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LA INALTERABILIDAD DE LA "COSA JUZGADA".

FIRMEZA Y REVOCACIN DE LAS


RESOLUCIONES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el presente artculo estudiaremos si, a la luz de la doctrina y de las normas de la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General - LPAG, resulta de aplicacin el concepto de ''cosa
decidida'' en un procedimiento administrativo. Es decir, analizaremos si en Derecho Administrativo existe
el referido concepto, similar al de ''cosa juzgada'', aplicable a las sentencias emitidas por el Poder
Judicial.

El principio de la autoridad de la cosa juzgada

En el inciso 2, del artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per, se consagra el principio de la
independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional una de cuyas manifestaciones es la prohibicin
de dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada.

Asimismo, el artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicial dispone que no se puede dejar sin
efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada bajo responsabilidad poltica,
administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso.

De otro lado, el artculo 123 del Cdigo Procesal Civil seala que una resolucin adquiere la
autoridad de cosa juzgada cuando: (i) No proceden contra ella otros medios impugnatorios que los ya
resueltos; o (ii) las partes renuncian expresamente a interponer medios impugnatorios o dejan transcurrir
los plazos sin formularlos.

Precisa la norma que la cosa juzgada slo alcanza a las partes y a quienes de ella deriven sus
derechos. Sin embargo, alcanza a los terceros citados con la demanda cuyos derechos tienen relacin
con los de las partes (que se discutieron y resolvieron en el proceso, se entiende) siempre que aqullos
dependan de stos o vicecersa.

Seala, adems, que la resolucin que adquiere la autoridad de cosa juzgada es inmutable, sin
perjuicio de lo dispuesto en los Artculos 178 (nulidad de cosa juzgada fraudulenta) y 407 (correccin de
errores materiales o numricos evidentes).

La doctrina define la cosa juzgada como la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando
no existen contra ella medios de impugnacin que permitan modificarla. Asimismo, distingue entre cosa
juzgada formal y cosa juzgada material.

La cosa juzgada formal, se refiere a la sentencia contra la cual ya no cabe interponer medios
impugnatorios en el mismo proceso en que se dict. Sin embargo, la cuestin jurdica debatida puede ser
nuevamente sometida a juicio.

De otra parte, la cosa juzgada material o sustancial es la autoridad que asume una sentencia
cuando no slo deviene inmodificable en el mismo juicio en que se dict, sino en cualquier otro proceso
posterior. Este concepto es el que interesa ahora.

La excepcin de cosa juzgada

La existencia de una sentencia que constituya cosa juzgada material o sustancial permite a quien
fue demandado en el proceso la utilizacin de un medio de defensa frente a una accin del demandante
con relacin a los mismos hechos: la excepcin de cosa juzgada.

En tal sentido, el art. 453 del Cdigo Procesal Civil establece que la excepcin de cosa juzgada
ser declarada fundada, cuando se inicia un proceso idntico a otro que ya fue resuelto y cuenta con
sentencia o laudo firme.

El artculo 452 de dicho Cdigo seala que dos o ms procesos son idnticos cuando las partes
o quienes de ellos deriven sus derechos, el petitorio y el inters para obrar sean los mismos.
De otro lado, la sentencia firme es aquella contra la que no procede interponer medios
impugnatorios, sea porque la ley no los franquea, o porque las partes dejaron transcurrir el plazo
respectivo sin interponerlos.

Posibilidad de aplicar el concepto de ''cosa juzgada'' a los procedimientos administrativos

En Derecho Administrativo no existe una disposicin similar al inciso 2 del artculo 139 de la
Constitucin, referido a la autoridad de cosa juzgada de las resoluciones judiciales.

Segn lo indicado anteriormente, la cosa juzgada se caracteriza por su ''inmutabilidad''; no puede


ser modificada. Debe analizarse si ocurre lo mismo con las resoluciones administrativas.

Una primera constatacin evidente es que las resoluciones que ponen fin a la va administrativa
no siempre son definitivas pues, en principio, pueden ser dejadas sin efecto por el Poder Judicial,
mediante una accin contencioso administrativa, salvo que transcurra el plazo para su interposicin, es
decir, que queden firmes.

Sobre el particular, el artculo 148 de la Constitucin establece que: ''Las resoluciones


administrativas que causen estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin contencioso
administrativa.''

Igualmente, el artculo 3 de la Ley N 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso


Administrativo, establece que ''Las actuaciones de la administracin pblica slo pueden ser modificadas
en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales.'' El artculo 18 de dicha ley agrega: ''Es requisito para la procedencia de la demanda el
agotamiento de la va administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley del Procedimiento
Administrativo General o por normas especiales.''

Conviene, en este punto, revisar algunos conceptos relacionados con la posibilidad de


modificacin de los actos administrativos o su impugnacin.

a) En primer lugar, los actos administrativos, segn su impugnabilidad, pueden ser actos administrativos
firmes, que ya no pueden ser impugnados y actos administrativos no firmes porque an son susceptibles
de ser impugnados.

Cabe anotar que una diferencia con la sentencia en un proceso judicial es que el acto administrativo
firme lo es para el administrado, a quien le resultan aplicables sus efectos, sin embargo, no lo es para la
Administracin, quien puede modificarlo si se cumplen determinadas condiciones previstas en la ley
(revocacin, correccin de errores o anulacin de oficio).

b) Se distingue, de otro lado, los actos que causan estado en la va administrativa y aqullos que no
agotan dicha va; distincin relevante para definir el acceso a la va jurisdiccional, que slo procede
respecto de actos que, a decir de Garca de Enterra y Fernndez (1), son ''la ltima palabra'' de la
Administracin, por proceder de rganos o autoridades a cuyas decisiones reconoce la Ley esa
trascendencia. (vase el artculo 148 de la Consitucin y la Ley 27584, arriba citados).

c) Por ltimo, otra distincin efectuada por la doctrina se refiere al carcter definitivo o no del acto, por
oposicin de los actos resolutivos (o que deciden una cuestin de fondo) a los actos de tramitacin, o
simplemente trmites. As, pues, se distingue entre los actos - trmite y los actos principales o definitivos.

En consecuencia, segn los conceptos indicados, en el mbito administrativo pueden existir


resoluciones (actos definitivos) que queden firmes (porque no se interpusieron los recursos
impugnatorios en la va administrativa o mediante la accin contencioso administrativa judicial) y por
tanto, deban ser acatados por los administrados involucrados. Tambin puede ser que una resolucin
definitiva agote la va administrativa (no cabe ms impugnaciones o recursos) pero puede no ser firme
porque todava se puede recurrir a la va contencioso administrativa judicial.

En este ltimo caso, si transcurre el plazo para iniciar el proceso contencioso administrativo, en
sede judicial, tendremos una resolucin que es un acto definitivo, que causa estado y es firme.
En conclusin, para efectos de considerar si existe cosa decidida o juzgada en Derecho
Administrativo slo debe tomarse en cuenta el concepto de resolucin firme, pues los dems actos son
modificables.

Resoluciones firmes, ''cosa juzgada'' y revocacin

Como ya indicamos anteriormente, la resolucin judicial que adquiere la autoridad de cosa


juzgada es aqulla que es firme porque no proceden otros medios impugnatorios contra ella o las partes
dejaron transcurrir los plazos sin ejercitarlos. En estos casos, la resolucin judicial es inmutable.

Sin embargo, en el mbito del Derecho Administrativo, la situacin no es idntica pues, an


cuando estemos ante una resolucin definitiva y firme, la facultad de revocacin posterior por parte de la
Administracin en los casos sealados por la ley, impide que podamos hablar de ''cosa decidida'' en
materia administrativa, de forma similar a la cosa juzgada en el mbito judicial. La revocacin es, pues,
una excepcin a la firmeza del acto.

En efecto, en Derecho Administrativo, existe el concepto de irrevocabilidad, recogido en el


artculo 203 de la LPAG que seala que los actos administrativos declarativos o constitutivos de
derechos o intereses legtimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia. Aade que, excepcionalmente, cabe la revocacin de
actos administrativos, con efectos a futuro, cuando: (i) la facultad revocatoria haya sido expresamente
establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha
norma; (ii) cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas legalmente para la emisin
del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relacin jurdica
creada y (iii) cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los
destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.

La norma precisa que la revocacin slo podr ser declarada por la ms alta autoridad de la
entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia
a su favor.

De acuerdo con el primer prrafo de este artculo, existira la ''cosa decidida'' en materia
administrativa porque los actos, en principio, no pueden ser revocados, modificados o sustituidos por la
Administracin, as como el Poder Judicial no puede revocar una sentencia que es ''cosa juzgada''.

Sin embargo, esta regla no es absoluta y admite las excepciones indicadas en el artculo 203 de
la LPAG citado. Ello impide tener una regla similar al inciso 2 del artculo 139 de la Constitucin, para el
caso de las resoluciones administrativas.

En efecto, la irrevocabilidad del Derecho Administrativo tiene excepciones que la cosa juzgada
no ostenta. Esto implica que, una vez emitido un acto administrativo y quedar firme, el mismo es, en
principio, irrevocable, salvo que se cumplan los supuestos previstos en la ley, que son bastante amplios.
Esta revocacin procede an cuando el acto administrativo haya quedado firme. En cambio, la cosa
juzgada no admite excepciones.

Entonces, para que hubiera ''cosa juzgada'' en materia administrativa, tendra que garantizarse
que la resolucin no puede ser dejada sin efecto por quien la emiti luego de que ha quedado firme, lo
que no ocurre.

Obviamente, repetimos, nos referimos al acto administrativo firme, pues el acto administrativo
que puede ser materia de demanda contencioso administrativa, puede ser dejado sin efecto por el Poder
Judicial.

Cosa juzgada en la Accin Contencioso Administrativa

Cabe sealar que, una vez tramitada y culminada la accin contencioso administrativa en la va
judicial, conforme a las normas de la Ley 27584 y modificatorias, se producir una sentencia que, al
quedar firme, tendr la autoridad de cosa juzgada, segn el artculo 123 del Cdigo Procesal Civil antes
citado, con los efectos indicados.
No obstante ello, debemos aclarar que el efecto de inmutabilidad de lo resuelto en la indicada
sentencia, slo se referir al asunto administrativo que fuera ventilado en la referida accin contencioso
administrativa. No estarn comprendidos en dicho efecto, por tanto, cuestiones de propiedad,
indemnizaciones por daos, etc., que no fueron materia de la litis en la accin judicial.

En efecto, de acuerdo con el artculo 4 de la Ley 27584, que regula el proceso contencioso
administrativo, ''procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades
administrativas.'' La sentencia que se produzca en dicho proceso versar, pues, sobre la legalidad de los
actos de la Administracin y no podr referirse a aspectos no relacionados con la misma (por ejemplo,
hechos de terceros que no son parte de la Administracin).

El principio del non bis in idem

Tampoco existe en Derecho Administrativo una ''excepcin de cosa decidida'' como medio de
defensa en los procedimientos administrativos, ni an en los trilaterales, que son los ms parecidos a un
procedimiento judicial.

No obstante, en el campo del Derecho Administrativo Sancionador, existe un principio que surte
similares efectos que una excepcin, pues implica que nadie puede ser sancionado dos veces por el
mismo hecho, principio denominado non bis in dem. El numeral 10 del artculo 230 de la LPAG, referido
a los principios en materia de potestad administrativa sancionadora, establece que no se podr imponer
sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho, en los casos
que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Este principio tiene las siguientes aplicaciones:

Una misma entidad administrativa pretende imponer otra sancin por el mismo
hecho.

Dos o ms autoridades administrativas distintas pretenden imponer sanciones


por el mismo hecho.

La autoridad judicial se pronuncia antes imponiendo una sancin y la autoridad


administrativa sanciona posteriormente.

La autoridad administrativa se pronuncia antes imponiendo una sancin y la


autoridad judicial sanciona luego.

En este caso, se exige que el administrado, a quien se pretende imponer doble sancin, sea el
mismo en los dos procesos, que los hechos constitutivos de la infraccin sean los mismos en ambos
procedimientos y que los bienes jurdicos protegidos o intereses tutelados mediante ambos
procedimientos sean iguales (identidad causal).

Consideramos que quien se vea sometido a un mismo procedimiento administrativo sancionador


por segunda vez puede, en virtud del artculo 54 de la LPAG sobre la libertad de actuacin procesal (2),
pedir al rgano encargado de resolver que no tramite dicho procedimiento o lo suspenda, si ste es
idntico a otro ya seguido entre los mismos sujetos y versa sobre los mismos hechos.

La similitud con la excepcin ocurrir en procedimientos trilaterales, por lo general ante


organismos reguladores o INDECOPI, los mismos que generalmente suponen la aplicacin de sanciones
luego de una denuncia de parte (por ejemplo, por violacin de las normas en materia de libre
competencia). En tales casos, se puede alegar a manera de excepcin, el principio de non bis in dem
para que se ponga fin a un procedimiento administrativo que versa sobre actos ya sancionados.

NOTAS
1. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Toms -Ramn Fernndez. Curso de Derecho Administrativo. Civitas
Ediciones S.A. Madrid, 2000, Tomo I. p.568.
2. 54.1. El administrado est facultado, en sus relaciones con las entidades, para realizar toda actuacin que no le
sea expresamente prohibida por algn dispositivo jurdico. 54.2. Para los efectos del numeral anterior, se
entiende prohibido todo aquello que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento
de sus deberes respecto al procedimiento administrativo."

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