NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Causales / ACCION DE

NULIDAD / DESVIACION DE PODER - Concepto / ANULACION DE ACTO

ADMINISTRATIVO

De acuerdo con lo descrito en el artculo 84 del C.C.A. la accin pblica de

nulidad procede "no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas
en que deberan fundarse, sino tambin cuando hayan sido expedidos por
funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa
motivacin, o con desviacin de las atribuciones propias del funcionario o
corporacin que los profiri. La ltima de las causales expresada es la que de
la doctrina y la jurisprudencia conocen como "desviacin de poder" y consiste
en el hecho de que el acto administrativo se acomoda externamente a las
normas que rigen su expedicin, pero el motivo que tiene en cuenta el
funcionario que lo expide es distinto del motivo para el cual se le ha investido
de competencia. Aqu el motivo o la intencin de quien profiere el acto no
quedan plasmados en el acto mismo, a diferencia del cargo de falsa
motivacin. Tal circunstancia sin embargo, no impide que el acto administrativo
salga del control jurisdiccional y por el contrario, permite su anulacin de
comprobarse que las razones que tuvo en cuneta la administracin para
proferir el acto administrativo acusado, no son aquellas que le estn
expresamente permitidas por el ordenamiento jurdico superior, sino otras
distintas, con las cuales desva de su fin legtimo la competencia a ella
atribuida.

LEYES MARCO - Contenido / CONGRESO DE LA REPUBLICA -

Funciones / DISTRIBUCION DE COMPETENCIA NORMATIVA / REGIMEN
DE ADUANAS - Modificacin / POLITICA COMERCIAL EN MODIFICACION
DE REGIMEN DE ADUANAS

Las normas generales a que se refiere el numeral 19 del artculo 150 de la C.N.
son las denominadas leyes marco, previstas tambin en la Constitucin Poltica
de 1886, desde el acto legislativo de 1968, a travs de las cuales el legislador
crea el marco permanente en que han de desarrollarse ciertas y determinadas
actividades, tales como el crdito pblico, el comercio exterior, el rgimen de
aduanas y el cambio internacional y seala los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el gobierno, y ste ltimo se encarga del resto de la regulacin
del marco legal de l impuesto, presentndose as por mandato constitucional
una especial distribucin de competencias normativas entre la ley y el
reglamento. es as como al amparo del artculo 189 N 25 de la C.N., la
modificacin de los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al
rgimen de aduanas, debe hacerse por parte del gobierno con sujecin a las
leyes marco que rigen esas precisas materias. Como innovacin respecto de la
Constitucin anterior, la Carta de 1991 supedita expresamente a razones de
poltica comercial las modificaciones que el gobierno puede introducir a los
aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas,
innovacin que se halla suficientemente explicada en los antecedentes de
dicha norma.

LEYES MARCO / DECRETO REGLAMENTARIO DE LEY MARCO /

COMPETENCIA PARA MODIFICAR REGIMEN DE ADUANAS

Deben resaltarse las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional acerca

de las leyes marco y los decretos que las desarrollan en lo relacionado con la
modificacin de aranceles, tarifas y dems disposiciones del rgimen de
aduanas, con ocasin del anlisis de la constitucionalidad del decreto 2183 de
1991, por el cual, al amparo de facultades extraordinarias, se modifica el
rgimen de saneamiento aduanero previsto en el decreto 1751 de 1991 En
efecto en sentencia del 3 de septiembre de 1992, expediente N C - 510 con
ponencia del Doctor Eduardo Cifuentes Muoz esa Corporacin expres: "El
actual texto del artculo 150 - 19 difiere del anterior texto de la Constitucin
(artculo 76 - 22) en cuanto supedita expresamente a razones de poltica
comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas
generales de la ley marco respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas
y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas. .La naturaleza
excepcional de la leyes marco - segn regla general en las materias de
competencia del Congreso la extensin o densidad normativas, son asuntos
librados a su soberana discrecin - , unidos a una atenta consideracin del
nuevo texto del artculo 150 - 19, explicados a la luz de los debates y ponencias
que condicionaron la competencia del Gobierno a la existencia de razones de
poltica comercial, obligan definitivamente a excluir la posibilidad de que a
travs de los decretos que desarrollen la ley marco respectiva se puedan
alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas en favor del Congreso en
virtud de la mencionada restriccin. La Constitucin al autorizar el empleo de
leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la
modificacin del rgimen de los aranceles, tarifas y dems disposiciones del
rgimen de aduanas, cuando utiliza la expresin "por razones de poltica
comercial" est limitando el campo de esta tcnica normativa a los aspectos
econmicos del arancel de aduanas y est consecuencialmente excluyendo
que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una
poltica fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe...".

DESVIACION DE PODER - Demostracin / CARGA DE LA PRUEBA /

COMPETENCIA ADMINISTRATIVA - Desviacin / LIBRE APRECIACION DE
LA PRUEBA / TARIFA LEGAL DE LA PRUEBA

Cuando se alega la desviacin de poder en la expedicin del acto, corresponde

al actor la carga de la prueba, prueba que se tuvieron en cuenta para proferir el
acto acusado, no son aquellas que le estn expresamente permitidas por la ley,
sino otras, y que por lo mismo, la decisin ha sido tomada en vista de un fin
distinto a aquel por el cual la facultad fue otorgada a la autoridad que la
profiere. Si la anterior circunstancia resulta en el proceso debidamente
demostrada significa que la competencia administrativa ha sido desviada de su
fin legtimo, con lo cual el acto administrativo se torna ilegal, es decir, se ha
logrado desvirtuar la presuncin de legalidad que lo amparaba. Adicionalmente,
y si de acuerdo con las previsiones del artculo 177 del C.P.C. incumbe a las
partes probar el "supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto
jurdico que ellas persiguen", tiene el actor la carga de la prueba de la
existencia de la desviacin de poder, prueba que en el caso de ser plena y
suficiente, necesariamente conducir a la declaratoria de nulidad solicitada. Es
de anotar que en tratndose de la desviacin de poder, no existe una tarifa
legal de prueba, razn por la cual resulta vlido cualquier medio probatorio que
sea "til para la formacin del convencimiento del juez" a trminos del artculo
175 del C.P.C.

ARANCELES - Aumento / AUMENTO DE ARANCELES - Efectos / POLITICA

COMERCIAL / PRUEBA DOCUMENTAL - Valoracin / DECLARACION DE
MINISTRO - Ineficacia

El que se afirme que la medida de aumentar aranceles tiene efectos sobre los
recaudos fiscales, entre otros, no significa que las razones de la medida sean
de carcter fiscal, dado que una cosa es la causa y otra el efecto; una es la
razn o motivo que tuvo en cuenta el gobierno al expedir el acto acusado, y
otra el o los efectos previsibles o imprevisibles. advertidos o no, de la medida.
Adicionalmente, es evidente que el aumento de aranceles tiene efectos o
repercusiones no slo en el campo comercial, sino en materias cambiaria y de
recaudo, lo cual no significa que al aceptarse que la medida persiga entre otros
efectos, el de mayor recaudo, se est afirmando que la causa fue precisamente
el mayor recaudo. De torra parte, las declaraciones contenidas en el
documento a que se ha hecho mencin deben ser valoradas en su integridad y
conjunto, pues de lo contrario se estara faltando al principio de la
indivisibilidad de la prueba. De consiguiente, las declaraciones del entonces
Ministro de Comercio Exterior contenidas en el video allegado por el actor en
manera alguna confirman las razones de poltica fiscal y cambiaria del gobierno
para expedir el acto acusado, y antes por el contrario, ponen de presente las
razones de poltica comercial que tuvo el gobierno en cuenta para tomar la
decisin de aumentar aranceles. debe anotarse que a pesar de que del
documento anterior puede claramente concluirse que los motivos que llevaron
a la expedicin del acto acusado corresponden a los previstos
constitucionalmente, las declaraciones emanadas del video allegado no pueden
entenderse como provenientes del gobierno mismo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Santaf de Bogot, D.C. Cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y

siete (1997)

CONSEJERO PONENTE : DOCTOR DELIO GOMEZ LEYVA

REF: EXPEDIENTE No. 8381

ACTOR: RUDOLF HOMMES RODRIGUEZ

DECRETO GOBIERNO NACIONAL

FALLO

En ejercicio de la accin pblica de nulidad consagrada en el artculo 84 del

Cdigo Contencioso Administrativo, el ciudadano RUDOLF HOMMES

RODRIGUEZ, en su propio nombre, demanda la nulidad del decreto 690 de

1997, expedido por el gobierno nacional, y por el cual se modifica parcialmente el

arancel de aduanas.

No observando la Sala causal de nulidad alguna, procede a dictar sentencia.

EL ACTO ACUSADO

La norma cuya declaratoria de nulidad se demanda, es el decreto 690 del 13 de

marzo de 1997, por el cual se modifica parcialmente el arancel de aduanas,

expedido por el Presidente de la Repblica en uso de las facultades conferidas

por el numeral 25 del artculo 189 de la C.N, con sujecin a las normas generales

previstas en las leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, y de conformidad con el artculo 5

de la Decisin 370 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena.

En virtud del artculo 1 del citado decreto se aumentaron a partir del 1 de abril de

1997, y por el trmino de tres meses prorrogables, los gravmenes arancelarios

a varias subpartidas del arancel de aduanas. En ese mismo artculo se prescribe

que los nuevos gravmenes no se aplicarn a las importaciones originarias de los

pases miembros del Acuerdo de Cartagena.

En el artculo 2 se prev que las nuevas tarifas arancelarias sealadas en el

artculo anterior se aplicarn sin perjuicio de los tratamientos arancelarios

especiales para las importaciones de Chile y Mxico.

El artculo 3 fija como fecha para la entrada en vigor del decreto acusado, el da

1 de abril de 1997. Tal artculo fue modificado por el decreto 882 de 1997, en el

sentido de prorrogar hasta el 7 de abril de 1997 la entrada en vigencia de las

disposiciones en consagradas en el decreto 690 de 1997.

LA DEMANDA

Aduce el actor la violacin de los artculos 150 Nos 12 y 19 literal c) y 189 No 25

de la Constitucin Poltica; 1 de ley 6 de 1971, y 2 y 14 de la ley 7 de 1991.

Sostiene que el decreto fue expedido formalmente con base en las facultades

conferidas al Presidente de la Repblica por la Constitucin y la ley, para

modificar los aranceles, pero el verdadero propsito del gobierno no se aviene a

los postulados constitucionales de modificar los aranceles por razones de poltica

comercial, y legales fijados en las leyes marco que les sirvieron de fundamento,

por cuanto las razones que llevaron al gobierno a la expedicin del acto acusado

son de tipo fiscal y cambiario , y no tienen relacin directa y real con la poltica

comercial del pas.

Al efecto afirma que cuando el literal c) del artculo 150 de la Carta seala que

corresponde al Congreso dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse

el Ejecutivo para modificar por razones de poltica comercial los aranceles, tarifas

y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas, deben tenerse en

cuenta los principios enunciados en las leyes marco que regulan el comercio

exterior y el rgimen aduanero, que sean compatibles con la restriccin que trae

la norma constitucional, es decir, la limitante en virtud de la cual las variaciones a

los aranceles de aduanas, entre otros, deben obedecer a razones de poltica

comercial.

Sin embargo, es evidente que los motivos que llevaron al gobierno a la

expedicin del decreto 690 de 1997, son de tipo fiscal y cambiario y as lo ha

expresado el mismo gobierno.

En efecto, desde el momento mismo en que se expidi el decreto, el entonces

Ministro de Comercio Exterior declar ante los medios de comunicacin que las

razones que llevaron al gobierno nacional a la expedicin del decreto 690 de

1997, son de orden fiscal dado que se haca necesario aumentar el recaudo de

recursos para cubrir el dficit fiscal que atravesaba el pas, y de enfrentar un

presunto problema cambiario, especialmente como consecuencia de la

inexequibilidad de la declaratoria de emergencia econmica con base en la cual

se esperaba un amplio recaudo.

Como prueba de lo anterior, cita algunas de las afirmaciones hechas a la prensa

por el entonces Ministro de Comercio Exterior y anexa el video contentivo de la

rueda de prensa celebrada el 13 de marzo de 1997.

Afirma que tambin dan cuenta de los verdaderos motivos del gobierno varias

noticias de prensa, que tambin anexa.

Concluye a su vez que mediante una medida ordinaria como es la modificacin

de aranceles pretendi el gobierno reemplazar los recursos que hubieran sido

recaudados si la Corte Constitucional no hubiera declarado inexequible la medida

extraordinaria de emergencia econmica. A esta conclusin se llega no solo por

las afirmaciones del gobierno, sino teniendo en cuenta que el acto acusado se

expidi tan slo un da despus de declarada la inexequibilidad del decreto de

emergencia econmica, como una medida apresurada y desesperada frente a la

decisin de la Corte Constitucional y con la urgente necesidad de obtener

recursos para enfrentar el desequilibrio fiscal.

De otra parte, sostiene que si existan razones de poltica comercial al momento

de expedirse el decreto demandado, ellas deban tener un rastro en actuaciones

administrativas en los meses anteriores relativas a los cambios producidos en la

situacin comercial con los dems pases. Pero tales rastros no existen como

puede comprobarse con los organismos del gobierno que estudian y deciden las
cuestiones arancelarias. En otras palabras, afirma a rengln seguido, si hubieran

existido razones de tipo comercial por la poca de la expedicin del decreto en

mencin, se habra podido expedir el mismo anteriormente y no como

consecuencia inmediata de la cada de la declaratoria de emergencia econmica,

lo cual pone en evidencia su naturaleza puramente fiscal.

Adicionalmente, trae a colacin apartes de jurisprudencia de la Corte

Constitucional y del Consejo de Estado acerca de los lmites que tiene el gobierno

para desarrollar las leyes marco.

Por ltimo, afirma que con el acto acusado se presenta una violacin del artculo

150 numeral 12 de la Constitucin Poltica, que fija la potestad tributaria del

Congreso, pues cualquier aumento en los ingresos de la Nacin mediante la

imposicin de tributos debe hacerse por ley, expedida por el Congreso y de

acuerdo con lo establecido anualmente en el Presupuesto General de la Nacin.

Por tanto, no le compete al gobierno aumentar aranceles por razones fiscales ya

que esta es una funcin constitucional del Congreso; con el acto acusado el

gobierno se extralimit entonces en sus funciones, debido a que el aumento de

aranceles por razones de orden fiscal compete al legislativo.

En el mismo escrito de demanda el actor solicit la suspensin provisional del

acto acusado, medida que fue denegada por la Sala en virtud de providencia del

27 de junio de 1997.
CONTESTACION DE LA DEMANDA

La apoderada de la Nacin - Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones

de la demanda, por las siguientes razones:

La accin propuesta es improcedente por ausencia de objeto o inexistencia de

proposicin jurdica, dado que el presupuesto de la accin pblica de nulidad es

la existencia de una norma que contenga en su texto disposiciones que impliquen

por s mismas infraccin a las disposiciones constitucionales y legales que se

citan como violadas, y el acto acusado no contiene en s mismo las motivaciones

que llevaron a su expedicin.

Si lo anterior no resulta de recibo, es incuestionable que la modificacin de

aranceles es facultad del gobierno expresamente otorgada por la Constitucin, y

como el contenido del decreto obedece ntegramente a esa facultad no puede

acusarse su ilegalidad por desviacin de atribuciones, pues, se reitera, su

expedicin est expresamente autorizada por la misma Carta Poltica.

Sostiene que el actor parte de un anlisis histrico para colegir que al expedir el

acto acusado, el gobierno respondi a razones de tipo fiscal y no comercial, razn

por la cual los hechos deben estar debidamente probados, lo cual no se da en el

subjudice.

Desde el punto de vista econmico, los aranceles y tarifas aduaneras no se

utilizan como fuente de recursos fiscales, sino como un instrumento orientado a

favorecer la produccin nacional y promover la estabilidad y el desarrollo

econmico. Su modificacin por parte del gobierno es un instrumento ordinario

autorizado constitucionalmente cuando a su juicio lo hagan aconsejable y para

ello se deben tener en cuenta los objetivos de la ley marco de aduanas.

Dentro de los objetivos de la ley 6 de 1971 estn los de regular las importaciones

con miras al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas y

promover la sustitucin de importaciones.

Entre las medidas adoptadas al amparo de la emergencia econmica se propuso

la creacin del impuesto al endeudamiento externo, debido a que dicho tipo de

endeudamiento se ha constituido en un hecho perturbador de la poltica

macroeconmica. As mismo se tomaron medidas de carcter fiscal; es decir, las

medidas adoptadas por el gobierno durante la emergencia respondan tanto a

razones de poltica fiscal como a razones de poltica comercial, segn puede

verse en el contenido de cada uno de los decretos expedidos al amparo de la

declaratoria de emergencia econmica.

Segn el acta No 40 del 13 de marzo de 1997 del Consejo Superior de Comercio

Exterior, documento que constituye prueba de los hechos que antecedieron a la

expedicin del decreto 690 de 1997, el gobierno nacional tuvo en cuenta para

efectos de proponer una modificacin temporal a los gravmenes arancelarios,

similares razones a las expuestas para la expedicin del decreto 081 de 1997

sobre endeudamiento externo, es decir, razones de poltica comercial y no fiscal,

aunque estuvieran contenidas en el conjunto de medidas adoptadas para

conjurar la crisis econmica.

En conclusin, afirma la apoderada de la Nacin - Ministerio de Hacienda,

mediante la expedicin del Decreto 690 de 1997, el gobierno nacional hizo uso de

uno de los mecanismos tendientes a contrarrestar uno de los factores

determinantes de la difcil situacin econmica, el comportamiento de las

importaciones, que haba sido tenido en cuenta para efectos de la declaratoria de

emergencia, sin involucrar en esta decisin aspectos estrictamente fiscales.

De otra parte, las razones de poltica fiscal dieron lugar a la ley 383 de 1997, cuya

iniciativa fue gubernamental, lo cual permite probar que la decisin de

incrementar aranceles no se hizo por motivos fiscales , ya que estos fueron

desarrollados mediante la citada ley ordinaria.

En cuanto a las declaraciones del Ministro de Comercio Exterior, sostiene que

aceptar que el aumento de aranceles fue consecuencia de la cada de la

emergencia, no implica reconocer que ella responda a razones fiscales, pues

como el mismo funcionario lo seala la modificacin de aranceles ha tenido

relacin con los recaudos fiscales, ayuda a compensar los ingresos y tiene

efectos sobre los recaudos fiscales.

As mismo, no puede valorarse esa declaracin faltando al principio de la unidad

de la prueba, pues el mismo Ministro expresa que el gobierno tuvo en cuenta

razones de poltica comercial, razones que han de tenerse igualmente como

valederas al aceptarse como prueba la declaracin del citado funcionario.

Amn de lo expuesto, la declaratoria del seor Ministro de Comercio Exterior no

es vlida en los trminos del artculo 199 del C.P.C, teniendo en cuenta su calidad

de autoridad administrativa a la fecha de la declaracin, su carcter de

espontnea y las circunstancias fcticas en que se produce.

El apoderado de la Nacin - Ministerio de Comercio Exterior, se opone tambin

a las pretensiones del actor, con base en las siguientes razones:

Como consecuencia de las medidas tomadas al amparo de la apertura

econmica, una de las cuales fue la rebaja en los aranceles, se presentaron giros

en la poltica comercial, especialmente la disminucin significativa de las

exportaciones de productos no tradicionales y el aumento de las importaciones, lo

cual arroj para el ao 1995 un dficit en la balanza comercial de casi US $ 5000

millones, y que aument para el ao de 1996.

Uno de los objetivos que debe observar en la poltica comercial es el desarrollo

de acciones conducentes a la defensa de la produccin nacional y del sector

exportador como elementos del desarrollo del comercio internacional. Las

razones de tipo comercial reflejadas en el deterioro del desempeo de las

exportaciones, el estmulo a la industria nacional, distorsiones en la competencia

propiciadas por el desmesurado ingreso de importaciones, hacan indispensable

la adopcin de medidas tendientes a contrarrestar estos efectos negativos,

siendo ello el fundamento del decreto 690 de 1997.

Con la decisin de subir aranceles en forma selectiva y temporal, se busc elevar

la productividad de las actividades que tienen mayores posibilidades de

demanda en el mercado externo, para as contrarrestar los efectos negativos y el

receso de los sectores estratgicos de la economa.

As las cosas, la aplicacin provisional de un nuevo arancel temporal, obedeci a

la crisis de sectores bsicos del sector exportador, que amenazaban con

intervenir los mrgenes y la estabilidad en la poltica comercial del gobierno.

A manera de conclusin reitera que el decreto acusado fue expedido en

cumplimiento de todos los requisitos que para el efecto contemplan la

Constitucin y las leyes, y tuvo como nica finalidad la de servir de instrumento

de cohesin y fortalecimiento de diferentes sectores y actividades en crisis, que

conforman la poltica comercial y de comercio exterior del pas.

As mismo, expresa que no existieron motivos de orden fiscal, monetario o

cambiario en la expedicin del decreto, pues la realidad de las circunstancias

econmicas y comerciales, al igual que la existencia de condiciones depresivas y

la contraccin de sectores neurlgicos en el comercio exterior fueron las

circunstancias que tuvo en cuenta el gobierno nacional para contrarrestar los

efectos negativos de los distintos sectores que componen la poltica comercial y

de comercio exterior del pas.

ALEGATOS DE CONCLUSION

La parte actora no intervino en la presente oportunidad procesal.

La apoderada de la Nacin - Ministerio de Hacienda, sostiene que conforme a lo

dispuesto en el artculo 137 del C.C.A, el concepto de violacin, como

presupuesto bsico para declarar la nulidad de una norma, se configura cuando

la norma por su proceso de adopcin o su contenido intrnseco, entra en

contradiccin con los preceptos legales que la gobiernan o con los mandatos

constitucionales que anteceden a su existencia.

En el proceso de adopcin del decreto acusado se respetaron las normas

constitucionales y legales en que se sustenta, y en cuanto a su contenido, el

decreto se limita a fijar los gravmenes arancelarios en forma selectiva y

temporal, lo que implica que el cargo de violacin en que se sustenta la demanda,

referido a que su expedicin obedece a razones de ndole fiscal y no de poltica

comercial, no proviene del decreto acusado, porque ste nada dispone acerca de

las razones que motivan su expedicin; o sea, no contiene una proposicin

jurdica susceptible de confrontacin con las normas superiores que se dicen

violadas.

Por lo anterior, el concepto de violacin propuesto carece de objetividad en

cuanto se sustenta en una hiptesis, que aunque susceptible de comprobacin,

no es admisible para definir la ilegalidad del decreto acusado. De consiguiente,

debe proferirse un fallo inhibitorio.

En cuanto a los medios probatorios que sustentan la presunta ilegalidad, reitera

que la declaracin del seor Ministro de Comercio Exterior, no es prueba

conducente de acuerdo con el artculo 199 del C.P.C en concordancia con el

artculo 149 del C.C.A, segn las cuales no vale la confesin espontnea de los

representantes judiciales de la Nacin. As mismo, reitera que se rompe el

principio de la indivisibilidad de la confesin que consagra el artculo 200 del

C.P.C.

Las dems circunstancias de hecho con las cuales se pretende comprobar la

hiptesis propuesta en la demanda, constituyen simples indicios que carecen de

eficacia probatoria, por las siguientes razones:

La declaratoria de emergencia econmica est motivada en razones de poltica

comercial y de poltica fiscal.

La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del decreto 690 de 1997

sugiri la utilizacin de medios ordinarios para conjurar la crisis.

Por razones de poltica fiscal se present ante el Congreso el proyecto de

reforma tributaria, que se convirti en la ley 383 de 1997; en tanto que por

razones de poltica comercial se modificaron temporalmente los aranceles.

Ministerio Pblico
Representado en esta oportunidad por la Procuradora Sptima Delegada ante la

Corporacin, solicita se denieguen las splicas de la demanda, con base en las

siguientes razones:

La causal en que se podra enmarcar el cargo formulado no sera la de falsa

motivacin, que atae nica y exclusivamente a la motivacin expresa que

contenga el acto y que en el subjudice no se da, sino la de desviacin de poder,

en atencin a que si bien el acto se acomoda externamente a las normas que

rigen su expedicin, los motivos tenidos en mente por quien expidi el acto son

presuntamente diferentes a los sealados en las normas que le atribuyeron

competencia.

La jurisprudencia de la Corporacin ha definido que el cargo de desviacin de

poder slo puede darse como demostrado cuando por cualquier medio probatorio

se acredite su exteriorizacin, es decir, cuando deje de estar en el mundo mental,

subjetivo y trascienda el mundo objetivo de las pruebas, razn por la cual debe

analizarse el material probatorio allegado.

En relacin con los documentos privados allegados, es decir, los artculos de

diversos diarios del pas, precisa que son opiniones subjetivas que en nada

comprometen a los funcionarios que expidieron el acto acusado.

En lo que respecta al video de la rueda de prensa, dada por el Ministro Morris

Hart Meyer, debe ser considerado como un documento privado por naturaleza

declarativo, ineficaz para acreditar la desviacin de poder alegada, dado que las
manifestaciones en l contenidas reflejan el pensamiento del funcionario, pero no

del gobierno, y por lo tanto tan solo comprometen al primero. Adicionalmente,

tiene plena aplicacin el artculo 199 del C.P.C, tal y como lo expres la parte

demandada.

A ms de lo anterior no puede perderse de vista que del acta No 40 del Consejo

Superior de Comercio Exterior, antecedente del acto demandado, se puede

extraer que se tuvieron en cuenta razones de poltica comercial que en encajan

perfectamente dentro de los parmetros establecidos por los numerales 2 y 6

del literal e) del artculo 1 de la ley 6 de 1971, con plena observancia de lo

previsto en el artculo 150 del numeral 19 literal c) de la Constitucin Nacional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En primer lugar, debe la Sala estudiar la solicitud de la parte demandada,

formulada a travs de la apoderada judicial de la Nacin - Ministerio de

Hacienda y Crdito Pblico - , en el sentido de que se profiera fallo inhibitorio por

ausencia de objeto o inexistencia de proposicin jurdica, por cuanto el

presupuesto de la accin pblica de nulidad es la existencia de un acto

administrativo que contiene en su texto disposiciones que implican por s mismas

infraccin a las normas constitucionales y legales que se citan como violadas, y el

decreto acusado no contiene en s mismo las motivaciones que llevaron a su

expedicin. Es decir, como el cargo de violacin que sustenta la demanda,

referido ste a que la expedicin del acto obedece a razones de ndole fiscal y no

de poltica comercial, no proviene del decreto acusado, por cuanto el mismo nada
dispone acerca de las razones que motivan su expedicin, no existe una

proposicin jurdica susceptible de confrontacin con las normas superiores que

se dicen violadas.

Sobre el particular se observa que de acuerdo con lo prescrito en el artculo 84

del C.C.A, la accin pblica de nulidad procede no slo cuando los actos

administrativos infrinjan las normas en que deberan fundarse, sino tambin

cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en

forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o

mediante falsa motivacin, o con desviacin de las atribuciones propias del

funcionario o corporacin que los profiri.

La ltima de las causales expresada es la que la doctrina y la jurisprudencia

conocen como desviacin de poder, y consiste en el hecho de que el acto

administrativo se acomoda externamente a las normas que rigen su expedicin,

pero el motivo que tiene en cuenta el funcionario que lo expide es distinto del

motivo para el cual se le ha investido de competencia.

Aqu el motivo o la intencin de quien profiere el acto no quedan plasmados en el

acto mismo, a diferencia del cargo de falsa motivacin. Tal circunstancia sin

embargo, no impide que el acto administrativo salga del control jurisdiccional, y

por el contrario, permite su anulacin de comprobarse que las razones que tuvo

en cuenta la administracin para proferir el acto administrativo acusado, no son

aqullas que le estn expresamente permitidas por el ordenamiento jurdico

superior, sino otras distintas, con las cuales desva de su fin legtimo la
competencia a ella atribuida.

Ahora bien, el cargo formulado por el actor es, precisamente, el de la desviacin

de poder del Presidente de la Repblica al expedir el decreto 690 de 1997, por

cuanto si bien el mismo fue expedido formalmente con base en las facultades

conferidas a dicho funcionario por la Constitucin y la ley para modificar los

aranceles, el verdadero propsito del gobierno no es el instituido por las normas

que le sirven de fundamento, es decir, razones de poltica comercial, sino

razones de tipo fiscal y cambiario que no tienen relacin directa y real con la

poltica comercial del pas.

De acuerdo con todo lo anterior, precisa la Sala que la accin propuesta es

procedente, y debe por tanto proferirse fallo de fondo.

Para el efecto, se analizar, en primer lugar, el alcance de las normas

constitucionales y legales que sirvieron de fundamento al Presidente de la

Repblica para expedir el decreto 690 de 1997, y a rengln seguido se analizar

la procedencia o improcedencia del cargo formulado.

El decreto 690 de 1997, por el cual se modifica parcialmente el arancel de

aduanas, fue expedido por el Presidente de la Repblica, en uso de las

facultades conferidas por el numeral 25 del artculo 189 de la C.N, con sujecin a

las normas generales previstas en las leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, y de

conformidad con el artculo 5 de la Decisin 370 de la Comisin del Acuerdo de

Cartagena.
El artculo 189 No 25 de la Constitucin Nacional prescribe lo siguiente:

Artculo 189. Corresponde al Presidente de la Repblica como

jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad
administrativa:

25. 25. Organizar el crdito pblico; reconocer la deuda nacional y

arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y dems
disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; regular el
comercio exterior, y ejercer la intervencin en las actividades
financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversin de recursos
provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley..

Tal disposicin debe analizarse en concordancia con el artculo 150 No 19 literal

c)de la misma Carta y cuyo texto es el siguiente:

Artculo 150. Corresponde al congreso hacer las leyes. Por

medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19) 19) Dictar las normas generales, y sealar en ellas los

objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para
los siguientes efectos:

c) c) Modificar, por razones de poltica comercial, los aranceles,

tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de
aduanas;

Las normas generales a que se refiere el numeral 19 del artculo 150 de la C.N,

son las denominadas leyes marco, previstas tambin en la Constitucin Poltica

de 1886, desde el acto legislativo de 1968, a travs de las cuales el legislador

crea el marco permanente en que han de desarrollarse ciertas y determinadas

actividades, tales como el crdito pblico, el comercio exterior, el rgimen de

aduanas y el cambio internacional, y seala los objetivos y criterios a los cuales

debe sujetarse el gobierno, y ste ltimo, se encarga del resto de la regulacin

del marco legal impuesto, presentndose as por mandato constitucional una

especial distribucin de competencias normativas entre la ley y el reglamento.

Es as como al amparo del artculo 189 No 25 de la C.N, la modificacin de los

aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas,

debe hacerse por parte del gobierno con sujecin a las leyes marco que rigen

esas precisas materias.

Como innovacin respecto de la Constitucin anterior, la Carta de 1991 supedita

expresamente a razones de poltica comercial las modificaciones que el gobierno

puede introducir a los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al

rgimen de aduanas, innovacin que se halla suficientemente explicada en los

antecedentes de dicha norma.

Efectivamente, en la Gaceta Constitucional No 51 del martes 16 de abril de 1991,

Ponencia sobre la funcin legislativa, se lee lo siguiente:

En el sistema Constitucional Colombiano la ley marco qued

consagrada en el artculo 76, numeral 22 como un injerto de la
juridicidad francesa en nuestro ordenamiento legal. Pero el
conjunto de materias incluidas en esa norma es muy distinto y
de naturaleza diferente de aquellas especficamente detalladas
en el Cdigo Fundamental de Francia.

En puridad algunas envuelven asuntos, que tocan con la

competencia privativa del poder legislativo, por lo menos en
materia de decisin. Es el caso de las concernientes al crdito
pblico, la deuda nacional y su servicio, la poltica monetaria y
los aranceles. El Congreso menguado en sus funciones
establece las pautas generales y el Gobierno al desarrollarlas
est rebasando la esfera de lo que deben ser sus
competencias polticas, como rama Ejecutiva.

La afirmacin anterior, se desprende de la propia naturaleza de

los asuntos a los cuales se refiere el vigente numeral 22 del
artculo 76. Pensamos que el Jefe de Estado en ejercicio de
los preceptuado debera limitarse a complementar los
ordenamientos de la ley marco aprobada por el Congreso y
abstenerse de ensanchar el fondo de horizontes. Lo anterior
en razn de que al desarrollar las pautas generales de la ley
marco deben guardar la debida correlacin con la funcin
puramente administrativa que le asigna el artculo 120 numeral
22. Y, a ello se debera atener el Ejecutivo para evitar entrar en
pugna con los principios jerrquicos del orden superior. Sin
embargo, la prctica muestra que, en algunos casos, por la va
reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se
han asumido obligaciones que afectan directa o indirectamente
su patrimonio y, en consecuencia el de los particulares.

Por ejemplo, respecto al tema de los aranceles y las tarifas

cabra hilvanar reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la
tcnica fiscal se trata de contribuciones que exclusivamente
compete establecer a los rganos de representacin
ciudadana. Hunden sus races en el principio universalmente
reconocido y acatado de que no hay impuesto sin
representacin. Ese principio sembr los pilares de la
Cmara de los Comunes que es considerada, en el mundo de
las instituciones polticas como la madre de los Parlamentos.
Y, es que el poder financiero ha jugado un papel esencial en el
desenvolvimiento histrico del Parlamento. Ms importante en
su gnesis que en el mismo papel del poder legislativo. Las
Asambleas representativas consintieron el impuesto y
autorizaron el gasto con anterioridad al mismo voto de la ley.

Y, en el caso extremo de que al amparo de una ley marco se

adopten por reglamento decisiones que indirectamente
impliquen algn tipo de obligacin para los particulares, o que
contengan clusulas comerciales que toquen con aspectos a
los cuales se refiere el artculo 76 numeral 18, la intromisin de
una rama en otra tiene repercusiones ms complejas.

Es evidente que, en tales eventos las facultades asignadas al

Ejecutivo, mediante normas cuadro, estaran lejos de ceirse
tanto al mandato Constitucional como a los principios generales
que autorizan al Gobierno a regular los detalles y los aspectos
relativos a su aplicacin dentro de esos parmetros. Las
materias que he mencionado involucran cuestiones de fondo y
fundamentales, pues afectan los intereses de la nacin en su
conjunto.
De manera que en desarrollo de la norma constitucional se ha
ido mucho ms lejos de lo previsto y de la filosofa que la
inspira. As se concluye al analizar la prctica que ha seguido
el pas, durante los veintids aos de vigencia de la norma
constitucional, lapso bien amplio como para evaluar el uso que
del precepto ha hecho tanto el Legislativo como el Ejecutivo.
Sin ir muy lejos nos limitamos a citar la Ley 07 de este ao por
la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse
el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del pas.
Mediante esa ley que se apoya segn su artculo primero, en el
artculo 76, numeral 22 y 120 numeral 22 de la Carta se crean
el Ministerio de Comercio Exterior, el Banco del Comercio y el
Fondo de Modernizacin Econmica, lo cual no merece
observaciones. Pero al recorrer su articulado se observa que
se habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles,
sobretasas aplicables a las importaciones y subsidios. Y,
tambin al amparo y dentro del contexto de una ley marco se
reviste al Presidente de la Repblica de facultades
extraordinarias.

A todo lo anterior se aade la circunstancia de que esa

legislacin se aprob atropelladamente. De un da para otro.
De una Cmara a otra, lo cual me llevar a proponer que en el
trmite de las leyes se establezcan unos interregnos para el
trnsito de los proyectos de una Cmara a otra y viceversa.

CONCLUSIONES

Despus de considerar y estudiar el informe de los miembros

de la sub - comisin acogieron los planteamientos vertidos en
el mismo. Igualmente, aceptaron la sugerencia relacionada con
el mantenimiento de la nomenclatura del actual artculo 76,
sujeta a ajustes y modificaciones. Con tal fin se abri un amplio
debate.

Se estableci la existencia de una identidad de opiniones

respecto a la ratificacin de la funcin legislativa atribuida al
Congreso y al reforzamiento y revalorizacin de su ejercicio.
De manera que el ordenamiento constitucional as lo debe
disponer. Todo lo cual, tambin, implica que por esa misma va
se d una respuesta plenamente satisfactoria a algunas
situaciones que se pretenden reglar. Concretamente,
institucionalizando la nocin de la ley orgnica y
perfeccionando la tcnica contenida en el numeral 22 del
artculo 76. La permanencia de esas dos categoras, en
nuestra Carta Fundamental, se estimaron tiles. La primera
 por cuanto la praxis ha mostrado ampliamente la bondad y
gran categora de la norma. Adems, el paso del tiempo ha ido
decantando el concepto, de modo que el desenvolvimiento
legislativo ordinario queda condicionado al mandamiento
superior. Y, a tal punto que se abre la posibilidad de incluir o
abarcar un sector nuevo como sera el de la atribucin de
competencias a las entidades territoriales. La segunda porque
las realidades de la actividad del Estado, en lo interno como en
sus relaciones externas, reclaman la dinmica de un precepto
concebido a la luz de una tcnica de desdoblamiento funcional.
En esa forma, la rama legislativa al mismo tiempo que impulsa
y otorga una cierta libertad a la accin del Estado, orienta y
gua al Ejecutivo en su funcin de regulacin. Pero, sin que
esa habilitacin lo autorice a arrogarse funciones reservadas
por la Constitucin a otras ramas del poder como por ejemplo
utilizando algunos instrumentos de poltica comercial con
finalidades impositivas, o con objetivos de poltica
macroeconmica, tales como el control de la inflacin.
Tampoco al amparo de la norma podr delegar tal habilitacin
en autoridades secundarias, ni utilizarla sine die. As se
desprende de la sustancia de las materias asignadas a dicha
tcnica, las cuales involucran intereses fundamentales de la
Nacin, en su conjunto. El debate profundo, constructivo y
enriquecedor que, sobre los atributos de esas dos categoras
de normas, realizaron los integrantes de la sub - comisin al
mismo tiempo que contribuy a clarificar y precisar los
conceptos, permiti delimitar su radio de accin. Su propio
mbito de aplicacin. De all que las materias que se
asignaron a esas categoras se desprenden de la propia
dinmica de los conceptos. O, mejor an de la funcin que
cumple uno y otro mandamiento. Esta es la razn fundamental
por la cual los temas constituyen en ambos casos, por as
decirlo, un numerus clausus.

()

PROYECTO DE ARTICULADO

El Artculo 76 quedar as:

Artculo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas regula el funcionamiento del Estado, la vida

social de la nacin y ejercer las siguientes atribuciones:

(..)

20. 20. Dictar las normas generales, sealando los objetivos y

 criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:

(.)

c) c) Modificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones

concernientes al rgimen de aduanas. Estas modificaciones
slo podrn realizarse por razones de poltica comercial; en
ningn caso por motivos fiscales o de poltica macroeconmica;

(.).

As mismo deben resaltarse las precisiones efectuadas por la Corte

Constitucional acerca de las leyes marco y los decretos que las desarrollan en lo

relacionado con la modificacin de aranceles, tarifas y dems disposiciones del

rgimen de aduanas, con ocasin del anlisis de la constitucionalidad del decreto

2183 de 1991, por el cual, al amparo de facultades extraordinarias, se modifica el

rgimen de saneamiento aduanero previsto en el decreto 1751 de 1991.

En efecto, en sentencia del 3 de septiembre de 1992, expediente No C - 510, con

ponencia del Doctor Eduardo Cifuentes Muoz, esa Corporacin expres:

El actual texto del artculo 150 - 19 - c, difiere del anterior texto

de la Constitucin (artculo 76 - 22) en cuanto supedita
expresamente a razones de poltica comercial las
modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas
generales de la ley marco respectiva, puede introducir en los
aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al
rgimen de aduanas. La restriccin a la competencia
gubernamental, inexistente en el rgimen anterior, se encuentra
suficientemente explicada en los antecedentes de su
establecimiento, como se demostrar a continuacin. Si bien la
exposicin de los Constituyentes se refiere a las diferentes
leyes marco, las alusiones ms precisas se formulan respecto
de las que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa
materia se advierte que el contorno de la competencia del
Gobierno no puede, en ningn caso, trascender de lo
puramente administrativo, debindose impedir que se ingrese
en la rbita de lo poltico y de las cuestiones de fondo y
fundamentales que por afectar los intereses de la Nacin en
su conjunto, corresponde al Congreso tratarlas y regularlas,
(cfr Ponencia sobre la Funcin Legislativa, ib. p. 4).

()

La naturaleza excepcional de las leyes marco - segn la regla

general en las materias de competencia del Congreso la
extensin o densidad normativas, son asuntos librados a su
soberana discrecin - , unidos a una atenta consideracin del
nuevo texto del artculo 150 - 19 - c, explicados a la luz de los
debates y ponencias que condicionaron la competencia del
Gobierno a la existencia de razones de poltica comercial,
obligan definitivamente a excluir la posibilidad de que a travs
de los decretos que desarrollen la ley marco respectiva se
puedan alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas en
favor del Congreso en virtud de la mencionada restriccin. Si a
travs del arancel de aduanas, ya se trate de su
establecimiento o modificacin, se busca de manera primera y
principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el
Estado, ello slo se podr hacer por ley y en ejercicio de la
competencia tributaria del Congreso (CP artculo 150 - 12).
La ley marco en esta materia debe necesariamente
circunscribirse a dictar las normas generales, y sealar en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para modificar - no regular originariamente dado que el
presupuesto de la facultad de modificacin es su previo
establecimiento legal - por razones de poltica comercial los
aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al
rgimen de aduanas. Correlativamente, el mbito del decreto
se mueve en el marco del rgimen de aduanas - de origen
legal - para cuya modificacin queda habilitado el Gobierno
siempre que sea necesario hacerlos por razones de poltica
comercial.

()

La Constitucin al autorizar el empleo de leyes marco y de los

decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificacin del
rgimen de los aranceles, tarifas y dems disposiciones del
rgimen de aduanas, cuando utiliza la expresin por razones
de poltica comercial est limitando el campo de esta tcnica
normativa a los aspectos econmicos del arancel de aduanas y
est consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de
manera principal o preponderante, se adelante una poltica
fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe.
Ahora bien, las leyes marco invocadas como fundamento legal del decreto 690 de

1997, son la ley 6 de 1971 por la cual se dictan normas generales a las cuales

debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y dems

disposiciones concernientes al rgimen de aduanas, y la ley 7 de 1991 Por la

cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional

para regular el comercio exterior.

Prescriben las anteriores normas en lo pertinente, lo siguiente:

Ley 6 de 1971
(Septiembre 16)

por el cual se dictan normas generales, a las cuales debe

sujetarse el gobierno para modificar los aranceles, tarifas y
dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas

Artculo 1 Las modificaciones que en el Arancel de Aduanas

decrete el Gobierno, con fundamento en el artculo 65 del Acto
Legislativo nmero 1 de 1968, modificatorio del artculo 205 de la
Constitucin Nacional, se efectuarn con sujecin a las
siguientes normas generales:

e) e) Variacin en la tarifa, con miras a la consecucin de los

siguientes objetivos:

1. Estimular el crecimiento econmico del pas, de acuerdo con

los planes y programas adoptados para el desarrollo econmico
y social;
2. 2. Otorgar una razonable y adecuada proteccin a la industria
nacional, en forma que le permita abastecer a precios justos las
necesidades del consumo interno y competir satisfactoriamente
en los mercados externos;
3. 3. Regular las importaciones con miras al adecuado
aprovechamiento de las disponibilidades de divisas;
4. 4. Promover la sustitucin de importaciones en los sectores de
materias primas, bienes de consumo, intermedios y de capital,
que puedan producirse econmicamente en el pas;
 5. 5. Propiciar las inversiones y propender por el empleo ptimo de
los equipos existentes que incrementen la utilizacin de los
recursos naturales, la creacin de nuevas fuentes de trabajo y el
aumento de las exportaciones;
6. 6. Servir de instrumento de control en la poltica de precios
internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor, y
velar por el mejoramiento de la posicin competitiva de los
productos colombianos, y
7. 7. Atender las obligaciones del pas contempladas en tratados y
convenios internacionales de carcter multilateral o bilateral, y
especialmente las relativas a los programas de integracin
econmica latinoamericana.

Por su parte, la ley 7 de 1991, prev en lo pertinente, lo siguiente:

Ley 7 de 1991

Por el cual se dictan normas generales a las cuales debe

sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio
exterior del pas, se crea el Ministerio de Comercio Exterior,
se determina la composicin y funcionamiento del Consejo
Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de
Comercio Exterior y el Fondo de modernizacin Econmica,
se confieren unas autorizaciones y se dictan otras
disposiciones.

Artculo 2. Al expedir las normas por las cuales habr de

regularse el comercio internacional del pas, el Gobierno
Nacional deber hacerlo con sometimiento a los siguientes
principios:

1. 1. Impulsar la internacionalizacin de la economa colombiana

para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo
2. 2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes,
tecnologa, servicios y en particular, las exportaciones.
3. 3. Estimular los procesos de integracin y los acuerdos
comerciales bilaterales y multilaterales que amplen y faciliten las
transacciones externas del pas.
4. 4. Impulsar la modernizacin y la eficiencia de la produccin
local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer
adecuadamente las necesidades del consumidor.
5. 5. Procurar una legal y equitativa competencia a la produccin
local y otorgarle una proteccin adecuada, en particular, contra
las prcticas desleales del comercio internacional.
6. 6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestin de los
distintos agentes econmicos en las operaciones de comercio
exterior.
 7. 7. Coordinar las polticas y regulaciones en materia de comercio
exterior con las polticas arancelaria, monetaria, cambiaria y
fiscal.
8. 8. Adoptar, slo transitoriamente mecanismos que permitan a la
economa colombiana superar coyunturas externas o internas
adversas al inters comercial del pas.

Los anteriores principios se aplicarn con arreglo a los criterios

de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y
contradiccin que orientan las actuaciones administrativas.

As las cosas, lo que hizo el Constituyente mediante el artculo 150 No 19 en

armona con el artculo 189 No 25 de la Carta fue dar al gobierno la facultad de

regular, de manera ms gil, o sea, a travs del reglamento, aspectos tales como

aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas,

sujeta dicha regulacin a los objetivos y principios fijados por el legislador a travs

de las leyes marco, en el subjudice, las ya precisadas, y por razones de poltica

comercial cuyas pautas y objetivos tambin se encuentran fijados en las leyes

marco a que ya se ha hecho mencin.

De otra parte, el decreto acusado se expidi tambin con fundamento en el

artculo 5 de la Decisin 370 de 1994 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena,

que permite a los pases miembros del Pacto Andino, diferir la aplicacin del

arancel externo comn para atender situaciones de emergencia nacional.

Igualmente, y tal como lo expresa el acto acusado, fue odo el concepto del

Consejo Superior de Comercio Exterior, entidad que segn las voces del artculo

12 de la ley 7 de 1991, es un organismo asesor del gobierno nacional en todos

aqullos aspectos que se relacionen con el comercio exterior del pas. Del

referido concepto da cuenta el acta No 40 del 13 de marzo de 1997, documento

sobre el cual volver la Sala ms adelante.

Ahora bien, tal como lo ha precisado y reiterado la jurisprudencia de la

Corporacin, cuando se alega la desviacin de poder en la expedicin del acto,

corresponde al actor la carga de la prueba, prueba que debe llevar al fallador a la

certeza incontrovertible de que las razones que se tuvieron en cuenta para

proferir el acto acusado, no son aqullas que le estn expresamente permitidas

por la ley, sino otras, y que por lo mismo, la decisin ha sido tomada en vista de

un fin distinto a aqul por el cual la facultad fue otorgada a la autoridad que la

profiere.

Si la anterior circunstancia resulta en el proceso debidamente demostrada,

significa que la competencia administrativa ha sido desviada de su fin legtimo,

con lo cual el acto administrativo se torna ilegal, es decir, se ha logrado desvirtuar

la presuncin de legalidad que lo amparaba.

Adicionalmente, y si de acuerdo con las previsiones del artculo 177 del C.P.C,

incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran

el efecto jurdico que ellas persiguen, tiene el actor la carga de la prueba de la

existencia de la desviacin de poder, prueba que en el caso de ser plena y

suficiente, necesariamente conducir a la declaratoria de nulidad solicitada.

Es de anotar que en tratndose de la desviacin de poder, no existe una tarifa

legal de prueba, razn por la cual resulta vlido cualquier medio probatorio que

sea til para la formacin del convencimiento del juez, a trminos del artculo

175 del C.P.C.

En este orden de ideas, debe la Sala evaluar si las pruebas allegadas por el actor

tienen la entidad suficiente para lograr desvirtuar la presuncin de legalidad en

virtud de la cual, se presume en el subjudice, que el acto acusado fue expedido

en su forma y en su fondo de acuerdo con el ordenamiento superior al que deba

sujetarse, y ms concretamente, que la modificacin de gravmenes arancelarios

efectuada por el Presidente de la Repblica en virtud de lo previsto en el artculo

189 No 25 de la C.N, obedeci a razones de poltica comercial como lo impone el

artculo 150 No 19 literal c) de la C.N, en concordancia con las leyes cuadro

sobre la materia.

Pues bien, allega el actor varios recortes de prensa en los que se formulan

fuertes crticas y serios reparos a la medida del gobierno, tales como que la

medida fue tomada con violacin de las reglas del Grupo Andino, que con ella se

pagan los platos rotos de la decisin de la Corte Constitucional de tumbar la

emergencia econmica, que tendr efectos nocivos sobre la economa, en fin,

que es un hecho notorio que el decreto no se motiv en razones de poltica

comercial sino de tipo fiscal con el propsito de arbitrar unos recursos fiscales

ante la frustracin de los otros medios concebidos para tal fin, apreciaciones

todas de carcter subjetivo que no tienen la virtualidad de servir de prueba de la

desviacin de poder, o los presuntos ocultos motivos del acto, dado que, se

reitera, son opiniones subjetivas que en nada comprometen a los funcionarios

que expidieron el acto.

En relacin con el video de la rueda de prensa dada por el entonces Ministro de

Comercio Exterior, doctor Morris Hart Meyer, el da 13 de marzo de 1997, y que

tuvo una duracin aproximada de 15 minutos, precisa la Sala lo siguiente:

Pretende el actor probar la verdadera intencin del gobierno al expedir el acto

acusado, con las siguientes declaraciones, efectivamente rendidas por el

funcionario arriba citado:

Como resultado de la medida adoptada por la Corte

Constitucional , el Consejo Superior de Comercio Exterior tom
unas medidas relacionadas con los aranceles

Esa es la medida que se tom en el da de hoy por parte del

Consejo Superior de Comercio Exterior y que en parte ayuda a
compensar los ingresos fiscales que deja de percibir el Estado,
como consecuencia de la derogatoria de las medidas de
emergencia econmica adoptadas por la Corte Constitucional

Tenemos que separar las dos cosas. La medida que se adopt

en el da de hoy tiene relacin con los recaudos fiscales por
razn de la cada de la emergencia econmica y eso es lo que se
ha hecho en materia de comercio exterior

Esta es la nica medida que se tomar en materia de comercio

exterior que tiene efecto sobre los ingresos o recaudos fiscales.
Segundo, quiero manifestarles que hemos hecho un primer
clculo sobre los recaudos que se puedan obtener en trminos
anualizados, o sea, si este sobrearancel que se aprob el da de
hoy se mantiene vigente durante un ao, o un ao completo, se
calcula que los ingresos seran de $ 265 mil millones de pesos.

Las anteriores declaraciones fueron extractadas del contenido ntegro de la

declaracin del Ministro, y de ellas se concluye que existe una ntima relacin

entre la declaratoria de inconstitucionalidad de la emergencia econmica por

parte de la Corte Constitucional, y la decisin del gobierno de aumentar las

tarifas arancelarias, relacin que, sin embargo, no significa que la medida del
gobierno fue tomada por razones fiscales, pues, como ms adelante se precisar,

las razones que tuvo en cuenta el gobierno nacional para declarar la emergencia

econmica y social, plasmadas en el decreto 080 del 13 de enero de 1997, fueron

de diversa ndole, incluyndose dentro de las mismas motivos de poltica

comercial. Es decir, no es cierto que como la decisin del gobierno de subir

aranceles tuvo relacin con la cada de la emergencia econmica, la misma se

tom con nimo fiscalista, pues tal errada conclusin desmiente el conjunto de

motivos que tuvo el gobierno nacional para declarar el estado de emergencia

econmica y social en todo el territorio nacional, y dentro del cual se incluyeron

razones de poltica comercial.

El que se afirme que la medida de aumentar aranceles tiene efectos sobre los

recaudos fiscales, entre otros, no significa que las razones de la medida sean de

carcter fiscal, dado que una cosa es la causa y otra el efecto; una es la razn o

motivo que tuvo en cuenta el gobierno al expedir el acto acusado, y otra, el o los

efectos previsibles o imprevisibles, advertidos o no, de la medida. Adicionalmente,

es evidente que el aumento de aranceles tiene efectos o repercusiones no slo

en el campo comercial, sino en materias cambiaria y de recaudo, lo cual no

significa que al aceptarse que la medida persiga entre otros efectos, el de mayor

recaudo, se est afirmando que la causa fue precisamente el mayor recaudo.

De otra parte, las declaraciones contenidas en el documento a que se ha hecho

mencin deben ser valoradas en su integridad y conjunto, pues de lo contrario se

estara faltando al principio de la indivisibilidad de la prueba.

En ese orden de ideas, deben resaltarse tambin afirmaciones tales como las

que a continuacin se citan - contenidas en el mismo video - y que ponen de

presente los motivos de poltica comercial que tuvo el gobierno al expedir el acto

acusado:

Lo que ha sido la poltica del gobierno en general ha sido la

defensa de la produccin nacional y esa es la razn por la cual
se aumentaron en el da de hoy o que se autorizaron para ser
aumentados en el da de hoy. Corresponden a esa poltica del
gobierno en el sentido que afectan menos a los bienes que son
insumos, materias primas, bienes de capital y que tengan un
efecto de costo adicional para los bienes de consumo en
beneficio de los bienes producidos internamente.

De ninguna manera afecta la apertura econmica porque la

verdad es que lo que se ha hecho en el ltimo ao es
racionalizar y excluir las distorsiones que se haban causado con
una apertura que no tena en consideracin la defensa de la
produccin nacional y sobre todo la situacin de las prcticas
desleales del comercio que se vienen dando en los mercados
internacionales, especialmente por razn del dumping o por
razn de precios irrisorios e inclusive por efecto de la
subfacturacin de bienes que se dio durante mucho tiempo,
teniendo en cuenta que la diferencia entre los precios registrados
y los precios comerciales, pues no estaban afectados por el pago
del arancel.

En desarrollo de la poltica comercial coherente en materia de

comercio exterior esta medida que acaba de adoptar el gobierno
sigue esas pautas en el sentido de defender la produccin
nacional de no cargar o recargar los costos de produccin o los
insumos importados y las materias primas y ms bien, defender
la produccin nacional de bienes de consumo aumentando en un
porcentaje mayor aqullos bienes de consumo importados que
compiten con la produccin nacional.

Tenemos que separar las dos cosas. La medida que se adopt

en el da de hoy tiene relacin con los recaudos fiscales por
razn de la cada de la emergencia econmica y eso es lo que se
ha hecho en materia de comercio exterior teniendo en cuenta el
deseo del gobierno y la coherencia de la poltica econmica en
materia de comercio exterior de no causar traumatismos al sector
importador y menos afectar los costos de produccin de los
productos y de las empresas nacionales..

De consiguiente, las declaraciones del entonces Ministro de Comercio Exterior

contenidas en el video allegado por el actor en manera alguna confirman las

razones de poltica fiscal y cambiaria del gobierno para expedir el acto acusado, y

antes por el contrario, ponen de presente las razones de poltica comercial que

tuvo el gobierno en cuenta para tomar la decisin de aumentar aranceles.

Debe anotarse que a pesar de que del documento anterior puede claramente

concluirse que los motivos que llevaron a la expedicin del acto acusado

corresponden a los previstos constitucionalmente, las declaraciones emanadas

del video allegado no pueden entenderse como provenientes del gobierno mismo,

pues al tenor del artculo 115 de la Carta, en el subjudice, el gobierno nacional lo

conforman el Presidente de la Repblica y los Ministros de Hacienda y Crdito

Pblico y de Comercio Exterior. Las anteriores declaraciones provienen de un

Ministro del Despacho, que como bien lo anota el Ministerio Pblico, hace parte

del gobierno, pero no es el gobierno mismo y slo reflejan la expresin de los

pensamientos y opiniones de quien las emiti.

De otra parte, estima la Sala que no es del caso tener en cuenta lo prescrito en el

artculo 199 del C.P.C, en virtud del cual, no vale la confesin espontnea de los

representantes judiciales de la Nacin, entre otras, en armona con el artculo 149

del C.C.A, segn el cual los Ministros correspondientes representan judicialmente

a la Nacin, pues es de la esencia de la confesin que verse sobre hechos que

causen perjuicio a quien la hace.

En efecto, an sobre la falsa premisa de que las declaraciones rendidas ante los

medios de comunicacin por el entonces Ministro de Comercio Exterior,

comprometen al gobierno mismo, no encuentra la Sala que las mismas sean

constitutivas de confesin, pues si bien versa sobre hechos de la parte que

representa, los motivos del acto acusado, no le causan perjuicio, dado que por el

contrario, confirman que la motivacin del decreto de aranceles obedece a

razones de poltica comercial, como lo ordena la Constitucin, en armona con las

leyes marco.

En sntesis, el video allegado por el actor, que es un documento al tenor de lo

prescrito en el artculo 251 del C.P.C, no puede ser tenido como prueba de los

hechos que se pretenden acreditar a travs suyo, pues, se reitera, aun cuando

proviene de un integrante del gobierno, no es el gobierno mismo, con las

consiguientes consecuencias ya precisadas. Se reitera tambin, que an en el

evento de que el video pudiera ser tenido como prueba, el mismo no hace ms

que confirmar la constitucionalidad y legalidad del decreto acusado.

As las cosas, observa la Sala que las pruebas allegadas no tienen la capacidad

de desvirtuar la presuncin de legalidad que cobija el acto acusado, pues no

tienen la entidad suficiente para probar a satisfaccin la desviacin de poder

alegada.

Por el contrario, en el Acta No 40 del 13 de marzo de 1997 del Consejo Superior

de Comercio Exterior, documento pblico y por tanto dotado de la presuncin de

autenticidad, claramente se evidencia que las razones que tuvo el gobierno al

dictar el acto acusado son de poltica comercial.

En efecto, en dicho documento, que es un antecedente administrativo de la

actuacin acusada, se lee:

El jueves 13 de marzo de 1997, a las 12:30 p.m. se llev a cabo

la cuadragsima sesin del Consejo Superior de Comercio
Exterior (CSCE), en el Saln del Consejo de Ministros de la Casa
de Nario.

ORDEN DEL DIA

El Consejo inici su sesin aprobando como nico punto del

orden del da el referido al anlisis de alternativas para sostener
el programa macroeconmico.

PRESENTACION DEL TEMA

El Ministro de Comercio Exterior inici su presentacin

comentando que se haca necesario estudiar alternativas que
garantizaran la continuidad del programa macroeconmico.

Llam la atencin el Ministro, que las actuales circunstancias

dejan sin instrumentos al Gobierno para hacer frente a la grave
situacin que puede enfrentar la economa, en especial, por los
efectos de la revaluacin de la tasa de cambio real sobre el
aparato productivo, el empleo, y el tejido social. Explic el
Ministro Harf que para responder a tan delicada situacin, se
presenta a consideracin del Consejo Superior una propuesta
para elevar los gravmenes arancelarios que se aplican a las
importaciones.

Puntualiz que dicha medida busca aminorar los efectos

indeseables de una presin adicional sobre la tasa de cambio
real y otorgar mayor competitividad a la produccin nacional que
compite con productos similares importados. Se adoptara al
amparo de lo establecido en el artculo 5 de la Decisin 370
Arancel Externo Comn, reglamentado mediante las
Resoluciones 364 y 410 de la Junta del Acuerdo de Cartagena,
con carcter temporal y para el universo de productos.

ANALISIS DEL TEMA

El Ministro de Hacienda manifest que despus de analizar
varias alternativas, entre ellas, el adelanto de los incrementos
previstos para el ao en el precio de la gasolina, generaban
mayores perturbaciones y efectos adversos sobre el
comportamiento de las variables macroeconmicas, en especial,
sobre la inflacin. Agreg que por tal motivo, estima que la mejor
 opcin es el incremento temporal en los aranceles y, para evitar
que los costos de produccin de la industria se alteren, propone
que los gravmenes de las materias primas y bienes de capital
no producidos se mantenga en niveles bajos.

El Ministro de Comercio Exterior apoy la proposicin del

Ministro de Hacienda, tendiente a incrementar menos los
aranceles de las materias primas e insumos que los
correspondientes a los bienes finales.

El Presidente de la Repblica manifest que para los objetivos de

estabilidad econmica y social convena ms la modificacin de
la estructura arancelaria y no el adelanto en el incremento del
precio de la gasolina o cualquier otra medida que pueda generar
incertidumbre entre la poblacin. Expres su preocupacin por la
posible coexistencia del impuesto sobre el endeudamiento
externo establecido en el decreto 81 de 1997 y el incremento de
aranceles. Aadi que estaba de acuerdo con la propuesta de no
encarecer las importaciones de insumos y bienes de capital
requeridos por la industria.

Respecto a la preocupacin del Sr. Presidente, relacionada con

la concurrencia de las medidas, el Ministro de Comercio Exterior
manifest que el 1 de abril podra ser una fecha razonable para
la puesta en vigencia de la modificacin de los gravmenes, pues
se espera que para ese momento la sentencia de la Corte
Constitucional ya est ejecutoriada y el decreto 81 haya quedado
sin validez. De otra parte, sugiri mantener sin modificacin el
nivel arancelario del cero por ciento, incrementar dos puntos los
niveles de 3%, 5% y 10% y aumentar cinco puntos los
gravmenes actuales del 15%, 20% y 35%.

El Consejo estuvo de acuerdo con sta ltima propuesta y en

consecuencia, recomend:

1. 1. Modificar a partir del 1 de abril y por tres meses, los

gravmenes arancelarios vigentes, aumentando en dos puntos
los niveles de 3%, 5% y 10% y en cinco puntos los
correspondientes a 15%, 20% y 35%. Las subpartidas ubicadas
en el nivel del cero por ciento debern permanecer iguales.
2. 2. Dar cumplimiento a lo previsto en la Resolucin 364 de la
Junta de Cartagena, para solicitar la autorizacin de la medida
mediante la calificacin de la situacin del pas como de
emergencia econmica.

Siendo la 1:30 p.m se dio por terminada la sesin.

Del anlisis del documento anterior encuentra la Sala que evidentemente los

motivos tenidos en cuenta para el aumento de los gravmenes arancelarios son

de tipo comercial, pues ante la grave situacin de la economa del pas,

especialmente por los efectos de la revaluacin de la tasa de cambio sobre la

produccin y el empleo, se haca necesario de una parte, aminorar esos efectos

sobre los costos de produccin, y as evitar las implicaciones comerciales y

sociales como lo es el empleo, y de otra, dar mayor competitividad a la

produccin nacional respecto de los productos similares importados de los

cuales se hallaba inundado el mercado como efecto de la apertura

econmica, aspecto

ste tambin de carcter comercial.

El que se tuvieron en cuenta razones de poltica comercial se corrobora con la

manera en que se recomend, y finalmente se acogi, el aumento de los

aranceles: incrementar en menor grado los aranceles de las materias primas e

insumos, para evitar la alteracin de los costos de produccin de la industria

nacional, aumentar en mayor porcentaje los gravmenes sobre productos finales

y mantener sin modificacin el nivel arancelario de 0%.

De otra parte, el hecho de que con la cada de la emergencia econmica haya

quedado el gobierno sin instrumentos para hacer frente a la grave situacin de la

economa, como se desprende del acta No 40 del Consejo Superior de Comercio

Exterior, no significa en manera alguna que el nimo del gobierno al aumentar los

aranceles fuera fiscalista, pues tal como se lee en la motivacin que tuvo el

Ejecutivo para decretar la emergencia econmica, de conformidad con el artculo

215 de la Carta, existan adems razones de poltica comercial.

En efecto, para la expedicin del decreto 080 del 13 de enero de 1997, por el

cual se declara el estado de emergencia econmica y social, y que fuera

declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia del 12 de

marzo de 1997, se tuvieron en cuenta entre otras, las siguientes razones, tal

como se lee en esa misma disposicin:

Que la sostenida y creciente revaluacin del peso frente al dlar

y la consecuente prdida de competitividad de la produccin
nacional en los mercados internacionales pone en grave peligro
los niveles de empleo, en particular de sectores exportadores
caracterizados por su alta intensidad en utilizacin de mano de
obra, as como de todos aquellos que compiten con las
importaciones;

Que la desaceleracin econmica; las condiciones de los

mercados internacionales de productos bsicos con menores
precios de exportacin, especialmente en los casos del caf y del
banano; la prolongada y acentuada cada del ciclo de la
construccin, en especial de la vivienda de inters social, lo cual
hace necesaria su reactivacin; la disminucin de las
exportaciones a Venezuela y otros pases de la subregin; los
efectos econmicos de la lucha contra el narcotrfico y la
erradicacin de cultivos ilcitos que ha afectado a millares de
familias campesinas, especialmente en regiones vinculadas a la
produccin de sustancias narcticas, constituyen factores
adicionales que han elevado el desempleo a niveles que
amenazan gravemente el orden social del pas;

Que de continuar el deterioro de la situacin fiscal, cambiaria y

de empleo se agudizara de manera grave y ostensible la
perturbacin del orden econmico y social y se comprometera
an ms severamente la estabilidad econmica del pas, frente a
lo cual es obligacin constitucional del Gobierno Nacional
asegurar el retorno a la normalidad mediante la expedicin de los
actos y las medidas de carcter extraordinario necesarias para
conjurar la emergencia descrita e impedir la extensin de sus
efectos, pues en las actuales circunstancias la crisis no puede
superarse con medidas ordinarias, decreta .
De consiguiente, estn plenamente identificadas las razones de tipo comercial

que llevaron al gobierno a modificar los aranceles; cosa distinta, son los efectos

que las medidas tomadas con ese norte tengan sobre la economa, sobre el

recaudo, en fin, sobre la tasa de cambio, aspecto ste que no desvirta las

razones de poltica comercial que motivaron la medida, y que se sale del anlisis

que debe efectuar la Sala.

Adicionalmente, el que las razones que tuvo en cuenta el gobierno para expedir el

decreto 690 de 1997 no fueron de orden fiscal, lo confirma la expedicin de la

ley No 383 del 10 de julio de 1997, por la cual se expiden normas tendientes a

fortalecer la lucha contra la evasin y el contrabando, y se dictan otras

disposiciones, pues dicha ley tuvo origen gubernamental y fue presentada al

Congreso por razones fiscales, tal como se aprecia, por ejemplo, en la Ponencia

para primer debate del Proyecto de Ley Nmero 287 de 1997 Cmara:

El Proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional recoge

algunas de las disposiciones contempladas en la emergencia
econmica declarada inexequible por la honorable Corte
Constitucional, y plantea medidas que buscan mejorar la
normatividad tributaria permitiendo, adems de contar con
instrumentos jurdicos giles para potenciar su eficiencia, lograr
una gestin que aumente los ingresos de la Nacin, los cuales
han venido atravesando un progresivo deterioro desde 1996.

()

Como resultado de este concienzudo anlisis, se encuentra que

los diferentes temas sometidos a aprobacin relacionados con
las medidas de fortalecimiento de la lucha contra la evasin y el
contrabando, incluyendo la penalizacin de estas conductas, as
como las modificaciones propuestas en impuesto sobre la renta,
sobre las ventas, retencin en la fuente y timbre; las exenciones
relativas a la avalancha del Ro Pez y otras disposiciones de
carcter general demuestran la necesidad de esta reforma, ya
que es necesario que la administracin tributaria colombiana
 cuente con mejores herramientas, que le permitan luchar contra
fenmenos que, como la evasin y el contrabando, inciden de
manera negativa sobre los ingresos de la Nacin, y afectan la
libre competencia en trminos de lealtad e igualdad entre los
diferentes agentes econmicos.

Adicionalmente, se observa que, como se seala en la

exposicin de motivos presentada por el seor Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico, se busca una aproximacin a bases
tributarias ms justas y equitativas.

En sntesis, la ley 383 de 1997 constituye una prueba ms de que el gobierno no

adopt la decisin de incrementar aranceles por razones de poltica fiscal, ya que

las mismas fueron desarrolladas mediante la ley en mencin, y cuya iniciativa

provino del gobierno nacional.

As las cosas, y por cuanto las pruebas allegadas por el actor no lograron

acreditar en forma fehaciente la desviacin de poder en que incurri el Presidente

de la Repblica al expedir el decreto 690 de 1997, y antes por el contrario, se

encuentran suficientemente acreditadas las razones de orden comercial que

sirvieron de motivacin al acto, observa la Sala que no es del caso acceder a las

pretensiones de la demanda, pues, en efecto, no logr el actor desvirtuar la

presuncin de legalidad del acto acusado.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Cuarta, administrando justicia en nombre de la Repblica

y por autoridad de la ley

FALLA
Niganse las splicas de la demanda.

Cpiese, notifquese y cmplase,

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la

sesin de la fecha.

DELIO GOMEZ LEYVA GERMAN AYALA MANTILLA

Presidente de la Sala

JULIO ENRIQUE CORREA R MARIELA VEGA DE HERRERA

CARLOS ALBERTO FLOREZ ROJAS

Secretario