A Construo de Redes Pblicas na Gesto Local: Algumas

Tendncias Recentes

Suzana Moura

RESUMO

O trabalho discute o significado e caratersticas das redes pblicas constitudas em processos de

elaborao e definio de planos/projetos estratgicos, que buscam integrar o Governo Local e
organizaes da sociedade civil. Parte-se de uma leitura de duas tendncias que aparecem como
impulsionadoras de inovao na gesto local na atualidade, nas quais se situam os processos
analisados: o que se denomina de empreendedorismo competitivo e de ativismo democrtico.
Tais categorias de anlise so elaboradas a partir de contribuies de autores que tm refletido
sobre as mudanas ocorridas na gesto de cidades na Europa, nos Estados Unidos e na Amrica
Latina, em particular, no Brasil. Agregam-se ao estudo as abordagens recentes sobre redes. So
considerados dois casos para a anlise dessas novas tendncias: a experincia do Planejamento
Estratgico de Barcelona, Espanha, que se desenvolve desde 1988; e a do projeto Cidade Consti-
tuinte de Porto Alegre, RS, implementado a partir de 1993.

Palavras-chaves: redes; desenvolvimento local; administrao municipal; inovao.

ABSTRACT

The work discusses the meaning and characteristics of public networks established in process of
elaboration and strategic plans/projects definition, that aim integrate local administration and
civil society organizations. It starts from the interpretation of two tendencies that appear to urge
innovation in current local administration, in which analyzed process can be found: competitive
entrepreneurialism and democratic activism. These categories of analysis are developed from the
authors contribution that have given back an image on changes occurred in cities administration
in Europe, USA and Latin America, specially Brazil. The recent issues of the networks are also
associated to the studies done. Two cases to analyze these new tendencies are considered: Strategic
Planning Experience of Barcelona (Spain), which has been developed since 1988; and Cidade
Constituinte Project of Porto Alegre (Brazil), established since 1993.

Key words: networks; local development; local government; innovation.

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Suzana Moura

INTRODUO

O olhar o que se est produzindo de novo nas formas de gesto pblica local na
atualidade permite evidenciar duas tendncias inovadoras. Uma que se afirma a
partir dos anos 80, sendo aqui denominada de empreendedorismo competitivo. E
outra, j presente nos anos 70, que se pode denominar de ativismo democrtico(1).
A primeira indica um movimento de redefinio do papel e atuao dos Gover-
nos Locais, com nfase dada ao desenvolvimento de vantagens comparativas e
busca de maior eficincia da gesto urbana, visando integrao competitiva no
mercado global. Nessa perspectiva destacam-se outros elementos caractersticos
que aparecem como inovao: o Governo assume um papel de catalisador/
articulador de foras; privilegia-se a construo de espaos e mecanismos de co-
operao privada e pblica, assim como a formao de consensos em torno de
projetos estratgicos; ganha relevncia a utilizao de prticas de gerenciamento
empresarial na gesto local e do marketing urbano. Tal definio agrega contri-
buies de vrios autores, cujas referncias so processos que vm ocorrendo em
cidades americanas e europias a partir da dcada de 80. Dentre estes, ressaltam-
se: Harvey (1989), quando discute o novo empreendedorismo urbano; Borja
(1994), quando trata do protagonismo citadino; e Osborne e Gaebler (1993), na
abordagem do governo empreendedor(2).
Essa tendncia aparece como resposta s crises e reestruturaes que tm ocor-
rido no campo do Estado e da economia, a partir dos anos 70, quando se aprofunda
a globalizao dos fluxos financeiros e da produo e um incremento da
competitividade interurbana. A referncia a esses fatores macroestruturais, no
entanto, no prescinde de considerarem-se as particularidades que pode assumir
cada pas e cidade. Le Gals (1995), por exemplo, chama a ateno para as dife-
renas entre o fenmeno nos Estados Unidos e na Frana, Gr-Betanha e Itlia,
tendo em vista que na Europa o Estado Central cumpriu, historicamente, um pa-
pel mais destacado. O estudo aqui apresentado segue essa linha.
S mais recentemente, essa questo passa a ser visualizada e analisada na Am-
rica Latina. Borja (1994) observa que os processos de descentralizao e demo-
cratizao ocorridos nos anos 80, embora tenham levado revalorizao dos
Governos Locais, no implicaram, de imediato, o avano em relao ao
protagonismo. Isso, ainda segundo o autor, passa a acontecer nos anos 90, atra-
vs de iniciativas de implementao de planos estratgicos, como ocorrido no Rio
de Janeiro (RJ), Bogot (Colmbia) e Crdoba (Espanha)(3). No Brasil encon-

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tram-se alguns estudos que, a partir das referncias de Harvey (1989), analisam
determinadas experincias locais, enquanto expresses do empreendedorismo ur-
bano, os casos de Curitiba, PR (Pinhaez et al., 1993; Silva et al., 1993) e do
Consrcio Intermunicipal do ABC paulista, iniciado em 1991 (Pacheco, 1993).
Enquanto essa ltima tendncia vem sendo pouco observada, o ativismo demo-
crtico adquiriu importante visibilidade no Brasil em matria de estudos. Esse
termo indica um conjunto de idias e prticas de gesto local, difundidas por
governos de esquerda e progressistas, que enfatiza o aspecto do alargamento da
democracia, ou radicalizao, e da cidadania, em termos polticos e econmicos.
Dentro disso distinguem-se como elementos demarcadores: a busca de construo
de espaos de participao popular na gesto local, redefinidos, mais recentemen-
te, enquanto novas esferas pblicas de exerccio da cidadania ativa e de controle
sobre o Estado; o direcionamento para as demandas sociais, atravs da inverso
de prioridades das polticas municipais; a democratizao das informaes e do
acesso aos bens e servios pblicos; e a perspectiva assumida de construo de
nova cultura poltica. Dentre os autores que analisam essa tendncia citam-se:
Pacheco (1993), Daniel (1990, 1994), Moura (1993, 1994), Kowarick e Singer
(1993), Cacia-Bava (1994) e Leal (1994).
Nas duas tendncias assinaladas, um dos aspectos que aparece como inovao
diz respeito s formas como interagem o Governo e a sociedade civil, tendo em
vista a cooperao pblica- privada e/ou o alargamento da democracia e da cida-
dania, entre outros objetivos. Os arranjos interorganizacionais da emergentes
podem ser tomados enquanto Rede, medida que apresentem alguns dos traos
caractersticos do que vem sendo identificado como as novas redes.
A abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos interorganizacionais
que emergem na atualidade(4), indica o incremento dos processos de interdependncia
entre atores e organizaes e, particularmente, entre agentes pblicos e privados.
Ao mesmo tempo, identifica-se nessa emergncia certo esgotamento da capacida-
de de integrao e de coeso social das instituies representativas tradicionais e
da eficcia das organizaes burocrticas e do modelo de planejamento global e
centralizado. Mesmo com as diferenas, possvel identificar pontos comuns nas
diversas definies sobre essas redes. Expressam um tipo de articulao que en-
volve uma pluralidade de atores, sejam eles da mesma ou de distintas esferas de
Governo, empresas de porte e atividades diversas, ONGs, organizaes popula-
res, de categorias profissionais e/ou de outra natureza. Essa articulao menos
hierrquica e estruturada, tendo em vista problemas/projetos delimitados, com
base em relaes mais ou menos formais e regulares. Destacam-se, ainda, as idi-
as de cooperao: mobilizao de recursos, de solidariedade, de confiana; em se
tratando do campo da ao pblica, distinguem-se outros sentidos: o processamento

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de conflitos e divergncias, a negociao e a democratizao dos processos

decisrios (Loiola e Moura, 1996). So exemplos as redes sistmicas (Alter e
Hage, 1993), e as redes polticas, segundo as definies de Miller (1994) e Lechner
(1996).
Ao se propor identificar as caractersticas dessas redes recorre-se a outro tipo
de abordagem, ou seja, rede enquanto instrumento de anlise(5). Nessa perspecti-
va, encontram-se estudos que avanaram no sentido de agregar variveis, as quais
envolvem aspectos relativos aos atores, natureza das relaes e s funes da
rede, entre outros (Van Warden, 1992). A partir da e tendo em vista o presente
objeto de estudo, chegou-se a uma definio das seguintes variveis para orientar
a investigao: abrangncia da rede, que indica a pluralidade dos atores envolvi-
dos; grau de centralidade, ou seja, a incidncia do Governo no processo e a parti-
cipao relativa das organizaes/atores da sociedade civil; funes, remete aos
papis desempenhados pela rede; a natureza dos vnculos, a presena de relaes
de cooperao, os conflitos, a negociao e troca; e publicidade, que indica o grau
de visibilidade pblica da rede.
A combinao dessas duas abordagens coloca-se como perspectiva interessante
para o tratamento da problemtica aqui exposta, ao se agregar anlise das ca-
ractersticas formais das redes a discusso do significado dos arranjos produzi-
dos em contextos de renovao da gesto local, bem como do que representam de
novo em face dos padres tradicionais e correntes de intermediao de interesses.

OS CASOS EM ANLISE

A partir do exposto, destacam-se os dois casos que foram considerados

paradigmticos em termos das tendncias assinaladas: o Planejamento Estratgi-
co de Barcelona, Espanha (PEC)(6) e o Cidade Constituinte de Porto Alegre, RS
(CC).
Ambos surgem como tentativas de renovao da gesto local no sentido de pro-
jetar o desenvolvimento da cidade num horizonte de futuro, adotando um caminho
distinto dos esquemas de planejamento de longo prazo, restritos ao mbito tcni-
co, bem como da administrao setorial de servios articulados em torno do ora-
mento anual. Por um lado, procurou-se constituir redes pblicas e plurais, como
mecanismo bsico do processo de planejamento. Por outro, buscou-se integrar
agenda do debate pblico temas que vo alm das demandas localizadas e imedi-
atas, seja de um setor seja de partes do territrio, traduzindo-se em termos de
diretrizes e projetos estratgicos para a cidade. As diferenciaes ficam por conta
do direcionamento dado a cada processo, entre outros fatores.
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O PEC em Barcelona

A experincia do PEC em Barcelona teve incio em 1988, por iniciativa do

Governo Local. Este encontra-se, desde as primeiras eleies democrticas de
1979, sob a direo do Partido Socialista da Catalunha e, particularmente, com o
mesmo prefeito - Pasqual Maragall - desde 1982. Conjugam-se, nesse momento,
dois processos que aparecem como motivadores da iniciativa. De um lado, a pre-
parao dos Jogos Olmpicos, que se realizaria em 1992, e, de outro, a construo
do Mercado nico Europeu.
A adoo do instrumental do planejamento estratgico, com um tipo de aborda-
gem que enfatiza a cooperao entre agentes pblicos e privados, entre Governo e
sociedade civil(7), vem responder s motivaes iniciais, sejam elas de ordem eco-
nmica ou poltica(8). Nos dois casos, ganha relevncia a postura de dilogo e de
busca da participao, tanto que se coloca a idia de construo de um Plan de la
Ciudad e no de um Plan del Ayuntamiento.
Nessa perspectiva que se conjugou uma tcnica especfica de anlise e proje-
o, com processos polticos de consulta e negociao, envolvendo diversos ato-
res locais. Desde a sua formatao, passando pelo processo de elaborao e
implementao do plano, considerou-se essencial a busca do consenso e de com-
promissos entre os agentes pblicos e privados. Com base nisso constituiu-se um
conjunto de espaos pblicos - o Comit Executivo, o Conselho Geral, as Comis-
ses Tcnicas e os Grupos de Impulso - que conformam a estrutura organizativa
PEC(9). Agrega-se, ainda, o instrumental do marketing, tendo em vista a mobilizao
interna e a atrao de investimentos, dentro do horizonte de futuro e dos projetos
delineados.
Desse modo, a proposta para a elaborao do primeiro plano foi firmada em
maio de 1988 e a sua aprovao deu-se em maro de 1990, ambas envolvendo
organizaes da sociedade civil. Aps quatro anos, em que se implementou parte
dos projetos definidos, foi aprovado o II Plan Estratgico Econmico y Social,
em novembro de 1994, mantendo-se em atividade at o momento de realizao da
pesquisa(10).
A partir da anlise do contedo dos dois planos, assim como dos objetivos e dos
procedimentos adotados, apontam-se alguns aspectos que evidenciam traos do
empreendedorismo competitivo nessa experincia.
Destaca-se, inicialmente, a nfase dada questo da economia local e, especifi-
camente, ao desenvolvimento de vantagens comparativas para um melhor
posicionamento de Barcelona no mercado mundial, ou no mercado de cidades,
como situam Martorell e Hernandez (1993). Este um aspecto que est nas ori-

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gens do PEC, traduzindo-se no objetivo geral, nos temas e linhas estratgicas

definidas nos dois planos(11).
A referncia ao processo de globalizao e ao papel que as cidades podem cum-
prir, em matria de desenvolvimento econmico, aparece com mais profundidade
na anlise do entorno no II Plano. A discute-se o aprofundamento da
competitividade interurbana, sendo afirmado que, nesse contexto, poucas cidades
ganham, adquirindo funes de comando na organizao da economia mundial, e
outras perdem ou, ainda, podem ficar em situao intermediria. Adota-se esta
ltima situao para o caso de Barcelona, assumindo-se, ento, a perspectiva de
una ciudad internacional importante.
A nfase nessa perspectiva de desenvolvimento local traduziu-se, tambm, na
escolha inicial dos atores locais, os mais representativos, que integrariam o pro-
cesso de concertao pblica: as associaes empresariais e instituies econmi-
cas, pblicas e privadas. A incorporao posterior das centrais sindicais veio
responder a uma motivao poltica e agregou quela orientao a problemtica
das desigualdades sociais. Esta aparece no objetivo do primeiro plano em termos
de equilbrio social e, no segundo, de integrao social, traduzindo-se em medi-
das voltadas para os segmentos excludos ou pouco includos pelo progresso
econmico, dentre os quais os jovens, os idosos e os imigrantes.
Alm da nfase no desenvolvimento de vantagens competitivas, evidenciam-se
outros aspectos do PEC que permitem analis-lo como expresso do
empreendedorismo.
O Governo Local assume papel de articulador de foras sociais e procura apa-
recer como mais um ator no processo. nessa perspectiva que, desde o incio,
procurou comprometer outros atores locais para a construo de um plan de la
ciudad. No entanto, conforme se ver adiante, este adquire maior relevncia na
prtica, particularmente no financiamento do processo de planejamento.
Prticas de gesto empresarial tornam-se referncia importante no processo,
desde a adoo do instrumental do planejamento estratgico, at a utilizao, no
segundo plano, das noes de Qualidade Total visando a maior eficincia da cida-
de e do prprio plano.
A promoo da cidade, atravs de imagem forte e positiva, a metrpole em-
preendedora, associa-se com a do PEC, tanto interna como externamente. Ao
lado do trabalho de publicidade e marketing do modelo(12), que teve como um dos
resultados a sua difuso na Europa e Amrica Latina, os dois planos incorpora-
ram medidas de promoo da cidade em termos tursticos e visando atrao de
investimentos externos.

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Coloca-se como fundamental a cooperao pblico-privada e a formao de

consensos, ao longo de todo o processo de formulao e implementao dos pro-
jetos estratgicos. Esses seriam elementos para assegurar a eficincia e garantir o
xito do PEC.
A partir desses aspectos evidencia-se que o desenvolvimento de estratgias com-
petitivas se associa claramente, nessa experincia, ao esforo de articulao de
foras por parte do Governo Local, o que, por sua vez, remete tambm a motiva-
es de ordem poltica. Tal articulao materializa-se em um conjunto de espaos
pblicos que podem ser tomados como rede. Ao se analisar tais espaos, utilizan-
do-se as variveis apontadas na introduo (13) , evidenciam-se traos do
empreendedorismo competitivo, assim como do que se definiu como novas redes.
Distinguem-se, assim, os elementos caractersticos a seguir.
Trata-se de uma rede plural, em termos do leque de foras sociais mobilizadas,
estando mais representado o segmento empresarial, entre outros mais diretamente
vinculados rea econmica. Isso por conta do que o propsito central do PEC,
da direo dada ao mesmo desde o seu incio.
Sua funo bsica a formulao e implementao de projetos estratgicos,
tendo por base o compromisso e o consenso dos atores integrantes. Mas esta
funo desdobra-se em outras, em face do carter no executivo do PEC, da
pluralidade da rede e da diferenciao das suas instncias organizativas. Por isso
constitui-se tambm como um espao: para o exerccio do lobby, visando
mobilizao de recursos externos rede; de presso social, para que propostas
minoritrias sejam, de fato, integradas; de articulao e (re)conhecimento de vi-
ses e interesses distintos; de informao e legitimao do processo de planeja-
mento e dos projetos considerados estratgicos.
No tocante natureza das relaes entre os atores, observa-se importante dose
de cooperao, com vistas ao processo de elaborao e implementao do plano.
Isto decorre de motivos diversos, dentre os quais o trabalho inicial de comprome-
timento das organizaes consideradas relevantes, o estabelecimento do consenso
como regra bsica e a presena de certa cultura de pactuao e dilogo. Mas
perpassam na rede tenses e conflitos, que evidenciam a existncia de blocos de
interesses distintos e, ao mesmo tempo, no impedem a formao de alianas
pontuais.
No processo, o Governo Local detm papel importante na iniciativa, no financi-
amento e na responsabilidade poltica, medida que o prprio prefeito o presi-
dente do CG. No entanto parece situar-se como mais um ator na rede, haja vista
que a inteno de fazer do PEC um espao de compromisso e co-responsabilizao,
tem seu rebatimento na prtica. Alm disso, importa considerar o papel destacado

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da coordenao tcnica que constituda por profissionais de fora dos quadros da

prefeitura.
Por fim, verificou-se que a publicidade da rede, a sua visibilidade pblica, um
fato que se associa no s aos objetivos de atrair participantes e dar legitimidade
ao PEC, como tambm promoo deste e da prpria cidade. A eficcia deste
trabalho no exterior pode ser medida pela ampla difuso do modelo na Europa e
na Amrica Latina(14).
Tomando-se os elementos apontados, possvel distinguir semelhanas e dife-
renas perante as abordagens sobre as novas redes, bem como a experincia do
CC. Esse aspecto ser desenvolvido adiante, aps a exposio desta ltima.

O CC em Porto Alegre

O Cidade Constituinte surgiu em 1993, no primeiro ano do segundo Governo da

Frente Popular - FP(15). Nas suas origens encontra-se forte motivao poltica, dar
resposta s principais crticas da oposio na campanha eleitoral(16). O Governo
anterior foi criticado por investir apenas nas pequenas obras na periferia da
cidade e na manuteno dos servios bsicos, sem atuao voltada para grandes
projetos de desenvolvimento urbano, o que aparecia como o no pensar grande.
Por parte da FP, a experincia mais difundida como inovadora, democrtica e
com respaldo popular foi a do Oramento Participativo (OP), iniciada em 89.
Buscou-se, ento, montar um projeto de mobilizao que pudesse ser contra-
posto concepo tecnocrtica e elitista do PMDB e dos partidos tradicionais de
pensar as grandes questes da cidade(17). Nesse sentido, a resposta poltica
construda com o CC coloca-se numa perspectiva de ampliao da experincia
anterior, em especial do OP, em dois nveis. Por um lado, busca-se ampliar a
agenda do debate pblico para alm do horizonte de um ano e das questes que
so tratadas no oramento anual. Isso com a idia de discusso de diretrizes de
desenvolvimento local, num horizonte de futuro. Por outro, pretende-se envolver
um leque mais amplo de atores sociais nos processos participativos, em direo
aos setores mdios e ao empresariado. Estes tinham e tm pouca presena no OP.
Desse modo, desenvolveu-se um processo pblico de discusso, envolvendo o
Governo, organizaes pblicas e da sociedade civil, a partir de um conjunto de
instncias: Coordenao Geral, Grupos de Trabalho e Congresso da Cidade(18).
Aps o I Congresso em dezembro de 1993, que definiu o que seriam as diretrizes
e projetos de desenvolvimento(19), o processo caminhou no sentido da reviso do
plano diretor, etapa que foi concluda em meados de 96(20).
Tomando-se os elementos bsicos do discurso e da prtica, pode-se analisar o

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CC como uma expresso do ativismo democrtico, visto enquanto trao

caracterizador do Governo da Frente Popular de Porto Alegre.
As idias bsicas presentes no projeto inicial remetem a alguns dos termos do
iderio que informa essa tendncia. Os objetivos de mobilizar e qualificar a
cidadania, de construo de um planejamento socialmente construdo a partir
de uma esfera pblica no estatal, tm que ver com a perspectiva de democrati-
zao radical do Estado e de criar uma nova cultura poltica. Certamente tal
perspectiva associa-se, neste contexto, a outros objetivos que estiveram na base
da motivao do Governo para empreender o CC. Por um lado, tecer uma respos-
ta s crticas da oposio e, por outro, afirmar um projeto poltico-partidrio
como alternativa de governo.
O CC , mais precisamente, uma expresso desse iderio em bases renovadas,
uma tendncia observada nos anos 90. Isto , dirige-se para o conjunto da socie-
dade, aos prprios agentes econmicos, e com uma agenda que vai alm da inver-
so de prioridades, a qual visa ao atendimento de demandas populares mais
imediatas e localizadas. Tal aspecto pode ser evidenciado tanto nos objetivos do
projeto - de ampliao do leque de atores a serem mobilizados e de discusso
pblica de um projeto de futuro e globalizante da cidade - como nos procedi-
mentos adotados - os eixos temticos, o chamamento organizaes empresari-
ais, de setores mdios e populares para integrarem a CG e os GTs, a realizao
dos eventos mobilizadores com discusso de temas estratgicos(21).
Nessa renovao, ao mesmo tempo que se reproduzem idias que informam
aquele iderio, perpassam outras, que se encontram prximas ao empreendedorismo
competitivo, embora com nuanas diferenciadas, por conta da hegemonia de um
projeto poltico que enfatiza a questo da democratizao radical do Estado e da
sociedade.
A anlise dos espaos pblicos de participao constitudos nessa experincia,
seguindo a mesma sistemtica adotada no outro caso, permite destacar traos que
os distinguem e aproximam da rede do PEC.
Trata-se de uma rede plural, em termos dos segmentos sociais envolvidos: em-
presarial, setores mdios e populares. Tomando-se o conjunto das organizaes
participantes, verifica-se um nvel de participao mais restrita dos primeiros.
O Governo assume uma centralidade importante, tanto na iniciativa como na
conduo do processo, correspondendo ao modo como o projeto foi apresentado:
um projeto que expressa a vontade poltica de desafiar, ampliar e qualificar a
cidadania. Isso, contudo, no impediu a interferncia dos atores participantes no
encaminhamento do processo e nos processos decisrios.

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As funes desempenhadas so mltiplas, apresentando certas ambigidades: o

debate e disputa de idias e interesses, tendo em vista a definio de diretrizes de
desenvolvimento; a difuso de informaes, vises e demandas; at a homologa-
o de propostas formuladas por fora da rede.
O mesmo foi observado na anlise da natureza das relaes, evidenciando uma
complexidade que impossibilita qualquer definio do que seria a tnica: confian-
a e desconfianas, superadas em alguns casos pela convivncia e por alianas
pontuais, para defesa de posies convergentes; a cooperao com o andamento
do processo, expressa em alguns momentos, foi perpassada em outros por confli-
tos e presses, por dentro e por fora da rede; formao de vnculos mais orgnicos
entre atores que compartilham valores comuns.
A rede adquiriu visibilidade pblica, sendo o trabalho de publicidade voltado
basicamente para a mobilizao interna.
Partiu-se dos aspectos levantados para a anlise das semelhanas e distines
observadas nos dois casos estudados, em termos das redes pblicas constitudas
em cada experincia. Com isso desenvolveram-se um pouco mais os elementos
que as caracterizam, e discute-se o que trazem de novo.

DIFERENAS E CONVERGNCIAS

Na anlise dos dois casos observa-se que a conformao das redes pblicas se
coloca como elemento central, com alguns pontos de convergncia, mas essas
assumem particularidades num e no outro caso, por conta das perspectivas
adotadas. Verificou-se que as diferenciaes mais significativas se situam no grau
de centralidade e nas funes.
No PEC encontra-se uma rede prxima ao tipo multidirecional, cujo Governo
Local aparece como mais um ator, e as organizaes da sociedade civil apresen-
tam importante grau de comprometimento e ingerncia na conduo do processo,
particularmente os integrantes do CE. Enquanto isso, no CC afirma-se o papel de
destaque do Governo Local, no s em termos da iniciativa e do financiamento,
como tambm na conduo de todo o processo. Isso requer um nvel maior de
envolvimento do conjunto da prefeitura e sinaliza uma rede do tipo unidirecional,
sem que implique o fechamento da participao e ingerncia dos atores sociais
sobre o mesmo.
A idia de construo de um plano estratgico da cidade, que est explcita no
primeiro, e a prpria criao de uma associao civil, Associao do Plano Estra-

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tgico Barcelona 2000, coaduna-se com a tica do empreendedorismo de buscar a

cooperao com o setor privado. Por outro lado, a perspectiva de democratizao
do Estado, num contexto em que o Governo Local busca afirmar um projeto
poltico-partidrio como referncia nacional, parece impor uma ao mais decisi-
va deste.
Tambm por conta dessa diferenciao, as funes da rede no PEC vo alm da
etapa de formulao e definio de projetos estratgicos, os quais s em parte
dependem do Governo Local para sua implementao, exigindo toda uma etapa
de lobby visando mobilizao de recursos. J no CC a marca o debate e a
disputa de idias visando definio de diretrizes de desenvolvimento, as quais
norteariam as aes do Governo. De acordo com isso, a votao foi escolhida
como regra para os processos decisrios, enquanto no primeiro se estabeleceu, de
incio, o consenso como norma bsica, mais condizente com a tica da coopera-
o e do compromisso entre agentes pblicos e privados. Em ambos, a rede assu-
me outros papis: homologao, informao, consulta, aprendizado e qualifica-
o dos atores participantes, sendo este ltimo um objetivo explcito no projeto do
CC.
Tanto no PEC como no CC observou-se que, dada a diversidade dos atores
participantes e, portanto, dos interesses em jogo, a atitude cooperativa e a forma-
o de alianas pontuais so perpassadas por conflitos e pela articulao de blo-
cos entre os segmentos que compartilham valores comuns. O aspecto da disputa
democrtica de interesses, que se evidenciou mais no segundo, fez com que a
questo dos conflitos emergisse de modo claro. Quanto natureza desses confli-
tos, observou-se que no PEC se deu basicamente em torno do contedo do plano,
ou seja, da tenso estabelecida entre a nfase no desenvolvimento de vantagens
competitivas e a tica do equilbrio social; no CC os conflitos emergiram princi-
palmente em funo da metodologia participativa: de um lado, a tenso entre uma
abordagem tcnica dos problemas e de projetos de desenvolvimento futuro da
cidade, e a abordagem setorial dos interesses sociais em jogo; de outro, entre a
direo do processo, com suas limitaes e ambigidades no grau de abertura
democrtica, e os atores que apresentavam demandas nesse sentido.
Nos dois casos constituram-se redes pblicas e plurais, considerando o leque
de segmentos sociais envolvidos. No entanto no CC encontrou-se maior
heterogeneidade, haja vista a incluso de setores populares e ONGs, alm das
centrais sindicais, associaes profissionais, empresariais e a universidade, mes-
mo no mbito da CG - o caso dos representantes do OP, do Frum da Reforma
Urbana, entre outros. Ressalta-se, no caso do PEC, a presena significativa do
segmento empresarial e, em contrapartida, uma participao minoritria de orga-
nizaes vinculadas aos setores populares, o que remete ao prprio direcionamento

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dado ao processo. Situao inversa do ocorrido no primeiro, no em funo dos

objetivos postos, mas de dificuldades encontradas na operacionalizao do proje-
to.
A abertura desses espaos para entrada de novos integrantes, ao longo do pro-
cesso, outro aspecto diferenciador do PEC, no qual se observa a permanncia
das mesmas instituies desde o seu incio. As restries entrada de outros
atores no CE, deste ltimo, remetem ao direcionamento dado, com a escolha, pela
coordenao, das instituies representativas, entre associaes empresariais, sin-
dicais e tcnico-profissionais. J no CC as limitaes, refletidas no descompasso
entre o nmero de convidados e o de participantes, remetem a problemas de ordem
metodolgica, s imprecises conceituais e s lacunas em termos de produo e
difuso de informaes, entre outros. Ao mesmo tempo, as desconfianas geradas
por uma idia nova que se quer implementar, bem como as decorrentes de um
quadro onde o Governo Local no detm a hegemonia sobre o conjunto dos seg-
mentos sociais, no foram enfrentadas por um trabalho inicial de convencimento
e comprometimento com o CC, como o ocorrido em Barcelona.
A visibilidade pblica da rede no PEC adquire uma importncia que vai alm da
mobilizao interna, associando-se com a promoo do prprio modelo de plane-
jamento estratgico e da cidade no exterior, atravs de forte esquema de marketing.
J no CC a questo da publicidade associa-se basicamente ao aspecto da
mobilizao dos atores locais, sendo evidenciada, ainda, a essencialidade da pro-
duo e difuso de informaes, como garantia para se alcanar um nvel
satisfatrio de debate e disputa democrtica. Considerando esses dois nveis de
exigncia, observou-se limitaes de ordem tcnica e poltica advindas do Gover-
no Local, do qual dependia uma ao mais incisiva e qualificada nesse mbito, j
que se colocou como ator central no processo(22).
A partir dessas consideraes, que evidenciam as diferenciaes e convergnci-
as entre as redes pblicas do PEC e do CC, cabe refletir sobre o que apresentam
de novo, em face do que vem sendo abordado como novas redes e diante dos
padres tradicionais de intermediao de interesses.

CONCLUINDO: QUE APONTAM DE NOVO?

As redes constitudas nesses processos contm elementos caractersticos de abor-

dagens correntes sobre as novas redes, em especial no campo da ao pblica; no
entanto no se enquadram completamente em nenhum dos tipos apresentados.
O comum envolverem-se atores plurais, pblicos e privados, cujas relaes
78 RAC, v.2, n.1, Jan./Abr. 1998
 A Construo de Redes Pblicas na Gesto Local: Algumas Tendncias Recentes

so mais horizontais do que hierrquicas e pouco formalizadas, situadas numa

zona intermediria entre o Estado e a sociedade civil, mas adquirindo carter
pblico. As funes e a natureza das relaes podem ser variadas. Como se viu, a
tnica da rede no PEC a cooperao, enquanto no CC constituiu-se mais como
arena de debate e disputa democrtica de interesses. Ao mesmo tempo, expressa-
ram-se outras funes, conforme visto anteriormente, evidenciando a complexi-
dade das redes com esse tipo de amplitude.
Ressalta-se, ainda, que os dois casos no se dirigem para problemas e projetos
setoriais, como apontam aquelas abordagens. So tentativas de construo de
uma ao planejada, seja em termos de desenvolvimento econmico, nfase do
PEC, seja em termos de desenvolvimento mais global, caso do CC em seus prop-
sitos e na primeira fase. A idia, presente no primeiro, de que esse tipo de ao em
rede vem no sentido de melhorar a eficincia da gesto local, coaduna-se mais
com as anlises que buscam explicar tal recurso como resposta crise do Estado
e ao conseqente incremento da interdependncia do pblico e privado. J no
segundo o mesmo proposto, em vista do alargamento da democracia local, como
parte de projeto poltico-partidrio, o que vem agregar outros elementos ao deba-
te; em contextos com tais caractersticas, no se trata de considerar o Governo
como mais um ator na rede. Este assume papel destacado, ao se propor no ape-
nas articular foras sociais, mas tambm apresentar e disputar projetos, e induzir
novas prticas.
Pelas caractersticas apontadas, esse tipo de rede pblica, ao mesmo tempo que
se distingue dos padres pluralistas e corporatistas de intermediao de interes-
ses, contm alguns dos traos caractersticos destes. Por um lado, tanto em Barce-
lona como em Porto Alegre, evidencia-se a presena de uma sociedade civil din-
mica e diversa no seu tecido associativo. No entanto os atores sociais no se
restringem ao exerccio do lobby, de modo difuso, sobre os centros decisrios.
Assumem, de fato, funes pblicas, quando definem e/ou atuam na direo da
implementao de polticas. Especificamente com relao ao PEC, o exerccio do
lobby ganha novos contornos, ao se constituir um grupo de interesses, que en-
volve agentes pblicos e privados. Por outro lado, a partir do Estado que se d
a iniciativa de articulao de organizaes da sociedade civil. Porm nem os ar-
ranjos da emergentes esto inscritos na sua institucionalidade, nem se restringem
a um nmero limitado de organizaes, as quais dependem de reconhecimento
oficial, para deterem o monoplio da representao junto a suas categorias. Mes-
mo com as semelhanas observadas entre o espao do Comit Executivo no PEC
e os esquemas tripartites de negociao, prprios do corporatismo concertacional
ou macro, a rede constituda distancia-se desse modelo.
Seguindo-se nessa linha, verifica-se que essas experincias tambm se distanci-

RAC, v.2, n.1, Jan./Abr. 1998 79

Suzana Moura

am dos padres tradicionais de corporatismo do tipo setorial e do clientelismo, o

caso do Brasil, e de corporatismo do tipo estatal, o caso da Espanha sob o regime
franquista.
Olhando sob esse prisma essas experincias podem ser consideradas como ino-
vadoras. O mesmo se pode dizer da rede do PEC, quando comparada com os
canais de participao institudos a partir de 1979 em Barcelona, com a transio
democrtica. Estes ltimos, diferentemente do primeiro, constituram-se e, em
alguns casos funcionam, tendo em vista questes fundamentalmente polticas, entre
as quais a democratizao da gesto local. Em funo disso e de outras
condicionantes, apresentam caractersticas distintas, por exemplo: so regulamen-
tados por lei e integram a estrutura da esfera local de Estado; assumem funes
mais restritas - informao, consulta e proposio - dirigindo-se ao mbito da
poltica municipal, em termos setorial ou territorial; e possuem regras mais deli-
mitadas de integrao. Alm destas, cabe destacar outra diferena: o aspecto da
cooperao e do compromisso entre atores pblicos e privados, tendo em vista a
mobilizao de recursos, no caso do PEC.
Em Porto Alegre, assim como em outros municpios brasileiros, constituiu-se
nos anos 80, com a transio democrtica, tipo semelhante de canais de participa-
o, os denominados conselhos setoriais. Estes tambm se distinguem do CC,
pelos mesmos motivos acima assinalados. No entanto, paralelamente, observa-se
a ocorrncia de espaos pblicos, a exemplo do OP, que no so regulamentados
em lei, assumindo um perfil mais prximo daquele - de debate e disputa de inte-
resses - muito embora integrem na sua agenda questes mais restritas e possuam
um carter menos plural. So, justamente, os aspectos da pluralidade - a ampli-
ao do leque de atores sociais em direo aos setores mdios e empresariais - e
do contedo da agenda pblica - o deslocamento do debate para a questo das
diretrizes e projetos estratgicos de desenvolvimento - que possibilitam uma leitu-
ra do CC como algo inovador na gesto pblica local no Brasil.
Em sntese, o estudo realizado veio evidenciar a ocorrncia de perspectivas di-
ferenciadas de renovao da gesto local, as quais convergem na importncia
atribuda conformao de redes pblicas e plurais. Estas podem advir, por um
lado, para incrementar a eficincia e as vantagens comparativas da cidade, num
contexto de aprofundamento da competitividade interurbana e da globalizao;
por outro, em funo de projetos polticos de ampliao da democracia e cidada-
nia, respondem, em maior ou menor medida, s coordenadas postas por esse
contexto. O que apontam de novo que, ao mesmo tempo que podem sinalizar
certo enfraquecimento do papel do Estado, ao deslocar responsabilidades para o
mbito da sociedade civil, vm reafirmar a necessidade de articulao entre os
dois campos. Este nvel de articulao est longe da imagem liberal do mercado,
no econmico ou no poltico.
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 A Construo de Redes Pblicas na Gesto Local: Algumas Tendncias Recentes

NOTAS

1
Existem outras possibilidades alm das duas apontadas, mas estas so as que adquiriram
maior relevncia, at ento, dentro da literatura corrente que trata do tema. Biarez e
Nivers (1994) e Villasante (1995), por exemplo, sinalizam os novos referentes da gesto
urbana que advm dos movimentos ambientalistas. O segundo chama a ateno, ainda,
para as contribuies dos movimentos feministas, particularmente em algumas cidades
italianas.
2
Alm destes, outros autores, que foram tomados como referncia, abordam o mesmo
fenmeno, dentre os quais: Batley (1991), Biarez e Nivers (1994) e Le Gals (1994,
1995).
3
Essas e outras cidades latino-americanas adotaram o modelo de planejamento estratgico
de Barcelona, o qual teve no autor mencionado um dos colaboradores e difusores.
4
Dentro dessa linha de abordagem encontra-se uma srie de estudos, no s referentes
a processos que se do no campo da ao pblica, como da produo e circulao de
mercadorias e dos movimentos sociais. Dentre estes citam-se: Alter e Hage (1993),
Miller (1994), Randolph (1993, 1994), Scherer-Warren (1994) e Lechner (1996).
5
Estudos nessa linha apontam que o recurso anlise de rede contribui para superar as
limitaes das abordagens atomistas e estruturalistas, referidas s organizaes e aos
fenmenos sociais em geral (e. g.: Deroy-Pineau, 1991; De Bresson e Amesse, 1994;
Mackenie, 1995).
6
Adota-se a denominao Planejamento Estratgico de Cidade (PEC) para o modelo de
Barcelona, por suas particularidades, relativamente a outros modelos de planejamento
estratgico voltados para o setor pblico, a exemplo do Situacional (PES), desenvolvido
por Carlos Matus. Vide McAllister e Moura (1996).
7
A referncia terica adotada pelos mentores do PEC encontra-se em Bryson (1988), o
qual resgata para o setor pblico elementos de abordagens voltadas para a rea
empresarial.
8
Pretendia-se garantir a continuidade do processo de dinamizao da economia que
viria com a realizao dos Jogos Olmpicos e adaptar a cidade s novas coordenadas
postas pelo processo de unificao europia. Por outro lado, o Governo buscava ampliar
a hegemonia poltica para evitar riscos de perda eleitoral, fenmeno que se apresentava
para os socialistas em outras partes da Espanha (Marshal, 1994).
9
Tal estrutura foi consolidada em 1993, enquanto uma associao civil sem fins lucrativos,
a Associao do Plano Estratgico Barcelona 2000. Assim visava tornar mais operativa
a gesto cotidiana do processo. Do CE participam 11 instituies, praticamente as mesmas
desde o seu incio, com acrscimo de uma em 1992. O CG integrado por cerca de 190
participantes, entre organizaes e participaes individuais; no momento da sua
instalao, em 1988, contava com 150. Os outro dois espaos funcionam em momentos
especficos, nas fases de elaborao e implementao, respectivamente.

RAC, v.2, n.1, Jan./Abr. 1998 81

Suzana Moura

10
Pesquisa de campo realizada em fevereiro de 1996.
11
Das trs linhas estratgicas do primeiro plano, duas referem-se a essa perspectiva
econmica: configurar Barcelona como uno de los centros direccionales de la
macroregin e potenciacin industrial y de servicios avanzados a la empresa. No
segundo plano, so quatro entre as cinco definidas: facilitar los procesos de adaptacin
de los sectores econmicos de la rea de Barcelona en la economa mundial; garantir
el despliegue de una moderna actividad econmica de mbito internacional;
posicionamento del rea de Barcelona en la economa internacional; e articulacin
econmico-social del rea de Barcelona.
12
De acordo com Forn (1993), 50% do oramento do plano, entre 1988 e 1993, foi gasto
com o trabalho de marketing. Tomando-se os oramentos de 1995 e de 1996 (a previso,
neste ltimo caso), este percentual cai para 27% (Informe del Comit Executivo del
Plan Estratgico, 1996).
13
Para o desenvolvimento da anlise utilizaram-se como fonte de dados as entrevistas
realizadas, em fevereiro de 1996, com atores locais envolvidos, direta ou indiretamente,
no PEC, bem como documentos oficiais, entre outros.
14
Cabe registrar que no bojo desse processo foi criado o Centro Iberoamericano de
Desenvolvimento Estratgico Urbano (CIDEU), em 1993, tendo como um dos objetivos
a promoo de experincias locais de planejamento estratgico. Em 1996 o CIDEU
passou a contar com 44 cidades associadas e, a partir do estudo realizado, verificou-se
que na Amrica Latina 14 cidades estavam implementando esse tipo de modelo, dentre
as quais Rio de Janeiro, Bogot, Montevidu e Havana.
15
Esta uma coalizo formada, desde as eleies municipais de 1989, entre o Partido
dos Trabalhadores (PT), o Partido Socialista Brasileiro (PSB) e o Partido Comunista
Brasileiro (PCB). No incio de 1990 o PCB, com a reformulao nacional, passa a
denominar-se PPS (Partido Popular Socialista), mas no Rio Grande do Sul manteve-se
um pequeno ncleo com a sigla originria. Esta coalizo foi alterada nas eleies de
1996 com a sada do PSB.
16
Particularmente o PMDB que disputou o segundo turno com a FP, obtendo 33% dos
votos vlidos.
Cidade constituinte - um projeto de mobilizao para ampliar e qualificar a cidadania.
17

Comisso Executiva, s/d. (mimeo).

18
Para a CG foram convidadas 17 instituies, entre pblicas, associaes empresariais,
profissionais, centrais sindicais, universidades e organizaes vinculadas ao movimento
popular. A participao efetiva foi mais reduzida e variada ao longo do processo, com
novas incluses. Os GTs eram espaos abertos e para o Congresso a sistemtica adotada
foi de inscrio de delegados das organizaes participantes dessas duas instncias.
19
A discusso nos GTs desenvolveu-se a partir de quatro eixos temticos: desenvolvimento
econmico, reforma e desenvolvimento urbano, circulao e transportes e financiamento
da cidade. Com base nessa discusso, na sistematizao efetuada pela coordenao e em
nove eixos estratgicos formulados a partir do Governo, definiram-se, no Congresso, as

82 RAC, v.2, n.1, Jan./Abr. 1998

 A Construo de Redes Pblicas na Gesto Local: Algumas Tendncias Recentes

Diretrizes para Porto Alegre. O II Congresso aconteceu em dezembro de 1995 dentro do

processo de discusso do plano diretor.
20
Cabe esclarecer que aps o primeiro ano, o projeto sofreu um esvaziamento poltico
dentro do prprio Governo. Esse fator, aliado imprecises conceituais e metodolgicas
observadas no momento da sua formulao, entre outros, levou a mudanas nos rumos
do projeto, que se restringiu, nessa ltima fase, a dar andamento a uma das diretrizes
definidas.
21
Paralelamente ao processo de discusso nos GTs e na CG, montou-se uma programao
de conferncias com intelectuais, prefeitos e profissionais, do Brasil e do exterior. Esta
objetivou fornecer subsdios ao debate e mobibilizar a cidade, sendo mais intensa no
primeiro ano.
22
Isso no quer dizer que haja uma opo em Porto Alegre por no investir no marketing
voltado para o mbito externo, s que este tem ocorrido com base em outra experincia
que aparece como de sucesso - o Oramento Participativo. Sucesso este no alcanado
pelo CC.

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