrollados, las
incgnitas del rumbo que seguirn China y las otras economas fuertes de
Asia, con un reclamo de mayor protagonismo y participacin del grupo
de pases emergentes; pese a los reiterados anuncios en contrario, la ronda
de Doha se resiste a morir y el aplazamiento de su conclusin enlentece
y condiciona muy fuertemente otras negociaciones internacionales muy

129
En la reunin del llamado G20 financiero, conformado por las 19 economas ms fuertes del mundo ms la Unin
Europea como bloque, participaron Argentina, Brasil y Mxico. Cabe referir que los cancilleres y presidentes de los
bancos centrales de esos pases y bloques se reunieron primero en Brasil antes de la Cumbre de Washington, celebrada
a mediados de noviembre, en lo que signific una nueva ratificacin del liderazgo internacional del gigante sudamericano
y la confirmacin de su condicin de global player. El Presidente Lula impuls de manera protagnica la elaboracin de
un documento en el que se plantearon cambios profundos en el Fondo Monetario Internacional y en el Banco Mundial,
se demandaron nuevos instrumentos de regulacin y supervisin, a la vez que se exigi una mayor participacin de los
llamados pases emergentes en los foros de decisin de la economa mundial.

137
GERARDO CAETANO

relevantes para la regin; 130 se consolidan cambios importantes en distintas


reas de las relaciones internacionales como las de la Cooperacin, los
retos del cambio climtico, las migraciones, los derechos humanos, las
posibilidades de aplicacin efectiva de las convenciones multilaterales
vinculadas con agendas de corte mundial, hasta el momento con resultados
poco auspiciosos; 131 entre otros muchos.
Podra seguirse con una larga lista de procesos y acontecimientos
similares pero todos ellos convergeran en el mismo punto: la renovacin
radical de los desafos globales impone una reinsercin internacional
potente de la regin y de sus pases. Es en ese contexto desafiante en el
que hay que pesar los impactos de los avatares de las agendas y procesos
nacionales en los pases sudamericanos, as como la multiplicidad de las
propuestas de integracin y concertacin poltica en el continente, con sus
distintos formatos y alcances institucionales, ideolgicos, comerciales y
productivos.
Los giros de los procesos de integracin actualmente en curso de
implementacin en Amrica Latina no pueden descontextualizarse de lo
acontecido durante el ltimo tiempo en el panorama poltico regional.
Una de sus notas insoslayables tiene que ver con la continuidad general
de las democracias electorales en el continente, factor de indudable valor
que sin embargo no debe ocultar la persistencia de algunas situaciones de
relativa inestabilidad poltica, la crisis de los partidos y de las formas de la
representacin (de la mano del auge de movimientismos, personalizacin
de la poltica, desprestigio de los Parlamentos y de los partidos, etc.),
con la consolidacin de muy fuertes cambios en los mapas nacionales
y regionales de movimientos y actores sociales. A este cuadro poltico
cambiante y fragmentario en Sudamrica debe sumrsele el mantenimiento
aunque con mejoras estimables en los ltimos aos de desigualdades
sociales inadmisibles, en un continente que sigue siendo uno de los ms
desiguales del planeta pero que desde el 2003 puede ostentar niveles de
crecimiento econmico muy altos, de la mano de condiciones externas
coyunturalmente favorables para la exportacin de commodities. La crisis
internacional no ha logrado frenar este ciclo de bonanza y crecimiento
(salvo en el 2009). Su impacto innegable en la regin ha sido por lo
menos hasta este momento menos profundo que lo esperado, entre otras
130
A este respecto resulta muy fuerte la vinculacin del resultado final de Doha con la posibilidad de avances efectivos en la
negociacin de Acuerdos de Asociacin entre los bloques y pases latinoamericanos con la Unin Europea. Sin embargo,
las opiniones divergen acerca de los efectos de esta circunstancia: mientras hay observadores y analistas que sostienen
que la falta de acuerdo estimula las negociaciones birregionales, hay otros que sostienen la tesis contraria.
131
Los mnimos y muy insuficientes acuerdos obtenidos en la Cumbre de Copenhague sobre el tema crucial del Cambio
Climtico, celebrada en diciembre de 2009, constituyen un ejemplo por dems ilustrativo acerca de los fundamentos de
este sealamiento.

138
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

cosas porque el continente se encontraba mejor preparado para enfrentar


una contingencia de esta naturaleza. 132
En un marco que combina inseguridad interna con conflictos
emergentes de diversa ndole, con pases que realizan gastos fortsimos en
armamentos, Amrica del Sur y el propio MERCOSUR ven multiplicarse
los signos de su relativa marginalidad en ciertos escenarios del contexto
internacional. Vanse a este respecto indicadores sobre el peso de la regin
en porcentajes del comercio mundial, PBI, flujos financieros, patentes
aprobadas en los ltimos treinta aos, volumen de inversiones u otros datos
similares y se advertir con claridad esa situacin, pese a que en varios de
estos rubros como por ejemplo en la captacin de inversin extranjera
directa en los ltimos aos se han verificado procesos estimulantes. 133
Sin embargo, en trminos de capacidad y eficiencia en la produccin de
alimentos agropecuarios, de posesin de recursos naturales estratgicos
(en particular minerales, hdricos y energticos), la situacin resulta bien
contrastante. En ese marco, las riquezas y potencialidades de Amrica del
Sur, por ejemplo, lejos estn de la marginalidad anotada y ya despiertan
codicias externas varias.

Convergen las polticas exteriores de los pases sudamericanos?

Con el teln de fondo de ese panorama poltico regional, la


situacin de los procesos de integracin a nivel hemisfrico, no slo en
Amrica del Sur sino ms ampliamente en relacin a Amrica Latina,
provoca expresiones de incertidumbre. Obsrvese a este respecto la
enumeracin de algunos procesos que se orientan al menos en una de esas
dos direcciones. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) parece oscilar
entre una lenta agona o en reposicionarse con la asuncin de flexibilidades
que admitan avances a dos velocidades y geometras variables a la hora

132
Cfr. por ejemplo, Nueva Sociedad. N 224, Crisis bajo control. Efectos de la recesin mundial en Amrica Latina.
Caracas, Noviembre-Diciembre 2009, en especial los artculos contenidos en su seccin tema Central.
133
Para fundamentar en clave emprica estas consideraciones se pueden consultar los siguientes trabajos: Josette Altmann
Borbn Francisco Rojas Aravena, Efectos sociales de la crisis financiera global en Amrica Latina y el Caribe. Secretara
General de FLACSO-programa de Gobernabilidad y Convivencia Democrtica en Amrica Latina y el Caribe AECID, 2009.
Cfr. www.flacso.org; Alicia Brcena (Secretaria Ejecutiva de CEPAL), Las economas de Amrica Latina y el Caribe frente
a la crisis internacional. Montevideo, CEPAL, marzo de 2009. (Power point); Tobas Roy (Representante Residente en
Asuncin del FMI), La Crisis Econmica Mundial. Causas y el Impacto sobre Amrica Latina. (Power point presentado en
el Seminario organizado por CEFIR sobre el tema La regin frente a la crisis mundial. Impactos y nuevas respuestas, 8
y 9 de junio de 2009); Jos Rivera Banuet (Secretario Permanente del SELA), Amrica Latina y el Caribe ante la Crisis
Econmica Mundial. (Power point presentado en el mismo seminario citado en la referencia anterior); SEGIB, Amrica
Latina ante la crisis financiera internacional. Montevideo, Centro de Informacin de la SEGIB, 2009; Felipe Gonzlez (ed.),
Iberoamrica 2020. Retos ante la crisis. Madrid, Fundacin Carolina Siglo XXI, 2009. Fueron tambin consultadas las
pginas web de la OIT, de CEPAL, del Banco Mundial, de la OMC, del FMI, de ALADI, entre otras.

139
GERARDO CAETANO

de negociar con bloques o potencias extra zona. 134 Chile, por su parte,
busca perfilarse, cada vez con menos chances, como la usina surea del
proyecto de una Liga del Pacfico con proyeccin privilegiada hacia
Asia y EEUU, al tiempo que intenta tal vez de manera ms realista y
pragmtica asociarse con Brasil en el impulso del proyecto de la Unin
Sudamericana de Naciones (UNASUR). El SICA y el CARICOM, ms
all de las diferencias entre sus pases miembros, parecen consolidar su
insercin plena en la rbita norteamericana, al igual lo que ocurre ms
especficamente con Mxico. Pero esta Amrica Latina tan cercana a la
influencia de los EEUU comienza a sentir las duras consecuencias de la
fuerte crisis norteamericana, de duracin incierta. 135 Con el advenimiento
tan acelerado aunque hasta hoy inconcluso 136 de Venezuela como socio
pleno, el MERCOSUR se expande pero todava sin una profundizacin
consistente, postergando una y otra vez la concrecin de los ambiciosos
objetivos de sus agendas. Tras el fracaso del proyecto ALCA, a partir de la
postura asumida por los pases del MERCOSUR y Venezuela (por entonces
ajeno al bloque) durante la Cumbre de Mar del Plata de fines del 2005, la
presencia norteamericana en la regin parece empero haberse consolidado
con la expansin de los TLCs bilaterales, 137 aun cuando la situacin actual
no parece augurar novedades en esa direccin. Por su parte, el proyecto
de la UNASUR, piedra angular del proyecto continental de Itamaraty, con
algunos aciertos iniciales de relevancia y a sus potencialidades efectivas
en varios planos, 138 comienza a desplegar sus objetivos y proyecciones
fundamentalmente polticas pero tambin econmicas.

134
Tal parece ser la va posible para mantener el bloque ante la manifiesta divergencia de caminos entre Ecuador y Bolivia
frente a Colombia y Per, reforzada especialmente ante temas como la firma de tratados de libre comercio con los EEUU
o de acuerdos de asociacin bilaterales (por lo menos en relacin al componente comercial) con la Unin Europea. La
previsible aceptacin de una flexibilidad que permita la coexistencia de posicionamientos internacionales tan diferentes
parece ser hoy la frmula ms previsible a los efectos de evitar el estallido del bloque.
135
Obsrvese a este respecto el impacto previsible en esta direccin en Mxico, con ms del 85% de sus exportaciones
radicadas en el mercado norteamericano y con ms de 10 millones de emigrantes en territorio norteamericano. Advirtase
que el Presidente electo Barack Obama habl en la campaa electoral de reformular el NAFTA y el CAFTA, lo que de
producirse sin duda arrojara consecuencias muy duras en la regin. Ya en estos momentos, existen muchos registros
que evidencian descensos fuertes en el envo de remesas desde migrantes latinos en EEUU a sus pases de origen, lo que
sin duda conmover las economas de estos ltimos.
136
En diciembre de 2009, el Senado brasileo en una votacin dividida (35 votos favorables y 27 contrarios) termin de
aprobar el Protocolo de Adhesin de Venezuela al Mercosur. Con la aprobacin ya concretada por parte de Argentina y
Uruguay, ahora slo resta la decisin del Parlamento paraguayo, quien resolver en marzo del 2010.
137
Los EEUU han firmado TLCs con Mxico, toda Centroamrica, Repblica Dominicana, Chile, Per y Colombia, en este ltimo
caso, con la aprobacin pendiente del Congreso. Han rechazado esta alternativa todos los pases del Mercosur (Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay), Venezuela, Bolivia y Ecuador. Este discernimiento, a partir de los contenidos especficos del
formato norteamericano de TLCs y de sus fuertes condicionamientos en varios temas, implica una diferencia sustancial
en trminos de estrategia de insercin internacional.
138
De esa manera puede reputarse su eficaz intervencin, impulsada inicialmente por Chile y luego respaldada por Brasil y el
resto de los pases del continente, en ocasin del recrudecimiento de la crisis boliviana hace pocos meses. El proyecto de la
UNASUR, que sucedi con increble celeridad al malogrado y efmero intento de la precedente Comunidad Sudamericana de
Naciones, desde un comienzo parece haberse orientado a objetivos especficos como la concertacin poltica, los proyectos
de infraestructura comn y de articulacin energtica y el ms controversial tema del llamado Consejo de Defensa.

140
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

Otra forma insoslayable de perfilar un panorama poltico general


acerca de los procesos de integracin y concertacin poltica en la regin
deriva de la interrogacin sobre la convergencia o no de las orientaciones
de las polticas exteriores actuales de los gobiernos sudamericanos. En esa
direccin, pueden encontrarse evidencias slidas acerca de la existencia
de visiones estratgicas convergentes en la regin? A nuestro juicio, cabe
sealar fuertes dudas al respecto. Abonan esa visin la constatacin
acerca de que algunos de los partidos polticos, sobre todo los llamados
progresistas, han resultado mucho ms integracionistas en la oposicin
que en el gobierno. Asimismo, al tiempo que persiste la fuerza prioritaria
de los intereses de los Estados nacionales, se ponen de manifiesto de
manera especial fuertes recelos en los gobiernos de la regin en torno a
apuestas de construccin de instituciones integracionistas o de articulacin
de polticas pblicas de signo regional o supranacional. Al mismo tiempo
que los procesos integracionistas en curso en el hemisferio demuestran
dificultades visibles para abordar en conjunto su agenda externa (con
particular perjuicio para los pases pequeos de los diferentes bloques), que
continan ciertas tentaciones bilateralistas desde el Norte y que persisten
las dificultades de negociacin favorable en los escenarios multilaterales,
se vuelve evidente la dificultad para hacer converger de manera efectiva
las estrategias comunes de poltica exterior, entre la reiteracin de visiones
tanto hegemonistas como provincianas, entre regionalismos mesinicos
y personalistas y pragmatismos tcticos sin estrategia.
En suma, aun con las limitaciones que impone una mirada
global sobre un continente tan fragmentado como Amrica Latina, una
hiptesis central podra apuntar al sealamiento de que el cambio en la
fragmentacin configura uno de los rasgos ms definitorios del panorama
poltico actual de la regin y que ese signo condiciona con fuerza el avance de
los procesos de integracin y concertacin poltica de proyeccin regional.
Tambin puede consignarse que ese signo se transfiere a las definiciones de
poltica exterior y de insercin internacional de los pases sudamericanos.
Ms all de la compleja sntesis de convergencias y divergencias de los
procesos identificados en el anlisis de los Estados nacionales, as como
en el marco de las experiencias en curso de construcciones de integracin
regional, nuestra visin apuesta a destacar esa seal ms global, que en si
misma se vincula con un rumbo de incertidumbres varias.
En efecto, si resulta poco convincente la visin de quienes niegan la
existencia de un cambio poltico de envergadura en el continente, tambin lo
es la de aquellos que infieren un rumbo claro y homogneo de esta inflexin
de transformacin poltica. En verdad, son muchas las preguntas que se

141
GERARDO CAETANO

agolpan en torno al posible derrotero poltico de muchos pases de Amrica


del Sur y del continente en su conjunto o de algunas de sus subregiones,
como para despacharlas con la referencia genrica a una tendencia
uniforme y con perfiles claros y determinados. Para decirlo de manera ms
sencilla, es necesario someter a filtros conceptuales ms rigurosos la idea
dominante del giro a la izquierda en Amrica del Sur. 139
Para citar slo algunas de esas preguntas difciles que no admiten
respuestas ni atajos perezosos: Qu pasar en Cuba en los prximos
aos?, Cul ser el impacto de esa evolucin en Centroamrica y en
el resto del continente?, Cul es el futuro del proyecto bolivariano y de
la propia Venezuela, ms all de Chvez incluso? La Colombia de un
Presidente Santos que ha concretado cambios no previstos en materia de
su poltica exterior y en particular sudamericana encontrar finalmente
una paz viable y una democracia respetuosa de los derechos humanos tras
dcadas de violencia? El otro camino de los TLCs bilaterales con EEUU y la
Unin Europea, terminar afirmndose o se ver desbordado por la crisis
actual?, Cmo dirimir Ecuador las reformas y cambios encarnados en
la experiencia del Presidente Correa?, Se ha agotado definitivamente la
experiencia de la Concertacin Democrtica y del modelo chileno tras cuatro
gobiernos sucesivos y la consolidacin de visibles signos de agotamiento?,
El gobierno de Piera inaugura una nueva etapa o es apenas un intermedio
necesario para la renovacin del espacio de centro-izquierda en Chile?,
Cmo se desarrollar el gobierno de Dilma en Brasil y que vendr
despus?, Brasil confirmar su apuesta sudamericana o variar hacia un
protagonismo global ms solitario y bilateralista?, Se confirmar una vez
ms ese sentido comn reafirmado de que a la Argentina slo la puede
gobernar el peronismo, con la segura reeleccin de Cristina Fernndez
en octubre?, hasta cundo?, Emerger un neoperonismo o se est en los
umbrales de una inflexin poltica fuerte y de destino no previsible en
Argentina?, Seguir la era progresista en Uruguay, tras el gobierno de
Jos Mujica?, Qu pasar con la experiencia singular y ratificada con el
muy fuerte respaldo electoral obtenido en los comicios de diciembre de
2009 del gobierno del MAS y de Evo Morales en una Bolivia renovada
pero tambin conflictiva?, El gobierno de Lugo abre de modo efectivo
una nueva era democrtica en Paraguay o sus debilidades se dirigen a una
situacin de inestabilidad poltica y tal vez hasta institucional? Y, ms all
de los Estados nacionales, cul ser el destino de los diferentes proyectos
139
Este tema ha provocado una extensa bibliografa reciente en Amrica Latina. Para citar tan solo dos ejemplos valiosos,
desde perspectivas y enfoques diversos, cfr. Jos Natanson, La nueva izquierda. Triunfos y derrotas de los gobiernos
de Argentina, Brasil, Venezuela, Chile, Uruguay y Ecuador. Buenos Aires, Sudamericana, 2008; Emir Sader, El nuevo
topo. Los caminos de la izquierda latinoamericana. Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores, 2009.

142
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

regionalistas en el continente?, Sudamrica, Latinoamrica, Iberoamrica


o Amrica a secas, tras el avance de los TLCs bilaterales o de una (muy
improbable) iniciativa diferente de proyeccin continental del nuevo
gobierno de Obama?, MERCOSUR o UNASUR?, O predominarn
formatos flexibles de regionalismo abierto, que habiliten membresas y
compromisos mltiples y cada vez ms laxos entre los Estados partes de
los diferentes proyectos integracionistas?, Qu modelo integracionista
prevalecer?
Como ha sido dicho, demasiadas preguntas difciles para
afirmaciones tajantes y seguras. De all que, en especial desde cualquier
visin panormica que se intente sobre el curso poltico futuro de Amrica
Latina en general y de Amrica del Sur en particular, el sealamiento de
las preguntas y la presentacin de hiptesis que se hagan cargo del peso
de la incertidumbre resulta un camino analtico ms fecundo.

IV. Uruguay y la perspectiva sudamericana

El cambio de matriz de relacionamiento de Uruguay ante Argentina y Brasil.

En trminos geogrficos pero tambin histricos, el territorio de la


Cuenca del Plata ha presentado un contorno bipolar, en el que se distinguen
dos polos hegemnicos, conformado por los grandes Estados de Argentina
y Brasil, y una zona de frontera, conformada por los tres pequeos pases
restantes (Bolivia, Paraguay y Uruguay). La larga competencia argentino-
brasilea por el liderazgo en la regin configur sin duda la base dominante
del paradigma del conflicto, que prevaleci en la regin por lo menos hasta la
dcada de los ochenta del siglo XX. Por su parte, los restantes Estados frontera
bsicamente pendularon aunque de manera diversa, como veremos entre
los dos gigantes, cerrada definitivamente la va aislacionista luego de la ominosa
destruccin del Paraguay originario en la Guerra de la Triple Alianza. Sin
salida al mar luego de la tambin condenable Guerra del Pacfico, Bolivia
tanto como Paraguay, quedaron en cierto modo convertidos en prisioneros
geopolticos, con las consecuentes restricciones severas de esa situacin.
Uruguay, en cambio, desde su privilegiada ubicacin en la desembocadura
del estuario platense, pudo tener otras posibilidades de insercin regional
e internacional, aunque su historia no puede ser entendida sino en relacin
estrecha, aunque con mayor flexibilidad, al devenir de la regin.
A este respecto ha sealado con acierto Paulo R. Schilling en uno
de sus textos:

143
GERARDO CAETANO

La regin presenta la siguiente situacin: dos pases grandes, Brasil y


Argentina, con no disimuladas tendencias expansionistas, y tres pases
chicos (geogrfica, demogrfica o econmicamente chicos): Uruguay, Bolivia
y Paraguay. Estos dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar:
prisioneros geopolticos (...). Su liberacin depende fundamentalmente de
la integracin. Uruguay estratgicamente ubicado en la Cuenca del Plata,
entre los dos grandes y el ocano Atlntico, con posibilidades de construir
un superpuerto en La Paloma (para los barcos del futuro), podra tener un
papel fundamental en el futuro de la regin integrada. 140

Esta dualidad o bipolaridad configur sin duda una de las claves para
entender los avatares polticos de la regin platense a lo largo de su historia.
La gran mayora de los conflictos que se desplegaron en la historia de la regin
tuvo que ver con los significados de esta dualidad, en particular con la dialctica
generada por la puja de liderazgo entre los dos Estados hegemnicos y por
las acciones restringidas implementadas por los otros tres Estados fronteras,
buscando aprovechar la disputa de sus vecinos gigantes y afirmar sus
intereses y derechos acotados por las visibles asimetras de la regin. Sin
embargo, pese a las asimetras persistentes y en algunos casos irreversibles
entre el polo hegemnico y los pases de la zona de frontera en el territorio
de la Cuenca del Plata, a estos ltimos les ha correspondido y les corresponde
un rol trascendente en el rumbo de la regin. Sin ellos o contra ellos, aun
unidos, la perspectiva histrica parece indicar que los dos grandes no pueden
dirimir sus conflictos y mucho menos darle gobernabilidad a la regin, con las
mltiples implicaciones que ello comporta.
De todos modos, como muchos autores y actores han venido
sealando, ha habido un cambio fundamental en la geopoltica de la regin
platense. Cuando lleg el momento de cambiar de un paradigma de conflicto
a uno de cooperacin, cambio histrico que termin de concretarse con el
acercamiento histrico entre los presidentes Jos Sarney y Ral Alfonsn a
mediados de los ochenta, 141 Brasil pudo transitar esa coyuntura desde una
posicin de fuerza. Luego de las intensas disputas por el liderazgo regional
que caracterizaron las cuatro dcadas de la llamada era geopoltica (1930-
1970), como bien ha sealado Eliana Zugaib,

140
Paulo R. Schilling, El expansionismo brasileo. Mxico, El Cid Editor, p. 133. Cita tomada de Eliana Zugaib, A Hidrovia
Paraguai-Paran e seu significado para a diplomacia sul-americana do Brasil. Brasilia, Instituto Rio Branco, 2005, p. 42.
141
En este sentido, este cambio del paradigma del conflicto geopoltico hacia una pauta cooperativa entre Argentina y
Brasil, en ms de un sentido puede ser considerado como parte de una prehistoria del MERCOSUR anterior del Tratado
fundacional de 1991: ella est sintetizada sobre todo en el Acta de Foz de Iguaz, de noviembre del ao 1985, firmada
entre los entonces presidentes Sarney y Alfonsn, corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se
busc prefigurar un proceso de integracin con alcances ms vastos, por cierto distintos al que luego se concret en el
Tratado de Asuncin de marzo de 1991.

144
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

Brasil poda considerarse de hecho vencedor de tres diferendos. Haba


consumado la poltica de los corredores de exportacin, que minaba la
utilidad de los canales tradicionales de comercio; haba concretado Itaip, que
impeda la optimizacin del uso de los recursos de la Cuenca e interrumpa
la navegabilidad, aguas arriba del Paran; adems haba conquistado, como
sustentan algunos autores, tutelajes ms o menos discretos sobre Bolivia y
Paraguay. De ese modo, Brasil, de forma progresiva, se haba transformado
en dominador de la Cuenca. 142

Los nmeros, como vimos indicadores de una ya larga tendencia,


revelaban la consolidacin del avance brasileo y del retroceso argentino
en la puja por la hegemona de la regin del Plata. Mientras Argentina
defenda el principio justo del multilateralismo y del regionalismo en el
manejo de la Cuenca, Brasil responda desde su vieja tradicin desarrollista
desplegando ingentes esfuerzos en construir obras, sin por ello descuidar
el frente diplomtico. Hacia fines de los ochenta, mientras Brasil poda
ostentar una participacin total o bilateral en 35 obras hidroelctricas en la
zona de la Cuenca, Argentina slo dispona de Salto Grande, compartida
con el Uruguay. La evolucin de los respectivos PBI, como ya hemos
visto, indicaba entre otras cosas, un muy desigual aprovechamiento de los
recursos de la Cuenca. Este liderazgo de Brasil ya haba sido reconocido
por los EEUU, una vez que los dos pases haban desarrollado una poltica
de cercanas desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, situacin
fuertemente contrastante con lo ocurrido en relacin a la Argentina,
promotora bajo el peronismo de una visin primero neutralista y luego
de no alineamiento.
Esta transformacin histrica que vari de modo radical la pauta de
relaciones entre Argentina y Brasil, proyect sus implicaciones de cambio
no slo en la cuenca platense sino que coadyuv a alterar de manera
significativa los ejes del equilibrio regional en el conjunto de Sudamrica.
Ni siquiera Argentina y Brasil han terminado de asumir en su totalidad
las variadas repercusiones de su nuevo relacionamiento asociativo, como
tampoco lo han podido descifrar desde sus respectivas perspectivas
los restantes Estados frontera de la regin platense y los otros pases
sudamericanos. Mientras Brasil en las ltimas dcadas ha devenido cada
vez ms en un emergente actor global, lo que por lo menos reformula
el nivel de sus compromisos e intereses en la regin, Argentina no parece
terminar de acertar en definir sus nuevos niveles de aportes y exigencias en
esa nueva relacin de bilateralidad con su otrora rival. Ms all del punto,
142
Zugaib, A Hidrovia paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 56.

145
GERARDO CAETANO

abundan las generalizaciones de diversa ndole, tampoco el MERCOSUR


ni el resto de Amrica del Sur han afirmado con precisin, en el mbito
de su trayectoria como bloque, el impacto de ese nuevo bilateralismo
argentino-brasileo en el proyecto regional. A ello debe sumrsele el que
no resulta sencillo imaginar en la prctica modalidades no excluyentes
para el despliegue concreto de esa bilateralidad preferencial argentino-
brasilea. En cualquier caso, la vieja ecuacin entre dos Estados
hegemnicos en competencia y tres Estados frontera (muy diversos
pero con lgicas pendulares ms o menos parecidas) ya no resulta vigente
para describir la geopoltica rioplatense. Reiteramos que este cambio
tambin ha repercutido y repercute a nivel de los prospectos y nuevos
equilibrios sudamericanos.
Por su parte, luego de los dramticos acontecimientos vividos
durante la crisis del 2001 y 2002, Argentina ha experimentado y
experimenta dificultades objetivas para afirmar una poltica exterior
genuinamente consistente, que viabilice un rumbo slido en materia de
estrategias de insercin internacional. Las dramticas consecuencias de
la crisis econmica y financiera que el pas debi afrontar, los legados no
menos traumticos de una sociedad fuertemente pauperizada y violentada
durante muchos aos, as como las exigencias de reformular las lgicas de
acumulacin poltica en clave nacional (dentro de un cuadro de fuerte
disgregacin y enfrentamiento), marcaron durante mucho tiempo en la
agenda argentina una neta primaca de la atencin por lo local sobre los
requerimientos de los escenarios regionales e internacionales. Ms an, las
respuestas e iniciativas desplegadas en estos ltimos mbitos provinieron
muy frecuentemente de clculos, visiones y a veces imposiciones del
marco de las problemticas internas de lo nacional, anteponindose
claramente a la puesta en prctica de estrategias diseadas y pensadas de
modo especfico sobre el rea externa y en particular regional. Este fuerte
condicionamiento de las opciones de poltica local sobre las apuestas en
materia de poltica exterior, sobre todo en el plano regional, no coadyuvaron
por cierto para una superacin plena de la situacin de aislamiento que
produjeron los efectos de la crisis de 2001 y 2002. Todo esto parece haber
pesado incluso en la respuesta ensayada frente a los requerimientos del
nuevo paradigma cooperativo del bilateralismo concretado con Brasil.
Como se ha advertido anteriormente, todos estos procesos han
cambiado tambin radicalmente la matriz tradicional de relacionamiento
del Uruguay con sus dos gigantescos vecinos, pero tampoco los intentos
desplegados en esa direccin por el Estado uruguayo han terminado
de configurar una respuesta slida ante los nuevos contextos. Si parece

146
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

incontrovertible que las tradicionales dialcticas pendulares o el rol de


factor principal de equilibrio regional ya no resultan respuestas suficientes
y a menudo posibles, no han resultado tan claras las opciones alternativas
que se ha buscado ensayar. Si ha quedado una vez ms claro que un
MERCOSUR sin Uruguay resulta casi impensable por poco creble, si
tambin se ha reafirmado que el Estado oriental no puede darse el lujo de
disputar al mismo tiempo con sus dos gigantescos vecinos, las respuestas
soberanistas de viejo cuo as como las tentaciones de fuga en direccin
a soadas asociaciones privilegiadas con las grandes potencias (del tipo
de la hiptesis de un eventual TLC con los EEUU como el propuesto en el
2006) han vuelto como vimos a aparecer en los ltimos aos, 143 incluso
con impulsos y apoyos desde algunas tiendas no previstas.
As como ya se ha adelantado para el caso argentino el peso
restrictivo de agendas internas difciles en las opciones de poltica
regional y exterior, fenmenos similares (aunque tal vez no tan pesados)
se observan en todos los pases de la regin. En el marco de sociedades
pauperizadas y muy fragmentadas, cada vez resulta ms difcil viabilizar
la concrecin de estrategias estables de proyeccin efectivamente regional,
sobre todo para gobiernos acuciados por demandas locales y cuya
legitimacin y cotizacin electoral se resuelven a nivel de la voluntad
de los electorados nacionales. Este tipo de circunstancias debera llamar
la atencin sobre la necesidad de encarar y anticipar en clave tambin
regional los efectos de una eventual progresin de estos fenmenos y la
necesidad de coordinar polticas legtimas de respuestas compartibles en
trminos laxos a nivel de los gobiernos de la regin. La apuesta podra
apuntar en este sentido en torno a objetivos como el diseo de redes de
cohesin e integracin regional para la intercomunicacin virtuosa y
cooperativa de las sociedades vecinas, muy especialmente en las zonas de
frontera, las que deberan ser autnticos laboratorios de desarrollo social
compartido.
Sin caer en modo alguno en la deriva equivocada de polticas de
criminalizacin de la protesta social, la emergencia en los pases de la regin
y en particular en las zonas limtrofes de los llamados grupos intensos,
que tienden a identificar sin ms sus reivindicaciones (a menudo nicas y
excluyentes) con su propia identidad y que por lo tanto no son proclives a la
negociacin, cuyas acciones con frecuencia resultan propensas a desbordar
los lmites del territorio nacional para adquirir proyeccin regional, debera
llamar la atencin de los gobiernos sobre la necesidad de profundizar en
143
Para ms detalles cfr. Roberto Porzecanski, No voy en tren. Uruguay y las perspectivas de un TLC con Estados Unidos.
(2000-2010). Montevideo, Debate-Ed. Sudamericana, 2010.

147
GERARDO CAETANO

la reflexin conjunta sobre cmo responder de manera articulada y con


vocacin de derechos ante estas nuevas realidades. Para decirlo de manera
efectiva y desde una perspectiva de anlisis con genuina densidad histrica,
nuestros litorales deben ser integrados para alcanzar su pleno desarrollo,
tanto en lo econmico como en lo social. Como prueba la experiencia
comparada, en los desafos de las polticas de frontera se juega muchas
veces el futuro de los proyectos de integracin regional.
Este cambio geopoltico que ha respaldado la profundizacin del
liderazgo brasileo en la regin, sumado a la fuerte consolidacin de
su papel internacional como pas emergente en el marco de los BRICS,
constituyen procesos que desde ms de una perspectiva abonan un
escenario propicio para la complementariedad prctica de procesos
integracionistas de diversa ndole como el Mercosur y Unasur. Desde
los contornos sureos de la frontera con el gigante sudamericano, la
perspectiva de un pas con las caractersticas de Uruguay parece alinearse
en esa direccin.

Uruguay y Brasil, Mercosur y Unasur

Parece plausible la nocin de que para Uruguay, as como para la


mayora de los pases sudamericanos, Brasil es un pas y un socio decisivo
en trminos de poltica exterior y de estrategias de insercin internacional.
Asimismo, tampoco resulta una novedad el inters estratgico de Brasil
en afirmar una estrategia sudamericanista, fundamentalmente aunque
no exclusivamente a travs de la Unasur. En un reportaje reciente
que le hiciera el peridico Pgina 12 de Buenos Aires, el actual Alto
Representante del Mercosur y figura consular de la historia reciente de
Itamaraty, el Embajador Samuel Pinheiro Guimaraes, sintetizaba de
manera muy precisa varias de las razones de esa apuesta:

Brasil tiene inters muy fuerte en el desarrollo de toda la regin pese a las
asimetras entre los distintos pases. No es un imperio, no quiere serlo ni
quiere repetir los errores de los imperios. Al contrario. Cree en asociarse, en
cooperar, en reformar un sistema internacional que se caracteriza, a mi juicio,
por la convivencia de potencias centrales y de ex colonias, como nosotros.
() Tenemos muchos vecinos. Si no contamos a los Estados Unidos, que
creen tener 191 vecinos, estamos despus de China y Rusia. Ellos tienen 14.
Nosotros, 10. Con ese nmero tan grande, est claro que es mejor tener vecinos
estables, en buenas condiciones y en paz. Uno en la vida no quiere vecinos

148
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

turbulentos y pobres. () Nosotros no quisimos el ALCA, en 2005, no slo


por razones comerciales. El ALCA era una poltica econmica completa, que
abarcaba comercio, inversiones, negocios y propiedad intelectual. () Unasur
es (tambin) un modo de mantener cerca nuestro a pases que comercialmente
optaron por otras polticas. Es bueno que todos integremos el Consejo
Sudamericano de Defensa. A m me despierta sospechas escuchar cuando me
recomiendan que no nos preocupemos por nuestra defensa, que otro se va a
ocupar. Somos pacficos, pero no tenemos por qu estar desarmados cuando
otros tienen armas y las desarrollan y cuando sabemos que la industria militar
es clave para el desarrollo tecnolgico.144

Como bien seala Pinheiro Guimaraes, la geografa o, mejor dicho,


la geopoltica, constituye el primer factor que vincula a Brasil con una
perspectiva de integracin sudamericana. Brasil limita con diez de los
doce pases sudamericanos, todos menos Ecuador y Chile. Esta ya era una
lnea rectora de la poltica exterior de Brasil desde los tiempos del Barn
de Ro Branco y an antes. Por otra parte, convergen intereses polticos,
econmicos y de seguridad para afirmar el tropismo brasileo hacia un
bloque sudamericano. Pinsese por ejemplo en cualquier perspectiva
de afincamiento regional de Brasil y se converge con rapidez en la idea
sudamericana. Temas decisivos para el gigante sudamericano como por
ejemplo la seguridad de sus fronteras, la consolidacin de su influencia
a nivel de zonas estratgicas como la Amazonia o la Cuenca del Plata, la
proyeccin de obras de infraestructura que le resultan ya imprescindibles
como los corredores biocenicos que comunican el Atlntico y el Pacfico,
su ecuacin energtica, entre otros muchos, son factores que empujan con
fuerza en la misma direccin.
A partir de argumentaciones como las de Pinheiro Guimaraes
con otros pases del subcontinente, Uruguay puede encontrar muchas
razones para apoyar ese proyecto de integracin sudamericana, con sus
lmites y sus alcances precisos. Sin embargo, hay una serie de condiciones,
prioritariamente dirigidas para Brasil, cuyo cumplimiento resulta muy
relevante a los efectos de consolidar esa apuesta como vector de la poltica
exterior uruguaya. En primer lugar, la integracin sudamericana en general
y Unasur en particular deben ser complementarias y no alternativas al
Mercosur. Unasur puede hacer menos cosas que Mercosur. Puede ser un
espacio de concertacin poltica que garantice paz y estabilidad democrtica
en el continente. Puede ser un escenario ideal para la convergencia

144
Cfr. Pgina 12, Buenos Aires, 10 de mayo de 2011. Por Martn Granovsky. Samuel Pinehiro Guimaraes, nmero uno del
Mercosur. Brasil no quiere repetir los errores de los imperios

149
GERARDO CAETANO

de polticas pblicas regionales en temas especialmente estratgicos


como energa y medio ambiente, infraestructuras e integracin fsica,
migraciones, entre otros. Tambin puede ser un foro poltico de mucha
relevancia, tanto para facilitar la convergencia de posturas comunes entre
los pases sudamericanos para promover en organismos multilaterales,
as como para establecer acuerdos de contingencia ante coyunturas
internacionales amenazantes. 145 No puede ser en cambio una unin
aduanera como s lo puede ser pese a sus demoras y perforaciones el
Mercosur, en tanto espacio integrado de desarrollo y bloque con agenda
externa comn, capaz de participar en negociaciones comerciales con
pases y actores regionales extra zona.
Un temor extendido entre algunos analistas sudamericanos es que
la apuesta brasilea a la Unasur termine, como sealramos, flexibilizando
hasta la vacuidad al Mercosur desde sus objetivos ms ambiciosos, en
particular como unin aduanera. Pinheiro Guimaraes ha sido muy
claro en rechazar esta hiptesis con mucho vigor. Su condicin de Alto
Representante del Mercosur constituye un factor de persuasin muy fuerte
en esa direccin. Pero ms all de la fuerza de sus convicciones, el proyecto
de unin aduanera necesita de una agenda externa del Mercosur con
ms logros y resultados positivos que los obtenidos hasta el presente. Si
ello se concretara en los hechos, la vieja lgica de la poltica de los crculos
concntricos, que tanto le sirvi al Uruguay, bien podra ser la teora de
una integracin sudamericana que complemente y potencie al Mercosur.
Una segunda condicin tiene que ver con las capacidades de
liderazgo de Brasil y los modos especficos de su ejercicio. Tambin
respecto a este punto, Samuel Pinheiro Guimaraes se anticipa en responder
las previsibles sospechas acerca de las siempre temidas aspiraciones
hegemnicas o imperialistas de Brasil en la regin. Su rechazo enftico
a cualquier aspiracin directa o indirecta en ese sentido resultan
indispensables y por cierto requieren de acciones efectivas del Estado
brasileo en el sentido realista de su compromiso necesario con el desarrollo
integral de sus socios sudamericanos. Sin embargo, a este respecto, sin
duda que habr que superar interpelaciones y requerimientos muy
especficos, que se fundan no slo en una historia conflictiva y difcil en la
regin, sino tambin en interrogantes que surgen de tiempos e iniciativas
ms recientes. Las siguientes opiniones de Sixto Portela, en torno a la
interpretacin de ciertas prcticas bilaterales ensayadas por Brasil en
los ltimos aos con sus pases vecinos, en el marco de la aplicacin del
145
Las recientes reuniones de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos Centrales de los pases sudamericanos para
articular consensos bsicos frente a los avatares de la crisis internacional configura un buen ejemplo en esa direccin.

150
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

llamado Programa de Sustitucin Competitiva de Importaciones (PSCI),


sirven como un ejemplo entre muchos similares que podran citarse.

El PSCI seala Portela- constituye una oferta unilateral de Brasil que si


bien alcanza a todos los pases suramericanos, lo hace considerndolos
individualmente, comprendiendo tambin a sus empresarios en forma
particular, en tanto participen de las actividades que se realicen, tanto sea
por si como a travs de sus organizaciones. Est implcita la posibilidad para
ellos de llegar al mundo asociados a empresas brasileas, usando su logstica
abierta a las rutas del Atlntico, y contando, en tanto se considere necesario
y se pueda obtener, con el apoyo financiero que aquellas empresas tienen en
el Brasil y el que organismos multilaterales otorguen. Brasil genera con cada
uno de los pases suramericanos una relacin radial, con l como centro, lo que
socava el concepto de integracin regional, en un diseo que, a priori, podra
dejar bajo su conduccin aspectos fundamentales del movimiento econmico
de Amrica del Sur, salvo que aquellos utilizaran esquemas semejantes con
los dems, lo que no ha ocurrido ni Brasil ha sugerido.146 147

Aun desde un formato ms soft, este tipo de modalidades


de relacin radial y hay otros ejemplos que podran sumarse a esta
interpretacin del PSCI generan sin duda desconfianza entre los
pases vecinos y ello puede empantanar los caminos de una integracin
sudamericana. Para evitar ello Brasil debe actuar con una clara voluntad
poltica que afirme en los hechos la nocin rectora de que el inters
estratgico brasileo se identifica en forma estrecha con el desarrollo
paralelo de sus socios-vecinos del subcontinente sudamericano. Para
concretar ello, el gigante sudamericano debe estar dispuesto a un
reconocimiento explcito y operativo de las asimetras que tiene con los
otros pases sudamericanos y ejercer en forma asociativa un genuino
liderazgo integrador. Por cierto que el ejercicio de ese liderazgo y hoy
por hoy Brasil es el nico pas sudamericano capaz de cumplir con ese rol
en la integracin sudamericana hay que estar dispuesto a pagar costos,
los mismos que han pagado otros pases que en la historia reciente han

146
Cfr. Sixto Portela, Acciones del Brasil II, Argentina, 30 de abril de 2011. Cfr. www.pcram.net.
147
Seala adems Portela: Para la aplicacin del PSCI Brasil firm Memorandos de Entendimiento individuales con ocho
pases suramericanos: Bolivia, el 18/11/2003, en Brasilia; Chile, el 23/08/2004, en Santiago; Colombia, el 27/06/2005,
en Bogot; Per, el 17/02/2006, en Lima; Ecuador, el 10/09/2006, en Ro de Janeiro; Uruguay, el 26/022007, en Colonia;
Paraguay, el 21/05/2007, en Asuncin; y el ya mencionado con Argentina. Esos Memorandos no son idnticos, pudiendo
distinguirse tres modelos; uno, el firmado con Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per y Uruguay; otro, el suscripto
con Chile; y finalmente, el acordado con Argentina cuyo contenido, por lo dicho al final del segundo prrafo de este
informe, ahora es dudoso. En todos se crea un Grupo de Trabajo para su seguimiento. En general se establece en ellos la
promocin en Brasil de los productos y servicios originarios del pas co-contratante, lo que se har a travs de acciones
bilaterales acordadas con cada uno. Cfr. Ibidem.

151
GERARDO CAETANO

jugado roles similares en otros procesos parangonables. 148


Por ltimo, otra condicin necesaria para que pases como
Uruguay converjan en forma ms decidida y convencida en una slida
perspectiva de integracin sudamericana tiene que ver con la necesidad
de no afirmar la visin sudamericanista como alternativa casi excluyente
frente a un latinoamericanismo genuino, no retrico. Con frecuencia,
en el discurso diplomtico y gubernamental de las elites brasileas, la
invocacin a Sudamrica ha reemplazado en forma clara a la referencia
latinoamericanista. No cabe duda que en esa circunstancia convergen
varias razones: la puja de liderazgos con Mxico, el alineamiento
indudable de este y de la regin centroamericana y caribea con los
EEUU, la divergencia creciente de polticas y de intereses comerciales,
entre otras muchas. Si todo esto es cierto y tiene consecuencias reales, no
resulta menos importante desde un punto de vista estratgico la necesidad
de mantener proyectos y estrategias comunes con pases con los que se
mantienen innegables vnculos histricos, culturales y polticos. Para un
pas como Uruguay, la afirmacin de una integracin sudamericanista
no puede suponer el abandono de los vnculos latinoamericanistas, de
manera particular con Mxico y algunos pases centroamericanos con
los que existen lazos de muy diversa ndole. Creemos que desde una
definicin precisa de lmites y alcances y desde una estrategia nuevamente
de crculos concntricos, tampoco para Brasil resulta ventajosa esa
polaridad excluyente. 149 Del mismo modo que lo que ocurre entre las
perspectivas del Mercosur y de la UNASUR, tambin es necesario que
la integracin sudamericana encuentre los caminos para afirmar lgicas
de complementariedad con el horizonte latinoamericana, de acuerdo a
modalidades especficas, concretas y viables.
Estos tres son entonces los requerimientos ms relevantes desde la
perspectiva uruguaya y creemos que de la gran mayora de los otros pases
sudamericanos para converger con conviccin y vigor hacia el horizonte
estratgico de una integracin sudamericana: i) el ejercicio por parte de Brasil
de un liderazgo integrador que asuma en serio la atencin de las asimetras,

148
A menudo se cita el ejemplo del rol jugado por Alemania y Francia en la fundacin y consolidacin de la Unin Europea,
en tanto ejemplos de pases que supieron asumir los costos del liderazgo de un proceso de integracin. En ms de una
oportunidad hemos escuchado a connotados dirigentes brasileos rechazar este smil, advirtiendo sobre que las asimetras
en el continente se reiteran con fuerza en el interior del propio Brasil y que las mismas deberan ser atendidas en una
perspectiva no slo interestatal sino subregional. Sin caer en extrapolaciones, en comparaciones rgidas o en recetarios
a imitar, aqu radica sin duda un punto central a discutir: las implicaciones concretas y especficas que suponen para
Brasil el ejercicio de un rol de liderazgo genuino de la integracin sudamericana.
149
Cfr. Cassio Luiselli Fernndez, Brasil y Mxico: el acercamiento necesario. Revista Mexicana de Poltica Exterior. N
90. En este artculo Cassio Luiselli analiza la conveniencia de un mayor acercamiento poltico y econmico entre Mxico
y Brasil, las dos potencias econmicas de Amrica Latina, no slo en funcin de la integracin latinoamericana, sino de
los desafos que la globalizacin plantea a ambas naciones.

152
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

bien distante de la tentacin de una hegemona radial asentada en claves


bilaterales; ii) el establecimiento de vnculos de complementariedad entre
proyectos distintos como son el Mercosur y Unasur, cuidando de articular
con sabidura los lmites y alcances diferentes de cada bloque integrador; iii)
el evitar con realismo que la integracin sudamericana suponga la abdicacin
del proyecto de convergencia latinoamericanista, desde el reconocimiento de
las dificultades pero tambin de las potencialidades de la implementacin
de estrategias convergentes en este sentido. 150 No dejamos de advertir
las dificultades y retos especficos que implica el cumplimiento de estos
requerimientos. Pero tambin creemos que en trminos estratgicos no slo la
perspectiva de la integracin sudamericana se ve favorecida de esta forma. El
propio Brasil creemos tiene tambin muchos motivos para visualizar como
una inversin prospectiva de claro signo positivo para su inters nacional los
contornos de esta apuesta. Todo depende en buena medida de la existencia de
una fuerte voluntad poltica integracionista y de la acumulacin de suficiente
masa crtica para afirmar la fecundidad estratgica de una iniciativa con todas
estas grandes implicaciones histricas.
Desde la lectura atenta de un documento tan relevante como el de
Brasil 2022, hecho pblico en diciembre de 2010 por la Presidencia de la
Repblica y por la Secretara de Asuntos Estratgicos de Brasil, no parecen
existir inconvenientes mayores para la afirmacin de una apuesta con estas
caractersticas. 151 En ese documento realmente estratgico, en el propio
diseo de la propuesta se jerarquiza de manera por dems visible la apuesta
sudamericana como clave del prospecto brasileo de cara a su bicentenario.
En ese marco, pases como Uruguay y otros pueden jugar un rol facilitador
para afirmar esa lgica de una poltica continental de crculos concntricos,
capaz de optimizar las respuestas de nuestros Estados y gobiernos de cara a
las exigencias de la coyuntura internacional contempornea.

V. Algunos temas para un sinceramiento necesario

Algunas preguntas y temas para la prospectiva de una poltica


integracionista ms eficaz en el continente

En un artculo reciente, Luis Maira ensayaba como clave de anlisis


en torno a la situacin de los procesos integracionistas en Amrica del Sur

150
En este sentido, una Aladi renovada bajo el liderazgo de su flamante Secretario General, Carlos Alvarez, hasta hace un
ao Presidente de la Comisin de Representantes del Mercosur, puede jugar un rol poltico en clave de articulacin.
151
Cfr. Brasil 2022. Brasilia, Presidncia de la Repblica - Secretaria de Assuntos Estratgicos, 2010.

153
GERARDO CAETANO

en la actualidad el sealamiento de preguntas e hiptesis que se hicieran


cargo ms all de las fortalezas coyunturales de la regin del peso de
las exigencias de una coyuntura signada por la magnitud de una crisis
internacional todava en curso incierto. 152 En su texto, que precisamente
tomaba como ttulo la pregunta crucial de cmo afectar la crisis a la
integracin regional?, Maira terminaba su anlisis manifestando su sorpresa
por la evaluacin insuficiente y por la limitada comprensin que a su
juicio las elites intelectuales y gobernantes sudamericanas haban tenido
frente a la magnitud y las consecuencias de la crisis global. De manera
especial, en su anlisis el poltico e intelectual chileno enfatizaba en la
escasa repercusin que este hecho ha tenido en el examen y las propuestas de las
fuerzas progresistas de la regin. Luego de resaltar el rol muy gravitante que
las usinas del pensamiento neoconservador tuvieron en el ascenso de las
fuerzas polticas de derecha en las ltimas dcadas, Maira adverta que con
el cambio de ciclo nada similar haba ocurrido en el campo adversario, lo
que a su juicio revesta mucha importancia a la hora de sustentar el arraigo
de una etapa posneoconservadora en la regin. Luego de citar la conocida
opinin de Wallerstein en el sentido de que as como el gobierno de Bush
coadyuv al cambio poltico progresista en la Amrica del Sur de la ltima
dcada, el gobierno de Obama poda paradjicamente ser funcional al
momento de la venganza de la derecha, Maira llamaba la atencin sobre
que un eventual efecto pendular muy bien poda ser favorecido por esta
ausencia de pensamiento estratgico de los gobiernos y partidos que han
protagonizado el cambio poltico de los ltimos aos en el subcontinente.

La pregunta es conclua Maira- si todava estamos a tiempo de corregir las


fallas de caracterizacin de la crisis y recuperar la iniciativa poltica, poniendo
el nfasis en aquellas ideas fuerza que la mayora de los balances acadmicos
o polticos seala. Los consensos de la hora actual son muy desfavorables para
las visiones de derecha y proclives al pensamiento conservador. Se reconoce
ahora que hay una mayor necesidad de poltica y un mayor espacio para hacerla.
Cabe esperar, tambin, un creciente inters por los asuntos pblicos. Se vuelve
a apreciar como insustituible el papel del Estado en materia de regulacin y
direccin de la sociedad. Se hace evidente la urgencia de un control eficaz en
el funcionamiento de las corporaciones y () la participacin ciudadana en las
decisiones ms cruciales de las polticas gubernamentales. Lo que no se advierte
an son los proyectos nacionales y estrategias de desarrollo que den capacidad
de respuesta a las fuerzas progresistas de Amrica del Sur.153

152
Luis Maira, Cmo afectar la crisis la integracin regional?, en Nueva Sociedad. N 224, etc. ob. cit., pp. 144 a 163.
153
Ibidem, p. 163.

154
URUGUAY Y SUDAMRICA: MERCOSUR, UNASUR Y LOS DESAFOS DE UNA NUEVA INSERCIN INTERNACIONAL

Las reflexiones de Maira vienen muy a cuento en torno al asunto


de las posibilidades efectivas de un proceso integracionista exitoso en
Amrica del Sur, coincidente con una resignificacin democrtica con
cambio social, que se diera en forma paralela al impacto de una crisis
global como la actual. Con programas de mero pragmatismo, sin nuevas
ideas sobre desarrollo o sin el coraje poltico de aplicarlas, ms all de su
amplia diversidad, los nuevos gobiernos progresistas, que han sido y
son el principal sujeto de los proyectos de integracin regional en curso
en el continente, no aportarn de manera consistente en esa direccin.
Ms an, corren el peligro de perder la oportunidad o, lo que tal vez
sera ms grave, de apostar en una direccin equivocada, contraria a los
requerimientos de una profundizacin transformadora en la regin.
Este tambin resulta un factor insoslayable del contexto en el que
se conmemoran los 20 aos del MERCOSUR y que se trata de afirmar el
progreso de la integracin sudamericana: en la regin la coyuntura parece
exigir superar un acusado dficit de pensamiento estratgico, centrado
en la consolidacin democrtica, en la superacin de las escandalosas
desigualdades, en la forja de un desarrollo de veras sustentable y
en la consolidacin de la integracin regional. Pueden encontrarse
respuestas convincentes para estos retos desde caminos en solitario, que
desacumulen lo andado o que apuesten a un vaciamiento gradual de los
procesos integracionistas?, Es contradictoria la estrategia de un nuevo
impulso de desarrollo y de reintegracin nacional con la perspectiva de
profundizacin genuina de la integracin regional en el continente, de
acuerdo a esa lgica de los crculos concntricos a la que hemos hecho
referencia? Luego de un anlisis histrico crtico y no teleolgico, nuestra
conviccin apunta con firmeza a que toda apuesta contra la regin o
sin la regin no es posible ni deseable. Pero para estar a la altura de las
circunstancias resulta imperativa una agenda efectiva de sinceramiento y
de prospectiva integracionista.
La definicin de una poltica exterior eficaz, en especial desde
pases como los nuestros, difcilmente pueda eludir la necesidad de asumir
los dilemas de la insercin internacional desde perspectivas de bloques
regionales, que refuercen la autntica soberana nacional sin recurrir a los
gastados enfoques soberanistas o de nacionalismos aislacionistas de viejo
cuo. Parece imponerse la necesidad de promover formatos geopolticos
renovados, que sustenten modelos de desarrollo alternativos a las polticas
aperturistas ciegas estas s claramente desnacionalizadoras de los 90 en
la regin. La insercin plena en un mundo de bloques y la efectivizacin
de los anhelados escenarios multipolares, en procura de enfrentar con

155
GERARDO CAETANO

eficacia la ruinosa tentacin de los hegemonismos unipolares, slo podr


construirse desde un afianzamiento real y no retrico de los procesos de
integracin regional y supranacional. Para defender de manera efectiva
y no retrica un concepto moderno de soberana hay que incorporar la
idea de que todo proceso de integracin supone algn nivel de asociacin
poltica con los socios de un bloque, que consienten su comn pertenencia
al mismo desde la visin compartida de un programa acordado de
iniciativas conjuntas en materia de desarrollo y de insercin internacional.
Sin embargo, una mirada atenta sobre los actuales contextos impone
en esa direccin un registro sensato sobre la necesidad imperiosa de nuevos
aprendizajes y exigencias. Desde el Mercosur, por ejemplo, cabe formular un
cmulo de interrogantes en trminos de interpelacin radical, especialmente
oportunos ante la invitacin al balance y al prospecto que implican las
dos dcadas de vida del bloque regional y tambin la conmemoracin del
Bicentenario de las revoluciones hispanoamericanas.154 Un similar ejercicio
de sinceramiento, afirmado en experiencias concretas de convergencia
integracionista de las polticas desplegadas por los gobiernos de nuestros
pases, configura el mejor camino para profundizar y viabilizar la mejor
versin de la integracin sudamericana.

154
Un listado con varias de esas interpelaciones ha sido reseado por el autor en su texto que inicia la compilacin: Gerardo
Caetano (coord.), Mercosur 20 aos. Montevideo, CEFIR-GIZ, 2011.

156
Oportunidades y Desafos de la Integracin
Sudamericana: Una Perspectiva Andina

Rosario Santa Gadea Duarte

Introduccin

Para abordar este tema, nuestro enfoque se subdivide como


sigue: en primer lugar, buscaremos algunas lecciones aprendidas y
preguntas abiertas que deja la integracin andina para la integracin
sudamericana. Seguidamente, haremos una caracterizacin de la zona
andina en el contexto de Sudamrica a fin de evaluar la importancia
de las relaciones recprocas. Luego, trataremos de identificar algunos
intereses andinos en la integracin sudamericana, particularmente
desde el punto de vista de la ubicacin estratgica de la zona andina
en el territorio del subcontinente y la necesidad de poner en valor
ese elemento en la perspectiva de la insercin internacional de
Sudamrica y de su desarrollo descentralizado e inclusivo. En este
contexto, enfocaremos tambin la asociacin estratgica Per-Brasil
que, a nuestro juicio, constituye un eje de gran importancia para la
integracin sudamericana.
Conviene delimitar los alcances de esta investigacin. Somos
conscientes que responder cabalmente a la pregunta de cules son
las oportunidades y desafos de la integracin sudamericana desde la
perspectiva andina implicara adentrarse en los intereses y posiciones de
cada uno de los pases andinos lo cual requerira una investigacin ms
extensa. Es probable adems que la respuesta a la pregunta de si podemos
hablar de la perspectiva andina como algo comn sea negativa.

157
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Por otro lado, al caracterizar la zona andina en Sudamrica, a


travs de algunos indicadores econmicos, nos estamos refiriendo a la
Comunidad Andina (CAN) en su configuracin actual, es decir, Bolivia,
Colombia, Ecuador y Per. En rigor, un panorama de la realidad andina
en su conjunto debiera tambin incluir a Chile y Venezuela.
De esta forma, el ttulo del presente documento es una perspectiva
andina y no la perspectiva andina, marcando sus reales alcances.
Creemos, sin embargo, que los temas abordados son compartidos y,
efectivamente, constituyen oportunidades y desafos cruciales para la
construccin sudamericana y su proyeccin internacional.

I. Integracin Andina: Lecciones Aprendidas y Preguntas Abiertas155

Luego de ms de 40 aos de fundacin, la CAN aprob los Principios


Orientadores y la Agenda Estratgica Andina 2010, en reunin del Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en forma ampliada con la
Comisin de dicho esquema de integracin156. Este documento plantea
como primer principio orientador: Asumir con realismo y oportunidad
histrica las virtudes y lmites del proceso andino de integracin.
El realismo implicara, de acuerdo al segundo principio orientador,
preservar el patrimonio comn andino, consolidando logros, es decir,
interpretamos: ms que un salto adelante para profundizar el proceso de
integracin, lo que se pretende es preservar lo logrado y asegurar su
continuidad. La referencia al realismo tambin parecera conducir a una
geometra variable en el avance de la integracin, para adoptar un trmino
propio a la construccin europea, que significa que los pases miembros no
tienen que participar necesariamente en todas las polticas de integracin
que se adopten y, cuando lo hacen, pueden aplicarlas con distinto ritmo.
No obstante, la geometra variable no ha sido un enfoque aceptado por
todos los Pases Miembros de la CAN.
El tercer principio orientador de la Agenda Estratgica Andina
se refiere a respetar la diversidad de enfoques y visiones que constituyen
el fundamento de la coexistencia comunitaria157. Como lo plantea el
ex Canciller del Per, Jos Antonio Garca Belande, esto conduce a
identificar los elementos que conforman una agenda no conflictiva de la
integracin, frente a una agenda econmica que, debido a las diferentes

155
Todas las cursivas en las citaciones son nuestras.
156
Comunidad Andina, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisin (2010).
157
Idem, p. 5

158
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

percepciones, visiones y proyectos de desarrollo de los pases, puede ser


motivo de conflicto y al final presenta el riesgo de paralizar el proceso158.
Este punto es esencial porque explica la reorientacin estratgica de la
integracin andina hacia una visin multidimensional, menos centrada en
los mecanismos de formacin de un mercado comn.
Ese cambio se afirma en 2007 por parte de los Ministros de Relaciones
Exteriores y de Comercio Exterior de los Pases Miembros de la CAN
reunidos en Lima para analizar el futuro del proceso de integracin. En dicha
oportunidad se ratific la existencia de visiones diversas, no necesariamente
coincidentes, en la Comunidad Andina. Sin embargo, se consider que ello
no deba ser obstculo para avanzar en la profundizacin de la integracin...
En tal sentido, se acord que la agenda de la integracin andina deba ser
integral, contemplando temas polticos, sociales, ambientales y comerciales;
adems, deba buscar el impulso de acciones para mejorar la competitividad
de las empresas y la productividad de las economas andinas; y el desarrollo
de la poltica exterior comn... Con base en dichos acuerdos, la integracin
andina en la actualidad se hace ms holstica159.
El peligro de este enfoque es la dispersin que atenta contra el logro
de resultados concretos y de cierto alcance pero, por otro lado, cuando las
visiones o modelos econmicos no necesariamente coinciden, es oportuno
buscar los puntos de encuentro en los bienes pblicos regionales lo
cual parece haber sido el enfoque de los Ministros del rea andina al
plantearse trabajar en medioambiente, energa, infraestructura fsica,
comunicaciones, polticas culturales y sociales, los cuales hacen parte de la
agenda de construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones160.
Algunos de los temas de la agenda no conflictiva de la integracin
andina estn incluidos tambin como principios orientadores de la Agenda
Estratgica CAN 2010161: profundizar la integracin fsica y fronteriza entre
los Pases Miembros; promover los aspectos amaznicos en el proceso de
integracin andino; valorar y asumir la unidad en la diversidad cultural;
potenciar sosteniblemente los recursos de la biodiversidad de los Pases
Miembros. Otros temas aparecen definidos como parte de los doce mbitos
de accin de la Agenda: desarrollo social, turismo, medioambiente,
integracin energtica y recursos naturales, promocin de la produccin, el
comercio y el consumo sostenibles, entre otros.
Los temas centrales del enfoque inicial de la CAN relativos a la
integracin comercial tambin estn incluidos en la Agenda pero manteniendo
158
Garca Belande, Jos Antonio (2009), p.32.
159
Lpez Bustillo, Adolfo (2009), pp. 111-112
160
Idem, p. 112
161
Comunidad Andina, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisin (2010), pp. 5-6

159
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

la tendencia observada en la integracin andina hacia la flexibilizacin. As,


en materia de integracin comercial se plantea: Continuar el trabajo para
consolidar la libre circulacin de bienes, servicios y personas, considerando
las normas nacionales de cada Pas Miembro y proseguir los trabajos relativos
a una Poltica Arancelaria de la Comunidad Andina162. Se percibe, en todo
el captulo sobre comercio y produccin de la Agenda, la puesta en valor de
mecanismos de promocin y facilitacin que son propios del campo de la
cooperacin ms que de la integracin propiamente dicha.
En consonancia con lo anterior, uno de los ejes principales
anunciados por Colombia, durante el ao que estar al frente de la
Presidencia pro Tmpore de la CAN (perodo 2011-2012), est relacionado
con el trabajo conjunto de agencias de promocin y bancos de desarrollo,
con el fin de lograr un mayor comercio intrarregional de bienes y servicios
y un incremento de las inversiones y del turismo intrarregional. En materia
de integracin comercial, se ha anunciado que se dar prioridad a facilitar
los flujos a travs de la implementacin del certificado de origen digital y
la obtencin de normas actualizadas en nomenclatura, valoracin, control
y trnsito aduanero, principalmente163.
La CAN aborda el frente externo a travs de la poltica exterior
comn. En este captulo, las acciones de la Agenda Estratgica Andina 2010
traslucen una prioridad para el mbito sudamericano y latinoamericano,
en el cual se busca:

Promover participacin (de la CAN) de forma permanente y


proactiva en las iniciativas, espacios y esquemas de integracin
regional (a nivel sudamericano, UNASUR y latinoamericano).
Convergeractividades con MERCOSUR para coordinar
y fortalecer la integracin latinoamericana a travs de la
constitucin de la Comisin Mixta CAN-MERCOSUR.
Profundizarrelaciones con Chile y otros miembros asociados de
la Comunidad Andina164.

En cuanto a la convergencia entre la CAN y el Mercado Comn


del Sur (MERCOSUR), nos limitaremos a sealar la complejidad del tema
a travs del anlisis que efecta Pablo Soln, sobre el perodo diciembre
2006 a mayo 2008, en que se negoci el Tratado Constitutivo de la Unin

162
Idem, p.14. Cabe anotar que, en cuanto a la Unin Aduanera se ha aprobado una Decisin que establece que los Pases
Miembros no estn obligados a aplicar las Decisiones sobre el arancel externo comn. En paralelo, se est trabajando en
el diseo de una Poltica Arancelaria de la Comunidad Andina, ver Salazar Zrate, Vctor (2008), p. 93.
163
Portafolio, Diario Econmico de Colombia. 2 de septiembre de 2011
164
Comunidad Andina, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Comisin (2010), p.10

160
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

de Naciones Sudamericanas (UNASUR), siendo por entonces Embajador


Plenipotenciario para temas de Integracin y Comercio de la Repblica de
Bolivia y Secretario Pro Tmpore de UNASUR durante la Presidencia Pro
Tmpore de dicho pas165.
Segn indica el autor la palabra convergencia fue una de las ms
debatidas y controvertidas a lo largo de todo el proceso de construccin
del Tratado Constitutivo de UNASUR y qued encorchetada casi hasta
el final. Para algunas delegaciones la simple mencin de la palabra
convergencia de la CAN y el MERCOSUR significaba plantear un
esquema de integracin basado en la liberalizacin comercial; para otras
delegaciones era fundamental destacar la convergencia para recoger el
patrimonio comn de estos dos procesos de integracin subregional y no
volver a empezar de cero166.
Al final, en el prembulo del Tratado Constitutivo se acord hacer
referencia a los logros de los procesos subregionales y en los objetivos especficos
se consign un enfoque ms amplio que enfatiza el tema del desarrollo
econmico, la superacin de asimetras y el bienestar de la poblacin.
De esta forma se ha transitado de un modelo de integracin
sudamericana basado en la convergencia comercial CAN-MERCOSUR a
otro donde la dimensin comercial dej de estar en el centro del proceso
de integracin, es decir, un proceso de integracin innovadora ms
amplio que abarque todas las reas donde los Estados puedan asumir
acuerdos concretos a nivel de la energa, la infraestructura, las finanzas, las
polticas sociales, la educacin, etc.. Si bien, no se descarta ni se relativiza
la importancia de la integracin comercialse acuerda que este tema se
canalice a travs del MERCOSUR y la CAN, con el concurso de Chile, Guyana
y Surinam, (debido a que) es aqu donde mayores complejidades existen y
por los diferentes enfoques en la regin, en torno a los acuerdos comerciales
en general y a los tratados de libre comercio en particular167.
Todo ello nos lleva nuevamente al enfoque que reencontramos
en la Agenda Andina 2010: la bsqueda de una agenda no conflictiva de
integracin y que reaparece tambin en la aproximacin andina hacia la
integracin sudamericana.
En ese sentido, una de las actividades concretas que la CAN plantea
realizar, en su Plan de Implementacin de la Agenda Estratgica Andina,
es establecer mecanismos de coordinacin, consulta y cooperacin
permanente con la Presidencia Pro Tempore de la UNASUR y con las

165
Soln, Pablo (2008).
166
Idem, p.14.
167
Idem, p. 15.

161
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Presidencias de los Consejos Sectoriales a fin de alcanzar el resultado


de (permitir) a la Comunidad Andina aportar experiencias al desarrollo
institucional y a la definicin y ejecucin de los planes de accin y hojas de
ruta de los Consejos Sectoriales168.
No obstante, al revisar el Informe de Labores de la Secretara General
de la CAN 2010-2011 slo se consigna la realizacin de una reunin entre
el Secretario General (a.i.) de la CAN y la Secretaria General de UNASUR,
en Lima, el 6 de mayo de 2011169, pero no se resea ninguna participacin
de la Secretara General de la CAN en los Consejos de UNASUR, debido a
que el estatus de observador, que es el que le correspondera, no existe en
dichas instancias. Por otro lado, el Informe no consigna ninguna actuacin
de los pases andinos como grupo en los Consejos de UNASUR.
En consecuencia, la voluntad real de la poltica exterior comn
de llevar adelante una aproximacin conjunta andina no parece estarse
expresando en la realidad. Se rescata, sin embargo, el propsito perseguido:
aportar la experiencia andina a la definicin de la construccin sudamericana.
De all que la identificacin de los mbitos en los que esta experiencia
es valiosa para UNASUR es, ciertamente, un camino a seguir para unir
esfuerzos, subregionales y regionales, en pos del objetivo comn de la
integracin sudamericana.

II. Los Pases Andinos en la Regin Sudamericana: Importancia de la


Relacin Recproca

La CAN representa en 2010 el 22% de la superficie de Sudamrica


y el 26 % de la poblacin, pero slo el 15% del PBI170, lo cual refleja el
rezago en el nivel de desarrollo econmico. Tomando el PBI per cpita
2010 a precios corrientes, como indicador de diferencias entre pases
sudamericanos, se observa que en los pases del MERCOSUR, Chile y
Venezuela se sita entre 9,138 dlares, en el caso de Argentina y 11,998
dlares, el ms alto, en el caso de Uruguay. La excepcin es Paraguay
cuyo PBI per cpita alcanza slo 2,886 dlares en dicho ao.
Por el lado de los pases de la CAN, en 2010, Colombia es el de
mayor PBI per cpita (6,273 dlares), seguido de Per (5,172 dlares). Ms
rezagado se encuentra Ecuador (3,984 dlares) y, sobre todo, Bolivia, cuyo
PBI per cpita alcanzo slo 1,858 dlares171. Ver Anexo 1.
168
Comunidad Andina, Secretara General (julio de 2011), Plan de Implementacin de la Agenda Estratgica Andina, p. 2
169
Comunidad Andina, Secretara General (julio de 2011), Informe de Labores.
170
Comunidad Andina, Secretara General (mayo de 2011) y FMI (2011).
171
FMI (2011).

162
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

De esta manera, las subregiones no son la categora ms adecuada


para observar las asimetras al interior de Amrica del Sur cuyo nivel
superior de PBI per cpita (por encima de 10,000 dlares) incluye slo tres
de los doce pases: Uruguay, Chile y Brasil, mientras que en el extremo
inferior (por debajo de 4,000 dlares) se sitan Ecuador, Paraguay, Guyana
y Bolivia, en ese orden.
En cuanto a las exportaciones andinas hacia Amrica del Sur, los
rasgos principales que interesa destacar son los siguientes172:

Las exportaciones totales de los pases andinos a Amrica del


Sur crecieron de 5,934 millones de dlares en 2001 a 19,718
millones de dlares en 2010 (siendo su valor ms alto en 2008,
cuando alcanzaron 24,908 millones de dlares). En trminos de
importancia, histricamente, Colombia es el pas de la CAN que
ms exporta a Amrica del Sur, seguido de Per, luego vienen
Ecuador y Bolivia. Ver Anexo 2.
Dentro de Amrica del Sur, el mercado andino representa en
promedio 39.6% del total de las exportaciones de la CAN hacia la
regin sudamericana en 2010, lo cual es bastante similar al inicio
de la dcada (38.2%). A diferencia de esta relativa estabilidad,
se han producido recomposiciones en la importancia de las
subregiones y pases como destinos de la exportacin andina en
Sudamrica: MERCOSUR gana importancia (28% en 2010 frente
a 16% en 2001), Chile tambin (16.2% en 2010 frente a 9.8% en
2001) mientras que Venezuela experimenta una sensible cada
(desde 35.8% en 2001 a 16.1% en 2010).Ver Anexo 3.
En trminos de pases, Brasil explica la mayor parte del
crecimiento del MERCOSUR como destino de las exportaciones
andinas en Amrica del Sur: su participacin casi se duplica
entre 2001 y 2010, pasando de 11.9% a 22.6%. Esto a su vez se
explica por el gran crecimiento de la exportacin de Bolivia a
Brasil (de 299 millones de dlares en 2001 a 2,411 millones en
2010), de Colombia a Brasil (167 millones de dlares en 2001 a
1,040 millones en 2010) y, en menor medida, de Per a Brasil
(227 millones de dlares en 2001 a 946 millones en 2010). Ver
Anexos 4 y 5.
Examinando la composicin de ese comercio, se observa que el
69.2% de las exportaciones de Bolivia a Amrica del Sur en 2010
172
Comunidad Andina, Secretara General (mayo de 2011). Los ratios de participacin son elaboracin propia.

163
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

es gas natural en estado gaseoso. En el caso de Colombia, la


exportacin es ms diversificada: los 15 principales productos
alcanzan 38.2% de la exportacin total a Amrica del Sur, siendo
hulla bituminosa, aceites crudos de petrleo o de mineral
bituminoso y coques y semicoques de hulla los primeros
productos dentro del ranking.
En el caso de Per, tambin hay cierta diversificacin, aunque
menor que Colombia: los 15 principales productos exportados
por el Per a Amrica del Sur en 2010 representan 57.2% del
total, siendo minerales de cobre y concentrados, ctodos y
secciones de ctodos de cobre refinado, en bruto y alambres
de cobre refinado los primeros productos de este ranking.
Finalmente, para Ecuador, el producto dominante es aceites
crudos de petrleo o de mineral bituminoso que representa,
por s solo, 45% del total exportado a Amrica del Sur en 2010.
Ver Anexo 6.

Las cifras anteriores sobre la composicin por productos de


las exportaciones andinas hacia Amrica del Sur no discriminan entre
las que van a la CAN y al resto de Amrica del Sur. ste es un anlisis
adicional que habra que hacer para corroborar la conclusin siguiente:
la exportacin andina hacia el resto de Amrica del Sur dista de estar
diversificada y de poder ser caracterizada como de alto valor agregado.
Hay aqu un amplio espacio para trabajar en la articulacin de cadenas
productivas que permitan elevar el valor agregado de las exportaciones
intrarregionales.
En contraposicin, el comercio intrasubregional andino s tiene
una alta participacin de productos manufacturados. En 2010, el 78% del
comercio intracomunitario est constituido por bienes manufacturados
(6,055 millones de dlares), participacin que represent ms del doble
de lo registrado en este sector en 1970 al inicio del proceso de integracin
(36%). Los bienes manufacturados permiten la obtencin de productos con
un mayor valor agregado y generan ms puestos de trabajo173. Entonces,
a pesar de que la CAN no representa un gran porcentaje del total de las
exportaciones andinas al mundo (8% en 2010) la valoracin cualitativa de
ese comercio es significativa para los pases miembros.
Por otro lado, las exportaciones intra-andinas han tenido un gran
crecimiento, partiendo del nivel de 53 millones de dlares en 1969 hasta
alcanzar 7,812 millones de dlares en 2010. Este incremento ha sido mayor que
173
Comunidad Andina, Secretara General (9 de marzo de 2011), p. 6

164
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

el de las exportaciones al mundo. As, la tasa de crecimiento promedio anual


de las exportaciones a la CAN en el perodo 1969-2010 es 13% frente a 10.1%
de las exportaciones extracomunitarias174. El Anexo 7 muestra claramente que
el mayor dinamismo se experimenta a partir de la dcada de los 90.
Ms an, en los ltimos 17 aos (1993-2010), la participacin de
las exportaciones intracomunitarias en las exportaciones andinas totales
ha fluctuado poco, entre el 7.1% y el 9.9%175 lo cual, teniendo en cuenta el
alto crecimiento de las exportaciones totales en ese perodo, significa que
esta opcin de mercado ha mantenido su atractivo para el desarrollo de
sectores productivos con mayor valor agregado de los pases andinos.
Finalmente, al nivel sudamericano, existe una concentracin entre
determinados pares de pases que explica, mucho mejor que las relaciones
entre subregiones, la evolucin del comercio total (exportaciones +
importaciones) de la CAN con el resto de Sudamrica. Estos pares de
pases son, en 2010:

Colombia-Brasil (3,410 millones de dlares)


Bolivia-Brasil (3,405 millones de dlares)
Per-Brasil (3,157 millones de dlares)
Per-Chile (2,509 millones de dlares)
Colombia-Venezuela (1,727 millones de dlares)

Estos cinco pares explican el 52.6% del comercio de los pases


andinos con el resto de Sudamrica en 2010, observndose la relacin
principal entre tres pases andinos y Brasil. Cabe anotar que, en 2001,
estos mismos cinco pares de pases explicaban tambin un porcentaje
importante (41.6%) solo que, por entonces, la relacin dominante era, de
lejos, Colombia-Venezuela, es decir, intra-andina (ya que Venezuela deja
la CAN en 2006) la cual representaba 20% del total del comercio con el
resto de Sudamrica en 2001176. Ver Anexo 8.
Se concluye que ha habido una diversificacin importante del
comercio de los pases andinos hacia Brasil y, en el caso del Per, tambin
hacia Chile. Como se ver ms adelante, esto se observa igualmente,
cuando menos para el Per, en los flujos de inversin extranjera directa
de estos pases en la regin, configurando un panorama de relaciones
nuevas que marcarn el futuro de la articulacin de la zona andina con el
resto de Sudamrica. En esa perspectiva, la relacin con Brasil es clave y

174
Comunidad Andina, Secretara General (16 de marzo de 2011), p.15
175
Idem, p.17
176
Comunidad Andina, Secretara General (mayo de 2011).

165
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

pasa por la interconexin del territorio sudamericano cuya caracterstica,


justamente, es la discontinuidad. Ello conduce necesariamente al campo de
la integracin fsica como vector crucial de la construccin sudamericana.

III. Oportunidades y Desafos de la Integracin Sudamericana: El


Enfoque de la Integracin Fsica

La I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur en el ao 2000


estableci cinco pilares en la construccin sudamericana: democracia;
comercio; infraestructura de integracin; drogas ilcitas y delitos conexos;
informacin, conocimiento y tecnologa177. De aqu surge la Iniciativa para
la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) que
recibi un mandato de diez aos para la ampliacin y la modernizacin
de la infraestructura fsica de Amrica del Sur en las reas de transportes,
energa y comunicaciones, con la finalidad de configurar Ejes de Integracin
y Desarrollo (EID) para el futuro espacio econmico ampliado de la regin.
Los Presidentes Andinos han respaldado en distintos momentos la
integracin fsica como una de las bases de la integracin sudamericana.
En el Dilogo Presidencial sobre el Futuro del Proceso Andino de
Integracin y su Proyeccin en Sudamrica, XV Consejo Presidencial
Andino, Quito, 14 de julio de 2004, los Presidentes coincidieron en la
necesidad de promover una reflexin conjunta en torno a un modelo de
desarrollo propio. En la bsqueda de criterios comunes para orientar
esta reflexin sealaron, entre otros, el impulso de una estrategia de
desarrollo territorial178.
Ese mismo ao, en el Dilogo Presidencial Andino sobre Integracin,
Desarrollo y Cohesin Social, Cusco, 9 de diciembre de 2004, los Presidentes
desarrollaron estos planteamientos y se mencion que: Nuestras economas
debern abordar, en el marco de su internacionalizacin, un proceso
de diversificacin productiva y competitividad incluyente...a travs de
enfoques de desarrollo territorial. Los Presidentes consideraron que la
Iniciativa IIRSA se constituye en el eje central de los esfuerzos iniciales de la
construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, al lado de una
agenda de trabajo concreta y realista que incluya mecanismos financieros
innovadores para aumentar la inversin pblica y privada.
Con posterioridad se produjo la reunin presidencial extraordinaria
de Quito, en 2006 y la de Tarija, en 2007, donde no se trataron estos temas,
177
UNASUR (2000).
178
Santa Gadea, Rosario (mayo de 2005), p. 1

166
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

luego tuvo lugar otro encuentro en Guayaquil y despus ya no hubo ms


reuniones presidenciales hasta la realizada en Lima, el pasado 28 de julio
de 2011. De manera que el referente andino sobre estos temas, al ms alto
nivel poltico, son estas declaraciones de 2004. El concepto que interesa
rescatar es el siguiente: la necesidad de un enfoque de desarrollo territorial.
Sostenemos que la integracin fsica es esencial en la construccin
sudamericana no slo porque es un componente o un soporte de
cualquier otra dimensin (econmica y social) de la integracin, sino porque
es un enfoque distinto, que parte del territorio, para abordar los temas del
desarrollo. Esa es, a nuestro juicio, la contribucin ms significativa que ha
tenido el trabajo de la Iniciativa IIRSA a lo largo de la ltima dcada, a travs
de la aplicacin de una metodologa de planificacin territorial indicativa,
para ordenar la cartera de proyectos de integracin fsica sudamericana, bajo
una perspectiva regional consensuada. Parece solamente un tema tcnico
pero en realidad tiene una connotacin muy importante en el mbito de la
sostenibilidad econmica, social, ambiental y poltica de la regin.
Por otro lado, creemos que si algo especifica la integracin
sudamericana es el papel de la articulacin del territorio. En eso IIRSA tuvo
el acierto de abordar el elemento medular. En efecto, Amrica del Sur es
fuente de una inmensa riqueza en recursos naturales, biodiversidad y pisos
ecolgicos, entre otros, pero al mismo tiempo, es un territorio caracterizado
por la discontinuidad en trminos geogrficos (Cordillera de los Andes,
Amazona, Pantanal, etc.) lo cual plantea grandes retos para su articulacin y
ocupacin eficiente. La integracin fsica para generar puentes que permitan
unir el territorio es particularmente importante en este subcontinente.
La unin aduanera puede ser una utopa pero la alianza econmica
sobre la base de enfoques como ste es viable, el cual adems moviliza
el conjunto del esfuerzo de integracin, en el sentido de que puede
ser catalizador de un variado nmero de iniciativas sobre desarrollo
econmico y social, competitividad e insercin internacional.
En esta seccin presentaremos sintticamente este enfoque que nos
permitir concluir en sealar oportunidades y desafos de la integracin
sudamericana desde una perspectiva andina y, particularmente, peruana179.
Los puntos principales se ordenan en dos grupos de cuestiones:

Desarrollo descentralizado, inclusin social y el hinterland de


Amrica del Sur
Cooperacin y competencia para la insercin en AsiaPacfico
179
En la Bibliografa se sealan algunos ttulos de la autora sobre este tema que se retoman en el presente documento:
Santa Gadea, Rosario (2011), (2008) y (2005).

167
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

a) Desarrollo Descentralizado, Inclusin Social y el Hinterland de


Amrica del Sur

Los EID se conciben como franjas territoriales multinacionales


o espacios econmicos que se complementan y ganan viabilidad,
constituyendo las grandes regiones de Amrica del Sur. En ese sentido,
representan una referencia estratgica de planificacin territorial con
un alcance sudamericano. En la mayora de los casos, los EID vinculan
transversalmente la regin sudamericana. Algunos de ellos concentran
flujos de comercio actuales (es el caso de ejes consolidados) otros son
espacios cuyo potencial se espera liberar luego de superada la barrera de
la falta de infraestructura de interconexin (ejes emergentes)180.

Ejes Emergentes

Es en ellos que hay que concentrar la tarea en favor del desarrollo


descentralizado, buscando salir de un esquema que vincula slo las
capitales nacionales y las metrpolis regionales para transitar hacia otro
donde participan tambin las regiones interiores de los pases implicados.
En los Ejes emergentes se requieren estrategias distintas de integracin
fsica que demandan ms infraestructura bsica y la inversin simultnea,
no slo en esa infraestructura, sino tambin en unidades productivas.
Hace falta tambin una mayor intervencin de las polticas pblicas
en estos Ejes. Por el contrario, los espacios consolidados requieren ms
nfasis en los sistemas logsticos y son capaces de atraer ms fcilmente
las inversiones del sector privado.
Los diez EID que se han trabajado en la Iniciativa IIRSA no son slo
espacios de referencia para el comercio intrarregional o internacional, ya que
as funcionaran nicamente como corredores. Son espacios identificados
por los pases sudamericanos para concentrar esfuerzos conducentes al
desarrollo sostenible, con base en la integracin fsica. La idea de generar
desarrollo a lo largo de los Ejes es un desafo amplio que involucra no slo
transportes, sino tambin energa y comunicaciones e implica, adems
de la infraestructura de interconexin, otras iniciativas que componen el
proceso de desarrollo (promocin de inversiones productivas, programas
de medio ambiente, formacin de capital humano, promocin e inteligencia
comercial, construccin y/o fortalecimiento de capacidades institucionales
y tecnolgicas, marcos normativos reguladores, entre otros).
180
IIRSA (2003), pp. 38-41 y 59-62.

168
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

Ejes Transversales

Los esfuerzos orientados a la formacin de un espacio regional


integrado encuentran en los EID un mbito de actuacin privilegiado para
articular agendas entre los pases sudamericanos. Si bien, en el pasado,
con base en una visin de la integracin subregional, el inters de la CAN
se centr mayormente en la construccin del EID Andino (de lgica norte-
-sur), en la perspectiva sudamericana, cobra mucha mayor importancia la
conformacin de los ejes transversales (de lgica este-oeste)181. Aquellos
en los que participan los pases andinos son:

Eje del Amazonas: tres pases de la CAN (Per, Colombia,


Ecuador) y Brasil.
Eje Interocenico Central: dos pases de la CAN (Per, Bolivia),
dos del MERCOSUR (Brasil, Paraguay) y Chile.
Eje Per-Brasil-Bolivia: Dos pases de la CAN (Per, Bolivia) y
Brasil.
Eje Capricornio: Un pas de la CAN (Bolivia), tres del
MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay) y Chile182.

Resulta entonces que es el Eje del Amazonas donde hay ms pases


andinos involucrados. ste debera ser una prioridad conjuntamente con
otros dos Ejes ms al sur: Per-Brasil-Bolivia e Interocenico Central, donde
participan al menos dos pases andinos. Particularmente, el Eje Per-
Brasil-Bolivia ha dado lugar a las mayores inversiones en infraestructura
vial que se hayan realizado en el Per (la llamada Carretera Interocenica,
tambin conocida como IIRSA Sur) por valor de 1,851 millones de
dlares, realizada va asociacin pblico-privada, a lo largo de 2,594 kms.
por territorio peruano, que incluyen el conjunto de la geografa del pas
(costa, sierra y selva) y, al conectar con el sistema vial de Brasil, vinculan
la macrorregin Sur del Per con los Estados del Centro Oeste de Brasil.
La perspectiva andina en la integracin sudamericana debiera
concentrarse en estos tres Ejes (ver Anexo 9). La relacin con Brasil es vital
para su funcionamiento. Hay aqu todo un espacio de colaboracin que
debe ser propiamente identificado y potenciado con ayuda de los bancos
nacionales y regionales de desarrollo, las agencias de promocin econmica
de los pases, los gobiernos nacionales y subnacionales, las cmaras
empresariales, las universidades y los centros tecnolgicos, entre otros.
181
Santa Gadea, Rosario (mayo de 2005), p.3.
182
IIRSA (diciembre de 2010).

169
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Sinergias entre Grupos de Proyectos

Trabajar en base a grupos de proyectos, no en base a proyectos


aislados, para generar sinergias, es otro de los aportes del trabajo de la
dcada pasada que se ha realizado en el marco del ordenamiento de la
Cartera de Proyectos IIRSA, identificando los llamados proyectos ancla
de la integracin fsica regional que permitieron focalizar la accin en
un nmero ms reducido de iniciativas dentro de la llamada Agenda
de Implementacin Consensuada183. La tarea pendiente es propiciar
una sincrona de las inversiones en infraestructura entre los pases
participantes en cada Eje a fin de que los esfuerzos de un pas, por avanzar
en la interconexin, se vean complementados por el otro.
Asimismo, hace falta identificar proyectos complementarios en
los mbitos de infraestructura, logstica y unidades productivas, sobre
todo en los espacios emergentes, as como programas de medio ambiente
asociados. Esto es parte de la llamada segunda etapa de la planificacin
territorial indicativa que est an por realizarse.
El combate contra la desigualdad y por la inclusin social pasa por
dar condiciones de viabilidad a las regiones del interior del continente y la
integracin regional puede contribuir a ello. No se trata slo de integracin
fronteriza sino de regiones interiores de los pases involucrados. En este
enfoque el fin no es el comercio per se sino el desarrollo, de all el inters
de rescatar la nocin de EID.

De la Visin de Transportes al Desarrollo Descentralizado

La clave est en salir de una visin de transportes para transitar


hacia una visin de desarrollo descentralizado que genere inclusin social
con viabilidad econmica. Ese es el punto central. Infraestructura y empleo
son una receta efectiva para el desarrollo social. La falta de infraestructura
no slo impide la integracin sino que fomenta la desigualdad.
Cabe reflexionar sobre la Declaracin de la Reunin Extraordinaria
de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno realizada el 28 de julio de 2011
en Lima Compromiso de UNASUR contra la Desigualdad ya que
la misma no hizo ninguna referencia a este tipo de temas, ubicando las
tareas a realizar exclusivamente en el Consejo de Desarrollo Social. Los
trabajos de los distintos Consejos de UNASUR deberan interconectarse
para producir sinergias, en particular, con el Consejo de Infraestructura
y Planificacin (COSIPLAN) que aborda los temas de integracin fsica.
183
IIRSA (diciembre de 2010) y (julio de 2010).

170
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

El esfuerzo hecho durante la dcada pasada para ordenar la cartera


de proyectos de integracin fsica sudamericana con visin regional
parti de constatar la concentracin del asentamiento poblacional y de
la produccin en la periferia costera (Atlntica y Pacfica) de Amrica del
Sur y analizar el tema de la infraestructura con una visin geoeconmica
del territorio que conduce tener una perspectiva estratgica de desarrollo
del hinterland o espacio interior sudamericano184.
Las zonas de menor desarrollo relativo se ubican en el interior de los
pases, y en el caso de la CAN, particularmente en las zonas alto andinas y
las amaznicas, del otro lado de los Andes. Se trata de vincular estas zonas
a la dinmica nacional, a la salida al Pacfico y al resto del continente (los
pases vecinos y, en particular, Brasil). Hay una oportunidad de desarrollo
en la integracin del centro del subcontinente que ampla viabilidades para
las regiones interiores andinas y amaznicas. Este enfoque no compite con
insertarlas en la globalizacin, ms bien es un camino hacia ello.

Integracin Nacional e Integracin Regional Descentralizada

En suma, la integracin de Amrica del Sur implica una importante


proyeccin hacia el interior del continente y, en esa medida, se articula
con una estrategia de desarrollo de nuestras regiones, incluyendo
aquellas hasta ahora ms postergadas. De all el concepto de integracin
regional descentralizada. La integracin fsica ampla la viabilidad de las
economas subnacionales al proyectarlas hacia mercados ms amplios,
en el continente y en el mundo. Asimismo favorece la descentralizacin
al vincular las regiones interiores de Amrica del Sur y aprovechar las
ventajas de su complementariedad.
Estos Ejes no slo sirven de puente para una integracin
mayor en el espacio sudamericano, sino que actan tambin, o tal vez
fundamentalmente, como instrumentos de integracin nacional en los pases
involucrados, lo cual es particularmente importante en el rea andina y
amaznica. Por ello, el tema de la integracin fsica sudamericana conduce,
finalmente, a manejar la infraestructura en el marco de una planificacin
territorial del desarrollo.

184
Pares, Ariel (2011).

171
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Cooperacin Intra-Amaznica

Para los pases sudamericanos, desarrollar el centro del


subcontinente es hablar de Amazona, un territorio con ecosistemas
frgiles y poco conocido. Este es un tema vasto y complejo que merecera
un tratamiento especfico a cargo de especialistas. As, nos limitaremos
a sealar su importancia y alcances, retomando planteamientos de un
importante estudio de CEPAL en la materia, que sugiere los siguientes
desafos para el desarrollo futuro de la Amazona185:

El primer desafo es tener la iniciativa de integrarse y desarrollar


esta regin, asumiendo sus restricciones demogrficas,
naturales, sociales, ambientales y productivas.
El segundo desafo es establecer un nuevo paradigma de
desarrollodonde el futuro del medioambiente sea valorado
y asegurado.por el servicio ambiental prestado o por la
explotacin de los recursos naturales de manera sostenible.
Esto implica poner en juego todas las capacidades del
desarrollo en su conjunto: facetas productivasasociatividad y
complementariedad entre actividades cuerpo normativo, etc..
El tercer desafo est constituido por los mecanismos de
integracin (pasos de frontera, armonizacin de polticas
en sistemas energticos, transporte multimodal, cabotaje,
conectividad digital, etc.).
El cuarto desafo es tecnolgico.incluye tecnologas de
navegacin, tcnicas de manejo y comercializacin sostenible
de productos forestales..biotecnologa, monitoreo y vigilancia
remota.etc..
El quinto desafo es gerencial (con base en) una visin territorial
integraday multidisciplinaria.que debe ser construida con
los actores locales, pero tambin incluyendo a los nacionales y
regionales.

De esta forma, se busca preparar a la Amazona, con sus pequeas,


medianas y grandes ciudades, para estar totalmente integrada y que el
desarrollo rural se concrete, eliminando el aislamiento de la realidad
actual.
Tenemos, adems, el reto de la frontera colombo-peruana del ro
Putumayo donde es indispensable aplicar un programa de desarrollo
185
Bara Neto, Pedro, Snchez, Ricardo J. y Wilmsmeier, Gordon (2006), pp. 100-101.

172
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

integral en seguridad y la expectativa de poder conectar el norte y el


oriente peruanos con el polo dinmico de la zona franca de Manaus en
la Amazona brasilea y establecer una complementariedad econmica
y de know how que dinamice la zona y, a futuro, pueda permitir tambin
el establecimiento de un corredor de transporte biocenico de productos
e insumos procedentes del Asia para el Norte de Brasil (Manaus, en
particular) y viceversa. Esta aspiracin tambin la comparte Ecuador.

b) Cooperacin y Competencia para la Insercin en AsiaPacfico

En este documento hemos insistido sobre todo en el cambio de


enfoque que significa la integracin fsica como elemento dinamizador
y articulador de esfuerzos de integracin en el mbito sudamericano lo
cual lleva consigo una visin del desarrollo descentralizado, inclusin
social con viabilidad econmica, e integracin del hinterland de Amrica
del Sur. No obstante, no quisiramos concluir este anlisis sin referirnos,
muy someramente, a la otra dimensin indispensable de la integracin: la
insercin de los pases en la globalizacin.
El ranking de competitividad que prepara el Foro Econmico
Mundial es revelador del desafo que se enfrenta. La ltima medicin del
ndice de competitividad global 2011-2012 da como resultado lo siguiente:
de los 142 pases del mundo evaluados, solo 5 pases sudamericanos se
encuentran por encima del promedio, ellos son: Chile (puesto 31), Brasil
(puesto 53), Uruguay (puesto 63), Per (puesto 67) y Colombia (puesto
68). Ms an, seis pases de la regin se encuentran en el tercio inferior del
ranking, ms all del puesto N 100 (Ecuador, Bolivia, Guyana, Surinam,
Paraguay y Venezuela), con Argentina en una posicin intermedia (puesto
85)186. Cabe anotar que, con respecto a la medicin 2007-2008, Brasil y Per
han dado un salto positivo muy importante con el avance de cada uno en
19 puestos en el ranking. Ver Anexo 10.
Ello conduce a privilegiar los esfuerzos por mejorar los elementos
que hacen a la competitividad de las economas sudamericanas. En esto
tambin la integracin fsica es esencial, pues hay una relacin directa
entre competitividad y calidad de la infraestructura, pero no solo este
aspecto: aqu se abre el campo de la facilitacin del comercio, la promocin
y el clima de las inversiones, el desarrollo de servicios y plataformas
logsticas, la modernizacin de los puertos y aeropuertos buscando el
establecimiento de hubs regionales, la diversificacin de exportaciones,
186
Foro Econmico Mundial (2011).

173
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

el impulso al establecimiento de cadenas productivas, buscando que el


intercambio regional no sea slo de bienes finales, entre otros187. En suma,
trabajar la competitividad con un enfoque sistmico.
Ciertamente, esto es una tarea nacional, pero la integracin
sudamericana tendra un rol a jugar? En el caso del Per, definitivamente
s. A travs de la integracin sudamericana se tratara de establecer la
masa crtica necesaria para proyectarse ms competitivamente hacia
la Cuenca del Pacfico, el rea dinmica de este siglo XXI. De lograrse
la consolidacin de carga en nuestros puertos, procedente de pases
sudamericanos no ribereos del Pacfico, en particular Brasil, con destino
hacia el lado asitico de esta Cuenca y viceversa (intermediar tambin
parte de los flujos que vienen de los pases asiticos hacia el interior del
continente), podra alcanzarse la escala necesaria para un trfico martimo
directo entre ambos lados de la Cuenca del Pacfico, reduciendo costos
logsticos en el comercio internacional.
El Per y otros pases andinos ribereos del Pacfico Sur se
beneficiaran no slo por mayores exportaciones de bienes sino tambin
de servicios (almacenaje, trasbordo, plataformas logsticas, etc.) teniendo
la oportunidad de poner en valor como factor de competitividad
internacional su ubicacin geogrfica estratgica en Sudamrica. Realizar esta
visin no es fcil y es de largo plazo pero hay un camino a seguir. Para
ello las conexiones hacia el interior de Sudamrica son esenciales y el Per
ha adelantado grandemente en este empeo, por el sur, con la Carretera
Interocenica y, por el norte, con los avances en curso y previstos del Eje
del Amazonas, como vas de penetracin hacia el interior del pas y de
articulacin con Brasil (ver Anexo 11). A ello se suma una importante
inversin para la modernizacin de los puertos, el Callao, en particular.
Despus de ser vecinos unidos por la espalda, la alianza
estratgica entre Per y Brasil ha dinamizado el comercio y la inversin
de manera exponencial: entre 2003 y 2010 el comercio total peruano-
-brasileo se ha casi cuadruplicado en valor, aunque generando un gran
incremento en el dficit de la balanza comercial para Per. El reequilibrio
de este intercambio es un reto pendiente. Ver Anexo 12.
Por el lado de las inversiones, el salto es todava ms grande: el
stock de inversin extranjera directa de Brasil en Per, segn cifras de
la Agencia de Promocin de la Inversin Privada-Per (ProInversin) ha
pasado de 46.6 millones de dlares en 2003 a 1,014 millones de dlares,
segn cifras preliminares, en 2010 y principales empresas brasileas operan
187
El BID ha publicado un reciente trabajo en este campo denominado Invertir en Integracin: Los Retornos de la
Complementariedad entre Software y Hardware (2011).

174
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

hoy en el pas en proyectos de gran envergadura, tales como Petrobras,


Vale do Rio Doce, Votorantim, Odebrecht, entre otras (ver Anexo 13). Una
profundizacin mayor de la alianza estratgica Per-Brasil est por venir.
Colombia, Ecuador y Per comparten con Chile la salida al Pacfico
de los Ejes sudamericanos. La proyeccin de Amrica del Sur hacia la
Cuenca del Pacfico es intermediada por pases miembros de la CAN y
Chile. Hay aqu un espacio de colaboracin y competencia cuya dinmica
es sumamente relevante para el futuro de la integracin de Amrica del
Sur.

Conclusiones

De la integracin andina a la integracin sudamericana

A nivel andino, despus de ms de 40 aos de integracin


subregional, se llega a la necesidad de buscar una agenda no conflictiva de
la integracin, lo que ha conducido a una visin multidimensional y no solo
comercial del proceso. La agenda comercial puede ser motivo de conflicto
y presenta el riesgo de paralizar todo el proceso cuando las visiones de
desarrollo no son compatibles. Por tanto, la tendencia observada es hacia
la flexibilizacin en los temas centrales del modelo inicial (la formacin
del mercado comn).
En el mbito sudamericano tambin se ha transitado de un modelo
de integracin basado en la convergencia comercial de las subregiones
existentes (CAN-MERCOSUR) a otro donde la dimensin comercial no
est en el centro del proceso y, ms bien, se busca abarcar todas las reas
donde los Estados puedan asumir acuerdos concretos. En esta ptica,
el camino a seguir para unir esfuerzos subregionales y regionales est
en la identificacin de experiencias andinas que pueden ser tiles para
UNASUR.

Relaciones econmicas de los pases andinos con el resto de Sudamrica

La exportacin andina hacia el resto de Amrica del Sur dista


de estar diversificada y de poder ser caracterizada como de alto valor
agregado. Hay aqu un amplio espacio para trabajar en la articulacin
de cadenas productivas que permitan elevar el valor agregado de las
exportaciones intrarregionales.

175
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Existe una concentracin entre determinados pares de pases que


explica, mucho mejor que las relaciones entre subregiones, la evolucin
del comercio total de la CAN con el resto de Sudamrica. Solo cinco pares
de pases dan cuenta de ms de la mitad del comercio andino con el resto
del subcontinente en 2010, en tres de ellos interviene Brasil.
Se concluye que ha habido una diversificacin importante
del comercio de los pases andinos hacia Brasil y, en el caso de Per,
tambin hacia Chile, configurando un panorama de relaciones nuevas
que marcarn el futuro de la articulacin de la zona andina con el resto
de Sudamrica.

Oportunidades y desafos de la integracin sudamericana

La integracin fsica es esencial en la construccin sudamericana no


slo porque es un componente o un soporte de otras dimensiones de
la integracin, sino porque es un enfoque distinto, que parte del territorio,
para abordar los temas del desarrollo.
Desde una perspectiva andina, las zonas de menor desarrollo
relativo se ubican en el interior de los pases, y en el caso de la
CAN, particularmente en las zonas alto andinas, as como las zonas
amaznicas, del otro lado de los Andes. Se trata de vincular estas
zonas a la dinmica nacional, a la salida al Pacfico y al resto del
continente (los pases vecinos y, en particular, Brasil). Este enfoque
no compite con insertarlas en la globalizacin, ms bien es un camino
hacia ello. Tambin implica potenciar el vasto campo de la cooperacin
intra-amaznica.
Hay una oportunidad de desarrollo en la integracin del centro del
subcontinente que ampla viabilidades para las regiones interiores andinas
y amaznicas. Es importante vincular este enfoque al Compromiso de
UNASUR contra la Desigualdad. Se debe buscar desarrollo social con
viabilidad econmica y ah el papel de la integracin fsica es esencial.
De esta forma, el cambio de enfoque que significa la integracin
fsica como elemento dinamizador y articulador de esfuerzos de
integracin en el mbito sudamericano lleva consigo una visin del
desarrollo descentralizado, inclusin social con viabilidad econmica, e
integracin del hinterland de Amrica del Sur.
Paralelamente, la mirada es hacia la Cuenca del Pacfico. A travs
de la integracin sudamericana se tratara de establecer la masa crtica
necesaria para proyectarse competitivamente hacia esta Cuenca, el rea

176
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

dinmica de este siglo XXI. En ese reto, el Per y otros pases andinos
ribereos del Pacfico Sur encuentran una oportunidad de poner en valor
como factor de competitividad internacional su ubicacin geogrfica
estratgica en Sudamrica.
Hay aqu un campo para que todos cooperemos, en vez de
competir, en beneficio mutuo. Realizar esta visin no es fcil y es de largo
plazo pero hay un camino a seguir.
En suma, es necesario renovar el enfoque de la integracin. En
esa bsqueda un camino adecuado es integrarse en aquello en lo que se
coincide y con aquellos con los que se coincide, construyendo realizaciones
efectivas. En esta perspectiva, la integracin fsica y el desarrollo territorial
son un elemento medular y un camino a seguir para el logro de resultados
concretos en la integracin sudamericana.
No hay que olvidar, sin embargo, que la integracin en su dimensin
poltica tambin tiene un valor significativo, ms all de las realizaciones
tangibles, por su capacidad de contribuir a gestar un clima de entendimiento
y paz en la regin sudamericana, todo lo cual favorece la atraccin de
inversiones y, a trmino, contribuye al desarrollo econmico y social.

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178
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

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ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

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----------

180
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

ANEXOS

Anexo I
Amrica del Sur - Indicadores Econmicos Seleccionados 2010

PIB PBI per cpita


Superficie Poblacin (%) 2/ (US$) 2/
Pases
(%) 1/ (%) 2/
precios corrientes
Argentina 15.7 10.4 10.5 9,138
Brasil 47.9 49.4 59.1 10,816
Paraguay 2.3 1.6 0.5 2,886
Uruguay 1.0 0.9 1.1 11,998
MERCOSUR 66.9 62.3 71.3
Bolivia 6.2 2.7 0.5 1,858
Colombia 6.5 11.6 8.1 6,273
Ecuador 1.5 3.6 1.7 3,984
Per 7.3 7.6 4.3 5,172
COMUNIDAD
21.5 25.5 14.6
ANDINA
Guyana 1.2 0.2 0.1 2,868
Surinam 0.9 0.1 0.1 6,975
GUYANA Y
2.1 0.3 0.2
SURINAM
Chile 4.3 4.4 5.8 11,828
Venezuela 5.1 7.5 8.2 9,960
SUDAMERICA 100.0 100.0 100.0
Elaboracin propia
Fuentes:
1/ CIA The World Factbook en Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes
entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.
2/ FMI World Economic Outlook Database, April 2011.

181
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Anexo II
Exportaciones Totales de Pases Miembros de la CAN hacia Amrica del Sur
2001-2010 (en millones de US$)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bolivia 780 793 1,049 1,424 1,808 2,678 2,909 4,302 3,053 4,043
Colombia 3,133 2,658 2,224 3,702 4,689 5,210 8,313 10,222 7,474 6,610
Ecuador 955 916 1,163 1,291 1,918 2,691 3,590 4,809 3,149 4,100
Per 1,066 991 1,251 1,939 2,762 3,676 4,691 5,575 3,483 4,965
CAN 5,934 5,358 5,687 8,356 11,177 14,255 19,503 24,908 17,159 19,718
Fuente: Secretara General de la CAN El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos
y UNASUR 2001-2010.

Anexo III
Destino de las Exportaciones Andinas hacia Amrica del Sur (%)

Ao/ Destino de MERCOSUR Total


CAN Chile Venezuela Otros
Exportaciones Total Brasil hacia
Ao 2001 38,2 16,0 11,9 9,8 35,8 0,1 100,0
Ao 2010 39,6 28,0 22,6 16,2 16,1 0,1 100,0
Elaboracin propia
Fuente: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos
y UNASUR 2001-2010.

Anexo IV

Comunidad Andina- Exportaciones de Pases Miembros de la CAN hacia Resto


de Amrica del Sur, 2001 (en millones de US$)

Destino
Origen
Argentina Brasil Paraguay Uruguay Mercosur Chile Venezuela Surinam Guyana
Bolivia 68 299 5 9 381 33 99 0 0
Colombia 37 167 5 10 219 168 1726 3 3
Ecuador 77 14 0 6 97 97 155 0 0
Per 21 227 1 4 253 284 146 0 1
CAN 203 707 11 29 950 582 2.126 3 4

Fuente: Secretara General de la CAN El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos
y UNASUR 2001-2010.

182
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

Anexo V
Comunidad Andina- Exportaciones de pases miembros de la CAN hacia Resto de
Amrica del Sur, 2010 (en millones de US$)

Destino
Origen
Argentina Brasil Paraguay Uruguay Mercosur Chile Venezuela Surinam Guyana

Bolivia 564 2.411 20 5 3.000 93 314 0 0

Colombia 130 1.040 10 14 1.194 907 1.422 13 10

Ecuador 112 51 2 33 198 840 933 3 0

Per 150 946 5 23 1.124 1.347 506 1 2

CAN 956 4.448 37 75 5.516 3.187 3.175 17 12

Fuente: Secretara General de la CAN El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos
y UNASUR 2001-2010.

Anexo VI
Principales Productos Andinos de Exportacin hacia Amrica del Sur 2010
(en % de exportaciones totales de cada pas hacia Amrica del Sur)

Productos Procedentes de Bolivia Ecuador Per Colombia


15 principales productos 90,8 68,2 57,2 38,2
De los cuales:
Gas natural, en estado gaseoso 69,2
Aceites crudos de petrleo o de
45,0 6,3
mineral bituminoso.
Minerales de cobre y sus
8,5
concentrados.
Ctodos y secciones de ctodos, de
8,1
cobre refinado, en bruto
Alambre de cobre refinado, con
la mayor dimensin de la seccin 5,4
transversal > 6 mm
Hulla bituminosa 6,8
Coques y semicoques de hulla 3,3
Elaboracin propia.
Fuente: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos
y UNASUR 2001-2010.

183
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Anexo VII
ndice de crecimiento de las Exportaciones de los Pases Andinos (1969=100)

Fuente: Adolfo Lpez Bustillo, Los Primeros Cuarenta Aos de Integracin Andina. En Revista
de la Integracin N 4: 40 aos de Integracin Andina, Avances y Perspectivas. Secretara General
de la CAN.

Anexo VIII
Principales Pares de Comercio (X+M) entre Pases Andinos y Resto de Amrica
del Sur

2001 2010
Pases pares Millones % de comercio Millones % de comercio
de US$ total con resto AS de US$ total con resto AS
1. Colombia-Brasil 748 6,0 3.410 12,6
2. Bolivia-Brasil 576 4,6 3.405 12,6
3. Per-Brasil 574 4,6 3.157 11,7
4. Per-Chile 785 6,3 2.509 9,3
5. Colombia- 2.518 20,1 1.727 6,4
Venezuela
Subtotal (1 a 5) 5.201 41,6 14.208 52,6
CAN-Resto de AS 12.507 100,0 26.996 100,0
Elaboracin propia.
Fuente: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos
y UNASUR 2001-2010.

184
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

Anexo IX
Ejes de Integracin y Desarrollo Transversales Prioritarios para el Per y
Otros Pases de la CAN

Fuente: Elaborado por MTC-Per sobre mapa IIRSA.

185
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Anexo X
ndice de Competitividad Global de Pases de Sudamrica

Variacin
Posicin en el
Posicin en el
Pases ranking 2007-2008
ranking 2011-2012 1/ ranking 2011-2012
2/
respecto a 2007-2008
Argentina 85 85 0
Bolivia 103 105 +2
Brasil 53 72 +19
Chile 31 26 -5
Colombia 68 69 +1
Ecuador 101 103 +2
Guyana 109 126 +17
Paraguay 122 121 -1
Per 67 86 +19
Surinam 112 113 +1
Uruguay 63 75 +12
Venezuela 124 98 -26
1/ Puesto de un total de 142 pases. 2/ Puesto de un total de 131 pases.
Fuente: Foro Econmico Mundial The Global Competitiveness Report 2010-2011 y The
Global Competitiveness Report 2007-2008.

186
Anexo XI
Principales Conexiones Per-Brasil (Eje del Amazonas -IIRSA Norte y Carretera Interocenica -IIRSA Sur)

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones del Per


OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

187
ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Anexo XII
Intercambio Comercial Per-Brasil (en millones de US$)

A) Exportaciones
1,000.0
900.0
800.0
700.0
600.0
500.0
400.0
300.0
200.0
100.0
0.0
1980
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Exportaciones 1980, 1985, 1990, 1992-1999: CEPAL. 2001-2010: Secretara General de la
CAN, El Comercio Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.

B) Importaciones
3,000.0

2,500.0

2,000.0

1,500.0

1,000.0

500.0

0.0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Fuente: Importaciones 1992-1999: BID. 2001-2010: Secretara General de la CAN, El Comercio


Exterior de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.

188
OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVA ANDINA

C) Balanza Comercial
0

-200

-400

-600

-800

-1,000

-1,200

-1,400

-1,600

-1,800

Fuentes: Exportaciones 1980, 1985, 1990, 1992-1999: CEPAL. Importaciones 1992-1999: BID.
Exportaciones Importaciones 2001-2010: Secretara General de la CAN, El Comercio Exterior
de Bienes entre los Pases Andinos y UNASUR 2001-2010.

Anexo XIII
Stock de Inversin Extranjera Directa de Brasil en el Per (en millones de US$)
1200

1000

800

600

400

200

Fuente: PROINVERSIN
1/ Inversin originada por empresas domiciliadas en el respectivo pas. (p): preliminar,
actualizado a diciembre de 2010.

189
Perspectiva Argentina: Oportunidades y
Desafos de la Integracin Sudamericana

Embaixador Eduardo Sigal

Seguramente no digo nada original al afirmar que este seminario


lo realizamos en un momento muy especial en la evolucin de la crisis
econmica, poltica y social de los pases ms desarrollados del planeta.
Ese contexto nos marcar en el anlisis, y seguramente har a la riqueza
de este encuentro en la bsqueda de las oportunidades y desafos de la
integracin sudamericana.
Creo importante evaluar el presente y futuro de los procesos de
integracin desbrozando el camino de interpretaciones ideologizadas.
Necesitamos ser pragmticos. Necesitamos de un pragmatismo cargado
de valores y de ideas.
Parto de la base que los acuerdos internacionales, comerciales o
polticos, no son sino una prolongacin de determinados proyectos de pas.
Es un error pensar el mundo con anteojeras totalizadoras, por
ejemplo las que en los noventa proclamaban la liberalizacin de los
mercados como la panacea para la modernizacin y el progreso de nuestros
pases, o las que siguieron ya entrando en el siglo XXI que demonizaron
la globalizacin y propusieron un proyecto de desarrollo autrquico y
cerrado al mundo.
Otro error consiste en juzgar los acuerdos comerciales con la vista
exclusivamente puesta en los resultados de corto plazo en la balanza comercial.
Nuestro enfoque parte de la conviccin de que nuestro pas necesita
abrirse al mundo, para lo que requiere de una mayor fortaleza exportadora y
una elevacin de su competitividad sistmica; es decir, una competitividad

191
EMBAIXADOR EDUARDO SIGAL

que no est dada solamente por la relacin calidad-precio sino por un


conjunto de condiciones en el que debe desenvolverse nuestra economa:
capacidad de crdito, promocin de los adelantos cientfico tecnolgicos
en su incorporacin a los procesos productivos, solidez institucional,
respaldo pblico a las pequeas y medianas empresas, desarrollo de las
capacidades asociativas, avance de iniciativas de integracin productiva y
de infraestructura regional, entre otras muchas.
Por eso es necesario pensar a la UNASUR y los otros procesos de
integracin en los que participamos desde las condiciones concretas en
las que hoy nos encontramos, desde el proyecto de pas que impulsamos,
teniendo en cuenta el balance del resultado de las polticas de los ltimos
aos, y desde nuestras prioridades estratgicas.
Estamos en un mundo global con profunda crisis de paradigmas,
y la regin comprendiendo que no tenemos alternativas de desarrollo con
inclusin social sino es desenvolviendo nuestras complementariedades
y arbitrando los mecanismos para resolver los aspectos en donde
competimos con Estados realmente existentes y con gobiernos que actan
para resolver las contradicciones que frecuentemente aparecen.
Lo que va de este siglo ha sido muy ejemplificador de que la
decisin y voluntad poltica de nuestros gobernantes es fundamental
para impulsar los procesos de integracin, superar las contradicciones y
avanzar a paso firme. El desarrollo de la alianza estratgica entre Brasil
y Argentina establecidas por los presidentes Luiz Incio Lula da Silva y
Nstor Kirchner continuadas hoy por Dilma Ruseff y Cristina Fernndez
de Kirchner son testimonio cabal de ello.
Vivimos una etapade fortalecimiento de los procesos de integracin,
entendidos como multidimensionales, de naturaleza dinmica, en virtud
de los cuales las economas nacionales se complementany, progresiva y
solidariamente, se van transformandoen una nueva unidad econmica
y poltica compleja con el fin de establecer estrategias para alcanzar un
crecimiento equilibrado. Por supuesto que esto no es de curso rectilneo
ni espontneo y ha requerido del establecimiento de polticas comunes.
Actualmente, la regin sudamericana se encuentra ampliamente
interconectada, presenta marcada diversidad y atraviesa fuertes cambios.
En este marco, la gobernabilidad y la consolidacin de los procesos
democrticos y democratizadoresadquieren una relevancia significativa
y pasan a ser condicin bsica para el desarrollo y consolidacin de los
procesos de integracin.
Sudamrica tiene una historia muy rica si de procesos de
integracin se trata. Hemos transitado 50 aos desde la ALAC y, con luces

192
PERSPECTIVA ARGENTINA: OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

y sombras, con avances y retrocesos circunstanciales, hoy conviven en la


regin la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR),y se va consolidando con importantes xitos
polticos laUnin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Los procesos
integradores son elresultado de aos de esfuerzo conjunto, y constituyen
la irrenunciable oportunidad y el nuevo desafo de la Argentina de hoy.
Al respecto deseo sealar que el MERCOSUR y la UNASUR
representan las iniciativa de mayor relevancia a la hora de dotar de
institucionalidad al espacio sudamericano. Constituyen dos procesos
de integracin que en la actualidad tienden a otorgar gobernabilidad a
Sudamrica con un importante grado de complementariedad en sus
objetivos.Creo conveniente no buscar contradicciones entre ellos, si no
complementariedades. La evolucin de estos procesos ir demostrando
si acumulamos accin integracionistao desarrollamos burocracias. Si la
definicin de objetivos de cada uno de ellos no se altera en las prcticas
cotidianas, seguramente seguirn siendo complementarios.
Los procesos de integracin requieren que cada uno de sus Estados
Partes los jerarquice como prioritarios a la hora de disear e implementar
su poltica exterior, as como la de resolver sus diferencias.
El MERCOSUR, tiene en su origen la impronta de una voluntad
poltica, ms que el impulso econmico. En los aos ochenta Argentina
y Brasil retornan a la democracia en circunstancias distintas. Como
transicin de una etapa a otra, estos dos Estados sientan las bases de lo
que ser el ms firme proyecto de integracin regional. Bajo el influjo
de una incipiente corriente integracionista, algunos sectores polticos
influenciados por importantes intelectuales, insisten con los acercamientos
presidenciales con propuestas de mayor cooperacin poltica y comercial.
Se concreta as la Declaracin de Iguaz, que suscriben en noviembre de
1985 los presidentes Ral Alfonsn, de Argentina, y Jos Sarney, de Brasil,
iniciando una nueva e interrumpida era de integracin. Este encuentro de
amistad se constituy en una profesin de fe democrtica y en un pacto de
confianza y cooperacin incipiente.
Es oportuno que el mbito que hoy nos convoca, el Seminario
Sudamrica y la Integracin Regional , sea el espacio donde se reconozca
la trayectoria de esos dos hombres de Estado que hicieron posible aquello
y el motivo para el cual nos reunimos: pensar las oportunidades y desafos
que nos unen y no ms las debilidades que nos separan.
En el Acta para la Integracin argentino brasilea de julio de
1986, ambos gobiernos manifiestan su seguridad de que la creacin de un
espacio econmico comn abre amplias perspectivas para el crecimiento

193
EMBAIXADOR EDUARDO SIGAL

conjunto y el bienestar de sus pueblos, potenciando la capacidad autnoma


de los dos pases. Se destaca que el programa constituye un impulso
renovado para la integracin de Sudamrica y la consolidacin de la paz,
la democracia, la seguridad y el desarrollo de la regin. En el Tratado de
Asuncin, de marzo de 1991, que crea el MERCOSUR a travs de sus Estados
Partes Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se afirma que la ampliacin
de los actuales mercados nacionales a travs de la integracin constituye
condicin fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo econmico
con justicia social. Se agrega que el proceso de integracin que se impulsa
constituye una respuesta adecuada a la evolucin de los acontecimientos
internacionales, en especial la consolidacin de grandes espacios
econmicos, y se destaca la importancia de lograr una adecuada insercin
internacional para sus pases. Finalmente, los firmantes manifiestan su
convencimiento acerca de la necesidad de promover el desarrollo cientfico
y tecnolgico de los Estados Partes y de modernizar sus economas para
ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de
mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. El Protocolo de Ouro
Preto, de 1994, enuncia la estructura institucional del MERCOSUR. A
partir de 1996, por medio de diferentes acuerdos de complementacin,
se integran en el MERCOSUR Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y
Mxico como Estados Asociados, mientras que Venezuela, en avanzado
proceso de incorporacin, como Estado Parte. Obsrvese como desde los
acuerdos eminentemente polticos de 1985-86 que buscaban garantizar la
paz y la democracia, superando desconfianzas histricas, fuimos pasando
a un cambio de poca, al momento fundacional del MERCOSUR, donde ya
primaban las ideas hegemnicas del Consenso de Washington, que desde
el nombre Mercado Comn del Sur nos fue sesgando en una concepcin
economicista y neoliberal el proceso integracionista en la dcada de los 90
del siglo pasado.
La UNASUR, naci con un fuerte perfil poltico, que incluye
su proyeccin internacional y que no excluye su proyeccin al resto
de Latinoamrica. Es un organismo intergubernamental de mbito
regional, que integra a doce Estados de Sudamrica. Con la ratificacin
parlamentaria de Uruguay, que se sum a las de Argentina, Per, Chile,
Venezuela, Ecuador, Guyana, Surinam y Bolivia, la entidad entr en plena
vigencia y cobr vida jurdica en marzo de 2011, despus de cumplirse
el requisito de que, al menos, las legislaturas de nueve pases hubieran
suscrito ese convenio. Colombia fue el dcimo pas en aprobar el tratado
mientras que Brasil se convirti en el undcimo pas en aprobar el convenio
constitutivo. Paraguay se encuentra en pleno proceso.

194
PERSPECTIVA ARGENTINA: OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

En mi opinin Argentina paso con xito un importante perodo de


dudas sobre si era factible y conveniente avanzar en laconstitucin de la
UNASUR. Se observabanlas diferencias de polticas de distintos Estados
en como deban relacionarse con la principal potencia del mundo. La
firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) de algunos de ellos los hacia
vulnerables a las presiones y se traducan mas en un acta de adhesin
a las polticas de EEUU que a la prioritaria integracin Sudamericana.
Encontrar los caminos de Unidad en la diversidad no es fcil, pero es
un camino apasionante que vamos transitando con xito. No descarto
tampoco que parte de la duda hubiera provenido de los prejuicios del
pasado de Argentina con Brasil. No en vano pasaron siglos de recelos
mutuos.
El tratado constitutivo se firm en mayo de 2008 en la ciudad de
Brasilia, donde se estructur y oficializ la organizacin. En mayo de 2010,
en la cumbre extraordinaria en Campana, provincia de Buenos Aires, se
design por unanimidad al recordado Nstor Kirchner, ex presidente de
la Repblica Argentina, como primer Secretario General de UNASUR por
un periodo de dos aos.
Con la formacin de la Secretara General y el cargo de Secretario
General se le otorga un liderazgo poltico a nivel internacional y se da
un paso ms hacia la formacin de una institucin permanente en la
construccin de la UNASUR.
Si hablamos de las finalidades del proceso de integracin
sudamericana, hacemos referencia a aquellos objetivos que se pretenden
alcanzar en el tiempo. Es el destino, en diversas manifestaciones, a cuya
consecucin se dirige la decisin poltica y los medios de los pases de la
regin.
Podemos afirmar que hay cierto consenso generalizado sobre
cules seran esas finalidades:

a) Consolidar y desarrollar los procesos democrticos en Amrica


del Sur.
b) Generar polticas comunes en la defensa y lucha coordinada
contra el terrorismo y el narcotrfico.
c) Maximizar la capacidad de desempeo regional en el mundo.
Principalmente en el plano Sur-Sur.
d) Mejorar la conectividad entre nuestros pases.
e) Consolidar la paz regional va la integracin y establecer
mecanismos de resolucin pacfica de los conflictos.
f) Fomentar la creacin de mecanismos para financiar el desarrollo.

195
EMBAIXADOR EDUARDO SIGAL

g) Impulsar un proceso de interconexin energtica que nos


permita un uso racional para el desarrollo.

Si se pretenden llevar adelante procesos de integracin profundos,


se deben establecer como polticas de Estado. Es imprescindible una
interaccin entre lo pblico y lo privado, entre lo estatal gubernamental
y las organizaciones de la sociedad civil, entre gobiernos y pueblos. Estos
acontecimientos reflejan con toda claridad la necesidad de establecer
reglas claras que permitan, tanto a los actores pblicos como privados,
manejarse con cierto grado de previsibilidad.
La integracin sudamericana, desde la perspectiva Argentina,
se comprende a partir de la actitud asumida por ella frente a estos
dos procesos: el MERCOSUR y la UNASUR. Tienen una importancia
estratgica, al igual que para el resto de los integrantes de estos procesos
de integracin. Se debe insistir en propiciar el privilegio de los espacios de
integracin como mbitos adecuados para la concertacin de estrategias
polticas, econmicas y comerciales comunes que permitan potenciar la
competitividad de todos y cada uno de sus miembros. Su continuidad en
el tiempo est dada por la comprensin de que este mundo global en el
que vivimos ha devenido en el mundo de las regiones y de organismos
internacionales cada vez ms complejos y donde ningn pas por
importante que sea o se considere puede hacer valer sus ideas e intereses
sino es a partir de su asociacin con otros.
Lo dicho anteriormente se reafirma aun ms con el clima
internacional que se percibe en este momento. La incertidumbre del tablero
mundial presenta nuevos signos distintivos como la crisis financiera, con
sus mltiples consecuencias; el advenimiento de un escenario mundial
ms multipolar, pero con crisis profunda de los organismos multilaterales;
la recesin europea y las incgnitas del rumbo que tomarn los Estados
Unidos, China y las otras economas de Asia.
En medio de esta incertidumbre, los reposicionamiento
internacionales de los pases de Sudamrica son inevitables, y es importante
que ocurran. La idea de encarar la insercin internacional a partir del
acuerdo y el consenso regional concretados a travs de esquemas de
integracin sigue teniendo sustento toda vez que ampla las capacidades
de negociacin frente al mundo de los pases que han demostrado tener
grandes posibilidades de crecimiento.
Por otra parte, la mayora de los gobiernos de Sudamrica
transitan la realidad de compartir una afinidad poltica, que moviliza
una transformacin positiva en los procesos de integracin. En efecto,

196
PERSPECTIVA ARGENTINA: OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

los verdaderos procesos de integracin requieren de elevados grados de


institucionalizacin, lo que implica la creacin de un adecuado marco
jurdico y organizativo, pero no se agotan en ella. El uso de las estructuras
creadas debe ser fluido, oportuno y sobre todo privilegiado frente a
cualquier otro organismo con competencias en materias coincidentes. En
este sentido, los pases miembros de estos procesos sudamericanos, han
convenido la creacin de frondosos marcos institucionales de los que han
hecho uso, muchas veces, no en su plenitud. La Argentina no escapa a
estas conductas generalizadas. Por una parte, necesita de los procesos de
integracin, como el resto de los pases de Sudamrica, a fin de insertarse
en el mundo con mayores grados de competitividad. De esta manera,
participa activamente del MERCOSUR y la UNASUR, donde persigue
la gobernabilidad de la regin. Por otra parte, sus conductas pueden
interpretarse como una falta de inters en fortalecer las instituciones
creadas por tales procesos.
Las oportunidades y desafos de la integracin sudamericana se
encuentran en direccionar sus esfuerzos en buscar, entre el MERCOSUR
y la UNASUR, una complementariedad de objetivos y no simplificar al
MERCOSUR a una prctica mercantilista.
Ambos esquemas de integracin representan los mayores desafos
actuales encarados en la institucionalizacin del espacio sudamericano
con la idea de extenderse al resto de Latinoamrica. Argentina y Brasil,
coordinadas armoniosamente, tienen la obligacin y pueden convertirse
en los conductores del estratgico proceso de integracin en toda
Latinoamrica.
Al respecto, el MERCOSUR, con la incorporacin de nuevos Estados
Asociados o Plenos, ha dejado plasmada su vocacin sudamericana y ha
hecho una contribucin sustantiva como antecedente en la construccin
de la UNASUR.
UNASUR, responde a la destreza de hacer converger a los pases
del MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones en el eje de la
integracin sudamericana, expresada originalmente en la Comunidad
Sudamericana de Naciones a la que suma dos pases, tradicionalmente
orientados hacia el Caribe, Guyana y Surinam. Digo esto sin desconocer
el valor geopoltico que tiene para Brasil, que tiene fronteras con 10 de los
12 pases que la integran
Tambin podra afirmarse que ambos tienen objetivos comunes
con fuertes contenidos econmicos y metas polticas.
Es cierto que el MERCOSUR, desde su origen, ha priorizado una
concepcin estrechamente comercial. No obstante ello, la incorporacin

197
EMBAIXADOR EDUARDO SIGAL

en su agenda de temas vinculados a la defensa de la democracia, de los


derechos humanos y otros objetivos en el plano social y cultural, permiten
hablar del desarrollo de un MERCOSUR poltico.
La UNASUR tiene esencialmente un carcter poltico y eso ha
permitido su nacimiento y desarrollo. As queda reflejado en todos sus
documentos oficiales con declaraciones en post de una respuesta poltica
a la crisis que exige un conjunto equilibrado de acciones que estabilicen el
sistema financiero, reactiven la economa, prioricen la creacin del empleo
y el fortalecimiento de la proteccin social, asegurando la recuperacin
econmica sobre la base de un desarrollo sostenible. Asimismo, se
debe subrayar que la UNASUR tiene tambin como propsito abordar
cuestiones como las de la infraestructura fsica y la complementacin
energtica.
Adems de las similitudes en cuanto a los alcances y los objetivos
de ambos procesos, existen tambin diferencias entre ambos esquemas que
hacen a la esencia propia de cada proceso de integracin: las asimetras.
Entendemos por asimetra al resultado de ventajas o desventajas
competitivas no derivadas de capacidades o ineficiencia propias, sino
de la incidencia relativa de diferentes polticas, normas e instrumentos
empleados en cada pas para la regulacin, la promocin o el apoyo de las
actividades productivas y comerciales.
En el marco de los acuerdos de integracin regional, se deben
distinguir dos tipos diferentes de asimetras: las originadas por factores
estructurales y las creadas por las polticas explcitas o por intervenciones
regulatorias de los pases socios. Las primeras estn presentes desde el
propio punto de partida de los acuerdos y pueden requerir algn tipo
de medidas compensatorias; las segundas tienden a distorsionar las
condiciones de competencia, pueden ampliar o generar nuevas brechas
estructurales y necesitan ser administradas.
Los dos procesos se encuentran en estados de avance y concrecin
diferentes.
El MERCOSUR cuenta con una estructura de compromisos
jurdicos contrados que si bien son imperfectos, sera difcil dejarlos de
lado en virtud de las corrientes de comercio y de inversin que se han
desarrollado entre los socios en los aos transcurridos desde la firma del
Tratado de Asuncin. Solo basta como ejemplo decir que el flujo comercial
se ha multiplicado por diez en estos 20 aos de existencia.
La UNASUR, en cambio, recin est superando el proceso de
ratificacin de su tratado constitutivo y para ello deber superar las
diferencias polticas que existen entre algunos de sus miembros, que

198
PERSPECTIVA ARGENTINA: OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

afloraron durante los perodos que antecedieron a algunas de sus reuniones


de presidentes. Tal es el caso de la Cumbre realizada en Bariloche, en la
que se trataba sobre la controvertida decisin de Colombia de permitir
bases del ejrcito de Estados Unidos.
Otra diferencia consiste en que los dos procesos tienen plataformas
diferentes. El MERCOSUR est basado en preferencias comerciales
pactadas y no slo en la voluntad poltica de sus miembros. Mientras que
la UNASUR no tiene previsto nada similar.
Los pases que componen el MERCOSUR y la UNASUR se
caracterizan por no ser semejantes, es decir, tienen diferentes caractersticas
demogrficas, sociales y econmicas; incluso diferentes niveles de
desarrollo econmico y social. Esto sumado a las diferencias culturales y
tradiciones polticas de cada uno de sus miembros, conforman una serie
de dificultades a atender.
Por ltimo, es importante decir que las asimetras no son ni
buenas ni malas, depende de cmo se las vea y considere. Pueden ser
un estmulo para el comercio, en donde cada uno se especializa en lo que
sabe y puede hacer mejor; o por el contrario, aquellas que bloquean las
exportaciones de un pas o crean un patrn de comercio sesgado que el pas
afectado no desea. Se pueden considerar varias clases de asimetras: las
construidas por la naturaleza, las que son producto de la historia, las que
son resultados secundarios de polticas nacionales y las que se construyen
pura y exclusivamente en base a polticas deliberadas de captura de
mercados o creacin de ventajas competitivas en un sector. En general, las
asimetras tanto estructurales o naturales, como aquellas generadas por
polticas pblicas, necesitan un trato especial segn el tipo de pas, tarea
compleja pero necesaria para el MERCOSUR como la UNASUR.
Combatir las asimetras es un desafo de los procesos de
integracin. Es uno de los ejes de la poltica. Argentina y Brasil tienen la
oportunidad de convertirse en los motores polticos sino tambin en la
fuente de inversin, para que la integracin se transforme en una poltica
de desarrollo espectacular. La experiencia desarrollada con el Fondo de
Convergencia Estructural (FOCEM) nos muestra un camino que estamos
transitando en esa direccin
Las reflexiones expresadas de ambos procesos de integracin que,
en una breve comparacin, parecen tener fuertes similitudes, en tanto
ambos aspiran a un alcance espacial sudamericano, que no descarta el
latinoamericano y que tienen asimismo objetivos polticos que trascienden
lo estrictamente comercial e incluso econmico, y algunas diferencias que
no parecen del todo insuperables, se le debe agregar un breve anlisis de

199
EMBAIXADOR EDUARDO SIGAL

los liderazgos emergentes que los atraviesan y permiten delinear mejor


sus principales rasgos.
En tal sentido, el rol que juegan Brasil y en otro plano Venezuela,
es fundamental para comprender la dinmica que ha adoptado la regin
y analizar, en particular, la posicin que en diversas oportunidades ha
tomado la Argentina.
En trminos generales, puede afirmarse que ambos pases
encarnan visiones diferentes acerca de la integracin regional. Pero desde
la perspectiva Argentina, profundizacin y ampliacin no son alternativas
excluyentes. Pueden darse de manera paralela, perseguir ambos objetivos
de manera simultnea.
Por un lado, el gobierno de Venezuela bajo la presidencia de
Hugo Chvez, que impulsa la creacin del ALBA y solicita su ingreso al
MERCOSUR, responde a una mirada geoestratgica y militar, y de clara
diferenciacin con los Estados Unidos.
Por otro lado Brasil, con Luis Incio Lula da Silva, impulsa la
formulacin de la UNASUR, con una diplomacia cautelosa. Asimismo, el
gobierno brasileo ha manifestado su intencin de colocar las relaciones
con los Estados Unidos en un lugar privilegiado, al tiempo que ste lo ha
reconocido, una vez ms, como una potencia subregional.
Venezuela requiere de un apartado especial, porque las alianzas,
para el gobierno de ese pas, deben responder a un tipo diferente de valores,
basado en la lucha anti-imperialista, en la solidaridad de los pueblos del
mundo, en la cooperacin energtica y en la promocin del socialismo,
y son estos los postulados a los que responde la creacin del ALBA. De
todos modos, quiero rescatar que mucho es lo que avanzamos en nuestros
entendimientos desde que comenz el proceso de negociaciones para
la incorporacin de Venezuela como miembro pleno de MERCOSUR.
Fuimos encontrando los puntos de intersecciones entre los objetivos
histricos del MERCOSUR, su necesaria reconcepcin de poca y el
hecho no contradictorio de los mismos con las definiciones polticas de
Venezuela.
Por otra parte, si bien es cada vez ms cierto que Brasil se est
convirtiendo en un actor global, tambin es verdad que su soporte
regional, necesario para la afirmacin de su protagonismo mundial, es
poco consistente sin el acompaamiento de la Argentina, y eso obedece
a factores culturales de la regin, actuales e histricos. Eso no quita que
hoy Brasil se haya convertido en un Primus Interpares en Amrica del Sur
Tambin es cierto que los procesos de integracin no se consolidan
solamente desde las afinidades ideolgicas de los gobiernos, sino que

200
PERSPECTIVA ARGENTINA: OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

requieren construcciones institucionales entre diferentes, inherentes a


una integracin entre Estados democrticos. Es decir, los procesos de
integracin deben conformar Polticas de Estado y, por lo tanto, deberan
poder trascender las ideologas particulares que circunstancialmente
desarrollen los gobiernos de turno. Sin embargo, en este caso se trata de
verdaderos liderazgos regionales con concepciones diferentes respecto de
los propios procesos, y el xito o fracaso de los liderazgos depende en
gran medida de las actitudes y elecciones que asuman sus seguidores.
La Argentina ha sido, desde fines de la dcada del 1980, el principal
pas socio de Brasil en la regin y viceversa, explicado en gran medida por
la interdependencia que gener la constitucin del MERCOSUR, y eso es
bueno para el propio proceso de integracin.
Es imperioso para la UNASUR definir con claridad sus objetivos
polticos y econmicos, ya que a los aciertos iniciales en defensa de la
paz y de la democracia en la regin hay que darle sustento conceptual e
institucional
Argentina y Brasil deben presentar una poltica comn en el
concierto internacional. Eso implica hacer importantes discusiones y
concesiones y, principalmente, dar el salto de calidad con la conviccin
de que unos y otros estamos construyendo un proyecto comn no solo
para el presente sino tambin para el futuro. La continuidad de lo hecho
hasta ahora no asegura impedir la generacin de fugas que propicien que
sus socios, y en especial los ms pequeos, intenten acuerdos por la va
bilateral.
Se hace visible que los Estados Miembros del MERCOSUR omiten
privilegiar el uso a sus instituciones y recurrir a sus instancias para lograr
acuerdos y dirimir conflictos. Se plantea esta circunstancia como un nuevo
desafo a superar.
Finalizando, a modo de conclusin, quiero decir que el MERCOSUR
y la UNASUR constituyen dos procesos de integracin internacional que,
en la actualidad, tienden a otorgar gobernabilidad a Sudamrica. Si bien
ambos tienen componentes de orden tanto poltico como econmico,
algunas de sus especificidades podran permitir vislumbrar cierto grado
de complementacin entre ambos sistemas, y cada vez ms si se observan
las oportunidades y desafos de la integracin sudamericana.
El MERCOSUR cuenta con ms arraigo jurdico e institucional y con
el diseo de una estrategia basada en la complementariedad econmica
entre sus miembros, mediante la adopcin de acuerdos sectoriales para
optimizar la utilizacin y movilidad de los factores de produccin y para
alcanzar escalas operativas eficientes en trminos econmicos.

201
EMBAIXADOR EDUARDO SIGAL

La UNASUR, en cambio, persigue objetivos que si bien se vinculan


con cuestiones de la ms diversa ndole social, econmica, energtica,
financiera, educativa, etc. , en ltima instancia tiende a la construccin de
un espacio de integracin poltica entre sus miembros que podra, incluso,
constituirse en una instancia capaz de enfrentar los conflictos en la regin.
De este modo, es posible vislumbrar una dinmica regional que
contemple al MERCOSUR como el eje de un espacio econmico comn
destinado a propiciar decisiones de inversin productiva, una herramienta
de desarrollo para la regin y no un mbito comercialmente fenicio, y a
la UNASUR como el mbito de concertacin poltica entre sus miembros.
Para que este contexto, que aparece como el ms deseable, sea
posible, es necesario que cada uno de los integrantes de estos procesos
los jerarquice como prioritarios a la hora de disear e implementar su
poltica exterior, as como a la de resolver sus conflictos. Este concepto es
de una importancia fundamental y entraa bsicamente el respeto y uso
adecuado de las instituciones que se crean en virtud de los procesos de
integracin.
As observamos cmo la Argentina, al igual que el resto de los
integrantes de estos procesos de integracin, insisten en propiciar el
privilegio de los espacios de integracin como mbitos adecuados para la
concertacin de estrategias polticas, econmicas y comerciales comunes
que permitan potenciar la competitividad de todos y cada uno de sus
miembros.
Si del MERCOSUR y la UNASUR se trata, observamos cuanto
avanzamos las oportunidades que se nos presentan y los desafos que
tenemos. Debemos mejorar en cuestiones de gran importancia como el
perfeccionamiento de la Unin Aduanera, la coordinacin de las polticas
macroeconmicas y la superacin de las trabas sociales y culturales. Hemos
creado un proceso de solucin de controversias, encargado de resolver las
diferencias que puedan surgir entre dos o ms miembros del bloque. No
hay que olvidarse que nuestros pases no fueron siempre amigos. Durante
aos, para las fuerzas armadas argentinas o brasileas, la hiptesis de
conflicto eran Brasil o Argentina. Estamos hablando de otros tiempos,
pero hay que decirlo claramente: esta visin del pasado ha penetrado
hasta en nuestras propias burocracias. Debemos comenzar a pensar
realizar o profundizar una participacin en conjunto ante los organismos
multilaterales, no slo los de la OMC sino tambin otros espacios. Sera
positivo proyectar esta integracin regional a nuestra actuacin en todos
los organismos internacionales. La creacin de un Observatorio de Calidad
Democrtica, la creacin del Banco del Sur, la propuesta del gasoducto del

202
PERSPECTIVA ARGENTINA: OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

sur, la creacin de PETROSUR, la iniciativa financiera del Bono del Sur, la


creacin de la cadena latinoamericana de televisin.
En definitiva, Argentina y Brasil deben tomar real dimensin de
la posibilidad de convertirse en el ncleo duro del proceso de integracin
sudamericana. Cuanto ms se fortalezcan y complementen sus objetivos
en el MERCOSUR y la UNASUR, habr mejores condiciones para la
integracin sudamericana.
La integracin en Sudamrica se encuentra consagrada por una
acumulacin de oportunidades y desafos cuya toma de conciencia
resolvera la estrategia de insercin internacional. El proceso requiere
sobre todo de una definicin poltica clara, consistente, legtima y conforme
con procesos de decisin consensuados e institucionalizados por parte de
Argentina y Brasil.

203
Comentrios Oportunidades e desafios da
integrao sul-americana

Paulo Emlio Borges de Macedo

Este seminrio certamente muito proveitoso e veio num momento


bastante oportuno, pois a crise financeira que o mundo vive nos obriga
a pensar estratgias para o MERCOSUL e para toda a integrao latino-
-americana.
Um comentarista deve observar trs imperativos para o seu
trabalho no ser enfadonho: primeiro, no atrapalhar a plateia no difcil
processo de digesto das informaes recebidas e no ensimesmamento
das mesmas. Segundo, encontrar algumas questes de interesse geral;
provocaes, sobretudo. E, terceiro, ser breve.
Restou bastante claro, de todas as exposies aqui, que as anlises
devem levar em considerao o mundo em mudana, a crise financeira,
sobretudo a norte-americana, e a evoluo rpida de novos e importantes
atores e pases no contexto econmico, como a China. Estas questes no
so apenas relevantes para cada pas, isoladamente, mas tambm para
todo o processo integratrio. Sem dvida alguma, a China, com o seu peso
econmico, influi, por vezes, tanto de forma negativa como positiva, para
a integrao das economias. Influencia, ainda, a concertao de polticas
dos pases latino-americanos, para no nos restringirmos ao escopo
econmico, pois estamos falando no s do MERCOSUL, no s da CAN,
mas tambm da UNASUL.
E restou claro, tambm, que no existe mais opo para o
desenvolvimento autrquico, para um desenvolvimento fechado dentro

205
PAULO EMLIO BORGES DE MACEDO

de si prprio, das prprias fronteiras. Parece-me haver consenso entre os


pases, inclusive entre os pases maiores, de que as suas estratgias de
crescimento passam pelo processo de integrao. No me parece mais
vivel, no sculo XXI, a ideia de economias nacionais autnomas e isoladas.
Apesar da lentido e, por vezes, de algumas desiluses com
o desenvolvimento do processo de integrao, o MERCOSUL uma
realidade, e no mais possvel ser desfeito. Na sesso da manh, ouvimos
embaixadores afirmarem que havia pouca participao da sociedade civil
e do empresariado na construo do MERCOSUL. Ressentia-se de que
no havia ainda empresas binacionais brasileiro-argentinas. Mas apesar
da lentido dessas promessas, eu tenho a impresso que, se uma poltica
governamental tentasse se desfazer do MERCOSUL, as federaes de
comrcio e as federaes das indstrias do Brasil seriam as primeiras a se
levantar contra.
Acredito que o MERCOSUL , de fato, uma realidade que hoje no
pode ser desfeita. Nem se pode ignor-la. Resta saber o que fazer com
essa realidade. Aprofund-la? Quais so as estratgias para aprofund-
la?
Salta aos olhos que h necessidade de se fazer uma integrao
com pragmatismo. So vrias as ideologias, so discrepantes as posies
em relao ao desenvolvimento econmico, so diversos os ndices de
desigualdade social e so variadas as solues para tais e tais problemas.
Mas a integrao deixou de ser mera bandeira. H uma tendncia geral de
se voltar para os processos integratrios com pragmatismo, abandonando
devaneios, deixando de lado as ideologias ideologia na acepo
marxista do termo, como mscaras de realidades no muito bem definidas.
H muitos anos, a Amrica do Sul tornou-se um espao prioritrio para
a poltica externa brasileira, desenvolvido com seriedade e pragmatismo.
Essa evoluo representa um progresso e vai muito ao encontro do atual
contexto brasileiro, em que a nova Presidenta se volta exatamente para
uma poltica mais pragmtica.
Ressaltou-se tambm que o princpio democrtico hoje
precondio para qualquer processo de integrao. Alguns regimes mais
autoritrios podem, at mesmo, conduzir os processos de integrao
com maior velocidade e at com maior sucesso, mas a sua legitimidade
vai depender sempre da eficcia, do sucesso. No o caso de processos
desenvolvidos por pases democrticos. Estes conseguem levar a cabo
os processos integratrios com serenidade porque eles no dependem
de xitos, dependem, isto sim, do apoio de seus povos. Uma integrao
conduzida dessa maneira tem mais legitimidade e conta com uma base

206
COMENTRIOS - OPORTUNIDADES E DESAFIOS DA INTEGRAO SUL-AMERICANA

mais slida. Cabe aqui ressaltar, os dois grandes processos de integrao


mais tratados aqui nesse seminrio, MERCOSUL e UNASUL, ambos
contm uma clusula democrtica. Democracia hoje requisito para a
Amrica Latina.
O MERCOSUL no mais s um acordo comercial, ele condio
para o desenvolvimento. Mais do que um mero processo de integrao, ele
uma estratgia de desenvolvimento nacional. Sem dvida, o MERCOSUL
um acordo comercial, porm, tambm no h dvida de que quer ser mais do
que um acordo comercial, quer se tornar uma unio aduaneira perfeita, quer
progredir at o objetivo de um mercado comum. Quem sabe, no futuro, at
mesmo uma moeda comum; contudo, ele , antes de mais nada, uma condio
para o desenvolvimento, uma verdadeira poltica nacional dos pases para
o seu desenvolvimento econmico. Por isso, ele no pode ser simplesmente
olvidado, ele no pode ser esquecido, ele no pode ser ignorado. Ele uma
realidade, e essa realidade precisa ser levada em considerao como um dado
para o processo de tomada de decises. Trata-se de uma poltica no apenas
comercial, mas de desenvolvimento econmico nacional.
Entretanto, dito isso, no se pode esquecer as promessas no
cumpridas do MERCOSUL. Como realiz-las? Como conciliar o
cumprimento dessas promessas com uma estratgia de regionalismo
aberto? Mencionou-se aqui que o MERCOSUL deve adotar uma estratgia
de regionalismo aberto. Ele no deve ficar ensimesmado, no deve ficar
centrado em si mesmo, pois o prprio MERCOSUL seria tambm uma
estratgia de insero em uma economia global. Mas aprofundar a
integrao e realizar as promessas no seria uma dmarche contrria
ideia de regionalismo aberto?
Como planejar o futuro do MERCOSUL? Ele hoje conta com
instituies que no so propriamente intergovernamentais como,
por exemplo, o PARLASUL, o parlamento do MERCOSUL, e o Alto
Representante do MERCOSUL. Evidentemente, no estamos abraando
a ideia de instituies comunitrias, como existe na Unio Europeia.
Embora o parlamento seja uma instituio comum aos dois processos,
a supranacionalidade ainda no a lgica por aqui. No entanto, j no
somos mais um processo integratrio intergovernamental puro, pois
apresentamos canais de comunicao com agentes no oficiais. Isso nos
leva a pensar que, agora, no s as foras econmicas, mas as foras
sociais de um modo geral, a sociedade como um todo, podem tomar a
frente do processo do MERCOSUL. O MERCOSUL deixou de ser apenas
uma poltica de Estado e se tornou uma realidade social dos pases da
Amrica do Sul.

207
PAULO EMLIO BORGES DE MACEDO

Por fim, um dos temas de maior relevncia de todas as exposies


aqui so as relaes entre os dois grandes processos de intregrao:
MERCOSUL e UNASUL. H uma notria preocupao em como sero
essas relaes, e se porventura um processo ir se sobrepor ao outro. O
consenso geral de que h necessidade que eles no se sobreponham,
que sejam complementares, e me parece haver bons motivos para tanto. A
UNASUL no se prope ser uma unio aduaneira. Ela trata de temas que,
de alguma maneira, esto esquecidos no MERCOSUL, como a integrao
fsica e energtica. De fato, como realizar uma integrao comercial se
no temos estradas, se no hvias de escoamento entre os pases? Com
a integrao fsica, estamos realizando, agora, no sculo XXI, algo que h
muito tempo j foi consolidado na Amrica do Norte e na Europa.
Como realizar um desenvolvimento integrado sem energia eltrica?
Temos descoberto muitas jazidas de petrleo e de gs natural. Potencial
energtico no nos falta. O que precisamos fazer essa energia circular,
e os mecanismos esto sendo criados. Estou pensando no Paraguai e
nos recursos que absorveu do FOCEM para a construo da sua rede de
energia eltrica. A integrao energtica constitui, com toda a certeza, pr-
-requisito para o desenvolvimento econmico.
A UNASUL vem desempenhar um papel muitssimo importante
de que, aps a Guerra das Malvinas, ficamos rfos: uma estrutura de
defesa. A UNASUL no surge nos mesmos moldes do TIAR, ela se prope
a estabelecer polticas de concertao em matria de defesa da Amrica do
Sul. Alcem disso, um foro de concertao poltica, que nos permite falar
em nome da Amrica do Sul com o resto do mundo.
Lembro de um trecho jocoso de Jos Ortega y Gasset, na sua obra,
de 1930, A Rebelio das Massas. O filsofo espanhol autor conta a histria
que Victor Hugo recepcionava autoridades num sarau diplomtico. Toda
vez que um representante entrava e era anunciado, o escritor proclamava
alguma contribuio importante que o pas daquele diplomata havia feito ao
mundo. Por exemplo, ao entrar o representante do Reino Unido, Victor Hugo
teria exclamado: Ah, Shakespeare!. Para o plenipotencirio da Rssia,
ele teria afirmado: Tolstoi!. Eis que de repente entra o representante da
Mesopotmia. H certo suspense na plateia sobre o que o mestre ir dizer,
mas ele sem sequer titubeia: Ah, a Mesopotmia! A humanidade.
A Amrica do Sul est agora se dotando de instituies polticas e de
uma face. A Unio Europeia tem personalidade internacional, a Europa tem
um rosto. A Amrica do Sul est agora criando o seu rosto. Esperemos que
essa identidade contribua no s para consolidar todos nossos processos de
integrao, mas tambm consolide uma melhor insero no mundo.

208
Comentrios Oportunidades e desafios da
integrao sul-americana

Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra

Existe uma relao muito profunda entre relaes internacionais


e Histria. O tema da integrao marca profundamente nosso presente e
est destinado a influenciar decisivamente nosso futuro. Entretanto est
fortemente carregado de Histria. Foi, portanto, muito acertado comear
esta srie de parcerias entre o IHGB e o Itamaraty sob a perspectiva do
que, em Histria, se chama presentismo ou presentidade.
Ouvimos hoje apreciaes valiosas sobre a evoluo e as
circunstncias de um processo a integrao sul-americana que tem
os seus mistrios, que desperta ocasionalmente reaes negativas, mas
que exerce poderosa atrao, tanto nos meios governamentais quanto na
sociedade civil dos pases envolvidos.
Ao representar, de certo modo, a anttese da soberania, princpio
sobre o qual esto baseados os Estados nacionais, a integrao no deixa
de ser uma utopia. Como tal, desperta iluses e atrai o entusiasmo dos
indivduos. Todos ns gostamos de ver uma utopia realizada, ou pelo
menos de perseguir uma utopia. Contaram-me certa vez a histria de um
grafito, no sei bem se real ou imaginrio, que surgiu num muro de algum
pas centro-americano, em plena campanha eleitoral, que dizia - Basta de
realidade! Queremos promessas!. A utopia representa essa promessa que
ns, nacionais de pases ainda assinalados por fortes contrastes, queremos
tornar realidade!
Costumo dizer que o MERCOSUL e, por extenso, todo o processo de
integrao da Amrica do Sul podem ser caracterizados como uma utopia

209
EMBAIXADOR LUIZ FELIPE DE SEIXAS CORRA

consciente. Ou seja, uma construo at certo ponto virtual, resultante


no necessariamente apenas de um vago temor da realidade como so
de uma forma ou de outra as utopias mas tambm da determinao de
encarar a realidade como uma tarefa permanente e uma inveno perptua.
A integrao, na verdade, uma realidade possvel. Esta possibilidade ficou
transparente em todas as intervenes que ouvimos hoje. Se a integrao
possvel ainda que no estritamente real , o papel dos Governos e dos
agentes econmicos deve ser sempre o de atuar para ampliar os limites do
possvel.
A integrao da Amrica do Sul parte de duas sub-regies (os
Andes e o Prata), cujas Histrias foram marcadas desde o perodo
ps-colonial (na verdade mesmo desde o perodo colonial), por
guerras ou conflitos, ligados, de um lado, ao processo de formao do
que viriam a ser os Estados nacionais e, de outro, a lideranas locais
de cunho mais ou menos caudilhesco.
Nos Andes, os conflitos que deram origem ao esfacelamento
da utopia bolivariana foram endgenos: hispnicos contra hispnicos;
caudilho contra caudilho. Na regio do Prata, o nico espao sul-americano
onde as frentes colonizadoras se encontraram, os conflitos foram de
outra natureza, carregados de antagonismos herdados da Pennsula
Ibrica. Castelhanos, de um lado, Luso-Brasileiros de outro disputando
a demarcao dos limites artificiais e irrealizvel das Tordesilhas. E, mais
concretamente, o controle da Bacia do Prata, suposta porta de entrada
para riquezas minerais jamais encontradas.
Sculos mais tarde, a integrao andina e a integrao platina
resultaram de vises modernas destinadas a conter e a romper
antagonismos histricos que haviam perdido a sua razo de ser. Mas que
teimavam teimam ainda em alguns casos em permanecer, por inrcia,
nas mentalidades nacionais.
Isso normal. Na prpria Europa, apesar de todo o avano verificado
no processo de integrao e da supranacionalidade, ainda surgem aqui e ali
preconceitos derivados de outras fases das Histrias nacionais dos pases da
regio. No nosso caso, o problema foi que esses antagonismos permaneceram
at muito recentemente nas mentalidades dos segmentos militares de cada
pas. Na regio andina, em funo de questes de limites irresolvidas, latentes,
ou mal resolvidas; e, no Prata, sobretudo em funo do aproveitamento dos
rios da Bacia, caso emblemtico de Itaip, que contraps o Brasil Argentina.
Justificavam-se, com isso, carreiras armamentistas, hipteses de guerra, e
outras manifestaes que assumiram alarmante realidade na poca em que
nosso continente esteve dominado pela lgica dos regimes militares.

210
COMENTRIOS - OPORTUNIDADES E DESAFIOS DA INTEGRAO SUL-AMERICANA

A motivao poltica, a determinao de superar as separaes


reais e/ou imaginrias entre nossos pases mediante a integrao
aparece claramente nas linhas e nas entrelinhas de praticamente todas as
intervenes que ouvimos hoje.
Se bem que fundamentalmente positiva, a origem poltica do
processo de integrao responsvel tambm por certo grau de impreciso
em relao a seus objetivos e meios. Tanto no que se refere Comunidade
Andina que, aps perodo inicial de notvel e promissor crescimento, se
reduziu e, at sob certos aspectos, se estiolou; quanto no que diz respeito
ao sequenciamento da construo do Mercado Comum Brasil/Argentina
(Tratado de 1989), posteriormente ampliado embora em muitos aspectos
diludo - no mbito do MERCOSUL, sob a forma de uma Unio Aduaneira
que no se completou at hoje. Ambas foram precedidas pela ALALC/
ALADI e agora se vm acompanhadas pela UNASUL, compondo
um quadro particularmente ambguo, at certo ponto redundante e
eventualmente dispersivo. Trata-se de um fenmeno que est a requerer
um foco mais preciso. Se que ainda somos capazes de pensar em termos
mais concretos luz da forte crise por que atravessa o modelo de todos
os exemplos de integrao com tendncia supranacionalidade: a Unio
Europeia. E se que conseguiremos superar nossa tendncia atvica a
elidir os problemas com que temos de lidar, com sucessivas fuites en avant!
Infelizmente, a tendncia a desconcentrar, a atirar em todas as direes,
a inovar sem ter cumprido precedentemente as metas traadas, continua
muito viva na nossa regio...
Os casos do MERCOSUL e da Comunidade Andina so semelhantes,
embora partam de situaes diversas. Nos Andes, permanece uma certa
simetria: as disparides entre os pases da regio no so to grandes, mas
suas estruturas produtivas so, at certo ponto, semelhantes e sob muitos
aspectos redundantes. Fica difcil integrar, sob uma perspectiva voltada
para a supranacionalidade (ou, pelo menos, para a internacionalidade) o
que semelhante. No caso do MERCOSUL h mais complementaridades.
Mas subsiste um problema de outra natureza: o das assimetrias entre
os membros. No momento em que o processo deixou de ser bilateral
envolvendo Brasil e Argentina, e passou a incluir o Uruguai e o Paraguai,
essas assimetrias foram se tornando, pouco a pouco, verdadeiras fraturas
expostas no sistema, retardando sua evoluo. No que se refere ao
MERCOSUL, a lgica poltica, segundo a qual era necessrio juntar os
quatro pases, acabou superando a lgica econmica que aconselhava
integrar primeiramente as estruturas produtivas e comerciais das duas
unidades maiores antes de ampliar o processo.

211
EMBAIXADOR LUIZ FELIPE DE SEIXAS CORRA

O fato que, entre a lgica poltica e a lgica econmica, optamos


por ficar com as duas e no temos conseguido avanar tanto quanto
desejaramos, na verdade, nem numa, nem noutra. Para utilizar a
linguagem de um dos textos apresentados ao Seminrio, do otimismo
original passamos a um presente de quase desiluso.
A UNASUL foi concebida para propiciar pontos de convergncias
gerais entre os dois processos regionais e contribuir para superar as
divergncias pontuais que obstruam e ainda obstruem no interior de cada
um, o seu aproveitamento. H, portanto, uma expectativa benevolente em
torno da UNASUL, acompanhada, porm, de certo ceticismo em relao
sua capacidade de agregar valor a processos de integrao que se tm
mostrado cada vez menos capazes de avanar nos caminhos originalmente
traados.
A grande e muito significativa coincidncia em torno da UNASUL
- acho que vale a pena frisar bem esse aspecto - a sua capacidade de
promover a clusula democrtica e assegurar a prevalncia deste que
, sem dvida, nosso maior bem comum, nosso grande valor agregado,
nossa maior conquista histrica: a democracia! Por si mesmo, a democracia
no resolve os problemas da nossa regio, mas sem ela, nossos problemas
jamais sero resolvidos.
Fica evidente das intervenes dos participantes no Seminrio
que a benevolncia com que todos veem os processos em curso na regio
se acha acompanhada de certa impacincia com a demora em se obter
resultados mais concretos, seja no aprofundamento da integrao, seja na
soluo dos problemas derivados das assimetrias existentes no interior de
cada bloco.
Do lado brasileiro perceptvel uma propenso a crer que o pas,
por suas dimenses econmicas e pelo raio territorial que se estende do
Norte ao Sul da Amrica do Sul, estaria predestinado a contribuir com
o dinamismo necessrio para a consistncia do processo. Entretanto,ns
brasileiros tendemos, ocasionalmente, a no nos darmos conta de que
aquilo que concebemos e entendemos como benevolncia pode, muitas
vezes, ser percebido pelos demais como prepotncia. Da o cuidado com
que a diplomacia brasileira procura se mover na regio sem pretenses ou
veleidades de liderana. Em outras palavras: no movida pela determinao
de representar a vontade dos demais, mas por uma disposio de juntar
peas, ativar convergncias e catalizar vontades reais ou potenciais.
fcil falar. Difcil, porm, fazer. Sobretudo quando se tem
presente que a relao do Brasil com os pases andinos esteve historicamente
assinalada por uma carga de alheiamento, de distanciamento, e que

212
COMENTRIOS - OPORTUNIDADES E DESAFIOS DA INTEGRAO SUL-AMERICANA

a relao do Brasil com os pases platinos foi historicamente carregada


de confrontaes e conflitos armados, tanto no perodo colonial, entre
Portugal e Espanha, quanto no perodo imediatamente ps-colonial
durante o processo de definio dos Estados nacionais.
No caso especfico da Argentina, a outra grande unidade da
Amrica do Sul, nossas relaes estiveram sempre assinaladas por uma
peculiar carga histrica de contraposio, que se manifesta constantemente
ao longo da das relaes entre os nossos pases, assinalada por impulsos
antagnicos. Foras de expanso, de crescimento, de consolidao do
lado brasileiro, versus impulsos de preveno, de conteno, de busca de
equilbrio do lado argentino, cclica e ocasionamente contrabalanados
por tentativas de acomodao.
A dialtica bsica conteno x expanso somente a mais
constante que caracteriza, originalmente, a relao. Existem muitas
outras contraposies que diferenciam as atitudes e as sensibilidades das
sociedades brasileira e argentina. A ttulo de ilustrao indicaria algumas:
a tendncia argentina ao principismo versus a tendncia brasileira ao
pragmatismo; a qualidade argentina versus a quantidade brasileira; a
identificao socio-cultural da Argentina com o primeiro mundo versus
a maior afinidade brasileira com o mundo em desenvolvimento; e, assim
por diante, toda uma srie de dualidades ou dicotomias que qualificam
a nossa relao e ajudam a explicar certas atitudes e comportamentos ao
longo da Histria.
Quando se tem presente tamanha dissemelhana de formao,
estas personalidades nacionais coletivas to divergentes, assim como as
contraposies histricas formidveis que permaneceram ao longo da vida
independente dos nossos pases ( a ponto de nossas respectivas hipteses
de conflito estarem, at poucas dcadas, centradas num contra o outro),
torna-se mais fcil valorizar a significao histria da aliana estratgica a
qual conseguimos construir a partir do projeto de integrao.
Antagonistas no passado, Brasil e Argentina so hoje, como se
comentou em torno desta mesa, pases que, sem menosprezarem suas
diferenas, percebem-se mutuamente como interlocutores privilegiados e
parceiros essenciais na consolidao e na expanso dos seus respectivos
projetos nacionais e internacionais. Hoje compartilhamos ademais a
convico de que, para que esses objetivos possam ser atingidos, essencial
que sejam complementados sob uma perspectiva regional mais ampla.
Em ltima anlise, o que se impe como resultante da integrao
entre Brasil e Argentina, o que se poderia denominar de uma zona
de prosperidade compartilhada em toda a Amrica do Sul. Para que

213
EMBAIXADOR LUIZ FELIPE DE SEIXAS CORRA

Argentina e Brasil possam-se sentir seguros, imprescindvel a criao e


a consolidao de um quadro de estabilidade e desenvolvimento em toda
a regio. Da a concepo da UNASUL, da a necessidade de levar adiante
o projeto cujo objetivo , em ltima anlise, criar convergncias entre os
nossos processos de integrao.
Creio que a principal concluso que podemos extrair dos debates
de hoje a de que nossos processos de integrao devem gradualmente
deixar de ser movidos por voluntarismos. Lastreada por um conhecimento
adequado do contexto e das circunstncias histricas, a integrao regional
deve sempre, porm, manter-se em busca da ampliao dos limites do
possvel. Sem minimizar as dificuldades, mas sem igualmente abandonar
os ideais as utopias que nos impulsionam.
essencial, portanto, que o processo de integrao seja avaliado
tanto em funo do que ele , quanto do que ele no . O sentido do
possvel deve proporcionar-nos a capacidade de entender que o que est
bem muitas vezes assim, est porque deixou de andar mal, mas pode estar
sempre melhor.
Graas qualidade dos nossos expositores de hoje, acredito que
o exerccio cumpriu plenamente o objetivo de estimular um esforo
de alteridade, ou seja, contribuir para que cada um possa ver com os
olhos do outro uma realidade que afeta igualmente a todos ns. Ou
aproximamos nossas perspectivas ou estaremos condenados a continuar
encarando os mesmos fenmenos com olhos distintos e enxergando,
cada qual, coisas diferentes, um acusando o outro de no ver o que, no
fundo, prefere no ver.

214
Debates

Embaixador Jos Botafogo Gonalves O fato de estarmos no


Instituto Histrico e Geogrfico faz com que seja ainda mais pertinente
observar que a geografia e a histria da Amrica do Sul so anti-
-integracionistas. Comeo pela geografia, que no favorece a integrao.
Nem a do subcontinente, nem a dos pases sul-americanos. Essa uma
realidade que temos de encarar e superar. A nossa herana geogrfica
nada tem a ver com a experincia europeia. L, pelo contrrio, a
geografia favorvel integrao, que s no se realizou antes por
falta de vontade poltica. Alemanha e Frana, por exemplo, brigavam
porque cada um achava que perderia se o outro prevalecesse. S depois
da Segunda Guerra Mundial chegaram concluso de que era melhor
deixar de matar uns aos outros e tirar benefcio da integrao que,
geograficamente, j preexistia.
Tambm h dificuldades histricas. Vimos, com Francisco
Doratioto, que os processos de independncia brasileiro e hispano-
-americano foram diferentes e geraram mecanismos de afastamento. A
paz que o Brasil gozou depois da Guerra da Trplice Aliana, ao invs
de aproximar, nos afastou dos nossos aliados, porque as estruturas
comerciais e econmicas eram paralelas e destacadas. Entre Brasil e
Argentina no havia nenhum entendimento e nenhum desentendimento,
pois enquanto vendamos produtos de sobremesa (caf, cacau, acar),
a Argentina vendia carne. Os compradores eram distintos: para ns, os
Estados Unidos; para a Argentina, a Europa. Argentina e Brasil nunca

215
DEBATES

entraram em guerra, apesar da grande vontade de alguns setores dos dois


lados, porque, na verdade, no ramos rivais.
Se a geografia e a histria no ajudam, a razo nos demonstra que,
para aumentar as potencialidades, importante que nos unamos ao invs
de continuar restritos s nacionalidades. Cabe uma crtica a ns mesmos,
brasileiros, e a todos os demais sul-americanos: ainda somos soberanistas,
ainda somos excessivamente nacionalistas. Deveria haver, mas no
h consenso em torno de uma viso de desenvolvimento regional. Ao
contrrio, cada pas, cada governo olha para dentro de suas prprias
fronteiras e estabelece polticas de integrao como consequncia dessa
viso autocntrica.
O exemplo recente do aumento do IPI sobre os carros importados
mostra claramente isso. o Brasil olhando para a exportao chinesa e
procurando uma proteo exclusiva. Ao descobrir que o Uruguai estava
sendo negativamente afetado pela medida protecionista, de repente se d
conta de que tem de fazer uma srie de correes. As polticas nacionais
preponderam.
Argentina e Brasil at hoje no uniram seus parques industriais
para se tornarem mais competitivas no mercado mundial. um se
protegendo do outro. H um grande dficit de integrao, que no decorre
propriamente da falta de vontade poltica, e mais da herana histrica,
cultural, nacionalista, soberanista. Talvez a UNASUL consiga superar esse
dficit, espero que sim. Caso contrrio, o processo de integrao vai ser
muito lento.
O que eu gostaria de sublinhar aqui que todos ns, sul-americanos,
precisamos nos convencer de que urge superar as questes histricas e
trabalhar para que a geografia se converta em nossa aliada. Como no
podemos reescrever a histria, a minha concluso de que somente por
meio de uma injeo macia de recursos na integrao fsica poderemos
progredir em outros setores.

Professor Jos Carlos Aleixo H precedentes de cooperao


cultural importantes que poderiam ser retomados e que facilitariam,
a meu ver, entendimentos polticos, alm de aproximar as sociedades.
Por exemplo, na dcada de 40, Brasil e Argentina resolveram editar uma
coleo argentina de autores brasileiros e uma coleo brasileira de autores
argentinos. De comum acordo, escolheram-se autores significativos dos
dois pases e providenciaram-se as tradues para o espanhol e para o
portugus. Poderamos pensar em outras colees. Seria um meio eficiente
de aumentar o conhecimento mtuo.

216
DEBATES

Caberia tambm lembrar a figura de Silvestre Pinheiro Ferreira, um


grande diplomata brasileiro, o ltimo que exerceu a funo de Ministro das
Relaes Exteriores no tempo de D. Joo VI no Brasil, e que continuou sendo
Ministro dos Negcios Estrangeiros quando D. Joo VI voltou a Portugal.
Pinheiro Ferreira apresentou um projeto de confederao dos pases
agredidos ou ameaados de agresso, que foi enviado considerao de
vrios pases da regio. Esse projeto pode ser considerado um precedente
do que viria a ser o Congresso do Panam e os Acordos de 1826. Tambm
graas a Silvestre Pinheiro Ferreira, o Reino Unido de Portugal, Brasil e
Algarves, com capital no Rio de Janeiro, foi o primeiro pas a reconhecer
a independncia das Provncias Unidas do Rio da Prata, assim como o
primeiro a reconhecer a independncia da Colmbia. Precedentes histricos
como esses deveriam ser relembrados e difundidos entre todos os pases da
regio, como importantes tipos de cooperao no passado.

Embaixador Gilberto Saboia Eu queria fazer uma pequena


observao sobre alguns aspectos que j foram mencionados e que dizem
respeito aos indivduos e s sociedades. O Dr. Sigal referiu-se questo
dos esteretipos que se mantm apesar da aproximao entre os pases.
Esses esteretipos podem at ser positivos, se ficarem no campo do humor,
mas podem tambm ter facetas negativas, e estas, a meu ver, sero mais
facilmente superadas se trabalharmos no mbito da cultura. O Ministro
Patriota estimulou um esforo de concertao entre os meios culturais da
regio, de maneira a projetar com mais vigor as respectivas culturas nos
demais pases. Seria muito oportuno envolver os autores e editores de
Mafalda ou de Mnica, por exemplo, nesse tipo de projeo cultural, isso
no meio infantil, que onde tudo comea.
Outra questo que desejo ressaltar a da incluso social. Ao
falar de incluso social na rea andina - tambm nas outras regies,
mas principalmente na rea andina -, no possvel deixar de destacar
a questo indgena e os movimentos que se desenvolvem em vrios
pases para a redeno e a preservao das dessas culturas . Ora, esses
movimentos por vezes colidem com projetos de construo de estradas ou
de usinas hidreltricas. Gostaria de talvez ouvir um comentrio sobre isso.
Com relao observao do embaixador Botafogo de que ns
somos soberanistas. Estou de acordo, todos os nossos pases so bastante
soberanistas, mas preciso reconhecer que temos melhorado. Por exemplo,
quando tivemos dificuldades com a Bolvia, devido questo do gs, o
ento Presidente Lula encontrou uma maneira negociada de superar o
problema e seguir adiante sem provocar um conflito.

217
DEBATES

Andr Viana (IPEA) Algumas exposies tm manifestado


opinies parecidas com a do professor Gerardo Caetano, sobre a questo
da liderana sem hegemonia. Acho que est na hora de definirmos direito
o que se quer dizer com isso, uma vez que a hegemonia se define como uma
liderana do processo moral, aliada ao exerccio da fora. Assim, parece
contraditrio falar em liderana sem hegemonia. Talvez fosse o caso de
pensar numa hegemonia sem o uso de recursos blicos, sem imposio da
liderana aos vizinhos.
Com relao soberania e ao fato de sermos soberanistas, o que
se tem, na verdade, observado, nestes ltimos tempos, um exerccio de
progressiva construo da integrao. Estamos caminhando no sentido da
integrao e, ao mesmo tempo, afirmamos as soberanias ao faz-lo. Nisso,
a Amrica do Sul diverge de todas as experincias anteriores. Quando ns
nos sentamos mesa de negociao, reconhecemos os outros como iguais,
ao contrrio do que acontece em outros casos.
Deveramos olhar menos para a Unio Europeia e olhar mais para
o nosso processo, que tem sido extremamente rico, com novas nuances
que no so percebidas em eventos anteriores. H cerca de um ano atrs,
o Embaixador Botafogo Gonalves disse que ns ramos o extremo-
-ocidente, e que tnhamos, portanto, de nos definir de outra forma. Se no
aproveitarmos o momento no qual nos afirmamos como algo diferente,
seremos apenas um eco de um projeto que est se esmilinguindo na
Europa de hoje, pois, como disse o professor Fiori em texto recente, eles
jogaram fora o seu socialismo algumas dcadas atrs, e agora o mito da
unio corre o risco de ir-se pelas guas da chuva.

Embaixador Joo Clemente Baena Soares Diante das observaes


do professor Caetano, gostaria de comentar que, enquanto a Amrica
Latina um conceito, a Amrica do Sul uma realidade geopoltica. Esta
a grande diferena. No vamos hostilizar os que esto fora da nossa regio
sul-americana, mas ns somos diferentes. Somos diferentes dos demais
americanos.
Segundo, gostaria tambm de assinalar uma omisso nos debates
at aqui. A meu ver, a integrao se faz com as pessoas, essencialmente. A
integrao fsica importante, mas no tudo. A integrao das estatsticas
passageira, no representa uma realidade. O que representa uma
realidade a integrao das pessoas, feita pelas pessoas. Por isso quero
destacar a importncia da integrao das universidades, das academias,
dos centros de reflexo, quero destacar a relevncia do ir e vir dos nossos
nacionais.

218
DEBATES

Tive alguma experincia na OEA. Como todos aqui sabem, meu


currculo tem mais passado do que futuro. Na OEA, muitas vezes me senti
angustiado quando os norte-americanos diziam vamos negociar, qual
a estratgia dos latino-americanos?, e no havia nenhuma ou, por outra,
havia mais de trinta.
Este ponto importante: a estratgia da Amrica do Sul e a
identidade sul-americana vo sair dos centros de reflexo, das academias,
vo sair do intercmbio intelectual de mentes pensando a Amrica do Sul.

Rosario Santa Gadea En qu medida la preservacin de


culturas autctonas puede chocar con una visin de desarrollo que
avanza la infraestructura en zonas, digamos, vulnerables?, Cules seran
los derechos de estas poblaciones? Yo pienso que efectivamente hay una
cada vez mayor conciencia de la necesidad de lograr una compatibilidad
entre la necesidad que existe de conectar estas poblaciones al esfuerzo
nacional de desarrollo, y la necesidad tambin de preservar sus derechos
y expectativas sobre sus propios territorios. En ese sentido, hay cada vez
un mayor nfasis en el desarrollo de estudios previos de impacto social y
ambiental, con enfoque estratgico, que puedan intervenir desde el inicio
mismo de la concepcin de los proyectos. Tambin es muy importante ver
que los proyectos de los que estamos hablando son aspiraciones de larga
data de las poblaciones de las regiones. Son proyectos que llevan dcadas
de no ser realizados. Entonces, en realidad, empatan con aspiraciones de
desarrollo de las poblaciones. En el Per, el Congreso acaba de aprobar
una ley de consulta previa que es propiamente un reconocimiento de
licencia social.
La resistencia a proyectos con impacto social est ms ligada a las
ltimas protestas que ha habido sobre temas de proyectos mineros y su
impacto. Yo quisiera anotar tambin que, como ha dicho el Embajador
Botafogo, integracin fsica es el punto nmero uno de la agenda de la
integracin continental. Pienso que es tambin el punto nmero uno de
la agenda contra la desigualdad. La lucha, el enfoque actual de ir hacia el
encuentro de las preocupaciones de inclusin, y de hacer un crecimiento
que llegue a todos, pasa por este tema, porque la desigualdad no es
solamente la diferencia de quintiles mayores o menores de pobreza. Es
territorial.
En el rea andina, es clarsimo que el Per ha sido bastante exitoso
en reducir la tasa global de pobreza, pero la pobreza rural sigue all, no ha
bajado. Ella se coloca en las zonas alto andinas, en las zonas amaznicas,
en todos aquellos territorios que no estn bien conectados con los motores

219
DEBATES

de crecimiento. Y ah concuerdo con lo que varios de nosotros en la mesa


han dicho: yo creo que el ancla principal de este tema es la integracin
nacional. En verdad, estas vas interocenicas de conexin hacia Brasil han
calado tanto en la estrategia peruana porque, finalmente, lo que estamos
haciendo es integrar el Per con el Per, una parte con la otra. Eso est
ligado no solamente con lo que puede ser la dinmica nacional, sino
tambin la dinmica de los vecinos. Hay una simbiosis que refuerza y
que se hace mucho ms presente en un momento en que decimos que el
reto nuestro es el desarrollo con inclusin social, el crecimiento que llegue
a todos. Esta es una preocupacin de varios de nuestros presidentes, el
cmo se coloca este tema de integracin fsica en el conjunto de la agenda
de integracin nacional. Entonces me parece que, en el fondo, hay una
renovacin del concepto de integracin que lo saca de lo que eran, tal vez,
las concepciones ms ortodoxas del inicio, para llevarlo ms al encuentro
de las preocupaciones sociales y de desarrollo de nuestros pases.

Professor Gerardo Caetano Creo que el clic, la articulacin entre


desarrollo nacional y desarrollo regional es la clave de la integracin regional,
porque efectivamente tenemos polticas muy marcadas por ese enfoque
soberanista. Pero hay algunas polticas que ya no pueden ser nacionales. Por
ejemplo, Cmo cuidar nuestros ros desde los estados nacionales?, Cmo
podemos responder al desafo de factores migratorios que van a crecer, esta
es la previsin, en nuestro continente? En Argentina ya hay 3 millones de
latinoamericanos. Estamos hablando de un 7,5% - 8% de la poblacin total de la
Argentina. Ciertas tendencias y ciertas realidades ya no pueden ser enfocadas
solamente desde una perspectiva nacional. Cmo vamos a cuidar la cuenca
del ro de la Plata, o nuestras grandes cuencas, desde enfoques meramente
nacionales? Nuestros imaginarios nacionales fueran hechos para pases que
tenan que andar solos. Hoy tenemos que rearticular imaginarios nacionales
para andar juntos. Ese es un desafo gigantesco, pero un desafo absolutamente
central, que tiene dimensiones polticas y dimensiones culturales.
En segundo lugar, se dice que a Jean Monnet le preguntaran, est
en su autobiografa, si usted empezara de nuevo, por dnde arrancara?
Y l dijo: arrancara por la cultura. No es para copiar el modelo europeo,
porque si no hay recetas europeas para la crisis financiera de nuestros
dias, mucho menos hay recetas para el proceso de integracin regional,
con historias y geografas tan absolutamente diversas. Pero la dimensin
cultural del los procesos de integracin es decisiva.
Bueno, tenemos en nuestra mesa al director del Archivo Nacional.
Nuestras historias no pueden ser estudiadas en archivos nacionales.

220
DEBATES

Nunca lo pudieran ser. Pero hoy menos que nunca. Probablemente


porque nuestras historias tienen que incorporar esas otras historias que
no fueran hechas fronteras adentro, muchas de ellas muy penosas. Hoy
quien quiere estudiar las violaciones a los derechos humanos cometidas
durante la dictadura tiene necesariamente que recurrir a archivos de
la regin. Porque entre otras cosas, lamentablemente, las dictaduras
realizaron procesos de integracin regional muy eficaces. Yo no puedo
saber qu pas con los detenidos desaparecidos uruguayos sin consultar
archivos argentinos, archivos paraguayos, archivos chilenos. Una poltica
de archivos en clave regional es absolutamente decisiva.
Existi un maestro uruguayo que, en los aos 20, sali por la
Amrica Latina a revisar los manuales escolares y cul era la visin de
los otros latinoamericanos. Por qu no lo hacemos hoy? Y advertiramos
hasta qu punto tenemos una alteridad dentro de Amrica Latina que es
corrosiva, que no es integradora. Recuerdo que, hace unos aos, en un
seminario se incorpor un mdulo de humoristas para pensar en el humor
en la integracin regional. Y fue fantstico porque nuestro humor est
hecho sobre la base de entendimientos meramente nacionales, y muchas
veces est hecha sobre la base de construccin de estereotipos agresivos,
profundamente agresivos. Entonces ah tambin est la question de
liderazgo y hegemona.
Ac hay un tema que hay que tomarse muy en serio. Sobre todo porque
hablamos desde tradiciones. Y yo estoy hablando desde el Rio de Janeiro.
Para nadie puede pasar desapercibido que, para Amrica del Sur, Brasil tiene
una tradicin imperial. Nadie lo puede dejar de advertir. Entonces, ms all
de la clave semntica que nos podra llevar lejos, qu quiere decir separar
hegemona y liderazgo? Bueno una cosa el primus inter pares. Ese es el que
ejerce el liderazgo. Otra cosa es el hegemnico. En clave semntica podemos,
pero si lo concretamos nos vamos a dar cuenta. Una cosa es incorporarnos a
un proceso de integracin que nos obliga, entre otras cosas, a ceder soberana.
Ceder soberana para qu? Para compartirla, porque es la mejor manera de
defenderla. Esto para Uruguay es obvio. Cmo Uruguay va a defender su
soberana sin compartirla? Pero para Brasil tambin es necesario. Brasil, para
defender su soberana, tiene que compartirla.
Yo creo que la palabra liderazgo, entre otras cosas, puede referir a
una integracin y tiene algunas connotaciones favorables que la palabra
hegemona no tiene. En cualquier clave sabemos a quien nos estamos
refiriendo. Y es de alguna manera saber que siempre hablamos desde
tradiciones y, bueno, que hay que hablar desde las tradiciones y no ser
hablado por ellas. Y me parece que el primero que debe tomar esto es Brasil.

221
DEBATES

La diferencia entre concepto y realidad, no llevara a muy lejos,


porque los conceptos son tambin realidad. Yo lo que digo es - y simplemente
quiero dejarlo apuntado - no nos podemos olvidar de Mxico. Mxico es
el pas con mayor nmero de hispanohablantes del mundo. El segundo
ya es Estados Unidos, con 50 millones de hispanohablantes. Estamos
hablando de lengua. Estamos hablando de cultura. Estamos hablando
de construccin de integracin. Pero adems Mxico es un poder. Por
supuesto, Mxico tiene el 85% de su comercio a los Estados Unidos, pero yo
no dira que no tenemos nada que hacer con Mxico. Yo dira que, en una
lgica de crculos concntricos, hay un espacio para establecer vnculos
latinoamericanos desde el MERCOSUR, hasta la UNASUR. Yo dira que
tenemos muchos motivos desde Sudamrica para tener el radar a Amrica
Latina y tambin a Centroamrica, o sea a Amrica Latina. Entre otras
cosas porque, si no la tenemos en el radar, no nos quejemos luego de que
Mxico se ha convertido en la chalupa de los Estados Unidos. Los latinos
norteamericanos son la minora mayor de los Estados Unidos. Son ms de
50 millones. E all hay de todos nuestros pases. Y eso es otra realidad que
tambin tenemos que incorporar. Entonces lo apunto como una reflexin.
Tal vez haya una triangulacin donde aparece tambin Estados Unidos.
Pero yo no hara desaparecer a Mxico y a Centroamrica y el Caribe de
nuestro radar. Creo que hay otro crculo en el que seguramente haremos
menos cosas, pero tenemos algunas cosas que hacer.

Embaixador Eduardo Sigal Voy a empezar por el tema de la


cultura y de los mbitos de la reflexin para ayudar a la integracin. A
m me parece muy importante que avancemos en una coordinacin y en
un intercambio cada vez ms estrecho entre los mbitos acadmicos de
investigacin de nuestros pases, porque esto ayuda ir generando tambin,
como en otros mbitos, pero en este en particular, un efecto multiplicador
sobre las conciencias de las personas de nuestros pases, hacia donde hay
que avanzar en materia de integracin. Creo que los mbitos acadmicos
pueden aventurar opiniones mucho ms libres de los condicionamientos
que muchas veces los gobiernos o los partidos polticos tienen. Porque
no obligatoriamente hay que trasladar el pensamiento a la accin, y
un gobierno tiene la responsabilidad, si formula algo, de llevarlo a la
prctica o hacer un esfuerzo para llevarlo a la prctica. Pero hay que tener
mbitos acadmicos que piensen con creatividad y sin prejuicios al tema
de la integracin, como estamos debatiendo ac. No puedo decir que el
gobierno argentino comparte o asimila con todas las cosas que digo, pero
s que nos ayuda a que pensemos en denominadores comunes, a que nos

222
DEBATES

corrijamos, a que no ayudemos, a que pensemos juntos. Me parece eso es


muy bueno.
Tambin hay una particularidad en el caso argentino que yo, en
algn momento de mi intervencin, plante, que es el tema de la poltica
de estado. La verdad, en Argentina, discutimos muy poco entre los
partidos polticos, entre las fuerzas polticas, qu hacer en materia de
integracin. Pero tampoco hay mucho cuestionamiento. De las cosas que
salen del MERCOSUR y que van al Parlamento, son pocas las que no salen
por unanimidad. Cul es lo fenmeno, no s. La verdad que es un milagro
en Argentina. A veces tardamos ms en que esto atraviese el sistema de
la burocracia del poder central hasta que llegue al Parlamento, de lo que
del Parlamento en tratarlo y aprobarlo. Hay implicancias por parte del
poder ejecutivo de lo que va a significar esto, pero del punto de vista de la
legislacin, normalmente si aprueba y sin mayor inconveniente.
Sobre el tema liderazgo sin hegemona, creo que est bien la
colocacin que hizo Gerardo y creo que tuve que ver como que yo trataba
de formularme de primos interpares.
El otro tema que ha venido a m en otro seminario, y que se lo
vuelvo a decir a ustedes, tiene que ver si estn en condiciones de ejercer
este primus inter pares. Brasil tiene que ver si tiene condiciones. Porque
eso implica muchas cosas. Implica actitud de dilogo, implica actitud de
busca de consensos, implica ceder en algunas cuestiones, implica invertir,
implica pensar no solo en el desarrollo, en un criterio soberano frontera
hacia adentro, sino en funcin de la poltica de integracin. Y no lo digo
en forma crtica. Nosotros podemos empezar a pensar como reconocer
el liderazgo de Brasil, Brasil tiene que pensar como puede y si tiene
condiciones de ejercer ese rol. Eses son interrogantes de desafos nuevos
que tenemos planteados en una nueva realidad donde ustedes vienen, en
mi opinin, conquistando muy buen posicionamiento. Hay que ver si lo
pueden sostener. Es casi una provocacin para otro seminario.

Embaixador Luis Felipe Seixas Corra Gostaria de me referir


a trs pontos. Primeiro, sobre o tema integrao e comrcio. Quando
falamos de processos de integrao, a comear pelo MERCOSUL, temos
sempre presente o comrcio. Qualquer exposio de algum representante
brasileiro, argentino, uruguaio, paraguaio, sobre o MERCOSUL comea
com estatsticas de quanto aumentou o comrcio, qual a percentagem de
crescimento das exportaes: e os nmeros so impressionantes, sem a
menor dvida. Mas tenho a impresso de que estamos chegando, se
que j no chegamos, ao limite disso. A partir de um determinado ponto,

223
DEBATES

os rendimentos tornam-se um tanto regressivos, porque se o comrcio


aumenta, aumentam tambm as resistncias. O comrcio essencialmente
uma relao conflitiva. Passei alguns anos como representante do Brasil
na OMC, e sei bem o que isso.
Se quisermos levar adiante o processo, temos de dedicarmo-nos
ideia da integrao das cadeias produtivas e da criao de uma infraestrutura
comum. No h a menor hiptese de os processos de integrao progredir e
gerar mais comrcio se no houver mais integrao fsica, porque a integrao
deve gerar rendimentos compartilhados e equilibrados entre os diferentes
pases envolvidos. No s o comrcio; o comrcio uma consequncia,
uma manifestao. Passamos a ter um grande dficit de integrao quando
abandonamos o modelo do mercado, como o Brasil e Argentina sob o
Tratado de 86, e optou-se pelo modelo de unio aduaneira do MERCOSUL.
Ficamos to seduzidos pelo aumento exponencial do comrcio que deixamos
de lado aquela que hoje a parte mais difcil, at mesmo nos processos mais
avanados, como na Europa. O Embaixador Baena Soares tem toda razo
quando diz que a integrao se faz com pessoas, porque as pessoas que
gerenciam os processos. Se elas no tiverem a viso e o entendimento da
importncia do processo, a integrao no vai adiante.
Segundo ponto, sobre liderana sem hegemonia. A diplomacia e
a poltica se fazem permanentemente com paradoxos, no h nenhuma
originalidade nisso. Nos Estados Unidos, a administrao Obama cunhou
a expresso leadeship from behind. No mundo hispnico, existe a expresso
obedezco, pero no cumplo. So expresses que se anulam. Tiveram que ser
inventadas para descrever determinadas realidades que no podem ser
descritas objetivamente.
ltimo ponto, talvez o mais controvertido. O Brasil no tem uma
vocao imperial. Repito: no tem. Poderamos at fazer um seminrio
sobre isso. O Brasil foi um imprio, mas no por ser imperialista. Na
verdade, o nosso imperador era legitimista: o rei era o pai dele e, assim,
no havia uma coroa legitimada que ele pudesse colocar sobre sua cabea.
Na realidade, ao se tornar independente, o Brasil sofreu imediatamente
uma perda de territrio. Mais tarde, obteve um ganho de territrio, o
Acre, por meio de uma negociao, mas no houve, em momento algum,
um propsito imperialista como, por exemplo, na formao dos Estados
Unidos. Houve, sim, um instinto de proteo. Ns ramos um pas pobre,
colnia de uma potncia colonial pobre e em declnio, diante de vizinhos
ricos, aliados a uma potncia colonizadora mais forte, a Espanha.
A ideia de um imprio leva em si mesma uma viso distorcida
do Brasil. Isso mereceria um tratamento mais aprofundado; seria matria,

224
DEBATES

como j sugeri, para um prximo seminrio, at porque atrs dessa noo


de imprio costuma vir de liderana, de imposio, de hegemonia e
tantas mais que ns, diplomatas, aprendemos desde o primeiro dia de
aula no Instituto Rio Branco, que no devem ser usadas.

Jaime Antunes da Silva Eu queria agregar um pequeno


comentrio sobre a provocao do Gerardo Caetano. O Arquivo Nacional
do Brasil assumiu agora, neste segundo semestre, a presidncia da
Associao Latino-americana de Arquivos, que congrega todos os arquivos
de lngua espanhola da Amrica Latina, Caribe, e vai at Porto Rico, alm
de agregar pases de tradio ibrica na frica e na sia, como membros
associados aderentes. A proposta do grupo, que ser deliberada agora
em outubro, durante seminrio internacional promovido pelo Conselho
Internacional de Arquivos, em Toledo, Espanha, de que, ao traarmos
o plano plurianual da instituio, tratemos de promover a integrao das
informaes dos arquivos a partir de um banco de dados desenvolvido
em plataforma aberta. Assim ser possvel integrar informacionalmente
essas questes.
Ao mesmo tempo, com a criao de grupos de trabalho que possam
tambm discutir a terminologia arquivstica j que muitos termos tm
conceito diferentes em diferentes pases poderemos compartilhar
linguagens compatveis, no para homogeneizar todas as linguagens, mas
para que nos possamos entender tecnicamente.
Portanto, os arquivos que renem a histria de cada pas, vo
comear a dar uma lio de integrao. Oxal, essa proposta prospere e,
quem sabe, possa inspirar, num prximo seminrio, uma avaliao de como
integramos informacionalmente os arquivos e tambm as universidades, a
partir dos protocolos j firmados entre governos. J h protocolos firmados
na rea de educao e de bens culturais. Portanto, tomara que possamos
acumular o trabalho de pessoas e de instituies, e assim juntar culturas,
dados e informaes de uma histria de interesse comum.
Em nome dos organizadores, do Instituto Histrico Geogrfico
Brasileiro, na pessoa do Presidente Arno Wehling, da Fundao Alexandre
de Gusmo, representado pelo Embaixador Gilberto Saboia, e do Instituto
de Pesquisas de Relaes Internacionais, na figura do Embaixador Jos
Vicente de S Pimentel, agradeo todos que estiveram conosco nesta
tarde prazerosa e enriquecedora. Samos daqui com algumas indagaes,
at com algumas inquietaes, mas todos renovados no propsito de
identificar caminhos para solidificar essa integrao benfica para todas
as nossas naes.

225
CURRCULOS
ORGANIZADORES
JOS VICENTE DE S PIMENTEL

Embaixador. Graduou-se em Direito pela Universidade de


Braslia (1970). Serviu nas Embaixadas em Washington (1973), Santiago
(1976), Paris (1982), Guatemala (1985), Nova Dli (2004) e Pretria (2008).
Atualmente o Diretor do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais
da Fundao Alexandre de Gusmo.

231
CURRCULOS

ARNO WEHLING

Possui graduao em Histria pela Universidade Federal do


Rio de Janeiro (1968), graduao em Direito pela Universidade Santa
rsula (1991), doutorado em Histria pela Universidade de So Paulo
(1972), livre docncia em Histria Ibrica (USP, 1980) e ps-doutorado
em Histria nas Universidades do Porto e Portucalense. Professor titular
aposentado da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade
Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). Atualmente professor
titular da Universidade Gama Filho e professor visitante da Universidade
de Lisboa, conselheiro do IPHAN/ Ministrio da Cultura e presidente
do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (IHGB). membro da
Academia das Cincias de Lisboa, Academia Brasileira de Educao e de
institutos histricos brasileiros e academias ibero-americanas de Histria.
Desenvolve estudos e pesquisas nas reas de Histria do Direito/Histria
das Instituies e Teoria da Histria/Historiografia, com livros e artigos
focando principalmente Histria do Brasil colonial e as primeiras dcadas
da independncia sob os ngulos do estado, da justia colonial, da
administrao e da memria/construo da identidade.

232
PRESIDENTES DE MESA
ANTONIO CARLOS DE FARIA PINTO PEIXOTO

Possui graduao em Histria pela Universidade do Brasil (1964),


mestrado em Cincia Poltica University of Essex (1974) e doutorado
em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(2005). Atualmente professor adjunto da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro, professor emrito da Escola de Comando e Estado Maior
do Exrcito, professor e Vice-Presidente de Intercmbio Internacional do
Centro Brasileiro de Estudos Latino-Americanos (CEBELA), colaborador
da Escola Superior de Guerra. Foi pesquisador da ENSP Frana no
perodo de 1980/84, professor do Instituto de Amrica Latina Paris no
perodo de 1976/84, diretor do Instituto de Relaes Internacionais da
PUC- Rio, professor visitante do IUPERJ e do Instituto de Economia da
UFRJ, consultor do Memorial da Amrica Latina, membro do Conselho
Nacional de Cincia e Tecnologia 2003-2006, coordenador de assuntos
internacionais do governo do Estado do Rio de Janeiro - 2003/06. Tem
experincia na rea de Cincia Poltica, com nfase em Teoria Poltica
Clssica, atuando principalmente nos seguintes temas: democracia,
tradio, ordem internacional, pensamento poltico e poltica. Possui
artigos e captulos de livros publicados no Brasil e no exterior.

235
CURRCULOS

JAIME ANTUNES DA SILVA

Bacharel em Arquivologia e licenciado em Histria. Coordenador


do Projeto Memrias Reveladas, Diretor-Geral do Arquivo Nacional
desde 1992, Presidente do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ)
desde 1994, Presidente da Comisso Luso-Brasileira para a Salvaguarda
e Divulgao do Patrimnio Documental (COLUSO) Seo Brasileira,
desde 1996 e Presidente da Associao Latino-Americana de Arquivos
(ALA) desde 1998.

236
PARTICIPANTES
CURRCULOS

ANTNIO CELSO ALVES PEREIRA

Advogado, Professor e Escritor. Doutor em Direito Pblico pela


Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (antigo
Regimento do Curso de Doutorado da Faculdade Nacional de Direito da
Universidade do Brasil). Professor Associado aposentado da Universidade
Federal do Rio de Janeiro e Professor Adjunto aposentado da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro. Reitor da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ) no perodo de 1996 a 1999. Diretor da Faculdade de Direito
da Uerj no perdo de 1991 a 1995. Atualmente Professor do Quadro
Permanente do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade
Gama Filho e Professor da Faculdade de Direito e Diretor-Geral do Centro
de Ensino Superior de Valena da Fundao Dom Andr Arcoverde
Valena, RJ. Consultor ad hoc do CNPq, da Capes e da Faperj, na rea
de Direito. Professor Visitante e conferencista em instituies nacionais e
estrangeiras. Suas atividades acadmicas esto concentradas em Direito
Internacional e em Relaes Internacionais. Sua produo bibliogrfica
rene trabalhos cientficos e literrios publicados no Brasil e no exterior.
Em 1984 recebeu o Prmio Coelho Neto e, em 1999, a Medalha Machado
de Assis, outorgados pela Academia Brasileira de Letras.

238
CURRCULOS

BERNARDINO HUGO SAGUIER CABALLERO

Diplomata e poltico paraguaio. Atualmente exerce o cargo de


Embaixador da Repblica do Paraguai na OEA, alm de Coordenador
-Nacional Paraguaio e Secretrio pr-tempore da Conferncia Ibero-
-americana de 2011. Graduado em Direito em 1974 na Universidad Catlica
Nuestra Seora de la Asuncin, onde tambm realizou curso de ps-
-graduao em relaes internacionais entre 1987-1988. Complementam
seus estudos acadmicos: direito dos tratados, relaes diplomticas
e consulares Buenos Aires (1971), Gesto no INSEAD (European
Institute Business Administration) em Fontainebleau, Frana (1979),
Informtica Jurdica Braslia (1986). Foi Diretor das Organizaes,
Tratados e Atos do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Subsecretrio
de Estado das Relaes Exteriores, e ocupou cargos de direo da Itaipu
Binacional, alm de Deputado Nacional suplente pelo Partido Colorado
para Perodo Constitucional 1989 a 1993. Em novembro de 2003, foi
nomeado embaixador do Paraguai a Aladi e Mercosul em Montevidu,
Uruguai, posio que serviu at meados de 2005.

239
CURRCULOS

CARLOS EDUARDO VIDIGAL

Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia


(2007), possui graduao em Histria (1987), especializao (1993) e
mestrado em Histria (2001), pela mesma Universidade. professor do
curso de Histria da UnB, na rea de Histria da Amrica. Desenvolve
estudos na rea de Histria das Relaes Internacionais e de Poltica
Internacional, com nfase nas Relaes Internacionais da Amrica
Latina e Relaes Brasil-Argentina, tendo como Dissertao de Mestrado
Relaes Brasil-Argentina: o primeiro ensaio (1958-1962) e como Tese
de Doutorado Relaes Brasil-Argentina: a construo do entendimento
(1962-1986). Atualmente desenvolve pesquisa sobre a Guerra da Malvinas
e a reconfigurao geopoltica da Amrica do Sul.

240
CURRCULOS

CLODOALDO BUENO

Possui graduao em Histria pela Unesp (Universidade Estadual


Paulista Jlio de Mesquita Filho), mestrado em Histria Econmica pela
USP (Universidade de So Paulo), doutorado em Histria Econmica pela
USP, livre-docncia pela Unesp em Formao Econmica, Social e Poltica
do Brasil. Professor Titular da Unesp. Professor Visitante do Departamento
de Histria da UnB (1994-5). Professor visitante do Instituto de Estudos
Avanados da USP (1997-9). Bolsista I-A do CNPq (1997-99). Atualmente
professor titular da Unesp campus de Assis. Suas publicaes so,
sobretudo, em histria da poltica externa brasileira. Alm de citaes
em obras publicadas no exterior, publicou textos em Tquio, Buenos
Aires, Paris, Quito e Assuno. Participou, at 31/12/2010, de 172 bancas
examinadoras.

241
CURRCULOS

EDUARDO SIGAL

Ex-Subsecretrio de Integrao Econmica Americana e


Mercosul. Presidente do Partido Frente Grande de la Repblica
Argentina e Presidente da Fundao Ao para a Comunidade.
Foi Coordenador nacional do projeto das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (2003-2005). Foi Senador da provncia de Buenos
Aires pela Frente Grande por dois mandatos consecutivos (1995-1999 e
1999-2003). Ex-Presidente da bancada de senadores da Frente Grande
da provncia de Buenos Aires (1997-2003) e Deputado constituinte pela
mesma provncia na Assembleia Geral Constituinte (1994).

242
CURRCULOS

FRANCISCO FERNANDO MONTEOLIVA DORATIOTO

Possui graduao em Histria pela Universidade de So Paulo


(1979), graduao em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo
(1982), mestrado em Histria pela Universidade de Braslia (1988) e
doutorado em Histria pela Universidade de Braslia (1997). Professor
Adjunto I de Histria da Amrica, no Departamento de Histria da
Universidade de Braslia; atua no programa de ps-graduao em Histria
da mesma instituio e orienta no programa de Mestrado em Diplomacia
do Instituto Rio Branco (Ministrio das Relaes Exteriores). Trabalha com
Histria da Amrica; Histria das Relaes Internacionais, com nfase
nas relaes entre o Brasil e os pases da Amrica Meridional, e Histria
Militar do Brasil no sculo XIX. membro correspondente da Academia
Paraguaya de la Historia (Paraguai), da Academia Nacional de la Historia
(Argentina) e do Instituto de Geografia e Histria Militar do Brasil.

243
CURRCULOS

GERARDO CAETANO

Doutor em Histria pela Universidade Nacional de La Plata,


Argentina, em 2008, com o tema Modelos e prticas de cidadania
no Uruguai (1890-1930). Desde 2005 Coordenador Acadmico do
Observatrio Poltico do Instituto de Cincia Poltica, Universidade da
Repblica. Foi pesquisador e docente no Instituto de Profesores Artigas
e no Centro Latino-americano de Economia Humana. integrante do
Conselho Superior da Facultade Latino-americana de Cincias Sociais
FLACSO; Diretor Acadmico do Centro para Formao em Integrao
regional CEFIR; Acadmico Titular da Academia Nacional de Letras
do Uruguai e membro correspondente da Real Academia Espanhola.
Consultor pelo Uruguai no programa da Unio Europeia para o apoio
da Comisso especial sobre diagnstico e estado do MERCOSUL, alm
de ser consultor em diversas instituies internacionais, como UNESCO,
PNUD, OEA, Unio Europeia UIP, IIDH, OEI, IIDH, entre outras.
Presidente do Centro Unesco de Montevidu desde sua fundao, em
2003, e secretrio acadmico do Conselho Uruguaio para as Relaes
Internacionais. Autor de mais de 220 publicaes nas suas reas de
especialidade, muitas das quais premiadas nacional e internacionalmente.

244
CURRCULOS

LUIZ FELIPE DE SEIXAS CORRA

Diplomata brasileiro nascido em 16 de julho, no Rio de Janeiro/RJ.


Graduou-se em direito pela Universidade Cndido Mendes/RJ em 1967.
scio titular do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Foi assessor
do Ministro-Chefe do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica;
Assessor Internacional do Presidente da Repblica (1987) e Secretrio-
Geral das Relaes Exteriores (1992; 1999-2001). Foi embaixador do Brasil
no Mxico (1986-1991); em Madri (1993-1996); em Buenos Aires (1997-
1999); em Genebra (2002-2004); em Berlim (2005-2008); junto Santa
S (2009-2011). Escreveu diversos livros e artigos sobre o Baro do Rio
Branco, Organismos Internacionais; Relaes bilaterais Brasil-Argentina;
Poltica Externa Brasileira; entre outros temas. Atualmente encontra-se no
Consulado-Geral em Nova Iorque, EUA.

245
CURRCULOS

MARCOS CASTRIOTO DE AZAMBUJA

Diplomata brasileiro nascido em 09 de fevereiro, no Rio de


Janeiro/RJ. Foi chefe dos departamentos da frica, sia e Oceania e de
Organismos Internacionais e da Diviso das Naes Unidas. Foi Chefe
da Delegao do Brasil para Assuntos de Desarmamento e Direitos
Humanos, em Genebra (1989-1990), Secretrio-geral do Itamaraty
(1990-1992), Coordenador da Conferncia Rio 92, tendo no mesmo ano
servido na embaixada da Argentina (1992-1997) e em seguida na Frana
(1997-2003). Aposentou-se da carreira diplomtica em 2003. Recebeu as
seguintes honrarias: Medalha do Pacificador; Ordem do Mrito Naval,
Comendador; Ordem do Mrito Aeronutico; Grande Oficial. Medalha
do Mrito Mau; Medalha Lauro Mller; Ordem de Rio Branco; Gr-Cruz
Medalha do Mrito Tamandar; Medalha do Mrito Santos Dumont. Autor
de livros e ativo palestrante sobre temas relativos a relaes internacionais
nos campos do desarmamento, desenvolvimento sustentvel, integrao
regional, direitos humanos, Antrtica e poltica espacial. Vice-Presidente
do Centro Brasileiro de Relaes Internacionais CEBRI, Membro do
Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, do Conselho Curador do Jardim
Botnico do Rio de Janeiro, Membro do Conselho IPHAN, do Grupo de
Anlise de Conjuntura Internacional da Universidade de So Paulo e de
vrias outras entidades acadmicas e empresariais.

246
CURRCULOS

PAULO EMLIO VAUTHIER BORGES DE MACEDO

Possui graduao (1996), mestrado em Direito pela Universidade


Federal de Santa Catarina (2002) e doutorado em Direito pela Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (2007). Foi professor adjunto da Universidade
Federal Fluminense e bolsista do CNPq PQ2-F. Atualmente, avaliador ad
hoc do Ministrio da Educao, professor adjunto da Universidade Federal
do Rio de Janeiro e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Dedica-
se s seguintes disciplinas: Teoria e Histria do Direito Internacional,
Direito Constitucional Internacional e Direito dos Conflitos Armados.
Publicou diversas obras, entre as quais os livros O nascimento do direito
internacional, Guerra e Cooperao Internacional e Hugo Grcio e
o Direito: o jurista da guerra e da paz. Foi Coordenador de cursos de
graduao, mestrado e doutorado e atua em cursos de ps-graduao.

247
CURRCULOS

REGIS PERCY ARSLANIAN

Diplomata de carreira, graduado em 1975. Formado em Direito e


membro da Ordem dos Advogados do Brasil. Serviu nas embaixadas do
Brasil em Bonn, Alemanha (1978-81), Caracas, Venezuela (1981-87). Foi
Conselheiro para Assuntos Econmicos na misso do Brasil junto ONU
em Nova Iorque (1990-94) e Ministro-Conselheiro na embaixada do Brasil
em Washington, DC (1997-2001). No Ministrio das Relaes Exteriores
em Braslia, foi Chefe da Diviso de Poltica Comercial, participando
de negociaes no GATT e, mais recentemente, na OMC, bem como em
consultas bilaterais com os Estados Unidos, Canad e Unio Europeia.
Foi assessor para Assuntos Econmicos na Secretaria-Geral das Relaes
Exteriores (2001-2002) e Diretor-Geral do Departamento de Negociaes
Internacionais (2003-2007), quando atuou como Chefe da Delegao
Brasileira nas negociaes comerciais do MERCOSUL para a ALCA, com
a Unio Europeia, ndia, Conselho de Cooperao do Golfo, Associao
de Comrcio do Cone Sul da frica (SACU), Israel, alm de outros.
Atualmente Embaixador do Brasil junto ao MERCOSUL e ALADI, em
Montevidu, Uruguai (2007)

248
CURRCULOS

ROSARIO SANTA GADEA DUARTE

Economista. Ex-Coordenadora nacional para IIRSA no


Ministrio das Relaes Exteriores do Peru. Foi Assessora da
Chancelaria e do Ministrio da Defesa; funcionria da Comunidade
Andina de Naes CAN; Coordenadora do Instituto de Relaciones
Europeo-Latinoamericanas (IRELA), Madrid; Conselheira do Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID e do Instituto para a Integrao
da Amrica Latina INTAL; professora da Academia Diplomtica e
assessora do Conselho de Ministros. doutora em economia internacional
pela Universidade de Paris X e foi Fellow do Centro de Assuntos
Internacionais da Universidade de Harvard. Atualmente secretria
executiva do Centro Peruano de Estudos Internacionais CEPEI da
Universidade do Pacfico.

249
CURRCULOS

SAMUEL PINHEIRO GUIMARES

Alto Representante-Geral do MERCOSUL. Bacharel em Cincias


Jurdicas e Sociais, Faculdade Nacional de Direito, Universidade do
Brasil, 1963. Curso de Preparao Carreira de Diplomata, Instituto Rio
Branco, 1963. Mestre em Economia, Boston University, 1969. Professor
da Universidade de Braslia, 1977/79. Professor do Instituto Rio Branco,
1978. Professor da Escola de Polticas Pblicas e Governo (UFRJ),
1996/2001. Professor do Curso de Mestrado em Direito (UERJ), 1997/2001.
Coordenador do Curso de Ps-Graduao em Comrcio Exterior e Cmbio
(FGV), 1999/2001. Membro do Centro de Estudos Estratgicos da Escola
Superior de Guerra e do Conselho Consultivo da Sociedade Brasileira
de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica.
Membro do Conselho Editorial da Revista Brasileira de Comrcio Exterior
da FUNCEX. Membro do Conselho Consultivo da Revista Contexto
Internacional do Instituto de Relaes Internacionais da PUC-RJ. Foi
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da
Repblica e Secretrio-Geral do Ministrio das Relaes Exteriores. Na
funo, Samuel Pinheiro coordena a implementao das metas previstas
no Plano de Ao para um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL,
aprovado em Foz do Iguau em 16 de dezembro de 2010. Foi professor da
Universidade de Braslia (UnB). Atualmente, professor do Instituto Rio
Branco (IRBr/MRE), onde leciona a disciplina Poltica Internacional e
Poltica Externa Brasileira. Foi eleito Intelectual do Ano em 2006 (Trofu
Juca Pato) pela Unio Brasileira de Escritores.

250
Formato 15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica 12 x 18,3cm

Papel plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)

Fontes Verdana 13/17 (ttulos),

Book Antiqua 10,5/13 (textos)