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MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO

Raul Belens Jungmann Pinto


Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio

Jos Abro
Secretrio-Executivo

Francisco Orlando Costa Muniz


Secretrio Nacional de Reforma Agrria

Gilson Alceu Bittencourt


Secretrio de Agricultura Familiar

Sebastio Azevedo
Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

Jos Eli da Veiga


Secretrio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel

Juarez Rubens Brando Lopes


Coordenador-Geral do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural

Edson Tefilo
Coordenador-Executivo do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural

Ficha Catalogrfica

Veiga, Jos Eli da, et alii,


O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento / Jos
Eli da Veiga et alii, Braslia: Convnio FIPE IICA (MDA/CNDRS/
NEAD) 2001.

108 p.

1. Economia. 2. Controle da Terra. I. Veiga, Jos Eli da. II.


Favareto, Arilson. III. Azevedo, Cristina M. A. IV. Bittencourt,
Gerson. V. Vecchiatti, Karin. VI. Magalhes Reginaldo. VII. Jorge,
Rogrio. VIII. Ttulo.

CDU 330.0.
333.1
Sumrio

1. Apresentao ..................................................... 05
2. O problema ........................................................ 08
3. O que aconteceu fora das cidades................... 16
4. O futuro dos pobres do campo ....................... 26
5. O lado conhecido ............................................... 39
6. Articulaes intermunicipais ............................ 57
7. Zoneamento ecolgico - econmico .............. 66
8. Estratgia ............................................................ 80
9. Esboo de um projeto de lei ............................ 88
10. Referncias Bibliogrficas............................... 93
11. Notas ................................................................. 105

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 3


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
1. APRESENTAO

A
redemocratizao fez amadurecer dois projetos para o campo que agora
colocam a sociedade brasileira diante de uma incmoda alternativa es-
tratgica. O primeiro, de carter setorial, visa maximizar a competitividade
do chamado agribusiness. Por conseqncia, a misso de seu segmento primrio
formado pela agricultura, pecuria, silvicultura e pesca a de minimizar custos de
produo e transao de gneros e matrias-primas que so transferidos para o
segundo elo da cadeia, formado por indstrias de transformao, exportadores,
atacadistas ou centrais de compras das redes de varejo. A corrida tecnolgica exigida
por essa necessria reduo de custos impe uma especializao das fazendas,
que logo torna redundante a maior parte da mo-de-obra no-qualificada. Como
os outros segmentos do agribusiness s podem empregar minscula parcela desse
imenso excedente de fora de trabalho, sua absoro e incluso ficam por conta
dos outros setores da economia e de outros grupos sociais.
Os defensores mais convictos desse projeto estimam que fatalmente 15%
da populao brasileira dever sair do campo nas prximas dcadas. Por mais esqui-
sita que seja essa conta, o sentido do recado bvio: a maximizao da competitividade
do agronegcio brasileiro no comporta a permanncia de 18 milhes de ocupados
nas atividades de seu segmento primrio (segundo o Censo de 1995/6). Vo ter que
cair fora do segmento dois teros desses efetivos. Para que isso no cause aumento
exponencial do desemprego, conta-se com moderada modernizao tecnolgica e
lenta diversificao interna nas demais indstrias e servios. Prev-se que essa estra-
tgia faria o Brasil chegar em 2020 com uma renda per capita superior de Portugal
de hoje, e significativa reduo do nmero de pobres.
O outro projeto visa maximizar as oportunidades de desenvolvimento
humano em todas as mesorregies rurais do imenso territrio brasileiro, e no maior
nmero possvel de suas microrregies rurais. Por isso, em vez da especializao
devoradora de postos de trabalho, pretende diversificar as economias locais, a come-

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ar pela prpria agropecuria. Procura aquele tipo de dinmica rural que resul-
ta da diversidade multissetorial, fenmeno que costuma ser inviabilizado pela
especializao produtiva do setor primrio. A simbiose dos sistemas
policultores com criao de pequenos animais e pecuria de leite muito
melhor que a monotonia de ilhas monocultoras cercadas de pastagens exten-
sivas por todos os lados. Tambm em termos de salubridade e de meio ambi-
ente duas das principais vantagens competitivas do sculo 21 esta
agrodiversidade infinitamente superior especializao.

A palavra-chave diversificao

O que os proponentes do segundo projeto mais valorizam a dinmica


criada por famlias que vo se tornando tanto mais pluriativas quanto mais au-
menta a produtividade do trabalho agropecurio. Muitos dos parentes que dei-
xam o setor tendem a se tornar empreendedores nas cercanias. E muitos dos que
emigraram acabam voltando para utilizar a propriedade agrcola paterna como
retaguarda e trampolim na montagem de novos negcios nas proximidades.
Ao mesmo tempo em que reduz a marcha da inevitvel queda da popu-
lao ativa no setor agropecurio, a pluriatividade favorece a industrializao
difusa e a descentralizao de servios sociais, de servios para empresas e vri-
os tipos de servios pessoais. Como conseqncia, h absoro local da sobra
de braos, o que alivia os outros mercados de trabalho dos setores secundrio e
tercirio das regies metropolitanas, aglomeraes e centros urbanos, permitin-
do que o pas acelere a adoo de inovaes tecnolgicas sem temor de desem-
prego explosivo. Com esta alternativa, o Brasil ter mais chances de ser uma
potncia econmica slida e moderna por volta de 2020, atingindo um ndice de
desenvolvimento humano comparvel ao da Espanha de hoje, com forte redu-
o da pobreza.
Desde a eleio de Tancredo, o nico governo que optou exclusivamen-
te pela primeira estratgia foi o de Collor. Os demais fizeram composies hesi-
tantes, incluindo partes dos dois projetos em suas polticas. O pice desse
hibridismo est ocorrendo no segundo mandato de FHC, com a convivncia pa-
cfica de dois ministrios incumbidos dos assuntos do campo: o tradicional Mi-
nistrio da Agricultura e o novssimo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (cri-

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ado como Ministrio do Desenvolvimento Rural, mas que em pouco tempo foi
misteriosamente rebatizado).
altamente improvvel que essa ambivalncia estratgica desaparea
em 2003. Por isso, a atitude mais construtiva promover desde j um entendi-
mento racional e sistemtico entre as lideranas dos dois projetos no mbito do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS. Em vez de
deixar o governo navegar ao sabor dos ventos soprados pelos dois conjuntos de
grupos de presso e seus respectivos lobbies, o papel do CNDRS deve ser
justamente o de promover uma eficaz concertao entre eles. No conseguir
coloc-los numa mesma orquestra, mas poder ajud-los a evitar as disputas
mais nocivas e investir nas questes que permitem sinergias.
Nesse contexto, o objetivo central deste documento o de explicitar a
perspectiva territorial do projeto de desenvolvimento rural, comparando-a, sem-
pre que possvel, abordagem setorial do projeto do agronegcio. Por isso, o
trabalho est organizado em 9 captulos. Este primeiro s introduz o contexto
do trabalho. O segundo, apresenta o problema geral do dinamismo das reas
rurais. O terceiro, mostra a diversidade de comportamentos demogrficos das
regies rurais e refuta a idia de um xodo rural generalizado. O quarto, mostra
que a agricultura familiar no est condenada decadncia, como insinuam an-
lises superficiais. O quinto, descreve os 60% da economia rural que aparecem
nas estatsticas e discute a dicotomia agrcola versus no-agrcola. O sexto,
enfatiza a necessidade de articulaes entre os municpios rurais. O stimo, cha-
ma a ateno para a necessidade do zoneamento ecolgico-econmico. O oita-
vo, apresenta a proposta estratgica que decorre de todas essas consideraes.
E o nono traz um esboo daquilo que poderia ser um projeto de lei sobre o de-
senvolvimento rural.

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2. O PROBLEMA

H
uma forte crena no Brasil de que sua intensa urbanizao transfor-
mar a populao rural em mera relquia de um ultrapassado subde-
senvolvimento. Segundo dados oficiais, 75,6% da populao j residia
em reas urbanas em 1991, proporo que atingiu a 81,2% em 2000. J h quem
profetize algo em torno de 90% em 2015. Uma trajetria histrica evolutiva
que extinguiria a populao rural por volta de 2030.
Nessa tica, a importncia relativa da sociedade rural j to pequena,
que torna pouco relevante qualquer poltica voltada sua dinamizao, alm de
dispensar a definio de alguma estratgia especfica. No fundo, supe-se que
dar mais ateno ao Brasil rural seria como gastar vela com mau defunto, j
que mais dia menos dia todos estaro nas cidades. Por isso, nenhuma discusso
sria sobre o assunto pode comear se no for desfeita a dupla confuso esta-
tstica e histrica que sustenta esse traioeiro fatalismo.

Fico estatstica

A vigente definio de cidade obra do Estado Novo. Foi o Decreto-


Lei 311, de 1938, que transformou em cidades todas as sedes municipais exis-
tentes, independentemente de suas caractersticas estruturais e funcionais. Da
noite para o dia, nfimos povoados, ou simples vilarejos, viraram cidades por nor-
ma que continua em vigor, apesar de todas as posteriores evolues institucionais.
No somente as dos perodos ps-1946, ps-1964 e ps-1988, mas tambm as
que esto sendo introduzidas pelo novssimo Estatuto da Cidade. Por exemplo, ao
dispensar da exigncia de Plano Diretor quase todas as cidades com menos de
20 mil habitantes. Ser razovel que no incio do sculo 21 se considere cidade
um aglomerado de menos de 20 mil pessoas?
At 1938, o Brasil no teve dispositivo legal que estabelecesse diferena
entre cidade e vila. Era costume elevar condio de vila, ou mesmo diretamen-
te condio de cidade, rsticas sedes de freguesia, a mais antiga unidade
territorial brasileira. E vilas e cidades surgiam at sem a prvia existncia de fre-

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guesias. Tanto cidades, quanto vilas, podiam ser sedes de municpios. E os limi-
tes geogrficos de sua jurisdio eram demarcados pelos limites das freguesias,
desde que se tratasse de espao com ocupao consolidada. At havia regras
para que as cidades e vilas pudessem exercer suas diferentes funes, mas a
deciso de criar ou elevar uma localidade categoria de vila, ou de cidade, no
respeitava qualquer norma.
Iniciativas estaduais de uniformizao desse quadro territorial surgiram com
a Repblica, mas foi o Estado Novo que estabeleceu as regras de diviso territorial
que permanecem em vigor. verdade que a partir de 1991 o IBGE definiu trs cate-
gorias de reas urbanas (urbanizadas, no-urbanizadas e urbanas-isoladas) e qua-
tro tipos de aglomerados rurais (extenso urbana, povoado, ncleo e outros). Toda-
via, em vez de abolida ou amenizada, acabou sendo fortalecida pela nova nomen-
clatura essa rgida e vetusta conveno de que toda sede de municpio necessa-
riamente espao urbano, seja qual for sua funo, dimenso ou situao.
Nada disso teria muita importncia se fossem poucos os casos de sedes
municipais que exercem irrisria presso antrpica sobre ecossistemas pouco
artificializados, s vezes quase intocados. No entanto, a grande maioria dos mu-
nicpios brasileiros tem essas caractersticas. Basta dizer que em 70% deles as
densidades demogrficas so inferiores a 40 hab/km2, enquanto o parmetro da
OCDE para que uma localidade seja considerada urbana de 150 hab/km2. Por
este critrio, apenas 411 dos 5.507 municpios brasileiros existentes em 2000
seriam considerados urbanos.
O mais bizarro, contudo, que a vigente delimitao de carter
inframunicipal dos territrios urbanos s adotada por um pequeno punhado de
pases, como El Salvador, Equador, Guatemala e Repblica Dominicana. Na exce-
lente companhia desses quatro tigres cucarachos, o Brasil considera urbanos os
habitantes de qualquer sede municipal, mesmo que tais localidades pertenam a
ecossistemas dos menos artificializados.
A distoro chega a tal ponto que mesmo populaes indgenas ou guar-
das-florestais de reas de preservao so considerados urbanos caso suas ocas
ou palhoas estejam no interior do permetro de alguma sede municipal ou
distrital. So inmeros os casos de municpios com populao irrisria e nfima
densidade demogrfica, mas com altssima taxa de urbanizao. Por exem-
plo, municpios como Ipu (SP), Paranapoema (PR), Itapo (SC) ou Minas do
Leo (RS) tm menos de 12 mil habitantes e menos de 35 por km2, mas taxa de

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urbanizao superior a 90%. Isso para no citar municpios como Vitria do Jar
(AP), com 8.550 habitantes, 0,3 por km2, mas 80% de urbanizao.
Enfim, o mnimo que se pode dizer a respeito da metodologia oficial de
clculo da taxa de urbanizao do Brasil que ela anacrnica e obsoleta. E a
evoluo das abordagens de delimitao urbana no resto do mundo s confirma
que o uso desse indicador deveria exigir extrema cautela. Para que a configura-
o territorial brasileira no permanea to obscura, imprescindvel construir
tipologias alternativas, capazes de captar a imensa diversidade dos municpios.
Um desafio que comeou a ser enfrentado com muito sucesso no estudo Carac-
terizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil (Ipea/IBGE/Nesur-IE/Unicamp, 1999).
Atualizando-se os resultados desse trabalho, percebe-se que s est efetivamente
na rede urbana menos de 60% da populao brasileira (ver tabela 2.1). E no
mais de 80%, como impe a linha estadonovista que baliza a metodologia oficial.
Tabela 2.1
Rede Urbana do Brasil de 1991 a 2000
Conforme tipologia Ipea/IBGE/Nesur-IE/Unicamp (1999)

Nmero de Populao (milhes) Variao Variao


Tipos
Municpios 1991 2000 1991-2000 %

12
Aglomeraes 200 48,5 57,4 8,9 18,4
Metropolitanas

37
Aglomeraes 178 18,5 22,7 4,2 22,8
No-metropol.

77
Centros 77 13,2 16,1 2,9 22,0
Urbanos

URBANOS 455 80,2 96,3 16,1 20,0

BRASIL 5507 146,8 169,6 22,8 15,5

Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000.

Fico histrica

No sculo 20, a proporo das atividades primrias nas economias mais


desenvolvidas caiu de metade para um vigsimo. Enquanto isso, as tercirias su-
biram de um quarto para mais de trs quintos e as secundrias deslizaram de
pouco mais a pouco menos de um tero. Mas essas so as tendncias histricas
estruturais dos trs setores em que se convencionou separar o sistema econmi-

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co e no suas manifestaes espaciais. O fato de atividades primrias estarem
forosamente muito mais presentes nas zonas rurais no significa que os outros
dois tipos sejam necessariamente muito mais recorrentes nas zonas urbanas. O
emprego industrial mais significativo nas regies relativamente rurais que nas
essencialmente urbanas, chegando mesmo a ser muito mais rural que urbano em
pases nrdicos, como a Noruega e a Sucia. E os servios tm quase o mesmo
peso em regies essencialmente urbanas e relativamente rurais, sendo extraordi-
nariamente importantes nas regies essencialmente rurais da Blgica.
Em nenhum dos pases desenvolvidos houve estreita correspondncia
entre as evolues das populaes agrcola e rural. Nos Estados Unidos, por exem-
plo, onde apenas 7% dos domiclios rurais so agrcolas, a populao que reside
em regies essencialmente rurais chega a 36%, e a que reside em regies relativa-
mente rurais atinge 34%, como mostra a tabela 2.2.
muito importante entender, ento, que no capitalismo mais avanado
o desenvolvimento de uma regio rural h muito tempo deixou de depender do
desempenho de sua agricultura. Para o senso comum, quanto mais produtiva for
a agropecuria, melhor deve ser o desenvolvimento local. Foi assim no passado
com tanta freqncia que faz crer que a regra seja eterna. Todavia, as mudanas
da segunda metade do sculo 20 acabaram por virar de cabea para baixo to
simplria relao de causa e efeito.

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Os espaos que permaneceram exclusivamente agrcolas foram os que
menos favoreceram o dinamismo regional, mesmo que possam exibir altssimos
nveis de eficincia (no sentido convencional, isto , no pior sentido da pala-
vra). Suas elevadssimas rendas per capita fazem lembrar aqueles emirados rabes
do Oriente Mdio, incapazes de diversificar suas economias apesar das imensas
rendas fundirias proporcionadas pela explorao petrolfera. Pior, so paisagens
to montonas, com solos e guas to contaminados por agroqumicos, que j
no podem aproveitar uma das principais vantagens comparativas das zonas ru-
rais no sculo 21: a atrao de residentes temporrios, aposentados, famlias em
frias, turistas, esportistas, congressistas, sem falar nas empresas que a revolu-
o telemtica est libertando dos grilhes urbanos. No limite, deve-se at ad-
mitir o inverso do senso comum, pois a dominao exclusiva da agricultura pode
se transformar no maior vilo do desenvolvimento rural.
Para se dar conta desse esquisito paradoxo, nada melhor do que pensar
no exemplo dos Estados Unidos, com o objetivo de comparar o dinamismo eco-
nmico de suas regies rurais.1 A comear pelas Grandes Plancies, onde mais se
concentram os 556 condados agrcolas do pas. Faltam por l todos os servios
normalmente oferecidos por mercearias, padarias e farmcias, para no falar de
cafs, lavanderias ou cabeleireiros. So poucos os prdios de escolas, hospitais,
agncias bancrias ou correios. Raros so os cinemas, teatros ou restaurantes.
Mas no faltam pitorescos armazns, silos e principalmente postos de gasolina.
No Leste, e sobretudo no Sudeste, concentram-se os 506 condados ru-
rais do pas nos quais predominam atividades industriais. Mas no so as inds-
trias do agronegcio. Outra vez na contramo do senso comum, apenas 13% das
atividades industriais rurais esto estreitamente ligadas agropecuria. So con-
dados bem menos apticos que os agrcolas, mas certamente alguma coisa os
faz patinar, pois um verdadeiro dinamismo impulsionaria tamanha expanso dos
servios que j teriam passado para outra categoria, formada pelos condados
rurais onde predomina o tercirio. Estes so apenas 323 e esto espalhados por
todo o territrio.
Os mais dinmicos so os que atraem os aposentados urbanos. Este o
melhor sinalizador de reas rurais que criam muitos empregos, pois as aposenta-

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dorias das classes mdias agitam as atividades culturais de localidades que tm
razovel estrutura de servios pessoais (com destaque para a sade), alm de
disporem de amenidades relacionadas preservao da natureza: diversidade
paisagstica, gua limpa, ar puro e silncio. Praticamente o avesso do que ocorre
nas reas dominadas por alguma das grandes especializaes agropecurias.
Os condados rurais preferidos pelos aposentados existem em todos os
estados, embora sejam rarssimos nas Grandes Plancies. E a maioria est no Oeste,
apesar da fama conquistada pela Flrida e pelo Hava. So obviamente numerosos
na Califrnia, Oregon e Washington, mas as principais concentraes esto em
Nevada, Utah, Arizona e Novo Mxico. tambm nessa metade Oeste do pas que
esto os 270 condados rurais que costumam ser includos numa quarta categoria
devido forte incidncia de terras federais, mesmo que tendam a ter atividades
eminentemente recreativas que se coadunem s fortes restries ambientais.
Esse balano das mais ricas reas rurais dos Estados Unidos mostra,
enfim, que em todas h atividades agropecurias. Alis, elas ocorrem inclusive
nos 833 condados urbanos. A diferena est na trilha seguida pelos agricultores.
Quando se especializaram nos cultivos que mais poupam trabalho como o
caso dos gros, e sobretudo da soja deixaram de estimular no prprio entorno
a evoluo diversificada de outras iniciativas. Justamente aquelas que tambm
teriam criado oportunidades locais de negcios e empregos para os trabalhado-
res tornados redundantes pela rpida modernizao. Ou seja, uma linha evolutiva
que engendrou melanclicas fazendas, como as dos campos de Iowa, em vez da
inebriante ebulio empreendedora dos vales da Califrnia.
claro que o processo de desenvolvimento brasileiro est muito distan-
te da situao dos Estados Unidos. Aqui, a agropecuria ainda a parte decisiva
da economia rural, tanto no que se refere ocupao, como gerao de rique-
zas. Mas a comparao impe, por si s, duas concluses fundamentais para a
concepo de uma estratgia de desenvolvimento. A primeira, que a tendncia
histrica estrutural ao declnio relativo do setor agropecurio teve repercusses
espaciais que contrariam frontalmente a crena brasileira em sua completa urba-
nizao. A segunda que uma regio rural ter um futuro tanto mais dinmico
quanto maior for a capacidade de diversificao da economia local impulsionada
pelas caractersticas de sua agricultura.

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Inverso

O processo de desenvolvimento tende a separar o surgimento de novos


empregos do grau de urbanizao regional. Foi o que mostrou o amplo programa
de pesquisas desencadeado pela OCDE quando ficou evidente que certas regi-
es rurais dos pases mais desenvolvidas voltavam a ter dinamismo econmico,
enquanto as mais urbanas estagnavam ou at decaam. As razes dessa mudan-
a ainda no foram inteiramente esclarecidas, mas j condenam qualquer fatalis-
mo sobre o suposto declnio inexorvel das economias rurais. Tambm j revela-
ram o segredo dessa inesperada alterao de tendncia: o grau de diversificao
das economias regionais. Uma constatao que inverteu a anterior avaliao das
formas de produo do setor agropecurio. Muito do que sempre foi considera-
do ineficiente do ponto de vista setorial, agora tido como um dos mais precio-
sos trunfos de desenvolvimento rural.
Esse particularmente o caso dos estabelecimentos agrcolas nos quais
o ncleo familiar constitui uma pequena empresa, geralmente informal. Eles so
frteis mananciais de habilidades empreendedoras e estimuladores de uma
fortssima tica do trabalho. Muitas das pequenas empresas comerciais, artesanais,
ou proto-industriais que mais diversificam as economias locais germinam nesse
tipo de organizao. Alm disso, uma necessidade objetiva incita essas famlias a
tambm exercerem atividades externas agropecuria, fazendo-as pluriativas,
no jargo dos especialistas.
Por disporem de estruturas agrrias que so, ou se tornam, insuficientes
para garantir boa renda familiar, elas criam uma oferta de trabalho que pode ser
empregada em condies extremamente flexveis por outros negcios instalados
nas redondezas. Ou seja, esses estabelecimentos agrcolas de economia familiar
multissetorial engendram altas densidades populacionais e do flexibilidade ao
mercado de trabalho, suavizando os impactos em perodos de desemprego. E
estimulam comportamentos simultaneamente cooperativos e competitivos, muito
imitados por outros agentes econmicos locais.
A economia familiar costuma ser muito diversificada. E o mesmo dilema
entre diversificao e especializao, que tanto marcou a evoluo industrial,
tambm se manifesta no mbito territorial. Nos dois casos, a maior eficincia no
uso dos recursos resulta da explorao inteligente do trio formado pelas econo-

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mias de escala, pelas economias de escopo, e pelos custos de transao. Econo-
mias de escala so as que permitem a reduo do custo unitrio de determinada
mercadoria pelo aumento da dimenso operacional, em sua produo e/ou dis-
tribuio. Economias de escopo so obtidas quando um mesmo esquema
operacional passa a produzir ou distribuir mais mercadorias. E custos de transa-
o so aqueles embutidos na transferncia de mercadorias e servios entre di-
ferentes unidades operacionais. As vantagens que se pode obter com mais espe-
cializao ou mais diversificao advm das possveis combinaes desses trs
ingredientes. O que vale tanto para uma empresa quanto para uma regio.
Quando as tecnologias que foram adaptadas para certa base ecolgica e
locacional do mais vantagem explorao de economias de escala do que de
escopo, sem que isso implique em proibitivos custos de transao, haver
irresistvel tendncia especializao, e conseqente formao de uma econo-
mia local que reagir apenas aos sinais enviados por um determinado mercado,
em geral distante.
No extremo oposto, quando as vantagens esto ligadas explorao de
economias de escopo, a diversificao levar a uma base econmica mais flexvel
e menos sujeita s oscilaes de um nico mercado. Pode ocorrer, contudo, que o
potencial de um territrio seja desfavorvel tanto explorao de economias de
escala, quanto de escopo, o que muito freqente em regies rurais. Neste caso,
elas s se dinamizam quando invertem o jogo e se transformam em mercados nos
quais podem ser realizadas economias de escala ou escopo criadas em outros
territrios, em geral urbanos. o que ocorre com as regies de vocao turstica.
claro que as economias rurais mais dinmicas so as polivalentes, que
simultaneamente importam consumidores de seus atributos territoriais e exploram
economias de escala e de escopo na exportao de seus produtos. S que
muito raro que uma regio disponha de condies naturais e humanas to
privilegiadas. Por isso, acaba por prevalecer uma espcie de diviso espacial dessas
vantagens competitivas, na qual manchas dinmicas de vrios tipos, e com vrios
graus de diversificao, se entrelaam aos enclaves resultantes da especializao.
O objetivo estratgico de uma agenda de desenvolvimento rural s pode
ser, portanto, o de maximizar as manchas de dinamismo e minimizar os enclaves.
Um duplo desafio que torna crucial a descoberta de usos mais sustentveis dos
recursos naturais e, sobretudo, da biodiversidade.

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3. O QUE ACONTECEU FORA DAS CIDADES

P
ode ser divertido, alm de instrutivo, consultar o novo Atlas Nacional do
Brasil. Comece pelo mapa Grau de Urbanizao. Ver que a mais gritan-
te mancha de urbanizao corresponde ao Pantanal Mato-grossense, ime-
diatamente seguida pela Campanha Gacha. Nem o Estado de So Paulo ou o do
Rio de Janeiro mostram to fortes borres urbanos. D para entender? A resposta
afirmativa para quem j percebeu o quanto absurda concepo adotada pelo
Brasil para delimitar seus espaos urbanos e rurais.
Se quiser formar uma idia mais razovel da distribuio espacial do
povoamento, procure nas pginas anteriores o mapa Densidade Demogrfica.
Este sim destaca as cerca de 50 aglomeraes urbanas, das quais uma dzia
de verdadeiros bunkers metropolitanos. Fora dessas 50 aglomeraes s se v
imensas regies rurais que sempre contam em suas proximidades com uma
ou duas cidades, seus verdadeiros centros urbanos. Por exemplo, Campo
Grande e Cuiab para o Pantanal, ou Santa Maria e Pelotas para toda a parte
meridional do Rio Grande do Sul.
Ainda mais curioso o caso do Nordeste. No mapa da densidade, essa
regio aparece como perfeito negativo de sua imagem na carta do grau de urba-
nizao. Isto porque boa parte dos municpios nordestinos est na situao
ambivalente que Gilberto Freyre chamou de rurbana: tm pequenas popula-
es, mas suficientemente concentradas para que no sejam situaes inequi-
vocamente urbanas ou rurais. Um fenmeno que no pode ser revelado pelo cri-
trio oficial de urbanizao, pois traduz exclusivamente a proporo da popula-
o que reside dentro do permetro considerado urbano por arbitrrias legisla-
es municipais, ou improvisadas comisses censitrias.
Bem caracterstico desse estrabismo que tanto atrapalha as anlises so-
bre a dinmica territorial brasileira o fato de o Atlas no incluir qualquer aborda-
gem da economia rural. H evidentemente um captulo dedicado reestruturao
do espao agrrio, que s confirma a infeliz confuso que se faz neste pas entre
o setor primrio da economia e o lado rural do territrio, como se os setores se-
cundrio e tercirio fossem atributos exclusivos da economia urbana.

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Nada disso seria grave se o dinamismo das economias rurais dependesse
eternamente de atividades agropecurias, florestais, pesqueiras ou minerais. O
problema que o processo de desenvolvimento tem mostrado exatamente o
inverso. As economias rurais dinmicas so as que mais se diversificam, tornan-
do o setor tercirio muito mais decisivo que o primrio. Espaos dominados por
atividades primrias muito especializadas, que travam a diferenciao da econo-
mia, so justamente os que permanecem subdesenvolvidos, mesmo quando fa-
zem parte de naes das mais avanadas do planeta.
As economias rurais mais dinmicas so as que simultaneamente conse-
guem atrair consumidores de seus atributos territoriais e vender suas produes
em mercados diferenciados. Exatamente o avesso das economias especializadas
em commodities agrcolas. Estas podem at dar a iluso de grande dinamismo em
sua fase inicial, quando sugam a renda diferencial propiciada pela explorao da
fertilidade natural. S que depois dessa acumulao primitiva tudo passa a de-
pender do grau de diversificao dos negcios criados no entorno dessa fonte
primria. Sem diversificao, em vez de uma economia rural dinmica surgir, no
mximo, um grande enclave.
Tudo isso ainda incipiente numa economia como a brasileira, o que
ajuda a entender a persistente incapacidade de distinguir o espao rural do setor
agropecurio. Todavia, assim que todos os seus hot spots puderem ser devida-
mente mapeados sejam eles plos, eixos ou distritos a economia rural j no
mais poder ser confundida com seu setor primrio.2 E isso permitir entender
melhor os diferentes ritmos em que evoluem as populaes rurais.

Trs marchas

Sobre os 90% de municpios brasileiros que no fazem parte de aglome-


raes, nem constituem centros urbanos, o j mencionado estudo do Ipea/IBGE/
Nesur s apresenta uma concluso bem genrica:

Em praticamente todas as regies brasileiras, as pequenas cidades apresentam


saldos migratrios negativos, retratados pelo crescimento abaixo da mdia naci-
onal, e muito prximo do crescimento vegetativo do pas (p.24).

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 17


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
Uma afirmao que no teria sido confirmada, caso a tipologia tivesse
abrangido tambm os municpios que abrigam essas pequenas cidades. Teria
ficado claro que: a) no houve xodo em grande nmero de municpios rurais de
todas as regies e estados; b) ocorreu at o inverso em um quarto desses muni-
cpios, fenmeno com srias implicaes para o desenvolvimento, cujas razes
precisam ser mais conhecidas para que possam orientar as polticas pblicas.
Para construir uma tipologia dos 5.507 municpios que em 2000 no per-
tenciam a aglomeraes e nem eram centros urbanos, indispensvel adotar cor-
tes de tamanho populacional e de densidade demogrfica. Ao contrrio do que
ocorre com os aspectos metodolgicos de anlise das aglomeraes, aqui a
prevalncia dos critrios estruturais resulta da mais completa falta de indicadores
funcionais confiveis. E o que mais caracteriza as reas rurais justamente sua
rarefao populacional, alm das distncias que as separam das aglomeraes.3
Uma maneira de escolher esses critrios de corte a observao do com-
portamento de diversas variveis relativas densidade conforme mudam os
estratos de tamanho populacional dos municpios. Para isso, pode-se fazer diversos
agrupamentos a partir da tcnica estatstica de anlise multivariada (Anlise de
Agrupamento, ou Cluster Analysis). Entretanto, as mudanas de comportamento
das variveis so to evidentes que at tornam dispensvel o uso dessa tcnica.
Uma simples leitura da tabela 3.1 permite identificar os critrios de tamanho e de
densidade que definem os principais tipos de municpios externos s aglomeraes
e menores que os centros urbanos.
A primeira evidncia que salta aos olhos quando so consideradas as
duas primeiras colunas da tabela 3.1 que o padro de rarefao/concentra-
o populacional bruscamente alterado a partir dos 50 mil habitantes. Tan-
to a populao quanto a rea total, que cresciam em paralelo com as classes de
tamanho, sofrem quedas abruptas na passagem para a classe seguinte, o que se
traduz no salto da densidade de 10 para quase 27.
A segunda evidncia se refere ao outro salto de densidade ainda mais in-
tenso que ocorre justamente com a classe qual pertencem os centros urbanos,
isto , os municpios com mais de 100 mil habitantes. Ou seja, o patamar de densida-
de que acusa razovel grau de urbanizao est bem prximo dos 80 hab/km2.4

18 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
A anlise da tabela 3.1 permite, ento, que sejam separados dois gran-
des tipos de municpios externos s aglomeraes e centros urbanos. O primeiro
tipo, mais prximo daquilo que se pode chamar de cidade, formado pelos
municpios cujo tamanho se situa entre 50 e 100 mil habitantes e por todos os
que tenham densidades superiores a 80 hab/km2, mesmo que suas populaes
sejam inferiores a 50 mil habitantes.
Pode ser surpreendente que existam municpios simultaneamente com
pouca populao e alta densidade. Mas esse um fenmeno muito caractersti-
co da Zona da Mata nordestina, por exemplo. Tanto que inspirou Gilberto Freyre
a usar o neologismo rurbano. Metade dos municpios com menos de 50 mil
habitantes e densidades superiores a 80 hab/km2 esto em apenas 5 pequenos
estados do Nordeste: Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba e Rio Grande do Norte.
Considerando-se o conjunto desses municpios de tipo rurbano isto
, tanto os que tm populaes entre 50 e 100 mil, quanto os que tm menos de
50 mil, mas densidades superiores a 80 hab/km2 percebe-se que eles so muito
mais freqentes nesses estados nordestinos do que no resto do pas. Principal-
mente em Pernambuco, onde 45% do total dos municpios entram nessa catego-
ria, e em Alagoas onde essa participao de 32%.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 19


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
No perodo 1991-2000, alm do crescimento populacional nesses mu-
nicpios rurbanos ter sido bem inferior ao das aglomeraes no-metropolita-
nas e centros urbanos, ele tambm foi ligeiramente inferior ao da populao bra-
sileira em seu conjunto. Todavia, muitos deles tiveram um crescimento bem mais
rpido que seus respectivos estados, enquanto outros estavam perdendo popu-
lao. Da o interesse em separ-los em trs categorias:

n a dos esvaentes, que tiveram fortes quedas populacionais relativas (e


muitas vezes absolutas);

n a dos letrgicos, que tambm tiveram perdas relativas, mas assim mes-
mo cresceram em termos absolutos em compassos no muito distantes ao de
seus respectivos estados;

n e a dos atraentes, que tiveram crescimentos superiores aos de seus


estados.

A tabela 3.2 mostra que 44% dos municpios rurbanos fizeram parte
dessa categoria no ltimo perodo intercensitrio. Mostra tambm que o cresci-
mento dessa categoria de rurbanos atraentes foi 4 ou 5 pontos porcentuais
acima do crescimento das aglomeraes no-metropolitanas e dos centros ur-
banos (grosso modo, 27% x 22-23%).

Tabela 3.2
Tendncias da teia rurbana, Brasil 1991-2000

Nmero de Populao (milhes) Variao Variao


Tipos
Municpios 1991 2000 1991-2000 %

Esvaentes 166 5,8 6,0 0,2 3,4

Letrgicos 152 5,9 6,6 0,7 11,7

Atraentes 249 7,1 9,0 1,9 27,2

RURBANOS 567 18,9 21,7 2,8 15,0

BRASIL 5507 146,8 169,6 22,8 15,5

Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000.

20 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
O hiato sobe para quase 10 pontos porcentuais entre os atraentes
dos 4.485 municpios restantes (tabela 3.3). Em 25% dos municpios de tipo
rural, o crescimento populacional do perodo foi de 31,3%. Mais do que o
dobro da mdia nacional!

Tabela 3.3
Tendncias da malha rural, Brasil 1991-2000

Nmero de Populao (milhes) Variao Variao


Tipos
Municpios 1991 2000 1991-2000 %

Esvaentes 2025 20,8 19,7 - 1,1 - 5,3

Letrgicos 1351 16,0 17,5 1,5 9,7

Atraentes 1109 11,0 14,4 3,4 31,3

RURAIS 4485 47,7 51,6 3,9 8,1

BRASIL 5507 146,8 169,6 22,8 15,5

Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000.

claro que se est lidando aqui com um tipo de comparao que exige
cuidado, pois as variaes porcentuais sobre bases pequenas (s vezes nfimas)
no tm o mesmo significado que variaes semelhantes sobre bases bem maiores.
Todavia, preciso ter presente que a variao conjunta das populaes desses
municpios atraentes (rurbanos + rurais) alcanou 5,4 milhes, enquanto nas
aglomeraes no-metropolitanas esse acrscimo foi de 4,2 milhes e nos cen-
tros urbanos de 2,9 milhes.
De resto, num contexto histrico de intensa migrao para aglomeraes
e centros urbanos, muito significativo (para no dizer surpreendente) que tenha
havido forte crescimento populacional em quase um quarto dos municpios rurais
(ou das pequenas cidades, como se diz por influncia da abordagem normativa).
Diante dessa constatao de que as populaes de um quarto dos mu-
nicpios rurais cresceram mais do que a populao de seus estados, sempre surge
o palpite de que o fenmeno se restrinja aos municpios de determinado tama-
nho ou densidade. Ou ainda, que se restrinja a regies de povoamento recente.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 21


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
Pois bem, quanto ao tamanho, at existe diferena entre os esvaentes e os
demais. Mas no significativa a diferena entre os letrgicos e os atraentes (tabe-
las 3.4 e 3.5). E quanto densidade, no h diferenas significativas entre as trs
categorias (tabela 3.6).

22 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
No tocante distribuio geogrfica, h um ntido contraste entre o Sul,
onde mais de 60% dos municpios rurais so esvaentes, e o Norte, onde 40% deles
so atraentes. Todavia, nas outras trs grandes regies, onde esto 70% dos mu-
nicpios rurais, os padres so muito prximos: 40% de esvaentes; os letrgicos va-
riam entre 28-36%; e os atraentes entre 23-29%.
Como mostra a tabela 3.7, os estados com as maiores propores de
municpios rurais atraentes so os do Norte (com a exceo de Tocantins); Piau e
Maranho (NE); So Paulo e Rio de Janeiro (SE); e os dois Mato Grosso (CO). No
extremo oposto, os que tm as maiores propores de esvaentes so: os trs do
Sul; Gois (CO); Tocantins (N); Minas Gerais e Esprito Santo (SE); Paraba, Bahia,
Pernambuco e Alagoas (NE).
Enfim, de maneira geral, pode-se dizer que o chamado xodo rural foi
bem menos significativo nos anos 1991-2000 do que sugeriu a excelente
caracterizao da rede urbana, concluda em 1999, pelo Ipea/IBGE/Nesur. Se o
crescimento populacional do conjunto de 4.485 municpios rurais tivesse sido
igual ao da rede urbana (20%), isso teria correspondido a um acrscimo de 9,5
milhes de habitantes. Como o aumento foi de apenas 3,9 milhes, houve uma
hipottica perda relativa de 5,6 milhes, que corresponderia a 11,7% da populao
rural de 1991. Ou seja, perda anual efetiva inferior a 1,3% ao ano, insuficiente,
portanto, para que se generalize tanto.
Alm disso, a participao relativa da populao rural caiu de 32,5% para
30,4%, entre 1991 e 2000. O que significa que a efetiva taxa de urbanizao no
passou de 75,6% para 81,2%, como indica a abordagem normativa, nem de 54,7%
para 56,8%, com poderia induzir a pensar o estudo Ipea/IBGE/Nesur. Caso se in-
clua a populao da teia rurbana, esta anlise sugere que a taxa de urbanizao
do Brasil tenha passado efetivamente de 67,5% para 69,6%, entre 1991 e 2000.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 23


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
24 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
Coagulao

Est ocorrendo firme adensamento demogrfico em significativa parce-


la dos municpios rurais. Em praticamente todas as microrregies geogrficas h
pequenos municpios que esto atraindo migrantes da vizinhana, e at uma
parte dos conterrneos que haviam emigrado. Um processo de coagulao que
est espalhado por todos os recantos rurais do territrio brasileiro, apesar de ser
menos significativo nos trs estados do Sul e em alguns outros estados das de-
mais regies.
A grande questo que se coloca, ento, sobre a relao entre essa ten-
dncia demogrfica e os processos de crescimento econmico e de desenvolvi-
mento. Nada estaria mais de acordo com as teorias de desenvolvimento regio-
nal5 do que a hiptese de que a atrao exercida por 249 dos 567 municpios
rurbanos e por 1.109 dos 4.485 municpios rurais corresponda a seu maior di-
namismo econmico. E em pases pouco desenvolvidos como o Brasil, esse di-
namismo das economias rurais ainda depende essencialmente dos laos que elas
estabelecem com mercados urbanos, sejam eles longnquos, ou de centro(s)
urbano(s) da prpria regio.
Em tal contexto, a queda populacional de um municpio rural indicaria
uma situao reativa, que at pode envolver a eficiente explorao de alguma
commodity, mas que no diversifica a economia local de modo a absorver a fora
de trabalho que o aumento da produtividade tende a tornar redundante. E essa
menor capacidade de absoro de mo-de-obra tambm desfavorece o surgimento
e a expanso dos servios que certamente ajudariam a reduzir os estmulos
emigrao juvenil, ou pelo menos retard-la. Principalmente servios educacio-
nais de nvel mdio e superior, alm das mais diversas formas de lazer.
Mas nem todas as localidades rurais esto condenadas a ter economias
apenas reativas. Por isso, o expressivo crescimento populacional de 44% dos
municpios rurbanos e de 25% dos municpios rurais pode ser um indicador de
que eles possuam alguns dos poderes de reteno, ou atrao, prprios de eco-
nomias ativas, to caractersticas das cidades.6 certo que esses municpios
dificilmente conhecero processos mais flexveis de inovao e improvisao de
dependem da concentrao, da contigidade e da diversidade que caracterizam
as populaes urbanas. S que algo eles certamente j tm para que sejam luga-

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 25


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
res de adensamento populacional e provavelmente de dinamismo econmi-
co.7 E so vrias as influncias que esse algo dever exercer sobre a definio
de qualquer estratgia de desenvolvimento.

4. O FUTURO DOS POBRES DO CAMPO


muito raro que se faa a devida distino entre a natureza espacial do
Brasil rural e o carter setorial da agropecuria. E a vigente diviso infra-
municipal entre permetro urbano e zona rural acaba for reforar esse
srio equvoco, que pode induzir concluses desastrosas sobre o processo de
desenvolvimento. Uma delas a de que haveria excesso de agricultores, razo
pela qual eles estariam preferindo trocar a vida no campo pelo desemprego e a
violncia das cidades.
Alguns pesquisadores dizem que no Brasil h grande excesso de agricul-
tores. Ao examinarem as contas dos que dispem de menos de 100 hectares,
notam que nem mesmo um tero tira da lavoura renda familiar superior a 2 sal-
rios mnimos. Deduzem da que metade desses 4,3 milhes estabelecimentos
no tm condies de sobreviver. A prova seria a acelerada urbanizao que jo-
gou 82% da populao nas cidades. Este resultado do Censo de 2000 seria, alis,
a evidncia definitiva de que os agricultores trocam o campo pelo desemprego
e pela violncia do Brasil urbano.
So concluses temerrias que colidem com a permanncia extraordina-
riamente duradoura desses produtores de pequeno porte por toda a segunda
metade do sculo 20. Nos sete censos agropecurios realizados desde 1950, a
participao dos que tm menos de 100 hectares nunca se distanciou de 90% do
total dos estabelecimentos, e sempre lhes coube 20% da rea. Por isso, antes de
aceitar que haja excesso de agricultores, qualquer pessoa seriamente interessada
no Brasil rural deve fazer-se pelo menos duas perguntas. Ser que a renda agrcola
familiar que determina a capacidade de sobrevivncia da espcie? Ser que o
grau de urbanizao, tal como calculado no Brasil, mostra que ex-agricultores
esto em marcha para os centros urbanos?

26 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
No h dvida que a renda agrcola familiar pode ser um bom indicador
da condio de sobrevivncia de produtores especializados, necessariamente
sensveis queda de preo de sua principal mercadoria. Quando percebem que
no podem produzir e comercializar a custo inferior ao preo que obtm, j no
lhes resta a chance de promover uma converso do sistema produtivo. So leva-
dos a liquidar os ativos para saldar parte de pesadas dvidas.
Mas esta uma situao rara entre os agricultores familiares que formam
a grande maioria dos que tm menos de 100 hectares. Dificilmente se especi-
alizam. E os poucos que se arriscam sempre evitam perder a flexibilidade que lhes
permite alterar a estratgia de sobrevivncia. Alm disso, a renda dessas famlias
no depende apenas da produo de seus pequenos stios. Sempre buscaram
trabalho fora. Sempre exerceram outras atividades que, em grande parte, no
pertencem ao setor agropecurio. Por isso, um engano supor que a renda fami-
liar desse tipo de agricultor coincida com a renda agrcola de seu estabelecimen-
to. Equvoco que se torna ainda mais grave quando diversas transferncias pbli-
cas reforam sua capacidade de resistncia. Principalmente a aposentadoria ga-
rantida desde 1988 pela Constituio, mas tambm salrio-maternidade e bolsa-
escola, sem falar de dezenas de programas de combate pobreza rural ou de
microcrdito subvencionado.
Um indicador do carter multissetorial da renda dos agricultores o
local de residncia. O Censo Agropecurio de 1995/6 mostrou a enorme freqn-
cia com que os agricultores no moram no estabelecimento e sim em zona ur-
bana. Por exemplo, metade dos agricultores paulistas e goianos tm esse tipo
de residncia. O mais curioso, contudo, notar que entre os agricultores famili-
ares essa tendncia inversamente proporcional renda agrcola. Quanto me-
nos dinheiro se tira da lavoura, maior a propenso a se morar na sede do muni-
cpio, considerada urbana pelo IBGE. E justamente essa peculiaridade das es-
tatsticas demogrficas brasileiras que alimenta a crena de que a hiperurbanizao
do pas se deve ao xodo de agricultores.
No se trata aqui, todavia, de chamar mais uma vez a ateno para a
anacrnica e aberrante fronteira infra-municipal entre rural e urbano. O que
mais interessa entender o quanto absurdo supor que o acelerado aumento
do grau de urbanizao aferido pelo IBGE possa ser evidncia de que os
agricultores esto saindo do campo para enfrentar o desemprego e a violn-
cia das cidades. O mximo que ele permite afirmar que o nmero de domic-

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 27


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
lios que pertencem aos permetros que as Cmaras Municipais decidiram con-
siderar urbanos cresceu mais que o nmero dos domiclios localizados no in-
terior do municpio. Sem esquecer, claro, que os permetros urbanos de 4/5
dos municpios brasileiros podem ser quase tudo o que se quiser, menos ci-
dades. A no ser que esse vocbulo tenha se tornado sinnimo de vila, po-
voado, vilarejo ou aldeia.

Excesso de agricultores?

O Censo Agropecurio de 1995/6 revelou que os produtores com resi-


dncia fora do estabelecimento e em zonas urbanas variava entre um mni-
mo paraense de 9% e um mximo paulista de 48%. O mais interessante, toda-
via, que, entre os agricultores familiares, o fenmeno era inversamente pro-
porcional renda agrcola monetria bruta do estabelecimento, com a nica
exceo do Estado do Amazonas. Na verdade, o fenmeno era muito mais re-
corrente entre os produtores familiares que declararam mais despesas do que
receitas agrcolas, o que pode ser um indicador indireto da importncia relativa
de rendimentos externos ao setor agropecurio. Em Minas Gerais, por exemplo,
os sitiantes que residiam fora do estabelecimento e em zonas urbanas no che-
gavam a 17% entre os que tinham renda agrcola monetria positiva, mas atin-
gia 29% no caso oposto.8
Abordagens estritamente hermticas da agropecuria, que desprezam, ou
simplesmente ignoram, a natureza multifacetada da renda familiar dos produtores,
podem levar a concluses bem equivocadas. E no pode haver exemplos mais
ilustrativos desse tipo de confuso do que dois artigos recentes assinados pelo
veterano pesquisador da Embrapa Eliseu Alves, ambos em co-autoria: Alves, Lopes
& Contini (1999) e Alves, Souza & Brando (2001). Este ltimo artigo, que procura
examinar como est quem tem menos de 100 hectares, tira diversas concluses
sobre as possibilidades de sobrevivncia desses milhes de estabelecimentos
que se baseiam nica e exclusivamente em estimativas de suas rendas agrcolas.

Considerando-se uma remunerao de dois salrios mnimos ou mais, pelo cri-


trio da renda familiar, apenas 36% dos estabelecimentos tm condies de so-
breviver, concluem os autores.

28 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
O mais engraado que esse mesmo artigo comea por lembrar aos lei-
tores como evoluiu a participao dos estabelecimentos desse estrato de rea
durante a segunda metade do sculo 20. E o que mostraram os sete censos
agropecurios realizados entre 1950 e 1996, que os estabelecimentos de me-
nos de 100 hectares foram extremamente estveis, tanto em nmero (90%), quan-
to em rea (20%).
Mas o pior mesmo que os autores ainda misturam esse esquecimento
sobre a natureza multifacetada da renda dos agricultores familiares, com uma
aceitao absolutamente ingnua da separao rural/urbano adotada pelo Cen-
so Demogrfico. Mesmo que os resultados preliminares do ltimo Censo tenham
superado as previses apresentadas no artigo de 1999, o fato no foi considera-
do surpresa pelos autores deste artigo de 2001.

Estes resultados do Censo indicam que os agricultores, mal satisfeitos com a


remunerao que recebem, esto dispostos a deixar a atividade em busca de
melhores oportunidades nas cidades, enfrentando o desemprego e a violncia.

Todavia, o que o IBGE considera urbano pouco tem a ver com as ci-
dades. Se h alguma coisa que o critrio infra-municipal de separao justa-
mente impede que se conclua que o aumento do chamado grau de urbaniza-
o resulte de migrao de agricultores para centros urbanos. A nica coisa que
ele permite concluir que o nmero de domiclios situados nos permetros urba-
nos dos municpios aumentou mais que o nmero de domiclios situados em
suas zonas rurais. E isso pode ocorrer mesmo em situaes nas quais o nmero
de agricultores aumenta, em vez de diminuir!
Esse tipo de inferncia abusiva no se deve a mero engano provocado
pela deformao profissional de quem se acostumou a sempre isolar a agropecuria
para efeito de anlise. Esta at poderia ser uma explicao plausvel se os auto-
res no afirmassem que a urbanizao acelerada s pode ser considerada evi-
dncia definitiva do grande excesso de produtores.
A rigor, s se pode afirmar que h excesso de produtores quando se
considera um determinado mercado no qual a queda de preo de uma
commodity, provocada por superproduo, torna invivel a permanncia dos
menos eficientes. Mas esse raciocnio no pode ser simplesmente transferido

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 29


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
para um universo to heterogneo, e to diversificado, como o dos 4,3 mi-
lhes de produtores que dispunham de menos de 100 hectares no ano agr-
cola de 1995/6. raro que sejam especializados em alguma commodity cuja
desvalorizao comprometa da manuteno da renda familiar. Ou seja, quan-
do h superproduo de alguma mercadoria agropecuria, quem corre mais
risco de ser obrigado a sair do ramo o produtor muito especializado, cuja
renda muito sensvel a um determinado mercado, coisa que raramente se
encontrar entre os que tm (sic) menos de 100 hectares.
Alm disso, no se deve esquecer que a baixa densidade ocupacional
da agropecuria brasileira resulta da predominncia dos sistemas de produo
extensivos em trabalho os mais freqentes nas fazendas patronais sobre os
sistemas de produo intensivos em trabalho os mais recorrentes nos stios
familiares. Os sistemas que combinam pecuria de corte com gros ou cana-
de-acar absorvem muito menos de fora de trabalho que os demais. E as
atividades que mais demandam trabalho ocupam porcentagens irrisrias da
rea cultivada. Com as excees do caf, da mandioca e talvez do arroz, todas
as outras culturas intensivas em trabalho limitam-se a parcelas de no mximo
2% da rea cultivada. Juntas, elas no chegam a ocupar 10% da rea cultivada
com as principais culturas, enquanto apenas a soja, o milho e a cana-de-a-
car ocupam mais de 60%.
Cada 100 hectares de rea cultivada com o mix soja-milho-cana ocu-
pam em mdia 7 equivalentes-homem-ano (EHA), enquanto a mesma rea culti-
vada com um mix das demais culturas ocupa 36 EHA. Ou seja, uma agricultura
bem diversificada tende a resultar, grosso modo, numa densidade ocupacional
cinco vezes maior que a agricultura especializada que predomina nas fazendas
patronais. E isto, sem falar nas pastagens consagradas pecuria de corte, que
ocupam mais de 70% da rea til dos estabelecimentos, e nas quais 100 hecta-
res no chegam a dar trabalho a de EHA.
Para que se tenha uma idia do quanto so extensivos em trabalho os
sistemas de produo predominantes no Brasil, so indispensveis algumas com-
paraes internacionais. Na Holanda, por exemplo, onde os ocupados na
agropecuria correspondiam, em 1995, a menos de 4% da ocupao total, cada
100 hectares de rea til absorviam o trabalho de 12 pessoas. Na Grcia, onde os
ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995, a 20% da ocupao total,
cada 100 hectares de rea til demandavam o trabalho de 16 pessoas. No Brasil,

30 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
onde os ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995/6, a 22% da ocupa-
o total, cada 100 hectares de rea til s absorvia o trabalho de 7 pessoas.

Desempenho dos agricultores familiares

Seria rematada tolice pretender que o setor agropecurio brasileiro


pudesse ter densidades ocupacionais comparveis a pases como a Holanda
ou a Grcia. Mas tambm absurdo opor-se a que sua atual densidade se
estabilize, ou diminua suavemente, quando isto se tornar inevitvel. Tudo vai
depender, claro, das perspectivas de expanso e consolidao dos agricul-
tores familiares, categoria que no se define pelo tamanho da rea dispon-
vel, mas sim pelas caractersticas organizacionais do empreendimento enu-
meradas no quadro abaixo.

Patronal Familiar
Completa separao entre Trabalho e gesto intimamente
gesto e trabalho. relacionados.

Organizao centralizada. Direo do processo produtivo direta-


mente assegurada pelos proprietrios
ou arrendatrios.

nfase na especializao. nfase na diversificao.

nfase na durabilidade dos recursos


nfase nas prticas padronizveis.
e na qualidade de vida.

Predomnio do trabalho assalariado. Trabalho assalariado complementar.

Tecnologias dirigidas eliminao das Decises imediatas, adequadas ao


decises de terreno e de momento. alto grau de imprevisibilidade do
processo produtivo.

No se pode, portanto, assimilar os agricultores familiares aos que tm


menos de 100 hectares, como supem Eliseu Alves e seus co-autores. im-
prescindvel uma outra abordagem. Por exemplo, a que foi adotada por Rubens
Nunes em sua recente tese de doutorado.9 A base de dados foi um conjunto de
tabulaes especiais do Censo Agropecurio de 1995/6, nas quais usou-se uma
estratificao que combina uma bsica separao por forma de organizao so-
cial as categorias patronal e familiar com trs nveis de renda internos (acima
da mdia, entre a mdia e a mediana e abaixo da mediana).

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 31


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
Para tanto, o primeiro passo foi separar os estabelecimentos agropecurios
de cada unidade da federao em quatro subconjuntos:

n os patronais (P) com renda (Ramb) positiva e negativa, e


n os familiares (F) com renda (Ramb) positiva e negativa.

Usou-se, para tanto, os seguintes critrios:

P = com empregados permanentes e/ou com mais de cinco empregados


temporrios em algum ms do ano.

F = sem empregados permanentes e/ou sem mais de cinco empregados


temporrios em algum ms do ano.

Ramb = Total das Receitas menos Total das Despesas.

O segundo passo foi o clculo (por UF) das Ramb mdia e mediana dos dois
subconjuntos com renda positiva (patronal e familiar com Ramb positiva), de modo a separar
cada qual em trs estratos de Ramb: acima da mdia, entre a mdia e a mediana e abaixo da
mediana. Foram assim constitudos os oito segmentos que, com seus respectivos
subtotais, geraram as seguintes dez linhas das tabelas:

Segmento Nvel de Ramb

P+ Patronais com Ramb positiva

Pa Acima da mdia do subconjunto P+

Pb Entre a mdia e a mediana do subconjunto P+

Pc Abaixo da mediana do subconjunto P+

P- Patronais com Ramb menor ou igual a zero

F+ Familiares com Ramb positiva

Fa Acima da mdia do subconjunto F+

Fb Entre a mdia e a mediana do subconjunto F+

Fc Abaixo da mediana do subconjunto F+

F- Familiares com Ramb menor ou igual a zero

32 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
A tabela 4.5 d uma idia da disparidade que existe entre o pequeno grupo
formado pelos 785 mil estabelecimentos patronais e os outros 4 milhes de esta-
belecimentos nos quais o trabalho assalariado quase inexistente e, quando exis-
te, tem um carter completamente diferente. Enquanto os primeiros detinham 63%
da rea e empregavam diretamente 5 milhes de pessoas, nos outros trabalhavam
13 milhes de pessoas em 37% da rea. Alm disso, a renda mdia dos estabeleci-
mentos patronais era 6 vezes a renda mdia dos estabelecimentos familiares.
Seria estranho, contudo, comparar o reduzido e privilegiado conjunto
dos 785 mil estabelecimentos patronais (P), que concentra 63% da rea, aos
mais de 4 milhes de estabelecimentos no-patronais (F), que se amontoam nos
restantes 37% da rea. muito mais razovel comparar o conjunto patronal (P)
ao segmento familiar com renda acima da mdia (Fa), que tem um nmero de
estabelecimentos bem semelhante: 769 mil. E eles obtm renda agrcola mone-
tria bruta por hectare mais de trs vezes superior ao conjunto dos patronais
(alm de superior ao melhor segmento patronal, Pa).
Todavia, o que mais interessa para a formulao de uma estratgia de
desenvolvimento rural a situao dos demais segmentos familiares (Fb, Fc e F-) nos
quais h uma clara combinao entre excesso de pessoal ocupado (subocupao)
e baixssima renda agrcola monetria (pobreza).
E j devem estar claras para o leitor as duas maneiras de enxergar o futu-
ro dessas 3,3 milhes de famlias:

n De um lado esto os que privilegiam a eficincia setorial, e preferem


tomar como favas contadas que o destino da grande maioria desses po-
bres rurais ser inchar ainda mais a periferia dos centros urbanos, e ali
pressionar ainda mais os mercados de trabalho no-qualificado, exata-
mente onde as perspectivas de desemprego so mais sombrias.

n Do outro, est quem persegue o desenvolvimento do maior nmero


possvel de regies e municpios rurais. Estes preferem pensar que uma
parte desses estabelecimentos poder se consolidar, e atingir o patamar
alcanado pelo segmento Fa, alm de, simultaneamente, a outra parte
se tornar cada vez mais pluriativa, elevando a parte da renda familiar que
no depende da agricultura. Em vez de condenar os mais pobres a deixa-
rem o setor, esta segunda perspectiva conta com a possibilidade de au-
mentar a osmose que j existe em parte significativa dos pequenos mu-
nicpios entre os trs setores da economia.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 33


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
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Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
5. O LADO CONHECIDO

S
e a populao rural do Brasil fosse de 32 milhes de habitantes, como diz
o Censo Demogrfico de 2000, a economia rural do pas seria menor que
seu setor agropecurio. A conta simples. A esses 32 milhes
corresponderiam cerca de 15 ou 16 milhes de ocupados, enquanto o setor
agropecurio sozinho ocupa uns 20 milhes. verdade que o Censo Agropecurio
de 1995/6 s achou 18 milhes. Todavia, ao ignorar os menores estabelecimen-
tos, provocou uma subcobertura da ordem de 20%, revelada por levantamento
simultneo feito pela Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (Lupa).
Pode-se estimar, portanto, que em meados dos anos 1990 a agropecuria ocu-
passe ou melhor, subocupasse uns 21,6 milhes.
Tanta incongruncia entre as estatsticas demogrficas e as agropecurias
s acabar quando for superada a obsoleta viso normativa da separao urbano/
rural instaurada no Estado Novo pelo Decreto-Lei 311/38, como foi explicado no
segundo captulo deste texto. Adotando-se critrios mais razoveis de anlise
da distribuio espacial do povoamento, percebe-se que a populao rural do
Brasil de quase 52 milhes de habitantes, parte dos quais tem laos apenas
indiretos com a agricultura. A populao rural economicamente ativa deve estar
prxima de 25 ou 26 milhes, dos quais uns 20 milhes exercem algum tipo de
atividade agrcola, mas com exclusividade decrescente.
Duas razes impedem que o setor agropecurio seja maior que o Brasil
rural, e s confirmam que o Brasil rural bem maior do que sua agropecuria.
Quando se observa o processo histrico dos pases que mais se desenvolve-
ram, faclimo perceber que o progressivo encolhimento da populao liga-
da agropecuria no foi acompanhado por queda comparvel da popula-
o rural. Hoje a agropecuria corresponde a menos de 10% dos EUA rural, por
exemplo. Tambm no difcil perceber que em quase todas as localidades de
diminuta populao e baixa densidade demogrfica, de qualquer canto do mun-
do, h envolvimento profissional dos que residem e trabalham na sede com ativi-
dades agropecurias. Assim como tambm tende a ser cada vez mais freqente
que os agricultores residam na sede, ou tenham dupla moradia. Pequenos em-
preendedores e profissionais liberais, como lojistas, taberneiros, alfaiates, ou

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 39


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dentistas, todos tambm tm um p na roa quando vivem em municpios
rurais. E membros da famlia de sitiantes, fazendeiros, ou chacareiros, tambm
so empreendedores ou empregados nos mais diversos ramos dos servios e
manufaturas. Enfim, quanto mais rural um municpio, menor a
impermeabilidade dos setores econmicos.
Fora de aglomeraes e centros urbanos h muito mais osmose entre
os trs setores econmicos do que sugerem as estatsticas brasileiras. Elas s
do conta de 60% do Brasil rural. A manuteno da anacrnica separao infra-
municipal e administrativa dos espaos rurais e urbanos oficiais fora que os
estudos sobre o Brasil rural se restrinjam aos 32 milhes de habitantes que
residem fora dos permetros que as Cmaras Municipais consideram urbanos.
Infelizmente no se referem vida de todos os 52 milhes que residem nos
4.500 municpios rurais.
Essa deplorvel distoro talvez venha a ser corrigida no futuro. Seja
com o surgimento de estatsticas que usem critrios mais modernos e ade-
quados para delimitar os espaos realmente urbanos, seja por estudos que
consigam consolidar um banco de dados sobre os 4.500 municpios rurais e os
quase 600 rurbanos.
Enquanto isso no acontece, preciso se conformar com as dedues
possveis sobre o lado mais conhecido do Brasil rural, mesmo sabendo que ele
corresponde a apenas 60% da realidade. Por exemplo, saber que s metade das
famlias consideradas rurais exclusivamente agrcola. Um quarto delas anfbia
e 28% sequer exercem atividade no setor.
Alm disso, h fortes diferenas entre as que trabalham por conta prpria
e as que trabalham para terceiros. Entre as famlias rurais que trabalham por conta
prpria, tambm metade exclusivamente agrcola. Mas as anfbias chegam a
um tero. E as 17% restantes no exercem atividades no setor. J entre as famlias
de empregados rurais, as exclusivamente agrcolas caem para 41%, as anfbias
so apenas 17% e as que nem exercem atividades no setor atingem 42%.
Nunca ser demais repetir que os dados estatsticos utilizados nesses
clculos embutem forosamente uma grande subestimao da importncia rela-
tiva dos setores tercirio e secundrio da economia rural, uma vez que no inclu-
em as famlias que residem nas pequenas cidades, como so chamadas as se-
des dos 4.500 municpios rurais. Por isso mesmo, so suficientes para que se

40 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
imagine o quanto a economia rural brasileira j maior que seu setor agropecurio.
E mais do que suficientes para que se perceba o quanto pode ser estreito e retr-
grado tentar restringir o desenvolvimento rural sua vertente agropecuria.

ORNAs e pluriatividade

Mesmo no Nordeste, onde muito alta a parte das rendas dos domi-
clios rurais provenientes de explorao de stios ou fazendas, ela no chega-
va metade, como indica estudo de Romano (2000) com base nos resultados
da Pesquisa sobre Padres de Vida (PPV).10 Entre os 20% mais pobres, a se-
gunda fonte de renda mais importante, que garantia quase um quarto de sua
renda, era o salrio agrcola. Depois, com 16% apareciam os rendimentos ex-
ternos ao setor agropecurio (fruto de trabalho assalariado ou autnomo), e,
finalmente, aposentadorias e outros benefcios, que representavam quase
12% (ver tabelas 5.1 e 5.2).11
No Sudeste, a outra regio que foi objeto da mesma pesquisa, apenas
um quarto da renda dos domiclios rurais era proveniente da explorao de stios
e fazendas. A primeira fonte de renda era o salrio agrcola, com quase 32%, se-
guida de perto pelos rendimentos externos ao setor, com 29%. E sobravam 16%
para as aposentadorias e outros benefcios. Nessa regio, as diferenas na com-
posio das rendas entre os 20% mais pobres e os 20% mais ricos eram bem
menos marcantes do que no Nordeste. Por exemplo, os salrios agrcolas repre-
sentavam cerca de um quinto da renda de cada um dos grupos, enquanto no
Nordeste sua participao era irrisria entre os mais ricos.
Mais significativo ainda constatar que no Nordeste os prprios agricul-
tores tiravam de seus stios e fazendas 70% de sua renda, mas apenas 56% no
Sudeste (tabelas 5.3 e 5.4). Ou seja, mesmo quando se considera apenas os agri-
cultores rurais isto , que residem em seus estabelecimentos, ou que residem
fora deles mas em zonas rurais nota-se que o setor agropecurio tende a se tornar
apenas uma de suas fontes de renda. Em 1996, as atividades exercidas fora do
setor, somadas s aposentadorias e outros benefcios, representavam 20% das ren-
das dos agricultores nordestinos e 30% das rendas dos agricultores do Sudeste.
Classificando-se por ramos de atividade principal as pessoas com domic-

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 41


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lio em reas consideradas rurais pelo IBGE, nota-se que o setor primrio, e parti-
cularmente a agropecuria, so responsveis pela maior parte das ocupaes,
tanto no Nordeste, quanto no Sudeste (tabela 5.5). Mesmo assim, o setor tercirio
absorve o trabalho principal de 15% no Nordeste e 20% no Sudeste. E o setor
secundrio 6% e 10%, respectivamente.
A explorao conjunta dos resultados da PPV e da Pnad de 1996 permi-
tiu que Ferreira e Lanjouw (2000) confirmassem a forte correlao existente en-
tre as atividades tercirias (principalmente comrcio) e a localizao adjacente
s sedes municipais, consideradas urbanas pelo IBGE. Como era de se esperar, a
probabilidade de se ter atividade principal no setor tercirio bem superior entre
residentes daquilo que o IBGE considera extenso urbana (um raio inferior a 1 km
em torno do permetro urbano municipal).
Nunca ser demais repetir que a PPV e a Pnad induzem necessariamen-
te a uma subestimao da importncia relativa dos setores tercirio e secun-
drio na economia rural, uma vez que no incluem as vilas (sedes de distritos)
e os pequenos povoados (sedes de municpios). Isto , os permetros e zonas
urbanas dos 4.485 municpios rurais. Esta distoro foi, alis, enfatizada em
trabalho pioneiro sobre o tema, publicado h mais de 20 anos. Segundo
Anderson & Leiserson (1980), as ocupaes secundrias e tercirias j
corresponderiam em 1970 a mais de 20% das ocupaes rurais, proporo que
subiria para mais de 30% se fossem includas as reas indevidamente conside-
radas urbanas. Alm disso, os autores alertavam para que tais percentuais fos-
sem considerados como mnimos, uma vez que se referiam apenas ocupao
principal das pessoas em determinado momento (em geral a semana da pesqui-
sa). Sabe-se, contudo, que as atividades exercidas fora dos stios ou fazendas
so freqentemente atividades secundrias, sejam elas tambm de carter
agropecurio, ou externas ao setor.
No incio da dcada de 1990, um amplo levantamento da OIT sobre o
emprego rural na Amrica Latina, no-somente confirmou a importncia dos se-
tores secundrio e tercirio na economia rural, como mostrou que o emprego
estava crescendo mais neles do que na agropecuria. Desde a dcada de 1970,
havia queda do trabalho agrcola enquanto o emprego rural nos setores secund-
rio e tercirio aumentava a taxa maior que o crescimento mdio da PEA total da
regio. Em 12 dos 18 pases para os quais se dispunha de informaes censitrias
entre eles o Brasil o emprego rural no-agrcola aumentava mais rapida-

42 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
mente que o emprego total. Em 8 desses pases, esse aumento era superior ao da
PEA urbana. (Klein, 1992 apud Del Grossi & Graziano da Silva, 2000)
A grande dificuldade de se avaliar a evoluo desse fenmeno que os
pesquisadores brasileiros corretamente preferem no chamar de emprego
rural no-agrcola, mas sim de ocupaes rurais no-agrcolas (Ornas), est nas
mudanas sofridas pela Pnad a partir de 1992. Mas o acesso aos microdados
dessa pesquisa permitiu que o Projeto Rurbano reconstrusse a srie de 1992 em
diante, utilizando os mesmos critrios dos anos 1980, e excluindo as pessoas
que se dedicam exclusivamente produo para autoconsumo, ou construo
para o prprio uso, bem como os trabalhadores no-remunerados que trabalham
menos de 15 horas semanais. Ao utilizarem essa srie reconstituda a partir dos
microdados, os pesquisadores do Projeto Rurbano se referem, portanto, PEA
usual ou restrita, para que fique clara a diferena com os dados das Pnads de
1992 a 1998, que chamam de PEA ampliada. A diferena entre essas duas sries
refere-se essencialmente a aposentados, a jovens em idade escolar, e a mulheres
envolvidas em tarefas domsticas que tambm cuidam de hortas e pequenos
animais. (Graziano da Silva & Del Grossi, 1997; Del Grossi,1999)
Adotando tal perspectiva, foi possvel observar que, entre 1981 e 1998,
os ocupados rurais no-agrcolas (Ornas) passaram de 13% para 19% da populao
rural com 10 anos e mais, enquanto os ocupados rurais agrcolas caam de 44%
para 39%. O resto que, segundo os autores, constitudo por inativos e
desempregados, manteve-se bem estvel, pois passou de 43% para 42%, em
evoluo bem semelhante populao rural com 10 anos e mais, que passou de
24,4 para 24,8 milhes nesses quase 20 anos (tabela 5.6).
O mais interessante na perspectiva construda pelos pesquisadores do
Projeto Rurbano a possibilidade de no restringir a anlise aos casos em que a
Orna a ocupao principal da pessoa. Muito mais relevante considerar as
ocupaes de todos os membros das famlias domiciliadas nas reas consideradas
rurais pelo IBGE. Isto , das famlias extensas, que incluem, alm da famlia nuclear,
os parentes e agregados que vivem no mesmo domiclio. As famlias com pelo
menos uma pessoa ocupada foram consideradas pluriativas quando pelo menos
um dos membros exerceu uma ocupao agrcola e outro uma no-agrcola, ou
ainda, quando pelo menos um dos membros declarou exercer dupla atividade.
A pluriatividade uma tendncia mais recorrente entre as famlias con-
ta-prpria, enquanto as ocupaes rurais no-agrcolas (Ornas) so muito mais

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 43


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recorrentes entre as famlias rurais de empregados. Isso fica muito claro nas ta-
belas 5.7 e 5.8. Entre as famlias conta-prpria, mais de 50% so agrcolas, mais
30% so pluriativas e apenas 16% so no-agrcolas. Entre as famlias de empre-
gados, ocorre praticamente o inverso: so agrcolas mais de 40%, no-agrcolas
mais de 40% e pluriativas s 17%.
As rendas das famlias conta-prpria so ligeiramente superiores s das
famlias de empregados, principalmente quando se consideram as rendas per capita.
o que mostram as tabelas 5.9 e 5.10. Tanto as rendas mdias quanto as rendas
per capita das famlias no-agrcolas so superiores s das pluriativas, que, por sua
vez so superiores s das agrcolas. Mas so muito prximas as rendas das duas
ltimas (famlias conta-prpria e empregadas) em cada uma dessas trs categorias.
As aposentadorias e penses so mais importantes entre as famlias
conta-prpria agrcolas, do que nas demais categorias. E as tabelas 5.11,
5.12 e 5.13 mostram tambm que a agricultura continua sendo a fonte de
mais da metade da renda das famlias pluriativas, sejam elas empregadoras,
conta-prpria ou de empregados. So esses os dois fatos que sero examina-
dos mais detalhadamente nos prximos tpicos.

A Previdncia Social

A Constituio de 1988 introduziu o princpio do acesso universal de


idosos e invlidos de ambos os sexos Previdncia Social, em regime especial,
incluindo explicitamente o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pes-
cador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de
economia familiar, sem empregados permanentes.12 As novas regras universalizaram o
acesso feminino ao sistema, alm de reduzirem os perodos de aposentadoria por
idade para 60 e 55 anos para homens e mulheres, respectivamente. Houve assim
um salto, entre 1991 e 1994, de 4,11 para 6,48 milhes de benefcios mensais,
que passaram a representar mais de um tero do total de benefcios
previdencirios do INSS. Desde ento, o estoque de benefcios tem-se mantido em pata-
mar constante, no qual a maturao demogrfica da populao potencialmente beneficiria
pareceu estar determinando um leve aumento do nmero de benefcios por idade e de penses
mantidas at 1997, contrabalanado, em parte, pelo gradual arrefecimento do nmero de
benefcios assistenciais no mais concedidos desde 1995. (Delgado & Schwarzer, 2000:6)

44 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


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Entre 1991 e 1998, praticamente dobrou o nmero de benefcios por
idade, enquanto seu valor unitrio passava de US$ 44,1 para US$ 108,5. A Previ-
dncia Social pagou, em 1998, 6,91 milhes de aposentadorias, penses, rendas
mensais vitalcias e amparos previdencirios aos seus segurados rurais. E estudo
recente estimou em cerca de 4 milhes o nmero de domiclios rurais beneficia-
dos pela Previdncia Social. E a regularidade, a segurana e a liquidez monetria que
caracterizam os pagamentos previdencirios podem estar exercendo a importante funo de
ampliar as oportunidades e a recorrncia de gastos com a manuteno de atividades voltadas
seja para o autoconsumo familiar, seja para a gerao de pequenos excedentes comercializveis.
(Delgado & Cardoso, 2000:14)
De maneira bem sinttica, pode-se considerar que a Previdncia Social
esteja garantindo entre um quinto e um quarto da renda mdia das famlias rurais,
muito embora alguns estudos afirmem que essa participao seja ainda maior.
Tambm importante considerar que a renda domiciliar das famlias contempladas
com benefcios do INSS tende a ser superior das famlias sem acesso a tais
benefcios, muito embora essa diferena seja pequena 3,6% na regio
Nordeste. (Delgado & Cardoso, 2000)

A agropecuria

No mximo, 20% dos estabelecimentos agrcolas brasileiros so de


carter patronal. Dos quase 4,9 milhes de estabelecimentos agropecurios
recenseados em 1995/6, pelo menos 4 milhes so tocados em regime de
economia familiar. 13 Quase 75% dos agricultores familiares so proprietrios
das terras que cultivam, e esta representa mais de 90% da rea desses esta-
belecimentos. Os ocupantes so freqentes no Nordeste (19,3%) e no Norte
(13,2%). Juntos, arrendatrios e parceiros tambm so freqentes no Nordes-
te (15,3%) e no Sul (12,4%).
A imensa heterogeneidade dessa agricultura familiar fica bem evidente
quando os estabelecimentos so classificados por nveis de renda, seja apenas a
renda monetria bruta (utilizada pelo projeto USP/Fapesp), seja a renda total (uti-
lizada pelo Projeto FAO/Incra). Apesar dos critrios de separao dos segmentos
serem muito diferentes, uma boa ilustrao dessa heterogeneidade pode ser en-
contrada na tabela 5.14.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 45


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O principal, todavia, notar que em 1995/6 havia 770 mil stios familia-
res com rea mdia inferior a 60 hectares que se mostravam mais competitivos
do que o privilegiado conjunto das 785 mil fazendas patronais com rea mdia
cinco vezes maior. E ainda existiam mais de 900 mil outros agricultores familiares
com boas chances de estarem no preo, caso o mito de sua fatal incompetncia
deixasse de dominar o ambiente institucional que define as polticas setoriais de
educao, C&T, infra-estrutura, crdito, cooperativismo, comercializao etc.
O setor agropecurio propriamente dito formado por esses trs seg-
mentos, cujas caractersticas esto resumidas na tabela 5.15. Alm deles,
tambm vivem no campo umas 7 milhes de pessoas pertencentes a mais de
2 milhes de famlias. Esses domiclios foram considerados pelo Censo 95/6
como estabelecimentos, apesar de suas rendas monetrias no resultarem
de atividades agropecurias ali praticadas. bem verdade que uma parte
dessas 7 milhes de pessoas vende seus braos em fazendas e stios, poden-
do ser consideradas, ento, como periferia do setor. Mas outra parte ganha a
vida, se vira, vai levando, sobrevive, ou vegeta, em inmeros outros afazeres
extra-agropecurios, rurais ou urbanos.
O que importante frisar que a viabilidade econmica de unidades
produtivas de pequeno porte menos determinada pela rea disponvel do
que pelas possibilidades de acesso educao e a convenientes inovaes
tecnolgicas, pela localizao, pelo entorno institucional, pela qualidade do solo
etc. A obsesso pela rea do estabelecimento costuma ofuscar as relaes sociais
que correspondem s formas econmicas.14 Isto , a constante oposio e
coexistncia entre os arranjos familiares e patronais que estiveram no centro de
todos os tipos de agropecuria comercial que o mundo conheceu nos ltimos
duzentos anos.
Explorando os resultados do Censo Agropecurio de 1995/96, Nunes
(1999) constatou que os agricultores familiares e patronais no apresentam
diferenas significativas de desempenho, quando se adota o conceito mais
tradicional de eficincia, medido pelo valor monetrio gerado por unidade de
rea. Os melhores familiares so to bons quanto os melhores patronais, e os
piores familiares so ligeiramente mais eficientes que os piores patronais. O au-
tor tambm mostrou que os agricultores familiares devem ser aprovados com
distino se o critrio for o da eficincia adaptativa, pois esto submetidos a um
ambiente bastante hostil (sic).

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Explorando os dados das Pnads em perspectiva idntica do Projeto
Rurbano, Corra (2000) constatou que, em 1998, as pessoas ocupadas no setor
agrcola, mas com residncia urbana, apresentavam rendimento mdio superi-
or s com residncia rural. No Centro-Oeste, o rendimento mdio dos ocupados
agrcolas com residncia urbana era 1,86 vezes maior do que o dos que tinham
residncia rural, sendo essa relao cerca de 1,6 vezes no Nordeste, 1,4 vezes no
Sul e Sudeste, e menor em So Paulo: 1,09 vezes. E bom lembrar que no con-
junto da Federao, cerca de 71% das pessoas ocupadas na agricultura tinham
residncia rural em 1998.
A mesma autora observou que 10% das pessoas ocupadas no setor
agrcola possuam trabalho secundrio em 1998, variando esse percentual en-
tre as regies (sendo apenas 1,3% em So Paulo e cerca de 17% na regio
Nordeste). J o valor da renda total com trabalho secundrio correspondia a
apenas 5,42% da renda total com todos os trabalhos, no conjunto da Federa-
o, e a cerca de 11% da renda total na regio Nordeste. no Nordeste, entre as
regies do pas, que a renda do trabalho secundrio, exercido em maior parte no setor
no-agrcola (sic), tem maior peso percentual na composio da renda de todos os traba-
lhos das pessoas ocupadas no setor agrcola. Destaca-se que essa regio possui 78% do
total das pessoas ocupadas na agricultura brasileira que declaram ter trabalho secund-
rio, e 56% do valor do rendimento total com essa atividade, no pas, no ano de 1998.
(Corra,2000:9-10)

Implicaes

As evidncias expostas nos trs tpicos anteriores deste captulo no


deixam dvida de que mesmo os 60% da economia rural brasileira que apare-
cem nos censos demogrficos e nas Pnads so bem mais amplos e diversificados
do que o setor primrio da economia que, por sua vez, tambm extravasa o uni-
verso descrito pelos censos agropecurios. Se a eles fosse adicionada a realidade
dos 40% da economia rural amputados das estatsticas pela aberrante fronteira
infra-municipal entre os espaos rural e urbano, essas amplitude e diversidade se
mostrariam obviamente bem maiores.
Todavia, a conscincia desse carter cada vez menos agrrio e cada
vez mais multissetorial da economia rural est longe de produzir entre os

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 47


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pesquisadores algum tipo de consenso sobre suas implicaes. E o principal foco
do debate refere-se importncia relativa que ainda tem, e ainda ter, a prpria
agropecuria no processo de desenvolvimento, e particularmente para a soluo
das questes de emprego e de pobreza rural. No se pode dizer que sejam muitos
os pesquisadores que j tenham formado opinio, ou que j estejam convictos,
sobre a importncia que ainda ter a agropecuria, mas no difcil identificar as
duas teses que polarizaro esse debate.
Graziano da Silva (1999:29-30) est convencido de que a nica estratgia
capaz de reter a populao rural pobre nos seus atuais locais de moradia e, ao mesmo tempo,
elevar sua renda a criao de empregos no-agrcolas nas zonas rurais. Por isso, lamenta
que a viso preponderante continue a ser a de insistir no desenvolvimento agrcola
como estratgia para a soluo do emprego e da pobreza rural. E prope cinco grupos de
polticas para o desenvolvimento do novo rural (idem, p.122).
J para Romeiro (2001), mais do que nunca, necessrio ampliar o apoio fundirio e
agrcola, aos produtores familiares de modo que suas famlias no sejam obrigadas a buscar
formas alternativas precrias de sobrevivncia (...). Baseado em trabalhos de campo realiza-
dos no mbito do Convnio FAO/Incra nas cinco regies, ele afirma que a importn-
cia das rendas obtidas fora da unidade familiar tende diminuir quando os produtores
familiares contam com apoio suficiente. Trata-se, portanto, de uma situao totalmente
diversa daquela observada nos EUA e na Europa, onde foi precisamente a elevao do custo de
oportunidade do trabalho a varivel chave no processo de transformao da agricultura.
Parece haver aqui um aparente choque entre as evidncias estatsticas
expostas anteriormente, e as evidncias recolhidas em diversos trabalhos de cam-
po.15 As estatsticas indicam que as rendas das ocupaes rurais externas
agropecuria so superiores s agrcolas, enquanto vrios trabalhos de campo
afirmam que tais atividades seriam apenas refgios, muito precrios e bem pro-
visrios, que fariam parte de uma multiplicidade de velhas estratgias de sobre-
vivncia. Atividades que seriam abandonadas assim que surgissem melhores
condies para uma dinamizao dos stios familiares. No entanto, bem prov-
vel que essa aparente discrepncia deixaria de existir se ficasse mais clara a dis-
tino entre as atividades rurais no-agrcolas das famlias de empregados, e as
atividades das famlias de conta-prpria pluriativas. As primeiras parecem
corresponder melhor ao sentido de novidade enfatizado pelo Projeto Rurbano,
enquanto a maioria das outras podem muito bem coincidir com essa idia de
velhas estratgias de sobrevivncia. E parece muito razovel supor que essas

48 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


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duas categorias sejam mais ou menos visveis, a depender do local e do objeto
do trabalho de campo.
Alm disso, h um evidente contraste de carter geogrfico. As Ornas
costumam ser pouco freqentes, provisrias e muito precrias em municpios
rurais distantes de aglomeraes, centros urbanos e municpios rurbanos.
Mas parece ocorrer exatamente o contrrio nos municpios rurais que se situ-
am nas vizinhanas desses vrios tipos de plos concentradores das ativida-
des do setor tercirio.16
De qualquer forma, seria um grave equvoco imaginar que o debate
sobre a importncia relativa do setor agropecurio para o futuro do desenvol-
vimento rural repouse apenas sobre esse tipo de equvoco. Se assim fosse,
bastaria um pouco mais de pesquisa para super-lo. Na verdade, o que mais
falta dos dois lados desse debate o reconhecimento de que tudo passa
pelas possibilidades de maior ou menor diversificao das economias locais.
Ou seja, mais do que se perguntar qual (ou ser) a importncia relativa da
agropecuria para a criao de empregos e reduo da pobreza no espao
rural, deve-se perguntar qual pode ser a influncia da diversificao
agropecuria para a diversificao das economias locais. Em outras palavras,
o que interessa saber se atividades rurais dos setores secundrio e tercirio
que certamente geram maiores rendas per capita que as do setor primrio tm
mais chance de brotar no entorno de grandes fazendas especializadas em pecuria
de corte, gros ou cana-de-acar, ou no entorno de concentraes de stios
familiares poliprodutivos.
Nos dois casos haver trabalhadores agrcolas redundantes procura de
outras ocupaes. Mas, em qual das duas situaes haver mais chances de que
essa procura possa ser satisfeita nas imediaes? No se trata, portanto, de
insistir no desenvolvimento agrcola como estratgia, para usar as palavras de Graziano
da Silva, mas sim de insistir na necessidade de expandir e fortalecer os agricultores
familiares, pois ser a sua consolidao que multiplicar os Ernas e as Ornas que
podero atender a futura demanda de seus filhos, principalmente dos que tive-
rem acesso a um ensino fundamental de qualidade.
Em sntese, no se deve opor a criao de empregos no-agrcolas ao
desenvolvimento agrcola como se esta fosse a alternativa estratgica de de-
senvolvimento que divide os grupos de presso e os lobbies mais interessados no
Brasil rural. A alternativa estratgica que realmente os separa bem diferente.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 49


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
De um lado esto os adeptos do projeto de maximizao da
competitividade do agronegcio que lutam pela eliminao do grande exces-
so de agricultores, principalmente entre os que tm menos de 100 hectares.17
Do outro esto os adeptos do projeto de maximizao das oportunidades de
desenvolvimento humano em todas as regies rurais brasileiras que lutam, ao
contrrio, pela expanso e fortalecimento das pequenas e mdias empresas de
carter familiar, a comear pela agricultura familiar. Fortalecimento que exigir
a criao de empregos no-agrcolas, tanto para a sua prpria pluriatividade,
quanto para atender a demanda dos atuais empregados agrcolas, os que mais
se tornam redundantes com o aumento da produtividade.
Os objetivos desses dois amplos projetos que amadureceram com pro-
cesso de redemocratizao iniciado h dois decnios talvez no sejam inteira-
mente incompatveis. Mas o fato de no serem antagnicos no significa que
no expressem os lados da principal contradio do desenvolvimento rural bra-
sileiro. E simplesmente impossvel prever com ser resolvida tal contradio,
em futuro certamente distante.
Por isso, em vez de restringir o debate a essa dicotomia no-agrcola
versus agrcola, parece muito mais correto e apropriado destacar as mais im-
portantes e complementares possibilidades de ao que possam gerar ou aumentar
a renda dos pobres rurais. Como diz Echeverria (2000), os tipos de possibilidades
complementares so essencialmente trs:

uno que se basa en el crecimiento del sector agrcola; otro que apunta al uso
sostenible y la conservacin de los recursos naturales; y el ltimo basado en la
importancia creciente de las actividades econmicas rurales que se desarrollan
fuera del predio agrcola.

E o autor adiciona, a seguir, um comentrio no menos importante:

Hay al menos otras dos posibilidades de reduccin de la pobreza rural: la tra-


dicional migracin a las zonas urbanas y la asistencia destinada a las personas
que necesitan transferencias de ingresos para superar el umbral de pobreza o
para tener un mnimo acceso a las redes de seguridad social.

essa excelente formulao sinttica de Echeverria (2000) que deve ori-


entar a elaborao da estratgia de desenvolvimento que o Brasil rural necessita.18

50 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
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Tabela 5.7
Distribuio das famlias rurais extensas, Brasil 1998
(Em milhares)

Agrcolas No-agrcolas Pluriativas Total


Empregadoras 125 81 101 307
Conta-prpria 1 888 589 1 126 3 603
Empregados 1 275 1 300 547 3 123

Total 3 288 1 970 1 774 7 033


Nota: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas.
Fonte dos dados: Del Grossi & Graziano da Silva (2000)

Tabela 5.8
Distribuio das famlias rurais extensas, Brasil 1998
(Em porcentagens)

Agrcolas No-agrcolas Pluriativas Total


Empregadoras 40,7 26,4 32,9 100,0

Conta-prpria 52,3 16,4 31,3 100,0

Empregados 40,8 41,6 17,6 100,0

Total 46,8 28,0 25,2 100,0


Nota: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas.
Fonte dos dados: Del Grossi & Graziano da Silva (2000)

54 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


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Tabela 5.10
Distribuio das rendas per capita, famlias rurais extensas,
Brasil 1998 (Em reais de setembro 1998)
Agrcolas No-agrcolas Pluriativas Total
Empregadoras 327 515 318 370

Conta-prpria 76 140 84 89

Empregados 67 138 74 96

Nota: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas.
Fonte dos dados: Del Grossi & Graziano da Silva (2000)

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Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
Tabela 5.15
O Setor Agropecurio Brasileiro em 1995/6

Nmero Pessoal ocupado Renda Agrcola


(milhares) (milhes) Bruta por ocupado

Fazendas
patronais (todas) 785 4,98 R$ 1.803,00

Stios familiares
competitivos 769 2,85 R$ 2.293,00

Stios familiares 3,02


922 R$ 466,00
com chance

TOTAIS 2.476 10,85 R$ 1.560,00

Fonte: Tabulaes especiais do Censo Agropecurio 1995/6.

56 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
6. ARTICULAES INTERMUNICIPAIS

P
ara oferecer melhores perspectivas aos 4.500 municpios rurais, onde es-
to quase 52 milhes de habitantes, qualquer projeto de desenvolvimen-
to para o Brasil dever conter diretrizes, objetivos, e metas que favore-
am sinergias entre os setores primrio, secundrio e tercirio de suas economi-
as locais. Precisar incentivar todas as formas de empreendedorismo que pos-
sam explorar vantagens comparativas e competitivas de seus territrios. E esse
oceano de municpios rurais s poder exercer influncia positiva na fixao des-
sas diretrizes, objetivos, e metas, em articulaes locais com os demais munic-
pios de cada microrregio.
No resta dvida de que o desempenho socioeconmico de um muni-
cpio rural depende muito das qualificaes individuais de seu prefeito. Ele
no pode fazer milagres, mas so bem recorrentes os casos em que a dinamizao
pode ser atribuda eleio de uma pessoa fora do comum, capaz de atrair
para seu municpio decisivos investimentos privados e pblicos. Quando fica
patente a mudana de atmosfera, constata-se inclusive o retorno de emi-
grantes que adquiriram alguma qualificao profissional e fizeram poupana
suficiente para abrir novos negcios. Mas esse papel crucial do prefeito no vai
muito longe se estiver isolado, e no conseguir contrabalanar a fora de gravi-
dade do municpio urbano (ou rurbano) que domina os vnculos
socioeconmicos da microrregio.
portanto absolutamente necessria alguma forma de articulao
microrregional dos municpios rurais que inclua o municpio urbano que mais
os influencia. S assim poder haver diagnstico, planejamento, diviso do
trabalho e capacidade operacional. Em todas as regies do pas j existem
inmeras indicaes de tentativas informais de se estabelecer pactos e at algumas
iniciativas de criao de consrcios intermunicipais especializados. Mas nada
indica que a excelente experincia adquirida em Santa Catarina pelas associaes
de municpios e por seus respectivos fruns de desenvolvimento seja razoavel-
mente conhecida, e muito menos que esteja sendo emulada.
Infelizmente, as polticas do governo federal ainda no incorporaram essa
dimenso. Na maioria das vezes exigem que pequenos municpios se voltem

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 57


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para o prprio umbigo, mediante criao de conselhos apenas municipais, quando
igualmente importante seria induzir articulaes intermunicipais. compreens-
vel que se queira incentivar a fiscalizao da sociedade sobre o uso que as prefei-
turas fazem das verbas federais. Mas equivocado pretender que um conselho
de um minsculo municpio rural possa sozinho diagnosticar e planejar seu pr-
prio desenvolvimento.

O exemplo catarinense

Em movimento independente das demarcaes oficiais adotadas pelo


IBGE Microrregies e Mesorregies Geogrficas e pelo governo estadual
Microrregies Polarizadas e Bacias Hidrogrficas os municpios catarinenses
se organizaram em 21 microrregies espontneas, conhecidas como regies
das associaes, cada uma com seu respectivo centro regional, tambm chamado
de municpio-plo.19
As associaes de municpios (AMs) so instituies de carter coope-
rativo que comearam a ser implantadas em Santa Catarina durante a dcada de
1960, estimuladas pelas diretrizes estabelecidas pelo ento Servio Federal de
Habitao e Urbanismo (Serfhau), que financiava a elaborao de planos de
desenvolvimento microrregional e planos de desenvolvimento local integrado.20
Nos anos 1970, as atribuies do Serfhau foram incorporadas pela
Superintendncia para o Desenvolvimento da Regio Sul (Sudesul). E foi s com
o crescimento do nmero de associaes que o governo estadual passou a
estimular seus programas de trabalho e a apoiar sua articulao.
As duas primeiras reivindicaes motivadoras do surgimento das AMs
foram: construo de estrada (BR-282) e expanso da rede de energia eltri-
ca. Desde ento, o leque de objetivos no cessou de se ampliar, a organiza-
o foi sendo moldada pelos vnculos socioeconmicos e culturais que existem
entre os municpios, e as associaes ficaram cada vez mais profissionalizadas.
Estudo de 1998 mostrou que mais da metade de seus empregados tinha nvel
superior, alm do pessoal de nvel mdio ser principalmente constitudo por tc-
nicos em informtica.21 E os municpios que mais se apiam na estrutura das associa-
es so justamente aqueles que so considerados de mdio e de pequeno porte, dizem Marcon
& Marques (s/d). 22

58 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
A partir de 1992, surgiram convnios entre o governo estadual e as AMs
para que fossem elaborados Planos Bsicos de Desenvolvimento Regional, que
logo depois passaram a ser chamados de Planos Bsicos de Desenvolvimento
Ecolgico-Econmico(PBDEE), para se adequarem ao Programa Nacional de
Zoneamento Ecolgico-Econmico. Como conseqncia da elaborao desses
PBDEEs, foi realizada uma viagem a diversos pases da Europa, com participao
de alguns prefeitos, com o objetivo de conhecer as estratgias utilizadas para a
promoo do desenvolvimento regional. E foi essa a origem dos Fruns Regio-
nais de Desenvolvimento, mais o Frum Catarinense de Desenvolvimento, cria-
do em 1996, e composto de 59 entidades pblicas e privadas, que envolvem
todos os segmentos organizados da sociedade.23
Estudos realizados em 1996, por especialistas italianos e alemes, con-
cluram que a principal causa da ainda baixa competitividade internacional da
economia catarinense (e com muito mais razo nos demais estados brasileiros)
a falta de associativismo ou cooperao entre as empresas e dessas com suas
representaes empresariais e instituies governamentais que as querem apoi-
ar. Isso provocou uma segunda misso Europa, desta vez para conhecer melhor
a experincia que possibilitou regio italiana da Emilia Romagna atingir um PIB
per capita superior a US$ 25 mil com uma economia baseada numa espcie de
eldorado de pequenas empresas. O relato feito por Casarotto Filho & Pires (1999)
comea com as seguintes palavras:

A constatao de que a vontade de se unir, de se associar, pode desencadear um


processo extraordinrio de desenvolvimento equilibrado. Os mecanismo so sim-
ples, como o modelo Consrcio de Valorizao de Produto, cujo exemplo o Con-
srcio da Batata Tpica da Bologna, em que cooperativas e empresas de
comercializao, alm dos produtores, se uniram num esforo de marketing e
qualidade para tornar esse produto conhecido alm-fronteiras, conseguindo
sobrepreos de at 30%.24 (...)

Deve-se salientar, contudo, que esses exemplos de mecanismos de cooperao,


assim como outros citados no livro, so iniciativas de base, espontneas dos
prprios produtores e da sociedade local. (...)

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 59


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Esse um processo cultural de longa maturao. Mesmo que os empresrios
tomem a iniciativa de criar redes de empresas, o sucesso s ser obtido se houver
um modelo de desenvolvimento local, com participao de toda a sociedade.
(Casarotto Filho & Pires,1999:13-14)

A inevitvel pergunta que qualquer um se far s pode ser a seguinte: se


esse um processo cultural de longa maturao com iniciativas espontneas
dos prprios produtores e da sociedade local e que s funciona se houver um
modelo de desenvolvimento local, com participao de toda a sociedade como
imaginar que ele possa ser imitado? Pode-se pretender que seja emulativo?
Qualquer que seja a resposta a tal pergunta, ela necessariamente reme-
ter para um dos principais e mais antigos debates sobre o processo de desen-
volvimento, isto , sobre a criatividade cultural e a morfognese social.25 Hoje,
tal debate se trava, em grande medida, em torno da ambgua expresso capital
social. Por isso, antes de continuar a reflexo sobre a importncia das redes de
pequenas e mdias empresas para o desenvolvimento local, muito importante
que se faa uma digresso sobre o assunto.

Capital social26 e desenvolvimento

Todas as definies de capital social enfatizam confiana, reciprocidade e


padres de interao social como recursos de que os indivduos dispem em suas
relaes com os outros. Esta unidade, entretanto, aparente e as diferenas
podem ter importantes conseqncias para as polticas pblicas. A verdade
que a expresso capital social tem ao menos trs significados distintos:

a) Os comunitaristas norte-americanos encaram o capital social como


pr-condio da virtude cvica. Para eles, capital social o resultado de
um conjunto de condies histricas profundamente enraizadas nas
sociedades, e que vai determinar a maneira como os indivduos e os gru-
pos sociais vinculam-se uns aos outros. As ligaes espontneas, infor-
mais entre as pessoas, as conexes entre os indivduos, redes sociais e
as normas de reciprocidade e confiana que delas emergem, so a base
da virtude cvica, que ser mais poderosa quando imersa numa densa
rede de relaes sociais recprocas. A nfase est na maneira como se

60 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
organiza a cultura de uma sociedade. Por isso, a preocupao funda-
mental dos comunitaristas obter indicadores que permitam descobrir
se a confiana entre os indivduos base de sua conduta cvica est
ou no aumentando. Seu maior mrito est em reunir um conjunto im-
pressionante de evidncias com base nas quais demonstra, de maneira
convincente, o declnio das formas mais elementares de relaes entre
os indivduos desde os anos 1960 nos EUA.

b) J a corrente francesa despoja o capital social de todo o encantamen-


to de que se reveste entre os comunitaristas americanos. Capital social
o que recebem, por exemplo, os filhos das famlias ricas quando estu-
dam em escolas onde, mais importante at que a qualidade do ensino,
sua insero numa rede de relaes que abrir oportunidades profissio-
nais associadas a uma determinada identidade. A ligao entre interme-
dirios financeiros e dirigentes do setor da construo civil uma das
bases para a formao de um mercado de acesso casa prpria, na Fran-
a no consiste em simples troca de interesses, mas da partilha de um
universo comum que passa pelo reconhecimento recproco de quem faz
parte de um grupo seleto de indivduos que freqentou cursos fora do
pas participou de certas comisses ministeriais e est dotado de um
conjunto de informaes e atributos que produzem um universo pro-
penso partilha e colaborao. Mas claro que partilha e colaborao
tm aqui um sentido bem diferente daquele em que estes termos so
empregados pelos comunitaristas americanos.

c) A principal caracterstica da terceira corrente que ela procura incor-


porar as organizaes formais e informais (inclusive o Estado) como par-
te do aparato explicativo das modalidades de relao social dominantes
numa certa sociedade ou regio. Diferentemente do que pensam os
comunitaristas americanos, estas organizaes podem ser muito mais
do que a expresso da cultura de uma sociedade. E contrariamente
francesa, esta corrente preconiza formas de ao pblica capazes de
conduzir formao e acumulao de capital social. A natureza da
organizao estatal (a qualidade de seu corpo tcnico e, sobretudo, sua
capilaridade social) um dos elementos decisivos para explicar o suces-

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 61


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so ou o fracasso das vrias tentativas de empreender aes de desenvol-
vimento. Ou seja, esta terceira corrente coloca nfase no aprendizado
coletivo dos atores sociais nos quais se pode depositar confiana e dos
quais se espera reciprocidade. Ela recusa a idia de que os indivduos
so incapazes de lidar com problemas coletivos. possvel que os indi-
vduos aprendam em quem confiar. Que aprendam quais sero os efeitos
de suas aes sobre os outros e sobre os recursos comuns. Que apren-
dam como se organizar para obter benefcios e evitar prejuzos. E quan-
do os indivduos tiverem vivido tais situaes por um tempo substanci-
al, e tiverem partilhado normas e padres de reciprocidade, certamente
possuiro o capital social necessrio construo de arranjos
institucionais que resolvero os dilemas decorrentes de possurem re-
cursos comuns.

somente este terceiro significado da expresso capital social que pode


fornecer instrumentos relevantes para a elaborao de estratgias de desenvol-
vimento. Mas o sentido do termo desenvolvimento tambm no costuma ser
explicitado, apesar de seu emprego ser to freqente. Sempre se faz de conta
que ser bem entendido. Raros so os que se arriscam a explicar o seu real signi-
ficado.27
Consciente do problema, uma sbia professora da Universidade de
Cambridge, Joan Robinson, costumava comparar o desenvolvimento ao elefante:
difcil de definir, mas muito fcil de reconhecer. No punhado de pases que podi-
am ser considerados desenvolvidos, as pessoas tinham muito mais chances e
opes do que os habitantes do resto do mundo.
Ento, desenvolvimento s poderia corresponder ampliao das pos-
sibilidades de escolha: no apenas de modelos de automvel ou canais de televi-
so, mas, sobretudo, das oportunidades de expanso das potencialidades hu-
manas que dependem de fatores socioculturais, como sade, educao, comu-
nicao, direitos e last but not least liberdade.
Seria errado imaginar, contudo, que os economistas tenham reconheci-
do que a velha senhora de Cambridge lhes indicara a sada do labirinto. At hoje
se perdem em quixotescas diatribes sobre o desenvolvimentismo. S que ago-
ra esto diante de uma exposio da velha intuio de Joan Robinson que no
poderia ser mais persuasiva: o livro Desenvolvimento como liberdade, do Prmio Nobel
de Economia de 1998 Amartya Sen. (Companhia das Letras, 2000)

62 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


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Desigualdade

A tese de Sen que o desenvolvimento deve ser visto como um pro-


cesso de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Ela con-
trasta com vises mais restritas, como as que identificam desenvolvimento
com crescimento do PIB, aumento da renda per capita, industrializao, avan-
o tecnolgico ou modernizao. Essas cinco faanhas so obviamente im-
portantssimas como meios de expandir as liberdades. Mas as liberdades so
essencialmente determinadas por sade, educao e direitos civis.

Ver o desenvolvimento como expanso de liberdades substantivas dirige a aten-


o para os fins que o tornam importante, em vez de restringi-lo a alguns dos
meios que, inter alia, desempenham um papel relevante no processo.

Essa nfase nas liberdades e direitos bsicos se apia em trs pilares:


sua importncia intrnseca; seu papel conseqencial de fornecer incentivos pol-
ticos para a segurana econmica; e seu papel construtivo na gnese de valo-
res e prioridades. Uma variedade de instituies ligadas operao de mer-
cados, a administraes, legislaturas, partidos polticos, organizaes no-
governamentais, Poder Judicirio, mdia e comunidade em geral contribui para
o processo de desenvolvimento precisamente por meio de seus efeitos sobre o
aumento e a sustentao das liberdades individuais.

O desenvolvimento realmente um compromisso muito srio com as possibilida-


des de liberdade.

claro que o crescimento econmico est na base do combate pobre-


za. Mas muito heterognea sua capacidade de reduzi-la. Cada ponto percentual
de aumento da renda per capita tem um impacto na reduo da pobreza que pode
oscilar de 1% a 5%. E essa variao ainda maior quando, em vez da renda, so
considerados outros indicadores de pobreza, como, por exemplo, a taxa de mor-
talidade infantil.
Entre os fatores que mais ajudam o crescimento a reduzir a pobreza des-
taca-se o grau de desigualdade. Quanto menos desigual for uma sociedade, mai-
or ser a reduo da pobreza engendrada pelo crescimento econmico. Seu im-

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 63


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pacto pequeno quando h muita disparidade no acesso propriedade da terra
ou educao, ou quando so fortes as distncias tnicas ou de gnero.
Durante muito tempo foi aceita a idia de que a reduo da desigual-
dade seria prejudicial ao crescimento econmico. Ocorre, contudo, que mui-
tos estudos empricos recentes mostram exatamente o contrrio. As socieda-
des com menos desigualdade so as que tendem a crescer com mais rapidez.
Menos desigualdade no acesso propriedade da terra e educao , portan-
to, uma mistura exponencialmente benfica ao desenvolvimento, j que alm
de aumentar o efeito positivo do crescimento sobre a pobreza tambm turbina
o prprio crescimento.
H sobre esse assunto uma curiosa divergncia existente entre os eco-
nomistas brasileiros. De um lado esto os que propem uma estratgia direta de
combate pobreza, que exigiria R$ 34 bilhes por ano. Do outro os que a repudi-
am por acreditar que tal desventura s diminui quando os pobres se tornam mais
produtivos. O pomo da discrdia , pois, a confiana no crescimento econmi-
co. Para uns, a reduo da pobreza induzida pelo crescimento demasiadamente
demorada. Para os outros, o nico modo de apress-la corrigir desvantagens
histricas e geogrficas que habilitem os pobres a produzir mais. Face ao proble-
ma nordestino, por exemplo, estes desdenham os programas de renda mnima e
clamam por medidas de estmulo ao crescimento econmico regional.
O que dizem as evidncias internacionais sobre esse problema? Basica-
mente que muito heterogneo o poder do crescimento. Um ponto porcentual
de aumento da renda per capita tem um impacto sobre a reduo da pobreza que
pode ser idntico, ou at cinco vezes maior. E esse leque ainda mais aberto
quando o critrio de identificao da pobreza no bitolado pela renda, mas
inclui, por exemplo, a taxa de mortalidade. bvio que a expectativa de vida se
eleva com o aumento da renda, mas essa relao depende essencialmente do
dispndio pblico em servios de sade. Ou seja, o grau de confiana que se
deve ter no crescimento econmico est necessariamente condicionado pelo
modo como seus frutos so aproveitados.
No h melhor exemplo do que a reduo da mortalidade na Gr-
Bretanha no sculo 20. Por incrvel que parea, as principais expanses da
expectativa de vida ocorreram durante as dcadas de guerra, justamente os
perodos de parco crescimento econmico. Enquanto em outras dcadas a
elevao da expectativa de vida variou de um a quatro anos, nas dcadas de
guerra ela aumentou quase sete anos. E a explicao para esse diferencial

64 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
est nas mudanas do nvel de solidariedade e conseqente aumento do cus-
teio pblico de servios sociais.
Ilustraes e detalhes sobre tal fenmeno fazem parte do segundo captu-
lo do j citado livro do Prmio Nobel Amartya Sen: Desenvolvimento como Liberdade.
Muitos outros casos semelhantes levaram o autor a distinguir duas vias bsicas de
reduo da pobreza. Na primeira, que ele chama de mediada pelo crescimento, o
xito varia conforme a utilizao que se faz da prosperidade para expandir os servi-
os pblicos essenciais: sade, educao, seguridade, segurana, transporte etc. A
outra, que ele chama de conduzida pelo custeio pblico, resulta de sagaz oferta
dos servios pblicos essenciais, mesmo na falta de significativo crescimento. Os
principais exemplos so as experincias de economias como as de Sri Lanka, China
pr-reforma, Costa Rica, o do Estado indiano de Kerala.
claro que a dificuldade de obter recursos que financiem essa segunda
via costuma ser o principal argumento para postergar investimentos socialmente
importantes at que se possa crescer mais. E a resposta de Sen a essa objeo
evoca a economia dos custos relativos. A viabilidade dessa opo se baseia no
fato de que os servios sociais mais relevantes so altamente trabalho-intensi-
vos, dos mais baratos em situaes de baixa renda per capita.
Tudo isso muito importante para entender a evoluo da pobreza nas
mais precrias regies rurais brasileiras. Com se viu no incio deste trabalho, em
todas elas tem havido tamanho adensamento populacional em parte dos peque-
nos municpios, que j no se pode mais falar em xodo.
At agora quase nada se sabe sobre essa atrao que exercem pouco mais
de 1.000 municpios rurais sobre habitantes de municpios vizinhos e sobre uma
parte dos conterrneos que haviam emigrado. Mas as primeiras sondagens feitas
no Nordeste28 indicam que a explicao mais geral est na habilidade de suas pre-
feituras em utilizar programas sociais principalmente federais que permitem
ampliar e melhorar a oferta de servios pblicos bsicos. Esse diferencial em ques-
tes de sade e educao muitas vezes se combina a investimentos em infra-estru-
tura (eletricidade e gua para os agricultores), ou a incisivas aes para tambm
ampliar o acesso terra e moradia. E, em determinadas circunstncias locais,
essa ao de prefeituras mais pr-ativas j favorece a emergncia de pequenos
negcios, tanto em atividades produtivas (artesanais ou agroindustriais), quanto
no setor de servios (principalmente transportes). Ou seja, crescimento econmico
provocado pelo combate direto pobreza, o que mostra o quanto bizantino o
dilema que continua a afligir a maioria dos economistas brasileiros.

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7. ZONEAMENTO ECOLGICO-ECONMICO

Q
uem precisar de um mapa econmico do territrio brasileiro logo des-
cobrir que existem dois. Um deles estampa 11 reas de influncia de
macroplos. O outro mostra 9 espaos definidos por macroeixos. Duas
composies to divergentes, e to importantes para o desenvolvimento, que
deveriam merecer muito mais ateno.
Macroplos so as aglomeraes urbanas que funcionam como centros
de gravidade do sistema econmico. A principal influncia, de So Paulo, atin-
ge a melhor parte do sul de Minas, o Tringulo Mineiro, o sudoeste goiano, e
todo o Estado de Mato Grosso do Sul. No outro extremo, Manaus tambm
centraliza imensa rea geogrfica, s que insignificante do ponto de vista eco-
nmico. Os estados de Alagoas, Paraba e metade do Rio Grande do Norte vin-
culam-se a Recife, assim como o Piau a Fortaleza, e o Maranho a Belm. O
Esprito Santo s poderia estar mesmo na rbita do Rio de Janeiro, que tambm
abarca uma boa fatia mineira, composta pela Zona da Mata e pedao do Sul. A
dupla Braslia/Goinia estende seus tentculos desde o noroeste mineiro at
Porto Velho. Sobra para Belo Horizonte apenas seu entorno industrial e algu-
mas reas atrasadas. Alm disso, os raios de ao de Curitiba e Porto Alegre
racham ao meio o Estado de Santa Catarina. E s na Bahia que o contorno
estadual coincide com a esfera de influncia de Salvador, pois a incluso de
Petrolina quase no altera o mapa.
Essa imagem foi tomada pela melhor equipe de especialistas brasileiros
em economia regional, pertencente a um laboratrio mineiro que precisa ser muito
mais conhecido: o Cedeplar/UFMG. E resultou de minuciosa anlise de dados do
IBGE e do Ipea, com a ajuda das mais modernas tcnicas de estudos espaciais.
Macroeixo a vertente logstica que pode articular uma economia regio-
nal aos mercados internacionais. Foi a experincia de empresas exportadoras de
matrias primas como a Vale do Rio Doce que o transformou em alternativa a
outros vetores de planejamento, como o plo. Essa idia foi adotada pelo
Programa Brasil em Ao, gerenciado pelo Ministrio do Planejamento, depois
de ter sido bem reciclada por um consrcio formado pela Booz Allen & Hamilton,
Bechtel International e Banco ABN-AMRO, sob contrato do BNDES. Um traba-
lho que resultou em 9 espaos bem desiguais, tanto em extenso quanto em

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densidade socioeconmica. Entre a imensa Rede Sudeste e o minsculo Arco
Norte intercalam-se as regies Sul, Transnordestina, So Francisco, Sudoeste,
Oeste, Araguaia-Tocantins e Madeira-Amazonas.
A vocao logstico-exportadora desses 9 macroeixos pode ser enten-
dida como uma espcie de contraponto prospectivo ao realismo fotogrfico dos
macroplos. Sua misso seria a de gerar um impulso desconcentrador contrrio
tendncia aglomerativa dos macroplos. Tudo dependeria do perfil dos investi-
mentos em infra-estrutura e, particularmente, do redirecionamento da malha vi-
ria nacional. Com isso, as atuais foras centrpetas dos 11 macroplos seriam
em parte contrabalanadas pelas centrfugas de alguns dos 9 macroeixos, me-
lhorando a configurao territorial da economia brasileira.
Mas todo esse otimismo tambm faz parte da viso unicamente econ-
mica que aprisiona os dois esforos de regionalizao. So abordagens avessas
s caractersticas dos biomas e ecossistemas, mesmo que a segunda venha a
absorver restries impostas por futuras avaliaes de impactos ambientais. A
delimitao das reas de influncia dos macroeixos respondeu antes de tudo ao
sistema de transporte, depois distribuio dos focos dinmicos da rede urbana,
e s em ltimo lugar ao que foi vagamente chamado de condicionantes
ambientais. Uma concepo que deve ser considerada retrgrada, pois no aten-
de sequer s mais vulgares interpretaes da to idolatrada noo de desenvol-
vimento sustentvel.
No de se estranhar, portanto, que o texto orientador das discusses
sobre a Agenda 21 brasileira, aprovado pela Comisso de Polticas de Desenvolvi-
mento Sustentvel, tenha tomado distncia da regionalizao prospectiva aceita
pelo Ministrio do Planejamento. Mesmo que de forma tmida e canhestra, esse
documento prope uma reavaliao do significado de cada eixo para o desenvolvi-
mento regional. Uma reavaliao que certamente poder se basear no programa de
Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de As-
suntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, e agora sob a responsabilidade
do Ministrio do Meio Ambiente. Muito mais que um estudo das condies
ecossistmicas e socioeconmicas de determinada regio, o ZEE deve ser instru-
mento de negociao e de ajuste entre diversas propostas de desenvolvimento. E
s com esse tipo de procedimento que o Brasil poder ter uma cartografia que de
fato corresponda s necessidades deste incio de sculo.

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Dinamismo e territrio

Nas reas mais favorveis s grandes plantaes especializadas quase no


existe a mobilidade e a articulao social que engendram a criao das redes de
pequenas e mdias empresas. Tambm no existe essa organizao espacial que
permite evitar uma fratura entre cidade e campo. Mas se as heranas institucionais
de uma economia baseada na agricultura diversificada em geral de carter famili-
ar so condies necessrias, elas esto muito longe de ser suficientes.
Para que muitas empresas e muitos empregos possam ser criados em
regies com predomnio da agricultura familiar, tambm preciso que elas
disponham de um mnimo de condies favorveis em termos de comunicaes
e de servios e, sobretudo, de condies que estimulem o empreendedorismo.
Afinal, so os empreendedores os principais agentes da mudana econmica,
pois so eles que geram, disseminam e aplicam as inovaes. Ao procurarem
identificar as potenciais oportunidades de negcios e assumirem os riscos de
suas apostas, eles contribuem tanto para um maior uso dos recursos disponveis,
quanto para a expanso das fronteiras da atividade econmica. Mesmo que mui-
tos no tenham sucesso, sua existncia que faz com que uma sociedade tenha
constante gerao de novos produtos e servios.
Infelizmente, no se sabe muito bem quais so os determinantes do
empreendedorismo, apesar de sua crucial influncia sobre o crescimento
econmico. Sequer existe acordo sobre os indicadores que melhor revelariam os
graus relativos em que o fenmeno se manifesta. sabido, entretanto, que ele
tambm nunca ocorre de forma homognea entre as regies de uma mesma na-
o. Comparando-se extremos, percebe-se que em certas regies da Alemanha
surgem mais do que o dobro de novas firmas do que em outras. A mesma relao
se aproxima do triplo na Itlia, na Sucia e no Reino Unido, chegando a girar em
torno do qudruplo na Frana e nos Estados Unidos.
O fato que continua precrio o conhecimento cientfico sobre o fen-
meno do empreendedorismo, apesar de existir tanta convico de que ele a es-
sncia do dinamismo econmico e a certeza de que sua promoo uma tima
maneira de expandir o emprego. Questes cruciais como a dos efeitos da educa-
o sobre a dinmica empreendedora continuam sem respostas convincentes. Afi-
nal, os sistemas educacionais foram concebidos para formar bons assalariados em

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vez de preparar os jovens para a perspectiva do auto-emprego. Por isso, no haver
avano significativo do conhecimento cientfico sobre o assunto enquanto no for
possvel realizar uma avaliao sistemtica e comparativa das recentes polticas
pblicas de estmulo criao de pequenas e mdias empresas.
Tornou-se corriqueiro dizer que so as empresas pequenas as que mais
criam empregos. H mesmo quem classifique de paradigmtico o exemplo dos
EUA, onde todo o crescimento do nvel de emprego dos ltimos dez anos do
sculo 20 teria ocorrido em pequenos estabelecimentos. Essa cantilena vem sendo
to repetida, que muita gente chega a acreditar numa suposta correlao entre
aumento do emprego e tamanho de empresa.
Mas, uma coisa constatar que no ltimo quarto de sculo aumentou a
participao relativa das pequenas empresas no total dos empregos. Outra bem
diferente concluir que a propenso a criar empregos superior entre as empre-
sas menores. Afinal, foi nesse mesmo perodo que as grandes empresas substitu-
ram muitos postos de trabalho pela subcontratao de microempresas. E mui-
to freqente que essas microempresas resultem do auto-emprego de ex-funcio-
nrios, o que introduz uma dupla distoro nas estatsticas, pois incha artificial-
mente o nmero de empregos nos estratos formados pelas menores empresas,
amesquinhando simultaneamente o impacto relativo dos maiores estabelecimen-
tos na criao lquida de empregos.
At pode ser verdade que o imenso poder criador de empregos, caracte-
rstico das grandes corporaes em perodos histricos fortemente marcados pela
produo de massa, esteja sendo sugado pela especializao flexvel de novos
tipos de mdios empreendimentos. Mas isso no passa de uma boa hiptese que
ainda no foi confirmada por evidncias empricas confiveis. O que se sabe com
certeza que grande parte dos novos empregos tem sido criados por um
reduzidssimo nmero de firmas hiper-dinmicas de todos os tamanhos e de to-
das as idades. Nos EUA essas chamadas gazelas tm garantido 70% do aumen-
to do nmero de empregos, apesar de sua participao no total de empresas ser
de apenas 3%. Um fato tambm detectado em vrios outros pases.
Se as empresas que mais criam empregos no so as pequenas, como
tanto se papagueia, e sim as mais dinmicas (de qualquer tamanho), o que inte-
ressa identificar as condies mais propcias ao seu surgimento e os principais
determinantes de sua evoluo. Pouco se sabe a esse respeito, mas o bastante
para que se d mais valor geografia.

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Existem hot spots nos quais se manifestam com maior intensidade as con-
dies de eficincia coletiva favorveis procriao das gazelas. Podem ser
plos difusores de crescimento, ou virtuosos distritos industriais com menor
efeito irradiador, mas sempre so concentraes espaciais de atividades nas quais
o aumento da produtividade de uma firma decorre muito do fato de estar prxi-
ma de outras firmas do mesmo ramo. Isso traz vantagens junto a fornecedores
atrados para o entorno, fortalece o mercado de trabalho especializado e facilita
a crucial circulao de informaes. Uma trindade de economias externas ine-
rentes aos cachos, ou feixes de empresas (clusters).29
Pode-se entender os clusters como concentraes espaciais de negcios
independentes que se comunicam, dialogam e transacionam para partilhar cole-
tivamente tanto oportunidades quanto ameaas, gerando novos conhecimen-
tos, concorrncia inovadora e chances de cooperao. Quando chegam a se con-
solidar, esses clusters tambm podem dar origem a um complexo de instituies,
costumes e relaes de confiana que tendem a estimular uma outra trindade
fundamental para o dinamismo econmico: a combinao de concorrncia com
cooperao, a combinao de conflito com participao e a combinao do
conhecimento local e prtico com conhecimento cientfico.
Alguns acham que a localizao desses focos de dinamismo se deve ao
acaso e circunstncia. Ao defender essa opinio em recente artigo sobre o Vale
do Silcio, o Prmio Nobel Gary Becker garantiu que por l a atrao de empresas
de alta tecnologia decorreu da existncia de universidades de primeira linha, le-
gislao trabalhista flexvel e mercado de capitais, bem como limitados obstcu-
los reguladores a novos empreendimentos. S faltou explicar como o surgimento
de todas essas instituies e organizaes pode ser atribudo ao acaso. O fato
dos clusters no resultarem de planos especialmente concebidos para constru-
los no significa que sua existncia deva ser atribuda ao acaso.30 Pelo contrrio,
uma vez identificados, embries de clusters podem ser decisivamente alavancados
por aes dos poderes pblicos que consolidam o ambiente institucional neces-
srio ao aprofundamento e expanso das duas mencionadas trindades do di-
namismo econmico.31
A interessantssima comparao entre os processos de desenvolvimen-
to endgeno de Santa Catarina e da chamada Terceira Itlia feita por Raud (1999)
mostra justamente que nenhum dos dois resultou de qualquer vontade especfi-
ca, ou plano deliberado de um governo central. Mas nos dois casos surgiram no

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prprio territrio as aes pblicas favorveis ao desenvolvimento dos empreen-
dimentos locais: nfase na formao profissional, promoo das parcerias entre
empresas e centros de pesquisa em busca de inovaes, e incentivos concretos
cooperao entre empresas.

Mesmo se o papel do esprito empreendedor muito importante, as novas din-


micas industriais no dizem respeito somente a iniciativas individuais. Elas
procedem tambm de fenmenos mais coletivos e renovam noes tais como cul-
tura tradicional e solidariedade territorial, que fazem referncia aos laos fami-
liares e comunitrios e preferncia territorial. Assim, as empresas familiares,
as redes de amizade e a cooperao no so valores arcaicos, mas esto na base
do dinamismo das novas regies industriais. As aes regionais, para serem
eficazes, devem ser diferenciadas segundo as caractersticas de cada regio a ser
elaboradas nos centros de deciso locais e regionais. (..) uma poltica de gesto
do territrio deve integrar os aspectos espacial, socioeconmico e ambiental. Essa
imbricao implica uma abordagem pluridisciplinar dos estudos, uma coordena-
o horizontal das intervenes e uma harmonizao vertical. O problema que
as instituies governamentais tendem a raciocinar verticalmente por setor e
no horizontalmente no espao. (Raud,1999:247-8)

Regionalizao

Mesmo que a proposta de promover articulaes entre os municpios


rurais (que incluam tambm os eventuais rurbanos e o centro urbano da
microrregio) j constitua, por si s, uma dimenso crucial da estratgia de
desenvolvimento rural que aqui est sendo formulada, ela s poder ter chance
de abrir algum caminho no emaranhado poltico dos programas governamen-
tais se estiver vinculada a uma regionalizao que permita vislumbrar tendn-
cias e prioridades.
Alm de introduzir um novo tipo de relao entre os governos federal/
estaduais e as administraes municipais, uma estratgia de desenvolvimento
para o Brasil rural precisa introduzir, tambm, uma nova viso da configurao
espacial do pas, pois a atual diviso poltico-administrativa no deve ser uma
camisa de fora para o diagnstico das macrotendncias do desenvolvimento. E
tudo o que foi dito dos captulos anteriores s refora a necessidade de que se

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rejeite qualquer tipo de zoneamento baseado em critrios meramente setoriais,
como, por exemplo, um zoneamento agrrio.
Uma nova viso da configurao espacial do pas dever se basear em
zoneamento ecolgico-econmico (ZEE), como o que foi iniciado pela extin-
ta Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, e continua a
ser elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do MMA. E en-
quanto no se dispe desse completo zoneamento econmico-ecolgico do pas,
pode-se recorrer a uma comparao entre estudos recentes que j indicam os
elementos essenciais da configurao econmica e as prioridades j definidas
para a conservao da biodiversidade.
Utilizando dados de 15 variveis do Censo Agropecurio de 1980 e do
Censo Industrial de 1975, Kageyama (1986) j havia estabelecido uma
regionalizao do Brasil em seis grupos de estados, sendo que So Paulo consti-
tua, nesse agrupamento, uma regio, no devendo ser agregado a nenhuma das
outras regies tradicionais. Em estudo mais recente, Kageyama & Silveira (1997)
propuseram uma regionalizao em quatro grupos: na primeira encontravam-se
todos os estados do Norte e Nordeste; na segunda estavam os trs estados da
regio Sul, a terceira era formada por parte do Sudeste (MG, ES, RJ) e parte do
Centro-Oeste (GO); e na quarta classe encontravam-se os estados de So Paulo
e Mato Grosso do Sul e o Distrito Federal. Nesse estudo, o Estado de So Paulo
aparecia com caractersticas semelhantes parte mais modernizada do Centro-
Oeste, podendo at formar um subconjunto. Mas, de qualquer forma, So Paulo
outra vez no podia ser agregado ao Sudeste.
O problema que essas e outras regionalizaes das unidades da fede-
rao haviam sido feitas com dados anteriores ao Censo Agropecurio de 1995/
6, alm de utilizarem variveis exclusivamente setoriais. Por isso, uma nova abor-
dagem (ainda em andamento) amplia o escopo da anlise para a perspectiva do
desenvolvimento rural, cruzando dados do Censo Agropecurio de 1995/6, com
a Base de Informaes Municipais do IBGE de 1998, e com a Pnad de 1998.32
Resultados preliminares parecem sugerir um agrupamento do Brasil rural em 8
subconjuntos que poderiam ser provisoriamente listados da seguinte forma: Sul
(PR, SC, RS), So Paulo (SP), Leste-Oeste (ES, MG, GO), Nordeste-2 (BA, SE, AL,
PE, PB, RN, CE), Transio NE-N (PI, MA), Norte-1 (AP, PA, RR, AM, AC, RO), Nor-
te-Oeste (TO, MT, MS) e, finalmente, a regio menos rural: RJ-DF.

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Utilizando microdados do Censo Demogrfico de 1991 e os dados sobre
os PIB municipais de 1996, estimados pelo Ipea, pesquisadores do Cedeplar
(UFMG) 33 desvendaram uma nova configurao regional brasileira, que indica a
existncia de 11 subconjuntos (ou macrorregies), compostos de 10 reas de
macropolarizao e uma rea multipolarizada por Braslia e Goinia. Nesta
abordagem, estados inteiros somem literalmente do mapa, como Esprito Santo
e Santa Catarina. O primeiro inteiramente polarizado pelo Rio de Janeiro e as
mesorregies de Santa Catarina se dividem entre as polarizaes de Porto Alegre
e Curitiba. O macroplo de Belo Horizonte encolhe o espao geogrfico mineiro,
preservando apenas seu entorno industrial e regies menos desenvolvidas. O
Tringulo Mineiro e a parte rica do sul de Minas ficam com So Paulo. O Rio
incorpora a Zona da Mata mineira e o restante do sul do Estado. E o noroeste
mineiro vai para a multipolarizao de Braslia e Goinia. O Centro-Oeste perde o
Mato Grosso do Sul e o sudoeste de Gois, incorporados, como o Tringulo
Mineiro, imensa rea de influncia de So Paulo. Diversas capitais do Nordeste
deixam de ser plos, pois mostram-se macropolarizadas por Salvador, Recife, For-
taleza e Belm. E Manaus polariza uma extensa rea geogrfica, mas economica-
mente vazia. (Lemos, Guerra & Moro, 2000:8-10)
Alm de estabelecer esses 11 subconjuntos econmicos, a citada
pesquisa do Cedeplar-UFMG tambm permitiu uma primeira caracteriza-
o de todas as suas mesorregies em 3 tipos: enclave (subsistncia e/ou
renda baixa); regies isoladas (renda baixa e/ou renda mdia baixa); e p-
los econmicos (ou mesoplos).

Observa-se uma continuidade das reas de maior densidade econmica caracte-


rizadas como plos industriais e/ou agropecurios, concentradas no Centro-Sul,
e organizadas a partir da faixa escura do macroplo nacional de So Paulo. O
perfil do desenvolvimento regional desigual brasileiro completa-se pela desarti-
culao econmica de uma vasta rea contgua de regies de subsistncia, que
inicia-se no norte de Minas e termina no Nordeste setentrional. Emergem da
mesorregies caracterizadas como enclaves agropecurios, constitudos por
ncleos urbanos ilhados por reas de agricultura de subsistncia, haja vista
que so incapazes de integrar seu entorno e de criar uma base exportadora

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para sustentar alguma intensidade dos fluxos de troca inter-regionais. As regi-
es isoladas industriais ou agropecurias foram definidas por alguma capaci-
dade de integrao de seu entorno, mas sem estabelecer ligaes inter-regionais
significativas, ou seja, o poder de polarizao destas regies limitados a uma
pequena rea de influncia. Deve-se observar tambm que, muitos plos do Su-
deste e do Sul classificados como agropecurios, podem possuir um ncleo indus-
trial significativo no plo urbano sede, ou de segunda ordem, como exemplificam
os casos de reas de influncia de So Paulo, como Uberlndia, no Tringulo
Mineiro, ou So Jos do Rio Preto, no noroeste paulista, onde tem havido um
adensamento da cadeia produtiva pelo desenvolvimento jusante da
agroindstria. (Lemos, Guerra e Moro, 2000:14)

Nem preciso dizer que essa classificao das mesorregies de cada


uma das 11 macrorregies delimitadas pelos pesquisadores do Cedeplar-UFMG
no coincide com a regionalizao que resultou da delimitao geogrfica de
eixos construda para o governo federal pelo Consrcio Brasiliana.34 Esse tra-
balho teve como ponto de partida um conjunto de Eixos de Integrao e
Desenvolvimento pr-estabelecidos em edital que previa o seu aperfeioamento.
Os consultores do Consrcio Brasiliana entenderam por aperfeioamento a anlise
crtica, a partir de critrios coerentes, dos eixos sugeridos originalmente e uma proposio
sobre a sua manuteno, alterao ou excluso. O segundo objetivo do trabalho que
se referia delimitao geogrfica dos eixos, que deveria resultar no traado de
limites coerentes com a base territorial mnima (municpios) relacionada dispo-
nibilidade de dados.35
Na verdade, a noo de Eixo Nacional de Integrao e Desenvolvimen-
to originou-se da experincia de empresas que integram a logstica associada
oferta de matrias primas para mercados diversificados, principalmente inter-
nacionais (p.ex: a Vale do Rio Doce). A prpria definio dos referenciais para o
trabalho, deixava claro que tais eixos sugeridos resultavam de vertentes da
logstica existente, procurando integrar as diversas economias regionais e me-
lhor articul-las aos mercados internacionais. Alm disso, os eixos eram vis-
tos como uma alternativa a modelos anteriores de desenvolvimento, baseados
em plos e corredores de exportao.

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Na conceituao desenvolvida pelo Consrcio Brasiliana, foram quatro
os princpios que nortearam tanto a tarefa de aperfeioamento da configurao
dos eixos fornecida pelo Edital, como a delimitao de suas reas de influncia:
n o sistema de transporte;

n a estruturao da rede de cidades, representando sntese da diversi-


dade das relaes sociais presentes;

n a distribuio espacial da produo e a presena de focos dinmicos; e

n os condicionantes ambientais.

Foram assim definidas 9 regies, que continuam a ser chamadas de ei-


xos por razes sobre as quais no vale a pena especular. Entre a imensa regio
intitulada Rede Sudeste (que abrange mais de mil municpios) ao minsculo Arco
Norte (com pouco mais de duas dezenas de municpios), destacam-se por ordem
de densidade socioeconmica as regies-eixo: Sul, Transnordestina, So Fran-
cisco, Sudoeste, Oeste, Araguaia-Tocantins e Madeira-Amazonas.
Talvez seja possvel superar as gritantes diferenas entre as macrorregies,
definidas pelos pesquisadores do Cedeplar-UFMG, e as regies-eixo, definidas
pelos consultores do Consrcio Brasiliana. Pelo menos o que sugere o texto
relativo integrao regional preparado pelo Consrcio Sondotcnica Cres-
cente Frtil como subsdio elaborao da Agenda 21 brasileira.36 Segundo esse
documento, os nove macroeixos definidos demonstram-se particularmente teis
na perspectiva das exportaes, mas tambm possvel conceb-los na pers-
pectiva da integrao dos mercados internos.

Essa rearticulao permitiria conciliar as tendncias aglomerativas em plos


como o processo de desconcentrao, por meio dos eixos e da integrao dos
mercados internos. O elemento central nesse processo , exatamente, a infra-
estrutura, e, em especial, o sentido da malha viria nacional. (Bezerra &
Ribeiro, 2000:58)

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No entanto, a sntese da proposta da Agenda 21 brasileira, aprovada
pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel37, apresenta uma
orientao diferente. Seu macroobjetivo 2, da Agenda 4, referente integrao
nacional e regional, aponta para 4 necessidades:
n reavaliar o significado econmico e social de cada eixo, considerando
o potencial de desenvolvimento regional;

n orientar os macroeixos segundo o objetivo de integrao nacional;

n redefinir macroeixos prioritrios, segundo o potencial econmico e o


alcance social; e

n integrar os macroeixos entre si e impedir a fragmentao econmica,


social e poltica do espao nacional.38

Diante de tal quadro, fundamental que o Conselho Nacional de Desen-


volvimento Rural Sustentvel (CNDRS) siga a orientao da Comisso de Polti-
cas de Desenvolvimento Sustentvel no sentido de reavaliar o significado de
cada eixo, e, sobretudo, sugerir uma definio dos que seriam prioritrios para o
desenvolvimento do Brasil rural. Trata-se de uma questo crucial, para a qual
no se pode dar uma resposta completa no presente texto. Todavia, consideran-
do-se nesse contexto a importncia estratgica da biodiversidade, j possvel
adiantar algumas indiscutveis prioridades, como se ver no prximo tpico.

O trs B

O que h de absolutamente comum nos exerccios de regionalizao


citados do tpico anterior o brutal contraste que se estabeleceu entre a parte
tropical e as partes temperadas ou subtropicais do pas. A tal ponto que se pode
dizer que um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel que no res-
ponda ao desafio de desenvolver o Brasil tropical poder ser tudo o que se quiser,
menos um plano nacional. E provvel que essa imensa deficincia histrica
possa ser transformada em trunfo, caso venham a ser encontrados os meios de
simultaneamente aproveitar e conservar a imensa biodiversidade brasileira. Para
tanto, vai ser necessrio mobilizar pesquisas de fronteira no mbito das
biocincias. Sem isso no se poder explorar aquilo que Ignacy Sachs chama de

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paradigma do B ao cubo: bio-bio-bio, no qual o primeiro a biodiversidade, o se-
gundo a biomassa e o terceiro as biotecnologias.39
A promoo da diversidade biolgica poder ser um fator crucial na
dinamizao das regies rurais, particularmente nas reas tropicais do pas, nas
quais o crescimento econmico j no tenha destrudo os atrativos naturais que
podem captar rendas urbanas das classes mdias e altas. Nelas ser perfeitamen-
te possvel incentivar simultaneamente a conservao da biodiversidade e a cri-
ao de empresas e empregos. Ou seja, neste caso, as restries ambientais po-
dero alavancar o dinamismo econmico em vez de prejudic-lo.
O problema que a eroso da diversidade biolgica s poder ser controla-
da se houver simultnea retrao de atividades que degradam os habitats e cresci-
mento das que os conservam ou recuperam. E para que isso acontea, necessrio
que as ltimas sejam mais vantajosas que as primeiras, o que requer a combinao
de vrios tipos de interveno pblica (em geral estatais) de estmulo e dissuaso.
O que muito menos evidente a forma de ao que poderia ser adota-
da para que essa sinergia entre biodiversidade e empreendedorismo fosse mais
intensamente promovida. Em vez de insistir na necessidade de aplicar recursos
fiscais tradicionais (acrescidos de receitas obtidas com a bioprospeco) na
manuteno e expanso das unidades de conservao, no seria o caso de
comear a taxar atividades que contribuem para a eroso da biodiversidade e
investir os recursos assim arrecadados na promoo de um empreendedorismo
dirigido ao melhor aproveitamento dos trs B? Uma reforma tributria no de-
veria contemplar ecotaxas de combate eroso da biodiversidade, e o uso dessa
arrecadao em novos programas de fomento do empreendedorismo, principal-
mente em regies rurais com atrativos que possam favorecer uma simbiose entre
conservao da biodiversidade e dinamizao econmica?
Nada disso poder ser conseguido em curto prazo, pois a sociedade bra-
sileira no parece estar propensa a aceitar ecotaxas sobre os agroqumicos, so-
bre a expanso urbana ou sobre a venda de iates. Menos ainda est ela prepara-
da para se dotar das instituies necessrias promoo das formas de
empreendedorismo rural que possam aproveitar a biodiversidade de forma sus-
tentvel. Mas para que essas coisas venham um dia a acontecer, absolutamen-
te necessrio que se comece a superar a insipincia do pensamento estratgico
sobre o desenvolvimento sustentvel, seja na escolha de objetivos, como, so-
bretudo, na definio dos meios de atingi-los.

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O MMA, por meio de sua Secretaria de Biodiversidade e Florestas, tem
promovido diversos eventos para implantar a Conveno sobre Diversidade Biol-
gica (CDB) em nvel nacional. Alm de workshops para definir as reas e as aes
prioritrias, tambm est em curso uma consulta nacional, abrangendo o setor
pblico e privado, com o intuito de subsidiar a elaborao da estratgia nacional
para a conservao da biodiversidade, atividade definida como prioritria na lti-
ma Conferncia das Partes da CDB. E essas duas iniciativas j apontam algumas
prioridades para trs biomas: Caatinga, Cerrado/Pantanal e Floresta Atlntica/Cam-
pos Sulinos.40 Uma srie de outras prioridades tambm faz parte de longas listas
consolidadas em pelo menos trs documentos bsicos da Agenda 21 brasileira.41
Mas, infelizmente, enorme a distncia entre essas listas de boas intenes e a
conscincia coletiva sobre a necessidade de conservar a biodiversidade, como evi-
dencia o caso da Caatinga, para mencionar apenas um exemplo.42
A utilizao da Caatinga ainda se fundamenta em processos extrativistas,
para obteno de produtos de origem pastoril, agrcola e madeireiro. Na pecuria,
o superpastoreio de ovinos, caprinos, bovinos e outros herbvoros tem modifica-
do a composio florstica do estrato herbceo, quer pela poca, quer pela pres-
so de pastejo. A explorao agrcola, com prtica itinerantes, com desmatamentos
e queimadas desordenados, tambm tem modificado tanto o estrato herbceo,
como o arbustivo-arbreo. E a explorao madeireira j tem causado mais danos
vegetao lenhosa da Caatinga do que a prpria agricultura migrante.
As conseqncias desse extrativismo predatrio se fazem sentir princi-
palmente nos recursos naturais renovveis da Caatinga. J se observam perdas
irrecuperveis da diversidade florstica e faunstica, acelerao do processo de
eroso e declnio da fertilidade do solo e da qualidade da gua pela sedimentao.
No que tange vegetao, pode-se afirmar que mais de 80% da Caatinga so
sucessionais, que cerca de 40% so mantidos em estado pioneiro de sucesso
secundria, e que uns 15% da rea est em processo de desertificao.
Em recentes levantamentos na regio, os dados de cobertura florestal
demonstraram valores inferiores a 50% por Estado, devido explorao extensi-
va das espcies para lenha e carvo, para suprir vrios tipos de indstrias ali-
mentcia, curtume, cermica e olarias alm de reformadoras de pneus, panifica-
doras e pizzarias. Em municpios como Chapada do Araripe, onde se localizam
indstrias de gesso, o consumo de lenha atinge valores de 30 mil m3/ms, o que
resulta no desmatamento de aproximadamente 25 hectares/dia, sendo a produ-

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o de vegetao nativa da regio da ordem de 40 m3/ha. E os esforos de reflo-
restamento se concentram na extica algarobeira, que corre o risco de ser inva-
sora, principalmente nas reas irrigveis. No houve reflorestamento com esp-
cies nativas da regio.
A estratgia de desenvolvimento rural aqui proposta certamente poder
dar incio a uma reverso desse quadro se as articulaes intermunicipais servi-
rem para legitimar, institucionalizar e consolidar o processo de zoneamento eco-
lgico-econmico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de Assuntos Estratgi-
cos da Presidncia da Repblica, e que continua a ser elaborado pela Secretaria
de Desenvolvimento Sustentvel do MMA. O ZEE um instrumento de gesto
que se prope no s a levantar o conhecimento cientfico disponvel, mas tam-
bm, e de forma relevante, estabelecer a participao sistemtica dos agentes
sociais que atuam na mesorregio. Desta forma, o ZEE, mais do que um estudo
das condies fsicas e socioeconmicas da regio, um instrumento de negoci-
ao e de ajuste entre as diversas vises locais de desenvolvimento.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 79


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
8. ESTRATGIA

A
principal finalidade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (CNDRS) deliberar sobre o Plano Nacional de Desenvolvi-
mento Rural Sustentvel (PNDRS), que se constituir das diretrizes, dos
objetivos e das metas de quatro programas: Programa Nacional de Reforma Agr-
ria (PNRA), Fundo de Terras e Reforma Agrria (Banco da Terra), Programa Nacio-
nal de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e Programa de Gerao de
Renda no Setor Rural (Proger-Rural).43
inevitvel que se pergunte, contudo, se aps a leitura dos sete captu-
los anteriores algum poder considerar satisfatrio que um Plano Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS) possa resultar da simples agregao
e consolidao das diretrizes, dos objetivos e das metas dos quatro programas
citados. Supondo que a resposta a essa pergunta seja negativa, a ambio deste
oitavo captulo a de explicitar as implicaes estratgicas das questes
abordadas nos seis anteriores com o intuito de mostrar a absoluta necessidade
de uma inverso de procedimento. So esses desafios estratgicos que devem
orientar uma reviso crtica dos atuais quatro Programas e, se necessrio, tanto
sua reformulao, quanto criao de outros.

O papel das prefeituras

A mais bvia conseqncia de tudo o que foi dito at aqui a necessi-


dade de entender o PNDRS como um plano que dever oferecer novas e melho-
res perspectivas aos 4.500 mil municpios rurais, nos quais viviam quase 52
milhes de habitantes no ltimo ano do sculo passado. Ou seja, no pode ser
um plano que se limite a diretrizes, objetivos, e metas de carter essencialmen-
te fundirio e creditcio, como ocorre com os quatro programas citados (PNRA,
Banco da Terra, Pronaf e Proger-Rural), mesmo que alguns contenham linhas
de ao de outra natureza.44 Um plano de desenvolvimento para os 4.500
municpios rurais dever conter tambm outras diretrizes, objetivos e metas
que favoream sinergias entre a agricultura e os setores tercirio e secundrio

80 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
das economias locais. Diretrizes, objetivos e metas que promovam todas as
formas de empreendedorismo que possam explorar as vantagens comparativas
e competitivas desses territrios.
A segunda mais bvia conseqncia de tudo o que foi dito anteriormen-
te que esse oceano de municpios rurais s poder exercer influncia positiva
na fixao dessas diretrizes, objetivos e metas, se conseguirem articulaes lo-
cais com os demais municpios da microrregio. O desafio est, portanto, em
propor uma estratgia realista que possa viabilizar uma factvel transio de aes
setoriais para uma articulao horizontal das intervenes.
O grande risco que propostas muito bem intencionadas sirvam para
perpetuar e reforar o vis setorial dos programas existentes, em vez de ajudarem
a promover a referida transio. E para que isso no acontea, necessrio que
os eixos estratgicos sejam afluentes de um mesmo rio, e no trs rios que des-
guam no mesmo oceano.
A soluo retrica para esse problema j foi encontrada h muito tempo,
com a popularizao do discurso sobre o desenvolvimento local:
O espao rural deve ser transformado num local de atividades econmicas mlti-
plas e dinmicas, que permitam s pessoas que ali vivem acesso a condies dignas de vida,
semelhantes quelas das regies urbanas. Esse processo pode ser chamado de desenvolvi-
mento local e definido como um grande mutiro da comunidade (Poder Pblico, sociedade
civil, movimentos e organizaes populares) na busca de um projeto para o futuro de seu
territrio, identificando e valorizando os potenciais e riquezas locais. (Turnes &
Brigo,1999:11)
O desenvolvimento local o resultado da ao articulada do conjunto dos diversos
agentes sociais, culturais, polticos e econmicos, pblicos ou privados, existentes no munic-
pio e na regio, para a construo de um projeto estratgico que oriente as suas aes de
longo prazo. Portanto, no se trata apenas de polticas pblicas, mas de uma nova cultura e
de aes voltadas para a construo de um objetivo comum. (Deser, 1999:33)

O que continua fazendo falta uma proposta que possa reduzir a dis-
tncia entre esse tipo de discurso e a natureza ainda setorial de praticamente
todas as aes dos governos federal e estaduais, mesmo nos casos em que tais
polticas j romperam com o velho padro centralizador. Exemplo tpico o
Pronaf-Infra-estrutura, como mostraram Cardoso & Ortega (2001):

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 81


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
O Pronaf pode e deve ser pensado no-somente como uma alternativa de supe-
rao das dificuldades econmicas e sociais no meio rural, mas, sobretudo, como
eixo fundamental e estratgico para o desenvolvimento local. Entretanto, cabe
prescrutar at que ponto o Pronaf-Infra-estrutura, pensado como uma poltica
de desenvolvimento local, tem efetivamente contribudo para a viabilizao de
uma concertao de interesses capaz de engendrar um pacto territorial, ou seja,
uma capacidade socioterritorial de articulao de interesses diversos em torno
de um projeto vivel de desenvolvimento local.

iluso supor que uma poltica de cunho especfico como o Pronaf seja capaz
de projetar estes municpios para uma trajetria de desenvolvimento capaz de
promover um amplo resgate social. O desenvolvimento, mesmo sendo alicerado
localmente, segue dependendo de uma aliana de interesses mais ampla, ca-
paz de garantir uma infra-estrutura material e social que, embora deva ter
seus termos definidos localmente, tem que assumir um carter nacional. (Car-
doso & Ortega, 2001:23)

exatamente a necessidade de superar esse carter setorial e espec-


fico das polticas governamentais mesmo das melhores, como o caso do
Pronaf que exige a mudana proposta a seguir. Quanto ao Proger-Rural, cujo
nome poderia sugerir uma poltica voltada ao Brasil rural, e no apenas ao setor
agrcola, o balano parece ser extremamente negativo. Nesse programa, os re-
cursos do FAT simplesmente preencheram a lacuna criada com a crise do crdi-
to agrcola tradicional. Mas o pior de tudo que a avaliao feita pelo Ibase45
ainda sugere a transferncia dos recursos do FAT alocados no Proger-Rural para
o Pronaf. No poderia haver maior confirmao da preponderncia da perspec-
tiva setorial sobre a territorial.

Empurro

O que mais faz falta um arranjo institucional que ajude articulaes


intermunicipais (como, por exemplo, as associaes de municpios catarinenses)
a diagnosticar os principais problemas rurais de suas respectivas microrregies,

82 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
planejar aes de desenvolvimento integrado, e captar os recursos necessrios
sua execuo. Trata-se de encorajar os municpios rurais a se associarem com o
objetivo de valorizar o territrio que compartilham, fornecendo s associaes
os meios necessrios ao desencadeamento do processo.46 Ou seja, o papel dos
governos federal e estaduais deve ser o de estimular iniciativas que no futuro
podero ser auto-financiadas, mas que dificilmente surgiro, ou demoraro mui-
to para surgir, se no houver o indispensvel empurro inicial.
No se trata, contudo, de propor uma simples transferncia de recursos
a articulaes intermunicipais. A idia que essa ajuda da coletividade ao plane-
jamento de aes locais de desenvolvimento rural tenha o carter de uma
contrapartida a determinados compromissos que devero ser assumidos por es-
sas articulaes. Ou seja, a participao do governo federal deve ser de natureza
contratual e no pode se restringir a um repasse de recursos financeiros. Nas fases
de diagnstico e planejamento, a ajuda governamental poder at ser mais efetiva
se envolver uma alocao temporria de recursos humanos com a capacitao
necessria. Por exemplo, financiando grupos de estudos de universidades e de
outros centros de pesquisa, para auxiliarem as articulaes intermunicipais. E
tambm estabelecendo contratos de financiamento apenas com as articulaes
que apresentarem os melhores projetos. O carter necessariamente seletivo deste
tipo de arranjo deve ter como referncia a qualidade dos planos de
desenvolvimento apresentados, e no por qualquer outro critrio prvio anlise
dos planos.47
Em outras palavras, o que se prope aqui o surgimento de um con-
trato territorial de desenvolvimento (CTD) a ser firmado com articulaes
intermunicipais cujos planos microrregionais de desenvolvimento rural sejam
selecionados por instncias competentes. Para que um CTD seja firmado pelo
governo federal, o plano deve ser aprovado pelo CNDRS. Mas o mesmo arranjo
pode funcionar no mbito estadual. Por exemplo, planos no selecionados pelo
CNDRS poderiam muito bem receber apoio do respectivo governo estadual, se
selecionados pelos conselhos estaduais.
Todavia, muito mais importante do que antecipar o esquema
organizacional que poderia ser mais eficiente, o que esta proposta precisa
explicitar o elenco de aes de desenvolvimento rural que devem ser esti-
muladas pelo CTD.48 Principalmente porque no se trata de reformular o

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 83


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Pronaf-Infra-estrutura, programa de carter setorial que poder ser, no m-
ximo, uma de suas peas.
As aes de desenvolvimento rural que precisam ser subvencionadas no
mbito dos CTD so de trs tipos bsicos: (A) aquisio de competncia; (B)
programas de inovao rural; e (C) criao de rede.

(A) As do tipo A tero como objetivo a prestao de apoio tcnico


s articulaes intermunicipais, para que elas possam desencade-
ar um processo que ser absolutamente indito na quase totalida-
de dos casos. Um bom diagnstico do territrio, que inclua as ne-
cessidades e desejos da populao afetada; a mobilizao e forma-
o de agentes; o dilogo entre os interlocutores locais; e a elabo-
rao do plano; tudo isso faz parte de procedimentos que preci-
sam de apoio financeiro, de preferncia a organizaes que tenham
a capacidade de apoiar as articulaes intermunicipais, como uni-
versidades, centros de pesquisa e ONGs.

(B) As do tipo B poderiam envolver uma imensa variedade de aes


de dinamizao rural microrregional, mas o critrio seletivo dever
ser seu potencial inovador. Isto , escolher iniciativas que possam
trazer algum tipo de inovao ao contexto local, seja ela de mto-
do, de produto, de procedimento, de fabrico, de mercado etc. E, de
preferncia, que tambm envolvam efeito demonstrao e possi-
bilidades de transferncia. Em sntese, as aes de tipo B devero
revelar os novos rumos do desenvolvimento rural.

(C) As do tipo C devero contribuir para a formao de uma rede de


solidariedade ativa entre as regies rurais, que promova um efetivo
intercmbio de experincias, conquistas e conhecimentos. Essa
rede dever servir para a validao e transferncia de inovaes
surgidas no meio rural. E a participao ativa na rede dever ser
exigida de todas as articulaes intermunicipais beneficiadas por
ajudas de tipo A ou B.

Para que esses trs tipos de aes financiveis no fiquem nesse grau de
generalidade e se tornem um pouco mais claras, so apresentados a seguir al-

84 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
guns exemplos mais concretos, sem qualquer pretenso de que as respectivas
listas sejam exaustivas.

Exemplos de aes de tipo A:


n diagnstico do territrio;
n sensibilizao da populao;
n apoio tcnico articulao;
n apoio tcnico elaborao de plano de desenvolvimento;
n apoio tcnico captao de recursos;
n sensibilizao dos alunos do ensino fundamental para a identi-
dade e perspectivas de seu territrio e para a necessidade de inovar;
n investimentos em equipamento informtico/telemtico nas ar-
ticulaes; e
n formao de gestores e animadores.

Exemplos de aes de tipo B:


B1) Valorizao do setor primrio:
n melhoria da qualidade do ensino;
n estudo dos mercados locais e regionais e anlises das cadeias
distributivas;
n assistncia tcnica e investimentos na valorizao de especia-
lidades locais;
n transferncias de tecnologias, com nfase nas biotecnologias;
n aproveitamentos da biomassa;
n promoo de produtos locais e regionais de qualidade e de
sua relao com o territrio de procedncia;
n participao em feiras, contatos com redes de venda por corres-
pondncia, com centrais de compra e com redes de comrcio
eletrnico;
n diversificao dos sistemas produtivos;
n aqicultura e pesca esportiva;
n produo de energias alternativas e renovveis, com apro-
veitamento de biomassa, de resduos etc.; e
n formao profissional voltada promoo dessas inovaes.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 85


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B2) Uso sustentvel e conservao do ambiente:
n formao profissional voltada para a biodiversidade, biomassa
e biotecnologias;
n renovao do patrimnio natural e cultural;
n difuso cultural do desenvolvimento sustentvel;
n proteo, recuperao e valorizao da paisagem;
n eliminao e reciclagem de resduos;
n investimentos tursticos relacionados conservao da
biodiversidade;
n investimentos em infra-estrutura que favoream o surgimento de
empreendimentos voltados s amenidades rurais;
n restaurao e revalorizao de prdios histricos, stios arqueo-
lgicos, smbolos religiosos etc.;
n promoo do ecoturismo (incluindo sistemas de reserva); e
n formao profissional voltada ao aproveitamento das ameni -
dades rurais (culturais e/ou naturais).

B3) Empreendimentos rurais dos setores secundrio e tercirio:


n alavancagem de embries de clusters j identificados;
n apoio tcnico e financeiro aos responsveis por projetos de
novas empresas;
n apoio tcnico e financeiro cooperao entre empresas j em
funcionamento;
n articulao com o sistema de C&T;
n apoio tcnico e financeiro criao de institutos de pesquisa,
de formao e de inovao tecnolgica;
n criao de novas janelas de oportunidade para os jovens que
pretendam empreender;
n acesso das pequenas e mdias empresas a servios de assesso-
ria, estudos de mercado, transferncia tecnolgica, inovao e
formao profissional;
n investimentos em novos meios de transporte;
n apoio ao artesanato que valoriza recursos locais;
n promoo do turismo rural;

86 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
n promoo de esportes radicais; e
n investimentos em locais para congressos, retiros etc.

Exemplos de aes de tipo C:


n atividades da rede de desenvolvimento rural;
n organizao de projetos de cooperao entre AMs rurais;
n investimentos em telecomunicaes; e
n marketing da rede de desenvolvimento rural.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 87


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9. ESBOO DE UM PROJETO DE LEI

A
viso estreita e retrgrada que restringe o desenvolvimento rural sua
vertente agropecuria tem sido to dominante na sociedade brasileira,
que impregnou a prpria Constituio Cidad de 1988. Isso fica muito
claro na estrutura dos quatro captulos que compem seu ttulo VII Da Ordem
Econmica e Financeira (arts. 170 a 192). Entre o primeiro Dos princpios gerais (arts.
170 a 181) e o quarto Do sistema financeiro est estampada a confuso reinan-
te entre o espao rural e o setor agropecurio, pois ao curtssimo captulo II Da
poltica urbana (arts. 182 e 183) segue-se o longo captulo III Da poltica agrcola e
fundiria e da reforma agrria (arts. 184 a 191).
Pela lgica, o ttulo desse terceiro captulo deveria ser Da poltica rural e
ele no poderia ficar restrito s questes agrcolas, fundirias e de reforma agrria.
Talvez no haja, portanto, melhor evidncia de nossa incompreenso do processo
de desenvolvimento rural do que esses dois captulos intermedirios da
Constituio Federal. Eles refletem as carncias e as mazelas do debate pblico
sobre as questes territoriais do pas. Por isso, no seria inteiramente exagerado
dizer que as elites brasileiras pensam nessas questes com uma mentalidade
muito mais prxima do sculo 19 do que do sculo 21.
Nesse contexto, o que se precisa fazer no mbito dos Conselhos de
Desenvolvimento Rural, a comear pelo CNDRS, uma discusso sistemtica
que permita a elaborao de uma lei sobre o desenvolvimento rural de importn-
cia equivalente ao Estatuto das Cidades, que acaba de ser promulgado. Mas essa
lei no deve ser uma simples nova verso do histrico Estatuto da Terra, que volte
a dispor apenas sobre a poltica fundiria e agrcola.49 Precisa ser uma lei que
contemple as outras dimenses essenciais da vida rural. Uma lei que ajude as
reas rurais a garantir o bem-estar e a cidadania aos que nelas prefiram viver.
Enfim, uma lei que facilite o acesso da populao brasileira efetiva liberdade de
poder optar pelos modos de vida mais diretamente relacionados com a natureza.
Para que esse processo de discusso possa ser imediatamente desenca-
deado, adianta-se aqui o esboo de um projeto de lei que poderia promover o
desenvolvimento rural no incio do sculo 21. Mas antes preciso fazer duas
importantes advertncias:

88 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
a) um projeto de lei desse tipo dever necessariamente ser enriquecido
com disposies que ainda contemplem questes de sculos anteriores que, in-
felizmente, continuam muito atuais; e
b) o presente esboo procura enfocar apenas as grandes questes de
fundo, sem preocupao imediata com a forma jurdica, o que certamente exigir
muitas mudanas de redao.

PROJETO DE LEI N. _____, de 2001

Dispe sobre a poltica de desenvolvimento rural sustentvel

O CONGRESSO NACIONAL DECRETA:

Art. 1 O desenvolvimento rural tem por fim assegurar digna existncia


e sadia qualidade de vida aos que habitem ou trabalhem fora das aglomeraes
metropolitanas e grandes centros urbanos, em conformidade aos ditames da justi-
a social e da preservao da natureza para as presentes e futuras geraes.
Art. 2 O desenvolvimento rural deve conservar e realimentar sua fonte de
recursos naturais, promovendo simultaneamente a justa repartio dos benefcios
alcanados, em conformidade ao ideal de sustentabilidade da Agenda 21, assumi-
da pelos 170 pases presentes Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambi-
ente e Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro em 1992.
Art. 3 As polticas de desenvolvimento rural da Unio, dos Estados e
dos Municpios devem ser especialmente voltadas ao efetivo respeito dos cinco
seguintes princpios constitucionais da atividade econmica:
I busca do pleno emprego;
II defesa do meio ambiente;
III reduo das desigualdades regionais e sociais;
IV funo social da propriedade;
V tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte consti-
tudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pas.
Art. 4 A Unio, os Estados e os Municpios promovero o desenvolvi-
mento rural mediante:
I incentivos diversificao das atividades econmicas, a comear pela
diversificao dos sistemas produtivos do setor agropecurio;

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 89


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II incentivos participao local no processo de Zoneamento Ecolgi-
co-Econmico;
III incentivos ao surgimento de articulaes locais participativas, tan-
to municipais como intermunicipais;
IV incentivos valorizao da biodiversidade, ao aproveitamento da
biomassa e adoo de biotecnologias baseadas no princpio da precauo;
V incentivos expanso e ao fortalecimento das empresas de pequeno
porte de carter familiar, a comear pela agricultura familiar; e
VI incentivos reduo das desigualdades de renda, gnero, etnia e idade.
Art. 5 O foco das polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos
Estados ser o apoio e a ajuda aos Municpios de pequeno e mdio porte que
no pertenam aos territrios classificados como aglomeraes urbanas pelo Ins-
tituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), sejam tais aglomeraes de
carter metropolitano ou no-metropolitano.
1 Municpios de pequeno porte so os que tm simultaneamente menos
de cinqenta mil habitantes e densidades demogrficas inferiores a oitenta
habitantes por quilmetro quadrado.
2 Municpios de mdio porte so tanto os que tm populaes situadas
no intervalo de cinqenta mil a cem mil habitantes, como os que tm densidades
demogrficas superiores a oitenta habitantes por quilmetro quadrado, mesmo
que tenham populaes inferiores a cinqenta mil habitantes.
Art. 6 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados
devero incentivar os Municpios de pequeno e mdio porte a formarem articula-
es intermunicipais com o objetivo de valorizar o territrio que compartilham;
seja mediante pactos informais, associaes e consrcios, ou pela criao de
agncias microrregionais de desenvolvimento.
Art. 7 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Esta-
dos devero fornecer s articulaes intermunicipais previstas no art. 6 os
meios necessrios anlise dos principais problemas rurais de suas
microrregies, ao planejamento de aes integradas, e captao dos recur-
sos necessrios sua execuo.
Art. 8 O apoio e ajuda da Unio s articulaes intermunicipais devem
ser dirigidos prioritariamente:
I realizao do Zoneamento Ecolgico-Econmico (NB: citar legisla-
o referente ao ZEE);

90 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
II expanso e ao fortalecimento das empresas de pequeno porte de
carter familiar, a comear pela agricultura familiar, que inclui aqicultores,
extrativistas e pescadores; e
III aos agricultores familiares dos assentamentos de reforma agrria
(NB: citar legislao referente RA).
Art. 9 O apoio e ajuda da Unio s articulaes intermunicipais devem
ser seletivos, restringindo-se aos melhores projetos de aes locais de desenvolvi-
mento rural sustentvel, devendo os demais buscar o apoio e a ajuda dos Estados.
Art. 10 O apoio e ajuda da Unio e dos Estados s articulaes
intermunicipais devem ter carter contratual, pois as aes locais de desenvolvi-
mento rural correspondero a compromissos assumidos com a coletividade.
Art. 11 Para os efeitos desta Lei, considera-se empresa rural de pequeno
porte de carter familiar aquela que atenda simultaneamente aos seguintes requisitos:
I absorva predominantemente o trabalho da prpria famlia empreen-
dedora;
II tenha renda familiar predominantemente originada de atividades
econmicas vinculadas ao empreendimento ou estabelecimento;
III seja dirigida por um dos membros da famlia empreendedora que
resida no empreendimento/estabelecimento, ou na sede do municpio;
IV esteja situada em Municpios de pequeno e mdio porte, conforme
definidos no Art. 5, ou em remanescentes comprovadamente rurais dos demais
municpios.
Art. 12 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados
devero integrar pelo menos as seguintes dez dimenses das aes governamentais:

I Educao, capacitao e profissionalizao;


II Assistncia tcnica e extenso integradas s redes de pesquisa;
III Manejo dos recursos naturais das microbacias hidrogrficas;
IV Sade;
V Habitao;
VI Infra-estrutura e servios;
VII Crdito;
VIII Seguro;
IX Cooperativismo e associativismo; e
X Comercializao.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 91


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
Art. 13 As aes de desenvolvimento rural sero descentralizadas,
priorizando as organizaes e atores locais, a partir de diretrizes bsicas defini-
das por um Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel represen-
tativo dos vrios setores governamentais e no-governamentais que colaboram
para o progresso social e preservao da natureza nos Municpios de pequeno e
mdio porte, conforme definies do art. 5 desta Lei.
Art. 14 A consolidao de decretos de contedo normativo e geral e
demais atos normativos em vigor e correlatos a esta Lei dever ser procedida
pelo Poder Executivo.
Art. 15 Esta Lei entra em vigor no prazo de sessenta dias a partir da
data de sua publicao.

92 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
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11. NOTAS

1
Cf. contribuio preparada por Thomas D. Rowley, do USDA/ERS, in: OCDE (1997)
2
Da o inestimvel valor de pesquisas sobre sistemas produtivos locais, como as que esto
sendo realizadas pela rea de Estudos Setoriais do Ipea (Gazeta Mercantil, 08/08/01, p. A-
8), pela Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da UFPE (Valor, 06/06/01, p. A-12), e de
um livro como Economia dos Clusters Industriais e Desenvolvimento, de Danilo Camargo Igliori
(Fapesp/Iglu, 2001).
3
Mas no dos centros urbanos, em geral centros de regies rurais.
4
E no dos 60 hab/km2, como costumam afirmar os que simplesmente repetem o critrio
adotado por Davidovich & Lima (1975) luz dos dados do Censo de 1970.
5
Ver, por exemplo, Higgins & Savoie (1997).
6
Distino prxima, mas diferente, da que adotou a urbanista canadense Jane Jacobs
(1985), amplamente utilizada na anlise da economia rural dos Estados Unidos por Galston
& Baehler (1995).
7
um pressuposto deste raciocnio que as migraes (principalmente as internas) sejam
um mecanismo de redistribuio espacial da populao que se adapta, em ltima anlise,
ao rearranjo espacial das atividades econmicas. Os mecanismos de mercado que, no
capitalismo, orientam os fluxos de investimentos s cidades e ao mesmo tempo criam os
incentivos econmicos s migraes do campo cidade, no fariam mais que exprimir a
racionalidade macroeconmica do progresso tcnico que constituiria a essncia da indus-
trializao. (Singer, 1998:31-32)
8
Ver tabelas no final do captulo.
9
Agricultura familiar: custos de transao, forma organizacional e eficincia, FEA-
USP, maio 2000. Abordagem semelhante foi adotada pelo Projeto Fao/Incra: ver
Bittencourt (2000).
10
Realizada em 1996/7 pelo IBGE, com procedimentos baseados no Living Standards
Measurement Survey (LSMS) do Banco Mundial.
11
Ver tabelas no final do captulo.
12
Os garimpeiros foram includos nessa redao do pargrafo 8o do artigo 195 em 1998
(emenda 20).
13
Eles seriam 4 139 369 segundo o Projeto Fao/Incra, e 4 075 325 segundo o Projeto Usp/
Fapesp. Ver: Bittencourt (2000), Abramovay (2000) e Nunes (2000).
14
Um bom exemplo est em Alves, Lopes & Contini (1999).
15
Por exemplo: Couto Filho (2000), Ortega et. al (2000), Navarro e Schneider (2000) e
Alves (2000).
16
Os casos mais evidentes esto na regio Sul (como, p.ex., o Vale do Ca, na Serra Gacha
ou o Vale do Itaja catarinense. Mas o mesmo fenmeno pode ser constatado nas redonde-
zas de Caruaru, PE).
17
Cf. Alves, Souza & Brando (2001).
18
Formulao estratgica semelhante, mas com menos nfase no uso sustentvel dos recur-
sos naturais, est no World Economic and Social Survey 2000 (United Nations,2000: 131-156).
19
Embora tenham sido criadas de forma espontnea, essas microrregies conservam, em
geral, um conjunto de semelhanas com a configurao do espao geogrfico. No final

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 105


Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)
de1999, somente trs municpios no participavam desse associativismo e duas associa-
es apresentavam falhas de continuidade espacial. Cf. Marcon & Marques (s/d).
20
As primeiras AMs catarinenses foram as do Alto Vale do Itaja, com sede em Rio do Sul, e
do meio oeste catarinense, com sede em Joaaba. Cf. Marcon & Marques (s/d).
21
Estudo feito em sete associaes pela Perspectiva Consultores Associados, sob o patro-
cnio de um convnio Pnud/Bid, cf. Marcon & Marques (s/d).
22
A demanda por servios bastante intensa, ocasionando muitas vezes um desvio da
principal funo estatutria da associao, que a coordenao e assessoria ao planeja-
mento microrregional e secundariamente a prestao de servios de pronto-socorro. (...)
Isto , servios rotineiros desenvolvidos pelo corpo tcnico das associaes, como proje-
tos de engenharia (praas, pontes, escolas, centros comunitrios etc.), levantamentos to-
pogrficos, elaborao de balancetes contbeis, entre outros, que absorvem os tcnicos,
no permitindo a insero de um planejamento de forma abrangente, que pense a regio
como um todo, que articule projetos de investimentos que causem impactos regionais
positivos ou projetos de capacitao tcnica, atravs de um planejamento estratgico.
(Marcon & Marques, s/d).
23
Em novembro de 1995, durante o I Seminrio Catarinense de Desenvolvimento, tcni-
cos e empresrios ficaram muito impressionados com a exposio do italiano Patrizio Bianchi,
presidente do comit cientfico do Instituto Nomisma Societ di Studi Economici S.p.A., de
Bologna. Ela versou sobre o tipo de cooperao entre empresas e instituies que explica o
extraordinrio desenvolvimento regional da Emilia Romagna. Os excelentes resultados do
intercmbio que se seguiu esto expostos no livro de Casarotto Filho & Pires (1999).
24
Outros exemplos so os Consrcios de Formao de Produto, os Consrcios de Marca,
os Consrcios de Exportao, as Cooperativas e Consrcios de Garantia de Crdito.
25
Por que uma sociedade apresenta em determinado perodo de sua histria uma grande
capacidade criadora algo que nos escapa. Menos sabemos ainda por que a criatividade se
orienta nesta ou naquela direo.(...)Contudo, no temos dvida de que a inovao, no que
respeita aos meios, vale dizer, o progresso tcnico, possui um poder de difuso muito maior do que a
criao de valores substantivos. Na civilizao industrial o gnio inventivo do homem foi canalizado de
preferncia para a criao tcnica, o que explica sua extraordinria capacidade expansiva. A esse
quadro histrico deve-se atribuir o fato de que a teoria do desenvolvimento em nossa poca se haja
circunscrito lgica dos meios, tendendo a confundir-se com a explicao do sistema produtivo que
emergiu da civilizao industrial. Os valores substantivos so considerados como meros epifenmenos.
(Furtado, 2000:7-8)
26
As observaes que se seguem sobre a noo de capital social so de Ricardo Abramovay. Elas
sero desenvolvidas em contribuio terica ainda em preparao. Ver tambm Matos (2001).
27
fundamental que se consulte sobre este assunto o segundo captulo do recente livro de
Jane Jacobs, A natureza das economias (So Paulo: Beca, 2001).
28
Pelos alunos de ps-graduao da USP que participaram da pesquisa que deu origem a
este texto, cujos nomes esto na capa, e as referncias na Bibliografia.
29
Ver Igliori (2001), Lins (2000), e Lopes Neto (1998). Infelizmente, existe hoje no Brasil
tanta confuso no emprego dos termos eixo, plo, cluster e at corredor, que a discusso
sobre o tema j beira o bizantinismo. Dois exemplos podem ser encontrados em Duarte
Furtado (1998-a e 1998-b).
30
Questo que acaba de receber a importante contribuio esclarecedora de Kenney (2000),
como relatou Sachs (2001).
31
Pelo menos esta uma das principais lies que podem ser tiradas da heterognea expe-
rincia dos 380 clusters dos EUA.

106 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
32
Projeto O agrobrasileiro hoje: regionalizao e tendncias, Convnio NEAD/
Fecamp 299/99.
33
Ver: Lemos, Diniz & Guerra (1999) e Lemos, Guerra & Moro (2000).
34
Consrcio formado por trs empresas Booz Allen & Hamilton do Brasil Consultores
Ltda., pela Bechtel International, Inc. e pelo Banco ABN-AMRO que foi contratado pelo
BNDES em parceira com o Ministrio do Planejamento (MPO/SPA).
35
Cf. BNDES/Programa Brasil em Ao/Consrcio Brasiliana (1998).
36
Ver Bezerra & Ribeiro (2000).
37
Criada por Decreto Presidencial em 26/02/1997 e coordenada pelo MMA.
38
Ver Novaes (coord.), Ribas & Novaes (2000:154).
39
Ver o captulo 3 de Sachs (2000): Towards a modern biomass-based civilization, pp-69-78.
40
Uma sntese desse esforo est no trabalho de Cristina Maria do A. Azevedo, Quais so, do
ponto de vista da conservao da biodiversidade, as medidas prioritrias para o estabelecimen-
to de estratgias para o desenvolvimento rural?, So Paulo, fevereiro 2001 (mimeo), 30 p.
41
Ver: Bezerra & Bursztyn (2000), Bezerra & Munhoz (2000) e Bezerra & Veiga (2000).
42
Consideraes pinadas do texto j citado de Azevedo (2001).
43
Artigo 1o. do Decreto 3.508, de 14 de Junho de 2000, que dispe sobre o CNDRS e d
outras providncias.
44
Por exemplo, o Pronaf, que no apenas um programa de carter creditcio, conten-
do uma linha de financiamento de infra-estrutura e servios a municpios, e outra de
formao.
45
Ver edio especial de Democracia Viva, novembro de 1999, p.84.
46
Em Santa Catarina, cada AM rene, em mdia, 14 municpios.
47
Como ocorre, alis, com os planos municipais do Pronaf-Infra-estrutura, onde os candi-
datos so previamente selecionados com critrios muito discutveis.
cedo para discutir os critrios de cadastramento das AMs, por exemplo. Mas certa-
48

mente devero ser estabelecidos de forma a garantir que sejam AMs de regies efetiva-
mente rurais.
49
Ou seja, no deve se limitar s questes contempladas no Projeto de Lei Complemen-
tar proposto pelo Exmo. Deputado Francisco Graziano, que procura instituir o Novo
Estatuto da Terra.

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