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Estruturas de Gesto Pblica

Aula 1
Estruturas da Administrao
Pblica Federal
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Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, semalterao do contedo, desde que citada
a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO


Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Diretoria de Educao Corporativa de Controle
Servio de Educao Corporativa de Controle - Seducont

CONTEUDISTA
Jos Arimathea Valente Neto

TRATAMENTO PEDAGGICO
Violeta Maria dos Santos Galvo

PROJETO GRFICO e DIAGRAMAO


Vanessa Vieira

Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em Abril de 2017. As

afirmaes e opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no ex-

pressar a posio oficial do Tribunal de Contas da Unio.


Aula 1
Estruturas da Administrao Pblica Federal 3

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu uma srie de deveres ao Estado, como a pres-
tao de servios de sade, educao, assistncia social, correios, explorao de petrleo.

Ento, como o Estado faz para satisfazer obrigaes to diversificadas? Ser que a mesma
estrutura do Poder Judicirio, responsvel pela prestao jurisdicional populao, adequada
para prestar servios de correios ou explorar petrleo?

A burocracia inerente ao Poder Judicirio no pode atrapalhar a agilidade e competitivida-


de que se deve ter na explorao econmica, por exemplo.

Por isso, para realizar todas as atribuies devidas, o Estado cria estruturas administrativas
diferentes, cada uma ideal para certo tipo de atividade.

Que tipos de estruturas a Administrao pode criar?


Quais caractersticas especficas dessas estruturas impactam
no controle a ser exercido sobre elas?

Para responder a essas questes, precisamos entender alguns conceitos relacionados


organizao das estruturas que compem a mquina administrativa brasileira.

Ao final dos estudos desta unidade, esperamos que voc tenha condies de diferenciar as
estruturas integrantes da Administrao Pblica Federal.

Ento, vamos comear!

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A fim de facilitar o estudo, esta aula est organizada da seguinte forma:

1. Introduo ............................................................................................................................................. 5

2. Conceitos Bsicos................................................................................................................................ 6

2.1 Desconcentrao e descentralizao........................................................................... 6

2.2 Regime Jurdico............................................................................................................................. 8

3. Organizao Administrativa......................................................................................................... 8

4. rgos da Administrao............................................................................................................. 10

5. Autarquias............................................................................................................................................ 11

5.1 Autarquias de Regime Especial........................................................................................ 14

6. Fundaes Pblicas......................................................................................................................... 14

6.1 Natureza jurdica.................................................................................................................... 15

7. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista..................................................... 17

7.1 Exploradoras de atividades econmicas................................................................... 19

7.2 Prestadoras de servios pblicos.................................................................................. 20

7.3 Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais).................................................................................. 22

8. Consrcios Pblicos........................................................................................................................ 22

8.1 Personalidade Jurdica dos Consrcios Pblicos................................................. 24

Sntese......................................................................................................................................................... 26

Bibliografia.............................................................................................................................................. 27

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1. Introduo

Aula 1 - Estruturas da Administrao Pblica Federal


A Administrao Pblica Federal (APF) integrada por diferentes tipos de estruturas
administrativas.

Essa diversificao ajuda o Estado a desempenhar adequadamente as suas funes e ativi-


dades, que so bastante variadas.

Nesse contexto, cada tipo de estrutura administrativa presente na APF possui caractersti-
cas especficas que a distinguem das demais, de modo a torn-la a ferramenta adequada para o
desenvolvimento de certa atividade.

Uma empresa pblica, por exemplo, devido ao regime jurdico a que submetida, mostra-
-se ideal para ocasies em que as decises da Administrao requerem agilidade e competio,
como nas atuaes no campo econmico.

Uma autarquia adequada aos casos em que as funes tambm devem, assim como nas
empresas pblicas, ser desempenhadas por entidades estranhas aos rgos da Administrao
Direta, porm, desta feita, com privilgios outorgados pelo Direito Pblico, que o regime a que
est submetida.

Conhecer as caractersticas das estruturas que compem a APF ajuda a compreender a


organizao administrativa do Governo Federal e, por conseguinte, as diversas formas em que
os recursos pblicos so despendidos.

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2. Conceitos Bsicos
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2.1 Desconcentrao e descentralizao

A Constituio Federal (CF/1988) definiu que o poder poltico, no Brasil, dividido e exer-
cido por quatro entes: Unio, estados, Distrito Federal e municpios.

Para estabelecer essa diviso, a Carta Magna distribuiu as competncias legislativas e ad-
ministrativas entre esses entes polticos, restando a cada um a titularidade dos poderes de acordo
com a abrangncia e relevncia da matria. Unio, por exemplo, reservaram-se os assuntos de
interesse e segurana nacional.

Entretanto, as atribuies que esses entes polticos devem desempenhar so numerosas e


diversificadas, de modo que fica praticamente impossvel que uma mesma pessoa jurdica cen-
tralize toda a realizao das tarefas que lhe competem.

Entes polticos so as pessoas jurdicas com capacidade legislativa (capacidade


de criar leis) previstas diretamente na Constituio Federal, ou seja, Unio,
estados, Distrito Federal e municpios.

A fim de no sobrecarregar essas entidades e no tornar inoperante a atividade adminis-


trativa, utilizam-se os institutos da desconcentrao e da descentralizao.

A desconcentrao consubstancia-se na diviso de competncia no mbito da prpria


estrutura da entidade, para tornar mais gil e eficiente a prestao do servio, sem a necessi-
dade de criao de uma nova pessoa jurdica.

Nessa modalidade, criam-se instncias decisrias, chamadas rgos, dentro da prpria en-
tidade, como os ministrios, secretarias, superintendncias e outros.

Esse conceito intimamente relacionado ao de Administrao Direta, ou seja, a prestao


de servios, atribuda pela CF/1988 aos entes polticos, feita diretamente por eles.

Administrao Direta
Unio, Estado, Municpio,
Administrao Direta Distrito Federal.
Unio, Estado, Municpio, desconcentrao
Distrito Federal. Servio Pblico
rgo rgo
Servio Pblico

rgo

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Na descentralizao, por outro lado, o ente poltico cria uma nova pessoa jurdica e a
ela transfere, mediante lei, a prestao de determinado servio pblico.

Esse instituto tambm visa conferir maior agilidade e eficincia prestao dos servios.
Entretanto, a natureza desses servios permite que sejam prestados por pessoa jurdica diversa
da entidade poltica.

possvel haver desconcentrao em uma entidade criada por descentralizao.

A descentralizao no contexto da Administrao Pblica relacionada ao conceito de


Administrao Indireta, pois a prestao de servios realizada de forma indireta, por outras
pessoas jurdicas criadas para esse fim especfico, como as autarquias, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e as fundaes.

Administrao
Autarquia Direta
Administrao Direta
Unio, Estado, Municpio, descentralizao
Distrito Federal.
Soc. Econ. Administrao
LEI Mista Indireta

Empresa
Pblica
Fundao

Importante ressaltar que pode haver desconcentrao numa entidade criada por descen-
tralizao, medida que essa nova entidade criada pode subdividir-se em rgos, a fim de atingir
os mesmos objetivos buscados na realizao da desconcentrao feita nos entes polticos, ou
seja, a melhor realizao dos servios pblicos.

Por exemplo, a Petrobrs, que uma empresa estatal, foi criada por meio da descentrali-
zao. Essa empresa tambm pode subdividir-se em rgos, departamentos, divises, etc., por
meio da desconcentrao. Assim, como a Unio foi subdivida em rgos por meio da descon-
centrao, para melhor realizar os servios pblicos, a Petrobrs tambm pode ser subdividida,
com os mesmos fins.

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2.2 Regime Jurdico


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Os rgos e entidades da Administrao Pblica, mais precisamente a Federal, que obje-


to do presente estudo, podem submeter-se ao regime jurdico de Direito Pblico ou ao de Direito
Privado.

O regime jurdico de Direito Pblico marcado pela necessidade da presena da mo for-


te do Estado, visto que os servios a serem prestados pelas entidades submetidas a esse regime
requerem o exerccio de poderes que no podem ser outorgados a particulares.

So exemplos desses poderes: o poder de polcia (fechar um estabelecimento,


por exemplo), as concesses de autorizaes, permisses e licenas, o poder de
julgar, o poder de penalizar o particular, entre outros.

As entidades que se enquadram nesse regime so os entes polticos, as autarquias e as


fundaes pblicas de Direito Pblico.

O regime jurdico de Direito Privado, por seu tempo, destinado s entidades que pres-
tam servios que dispensam os poderes tpicos de Estado, razo pela qual podem ser atribudos
a particulares.

Por exemplo, as atividades de explorao econmica (bancos, explorao de petrleo e


minrios, etc.) e os servios que no sejam privativos de Estado, como, por exemplo, servios de
telecomunicaes, de energia eltrica, de transporte, entre outros.

Fazem parte desse regime as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as


fundaes pblicas de Direito Privado.

3. Organizao Administrativa

Como definida a organizao administrativa na legislao?


O administrador livre para criar novas estruturas?

O Decreto-Lei 200/1967 estabelece que a APF compreende a Administrao Direta, cons-


tituda dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, e a Administrao Indireta, que engloba as autarquias, empresas pblicas, socieda-
des de economia mista e fundaes pblicas.

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As entidades da Administrao Indireta previstas pelo DL 200/1967 foram recepcionadas
pela Constituio Federal de 1988, conforme os incisos XIX e XX do artigo 37 da Carta Magna:

XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei comple-
mentar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)

XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das en-


tidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em
empresa privada;

Ou seja, a CF/1988 prev a possibilidade de criao das estruturas administrativas previstas


pelo DL 200/1967 (autarquia, sociedade de economia mista, empresa pblica e fundao pbli-
ca). Essa criao ocorre da seguinte forma, conforme os dispositivos mencionados acima:

Lei especfica que verse apenas sobre a criao da entidade promover a criao
das autarquias.

Lei especfica autorizar a criao de empresas pblicas, sociedades de economia


mista e fundaes, sendo necessrio o registro de ato do Poder Executivo (Decreto)
para a efetiva instituio dessas entidades.

Especificamente em relao s fundaes, reservou-se a uma lei complementar o


encargo de definir as reas em que essas entidades podero atuar.

A criao de subsidiarias dessas entidades, bem como sua participao em empresa


privada, depende de autorizao legislativa.

Alguns doutrinadores, como Lucas Rocha Furtado, defendem que as nicas pessoas
jurdicas admitidas constitucionalmente so as previstas pelo DL 200/1967 e pela CF/1988. Afora
estas, as entidades polticas no poderiam criar qualquer outra entidade, sob pena de inconsti-
tucionalidade. Por exemplo:

Servios Sociais Autnomos pessoas jurdicas de direito privado, criadas pelo Estado,
mediante lei, mas que no integram sua estrutura;

Consrcios pblicos pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, a depender do


seu ato constitutivo;

Fundaes de apoio de universidades fundaes pblicas de direito privado, mas que


no integram a estrutura da Administrao.

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Segundo essa corrente doutrinria, a criao de estruturas no previstas na


CF tem o claro objetivo de fugir ao controle inerente coisa pblica, como a
realizao de licitao e concurso pblico.

Apesar desse posicionamento, as entidades mencionadas acima, at o momento, continu-


am vlidas e em pleno funcionamento.

4. rgos da Administrao
Como vimos anteriormente, os rgos pblicos so criados a partir da desconcentrao,
ou seja, no constituem novas pessoas jurdicas.

Assim, eles so centros de competncia institudos para o desempenho de funes esta-


tais, por meio de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem.

Em outras palavras: os rgos so parte da pessoa jurdica que integram (por exemplo, o
Ministrio da Cultura parte da Unio) e as suas decises so consideradas decises da prpria
pessoa jurdica (no nosso exemplo, as decises dos servidores do Ministrio da Cultura so con-
sideradas decises da Unio e no do Ministrio).

Como visto, tanto as pessoas jurdicas da Administrao Direta quanto as da Indireta pos-
suem rgos criados por meio da desconcentrao. Em decorrncia, os rgos no possuem
personalidade jurdica e no podem representar em juzo a pessoa jurdica que integram.

Apesar disso, alguns rgos tm capacidade processual para defesa em juzo de suas prer-
rogativas funcionais, como na impetrao do mandado de segurana.

Os rgos tambm no possuem patrimnio, mas alguns so detentores de autonomia


gerencial, oramentria e financeira, caracterstica inerente aos rgos mais elevados do Poder
Pblico, como os previstos diretamente pelo texto constitucional e os que vm logo abaixo deles
hierarquicamente (Exemplo: Cmara dos Deputados, TCU, STF).

Em resumo, as caractersticas dos rgos so:

Integram a estrutura de uma pessoa jurdica;

No possuem personalidade jurdica;

So resultado da desconcentrao;

No possuem patrimnio prprio;

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Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira;

No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram;

Alguns tm capacidade processual para defesa em juzo de suas prerrogativas funcionais.

5. Autarquias
Vimos, at aqui, alguns conceitos relativos organizao da Administrao. Tambm tra-
tamos sobre os rgos da Administrao Direta e enumeramos os tipos de entidades existentes
na Administrao Indireta.

Passaremos, agora, a conhecer as caractersticas das diversas estruturas que integram a


Administrao Indireta. A partir dessas caractersticas, poderemos ter ideia da abrangncia do
controle a ser exercido sobre cada uma delas.

O primeiro tipo de estrutura da Administrao Indireta que iremos ver so as autarquias.


Elas so as entidades que mais tm caractersticas em comum com os entes polticos (Unio,
estados, Distrito Federal e municpios).

O que so autarquias?
Quais suas caractersticas?
Elas so subordinadas ao ente criador?

Segundo o DL 200/1967, autarquia :

o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios,
para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

As autarquias so entidades submetidas ao regime jurdico de Direito Pblico, criadas para


executar atividades tpicas da Administrao Pblica. Por se enquadrarem nesse regime jurdico,
usufruem de algumas das prerrogativas inerentes ao ente poltico que as criou.

Ao passo que os entes polticos podem criar suas prprias regras, dentro dos limites esta-
belecidos pela CF/1988, as autarquias possuem to somente capacidade de autoadministrao,
entendida como competncia para administrar a si prprias, segundo as regras constantes da lei
que as instituiu.

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O que distingue as entidades autrquicas dos entes polticos que as criaram a


capacidade de legislar. O ente criador exerce somente controle finalstico sobre
as autarquias.

No h subordinao entre as autarquias e o ente criador, somente vinculao. Assim,


em vez do chamado controle hierrquico, existe o controle finalstico para manter a entidade
autrquica no estrito cumprimento de suas finalidades, previstas na lei instituidora. Esse tipo de
controle visa impedir a diminuio da autonomia administrativa e financeira de tais estruturas.

As autarquias destinam-se a realizar atividades que demandem uma organizao mais gil
e especializada, sem a burocracia comum aos rgos da Administrao Direta. No entanto, suas
atividades devem ser tipicamente estatais, no podendo se enquadrar em explorao de ati-
vidade econmica, prevista no art. 173 da CF/1988.

H autarquias que no desempenham atividades tpicas de Estado: a


Universidade de So Paulo (USP) autarquia, mas desempenha atividades de
ensino, pesquisa e extenso universitrias, que no so consideradas tpicas de
Estado.

Quanto ao patrimnio das autarquias, ele pblico. Assim, os bens que a entidade criado-
ra transferiu no ato de criao da autarquia e os que posteriormente a entidade vier a possuir so
considerados bens pblicos, usufruindo todos os privilgios inerentes, como impenhorabilidade
e imprescritibilidade.

As receitas das entidades autrquicas tambm so prprias e esto consignadas na lei or-
amentria anual a que se refere o art. 165, 5, da CF/1988.

Quanto ao regime jurdico de pessoal, a Emenda Constitucional 19/98 alterou a redao


do art. 39 da CF/1988 e retirou a exigncia de um regime jurdico nico. Assim, no mbito fede-
ral, a Unio, suas autarquias e fundaes podiam reger seus servidores pelo regime estatutrio,
previsto na Lei 8.112/1990, ou celetista, posteriormente definido pela Lei 9.962/2000.

Entretanto, em deciso cautelar no mbito da ADI 2.135-4, o STF suspendeu, com efeitos
ex nunc (daquele momento adiante), a eficcia do caput do art. 39 da CF/1988, retornando a
redao desse dispositivo aos termos que vigoravam antes da Emenda 19/1998.

Portanto, atualmente e at deciso de mrito da ADI 2.135-4, a Unio e suas autarquias e


fundaes devem observar o Regime Jurdico nico (Lei 8.112/1990) como legislao de pessoal,
sendo que o pessoal ingressado como celetista, entre a promulgao da Emenda 19/1998 e a

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deciso cautelar da ADI 2.135-4, deve permanecer sendo regido pela Lei 9.962/2000, vez que a
deciso do STF possuiu apenas efeitos ex nunc.

Independentemente do regime adotado, as autarquias tm de se submeter


Constituio Federal, no tocante s regras que exigem realizao de concurso
pblico (CF/1988, art. 37, II), vedam a acumulao de cargos, empregos e
funes pblicos (CF/1988, art. 37, XVII) e impem o teto remuneratrio ao
funcionalismo pblico. (CF/1988,art. 37, 9).

A forma de investidura dos dirigentes tambm definida pela lei instituidora da autarquia.
Contudo, a competncia para nomeao privativa do chefe do Poder Executivo (CF/1988, art.
84, XXV) e deve ser antecedida de autorizao do Senado Federal quando expressamente previs-
ta na CF/1988 (por exemplo: presidente e diretores do Banco Central art. 52, III, d) ou em lei
(agncias reguladoras, como a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel).

Os atos das autarquias so considerados administrativos, sujeitandose ao mesmo regi-


me dos celebrados pela Administrao Direta. Por exemplo, podem ser impugnados por meio de
ao popular e de mandado de segurana.

De modo semelhante, os contratos firmados tambm so considerados administrativos


e devem seguir o rito imposto Administrao Direta, como a necessidade de realizao de lici-
tao prvia.

O juzo competente , em geral, a Justia Federal (CF/1988, art. 109, I e VIII). Nos casos
de aes judiciais envolvendo pessoal, se o regime adotado for o celetista, a competncia da
Justia do Trabalho (CF, art. 114).

Assim como na Administrao Direta, as autarquias submetem-se responsabilidade


civil objetiva (CF/1988, art. 37, 6), ou seja, respondem pelos danos causados a terceiros
mesmo na ausncia de culpa. Porm, sempre assegurado o direito de regresso contra o agente
causador do dano, nos casos de dolo ou culpa.

Por exemplo, suponhamos que os servidores da Agncia Nacional de Energia Eltrica


(Aneel) precisem desligar certo sistema de energia para poderem fiscalizar a prestao de ser-
vios por uma concessionria. Se esse desligamento causar dano a qualquer pessoa, a Aneel
responsvel pelos danos causados, independentemente se estava realizando suas fiscalizaes
da forma devida ou no (ou seja, independentemente de culpa). Entretanto, se o servidor agiu
sem observar as normas devidas, a Aneel pode cobrar dele, posteriormente, a quantia que teve
de pagar pessoa que sofreu o dano.

As entidades autrquicas tambm gozam de imunidade tributria recproca (CF/1988, art.


150, VI, a, e 2) que veda a instituio de impostos sobre o patrimnio, a renda e os servi-
os. Todavia, no caso das autarquias essa imunidade no geral, como acontece com os entes

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polticos, pois os impostos devem estar vinculados s suas finalidades essenciais ou s que delas
decorram.

Outras prerrogativas inerentes ao Direito Pblico so extensveis s autarquias, como, por


exemplo, os privilgios processuais outorgados Fazenda Pblica e a prescrio quinquenal das
dvidas e direitos contra a entidade.

5.1 Autarquias de Regime Especial

As autarquias de regime especial so entidades cujas leis criadoras lhes conferem maior
autonomia e/ou privilgios, em comparao s autarquias do regime geral do DL 200/1967.
No entanto, de maneira geral, as caractersticas comuns s autarquias so extensveis a essa mo-
dalidade especifica, a menos, claro, que a prpria lei criadora defina o contrrio.

So exemplos de autarquias: Banco Central do Brasil (Bacen), Instituto Nacional do Seguro


Social (INSS), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), Instituto Brasileiro do meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama).

So consideradas autarquias de regime especial o Bacen, a Comisso Nacional de Energia


Nuclear (Cnen), a Universidade de So Paulo (Usp) e outras. As agncias reguladoras tambm
tm sido institudas sob a forma dessa modalidade especifica.

6. Fundaes Pblicas
Vistas as caractersticas das autarquias, trataremos agora das fundaes pblicas.

O que so fundaes? Como so formadas?


Em que se diferenciam das autarquias?

As fundaes originam-se do Direito Privado e caracterizam-se pela atribuio de persona-


lidade jurdica a um determinado patrimnio, destinando-o a uma finalidade especifica. Assim,
so trs as suas caractersticas bsicas:

Existncia do instituidor que faz a dotao patrimonial;

Finalidade social. Deve sempre estar voltada para alguma atividade coletiva e de
prestao de interesse pblico;

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Natureza no-lucrativa. No pode ter objetivos comerciais ou econmicos.

Nas ultimas dcadas, o Poder Pblico tem institudo fundaes, destinando parte do seu
patrimnio para atividades de interesse coletivo e reservando recursos oramentrios para a ma-
nuteno da entidade criada.

As reas de atuao das fundaes pblicas devem enquadrar-se nas


reas que sero previstas em lei complementar. CF/1988, art. 37, XIX.

6.1 Natureza jurdica

Quanto natureza jurdica das fundaes pblicas, h divergncia doutrinria, devido


seguinte sequncia:

Decreto-Lei 200/1967
As fundaes pblicas fazem parte da Administrao Indireta, sob
a forma de entidades dotadas de personalidade jurdica de direito
privado; (DL 200/1967 com redao dada pela Lei 7.596/1987)

Constituio Federal
Atribui diversos privilgios inerentes ao Direito Pblico e exige lei
especfica para sua criao;(CF/1988)

Emenda Constitucional 19/1998


Exige somente lei autorizativa para criao de fundaes pblicas,
equipara-as s empresas pblicas e sociedades de economia mista
entidades dotadas de direito privado. (Emenda Constitucional 19/1998)

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Apesar da divergncia doutrinria, h possibilidade de existncia tanto de fundao p-


blica de Direito Pblico quanto de fundao pblica de Direito Privado. O elemento a definir o
regime jurdico ser a lei que tratar sobre a criao.

Lei Especfica

Autoriza a instituio da
Institui a fundao pblica fundao pblica por ato do
Poder Executivo

Entidade de Direito Pblico Entidade de Direito Privado

Desse modo, a lei que trata sobre a criao da fundao que vai definir o regime jurdico
a que estar submetida a entidade.

Continuam a existir, normalmente, as fundaes privadas, que so as entidades


criadas a partir da destinao de um patrimnio particular ao alcance de uma
finalidade social.

H autores, como Celso Antnio Bandeira de Mello, defensores da tese de que as fun-
daes pblicas de Direito Pblico, as quais so institudas diretamente por lei especfica, so
meramente uma espcie do gnero autarquia. Inclusive, esse o entendimento seguido pelo STF
e pelo STJ.

Em decorrncia da classificao das fundaes pblicas em entidades de Direito Pblico ou


de Direito Privado, possvel existirem estruturas com restries e prerrogativas diversas.

Por um lado, as fundaes pblicas de Direito Pblico, tomadas, pela doutrina, como esp-
cie do gnero autarquia, submetem-se integralmente ao regime jurdico de Direito Pblico, assim
como as entidades autrquicas.

Por outro, as fundaes pblicas de Direito Privado se enquadram num regime jurdico
hbrido, pois so reguladas, em parte, por normas de Direito Privado, e em outra parte so

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submetidas a regras de Direito Pblico, pois a CF/1988, indistintamente, prev restries e ga-
rantias s fundaes pblicas (por exemplo, necessidade de licitao e imunidade recproca).

Exemplo de norma de direito privado: necessidade de registro dos seus atos


constitutivos.

Fundao Nacional do ndio (Funai), Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica


(IBGE), Fundao Nacional da Sade (Funasa), Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq), entre outras, so exemplos de fundaes pblicas.

7. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista


Aps vermos caractersticas das autarquias e das fundaes pblicas, chegou a hora de
tratarmos das empresas estatais: as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

Quais so as diferenas entre essas duas estruturas?


E as semelhanas?
As normas so as mesmas quando prestam servio pblico
ou exploram atividade econmica?

Empresas pblicas e sociedades de economia mista so muito semelhantes. Por isso, va-
mos conhecer primeiramente as diferenas entre elas e depois as semelhanas.

As nicas diferenas entre essas duas entidades so:

Sociedades de
Empresas Pblicas
Economia Mista

Podem assumir qualquer forma admitida em direito Somente podem assumir a forma de
Forma Jurdica
(Sociedades Civis, Sociedades Comerciais, Ltda., S/A, etc.). Sociedade Annima (S/A).

Formado tambm por capital privado.


Integralmente pblico. possvel a participao de outros
Composio Entretanto, a maioria do capital votante
entes ou entidades pblicas (estados, Distrito Federal,
do Capital deve pertencer Unio ou a alguma
municpios ou entidades da Administrao Indireta).
entidade de sua Administrao Indireta.
Justia Federal, exceto as causas relativas a falncia, acidente
Foro
de trabalho, Justia Eleitoral e Justia do Trabalho (CF/1988, Justia Estadual.
Processual
art. 109, I).

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), Servio Banco do Brasil S/A (BB), Banco da
Exemplos Federal de Processamento de Dados (Serpro), Caixa Amaznia S/A (Basa), Petrleo Brasileiro
Econmica Federal (CEF). S/A (Petrobrs).

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Vistas as diferenas entre empresas pblicas e sociedades de economia mista, passemos a


tratar das caractersticas que lhes so comuns:

So pessoas jurdicas de Direito Privado, integrantes da Administrao Indireta;

O regime de pessoal o previsto na legislao trabalhista (Consolidao das Leis do


Trabalho CLT);

Os empregados so considerados agentes pblicos para fins penais (Cdigo Penal, art.
327, 1) e para incidncia de sanes contra atos de improbidade administrativa (Lei
8.429/1992);

Esto submetidas exigncia de concurso pblico para admisso de empregados


(CF/1988, art. 37, II), bem como proibio de acumulao de cargos, empregos e
funes pblicos (CF/1988, art. 37, XVII);

Se receberem recursos pblicos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio


em geral, tambm se submetem ao teto remuneratrio constitucional do funcionalismo
pblico (CF/1988, art. 37, 9);

Os dirigentes so investidos nos cargos na forma que a lei ou os estatutos estabelecerem


e estaro sujeitos a:

mandado de segurana, caso exeram funes delegadas do Poder Pblico (CF/1988,


art. 5, LXIX);

ao popular (CF/1988 art. 5, LXXIII);

ao de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992, arts. 1 e 2);

ao penal por crimes praticados contra a Administrao Pblica (Cdigo Penal, art.
327).

A criao das empresas pblicas e sociedades de economia mista tem o objetivo precpuo
de permitir ao Estado a explorao de atividades de carter econmico. Entretanto, essas
estruturas podem ser destinadas, tambm, prestao de servios pblicos, o que provoca
uma diferenciao entre o regime jurdico a que so submetidas essas entidades, por mais difcil
que seja segregar o que seria prestao de servios pblicos e o que seria explorao de atividade
econmica.

Estruturas de Gesto Pblica


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7.1 Exploradoras de atividades econmicas

Aula 1 - Estruturas da Administrao Pblica Federal


As empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econ-
micas esto submetidas ao art. 173 da CF/1988.

Nos casos definidos no art. 173, possvel ao Estado explorar, por meio das empresas
estatais, bem como suas subsidirias, atividades de carter econmico.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta


de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei.

O 1 desse mesmo artigo estabelece que o estatuto jurdico das empresas estatais ex-
ploradoras de atividade econmica ser definido em lei, a qual tambm dever versar sobre os
seguintes aspectos:

sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)

a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; (Includo pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998)

licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da


administrao pblica; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao


de acionistas minoritrios; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores. (Includo


pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

O 2 do art. 173 da CF/1988 tambm define regra parecida e tenta evitar a


concorrncia desleal, ao estabelecer que as empresas estatais exploradoras
de atividade econmica no podero gozar de privilgios fiscais que no sejam
extensveis s empresas do setor privado.

Especial ateno deve ser dada aos incisos II e III, do 1 art. 173 da Constituio Federal.

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Tribunal de Contas da Unio

O inciso II sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade econmica ao regime


jurdico prprio das empresas privadas, de forma a evitar uma concorrncia desleal, de-
corrente dos privilgios que as empresas estatais teriam se fossem submetidas ao Direito Pblico.

O inciso III define que as empresas estatais exploradoras de atividades econmicas esto
obrigadas a seguir os procedimentos de licitao e contratao, observados os princpios da
Administrao Pblica, ainda que se submetam ao regime das empresas privadas.

Veja que esses dois incisos estabelecem uma aparente contradio. Por um lado, o inciso II
sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade econmica ao regime jurdico prprio das
empresas privadas. Por outro, o inciso III define que essas empresas devem seguir os procedimen-
tos de licitao e contratao, ou seja, regras inerentes ao Direito Pblico.

A razo de ser desses dois incisos simples: as empresas estatais exploradoras de atividade
econmica devem submeter-se ao regime das empresas privadas para no haver concorrncia
desleal, mas tambm devem observar certos preceitos de Direito Pblico, pois administram e
gastam recursos pblicos.

Havia consenso da doutrina acerca da possibilidade de falncia das empresas pblicas e


das sociedades de economia mista por causa da igualdade de direitos e obrigaes comerciais
entre as empresas estatais exploradoras de atividade econmica e as empresas do setor privado.

7.2 Prestadoras de servios pblicos

Alm da explorao de atividades econmicas, as empresas pblicas e sociedades de eco-


nomia mista tambm se prestam realizao de servios pblicos. Nesses casos, o regime jurdi-
co adotado diverso do qual as entidades empresariais esto submetidas.

As empresas estatais prestadoras de servios pblicos no esto sujeitas ao art. 173 da


CF/1988, vez que no h interveno no domnio econmico, nem competio com o setor pri-
vado. Essas estruturas submetem-se ao art. 175.

As prestadoras de servio pblico, apesar de serem enquadradas como pessoas jurdicas de


Direito Privado, tambm so regidas por diversas normas de Direito Pblico, especialmente em
razo do princpio da continuidade dos servios pblicos.

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime
de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios
pblicos.

Estruturas de Gesto Pblica


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Aula 1 - Estruturas da Administrao Pblica Federal


Um exemplo a responsabilidade civil, que objetiva para as pessoas jurdicas de Direito
Pblico e para as de Direito Privado prestadoras de servios pblicos (CF/1988, art. 37, 6).

Assim, suponhamos que uma empresa estatal preste servios de transporte urbano. Se o
motorista do nibus tiver que frear o veculo abruptamente para no atropelar uma criana e
com isso causar ferimentos nas pessoas que estavam no nibus, a empresa responde pelos danos
que essas pessoas sofreram, embora o motorista tenha agido sem culpa.

O consenso da doutrina, mesmo antes da edio da Lei 11.109/2005 (nova lei de faln-
cias), acerca da impossibilidade de estatais prestadoras de servio pblico falirem, tambm
decorrncia do princpio da continuidade dos servios pblicos, o qual preceitua que a populao
no pode ficar sem os servios que o Estado obrigado a disponibilizar.

At mesmo o STF j firmou entendimento no sentido de que se aplicam algumas regras de


Direito Pblico a essas entidades. Por exemplo, a Corte Suprema estendeu a imunidade tributria
recproca (exclusiva, segundo a CF/1988, aos entes polticos, autarquias e fundaes) a uma em-
presa pblica prestadora de servio pblico, a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT
(RE 407099/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 22.6.2004).

Segundo o doutrinador Lucas Furtado, mais importante que definir se dada empresa
prestadora de servio publico ou exploradora de atividade econmica, seria avaliar se a entidade
estaria inserida num setor onde opera a concorrncia.

Tomemos novamente o exemplo da empresa estatal prestadora de servio de transporte


urbano, mencionada anteriormente. Na tica desse mesmo doutrinador, no seria legtima a con-
cesso de prerrogativas empresa estatal se houvesse outras empresas particulares concorrendo
na prestao do mesmo servio, sob pena de afrontar a livre iniciativa e a livre concorrncia.

So dois os requisitos exigidos pelo STF para que uma empresa estatal possa exercer
prerrogativas de Direito Pblico: tratar-se de prestadora de servio pblico e
houver lei que tenha expressamente conferido determinada prerrogativa.

Para saber mais...


Para saber mais, consulte a Lei 13.303/2016 e o decreto que a regulamentou, Decreto 8.945/2016,
disponveis em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Decreto/D8945.htm

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7.3 Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais)


Tribunal de Contas da Unio

Em 30/6/2016 foi sancionada a Lei 13.303/2016, que dispe sobre o estatuto jurdico das
empresas estatais.

Embora, como visto anteriormente, haja algumas diferenas entre empresas exploradoras
de atividade econmica e prestadoras de servio pblico, essa lei versou sobre diversos temas
sem fazer qualquer distino quanto a isso, ou seja, suas disposies aplicam-se indistintamente
s exploradoras de atividade econmica e s prestadoras de servio pblico.

Por conta de recentes escndalos de corrupo em empresas, a Lei das Estatais passou
a exigir a observncia de regras de governana corporativa, de transparncia e de estruturas,
prticas de gesto de riscos e de controle interno, composio da administrao e, havendo
acionistas, mecanismos para sua proteo. Por exemplo, a lei estabeleceu requisitos a serem
observados na escolha dos administradores das empresas, como tempo mnimo de experincia
profissional, formao acadmica compatvel e gozar de elegibilidade.

H, ainda, o fortalecimento dos mecanismos de fiscalizao pelos rgos de controle e


pela sociedade, bem como extensa normatizao sobre licitaes e contratos, para possibilitar
s empresas que atuem eficazmente no ambiente de pessoas jurdicas de Direito Privado, porm
com o devido zelo que necessrio para com os recursos pblicos.

8. Consrcios Pblicos
A Lei 11.107/2005 introduziu no ordenamento jurdico brasileiro uma pessoa jurdica cha-
mada consrcios pblicos. Esse normativo foi editado com base no disposto no art. 241 da
CF/1988.

Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei
os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando
a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encar-
gos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Os consrcios pblicos so parcerias formadas por dois ou mais entes da


Federao (Unio, estados, DF e municpios), para a realizao de objetivos de
interesse comum, em qualquer rea.

Com se v, a CF/1988 atribuiu a cada ente federado a competncia de disciplinar a matria


relativa a consrcios pblicos. Consequentemente, os doutrinadores administrativistas suscita-

Estruturas de Gesto Pblica


23

Aula 1 - Estruturas da Administrao Pblica Federal


ram sua possvel inconstitucionalidade por entenderem que a Unio teria invadido a competncia
dos outros entes polticos.

Art. 1 Esta Lei dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse co-
mum e d outras providncias. (Lei 11.107/2005)

No intuito de contornar essa situao, os legisladores atriburam natureza contratual aos


consrcios pblicos. Desse modo, a competncia da Unio teria sido exercida com base no art.
22, inciso XXVII, da CF/1988, e no no art. 241.

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:

(...)

XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as admi-


nistraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e socie-
dades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)

Ainda assim, os juristas defendem a impossibilidade de atribuir aos consrcios pblicos


natureza contratual, pois a CF/1988 no permite ao legislador ordinrio instituir figuras jurdicas
novas mediante contratos, sobretudo a criao de consrcios pblicos.

A Lei 11.107/2005 continua vlida, at a manifestao do STF sobre o assunto. No entan-


to, os consrcios pblicos celebrados entre os entes federados de mesma espcie ou no, devem
observar algumas regras:

Para a Unio poder celebrar consrcios pblicos com algum municpio, o estado onde
este se localize tambm deve participar do instrumento, ou seja, no h consrcio
constitudo unicamente pela Unio e municpios;

No pode haver celebrao de consrcio publico entre um estado e um municpio de


outro estado;

permitida a celebrao de consrcio publico entre o Distrito Federal e municpios;

A fiscalizao de consrcio publico feita pelo Tribunal de Contas competente para


apreciar as contas do chefe do Poder Executivo representante legal do consrcio, eleito
dentre os chefes dos entes consorciados.

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24
Tribunal de Contas da Unio

As demais regras relativas instituio dos consrcios pblicos fogem ao objetivo desta
aula, razo pela qual no sero tratadas aqui.

E quanto a personalidade jurdica do consricio pblico?

Bem lembrado. Vamos conversar sobre isso no prximo tpico.

8.1 Personalidade Jurdica dos Consrcios Pblicos

Sobre isso, a Lei 11.107/2005 dispe que:

Art. 6 O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:

I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis de
ratificao do protocolo de intenes;

II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil.

1 O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administra-


o indireta de todos os entes da Federao consorciados.

2 No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico


observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao
de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao
das Leis do Trabalho - CLT.

Est claro que consrcios com personalidade jurdica de Direito Pblico integram a
Administrao Indireta dos entes consorciados e devem assumir a forma de associao pblica
(espcie de autarquia, segundo o art. 41, inciso IV, do Cdigo Civil). Por isso, a doutrina atribui-
-lhes a denominao de autarquia interfederativa ou autarquia multifederada.

Quanto aos consrcios com personalidade jurdica de Direito Privado que no podem
ter fins econmicos, parece que a inteno do legislador foi excluir a participao deles na
Administrao Pblica.

difcil compreender a instituio de uma pessoa jurdica estranha Administrao Pblica,


sobretudo porque, neste caso, sempre haver uma lei ratificando ou prevendo a participao do
ente poltico no consrcio publico.

Estruturas de Gesto Pblica


25

Aula 1 - Estruturas da Administrao Pblica Federal


Ademais, a sujeio s normas de Direito Publico, mencionadas no 2 do art. 6 da Lei
11.107/2005, bem como regra instituda no art. 9, faz com que essas novas pessoas jurdicas
submetam-se praticamente ao mesmo regime jurdico aplicvel s entidades da Administrao
Pblica que tm personalidade de Direito Privado.

No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico ob-


servar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de
contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das
Leis do Trabalho CLT Lei 11.107/2005, art. 6, 2.

A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever obedecer s normas de di-
reito financeiro aplicveis s entidades pblicas. Lei 11.107/2005, art. 9.

Apesar dessas consideraes, a Lei 11.107/2005 somente explicitou os consrcios de


Direito Pblico como integrantes da Administrao Pblica.

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26 Sntese
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Nesta aula, vimos alguns conceitos relativos organizao da


Administrao Pblica Federal (APF), que formada pelas mais diversas
estruturas.

Na Administrao Direta, por um lado, esto os rgos, que desem-


penham atividades inerentes a Estado, as quais demandam maior burocracia e controle.

Por outro lado, na Administrao Indireta, esto as entidades cuja atuao deve ser
mais gil e desembaraada:

Autarquias: submetem-se ao Direito Pblico, mas no possuem capacidade para


legislar;

Fundaes pblicas: a lei criadora vai definir o regime jurdico, se de Direito Pblico
ou Direito Privado;

Empresas pblicas e sociedades de economia mista: submetem-se ao Direito


Privado, mas h uma diferenciao a depender das atividades desempenhadas: se
exploradoras de atividade econmica, no lhes dado nenhum privilgio; se
prestadoras de servios pblicos, so concedidos alguns privilgios inerentes ao
Direito Pblico, em respeito ao princpio da continuidade dos servios pblicos.

So todas essas estruturas administrativas cada uma com sua importncia que fazem
com que o Estado possa realizar suas atividades e prestar os servios necessrios sociedade.

As caractersticas inerentes a cada tipo de estrutura nos permite estabelecer a amplitude


do controle a ser exercido sobre elas.

Estruturas de Gesto Pblica


Bibliografia 27

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