SUNKEL, Osvaldo, Del desarrollo hacia adentro al desarrollo desde dentro,

en Reyna Jos (comp.) Amrica Latina a fines de siglo, FCE, Mxico, 1995

I. DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO

AL DESARROLLO DESDE DENTRO*

OSWALDO SUNKEL**

TRES SON a mi juicio las preocupaciones generales fundamentales que

hoy concentran la atencin socioeconmica y poltica en Amrica Lati-
na. Una concierne a la esperanza y a la angustia que concita la demo-
cracia: su instauracin, su recuperacin, su consolidacin, su profundiza-
cin, sus dificultades, su precariedad, su probable fracaso. Estrechamente
ligada a esta ansiedad est la que genera la crisis econmica y social que
afecta en mayor o menor medida a casi toda la regin. Una de sus mani-
festaciones ms visibles y dramticas es el problema de la deuda externa
y las polticas de ajuste que han asolado a nuestros pases durante ya casi
una dcada, con atroces consecuencias financieras y sociales. Pero,
como veremos ms adelante, ste no es sino un aspecto particularmente
agudo de una crisis de desarrollo de naturaleza mucho ms profunda y
que se viene arrastrando desde fines de la dcada de los sesenta. De la
bsqueda de respuestas a las dos inquietudes anteriores emerge la ter-
cera, una preocupacin renovada por el desarrollo.
Esta ltima fue la tarea fundamental y el gran esfuerzo de las dcadas
de posguerra, toda vez que la iniciativa intelectual y poltica de la regin
se orient al diseo y la aplicacin de una estrategia de industria-
lizacin modernizadora que respondiera al atraso socioeconmico y a
la excesiva vulnerabilidad externa, puestos en evidencia por la gran
depresin de los treinta y los dos conflictos blicos mundiales.
Sin embargo, hacia fines de los aos sesenta se hizo presente una cier-
ta desilusin respecto de los resultados obtenidos de las polticas de
desarrollo que se siguieron. Posteriormente, la dcada de los sesenta tra-
jo consigo ensayos ms o menos revolucionarios de profundizacin del
cambio sociopoltico, estall la crisis del petrleo y se produjo el explosi-
vo auge del mercado financiero privado internacional junto a la po-
* Este trabajo se public en el nm. 19 de la Revista Mexicana de Sociologa, Mxico,
Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, pp. 3-42. Asimismo, constituye el captulo I
del libro El desarrollo desde dentro. Un enfoque neoestructuralista para la Amrica Latina,
compilado por el propio Sunkel y editado en la Coleccin Lecturas de El Trimestre
Econmico, Mxico, FCE, 1991.
** El autor agradece la colaboracin de Gustavo Zlela en la elaboracin del presente
trabajo.

15

Ib
16 ECONOMA
derosa irrupcin de neoliberalismo ultraconservador y la crisis de la deu-
da externa que an persiste. Casi dos dcadas en que la preocupacin
por el desarrollo se desdibuj frente a los dramticos acontecimientos de
la coyuntura econmica y los profundos cambios doctrinarios.
Pero, al cabo de las experiencias vividas, vuelve a aparecer la preocu-
pacin por estrategias de desarrollo capaces de conducir el progreso
sobre bases econmicas y polticamente sustentables para lograr su con-
solidacin en el largo plazo. Este requisito fundamental apela a opciones
estratgicas que, por un lado, se ajusten a las nuevas condiciones de la
economa internacional y constituyan una salida a la crisis actual y, por
otro, superen las deficiencias observadas en el pasado y, sobre todo, con-
tribuyan a fortalecer las perspectivas de la democracia que con tantas
dificultades se ha comenzado a instaurar o restaurar en Amrica Latina.
Este ensayo pretende, en primer lugar, explorar los inicios y la evolu-
cin de un pensamiento propiamente latinoamericano sobre desarrollo,
materializado en lo que fue experiencia estructuralista de crecimiento e
industrializacin hacia adentro. Esta estrategia reemplaz la fase de
'crecimiento hacia afuera que prevaleci hasta la gran depresin de los
aos treinta, y fue el gran instrumento para la recuperacin de esa crisis
y el posterior desarrollo de posguerra. En segundo trmino, se destacan
ciertos aspectos de la relacin entre las perspectivas de la democracia y
algunos rasgos salientes de la crisis en los ochenta. Finalmente, con un
criterio integrador, se esbozan los lincamientos bsicos de un nuevo
enfoque de desarrollo desde dentro y se mencionan algunos elementos
de esta nueva estrategia y sus propuestas de polticas que, como expre-
sin de la recuperacin y renovacin del ideario estructuralista, respon-
dan al objetivo de superar la crisis y fortalecer la democracia.
LA EXPERIENCIA DE DESARROLLO HACIA ADENTRO:
LA FUERZA DEL PRAGMATISMO
El desarrollo del capitalismo estuvo en el centro del pensamiento
econmico durante el siglo posterior a la publicacin, en 1776, de La
riqueza de las .naciones, de Adam Smith. Era la preocupacin fundamen-
tal de la economa poltica clsica. Durante el ltimo cuarto del siglo xrx
hasta alrededor de 1950, esta preocupacin, y la propia economa polti-
ca, fueron desplazadas de la corriente principal del pensamiento
econmico. Se impusieron las dos escuelas principales de la economa
"pura": la teora econmica neoclsica, incluyendo la teora de las ven-
tajas comparativas en el comercio mundial, y la macroeconoma keyne-
siana, con sus variantes de corto y largo plazo.
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 17
Estas dos vertientes tericas correspondan ntimamente a las necesi-
dades y caractersticas del capitalismo avanzado: los neoclsicos reco-
mendaban maximizar la utilidad de empresas y consumidores indivi-
duales en los mercados nacionales e internacionales, mientras que los
keynesianos se concentraban en las polticas de corto y largo plazo
empleo y crecimiento respectivamente como solucin a la inestabi-
lidad cclica del sistema.' Pero para los pases subdesarrollados, las
polticas derivadas de estos enfoques tericos equivalan a un drstico
programa de transformaciones econmicas, sociopolticas y culturales,
puesto que muy pocos de los supuestos subyacentes en la economa
neoclsica y keynesiana estaban presentes. O, para ser ms precisos,
estos supuestos solamente correspondan a un segmento de la realidad,
el ms estrechamente vinculado con el sector exportador y las grandes
ciudades. ; . - . . . ' .
La casi totalidad de los .pases atrasados mantena estrechos vnculos
econmicos,polticos y culturales con algunos de los principales:pases
industrializados, a los cuales exportaban productos primarios y exce-
dentes financieros y de los cuales importaban manufacturas> recursos
humanos, inversiones, tecnologa, instituciones, ideas, valores y, en ge-
neral, cultura. La moneda no era un medio universal de intercambio,
slo era usada^n las transacciones urbanas y hasta cierto punto en las
urbanorrurales, pero raramentei dentro de (o entre) las comunidades
rurales. Gon excepcin de algunas actividades de exportacin, y del sec-
tor urbano, difcilmente podra hablarse de mercados de bienes y servi-
cios, ya que gran parte de la poblacin segua vinculada a comunidades
agrarias y otras instituciones rurales primitivas al estar la propiedad de
la tierra altamente concentrada en haciendas y plantaciones de carcter
precapitalista o semicapitalista. Las empresas y los empresarios moder-
nos de tipo capitalista, rescasos y fundamentalmente extranjeros, se
encontraban principalmente en el sector exportador minero o agrario y
slo un nmero reducido de ellos emprenda actividades en el todava
incipiente sector manufacturero. El capital social bsico o de infraes-
tructura (caminos, energa, comunicaciones, ferrocarriles, puertos) tam-
bin se concentraba alrededor de las actividades de exportacin y de las
ciudades principales; stas estaban de hecho en,, mejor y en ms fcil
contacto con los centros metropolitanos que con el interior de su propio
pas; La educacin estaba restringida a una pequea; lite urbana. Las
instituciones financieras, excepto algunas sucursales de bancos extran-
jeros, eran escasas y de capacidad limitada. El aparato estatal estaba
restringido en cuanto a la extensin geogrfica y la variedad de sus
operaciones, y tena una base impositiva muy circunscrita y altamente
inestable, especialmente en el sector externo.

18 ECONOMA
Los estudios empricos sobre la realidad histrica de Amrica Latina
demostraron que muchas de estas caractersticas estructurales e institor
cionales tambin estaban presentes en nuestras economas y destacaron
la gran similitud observada en cuanto a la inexistencia de un mercado
nacional integrado y homogneo de bienes y factores, la aguda depen-
dencia del-sector primario exportador y la excesiva vulnerabilidad ex-
terna recientemente mencionada. Al mismo tiempo, dichos estudios
reconocieron la-enorme variedad de situaciones, circunstancias, estruc-
turas, instituciones,' tamaos, es decir, la gran diversidad de los pases
latinoamericanos,, Los esfuerzos por elaborar, sobre esa base real, inter-
pretaciones tericas apropiadas conformaron los pilares en que se fun-
d, l pensamiento econmico desarrollado por la CEPAL, principalmente
en torno a la figura extraordinaria de Ral Prebisch.
La incapacidad de la teora neoclsica y su lgica de los mercados
para explicar adecuadamente el funcionamiento d economas tan aje-
nara sus supuestos, y el inters por entender la dinmica de su forma-
cin histrica y sus perspectivas;de evolucin en un contexto de expan-
sin, del capitalismo industrial, motivaron'en gran medida el rescate
inicial del cuerpo central de la/economa poltica clsica, en la forma
como fue expresada y transmitida porBaran (1957). Tal visin.destaca-
ba que lo esencial del proceso de desarrollo capitalista radicaba en la
acumulacin de capital y el aumento-de la productividad del trabajo.
sta s deba fundamentalmente a la incorporacin de innovaciones,
tecnolgicas :y a la creciente especializacin, ambos procesos relaciona-
dos estrechamente con la acumulacin. Ello permita un incremento del
ingrso,<y,a partir de ese (incremento: del. ingreso, la posibilidad de un
incremento deL ahorro y la inversin1. ,En la,medida en que era posible
expandir as el proceso de acumulacin e incorporar, en palabras de
Prebisch; reste tipo de progreso, se lograba.un>praceso acumulativo, di-
nmico-y expansivo, que explicaba en su. esencia'.el desarrollo del ca-
pitalismo. ... . ' . - . ' ''- s'.jirv.. ..-.i i / I ; - , - . : . . - . , , , . , ' ' . :
En la realidad latinoamericana de los aos cuarenta y comienzos de los
cincuenta se reconocan los varios siglos de vigencia que tena este proce-
so de acumulacin capitalista y, de manera especial, el carcter intensivo
que adquiri durante la.segunda mitad del siglo XEC y la primera parte del
SglpXX.->- : :' ,. , ; . ,.
No obstante, si bien se haban, generado sectores exportadores din-
micos de creciente productividad y generadores de excedentes, la eco-
noma se estructuraba en forma- muy: diferente del proceso que haba
tenido lugar en los pases donde haba ocurrido la revolucin industrial.
La (regin presentaba una'hiperexpansin del sector exportador y un
escaso desarrollo o la casi inexistencia de otros sectores, en particular
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 19
del sector industrial, aun cuando en el periodo anterior a la gran crisis
de1 los aos treinta, Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico haban
logrado un cierto grado de industrializacin.'Tambin se observaba la
presencia de'pequeas reas geogrficas ligadas a los sectores expor-
tadores de1 los pases que haban logrado un cierto nivel de moder-
nizacin,-as como extensas reas y sectores del resto del pas> 'donde
an prevalecan1 condiciones productivas y sociales primitivas e institu-
ciones coloniales. En sntesis, primaba una situacin de profunda he-
terogeneidad estructural.
Qu pasaba entonces con el proceso de acumulacin y expansin del
excedente y la distribucin de sus frutos? Pasaba que una parte muy
grande de los efectos de la acumulacin de capital y de la incorporacin
...- de innovaciones tecnolgicas se reverta hacia los pases del centro, no
hacia el interior; d& los pases perifricos. En otras palabras, el exce-
dente se generaba, pero por una multiplicidad de razones de origen
interno-y externoentre ellas la propiedad extranjera; la sobreex-
plotaciii de la mano de obra, la ausencia de infraestructura interna, la
falta de un sector empresarial nacional, la carencia de participacin y
control estatal, el deterioro secular de los trminos del'intercambio para
los productos primarios, la inelasticidad de la demanda internacional
por* este tipo de productos y otros factores, una gran parte del exce-
dente en el sector - exportador, en lugar de reinvertirse y expandirse
hacia'el resto de la economa, se volva a transferir hacia los pases cen-
trales. Haba aqu un reconocimiento a la especificidad histrica de lo'
que ;Prebisch llam los pases perifricos y un desafo frontal a la doctri-
na de;las ventajas5 comparativas estticas, base de la ideologa librecam-
bista ^ del comercio, y del-desarrollo internacional. Por implicacin, el
mismo Prebisch postulaba que el desarrollo econmico de los pases de
la periferia exiga reformas-estructurales e institucionales yy en particu-
lar, la industrializacin como opcin para superar aquellas deficiencias
. : y lograr transferir a stos una capacidad propia de generacin y
difusin del progreso tcnico con sus correspondientes incrementos de
productividad y de retencin, absorcin y reinversin 'local de" sus be-
neficios.
''En la dcada de los cincuenta, cuando la situacin descrita comenz
. ,,. . a serTeconocida, apareci todo un conjunto de teoras del subdesarro-
llo; Teoras asociadas'con los nombres de Singer (1950, 1954), Rosen-
stein-Rodan (1944,1945), Hirschman (1958), Lewis (1954,1955), Nurkse
(1953), entre otros.1 Vistas ahora con un poco de distancia, puede afir-
marse que lo esencial en ellas era la idea de que haba gran capacidad
i Vase Meier y Seers, 1984.
20 ECONOMA
ociosa, al no utilizar estos pases ni adecuada ni plenamente sus recur-
sos disponibles y que, en consecuencia, slo una accin deliberada del
Estado poda cambiar esta situacin.2
La contribucin de Lewis (1954) sobre crecimiento .cpn oferta ilimita-
da de mano de obra, y el aporte de Singer (1950), que destaca las posi-
bilidades de, industrializar a los pases mediante la transferencia del fac-
tor trabajo de la agricultura a la industria, son representativos de una
tendencia que puso el nfasis primordial en el recurso-mano de obra.
Este elemento tambin se halla presente en el trabajo de Prebisch (1949)
y la CEPAL (1951),3, as como en las contribuciones ,de Mandelbaum
(1945), RosenstahirRodan (1944, 1945), Nurkse (1953), que postulaban
como una derivacin de lo mismo, que la ausencia de mercado interno
obedeca^al desempleo de los factores productivos disponibles. El capi-
tal era el recurso, escaso, pero ste se generara, a la manera keynesiana,-
con el propio empleo de los factores ociosos y, adems, haba un sector
exportador con una importante capacidad'de acumulacin de exceden-
tes. As pues, lo .que haba que hacer era captar recursos de este-sector
mediante la intervencin del Estado y promover un amplio programa de
inversiones: un "BigPush", como lo calific Nurkse (1953), o un creci-
miento desequilibrado, como; lo denomin Hirschman (1958). En el fon-
do se sostena.; que un pas-subdesarrolladp .tena caractersticas bas-
tante especiales (muy distintas del supuesto de pleno empleo de la
economa neoclsica), donde en realidad haba gran disponibilidad de
factores (humanos y. naturales sobre todo), pero faltaba capital en dos
sentidos: a) en el sentido de un acervo de infraestructura econmica
acumulada (transport, energa, comunicaciones) que hiciera posible la
movilizacin de esos recursos, y lo) en el sentido de un flujo de ahorro y
de inversiones que podra obtenerse de dos fuentes: de un mejor aprove-
chamiento de los excedentes generados por el.sector exportador y me^
diante la inversin extranjera directa o el aporte financiero externo. -
'Tales ideas enmarcaron el surgimiento de una estrategia de desarrollo
en la prctica, .que Prebisch y lar CEPAL se encargaron ms bien de racio-
nalizar. Muchos;pases latinoamericanos en la dcada de los treinta, en-
frentados con la crisis internacional originada por la gran depresin, de
hecho; ya haban empezado a aplicar este tipo de polticas: protegieron
sus economas)! captaron recursos del sector exportador, y los.reinvirtie-
ron, mediante la accin del Estado en la creacin de infraestructura, en
la promocin del-desarrollo industrial, en la modernizacin agrcola, e
2 Esta idea, sin duda' de' inspiracin'keynesiana, estaba apoyada tambin en la experien-
cia norteamericana del New Deal y en los sistemas de planificacin de las economas de
guerra fascistas y de las emergentes economas socialistas.
3 Aunque este trabajo no fue publicado con su nombre, Prebisch inspir y escribi gran
parte de sus secciones.
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 21
incluso en la provisin de algunos servicios sociales bsicos de edu-
cacin, salud y vivienda. Dicha experiencia fue acogida por otros pases
de la regin y por muchos pases del resto del mundo, dando lugar a
una estrategia y poltica de desarrollo que fue enormemente exitosa
durante las dcadas de los aos cincuenta,y sesenta (Rodrguez, 1980;
Gurrieri (compO, 1980; Kay, 1989).
Pese a ello, hacia fines de los aos sesenta esa estrategia y esas polti-
cas de desarrollo comenzaron a ser objeto de crticas crecientes, y cada
vez ms agudas y certeras. Porque el proceso, que haba sido muy exi-
toso durante ms de dos dcadas, comenz a exhibir, junto con sus xi-
tos, algunas fallas bastante serias (Sunkel y Paz, 1970). Desde luego, la
diversificacin industrial que ocurra gracias a la expansin del merca-
do interno, y en el caso centroamericano mediante la integracin, como
una extensin de dicho mercado, fue asumiendo crecientemente el ca-
rcter de una industrializacin subsidiaria en trminos de patrones de
consumo, tecnolgicos y de propiedad. Por tanto, si bien se logr crear
un sector industrial y modernizar en parte el sector agrcola, no se logr
fortalecer a una burguesa industrial moderna ni 'l objetivo de dina-
mizar, estabilizar y diversificar las exportaciones. stas siguieron sien-
do en gran medida productos primarios, sujetos1 a las fluctuaciones, la
inestabilidad, la vulnerabilidad y el deterioro de los trminos del inter-
cambio (as lo confirma la evidencia emprica presentada por J. A.
Ocampo en el numero 1, 1991, de la Revista Mexicana de Sociologa,
Mxico, ns, UNAM). Se supona que la industrializacin parta del merca-
do interno, pero que sobre dicha base de apoyo se generara tambin un
proceso de expansin de exportaciones industriales; pero en definitiva,
si bien las polticas comenzaron a aplicarse en esa direccin desde fines
de los aos sesenta, este objetivo se logr slo muy parcialmente. Al
respecto, conviene recordar que la CEPAL advirti tempranamente sobre
las fallas fundamentales del proceso de industrializacin llevado a cabo
en la regin. :
O'. .. . . .- .
H El proceso de industrializacin adolece de tres fallas fundamentales que han
c-- debilitado su contribucin al mejoramiento del nivel de vida, a saber: a) toda
3 la actividad .industrializadora se dirige hacia el mercado interno; b) la elec-
-.. cin de las industrias se ha hecho por razones circunstanciales, ms que por
.,.- consideraciones de economicidad, y c) la industrializacin no ha corregido la
vulnerabilidad exterior de los pases latinoamericanos. La excesiva orien-
tacin de la industria hacia el mercado interno es consecuencia de la poltica
de desarrollo seguida en ios pases latinoamericanos y de la falta de estmulos
internacionales para sus exportaciones industriales. La poltica de desarrollo
ha sido discriminatoria en cuanto a las exportaciones. En efecto, se ha sub-
sidiado mediante aranceles u otras restricciones la produccin industrial
22 ECONOMA
, para el consumo interno, pero no la que podra destinarse a la exportacin.
Se ha desenvuelto, as la produccin de numerosos artculos industriales de
costos muy superiores a los internacionales, cuando pudo haberlos obtenido,
con diferencias de'costo mucho menores, a cambio de exportaciones de otros
artculos industriales que podran haberse producido ms ventajosamente. Lo
'mismo podra decirse de nuevas lneas de'exportacin primaria y aun de
lneas tradicionales dentro de ciertos lmites relativamente estrechos... Se
habra desarrollado' as en el1 campo industrial una conveniente'divisin del
trabajo, muy diferente del esquema tradicional de intercambio de bienes pri-
. manos por productos, industriales.'. Hasta tiempos recientes, tampoco hubo
esfuerzos pon.derables para. establecer esta divisin del. trabajo^industrial
entre los pases latinoamericanos.4 ., : ; . , ''
.' . . ' '', 01 ';. 1- ,"i j:.
. Otra falla notoria, apareci en el.mercado de/trabajo. El proceso ge-
ner una gran cantidadr de nuevas ocupaciones de .relativamente alia
productividad, pe,ro tambin, fue desplazando una parte importante de
la poblacipn rural subempleada hacia sectores de subernpleo urbano,
generandq el fenmeno [e la rnarginalidad o del sector informal.-La se-
gregacin en el mercado.del trabajo contribuy a agravar el histrico
problema de la inequitativa distribucin del ingreso. En la medida en
que haba mucha gente desempleada, subempleada, en labores de baja
productividad, no se corrigi la psima distribucin del ingreso prevale-
cien,te;en, nuestros pases, derivada en lo. fundamental de una situacin
primaria,de .mala distribucin, y, desigual acceso a la* prioridad y a la
educacin. Tampoco se logrp elevar sustancialmente, a los niveles re-
queridos, las tasas de ahorro e inversin, excepto por parte del Etado y
la contribucin,del ahorro externo. , . ,-5 - , , ,'. \
..Frente a estas.y.ptras fallas de la estrategia, hacia fines de,1a dcada
de los sesenta arreciarpn las crticas tanto de izquierda como de 4ere"
cha. Las crticas,,de izquierda se dieron fundamentalmente a travs del
enfoque,de la, dependencia. En sntesis, se .sealaba.que el proceso de
desarrollo haba generado creciente dependencia y polarizacin. De-
nunciaba, adems, la existencia de un nuevo factor de dependencia, que
se agregaba a la especializacin del sector productor de materias primas
de exportaciones, en virtud de que el sector industrial no haca sino
reproducir los patrones de consumo y tecnolgicos del centro', mediante
la inversin extranjera y la penetracin de la corporacin en 'las que
gran parte d la expansin/ modernizacin y crecimiento industrial ha-
Ban sidoi por as decirlo, cooptados por un sector cada vez ms depen-
diente y transncionalizado (Sunkel, 1967,1971; Cardoso y Falettb, 1969;
Palma, 1978;Blomstrm y Hettne, 1984).
T 4 CEPAL, 1961. .,
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 23
A esta interpretacin de la izquierda corresponda una crtica de la
derecha. Una crtica neoliberal, neoclsica, que coincida en buena
medida con los diagnsticos relacionados con las fallas de la estrategia
de desarroll, pero que constitva una crtica de signo opuesto a la ante-
rior. Segn1 esta crtica, lo que pasaba era que el Estado estaba inter-
viniendo demasiado;'que esta intervencin excesiva del Estado estaba
'ahogndola iniciativa privada, que los precios estaban distorsionados
por la'planificacin y los controles estatales; que los salarios estaban
demasiado altos, los precios agrcolas controlados y demasiado bajos;
que el tipo de cambio estaba sobrevaluado y haba exceso de" proteccin,
todo lo cual significaba ineficincia y una asignacin irracional de los
'
recursos productivos (Balassa, 1977; Krger, 1978).
1 A comienzos de los aos setenta, y como consecuencia de estas serias
divergencias, el pensamiento en materia'de desarrollo se divida en tres
corrientes: una crtica de izquierda, otra de derecha y una corriente es-
tructuralista que persista en el desarrollismo. Como respuesta a la crisis
de desarroll vivida? s dieron en la prctica tres intentos por modificar
la: estrategia. La propuesta de la izquierda era de una;mayor socializa-
cin, de un desempeo an ms activo e interventor y definitivamente
ms socializante del Estado. Es el caso de las experiencias del tipo
Unidad Popular en Chile, de Velasco Alvarado en Per, y de breves expe-
riencias 'similare's h Bblivi-y Argentina, todas las cuales terminaron
por razones polticas ms que econmicas, aun cuando dejaban bastante
que desear en este plano,! " '*''
La opcin de derecha neoliberal y monetarista reemplaz a estos
experimentos' socialistas o socializantes y tuvo gran influencia en
Amrica Latina, alcanzando su expresin ms acabada en los casos de
Uruguay^'Argentina y Chile. Estas experiencias, que se desarrollaron
principalmerit'durarite la segunda'mitad de la dcada de los setenta y
hasta la crisis"de 1982, tuvieron en general efectos bastante negativos:
estancamiento de los sectores productivos bsicos y en especial del sec-
tor industrial;-desvo del ahorro y la inversin a actividades especulati-
vas; agudizacin' d los' problemas sociales y del empleo; fuerte concen-
tracin' del-ingres; y la'riqueza;'endeudamiento colosal tanto externo
como intern; y ua fuerte dependencia externa'. : ;
;; La tercera opcin, la experiencia del desarrollismo estructuralista, se
sigui aplic'and con' modificaciones, sobre todo en el sector extern', en
Brasil, Mxico y Venezuela, lo que permiti a esos pases seguir crecien-
do, a pesar' de lo problemas, ya descritos, que se haban presentado a
fines d la dcada' de los sesenta: dependencia y polarizacin.'
En la actuah'dad, y con la claridad reflexiva que otorga el haber vivido
estas experiencias, pareciera existir acuerdo'en que la estrategia de

24 ECONOMA
desarrollo estmcturalista estuvo muy. sesgada a la industrializacin por
sustitucin de importaciones. Sin embargo, pese a que este juicio crtico
parece bsicamente correcto, desva la atencin a lo accesorio y descui-
da lo central. Lo fundamental es que la estrategia de industrializacin y
desarrollo del pasado estuvo centrada en la expansin.del mercado in-
terno, en el fomento de la produccin interna de bienes:industriales de
consumo previamente importados. Esta preferencia por el consumo y el
mercado interno existente,-o sea, ,1a demanda de los sectores medios y
altos, es lo. que sesg por entero la estrategia de industrializacin y deter-
min una poltica de comercio exterior caracterizada por el desmesu-
rado proteccionismo; una poltica de fomento del consumo mediante
subsidio, precios controlados y crditos al consumo/y una poltica de
inversiones destinadas de preferencia hacia la expansin del mercado
de bienes de consumo durable de imitacin, en desmedro, por ejem-
plo, de la produccin agropecuaria o manufacturera, para el consumo po-
pular y del ahorro. ' ,"- . - < > ' ' '
. No se trata en realidad de criticar slo aspectos parciales de polticas
econmicas>-como ,1a tarifa arancelaria, el tipo de cambio p los precios
controlados. Es todo un sndrome derivado de una estrategia nacional
industrialista-consumista-populista, que surge como respuesta a la pre-
sin, de experiencias histricas'y circunstancias; externas ^contempo-
rneas, desfavorables, ms que por una voluntad expresa de las autori-
dades; econmicas, y en la que persiste posteriormente porque daba
nuevos dividendos. Entre dichas experiencias histricas destacan los,ya
sealados y bien conocidos efectos devastadores de la gran depresin de
los aos treinta y las serias dificultades econmicas ocasionadas por la
segunda Guerra.Mundial. , ,f:, ; . .,./ t r:,^
Los crticos del proceso de sustitucin ignoran, en cambio, las adversas
condiciones externas prevalecientes hacia fines de los aos cincuenta. Para
comenzar, la inflacin y las devaluaciones de los pases industrializados
desvalorizaron violentamente las abundantes reservas internacionales
que haban acumulado los pases latinoamericanos. Adems, Estados
Unidos se.opona a la industrializacin de,.Amrica.Latina y volcaba
sus recursos a la reconstruccin de Europa y la .contencin, de la URSS;
los mercados financieros privados internacionales y la inversin privada
directa haban desaparecido desde su colapso dudante la gran depresin;
el financiamientp pblico internacional era muy limitado y condiciona-
do; las economas europeas iniciaban su reconstruccin con estrictas
restricciones a la importacin y severos sistemas de control cambiarlo.
Por ltimo,, tanto los Estados Unidos como los pases guropeos realizaron
su; prppia poltica^ de sustitucin de importaciones mediante masivos
programas de subsidios a sus agriculturas, los cuales todava continan.
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 25
El gran auge, del comercio internacional que comienza en la dcada de
los cincuenta obedece en lo fundamental al restablecimiento del comer-
cio entre los Estados Unidos y las economas europeas, y entre estas
ltimas y sus colonias, en el marco de la reconstruccin de la economa
.atlntica y de una fuerte discriminacin contra las exportaciones lati-
noamericanas.
Con la llegada de los sesenta cambiaron las circunstancias, externas
tan adversas; y la estrategia de industrializacin comenz a dar seales
de agotamiento. Pero fue muy difcil salir de ella y reorientarse, porque
ms que una simple liberalizacin de los mercados, haba que empren-
der toda, una reformulacin muy profunda, nada menos que hacia una
estrategia global de desarrollo basada en la conquista de los mercados
mundiales, con todas, las complejas implicaciones que eso tena para
nuestros pases. En lo interno, con exigencias importantes en materia
de.creacin de capacidad ,de innovacin y adaptacin tecnolgica, de
reasignacin de inversiones, de reorientacin del crdito desde el fo-
mento del consumo al fomento de las exportaciones^ y, con consecuen-
cias muy serias en trminos de relaciones intersectoriales, niveles y pa-
trones de produccin, consumo y empleo, adems de los aspectos ms
obvios y elementales relacionados con el tipo de cambio, los aranceles y
ftros instrumentos de poltica econmica.5 ..-. i
^Posteriormente, la permisibilidad financiera internacional que co-
menz a prevalecer a fines de los aos sesenta y se acentu en los aos
setenta, permiti olvidarse de todos los problemas. En esa dcada y
media en que todp'se poda arreglar mediante financiamiento externo,
se termin la preocupacin por el desarrollo y por la teora del desarrollo.
No.se habl ms de teora del desarrollo, de estrategias de desarrollo, de
problemas y estrategias de mediano y largo plazo; todo era solucionable
mediante el financiamiento externo. Como el crecimiento pareca ase-
gurado, las economas haban crecido y durante la dcada de los se-
tenta, continuaron creciendo, la preocupacin fundamental pas a ser
entonces la estabilidad y la eficiencia. Nuevamente cobr fuerza la orto-
doxia neoclsica y por ende se perdi la nocin sobre la necesidad de
una estrategia de largo plazo y de una planificacin para el desarrollo
que permitiera aprovechar racionalmente las amplias facilidades de
captacin de ahorros externos.
' 5 Muchas de estas recomendaciones para superar el estancamiento se encuentran pre-
sentes en. las propuestas estructuralistas de fines de los aos sesenta y mediados de los
setenta,, gue apuntan a los mercados internos y externos1 como fuentes dinamizadoras del
crecimiento. Sugieren reformas distributivas como mecanismo de reactivacin interna
(vase Lustig, 1981, 1988), y sostienen la crucial importancia que un crecimiento y diver-
sificacin de las exportaciones reviste para la sobrevivencia misma de una estrategia
dinmica de desarrollo (Sunkel, 1967, en especial la seccin titulada "Exportar.o morir").

26 ECONOMA
As, a pesar de la advertencia que signific la primera crisis del
petrleo de 1973, las economas latinoamericanas siguieron creciendo
con bastante fuerza e intensidad en los aos siguientes aun cuando la
mayor parte de ellas son importadoras netas de petrleo. En vez de
adoptar de inmediato las polticas de ajuste y reestructuracin que
requera la crisis energtica y la gravsima recesin que afectaba a la
economa mundial, los pases latinoamericanos persistieron en sus po-
lticas expansionistas.6 Incluso se llegla afirmar que ello era una de-
mostracin del grado de desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de
acumulacin, de las fuerzas productivas y del desarrollo industrial
alcanzado por estas economas. Sin embargo, lo que en realidad suceda
era que el endeudamiento-externo permita compensar tambin este
nuevo desequilibrio externo y la mayora de los pases, en forma total-
mente irresponsable, en vez de aprovechar el financiamiento disponible
para proceder a corregir los problemas estructurales generados previa^-
mente y de ajustarse en algn grado a las nuevas condiciones de la
economa internacional y a los nuevos precios relativos de la energa,
continuaron expandindose, confiando en que podan seguir endeudn-
dose indefinidamente. sta es una buena demostracin' prctica del
grado en que las concepciones neoliberales haban 'hecho perder la visin
de una estrategia de crecimiento de largo plazo, reemplazndola por las
trgicamente equivocadas seales del mercado financiero de corto pla-
zo, con sus tasas de inters reales negativas que invitaban a un endeu-
damiento desmesurado y al desencadenamiento de una crisis financiera
de grandes proporciones, apenas se alterara alguna' de las condiciones
que permitan tan excepcional situacin.7 ' ' Existe amplio consenso respecto de la creciente demanda democrti-
Es lo que ocurri entre 1979 y 981, cuando el segundo crac petrolero
y los cambios en la poltica econmica de los Estados Unidos indujeron
una nueva recesin mundial, violentos aumentos de las tasas de inters,
contraccin" del mercado interno y deterioro de la relacin de intercam-
bio, todo lo cual desemboc en la erupcin de la crisis de la deuda exter-
na y sus dramticas secuelas hacia fines de 1982.
. f-' - .. .. r -
PERSPECTIVAS DE LA DEMOCRACIA Y CRISIS DEL DESARROLLO
1 EN LOS AOS OCHENTA
No pbstante la diversidad de situaciones nacionales'que .prevalecen en
Amrica Latina, parece claramente posible discernir dos conjuntos de
tendencias generalizadas, correspondientes a dos procesos profundos y
6En parte, slo Brasil emprendi un programa de reestructuracin econmica.
7Vase el captulo de Ricardo French-Davis en la Revista Mexicana de Sociologa,
nm. 1,1991. '
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 27
de largo plazo, infortunadamente contradictorios y en vas de colisin.
Por una parte, una demanda de democratizacin y participacin ciu-
dadana que viene acrecentndose poderosamente, apoyada en los pro-
fundos cambios socioeconmicos y culturales, tanto internos como
externos, ocurridos en las ltimas dcadas. Por la otra, una crisis del
desarrollo de grandes proporciones y de ya larga duracin, agudizada
desde 1982 por el problema de la deuda externa y por las polticas de
ajuste y reestructuracin que se han aplicado desde entonces.
-Mientras que el primer proceso se traduce-en exigencias y aspira-
ciones que implican la necesidad de asignarle mayores recursos eco-
nmicos y financieros a sectores cada vez ms amplios y populares, el
segundo opera en sentido opuesto, restringiendo, negando e incluso
recortando severamente dichos recursos. Con ello surgen profundas
inquietudes sobre las perspectivas de la democracia, tanto en las con-
quistas recientes como en las de la mayor tradicin. El desafo que
enfrenta el rgimen poltico de cada pas en su institucionalidad, sus
partidos, los actores corporativos y dems elementos del juego poltico,
es dramtico: corno procesar y dirigir polticamente el agudo y cre-
ciente conflicto entre las aspiraciones sociales contenidas que se expre-
san con mayor libertad e insistencia en el nuevo marco democrtico,
frente a las restricciones, sacrificios y postergaciones que la realidad de
la crisis econmica impone perentoriamente? La capacidad poltica y
tcnica que dermiestre cada pas para sobrellevar este conflicto sin des-
bordar los lmites tolerables del funcionamiento democrtico y del pro-
ceso econmico, ser crucial para las perspectivas de consolidacin de
la democracia y del desarrollo.
ca ,que se ha venido manifestando en los diversos pases en las ltimas
dcadas, en particular en las ms recientes. Por demanda democrtica
entendemos las aspiraciones y exigencias de mayor participacin, ge-
neralizadas en la esfera econmica (ingresos, consumo, trabajo), social
(educacin, movilidad, organizacin), poltica (elecciones, decisiones,
participacin) y cultural (acceso a la informacin, medios de comuni-
cacin).
Entre los factores causales de esta gran ampliacin de la demanda de-
mocrtica se pueden mencionar algunos de largo y otros de corto plazo,
as como los de orden interno y los de origen externo. Entre los
primeros habra que sealar los grandes cambios sociales experimenta-
dos en la historia reciente de nuestros pases: los rpidos procesos de
urbanizacin e industrializacin; la modernizacin, al menos parcial,
del agro; la expansin de los sistemas educacionales; la verdadera re-
volucin en materia de medios de informacin y de comunicacin de
28 ECONOMA

masas; la constitucin y difusin de una gran variedad y diversidad de CUADRO 1.2. Amrica Latina: participacin de la industria en el PIB
organizaciones sociales, polticas y culturales en todos los niveles, (% del PIB a precios constantes de 1970)
estratos y sectores de la sociedad (algunos de estos fenmenos pueden 7960 7970 7979
observarse en los cuadros L i a 1.5).
Argentina 26.3 30.2 30.1
Bolivia 11.4 14.3 15.9
CUADRO 1.1. Amrica Latina: urbanizacin Brasil 25.8 28.4 30.3
(% de la poblacin total) Colombia 16.4 17.5 18.7
* Costa Rica 11.1 15.1 18.1
de 100 000 habitantes y ms Chile 24.9 27.2 23.7
K .V U<j\j rmi/ii.w>i Ecuador 15.1 16.8 20.2
1950 1960 1970 1980 1950 1960 7970 1980 El Salvador 13.8 17.6- 17.5 .
Pas/Ao Guatemala 11,7 14.6 15.2
55.6 57.9 Hait -. 8.8 9.8 12.3
49.9 59.0 66.3 70.6 41.7 50.6
Argentina Honduras 11,6 13.8 15.9
37.3 32.0 9.9 15.3 20.9 26.4
Solivia 19.4 22.9 Mxico 19.2 23.2 24.7
39.5 '52.2 13.3 18.8 27.8 42.0 Nicaragua 12.6 19.2 20.0
Brasil 20.3 28.1
36.6 46.2 55.1 15.4 27.5 35.7 46.2 Panam , 11,6 15.8 11.4
Colombia 23.0
24.4 27.0 33.6 17.7 18.4 19.2 25.1 Paraguay 4.'l 17.3 16.1
Costa rica 17.7 Per 18,7 20.7
68.6 28.5 32.9 41.7 56.0 20.3
Chile 42.6 50.6 60.6 Repblica Dominicana 14.7 16.7 16.2
35.3 42.9 14.6 19.3 23.4 33.2
Ecuador 17.8 27.9 Uruguay 22.8 23.0 25.5
13.0 17.7 20.5 8.7. 10.2 9.5 -^~
Venezuela 12.9 15.0 15.5
El Salvador
16.1 22.6 10.2 13.4 13.5 19.9
Guatemala .11.2 15.5
7.5 12.7 22.6 , 4.3 6.6 10.4 14.3
Hait 5.1
6.8 11.5 .20.2 '.- 7.1 15.8 ^" k CUADRO 1.3. Amrica Latina: mecanizacin del agro
Honduras
35.2 51.4 15.2 18.4 23.3 43.4 (hectreas de tierras cultivables x tractor)
Mxico 23.6 28.9
15.2 23.0 31.0 10.3 15.3 20.8
Nicaragua 1961-1965 1970 1980
39.4 43.0 15.9 25.4 30.3 33.3
Panam 22.4 33.1
15.9 21.5 29.3 15.2 15.9 16.7 23.3 Argentina 202 197 211
Paraguay 15.2
40.3 49.6 13.8 19.3 30.0 40.4 Bolivia 6832 6400 4493
Per 18.1 28.5 * Brasil 326 205 130
Repblica *' Colombia 210 181 199
18.7 30.2 41.9 8.5 12.1 20.7 28.2 "
Dominicana 11.1 i ; Costa Rica 112 97 101
61.4 64.7 70.5 40.4 44.7 44.5 49.5 f Chile 200 241
Uruguay 53.1 161
47.0 59.4 70.3 16.6 25.5 40.4 59,5 / Ecuador 1491 824 456
Venezuela , 31.0
I El Salvador 364 249 211
FUENTE: Anuario Estadstico de CEPAL, 1980 (para 1950 a 1970) y 1989 (para 1980). 1 Guatemala 641 490 438
Hait '2590 2250 1712
; Honduras 4529 912 541
| Mxico 346 238 203
f Nicaragua 5430 1 830 566
Panam 710 226 144
 CUADRO 1.4. (continuacin)
CUADRO 1.3 (continuacin)
Alrededor de 1970
Sin
instruccin Primara Secundara Superior
Argentina13 8.2 70.0 15.9 3.4
Solivia b 34.9 37.5 19.9 3.3
Brasil13 43.5 44.7 10.5 1.2
Colombia13 24.8 53.1 15.2 1.7
Costa Ricac 13.6 69.0 13.7 3.7
Chileb 16.1 61.4 16.6 2.5
FUENTE: Anuario Estadstico de CEPAL, 1980 y 1987. Ecuadord 10.5 66.1 18.5 3.4
El Salvadord 48.5 43.9 6.9 0.6
CUADRO 1.4. Niveles de instruccin formal de la poblacin latinoamericana Guatemala6 63.18 30.48 4.48 l.Os
(porcentajes)3 Hait 83.5 12.S1 3.8 0.3
Honduras J 41.0 51.6 6.4 0.7
Mxicod 34.8 56.0 7.5 1.6
Nicaragua 50.4d 22.0d-l< 21.4d.! 3.4d-m
Panam 20.0" 54.3h 22. l h 13.5h
Argentina13 Paraguay 15.2 72.5 10.4 1.3
Boliviab 9.2 0.7 Perb 30.2 51.2 14.8 2.5
35.8 54.3
Colombiab 8.0 2.0 Repblica
19.0 70.9
Costa Rica 17.6 1.3 Dominicana13
25.5 53.6
Chileb 7.6 0.8 Uruguay" 7.5J 60.3J 22.3J 8.9J
34.7 56.8
Ecuadord 4.5 0.3 VenezuelaJ 37.0 e- f 47.86 13.46 1.76
57.2 37.2
El Salvadord 3.4 0.5
66.9 29.2
Guatemala6 FUENTE: Anuario Estadstico de CEPAL, 1980.
Hait 3.6 0.4
52.7 41.1 a Calculada sobre la base de la poblacin cuyo nivel educacional se indag en el censo. La diferen-
HondurasJ 4.1 0.9 cia a 100 corresponde al nivel de educacin ignorado.
43.7 50.7
Mxicod 4.4 J 0.6J b Poblacin de 5 aos y ms. c Se refiere a otros tipos de educacin.
49.4 f.J 45.6J d Poblacin de 6 aos y ms. e Poblacin de 7 aos y ms.
Nicaragua 14.1e 1.66
25.8C 58.26 ' Incluye nivel de instruccin ignorado. S Poblacin de 30 aos y ms.
Panam h Poblacin de 15 aos y ms. ' Poblacin de 25 aos y ms.
Paraguay 8.7 1.0 J Poblacin de 10 aos y ms. k Personas que han aprobado de uno a
43.6 44.7 tres cursos.
Perb 1 Personas que han aprobado de m Personas que han aprobado
Repblica 6.6 0.5 4 a 9 aos de estudios. 10 o ms aos de estudio.
43.7 49.3 n Poblacin de 8 aos y ms.
Dominicanab 16.4 1.0
10.1 70.6
Uruguay" 5.6 1.0
32.8 46.2
VenezuelaJ
a Calculada sobre la base de la poblacin cuyo nivel educacional se indag en el censo. La diferencia
a 100 corresponde a) nivel de educacin ignorado. c Se refiere a oros tipos de educacin.
b Poblacin de 5 aos y ms.
e Poblacin de 7 aos y ms.
d Poblacin de 6 aos y ms. 8 Poblacin de 30 aos y ms.
f Incluye nivel de instruccin ignorado,
' Poblacin de 25 aos y ms.
h Poblacin de 15 aos y ms. k Personas que han aprobado de uno a
J Poblacin de 10 aos y ms. tres cursos.
m Personas que han aprobado
1 Personas que han aprobado de
10o ms aos de estudio.
4 a 9 aos de estudios.
n Poblacin de 8 aos y ms.
32 ECONOMA DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 33

CUADRO 1.5. Amrica Latina: televisores bio estructural sealados con anterioridad, pero que en realidad se
(por cada mil habitantes) mantena contenida por los regmenes militares.
Otro factor interno y relativamente reciente de la mayor importancia es
1960 1970 1980 el proceso de maduracin, moderacin, renovacin y unificacin de las
21 147 182 principales corrientes polticas, movimientos, partidos y tendencias de
Argentina S.A izquierda, inspirados por un nuevo sentido de realismo y pragmatismo,
J
Bolivia ~
tendentes a conformar conglomerados unificados que valoran el juego

18 64 124
Brasil democrtico.9
11 , 39 87
Colombia
3 58 7,1 En ello influyeron, sin duda, las derrotas sufridas en el pasado por los
Costa Rica
53 110 gobiernos de izquierda, la difcil sobrevivencia bajo los regmenes mi-
Chile
Ecuador 1 25 62 litares, la dura experiencia del exilio y los cambios en las ideas, los
El Salvador 8 26 66 movimientos y los regmenes socialistas tanto en Europa occidental como
8 13 25
Guatemala
3 ' en Europa del Este. Asimismo, y en particular, las experiencias de gobier-
Hait 1 2 no un tanto frustrantes de los partidos socialderncratas y socialistas
Honduras 1 8 13 I
58 108 europeos circunscritos en sus opciones polticas por la crisis econmica,
Mxico 19
3 28 63 y el elevado grado de internacionalizacin de sus economas y sociedades.
Nicaragua Tambin el turbulento entorno internacional experiment transfor-
Panam ' 10 97 113
Paraguay 15 22 maciones interesantes y positivas desde el punto de vista del proceso de
Per 3 29 49 : democratizacin latinoamericano. Los casos de Espaa y Portugal, y
Repblica tambin el de Grecia, constituyen estmulos y antecedentes significa-
Dominicana 6 22 68 .->, tivos provenientes del rea europea meridional, cuya influencia cultural
Uruguay 9 92 , 125 en Amrica Latina no es nada despreciable. La poltica internacional de
Venezuela 37 72 114 defensa de los derechos humanos inaugurada por el presidente Crter
FUENTE: Anuario Estadstico de CEPAL, 1980 y 1987.
en los Estados Unidos y que continuaron los gobiernos posteriores,
incluyendo especficamente el apoyo a la instalacin de regmenes de-
Teniendo en cuenta los factores de fecha ms reciente, sin duda el mocrticos en varios casos, no obstante sus ambigedades y contradic-
ms destacado es el colapso de la gran mayora de las dictaduras que ciones, signific un cambio positivo importante respecto de la actitud
prevalecan en buena, parte de los pases de Amrica Latina a mediados tradicional proclive a los gobiernos dictatoriales del influyente vecino
de la dcada de los setenta. En el lapso transcurrido entre 1978 y lo que del norte. En el mismo sentido han actuado tambin los partidos
va de nuestros daselos regmenes dictatoriales, en su mayora militares,
han tenido que abandonar el gobierno en casi la totalidad de los pases
t socialderncratas europeos, que han reafirmado su voluntad de expre-
sarse a travs de la poltica internacional europea, en especial en re-
latinoamericanos, cpnja sola excepcin de Cuba, y se han .establecido o lacin con Amrica Latina. Finalmente, otra influencia internacional
restablecido gobiernos civiles yr regmenes polticos democrticos;8 Si que ha adquirido la mayor importancia ha sido la crisis y las transfor-
bien la profundidad de este cambio en cuanto al poder poltico real y a maciones del pensamiento, los partidos y los regmenes comunistas,
la participacin social efectiva est por verse, y en todo caso ha sido expresados inicial y tmidamente en el eurocornunismo y en fechas ms
muy diversa en cada pas, no cabe duda de que en todos ellos constituye recientes en los trascendentales cambios de insospechada envergadura
una inyeccin que estimula poderosamente y termina por liberar una que se han producido en los pases del rea socialista, sobre todo de
demanda democrtica que estaba incubndose en los procesos de cam- Europa central.

8 La ola democratizdora en Amrica Latina se inicia con la cada del dictador Somoza 9 Un anlisis profundo de la realidad poltica de diversos pases de la regin y que apor-
en Nicaragua (1978) y contina con Ecuador (1979), Per (1980), Honduras y Bolivia ta antecedentes sobre este verdadero proceso de renovacin democrtica de gran parte de
(1982), Argentina (1983), El Salvador (1984), Uruguay y Brasil (1985), Guatemala (1986), la izquierda latinoamericana se encuentra en Pensamiento Iberoamericano, nm. 14, julio-
Paraguay (1989) y Chile (1990). diciembre, 1988.
34 ECONOMA DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 35

El conjunto de tendencias sociales y polticas, internas e interna- Por otra parte, contribuye a ello un fenmeno contemporneo gene-
cionales, favorables a la implantacin y consolidacin de regmenes ralizado, asociado al proceso de internacionalizacin y transnaciona-
democrticos en los pases de Amrica Latina que se acaban de resear, lizacin de las economas y sociedades de la regin. Se trata de la vincu-
tropieza sin embargo con severos obstculos. Entre stos destacan la lacin cada vez ms estrecha entre segmentos de las clases medias y
persistencia de culturas antidemocrticas, caracterizadas por la intole- altas de la burguesa y tecnocracias locales con estructuras transna-
rancia, el paternalismo, el clientelismo, el autoritarismo y los extremis- cionales econmicas, financieras, militares, tecnolgicas y de los me-
mos. Adems, la persistencia o el resurgimiento de la guerrilla as como dios de comunicacin, en torno a un ncleo altamente homogneo e
el dramtico y cada vez ms profundo problema del narcotrfico, que integrado que comparte similares estilos de vida y fuertes afinidades
ya se extiende en una u otra forma a muchos pases, alcanzando propor- polticas y socioculturales, mientras simultneamente se tiende a la
ciones de una verdadera guerra, conducen a un contrapunto de violen- desintegracin y exclusin de gran parte del resto de la sociedad, con-
cia y militarizacin multipolar que caracteriza a los pases en que finndola a un complejo nacional de actividades, regiones y grupos so-
confluyen en forma particularmente aguda estos problemas.10 Sin duda, ciales subordinados, marginados, atrasados y aislados.11 Esto incremen-
tales obstculos refuerzan tendencias negativas orientadas a la confor- ta sus resistencias a realizar las concesiones econmicas y polticas
macin de regmenes democrticos restringidos, elitistas, oligrquicos, necesarias para incorporar efectivamente a los sectores populares a la
excluyentes y crecientemente apoyados e infiltrados por las fuerzas economa y la poltica, y en este ltimo lustro a repartir en forma menos
armadas (las cifras sobre gastos y efectivos en armas, resumidas en el injusta las terribles consecuencias de la crisis econmica.
cuadro 1.6, constituyen un buen indicador sobre la crucial importancia La crisis de la deuda y las polticas de ajuste y reestructuracin que le
adquirida por los militares en Amrica Latina). han seguido, han puesto de manifiesto esta violenta contradiccin en
forma particularmente aguda en numerosos pases. Sus clases diri-
gentes han hecho recaer, en efecto, gran parte del peso de ajuste en los
CUADRO 1.6. Gaso militar e importacin de armas en Amrica Latina sectores populares y segmentos de la clase media, preservando a cual-
'
quier precio los privilegios e intereses de los sectores transnacionali-
Casto Importacin zados de la alta burguesa, de la empresa y la banca internacional de los
militar/ Casto de armas/
Gasto
Producto militar/ Fuerzas Total de pases desarrollados.12
militar Fuerzas Importacin
(dls. 1984) armadas de armas nacional Gasto armadas/ importa- Dichos sectores cuentan en el terreno poltico con la defensa inclaudi-
mil millones (miles) (dls. 1984) bruto fiscal lOOOhabs. ciones cable de las corrientes ideolgicas de derecha, que oscilan entre la

'~
incorporacin al juego democrtico y la tentacin de recurrir a prcti-
1975 8.6 1.297 _ 1.6 7.3 4.1 cas antidemocrticas con tal de garantizar la continuidad del sistema.
4.1
1976 9.8 1.328 1.7 8.0 En contraste, las clases obreras y marginadas han sido mayoritaria-
4.3
2.5
1977 10.5 1.438 2.287 1.8 9.0 mente interpretadas por las ideologas y corrientes polticas de izquier-
1978 10.2 1.478 2.967 1.7 7.4 4.3 3.1
7.2 4.2 2.6 da, las que en la mayora de los casos y en virtud de su aludido proceso
1979 10.1 1.491 2.884 1.6
2.445 1.6 6.9 4.3 1.8 de renovacin, dirigen sus proyectos de transformaciones sociales den-
1980 10.8 1.361
1.617 4.022 1.6 6.1 4.4 3.1 tro de los cauces establecidos por la legalidad democrtica. No obstante
1981 11.0
1982 13.7 1.687 4.011 2.1 7.0 4.5 4.0 esta potencial contradiccin, y mientras la crisis econmica no se torne
1983 12.3 1.746 3.451 1.9 6.5 4.5 4.6
van a concluir que Colombia, Per y'algunos pases centroamericanos, son los casos ms
1984 12.7 1.798 4.145 1.9 7.0 4.6 5.6 representativos de este peligroso escenario poltico. El respectivo examen de cada si-
1985 12.5 1.814 3.348 1.8 7.5 4.5 4.7 tuacin particular se encuentra en los artculos de Leal, Rospigliosi y Torres-Rivas, pu-
.. __.^-^ __^^
blicados en Pensamiento Iberoamericano, nm 14, julio-diciembre, 1988.
FUENTE: Anns Control and Disarmament Agency, "World Military Expenditures and Arms 11 Para una descripcin ms detallada del fenmeno de integracin transnacional y
Transfers", Washington, mayo, 1985. Reproducido con modificaciones de "Militares y ar- desintegracin nacional, vanse otros artculos del autor (1971,1987a).
mas en Amrica Latina", Augusto Varas, 1988, pp. 99,101. 12 Las regresivas medidas de ajuste aplicadas para financiar las enormes transferencias
estatales a la banca privada extranjera y nacional dejan de manifiesto el privilegio otorga-
do a estos sectores, y el injusto condicionamiento que el sistema transnacionalizado
10 Los estudios sobre transicin y perspectivas de la democracia en Amrica Latina lle- impone a nuestras economas: se privatizan las ganancias, pero se socializan las prdidas.

ECONOMA
36
incontrolable, la coyuntura poltica posdictatorial debera ser favorable
a la germinacin de consensos bsicos. En la medida en que la derecha
clases medias y empresariales manifieste una verdadera voluntad
de aceptar algunas restricciones en sus desmesurados niveles de con-
sumo y estilo de vida como forma de contribuir a aliviar la pobreza, y la
izquierda se mantenga proclive a las reglas del juego democrtico y
supere la tentacin populista, se abre una interesante posibilidad de
concertar instancias mnimas de gobernabilidad que permitan llevar a
cabo las reformas conducentes al despegue definitivo del desarrollo.
Como ya se recalc en la seccin anterior, durante las dcadas de la
posguerra se logr articular, en muchos de nuestros pases, un modelo
de crecimiento econmico y modernizacin parcial que tuvo elevado di-
namismo y transform profundamente nuestras sociedades dando ori-
gen precisamente a esas demandas de democratizacin destacadas con
anterioridad. En mayor o menor medida, segn los casos, el eje sociopo-
ltico y econmico de ese modelo fue el Estado desarrollista, que se am-
pliaba y asuma nuevas y diversas funciones de generacin de empleo, de
acumulacin, de creacin- de empresas pblicas, de provisin de servi-
cios sociales (salud, vivienda, educacin, previsin) y de apoyo a la
empresa privada a travs de subsidios, proteccin y financiamiento. De
este modo se articulaban tambin unas coaliciones sociales y polticas de
tipo pluriclasista y populista en las que participaban empresarios, clases
medias, clases obreras organizadas, e incluso se procuraba apoyar en
alguna medida a los sectores urbanos informales.
Ello fue factible en un principio gracias a la captacin, por parte del Es-
tado, de excedentes generados en los sectores mencionados.13 Con el ago-
tamiento progresivo de esta importante fuente de ingresos pblicos, el
aporte relativamente escaso de financiamiento e inversiones extranjeras y
las fuertes resistencias a la ampliacin y modernizacin del sistema tribu-
tario, el financiamiento inflacionario de la brecha fiscal adquiere creciente
predominio y se configuran as, sobre la base de todos estos elementos y
otros sealados en la bibliografa afn, las condicionantes estructurales del
fenmeno inflacionario: presiones bsicas y mecanismos de propagacin,
responsables directos de la aceleracin y persistencia del ritmo de in-
13 El trabajo de Herrera y Vignolo, 1981, presenta una documentada revisin sobre la
serie de mecanismos utilizados por el Estado chileno en la captacin de excedentes de la
gran minera del cobre. Destacan en dicha estrategia los progresivos incrementos de los
tributos directos e indirectos, la imposicin de tipos de cambio subvaluados, el proceso de
chilenizacin que signific la participacin mayoritaria del Estado en los grandes
yacimientos cuprferos y, por ltimo, su definitiva nacionalizacin en 1971. Cabe agregar,
adems, que para la mayora de los pases de la regin podra elaborarse un itinerario simi-
lar, aunque evidentemente con modalidades diferentes, en especial en el caso de pases
con sectores exportadores agropecuarios de propiedad nacional.
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 37
flacin en el largo plazo.14 Ms tarde, cuando la escasez de divisas y el
desenfreno inflacionario reclamaban urgentes rectificaciones en la estrate-
gia desarrollista, sobrevino el auge del mercado financiero privado inter-
nacional y la correspondiente abundancia de crditos en condiciones ini-
ciales muy favorables. En estas circunstancias, la mayora de los pases
prefiri evadir el necesario e inevitable ajuste restructurador de sus
economas y, en su lugar, muchos se embarcaron en un proceso de endeu-
damiento externo que lleg al paroxismo hacia comienzos de la dcada de
los ochenta.
Fue posible as mantener una situacin en que la economa se expanda
y la cuestin central era, en ltimo trmino, la reparticin de un excedente
cada vez mayor por medio del aparato del Estado. De esta manera, aunque
en proporciones rnuy diferentes e injustas, importantes sectores sociales
conseguan mejorar sus niveles de vida, y persista la marginacin de gran
parte de la poblacin. Sbita e inesperadamente, la base de sustentacin
de ese Estado acumulador y redistribuidor se desplom en 1982, cuando la
crisis de la deuda externa no slo anul esa fuente creciente de finan-
ciamiento externo, sino que oblig a un enorme drenaje de excedentes
hacia el exterior (la considerable magnitud de esta transferencia neta de
recursos se muestra en el cuadro 1.7 y en la grfica 1.1).
Ante la necesidad de revertir una situacin externa que se haba ca-
racterizado hasta 1982 por un gran exceso de importaciones sobre ex-
portaciones y de financiamiento externo sobre remesas al exterior, fue
preciso reducir violentamente las importaciones y aumentar en forma
considerable las remesas financieras al exterior. Obviamente, dicha
reorientacin en el flujo de comercio y de capitales demand, como
contrapartida de lgica interna, el logro de supervit en las cuentas de
ahorro internas.
Para materializar este gigantesco esfuerzo de ahorro nacional dentro
de los cnones establecidos por los organismos negociadores y la banca
acreedora internacional, se aplicaron un conjunto de polticas de ajuste
y reestructuracin econmica, las que se orientaron fundamentalmente
en dos mbitos. Por una parte se oblig al sector privado a reducir su
consumo e inversin mediante el fuerte recorte de sus ingresos; por la
otra, se impuso un estricto condicionamiento a la gestin del sector
pblico, el cual, por haber sido forzado a garantizar los compromisos
externos, debi soportar el gran costo del ajuste.. Es as como el Estado
ha intentado simplificar sus mltiples funciones, reduciendo el nmero
de funcionarios y los salarios pblicos, recortando sus gastos en los ser-
14 Una discusin ms completa sobre el problema inflacionario se encuentra en Pensa-
miento Iberoamericano, nm. 19, enero-junio, 1986. Vase asimismo el trabajo de J. Ramos
en Revista Mexicana de Sociologa, nm. 1,1991.
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FUENTE: 197

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GRFICA 1.1. Amrica Latina: ingreso neto de capitales y transferencia neta de recursos
(miles de millones de dlares)
40
30--
20--
10--
Ingreso neto
-10-- de capitales
Pago neto de
-20 - -
utilidades e
intereses
-30-- Transferencia
neta de
recursos
-40
1973 1977 1981 1985 1989
FUENTE: Cuadro I.7.
 DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 41
40 ECONOMA
ciente experiencia de agitacin y conflicto poltico-social en Venezuela y
crtica dimensin de este proceso de descapitalizacin y sus obvias con- Argentina, junto a la creciente tensin en Per y Brasil. No slo hay que
secuencias se ven reflejadas en el cuadro 1.8). Adems, es evidente que superar el problema de la deuda externa, sino que hay que enfrentar una
este conjunto de polticas se ha llevado a cabo con un sesgo violenta- profunda reorganizacin del Estado y sus relaciones con la sociedad civil,
mente regresivo, imponiendo casi todo el peso de este drstico proceso para rearticular un modelo dinmico de acumulacin, crecimiento y
de ajuste y reestructuracin a los sectores medios, a las clases populares desarrollo capaz de generar un excedente sustancial y en expansin.
y a los sectores informales, que han visto aumentado el desempleo y el 1 La nica propuesta hoy disponible, fuertemente impulsada por los
subempleo; reducidos sus ingresos y salarios; incrementada su carga organismos internacionales encargados de aplicar las polticas de ajuste
tributaria; restringidos, desmejorados y encarecidos los servicios de y reestructuracin, por los gobiernos de los pases industrializados, por
educacin, salud, vivienda y previsin social, y, en general, disminuidas la banca transnacional y por los sectores transnacionalizados de las
y frustradas sus esperanzas y oportunidades de mejoramiento econmi- sociedades latinoaniericanas, es la ideologa y el programa neoliberales,
co y social estimuladas por el retorno a la democracia. cuyas limitaciones sociales y dinmicas son bien conocidas. Varios de
En estas condiciones, las perspectivas de consolidacin de los regmenes los elementos incluidos en esta propuesta son incuestionablemente
democrticos existentes y de los recin establecidos son evidentemente necesarios en cualquier proceso renovado de desarrollo: nuevas formas
muy difciles en numerosos pases, corno a las claras lo demuestran la re- dinmicas de insercin internacional; la elevacin de la productividad;
la eficacia y la competitividad; el aumento del ahorro y la inversin; la
reduccin, racionalizacin, flexibilizacin y mayor eficiencia en el apa-
CUADRO 1.8. Amrica Latina: efecto del peso de la deuda
rato estatal; el logro y mantenimiento de un grado razonable de equili-
sobre la inversin, los salarios y l producto
brio en los balances macroeconmicos y bsicos; la ampliacin del pa-
(crisis y precrisis)a
pel del mercado y los agentes econmicos privados.
Variacin Variacin acumulada Es pertinente destacar, sin embargo, que este mayor nfasis en el mer-
acumulada del del producto por
Inversin/piB salario reaf habitante^
cado y los agentes privados ha originado una masiva e indiscriminada ola
Deuda/PiB 82-87 (70-81) de procesos privatizadores sobre los cuales conviene efectuar algunas pre-
82-87 (70-81) 82-87 (70-81) 82-87 (70-81)
cisiones, conducentes a diferenciar los procesos inspirados en un autnti-
Amrica -3.3% (32.9%) co proyecto racionalizador y modernizante, de otros marcados por el dog-
Latina 56% (38%) 16.6% (22.6%) matismo ideolgico y para los que la privatizacin es un fin en s mismo.
(20.8) - 16% (-7%) -14.5 (9.5)
Argentina 73 (40) 12.7 En los primeros se busca una economa ms competitiva y dinmica que
16.3 (23.3) 3 (56) 3.9 (81.5)
Brasil 45 (32) 9.0 (36.7) contribuya con una solucin de largo plazo para el crnico dficit fiscal y
25 (20) 18.3 (18.4) 18 (-1)
Colombia -2 (32) -9.7 (29.2) externo, imponiendo la necesidad de ajustar el tamao sobredimensiona-
Costa Rica 110 (82) 18.2 (22.5)
(16.7) -13 (-3) -5.7 (12.9) do del Estado, cuando en realidad existe una opcin privada ms efi-
Chile 90 (60) 12.0
(24.2) -10.5 (87.3) ciente. En los segundos se persigue, primordialmente, el fin ideolgico de
Ecuador 61 (35) 17.8
(23.2) -30 (15) -14.4 (49.2) minimizar el papel del Estado o el alivio de las presiones financieras
Mxico 65 (35) 17.8
(23.4) 3 (-14) -5.7 (13.5)
Per 61 (42) 21.2
(35.8)
d corto plazo sobre el sector pblico, sin tener en cuenta las repercu-
9.7 (12.3) -8 (-35) -9.7
Uruguay 88 (41) -13.1 (5.7) siones finales sobre la eficiencia econmica y social global.15
Venezuela
veuctuciu 58
_,v (40)
v -, 19.0 (25.9) No obstante la importancia de las recomendaciones convencionales,
FUENTE: CEPAL, "Panorama econmico de Amrica Latina, 1988", p. 13.
SMBOLOS: Deuda = Deuda externa total desembolsada; Inversin = Inversin interna 15 En particular Marcel (1988) evala el reciente y radical proceso de privatizaciones en
bruta; PIB = Producto interno bruto. Chile, y extrae dos importantes conclusiones. Una establece que lo ms probable es que su
a El dato entre parntesis se refiere al periodo de precrisis y el otro al de la crisis. efecto sobre las finanzas pblicas sea negativo en el largo plazo, toda vez que las empresas
b Puesto que la crisis no se inici simultneamente en todos los pases, se han incluido privatizadas eran rentables antes de su venta. La otra indica que, en comparacin con
las variaciones acumuladas para los periodos ms idneos en cada pas para reflejar el fuentes alternativas de financiamiento fiscal, las privatizaciones tendrn un efecto crowd-
efecto del ajuste sobre los salarios reales. Por lo tanto, las cifras de las dos ltimas colum- ing-out mayor sobre la inversin privada, en la medida en que atraen recursos que podran
nas se refieren a la variacin registrada entre 1981 y 1987 para Argentina, Brasil, Costa haberse destinado a nueva inversin. A la luz de estos antecedentes resulta cuestionable el
Rica y Ecuador, y entre 1982 y 1987 para el resto. argumento de mayor eficiencia con que se suele justificar el afn privatizador.

42 ECONOMA
con las precisiones expuestas los procesos de democratizacin enfrentan
el enorme desafo de conciliar dichas reformas con el mejoramiento de
las condiciones de vida, al menos de los sectores ms desprotegidos
durante estas dcadas, y ms perjudicados por las polticas recientes,
mediante la reafirmacin de las funciones clave del Estado para orientar
el desarrollo econmico y social, procurando que la bsqueda de com-
petitividad internacional se logre por el aumento de la productividad
y no por la rebaja de los salarios, y asegurando que la descentralizacin y
privatizacin de actividades y empresas pblicas conduzcan al fortale-
cimiento de la sociedad civil, y a una mayor participacin social y polti-
ca y al fortalecimiento de la empresa privada mediana, pequea y coope-
rativa, y no sirva simplemente de pretexto para abandonar las funciones
pblicas bsicas al mercado y para la constitucin de incontrolables
monopolios privados nacionales y extranjeros en los servicios pblicos y
la gran empresa.
En definitiva, las restricciones que la economa impone a la poltica
exigen respuestas polticas y econmicas creativas en materia de deuda
externa,'reforma del Estado, polticas sociales, reinsercin internacional,
reestructuracin productiva y acumulacin y progreso tcnico, que
hagan sostenible el proceso de democratizacin que tan amenazado se
ve actualmente. Las condiciones econmicas tanto internas como exter-
nas constituyen un marco limitante, pero la amplitud o estrechez de ese
marco depende de la eficacia, creatividad y responsabilidad con que los
actores polticos y los creadores intelectuales y tcnicos logren conducir
el proceso poltico. El desafo es formidable, pero tambin lo es la opor-
tunidad de reorganizar nuestras economas y sociedades para lograr una
nueva etapa de desarrollo democrtico estable y consolidado.
HACIA UN DESARROLLO DESDE DENTRO: BASE DE UNA PROPUESTA16
Es bien sabido que en la bibliografa sobre el desarrollo latinoameri-
cano se ha hecho costumbre distinguir entre las etapas del desarrollo
hacia afuera, antes de la dcada de los treinta, y a partir de entonces, del
desarrollo hacia adentro, mediante la industrializacin por sustitucin
de importaciones. Sin embargo, como se seal en la seccin inicial de
este ensayo, el rumbo definitivo que en la prctica sigui la estrategia
de desarrollo del pasado obedeci ms a la presin de las adversas cir-
cunstancias externas que a un propsito preconcebido de las autori-
dades econmicas o de la intelectualidad de la poca.
16Una primera aproximacin a la temtica del desarrollo "desde dentro" se encuentra
en Sunkel, 1987a.
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 43
La siguiente cita de una de las obras precursoras de Ral Prebisch entre-
ga un fiel antecedente sobre el verdadero significado que el pensamiento
de la CEPAL otorg al proceso de industrializacin en sus orgenes:
...el desarrollo econmico de los pases perifricos es una etapa ms en el
.fenmeno de propagacin universal de las nuevas formas de la tcnica pro-
; . ductiva [...] Antes de la primera Guerra Mundial, ya se haban dado, en los
pases de produccin primaria, algunas manifestaciones incipientes de esa
nueva etapa. Mas hizo falta que sobreviniesen, con el primer conflicto blico
universal, serias dificultades de importacin, para que los hechos demostra-
ran las posibilidades industriales de aquellos pases, y que, en seguida, la gran
depresin econmica de los aos treinta corroborase el convencimiento de
que era necesario aprovechar tales posibilidades, para compensar as, median-
te el desarrollo desde dentro, la notoria insuficiencia del impulso que desde
& fuera haba estimulado hasta entonces la economa latinoamericana; corro-
?' boracin ratificada durante la segunda Guerra Mundial, cuando la industria
de Amrica Latina, con todas sus improvisaciones y dificultades, se transfor-
ma, sin embargo, en fuente de ocupacin y de consumo para una parte apre-
- ciable y creciente de la poblacin.17
. Resulta claro entonces que su planteamiento original distingua entre
ambas etapas en trminos de compensar el estmulo dinmico de la
propagacin de la tcnica que provena "desde fuera", y que se haba
hecho insuficiente, mediante el desarrollo de dicho estmulo "desde
dentro". El cambio de preposicin sugiere una distincin fundamental.
Prebisch estaba pensando en un proceso interno de industrializacin
capaz de crear un mecanismo endgeno de acumulacin y generacin
de progreso tcnico y mejoras de productividad como el que se consti-
tuy a partir de la Revolucin industrial en los pases centrales.
As, Prebisch caracteriza la incorporacin de Japn al proceso de
"propagacin universal del progreso tcnico", sealando que dicha in-
corporacin se da cuando ese pas "...se empea en asimilar rpida-
mente los modos occidentales de producir..." Esta ltima expresin
parece particularmente reveladora, pues se tratara de asimilar, y no de
transferir, copias o reproducir el progreso tcnico, y el acento se coloca
inequvocamente sobre los modos de producir, o sea sobre la oferta.
En contraste con lo anterior, la expresin "desarrollo hacia adentro",
en lugar de poner el acento en la acumulacin, el progreso tcnico y la
productividad, coloca el nfasis en la demanda, en la expansin del mer-
cado interno y en el reemplazo por produccin local de los bienes previa-
mente importados. Esta ltima formulacin conduce a una estrategia
que descansa en la ampliacin del consumo interno y en la reproduccin
17 CEPAL, 1951.
44 ECONOMA
local de las pautas de consumo, produccin industrial y tecnologa de los
centros, mediante el proceso de sustitucin de importaciones, orientado
fundamentalmente por una demanda interna estrecha y sesgada, confi-
gurada por una distribucin del ingreso interno muy desigual.
La estrategia del desarrollo industrial desde dentro tiene implica-
ciones muy diferentes. En sntesis se trata, en palabras de Fajnzylber
(1983), de "un esfuerzo creativo interno por configurar una estructura
productiva que sea funcional a las carencias y potencialidades especfi-
cas nacionales". Respondiendo a esta lgica se comienza por establecer
las industrias consideradas pilares fundamentales para crear lo que hoy
llamaramos un ncleo endgeno bsico para el proceso de industriali-
zacin, acumulacin, generacin y difusin del progreso tcnico e in-
cremento de la productividad. Surgen de este impulso creador inicial la
industria del hierro y del acero, la electro y metalmecnica, la qumica
bsica, y la infraestructura de energa, transporte y comunicaciones, a
partir de la utilizacin de recursos naturales hasta entonces desaprove-
chados y de la articulacin del territorio y del mercado nacional.
Stiperada esta etapa funcional, el refuerzo de la creatividad interna
exige, segn el propio Fajnzylber (op. cit.), mayor participacin e inter-
relacin ms estrecha entre diversos agentes y motivaciones: grandes
planas industriales vinculadas con medianas y pequeas empresas; in-
fraestructura cientfica y tecnolgica (institutos de tecnologa, institutos
de ciencias bsicas, etc.); organismos de capacitacin del recurso
humano en todos sus niveles; medios de comunicacin de masas; minis-
terios y organismos que definen polticas y normas. Una vez que la
comunicacin, interaccin y fluidez de la articulacin entre estos acto-
res, instancias y niveles de decisin se consolidan corno prctica na-
cional, se habr conformado ntegramente lo que se conoce como un
"ncleo endgeno de dinamizacin tecnolgica" y se estar entonces en
condiciones de generar sistemas articulados capaces de alcanzar niveles
de excelencia internacional en todos los eslabones que conforman la
cadena de especializacin productiva.18
Tal estrategia no est orientada, a priori, hacia la satisfaccin de la
demanda final de consumo de los sectores de ingresos medios y altos, ni
prejuzga desde el inicio en favor de la sustitucin de importaciones, que
habra de llevar finalmente a un callejn sin salida. Deja abiertas las
opciones para orientar esta industrializacin desd dentro hacia deter-
minados mercados internos y externos, en los cuales nuestros pases
18 A su vez, la serie de propuestas en materia de poltica industrial, sugeridas por
O. Muoz en la Revista Mexicana de Sociologa, nm. 1,1991, representan claros ejemplos
sobre la forma de poner en prctica esta nueva concepcin estratgica del desarrollo "des-
de dentro".
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 45
posean o puedan adquirir niveles de excelencia relativa que les garanti-
cen una slida insercin en la economa mundial. El eslabonamiento
dinmico no se da, prioritaria ni principalmente, desde la demanda
final hacia los insumos y los bienes de capital y la tecnologa, sino ms
bien, y selectivamente, desde estos ltimos elementos hacia la captacin
de las demandas internas y externas consideradas fundamentales en
una estrategia de largo plazo. En definitiva, un verdadero desarrollo na-
cional y regional tendr que basarse prirnordialmente en la transfor-
macin de los recursos naturales que Amrica Latina posee en relativa
abundancia; en el aprovechamiento mesurado y eficiente de la infra-
estructura y capital acumulados; en la incorporacin del esfuerzo de
toda su poblacin en especial la relativamente marginada, y en la
adopcin de estilos de vida y consumo, tcnicas y formas de organi-
zacin ms apropiadas a ese medio natural y humano.
j En funcin de las traumticas experiencias del pasado reciente y las
sombras perspectivas internas e internacionales respecto del futuro
prximo,19 el eje temtico central que vive Amrica Latina en el crtico
momento histrico actual es el de la deuda, la crisis, el atroz costo so-
cial de un ajuste recesivo que se prolonga interminablemente, y la nece-
sidad de superarlo cuanto antes con un ajuste expansivo que constitu-
ya adems una transicin hacia un desarrollo que restablezca y que
afiance la democracia y sea sostenible a mediano y largo plazo. Llevar a
cabo exitosamente esta transicin implica, sin lugar a dudas, superar
la etapa de desarrollo hacia adentro y las experiencias ms unilaterales
de crecimiento hacia afuera, para encaminarse hacia una futura estra-
tegia de desarrollo e industrializacin desde dentro, portadora de un
dinmico proceso de acumulacin, innovacin y aumentos de produc-
tividad.20
Un gran desafo inicial es el cuantioso financiamiento requerido a cor-
to plazo para completar, estructurar y poner en marcha toda la dimen-
sin de la nueva estrategia, mxime cuando se vive en Amrica Latina
una poca de escasez crnica de divisas. Ante el dilema de insistir en los
ajustes recesivos diseados por el FMI generando recursos que en definiti-
va van a parar a manos de los bancos extranjeros, o de iniciar polticas
populistas para enfrentar la crisis slo coyunturalmente, a riesgo de
graves secuelas posteriores, es indispensable una opcin inmediata que
signifique la suspensin al menos parcial de las transferencias al exterior
del ahorro interno destinado al servicio de la deuda, a fin de recuperar
- El anexo resume las principales tendencias de largo plazo en la economa mundial.
19
Ante el actual panorama de inversin deprimida, debe recordarse que slo la eficien-
20
cia en la asignacin de los recursos y, en consecuencia, los incrementos de productividad
permitirn lograr el objetivo de crecer con mayor equidad.

46 ECONOMA
los niveles de inversin.21 Con este objetivo, y para evitar desequilibrios
financieros, ntese bien que se trata de suspender la transferencia, pero
no el esfuerzo de ahorro interno.
Dicha medida, que en lo posible debera ser negociada y concertada
con los acreedores, permitira disponer de un considerable volumen de
divisas, dependiendo su magnitud precisa del peso del servicio de la deu-
da en cada pas, de la proporcin cuyo pago se decida suspender, de la
probable accin retaliadora de los pases y bancos acreedores y de que,
como se ha insistido, no se utilicen para financiar aumentos del consumo.
Si slo se consiguiera, por la accin de esos diversos factores, disponer
efectivamente de una proporcin significativa de ese volumen potencial
de divisas, el financiamiento de la estrategia estara en buena parte asegu-
rado dentro de un alentador contexto de reactivacin econmica que
facilitara su consolidacin.
Un esfuerzo interno de semejante envergadura y seriedad econmica
y social debera concitar simpatas en la comunidad internacional no
directamente afectada por la suspensin parcial del servicio de la deu-
da, que es la gran mayora, y que podra tener influencias positivas
sobre los gobiernos de los pases industrializados y los organismos
internacionales. Es justamente en las naciones industrializadas, y en los
Estados Unidos en particular, donde han surgido voces y sectores de
creciente importancia cada vez ms insatisfechos con la poltica oficial.
Amrica Latina debera apoyar y fortalecer a esos sectores con propues-
tas concretas y slidas argumentaciones tcnicas y polticas. Ese debate
y las consiguientes presiones polticas internas en los pases industria-
lizados son cruciales para cambiar las posiciones oficiales.22
Sin embargo, hay que insistir en que cualquier xito logrado en la sus-
pensin del servicio de la deuda de ninguna manera debera significar
una suspensin del esfuerzo de ahorro interno correspondiente. sta es
una de las principales diferencias con la propuesta populista. Por el con-
trario, este esfuerzo debera consagrarse en un mecanismo institucional,
como por ejemplo un Fondo Nacional de Reestructuracin Econmica y
Desarrollo Social. Con objeto de promover al mismo tiempo la con-
21 Como muy bien lo destaca J. Ramos en su trabajo de este libro, un programa de
ajuste ser eficiente si slo se limita a corregir los desequilibrios permanentes en las cuen-
tas externas y no los desequilibrios transitorios. Sobre esta premisa bsica, es de esperar
que un condicionamiento "ptimo" asegure el financiamiento externo como contrapartida
al esfuerzo de ajuste interno.
22 La economa mundial se encuentra en una situacin de negative sum game en que
todos, o casi todos, pierden, o al menos dejan de ganar. Los pases deudores son los ms
afectados, en particular sus clases populares, pero tambin pierden, o dejan de ganar, los
pases acreedores. El menor nivel de actividad econmica, de comercio, de inversiones y
flujos financieros internacionales constituye una influencia recesiva sobre la economa
mundial y un factor de aguda inestabilidad e incertidumbre.
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 47
certacin social y poltica, en dicho fondo deberan estar representados
democrticamente los sectores sociales mayoritarios e, inicialmente al
menos, se deberan privilegiar las fases de la estrategia destinadas a en-
frentar los problemas sociales ms agudos de corto y largo plazo, y
a elevar la produccin eficiente de bienes sujetos a transaccin.23
' Para poder abordar el problema de vincular el corto con el largo plazo,
los factores estructurales con los de funcionamiento de la economa y los
aspectos socioculturales y polticos de una manera positiva, es preciso
superar los enfoques unidimensionales y parciales que prevalecen en la
actualidad. Una manera de empezar a enfrentar conceptualmente esta
compleja tarea de articulacin podra consistir en distinguir entre flujos
de corto plazo generalmente anuales, por una parte, y por la otra los pa-
trimonios, activos, acervos o stocks adquiridos y acumulados en el largo
plazo. La naturaleza y las caractersticas de los flujos anuales va condi-
cionando y configurando los patrimonios a lo largo de los aos; los par-
tidos constituyen a su vez los parmetros estructurales dentro de cuyos
mrgenes se mueven los flujos anuales. Entre estos ltimos podramos
distinguir tres: el patrimonio sociocltural (la poblacin y sus caracters-
ticas demogrficas, sus tradiciones y valores, sus niveles educativos y
capacidad cientfico-tecnolgica, su organizacin institucional, corrien-
tes ideolgicas y sistemas y regmenes polticos); el patrimonio natu-
ral (el territorio, sus caractersticas ecosistmicas y su disponibilidad
actual y potencial de recursos naturales renovables y no renovables), y el
patrimonio de capital fijo (la capacidad productiva y de infraestructura
instalada y acumulada, o medio ambiente construido y artificializado).
Como es obvio, stas no son sino versiones ampliadas de los tres fac-
tores clsicos de la produccin: trabajo, tierra y capital. Aunque se trata
bsicamente de un enfoque de economa poltica, tiene la ventaja de
ofrecer puentes para vincular lo sociocltural y poltico con lo espacial-
ambiental y con la capacidad productiva acumulada, o sea, los patrimo-
nios entre s y con el sistema de flujos. Constituye por ello tambin un
puente para vincular la evolucin de mediano y largo plazo con los flu-
jos anuales. stos se refieren fundamentalmente a los equilibrios
macroeconmicos de corto plazo, y su foco son los equilibrios fiscales,
monetarios, externos, del empleo y de los ingresos y sus implicaciones y
condicionantes sociopolticas.
As, por ejemplo, el grave desequilibrio externo negativo en materia
de flujos de ingresos y salidas de divisas limita severamente las importa-
ciones, provocando una considerable subutilizacin del potencial acu-
23 Las lneas generales sobre esta propuesta para reducir la transferencia externa y pro-
mover la reactivacin econmica de nuestros pases se encuentran anticipadas en Sunkel,

48 ECONOMA
mulado en cuanto a patrimonio sociocultural, humano, natural y de
capacidad productiva. Esto significa, por una parte, que hay aqu un
apreciable potencial movilizable de recursos reales (culturales, de orga-
nizacin, materiales) en la medida en que esa movilizacin dependa
mnimamente de insumos importados. Esto revela a su vez el carcter
estructuralme nte dependiente que ha tenido el estilo de desarrollo, y
con ello la vinculacin entre lo interno y lo externo tanto en el nivel
coyuntural como en el estructural.
Esta conceptualizacin tambin ayuda a esclarecer la problemtica del
paso del ajuste recesivo al reajuste expansivo y a la transicin para el
desarrollo "desde dentro". El ajuste recesivo consiste nmdamentalm ente
en la manipulacin de los instrumentos de poltica econmica de corto
plazo destinados a restringir la demanda global, recortando los gastos
pblicos, reduciendo las inversiones, rebajando los ingresos, contenien-
do la expansin monetaria y devaluando, todo ello con el fin de reducir
las importaciones, pero con graves efectos sobre la acumulacin, la pro-
duccin, los salarios y el empleo. El reajuste expansivo, en lugar de po-
ner el acento unilateral o prioritariamen te en la contencin de la deman-
da y las importaciones, tendr que combinar una poltica restrictiva
selectiva de la demanda, con una poltica selectiva de expansin de la
oferta. Se trata de cambiar la composicin de ambas en el sentido de
lograr su ajuste recproco. Se buscara simultneamente aprovechar en
el corto plazo los potenciales productivos socioculturales, naturales y de
capital ociosos y disponibles y, al mismo tiempo, aplicar una poltica
de inversiones y de tipo institucional y sociocultural orientada a cambiar
en el mediano y largo plazo la estructura dependiente, heterognea y po-
larizada de esos patrimonios sociales, naturales y de capital acumulados.
Mientras el objetivo ltimo de la va recesiva s el pago de la deuda
externa, la alternativa de reactivacin selectiva tiene como horizonte rec-
tor el pago de la "deuda social", toda vez que en este ltimo enfoque se
asigna primera importancia tanto a las acciones de corto plazo, destina-
das a reducir la extensin y la intensidad de la pobreza, como a las polti-
cas de largo plazo, que persiguen superar los niveles de extrema pobreza
a travs de los cambios distributivos necesarios para alcanzar un nivel de
equidad socialmente aceptable.24 Tambin es cierto que la poltica rece-
siva de demanda confa en el mercado para que imponga su selectividad,
con los efectos regresivos conocidos, dada la estructura de los ingresos y
el poder y la heterogeneidad de la estructura productiva; en cambio, una
24 El concepto de deuda social se refiere al compromiso interno de recuperar el ostensi-
ble deterioro en los niveles de vida de los sectores ms desprotegidos de la poblacin. Este
deterioro es justamente la otra cara del ajuste recesivo impulsado para cumplir con el
compromiso de la deuda externa (PREALCIOIT, 1988a).
Lic. CARLOS ALFREDO da SILVA
PROFESOR ADJUNTO
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 49
poltica que combine restriccin selectiva de la demanda y expansin
selectiva de la oferta, tendra que utilizar con inteligencia la capacidad
movilizadora, orientadora y concertadora del Estado.
A la luz de esta ltima e importante consideracin, y apelando al enri-
quecimiento del patrimonio sociocultural, conviene revaluar el papel que
compete a cada agente en el xito poltico y econmico de la transicin
hacia una fase de desarrollo autosostenido y equitativo. Con esta idea en
mente, la intervencin del Estado debe ser analizada con un criterio ms
pragmtico, que reconozca la presencia vital de un Estado eficiente,
capaz de suplir las deficiencias del mercado y de eliminar las tendencias
excluyentes en la distribucin de los beneficios del crecimiento, y que
rescate su verdadero papel orientador del desarrollo y su compromiso
ineludible como garante de la institucionalidad democrtica.25
Por su parte el sector privado, trabajadores y empresarios, tienen el dere-
cho legtimo a exigir el respeto de las reglas del juego y de la libertad y crea-
tividad individual, pero deben asumir tambin la responsabilidad de res-
ponder con el mximo de sus potencialidades productivas a las exigencias
del desarrollo econmico eficiente, y de moderar su pliego de reinvindi-
caciones como una manera efectiva de contribuir a la estabilidad poltica.
Definitivamente, como lo sugiere Rosenthal (1989), la legitimidad del
Estado no debe edificarse a expensas de la del sector privado, pero al
mismo tiempo, la legitimidad del sector privado no puede constmirse a
expensas del Estado y, en especial, de los estratos ms desprotegidos de
la sociedad. Ambos agentes deben ser protagonistas importantes en el
terreno econmico, ya que slo de un apoyo recproco surge el espacio
de concertacin poltica democrtica dentro del cual puede funcionar
un Estado eficiente y moderno, sin coartar la iniciativa y la libertad de
los agentes privados.26
En relacin con todas las consideraciones anteriores, es preciso desta-
car que en los pases latinoamericanos hay una rica experiencia y cono-
cimiento de tipo macroeconmico y sociopoltico, conjuntamente con tm
conocimiento ms detallado de tipo sectorial, regional y temtico, as como
en relacin con las organizaciones sociales de base, como para intentar
-a partir de un adecuado manejo de los patrimonios acumulados- la
25 Para un anlisis en profundidad sobre el tema del Estado, el lector puede remitirse al
trabajo de J. M. Salazar en la Revista Mexicana de Sociologa, nm, 1, 1991.
26 El sistema de negociacin salarial tripartito en Uruguay, Colombia y Costa Rica, el
Pacto de Solidaridad Econmica en Mxico y el reciente Acuerd Marco en Chile, han
creado una instancia constructiva de dilogo, negociacin y encuentro para los actores
sociales clave (Estado; empresarios y trabajadores). Adems, en el caso de Uruguay, dicho
mecanismo de concertacin establece un vinculo entre los incrementos salariales y la
evolucin de la productividad, permitiendo coordinar la poltica de ingresos con los obje-
tivos de la poltica macroeconmica (PREALc/on, 1988b).
 l.' .i.',

50 ECONOMA DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 51

formulacin de propuestas concretas de ajuste reactivador. Los diseos de Las polticas asistenciales o directas pueden concentrar su esfuerzo
propuestas deben concentrarse tanto en el rea de las polticas asisten- redistributivo en tres diferentes campos, a saber: las polticas de gasto so-
ciales o directas, como en el rea de las polticas macroecnomicas, ya que cial, los programas de empleo de emergencia y las polticas hacia el sec-
ambas dimensiones son importantes y complementarias para lograr, junto tor informal, pequea y mediana empresa. En primer :Jugar, el gasto
con la reactivacin y en condiciones de heterogeneidad estructural, una social debe canalizarse hacia los grupos ms necesitados de las reas
solucin definitiva a la situacin de pobreza en que permanece gran parte urbanas y rurales; favorecindoles el acceso a los programas sociales de
del recurso humano latinoamericano .. (los cuadros 1.9 y 1.1 O muestran alimentacin, salud, educacin; vivienda y seguridad social. Sera reco-
antecedentes sobre el grave problema de pobreza que enfrenta la regin). mendable insistir en medidas especficas destinadas a: mejorar los pro-
El esfuerzo asistencial eficiente tendr un mayor impacto y menos costo gramas nutricionales destinados al sector materno infantil; sin perjuicio
en el corto plazo y, a su vez, un correcto despliegue macroeconmico de continuar con esta asistencia al resto de la poblacin; introducir
puede contribuir a eliminar las condicionantes estructurales de la extrema reformas a la legislacin de la salud para incorporar a los desempleados
pobreza.27 ,., .. , . ' y ~reducir las cotizaciones de los imponentes de menores ingresos; uni-
. [.!
versalizar la educacin general bsica; superar el enorme dficit habita-
CUADRO 1.9. Evolcin de la pobreza en Amrica.Latina, 1960-1985 cional, y, por ltimo, aumentar las pensiones de los jubilados y la cober-
Aos
. :. 1960 1970 1977 1980 1985 tura de los grupos ms pobres en el sistema asistencial.
Desde la ptica del segundo conjunto de polticas, pueden destacarse
Poblacin total (millones) 216 . 283 . 339 361 405 los programas de empleo masivo de mano de obra para la construccin
Nmero de pobres (millones) 110 113 112 119 158 y reconstruccin de vivienda; obras de saneamiento, infraestructura y
Extensin de la pobreza(%) 51 40 ., 33 33 39 equipamiento .comunitari en asentamientos populares; para la cons-
Brecha de pobreza (sobre PIB) (%) 9.1~ 4.6 2.7 .. truccin', reconstruccin y mantenimiento de la infraestructura vial, de
las obras pblicas y de los asentamientos humanos en general; de defensa
*Estimado. . .
frente a imridaciones y otras catstrofes desencadenadas por factores
CUADRO 1.1 o. Amrica Latina: evolucin conjetural naturales; para la reforestacin, la formacin de terrazas en reas de
de la pobreza, 1980-1985 erosin la limpieza y proteccin' de ros y canales; obras de drenaje e irri-
gacin; incorporacin de nuevas tierras, reparacin y mantenimiento
1980 1985 de edificios pblicos, maquinarias y equipos, y otras actividades produc-
Urbana Rural Total 'f Urbana Rural Total tivas:' '
Existen tambin, en muchos casos y pases, amplias posibilidades de
Poblacina 228.9 132.4 361.3 267.3 . 137.4 404.7
extender el potencial de los recursos acumulados mediante reformas
Pobre 47.3 71.9 119.2 .77.3 80.5 157.8
60.5',, 242.1 190.0 56.9 246.9
sociales e innovaciones estructurales; legales, institucionales y tecnol-
No pobre 181.6
Cobertura
gicas que faciliten el acceso de vastos sectores sociales a recursos natu-
de la pobrezab 2i 54.3 33.0 28.9 54.6 39.0 rales desaprovechados o descuidados. Es preciso volver a colocar sobre
Localizacin el tapete el tema de las reformas estructurales y las formas de organi-
de la pobrezac 39.7 ' .. 60.3 : 100.0 . 49.0 51.0 . 100.0 zacin social en todos los niveles. Muchas de estas reformas pueden
entenderse como el necesa'rio apoyo que deben recibir la pequea y
Fuentes: PREALC, Documento de trabajo nm. 318; CELADE, Boletines Demogrficos, enero
1985 y julio 1987. Reproducidos' con modificaciones de PREALc/OJT, 1988a,pp. 12 y 28. mediana empresa, as como los sectores informales; para romper el
a Millones de personas. ,, . nudo que ahoga la expresin cabal de su potencial productivo.
h Porcentaje de poblacin bajo lneas de pobreza sobre poblacin urbana, rural y total, Gran parte de los ingresos de 'los grupos sociales ms desposedos
respectivamente. . , , .
e Porcentaje de poblacin bajo la lnea de pobreza urbana y rural sobre el total de la'
provienen del mercado laboral, razn por la cual la batera de medidas
poblaci,n pobre. y programas selectivos evaluados en el nivel macro deben destacar el
27 Una buena discusin sobre la pobreza y las polticas para aliviarla se encuentra en el aumento de la inversin y su rerientaci.n. hacia las actividades que
documento sobre deuda social (PREALciOIT, 1988a). r optimicen la generacin.de emplo productivo. Asegurar.la permanen-
52 ECONOMA
cia de este saludable efecto requiere que la inversin sea asignad~ en los
sectores transables, particularmente exportables y de consumo bsico,
con mayor encadenamiento empleo-producto.
En busca del mismo objetivo anterior, la poltit;:a de remuneraciones
necesita enfocar su accin hacia la recuperacin de los deprimidos nive~
les de salarios reales y programar su ritmo de aumento de acuerdo con
el comportamiento de la productividad. Localizar su efecto en el estrato
ms pobre exige adems una poltica activa de salarios mnimos, des-
tinada a mejorar el nivel de remuneraciones de estos trabajadores. Para
prevenir brotes inflacion~rios, parte del salario real que se paga por
encima de la productividad puede tomar la forma de salario de inver-
sin, aumentando la participacin.patrimonial de los trabajadores-en la
empresa y. transformndose en un adecuado mecanismo para alterar
permanentemente la estructura distributiya.28
En otra esfera de la estrategia global, es necesario reconocer la conve-
niencia de un manejo coordinado del acervo de recursos que permita
explotar el inmenso potencial disponible para generar y desarrollar
"nuevos" recursos productivos. La transformacin racional del medio na-
tural, mediante la investigacin cientfica y tecnolgica, permite apro-
vechar las oportunidades que implica una apropiada gestin de la oferta
ambiental. Los recursos. naturales no son un dato geogrfico esttico,
sino que los .crea la sociedad, en la medida en que decide y sabe buscarlos
y aprovecharlos. Sesgada por su desarrollo. dependiente e imitativo, la
regin ha sido poco imaginativa tanto para evitar el desperdicio como
para optimizar el aprovechamiento de .sus recursos propios. La investi-
gacin cientfica y tecnolgica no ha estado orientada, prioritariamente, a
defender los recursos ambientales ni a promover su explotacin adecua-
da. Nuestros pases no se han dedicado a identificar recursos desaper-
cibidos o desechados, a mejorar la eficiencia en el uso de las materias
primas y la energa, a su .conservacin, menos an a la utilizacin de des-
echos y residuos. En consecuencia, este enorme potencial latente puede
llegar a transformarse, por medio de una adecuada poltica de ciencia y
tecnologa, entre otras, en una concreta e importante contribucin al des-
arrollo futuro.
Adicionalmente, es posible mejorar la utilizacin de los patrimonios
acumulados mediante el aprovechamiento integral de los recursos y
28 En todo caso, debe tenerse en cuenta que la crisis de la deuda ha impuesto una.traba
estructural al desafo de revertir la regresiva distribucin del ingreso. La necesidad
inmediata de generar supervit externos reclama el mantenimiento de un tipo de cambio
real alto y, en consecuencia, ello exige la moderacin de las reivindicaciones .salariales.
Slo en el_ mediano-largo plazo, y en la medida en que se incremente la productividad,
podrn atenderse las mayores y justas aspiraciones salariales, de modo de hacerlas com-
patibles con los necesarios incentivos del sector tninsable.
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 53
economas externos, creados en un sector determinado para su uti-
lizacin en otros sectores. Esta situacin se presenta con frecuencia en
el caso de proyectos de inversin de cierta envergadura, como en el caso
de la energa hidroelctrica, las carreteras, los puertos, las obras de in-
fraestructura urbana y de los servicios sociales, etc. La sectorializacin
(agricultura, minera, energa, transportes, obras pblicas, etc.) de la
administracin pblica, de las disciplinas profesionales, de las institu-
ciones crediticias y de la planificacin, da lugar a actividades paralelas
que se ignoran mutuamente, con gran desperdicio de oportunidades de
apoyo y complementacin en el aprovechamiento de las mltiples econo-
mas externas positivas, creadas por esas actividades y aquellos proyec-
tos que aparecen claramente cuando la perspectiva sectorial es reempla-
zada por una aproximacin de tipo espacial-regional.
: Una gestin regional o espacial apropiada permite adems obtener
una serie de beneficios positivos interrelacionados. As, por ejemplo,
cuando se seala la necesidad de proteger los bosques de la cuenca alta
de un ro no slo se asegura el abastecimiento de madera y lea y se
conservan la flora y fauna silvestres, sino que se previene la prdida de
los suelos, se alarga la vida til de las represas, se reducen los riesgos
de inundaciones y se retiene carbono, que de otro modo ira a incre-
mentar el dela \ltmsfera. Cuando se plantea la necesaria consideracin
explcita del medio ambiente regional en la fase de elaboracin de los
proyectos de grandes obras de infraestructura, se busca no slo prote-
ger la base ecosistmica de esas propias obras y, por lo tanto, super-
,. durabilidad y rentabilidad de largo plazo, sino tambin la potenciacin
y el aprovechamiento racional de una serie de recursos y economas
externos que se generan a partir de esas obras y que pueden tener una
repercusin altamente positiva en la calidad de vida de las comunidades
regionales y locales. El mismo argumento se extiende a los programas,
planes y polticas de desarrollo.
Por otra parte, podran considerarse las opciones propuestas por
diversos grupos, bajo distintos enfoques, como los sistemas productivos
integrados, tecnologas combinadas, ecodesarrollo, etc., centradas en la
produccin para la satisfaccin de necesidades esenciales mediante el
aprovechamiento de conocimientos, mano de obra, recursos naturales,
desechos y residuos; combinados con tcnicas apropiadas.
',). Esta.s actividades se prestan muy favorablemente, y a bajo costo, al
empleo masivo y organizado de la mno de obra, y es en esta virtud que,
como se ha 'visto, s recurre a ellas en la coyuntura actual. Pero al mis-
mo tiempo implica!). una crtica 4el stilo de crecimiento vigente y en
especial de la heterogeneidad estructUral que caracteriza nuestras eco-
nomas y soCiedades. Asimismo, revaloran el proceso de trabajo orlen-

54 ECONOMA
tado hacia la satisfaccin de necesidades fundamentales y a la dina-
mizacin de la fuerza laboral, y otras potencialidades subutilizadas,
haciendo un: menor uso de factores escasos, como el capital y las divi-
sas. Ms an, por las mltiples vinculciones que esas actividades
tienen con los contextos geogrficos especficos, con la experiencia
cotidiana, con el conocimiento y la cultura locales, pero tambin con las
relaciones ecosistmicas, con la perspectiva de largo plazo y con las exi-
gencias del desarrollo cientfico y tecnolgico, pueden ser portadoras de
un nuevo estilo de crecimiento y de una identidad cultural ms vi-
gorosa. . sea necesario emplear tecnologas avanzadas y capital-intensivas.
Tales posibilidades no se realizan de manera automtica y, ms bien,
se tiende a adoptar este tipo de medidas est:rjctamente dentro del marco
concebido como de emergencia. Resulta cruci~, entonces, aprovechar
el periodo de crisis. para identificar y estimular actividades. como las
sealadas y, sob.re todo, para favorecer aquellas condiciones que hagan
ms sostenida y difundida la reorientacin del proc.eso de trabajo y ms
perceptibles y valorables .las mltiples vinculaciones mencionadas para
corregir en especial las situaciones de heterogeneidad estructural.
Se trata en la mayora de los casos. de actividades de consumo colecti-
vo o de infraestructura productiva que no siempre interesan a la activi-
dad privada, ya sea porque son inversiones de rentabilidad a largo pla-
zo, porque favorecen a sect,ores de bajos ingresos y escasa demanda
efectiva, o porque se trata. de crear ,econ9mas.externas o evitar dese-
conomas externas .cuyos excedentes no pueden ser capturados por el
inversionista privado. En otras palabras, de obras y actividades que
recaen normalmente et:l la esfera de. las responsabilidades del sector
p}:)lico. .. . .1.
Otra de las .caractersticas pripc;:ipales de estas obras, actividades y
proyectos es su especificidad geogrfica local. Ni la problemtica del
desempleo ni la de la conservacin, proyeccin y mejoramiento ambien-
tal tienen sentido en abstracto, sin<;> solamente referidas a ubicaciones y
localizaciones concretas. Se trata,. por consiguiente, de un rea de la
actividad pb~ica que se pr~sta de manera ~special a la descentralizacin
y la participacin de la comunidad, cue~tiones de e~pecial inters y priori-
dad en la bsqueda de sistemas democrtjcos de planificacin y dec;isin.
Si bien las circunstancias de la cri.sis pueden ~ervir como detonador para
@c;iar un movimiento de esta m~aleza, el b~cho de que se trata de
neces~dades fundamentales sistemticame:qte insatisfechas sugiere la ne-
cesidad. de considerar estos progtanlas 'como .la ocasin para crear. pro-
g~mas y actividades de tipo permanente, adecuadamente institucionali-
zados y financiados, con visin .de mediano y largo plazo. '
.En este sentido, un rea prioritaria de reajuste y reorientacin, sea-
DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 55
lada anteriormente, tiene que ser la relativa a los patrones de consumo
y de inversin as como a las orientaciones en materia tecnolgica y de
gestin de recursos. Ser preciso limitar severa y selectivamente, salvo
casos muy justificados, todo tipo de demanda suntuaria y que implique
directa o indirectamente un elevado componente de importaciones, y
toda tecnologa o diseo redundantes, promoviendo su reemplazo por
bienes y servicios, tecnologas y diseos que se apoyen en la utilizacin
de recursos materiales y humanos nacionales y locales, y destinados
especialmente a satisfacer necesidades bsicas. Sin perjuicio de que en
algunas reas y sectores, particularmente en materia de exportaciones,
. El nfasis en la explotacin de los recursos propios exige .que en las
estrategias de desarrollo se descienda de un nivel de abstraccin exage-
rado a la consideracin concreta de las disponibilidades de recursos
naturales, de la tecnologa, del tamao y la localizacin de cada pas, de
la relacin entre poblacin y recursos, de la situacin en materia
energtica, del:grado y caractersticas de la urbanizacin. Esto significa
que las nuevas polticas de desarrollo tendrn que ser distintas para
pases que presentan diferencias marcadas en los aspectos sealados;
quiere decir tambin que dichas polticas, aplicadas a cada pas en par-
ticular, debern privilegiar la consideracin de aspectos regionales y
espaciales dife~enciados (incluyendo la temtica urbano-rural), todo
ello en contraste con las tendencias homogeneizantes que se han trata-
do de imponer en todo orden de cosas: cultivos, tecnologas, diseos
arquitectnicos, normas, pautas de consumo, etctera.
i.t; La crisis internacional ha puesto de nuevo. sobre el tapete la impor-
tancia de la integracin y la cooperacin regional latinoamericana. Este
proceso de integracin, que fue concebido inicialmente como una alter-
nativa de aplicacin regional del mercado interno para favorecer la
estrategia de sustitucin de importaciones, debera repensarse ahora en
funcin de su contribucin a una estrategia exportadora y de sustitu-
cin eficiente de importaciones. De igual modo, el aprovechamiento de
los grandes recursos potenciales compartidos de Amrica Latina
debera ser una va importantsima para vivir la cooperacin regional.
La utilizacin conjunta, coordinada y sostenible a largo plazo, de reas
como la Cuenca del Plata, la Cuenca Amaznica, el Caribe, las zonas
marinas y costeras del Pacfico y el Atlntico, y la Patagonia, constituye
un. enorme potencial agropecuario, forestal, energtico, mineral y de
trnsporte fluvial y martimo para la regin.
Una recomendacin adicional est relacionada con la distincin entre
las polticas de corto y largo plazo, lo que tiene gran'importancia cuando
se trata de enfrentar tanto la recesin como la crisis estructural. Las
 ECONOM A DEL DESARROLLO HACIA ADENTRO 57
56
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TI. CRISIS DE LA DEUDA, CRECIMIENTO Y DESARROLL
SOCIAL EN AMRICA LATINA DURANT E
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LOS AOS OCHENTA
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A PARTIR del desencadenamiento de la llama da crisis de
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La crisis de la deuda ha afectado
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econmi-
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1 cos y a los pases dond e los errores de
vamente menores. Se argumenta, por
polti
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que la
mica
crisis
de un
de
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la deuda
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las
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por acree dores , y que
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~ informativas. En este traba jo se presenta, por un lado,
a la mism a por
una sntesis de
parte de gobier-
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ro diferen-
nos deudores y de pases dond~ resid
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........ cias y semejanzas de esta crisis con
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e""'r.; m,m x-
,<~~<~~J:-ouro.ro.l!)"
' ""u ~>o l lizan las implicaciones del proce so de ajuste intern o de los pases
~ o- =~~ <!) .o==== ~ oo E::~ 2 .9 crisis en los nivele s de pobre za y los
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..La crisis de la deud a es resultado tanto del sobreendeu
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~ como del exces ivo optim ismo de los
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los pases receptores de crdito
e~ os duran te los aos setenta. En
~ acreedores en el otorg amien to de crdit
~ El
.E u principio, se pued en distinguir dos etapa s en la olead a de prsta
brusc
mos de
o en el
11 ti! ese periodo. La prime ra cubre desde el prime r aume nto
.S S ro ro .g,.;
'j.-:1!1 hasta aprox imad amen te el
~ gu.g
e o 5.;! precio internacional del petrleo, en 1973;
di-
segundo "choque petrolero~~, en
la readju
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1~o
etapa

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::1 Dura nte esta
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1979.

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1.': o .S .gJ ~
.!(l 1 y profesora con licencia de El
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2~=' ""roro
"O ::S La autora es Visitiilg Fellow de la Brookings Institution Robert Devlin de la CEPAL,
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. Colegio de Mxico. Se agradecen las tiles
Daniel Marx de la Repres entaci n Filanc
conver
iera de
sacion
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es
ina,
con
y Sylvia Saborio del Overseas
en la preparacin mecanogr-
g~ .~ .,..
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E ~ ~ Development Council; tambi n se agradece la colaboracin
fica de Daniel Turner y Ximen a Seplv eda. Todos los errores y desatinos son, como de

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costum bre, respon sabilid ad de la autora .
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