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Dulcelina Mara Pereira Said

REGISTRO SANITRIO DE MEDICAMENTOS:


uma experincia de reviso

PPGVS/INCQS
FIOCRUZ

2004
REGISTRO SANITRIO DE MEDICAMENTOS:
uma experincia de reviso

Dulcelina Mara Pereira Said

Programa de Ps-Graduao em Vigilncia Sanitria


Instituto Nacional de Controle da Qualidade em Sade
Fundao Oswaldo Cruz

Orientao: Prof. Andr Luiz Gemal

Rio de Janeiro
2004

ii
Registro Sanitrio de Medicamentos: uma experincia de reviso.

Autora: Dulcelina Mara Pereira Said.

Dissertao submetida Comisso Examinadora composta pelo corpo


docente do Programa de Ps-Graduao em Vigilncia Sanitria do Instituto
Nacional de Controle de Qualidade em Sade da Fundao Oswaldo Cruz e por
professores convidados de outras instituies, como parte dos requisitos
necessrios obteno do grau de Mestre.

Aprovado:

________________________________
Prof.: Vera Pepe

________________________________
Prof.: Lcio Mendes Cabral

________________________________
Prof.: Dr. Andr Luiz Gemal

________________________________
Orientador: Dr. Andr Luiz Gemal

Rio de Janeiro
2004

iii
Said, Dulcelina Mara Pereira
O registro sanitrio de medicamentos: uma experincia de
reviso. / Dulcelina Mara Pereira Said. Rio de Janeiro:
INCQS/FIOCRUZ, 2004.

Xii, 156p., il., tab.

Dissertao em Vigilncia Sanitria, Prog. Ps-Graduao em


Vigilncia Sanitria/INCQS, 2004. Orientador: Andr Luiz Gemal.

1. Vigilncia Sanitria 2. Registro de medicamentos. 3. medicamentos


4. instrumentos de controle sanitrio.

II. Ttulo

iv
Dedicatria

A Amin, pai
A Maria Jos, me
A Gabriel, filho

v
Morder o fruto amargo e no cuspir,
mas avisar aos outros quanto amargo
Cumprir o trato injusto e no falhar,
mas avisar aos outros quanto injusto
Sofrer o esquema falso e no ceder,
mas avisar aos outros quanto falso
Dizer tambm que so coisas mutveis

E quando em muitos a noo pulsar


do amargo e injusto e falso por mudar
Ento confiar gente exausta o plano
De um mundo novo e muito mais humano.

Geir Campos

vi
Agradecimentos

Durante a elaborao deste trabalho, foi possvel contar com a colaborao


de vrias pessoas, que contriburam direta ou indiretamente, somando comigo o dia
a dia desta etapa de vida. A elas, preciso expressar minha gratido:

Andr Gemal, pela orientao acadmica e incentivo;

professores examinadores do projeto deste trabalho no incio de sua elaborao:


Jos Aparcio B. Funck e Vera Pepe;

professores examinadores desta dissertao: Vera Pepe e Lcio Mendes Cabral;

Gonalo Vecina Neto, pelo apoio e por aprovar minha participao neste
mestrado, reconhecendo a importncia do aprimoramento profissional;

Cludio Maierovitch Pessanha Henriques, pela mesma compreenso;

Antnio Carlos da Costa Bezerra, pelo apoio;

Funcionrios da Anvisa: Susana Machado DAvila, Maria Clara Arruda, Rebeca


Mancini Pereira, Maria Helena Pereira, Maria Jlia Carvalho Maciel e Eduardo Luis
Testa das Neves, pelas entrevistas e informaes;

Valria Vasconcelos Padro, Mrcia Gomes, Emerenciana Gomes Pereira


Cndido, Raimundo Bezerra da Costa Filho, Llia Cristina Martins Fernandes, Stela
Candioto Melchior, Jos Lcio dos Santos Costa que, das mais diversas maneiras,
contriburam para a concretizao deste trabalho;

Tereza Cristina Cunha de Brito, pela participao constante;

Luiz Felipe Moreira Lima, por suas idias;


vii
Geraldo Lucchese, pela interlocuo de idias e pelo incentivo, mesmo nos
momentos mais crticos e improdutivos do trabalho;

Gabriel Said, pela compreenso da ausncia to presente em vrios momentos


da execuo deste estudo e pelas constantes palavras de incentivo e carinho.

viii
Resumo

O presente estudo analisa o processo de registro de medicamentos


instrumento de controle da vigilncia sanitria a partir dos resultados do Programa
de Validao do Processo de Registros de Medicamentos (Programa Z), realizado
na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), no perodo de janeiro de 2000
a julho de 2002.
Os resultados aqui apresentados so frutos de avaliaes efetuadas nos
relatrios emitidos pelo Programa Z sobre as divergncias detectadas entre os
medicamentos registrados no rgo sanitrio competente e os medicamentos
efetivamente comercializados. Tambm foram utilizadas entrevistas realizadas com
tcnicos do setor responsvel pela concesso de registros de medicamentos no
Ministrio da Sade.
Foram consolidados e analisados os resultados de 3.657 registros de
medicamentos, referentes a quatro indstrias farmacuticas de grande porte, que
tiveram seus registros revisados pela Anvisa. Nesse conjunto, foram identificadas
7.743 irregularidades, sendo 28% (2.145) relacionadas a deficincias administrativas
e 72% (5.598) relacionadas a deficincias de ordem tcnica.
O trabalho aponta as insuficincias e fragilidades no sistema de vigilncia
sanitria de medicamentos, decorrentes das precariedades tcnicas e
administrativas da concesso e atualizao do registro sanitrio de medicamentos.

Palavras-chaves: vigilncia sanitria, registro de medicamentos,


medicamentos, instrumentos de controle sanitrio.

ix
Abstract

The present study analyzes the process of medicine register - instrument of


control of the sanitary monitoring - from the results of the "Program of Validation of
the Process of Medicine Registers" (Program Z) carried through in the National
Agency of Sanitary Monitoring (Anvisa) in the period of January of 2000 the July of
2002.
The results presented here had been fruits of the evaluations effected in the
reports emitted for Program Z on the divergences detected between medicines
registered in the competent sanitary agency and the effective commercialized
medicines. Also interviews carried through with technician of the responsible sector
for the concession of medicine registers in the Health Ministry had been used.
It had been consolidated and analyzed the results of 3.657 referring medicine
registers the four pharmaceutical industries of great port that had had its registers
revised for the Anvisa.
Of the analyzed set 7.743 irregularities had been identified, 28% (2.145)
related administrative deficiencies and 72% (5.598) related the order deficiencies
technique.
The work points the insufficiences and fragilities in the system of the medicine
sanitary monitoring decurrent of the administrative and techniques precariousnesses
of the concession and update of the sanitary medicine register.

Word-keys: sanitary monitoring, medicine register, medicines, instruments of sanitary


control.

x
Lista de anexos

Anexo 1 Fluxograma de validao utilizado pelo Programa Z

Anexo 2 Organograma da Gerncia Geral de Medicamentos

Anexo 3 Formulrio de Petio 1

Anexo 4 Formulrio de Petio 2

Anexo 5 Relao dos entrevistados

Anexo 6 Roteiro de entrevista

Anexo 7 Documentos de consentimento informado

xi
Lista de tabelas, quadros e figuras

Tabela 1: ndice da evoluo das vendas nominais em reais e dlares (sem


impostos) e em unidades de venda. ndice base: 1997=100 ------------------------------ 27
Tabela 2: Gastos com pesquisa e desenvolvimento no Brasil, de 1995 a 2001.----- 33
Tabela 3 Discrepncias verificadas, referentes s empresas A, B, C e D ---------- 95
Tabela 4 Percentual de discrepncias por registro validado---------------------------- 97
Tabela 5 Resumo quantitativo dos cancelamentos de registros efetuados no
Programa Z, no perodo de jan/00 jul/02, referentes s empresas A, B e C. ------ 99
Tabela 6 - Resumo quantitativo dos cancelamentos, separados por motivos,
efetuados em decorrncia do Programa Z, no perodo de jan/00 jul/02, referentes
s empresas A, B e C. ---------------------------------------------------------------------------- 100
Tabela 7 Resumo quantitativo dos registros validados pelo Programa Z no perodo
de jan/00 jul/02, incluindo-se os registros cancelados ---------------------------------- 100
Tabela 8. Discrepncias, por categoria, referentes s Empresas A, B, C e D------ 106
Tabela 9. Origem ----------------------------------------------------------------------------------- 109
Tabela 10. Pas de fabricao ------------------------------------------------------------------ 110
Tabela 11. Pas de importao ----------------------------------------------------------------- 111
Tabela 12. Nmero da portaria de publicao do registro ------------------------------- 111
Tabela 13 - Data da publicao do registro do medicamento--------------------------- 112
Tabela 14. Nmero de processo --------------------------------------------------------------- 112
Tabela 15. Nmero de registro------------------------------------------------------------------ 113
Tabela 16. Nome comercial---------------------------------------------------------------------- 114
Tabela 17. Quantidade na embalagem primria ------------------------------------------- 115
Tabela 18. Unidade de medida da embalagem primria --------------------------------- 116
Tabela 19. Prazo de validade ------------------------------------------------------------------- 116
Tabela 20. Via de administrao --------------------------------------------------------------- 117
Tabela 21. Forma farmacutica----------------------------------------------------------------- 118
Tabela 22. Composio -------------------------------------------------------------------------- 119
Tabela 23. Princpio ativo ------------------------------------------------------------------------ 120
Tabela 24. Embalagem primria---------------------------------------------------------------- 120

xii
Tabela 25. Quantidade na embalagem secundria---------------------------------------- 121
Tabela 26. Restrio de uso--------------------------------------------------------------------- 121
Tabela 27. Bulas------------------------------------------------------------------------------------ 122
Tabela 28. Classe teraputica ------------------------------------------------------------------ 123
Tabela 29. Revalidao do registro------------------------------------------------------------ 124
Tabela 30. Cuidados de conservao--------------------------------------------------------- 125
Tabela 31. Embalagem secundria------------------------------------------------------------ 125
Quadro 1. Itens do processo de autorizao de funcionamento de empresas de
medicamentos a ser validados -------------------------------------------------------------------- 87
Quadro 2. Itens do processo de registro de medicamentos a ser validados---------- 87
Quadro 3. Itens do processo de registro de medicamentos acrescentados base de
dados do Programa Z ------------------------------------------------------------------------------- 88
Quadro 4: Informaes constantes nos modelos de publicao efetuados pela
Anvisa --------------------------------------------------------------------------------------------------- 89
Quadro 5 NTZ elaboradas no perodo de jan/00 a jul/02 -------------------------------- 98
Figura 1. Cadeia do medicamento-----------------------------------------------------------------2
Figura 2. Diagrama das novas normas regulatrias sobre registros de medicamentos
------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 72
Figura 3. Situao dos medicamentos registrados em relao avaliao efetuada
pelo Programa Z. ----------------------------------------------------------------------------------- 103
Figura 4. Concesses de transferncias de titularidades pelo rgo sanitrio no
perodo de 2000 a 2002. -------------------------------------------------------------------------- 104
Figura 5. Situao dos registros avaliados pelo Programa Z --------------------------- 105
Figura 6. Relao entre registros avaliados e quantidades de discrepncia.------- 105
Figura 7. Discrepncias mais freqentes da categoria administrativa---------------- 107
Figura 8. Discrepncias mais freqentes na categoria tcnica------------------------- 108

xiii
Lista de siglas

ABIFARMA Associao Brasileira de Indstrias Farmacuticas

AFAI Associao dos Farmacuticos Assessores da Indstria

ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

ANVS Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

APPROVe Preveno de Plipo Adenomatoso

BPF Boas Prticas de Fabricao

CATEME Cmara Tcnica de Medicamentos

CEBRIM Centro Brasileiro de Informao em Medicamentos

CEM Cadastro de Empresas e Medicamentos

CEME Central de Medicamentos

CFF Conselho Federal de Farmcia

CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica

CONATEM Comisso Nacional de Assessoramento Tcnico-Cientfico em


Medicamentos

CPI Comisso Parlamentar de Inqurito

CRAME Comisso Tcnica de Assessoramento em Assuntos de


Medicamentos e Correlatos

CRF Conselho Regional de Farmcia

CRF/SP Conselho Regional de Farmcia do Estado de So Paulo

CVS/SP Centro de Vigilncia Sanitria do Estado de So Paulo

DATAVISA Sistema de Informao de Vigilncia Sanitria

DCB Denominao Comum Brasileira

DCI Denominao Comum Internacional

DEF Dicionrio de Especialidades Farmacuticas

DIMED Diviso de Medicamentos

xiv
DOU Dirio Oficial da Unio

FDA Food Drugs Administration

FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz

FP1 Formulrio de Petio 1

FP2 Formulrio de Petio 2

GGIMP Gerncia Geral de Inspeo e Controle de Medicamentos e


Produtos

GGMED Gerncia Geral de Medicamentos

GGREL Gerncia Geral de Relaes Internacionais

GVREM Gerncia de Validao de Registro de Medicamentos

INCQS Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Sade

LACENS Laboratrios Centrais de Sade

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MS Ministrio da Sade

NTZ Nota Tcnica do Programa Z

OMS Organizao Mundial de Sade

P&D Pesquisa e Desenvolvimento

PDR Prescription Drug Reference

SES/MG Secretaria Estadual de Sade do Estado de Minas Gerais

SINDUSFARMA Sindicato das Indstrias Farmacuticas

SINPAR Sistema Integrado de Protocolo e Arquivo

SIVS Sistema de Informao em Vigilncia Sanitria

SIVS-ATP Sistema de Informao em Vigilncia Sanitria Anlise Tcnica


de Processos

SNVS Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria

SNVS Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria

SOBRAVIME Sociedade Brasileira de Vigilncia em Medicamentos

SQR Substncia Qumica de Referncia

xv
SUS Sistema nico de Sade

SVS Secretaria de Vigilncia Sanitria

USP Farmacopia Americana

VISA Vigilncia Sanitria

xvi
Sumrio

Lista de anexos ---------------------------------------------------------------------------------------- xi


Lista de tabelas, quadros e figuras----------------------------------------------------------------xii
Lista de siglas -----------------------------------------------------------------------------------------xiv
Introduo ------------------------------------------------------------------------------------------------1
CAPITULO I. Metodologia e argumentos de anlise ------------------------------------------9
1.1 Situao problema e principais indagaes ----------------------------------------------9
1.2 Consideraes metodolgicas ------------------------------------------------------------- 13
1.2.1 Fontes de dados e tcnicas ----------------------------------------------------------- 15
1.2.1.1 Entrevistas semi-estruturadas --------------------------------------------------- 17
1.2.1.2 Observao participante----------------------------------------------------------- 17
1.2.2 Consolidao das informaes ------------------------------------------------------- 18
1.2.3 Plano de anlise e interpretao dos dados -------------------------------------- 18
CAPITULO II. A natureza peculiar do medicamento----------------------------------------- 19
2.1 Classificaes, conceitos e valores------------------------------------------------------- 19
2.2. O desenvolvimento de um frmaco da molcula ao medicamento ----------- 31
CAPITULO III. O registro sanitrio de medicamentos --------------------------------------- 40
3.1 Conceitos e finalidades ---------------------------------------------------------------------- 40
3.2. O registro de medicamentos at 1997 -------------------------------------------------- 48
3.3 Novo marco: a Lei das Patentes ---------------------------------------------------------- 62
3.4 As novas normas regulatrias de 2004-------------------------------------------------- 70
CAPITULO IV. O Programa de Validao de Registros de Medicamentos------------ 78
4.1 Descrio---------------------------------------------------------------------------------------- 78
4.2 Resultados do processo de validao --------------------------------------------------- 93
Captulo V. Anlise dos resultados do processo de validao de registros de
medicamentos --------------------------------------------------------------------------------------- 103
5.1 Uma anlise dos resultados -------------------------------------------------------------- 103
5.2 Anlise por item de discrepncia-------------------------------------------------------- 109
Concluses------------------------------------------------------------------------------------------- 127
Consideraes finais------------------------------------------------------------------------------- 135
Referncias bibliogrficas ------------------------------------------------------------------------ 139
ANEXOS ---------------------------------------------------------------------------------------------- 148

xvii
Introduo

Conhecer e pensar no chegar a uma verdade


absolutamente certa, mas dialogar com a incerteza.

(Edgar Morin)

A busca incansvel pela cura das doenas algo que remonta antigidade.
A necessidade de estabelecer equilbrio entre o estado de sade e o de doena faz
com que diversos atores sociais se esmerem na busca por formas de intervir tanto
no meio social, em que o homem coabita, como no prprio corpo do homem. Os
diversos enfoques se pautam nas diferentes formas de olhar o homem e a sociedade
em que ele convive.
Uma das formas de olhar e buscar o equilbrio do homem com seu corpo
obtida por meio do uso de medicamentos. O medicamento considerado hoje como
ferramenta primordial para intervir na evoluo da doena, seja na inteno da cura,
seja na minimizao dos efeitos da doena no corpo humano.
Os medicamentos so uma das mais poderosas formas que a
medicina moderna dispe para o tratamento de doenas. No entanto,
assim como podem curar ou aliviar as doenas, tambm podem
propiciar o aparecimento de agravos (GANDOLFI, 2002, p. 67).

Com a utilizao to difundida e riscos inerentes ao seu uso, necessrio


que o medicamento possua algumas caractersticas fundamentais, como qualidade,
segurana e eficcia.
Pela sua natureza especial insumo indispensvel teraputica moderna,
que traz sempre um risco inerente ao seu uso , o medicamento alvo de extensa
regulamentao, que abrange toda a sua cadeia.

1
Figura 1. Cadeia do medicamento

VIGILNCIA
SANITRIA

DESENVOLVIMENTO
REGISTRO

FARMACOVIGILNCIA

PRODUO

Gerenciamento
do risco

ADMINISTRAO

ARMAZENAMENTO

DISPENSAO
DISTRIBUIO

PRESCRIO

Fonte: adaptado do Ministrio da Sade (Brasil, 2002).

Toda a cadeia do medicamento, desde a pesquisa, o registro, a produo, a


distribuio, a dispensao e a utilizao pelo usurio, possui importncia varivel,
porm determinante, sobre o efeito do frmaco. Cada elo dessa cadeia necessita de
regras definidas para que se possam obter os parmetros e realizar seu
monitoramento.
O monitoramento um instrumento de que a vigilncia sanitria dispe e que
possui como finalidades primordiais o acompanhamento, a avaliao e o controle de
produtos sob seu regime (ROUQUAYROL, 2003).
2
O controle sanitrio, de acordo com Costa (1999a, p. 42), abrange aes que
vo desde a normatizao at a fiscalizao, alm de incluir as atividades
educativas e informativas dirigidas ao consumidor.
Entre os controles estabelecidos pela vigilncia sanitria na rea de
medicamentos, destacam-se, como instrumentos relevantes concesso do registro
sanitrio, a inspeo sanitria para verificao do cumprimento das Boas Prticas de
Fabricao (BPF) e as anlises laboratoriais.
Para Lucchese (2001), dependendo da eficcia desses controles, pode haver
produtos oferecidos ao consumo com qualidade, segurana e eficcia questionveis,
o que geraria problemas to srios quanto aqueles que os medicamentos poderiam
resolver.
Entre os instrumentos mais importantes do controle sanitrio e da regulao
oficial est o registro de medicamentos. Esse instrumento permite ao rgo
regulador ter o conhecimento de quais so os medicamentos que se produzem e
vendem e tem a finalidade primordial de garantir que s cheguem ao comrcio
produtos eficazes e perfeitamente seguros. Sua importncia deve ser
contextualizada no mbito de um programa nacional de controle de medicamentos,
pois o registro constitui a base essencial para a execuo de uma srie de aes de
vigilncia sanitria. Constitui, tambm, instrumento valioso para assegurar a
adequada disponibilidade de medicamentos ao sistema de sade.
Dessa forma, o registro sanitrio um dos instrumentos de que a vigilncia
sanitria dispe para controlar a entrada em circulao de todos os medicamentos e
constitui a base das informaes sobre eles para o Sistema de Vigilncia Sanitria.
Essa base de informaes utilizada por todo o Sistema de Vigilncia Sanitria em
suas aes de controle e fiscalizao de todos os medicamentos consumidos no
Pas.
No seminrio sobre Controle de Qualidade de Substncias Farmacuticas,
organizado pela Oficina Regional da Organizao Mundial de Sade (OMS) para o
Pacfico Ocidental, em 1970, afirmou-se que:
O registro dos produtos farmacuticos uma parte essencial de todo
o sistema que protege os interesses dos consumidores. O governo
deve assegurar que todos os fabricantes apresentem dados
adequados para o registro e deve avali-los consistentemente.

3
A instituio do registro como sendo a autorizao, concedida por um rgo
governamental especializado, para que um medicamento seja produzido e
comercializado est vinculada a uma srie de acontecimentos que causaram mortes
e danos de diversos graus sade e em diferentes locais.
Nos EUA, por exemplo, em 1937, o medicamento Elixir de sulfanilamida
causou a morte de centenas de pessoas em poucos dias, por ter, em sua
formulao, uma substancia txica, o dietilenoglicol. Na dcada de 60, comoveu o
mundo, por sua dramaticidade, a ocorrncia de milhares de casos de focomielia em
recm-nados, associados ao uso do medicamento talidomida, indicado, na poca,
para acalmar nuseas e vmitos das mulheres grvidas.
Outro exemplo relacionado a danos provocados por medicamentos e suas
formulaes foi a intoxicao de vrios pacientes em 1968, na Austrlia, devido
substituio do sulfato de clcio por lactose em um lote de comprimidos de fenitona
Essa substituio, aparentemente sem grandes problemas, elevou o nvel
plasmtico do frmaco em propores muito maiores do que aqueles obtidos com a
formulao original, causando intoxicao por superdosagem (STORPIRTS, 1999).
Esses fatos, entre muitos outros, contriburam de forma determinante para a
estruturao do campo da regulao do medicamento. A racionalidade da liberao
para o consumo de medicamentos passou a exigir a determinao de situaes
clnicas, indicaes de seus benefcios em relao ao risco e de parmetros de
eficcia e segurana. Na busca de assegurar tais exigncias, o registro de
medicamentos imps a comprovao cientfica por meio de estudos em animais de
experimentao e provas clnicas em humanos.
Como afirma Pignarre (1999), nas ltimas fases da pesquisa clnica que o
medicamento tem sua forma final definida. nesse momento que o medicamento
assume sua identidade, que ser, posteriormente, traduzida na forma da sua
socializao, ou seja, da sua apresentao sociedade e do seu uso pela
populao.
O desafio maior enfrentado pela indstria farmacutica , ento, ser capaz de
produzir o medicamento em grande escala milhes de unidades sem que as
caractersticas e especificaes da sua forma de socializao sejam desviadas.
Cabe autoridade sanitria, no momento do registro, avaliar os resultados da
pesquisa clnica em termos dos resultados esperados, da eficcia teraputica do
medicamento e em termos dos resultados no desejados, ou seja, dos efeitos
adversos e colaterais do produto, inerentes sua prpria natureza farmacolgica.
4
Ao mesmo tempo, a anlise de solicitao de registro inclui a (re)avaliao da
capacidade de produo que a indstria solicitante apresenta para produzir o
medicamento em questo.
Os riscos relacionados ao uso de medicamentos so de duas ordens: i) os
riscos associados natureza farmacolgica da substncia ativa, isto , os efeitos
no desejados que, em tese, devem ser identificados e mensurados nas diferentes
fases da pesquisa clnica; e ii) os riscos relacionados a possveis alteraes nos
padres e nas especificaes da forma testada na pesquisa clnica, associadas
capacidade de produo da indstria farmacutica ou dos desvios de qualidade do
processo produtivo.
Podemos afirmar que a histria de um medicamento, em geral, divide-se em
dois momentos: antes e depois da obteno do registro que autoriza sua produo e
comercializao, temas que sero abordados com mais profundidade nos captulos
posteriores.
O momento da concesso do registro passa a ser nico na vida do
medicamento e da empresa solicitante. Compreende um momento em que esto
colocados grandes interesses. Para as indstrias, o momento da socializao de
seu produto1, da autorizao de venda, da agregao de valor mercadoria; para a
vigilncia sanitria, mais um risco a ser monitorado; e, para o usurio, mais uma
possibilidade de tratamento de suas patologias.
Dentro do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS), a competncia da
concesso do registro da esfera federal, porm esse ato compartilhado em
responsabilidades com as outras esferas do sistema, uma vez que o monitoramento
efetuado por todo o sistema de vigilncia sanitria.
Este estudo tem como objetivo principal fazer uma anlise do processo de
registro de medicamentos a partir dos resultados do Programa de Validao do
Processo de Registros de Medicamentos realizado na Anvisa, no perodo de janeiro
de 2000 a julho de 2002.
Como esse processo de reviso foi iniciado em janeiro de 2000, logicamente
a anlise estar relacionada aos registros concedidos anteriormente a esse perodo
pelo rgo federal de vigilncia sanitria competente.
O referido Programa, mais conhecido como Programa Z, realizou reviso
detalhada do registro dos medicamentos de quatro empresas farmacuticas de

1 Ver a esse respeito no trabalho de Gandolfi ( 2002).


5
grande porte. A partir das informaes sobre os processos de solicitao de registro
ou de suas alteraes, existentes no arquivo fsico, nos bancos de dados
informatizados da Anvisa e no recadastramento de empresas e produtos, efetuado
pela antiga Secretaria de Vigilncia Sanitria (SVS)2 em 1998, o registro de cada
medicamento, em cada uma de suas apresentaes, foi reavaliado.
Um dos objetivos dessa reavaliao foi verificar se o produto comercializado
estava de acordo com o registrado. A metodologia utilizada foi conferir se as
informaes constantes nos arquivos fsico ou informatizado da Anvisa eram
iguais s informaes prestadas pelas empresas no referido recadastramento:
informaes sobre cada empresa produtora e sobre todos os produtos que cada
uma delas tinha como registrados.
O recadastramento, que ser descrito com mais detalhes no Captulo IV,
havia sido realizado porque a SVS do Ministrio da Sade (SVS/MS), apesar de ser
o rgo concedente do registro de medicamentos no Pas, no possua informaes
organizadas e atualizadas sobre as empresas farmacuticas e seus respectivos
produtos. A situao administrativa da SVS era de grande precariedade e havia
generalizada desconfiana quanto necessidade e qualidade dos medicamentos
existentes no mercado nacional.3
O Programa tinha o propsito de fazer a reviso dos registros de todas as
empresas, realizando o que se costumou chamar de saneamento do mercado
farmacutico, objeto de reivindicao de tcnicos da vigilncia sanitria, de
associaes de representao de interesses dos mdicos, dos farmacuticos e de
outros atores da rea da Sade, especialmente porque a criao da Anvisa trazia a
perspectiva de nova realidade para a vigilncia sanitria brasileira.
Entretanto, o Programa foi desativado logo depois de ter alcanado a reviso,
em diferentes etapas, dos produtos de quatro empresas farmacuticas. A situao e
os motivos que culminaram nessa deciso poltica, tomada pela Diretoria Colegiada
da Anvisa, no faro parte desta dissertao.
A necessidade de recortar o objeto do estudo, a escassez de tempo e de
recursos disponveis para concluir o trabalho fizeram com que a inteno fosse
direcionada anlise dos resultados dos trabalhos do Programa Z, uma vez que
eles mostram uma realidade acerca de um aspecto importante da vigilncia sanitria

2
A SVS era o rgo federal de vigilncia sanitria, antecessor da Anvisa; era uma das grandes
secretarias que constituam o Ministrio da Sade.

6
dos medicamentos do Pas o registro e traz elementos indispensveis para se
pensar o seu aperfeioamento.
Outra limitao do trabalho foi a escassez de bibliografia sobre a vigilncia
sanitria no Brasil e, em particular, sobre o registro sanitrio de medicamentos, que
tambm contribuiu para esse direcionamento do estudo.
Nesta dissertao, a exposio sobre o tema estudado apresentada em cinco
captulos.
No Captulo I, descrevem-se as principais indagaes e a metodologia
utilizada no trabalho.
No Captulo II, so revistas as contribuies de alguns autores na anlise das
questes sociais e econmicas que envolvem o medicamento, de forma que se
organize uma viso mais terica comum, de referncia sobre a natureza e a
importncia do medicamento para a sociedade. Esse Captulo traz alguns conceitos
de valores atribudos ao medicamento, definies legais e sua funo na sociedade.
Busca mostrar, dentro de um contexto controverso e peculiar, a necessidade de sua
regulao.
No Captulo III, avanamos para uma descrio mais especfica do registro
sanitrio de medicamentos no mbito da regulao sanitria. Destaca-se que esse
Captulo no objetiva descrever marcos normativos ou a conformao histrica da
vigilncia sanitria na rea de registro de medicamentos, mas fornecer linhas gerais
para iluminar a natureza e as implicaes tcnicas e administrativas do tema
abordado. Busca enfatizar a importncia desse instrumento de controle sanitrio.
O Captulo IV, para facilitar o entendimento das anlises realizadas, descreve
todo o processo desenvolvido pelo Programa de Validao de Registro de
Medicamentos efetuado pela Anvisa e alguns dos seus resultados, em dados gerais.
No Captulo V, so realizadas algumas anlises dos resultados do Programa
Z, feitas de forma mais detalhada.
A partir das reflexes expressas nos captulos descritos, por fim, so
apresentadas as concluses, buscando contribuir para o melhoramento contnuo das
atividades de vigilncia sanitria, em busca da proteo sade dos usurios de
produtos e servios sob regime de vigilncia.

3
Ver a esse respeito os trabalhos de Souto (2004), Lucchesi (2001), Cmara dos Deputados
(2000) e Costa (1999), entre outros.
7
Este estudo, logicamente, no pretende ser exaustivo. Antes disso, ele busca
apontar a necessidade de novas pesquisas que venham a aprofundar a anlise das
questes levantadas e no abordadas com a profundidade necessria.

8
CAPITULO I. Metodologia e argumentos de anlise

Feliz aquele que transfere o que sabe e


aprende o que ensina.

(Cora Coralina)

1.1 Situao problema e principais indagaes

O avano tecnolgico no setor farmacutico trouxe inestimveis benefcios


coletividade. Ao mesmo tempo, emerge a necessidade de se incrementar o sistema
de vigilncia de medicamentos ante os efeitos indesejveis que esses produtos
apresentaram. Nos dias atuais, centenas de medicamentos so lanados
anualmente no mercado interno do Pas, precedidos de planejadas estratgias de
promoo, devendo, pois, o Poder Pblico, adotar medidas cautelares, a fim de
diminuir os riscos advindos do consumo desses produtos, estabelecer adequados
procedimentos para diminuir os casos de agravos sade e banir as aes
fraudulentas e mistificadoras. Os usurios no devem ser vtimas da tecnologia, mas
beneficirios dela. A sociedade espera que lhe sejam oferecidos medicamentos que
correspondam s suas respectivas frmulas, capazes de proporcionar a atividade
teraputica anunciada, ou seja, medicamentos que tenham boa qualidade e
apresentem segurana de uso.
Durante muito tempo o registro de medicamentos no Brasil foi motivo de
questionamento. Em vrios momentos, ao longo das dcadas de 80 e 90, foram
levantadas preocupaes acerca desse tema. Podemos destacar o perodo de 1985
a 1987, em que a extinta Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS), com a
viso de que o mercado necessitava ser saneado, iniciou a reviso de registro de
alguns medicamentos em comercializao. Ou seja, a prpria Secretaria que
concedia os registros reconhecia que existiam, no mercado nacional, produtos de
qualidade duvidosa, e que uma medida corretiva deveria ser adotada. Definiu, diante

9
desse quadro, dois campos para sua atuao: a reviso dos registros e a inspeo
sanitria.
O Ministro Alceni Guerra declarou, em entrevista Folha de So Paulo, em
23 de maro de 1990, sua preocupao com a baixa qualidade dos medicamentos
no Brasil. Nesse mesmo ano, a SVS/MS lanou o Projeto Inovar4, que visava
instituio de novo modelo, ao redefinir e redirecionar a atividade de registro de
produtos, entre eles o medicamento. O Projeto levantou polmica, pois tinha o
propsito maior de agilizar o processo de anlise e concesso dos registros. Por no
concordar com essa nova forma de trabalho da SVS/MS, o Conselho Regional de
Farmcia do Estado de So Paulo (CRF/SP) denunciou que o Projeto agilizaria a
concesso de 23 mil registros de produtos cuja qualidade era duvidosa. A viso da
qualidade dos medicamentos vinculada questo da sua eficcia era observada em
estreita relao com a qualidade do processo de registro. A Comisso Estadual de
Defesa do Consumidor de So Paulo, a exemplo do CRF/SP, alertava para o risco
do consumo de 5.418 produtos, entre eles 3.560 medicamentos, que receberiam
autorizao para o uso sem a observncia dos critrios tcnicos necessrios,
somente de critrios administrativos.
Ao assumir a SVS no ano de 1995, em entrevista a Folha de So Paulo,
publicada em 12 de janeiro do mesmo ano, Elisaldo Carlini afirmava a necessidade
do recredenciamento dos laboratrios farmacuticos, pois no se conhecia o nmero
e a qualidade dos medicamentos comercializados, nem das indstrias farmacuticas
existentes. Conforme Carlini, chegava a 50% a proporo de medicamentos incuos
comercializados nas farmcias.
Nesse mesmo ano, voltou tona toda a discusso sobre a limpeza do
mercado. O saneamento sistemtico da oferta existente de medicamentos deveria
ser prioridade para a vigilncia sanitria, em virtude dos graves riscos a que os
consumidores estavam submetidos. Tal saneamento passava, necessariamente,
pela reviso dos registros de medicamentos identificados como supostamente sem
qualidade ou danosos sade, como os casos dos antidiarricos e das associaes
de antibiticos, muito discutidos e divulgados na poca. Piovesam (2003), em seu
trabalho, demonstra vrios desses momentos de denncias e descreve que, de 1990
a 1993, foram liberados registros de medicamentos sem a devida anlise tcnica.
Descreve tambm que, em 1997, foram cancelados os registros de 136

4
Ver mais sobre este assunto no trabalho de Souto ( 2004) e Portaria SVS n 9, de 10/2/1993.
10
medicamentos por falta de comprovao de validade clnica por parte das indstrias,
que afirmavam ser esta uma obrigao do Governo, e no dos produtores.
No ano de 2000, em meio Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) dos
medicamentos, o representante da Associao Brasileira de Indstrias
Farmacuticas (ABIFARMA) levantou a questo dos medicamentos definidos como
B.O., (medicamentos bonificados) referindo-se a eles sempre com grande
questionamento sobre sua qualidade.
A afirmao do Diretor-Presidente da Anvisa, em seu depoimento referida
CPI de que todos os medicamentos registrados passam pela anlise da vigilncia
sanitria e, portanto, so produtos que comprovaram sua segurana e eficcia e que
tiveram sua qualidade aferida, estando, dessa forma, aptos para o consumo no
foi o suficiente para retirar a desconfiana existente sobre a qualidade dessa classe
de produtos registrados e comercializados no Pas.
A preocupao com a qualidade do arsenal farmacutico disponvel no
mercado brasileiro foi motivo de recomendao no relatrio final da CPI dos
medicamentos, realizada pela Cmara dos Deputados em 2000:

(...) que o Ministrio da Sade determine ANVS a reviso dos


registros dos medicamentos que esto no mercado, com rigor
tecnolgico aos produtores, de forma que, em mdio prazo,
possamos reverter a desconfiana generalizada existente e
estabelecer uma maior competitividade entre os produtores; a
recomendao inclui a adoo de critrios mais rigorosos para a
cesso de registro, a realizao de testes peridicos de controles
fiscais laboratoriais dos produtos, por classe teraputica, e a criao
de canais de comunicao cientfica com os profissionais prescritores
e outros, visando fomentar a confiana dos produtos existentes
(Brasil, 2000). (N.n.)

Nesses cenrios descritos e em diversos outros, os questionamentos sobre a


qualidade dos medicamentos se relacionavam com possveis falhas ou insuficincias
nos processos de seu registro, uma vez que esses processos no asseguravam a
credibilidade nas relaes segurana/eficcia e risco/benefcio dos medicamentos,
itens que deveriam ser rigorosamente avaliados.
Deve-se destacar que o registro sanitrio no adiciona qualidade ao
medicamento. O registro representa o momento em que a autoridade sanitria avalia
11
a relevncia teraputica do produto, analisa sua segurana e verifica o cumprimento
dos requisitos e exigncias para a sua produo em escala industrial. Dessa forma,
seleciona, para comercializao, apenas os medicamentos necessrios, eficazes e
seguros, produzidos sob condies que garantam sua qualidade.
No final do ano de 1999, a Anvisa iniciou a reviso de todos os processos dos
medicamentos registrados no Pas. Para tal tarefa, instituiu o Programa de
Validao de Registro de Medicamentos, mais conhecido como Programa Z.
Ante todo esse quadro apontado, no difcil pressupor que o registro
sanitrio poderia no estar cumprindo adequadamente seu papel como instrumento
de controle do mercado de medicamentos. Com o objetivo de entender um pouco
mais desse tema, algumas perguntas balizaram a busca de dados e informaes:
quais so os pontos crticos no processo de concesso do registro sanitrio de
medicamentos? Qual o significado do registro de medicamentos para o sistema de
vigilncia sanitria? O registro sanitrio tem cumprido o objetivo para o qual foi
institudo?
Tais indagaes conformam um quadro que demanda, para a vigilncia
sanitria de medicamentos, debate prprio, fundamentado em estudos que ajudem a
identificar suas fragilidades e a clarear as causas de sua tmida eficcia e que
apontem possibilidades futuras da melhoria desse instrumento de controle.
De acordo com Costa (1999b), a vigilncia sanitria no Brasil apresentou
grandes avanos no que se refere a ordenamento jurdico, porm, na prtica,
mantm uma atuao frgil e marcadamente cartorial, ou seja, com controles
baseados puramente em papis.
Segundo Souto (2004), apesar do objetivo da vigilncia sanitria em contribuir
na proteo sade da populao, suas aes relativas ao controle de
medicamentos sempre se caracterizaram por seu carter burocrtico, que responde
mais aos interesses do setor produtivo do que finalidade para o qual foi criado.
Este estudo buscou avanar no exame e questes referentes ao registro de
medicamento como instrumento de controle sanitrio, com o propsito de contribuir
para a reflexo, o debate e a construo do conhecimento sobre este tema pouco
explorado da vigilncia sanitria.

12
1.2 Consideraes metodolgicas

Vrios estudos desenvolvidos nas ltimas dcadas abordaram temas


relacionados vigilncia sanitria e aos medicamentos, porm, at o momento,
esses estudos no chegaram a derivar uma anlise mais especfica em reas como
a do registro sanitrio de medicamentos.
A busca bibliogrfica relativa ao tema revelou a escassez de abordagens
sobre o assunto. So rarssimos os autores que tratam o processo decisrio dos
registros sanitrios.
Os limites de tempo e de recursos para a realizao deste trabalho, bem
como a escassez de bibliografia especfica sobre o registro de medicamentos
emprestam ao texto um carter exploratrio, ou seja, uma construo apenas inicial
sobre um conhecimento necessrio acerca de um assunto de grande importncia
para a sade pblica brasileira.
Apesar de tambm se aproximar de uma descrio por apresentar
caractersticas do objeto estudado, o esforo tcnico empreendido sobre a
natureza do medicamento e do seu registro no , por certo, suficiente para
classificar como descritiva esta dissertao. A inteno no era essa, mas, antes,
preparar, ou dar mais fundamentos anlise do material coletado: a experincia
vivida e observada no Programa Z. Tambm no houve objetivo de fazer estudo
histrico sobre o tema do registro sanitrio de medicamentos no Brasil.
Assim as caractersticas do estudo feito se aproximam mais de um estudo
exploratrio: uma viso dos processos de registro, a constatao da situao real
encontrada e a identificao das conseqncias sobre a eficcia do registro na
qualidade de instrumento da vigilncia sanitria de medicamentos. Trata-se de uma
primeira aproximao de um tema pouco explorado.
Alguns autores realizaram estudos sobre assuntos relacionados com o tema
deste trabalho, porm sem explor-lo diretamente.
Costa (1999b) realizou exaustiva reviso do desenvolvimento da sade
pblica, com nfase no campo da vigilncia sanitria; Lucchese (2001), em sua tese
de doutorado, pesquisou o modelo brasileiro de regulao do risco sanitrio relativo
ao campo de atuao do setor sade e as dificuldades desse modelo para o
gerenciamento do risco sanitrio no Pas; Piovesan (2002) analisou a construo
poltica da Anvisa, destacou os principais aspectos referentes trajetria da

13
Secretaria de Vigilncia Sanitria no perodo de 1990 a 1998; Souto (2004) analisou
o desenvolvimento da vigilncia sanitria no perodo de 1976-1994.
Outros autores (Bermudez, 1995, 1999, 2004; Bonfim & Mercucci, 1997)
desenvolveram estudos relativos a temas prximos, como o acesso a medicamentos
e poltica de medicamentos.
Este estudo est fundamentado nas anlises dos resultados demonstrados
pelo Programa de Validao de Registros de Medicamentos, desenvolvido pela
Anvisa no perodo de janeiro de 2000 a julho de 2002. A partir de tais resultados,
procedeu-se anlise crtica do processo de concesso de registro de
medicamentos no Brasil. Buscou-se tambm identificar pressupostos que pudessem
sugerir um diagnstico da situao do registro de medicamentos no Pas e propor
algumas linhas de interveno, com a finalidade de contribuir para o
aperfeioamento da ao da vigilncia sanitria relacionada ao registro sanitrio de
medicamentos.
Tratando-se de um estudo do tipo exploratrio, em que a busca de dados e
informaes fundamenta-se nas Cincias Sociais, adotei a perspectiva metodolgica
desenvolvida por Minayo (1996).
A autora (1996, p.23) descreve que a capacidade criadora e a experincia do
pesquisador so to importantes quanto s tcnicas para uma investigao social.
Dessa forma, incentiva o uso da habilidade do pesquisador e sua experincia, porm
com o devido cuidado metodolgico.
Dentro do quadro das abordagens deste estudo, prestigiou-se a pesquisa
qualitativa. De acordo com Minayo (1996, p.35) dada especificidade das Cincias
Sociais, a objetividade no realizvel, porm cita que possvel a objetivao que
inclui o rigor do uso de instrumental terico e tcnico adequado. Enfatiza que toda a
produo cientfica nessa rea uma criao e carrega a marca de seu autor.
Esclarece que necessria a aceitao de que o autor no neutro, sob risco de se
eliminar o sujeito no processo de conhecimento. Da mesma forma, o objeto dentro
das cincias tambm sujeito e interage permanentemente com o investigador.
Nesse mesmo sentido, Gonsalves (2003) contrape a idia do distanciamento
no trabalho de investigao cientifica e destaca trs pontos que considera
importantes nessa discusso: o primeiro relacionado possibilidade de compreender
a partir do envolvimento; o segundo se refere relao do sujeito com o objeto do
conhecimento; e o terceiro, efetividade do conhecimento. Conclui afirmando que

14
nem o distanciamento, nem separao, nem controle do afeto. O
percurso terico-metodolgico da investigao cientfica no se d
em contraposio dos elementos subjetivos. A subjetividade , ela
mesma, condio para o exerccio da investigao cientfica (2003,
p.19).

Considerando essa preocupao, deve ser ressaltada minha condio de


servidora da Anvisa e minha participao nos trabalhos desenvolvidos no Programa
Z. Busquei compensar o inevitvel vis provocado por minha posio profissional,
adotando cuidados e premissas da pesquisa participante, abordando de modo
reflexivo o trabalho realizado por aquele Programa.
O cruzamento das percepes derivadas da participao, como sujeito, no
trabalho de reviso dos registros de medicamentos com informaes coletadas nas
entrevistas realizadas ou na literatura estudada tambm ajudou a diminuir esse vis.
Cicourel, citado por Minayo, descreve que
quanto maior a participao do observador, maior o risco de seu
envolvimento, mas tambm maior a possibilidade de penetrar na
chamada regio interior do grupo. Se a participao mais profunda
dificulta o teste de hiptese, em contraposio ela pode desvendar
os cdigos do grupo e seus significados mais ntimos (1996, p.145).

Consciente desse risco, procurei manter, em todo o meu trabalho, o controle


da objetividade dos dados obtidos mediante revises crticas de trabalho de campo,
tornar explcitas as fontes de informaes sobre o tema, o local e as condies na
qual o trabalho de campo foi desenvolvido, tudo isso considerado como dados da
prpria pesquisa.

1.2.1 Fontes de dados e tcnicas

Como fonte de informao, no plano emprico, trabalhou-se, essencialmente,


com informaes de natureza primria e secundria, buscando acumular o
conhecimento necessrio ao embasamento terico deste trabalho, utilizando para
tal:

15
i. documentos oficiais, como programas, relatrios, atas, processos arquivados,
manuais e outras publicaes oficiais, tcnicas ou administrativas;
ii. documentos de natureza jurdica como leis, decretos, portarias, resolues e
outros acerca do objeto estudado;
iii. jornais, revistas, publicaes de associaes de representao de interesses,
boletins e revistas especializadas;
iv. entrevistas semi-estruturadas.

Notcias de jornais

Uma das formas de compreender as insatisfaes e inquietaes sociais com


o tema medicamentos foi a busca de informaes em notcias de jornais de grande
circulao. Foram feitos contatos diretos com as sedes dos jornais O Globo e Folha
de So Paulo, na tentativa de recuperar informaes sobre o tema medicamento.
Para isso foi definido um espao de tempo (1990-2000), por serem perodos de
grandes inquietudes e denncias sobre irregularidades que envolveram
medicamentos. Das notcias identificadas, selecionei algumas que mais tinham
relao com o objeto estudado e agreguei suas informaes ao estudo, formando a
base crtica de seu arcabouo.

Documentos oficiais

No processo de levantamento de dados, foram analisados vrios documentos


correspondentes ao processo de registro de medicamentos, com a finalidade de
agregar dados ao tema estudado. Documentos como informes administrativos da
SNVS, relatrios emitidos pelo Programa Z e outras reas tcnicas da Anvisa e
legislao sobre o tema abordado foram tambm analisados e incorporados ao
estudo.

A pesquisa utilizou principalmente as tcnicas de entrevistas semi-


estruturadas e observao participante.

16
1.2.1.1 Entrevistas semi-estruturadas

Na busca de informaes que permitissem melhor entendimento sobre o


processo de concesso de registros efetuados pelo Ministrio da Sade e obteno
de dados e informaes qualitativos a respeito do assunto, foram realizadas
entrevistas com tcnicos e dirigentes da extinta SVS/MS para obteno de dados
primrios, principalmente sobre a estruturao e mecanismos de concesso de
registro de medicamentos durante o perodo anterior instituio da Anvisa.
Essas entrevistas foram realizadas conforme um roteiro de perguntas semi-
abertas. Das suas respostas, foram destacados os trechos que sintetizavam
aspectos importantes das questes abordadas na pesquisa. Esses depoimentos
foram de grande importncia para a reconstruo dos processos de anlise de
registros, realizados durante o perodo de 1992 a 1998, alm de auxiliar no
entendimento de vrias questes surgidas durante a anlise dos fatos e informaes
sobre o tema abordado.
Quanto s entrevistas, sabe-se que no possvel mostrar, no trabalho,
somente a descrio do informante, o qual sempre apresenta um ponto de vista.
preciso ter conscincia de que a entrevista nem sempre demonstra como as
pessoas agem ou pensam, mas sim o que as pessoas dizem como agem ou
pensam. Com o cuidado necessrio, algumas vezes fui alm das falas dos
entrevistados, buscando elucidar questes que eram explicitadas.

1.2.1.2 Observao participante

A tcnica foi utilizada, principalmente, para o estudo do processo da atuao


do Programa Z na reviso dos registros de medicamentos. Como participante, a
observao ocorreu no setor da Gerncia de Validao de Registros de
Medicamentos Anvisa , em que desempenhava a funo de Gerente de Projetos,
com atribuio de interlocuo com os profissionais da rea nas anlises de reviso
dos registros de medicamentos, alm de outras atribuies inerentes ao cargo. As
observaes tambm ocorreram em participaes de reunies da Anvisa para
discusso sobre o tema estudado. Todas as anotaes relevantes ao estudo foram
registradas em relatrios e em caderno prprio.

17
1.2.2 Consolidao das informaes

Na busca de analisar os resultados divulgados pelo Programa Z e identificar


os pontos crticos no processo de registro de medicamentos, foi realizado um
levantamento documental, a partir de relatrios do referido Programa. Para esse
procedimento, foi utilizado o sistema computacional desenvolvido para o Programa
Z, denominado VALIDOC. Desse sistema, foram emitidos os relatrios de
discrepncias, com os respectivos temas que geraram as discrepncias.
Para a organizao da anlise das variveis relativas ao processo de registro
de medicamentos, procedeu-se sua organizao e consolidao, sendo
elaboradas tabelas com o auxlio dos programas computacionais EXCEL e WORD.
Dessa forma foram obtidas as discrepncias mais freqentes do conjunto de
variveis analisadas.

1.2.3 Plano de anlise e interpretao dos dados

Em um primeiro momento do estudo, tratou-se de uma elaborao preliminar


sobre o objeto estudado. Buscou-se estruturar o estudo com base nas informaes
coletadas, ou seja, entrevistas, notcias de jornais, observaes realizadas,
documentos oficiais e legislaes existentes sobre o tema, constituindo um
arcabouo do estudo.
Nesse arcabouo, foram incorporadas citaes das entrevistas, referncias
bibliogrficas e outras informaes necessrias anlise do tema. Finalizada essa
etapa, foram efetuadas as anlises propriamente ditas. Para essas anlises, deu-se
prioridade s entrevistas e aos resultados obtidos pelo Programa Z.
A etapa final do estudo envolveu reflexo descritiva, como base nos dados e
informaes levantadas, e um diagnstico da situao do registro de medicamentos
revisados pelo Programa Z.

18
CAPITULO II. A natureza peculiar do medicamento

Creio nos milagres da cincia e na descoberta de


uma profilaxia futura dos erros e violncias do
presente.

(Cora Coralina)

2.1 Classificaes, conceitos e valores

Derivado do latim medicamentum, o termo medicamento passou por


variaes de sentido em vrios momentos da histria, at admitir uma definio na
legislao sanitria. A lei brasileira define medicamento como produto farmacutico,
tecnicamente obtido ou elaborado, com finalidade profiltica, curativa, paliativa ou
para fins de diagnstico (LIMA et al, 1993).
Alguns autores, como Renoux (1998, p. 37), dividem os medicamentos em
trs grandes categorias:
a) oficinal: medicamento cuja formulao est inscrita nos compndios oficiais,
farmacopias ou formulrios reconhecidos pelo rgo regulador, preparado nas
farmcias com manipulao;
b) magistral: medicamento preparado nas farmcias com manipulao, cuja
formulao prescrita por um mdico para um determinado paciente;
c) especialidade: medicamento previamente preparado, apresentado sob
condicionamento prprio e caracterizado por denominao comercial relativa ao
laboratrio produtor.
Na legislao sanitria brasileira, a especialidade farmacutica definida
como produto oriundo da indstria farmacutica com registro na Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria e disponvel no mercado (BRASIL, 2000). Diferentemente
dos outros tipos, a especialidade farmacutica somente pode ser produzida e
comercializada aps deciso da Anvisa pautada em critrios tcnicos, jurdicos e
administrativos, apoiada em informaes reunidas em dossi, que contemplam
dados dos estudos relativos ao produto e concretizada pela emisso de
19
autorizao de comercializao, ou seja, o registro, que, a qualquer momento, pode
ser suspenso ou retirado pelo rgo que o concedeu.
Se utilizarmos o mtodo teraputico como critrio, os medicamentos
distinguem-se em dois tipos radicalmente opostos. O medicamento aloptico, que se
baseia na idia de que uma doena pode ser combatida por efeitos contrrios aos
da prpria doena; e os medicamentos homeopticos, fundados nos princpios da
semelhana, cuja atividade reproduz a da doena a combater (RENOUX, 1998,
p.71).
O medicamento um produto que possui finalidade teraputica, destinado a
atuar em um organismo doente para curar ou atenuar dano ou doena. O
agrupamento de substncias que possuem o mesmo tipo de indicao teraputica
define o que so denominadas classes teraputicas. No Brasil, atualmente, os
medicamentos registrados na Anvisa esto distribudos em 397 classes teraputicas
diferentes, conforme relatrios do Programa Z .
Schenkel (1991, p.11) distingue os conceitos de remdio e de medicamento,
atribuindo sentido mais amplo aos remdios. Segundo esse autor, remdio pode ser
qualquer recurso teraputico para se combater uma doena ou para aliviar uma dor,
como o ch de determinada planta, o qual produz efeito analgsico, porm sem
comprovao cientfica de tal indicao. Os medicamentos, por sua vez, so
substncias ou preparaes previamente elaboradas em farmcias ou indstrias,
com as devidas comprovaes tcnicas de segurana, eficcia e qualidade,
legalmente habilitadas para o comrcio e o consumo. Entendemos que tal distino
til, pois traz a clareza conceitual necessria abordagem desse tema, uma vez
que, em geral, os termos so freqentemente utilizados de forma indiscriminada, s
vezes at como sinnimos.
Por motivos metodolgicos, este trabalho abordar apenas os medicamentos
alopticos produzidos industrialmente, antes referidos como especialidades, no
obstante a importncia dos medicamentos homeopticos, o uso cada vez maior dos
magistrais e a volta do uso dos oficinais, inserida em um movimento maior de busca
de alternativas teraputicas menos onerosas, menos invasivas ou menos
iatrognicas.
Tambm por convenincia metodolgica, devido ao desuso do termo
especialidade farmacutica, utilizamos o termo medicamento para nos referirmos
ao produto aloptico, elaborado industrialmente e autorizado a ser produzido e

20
comercializado aps suficiente pesquisa cientifica a respeito da sua eficcia e
segurana.
O medicamento tambm pode ser analisado conforme suas diferentes
propriedades. Em geral, os autores apontam seu valor simblico, social, tcnico-
cientfico e comercial.
De acordo com Dupuy e Karsenty (1980, p.185), os medicamentos possuem
diversos papis na sociedade moderna: a) a capacidade de interveno mdica; b) a
constituio de uma ateno na relao mdico e paciente, sendo para o mdico,
mais diretamente, um instrumento de gesto de seu tempo e de sua clientela e, por
conseguinte, de seu rendimento; e c) seu papel como representante da cincia e de
tcnica farmacutica. Os dois primeiros esto no mbito da dimenso que os autores
descrevem como no-tcnica do medicamento, e o terceiro se enquadra na que foi
chamada dimenso tcnica do medicamento. Esses papis exercidos pelo
medicamento esto intimamente ligados aos valores a ele atribudos.
O valor simblico atribudo ao medicamento relaciona-se ao fato de que esse
produto deve estar sempre presente quando se trata de cuidar de enfermidades. As
pessoas atribuiriam ao medicamento uma magia, que consiste em atuar sobre algo
(doena), sinais de sua fragilidade, com a qual relacionam o sentimento de
segurana de cura. A crena postula que, frente doena, a sade s pode vir de
um objeto (como o medicamento), que passa assim a incorpor-la, a represent-la, a
simboliz-la (LEFVRE, 1991, p.79).
Na mesma linha de anlise, Schenkel (1991, p.13) afirma que no importa o
medicamento a ser utilizado. O indivduo necessita de um objeto simblico, o
medicamento, que lhe permite a certeza de estar cuidando e combatendo algo que o
deixa frgil. E acrescenta: Eventualmente, alguns distrbios desaparecem, pelo uso
de um medicamento, qualquer que seja esse medicamento. Pode-se dizer que o
valor simblico agrega certa fora teraputica ao produto.
O mesmo autor percebe que no incomum as pessoas relatarem que esto-
se sentindo mal e que precisam tomar algo para melhorar. Normalmente, esse
algo um medicamento, que, muitas vezes, poderia ser totalmente desnecessrio,
mas que lhes permite o bem-estar que desejam. Ou seja, a par da definio objetiva
do medicamento, existe uma idia adquirida, que remete a parmetros psicolgicos:
o simples fato de tomar um medicamento constitui um sinal de que a doena j est
resolvida ou est sendo combatida.

21
Schenkel afirma ainda que o efeito simblico do medicamento
constantemente incentivado pelos mdicos. Tal afirmao se baseia na constatao
de que, em toda consulta mdica, a prescrio de medicamentos est presente,
independentemente da sua real necessidade.
De acordo com Richard (1996, p.99), o efeito placebo elucida claramente a
funo simblica do medicamento. Embora muitas vezes o uso do placebo tenha
funo teraputica, o simples fato de us-lo estabelece uma relao de
comportamento, criando a credibilidade de cura. Esse autor reporta-se a uma
constatao de Avicena, prestigiado mdico da antiga civilizao oriental, para
auxili-lo na busca de alguma explicao para a dimenso simblica do
medicamento:
O mdico apalpa, ausculta (toque), antes de pronunciar um
diagnstico em termos muitas vezes cabalsticos (encantamento), e
depois inscreve num suporte, associando a identidade do doente
(receita), uma combinao mgica de medicamentos simblicos pela
sua apresentao ou pela sua carga emocional (denominao)
(RICHARD, 1996, p.99).

Alguns autores apontam que as formas de apresentao de um determinado


medicamento, as suas cores, as peas publicitrias divulgadas nas mdias e mesmo
os seus nomes comerciais seriam itens que iriam alm de auxiliar e intensificar a
viso simblica do medicamento: elas retratariam a concepo da eficcia
simblica do medicamento (LEFVRE 1991; RICHARD, 1996).
Seguindo essa linha de anlise, Schenkel (1991, p.21) toma o exemplo do
anncio do medicamento Doril, tomou doril, a dor sumiu, como demonstrao da
eficcia simblica do medicamento, acentuando a expectativa do alvio imediato que
a pea publicitria transmite.
Lefvre (1991, p.70), com base em suas observaes empricas, descreve,
ainda dentro do conceito de medicamento como smbolo, a funo que ele possui de
economia simblica, relacionada ao grande tempo de espera das consultas nos
servios pblicos e do tempo necessrio s alteraes de comportamentos
relacionados sade, entre outras determinantes.
A utilizao de medicamentos com a finalidade de substituir ou prolongar o
tempo para uma operao cirrgica ou mesmo diminuir o tempo de hospitalizao de
um paciente mostra situaes que corroboram a observao do autor, uma vez que

22
conferem a aparncia de uma possvel economia, mesmo que momentnea, para o
paciente ou para o sistema de sade.
Na anlise do medicamento baseada nessa dimenso no-tcnica, Dupuy e
Karsenty (1980) realam a idia da independncia da atividade teraputica dos
medicamentos dos seus efeitos benficos, uma vez que, em determinadas
situaes, no necessitam dessas propriedades, ou seja, em vrias situaes as
curas no passam por suas atividades farmacodinmicas, e sim por seu simbolismo.
Para esses autores, o uso do medicamento como smbolo to eficaz quanto seu
uso tcnico.
Os medicamentos, devido s diversas funes que descrevemos,
asseguram certo conforto moral, diminuem o sentimento de
insegurana, acalmam a angstia, preenchem os vazios [...] em
resumo, ajudam a viver. (DUPUY e KARSENTY, 1980, p.192).

Em termos tcnico-cientficos, pode-se afirmar que um medicamento


sempre composto por um ou mais princpios ativos substncias qumicas ou
biolgicas, que possuem propriedades farmacolgicas , que determinam uma
atividade cientificamente estabelecida para suas indicaes teraputicas, em unio
com adjuvantes ou excipientes.
Os medicamentos possuem dosagens prprias e diferenciadas, que so
estabelecidas conforme a potncia de sua ao e de sua evoluo no organismo. As
suas principais vias de administrao so: oral, parenteral, cutnea e transmucosas.
Suas formas podem variar em slidos, semi-slidos e lquidos.
De acordo com sua restrio de uso, so classificados como sendo de venda
livre, venda sob prescrio mdica ou venda com reteno de receita (controle
especial). Podem, ainda, ter sua destinao restrita a uso hospitalar ou liberada para
comercializao em farmcias e drogarias. Essas classificaes baseiam-se na
margem de segurana que esses produtos apresentam, porm no significam que
eles estejam isentos de riscos.
Todo medicamento tem potencial de risco que se multiplica com o
crescimento do consumo, e vrias so as reaes que podem aparecer com seu
uso. De maneira geral, entre os principais riscos, temos: i) o efeito colateral, que
uma reao adversa que no se relaciona ao objetivo do tratamento, mas
previsvel, por ser inerente ao farmacolgica; ii) o efeito secundrio, que no
est ligado ao farmacolgica principal, embora seja conseqncia do efeito
23
esperado; iii) as alergias ou hipersensibilidades, que no so explicadas pelas
propriedades farmacolgicas, mas pelas defesas imunolgicas dos indivduos; e iv)
as intoxicaes, que ocorrem como resultado da ingesto de doses elevadas do
medicamento. Podemos relacionar tambm a possibilidade do desenvolvimento de
tolerncia ao medicamento e dependncia fsica ou psicolgica com o uso
prolongado de determinados frmacos, e, por fim, as idiossincrasias, de ocorrncia
mais rara, porm no menos importantes, que esto relacionadas com a
sensibilidade especfica de alguns indivduos a certos medicamentos (SCHENKEL,
1991, p.26).
Nascimento (2003, p. 43) afirma que a multiplicao de reaes adversas, ou
seja, reaes que podem aparecer com o uso do medicamento, est relacionada
com fatores como propaganda intensiva e enganosa, venda de medicamento sem o
devido controle, m qualidade de informao ao consumidor, apresentao cientfica
inadequada dos efeitos indesejados e contra-indicaes, legislao e fiscalizao
ineficazes e falhas de qualidade na produo, entre outros.
Diversos estudos cientficos precedem o lanamento de um novo
medicamento, buscando propiciar eficcia e margem de segurana em sua
utilizao5. Por intermdio desses estudos, estabelece-se a composio, a
indicao, a dosagem e as contra-indicaes para seu consumo, tendo como base
as observaes registradas nos experimentos da pesquisa clnica.
Todavia as pesquisas clnicas so realizadas em um nmero reduzido de
pessoas. Alguns efeitos da substncia em estudo no organismo humano no so
detectados nos ensaios clnicos, pois se manifestam com freqncia menor ou com
o uso do medicamento por um tempo maior. Dessa forma, depois de obter o registro
e ser utilizado por milhes de pessoas, o medicamento pode vir a apresentar novos
efeitos colaterais, os quais, muitas vezes, determinam sua retirada do mercado. O
medicamento Posicor, da empresa Roche, utilizado para tratamento de
hipertenso arterial e na profilaxia da angina pectoris, foi lanado no mercado em
junho de 1997 e retirado em meados de 1998, aps relatos de interao com
diversos outros frmacos. Outro exemplo de acontecimento como esse foi a retirada
de mercado do produto Lotronex, da empresa Glaxo Wellcome, no final do ano de
2000, por apresentar inmeros casos de efeitos indesejveis considerados graves, o
que resultou na morte de cinco pacientes. Esse medicamento era indicado para o
tratamento de colite isqumica, sendo comercializado desde o incio de fevereiro de

24
2000, nos Estados Unidos (DOMINGUES, 2001, p. 48). Casos mais recentes so os
do medicamento Lipobay, cujo princpio ativo era a cerivastatina, do Laboratrio
Bayer, que foi retirado do mercado em agosto de 2001, depois de mais de cem
bitos entre pacientes que seguiram o tratamento com esse produto e outros casos
em que apareceram sintomas de debilidade muscular e de insuficincia renal. Outro
exemplo recente do medicamento Vioxx, antiinflamatrio no-esteroidal do
laboratrio Merck Sharp & Dohme, cujo princpio ativo era o rofecoxib, indicado para
o tratamento de artrite e dores agudas. Esse produto foi lanado nos Estados Unidos
no ano de 1999 e no Brasil no ano de 2000, sendo retirado do mercado mundial no
ano de 2004. A deciso da retirada do medicamento foi voluntria, ou seja, da
prpria empresa, motivada por novos dados obtidos de um estudo clnico
prospectivo, randomizado e controlado com placebo teste APPROVe (Preveno
de Plipo Adenomatoso com Vioxx). O estudo demonstrou risco relativo
aumentado de eventos cardiovasculares, como ataques cardacos e derrames, a
partir de dezoito meses de tratamento, em pacientes que recebiam Vioxx, quando
comparados com os que recebiam placebo.
No que se refere a seu valor social, constata-se a importncia do
medicamento, que passou a fazer parte de inmeros programas de assistncia
farmacutica, sendo distribudo pelo Governo como um insumo fundamental da
assistncia mdica. Hoje a prescrio de medicamentos constitui a interveno
teraputica empregada com mais freqncia.
O aumento da oferta de medicamentos da indstria farmacutica nos ltimos
anos no representou, necessariamente, maior acesso a esses produtos. A OMS
estima que significativa fatia da populao mundial, principalmente nos pases
menos desenvolvidos, no tem acesso aos medicamentos.
As caractersticas do modelo de desenvolvimento brasileiro so responsveis
por existirem hoje, no Pas, camadas da populao que vivem em estado de penria
ou extrema pobreza, sendo esta dimensionada tambm pelo menor acesso aos
servios pblicos essenciais. Apesar de as pesquisas indicarem reduo da pobreza
nos ltimos anos, estima-se que milhes de pessoas encontram-se ainda nessa
situao no Brasil, e que o Sistema nico de Sade (SUS) constitui-se a nica
opo de ateno sade para essa faixa da populao (VIANNA, apud BUSS,
1996, p.175).

5
Os estudos exigidos esto divididos em estudos pr-clnicos e estudos clnicos.
25
Se condies de vida de grande parte da populao brasileira sinalizam uma
realidade perversa, que ameaa a prpria sobrevivncia em suas questes mais
bsicas, como, por exemplo, o acesso alimentao, no de se admirar que
outros bens estejam completamente fora do alcance e do contexto de vida dessa
parcela da populao. Assim, sem dvidas, podemos deduzir que um contingente
bem maior de pessoas no tem acesso ao medicamento.
A sade da populao, por certo, no depende apenas dos servios de sade
e, muito menos, do uso de medicamentos. So muitos os fatores que incidem sobre
tal situao, como por exemplo, boas condies de vida, gua potvel, nutrio,
educao. No entanto, como afirma Joncheere (1997, p 49), o sistema de servios
de sade acaba absorvendo grande parte dos problemas da sociedade, causados
pela ausncia desses fatores, e os medicamentos so, atualmente, uma das opes
mais efetivas para prevenir a enfermidade ou recuperar a sade, pelo que
desempenha importante valor social, um valor especial como objeto de utilidade
pblica.
O direito sade, reconhecido como um dos direitos humanos fundamentais
em nossa Constituio Federal, envolve o acesso aos medicamentos. Alguns
autores descrevem que a ausncia de acesso aos medicamentos poderia ser vista
como uma agresso aos direitos humanos nos pases em desenvolvimento como o
Brasil (LUIZA, 2004, p. 49).
Criado e desenvolvido dentro de critrios metodolgicos e legais rgidos, um
investimento considervel em pesquisa e promoo em um setor de grande
concorrncia, o medicamento exibe tambm o seu valor comercial.
No perodo de 1992 a 1996, o setor farmacutico brasileiro foi o que mais
cresceu na Amrica Latina, sendo a sua rentabilidade uma das mais altas da
indstria nacional. Em 1999, o Brasil era o quinto maior produtor mundial de
medicamentos, ultrapassado somente por Estados Unidos, Japo, Alemanha e
Frana (Brasil, 2000; ROMANO & BERNARDO, 2001, p. 446).
A tabela 1 apresenta a evoluo do mercado farmacutico no Brasil, no
perodo de janeiro de 1998 a agosto de 2004.

26
Tabela 1: ndice da evoluo das vendas nominais em reais e dlares (sem
impostos) e em unidades de venda. ndice base: 1997=100
Vendas/
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*
Perodo

Em
unidades 1.814.337 1.778.800 1.697.822 1.640.251 1.614.825 1.497.883 1.095.455
(1000)

Em dlar
(US$ 8.537.436 8.660.434 6.537.763 6.705.678 5.685.430 5.200.494 5.565.566
1000)

Em reais
10.064.780 11.847.533 12.281.749 13.427.727 14.944.280 16.906.014 12.871.613
(R$ 1000)

(*) ltimos meses at agosto de 2004.


Obs. Dados sujeitos a retificao.
Os dados de 2001 e 2002 foram retificados.
Fonte: GRUPEMEF

A proliferao dos medicamentos aps a dcada de 50 reflete tambm uma


ao crescente dos laboratrios na conquista de mercados. Cada indstria forma
sua linha de produo na disputa pelos clientes. Variam a marca, a apresentao, a
concentrao, as embalagens e os preos. Porm, entre os diversos medicamentos
lanados anualmente no mercado, poucos so os que trazem real avano
tecnolgico. Grande nmero no passa de maquiagens novas para velhos
produtos, com a inteno de agregar-lhes valor.
Um mesmo princpio ativo pode ser proposto sob vrias denominaes
comerciais, podendo, cada uma, declinar sob diversas apresentaes, o que duplica
o nmero de produtos expostos comercializao.
De acordo com o Cadastro de Empresas e Medicamentos do Centro de
Vigilncia Sanitria do Estado de So Paulo (CEM/CVS/SP), no Brasil, no ano de
1999, aproximadamente 9.029 produtos compunham o conjunto dos medicamentos
disposio do mercado. Cada um deles correspondia a um produto dotado de
denominao comercial prpria. Estima-se que, aproximadamente, 5.237 estivessem
em comercializao e 3.792 no. Esses 9.029 medicamentos se desdobram em
27
23.558 apresentaes diferentes quanto forma e dosagem, das quais 9.941
encontram-se em comercializao, e 13.617 no so comercializadas.
Conforme o bando de dados da Anvisa, Datavisa, compe ainda o quadro
comercial do setor farmacutico cerca de 55.000 farmcias e drogarias, 1.418
distribuidoras e 539 importadoras de medicamentos.
Se, por um lado, no podemos esquecer do benefcio do desenvolvimento da
indstria farmacutica e de seus produtos no lanamento de medicamentos para
diversas patologias, por outro no podemos deixar de visualizar sua organizao
para o exerccio da prtica comercial desses produtos.
Giovanni (1980, p. 95) estabelece trs principais determinaes do valor de
comrcio do medicamento: o comrcio especializado, ou seja, as farmcias e
drogarias, a intermediao da prtica mdica e as instituies de sade. Tal valor
o valor de comrcio do medicamento determinado pelos vnculos que a indstria
mantm com o que o autor descreve como aparelho comercial, dadas as
estratgias das empresas para controlar tais mercados.
Essas afirmativas relativamente grandes esto em condies de
exercer poderosa influncia sobre o mercado existente para a sua
produo, estabelecendo e mantendo uma acentuada diferena entre
seus produtos e os de seus concorrentes. Tal diferenciao
buscada principalmente pela publicidade, marcas registradas, nomes
de produtos, embalagem caracterstica e variao do produto. Se
bem sucedida, leva a uma situao na qual os produtos
diferenciados deixam de servir, na opinio dos consumidores, como
sucedneos uns dos outros. Quanto mais expressivo for o esforo da
diferenciao, tanto mais estar o vendedor do produto diferenciado
na posio de monopolista. E quanto mais forte a atrao do pblico
sua marca especfica, tanto menos elstica se torna a procura com
que pode contar e tanto mais capacitado estar ele para elevar seu
preo sem sofrer uma considervel perda de receita (BARAN, apud
GIOVANNI, 1980).

Em relao s prticas comerciais, as indstrias farmacuticas se


especializam cada vez mais na busca de dados precisos sobre as prescries
realizadas em todo o Pas e sobre as movimentaes de vendas de seus produtos,
realizando acompanhamentos sistemticos, o que lhes permite obter informaes

28
necessrias a decises sobre a manuteno de determinado produto no mercado e
necessidade de novos lanamentos.
Essas indstrias desenvolvem fortes campanhas publicitrias para a
divulgao de seus produtos, seja por meio de publicaes especializadas dirigidas
aos profissionais de sade, seja por propagandas de televiso, rdio ou outro meio.
Se, por um lado, prestam servio, proporcionando informaes cientficas
importantes, por outro no so poucos os que se utilizam de inaceitveis promoes
na busca de maior comercializao de seus produtos.
Outra questo relevante para que se possa entender o valor de comrcio
conferido ao medicamento o processo de inovao na indstria farmacutica, fato
que estabelece o poder de mercado desse segmento industrial.
A cada anncio do surgimento de novo produto e seu lanamento no
mercado, os valores comerciais das aes das empresas anunciantes do um salto
de valorizao, ocasionando lucros fantsticos para umas e perdas significativas
para outras.
O investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D) para o lanamento de
um medicamento estimado em milhes de dlares, e o retorno desse investimento
depende do sucesso do medicamento ao ingressar na esfera de circulao
comercial.
Todo um conjunto de comportamentos e de maneiras de pensar
afiguram-se normais nessa esfera especfica da circulao, quando
seriam intolerveis fora dela, o que constitui evidentemente a
imagem pblica da indstria farmacutica. H, nessa dissociao e
nessa relao forada, a construo de um estatuto especfico da
indstria farmacutica relativamente ao conjunto do mundo industrial.
Ela faz cincia, mas s pode falar desta em termos comerciais; seu
xito de fato comercial, mas ela o justifica em nome da cincia [... ]
(PIGNARRE, 1999).

O mesmo autor afirma que o valor comercial de um medicamento est


atribudo ao seu valor de uso, sendo o valor de uso de um medicamento
determinado pela necessidade de quem ir consumi-lo (PIGNARRE, 1999, p.94). O
valor comercial do medicamento existe, porm as indstrias buscam o
reconhecimento desse valor no pela relao comercial utilizada para outros bens
de consumo no-durveis. Tais empresas buscam estabelecer esse valor como

29
portadoras do valor de uso e os seus divulgadores, os representantes dos
laboratrios farmacuticos como apresentadores cientficos, e no como
representantes de comrcio. Se assim no fosse, o medicamento poderia ser
reduzido a uma operao comercial, desenvolvida por um laboratrio farmacutico,
com provas cientficas, que, como produto final, apresenta uma mercadoria.
Porm, as singulares caractersticas do medicamento fazem com que ele no
possa ser considerado uma mercadoria qualquer, que, aps sua produo, est
pronta para o consumo, tendo de se submeter apenas s leis e regulamentaes
gerais do comrcio. Seu consumo tambm no ditado pela lei da oferta e procura,
tpicas de mercado, ou pela vontade do indivduo, e sim pela necessidade objetiva
diante de um mal que acomete o indivduo. sim, um produto especial, que merece
legislao especifica e controles rgidos (LUCCHESI, 1996).
Diversos autores descrevem os vrios atributos que caracterizam o
medicamento como um produto especial: i) o medicamento s autorizado a ser
comercializado aps passar por testes clnicos para determinar sua segurana,
eficcia e qualidade; ii) sua dose teraputica pode ser muito prxima da dose txica,
o que requer correta orientao quanto ao seu uso; iii) a relao de oferta e procura
no se d como no caso de outras mercadorias, seu uso surge da necessidade de
normalizar processos vitais alterados em momentos no previsveis, sua
necessidade independente da vontade do paciente; iv) o consumo dos
medicamentos deve ser racional, ou seja, deve ser usado somente quando
necessrio, na situao indicada e na quantidade correta; v) esses produtos
possuem suas especificaes de segurana, eficcia e qualidade monitoradas para
evitar falha ou gradao em sua qualidade, ocorrncia que poderia ser fatal; vi) os
medicamentos so considerados insumos para os programas de sade, sendo
assim de grande importncia para a segurana nacional; vii) o medicamento um
bem social, apresenta-se como instrumento imprescindvel e de crescente relevncia
na ateno sade; viii) devido ao fato de o medicamento diferir de outras
mercadorias, o mercado farmacutico no se auto-regula e requer interveno do
Estado. Tanto nos pases mais desenvolvidos, como nos pases em
desenvolvimento, os medicamentos esto sujeitos a uma srie de leis e
regulamentos para que possam ser produzidos, comercializados e utilizados
(LUCCHESI, 1997; JONCHEERE, 1997; ZUBIOLI, 1997).
Por esses motivos, em razo da especificidade do assunto, pode-se reafirmar
o que explicita Lucchesi (1997b) ao descrever o medicamento como um
30
produto muito especial na relao entre a pesquisa, a indstria e a
sociedade, cuja liberao para consumo deve ser resultado de uma
avaliao cientfica cada vez mais eficiente e de normas cada vez
mais rigorosas, visando com isso um produto de qualidade
disposio da sociedade.

2.2. O desenvolvimento de um frmaco da molcula ao medicamento

A revoluo industrial, a descoberta da penicilina e o desenvolvimento


tecnolgico ps-guerra foram acontecimentos que contriburam, de forma
determinante, para grandes transformaes na rea farmacutica. Desde a dcada
de 50, observou-se aumento imenso na variedade de medicamentos produzidos em
um contexto de grande crescimento da indstria farmacutica. A descoberta das
sulfamidas, o isolamento da estreptomicina e a insulina extrada do fgado do porco
fizeram parte de um progresso que foi acelerado, no ps-guerra, pelos corticides,
pelo desenvolvimento de antidiabticos orais e pelas descobertas de vacinas, que
vieram diversificar o catlogo de medicamentos das indstrias farmacuticas. Uma
trajetria que preservou milhares de vidas.
A experincia dramtica da talidomida, que gerou significativas malformaes
fetais em diversos neonatos, na dcada de 50, fez histria e mostrou a necessidade
de maior controle, de vigilncia cada vez mais rigorosa e critrios mais estreitos de
segurana, dando incio, no mbito da vigilncia sanitria de medicamentos,
exigncia de estudos sistemticos, que comprovassem no apenas a eficcia, mas
tambm a segurana dos medicamentos (STORPIRTS, 1999).
O medicamento citado por vrios autores como responsvel, em grande
parte, pela medicina contempornea (PIGNARRE, 1999, p.141; JONCHEERE, 1997,
p.49). Porm a teraputica farmacolgica, de base cientifica, relativamente
recente. O olhar cientfico para esses produtos emerge recentemente em nossa
histria, aps a dcada de 60. Nessa dcada, a qumica de sntese ocupa lugar de
destaque, e os medicamentos so desenvolvidos em laboratrios. O conhecimento
da causa da doena e a realizao de estudos e experimentos da ao do
medicamento sobre as doenas o que confere o carter cientfico aos
medicamentos.

31
O desenvolvimento de um novo medicamento no um processo simples,
mas um processo complexo, que pode demorar at dez anos entre o registro da
patente de uma molcula e sua colocao no mercado em forma de medicamento.
Grandes quantidades de molculas so, diariamente, analisadas em laboratrios,
provenientes de sntese qumica ou extradas de organismos vegetais ou animais.
Porm s uma pequena parte delas mostra alguma possibilidade de atividade
teraputica que justifique continuar seu estudo de forma mais aprofundada.
A pesquisa e desenvolvimento no setor farmacutico, conforme Queiroz
(2001, p.123), pode ser dividida em quatro estgios principais:
- 1 estgio: o relacionado parte de pesquisa e desenvolvimento de novos
frmacos; caracteriza-se como a fase mais complexa e cara do processo;
- 2 estgio: diz respeito produo industrial de frmacos, em que as molculas
de valor teraputico definido no estgio anterior comeam a ser desenvolvidas e
produzidas em escala;
- 3 estgio: diz respeito produo em grande escala de medicamentos;
- 4 estgio: relaciona-se tecnologia de marketing e comercializao dos
medicamentos.
O custo envolvido no primeiro estgio de produo de medicamentos e a
necessidade de quadro de pessoal especializado so citados entre os motivos que
explicam por que a pesquisa e desenvolvimento (P&D) no Brasil algo ainda
incipiente (QUEIROZ, 2001, p.124). Outro fato que teria contribudo para o no
desenvolvimento brasileiro nessa rea o favorecimento produo de cpias por
ausncia de uma lei patentria mais restritiva. Porm a nova legislao de patentes,
editada em 1996, teria obrigado as empresas a ter, quase por necessidade de
sobrevivncia, de investir em pesquisa e desenvolvimento. O fato de no se poder
mais fazer cpias de produtos sob a proteo de patente teria causado aumento dos
gastos com pesquisa e desenvolvimento no Brasil, que, no final da dcada de 90,
apresentaram aumentos consecutivos, chegando ao montante de 112 milhes de
reais no ano de 2001, contra 93 milhes no ano de 1999. A tabela 2 demonstra essa
relao.

32
Tabela 2: Gastos com pesquisa e desenvolvimento no Brasil, de 1995 a 2001.

Ano Valor em Reais (milhes) Valor em Dlares (milhes)

1995 21.947 23.929


1996 30.278 30.129
1997 40.001 37.103
1998 52.410 45.179
1999 81.521 44.919
2000 93.099 50.901
2001 112.177 37.519

Fonte: INTERFARMA 2004.

Outro fato que chama a ateno o crescimento em pesquisas clnicas


aprovadas no Brasil nos ltimos anos. Tal fato pode ser verificado pelo nmero de
pedidos de autorizao para pesquisa clinica aprovados pela Anvisa durante o
perodo de 1995 a 1999. No ano de 1995, foram aprovadas 30 pesquisas clnicas,
enquanto que, no ano de 1999, foram aprovadas 430 (BRASIL, 2004).
Queiroz (2001, p.126) cita ainda que o primeiro estgio de P&D de
medicamento pode ser dividido em: i) fase qumica, que diz respeito ao isolamento
de uma molcula; ii) fase biolgica, relacionada verificao do potencial
teraputico da substncia em anlise; iii) fase clnica, em que se d o
desenvolvimento dos estudos clnicos; e iv) fase galnica, em que so realizados
estudos que ocorrem simultaneamente com a fase clnica, para determinar as
especificaes de produo em escala e de qualidade.
Para melhor compreenso desse assunto que se faz importante para
reconhecermos mais adiante a complexidade presente em uma anlise tcnica, no
momento da concesso de registro de medicamentos vamos mostrar, com um
pouco mais de detalhes, as etapas envolvidas no desenvolvimento de um novo
medicamento.

Nessas etapas, so realizados todos os estudos exigidos pelas principais


agncias reguladoras para a liberao de medicamentos para comercializao. O
diagrama abaixo mostra, em sntese, essas etapas e o tempo estimado para sua
realizao.
33
Pesquisa e desenvolvimento
Pesquisa e desenvolvimento clnicos
pr-clnicos

Sntese inicial e caracterizao


Fase 1

Fase 2

Fase 3

Testes com animais

Curto prazo

Longo prazo

Mdia 3-4 anos Mdia 6-7 anos


Fonte : Farmacotcnica Formas Farmacuticas e Sistema de Liberao de Frmacos.
(Howard C. Ansel, Nicholas G. Popovich, Loyd V. Allen, jr.) 6 edio. 2000. Ed. Premier.

Tudo se inicia com a descoberta de um novo frmaco, que pode acontecer a


partir de inmeras fontes naturais ou por meios sintticos, sendo estes os
desenvolvidos em laboratrios. Embora alguns frmacos possam ser resultados de
descobertas fortuitas, a maioria advm de programas de triagem de pesquisas
elaboradas6, de modificao molecular7 e de projeto de frmacos baseados nos
mecanismos8. Tais pesquisas buscam identificar uma atividade biolgica nos
frmacos em estudo (ANSEL, 2000, p.31).
Ao se identificar um frmaco com determinada atividade biolgica ou
farmacolgica, ele passa a ser denominado composto lder, ou prottipo qumico.
Tal composto pode no ter as caractersticas desejadas quanto, por exemplo,
potncia e solubilidade e, sendo assim, pode passar por modificaes qumicas
para a obteno de anlogos. Tais modificaes podem atribuir ao composto

6
Programas realizados de forma aleatria ou no, com a finalidade de examinar uma srie de novos
compostos quanto atividade.
7
Alterao qumica de um composto orgnico conhecido e caracterizado, na busca de ampliar sua
utilizao como frmaco.
8
Estudos que envolvem a modificao molecular para produzir um frmaco que interfira de forma
especfica com a via ou mecanismo conhecido de um processo patolgico.
34
anlogo aes e intensidades de aes farmacolgicas diferentes do composto lder.
Foi exatamente o que ocorreu nas diversas modificaes da estrutura original da
penicilina para gerar muitas penicilinas semi-sintticas.
A etapa de descoberta de um novo frmaco inclui, principalmente, a
identificao de princpio ativo, a criao de prottipos qumicos e a extenso desses
conhecimentos para desenvolvimento de compostos anlogos.
Depois da etapa de descoberta, o novo frmaco passa para um processo de
caracterizao quanto aos seus efeitos farmacolgicos e toxicolgicos e quanto
sua aplicao teraputica potencial. Nesse processo, so verificadas as
caractersticas fsicas e qumicas, que precisam ser consideradas antes que seja
proposta uma frmula. Seu objetivo final gerar informaes teis ao formulador do
medicamento, de modo que se permita o desenvolvimento de formas farmacuticas
estveis, biologicamente disponveis, que possam ser produzidas em larga escala.
Essa etapa do desenvolvimento de um novo medicamento denominada etapa de
pr-formulao.
O prximo passo que define o caminho da substncia farmacutica em
prospeco a realizao de ensaios pr-clnicos para avaliar seu potencial como
agente teraputico benfico. Tais estudos visam garantir a segurana do
medicamento.
A fase pr-clnica se baseia na aplicao da nova substncia em animais,
depois de identificada em experimentaes in vitro, como tendo potencial
teraputico, conforme citado anteriormente. Nessa fase, so verificadas as
informaes preliminares sobre a atividade farmacolgica especfica e o perfil de
toxicidade aceitvel. Caso os resultados sejam satisfatrios, o produto passa para a
etapa seguinte. Porm grande parte das substncias estudadas nessa fase
eliminada, ou seja, as substncias no demonstram suficiente atividade
farmacolgica e teraputica ou apresentam a perspectiva de serem
demasiadamente txicas em humanos.
No modelo animal, so realizados estudos de farmacocintica, e esses
estudos devem revelar informaes sobre as relaes entre a toxicidade e a
porcentagem do medicamento no sangue.
Outra forma desenvolvida para a realizao de estudos pr-clnicos so os
estudos realizados com utilizao de culturas de tecidos. Esses estudos esto sendo
cada vez mais utilizados e se propem a verificar a toxicidade das substncias antes
de serem iniciados os testes em animais. Programas computacionais que simulam
35
os sistemas fisiolgicos do ser humano e dos animais ajudam a prever as
propriedades das substncias e suas aes sobre os sistemas vivos. Tal ferramenta
tem auxiliado consideravelmente a tornar menor a dependncia do uso de animais,
porm no suprimiu sua necessidade como salvaguarda antes da administrao da
substncia em humanos.
Um medicamento inicial formulado com os conhecimentos adquiridos
durante os estudos de pr-formulao e as especificaes desejadas para os
estudos clnicos e para sua comercializao. Nesse momento de formulao, so
definidas caractersticas importantes de um medicamento, como, por exemplo, sua
forma farmacutica, a via de administrao e as dosagens. Tais caractersticas
podem ser definidas conforme a utilidade teraputica do produto, a necessidade dos
pacientes alvos de sua utilizao ou por avaliao mercadolgica.
Concluda a etapa do estudo pr-clnico e da formulao inicial, o produto
ingressa nos denominados estudos clnicos. Tais estudos so definidos como
qualquer investigao em seres humanos, objetivando descobrir ou
verificar os efeitos farmacodinmicos, farmacolgicos, clnicos e/ou
outros efeitos de produto(s) e/ou identificar reaes adversas ao
produto(s) em investigao, com o objetivo de averiguar sua
segurana e/ou eficcia (BRASIL, 2004).

No Brasil, no temos a definio de pesquisa clnica. Entretanto, o termo pode


ser entendido como sinnimo de pesquisa que envolve seres humanos: Pesquisas
que, individual ou coletivamente, envolvam o ser humano, de forma direta ou
indireta, em sua totalidade ou partes dele, incluindo o manejo de informaes ou
materiais (BRASIL, 2004).

Os estudos clnicos so divididos em trs fases, denominadas fase I, fase II e


fase III.

- Fase l: consiste na avaliao inicial da substncia em seres humanos, em um


nmero que varia de 20 a 100 voluntrios saudveis. Nessa fase, determinada a
maior dose tolervel, a menor dose efetiva, a relao dose/efeito, a durao do
efeito e os efeitos colaterais. a fase da farmacocintica no ser humano, em que
so analisados o metabolismo e a biodisponibilidade. o primeiro estudo em seres
humanos, em pequenos grupos de pessoas voluntrias, em geral sadias. Essas
pesquisas se propem a estabelecer uma evoluo preliminar da segurana e do
perfil farmacocintico e, quando possvel, um perfil farmacodinmico.
36
- Fase ll (Estudo Teraputico Piloto): constituda por ensaios, que visam demonstrar
a atividade farmacolgica e estabelecer a segurana em curto prazo do princpio
ativo, em pacientes afetados por uma determinada enfermidade ou condio
patolgica. As pesquisas realizam-se em um nmero limitado e pequeno de
pessoas. Deve ser possvel, tambm, estabelecerem-se as relaes dose-resposta,
com o objetivo de obter slidos antecedentes para a descrio de estudos
teraputicos ampliados. So os primeiros estudos controlados em pacientes, para
demonstrar efetividade potencial da medicao. So utilizados cerca de 100 a 200
pacientes nessa fase do estudo, que tem por objetivo verificar a eficcia, confirmar a
segurana e definir a biodisponibilidade e bioequivalncia de diferentes formulaes.
- Fase lll (Estudo Teraputico Ampliado): so estudos de larga escala, em mltiplos
centros, com diferentes populaes de pacientes, para demonstrar eficcia e
segurana em uma populao mnima de, aproximadamente, 800 pacientes. Busca
definir o conhecimento do produto nas doenas, demonstrao de vantagem
teraputica e estabelecimento do perfil teraputico, quais sejam: indicaes, dose e
via de administrao, contra-indicaes, efeitos colaterais e medidas de precauo.
Nessa fase, so explorados o tipo e o perfil das reaes adversas mais
freqentes, assim como caractersticas especiais do medicamento, como, por
exemplo, interaes clinicamente relevantes, principais fatores modificatrios do
efeito, tais como idade e sexo.
As atividades relacionadas com a etapa da pesquisa clnica possuem uma
regulao especfica, ditada pelo Conselho Nacional de Sade e pela Anvisa. Essa
normatizao se baseia tanto em critrios tcnicos, quanto em critrios ticos.
Diante das incertezas existentes sobre o novo produto e sobre o risco de sua
utilizao, algumas restries para a realizao dos estudos clnicos so impostas.
O uso de crianas em tais estudos nunca deve ser permitido sem que exista
benefcio potencial para esse grupo, e, neste caso, os estudos devem iniciar sempre
em pacientes com maior idade. Outra restrio para a realizao dos estudos
clnicos so os estudos em gestantes, que somente so justificveis se tiverem a
finalidade de melhorar a sade da me sem prejudicar a do feto ou lactante ou se a
droga for destinada a melhorar a vitalidade fetal.
A realizao dos estudos pr-clnicos e clnicos implica, realmente, um
processo longo, rigoroso e de alto investimento para a indstria farmacutica. Caso
uma pesquisa dessa seja bem sucedida, torna-se extremamente lucrativa, porm, se

37
fracassar, implica prejuzos significativos. Pignarre (1999, p.65) descreve bem essa
situao ao dizer que
o anncio da suspenso dos estudos sobre uma molcula num
laboratrio provocar, a milhares de quilmetros, a alta das aes de
um laboratrio concorrente ocupado em pesquisas que parecem
mais proveitosas no mesmo domnio.

O autor descreve a significncia dos laboratrios de estudos clnicos,


relatando a importncia da realizao dos estudos contra placebo como o momento
da socializao da molcula, ou seja, o momento da passagem da molcula ao
medicamento. Tais estudos constituem um momento privilegiado, em que o
medicamento alcana sua universalizao. Seus resultados, ou a anlise de seus
resultados, que iro definir as indicaes e contra-indicaes, ou seja, a populao
que ir consumi-lo. Tais estudos definem quem pode usar o medicamento e o modo
como dever ser consumido (PIGNARRE, 1999).
Se, nas trs fases dos testes clnicos, o produto demonstrar segurana
suficiente e efeito teraputico significante, estar apto a ser submetido ao processo
de registro junto ao rgo sanitrio.
Os resultados dos estudos clnicos e o seu desenvolvimento farmacotcnico
fornecem o que podemos chamar de identidade ao medicamento. Isso significa que
ele passa a ter sua segurana e eficcia comprovadas por estudos sistemticos e a
sua qualidade especificada. Tais definies sero apresentadas ao rgo sanitrio
competente para a solicitao da concesso de seu registro para a comercializao,
que, se aceit-las, emitir a certido de nascimento de tal produto.
Esse medicamento passa a ser, desse momento em diante, a referncia para
qualquer outra empresa que venha a solicitar o registro de outro medicamento por
similaridade ao j registrado. Portanto suas especificaes, fruto de seus estudos,
serviro como padro orientativo nas anlises tcnicas e legais de outros
medicamentos.
Passado por esse nascimento, o medicamento inicia uma etapa de estudos
de vigilncia ps-comercializao, ou fase IV, o que, de certo modo, extrapola o
estgio da P&D. Geralmente so estudos para reafirmar o valor teraputico, nos
quais so observados o surgimento de novas reaes adversas e/ou confirmao da
freqncia de surgimento das j conhecidas, alm das estratgias de tratamento e a
deteco de incidncia de reaes adversas pouco freqentes ou no esperadas.
38
Depois do incio da comercializao de um medicamento, novas pesquisas
clnicas podem ser desenvolvidas para explorar novas indicaes, novos mtodos de
administrao ou novas combinaes (associaes), estudos de suporte ao
marketing, estudos adicionais comparativos com produtos competidores ou novas
extenses de linha, entre outras.
Como pode ser verificado, o desenvolvimento de um medicamento no algo
simples, requer etapas e conhecimentos especficos, participao de profissionais de
diversas reas de formao, alm de grande demanda de tempo.
De forma anloga, podemos afirmar que a avaliao tcnica para a sua
concesso constitui um procedimento complexo e particular, pois exige a
capacitao tcnico-cientfica dos profissionais que iro realizar as avaliaes,
requerendo-se conhecimento em diversas disciplinas (farmacologia, farmacocintica,
farmacotcnica e outras) e informaes atualizadas dos temas envolvidos.
A complexidade e a quantidade de informaes, frutos dos estudos pr-
clnicos e clnicos realizados com o medicamento, fazem do momento tcnico
analtico um procedimento crtico no processo de concesso de registro.

39
CAPITULO III. O registro sanitrio de medicamentos

O desenvolvimento de uma droga um processo


contnuo, que no se interrompe com o registro e
nunca se pode dizer que as informaes se
completaram.

(Lasagna)

3.1 Conceitos e finalidades

Em seus relatos, Silverman (1983) afirma que, por ser um produto muito
especial, o medicamento merece olhar cuidadoso, sendo assunto de legislao mais
exigente na busca da minimizao dos riscos envolvidos em sua utilizao, uma vez
que no se consegue elimin-los completamente.
Lucchesi (1997b), ao discorrer sobre a qualidade em servios e produtos para
a sade, define os medicamentos como produtos que compem o universo de
controle da vigilncia sanitria.
Esta classe de produtos, devido ao seu risco intrnseco e tambm
pelas situaes em que so consumidos, tem sua autorizao
(registro), produo e comercializao sujeitas a uma extensa
legislao de cunho tcnico-sanitrio.

O mesmo autor (LUCCHESI, 1997b) assinala que


a vigilncia sanitria se constitui em um espao de interveno do
Estado no campo da sade. Suas funes e seus instrumentos lhe
conferem a propriedade de atuar no sentido de adequar os servios
de interesse sanitrio e seus produtos s demandas sociais de
sade. um instrumento importantssimo para dar credibilidade e
qualidade em todas as reas de sua abrangncia seja, na
regulamentao tcnica, seja na concesso de registros, dando
garantias populao de consumir produtos de qualidade.

40
A Anvisa, autarquia especial vinculada ao Ministrio da Sade, o rgo do
SNVS responsvel pela aceitao do padro de qualidade dos diversos produtos
farmacuticos que existem no mercado, pois todos devem passar pelo crivo da sua
anlise para a obteno do registro.
Ao realizar essa mediao entre a liberdade de mercado e a proteo sade
do consumidor, o rgo regulador deve-se preocupar no apenas com o
cumprimento da legislao, mas tambm com a qualidade das informaes sobre as
empresas e seus produtos, pois essas informaes geradas serviro de base para
todas as aes implementadas posteriormente para a efetivao do controle
sanitrio.
O registro sanitrio de medicamentos pode ser entendido como a atividade
pela qual a autoridade sanitria avalia os resultados das investigaes realizadas
com uma substncia ativa, suas caractersticas qumico-farmacuticas e a
capacidade de produo da empresa, visando outorgar, finalmente, a autorizao
para sua comercializao, com detalhamento das condies de uso para o qual o
medicamento est autorizado. Na Lei n 6.360/76, o registro definido como:
Inscrio, em livro prprio aps o despacho concessivo do dirigente
do rgo do Ministrio da Sade, sob nmero de ordem, dos
produtos de que trata esta Lei, com a indicao do nome, fabricante,
da procedncia, finalidade e de outros elementos que o caracterizem.

Aps um ano de vigncia da Lei n 6.360/76, houve sua regulamentao pelo


Decreto n 79.094/77, que traz, em seu arcabouo, a definio de registro de
medicamento:
Instrumento por meio do qual o Ministrio da Sade, no uso de sua
atribuio especfica, determina a inscrio prvia no rgo ou na
entidade competente, pela avaliao do cumprimento de carter
jurdico-administrativo e tcnico-cientfico relacionada com a eficcia,
segurana e qualidade destes produtos, para sua introduo no
mercado e sua comercializao ou consumo.

pelo registro que so conhecidas as especificaes estabelecidas para


garantir a qualidade, eficcia e segurana dos medicamentos que sero
comercializados.
Por todo o risco que envolve o uso desses produtos, o processo de
concesso do registro deve-se basear em rigorosa anlise de toda a documentao
41
tcnica, fornecida pela empresa peticionria. Essa anlise deve ser realizada por
pessoal tcnico competente, com conhecimentos especficos, suficientes para emitir
parecer que ir subsidiar a deciso sobre a concesso do registro de determinado
medicamento.
A instituio de BPF veio acrescentar ao processo de concesso do registro o
diagnstico das condies de produo que a empresa solicitante alega ter. Essas
condies so verificadas com realizao de inspeo na planta produtiva, sendo
seu resultado utilizado como informao para a anlise do registro do medicamento.
Entre os motivos que justificam a importncia e obrigatoriedade de se realizar
o registro de medicamentos, podem ser citadas:
a. avaliao sobre as propriedades teraputicas do medicamento em comparao
com os efeitos adversos que ele provoca no organismo humano anlise da
relao risco/benefcio e eficcia/segurana;
b. necessidade de o sistema de vigilncia sanitria dispor de informaes
detalhadas sobre os produtos que so comercializados e consumidos no Pas:
- domnio dos padres, especificaes e mtodos de anlise necessrios ao
planejamento das aes de controle sanitrio dos medicamentos;
- conhecimento e monitoramento dos riscos provenientes do uso dos
medicamentos ou dos desvios de qualidade do fabricante;
c. construo de base de dados que possa direcionar as polticas regulatrias, bem
como subsidiar as polticas de fomento a pesquisa, produo e capacitao de
recursos humanos;
d. importncia do momento para a regulao econmica do mercado.

Conforme assinala Lucchesi (1997a, p.46) o registro significa a interveno da


autoridade sanitria em um momento anterior entrada no mercado e deve ser
pensado em consonncia com outros instrumentos de vigilncia, que possam ser
aplicados nos momentos posteriores comercializao. Esses instrumentos
complementam a ao da vigilncia sanitria, potencializando-se uns aos outros,
quais sejam: o monitoramento do processo produtivo inspees sistemticas nas
plantas de produo; e o monitoramento do produto acabado checagem
laboratorial das especificaes de identidade e qualidade. Podemos acrescentar a
vigilncia farmacolgica e os estudos de utilizao de medicamentos.

42
O autor argumenta que para o
sistema de regulao e controle de medicamentos vigilncia
sanitria , o momento do registro particularmente importante. Do
seu desempenho, depende a qualidade do arsenal teraputico
disponvel no mercado de um pas. Um elenco grande de produtos
no comrcio, cujas relaes risco/benefcio e eficcia/segurana so
duvidosas, reflete um modelo precrio de registro sanitrio.

Referindo-se s dificuldades de harmonizao da legislao sanitria no


Mercosul, o autor complementa seu raciocnio, afirmando:
a viso equivocada do registro empobrece a sua concepo e reduz
a razo de sua existncia s finalidades cartoriais passando a ser
visto como entrave burocrtico ao estabelecimento do mercado
regional. Ou seja, o registro perde sua funo sanitria. (LUCCHESI,
1997a, p. 46)

Em outras palavras, podemos dizer que produtos de segurana ou eficcia


duvidosa, ou dispensveis sob o ponto de vista teraputico no devem ter acesso ao
mercado, porque expem a populao a riscos desnecessrios. Cabe ressaltar que
o uso de todo medicamento traz a possibilidade de danos sade, ou seja,
representa algum grau de risco. Ento, ao considerar a funo da vigilncia sanitria
na proteo sade, entende-se que se devem adotar critrios para a seleo do
que ser autorizado para o consumo.
O momento do registro de suma importncia para evitar essa exposio,
sendo tambm parte essencial de todo o sistema que protege os interesses dos
consumidores. Portanto os dados apresentados para a solicitao de concesso dos
registros devem ser avaliados consistentemente.
O rgo de vigilncia sanitria responsvel pela concesso do registro deve
estabelecer os requisitos que so exigidos na sua solicitao, bem como as
condies que as empresas devem cumprir para obter a autorizao. Esses critrios
implicam admitir a possibilidade de reaes adversas, caso contrrio no se
registraria nenhum medicamento, pois, em geral, todos trazem a possibilidade de
causar dano seja pelas caractersticas bioqumicas das molculas, seja por
problemas de qualidade da sua produo, como foi antes afirmado.
Avaliar o benefcio versus o dano que o medicamento pode trazer uma
das formas de garantir que o nmero de pessoas que ir beneficiar-se compense a
43
carga dos riscos. Essa avaliao a base para o processo de deciso entre permitir
ou no o uso do medicamento.
Para que o rgo regulador possa decidir sobre a concesso do registro,
necessrio haver diversas informaes acerca do produto, como, por exemplo, as
seguintes:
a. Detalhes da fabricao;
b. Comprovao de atendimento s normas reconhecidas pela Farmacopia;
c. Provas de estabilidade e seus resultados;
d. Resultados das provas farmacolgicas e toxicolgicas em animais e os mtodos
utilizados;
e. Resultados dos testes de biodisponibilidade em casos necessrios;
f. Resultados dos estudos em seres humanos;
g. Informaes disponveis sobre os efeitos adversos;
h. Cpias dos rtulos e bulas sobre os medicamentos.

A avaliao desses dados fundamental para se verificar o cumprimento


dos requisitos e exigncias para a liberao dos registros, de forma que se
selecionem, para a comercializao, os medicamentos eficazes, seguros,
necessrios, produzidos sob condies que garantam sua qualidade.
Nesse sentido, a qualidade do registro tambm determina a necessidade de
se usarem, mais ou menos intensamente, os outros instrumentos de vigilncia
citados por Lucchesi.
Posteriormente ao seu registro, vrias alteraes no produto podem ser
includas, modificando sua autorizao inicial, porm sempre dependem de
autorizao do rgo sanitrio competente.
Por fora de lei, necessrio que os medicamentos que existem no mercado
renovem periodicamente a cada cinco anos seu registro na vigilncia sanitria.
Podem citar-se diversas razes em favor dessa posio:
a. Manuteno do registro atualizado de todos os produtos disponveis no
mercado;
b. Renovao peridica, especialmente quando se cobra taxa, que induzir os
fabricantes a considerarem se as vendas ou uso do produto justificam sua
renovao, o que poderia reduzir o nmero total de medicamentos no mercado;

44
c. reavaliao da relao risco/beneficio e as reaes adversas, com base nas
avaliaes e informaes do uso aps o incio de sua comercializao, para se
conceder ou no a renovao de registro.

Ao se registrar um medicamento, nem tudo o que ele pode representar


completamente conhecido, pois as pesquisas clnicas, anteriores sua
comercializao, so realizadas em grupos reduzidos de participantes. A ocorrncia
de efeitos colaterais modulada por uma srie de fatores intercorrentes. Esses
efeitos podem decorrer do prprio frmaco e sua atividade no organismo, ou ainda
de variaes geradas pelo uso concomitante com outros frmacos, ou substncias,
ou alimentos, ou de caractersticas individuais dos usurios (LISBA, 2002, p. 21).
Sendo assim, os controles ps-registro apresentam importncia fundamental na
avaliao de novos eventos que podem ocorrer com o uso dos medicamentos.
Podem gerar informaes valiosas para a deciso da manuteno do produto no
mercado.
A exigncia de renovao de registro implica a revalidao das indicaes
teraputicas e doses e reviso tcnica das formulaes, com o objetivo de se
obterem produtos de melhor qualidade quanto a estabilidade e biodisponibilidade,
bem como a reviso das associaes de frmacos para obteno de medicamentos
mais estveis no mbito teraputico. Conseqentemente, aps essas avaliaes,
pode haver o cancelamento de registro de medicamentos cuja eficcia teraputica
tenha sido superada por outro com melhor eficcia. Essa conduta, se realizada de
forma eficaz, leva ao saneamento do mercado, ou seja, retirada daqueles produtos
pouco eficazes, de risco e com associaes teraputicas no mais justificveis.
Sendo assim, a renovao de registro uma oportunidade para reviso do
comportamento do medicamento quando exposto ao consumo.
Todo o processo de anlise pelo rgo competente para avaliar a qualidade,
a segurana e a eficcia dos medicamentos fundamenta-se no cumprimento da
legislao sanitria vigente. A proteo da sade coletiva tem sido, ao longo dos
anos, o motivo para o estabelecimento de um nmero cada vez maior de critrios
legais, tcnicos e administrativos.
A legislao sanitria sobre medicamentos abrange toda a cadeia, da
pesquisa clnica produo, distribuio e consumo. Uma falha em qualquer ponto
dessa cadeia pode interferir nos critrios da qualidade do medicamento e ser
determinante da inadequabilidade do seu uso, podendo ocasionar a retirada do
45
produto do mercado mediante o cancelamento do seu registro ou a retirada de lotes
produzidos.
As bases jurdicas para regular o setor farmacutico brasileiro encontram-se
principalmente na Lei n. 6.360/76 e suas alteraes. Essa Lei consolida e atualiza
normas do repertrio jurdico nacional pertinente, incorporando e atualizando
definies procedimentos e tcnicas de controle e fiscalizao, com abrangncia de
todas as fases: importao, produo, fracionamento, rotulagem e armazenamento,
a fim de assegurar a identidade, atividade, qualidade, pureza e inocuidade devidas,
para os usos indicados, dos respectivos produtos.
Conferindo ao rgo de vigilncia sanitria competncia legal para agir em
defesa do usurio, a Lei prev a possibilidade de suspenso da venda ou da
fabricao dos produtos que, embora registrados, se tornem suspeitos de produzir
efeitos nocivos sade humana. Do mesmo modo, a comprovao de que
determinado produto no preenche os requisitos que apresentava no momento do
registro acarretar sua imediata interdio, podendo implicar, ainda, o cancelamento
do seu registro.
Com o fim de resguardar o direito dos fabricantes, a Lei assegura-lhes a
prioridade do registro dos produtos de acordo com a ordem cronolgica de entrada
dos pedidos no rgo competente.
Essa Lei define registro para produto, licena para o estabelecimento e a
autorizao para funcionamento da empresa. Em se tratando de ato discricionrio, o
cancelamento do registro poder ocorrer sempre que o interesse pblico assim o
exigir, vista de razes fundamentadas.
A Lei define que o registro dever ser concedido no prazo de noventa dias, a
contar da data da apresentao do requerimento, e seu prazo de validade de cinco
anos. Na prtica, esse prazo tem-se revelado invivel. Na histria da Visa federal,
so raros os casos de pedidos de registro resolvidos em noventa dias. Entretanto,
para que algum efeito prtico positivo a favor da empresa seja concretizado,
necessrio recorrer a processo judicial, pois a Lei no define a implicao de o prazo
de noventa dias no ser obedecido. Porm, para os medicamentos similares de
pases pertencentes ao Mercosul, a Lei define o prazo de cento e vinte dias para sua
concesso, sendo que, decorrido esse prazo sem que a vigilncia sanitria tenha-se
manifestado, o registro ser considerado concedido.
A fim de atender a requisito de publicidade do ato, a Lei instituiu a
obrigatoriedade de sua publicao no Dirio Oficial da Unio (DOU).
46
Quanto revalidao do registro, dever ser requerida no primeiro semestre
do ltimo ano do qinqnio de validade. Caso no haja manifestao da autoridade
competente at a data da expirao do prazo legal, ser considerado
automaticamente revalidado o registro anterior. Em contrapartida, caso no haja
requerimento de revalidao no prazo estabelecido pela Lei, ser declarada a
caducidade do registro. Tambm no ser revalidado o registro do produto que no
tiver sido comercializado no primeiro qinqnio de validade.
Qualquer modificao de frmula, alterao dos elementos de composio ou
de seus quantitativos, adio, subtrao ou inovao introduzida na elaborao do
produto ou na embalagem dependero de expressa autorizao do rgo de
vigilncia sanitria competente antes de sua colocao no mercado.
A Lei n 6.360/76 introduziu a comprovao cientfica e de anlise da
segurana e eficcia dos medicamentos para o uso a que se propem e definiu
regras para o cancelamento de registro, sendo este um ato exclusivo da vigilncia
sanitria, no podendo ser peticionado pelo setor regulado detentor do registro.
Estabelece o direito de se registrarem medicamentos similares a outros j
registrados, alm de estabelecer critrios para solicitao de iseno de registros e
medicamentos novos, destinados ao uso experimental.
A Lei descreve, ainda, a anlise da solicitao de registro com base no
relatrio tcnico, encaminhado ao rgo de vigilncia sanitria federal pelo
solicitante. Porm as informaes sobre o medicamento, referentes ao modo e
quantidades a serem usadas, restries ou advertncias, contra-indicaes e efeitos
colaterais devero ser fornecidas somente quando o caso exigir.
Em carter complementar Lei n 6.360/76, foram publicadas vrias
portarias, resolues e outros atos normativos, que regulam aspectos especficos
dos medicamentos. Todas esses atos normativos esto em vigor, com prazos
estabelecidos para o seu cumprimento completo, e compem o arcabouo legal para
o registro de medicamentos.
Porm, conforme descreve Costa (1999b), no caso especfico do registro de
medicamentos, o que se estabelece na legislao pode estar muito distante do que
se pratica, assim como o ideal est para o possvel.
A solicitao do registro de medicamento por uma indstria farmacutica
implica deciso por parte do rgo de vigilncia sanitria. Nesse momento, o
momento da solicitao, de direito, no existe produto acabado que possa ser
imediatamente consumido, e sim uma proposta tecnolgica em estudo (SILVA, 2000.
47
p. 280). Ou seja, todo o processo de anlise da solicitao do registro que ir
definir se o produto apresentado pela empresa pode ou no ser finalmente
registrado como medicamento. No basta, porm, que a empresa apresente, por
ocasio do pedido do registro, informes acerca da eficcia, segurana e qualidade
do produto. preciso que a vigilncia sanitria avalie e considere cientificamente
vlidos aqueles esclarecimentos.
Lucchesi (1997a) considera licito afirmar que a qualidade do arsenal
teraputico existente, em termos de medicamentos, diretamente proporcional
qualidade do processo do registro que feito no Ministrio da Sade. Quanto mais
frgil a qualidade do registro, maior a necessidade de a vigilncia atuar, tentando
resgatar a qualidade dos medicamentos no mercado.
Desse modo, a anlise tcnica dos dados fornecidos pelas empresas para a
obteno de registros de medicamentos, ponto crtico para o processo decisrio,
quando se objetiva proporcionar um arsenal teraputico de boa qualidade, seguro e
eficaz sociedade.
nesse contexto que se deve apreciar a importncia do processo de registro
de medicamentos no mbito do SNVS, pois ele constituiu-se um instrumento valioso
para assegurar a adequada disponibilidade de medicamentos eficazes e seguros.

3.2. O registro de medicamentos at 1997

Em 1974, o Pas contava com um parque industrial farmacutico composto


por 529 indstrias, sendo 460 nacionais e 69 multinacionais. Um diagnstico
elaborado pela Central de Medicamentos (CEME) no setor produtivo, com avaliao
de 228 empresas, revelou que 50% das empresas estabelecidas no Pas detinham
81% do faturamento no ano de 1973. Verificou-se tambm que 22% das empresas
eram de grande porte, das quais 60% eram multinacionais, e as outras, indstrias
nacionais (CORDEIRO, 1980, p. 117).
At a promulgao da Lei n 6.360/76, as bases jurdicas que
regulamentavam o setor farmacutico brasileiro eram principalmente os Decreto n
20.397/46 e o Decreto n 43.702/58. O Decreto n 20.397/46 se referia a
medicamento como especialidade farmacutica e exigia que toda especialidade
fosse licenciada antes de ser exposta ao consumo. Considerava, para fins de
licenciamento, somente as especialidades que necessitassem de tecnologias para
48
sua produo. Para o licenciamento, a indstria deveria peticionar e apresentar
relatrio que contivesse informaes quanto aos dados de constituio legal do
estabelecimento industrial, a formulao do produto, formas de apresentao,
indicao teraputica, modo de usar, embalagem, modelos de rtulos e bulas, alm
de comprovar que possua equipamentos adequados para a produo da
especialidade em questo. A exigncia de comprovao cientfica para o
licenciamento das especialidades somente ocorria, de acordo com o Decreto, nos
casos em que as indstrias viessem a solicitar alteraes de posologia ou nova
indicao teraputica para a especialidade j licenciada, no sendo essa
comprovao exigida no momento do licenciamento inicial.
O Decreto n 20.397/46 (revogado) traz, em seu texto, menes aos
medicamentos similares, estabelecendo que esses produtos poderiam ser
licenciados com base nas especialidades j licenciadas, porm no conceitua
claramente os parmetros para essa similaridade. Esse Decreto no estabeleceu a
documentao nem a forma como deveria ser entregue autoridade competente
para solicitao de licenciamento das especialidades similares. Somente com o
Decreto n 43.702/58 (no vigente) que foram definidos os critrios para a
solicitao da similaridade. Esse novo Decreto estabeleceu que a especialidade
similar no poderia diferir quanto a frmula, indicao teraputica, modo de usar ou
forma de apresentao, porm ainda no definia, claramente, o medicamento
similar. No ano de 1973, foi editada a Lei n 5.991, de 17 de dezembro (em vigor),
que define o termo medicamento, passando as especialidades farmacuticas a ser
ento definidas. Em 1976, foi publicada a nova legislao sobre registro de
medicamentos, a Lei n 6.360, de 23 de setembro, regulamentada pelo Decreto n
79.094, de 5 de janeiro de 1977 (ambos vigentes). Essa nova regulamentao passa
a estabelecer a denominao registro para o que antes era licena. Contudo, em se
tratando de medicamento registrado nos termos da legislao anterior, permitido
requerer registro de novas formas de apresentao9, com base no novo conceito de
registro concedido pela Lei n 6.360/76, desde que sejam mantidas as
caractersticas bsicas da frmula de composio do produto. Essa permisso,
todavia, deve ser precedida de anlise e parecer tcnico conclusivo quanto
verificao de que a nova forma de apresentao no contraria as exigncias de
ordem tcnicas decorrentes da nova legislao.

9
Cada apresentao de um medicamento um registro novo.
49
Porm os medicamentos anteriormente registrados Lei 6.360/76
continuavam no mercado sem anlise luz da nova legislao, embora tivessem
sido introduzidos aspectos importantes para a anlise da concesso dos registros,
como a necessidade da comprovao cientifica10 de todos os medicamentos a ser
registrados.
A definio de medicamento similar apareceu, pela primeira vez, na
Resoluo Normativa CTM/CNS n. 4/78 (no vigente) como sendo:
aquele que contenha a(s) mesma(s) substncia(s) terapeuticamente
ativa(s) como base de sua frmula e que possua indicaes e
posologia semelhantes a medicamentos anteriormente registrados
para uso no pas.

A Resoluo Normativa eximia as empresas de apresentarem documentao


cientfica11 para fim de solicitao de registro de medicamentos similares. Tal
documentao, segundo a norma, foi substituda pela Resoluo Normativa da
Cmara Tcnica de Medicamentos que aprovou a substncia, suas formas
farmacuticas, vias de administrao, posologia, indicaes, contra-indicaes,
efeitos secundrios, precaues e outros dados nelas includos. Porm, ao diferir do
medicamento ao qual se pretendia a similaridade, em qualquer um dos parmetros
citados, tornar-se-ia necessria a complementao das informaes por parte das
indstrias, com a apresentao de documentaes cientficas, o que, de certa forma,
seria um retorno situao existente no perodo de 1946-1958.
Essa situao s foi revertida posteriormente, at mesmo porque tal medida,
prevista na Resoluo Normativa CTM/CNS n. 4/78, contrariava os dispositivos da
Lei n. 6.360/76, que dispe que todo pedido de registro, at mesmo dos similares,
deve apresentar documentao de comprovao cientifica e relatrio tcnico, porm
com exigncias legais e tcnicas diferenciadas, conforme o tipo de medicamento:
- para solicitao de registro de medicamento novo: exige a comprovao da sua
segurana e eficcia mediante estudos pr-clnicos e clnicos;
- para solicitao de registro de medicamentos similares: no exige comprovao de
segurana e eficcia mediante estudos pr-clnicos e clnicos, no estabelece um

10
No caso de medicamentos similares, refere-se apresentao de publicaes cientificas sobre o
medicamento e, no caso de medicamentos novos, refere-se apresentao de estudos efetuados
pela empresa quanto segurana e eficcia.
11
Refere-se apresentao de publicaes cientificas sobre o medicamento, no necessariamente
apresentao de estudos efetuados pela empresa quanto a segurana e eficcia, uma vez que estes

50
medicamento especfico para a sua similaridade, ou seja, pode ser qualquer um
outro j registrado.
Cabe ressaltar que no existe, na legislao, definio para medicamento
novo. Pode ser entendido como medicamento que ainda no possui registro no Pas,
independentemente de ser um produto inovador12.
Na poca da edio da Lei n 6.360/76, no existia, no Pas, o
reconhecimento de patentes para produtos farmacuticos. Os produtos similares
eram lanados por laboratrios, geralmente nacionais, que no tinham capacidade
de inovao como alternativa para a competio comercial. Cordeiro (1980), em seu
estudo, descreve a existncia de estatuto de convivncia entre as empresas
nacionais e as multinacionais nas competies por fatias de mercado.
De acordo com esse autor (1980, p. 205), a necessidade das empresas
nacionais de conquistarem fatias especficas de mercado poderia levar ao
lanamento de medicamentos de eficcia questionvel. A prtica de cpias,
entretanto, representou a base do crescimento da indstria nacional, que pouco
investia em pesquisa, e se desenvolveu realizando cpias dos medicamentos
inovadores lanados no mercado pelas multinacionais (FRENKEL, 2001, p.168).
At a Lei de patentes entrar em vigor no Brasil (1997), esses produtos
representavam grande parte da demanda de solicitao de registro no Pas. Durante
as dcadas de 80 e 90, o setor responsvel pela concesso de registro na SNVS se
organizou basicamente para atender a essa demanda, visto que a concesso de
registro de medicamentos novos no era avaliada pelos tcnicos da vigilncia
sanitria. Era avaliada por comisses tcnicas especficas, que tinham a palavra
final quanto ao deferimento dessas peties. Tal situao foi confirmada nas
entrevistas.
(...) eram registros de medicamentos similares no setor e as
alteraes no registro, de medicamentos similares (...) ns no
analisvamos o registro de medicamentos novos, na poca tinha a
Cateme, que era a comisso que avaliava o medicamento novo. Mas
ns fazamos a triagem destes documentos (...) Registros de vacinas

estudos eram realizados pelas empresas detentoras do registro como medicamento novo, e no
como medicamento similar.
12
Medicamento comercializado no mercado nacional, composto por, pelo menos, um frmaco ativo,
sendo que esse frmaco deve ter sido objeto de patente, mesmo j extinta, por parte da empresa
responsvel por seu desenvolvimento e introduo no mercado do pas de origem. Em geral, o
medicamento inovador considerado medicamento de referncia, entretanto, na sua ausncia, a
Anvisa indicar o medicamento de referncia.
51
que era para mandar para o INCQS, ns fazamos a triagem,
mandvamos para l (A1).

(...) medicamento novo a gente no analisava, era a Cmara


Tcnica. E a gente analisava o produto similar (A2).

(...) mas como voc admitia a similaridade e no admitia


reconhecimento de propriedade, ningum era dono de ningum e era
isso que juridicamente favorecia ao registro, favorecia as empresas
na publicao de registro (A5).

A vigilncia sanitria era, historicamente, uma rea da sade pblica


caracterizada por sua fragilidade institucional, sem fora para se apresentar s
instituies que representam interesses de segmentos especficos, com carncia de
toda a ordem de recursos, como os administrativos, financeiros, estruturais e, em
particular, recursos humanos qualificados (LUCCHESI, 1997a, p. 99). Essas
deficincias, muitas vezes, refletiam-se na sua capacidade administrativa e estrutural
na concesso de registros de medicamentos. Outras vezes, as deficincias
refletiam-se na ausncia de legitimidade do rgo diante da sociedade, tornando-o
alvo de duras crticas. Para Visconde (1997, p. 68), a escassez de tcnicos na
vigilncia explicava as diversas deficincias do setor e era um dos maiores
gargalos do rgo.
As deficincias apontadas por esses autores so tambm confirmadas pelos
depoimentos obtidos nas entrevistas:
(...) nesse perodo, ns tnhamos a Diretoria Dimed; no setor, na
poca, havia apenas trs funcionrios, duas farmacuticas, que, no
caso, uma seria eu, e (...), e uma mdica. E dentro desta diviso,
ns, na verdade, no s analisvamos registros e ps-registros,
como tudo mais que voc possa imaginar na rea de medicamentos.
Liberao de licena de importao, avaliao de estudo clnico (...)
tudo o que hoje dividido em vrios setores na Anvisa se
concentrava dentro dessa diviso; (...) as trs tcnicas inclusive
atendiam empresas tambm (...) naquela poca, ainda hoje, a gente
no tem um banco de dados totalmente formado que voc pode
buscar informaes. Naquela poca exigncia era em folhinha
carbonada, parecer era datilografado, naquelas mquinas de 1950,

52
era tudo bem artesanal. Hoje a gente tem Internet, faz consulta direto
de uma substncia ou um produto; naquela poca, voc no tinha
esta logstica, ento a gente se apegava muito ao processo do
referente para poder comparar (A1).

(...) quando eu entrei na Secretaria no final de 95, eu encontrei l


cinco tcnicos (A2).

(...) bom, e como a gente fazia registro l? Num primeiro momento,


quando cheguei l, sempre me contavam que tinha 30.000
processos, 40.000 processos; ento a gente resolveu fazer um
trabalho de ver quantos processos antes de fazer o registro e a
fizemos um chamado inventrio... Naquela poca, informtica era
bem atrasada (...) eu nem tinha, mas a gente conseguiu fazer... (A5)

Algumas vezes, para diminuir o nmero de processos no analisados ou


organizar o setor, os diretores da DIMED fizeram mutires de trabalho com a ajuda
de tcnicos externos SNVS.
(...) na poca, a gente tinha uma associao, que era a Associao
dos Farmacuticos Assessores da Indstria, a AFAI, que tinha um na
DIMED, que era de l. Ento a AFAI se props a encaminhar
profissionais que no estivessem empregados naquele momento
para que executassem esse trabalho... Tivemos alguns estudantes
de Goinia, que estavam em um perodo de frias do curso de
Farmcia, e que souberam, e perguntaram se poderiam fazer esse
trabalho (...) A grande maioria, um grupo de Goinia e um grupo de
farmacuticos, todos j com alguma experincia em reas
regulatrias, em produo ... (A5)

A reforma produzida na SNVS durante o governo Collor13 parece ter agravado


a situao de precariedade do setor de registro de medicamentos:
(...) agora, depois quando eu voltei na poca em 1992 para a direo
do departamento, a o caos era absoluto. Todos os equipamentos
no estavam mais l, os processos j no tinham como pegar, e
tinha um chamado processo que era automtico, o prprio protocolo
j liberava... (A5)

13
Sobre este tema, verificar o trabalho de Souto 2004.
53
O processo de registro dos medicamentos similares no ficava excludo do
contexto catico em que se estruturava a vigilncia sanitria. A forma de sua anlise
e a precariedade administrativa existente explicavam as crticas e a comparao da
vigilncia sanitria com um imenso e ineficiente cartrio. Sem poltica que pudesse
concretizar o principal objetivo do registro, o setor desenvolvia atividades meramente
burocrticas, basicamente reduzidas anlise de documentos constantes nas
peties dos registros de medicamentos. Acentuando essa viso, Gemal (2004, p.
179) afirma que nem cartorial a vigilncia poderia ser considerada, pois, no cartrio,
os documentos so encontrados com mais facilidade e sem erros.
A anlise dos pedidos de registros e de suas alteraes era realizada apenas
como cumprimento do rito exigido na legislao em vigor, sem espao e tempo para
questionamentos quanto aos aspectos tcnicos dos medicamentos. As respostas
dos entrevistados sobre a forma e as condies de realizao das anlises tcnicas
eram quase unnimes:
(...) trabalhei de 92 a 95, e em 93 eu me lembro das BPFs
comeando a engatinhar (...) no havia comunicao nenhuma no
setor e nem tampouco dele tambm atender as demandas da poca.
At hoje no consegue, ento neste caso nada, nada, nada de boas
prticas. Nenhuma documentao escrita, nada. Ns confivamos
que tudo era perfeito (...) Entre ns, ns conversvamos muito sobre
como agir, o que exigir, o porqu disso, o porqu daquilo, ento no
tinha muita discrepncia de anlise no. S que era um padro muito
simplista, voc vai olhar a legislao praticamente, em termos
tcnicos, no tinha grau de dificuldade em voc avaliar. Olhava o
mtodo da Farmacopia, no se aprofundava como hoje. Hoje, voc,
com exigncia de validao de mtodo, a coisa evoluiu muito. Na
poca, no se checava com a Farmacopia, checava com o
processo de referncia a questo da similaridade, no se preocupava
com a inspeo; boas prticas, ento (...) era tudo muito simplista
(A1).

(...) quando a gente chegou, no existia nada, absolutamente nada, a


gente elaborou na poca um roteiro, um manual relacionando os
documentos bsicos, essenciais para os diversos assuntos de
petio. Mas era aquele registro cartorial (...) era uma anlise muito
cartorial. Baseada em documentos, era muito fcil a anlise das

54
peties naquela poca. Voc ia ticando, tem, tem, tem, no tem,
exigncia. Quer dizer, no tinha uma anlise tcnica, pelo menos eu
vejo assim. No existia uma anlise tcnica, era uma anlise de
documento (...) a gente no trabalhava com o processo me, eram
com peties soltas. No caso de registro de similar, a empresa
apontava o similar (...) as exigncias eram baseadas em cobranas
de documentos. Faltava muita coisa. Peticionava muito documento
(...) mas a empresa protocolava muita documentao incompleta,
faltava muito documento. Embora as exigncias fossem muitas em
funo de documentos, tinha muita exigncia porque faltava muito
documento (...) as anlises tcnicas eram precrias, no existiam.
Era burocrtico, documental. E se alguma coisa que fosse pedido
para a empresa, algo mais tcnico, algum documento mais tcnico, a
empresa no tinha como apresentar. Ela tentava acrescentar alguma
coisa que no satisfazia, mas era aceita (...) no existia nenhuma
infra-estrutura, a coisa era muito cartorial. A poltica, na poca, no
tinha essa viso tcnica que se tem hoje. Era essa coisa mesmo
cartorial. A empresa apresentou o documento, estes documentos
nem eram analisados, a empresa cumpriu, pode liberar... (A2)

A ausncia de anlise tcnica consistente, muitas vezes, era justificada pela


deficincia de legislao mais especfica para o caso dos medicamentos similares. O
desenvolvimento industrial acelerado causava grande demanda ao setor de registro,
aumentando as presses empresariais, incluindo-se o recurso do clientelismo
poltico e da corrupo. Tal situao resultou na liberao, para o comrcio, de
produtos sem critrios tcnicos e cientficos, pois os registros eram aprovados sem
anlises desses aspectos, como afirmaram os entrevistados.
(...) era documental. Quando voc olhar a Portaria 17, ela bem
pobre comparado ao que voc tem hoje na legislao. Ainda que ela
fosse pobre, no sei se por vcio ou outros motivos, ainda assim as
empresas deixavam de apresentar alguns documentos. Como no
havia um padro, como hoje voc j tem, uma norma que estabelece
que tem que ser o modelo x, ento da maneira como vinha, o
desenho de estabilidade era feito. Bastava que a condio de
armazenamento e o prazo de validade, assim como o similar
apontado, ento estavam ok. (...) No aspecto tcnico, no me lembro
de ter exigncia to especfica de controle de qualidade, da rea

55
produtiva. Eventualmente quando a gente comparava uma frmula,
essa aqui no t bem a concentrao, mas era muito raro. Era
documental mesmo... (A1)

(...) tinha uma anlise documental tcnica (...) Eles pegavam esse
original (...), ento eles pegavam esse processo original que era a
base deles. Um similar no poderia ser absolutamente diferente do
outro. O que tinha l no dossi? Na verdade voc tinha que
demonstrar que aquela substncia era a mesma, que tinha uma
aprovao para isso e que as indicaes eram as mesmas que a
posologia era a mesma, porque formulao voc podia copiar... (A5)

Os depoimentos dos entrevistados confirmam que a SNVS, com grande


deficincia estrutural faltavam recursos humanos e administrativos e normas para
implementar suas aes , transformava o processo de registro em um ato
meramente burocrtico.
Souto (2004), em seu estudo, descreve as dcadas de 70, 80 e 90 como
perodo em que a vigilncia sanitria foi alvo de grandes presses polticas,
principalmente por parte das indstrias farmacuticas. Durante esse tempo, o lobby
exercido pelos representantes das indstrias ou seus despachantes foi tambm
citado nas suas anlises. A grande demanda de registro, a pouca quantidade de
tcnicos, a estrutura precria da Secretaria e a falta de poltica claramente definida
para a concesso dos registros de medicamentos eram condies favorveis aos
representantes para que exercessem seu poder de persuaso, a fim de obterem
prioridade de anlises dos seus processos de registro. Na busca de atender a essa
demanda, a vigilncia sanitria comeou a aceitar listas de prioridades de anlises,
entregues pelas indstrias, sendo essa a forma utilizada para priorizar as aes
relativas ao registro de medicamentos.
(...) a gente tambm atendia empresas s teras e quintas-feiras,
para poder tirar dvidas, para ouvir as solicitaes deles de
prioridades, porque com trs tcnicos atendendo foi realmente
acumulando servio. Ento as empresas traziam as listas,
conversavam com a Diretora..., e dentro do que ela podia, elegia
junto com a empresa o que seria prioritrio e passava para o setor
(...) na poca recebia uma lista de prioridades das empresas e ela

56
fazia uma triagem, porque as listas sempre eram muito grandes, e
ela tentava diminuir, porque nos ramos trs... (A1)

(...) numa determinada poca, as demandas eram muito grandes, as


empresas apresentavam suas listas de prioridades. As prioridades
das anlises eram baseadas nos pedidos das empresas. Tinham
sempre aquelas relaes enormes de pedidos de prioridades das
empresas....(A2)

(...) uma coisa supercomplicada porque eu devo dizer a voc que


nunca senti presso da indstria na poca (...) e por qu? Porque
eles sabiam que tinha um tempo definido e pequeno e alguns
chegavam a me dizer: Quando que a senhora sai, Doutora? Eu saio
quando assumir o novo Governo, estou com um cargo de confiana e
vou pedir demisso e o meu Secretrio tambm. Eu fui conduzida
por ele e saio com ele, e assim foi feito. Ento a gente no vai lhe
aborrecer (...) no tinha presso, porque eles sabiam que era perodo
de transio e sabiam que era perodo que determinadas presses
s seriam contra eles, pela postura do Ministro. E nas primeiras
audincias com o Ministro que os atendia na mesma hora me ligava
e dizia: Estou aqui e queria que voc conversasse com eles tambm
(...) sabe, j conversei com eles aqui sobre o assunto e depois voc
me procura (...) e eles chegavam aqui e no falavam nada, muitos
pediam desculpas, diziam que no era presso (...) Com isso a gente
j tirava metade das confuses. O objetivo era realmente no deixar
nenhum escndalo aflorar, no comentar nenhum escndalo e,
acima de tudo, moralizar e criar um trabalho dentro, com a equipe...
(A5)

A ausncia de trmites formais e processos definidos de trabalho acabava por


permitir situaes em que cada processo tomava um rumo diferente ou que os fluxos
fossem estabelecidos de acordo com o procedimento de cada tcnico. Apenas um
fluxo era conhecido o do protocolo para a rea de registro. Nesse contexto quase
catico, com os objetivos do controle sanitrio desvirtuados, surgiu a necessidade de
uma medida que garantisse a eficincia das aes. Em 1992, foi elaborada uma
proposta para a instituio do SNVS. Visava, entre outras coisas, a
desburocratizao e reordenao das atividades cartoriais, com desenho de novos
57
critrios de tramitao de papis para registro, cadastro, anlise de processos etc.
Essa proposta cita que, no que se referia vigilncia sanitria. naquele momento,
era tecnicamente falha por desconhecer reaes de uma srie de produtos;
economicamente crtica, considerando que vrios produtos brasileiros eram
rejeitados em outros pases; e ambientalmente precria, devido a diversas situaes
nessa rea sem atuao do rgo.
O processo de concesso de registro de medicamentos novos no se
diferenciava muito da situao verificada na anlise dos medicamentos similares, ou
seja, as deficincias do processo de registro tambm eram verificadas na anlise
desse tipo de medicamento. A vigilncia sanitria, ao utilizar as comisses criadas
com a funo de assessorar as aes de registro de produtos submetidos ao seu
controle, transferia para elas todo o processo decisrio do registro de um novo
medicamento.
Na dcada de 90, houve tentativas de fazer mudanas na anlise dos pedidos
de registros de produtos novos. A comisso encarregada disso parecia ter
acumulado poder e trabalhava sem obedecer s normas administrativas:
(...) o problema nessa comisso era que vinha com um poder muito
grande da administrao anterior, ela que decidia! (...) ento isso no
tinha como. Com isso diminuiria o volume de entrada, e a a gente foi
planejar como trabalhar com o que tinha. O que eram os produtos
novos? Os produtos novos tinham um nmero X. Tinham uma
comisso que chamava CONATEM na poca, que tinha
representantes de determinadas associaes, que a gente tambm
modificou quando chegou (...) a outra diferena que os processos
no sairiam daqui para os professores como acontecia. Os
processos eram encaminhados, e os professores faziam seu parecer
e me mandavam. A gente marcava a pauta dos processos que eram
avaliados. No era escolhida aleatoriamente e sim a direo que
determinava (...) determinou alguns critrios desses produtos novos
e as reunies obrigatoriamente eram aqui e que os processos no
sairiam (...) bom, ento com isso, tinham os produtos novos que
eram essa comisso e a primeira modificao foi que essa comisso
no assessoraria Ministro. No tinha por qu assessorar Ministro
quando se tem uma secretaria que trata de registro de produto.
Ento essa seria uma comisso que assessorava a diviso de
medicamentos... (A5)

58
Essas comisses dirigiam sua ateno s anlises mais geis das demandas
das indstrias. Produtos novos tinham prioridade de anlise, pois se considerava
que uma nova droga poderia trazer melhores benefcios que as j existentes ou
eram voltadas a patologias ainda sem tratamentos medicamentosos. Durante a
dcada de 90, alguns avanos foram observados no trabalho dessas comisses,
uma vez que realizavam procedimentos mais cientficos e menos cartoriais que os
freqentemente utilizados pela vigilncia sanitria. Porm os mtodos empregados
continuavam sendo caticos, sem definio clara para os critrios de aceitao dos
estudos apresentados pelas indstrias. Silver (1997, p.182) relata:
Este tipo de indefinio, no momento em que se avaliam produtos de
utilidade clnica duvidosa, leva freqentemente a observaes por
alguns integrantes da Crame14, do tipo: no temos como no
aprovar, ou deixa que o mercado decide.

Essas comisses realizavam reunies sistemticas para avaliao dos


processos. A mesma autora (SILVER,1997, p.183) continua seu relato, afirmando
que, em apenas um ano, foram avaliadas 330 peties de registros de
medicamentos novos ou de novas indicaes teraputicas, uma mdia de 30
processos por reunio, que ocorria durante dois dias. Entretanto, essa autora
ressalta que obviamente o tipo de anlise aprofundada, necessria para
adequadamente se proteger a sade pblica, foi impossvel.
As anlises para concesso de registro de produtos novos se baseavam nos
relatrios de estudos clnicos e outras informaes tcnicas que eram enviados s
comisses pela vigilncia sanitria. Porm, muitas vezes, fatos desfavorveis aos
produtos e, portanto, de suma importncia para a deciso quanto liberao do
registro eram omitidos pelas empresas. Esse procedimento das indstrias ocasionou
uma demanda da Sociedade Brasileira de Vigilncia em Medicamentos (Sobravime)
pelo uso de fontes de informao independentes para avaliao de novos frmacos,
alm de exigncias quanto verificao da situao do registro do produto em
outros pases (SILVER, 1997, p.183).
A Sobravime considerava que um saneamento no arsenal teraputico do
Pas deveria ser realizado, tendo em vista a existncia, no mercado, de diversos
produtos sem comprovao cientfica de sua eficcia e segurana, o que trazia

14
Cmara Tcnica de Medicamentos: comisso especfica, que exercia a funo de consultora da
SNVS para assuntos relacionados aos produtos sob regime de vigilncia sanitria.
59
riscos desnecessrios aos consumidores (SILVER, 1997, p.184). A ausncia de
revises peridicas dos registros concedidos favorecia a permanncia, no mercado,
de produtos que os novos conhecimentos identificavam como inadequados ou
ineficazes.
O processo de concesso de registro de produtos novos de suma
importncia no s pelo que pode representar para o Pas em termos de novas
alternativas teraputica, mas porque o novo produto torna-se o espelho para outros
medicamentos. O registro de um medicamento novo, antes da lei de patentes,
ocasionava a colocao, no mercado, de vrios outros, cpias dele, que o imitavam
at mesmo na ineficcia teraputica, caso a avaliao do produto novo no tivesse
sido eficiente.
Numerosas modificaes tambm eram introduzidas nos medicamentos j
registrados no Pas. Todas as modificaes que uma indstria se prope a realizar
em seus produtos deveriam ser avaliadas pela vigilncia sanitria, que emitiria seu
parecer quanto permisso de tais alteraes.
Para cada operao que a vigilncia executava, referente ao registro de
medicamentos, existia um cdigo correspondente. No ano de 1989, havia um total
de 56 cdigos operacionais, ou seja, 56 atos operacionais diferentes poderiam ser
solicitados para um mesmo medicamento, incluindo-se diversas modificaes.
Durante o perodo de 1989-1992, em levantamento realizado por Nappo
(1995), foi possvel constatar a publicao de 9.031 modificaes de medicamentos
j registrados, sendo 845 delas modificaes de princpio ativo. Esse fato ocasionou
a manuteno, no mercado, de medicamentos com princpios ativos diferentes,
muitos deles com outras indicaes teraputicas, porm com o nome comercial
antigo. A autora (1995, p. 254) descreve que, nesse perodo, se houvesse o mnimo
de recursos e ateno na anlise dos processos, poderiam ter sido evitado diversos
perigos relacionados a essas modificaes dos registros. Nappo define que as
mudanas permitidas foram simplesmente uma agresso sade da populao e
conclui que as modificaes, muitas delas potencialmente perigosas, foram feitas
sem a devida anlise tcnica. Talvez isto explique a aprovao de pleitos
semelhantes aos do Bentyl, produto com indicao espasmoltica discutvel, que se
tornou droga de abuso por sua ao estimulante no sistema nervoso central.
Em sua obra, Souto (2004) descreve que o principal enfoque da vigilncia
sanitria federal, durante o tempo estudado (1976-1994), concentrava se no registro
de medicamentos. Na prtica, a SNVS buscava agilizar suas aes de natureza
60
cartorial. Algumas vezes, como no perodo de 1990-1992, essa busca se reduzia a
simplificao burocrtica e/ou supresso das anlises tcnicas necessrias.
Em todo esse perodo, as atividades da vigilncia sanitria federal estavam
centradas na rea de produtos. Souto (2004) cita que os medicamentos, alm de
serem prioridades, permanecem como o tema de maior confronto. Segundo a
autora, desde 1989 houve, na vigilncia sanitria federal, um empenho para
proporcionar maior agilidade ao processo de concesso de registro, uma vez que
essa rea sempre apresentou uma srie de barreiras, que nunca permitiram garantir
a sua eficincia (SOUTO, 2004, p. 81).
Em sntese, podemos afirmar que, desde a edio da Lei n 6.360/76 at a
vigncia da Lei n 9.279/96, que institui a patenteabilidade de processos e produtos
farmacuticos no Pas, a vigilncia sanitria federal:

a. Esteve precariamente estruturada em termos tcnico-administrativos, com


grandes carncias, de pessoal principalmente;
b. Recebia, do setor industrial farmacutico, imensa demanda de processos de
registro ou de alteraes, documentos que acumulavam e geravam diversos
tipos de presso;
c. Tinha suas aes voltadas quase exclusivamente rea de produtos, em
especial, o registro de medicamentos similares;
d. Realizava a anlise dos pedidos de registro e/ou suas alteraes com base,
principalmente, nos documentos apresentados pelas empresas, sem a
necessria profundidade tcnico-cientfica.

Pode-se deduzir que essa situao comprometia decisivamente a qualidade e


a eficcia do registro sanitrio como um dos principais instrumentos da vigilncia
sanitria de medicamentos. O modelo regulatrio, utilizado para permitir a existncia
dos medicamentos similares origem principal da grande demanda no mercado
nacional com exigncias mnimas aos produtores, com base, principalmente, em
documentos e uma ao notadamente administrativo-cartorial, completava o quadro
que gerava desconfiana quanto eficcia da Visa federal e a qualidade dos
medicamentos existentes no mercado.

61
3.3 Novo marco: a Lei das Patentes

A nova Lei de Patentes Lei n. 9.279/96, que entrou em vigor em maio de


1997 veio modificar o panorama do registro de medicamentos no Pas. Essa Lei
permitiu a concesso de patentes aos processos e produtos farmacuticos a partir
de 1997. Para a vigilncia sanitria de medicamentos, o reconhecimento das
patentes na rea farmacutica significou o impedimento da concesso de registros
para medicamentos similares aos inovadores patenteados por alguma empresa, pois
as outras indstrias no podem mais copiar e produzir tais produtos. Esse fato
talvez explique o crescimento com P&D pelas indstrias nacionais apresentados no
Captulo II.
Porm o efeito da nova Lei de propriedade industrial no atingia os
medicamentos que j tinham registro no Pas. Para os medicamentos que j
estavam em comercializao, os procedimentos de cpias similares continuou
sendo o instrumento bsico de competio de mercado, utilizado principalmente
pelas indstrias nacionais. O registro de produtos similares continuava a fazer parte
considervel da demanda da vigilncia sanitria, e o modelo de diviso de anlises
entre os similares e novos permanecia, conforme se observa nos depoimentos dos
entrevistados.
(...) todos os medicamentos similares. Naquela poca era similar ou
novo. Medicamentos novos a gente no trabalhava, eu
particularmente no analisava... (A4)

(...) teve uma poca que eu fiquei junto com essa comisso,
coordenando esta parte. E ento eu participava das reunies que
discutiam os registros de produtos novos. S que ns no tnhamos
opinio, voz ativa, a gente s coordenava. Era aquele grupo da
Cateme quem dava os pareceres, e simplesmente aquilo era acatado
e publicado. Depois, em uma outra etapa, comeou a ter uma
avaliao prvia por parte dos tcnicos. Mais ou menos em 96,
comeou a ter uma avaliao conjunta dos farmacuticos sobre os
produtos novos, para olhar estabilidade e outras coisas. At ento a
comisso era soberana e deliberava o registro de produtos novos.
Mas, de qualquer forma, dificilmente era rejeitado um produto novo
que tinha o parecer favorvel da comisso (...) hoje a gente tem rea,
tem gerncias. (...) na poca a gente analisava tudo. Produto de

62
empresas de laboratrios oficiais ou de laboratrios particular.
Fitoterpicos no se analisava na poca. Quando eu entrei, tinha
armrio lotado de processos de fitoterpicos, eu fiquei sabendo que
tinha uma pessoa que vinha uma vez por ms para analisar aqueles
processos. Eu no me lembro de ter visto algum l para analisar
estes processos. E o processo de produtos novos tinha a comisso
que avaliava, tambm no passava pelas nossas mos... (A3)

As dificuldades e carncia de toda a ordem de recursos administrativos,


financeiros, estruturais e em particular, recursos humanos qualificados, continuavam
presentes, bem como a superficialidade das anlises tcnicas.
(...) s que, como era tudo manual, era complicado. A gente fazia
tudo mo, papel carbonado, ento era tempo para voc fazer as
coisas. E quase at no tinha armrio. Atrs de cada mesa tinha um
armrio, onde eu guardava meus processos. Como a gente
dificilmente conseguia controlar aquilo, vinham as prioridades e se
analisava. Geralmente tinha exigncia. Difcil analisar e deferir
processo de cara. Ia colocando no armrio, colocando no armrio,
chegava uma poca que voc nem sabia mais o que tinha naquele
armrio. Empilhava e comeava a pr em cima do armrio. Quando
ia procurar, colocava tudo no cho, at achar (...) a comeamos a
colocar a pilha por letrinha. Era muito confuso (...) voltando aquela
histria das prioridades... De repente vinha aquela empresa com um
monte de prioridade que fazia tempo que no se analisava. Ento
distribua vrios processos da mesma empresa, a caa na
publicao um monte de processo de uma empresa s. Vinham
outras reclamar. E era na base da presso. No tinha critrio, no
tinha como, tinha meia dzia de tcnicos (...) ningum fez um curso,
um treinamento. Quem dizia era o colega, olha voc v se tem estes
documentos, voc v se tem o relatrio tcnico. A gente nem
questionava o relatrio tcnico, voc s via se ele estava presente ou
no. Se estiver escrito estabilidade, pronto. Era uma anlise muito
simplista, no se detalhava a anlise, at por qu a legislao
tambm era muito pobre em relao documentao (...) porque a
legislao quanto documentao ela era bem light, os processos
eram superfininhos. Relatrio tcnico: se a empresa me mandasse

63
duas pginas, para mim estava bom. No precisava ter vinte, trinta.
Porque eles no explicavam nada nos relatrios... (A3)

(...) tinham os problemas fsicos, como tem at hoje, que eram um


pouquinho mais acentuados ...(A4)

Entretanto foi nesse perodo que se iniciou a preocupao com a verificao


das condies produtivas das empresas solicitantes de registro de medicamentos.
Porm as anlises tcnicas das informaes constantes nas documentaes
encaminhadas pelas empresas, referentes ao produto em questo, permaneciam
superficiais, embora j se mostrassem presentes algumas preocupaes dos
tcnicos com essa parte.
(...) hoje em dia, com essas novas normativas a gente viu o que a
gente no tinha antigamente. Depois da nova, difcil dizer em que a
gente se baseava, porque a gente se baseava em quase nada.
Basevamos em FP115, FP216... A gente no conseguia relacionar
isso ao processo de produo, porque esse processo de produo
era muito pouco descrito. A gente via, primeiro, os formulrios de
petio, FP1, depois a documentao de legalizao da empresa,
alvar, autorizao de funcionamento, inscrio no CRF17, e o
relatrio tcnico que trazia coisas comuns para o frmaco em si, que
farmacodinmica, farmacocintica, princpio de funcionamento. E a
a gente passava um pouquinho s para o processo de fabricao,
mas era pouca coisa. No tnhamos acesso a isso, por exemplo, no
sabamos quais eram os equipamentos, no tnhamos dossi de
fabricao de produtos, eu hoje fao muita exigncia no que tem no
dossi de fabricao de produtos (...) em uma poca a gente entrou
na anlise de bula, isso acarretou um volume de trabalho muito
grande. Porque, na anlise de bula, a gente teria que bater com
todas as referncias possveis para ns... Como isso acumulou muito
servio, o que aconteceu, teve uma normativa falando que a bula era
de responsabilidade integral da empresa, ns passamos a no mais
analisar bula (...) era s uma anlise documental. Eu tenho algumas
cpias de diligncias (...) a gente v muito que tem tambm o lado

15
Formulrio de Petio, documento que contm informaes sobre o medicamento, de
preenchimento obrigatrio, que deve ser entregue pela empresa solicitante do registro de
medicamentos Anvisa no momento de solicitao de registro de medicamento.
16
Idem ao anterior.
64
normativo de papel, de cartrio, o pessoal sempre coloca isso a.
Mas eu acho que tem assim j um princpio de anlise tcnica (...)
depois de o Projeto Inovar18, quando entrou uma turma no MS, que
eu me enquadrei nesta turma, que comeou a fazer uma anlise
tcnica. A gente falou: no, vamos ter que comear a pedir outras
coisas. Um teste a mais, que foi verificado. Alguns testes mnimos a
gente sabia, se empresa no tinha, a gente pedia, independente de
ser aberto Farmacopia ou no. Depois desta turma que comeou
a fazer a anlise tcnica, a vieram as normativas atuais... (A4)

(...) tinha, mas no era to profunda. A gente questionava alguma


coisa na formulao, a relao com a base, aquelas coisas, o
excesso. As coisas mais profundas a gente no avaliava. No tinha
instrumento para isso, e nem a gente tinha capacitao (...) eu me
lembro que, em uma poca, a gente comeou a ver quantos
processos analisava por semana. Eram 30 processos por semana,
38 processos por semana. Faz idia do tipo de analise que a gente
fazia! Por ms a gente fazia 80, 90. Eu acho que as empresas
gostavam muito dessa poca, porque as coisas saam. Apesar de
no ter uma ordem, um esquema do que voc analisa primeiro ou
no, era na base da presso mesmo, mas saa muita coisa (...)
estava comeando. Tinha o setor que trabalhava com as inspees.
A gente na poca comeou a fazer isso, que at ento no era feito,
no existia ou muito precrio. Eu me lembro que, na poca, foi
estruturado o setor de inspeo, no sei como era antes, eu me
lembro desta reestruturao. A gente comeou assim, como critrio
bsico para anlise, verificar se a empresa tinha inspeo, se estava
sendo inspecionada, s que esta coisa no andava. Voc ia ao setor
para saber como que estava, obtinha a informao: t agendado,
vai ser agendado, a empresa j pediu. Mas falavam que tava muito
tempo sem soluo (...) na poca a gente no fazia a exigncia por
conta disso. A gente pegava a informao no setor e dava prioridade
s anlises das empresas que tinham sido inspecionadas, que j
estavam ok. As que no estavam iam ficando. Mas no final, no dava
mais para esperar porque eles no tinham infra-estrutura, no tinham
como inspecionar, a empresa cobrava e se acabava liberando... (A3)

17
Conselho Regional de Farmcia.
18
Ver Souto, A Vigilncia Sanitria no Brasil, 2004
65
O instrumento legal utilizado era a Instruo Normativa n 1, de 4 de setembro
de 1994, que atualizou a Portaria n 17, de 16 de julho de 1986, que descrevia os
documentos a ser entregues pelas empresas para solicitarem registros ou
alteraes. Essa nova Instruo Normativa orientava quanto documentao
necessria para peticionar o registro de medicamentos ou suas alteraes. Porm,
essa normativa no era suficiente, pois, a exemplo da Portaria n 17/86, somente
indicava a relao de documentos a ser entregues em cada situao de petio, e o
grupo de tcnicos tomava muitas decises com base no consenso. Os instrumentos
tcnico-cientficos utilizados pelos profissionais para pautar suas anlises
praticamente inexistiam, o que acarretava uma anlise praticamente comparativa
com um processo de registro j concedido ou informaes constantes de
publicaes no-cientficas.
(...) eu acho assim, este era o documento referencial mor para ns.
Os outros documentos pontuais, por exemplo, a excluso de um
corante, que no pode ser adicionado, uma outra coisa assim de
nome, a gente fazia uso tambm. Mas o que guiava, basicamente, o
registro de medicamentos era a instruo normativa... (A4)

(...) porque sempre foi aquela dificuldade para comprar livros, ns


tnhamos pouqussimos livros, farmacopias, estes livros mais
vendidos. Tnhamos algumas coisas que as empresas distribuam
para a gente. Ns nem havamos despertado ainda para as coisas...
(A3)

(...) primeira coisa, a gente olhava muito no DEF. No tinha


computador, no tinha meio de consulta eletrnica, ento a gente
usava muito o DEF, que no um dado oficial. Via-se que o produto
j estava registrado, ento a empresa estava pedindo o registro de
um produto semelhante ou similar a esse que j esta registrado
nessa mesma concentrao. O conceito de similaridade era bsico: a
mesma concentrao, a mesma frmula e o mesmo principio ativo.
Era isso que a gente checava no DEF. Se o produto no tinha
registro no Brasil, a a gente olhava no PDR19 americano (...) tem
registro com essa formula farmacutica l no EUA, ento a gente
aceitava o registro como uma nova frmula farmacutica. Diferente

19
Prescription Drug Reference
66
de hoje, no tinha que comprovar nada. Ele podia registrar, por
exemplo, um comprimido revestido que j tinha nos EUA, mas aqui,
como similares no tinha, ento a gente dava aquela frmula para
ele (...) Vamos primeiro, se tinha similar ou no. Se ele tinha, no se
olhava bula. A bula, na poca, a gente j tinha a 110, aquele
formato de bula da 11020. Bula e rotulagem no tinham legislao
alguma, a gente fez at uns modelos, uns recortes de modelo de
rotulagem e bula. Mais ou menos a gente seguia o que cada um
tinha na sua cabea (...) No existia regulamentao para cartucho,
(...) nada. Era tudo na base do consenso do grupo. Relatrio tcnico
a gente olhava se tinha (...) que era aquela coisa mnima. Se tinha
ndice de estabilidade naquele relatrio tcnico. Uma anlise muito
mais documental e superficial, porque a prpria documentao era
muito insuficiente. Situao da empresa ns comeamos a olhar
mais na frente um pouco, acabava dando registro mesmo se a
situao ainda no fosse boa. Mais l para 97, 98, a gente comeou
a fazer exigncia: olha a situao tal, comeamos a atrelar ao
registro a situao da empresa, mas isso foi mais l na frente... (A3)

As anlises das peties de alteraes de registro no eram feitas a partir do


processo-me21 do medicamento em questo, eram analisadas de forma isolada.
Cada nova petio era um processo novo, nico, sem a considerao suficiente do
registro inicial e das alteraes desse registro, que j haviam sido realizadas. Nesse
processo, um aspecto chama muita ateno: os tcnicos recorriam ao Dicionrio de
Especialidades Farmacuticas (DEF) para ver se o produto j havia sido registrado
no Pas. Presume-se que isso acontecia pela falta de um sistema gil e atualizado
de informaes. Sob o ponto de vista do controle sanitrio, muito preocupante, se
no, estarrecedor:
(...) a gente no trabalhava com o processo-me. Era com peties
soltas. No caso de registro de similar, a empresa apontava o similar.
O qu que a gente fazia? A gente ia no DEF da vida, na poca no
tinha computador, no tinha nada informatizado, ento a gente usava
muito o DEF, ia folheando para ver se encontrava aquele produto
registrado... (A2)

20
Legislao especifica de regulamentao sobre a forma como as informaes que devem constar
na bula dos medicamentos deveriam se apresentar.
21
Processos iniciais de concesso dos registros dos medicamentos.
67
A extinta SNVS utilizava como fonte de informao dos medicamentos
registrados um banco de dados denominado Sistema de Informao em Vigilncia
Sanitria (SIVS). Como todo banco de dados, necessitava de atualizao constante,
por tcnicos do setor responsvel pelo registro de medicamentos, das alteraes
concedidas em medicamentos j registrados ou incluses de novos medicamentos
registrados. Esse banco de dados servia como suporte de consulta aos tcnicos de
vigilncia sanitria para subsidiar as aes de fiscalizao e consultas de produtos
registrados, alm de outras funes. As informaes existentes nesse banco quanto
aos medicamentos registrados no Pas refletia o caos administrativo em que a
vigilncia se inseria, ou seja, dados no confiveis, incompletos e, muitas vezes,
totalmente errados. No foram poucos os momentos em que a vigilncia, quando
questionada por outros rgos da administrao do Governo sobre os
medicamentos registrados, encaminhava respostas imprecisas. Essa situao j
havia sido verificada no final de 1995, quando houve proposta de recredenciamento
de todos os laboratrios farmacuticos e seus produtos (VISCONDE, 1997, p. 69).

(...) a gente buscava similaridade no mercado. A empresa indicava


um, e, se a gente detectasse que isso fosse um problema, aquela
empresa que ela indicou no tem, isso se transformava numa
exigncia para ela indicar um (similar) mais pertinente. A gente
buscava a similaridade no banco de dados da Vigilncia Sanitria,
que era um programa de um banco de dados que tinha l seus
problemas (...) porque ele no englobava tudo o que tinha no
mercado. Ento muita coisa no estava l, muita coisa que estava l
estava errada, a gente complementava esta anlise de similaridade
com publicaes, DEF, complementava com o Dicionrio Teraputico
Guanabara (...) Ento a gente buscava esta similaridade, porque o
nosso banco de dados s vezes no oferecia todo o suporte ... (A3)

(...) ento, na verdade, gente tinha uns listes que, na poca,


vieram dois rapazes para experimentar um programinha pra gente
trabalhar que dava direito a voc consultar se realmente aquele era
similar quela apresentao. Era o Toninho, e o nome do outro eu
no lembro. Eles trabalhavam com o Dr. Carlini na parte de
programao e eles passavam aqui 15 dias, s vezes, pra
desenvolver esse programa at a gente comear a fazer uso. Agora,

68
de onde eles buscavam esses dados pra jogar no programa eu no
sei...(A6)

A estrutura e os processos de trabalho no mais atendiam s expectativas do


setor industrial, e muito se discutia sobre a necessidade de transformao da
vigilncia sanitria. Em 1998, o Sindicato das Indstrias Farmacuticas
(Sindusfarma) se posicionou com a seguinte declarao:
(...) Uma preocupao vem incomodando os industriais
farmacuticos: a falta de um rgo de vigilncia sanitria adaptado
s necessidades estruturais desse mercado ampliado (...) o processo
decisrio de registro pode durar meses ou anos (...) Infelizmente, a
vigilncia sanitria nunca recebeu das autoridades de nosso pas a
ateno e os recursos necessrios.

A declarao termina afirmando que a criao de um rgo independente


seria o incio para garantir, populao, medicamentos eficazes (PIOVESAN, 2002,
p. 41).
Os recursos humanos na vigilncia sanitria, alm de escassos, eram pouco
qualificados. O sistema de informao estava muito distante das necessidades e
continha informaes incorretas e incompletas, e os processos de trabalho no
estavam definidos. Dessa forma, o processo de registro de medicamentos
continuava sendo caracterizado como precrio, ineficiente e burocrtico.
No ano de 1998, a SVS22 determinou o recredenciamento de todos os
laboratrios farmacuticos e seus respectivos produtos, na busca de conhecer o
verdadeiro contingente de empresas e de medicamentos existentes no Pas.
No final desse perodo, em meio aos escndalos dos produtos falsificados, a
SVS extinta, e, em seu lugar, instituda a Anvisa23.

22
Em 1990, com a reforma administrativa promovida pelo Governo Collor, a Secretaria Nacional de
Vigilncia Sanitria (SNVS) passou a chamar-se Secretaria de Vigilncia Sanitria (SVS)
23
Sobre este assunto, veja o trabalho de Piovesan, 2002.
69
3.4 As novas normas regulatrias de 2004

Em 1999, com a instituio da Anvisa, novas expectativas de reestruturao


na rea de registros de medicamentos so vislumbradas. A Lei n 9.782/99, que criou
a Agncia, conferiu a ela autonomia administrativa e permitiu a contratao imediata,
sem concurso, de quadros tcnicos. A execuo do oramento bem maior
proporcionou recursos para o treinamento de tcnicos nas atividades que viessem a
desempenhar, a aquisio de equipamentos de informtica e a contratao de
pessoal para desenvolvimento de sistemas administrativos, entre outras providncias
necessrias estruturao da Agncia.
Embora hoje bem mais estruturada, a Gerncia Geral de Medicamentos
(GGMED) continua sendo o calcanhar de Aquiles da Visa federal. Esse setor est
hierarquicamente vinculado ao Diretor-Presidente. Nos cinco anos de existncia da
Anvisa, foi a Gerncia Geral que mais sofreu substituio de dirigentes. Tambm se
caracteriza como a rea de maior quantidade, interna e externa, de reclamaes,
seja pela ausncia de informaes corretas quanto ao registro de medicamentos,
seja por morosidade de suas concesses. Por outro lado, a quantidade de
profissionais que exercem atividades nesse setor a maior de toda a histria de
vigilncia sanitria federal.
O setor conta hoje com livre acesso a informaes tcnicas, seja por meio
eletrnico, seja por meio de acervo literrio que compe a biblioteca da instituio,
alm de consultores ad hoc para auxiliar os tcnicos nos possveis questionamentos
de ordem tcnica, decorrentes das anlises de concesso de registro.
Como no modelo anterior, atualmente as solicitaes de registros de produtos
novos so encaminhadas cmara tcnica especfica para avaliao e emisso de
parecer, e os produtos similares e as suas alteraes continuam sendo analisados
pelos tcnicos do setor de registro.
A GGMED tem suas atribuies estabelecidas pelo Regimento Interno da
Anvisa e possui todos os fluxos de trabalhos mapeados e definidos. Porm segue
sem uma poltica claramente definida para a concesso de registros de
medicamentos, e as presses do setor industrial, com suas listas de prioridades,
continuam a ser a base das demandas do setor.
Por sua forma de gesto, a Anvisa necessita cumprir metas. Os prazos
previstos para a concesso dos registros devem ser obedecidos, e a produtividade
se transformou em palavra de ordem no setor.
70
Com o incio do funcionamento da Agncia, os avanos foram
indiscutivelmente visveis quanto aos aspectos logsticos administrativos. O quadro
tcnico, mesmo que ainda em condies de contratos precrios, aumentou
consideravelmente. Houve alterao significativa na normativa de trabalho, que
definiu detalhamentos de exigncias para o registro de medicamentos novos e
similares. Porm a cultura institucional citada por Souto (2004), ainda que em menor
intensidade, permanece. A morosidade existe, embora no to acentuada, e os
processos de registros so analisados com maior profundidade do que em pocas
anteriores.
(...) eu hoje fao muita exigncia no que tem no dossi de fabricao
de produtos. (...) minhas exigncias so muito relacionadas ao
processo de fabricao, aos dossis de fabricao, e isso a gente
no tinha de jeito nenhum ... (A4)

(...) olhava o mtodo da Farmacopia, no se aprofundava como


hoje. Hoje, com a exigncia de validao de mtodo, a coisa evoluiu
muito ... (A1)

A base legal permanece na Lei n 6.360/76, porm novas regras sobre a


regulao sanitria que trata de registros de medicamentos novos e similares foram
editadas nos anos de 2002, 2003 e 2004, conforme demonstrado no diagrama a
seguir.

71
Figura 2. Diagrama das novas normas regulatrias sobre registros de medicamentos

RE n
RE n 898/03 RDC n
894/03 132/03
RE n RDC n
895/03 134/03

RE n RDC n
901/03 135/03

RDC n RE n
136/03 896/03

RDC n RDC n RE n
137/03 133/03 897/03

RDC n RE n
68/02 893/03

RDC n RE n
138/03 899/03

RDC n RE n
333/03 560/02
RDC n RE n
140/03 RE n 902/03
900/03

72
Todas essas normas regulatrias esto em vigor e passam a compor o
arcabouo legal do registro de medicamentos.

A Resoluo RDC n 133, de 29 de maio de 2003, que dispe sobre o


registro de medicamentos similares, estabelece que o medicamento registrado pela
Anvisa deve ser submetido a testes de biodisponibilidade relativa e equivalncia
farmacutica.

A equivalncia farmacutica, realizada em laboratrio, serve para comprovar


se a cpia, ou seja, o medicamento similar tem o mesmo princpio ativo, na mesma
dosagem e forma farmacutica que o medicamento de referncia24. A
biodisponibilidade relativa revela em qual quantidade e em quanto tempo um
princpio ativo atinge a corrente sangnea depois de administrado, em comparao
com um produto de referncia.

Podemos verificar que essa Resoluo utilizou uma classificao dos


medicamentos em grupos, de acordo com seu risco sanitrio, sendo estabelecidos
os ensaios e prazos para apresentao dos resultados desses ensaios vigilncia
sanitria. Os medicamentos de menor risco, que so isentos de prescrio mdica,
ou seja, produtos de venda livre, devero apresentar teste de equivalncia
farmacutica, observadas as particularidades de prazo. Os considerados de risco
mdio, ou seja, os sujeitos a prescrio mdica, devero apresentar, alm desse
teste, os de biodisponibilidade relativa no espao de tempo de dez anos, medida
que seus registros sejam renovados. Os medicamentos classificados como de alto
risco devero apresentar os mesmos testes depois de dezoito meses da data da
publicao das novas regras.

Essa Resoluo estabelece: i) medidas antecedentes ao registro de


medicamento similar, como a notificao de lotes pilotos e consulta Anvisa sobre a
pertinncia do medicamento indicado como de referncia; ii) medidas do registro,
como apresentao dos ensaios de equivalncia farmacutica, biodisponibilidade
relativa, estabilidade, relatrios completos de produo e controle de qualidade da
matria-prima e produto acabado, certificado de BPF, entre outras informaes; e iii)
medidas ps-registro, como apresentao de todas as alteraes e/ou incluses
realizadas durante o ltimo perodo de validade do medicamento.

24
Produto inovador registrado no rgo federal responsvel, cuja eficcia, segurana e qualidade
foram comprovadas cientificamente.
73
Como demonstrao de preocupao com o arsenal teraputico de
medicamentos similares, foi editada a Resoluo RDC n 134, de 29 de maio de
2003, que dispe sobre a adequao dos medicamentos j registrados. Essa norma
estabelece o reenquadramento dos produtos registrados como similares, permitindo
que se mantenham como similares, desde que a empresa indique o medicamento de
referncia ao qual deseja se assemelhar, ou altere o seu enquadramento para
medicamentos fitoterpicos, biolgicos, homeopticos, medicamentos novos, ou
altere o seu enquadramento no registro de medicamentos especficos, conforme o
caso.
A nova norma regulatria determina que os medicamentos similares que se
mantiverem nessa categoria apresentem testes de equivalncia farmacutica e, para
alguns casos, estabelece a necessidade de apresentao de relatrios de ensaios
clnicos para comprovao de eficcia e segurana. Para outros, alm desses
ensaios, torna necessria a apresentao de estudos de biodisponibilidade relativa
e, quando se tratar de associaes, estudos sobre sua racionalidade.
Essa norma estabelece, ainda, prazos e critrios para apresentao de tais
estudos e ensaios e institui o ttulo de registro precrio para medicamentos que no
detm tais estudos e ensaios no ato de solicitao de seu registro. Esse registro
pode ser posteriormente cancelado, caso a anlise dos resultados seja considerada
insatisfatria.
A norma especifica que a Anvisa se manifestar em relao aos
medicamentos que sero estabelecidos como referncia. Porm especifica que a
empresa que efetuar modificaes na formulao desses produtos de referncia e
optar por no efetuar os ensaios previstos dever propor uma posologia que garanta
a segurana e eficcia desses medicamentos. Nesses casos, o medicamento ser
isento de apresentao de estudos clnicos e no poder ser um produto de
referncia.
Esse novo ato regulatrio busca corrigir equvocos do passado, quando se
registraram, como similares, produtos que, de fato, apresentam inovaes ainda no
comprovadas por estudos clnicos. Passa a exigir que todo o mercado de similares
comprove qualidade, segurana e eficcia em relao ao medicamento eleito pela
Anvisa como de referncia e agrega a necessidade de apresentao de relatrios de
produo e controle de qualidade em conformidade com a legislao pertinente, que
dispe sobre o registro de sua categoria, por ocasio da primeira renovao, aps a
publicao da Resoluo RDC n 134/03.
74
Essa Resoluo permite que a empresa, ao optar por alterar sua frmula,
mantenha o registro e a marca do medicamento. Estabelece, ainda, que os
medicamentos que no atenderem aos requisitos solicitados para comprovao do
binmio risco/benefcio no tero seus registros renovados, por ausncia de
comprovao de seu benefcio, uma vez que expem a populao a riscos
sanitrios desnecessrios.
A RDC n 134/03 define os documentos que sero aceitos como
comprovao cientfica de segurana e eficcia, indicando tambm as revistas
indexadas aceitas pela instituio.
A Resoluo RDC n 135, de 29 de maio de 2003, define medicamento
inovador como
medicamento comercializado no mercado nacional, composto por,
pelo menos, um frmaco, sendo que esse frmaco deve ter sido
objeto de patente, mesmo extinta, por parte da empresa responsvel
por seu desenvolvimento e introduo no mercado do pas de
origem. Em geral, o medicamento inovador considerado
medicamento de referncia.

Entretanto, na sua ausncia, a Anvisa indicar o medicamento de referncia.


A legislao sanitria faz meno a medicamento novo, mas no o define.
Para definir as exigncias para o registro de um medicamento novo ou inovador, a
Anvisa publicou a Resoluo RDC n 136, de 29 de maio de 2003. Essa
Resoluo estabelece medidas pr-registro, medidas do registro e medidas ps-
registro. Como medida pr-registro, estabelece a notificao de produo de lote
piloto de medicamentos25. Em relao s medidas de registro, passa a exigir, entre
outros dados, relatrios separados para cada forma farmacutica. Esses relatrios
devem conter informaes de constituio da empresa; comprovao de
cumprimento de BPF por meio de certificao e informaes tcnicas referentes ao
texto de bula; lay out de rtulos e embalagens; estudos de estabilidade; ensaios pr-
clnicos e clnicos, definindo, ainda de forma incipiente, a forma de apresentao dos
resultados dos estudos; dados especficos de farmacodinmica e farmacocintica;
relatrio de produo detalhado; controle de qualidade de matrias-primas e produto
acabado. Nas medidas ps-registro, estabelece a apresentao de dados relativos

25
Lotes fabricados com uma quantidade mnima equivalente a 10% de lote industrial previsto, ou
quantidade equivalente capacidade mnima do equipamento industrial a ser utilizado na produo
industrial.
75
fase IV; listagem que contemple todas as alteraes efetuadas no produto at o
momento de sua revalidao, acompanhadas de cpias do DOU ou, na ausncia de
publicao, cpia do protocolo da petio correspondente. Passa a permitir a
revalidao de medicamentos que no foram comercializados no qinqnio de sua
revalidao, desde que mantido o interesse pela empresa produtora.
Durante os primeiros anos de existncia da Anvisa, o SIVS continuou a ser
utilizado como fonte de informao sobre os medicamentos registrados. Mas,
gradativamente, os dados foram transferidos para um novo sistema de
acompanhamento de processos da Anvisa, denominado Datavisa. O
recadastramento realizado pelo CVS/SP no foi utilizado como base de dados para
a Anvisa, embora tenha sido esse o propsito inicial. O banco de dados da Anvisa
traz, ento, toda a deficincia de informaes, tanto quantitativas como qualitativas,
dos anos anteriores, mantendo o sistema de informao muito distante das
necessidades, com informaes incorretas ou incompletas.
Fato de maior ordem a verificao de que o sistema de vigilncia sanitria
federal ainda no sabe a quantidade de medicamentos registrados e disponveis no
Pas. Essa afirmao se baseia em informaes constantes na prpria pgina da
Internet da Anvisa, que, ao fornecer informaes gerais quanto aos medicamentos,
informa um valor estimado: cerca de 11 mil para os registros de todas as
categorias de medicamento (novos, similares e genricos), sendo 7.600 o valor
estimado para medicamentos similares. Informa a quantidade exata somente dos
medicamentos genricos, sendo 840 medicamentos genricos registrados no Pas
(ANVISA, 2003).
O desconhecimento do mercado faz com que, em diversos momentos, a
Anvisa tenha de recuar em seus atos de fiscalizao. Como exemplo, pode-se citar o
Alerta Tcnico divulgado em maio de 2003, em sua pgina na Internet, em que se
esclareceu que a Anvisa cancelou a determinao de apreenso, em todo o territrio
nacional, de um medicamento para uso peditrico. Esse medicamento recebeu
determinao de apreenso por ser fabricado e comercializado antes da concesso
do registro. No entanto o ato de apreenso tornou-se insubsistente devido
apresentao, pela indstria detentora do registro, da comprovao da publicao
do referido registro no DOU. Esse fato gerou a elaborao de Nota Tcnica na
GGMED, que estabeleceu critrios para prestao de informaes do registro a
outros setores da Anvisa e para os clientes externos. Essa nota definiu que, caso
fosse necessrio, a GGMED poderia solicitar, empresa detentora do registro, cpia
76
de publicao no DOU do registro de medicamentos para compor o parecer
conclusivo e circunstanciado sobre o registro.

77
CAPITULO IV. O Programa de Validao de
Registros de Medicamentos

"Se realmente entendemos o problema, a resposta


vir dele, porque a resposta no est separada do
problema".

(Krishnamurti )

4.1 Descrio

Ante a desorganizao, a desatualizao e as incorrees constantes em seu


sistema de informaes, em outubro de 1998 a antiga Secretaria de Vigilncia
Sanitria publicou a Portaria SVS/MS n. 801, de 7 de outubro, que tornava
obrigatrio o recadastramento, naquele rgo, de todos os medicamentos
registrados no Pas. A iniciativa se justificava pela necessidade de informaes que
auxiliassem a coibir as fraudes com medicamentos registrados no Ministrio da
Sade. Alm disso, o recadastramento supriria a ausncia de um sistema que
pudesse fornecer informaes precisas, de forma gil, o que impedia os rgos
competentes, encarregados da vigilncia sanitria, de desempenhar a contento suas
atividades.
Essa Portaria determinava que todos os medicamentos, comercializados ou
no no Pas, fossem cadastrados no Ministrio da Sade, sob pena de terem seu
registro cassado, e elencava todas as informaes que deveriam compor o cadastro.
Tal medida reforava a iniciativa do CVS/SP que, naquele momento, outubro
de 1998, tornou disponvel, a empresas do setor farmacutico, um aplicativo
computacional, desenvolvido em conjunto com a OMS, para o recadastramento das
indstrias farmacuticas e seus medicamentos.
Em setembro de 1999, o CVS/SP, com a colaborao da Anvisa, tornou
disponvel, no seu endereo na Internet, o Cadastro de Empresas de Medicamentos,
para que fosse efetivado o recadastramento determinado pela Portaria SVS/MS n.
801, de 7/10/98.
78
O recadastramento foi efetuado pelas indstrias farmacuticas sob orientao
de que as informaes prestadas quanto aos medicamentos deveriam estar de
acordo com o que estava sendo comercializado. Essa orientao tornava
necessrio proceder verificao integral, pela Anvisa, das informaes
apresentadas no referido cadastro.
A necessidade da verificao das informaes prestadas pelas indstrias se
baseava em dois pontos. Primeiro, era preciso saber o que realmente estava sendo
comercializado, ou seja, o que a empresa estava, de fato, oferecendo para o uso.
Segundo, porque tais informaes no poderiam simplesmente ser acatadas pela
Anvisa, mas deveriam ser analisadas e avaliadas tecnicamente, para verificar se no
havia nenhuma alterao entre o que havia sido informado e o que havia sido
autorizado pela Anvisa. Por exigncia legal, necessria uma solicitao por parte
da empresa para a realizao de alteraes no registro dos produtos, e, por parte da
Anvisa, uma anlise, um parecer e uma publicao no DOU referente ao pedido em
questo.
Em setembro de 1999, 305 laboratrios farmacuticos haviam recadastrado
seus 9.029 produtos, totalizando 23.558 apresentaes registradas, sendo que 58%
delas no eram comercializadas naquele momento, de acordo com as informaes
dos prprios laboratrios produtores.
Porm como realizar a verificao dos dados informados no
recadastramento?
A Diretoria de Medicamentos da Anvisa era responsvel por realizar a tarefa
de verificao das informaes cadastradas pelas empresas. Sendo assim, iniciou a
elaborao de uma proposta de comprovao documental das informaes
prestadas, ou seja, a validao das informaes enviadas pelas empresas no
recadastramento.
Uma experincia piloto de validao integral foi ento realizada, e, como
estratgia de validao, foi definida a comparao dos dados informados no
recadastramento com os dados constantes nos processos de registro dos
respectivos medicamentos, entendendo-se que o que constava no processo seria o
autorizado pela Anvisa, portanto o dado correto, em vigor.
A experincia piloto foi determinante para a escolha de que itens, dentre os
informados pelas empresas no recadastramento, seriam necessrios ao processo de
validao, uma vez que as exigncias de recadastramento continham informaes
no solicitadas pela legislao base do processo de registro. Dados como, por
79
exemplo, o cdigo de barras, compunham o banco de dados do cadastro
(CEM/CVS-SP), porm no eram exigidos como informaes necessrias ao
processo de registro e no eram informaes presentes nos bancos da dados da
Anvisa. Portanto, esse tipo de informao no poderia ser escolhido para ser
validado.
Nessa etapa, tambm foi possvel identificar as diversas fontes de informao
disponveis na Anvisa, informatizadas ou no, para auxiliar na validao,
relacionadas a seguir.
- SIVS (Sistema de Informao em Vigilncia Sanitria): base de dados
informatizada, com informaes referentes a empresas e seus produtos.
- SIVS-ATP (Sistema de Informao em Vigilncia Sanitria Anlise Tcnica de
Processos): sistema informatizado de cadastramento e localizao interna das
peties encaminhadas GGMED.
- SINPAR (Sistema Integrado de Protocolo e Arquivo): sistema informatizado para
cadastramento de quaisquer documentos protocolados no Ministrio da Sade, com
exceo das peties de alterao de um produto j registrado.
- Arquivo: servio de guarda de processos, que continha os processos em papel,
analisados pela vigilncia sanitria federal desde a instituio do registro de
medicamentos no Pas.
Todas essas fontes foram utilizadas pelo Programa Z, com exceo do
SINPAR, por se tratar de sistema cuja alimentao era realizada com dados
originados no SIVS. De cada um dos sistemas e servios, eram retiradas
informaes que se complementavam, uma vez que no se conseguiam obter dados
precisos e completos isoladamente, em nenhum dos sistemas.
Na experincia piloto, verificou-se tambm a necessidade de definio do que
foi denominado universo de trabalho, ou seja, quais seriam os processos em que
se realizaria a validao, visto que o quantitativo de processos e,
conseqentemente, de medicamentos variavam de um sistema para outro. Para isso
foram elaboradas listas de todos os processos relacionados nas bases de dados do
CEM/CVS-SP, SIVS e dos processos constantes no arquivo, sendo estes ltimos
denominados processos fsicos.
Uma anlise comparativa era realizada com as informaes das listagens
emitidas. Nessa comparao, vrias situaes foram identificadas e segregadas nas
seguintes formas: i) processos que estavam relacionados no fsico e no CEM/CVS-
SP; ii) processos que estavam relacionados no SIVS e no CEM/CVS-SP; iii)
80
processos que estavam relacionados no fsico e no SIVS; iv) processos que
constavam apenas no fsico; v) processos que estavam relacionados apenas no
CEM/CVS-SP; vi) processos que estavam relacionados apenas no SIVS; e vii)
processos que estavam relacionados no SIVS, fsico e CEM/CVS-SP.
Nenhuma lista foi gerada a partir dos dados do SIVS-ATP para a utilizao na
anlise comparativa, pois esse sistema no permitia a emisso de relatrios.
A partir da justaposio das situaes relatadas nos itens i e vii, era
elaborada nova listagem, sendo esta o universo de trabalho inicial. Mais adiante,
eram incorporados a esse universo os processos que se encontravam na situao
iv, concernentes aos produtos pelos quais as empresas mantinham interesse.
Os processos no localizados, ou seja, os processos que se enquadravam
nas outras situaes relacionadas, eram motivos de buscas. Quando no se obtiam
resultados satisfatrios, era solicitada a documentao empresa detentora do
registro, na tentativa de remont-los.
A experincia piloto foi a modelagem de todo o processo de validao
utilizado. As dificuldades verificadas algumas j citadas foram motivos de ajustes
realizados e utilizados tanto na prpria experincia piloto como no trabalho das
validaes subseqentes.
Em 2000, com os primeiros resultados da experincia piloto, a Diretoria
Colegiada da Anvisa, pela necessidade de cumprir a Portaria n 801, de 7/10/98, e a
Recomendao n 46, da CPI de Medicamentos da Cmara dos Deputados, do ano
de 2000, aprovou a implementao do Programa de Validao de Registros de
Medicamentos, mais conhecido como Programa Z. Porm, somente em 9 de
setembro de 2002, por meio da Portaria n 504, foi instituda a Gerncia de
Validao de Registro de Medicamentos (GVREM), vinculada GGMED, com as
seguintes competncias: i) validar as informaes cadastradas pelas empresas
farmacuticas; ii) estruturar e manter atualizado o banco de dados oficial referente
aos medicamentos registrados no Pas; iii) revalidar tecnicamente a concesso de
registro de medicamentos no que se refere a eficcia, segurana e relao
custo/benefcio; iv) propor alteraes na legislao pertinente ao registro de
medicamentos luz do conhecimento cientfico atualizado; v) manter atualizados os
processos operacionais padres para anlise tcnica das peties referentes ao
registro de medicamentos e suas alteraes; vi) estruturar e manter atualizadas as
rotinas informatizadas para andamento e anlise das peties e processos de

81
registros e de outros documentos luz do conhecimento cientfico atualizado; vii)
analisar tecnicamente as concesses de registro de medicamentos e de suas
alteraes de empresas farmacuticas que estejam em processo de validao; viii)
dar publicidade s decises referentes s anlises tcnicas dos processos e das
peties de empresas farmacuticas em processo de validao; ix) elaborar notas
tcnicas referentes a temas considerados relevantes e pertinentes ao processo de
registro de medicamentos, com vistas a disseminar, a todas as reas da Anvisa,
informaes sobre possveis riscos na composio, indicao e utilizao dos
produtos; x) fomentar o intercmbio de informaes entre os tcnicos da GVREM e
aqueles das reas da Anvisa; e xi) propor a concesso, indeferimento, alterao,
revalidao, retificao, dispensa, cancelamento e caducidade de registro de
medicamentos, de empresas que estivessem em processo de validao.
No perodo de 2000 a 2002, o Programa de Validao de Registros de
Medicamentos j estava estruturado e realizava grande parte das atribuies
conferidas a ele pela Portaria n 504/02. Porm, durante esse perodo, no estava
regularizado pelo Regimento Interno da Anvisa, no fazendo parte de sua estrutura
formal. Cabe ressaltar que, mesmo havendo sido instituda uma gerncia com
denominao especfica, sempre era referida como Programa Z.
O Programa estava organizado em trs grandes fases diferenciadas, porm,
totalmente interligadas, conforme se segue.

Fase 1. Validao documental


Possua o objetivo de validar as informaes cadastradas pelas empresas
farmacuticas no Cadastro de Empresas e Medicamentos da Secretaria de Estado
da Sade de So Paulo, de forma que se estruturasse um banco de dados oficial,
referente aos medicamentos registrados no Pas, buscando a comparao entre a
informao prestada pela empresa e a documentao constante nos processos de
registro e autorizao de funcionamento, constantes nos arquivos da Anvisa.

Fase 2. Validao tcnica


Na fase 2, era realizada a reavaliao tcnica da concesso de registro de
medicamentos no que se refere a eficcia, segurana e relao risco/benefcio,
buscando harmonizar as informaes com as constantes no CEM/CVS/SP e as
constantes no processo de registro e complement-las.

82
Fase 3. Validao laboratorial
Aps passar pelas fases 1 e 2, o medicamento ingressava na fase 3, para se
verificar sua conformidade com a frmula e parmetros aprovados no ato da
concesso do registro, por meio de avaliao laboratorial, ou seja, para se verificar
se o produto que se encontra na cadeia de consumo corresponde composio e a
todos os aspectos aprovados no ato da concesso do registro, tais como
embalagem, rotulagem e metodologia analtica.

O Projeto iniciou com apenas um tcnico e cinco colaboradores. Ao longo do


trabalho, a equipe tcnica e de apoio foi ampliada, chegando a ser composta, em
2002, por 26 farmacuticos, 1 mdico, 2 digitadores e 3 secretrias, alm do apoio
tcnico e da equipe de desenvolvimento de sistemas, constituda de 3 analistas de
sistemas e 1 webdesigner.
Para o pleno cumprimento dos objetivos descritos nas trs fases do
Programa, a equipe foi organizada em grupos distribudos da maneira seguinte.
- G1 Grupo de Organizao e Controle de Documentos: responsvel pelas
atividades de relacionar todos os processos, gerar as listagens dos sistemas de
informaes e definir o universo de trabalho de cada empresa em processo de
validao. Possua como atribuio, tambm, o trmite interno e externo de todos os
processos de registro e seus respectivos expedientes.
- G2 Grupo de Validao: formado por tcnicos responsveis pela validao
documental, ou seja, pela fase 1 do Programa. Esses tcnicos realizavam a
comparao das informaes do CEM/CVS-SP com as informaes existentes nos
respectivos processos de autorizao de empresa e registro de medicamentos
existentes na Anvisa. Essa comparao era efetuada por tcnicos farmacuticos, por
meio de um sistema informatizado, desenvolvido especificamente para esse fim,
denominado Validoc Sistema de Validao Documental de Processos de Registro
de Medicamentos.
- G3 Grupo de Anlise Tcnica: esse grupo era responsvel pela fase 2 do
Programa. Cabia aos seus tcnicos analisar e emitir parecer tcnico do resultado de
anlise, bem como sugerir os encaminhamentos que deveriam ser adotados das
peties e processos analisados.
- G4 Grupo de Publicao: grupo responsvel pela digitao e encaminhamento,
Imprensa Nacional, dos resultados das peties e processos analisados, assim

83
como seu acompanhamento, para atualizao do banco de dados de medicamentos
validados.
Periodicamente eram realizados rodzios entre os tcnicos que integravam
cada grupo, de maneira que se permitisse que todos estivessem capacitados para o
desempenho das atividades realizadas pelo Programa.
Todo o processo de validao, tanto documental, como tcnica, seguia um
fluxo estabelecido, e vrios instrumentos foram desenvolvidos para facilitar e
controlar os trabalhos realizados pelo Programa, apresentados a seguir.
- Validoc: sistema informatizado, desenvolvido especificamente para a validao dos
medicamentos cadastrados pelas empresas no Cadastro de Empresas e
Medicamentos da Secretaria de Estado da Sade de So Paulo, de uso interno da
equipe tcnica do Programa Z. Esse sistema permitia: i) validao dos dados
referentes empresa; ii) validao, por apresentao, dos medicamentos
cadastrados no CEM/CVS-SP; iii) emisso de vrios relatrios; iv) incluso de novas
apresentaes de um medicamento e/ou de novos medicamentos cujo registro
tivesse sido publicado aps o cadastro no CEM/CVS-SP.
- Manual de Validao: manual de procedimentos de validao, para uso dos
tcnicos do Programa Z, usurios do Validoc. Esse manual foi desenvolvido com o
objetivo de padronizar os procedimentos para Validao Documental dos Processos
de Autorizao de Funcionamento de Empresas e de Registros de Medicamentos.
- NTZ Notas Tcnicas do Programa Z: notas de cunho tcnico, referentes a
questes consideradas relevantes, vinculadas direta ou indiretamente anlise de
um processo de registro de medicamento, que serviam de orientao para o
processo de outros medicamentos.
- POPs Procedimentos Operacionais Padres: para anlise tcnica e organizao
administrativa dos processos e peties referentes concesso de registro de
medicamentos e suas alteraes.
- Cadastro de Medicamentos Validados: banco de dados estruturado a partir dos
medicamentos j validados e com registro publicado no D. O. U., com atualizao
constante, medida que houvesse incluso de novos produtos validados e/ou
alteraes de quaisquer das especificaes do produto.
- Control Z: sistema informatizado, desenvolvido para uso interno do Programa Z,
que permitia o gerenciamento da movimentao no setor dos documentos
(processos, peties etc.) referentes s empresas em validao. Permitia ainda a
emisso de pareceres tcnicos em formulrios padronizados, exigncias e
84
comunicados encaminhados s empresas, frutos da anlise tcnica de tais
documentos, bem como o controle dos prazos concedidos s empresas para o
cumprimento de exigncias.
Durante o desenvolvimento do Programa Z, vrios convnios foram firmados
com instituies acadmicas para a realizao, principalmente, das fases 2 e 3 do
Programa. A fase 3 inclua a participao dos estados, laboratrios centrais das
unidades federadas (LACENS) e Instituto Nacional de Controle e Qualidade em
Sade (INCQS).
A partir da experincia piloto de validao realizada com a Empresa A, a
metodologia utilizada pelo Programa foi a de validar todos os produtos de uma
mesma empresa antes de passar a analisar os produtos de outra.
Tendo-se verificado, por anlise de relatrios de comercializao
apresentados pelas indstrias Anvisa, que as 26 maiores empresas farmacuticas
detinham 80% do mercado, em vendas de produtos, utilizaram-se, como critrio de
ordem para a validao, as empresas com o maior nmero de produtos vendidos, de
acordo com um ranking dos laboratrios farmacuticos, elaborado com informaes
extradas dos relatrios de comercializao, apresentados Cmara de
Medicamentos da Anvisa em janeiro de 2000.
Selecionada a empresa pelo critrio mencionado, o prximo passo era
segregar todos os processos referentes aos registros de seus produtos. Para essas
tarefas, eram elaboradas listas de produtos com o respectivo nmero de processo e
solicitao desse processo ao arquivo da Anvisa. Assim como os processos e todas
as peties protocoladas eram encaminhadas ao Programa Z para a validao
documental e tcnica, sempre tendo como referncias as informaes prestadas
pela empresa ao Cadastro de Empresas e Medicamentos da Secretaria de Estado
da Sade de So Paulo.
Iniciava-se a etapa de validao documental, que consistia na comparao
entre a informao prestada pela empresa e a verificada no processo. Os casos em
que as informaes no coincidissem, eram considerados como discrepncias, que
deveriam ser equacionadas. A soluo para equacion-las no cabia,
necessariamente, s indstrias farmacuticas. Em diversos processos, foram
verificadas falhas, como por exemplo, a ausncia de publicao de autorizao de
determinadas alteraes do registro cuja petio constava como deferida dentro do
processo. Esses casos ocasionavam uma srie de providncias que deveriam ser
efetuadas pela Anvisa.
85
Durante essa etapa, era emitido um relatrio de discrepncias e providncias
a ser adotadas, direcionado s indstrias, para que elas pudessem apresentar os
devidos esclarecimentos e realizar as aes necessrias para san-las. Um outro
relatrio de providncias era direcionado Anvisa, para que essa instituio
pudesse equacionar as discrepncias originadas em falhas dos processos, como a
do exemplo descrito acima.
As providncias necessrias para a soluo por parte das indstrias
consistiam na apresentao de documentaes oficiais, como publicaes no DOU,
que comprovassem que as discrepncias verificadas durante a fase 1 estavam
autorizadas pela Anvisa. Em muitos casos, as empresas apresentavam peties
protocoladas, que nunca haviam sido analisadas. A Anvisa, por sua vez, realizava
retificaes de autorizaes publicadas no DOU e publicaes de peties deferidas
e nunca publicadas, entre outras.
Iniciava-se, paralelamente a essa fase, o que foi concebido como fase 2, ou
seja, a documentao referente ao registro de um determinado medicamento
passava novamente por anlise tcnica, em que se avaliava o produto quanto a
segurana e eficcia, tendo como base as documentaes cientficas entregues pela
empresa e informaes sobre o assunto, buscadas em literatura mais recente e na
Internet. Em vrios momentos da fase 2, foram tambm solicitados pareceres
tcnicos a consultores ad hoc. Essa fase apresentou algumas definies
importantes, como o cancelamento de registro de alguns medicamentos ou
restries de uso de alguns medicamentos. Foi uma fase em que muitas exigncias
eram realizadas s empresas para a devida adequao tcnica de seus
medicamentos.
Uma vez que as empresas apresentavam as informaes e ajustavam seus
produtos s exigncias definidas pelo Programa e que a Anvisa tambm
providenciava sua parte, os produtos passavam para a categoria de harmonizados,
ou seja, no havia mais discrepncia entre a informao prestada e a constante no
seu processo de registro.
Vrios itens, tanto do registro de medicamentos como das empresas
produtoras, elencados no quadro seguinte, eram analisados, passando por todo o
processo descrito.

86
Quadro 1. Itens do processo de autorizao de funcionamento de empresas de
medicamentos a ser validados

01. Nmero do processo


02. Razo social
03. Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ)
04. Endereo completo
05. Nmero da autorizao de funcionamento
06. Data da publicao
07. Nmero da Portaria/Resoluo (que publicou a autorizao de funcionamento)
08. Atividades autorizadas26
09. Classes autorizadas27
10. Responsvel tcnico
11. Nmero de inscrio no Conselho/UF
12. Representante legal

Esses mesmo itens eram validados para a autorizao especial28.

Quadro 2. Itens do processo de registro de medicamentos a ser validados

1. Nmero do processo
2. Nmero de registro
3. Nome comercial
4. Princpio ativo
5. Nmero de Portaria/Resoluo que publicou o registro
6. Data de publicao
7. Embalagem primria (acondicionamento)29
8. Quantidade na embalagem primria
9. Unidade de medida
10. Embalagem (embalagem secundria)30

26
So atividades tcnicas para qual a empresa se encontra habilitada junto ao rgo de vigilncia
sanitria, como, por exemplo, exportar, produzir, transportar etc.
27
Refere-se s classes de produtos para as quais as empresas esto autorizadas a exercer suas
atividades.
28
Autorizao concedida a empresas que trabalham com medicamentos sob controle especial, como,
por exemplo, psicotrpicos e entorpecentes.
29
Diz respeito primeira embalagem do medicamento: blister, strip, etc.
87
11. Quantidade na embalagem
12. Via de administrao
13. Forma farmacutica
14. Prazo de validade
15. Classe teraputica
16. Restries de uso
17. Cuidados de conservao
18. Origem31
19. Pas de fabricao
20. Pas de importao
21. Composio
22. Bula

Todos esses itens eram validados e cadastrados no banco de dados do


Programa. Alm desses itens, cadastrados pelas empresas no Cadastro de
Empresas e Medicamentos, foram acrescentadas, base de dados dos produtos
validados, outras informaes, relacionadas no Quadro 3.

Quadro 3. Itens do processo de registro de medicamentos acrescentados base de


dados do Programa Z

1. Descrio completa da apresentao do medicamento, sem abreviaturas


2. Complemento de apresentao (conta-gotas, seringa etc.)
3. Tipo de medicamento (monodroga ou associao)
4. Destinao (institucional, comercial, restrito a hospitais etc.)
5. Cdigo de barras do produto (EAN)
6. Classificao do medicamento:
agrupador (genrico, isento, novo, similar)
grupo (aloptico, homeoptico)
subgrupo (sinttico, extrativo, mineral etc.)
item (entorpecente, psicotrpicos, hemoderivado etc.)
7. Metodologia analtica utilizada pelo fabricante, para o produto acabado e matria-

30
Diz respeito embalagem comercial do produto, tipo de embalagem e quantidade unitria do
produto por embalagem.
31
Pas onde o produto fabricado, embora sua importao seja de outro pas, diferente do pas de
fabricao.
88
prima
8. Comercializado (sim ou no)
9. Razo social do fabricante, quando se tratar de produto importado
10. Forma de importao (produto acabado, granel)
11. Relacionamentos com outras empresas:
tipo de relacionamento (terceirizao ou prestao de servios)
razo social da empresa relacionada
servio terceirizado (etapas da produo)

Todas essas informaes foram analisadas durante a fase 2, e os itens


includos foram considerados relevantes pela equipe tcnica para os posteriores
controles sanitrios dos medicamentos.
Aps passar por todo esse procedimento de verificao, cada apresentao
de um determinado produto tinha seu registro publicado no DOU, com todas as
informaes validadas, que passavam a fazer parte do Banco de Dados de
Medicamentos Validados.
As informaes e o modelo de publicao no DOU utilizados para os
medicamentos validados eram diferenciados dos usados convencionalmente pela
Anvisa, conforme demonstra o Quadro 4:

Quadro 4: Informaes constantes nos modelos de publicao efetuados pela


Anvisa

Informaes constantes no modelo


diferenciado de publicaes de Informaes constantes nas
medicamentos efetuadas pelo publicaes usuais de medicamento
Programa Z
Razo social Nome da empresa
Autorizao/cadastro Autorizao/cadastro
Princpio ativo Nome do produto
Protocolo/data de petio Complemento do nome
Nome comercial Nmero do processo
Nmero do processo Nmero do registro
Nmero de registro Destinao
Nmero da portaria/resoluo Apresentao do produto
Data de publicao Vencimento
Apresentao do produto Classe/categoria
Classe teraputica Descrio
Vencimento do registro Validade

89
Informaes constantes no modelo
diferenciado de publicaes de Informaes constantes nas
medicamentos efetuadas pelo publicaes usuais de medicamento
Programa Z
Classificao do medicamento no consta
Prazo de validade no consta
Via de administrao no consta
Cdigo ean (cd. barras) no consta
Origem no consta
Pas fabricante no consta
Pas de importao no consta
Forma de importao no consta
Tipo de medicamento no consta
Comercializado no consta
Destinao no consta
Composio no consta
Restrio de uso no consta
Cuidados de conservao no consta
Assunto descrio no consta
Fonte : Anvisa/GVREM 2002.

Finalizada a validao do produto, toda e qualquer alterao de suas


caractersticas, bem como novos registros peticionados pela empresa, seguiam
sendo analisados pelo Programa Z, de forma que se garantisse a atualizao da
base de dados e a padronizao dos procedimentos tcnicos de anlise, com
exceo de medicamentos genricos, imunobiolgicos, homeopticas e produtos
fitoterpicos, cujos processos ou peties de alterao eram encaminhados s
respectivas reas, retornando ao Programa Z para publicao no DOU, em formato
diferenciado.
A publicao dos registros dos medicamentos de determinada empresa que
estivesse com todos os seus produtos validados era realizada em um s tempo, ou
seja, era emitida, para publicao, uma lista com as informaes descritas acima, no
modelo diferenciado. No caput da publicao, ficava estabelecido que tais
informaes, publicadas naquele momento, passavam a ser as informaes oficiais
quanto s empresas e seus produtos. Poderia ser considerado um marco entre uma
srie de equvocos e uma nova realidade. Todas as informaes, de natureza
tcnica ou documental, haviam sido verificadas, e os ajustes necessrios,
realizados. No deveria haver mais a possibilidade de se encontrarem produtos no
90
mercado com especificaes diferentes daquelas que constavam no registro
concedido pela Anvisa e publicado no DOU. No havia mais pendncias de anlises
de peties que justificassem tal ocorrncia.
As referncias, para posterior monitoramento dos medicamentos com registro
validado, estavam publicadas no DOU. Esses produtos ingressavam em uma
terceira etapa, denominada fase 3.
At o incio da fase 3, o nmero de empresas que estavam no processo de
validao pelo Programa Z era trs, denominadas, neste estudo, empresas A, B e C.
Aps o incio da fase 3, foi iniciado o processo de validao fase 1 na quarta
empresa, a Empresa D.
A principal caracterstica do enfoque analtico do Programa na fase 3 era a
anlise das informaes sobre as caractersticas fsicas, fsico-qumicas, qumicas e
biolgicas constantes nos processos de registro dos produtos, bem como as
metodologias analticas descritas, verificando se essas informaes estavam em
conformidade com o produto comercializado e se elas tinham fundamento cientfico.
Essa fase foi realizada com a participao do INCQS, LACENS dos estados, rgos
das vigilncias sanitrias estaduais e a Gerncia Geral de Portos, Aeroportos e
Fronteiras da Anvisa. Essa fase do Programa identificou vrios pontos de fragilidade
do sistema de vigilncia em medicamentos, no que diz respeito s anlises
laboratoriais, como, por exemplo, a ausncia de metodologias analticas oficiais para
diversos medicamentos registrados e comercializados no Pas.
Vrias reunies foram realizadas com representantes desse grupo de
entidades participantes, para a definio do processo de coleta e anlise dos
produtos, buscando minimizar os possveis pontos de entrave dessa etapa. Dessa
forma, a fase 3 foi desenhada, e os procedimentos para as anlises foram
definidos conforme se segue.
- Modalidade de anlise: as anlises que seriam realizadas deveriam ter carter
fiscal.
- Ensaios a ser executados: descrio, aspecto, anlise de rtulo, pH, uniformidade
de contedo, identificao, teor, substncias relacionados e de degradao,
dissoluo, anlise microbiolgica, pirognio e lal32.
- Na anlise de rtulo, alm da verificao da sua conformidade com o processo de
registro e a legislao vigente, deveria ser tambm verificado se a bula

32
LAL Limulus Amebcito Lisado. Mtodo analtico utilizado para deteco de endotoxinas
bacterianas.
91
apresentava discrepncias em relao ao registrado, e isso, ser informado por
meio de relatrio.
- Ordem de utilizao das farmacopias para as referncias de escolha dos
mtodos analticos a serem utilizados: Farmacopia Brasileira, USP 2433 e
Farmacopia Britnica 2000.
- As Coordenaes de Portos, Aeroportos e Fronteiras da Anvisa, dos estados de
So Paulo e Rio de Janeiro, ficariam com a responsabilidade de coleta de
amostras dos produtos que tivessem passado por todas as fases de produo e
acondicionamento no Exterior medicamentos importados (produtos acabados).
- O rgo de Vigilncia Sanitria estadual, onde estava instalado o parque fabril das
empresas farmacuticas que tiveram os processos de registro validados, ficaria
com a responsabilidade da coleta de amostras dos produtos nacionais, incluindo-
se aqueles que, embora importados, no se encontrassem em sua forma
definitiva, requerendo acondicionamento antes de se converterem em produto
acabado (produtos a granel).
Em relao execuo dos ensaios, foi realizada uma anlise comparativa
entre o mtodo registrado pelo fabricante e o constante nas farmacopias brasileira,
americana e britnica, com o objetivo de se verificarem variaes significativas. Nos
casos em que foram identificadas diferenas entre as metodologias, adotou-se,
como critrio, executar as duas metodologias e, no laudo de anlise, fazer constar
os resultados obtidos pelo mtodo oficial, sendo anexado a esse laudo um relatrio
sobre o mtodo do fabricante, caso fosse necessrio.
Todo o processo preparatrio para as anlises passava pela leitura do
processo de registro dos medicamentos validados, principalmente do contedo
referente s caractersticas do produto e s metodologias analticas. Todas as
informaes necessrias a essa leitura eram encaminhadas pelos tcnicos do
Programa Z ao INCQS.
Devido ausncia de substncias qumicas de referncia no INCQS e de
metodologias analticas oficiais para diversos medicamentos, foi definida uma
estratgia para execuo dos ensaios. A estratgia passava por dividir essa fase do
Programa em duas etapas: etapa 1, em que seriam analisados os medicamentos
validados que se encontravam em comercializao; que possuam metodologia
analtica oficial e substncia qumica de referncia no INCQS; etapa 2, em que

33
Farmacopia Americana 24 Edio.
92
seriam includos os medicamentos que possuam metodologia analtica oficial e
cujas substncias qumicas de referncia deveriam ser adquiridas pelo INCQS.
Dos 402 medicamentos validados at o incio da fase 3, 150 (37,31%) eram
comercializados, e 252 (62,69%) no eram comercializados; 140 (34,83%) possuam
metodologia analtica oficial, e 262 (65,17%) no possuam; para 138 medicamentos
(34,33%), existia substncia qumica de referncia (SQR) requerida para as
anlises, e, para 264 (65,67%), no existiam as SQR requeridas para as anlises no
INCQS. Portanto, pelo critrio definido para realizao da etapa 1, ou seja,
possurem SQR, foram selecionados 37 (24,67%) produtos entre os 150
comercializados, sendo 23 da Empresa A e 12 da Empresa B, uma vez que as
empresas C e D no haviam concludo o processo da fases 1 e 2 do Programa Z.
Durante o ano de 2002, a GVREM passou por reestruturao administrativa,
culminando na sua extino no ano de 2003, por meio da Portaria n 385, de 4 de
junho.

4.2 Resultados do processo de validao

O desenvolvimento do Programa Z ocasionou vrios desdobramentos, seja no


mbito do setor regulado, seja na esfera da vigilncia sanitria. Um deles foi a
reorganizao dos setores de assuntos regulatrios das indstrias cujos registros
foram submetidos validao. As empresas se depararam com uma situao em
que, muitas vezes, nem elas mesmas tinham cincia da situao em que se
encontravam seus processos na Anvisa. Algumas vezes no conseguiam justificar
ou comprovar os passos das modificaes realizadas em seus produtos. Muitas das
documentaes exigidas pelo Programa Z no existiam mais nas empresas, no
havia peties que justificassem as alteraes, e os documentos tcnicos que as
justificavam tinham de ser, muitas vezes, remontados ou buscados na sua empresa
matriz. Para regularizar sua situao, as empresas contrataram pessoal, reavaliaram
os registros que realmente lhes interessavam e cancelaram muitos deles, porque
no havia mais interesse no comrcio daqueles medicamentos ou porque entendiam
que no compensava a realizao de esforos para demonstrar o que era solicitado.
Alguns processos eram muitos antigos e estavam sem atualizao, fato que ocorreu
tanto com os processos de registro na Anvisa, como com as empresas.
Outro ponto que deve ser destacado so os treinamentos oferecidos para os
tcnicos da Anvisa. Foram realizadas cinco palestras de temas relacionados a
93
estudos pr-clnicos de medicamentos, um painel sobre terapia de reposio
hormonal; foram encaminhados tcnicos para participao em congressos e em
cursos relativos a temas tcnicos, como dissoluo e estudos de estabilidade, em
extenso em Direito Sanitrio e em especializao em Sade Coletiva e Vigilncia
Sanitria. Foi tambm realizado o curso de formao especializada em anlises para
registro de medicamentos. Esse curso foi dividido em trs grandes mdulos:
toxicologia, tecnologia farmacutica e controle de qualidade, todos com aulas
tericas e desenvolvimento prtico, sendo uma parte desenvolvida no laboratrio de
toxicologia da Fiocruz, e outra parte, nos laboratrios analticos do Centro
Universitrio Franciscano, em Santa Maria, no Rio Grande do Sul.
O curso de formao especializada em anlises para registro de
medicamentos merece especial meno, visto que foi o primeiro curso desenvolvido
pela Anvisa com o objetivo de formar profissionais com conhecimento tcnico
necessrio para analisar as informaes contidas nas peties de registro de
medicamentos. Isso no quer dizer que no existissem cursos sobre o tema registro
de medicamentos anteriormente, porm tais cursos, em geral, eram desenvolvidos e
aplicados pela indstria farmacutica que oferecia vagas aos tcnicos da Anvisa.
Alm disso, esse curso ensejou a apresentao de vrias monografias, que hoje
podem ser consultadas, referentes aos assuntos tcnicos diretamente ligados a
conhecimentos importantes para a anlise tcnica das solicitaes de registros e
suas alteraes.
Outro exemplo de resultado positivo para a vigilncia de medicamentos foi a
definio de mecanismos para a nomenclatura das Denominaes Comuns
Brasileiras (DCB) . No Brasil, a ltima lista de Denominao Comum Brasileira havia
sido publicada em 1996, por meio da Portaria do Ministrio da Sade n 1.179, de 17
de junho. Essa Portaria servia de base tanto para as indstrias farmacuticas,
quanto para os tcnicos da Anvisa, que utilizavam a nomenclatura das substncias
ativas na descrio da composio dos medicamentos, pois o cdigo DCB das
substncias tinha de ser informado nos formulrios de solicitao de registro.
Entretanto, no havia sido definida a competncia do rgo regulador para
proceder atualizao e o aperfeioamento da DCB. Muitos nomes constantes
nessa Portaria estavam eivados de erros, e o banco de dados da Anvisa, alm de
repetir tais erros, logicamente, induzidos, introduzia outros na ocasio do
processamento dos pedidos de registro. Vrias incluses eram feitas com a
utilizao de sinnimos de nomenclaturas j registradas, nomes com erros de grafia,
94
anglicismos e outros, gerando conflitos de nomenclatura. Isto ocorria em razo da
ausncia de: i) norma de registro de nomenclatura de frmacos e excipientes no
Pas; ii) atualizao constante da DCB; e iii) disponibilidade dessas informaes aos
usurios.
Diante dessa realidade, o Programa Z, em parceria com o Conselho Federal
de Farmcia (CFF) e o Centro Brasileiro de Informaes em Medicamentos
(Cebrim), com a participao da Farmacopia Brasileira sem a qual todo o
processo no teria o respaldo necessrio , desenvolveu o projeto denominado
Harmonizao de nomenclatura de frmacos e de excipientes utilizados em
medicamentos. Esse projeto culminou na publicao da Resoluo RDC n 276,
de 22 de outubro de 2002 (republicada em 12 de novembro de 2002), que
estabelece normas para a nomenclatura de denominaes comuns brasileiras de
frmacos ou medicamentos e regras para a traduo de denominaes comuns de
frmacos ou medicamentos do ingls (DCI ou INN) para o portugus (DCB), alm da
criao de um banco de dados de frmacos e excipientes revisados dentro das
normas propostas.
Outros resultados da fase 1 do Programa permitiram constatar que havia
diferenas entre os medicamentos registrados e os comercializados. Essa
comprovao foi possvel devido anlise de cada um dos itens definidos a ser
validados. As diferenas encontradas foram chamadas, conforme descrito
anteriormente, de discrepncias.
Na Tabela 3 podemos verificar os itens avaliados e os quantitativos
discrepantes referentes s empresas A, B, C e D.

Tabela 3 Discrepncias verificadas, referentes s empresas A, B, C e D


TOTAL DE
ITENS VALIDADOS TOTAL (%)
DISCREPNCIAS
Nmero de registro 445 5,74
Nome comercial 216 2,80
Nome princpio ativo 78 1,00
Nmero de processo 204 2,63
Nmero de portaria 577 7,45
Data publicao do registro 553 7,14
Revalidao do registro 366 4,72

95
TOTAL DE
ITENS VALIDADOS TOTAL (%)
DISCREPNCIAS
Embalagem primria 233 3,00
Quantidade na embalagem primria 313 4,04
Unidade de medida 68 0,88
Embalagem secundria 140 1,80
Quantidade na embalagem secundria 1157 14,94
Via de administrao 112 1,44
Forma farmacutica 344 4,44
Prazo de validade 179 2,31
Classe teraputica 92 1,20
Restrio de uso 103 1,33
Cuidados de conservao 676 8,75
Origem 230 3,00
Pas de fabricao 312 4,02
Pas de importao 150 1,93
Composio 677 8,74
Bula 518 6,70
7.743 100
Fonte: Anvisa/Programa Z (2002).

O universo de apresentaes analisadas, resultando nos dados


demonstrados na Tabela 3 foi de 2.671 registros (apresentaes) validados. No
foram considerados os registros cancelados, que somaram 986, totalizando 3.657
registros considerados validados.
No total, foram verificados 7.743 itens discrepantes em 2.671 registros
validados. Esse quadro demonstra o peso de cada item em relao ao total de
discrepncias, ou seja, de 7.743 itens validados, 5,74% eram no item nmero de
registro, por exemplo.

96
Tabela 4 Percentual de discrepncias por registro validado

ITENS VALIDADOS TOTAL (%)


N. registro 16,66
Nome comercial 8,08
Nome princpio ativo 2,92
N. processo 7,63
N. portaria 21,60
Data publicao do registro 20,70
Revalidao do registro 13,70
Embalagem primria 8,72
Quantidade na embalagem primria 11,71
Unidade de medida 2,54
Embalagem secundria 5,24
Quantidade na embalagem secundria 43,31
Via de administrao 4,19
Forma farmacutica 12,87
Prazo de validade 6,70
Classe teraputica 3,44
Restrio de uso 3,85
Cuidados de conservao 25,30
Origem 8,61
Pas de fabricao 11,68
Pas de importao 5,61
Composio 25,34
Bula 19,39

Fonte : Anvisa/GVREM 2002

Essa tabela demonstra o percentual por item validado em relao ao total de


registros validados. Cabe ressaltar que um registro de medicamentos, na maioria
das vezes, apresentava discrepncias em mais de um item validado. Um fato que
chama a ateno ao observar esses dados do Programa Z que itens como
cuidados de conservao, composio e bula foram os que mais tiveram
discrepncias, ou seja, dos 2.671 registros validados, 25,30% apresentaram

97
problemas no item cuidados de conservao, 25,34% no item composio e 19,39%
apresentaram problemas nas bulas.
Como resultados da fase 2, foram elaboradas notas tcnicas que pudessem
ser consultadas todas as vezes que a anlise de determinado medicamento
envolvesse os assuntos nela relacionados. Esperava-se que o conhecimento e
estudo realizado por um tcnico em determinado assunto pudesse auxiliar a
avaliao realizada por outro tcnico, que envolvesse o mesmo assunto. No quadro
5 so demonstradas as notas tcnicas, denominadas no Programa como Nota
Tcnica do Z (NTZ) e seus respectivos assuntos.

Quadro 5 NTZ elaboradas no perodo de jan/00 a jul/02


Identificao Assunto
NTZ 001 Utilizao do corante amarelo F&D N 5 (tartrazina) na formulao de
medicamentos
NTZ 002 Restrio de uso de medicamentos a base de cloridrato de
difenidramina
NTZ 003 Venda livre de descongestionantes nasais de base de cloridrato de
xylometazolina
NTZ 004 Cancelamento de polivitamnico por irregularidades tcnicas e legais
NTZ 005 Venda sem receiturio mdico de medicamentos que contm
nafazolina, usados como descongestionantes nasais
NTZ 006 Indicao do Tiratricol para tratamento da obesidade
NTZ 007 Restrio do diclofenaco para uso peditrico
NTZ 008 Uso do cuar lquido na formulao de medicamentos
Fonte: Anvisa/GVREM (2002)

Outro resultado da fase 2 foi o cancelamento de vrios registros de


medicamentos, efetuados pelo Programa Z. Tal quantitativo pode ser verificado na
tabela 5 abaixo:

98
Tabela 5 Resumo quantitativo dos cancelamentos de registros efetuados no
Programa Z, no perodo de jan/00 jul/02, referentes s empresas A, B e C.

EMPRESA A B C Total
total de apresentaes
354 336 296 986
canceladas

Fonte: Anvisa/GVREM (2002)

Os motivos dos cancelamentos apontados na tabela 5 podem ser vistos por


agrupamentos na tabela 6 e se enquadram, basicamente, em uma das categorias
relacionadas abaixo:

- cancelamento do registro de uma apresentao ou de todas as apresentaes do


medicamento por desacordo com a legislao sanitria, seja por no cumprir com
os requisitos necessrios comprovao de segurana e eficcia, seja por no
cumprir os requisitos de risco/benefcio, ou mesmo por uma descoberta cientfica,
ainda no conhecida na ocasio da concesso de seu registro, que agregou risco
maior que o benefcio trazido em seu consumo;
- cancelamento do registro de uma apresentao ou de todas as apresentaes do
medicamento a pedido da empresa. Nessa categoria, incluem-se a falta de
interesse por parte da empresa na continuidade de comercializao do produto,
devidamente formalizada e justificada Anvisa;
- cancelamento do registro de uma apresentao ou de todas as apresentaes do
medicamento por caducidade do registro, ou seja, medicamento cujo registro
tenha passado os 5 anos de validade sem que a empresa tivesse peticionado sua
renovao, conforme os pargrafos 7 e 1 do artigo 14 do Decreto n 79.094, de
5 de janeiro de 1997, que regulamenta a Lei n 6.360, de 21 de dezembro de
1976;
- cancelamento total do registro do medicamento, em todas as suas apresentaes,
por falta de comercializao no prazo de um ano aps a publicao do registro,
nas condies previstas no artigo 44 da Lei 9.782, de 13 de janeiro de 1999.

99
Tabela 6 - Resumo quantitativo dos cancelamentos, separados por motivos,
efetuados em decorrncia do Programa Z, no perodo de jan/00 jul/02, referentes
s empresas A, B e C.
EMPRESA
A B C Total %
MOTIVO

Em desacordo com a legislao 25 33 12 70 7

A pedido 201 118 107 426 43

Caducidade 128 185 177 490 50

Total 354 336 296 986 100


Fonte: Anvisa/GVREM (2002)

No total, foram validadas, ou seja, avaliadas nas fases 1 e 2 do Programa,


todas as documentaes legal e tcnica de 2.671 registros de trs das quatro
empresas envolvidas nesse processo. Na Empresa D, foi realizada apenas a fase 1
do Programa, conforme distribuio apresentada na tabela 7.

Tabela 7 Resumo quantitativo dos registros validados pelo Programa Z no perodo


de jan/00 jul/02, incluindo-se os registros cancelados

Empresas A B C D Total

Medicamentos 101 169 181 273 724


Apresentaes 734 808 912 1.203 3.657

Fonte: Anvisa/GVREM (2002)

Nessa tabela, incluem-se todos os produtos e suas diferentes apresentaes


das empresas A, B, C e D, que se enquadram, basicamente, em uma das categorias
relacionadas a seguir:
- medicamentos validados nas fases 1, 2 e 3 e comercializados;
- medicamentos validados nas fases 1 e 2 e comercializados;
- medicamentos validados nas fases 1 e comercializados;
- medicamentos validados nas fases 1, 2 e 3 e no comercializados;
- medicamentos validados nas fases 1, 2 e no comercializados;
- medicamentos validados nas fases 1 e no comercializados;
- medicamentos cancelados;

100
- medicamentos com caducidade de registro;

No que se refere fase 3 do Programa Z, algumas informaes importantes


puderam ser constatadas.
Dos medicamentos da Empresa A, somente 23 medicamentos se
enquadravam nos critrios de ingresso na etapa 1 da fase 3. Destes 23
medicamentos, apenas 13 amostras foram analisadas, uma vez que 10
medicamentos no foram encontrados para coleta, apesar de constarem como
comercializados pela empresa.
Dos 13 medicamentos analisados, um medicamento apresentou diferena
entre a frmula informada na bula e a frmula constante no processo do seu registro.
Foi verificado tambm que a metodologia analtica para esse medicamento, descrita
no processo de registro, quando reproduzida no laboratrio, no apresentava
resultados, ou seja, no funcionava. A empresa foi informada de tal fato, reconheceu
que a metodologia necessitava de alteraes e informou que seriam providenciadas,
junto Anvisa, as retificaes necessrias.
Com relao Empresa B, todos os medicamentos selecionados para essa
primeira etapa da fase 3 foram coletados no quantitativo de um lote de cada e todos
foram analisados. Dos produtos analisados, dois apresentaram problemas no rtulo.
Os resultados obtidos permitiram identificar discrepncias entre os dados constantes
na bula, no rtulo e na metodologia do fabricante e os dados de registro desses
produtos.
O universo de produtos selecionados para iniciarem a fase 3 do Programa Z,
ou seja, produtos em comercializao e validados eram: Empresas A, 97
medicamentos e Empresa B, 53 medicamentos. Desses, foram selecionados os
medicamentos cuja substncia qumica de referncia j se encontravam disponveis
nos laboratrios oficiais, definindo, dessa forma, os medicamentos previstos para a
etapa 1, o que totalizou 35 medicamentos das duas empresas. Considerando o
quantitativo de medicamento proposto para o incio da etapa 1 da fase 3, podemos
concluir que foi alcanado um ndice de 75% do seu cumprimento. O fato de as
previses de produo e importao nem sempre serem seguidas pela empresa
levou a que cerca de 40% das amostras previstas da Empresa A no fossem
coletadas, em contraponto com as da Empresa B, com 100% de cumprimento
previsto.

101
Por outro lado, este estudo demonstrou que apenas cerca de 40% dos
produtos registrados pelas empresas analisadas eram comercializados. Tambm
demonstrou que a maioria dos produtos registrados no possui as metodologias
analticas oficiais pelas mais diversas razes, entre as quais a existncia da
monografia apenas para o princpio ativo, e no para a forma farmacutica do
produto, e o fato de que vrios dos produtos registrados eram associaes
medicamentosas no inscritas nas farmacopias.
O Programa Z, ao encerrar suas atividades, encontrava-se com um total de
trs empresas com todo o processo de validao concludo nas fases 1 e 2
(empresas A, B e C) e uma empresa em processamento nessas etapas (Empresa
D); na fase 3 do Programa, apenas a etapa 1 com as empresas A e B foi realizada.

102
Captulo V. Anlise dos resultados do processo de
validao de registros de medicamentos

5.1 Uma anlise dos resultados

Uma primeira apreciao dos resultados do Programa Z pode ser feita a partir
da verificao da quantidade de registros avaliados. Conforme pode ser verificado
pela Figura 3, o Programa avaliou 3.657 registros de medicamentos do total de
23.558, o que corresponde ao total de 15,52% dos medicamentos registrados, de
acordo com o cadastro realizado em 1998.

Figura 3. Situao dos medicamentos registrados em relao avaliao efetuada


pelo Programa Z.

3.657
medicamentos
registrados sem
avaliao do
Programa Z

medicamentos
19.901 registrados e
avaliados pelo
Programa Z

Fonte: Programa Z/Anvisa

De acordo com o referido cadastro, 58% dos medicamentos registrados no


estavam sendo comercializados, o que significa que 13.663 medicamentos
registrados no estavam disponveis para o consumo, e 9.895 estavam em
comercializao. Essa situao indica um quadro de reserva de mercado de
registros de medicamentos, ou seja, muitos medicamentos no so mais
comercializados pelas empresas, porm seu registro continua ativo no rgo
sanitrio. Muitos dos registros so mantidos ativos pelas indstrias na espera de
103
uma deciso de mercado para recolocao no comrcio ou para futuras negociaes
entre as empresas, fato que confirma o valor de mercado atribudo ao registro de
medicamentos. Essa situao pode ser mais bem entendida ao verificarmos a
quantidade de transferncias de titularidades34 concedidas aos medicamentos
registrados.

Figura 4. Concesses de transferncias de titularidades pelo rgo sanitrio no


perodo de 2000 a 2002.

281
300

250

200

150 108
89
100

50

0
2000 2001 2002

Fonte : Sistema de informao Anvisa/Urabi Relatrio de gesto de 2002 da GGMED

Dos registros avaliados pelo Programa Z, 986 (27%) foram cancelados, e


2.671(73%) apresentaram itens discrepantes, conforme ilustra a Figura 5.

34
a transferncia do registro do medicamento de uma empresa para uma outra empresa. Esse
procedimento somente deveria ser efetivado, de acordo com a legislao, em casos de fuses, cises
e incorporaes de empresas.
104
Figura 5. Situao dos registros avaliados pelo Programa Z

registros cancelados
27%

registros com
discrepncias
73%

Fonte: Programa Z/Anvisa

Essa figura nos mostra que nenhum dos medicamentos avaliados pelo
Programa Z estava sendo comercializado, conforme concedido em seu respectivo
registro.
Todos os registros avaliados e no cancelados apresentavam uma mdia de
trs itens discrepantes, como pode ser verificado na Figura 6.

Figura 6. Relao entre registros avaliados e quantidades de discrepncia.

8.000

6.000

4.000

2.000

0
quantidade de registros quantidade de discrepncias
avaliados e no cancelados verificadas
2.671 7.743

Fonte: Programa Z/Anvisa

Outra apreciao dos resultados do Programa Z pode ser feita ao dividirmos


os itens de discrepncias selecionados para anlise em duas grandes categorias:
uma de natureza tcnica e outra de natureza administrativa. Assim, apesar de

105
estarmos conscientes de que essa classificao, muitas vezes, no tem critrios
muito claros ou limites muito ntidos, enquadramos na categoria:
- administrativa: os itens que no dependem, fundamentalmente, de anlise tcnica,
relacionados a atos administrativos necessrios formalizao da concesso ou
alterao do registro sanitrio nmero da portaria ou resoluo da publicao do
registro do medicamento, data da publicao do registro no DOU, nmero do registro
do medicamento, data da revalidao do registro e nmero do processo de
concesso de registro;
- tcnica: os itens que dependem de anlise tcnica para concesso ou alterao
do registro do medicamento nome comercial do medicamento, classes
teraputicas do medicamento, princpio ativo, embalagem primria, unidades de
medida, embalagem secundria, via de administrao, forma farmacutica, prazo de
validade, restrio de uso, cuidados de conservao, composio, informaes de
bula, quantidade na embalagem primria e secundria, origem, pas de fabricao e
pas de importao.
De acordo com essa classificao, podemos verificar que os itens referentes
categoria tcnica foram os que apresentaram maior quantidade de discrepncias,
conforme demonstrado na Tabela 8:

Tabela 8. Discrepncias, por categoria, referentes s Empresas A, B, C e D

CATEGORIAS TOTAL TOTAL (%)

Administrativa 2145 28,0


Tcnica 5598 72,0

7743 100
Fonte: Arquivos do Programa Z (2002).

Dentre os itens definidos como pertencentes categoria administrativa,


podemos verificar maior freqncia das discrepncias em determinados temas,
conforme demonstrado na Figura 7.

106
Figura 7. Discrepncias mais freqentes da categoria administrativa

600
577

500 512

400

300
266
200
165

100

0
n de portaria diferentes 577
datas de publicaes diferentes 512
n de processo diferentes 165
n de registros diferentes 266

Fonte: Programa Z/Anvisa

No que diz respeitos categoria tcnica, a quantidade de temas que


demonstraram grande freqncia de discrepncias foi superior dos temas da
categoria administrativa. Em um primeiro momento, pode-se pensar que essa
constatao seria lgica, uma vez que a quantidade de itens verificados e
enquadrados nessa categoria maior que a da categoria administrativa. Porm essa
ligao no pode ser to direta, pois o registro poderia apresentar problemas
somente nos itens administrativos e estar com todos os itens tcnicos sem
discrepncias ou apresentar, sistematicamente, problemas em um, dois ou mais
itens tcnicos verificados.
A Figura 8 apresenta os temas mais freqentes na categoria tcnica.

107
Figura 8. Discrepncias mais freqentes na categoria tcnica

267 155
164

195
416

313

126
518
43

22 105 329
31

produto de origem nacional,porm sendo importado - 155

produto importado, porm registrado como nacional - 164

produto comercializado com nome comercial diferente do registrado - 195

produtos comercializados com quantidades por unidade diferentes da registrada - 313

produtos comercializados com prazos de validade inferior ao registrado - 126

produtos comercializados com formas farmacuticas diferentes da registrada -43

produtos comercializados com composies diferindo qualitativamente e quantitativamente - 329

associaes comercializadas com supresso de um de sues principios ativos - 31

produtos comercializados em acondicionamentos primrios diferentes dos registrados - 105

produtos registrados como de comercializao de venda livre, porm sendo comercializados


como venda sob prescrio - 22
produtos comercializados com bulas desatualizadas - 518

produtos comercializados com cuidados de conservao diferentes dos registrados -416

produtos comercializados com revalidaes concedidas por decurso de prazo - 267

Fonte: Programa Z/Anvisa

Esses resultados apontam insuficincias e fragilidades do processo de


registro nessas duas dimenses do trabalho da vigilncia sanitria federal,
relacionado ao registro de medicamentos. Pode-se afirmar que as fragilidades do
registro no esto presentes apenas nos aspectos que envolvem conhecimentos

108
tcnicos, mas incluem problemas relacionados organizao administrativa e
burocrtica.
Para facilitar a anlise dos resultados em cada item de discrepncia,
administrativo ou tcnico, so apresentados, a seguir, esses itens, de forma
desagregada, mais detalhada, conforme as causas que motivaram a classificao do
caso como discrepante.

5.2 Anlise por item de discrepncia

A anlise dos trs primeiros itens necessita de rpida introduo, uma vez
que suas definies so muito semelhantes e podem gerar confuso ou dificuldade
de entendimento.
No formulrio de petio de registro, as empresas so obrigadas a informar:
a) a origem se o produto nacional ou importado; b) pas de fabricao local em
que o medicamento fabricado; e c) pas de importao de onde o medicamento
exportado para o Brasil. O pas de importao pode no ser o mesmo de fabricao,
pois, muitas vezes, o produto encaminhado a um terceiro pas, de onde feita sua
exportao para o Brasil.

Tabela 9. Origem

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %


Produto importado, porm registrado como sendo de origem 155 67,4
nacional
Produto fabricado no Brasil, porm registrado como sendo de 75 32,6
origem estrangeira
230 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

O objetivo desse item era saber se o produto tinha procedncia nacional ou


se era importado. Das 2.671 apresentaes validadas, 230 apresentaram
informaes discrepantes, conforme se pode observar na Tabela 9. Esses
resultados apontam problemas, como: i) medicamentos que so registrados como de
produo nacional e, na verdade, precisam ser importados, procedimento que tem
como requisito a anuncia da Anvisa mediante Licena de Importao (LI) (Cabe
109
aqui questionar como a Anvisa estaria fornecendo LI para medicamentos que
possuem registros como sendo de produo nacional); ii) o caso inverso produto
de origem nacional registrado como importado, que espelha deficincia na avaliao
da relao entre o medicamento objeto do registro e a capacidade que a empresa
deve demonstrar para sua produo. A no-vinculao entre o registro e a
certificao de BPF pode ajudar a explicar essa situao, uma vez que certificado de
BPF s passou a constituir exigncia legal a partir de 2001.

Tabela 10. Pas de fabricao

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Pas de fabricao estrangeiro, porm o medicamento 164 52,6


autorizado (registrado) para ser fabricado no Brasil

Pas de fabricao estrangeiro, porm diferente do pas 73 23,4


autorizado

Pas de fabricao o Brasil, porm o medicamento 75 24,0


autorizado (registrado) para ser fabricado no Exterior.

312 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Esse item um detalhamento do item anterior para se saber qual o pas


produtor do medicamento registrado no Brasil. No foram especificados os pases
identificados como fabricantes por no ser absolutamente necessrio ao
entendimento da tabela. Esse resultado vem confirmar a situao descrita no item
anterior e demonstrar, com mais nfase, a fragilidade do sistema de liberao de LI
no Pas.

110
Tabela 11. Pas de importao

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Pas de importao diferente do autorizado no registro 41 27,3

Ausncia de informao deste item 13 8,7

Produto importado, porm registrado como nacional 96 64

150 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Esse fato foi identificado em diversos casos. Novamente se percebe que a


concesso das importaes de medicamentos no Brasil no leva em considerao,
pelo menos completamente, as informaes constantes no registro.
A tabela mostra que informaes relativas a origem, pas de fabricao e pas
de importao, autorizadas no registro, eram diferentes das efetivamente praticadas
e autorizadas pela Anvisa, o que revela: i) o precrio vnculo entre as anlises feitas
para a concesso do registro e verificao das condies tcnicas, jurdicas e
administrativas das empresas solicitantes; ii) a no utilizao ou insuficiente
utilizao das condies autorizadas no registro de cada produto para as liberaes
de LI; e ii) desconhecimento ou informao desatualizada sobre que produtos so
efetivamente fabricados no Pas e quais so importados.

Tabela 12. Nmero da portaria de publicao do registro

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %


Nmero da Portaria que constava no CEM/CVS/SP 577 100
diferente do que constava no processo
577 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Em seu ciclo de vida til, o medicamento pode passar por vrias alteraes
(formulao, embalagens, posologia etc.), que devem ser autorizadas pela Anvisa
em respostas a solicitaes de alterao do registro por parte dos produtores. Cada
alterao gera uma portaria ou resoluo especfica. Esse resultado mostra a falta
de preciso acerca do instrumento legal, oficial, que concede o registro ou suas
alteraes, decorrente, com certeza, da precariedade da organizao administrativa
111
e da desatualizao dos bancos de dados do rgo federal de vigilncia sanitria.
Pode ser conseqncia tambm de erros da organizao administrativa e da
desatualizao dos bancos de dados das prprias empresas. O fato de no haver
concordncia sobre qual foi a publicao que concedeu o registro de um
determinado produto revela um modelo de certificao o que comprova a
existncia do ato que precisa ser revisto.

Tabela 13 - Data da publicao do registro do medicamento

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Data informada no cadastro CEM diferente da verificada 512 92,5


no processo

Solicitao de revalidaes no publicadas 14 2,7

Revalidaes aguardando publicao de retificao 27 4,8

553 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Esses resultados esto muito relacionados com os do item anterior, uma vez
que, muito provavelmente, portarias com nmeros diferentes implicam datas de
publicao diferentes.

Tabela 14. Nmero de processo

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Nmero do processo de registro no CEM/CVS/SP diferente do 39 19,1


constante no processo apenas no dgito verificador35
Nmero do processo de registro no CEM/CVS/SP totalmente 165 80,9
diferente do constante no processo

204 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

35
Aes administrativas como juno de papis no processo implicam na mudana do digito
verificador do nmero do processo; no significa mudana do nmero do processo ou alterao de
seu assunto.
112
Durante as anlises dos registros, foram verificados casos de abertura de
mais de um processo para o mesmo assunto, referente ao mesmo medicamento.
Tambm se verificou que novas solicitaes de alterao eram feitas pelas
empresas sem mencionar o processo existente ou com meno a qualquer outro
processo do mesmo medicamento, j em andamento. Casos como esses trazem
como conseqncias essas discrepncias sobre os nmeros dos processos e, entre
outros problemas, dificultam a localizao do processo-me do medicamento, no
qual deveriam ser referenciadas todas as alteraes solicitadas posteriormente ao
registro inicial.
Em 165 casos, foram encontrados nmeros diferentes do mesmo processo,
relativo ao registro de determinada apresentao de medicamento ou sua alterao.
Esse quadro refora uma situao em que cada petio tratada isoladamente,
acarretando dificuldades tanto ao rgo regulador, que fica sem referncia do
processo-me (por deficincia do seu sistema de informao), quanto para a
empresa, pois, no momento de apresentar nova petio para determinado
medicamento, ela no informa o nmero do processo-me, mas sim o nmero de
qualquer processo aberto, relacionado ao medicamento em questo.
Dessa forma, muitas vezes, o nmero do processo-me perde sua funo
como referncia da socializao do produto. O nmero do protocolo passa a ser a
informao mais utilizada para identificar e acompanhar os processos. A situao
tambm revela descompasso gerencial entre rea meio (protocolo) e reas fins
(gerncias tcnicas).

Tabela 15. Nmero de registro36

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Nmero de registro que consta no processo de concesso 266 60,0


diferente do nmero informado pelas empresas

Mesmo nmero de registro, sendo o digito verificador diferente 06 1,3

Sem informao quanto ao item 18 4,0

Ausncia do nmero de registro no processo de concesso 80 17,9

36
O nmero do registro um cdigo composto de 13 dgitos os quais identificam o tipo de produto, a
empresa produtora, o produto, a apresentao e um digito verificador que indica o nmero de
alteraes realizadas no produto desde seu registro inicial.
113
DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Utilizao do mesmo nmero de registro com os treze dgitos 01 0,2


para vrias apresentaes

Nmero de registro incompleto, no sendo informados os treze 68 15,3


dgitos

Mesmos nmeros, descritos de forma diferentes 06 1,3

445 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Essas discrepncias trazem sria preocupao para o sistema de controle


sanitrio de medicamentos, uma vez que a dificuldade de identificar o nmero
correto do registro de um produto impossibilita a tomada gil e precisa de decises
de gerenciamento de risco, tais como interdio cautelar, cancelamento e suspenso
do produto.
Para o sistema de vigilncia sanitria, o nmero de registro o nmero da
identidade de cada produto que produzido e comercializado no Pas. informao
bsica para identificar corretamente o produto e as condies sob as quais ele foi
autorizado, dados indispensveis para o processo decisrio e realizao de aes
de controle, objetivos bsicos do sistema de vigilncia sanitria.
Foram identificados 266 casos de no-coincidncia entre o nmero do
registro informado pela empresa e o nmero do registro do mesmo produto,
constante nos sistemas de informao e nos arquivos da Anvisa, que revelam
descontrole significativo no setor de registro de medicamentos, bem com a ineficcia
desse instrumento nos moldes em que era utilizado. Os 80 casos em que o nmero
do registro concedido sequer constava nos respectivos processos, revelam uma
organizao administrativa amadora ou improvisada.

Tabela 16. Nome comercial

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Nome comercial diferente do autorizado, sendo acrescidos ou 195 90,3


extrados complementos (dosagem, forma farmacutica etc.)

114
DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Erros conceituais, ou seja, produtos com mesmo nome 20 9,2


comercial, porm identificados como diferentes

Nome comercial completamente alterado 01 0,5

216 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

A avaliao do Programa Z identificava como discrepncia qualquer diferena


entre o nome constante no registro e aquele efetivamente utilizado. Em geral, no
eram alteraes significativas acrescentava-se a dosagem ao nome, por exemplo.
Algumas situaes que mostravam correspondncia entre os nomes constantes no
registro e o informado pela empresa foram indicadas, por algum motivo que no
conseguimos apurar, como discrepncias pelos tcnicos do Programa Z.

Tabela 17. Quantidade na embalagem primria

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Quantidade por unidade na embalagem primria diferente 313 100


da autorizada

313 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

A maior parte dessas discrepncias foi assinalada por falta de uniformizao


desse tipo de informao pelo sistema de registro, ou seja, uma forma padronizada
de expressar a quantidade de medicamento nas embalagens primrias. Erros ou
desatualizao dos bancos de dados do registro ou, ainda, a falta de solicitao de
alterao do registro por parte da empresa so outros motivos que podem explicar
as discrepncias.

115
Tabela 18. Unidade de medida da embalagem primria

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Erros conceituais, ou seja, divergncias quanto s 68 100


unidades empregadas, porm todas estavam corretas

68 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Esse tipo de discrepncia ajuda a explicar aquelas do item anterior. Refere-se


tambm falta de padronizao sobre a forma de expressar a unidade de medida.
Os assentamentos do registro asssinalavam, por exemplo, a embalagem primria
com 20 comprimidos; a informao do cadastro CEM/CVS/SP apontava dois
blsteres, com 10 comprimidos cada um.
Essas diferenas, bem como as do item anterior, apontadas como
discrepncias pelos critrios do Programa Z, no causam prejuzos ao uso correto e
racional dos produtos. Entretanto revelam uma situao de desorganizao e de
informaes desencontradas nas diferentes fontes de informao sobre registro de
medicamentos no Pas.

Tabela 19. Prazo de validade

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Produto comercializado com prazo de validade inferior ao 126 70,4


autorizado

Produto comercializado com prazo de validade superior ao 53 29,6


autorizado

179 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Os prazos de validade so estipulados segundo estudos de estabilidade, que


podem ser estudos acelerados ou estudos de longa durao. Para o registro inicial,
geralmente so apresentados os estudos acelerados, que devem ser feitos conforme
a zona climtica em que o produto vai ser comercializado. Os tipos de casos de
discrepncia apontados nessa tabela revelam um srio problema para o sistema de

116
vigilncia sanitria, pois o prazo de validade um dos parmetros mais importantes
para a manuteno da garantia da eficcia e segurana dos medicamentos. No
primeiro caso, de comercializao de produtos com prazo de validade superior ao
autorizado, podem-se encontrar no mercado produtos cuja estabilidade esteja
comprometida, o que, para o paciente, pode significar o consumo de um
medicamento com teor de princpio ativo abaixo do requerido, por exemplo. O
segundo caso, de comercializao de produtos com prazo de validade inferior ao
autorizado, remete-nos suspeio das informaes sobre os estudos de
estabilidade apresentados pela empresa na ocasio do registro, ou de deficincias
na avaliao tcnica desses estudos, ou ambos.

Tabela 20. Via de administrao

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Erros conceituais confuso entre via de administrao e 26 23,2


local de aplicao

Via de administrao diferente da via de administrao 24 21,4


autorizada

Sem informao deste item 32 28,6

Mesma via, porm locais diferentes de aplicao, sem 30 26,8


autorizao

112 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Essas discrepncias revelam imprecises nos conceitos de via de


administrao e de locais de aplicao, verificadas, principalmente, em produtos na
forma farmacutica injetvel. Tais erros podem levar aplicao dos produtos em
locais inadequados ou no avaliados devidamente na concesso do registro do
medicamento. Em 24 dos casos, por exemplo, a via de administrao informada no
produto era diferente daquela autorizada no registro, e, em 30 casos, as informaes
apontavam a mesma via de administrao, porm com indicao de locais diferentes
de aplicao.

117
Tabela 21. Forma farmacutica

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Forma farmacutica diferente da autorizada (registrada) 43 12,5

Sem informao deste item 33 9,6

Erros conceituais, ou seja, mesma forma farmacutica 268 77,9


descritas de formas diferentes

344 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Essas discrepncias trazem grande preocupao para a avaliao da eficcia


dos produtos comercializados. Formas farmacuticas diferentes podem apresentar
perfis diferentes de dissoluo, diferentes locais de aplicao e necessidade de
avaliao tcnica especfica para cada forma individualmente. Legal e tecnicamente,
no pode haver mudana de forma farmacutica. O que deve ser feito um novo
registro da nova forma farmacutica, com todas as avaliaes necessrias, ou seja,
todos os estudos realizados especificamente para essa nova forma farmacutica.
Foram encontrados 43 casos de indicao de formas farmacuticas diferentes das
que constavam no registro. Em tese, isso quer dizer que essas formas no tiveram
suas especificaes avaliadas pelo rgo regulador, o que nos remete a suspeitas
quanto sua eficcia.
Os erros conceituais identificados, por seu turno, podem ser induzidos por
falta de definio das formas farmacuticas e suas subcategorias. Por exemplo, a
forma slida e suas subcategorias cpsulas, comprimidos simples, comprimidos
revestidos, drgeas e assim por diante. Alm disso, a grande quantidade dessas
discrepncias nos leva a pensar em falta de cuidados e critrios no preenchimento
dos formulrios e em deficincias na rea do protocolo e anlises.

118
Tabela 22. Composio

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Diferenas quantitativas nos itens de composio do 131 19,3


produto
Diferenas qualitativas nos itens de composio do produto 177 26,2
Diferenas quantitativas e quantitativas nos itens de 329 48,6
composio do produto
Erros conceituais mesmos componentes, descritos de 04 0,6
formas diferentes
Ausncia de informaes completas quanto ao item 36 5,3

677 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Esse grupo de discrepncias talvez seja o de maior gravidade para o sistema


de vigilncia sanitria de medicamentos. imensamente preocupante a quantidade
de diferenas qualitativas e quantitativas nas formulaes avaliadas, pois significam
que foram realizadas mudanas nas frmulas dos medicamentos sem que isso
tivesse sido comunicado ao rgo regulador. Na melhor das hipteses, as alteraes
teriam sido efetuadas com autorizao da vigilncia sanitria federal, mas essas
alteraes, por algum motivo, em especial as deficincias dos sistemas de
informao, no constariam nos arquivos por no terem sido adequadamente
registradas.
De qualquer maneira, fica constatada uma situao de desconhecimento do
rgo regulador sobre a verdadeira identidade, as especificaes completas das
composies, de muitos medicamentos que esto sendo produzidos e
comercializados no Pas.

119
Tabela 23. Princpio ativo

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Supresso de princpio ativo em associaes registradas 31 40,0


Acrscimo de princpio ativo em associaes registradas 02 2,5
Princpios ativos semelhante, porm descritos de formas 36 46,0
diferentes
Princpio ativo diferente do autorizado, ou seja, troca de 09 11,5
principio ativo

78 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Embora encontradas com freqncias no to acentuadas quanto as do item


anterior, essas discrepncias tambm causam muita preocupao. Trata-se de
mudanas supresso ou acrscimo de substncias ativas na composio dos
produtos, o que altera completamente a sua identidade e suas funes. Trata-se
tambm de medicamentos que contm substncias ativas diferentes daquelas
constantes na autorizao do registro. Ou seja, so medicamentos que estavam no
mercado em desacordo com a autorizao concedida, o que refora os argumentos
do item anterior quanto ao desconhecimento, por parte do rgo regulador, da real
natureza dos produtos que estavam sendo comercializados no Pas.

Tabela 24. Embalagem primria

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Erros conceituais mesmo acondicionamento, descrito de 128 55,0


formas diferentes

Produto comercializado em acondicionamento primrio 105 45,0


diferente do acondicionamento autorizado

233 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Valem aqui os mesmos comentrios feitos para os dois itens anteriores. De


um lado, presume-se que foram feitas modificaes nas embalagens primrias dos
medicamentos sem que essas alteraes fossem autorizadas pela vigilncia
120
sanitria ou ento que o sistema de informaes no foi atualizado com as
alteraes solicitadas e concedidas. Por outro lado, as diferentes descries para a
mesma embalagem apontam novamente deficincias conceituais nas listagens
utilizadas pelo sistema de registro, colocadas disposio das empresas para que
elas enquadrem as embalagens primrias dos seus produtos e para a falta de
cuidado e critrios no preenchimento dos formulrios de petio de registro ou de
suas alteraes.

Tabela 25. Quantidade na embalagem secundria

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Erros conceituais divergncias quanto s unidades 1157 100


empregadas (embora todas informassem corretamente)

1157 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Novamente foram constatados erros conceituais, que geraram diferentes


denominaes de unidades, embora a informao quanto quantidade
comercializada estivesse correta. Algumas informaes eram referentes
quantidade de blsteres ou ampolas que compunham a embalagem secundria,
outras informavam a quantidade de comprimidos em unidades. Conhecer a exata
forma como o produto se apresenta no importante apenas para o consumidor,
mas de grande relevncia para o sistema de vigilncia sanitria, quando se
efetuam, por exemplo, aes para verificao e/ou retirada de medicamentos
falsificados e/ou fraudados.

Tabela 26. Restrio de uso

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Medicamento autorizado a ser comercializado sob 11 10,7


prescrio mdica, porm comercializado como venda livre

Medicamento autorizado a ser comercializado como venda 22 21,5


livre, porm comercializado sob prescrio mdica

Medicamento autorizado a ser comercializado somente 25 24,2

121
DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %
para uso hospitalar, porm comercializado apenas sob
prescrio mdica

Medicamento autorizado a ser comercializado sob reteno 05 4,8


de receita, porm comercializado apenas sob prescrio
mdica

Restries de uso semelhantes, porm descritas de forma 26 25,2


diferente

Medicamento autorizado a ser comercializado sob 14 13,6


prescrio mdica, porm comercializado apenas para uso
hospitalar

103 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

A restrio de uso de um medicamento definida com base no risco de sua


utilizao. Os resultados mostrados no quadro vieram demonstrar a comercializao
de 11 medicamentos que tiveram autorizao para serem comercializados sob
prescrio mdica e estavam sendo comercializados sem essa exigncia, assim
como a de 22 medicamentos, que foram autorizados para comercializao sem
restrio, e as empresas os comercializavam com exigncia de prescrio. Essa
situao, embora no muito freqente, revela descontrole, por parte da autoridade
sanitria, das avaliaes e definies das restries de uso dos medicamentos e
avaliao correta dos riscos de sua utilizao.

Tabela 27. Bulas

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Bulas no atualizadas 518 100

518 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Essa discrepncia bula constante na autorizao do registro diferente da


bula que estava sendo usada nos medicamentos comercializados ocorreu em
nmero significativo de vezes. O fato nos remete novamente s hipteses de que: i)
122
as empresas mudaram o texto da bula, e no solicitaram a alterao do registro do
produto; ou ii) a alterao foi solicitada e concedida, mas no foi registrada no
sistema de informao ou no respectivo processo. De qualquer forma, a
desatualizao das informaes constantes nos registros dos produtos a respeito
das bulas ficou evidente e mostrou, novamente, a falta de eficcia do controle
sanitrio dos medicamentos. Informaes incorretas nas bulas podem levar ao uso
inadequado do medicamento.

Tabela 28. Classe teraputica

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Erros conceituais semelhana entre classes, com 65 71,0


acrscimos de palavras que no fazem parte da
classificao farmacolgica

Divergncia de classe registrada 27 29,0

92 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

A listagem das classes teraputicas revelou-se fator importante de causa de


discrepncias. uma lista longa de denominaes, que busca contemplar toda a
diversidade de classes teraputicas que as empresas produzem. Entretanto as
discrepncias verificadas mostram a necessidade de uma codificao mais bem
trabalhada, ou seja, com maior preciso das definies e com cdigos numricos
que contemplem categorias e subcategorias, de forma que sejam evitados os erros
conceituais e que seja necessrio o acrscimo de termos ou palavras para melhor
enquadramento do medicamento em uma das classes teraputicas.
Por outro lado, a divergncia entre a classe teraputica registrada e a classe
teraputica comercializada nos aponta, novamente, problemas nos assentamentos
das informaes do registro ou infrao por parte das empresas, que no informam
ou solicitam a correo do enquadramento dos seus produtos na classe teraputica
correta.

123
Tabela 29. Revalidao do registro

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Revalidaes solicitadas, porm no analisadas 267 73,0

Solicitao da revalidao sem observncia do prazo 46 12,5


legal

Revalidaes solicitadas e analisadas 29 8,0

Sem informao quanto ao item 24 6,5

366 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

A revalidao do registro foi instituda pela necessidade de a autoridade


sanitria proceder a reavaliaes sistemticas dos medicamentos autorizados,
produzidos e comercializados no Pas. No apenas as relaes risco/benefcio ou
segurana/eficcia deveriam ser reanalisadas por ocasio da revalidao do
registro, mas tambm a regularidade da situao do medicamento no mercado.
Dessa forma, a correspondncia das suas especificaes de qualidade, das
condies de seu correto manuseio e uso, da sua situao jurdico-administrativa,
deveria ser conferida com o que est assentado em seu registro.
Em cerca de 10% dos medicamentos analisados pelo Programa Z,
identificou-se a situao de o respectivo pedido de revalidao do registro ter sido
feito pelas empresas produtoras, mas ainda no havia a deciso da Agncia sobre
ele. Situaes em que o tema da revalidao do registro no foi nem referido no
recadastramento 29 casos revelariam a pouca importncia que, tanto as
empresas produtoras, quanto o rgo regulador, conferem a esse instrumento de
vigilncia sanitria de medicamentos.

124
Tabela 30. Cuidados de conservao

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Cuidados de conservao diferentes dos autorizados 416 61,5


(registrados)

Ausncia de informao quanto ao item 05 0,7

Erros conceituais - cuidados de conservao semelhantes 255 37,8


aos autorizados, porm descritos de formas diferentes

676 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

Esse foi outro item em que a freqncia das discrepncias foi elevada. Os
cuidados de conservao so importantes para que o produto mantenha seu grau de
estabilidade, de eficcia e segurana de uso. De forma geral, valem comentrios
anlogos aos dos itens anteriores: possveis mudanas nos cuidados de
conservao sem a devida solicitao ao rgo regulador; potencial desatualizao
das informaes nos processos de registro dos produtos e/ou nos bancos de
informao sobre os registros de medicamentos; e insuficincias conceituais e
equvocas nas listagens ou nos enquadramentos dos medicamentos, no que se
refere aos cuidados de conservao que necessitam. Os cuidados de conservao
tambm parecem ser pouco valorizados pelas empresas ou pelo prprio rgo
regulador da vigilncia sanitria.

Tabela 31. Embalagem secundria

DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %

Divergncia entre a embalagem autorizada e a 41 29,3


comercializada

Ausncia de informao quanto ao item 05 3,6

Erros conceituais mesma embalagem, descrita de formas 94 67,1


diferentes

140 100
Fonte: Programa Z/Anvisa

125
Os erros originados na falta de preciso dos termos e conceitos usados no
sistema de registro aparecem aqui como a principal causa das discrepncias
verificadas nesse item. Novamente tambm se depara com o mistrio da divergncia
entre a informao constante no registro dos produtos com aquela fornecida no
recadastramento, situao recorrente nas avaliaes realizadas pelo Programa Z,
que pode ser determinada tanto por omisso das indstrias, quanto por falhas nos
registros e desatualizao dos bancos de informao do rgo regulador.

126
Concluses

Durante o perodo de funcionamento do Programa Z, foram validados 3.657


registros de medicamentos em suas diferentes apresentaes37, pertencentes a
quatro empresas farmacuticas de grande porte. Desse total, 986 registros de
medicamentos foram cancelados, o que significa cancelamento de 27% dos registros
analisados. As informaes referentes ao registro das outras 2.671 apresentaes
foram analisadas e validadas, ou seja, passaram por todas as avaliaes de
natureza tcnico-cientfica, jurdica e administrativa , peculiares ao processo do
registro de medicamentos.
A validao dos 2.671 registros significa a existncia de informao
atualizada nos sistemas de informao do rgo regulador, de fcil acesso, que
permite conhecimento real dos medicamentos que esto no mercado, bem como de
suas caractersticas e das indstrias que os produzem. Ao mesmo tempo, significa
informao valiosa para o planejamento das aes de avaliao e gerenciamento do
risco na rea farmacutica, em todo o sistema de vigilncia sanitria.
O cancelamento de 27% dos registros relacionados s quatro empresas, por
sua vez, representa economia na quantidade de informaes a ser administrada,
pois deixaram de compor o acervo de informaes atualizadas dos bancos de dados
da Anvisa. Representam, tambm, diminuio dos fatores que levam dvida,
desorganizao administrativa e desconfiana sobre as informaes existentes
nos arquivos do prprio agente regulador.
Como foi exposto na tabela 3, foram identificadas 7.743 discrepncias acerca
de diferentes itens ou caractersticas dos medicamentos, isto , casos em que as
informaes existentes nos arquivos e bancos de dados da Anvisa no coincidiam
com as informaes coletadas no recadastramento feito em 1998.
Identificaram-se discrepncias tanto em informaes relacionadas a itens que
tm pouca ou nenhuma influncia na segurana e na eficcia dos medicamentos
como os erros nos nmeros dos processos de registro, por exemplo , quanto em
informaes referentes a itens que podem interferir negativamente no uso racional

37
Cabe assinalar que a legislao exige um registro para cada uma das apresentaes de uma
mesma substncia ativa.
127
do produto como os casos de divergncias quanto ao prazo de validade, s
restries de uso, via de administrao e aos cuidados de conservao. Tambm
foram identificadas discrepncias em informaes sobre itens fundamentais para o
processo de vigilncia sanitria, como o nmero do registro, a forma farmacutica e
o nmero e a data da publicao da concesso do registro, entre outros tambm
muito relevantes.
A anlise mais detalhada dos resultados do Programa de Validao de
Registro de Medicamentos Programa Z despertou-nos uma srie de reflexes
sobre a eficcia do registro sanitrio, na forma como ele vinha sendo realizado no
Brasil, na qualidade de instrumento fundamental da vigilncia sanitria de
medicamentos.
Podemos afirmar, em sntese, que o quadro geral identificado neste estudo
caracteriza uma situao que implica grandes dificuldades para o bom desempenho
do sistema de controle de medicamentos. O registro de medicamentos, na forma
como foi realizado at o ano 2000, perdeu o contato com o seu objetivo principal de
ser instrumento de proteo sade e se transformou num desorganizado e ineficaz
processo burocrtico. O Programa Z pode ser visto como uma tentativa de reverter
esse quadro. Seus resultados, objetivo principal deste estudo, demonstraram a
gravidade da situao e a necessidade de investimentos em vrias reas, como
tecnologia da informao, qualificao de pessoal, organizao administrativa,
articulao entre os setores internos da Anvisa e rgos vinculados ao SNVS.
De forma geral, os dados constataram uma situao altamente preocupante
em termos de desorganizao e de desatualizao dos processos e dos bancos de
informao relacionados ao registro de medicamentos no rgo regulador federal.
Essa realidade inclui:
i) anlise das peties de forma isolada, ou seja, sem consultar o processo inicial
(processo-me) do produto e/ou os outros processos porventura j analisados pelo
rgo encarregado do registro sobre o produto em pauta; cada pedido de alterao
do registro anterior era analisado como um caso separado, talvez devido falta de
tempo, de pessoal e de organizao ante a magnitude da demanda;
ii) alteraes importantes feitas nos produtos, como mudana de frmulas, de
excipientes, de bula ou de embalagem, no eram solicitadas ao rgo regulador
pelas respectivas empresas produtoras; a demora muito grande, as constantes
perdas dos processos ou a incerteza da avaliao que seria feita talvez

128
funcionassem como estimuladores ou determinantes dessas graves omisses por
parte das empresas;
iii) protocolo de recebimento de peties desorganizado, sem critrios de exigncias
e sem correspondncia com as necessidades do setor tcnico;
iv) falta de espao fsico, de fontes de informao, de organizao administrativa;
v) tcnicos analistas sem a devida qualificao, que no foram habilitados em cursos
de capacitao ou aperfeioamento para o exerccio dessa funo;
vi) ausncia de critrios e de metodologia para a anlise;
vii) precariedade do sistema de informaes do rgo federal de vigilncia sanitria,
completamente inadequado e desaparelhado para cumprir minimamente as funes
necessrias a um sistema que deve trabalhar e armazenar grandes quantidades de
informaes, como o caso do sistema do registro de medicamentos;
viii) ausncia de anlises de peties de alteraes dos produtos;
ix) ausncia de anlise de peties de revalidao dos produtos, concedidas por
decurso de prazo.
Essa lista de problemas, apenas exemplar, foi apontada, de vrias maneiras,
nas entrevistas realizadas e comentadas no Captulo III e foi confirmada, tambm de
vrias formas, nos resultados do Programa Z, mostrados nos Captulos IV e V deste
estudo. Ela pode explicar, pelo menos em parte, a diversidade e a profundidade das
discrepncias identificadas no trabalho de reviso dos registros.
Nenhum dos registros avaliados deixou de apresentar algum ponto de
discrepncia entre o que estava inscrito nos arquivos e bancos de dados da Anvisa
e o que foi informado no recadastramento feito em 1998. O levantamento realizado
mostra uma situao em que se desconhece, em grande parte, a realidade dos
produtos registrados e comercializados em nosso pas. Nesse sentido, no parece
exagerado afirmar que o SNVS monitora o desconhecido, quando se trata da rea
farmacutica.
Segundo as observaes dos tcnicos entrevistados e os resultados do
Programa antes mostrados, a anlise de pedidos de revalidao de registro havia-se
tornado um procedimento praticamente fora de uso e de funo. Esse fato pode ser
comprovado pela enorme quantidade de solicitao de revalidao de registro que
foram concedidas por decurso de prazo, sem nenhuma anlise tcnica.
As aes de inspeo em indstrias farmacuticas para verificao do
cumprimento das Boas Praticas de Fabricao tambm demandam o conhecimento
das informaes constantes nos assentamentos dos registros dos medicamentos.
129
Os itens classificados como imprescindveis no roteiro de inspeo, que so itens
que podem acarretar a interdio da empresa, dizem respeito ao que foi definido no
registro de medicamentos, ou seja, exigem que o medicamento seja produzido de
acordo com o autorizado em seu registro.
Outro instrumento de controle sanitrio de grande relao com o registro
sanitrio a anuncia de importao de produtos farmacuticos. As anuncias, ou
licenas de importao, so concedidas pela Anvisa para todos os medicamentos
que so importados pelas empresas que operam no Brasil. As informaes
constantes no registro dos medicamentos que vo ser importados, quanto origem,
pas de importao, pas de fabricao, formas farmacuticas, apresentao, entre
outras, so de extrema importncia para o processo decisrio das licenas de
importao. Um caso que, recentemente, foi motivo de audincia publica serve para
ilustrar essa reflexo: o medicamento Femina foi importado por vrios anos, e, na
verdade, em seu registro, constava que era fabricado no Brasil. Esse fato levou a
Anvisa a prestar esclarecimentos ao Ministrio Pblico. Como esse medicamento
poderia receber autorizao para ser importado se era registrado como produto de
produo nacional? Como poderia estar sendo comercializado de forma diferente
daquela que foi concedida no registro?
O conhecimento sobre o arsenal de medicamentos registrados tambm
fundamental para as aes relacionadas farmacovigilncia. Vrias das
informaes constantes no processo de registro devem ser levadas em
considerao ao se realizar o monitoramento durante a comercializao, pois
algumas das reaes notificadas ao sistema de vigilncia sanitria pelos servios de
sade podem estar vinculadas a alteraes na formulao de um medicamento. Da
mesma forma, a ausncia de informaes sobre reaes adversas ou sobre
problemas de interaes medicamentosas nas bulas dos medicamentos (mesmo
que descritas em literatura) causam recorrentes confuses e notificaes
inadequadas.
Quanto s anlises laboratoriais, podemos dizer que nossa base de
informaes, o registro de medicamentos, no serve de referncia para os testes
efetuados pelos laboratrios de sade pblica. Esses laboratrios fazem a avaliao
dos medicamentos por meio de anlises baseadas nas legislaes vigentes e
compndios oficiais, porm no conseguem identificar se os parmetros avaliados
esto de acordo com os definidos no registro do medicamento. Dessa forma,
avaliam se o produto comercializado corresponde s informaes constantes em
130
suas embalagens ou nas especificaes dos compndios oficiais, mas no se pode
dizer que avaliam, efetivamente, o medicamento registrado.
Na anlise laboratorial de um medicamento, se esto ausentes as
informaes quanto aos parmetros do produto registrado, perde-se a oportunidade
de verificar no s a qualidade, mas a conformidade do medicamento com o
autorizado no registro. A anlise laboratorial o instrumento de controle sanitrio
que deveria legitimar o registro sanitrio e vice-versa.
Um exemplo da importncia da informao constante no registro e de bom
uso dessa informao foi mostrado pelo programa dos medicamentos genricos:
todos os parmetros e especificaes tcnicas constantes no registro dos produtos
genricos foram repassados aos laboratrios analticos oficiais para a realizao do
seu monitoramento ps-mercado.
Nem todos os registros das quatro empresas analisadas passaram por todas
as fases e etapa do Programa, como foi assinalado no Captulo IV. Na Fase 3, de
anlise laboratorial, realizou-se apenas a etapa 1 com os medicamentos de duas
empresas.
As principais dificuldades enfrentadas nessa fase foram a ausncia de
substncia qumica de referncia, a falta de padronizao dos mtodos de anlise e
a ausncia das informaes do registro.
Como j se esclareceu na introduo desta dissertao, o Programa Z iniciou
seus trabalhos em 2000, logo em seguida criao da Anvisa. Os registros
analisados, portanto, foram todos realizados durante perodo histrico anterior pelo
rgo federal de vigilncia sanitria.
Os resultados apresentados nos Captulos IV e V confirmaram a quase
totalidade das observaes feitas pelos entrevistados quanto dramtica falta de
estrutura do rgo de vigilncia sanitria do Ministrio da Sade, nas diversas
etapas da sua histria.
O grande nmero de peties de registro e suas alteraes, provenientes do
significativo e diversificado parque produtivo farmacutico instalado no Pas, no
encontrava uma estrutura de vigilncia sanitria suficiente para exercer, de forma
organizada e eficaz, as suas funes. O registro sanitrio parece ter-se transformado
em um ato meramente administrativo em lugar de instrumento que gera
conhecimento e informao para as aes de vigilncia sanitria.

131
Como podem os agentes da vigilncia sanitria aplicar eficazmente seus
instrumentos de controle, se o sistema de informaes sobre registro de
medicamentos contm tantos erros, desatualizaes e omisses?
Se o registro de medicamentos no prov informaes corretas quanto aos
medicamentos produzidos e as condies para o seu consumo, se no dispe de
informaes fidedignas sobre as condies de sua produo, se no fornece
informaes ao sistema de vigilncia sanitria para aes de inspeo, fiscalizao,
anuncias de importao e exportao e anlises laboratoriais ou se essas
informaes no so confiveis, ento pode-se afirmar que o registro no cumpre,
em plenitude, a sua funo de instrumento de controle de vigilncia sanitria.
Os resultados do Programa Z nos permitem, ainda, deduzir que no se trata
apenas de sanear o mercado de medicamentos no Brasil, como a reclamao de
muitos setores, tanto do setor pblico, quanto do setor privado. Antes disso, trata-se
de estruturar um sistema que supere a herana da antiga Secretaria de Vigilncia
Sanitria, em termos da precariedade de recursos organizacionais, de recursos
humanos bem qualificados, de diretrizes e metodologia para o trabalho de anlise
dos registros e, em especial, de um sistema de gesto de informaes capaz de
suprir as necessidades, em quantidade e em complexidade, que a vigilncia
sanitria de medicamentos requer.
Pode-se dizer que se trata, tambm, de sanear os arquivos e bancos de
dados ainda em uso, organizar e atualizar as informaes sobre todos os produtos
que esto no mercado, sem separ-los dos seus antigos processos, de modo que se
permita aos reguladores no apenas o conhecimento atual, mas tambm de toda a
histria de cada produto e de cada empresa submetida ao processo regulatrio.
Uma proposta para sanear o mercado farmacutico demandaria, ainda, um
trabalho estreitamente articulado com a Gerncia Geral de Inspeo e Controle de
Medicamentos e Produtos (GGIMP), para que todas as empresas viessem a
comprovar que possuem capacidade tcnica-operacional para produzir os
medicamentos sistematicamente, com os mesmos padres de qualidade. As
inspees tambm verificariam a autenticidade das informaes quanto origem,
pas de fabricao e pas de importao, comentadas do Captulo V, alm de se
proceder a inspees em plantas produtivas localizadas no Exterior, responsveis
por produtos que estavam em comercializao no Pas, cujas condies de
produo nunca foram verificadas.

132
No podemos afirmar que os registros que, atualmente, so concedidos pela
Anvisa conservem os mesmos padres de desorganizao, de deficincia de
recursos de toda a ordem, de insuficincia de anlises, de descontrole dos
processos e de nenhuma articulao com outros setores tcnicos, como o de
inspees, o de licenciamento de importaes e o de laboratrio analtico, entre
outros. certo que a deficincia de recursos, por exemplo, no mais se repete.
Entretanto, sabe-se que problemas bsicos estruturais para o registro de
medicamentos, como o sistema de informao, ainda no teve o equacionamento
necessrio, o que nos leva a supor a hiptese da prevalente inadequao dos
meios, da desatualizao das informaes de desarticulao com outros setores da
Anvisa e do isolamento das anlises, o que significa que ainda temos conhecimento
apenas relativo sobre o que o prprio rgo regulador autoriza para ser produzido e
comercializado.
O Programa Z, se, por um lado, apresentou resultados positivos como os j
relatados, por outro, no conseguiu apresentar propostas concretas para melhorias
no processo de concesso de registro de medicamentos. Sua ao acabou se
resumindo identificao de problemas nos processos de registros sob sua anlise
e aplicao de solues isoladas para os problemas identificados. Muitos dos seus
atos, alguns definidos em notas tcnicas, no conseguiram extrapolar os produtos
sob sua anlise. Ou seja, durante sua existncia, o Programa identificou diversos
problemas tanto de ordem administrativa, quanto de ordem tcnica, porm no foi
eficaz o suficiente para relacionar claramente os entraves do processo de registro e
propor efetivamente solues para o processo.
Cabe, por ltimo, ressaltar que o Programa Z, infelizmente, foi marcado por
problemas de desentendimentos polticos e administrativos entre os diretores da
Anvisa e do Ministrio da Sade, que geraram um ambiente de polmica e
questionamentos quanto aos seus objetivos e, principalmente, seus mtodos.
Entretanto, no foi propsito deste estudo realizar anlise sobre as causas da
rejeio ou do isolamento do Programa Z. Problemas de natureza poltica, de
diferentes concepes sobre o mtodo de trabalho, das funes da vigilncia
sanitria de medicamentos, das dificuldades organizacionais de uma agncia em
incio de estruturao, de divergncias quanto poltica de relacionamento com as
indstrias, de uma demanda de processos muito grande para analisar, de falta de
metodologia para o gerenciamento dos riscos sanitrios, entre outros, poderiam
explicar, certamente, as polmicas surgidas e a extino do Programa Z depois de
133
trs anos de trabalho. Deve-se ressaltar, entretanto, que no perodo de seu
funcionamento, foram validados os produtos de quatro das maiores empresas
farmacuticas do Pas.

134
Consideraes finais

" melhor tentar e falhar,


que preocupar-se e ver a vida passar;
melhor tentar, ainda que em vo,
que sentar-se fazendo nada at o final.
Eu prefiro na chuva caminhar,
que em dias tristes em casa me esconder.
Prefiro ser feliz, embora louco,
que em conformidade viver ..."

(Martin Luther King)

Como dissemos em captulos anteriores, o registro sanitrio representa a


identidade do medicamento a certido do seu nascimento para a vida social ,
uma vez que define todas as suas especificaes e estabelece todas as condies
para a sua produo, comercializao e uso.
Assim, os dados e informaes constantes nos processos e nos bancos de
informao sobre registro de medicamentos constituem informao essencial,
bsica, para todo o SNVS, na rea farmacutica. essa informao que permite ao
rgo regulador federal deter todo o conhecimento necessrio vigilncia sanitria,
acerca de todos os medicamentos produzidos, comercializados e consumidos no
Brasil e dos respectivos produtores. essa mesma informao, gerada no momento
do registro sanitrio, que serve de base para a utilizao de outros instrumentos de
controle sanitrio de medicamentos, como a inspeo das indstrias, as anlises
laboratoriais, as aes de fiscalizao, o combate fraude e falsificao, entre
outras. Todas elas precisam utilizar as informaes e os parmetros especificados
no registro de cada medicamento, em suas diferentes apresentaes.
A concesso do registro de um medicamento vai alm da anlise tcnica:
um momento decisrio, que pode concretizar anos de avaliao e investimentos de
uma empresa, que agrega o valor comercial ao produto e empresa. um momento
em que grandes interesses esto envolvidos dos empresrios, dos acionistas, dos
prescritores, dos gestores da sade, dos polticos, dos sanitaristas e da populao
em geral.

135
A conscincia adequada sobre sua importncia recomenda que a ao de
registro, na vigilncia sanitria, seja pautada por diretrizes polticas para sua anlise,
concesso, alterao e revalidao, bem como para a disponibilizao de suas
informaes para os rgos que exeram a funo de controle e fiscalizao.
A ao de controle sanitrio intervm no espao em que atuam as foras do
setor produtivo, em que o jogo de interesses econmicos influi diretamente nos
servios de sade, na sade e vida das populaes (PIOVESAN, 2002 apud
SOARES e LIMA, 1996). Um dos aspectos crticos dessa ao a assimetria de
informao, pois os produtores dispem de informaes que no chegam aos
profissionais de sade e populao para orientar suas escolhas de consumo,
cabendo Anvisa incluir, no rol das aes de regulao, a de planejar e desenvolver
estratgias de comunicao para disseminar informaes de interesse pblico.
Apesar de ser um ato exclusivo da esfera federal, o registro de medicamentos
no deve ser pensado como um problema exclusivo da Anvisa. O ato de sua
concesso permite a comercializao do medicamento em todo o Pas. Seu controle,
conforme determina a nossa legislao sanitria, deve ser realizado por todos os
entes federados, componentes do SNVS rgos federais, estaduais e municipais
, conforme as competncias de cada um. Sendo assim, o registro deve ser uma
preocupao de todo o sistema. A maior ou menor eficcia em sua concesso ir
definir a necessidade de utilizao de outros instrumentos de controle sanitrio por
todos os outros componentes do sistema, implicando, na maior parte das vezes,
maiores custos ou aes mais demoradas. Ou ento, ir significar uma sobrecarga
aos servios de sade do Pas, na busca de recuperar os possveis danos causados
pelo uso de medicamentos registrados sem a devida avaliao tcnica, como os
agravos ocorridos pela ineficcia teraputica ou pela falta de qualidade desse tipo de
produto.
Embora importantes, a lgica do tempo e da produtividade no devem ser os
nicos critrios a nortear o trabalho na concesso ou alterao do registro de
medicamentos. Os principais destinatrios desse processo decisrio, bem como os
de todo o sistema de vigilncia sanitria, so os usurios dos medicamentos, e no
a indstria detentora dos seus registros. A emisso de um parecer tcnico pelo
indeferimento de uma petio atinge somente a empresa que, apesar de ter
realizado estudos e trabalhado para obter o deferimento, no conseguiu demonstrar,
de forma satisfatria, a qualidade ou a segurana exigida para o seu produto.
Entretanto, a emisso de um parecer de deferimento de uma petio significa a
136
autorizao para o medicamento ser produzido e utilizado por grande nmero de
pessoas.
A Resoluo RDC n 134/03, que dispe sobre as adequaes dos
medicamentos similares que esto no mercado, veio confirmar a desconfiana
quanto qualidade dos medicamentos similares registrados no Pas. Ela assinala a
possibilidade concreta de haver no mercado produtos cujas associaes no so
racionais, produtos sem comprovao de benefcios e produtos sem comprovao
de eficcia. Essa Resoluo institui um processo de reviso, de mdio prazo, dos
registros concedidos sem, no entanto, estar acompanhada de uma reviso da
organizao do processo administrativo, da estruturao dos sistemas de
informao e da metodologia de anlise, entre outros fatores estruturais.
Com base nas anlises realizadas neste estudo, podemos apontar algumas
recomendaes que entendemos terem potencial para rever ou aperfeioar o
processo atual do registro sanitrio de medicamentos:

a) debater o conceito e a funo do registro no mbito da Anvisa e do sistema de


vigilncia sanitria;
b) construir uma poltica de concesso de registro de medicamentos, que considere
as necessidades e prioridades do Sistema nico de Sade, que defina claramente o
elenco de conceitos necessrios operacionalidade do registro como classe
teraputica, via de administrao, local de aplicao e assim por diante, que crie
uma metodologia para anlise das solicitaes, que estabelea critrios para o uso
das informaes entre os agentes do controle sanitrio, entre outras questes;
c) estruturar um sistema de tecnologia da informao, que permita o gerenciamento
eficaz da grande quantidade de informaes relacionadas ao registro sanitrio de
medicamentos, que inclua um sistema tipo workflow para o seu processamento, que
reduza a quantidade de informaes repetidamente exigidas s empresas;
d) recuperar a funo da revalidao do registro, que poderia se tornar um
instrumento valioso de atualizao, no apenas dos conhecimentos sobre os
frmacos, mas tambm das informaes sobre os produtos e as empresas que os
produzem;
e) recuperar, tambm, a anlise de controle, instrumento previsto na legislao, que
proporciona um momento de conferncia das propriedades do produto, planejado
pela empresa e registrado no rgo regulador, com o produto efetivamente
produzido e posto no mercado; a anlise de controle poderia ser prevista para
137
produtos de maior risco ou de prioridade do SUS, como forma de prevenir a
existncia de produtos no mercado sem conformidade com o seu registro; e
f) criar um processo de capacitao para o pessoal que trabalha com registro,
estruturado em mdulos, que contemple as diretrizes da poltica de registro, a
administrao do processo administrativo e o conhecimento tcnico necessrio ao
processamento da anlise.
A maioria dos temas abordados nessa dissertao mereceria, sem dvida,
anlise mais profunda ou abrangente, matizada, talvez, por enfoques mais polticos,
mais tcnicos ou at sanitrios.
razovel supor, por exemplo, a necessidade de estudo e de reviso crtica
de todos os procedimentos operacionais tcnicos e administrativos herdados da
antiga SVS/MS e adotados pela Anvisa, em todas as etapas de anlise dos
processos de registro de medicamentos.
Entendemos que seria muito necessria, tambm, a abordagem do registro
de medicamentos e dos outros instrumentos da vigilncia sanitria da rea
farmacutica no contexto do SNVS, para se estudar a possvel reviso da diviso de
trabalho entre os entes federados, realizar discusso especfica sobre a
descentralizao das aes de vigilncia sanitria e nova operacionalidade para o
funcionamento gil e eficiente do controle sanitrio de medicamentos no Pas.
Entretanto, temas como esses podem vir a ser objetos de outros estudos, pois
a vigilncia sanitria de medicamentos necessita, urgentemente, de mais reflexes
sistematizadas, que contribuam para o seu entendimento e para a organizao das
suas aes no mbito do Sistema nico de Sade.

138
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147
ANEXOS

148
Anexo 1. Fluxograma da validao utilizado pelo Programa Z.

149
Anexo 2. Organograma da Gerncia Geral de Medicamentos38

GGMED

UFARM UPROC GEPEC GMEFH UPBIH GEMES GVREM

38 Este organograma do ano de 2002, atualmente no mais este utilizado, pois a GVREM no existe mais e a Gerencia Geral de Genricos foi incorporada a

GGMED

150
Anexo 3 Formulrio de Petio 1
Ministrio da Sade A Identificao do Documento (Uso do rgo de V.S.)
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Sistema de Informaes da Vigilncia
Sanitria
Formulrio de Petio 1
Produto
B Nmero do Processo Origem Protocolo Formulrios (Produto) e (Apres.)
(Dia / Ms / Ano) Anexos
01 0 03
2
C Dados de Empresa
Detentora Nmero de autorizao/Cadastro
04 05
Cedente (Conforme documento de cesso legal. Vlido e acabado em Nmero de Autorizao/Cadastro
poder da ANVS)
06 07
D Dados do Produto
Classe teraputica/categoria Vencimento (Ms / Ano)
08 09
Nome do Produto
10
E Referncia do Similar (Exclusivo para medicamento)
Empresa Detentora
11
Nmero de Registro Nome do Produto
12 13
F Dados Relacionados Frmula
14 15 F.Fsica/ 16 Componentes 17 Cdigo 18 Tipo 19 Concentrao 20 Unid. de
Apr Ftca da Frmula da Quant./Volume Demonstrao da
es D.C.B. Frmula
N

151
Anexo 4 - Formulrio da Petio 2
Identificao do documento(Uso do rgo de V.S.)
Ministrio da Sade A
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Sistema de Informaes de Vigilncia Sanitria
Formulrio de Petio 2
Apresentao
Nmero do Processo Origem Protocolo (Dia / Ms / Nmero de apresentaes
B Ano)

01 02 21 de
Importante
G
As Peties relacionadas aos procedimentos automticos e sumarssimo somente sero deferidas caso no
dependam do deferimento de peties vinculadas a outros procedimentos (sumrio ou especial)
Assuntos da Petio (Cdigos e Descrio)
H
01 02
03 04
Dados do Fabricante
I
Fabricante Nmero Autorizao / Cadastro
22 23
Municpio de Fabricao U.F. de Fabricao Cdigo do Municpio
24 25 26
J Dados de Apresentao 28 Destinao do Produto
Nmero de Registro 1 Institucional 2 Indust./Profissional
27 3 Comercial 4 Restrito a Hospitais
Tempo de validade
29 1 Dias ou 2 Meses 3 Anos
Nome do Produto
30

Complemento do Nome ou Marca No. Da Apres. na frmula


31 32
Apresentao do Produto
33

Forma Fsica / Farmacutica


34
Restrio de Uso / Venda Cuidados de Conservao
35 36
Acondicionamento / Embalagem Primria Embalagem Externa
37 38

152
L Termo de Responsabilidade

Assumimos, civil e criminalmente, inteira responsabilidade pela veracidade das informaes aqui
apresentadas (inclusive pela descrio dos componentes da frmula e das apresentaes em anexo), bem assim
pela Qualidade do Produto (incluindo-se nos casos cabveis, sua esterilidade e ou apirogenicidade) cujo
cadastramento ou registro, ou as modificaes deste, tenhamos solicitado atravs desta petio.

___________________________________________ _____________________________________________
Ass. Responsvel Legal Ass. Responsvel Tcnico
Carimbo com os dados legveis Carimbo com os dados legveis

M Uso do rgo de Vigilncia Sanitria

153
Anexo 5. Relao de Entrevistados

EDUARDO LUIS TESTA DAS NEVES Gerncia Geral de Medicamentos/Anvisa

MARIA CLARA ARRUDA - Gerncia Geral de Medicamentos/ Anvisa

MARIA HELENA PEREIRA - Gerncia Geral de Medicamentos/ Anvisa

MARIA JULIA CARVALHO MACIEL - Gerncia Geral de Medicamentos/Anvisa

REBECA MANCINI PEREIRA - Gerncia Geral de Medicamentos/Anvisa

SUSANA MACHADO DAVILA Gerncia Geral de Inspeo e Controle de


Medicamentos e Produtos/Anvisa.

154
Anexo 6. Roteiro de Entrevista

1. IDENTIFICAO DO ENTREVISTADO

a. Nome

b. Cargo que exercia

c. Perodo em que exerceu o cargo

2. ASPECTOS TCNICOS/LEGAIS

a. Quais os tipos de medicamentos analisados?

b. Quais documentos eram solicitados para o registro de medicamentos?

c. O que era exigido para o registro de medicamentos similares?

d. O que era exigido para o registro de medicamentos novos?

e. Em que se baseavam as anlises de solicitao de registros de


medicamentos?

f. Qual era o fluxo utilizado para as anlises de registros de


medicamentos?

g. Neste perodo existia a verificao do cumprimento das Boas Praticas


de Fabricao pela empresa produtora do medicamento?

h. O que voc acha importante acrescentar sobre o tema que ainda no


tenha sido questionado?

155
Anexo 7. Documentos de consentimentos informados

Termo de Consentimento Informado

Eu, (nome do entrevistado) declaro serem verdadeiras as informaes


contidas na transcrio da entrevista concedida no dia (data da entrevista) em (local
da entrevista), autorizo sua utilizao com/sem a citao da fonte para fins de
elaborao de dissertao de mestrado de Dulcelina Mara Pereira Said intitulada
Registro Sanitrio de Medicamentos: uma experincia de reviso e sua posterior
publicao na forma de livro e/ou artigos. Fica vedada, no entanto, sua utilizao
para outros fins.

Firmo o presente,

(nome do entrevistado)

(Local e data)

156
Termo de Consentimento Informado

Eu, (nome do diretor) autorizo a utilizao de dados sobre o Programa


de Validao de Registros de Medicamentos para fins de elaborao de dissertao
de mestrado de Dulcelina Mara Pereira Said intitulada Registro sanitrio de
Medicamentos: uma experincia de reviso e sua posterior publicao na forma de
livro e/ou artigos. Fica vedada, no entanto, sua utilizao para outros fins.

Firmo o presente,

(nome do diretor)

(Local e data)

157