Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
En el presente artculo estudiaremos si, a la luz de la doctrina y de las normas de la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General - LPAG, resulta de aplicacin el concepto de ''cosa
decidida'' en un procedimiento administrativo. Es decir, analizaremos si en Derecho Administrativo existe
el referido concepto, similar al de ''cosa juzgada'', aplicable a las sentencias emitidas por el Poder
Judicial.
En el inciso 2, del artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per, se consagra el principio de la
independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional una de cuyas manifestaciones es la prohibicin
de dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada.
Asimismo, el artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicial dispone que no se puede dejar sin
efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada bajo responsabilidad poltica,
administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso.
De otro lado, el artculo 123 del Cdigo Procesal Civil seala que una resolucin adquiere la
autoridad de cosa juzgada cuando: (i) No proceden contra ella otros medios impugnatorios que los ya
resueltos; o (ii) las partes renuncian expresamente a interponer medios impugnatorios o dejan transcurrir
los plazos sin formularlos.
Precisa la norma que la cosa juzgada slo alcanza a las partes y a quienes de ella deriven sus
derechos. Sin embargo, alcanza a los terceros citados con la demanda cuyos derechos tienen relacin
con los de las partes (que se discutieron y resolvieron en el proceso, se entiende) siempre que aqullos
dependan de stos o vicecersa.
Seala, adems, que la resolucin que adquiere la autoridad de cosa juzgada es inmutable, sin
perjuicio de lo dispuesto en los Artculos 178 (nulidad de cosa juzgada fraudulenta) y 407 (correccin de
errores materiales o numricos evidentes).
La doctrina define la cosa juzgada como la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando
no existen contra ella medios de impugnacin que permitan modificarla. Asimismo, distingue entre cosa
juzgada formal y cosa juzgada material.
La cosa juzgada formal, se refiere a la sentencia contra la cual ya no cabe interponer medios
impugnatorios en el mismo proceso en que se dict. Sin embargo, la cuestin jurdica debatida puede ser
nuevamente sometida a juicio.
De otra parte, la cosa juzgada material o sustancial es la autoridad que asume una sentencia
cuando no slo deviene inmodificable en el mismo juicio en que se dict, sino en cualquier otro proceso
posterior. Este concepto es el que interesa ahora.
La existencia de una sentencia que constituya cosa juzgada material o sustancial permite a quien
fue demandado en el proceso la utilizacin de un medio de defensa frente a una accin del demandante
con relacin a los mismos hechos: la excepcin de cosa juzgada.
En tal sentido, el art. 453 del Cdigo Procesal Civil establece que la excepcin de cosa juzgada
ser declarada fundada, cuando se inicia un proceso idntico a otro que ya fue resuelto y cuenta con
sentencia o laudo firme.
El artculo 452 de dicho Cdigo seala que dos o ms procesos son idnticos cuando las partes
o quienes de ellos deriven sus derechos, el petitorio y el inters para obrar sean los mismos.
De otro lado, la sentencia firme es aquella contra la que no procede interponer medios
impugnatorios, sea porque la ley no los franquea, o porque las partes dejaron transcurrir el plazo
respectivo sin interponerlos.
En Derecho Administrativo no existe una disposicin similar al inciso 2 del artculo 139 de la
Constitucin, referido a la autoridad de cosa juzgada de las resoluciones judiciales.
Una primera constatacin evidente es que las resoluciones que ponen fin a la va administrativa
no siempre son definitivas pues, en principio, pueden ser dejadas sin efecto por el Poder Judicial,
mediante una accin contencioso administrativa, salvo que transcurra el plazo para su interposicin, es
decir, que queden firmes.
a) En primer lugar, los actos administrativos, segn su impugnabilidad, pueden ser actos administrativos
firmes, que ya no pueden ser impugnados y actos administrativos no firmes porque an son susceptibles
de ser impugnados.
Cabe anotar que una diferencia con la sentencia en un proceso judicial es que el acto administrativo
firme lo es para el administrado, a quien le resultan aplicables sus efectos, sin embargo, no lo es para la
Administracin, quien puede modificarlo si se cumplen determinadas condiciones previstas en la ley
(revocacin, correccin de errores o anulacin de oficio).
b) Se distingue, de otro lado, los actos que causan estado en la va administrativa y aqullos que no
agotan dicha va; distincin relevante para definir el acceso a la va jurisdiccional, que slo procede
respecto de actos que, a decir de Garca de Enterra y Fernndez (1), son ''la ltima palabra'' de la
Administracin, por proceder de rganos o autoridades a cuyas decisiones reconoce la Ley esa
trascendencia. (vase el artculo 148 de la Consitucin y la Ley 27584, arriba citados).
c) Por ltimo, otra distincin efectuada por la doctrina se refiere al carcter definitivo o no del acto, por
oposicin de los actos resolutivos (o que deciden una cuestin de fondo) a los actos de tramitacin, o
simplemente trmites. As, pues, se distingue entre los actos - trmite y los actos principales o definitivos.
En este ltimo caso, si transcurre el plazo para iniciar el proceso contencioso administrativo, en
sede judicial, tendremos una resolucin que es un acto definitivo, que causa estado y es firme.
En conclusin, para efectos de considerar si existe cosa decidida o juzgada en Derecho
Administrativo slo debe tomarse en cuenta el concepto de resolucin firme, pues los dems actos son
modificables.
La norma precisa que la revocacin slo podr ser declarada por la ms alta autoridad de la
entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia
a su favor.
De acuerdo con el primer prrafo de este artculo, existira la ''cosa decidida'' en materia
administrativa porque los actos, en principio, no pueden ser revocados, modificados o sustituidos por la
Administracin, as como el Poder Judicial no puede revocar una sentencia que es ''cosa juzgada''.
Sin embargo, esta regla no es absoluta y admite las excepciones indicadas en el artculo 203 de
la LPAG citado. Ello impide tener una regla similar al inciso 2 del artculo 139 de la Constitucin, para el
caso de las resoluciones administrativas.
En efecto, la irrevocabilidad del Derecho Administrativo tiene excepciones que la cosa juzgada
no ostenta. Esto implica que, una vez emitido un acto administrativo y quedar firme, el mismo es, en
principio, irrevocable, salvo que se cumplan los supuestos previstos en la ley, que son bastante amplios.
Esta revocacin procede an cuando el acto administrativo haya quedado firme. En cambio, la cosa
juzgada no admite excepciones.
Entonces, para que hubiera ''cosa juzgada'' en materia administrativa, tendra que garantizarse
que la resolucin no puede ser dejada sin efecto por quien la emiti luego de que ha quedado firme, lo
que no ocurre.
Obviamente, repetimos, nos referimos al acto administrativo firme, pues el acto administrativo
que puede ser materia de demanda contencioso administrativa, puede ser dejado sin efecto por el Poder
Judicial.
Cabe sealar que, una vez tramitada y culminada la accin contencioso administrativa en la va
judicial, conforme a las normas de la Ley 27584 y modificatorias, se producir una sentencia que, al
quedar firme, tendr la autoridad de cosa juzgada, segn el artculo 123 del Cdigo Procesal Civil antes
citado, con los efectos indicados.
No obstante ello, debemos aclarar que el efecto de inmutabilidad de lo resuelto en la indicada
sentencia, slo se referir al asunto administrativo que fuera ventilado en la referida accin contencioso
administrativa. No estarn comprendidos en dicho efecto, por tanto, cuestiones de propiedad,
indemnizaciones por daos, etc., que no fueron materia de la litis en la accin judicial.
En efecto, de acuerdo con el artculo 4 de la Ley 27584, que regula el proceso contencioso
administrativo, ''procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades
administrativas.'' La sentencia que se produzca en dicho proceso versar, pues, sobre la legalidad de los
actos de la Administracin y no podr referirse a aspectos no relacionados con la misma (por ejemplo,
hechos de terceros que no son parte de la Administracin).
Tampoco existe en Derecho Administrativo una ''excepcin de cosa decidida'' como medio de
defensa en los procedimientos administrativos, ni an en los trilaterales, que son los ms parecidos a un
procedimiento judicial.
No obstante, en el campo del Derecho Administrativo Sancionador, existe un principio que surte
similares efectos que una excepcin, pues implica que nadie puede ser sancionado dos veces por el
mismo hecho, principio denominado non bis in dem. El numeral 10 del artculo 230 de la LPAG, referido
a los principios en materia de potestad administrativa sancionadora, establece que no se podr imponer
sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho, en los casos
que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Una misma entidad administrativa pretende imponer otra sancin por el mismo
hecho.
En este caso, se exige que el administrado, a quien se pretende imponer doble sancin, sea el
mismo en los dos procesos, que los hechos constitutivos de la infraccin sean los mismos en ambos
procedimientos y que los bienes jurdicos protegidos o intereses tutelados mediante ambos
procedimientos sean iguales (identidad causal).
NOTAS
1. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Toms -Ramn Fernndez. Curso de Derecho Administrativo. Civitas
Ediciones S.A. Madrid, 2000, Tomo I. p.568.
2. 54.1. El administrado est facultado, en sus relaciones con las entidades, para realizar toda actuacin que no le
sea expresamente prohibida por algn dispositivo jurdico. 54.2. Para los efectos del numeral anterior, se
entiende prohibido todo aquello que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento
de sus deberes respecto al procedimiento administrativo."