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FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

ENZO FALETTO

DEPENDNCIA E DESENVOLVIMENTO
NA AMRICA LATINA
ENSAIO DE INTERPRETAO SOCIOLGICA

-
CI\ ILll\io
8ft\ ILElft\
Enzo Faletto e Fernando Henrique Cardoso.
Santiago, Chile, 2001.

Fernando Henrique Cardoso nasceu no


Rio de Janeiro em 1931. Foi Presidente
do Brasil por dois mandatos consecutivos,
de 1995 a 2003. Socilogo graduado na
Universidade de So Paulo, afirmou-se
desde o final dos anos sessenta como um
dos mais influentes intelectuais latino-
americanos na anlise de temas como os
processos de mudana social, o desenvol-
vimento e a dependncia, a democracia
e a reforma do Estado. Senador por So
Paulo, fundador do Partido da Social De-
mocracia Brasileira (PSDB), foi ministro
das Relaes Exteriores e da Fazenda no
governo Itamar Franco.
Ex-professor catedrtico de Cincia
Poltica e hoje professor emrito da Uni-
versidade de So Paulo, foi professor vi-
sitante em universidades europias e
americanas. Em 2003, ocupou a ctedra
Cultures of the South, na Library of Con-
gress, em Washington, e iniciou um pe-
rodo docente no Watson Institute for
International Studies, da Universidade de
Brown, nos Estados Unidos.
Atualmente, Presidente do Clube de
Madri, co-Presidente do Inter-American
Dialogue e Presidente do Painel de Per-
sonalidades Ilustres das Naes Unidas
sobre a relao entre essa organizao e
a sociedade civil.
Entre seus livros publicados no Brasil,
os principais ttulos so: Capitalismo e es-
cravido no Brasil meridional (1962), Em-
presrio industrial e desenvolvimento
econmico no Brasil (1964), Poltica e de-
senvolvimento em sociedades dependen-
tes (1971), O modelo poltico brasileiro
(1972), Autoritarismo e democratizao
(1975), As idias e seu lugar (1980), A
construo da democracia (1993). tam-
bm co-autor de: So Paulo 1975: cresci-
mento e pobreza (et alii, 1975), Os parti-
dos e as eleies no Brasil (com B. La-
mounier, 1975), Amaznia: expanso do
capitalismo (com G. Muller, 1977), O Pre-
sidente segundo o socilogo. Entrevista a
Roberto Pompeu de Toledo (1998).

Socilogo, historiador e economista,


Enzo Faletto (1935-2003) nasceu em San-
tiago, Chile. Foi professor de Histria e
Sociologia na Universidade do Chile e em
1968 passou a dar aulas na Escola Latino-
Americana de Sociologia da Faculdade
Latino-Americana de Cincias Sociais.
Especialista na anlise do subdesenvolvi-
mento latino-americano e suas implica-
es sociais, recebeu o ttulo de Doutor
Honoris Causa da Universidade de
Rosrio, Argentina. Entre suas principais
obras esto Dependncia e desenvolvi-
mento na Amrica Latina (com Fernando
Henrique Cardoso, 1969), Gnesis histri-
ca dei proceso poltico chileno (1971) e EI
liberalismo (1977).

Foto da capa: Pedro Lobo


r-
I

Dependncia e
desenvolvimento
na Amrica Latina
Fernando Henrique Cardoso e
Enzo Faletto

Dependncia e
desenvolvimento
na Amrica Latina
Ensaio de interpretao sociolgica

8 edio revista

CIVILIZAO BRASILEIRA
-
Rio de Janeiro
2004
COPYRIGHT Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, 2004

CAPA
Regina Ferraz

PROJETO GRFICO
Evelyn Grumach e Joo de Souza Leite

CIP-BRASIL. CATALOGAO -NA-FONfE


SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

Cardoso, Fernando Henrique, 1931-


C262d Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina I
Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto. - Rio de Janei-
ro: Civilizao Brasileira, 2004.

ISBN 85-200-0668-X

1. Amrica Latina - Poltica econmica - 1945- . 2.


Amrica Latina - Condies sociais - 1945- . 3. Amrica
Latina - Poltica e governo - 1948- . I. Faletto, Enzo. lI.
Ttulo.

CDD - 338.98
04-0633 CDU - 338.1(8)

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Impresso no Brasil
2004
Sumrio

PREFCIO NOVA EDiO 7


PREFCIO 1" EDIO 13

CApTULO I

Introduo 15

CApTULO 11

Anlise integrada do desenvolvimento 25


1. A ANLISE TIPOlGICA: SOCIEDADES TRADICIONAIS E MODERNAS 28
2. A CONCEPO DE MUDANA SOCIAL 30
3. ESTRUTURA E PROCESSO: DETERMINAES RECpROCAS 33
4. SUBDESENVOLVIMENTO, PERIFERIA E DEPENDNCIA 37
5. O "SUBDESENVOLVIMENTO NACIONAl:' 43
6. OS TIPOS DE VINCULAO DAS ECONOMIAS NACIONAIS AO MERCADO 48
7. PERSPECTIVAS PARA UMA ANLISE INTEGRADA DO DESENVOLVIMENTO 51

CApTULO 111

As situaes fundamentais no perodo de "expanso para fora" 53


1. CONTROLE NACIONAL DO SISTEMA PRODUTIVO 58
2. AS ECONOMIAS DE ENCLAVE 64

CApTULO IV

Desenvolvimento e mudana social no momento da transio 71


1. O MOMENTO DE TRANSIO NAS SOCIEDADES COM PRODUO CONTROLADA

NACIONALMENTE 76
A) A incorporao dos setores mdios hegemonia da burguesia exportadora
(Argentina) 84

5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

B) A incorporao dos setores mdios "tradicionais" e a crise da dominao


oligrquico-burguesa (Brasil) 86
C) A incorporao da classe mdia aliana de poder (Uruguai) 90
D) O predomnio oligrquico e a debilidade da classe mdia (Colmbia) 93
E) Crise econmica, crise poltica e industrializao 95
2. AS ECONOMIAS DE ENCLAVE NO MOMENTO DA TRANSIO 99

A) A incorporao da classe mdia pelo enfraquecimento do predomnio


oligrquico (Mxico, Bolvia, Venezuela) 103
B) O acesso da classe mdia dominao oligrquico-burguesa (Chile, Peru) 108
C) A classe mdia diante dos latifundirios e do enclave (Amrica Central) 113
D) Classe mdia, industrializao e poltica 116

CApTULO V

Nacionalismo e populismo: foras sociais e poltica


desenvolvimentista na fase de consolidao do
mercado interno 119
1. POPULlSMO E ECONOMIA DE LIVRE EMPRESA 128
2. POPULlSMO E DESENVOLVIMENTO NACIONAL 134
3. O ESTADO DESENVOlVIMENTISTA 140
A) O processo de Industrializao do Mxico 141
B) O caso chileno 143

CApTULO VI

A internacionalizao do mercado: O novo carter da dependncia 147


1. OS LIMITES ESTRUTURAIS DO PROCESSO DE INDUSTRIALIZAO NACIONAL 150
2. A ABERTURA DOS MERCADOS INTERNOS AO CONTROLE EXTERNO 158
3. DEPENDNCIA E DESENVOLVIMENTO 161

CONCLUSES 179

POST-SCRIPTUM: ESTADO E PROCESSO pOlTICO NA AMRICA LATINA 185

NDICE ONOMSTICO 227

NDICE REMISSIVO 229

6
Prefcio nova edio

A trajetria dos livros caprichosa. Este livro foi escrito inicialmente


sob a forma de um relatrio, a ser encaminhado a Ral Prebisch. As
verses iniciais foram feitas, provavelmente, em 1965, mas o texto s
tomou forma a partir de 1966.
Na poca, o debate intelectual em Santiago do Chile era muito in-
tenso. Eu dava aulas na Faculdade de Economia da Universidade do
Chile, em sua Faculdade de Sociologia e, ainda, na Faculdade Latino-
Americana de Cincias Sociais (Flacso). Alm disso, era diretor-adjun-
to da Diviso Social do Instituto Latino-Americano de Planejamento
Econmico e Social (Ilpes), rgo da Cepal, que o brao econmico
da ONU na Amrica Latina.
O diretor da Diviso Social era o socilogo espanhol Jos Medina
Echevarra, que, inspirado em Max Weber, escreveu trabalhos admirveis
sobre a regio latino-americana, e sempre guardou valores democrtico-
liberais. Meu extraordinrio companheiro e amigo, morto prematuramente
no ano passado, o historiador e socilogo chileno Enzo Faletto, j traba-
lhava com Medina quando cheguei ao Chile, em maio de 1964.
As idias iniciais sobre as quais este ensaio se baseou derivaram da
confluncia de antigas preocupaes minhas, desde quando escrevi, ao
final dos anos cinqenta e incio dos sessenta, Capitalismo e escravi-
do no Brasil MeridionaP e, mais tarde, em 1962-63, Empresrio in-
dustrial e desenvolvimento econmico no Brasil, com os debates no
Ilpes, na Cepal em geral, e nas universidades chilenas.

Com nova edio da editora Civilizao Brasileira em 2003.

7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Em nossas anlises pesou, principalmente, um seminrio realizado


no I1pes, entre maio e junho de 1964, no qual participei junto, entre
outros, com Ral Prebisch, Celso Furtado, Oswaldo Sunkel, Enzo
Faletto, Francisco Weffort e, vez por outra, Anbal Pinto, que ainda
morava no Brasil.
Na poca havia o embate entre duas vises sobre o desenvolvimen-
to econmico. A da Cepal (com Prebisch, Furtado, Anbal Pinto etc.),
colocando acento no progresso tcnico, para aumentar a produtivida-
de, e na industrializao, como requisito para escaparmos da lei de
bronze da perda constante de valor dos produtos agrrios e minerais
exportados em comparao com os preos dos bens manufaturados e
equipamentos importados. O estado seria instrumento essencial para
acelerar a acumulao de capitais (sem desprezar o investimento es-
trangeiro) e para planejar as metas de crescimento, bem como para criar
condies propcias ao desenvolvimento econmico.
A outra viso, disseminada nas universidades e nos movimentos
polticos, acentuava que as economias subdesenvolvidas s cresceriam
se houvesse uma transformao mais radical nas sociedades e nos sis-
temas econmicos, seja com a vitria do socialismo, seja pela intensifi-
cao do nacionalismo "terceiro-mundista", para romper os laos de
dependncia colonial ou de submisso ao imperialismo. Nos dois ca-
sos havia algo que se poderia qualificar como "economicismo" e, tal-
vez, como voluntarismo poltico.
Cabe assinalar que, sobretudo depois do golpe de 1964 no Brasil,
o pensamento progressista, com certa razo, via as artimanhas do im-
perialismo norte-americano por todos os lados e acreditava, posto que
vivamos um momento de baixa do ciclo econmico, que a estagnao
era quase inevitvel se no houvesse algum tipo de revoluo.
Pois bem, propusemos neste livro um esquema de interpretao com
nfase na dinmica poltica entre as classes e grupos sociais, no inte-
rior de cada pas. Tambm demos um papel mais relevante s opes
ideolgicas e s alternativas que o movimento da histria abria em cada
situao especfica. Ao mesmo tempo, insistimos nas variaes no modo

8
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

de relacionamento das economias dos pases perifricos com as econo-


mias desenvolvidas. Mostramos que esses distintos modos criavam teias
de relaes polticas e de interesse que, unindo setores dos dois tipos
de economias - as desenvolvidas e as subdesenvolvidas - , moldavam
formas distintas de desenvolvimento poltico e social em cada pas da
regio.
Ocorre que a palavra dependncia, na poca, era mgica. Ao invs
de se ler o livro nos termos acima, ele foi lido no contexto de vrios
outros trabalhos polticos e acadmicos que martelavam a noo de
dependncia quase como um sinnimo de relao imperialista. Como
se a dinmica das sociedades dependentes fosse determinada mecani-
camente pelos interesses e pelos objetivos dos pases dominantes. Tudo,
ou quase tudo, se "explicava" como conseqncia da lgica do capital
monopolista ou dos desgnios dos governos imperialistas.
Enzo e eu levamos anos a fio para tentar convencer nossos leitores
e crticos que no partilhvamos este simplismo, que no acreditva-
mos na moda que era vigente, sobretudo, em alguns departamentos de
universidades norte-americanas que se utilizavam das vantagens da
computao para fazer mensuraes mecnicas de "variveis" histri-
cas, buscando aferir os "graus de dependncia".2
Por outro lado, para que esses mesmos crticos no nos jogassem,
como diziam, ao "lixo da histria" (meu Deus, quanta barbaridade!
Tratar os clssicos dessa maneira), na vala comum do mtodo
funcionalista ou do "weberianismo" dos tipos ideais, tnhamos que
reafirmar nossa viso como sendo dialtica, histrico-estrutural. O
prefcio 1a. edio em ingls 3 deste livro, de 1979, contm uma com-
plicada (e, aos olhos de hoje, desnecessria) explicitao do mtodo
utilizado. Quem reler aquele texto ver que voltamos Introduo do

2Em um encontro da Lasa, em 1975, fiz uma conferncia, depois publicada com o ttulo
de O consumo da teoria da dependncia nos Estados Unidos, na qual expunha meus argu-
mentos crticos para rebater esse tipo de reducionismo simplificador.
lA verso em ingls (Dependency and Development in Latin America. Berkeley e Los
Angeles: University of Califomia Press, 1979) foi feita por Marjory Mattingly Urquidi e
contou com a paciente colaborao de Victor Urquidi, notvel economista mexicano.

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FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

livro sobre capitalismo e escravido no Brasil Meridional, e que o res-


gate do marxismo de sua verso vulgar se fez saturando os conceitos
de historicidade.
Em vo. Os ventos eram outros nos anos setenta e em boa parte
dos oitenta. Rgis Debray publicara Revoluo na revoluo, com uma
anlise esquemtica e equivocada do processo histrico-econmico da
Amrica Latina. Eduardo Galeano escreveu uma verso mais popular
da tragdia da regio no As veias abertas da Amrica Latina. Andr
Gunder Frank, com seu livro sobre o desenvolvimento do subdesen-
volvimento, se tornou referncia fcil. Estes livros, junto com as pu-
blicaes de Rui Mauro Marini, Teotnio dos Santos, e tantos outros,
foram consolidando a "escola dependentista". Estes trabalhos, conjun-
tamente, nos engoliram.
Ligado vagamente, pela fora das coisas, a esta tradio "neomarxis-
ta", ou que nome se queira dar, Dependncia e desenvolvimento na
Amrica Latina surfou nas ondas do sucesso acadmico. O livro que foi
escrito em espanhol (com a correo paciente de Medina Echevarra e
de Gregrio Weinberg) teve mais de trinta edies pela editora Sigla XXI
e continua a ser publicado. Foi traduzido para o portugus, ingls, fran-
cs, italiano, alemo, romeno, chins, russo e outras lnguas mais. No
sei se foi lido, mas foi difundido e catalogado entre os congneres j ci-
tados, que sustentavam pontos de vista bem distintos dos nossos.
De qualquer modo, o livro sobreviveu. Por qu? Possivelmente
porque - alm de ter entrado em onda com a moda (mas toda moda
ocasional) - ele oferece uma viso sinttica de uma regio
diversificada, mas com pontos de identidade entre os vrios pases, e
porque, ouso dizer, ele inova.
Inova, e digo isso o tendo relido agora, quarenta anos depois de
sua escrita, porque quebra o simplismo de considerar todas as situa-
es de dependncia iguais e submetidas mecanicamente "lgica do
capital" e porque, ao descrever o que chamamos de "a nova depen-
dncia", fez uma das primeiras caracterizaes do que se designa hoje
"globalizao".

1O
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Na poca sequer a expresso "empresas multinacionais" era usual.


Talvez o primeiro autor que a tenha cunhado foi Raymond Vernon 4
em 1971. Em geral, ainda se falava em trustes e cartis.
Na tentativa de explicar o processo de mundializao que estava
em seu incio - e de nos contrapormos s teses sobre a inevitabilidade
da estagnao econmica, como conseqncia da contradio entre
interesses imperialistas e desenvolvimento econmico dos pases peri-
fricos - , salientamos o que era mais evidente: o mercado interno es-
tava se ampliando em alguns pases graas aos investimentos industriais
externos. Chamamos esse processo de "internacionalizao do merca-
do interno". Expresso insuficiente para qualificar o que estava come-
ando a ocorrer.
No obstante mostramos, na anlise da "nova dependncia", os
primrdios do que hoje se chama de globalizao, apesar de no ter
sido possvel obviamente descrever o que era apenas uma nuvem no
horizonte: o processo de integrao financeira e a disperso em escala
mundial do processo produtivo, facilitados, mais tarde, pela internet.
Opusemo-nos, no "Post-scriptum" publicado dez anos depois da
edio em espanhol, confuso entre dependncia e interdependncia
e no nos deixamos enganar quanto possibilidade, que ocorreu, de
um novo arranjo poltico entre classes e setores de classe dominantes
dos pases perifricos e deles com seus congneres "do Centro". Mais
tarde, utilizamos a noo de "desenvolvimento dependente-associado"
para mostrar que os interesses dos grupos dominantes locais eram
conciliveis com os interesses internacionais e com a economia mun-
dial, com os quais passavam a interligar-se de outro modo.
Em conjunto, o novo sistema de alianas impulsionaria o desen-
volvimento econmico e no levaria a regio estagnao. Isso sem
esquecer de salientar que este tipo de desenvolvimento, ou de cresci-
mento econmico, desigual e assimtrico, entre os pases e no interior
de cada pas. Com a evoluo do processo de globalizao a prpria

'Sovereignty at bay: the Multinational of US Enterprises. Nova York: Basic Books, 1971.

1 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

noo de centro e periferia passa a ser menos til, medida que as


interconexes se do por fluxos que saltam fronteiras nacionais. Co-
mea a haver uma espcie de integrao planetria que junta as ilhas
de prosperidade dos diversos pases, homogeneizando-as e as tornan-
do distantes do restante de cada pas. Ningum melhor do que Manuel
Castells, que no livro A era da informao 5 analisa este processo.
publicao de nosso livro se seguiu outra moda, talvez mais fru-
tfera e permanente, a de analisar globalmente as relaes econmicas.
Neste aspecto fizeram poca os trabalhos de Emanuel Wallerstein e
outros mais, com anlises e perspectivas no limitadas Amrica Latina.
No obstante, as distines feitas neste livro sobre as "situaes de
dependncia" anteriores globalizao (ou internacionalizao dos
mercados, como dissemos) mantm seu valor heurstico. Isto , aju-
dam a explicar as distintas trajetrias histricas e suas conseqncias
mais permanentes - estruturais - sobre as relaes entre os grupos e
classes sociais.
Creio que apontei razes suficientes para justificar, tantos anos
depois do lanamento de Dependncia e desenvolvimento na Amrica
Latina, uma edio mais cuidada, como esta da Civilizao Brasileira.
Sobre este livro posso dizer: se o escrevesse hoje, acrescentaria algo,
tentaria aprofund-lo, teria de torn-lo mais atual, considerando a evo-
luo histrica, mas no o mudaria essencialmente.

SA era da informao: economia, sociedade e cultura. 3 v. Rio de Janeiro: Paz e Terra,


1999.

1 2
Prefcio 1a Edio

Este ensaio foi escrito em Santiago entre 1966 e 1967, poca em que
os autores trabalhavam em estreita relao com economistas e
planejadores, num instituto internacional de ensino, pesquisa e asses-
soria planificao. O trabalho visava a estabelecer um dilogo com
os economistas sobre o desenvolvimento na Amrica Latina, para sa-
lientar a natureza social e poltica daquele processo. Por certo, ningum
discorda da tese. O problema consistia exatamente em mostrar de for-
ma mais direta e especfica como se d esta relao e que implicaes
derivam da forma de combinao que se estabelece entre economia,
sociedade e poltica em momentos histricos e situaes estruturais
distintos.
possvel que este propsito limitado tenha sido ultrapassado num
ou noutro desenvolvimento particular do texto. No obstante, o pano
de fundo da discusso permaneceu sendo este. Est longe do pensa-
mento dos autores crer que o livro aborde todos os principais proble-
mas do desenvolvimento econmico e de sua relao com os outros
processos sociais. No se discutem, por outro lado, questes histricas
importantes para caracterizar o tipo e as diferenas do processo de trans-
formao das sociedades nacionais da regio, como, por exemplo, a
amplitude e o tipo de escravido existente no passado, o problema da
existncia de populaes indgenas numerosas em muitos pases ou a
importncia maior ou menor da imigrao europia.
O objetivo do livro, bem mais modesto, esclarecer alguns pontos
controvertidos sobre as condies, possibilidades e formas do desen-
volvimento econmico em pases que mantm relaes de dependn-

1 3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

cia com os plos hegemnicos do sistema capitalista, mas, ao mesmo


tempo, constituram-se como Naes e organizaram Estados Nacionais
que, como todo Estado, aspiram soberania. Por outro lado, procu-
rou-se mostrar, implicitamente, que falar da Amrica Latina sem espe-
cificar dentro dela as diferenas de estrutura e de histria constitui um
equvoco terico de conseqncias prticas perigosas.

1 4
CApTULO I Introduo
Ao terminar a Segunda Guerra Mundial, parecia que alguns pases da
Amrica Latina estavam em condies de completar o processo de for-
mao de seu setor industrial e de iniciar, ademais, transformaes
econmicas capazes de alcanar um desenvolvimento auto-sustentado.
Com efeito, depois de reorganizar a produo e os mercados, altera-
dos como conseqncia da crise de 1929, certas economias latino-
americanas, que haviam acumulado divisas em quantidades apreciveis
e que se haviam beneficiado da defesa automtica do mercado interno
provocada pela guerra, pareciam achar-se em condies de completar
o ciclo denominado de "substituio de importaes" e iniciar, sobre
uma base firme, a etapa de produo de bens de capital, destinada a
produzir a diferenciao dos sistemas produtivos. Nesses pases o mer-
cado interno parecia bastante amplo para estimular o sistema econ-
mico e se contava, alm disso, que a transferncia da mo-de-obra dos
setores de baixa produtividade - principalmente do campo - para
os setores de alta produtividade seria um fator de ampliao do mer-
cado. Mais tarde, por volta de 1955, considerou-se necessrio um novo
elemento para garantir o desenvolvimento: a redistribuio da renda.
Esses fatores, atuando em conjunto, pareciam suficientes para assegu-
rar o automatismo do crescimento, provocado, a partir de um certo
momento, pelos simples estmulos do mercado.
Esta possibilidade, solidamente apoiada pela conjuntura econmica,
foi expressa teoricamente nos trabalhos mais significativos sobre o
desenvolvimento econmico escritos na Amrica Latina. Passava-se
assim, tanto na prtica como na teoria, de uma fase em que a industriali-

1 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

zao era concebida como um recurso complementar para um proces-


so de desenvolvimento - baseado na exportao de produtos prim-
rios - e, alm disso, como uma espcie de alternativa forada para os
perodos de contrao do mercado internacional, 1 a uma formulao
terica e a um conjunto de expectativas, apoiadas na convico de que
o industrialismo sucederia expanso das exportaes, comple-
mentando assim um ciclo de crescimento e inaugurando uma fase de
desenvolvimento auto-sustentado. Este deveria basear-se nos estmu-
los do mercado interno e na diferenciao do sistema produtivo indus-
trial, o que conduziria criao de uma indstria prpria de bens de
capital.
Os vnculos com o mercado internacional continuariam atuando,
tanto pela necessidade de assegurar compradores para os produtos de
exportao quanto pela necessidade de obter inverses do exterior.
Entretanto, a expanso do mercado interno deveria assegurar por si s
o desenvolvimento continuado. A instalao de "indstrias exporta-
doras" continuaria sendo necessria para manter a "capacidade de
importar", mas o sentido fundamental do desenvolvimento no seria
dado pelo mercado externo, mas pelo interno.
No se poderia negar que, em princpios da dcada de 1950, es-
tavam dados alguns dos pressupostos para este novo passo da econo-
mia latino-americana, pelo menos em pases como a Argentina,
Mxico, Chile, Colmbia e Brasil. Entre esses pressupostos caberia
enumerar:

1) um mercado interno suficiente para o consumo dos produtos


industriais, formado desde o sculo XIX pela integrao da eco-
nomia agropecuria ou mineira ao mercado mundial;

'Sobre a necessidade de complementar o crescimento do setor exportador da economia


mediante a industrializao, como recurso para solucionar os problemas criados pela de-
presso do mercado mundial, ver Ral Prebisch, "El desarrollo econ6mico de la Amrica
Latina y algunos de sus principales problemas", em Boletn Econmico de Amrica Lati-
na, vol. VII, 1962, pgs. 1-24.

1 8
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

2) uma base industrial formada lentamente nos ltimos oitenta anos,


que compreendia indstrias leves de consumo (alimentcias, tx-
teis etc.) e, em certos casos, a produo de alguns bens relacio-
nados com a economia de exportao;
3) uma abundante fonte de divisas constituda pela explorao
agropecuria e mineira;
4) fortes estmulos para o crescimento econmico, especialmente
em pases como o Brasil e a Colmbia, graas ao fortalecimento
do setor externo a partir da segunda metade da dcada de 1950;
5) a existncia de uma taxa satisfatria de formao interna de
capitais em alguns pases, como, por exemplo, na Argentina. 2

Do ponto de vista econmico, por conseguinte, parecia que toda


poltica de desenvolvimento deveria concentrar-se em dois pontos:

a) na absoro de uma tecnologia capaz de promover a diversifi-


cao da estrutura produtiva e de aumentar a produtividade;
b) na definio de uma poltica de inverses que, atravs do Esta-
do, criasse a infra-estrutura requerida por essa diversificao. 3

As condies estruturais e de conjuntura favorveis deram margem


desde ento crena, comum entre os economistas, de que o desen-
volvimento dependeria principalmente da capacidade de cada pas para
tomar as decises de poltica econmica que a situao requeresse.
Na Amrica Latina, depois da crise de 1929, at em pases de tra-
dio econmica "liberal" como a Argentina, comearam a fortale-
cer-se os instrumentos de ao do poder pblico como um meio de

2S obre as condies de desenvolvimento na Argentina, ver Benjamin Hopenhayn,


"Estancamiento e inestabilidad: el caso argentino en la etapa de sustitucin forzosa de
importaciones", em E/ Trimestre Econmico, nO. 125, Mxico, janeiro-maro de 1965,
pgs. 126-139.
lA outra alternativa teria sido incrementar a renda por habitante na produo primria
para compensar assim a tendncia deteriorao dos termos de intercmbio. Ver a esse
propsito Prebisch, op. cit., especialmente pg. 6.

1 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

defender a economia exportadora. O passo seguinte consistiria na


criao de instituies pblicas para fomentar o desenvolvimento
segundo as novas idias e alcanar uma redefinio das expectativas
e do comportamento dos encarregados de tais decises na burocracia
estatal.
O fortalecimento e a modernizao do Estado pareciam os instru-
mentos necessrios para alcanar uma poltica de desenvolvimento efe-
tiva e eficaz. Tanto foi assim que os economistas latino-americanos
tiveram que realar o aspecto poltico de suas posies, voltando
conceptualmente "economia poltica".
O pressuposto geral implcito nessa concepo era que as bases
histricas da situao latino-americana apontavam para um tipo de
desenvolvimento eminentemente nacional. Tratava-se, ento, de for-
talecer o mercado interno e de organizar os centros nacionais de deci-
so de tal modo que se tornassem sensveis aos problemas do
desenvolvimento de seus prprios pases.
Essa perspectiva otimista vem-se desvanecendo desde fins da d-
cada de 1950. Era difcil explicar por que - com tantas condies
aparentemente favorveis para passar da etapa de substituio de im-
portaes para outra em que se abriram novos campos de produo
autnoma, orientadas para o mercado interno - no se tomaram as
medidas necessrias para garantir a continuidade do desenvolvimen-
to ou por que as providncias tomadas no alcanaram seus objeti-
vos. Mais ainda, em alguns casos a taxa de crescimento econmico,
stricto sensu, no foi suficiente para dinamizar os setores mais atra-
sados da economia e assim tampouco foi possvel absorver a presso
que significava o contnuo aumento demogrfico. Para tanto contri-
buiu o tipo de tecnologia adotado nos setores mais modernos, que
implicava uma baixa utilizao de mo-de-obra. Entretanto, como
todas essas dificuldades no significaram abertamente uma depres-
so, tampouco chegaram a produzir-se as conseqncias que esta
poderia acarretar e que obrigariam a uma reviso das polticas de
desenvolvimento adotadas.

2 O
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

Em outras palavras, se verdade que as condies econmicas dos


pases mais prsperos da rea - por exemplo, a Argentina - aponta-
vam diretamente para o desenvolvimento at a metade da dcada de
1950, seria possvel manter a hiptese de que faltaram as condies
institucionais e sociais que haveriam de permitir que as condies eco-
nmicas favorveis se traduzissem em um movimento capaz de garan-
tir uma poltica de desenvolvimento, ou havia na realidade um erro de
perspectiva que permitia crer possvel um tipo de desenvolvimento que
era irrealizvel economicamente?
Em alguns pases como o Brasil, os acontecimentos levavam a su-
por, principalmente nos anos 50, que no eram infundadas as esperan-
as nas possibilidades de um desenvolvimento auto-suficiente e
autnomo. De fato, o processo substitutivo de importaes alcanou a
fase de implantao de bens de capital que, por suas caractersticas,
parecia implicar a instaurao de uma etapa nova e de natureza
irreversvel da industrializao brasileira, pois o efeito multiplicador
da produo de equipamentos costuma acarretar um forte dinamismo
econmico. Alm disso, este tipo de indstria, diferentemente do que
ocorre de forma usual quando existe apenas a produo de bens de
consumo, no permite facilmente a reconverso das indstrias ou sua
eliminao nos perodos de crise. Os fatos, entretanto, tampouco nes-
te caso parecem confirmar o otimismo inicial, pois ao auge a que se
chegou atravs do processo de substituio de importaes seguiu, nos
anos 1960, um perodo de estagnao relativa no qual continua
submergida a economia brasileira. 4
Dos trs pases que mais avanaram industrialmente, apenas um pa-
rece haver mantido durante maior tempo uma taxa de crescimento eleva-
da. o caso do Mxico, ainda que se deva reconhecer que sua estrutura
econmica - sobretudo a diversidade de seu setor exportador -

Ver, neste sentido, "Auge e declnio do processo de substituio de importaes no Bra-


sil", em Boletn Econmico de Amrica Latina, 1964, vol. IX, pgs. 1-62. Entretanto, as
caractersticas da economia brasileira parecem indicar que se trata, do ngulo econmico,
de um fenmeno ainda relacionado a uma situao "de desenvolvimento".

2 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

constitui um elemento que o diferencia dos outros pases da Amrica


Latina. Tambm neste caso, apesar de tudo, a forte desigualdade na
distribuio da renda e a participao crescente de capitais estrangei-
ros na economia podem ser consideradas fatores que alteram as hip-
teses apresentadas pelos economistas no que se refere s condies para
o desenvolvimento auto-sustentado e autnomo.
Em uma primeira aproximao fica, pois, a impresso de que o
esquema interpretativo e as previses que luz de fatores puramente
econmicos podiam formular-se ao terminar os anos 1940 no foram
suficientes para explicar o curso posterior dos acontecimentos. Com
efeito, o salto que parecia razovel esperar-se no desenvolvimento da
Argentina no se deu, nem se produziram as transformaes qualitati-
vas desejadas. Ainda que as dificuldades da economia brasileira
pudessem ter sido provisoriamente solucionadas no impulso desenvol-
vimentista da dcada de 1950, apoiado pelo financiamento externo a
curto prazo, reabriu-se uma fase de retrocesso e talvez de estagnao,
quando j se anunciava a superao definitiva dos obstculos ao de-
senvolvimento. 5 Finalmente, a economia mexicana, depois das dificul-
dades de um perodo de reajustes e transformaes profundas,
orientadas por uma poltica nacionalista, parecia realizar suas possibi-
lidades de expanso graas, em grande medida, a sua integrao no
mercado mundial atravs da inverso externa de capitais e da diversi-
ficao de seu comrcio exterior, dentro do qual tem um papel impor-
tante o turismo.
luz desses fatos, pode generalizar-se a sugesto implcita na per-
gunta sobre as causas da insuficincia dinmica das economias nacionais
que apresentavam perspectivas to favorveis como no caso da Argen-
tina. At que ponto o fato mesmo da Revoluo mexicana, que rompeu
o equilbrio das foras sociais, no ter sido o fator fundamental do
desenvolvimento alcanado posteriormente? No tero sido os fatores

'Ver Celso Furtado, Desenvolvimento e subdesenvolvimento, Rio de Janeiro, Editora Fun-


do de Cultura, 1961. Em especial o captulo 5.

2 2
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

inscritos na estrutura social brasileira, o jogo das foras polticas e so-


ciais que atuaram na dcada "desenvolvimentista", os responsveis tanto
do resultado favorvel como da perda do impulso posterior do pro-
cesso brasileiro de desenvolvimento?
Entretanto, assinalar o curso negativo seguido pelos acontecimen-
tos como indicador da insuficincia das previses econmicas anterio-
res e dele deduzir a necessidade de substituir as explicaes econmicas
por interpretaes sociolgicas seria uma resposta superficial. No pla-
no econmico, tem sido freqente condicionar a possibilidade de de-
senvolvimento na Amrica Latina continuao de perspectivas
favorveis para os produtos de exportao; e tm sido precisamente as
condies favorveis do comrcio exterior as que perderam impulso
depois do boom da Coria e foram substitudas por conjunturas niti-
damente desfavorveis, que se caracterizam pela contnua deteriora-
o dos termos de intercmbio. Diante dessa situao, colocou-se como
alternativa complementar a redefinio dos termos da cooperao in-
ternacional, seja atravs de programas diretos de financiamento exte-
rior ao setor pblico, seja atravs de uma poltica de sustentao de
preos; tais solues no chegaram, entretanto, a concretizar-se de
forma satisfatria para o desenvolvimento.
A esses fatos pode atribuir-se, em parte, que o processo de cresci-
mento econmico haja sofrido uma diminuio de velocidade. A taxa
de aumento do produto bruto alcanou limites apenas suficientes para
promover em alguns pases a reorganizao do sistema econmico.
Entretanto, no se reorganizaram na direo esperada nem o sistema
social, nem o sistema poltico. Isso levou a pensar que ainda quando a
"sociedade tradicional" haja transformado em grande medida sua face
econmica, contudo, alguns de seus grupos no perderam o controle
do sistema de poder, 6 apesar de terem sido obrigados a estabelecer um

'Ver, por exemplo, o estudo da Cepal, EI Desarrollo Social de la Amrica Latina en la


Postguerra, Solar/Hachette, Buenos Aires, 1963, onde se sustenta a hiptese da flexibili-
dade da dominao tradicional.

2 3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

sistema complexo de alianas com os novos grupos que surgiram. As-


sim, pois, com a diminuio do ritmo de crescimento, que se iniciou
em fins dos anos 1950, teriam reaparecido os antigos problemas do
continente com novos protagonistas sociais ou com os mesmos de sem-
pre, revestidos agora de aparncia moderna.
Ainda que os graus de diferenciao da estrutura social dos diver-
sos pases da regio condicionem de forma diversa o crescimento eco-
nmico, no suficiente substituir a interpretao "econmica" do
desenvolvimento por uma anlise "sociolgica". Falta uma anlise in-
tegrada que fornea elementos para dar resposta de forma mais ampla
e matizada s questes gerais sobre as possibilidades do desenvolvimento
ou estagnao dos pases latino-americanos, e que responda s perguntas
decisivas sobre seu sentido e suas condies polticas e sociais.

2 4
CApTULO 11 Anlise integrada do desenvolvimento
No suficiente, para responder s questes anteriores, substituir a pers-
pectiva econmica da anlise por uma perspectiva sociolgica; o de-
senvolvimento em si mesmo um processo social; mesmo seus aspectos
puramente econmicos deixam transparecer a trama de relaes so-
ciais subjacentes. Por isso no basta considerar as condies e efeitos
sociais do sistema econmico. Tal tipo de anlise j foi tentado, mas
no deu resposta satisfatria s questes colocadas anteriormente. Com
efeito, s anlises baseadas nos esquemas econmicos de desenvolvi-
mento (que pressupem a viabilidade da passagem do subdesenvolvi-
mento para o desenvolvimento, e reduzem este ltimo criao de um
setor dinmico interno, capaz de determinar, por seu turno, tanto o
crescimento auto-sustentado como a transferncia dos "centros de
deciso") somaram-se esforos de interpretao sociolgica visando a
explicar a transio das sociedades tradicionais para as sociedades
modernas.

2 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

1. A ANLISE TIPOLGICA: SOCIEDADES TRADICIONAIS E MODERNAS

Essas anlises propem a formulao de modelos ou tipos de formaes


sociais. t Sustenta-se que as sociedades latino-americanas pertenceriam a
um tipo estrutural denominado geralmente "sociedade tradicional" e que
se est produzindo a passagem a outro tipo de sociedade chamada "mo-
derna". No curso do processo de mudana social pareceria que, antes
de se constituir a sociedade moderna, se forma um padro intermedirio,
hbrido, que caracteriza as sociedades dos pases "em desenvolvimen-
to". Quando no, formam-se situaes estanques entre um setor da so-
ciedade que se moderniza e outros que permanecem arcaicos. Invoca-se
ento a noo de "dualismo estrutural".2 Na realidade, metodologica-
mente, trata-se de uma renovao da velha dicotomia "comunidade-so-
ciedade" em sua formulao clssica em Tonnies.

IEssa perspectiva de anlise, que pe nfase na passagem de uma sociedade tradicional para
uma de tipo moderno, aparece, em relao especfica Amrica Latina, em trabalhos tais
como os de R. Redfield, The Folk Culture ofYucatn, Chicago, University of Chicago Press,
1940, e mais tarde, com uma orientao decididamente sociolgica, em B. Hoselitz,
Sociological Factors in Economic Development, Glencoe, The Free Press, 1960; especifica-
mente sobre a Amrica Latina, o mesmo autor publicou "Economic Growth in Latin Am-
rica", em Contributions to the First International Conference in Economic History, Estocolmo,
The Hague, Mouton & Co., 1960. Entre os autores latino-americanos, foi Gino Germani
quem possivelmente fez a melhor formulao dessa perspectiva; veja-se, por exemplo, desse
autor, Poltica y Sociedad en una poca de Transicin, Buenos Aires, Paids, 1962.
oportuno assinalar aqui que a influncia dos livros como o de Talcott Parsons, The
Social System, Glencoe, The Free Press, 1951, ou o de Robert K. Merton, Social Theory
and Social Structure, Glencoe, The Free Press, 1949, desempenhara um papel decisivo na
formulao desse tipo de anlise do desenvolvimento. Por outro lado, Daniel Lerner, em
The Passing ofTraditional Society: Modernizing the Middle East, Glencoe, The Free Press,
1958, formulou em termos mais gerais, isto , no especificamente orientados para o
problema do desenvolvimento, o enfoque do tradicionalismo e do modernismo como
anlise dos processos de mudana social. Em outros autores enfatizaram-se mais os aspec-
tos psicossociais da passagem do tradicionalismo para o modernismo, como em Everett
Hagen, On the Theory of Social Change, Homewood, Dorsey Press, 1962, e David
McClelland, The Achieving Society, Princeton, Van Nostrand, 1961.
20 conceito de dualismo estrutural, nesse contexto, encontra-se, por exemplo, em Jacques
Lambert, Le Brsi/: Structure Socia/e et Institutions Politiques, Paris, 1953, e na perspec-
tiva de um economista, Albert O. Hirschman, The Strategy of Economic Development,
Yale, Yale University Press, 1958.

2 8
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

possvel criticar este esquema com certo fundamento segundo dois


pontos de vista. De um lado, os conceitos "tradicional" e "moderno"
no so bastante amplos para abranger de forma precisa todas as situa-
es sociais existentes, nem permitem distinguir entre elas os compo-
nentes estruturais que definem o modo de ser das sociedades analisadas
e mostram as condies de seu funcionamento e permanncia. Tam-
pouco se estabelecem, por outro lado, nexos inteligveis entre as dife-
rentes etapas econmicas - por exemplo, subdesenvolvimento,
desenvolvimento atravs de exportaes ou de substituio de impor-
taes etc. - e os diferentes tipos de estrutura social que pressupem
as sociedades "tradicionais" e as "modernas".
Ampliando essas consideraes, caberia imaginar que possvel
inferir certas caractersticas dos tipos de sociedade mencionados a partir
das formas concretas adotadas pelas diferentes fases do processo de
desenvolvimento. Entretanto, com esse procedimento ainda impos-
svel explicar os modos de transio de um tipo de sociedade para outro.
Com efeito, a mudana das estruturas sociais, longe de ser somente um
processo acumulativo no qual se agregam novas "variveis" que se in-
corporam configurao estrutura!,3 implica fundamentalmente um
processo de relaes entre os grupos, foras e classes sociais, atravs
do qual alguns destes tentam impor ao conjunto da sociedade a forma
de dominao que lhes prpria.
Em termos puramente econmicos, o grau de desenvolvimento de
um setor produtivo pode ser analisado atravs de um conjunto de va-
riveis e de relaes entre variveis que refletem o processo de dife-
renciao da economia. A partir dessa anlise e principalmente
levando-se em conta o comportamento da renda e a estrutura do em-
prego, pode-se inferir a forma que assume a estrutura social.
Entretanto, quando se trata de vincular a anlise estritamente eco-
nmica compreenso do desenvolvimento poltico e social, o problema

JVer, por exemplo, Peter Heintz, Anlisis Contextual de los Pases Latinoamericanos,
Berkeley, edio mimeografada.

2 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

bsico a ser formulado no somente o do carter da estrutura social


de uma dada sociedade, mas principalmente o processo de sua forma-
o, como tambm a orientao e tipo de atuao das foras sociais
que pressionam para mant-la ou modific-la, com todas as repercus-
ses polticas e sociais que impliquem o equilbrio dos grupos tanto no
plano nacional como no plano externo.
Ademais, as anlises do modernismo e do tradicionalismo pare-
cem excessivamente simplificadas quando se estabelece uma relao
unvoca, por um lado entre desenvolvimento e sociedade moderna e
por outro entre subdesenvolvimento e sociedade tradicional. Com
efeito, como se indicar no captulo correspondente, a relao entre
desenvolvimento e modernizao no se verifica necessariamente, se
se supe que a dominao nas sociedades mais desenvolvidas exclui
os "grupos tradicionais". Por outro lado, tambm pode dar-se o caso
de que a sociedade se modernize em suas pautas de consumo, educa-
o etc., sem que correlativamente haja uma menor dependncia e
um deslocamento do sistema econmico da periferia em relao ao
centro.

2. A CONCEPO DE MUDANA SOCIAL

No s convm assinalar, em termos analticos e interpretativos, as


implicaes dos conceitos sociedade tradicional e sociedade moderna,
como tambm pode ser til referir-se, ainda que sumariamente, con-
cepo do processo histrico que supe estes conceitos.
Quase sempre esteve presente, como suposto metodolgico, nos
esforos de interpretao inspirados nesta concepo, que as pautas
dos sistemas poltico, social e econmico dos pases da Europa ociden-
tal e dos Estados Unidos antecipam o futuro das sociedades subdesen-
volvidas. O "processo de desenvolvimento" consistiria em levar a cabo,
e inclusive reproduzir, as diversas etapas que caracterizaram as trans-

3 o
DEPENDtNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~R1CA LATINA

formaes sociais daqueles pases. 4 por isso que as variaes histricas,


quer dizer, as singularidades de cada situao de subdesenvolvimento,
tm pouco valor interpretativo para esse tipo de sociologia.
claro, entretanto, que no se caiu na ingenuidade de admitir na
histria da Amrica Latina uma defasagem com respeito aos pases
desenvolvidos em termos to simples que faam supor que aquela se
encontra no sculo XIX, por exemplo, em relao a estes ltimos.
Freqentemente, assinala-se como caracterstica dos pases subdesen-
volvidos encontrarem-se "atrasados" em certos aspectos da estrutu-
ra, ainda que no em outros. Assim, por exemplo, a sindicalizao
em pases como o Brasil e a Argentina alcanou expresso nacional e
chegou a influir nas decises relativas ao nvel do salrio em uma fase
em que, por comparao com o que ocorreu nos pases de "desen-
volvimento original", no era "normal" que assim sucedesse. Ao
mesmo tempo, a urbanizao acelerada da Amrica Latina, que pre-
cede cronologicamente industrializao, facilita a difuso de aspi-
raes e de formas de comportamento poltico que favorecem a
participao crescente das massas no jogo do poder, antes que exista
um crescimento econmico autnomo e baseado no mercado inter-
no. Tais consideraes acentuam que o que se poderia chamar de rei-
vindicaes populares com respeito ao controle das decises que
afetam o consumo constituiriam um dado "precoce" no processo de
desenvolvimento da Amrica Latina.
Esse nvel de participao - sobretudo nos aspectos sociais - ,
supostamente similar ao dos pases centrais, levou a pensar que atra-
vs do mesmo seria criada uma espcie de ponte que tenderia a tornar
semelhantes as pautas sociais e as orientaes valorativas nas socieda-
des desenvolvidas e nas sociedades subdesenvolvidas. Isso, grosso modo,
constitui o que se convencionou chamar "efeito de demonstrao".

4 Ver, especialmente, W. W. Rostow, The Stages of Economic Growth, A Non-Communist

Manifest, Cambridge, Cambridge University Press, 1962; Wilbert Moore, Economy and
Society. Nova York, Doubleday Co., 1955; Kerr, Dunlop e outros, Industrialism and In-
dustrial Man, Londres, Heinemann, 1962.

3 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

No plano da anlise econmica, o "efeito de demonstrao" supe


que a modernizao da economia se efetua atravs do consumo e que,
em ltima instncia, portanto, introduz um elemento de alterao no
sistema produtivo que pode provocar um desvio em relao s "eta-
pas" da industrializao caractersticas dos pases adiantados. Como
os investimentos, quando se pensa em um desenvolvimento autno-
mo, dependem em grande medida da poupana interna, a mesma pres-
so modernizadora do consumo pode constituir-se em um freio ao
desenvolvimento, enquanto favorece as importaes de bens de con-
sumo, como tambm as de bens de capital relacionados produo
daqueles, e induz a que se faa investimentos em setores que no so
bsicos para a economia.
Por outro lado, no se pensou no "efeito de demonstrao" so-
mente em termos econmicos. Supe-se que os mesmos fatores que
favorecem esse processo pressionam para que nos pases insuficien-
temente desenvolvidos se alterem outros aspectos do comportamen-
to humano - no campo poltico e no campo social - antes que se
verifique a diferenciao completa do sistema produtivo. Da a con-
venincia de sublinhar que o "efeito de demonstrao" tem lugar, pelo
menos no caso da Amrica Latina, em determinadas condies so-
ciais que o tornam possvel; isto , que opera na medida em que exis-
te "presena de massas", quer dizer, um mnimo de participao destas,
principalmente no campo da poltica. A anlise sociolgica deve ex-
plicar esta possibilidade de modo que fenmenos como o analisado
no sejam, sem maiores consideraes, tidos como elementos "cau-
sais" do processo. Um enfoque deste tipo equivale a considerar que o
dinamismo das sociedades subdesenvolvidas deriva de fatores exter-
nos e que tanto as peculiaridades estruturais como a ao dos grupos
e instituies sociais dos pases subdesenvolvidos no so mais que
desvios (deviant cases).
Consideramos mais adequado, por conseguinte, um procedimento
metodolgico que acentue a anlise das condies especficas da situa-
o latino-americana e o tipo de integrao social das classes e grupos

3 2
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

como condicionamentos principais do processo de desenvolvimento.


Em tal perspectiva, por exemplo, o "efeito de demonstrao" incorpo-
rar-se-ia anlise como elemento explicativo subordinado, pois o fun-
damental seria caracterizar o modo de relao entre os grupos sociais
no plano nacional- que, por suposto, depende do modo de vinculao
ao sistema econmico e aos blocos polticos internacionais que podem
produzir conseqncias dinmicas na sociedade subdesenvolvida.
Assim, mais que assinalar as conseqncias do "efeito de demons-
trao" ou de outras variveis exgenas, sobre o funcionamento do
sistema econmico ou sobre o comportamento dos grupos sociais como
"fator de modernizao", importa realar as caractersticas histrico-
estruturais que geram processos de semelhante natureza e que revelam
o sentido mesmo que pode ter tal modernizao.

3. ESTRUTURA E PROCESSO: DETERMINAES RECPROCAS

Para a anlise global do desenvolvimento no suficiente, entretanto,


agregar ao conhecimento dos condicionantes estruturais a compreen-
so dos "fatores sociais", entendidos estes como novas variveis de tipo
estrutural. Para adquirir significao, tal anlise requer um duplo es-
foro de redefinio de perspectiva: por um lado, considerar em sua
totalidade as "condies histricas particulares" - econmicas e so-
ciais - subjacentes aos processos de desenvolvimento, no plano naci-
onal e no plano externo; por outro, compreender, nas situaes
estruturais dadas, os objetivos e interesses que do sentido, orientam
ou animam o conflito entre os grupos e classes e os movimentos so-
ciais que "pem em marcha" as sociedades em desenvolvimento. Re-
quer-se, portanto, e isso fundamental, uma perspectiva que, ao realar
as mencionadas condies concretas - que so de carter estrutural
- e ao destacar os mveis dos movimentos sociais - objetivos, valo-
res, ideologias - , analise aquelas e estes em suas relaes e determina-
es recprocas.

3 3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Trata-se, por conseguinte, de buscar uma perspectiva que permita


vincular concretamente os componentes econmicos e os sociais do de-
senvolvimento na anlise da atuao dos grupos sociais e no s justap-
los. Isso supe que a anlise ultrapasse a abordagem que se pode chamar
de enfoque estrutural, reintegrando-a em uma interpretao feita em
termos de "processo histrico". Tal interpretao no significa aceitar o
ponto de vista ingnuo que assinala a importncia da seqncia tempo-
ral para a explicao cientfica - origem e desenvolvimento de cada si-
tuao social - , mas que o devir histrico s se explica por categorias
que atribuam significao aos fatos e que, em conseqncia, sejam his-
toricamente referidas. Dessa maneira, considera-se o desenvolvimento
como resultado da interao de grupos e classes sociais que tm um modo
de relao que lhes prprio e, portanto, interesses materiais e valores
distintos, cuja oposio, conciliao ou superao d vida ao sistema
socioeconmico. A estrutura social e poltica vai-se modificando me-
dida que diferentes classes e grupos sociais conseguem impor seus inte-
resses, sua fora e sua dominao ao conjunto da sociedade.
Atravs da anlise dos interesses e valores que orientam ou que
podem orientar a ao, o processo de mudana deixa de apresentar-se
como resultado de fatores "naturais" - isto , independentes das al-
ternativas histricas - e comea a perfilar-se como um processo que
nas tenses entre grupos com interesses sociais e polticos e orienta-
es divergentes encontra o filtro pelo qual passaro os influxos mera-
mente econmicos. 5
Para chegar-se a um enfoque terico desta natureza - em que a
temtica parece alcanar extenso e complexidade crescentes - ne-
cessrio buscar categorias que expressem os diferentes momentos e ca-
ractersticas estruturais do processo histrico - alguns de natureza
interna aos pases e outras externa - significativos para o desenvolvi-
mento. De acordo com o enfoque at agora descrito, o problema terico

-'Para uma anlise desse ponto de vista, ver F. H. Cardoso, Empresrio Industrial e desen-
volvimento econmico, So Paulo, Difuso Europia do Livro, 1964, captulos 1 e 2.

3 4
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

fundamental constitudo pela determinao dos modos que adotam


as estruturas de dominao, porque por seu intermdio que se com-
preende a dinmica das relaes de classe. Ademais, a configurao
em um momento determinado dos aspectos poltico-institucionais no
pode ser compreendida seno em funo das estruturas de domnio.
Em conseqncia, tambm por intermdio de sua anlise que se pode
captar o processo de transformao da ordem poltica institucional.
Esta opo terica fica apoiada empiricamente pelo fato de que as
transformaes histricas significativas do processo de desenvolvimen-
to latino-americano tm sido sempre acompanhadas, seno de uma
mudana radical na estrutura de dominao, pelo menos pela ado-
o de novas formas de relaes, e portanto de conflito, entre as classes
e grupos. evidente que a explicao terica das estruturas de domi-
nao, no caso dos pases latino-americanos, implica estabelecer as
conexes que se do entre os determinantes internos e externos, mas
essas vinculaes, em qualquer hiptese, no devem ser entendidas
em termos de uma relao "causal-analtica", nem muito menos em
termos de uma determinao mecnica e imediata do interno pelo
externo. Precisamente o conceito de dependncia, que mais adiante
ser examinado, pretende outorgar significado a uma srie de fatos e
situaes que aparecem conjuntamente em um momento dado, e
busca-se estabelecer, por seu intermdio, as relaes que tornam in-
teligveis as situaes empricas em funo do modo de conexo en-
tre os componentes estruturais internos e externos. Mas o externo,
nessa perspectiva, expressa-se tambm como um modo particular de
relao entre grupos e classes sociais no mbito das naes subdesen-
volvidas. precisamente por isso que tem validez centrar a anlise
da dependncia em sua manifestao interna, posto que o conceito
de dependncia se utiliza como um tipo especfico de conceito "cau-
sal-significante" - implicaes determinadas por um modo de rela-
o historicamente dado - e no como conceito meramente
"mecnico-causal", que enfatiza a determinao externa, anterior, que
posteriormente produziria "conseqncias" internas.

3 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Como o objetivo deste ensaio explicar os processos econmicos


enquanto processos sociais, requer-se buscar um ponto de interseco
terico, onde o poder econmico se expresse como dominao social,
isto , como poltica; pois atravs do processo poltico que uma clas-
se ou grupo econmico tenta estabelecer um sistema de relaes so-
ciais que lhe permita impor ao conjunto da sociedade um modo de
produo prprio, ou pelo menos tenta estabelecer alianas ou subor-
dinar os demais grupos ou classes com o fim de desenvolver uma for-
ma econmica compatvel com seus interesses e objetivos. Os modos
de relao econmica, por sua vez, delimitam os marcos em que se d
a ao poltica.
Por conseguinte, os temas que se perfilam com maior vigor so: os
condicionantes econmicos do mercado mundial, inclusive o equilbrio
internacional do poder; a estrutura do sistema produtivo nacional e
seu tipo de vinculao com o mercado externo; a configurao hist-
rico-estrutural de tais sociedades, com suas formas de distribuio e
manuteno do poder, e sobretudo os movimentos poltico-sociais que
pressionam para a mudana com suas respectivas orientaes e objeti-
vos. A anlise direta dos principais fatores, processos e movimentos
presentes na situao de subdesenvolvimento ou nas sociedades em vias
de desenvolvimento uma tarefa imensa e sem limites precisos. Entre-
tanto, possvel determinar problemas definidos, que podem consti-
tuir um ncleo de significao fundamental para compreender as
possibilidades de desenvolvimento, na medida em que certos temas,
mesmo que de carter particular, expressam o condicionamento glo-
bal acima mencionado, e por isso mesmo sua explicao ilumina o
conjunto de situaes de subdesenvolvimento. O critrio para selecio-
nar esses temas ou situaes depender dos elementos que se possam
oferecer para a formulao da perspectiva integrada de anlise antes
formulada. H que se buscar os pontos de interseco do sistema eco-
nmico com o sistema social, atravs dos quais se revelam os nexos e a
dinmica dos diferentes aspectos e nveis da realidade que afetam as
possibilidades de desenvolvimento.

3 6
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

Esquematicamente, pode-se dizer que o problema do controle so-


cial da produo e do consumo constitui o eixo de uma anlise socio-
lgica do desenvolvimento orientada desta perspectiva. Com efeito, a
interpretao sociolgica dos processos de transformao econmica
requer a anlise das situaes em que a tenso entre os grupos e classes
sociais revele as bases de sustentao da estrutura econmica e poltica.
Deste ngulo possvel efetuar a anlise dos "mecanismos de deci-
so", atualmente to em voga. A problemtica sociolgica do desen-
volvimento, entretanto, longe de reduzir-se a este enfoque, implica,
como se disse, o estudo das estruturas de dominao e das formas de
estratificao social que condicionam os mecanismos e os tipos de con-
trole e deciso do sistema econmico em cada situao particular.
Dentro da perspectiva geral aludida, essa problemtica compreende
necessariamente a anlise dos comportamentos polticos que incidem
na relao entre as classes e grupos sociais que mantm um padro dado
de controle e as que se lhes opem real ou virtualmente. Supe, ade-
mais, a considerao das orientaes valorativas que outorgam ao
seus marcos de referncia.
A compreenso de tais movimentos e foras constitui parte funda-
mental da anlise sociolgica do desenvolvimento, j que este implica
sempre alteraes no sistema social de dominao e a redefinio das
formas de controle e organizao da produo e do consumo.

4. SUBDESENVOLVIMENTO, PERIFERIA E DEPENDNCIA

Para permitir a passagem da anlise econmica ou da interpretao


sociolgica usuais para uma interpretao global do desenvolvimento,
necessrio estudar desde o incio as conexes entre o sistema econ-
mico e a organizao social e poltica das sociedades subdesenvolvi-
das, no s nessas sociedades e entre elas, mas tambm com relao
aos pases desenvolvidos, pois a especificidade histrica da situao de
subdesenvolvimento nasce precisamente da relao entre sociedades

3 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

"perifricas" e "centrais". preciso, pois, redefinir a "situao de sub-


desenvolvimento", levando em considerao seu significado histrico
particular, pondo em dvida os enfoques que a apresentam como um
possvel "modelo" de ordenao de variveis econmicas e sociais.
Nesse sentido, h que se distinguir a situao dos pases "subdesenvol-
vidos" com respeito aos "sem desenvolvimento", e em seguida dife-
renciar os diversos modos de subdesenvolvimento segundo as
relaes particulares que esses pases mantm com os centros econ-
mica e politicamente hegemnicos. Para os fins deste ensaio s ne-
cessrio indicar, no que se refere distino entre os conceitos de
subdesenvolvimento e "sem desenvolvimento", que este ltimo alude
historicamente situao das economias e povos - cada vez mais es-
cassos - que no mantm relaes de mercado com os pases indus-
trializados.
Quanto ao subdesenvolvimento, a perspectiva do processo histri-
co de formao do sistema produtivo mundial propicia uma distino
fundamental; em certas situaes, a vinculao das economias perif-
ricas ao mercado mundial verifica-se em termos "coloniais", enquanto
em outras as economias perifricas esto enquadradas em "sociedades
nacionais". Sobre estas ltimas, caberia acrescentar que em determi-
nados casos se realizou a formao de vnculos entre os centros domi-
nantes mais desenvolvidos e os pases perifricos quando j existia neles
uma sociedade nacional; ao passo que em outros, algumas colnias
transformaram-se em naes, mantendo-se em sua situao de subde-
senvolvimento.
Em todo caso, a situao de subdesenvolvimento produziu-se his-
toricamente quando a expanso do capitalismo comercial e depois do
capitalismo industrial vinculou a um mesmo mercado economias que,
alm de apresentar graus variados de diferenciao do sistema produ-
tivo, passaram a ocupar posies distintas na estrutura global do siste-
ma capitalista. Desta forma, entre as economias desenvolvidas e as
subdesenvolvidas no existe uma simples diferena de etapa ou de es-
tgio do sistema produtivo, mas tambm de funo ou posio dentro

38
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

de uma mesma estrutura econmica internacional de produo e dis-


tribuio. Isso supe, por outro lado, uma estrutura definida de rela-
es de dominao. Entretanto, o conceito de subdesenvolvimento, tal
como usualmente empregado, refere-se mais estrutura de um tipo
de sistema econmico, com predomnio do setor primrio, forte con-
centrao da renda, pouca diferenciao do sistema produtivo e, so-
bretudo, predomnio do mercado externo sobre o interno. Isso
manifestamente insuficiente.
O reconhecimento da historicidade da situao de subdesenvolvi-
mento requer mais do que assinalar as caractersticas estruturais das
economias subdesenvolvidas. H que se analisar, com efeito, como as
economias subdesenvolvidas vincularam-se historicamente ao merca-
do mundial e a forma em que se constituram os grupos sociais inter-
nos que conseguiram definir as relaes orientadas para o exterior que
o subdesenvolvimento supe. Tal enfoque implica reconhecer que no
plano poltico-social existe algum tipo de dependncia nas situaes
de subdesenvolvimento e que essa dependncia teve incio historica-
mente com a expanso das economias dos pases capitalistas originrios.
A dependncia da situao de subdesenvolvimento implica social-
mente uma forma de dominao que se manifesta por uma srie de
caractersticas no modo de atuao e na orientao dos grupos que no
sistema econmico aparecem como produtores ou como consumido-
res. Essa situao supe nos casos extremos que as decises que afe-
tam a produo ou o consumo de uma economia dada so tomadas em
funo da dinmica e dos interesses das economias desenvolvidas. As
economias baseadas em enclaves coloniais constituem o exemplo tpi-
co dessa situao extrema.
Em face da argumentao apresentada, o esquema de "economias
centrais" e "economias perifricas" pode parecer mais rico de signifi-
cao social que o esquema de economias desenvolvidas e economias
subdesenvolvidas. Nele pode-se incorporar de imediato a noo de
desigualdade de posies e de funes dentro de uma mesma estrutura
de produo global. Entretanto, no seria suficiente nem correto propor

3 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

a substituio dos conceitos de desenvolvimento e subdesenvolvimen-


to pelos de economia central e economia perifrica ou - como se fos-
sem uma sntese de ambos - pelos de economias autnomas e
economias dependentes. De fato, so distintas tanto as dimenses a que
estes conceitos se referem quanto sua significao terica. A noo de
dependncia alude diretamente s condies de existncia e funciona-
mento do sistema econmico e do sistema poltico, mostrando a
vinculao entre ambos, tanto no que se refere ao plano interno dos
pases como ao externo. A noo de subdesenvolvimento caracteriza
um estado ou grau de diferenciao do sistema produtivo - apesar
de, como vimos, isso implicar algumas "conseqncias" sociais - sem
acentuar as pautas de controle das decises de produo e consumo,
seja internamente (socialismo, capitalismo etc.) ou externamente
(colonialismo, periferia do mercado mundial etc.). As noes de "cen-
tro" e "periferia", por seu lado, destacam as funes que cabem s eco-
nomias subdesenvolvidas no mercado mundial sem levar em conta os
fatores poltico-sociais implicados na situao de dependncia.
Ademais, uma sociedade pode sofrer transformaes profundas em
seu sistema produtivo sem que se constituam, ao mesmo tempo, de
forma plenamente autnoma os centros de deciso e os mecanismos
que os condicionam. Tal o caso da Argentina e do Brasil ao terminar
o processo de substituio de importaes e iniciar-se o da produo
de bens de capital, momento que lhes permitiu alcanar determinado
grau de maturidade econmica, inclusive no que respeita distribui-
o da renda (como ocorreu at certo ponto na Argentina). Por outro
lado, em casos-limites, uma sociedade nacional pode ter certa autono-
mia de decises, sem que por isso o sistema produtivo e as formas de
distribuio da renda lhe permitam equiparar-se aos pases centrais
desenvolvidos, nem sequer a alguns pases perifricos em processo de
desenvolvimento. Acontece essa hiptese, por exemplo, quando um pas
rompe os vnculos que o ligam a um determinado sistema de domina-
o sem se incorporar totalmente a outro (Iugoslvia, China, Arglia,
Egito, Cuba e inclusive o Mxico revolucionrio).

4 O
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Como conseqncia dessa colocao, quando se trata de interpre-


tar globalmente um processo de desenvolvimento, necessrio ter pre-
sente que no existe um nexo imediato entre a diferenciao do sistema
econmico e a formao de centros autnomos de deciso e, portan-
to, que as anlises devem definir no s os graus de diferenciao es-
trutural que as economias e as sociedades dos pases que se acham em
fase de transio alcanaram no processo de integrao ao mercado
mundial, mas tambm o modo atravs do qual se logrou historicamen-
te essa integrao. Tal perspectiva aconselha uma grande cautela na
interpretao de como se tm efetuado o desenvolvimento econmico
e a modernizao da sociedade na Amrica Latina.
Diversos autores ressaltaram o carter de "resultado imprevisto"
que o desenvolvimento assume na Amrica Latina. Alguns pases, por
exemplo, ao projetar a defesa de seu principal produto de exportao,
propuseram uma poltica de desvalorizao que teve como conse-
qncia indireta, e at certo ponto no deliberada, a criao de condi-
es favorveis ao crescimento industrial. Entretanto, seria difcil sus-
tentar que a diferenciao econmica assim alcanada - em funo
de variveis conjunturais do mercado e sem implicar um projeto de au-
tonomia crescente e uma mudana nas relaes entre as classes - pos-
sa por si s alterar de forma substantiva as relaes de dependncia. A
esfera poltica do comportamento social influi necessariamente na for-
ma do processo de desenvolvimento. Por isso, se se parte de uma inter-
pretao global do desenvolvimento, os argumentos baseados em puros
estmulos e reaes do mercado so insuficientes para explicar a in-
dustrializao e o progresso econmico. Para que tais estmulos ou
mecanismos de defesa da economia subdesenvolvida possam dar in-
cio a um processo de industrializao que reestruture o sistema econ-
mico e social, necessrio que se hajam produzido no mesmo mercado
internacional transformaes ou condies que favoream o desenvol-
vimento, mas decisivo que o jogo poltico-social nos pases em vias
de desenvolvimento contenha em sua dinmica elementos favorveis
obteno de graus mais amplos de autonomia.

4 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Deve ter-se em conta, como foi visto anteriormente, que o enfoque


proposto neste ensaio no considera adequado, nem mesmo de um
ponto de vista analtico, separar os fatores denominados "externos" e
os "internos"; ao contrrio, prope-se achar as caractersticas das so-
ciedades nacionais que expressam as relaes com o externo.
So justamente os fatores poltico-sociais internos - vinculados,
como natural, dinmica dos centros hegemnicos - os que podem
produzir polticas que se aproveitem das "novas condies" ou das
novas oportunidades de crescimento econmico. De igual modo, as
foras internas so as que redefinem o sentido e o alcance poltico-so-
cial da diferenciao "espontnea" do sistema econmico. possvel,
por exemplo, que os grupos tradicionais de dominao se oponham
em princpio a entregar seu poder de controle aos novos grupos so-
ciais que surgem com o processo de industrializao, mas tambm po-
dem pactuar com estes, alterando assim as conseqncias renovadoras
do desenvolvimento no plano social e poltico.
As alianas dos grupos e foras sociais internas esto afetadas por
sua vez pelo tipo e intensidade das mudanas, e estas dependem, em
parte, do modo de vinculao das economias nacionais ao mercado
mundial; a articulao dos grupos econmicos nacionais com os gru-
pos e foras externos realiza-se distintamente e com conseqncias
diferentes, antes e depois de comear um processo de desenvolvimen-
to. O sistema interno de alianas polticas altera-se, alm disso, mui-
tas vezes em conseqncia das alianas existentes no plano
internacional.
Tal perspectiva implica que no se pode discutir com preciso o
processo de desenvolvimento de um ngulo puramente econmico
quando o objetivo proposto compreender a formao de economias
nacionais. Tampouco suficiente, para a descrio, a anlise do com-
portamento de variveis derivadas - dependentes, portanto, dos fa-
tores estruturais e do processo histrico de mudana - , como o caso
das taxas de produtividade, poupana e renda; das funes de consu-
mo, de emprego etc.

4 2
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Para que os modelos econmicos construdos com variveis dessa


natureza possam ter significao na anlise integrada do desenvolvi-
mento, devem estar referidos s situaes globais - sociais e econ-
micas - que lhes servem de base e lhes do sentido. A inter-relao do
econmico e do social manifesta-se notoriamente na situao de
"enclave colonial", em que a desigualdade da situao poltica entre a
colnia e a metrpole faz que o sistema econmico seja percebido como
diretamente ligado ao sistema poltico, pondo assim mais claramente
em relevo a relao entre ambos. Pelo contrrio, quando o desenvolvi-
mento ocorre em "Estados nacionais", a face econmica torna-se mais
"visvel" e os condicionantes polticos e sociais aparecem mais fluidos;
no obstante, estes ltimos mantm uma influncia decisiva com res-
peito ao aproveitamento e continuao das oportunidades que ocasio-
nalmente se manifestam no mercado.
Por conseguinte, ao considerar a "situao de dependncia", na
anlise do desenvolvimento latino-americano, o que se pretende res-
saltar que o modo de integrao das economias nacionais no merca-
do internacional supe formas definidas e distintas de inter-relao dos
grupos sociais de cada pas, entre si e com os grupos externos. Pois bem,
quando se aceita a perspectiva de que os influxos do mercado, por si
mesmos, no so suficientes para explicar a mudana nem para garan-
tir sua continuidade ou sua direo, a atuao das foras, grupos e ins-
tituies sociais passa a ser decisiva para a anlise do desenvolvimento.

5. O "SUBDESENVOLVIMENTO NACIONAL"

Torna-se necessrio, portanto, definir uma perspectiva de interpreta-


o que destaque os vnculos estruturais entre a situao de subdesen-
volvimento e os centros hegemnicos das economias centrais, mas que
no atribua a estes ltimos a determinao plena da dinmica do de-
senvolvimento. Com efeito, se nas situaes de dependncia colonial
possvel afirmar com propriedade que a histria - e, por conseguinte,

43
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

a mudana - aparece como reflexo do que se passa na metrpole, nas


situaes de dependncia das "naes subdesenvolvidas" a dinmica so-
cial mais complexa. Neste ltimo caso h desde o comeo uma dupla
vinculao do processo histrico que cria uma "situao de ambigida-
de", ou seja, uma nova contradio. Desde o momento em que se coloca
como objetivo instaurar uma nao - como no caso das lutas
anticolonialistas - , o centro poltico da ao das foras sociais tenta ga-
nhar certa autonomia ao sobrepor-se situao do mercado; as vinculaes
econmicas, entretanto, continuam sendo definidas objetivamente em
funo do mercado externo e limitam as possibilidades de deciso e ao
autnomas. Nisso radica, talvez, o ncleo da problemtica sociolgica do
processo nacional de desenvolvimento na Amrica Latina.
A situao de "subdesenvolvimento nacional" supe um modo de
ser que por sua vez depende de vinculaes de subordinao ao exterior
e da reorientao do comportamento social, poltico e econmico em
funo de "interesses nacionais"; isso caracteriza as sociedades nacio-
nais subdesenvolvidas no s do ponto de vista econmico, mas tam-
bm da perspectiva do comportamento e da estruturao dos grupos
sociais. Eis por que a finalidade da anlise integrada do processo de de-
senvolvimento nacional consiste em determinar as vinculaes econ-
micas e poltico-sociais que se do no mbito da nao. Essas articulaes
se do atravs da ao dos grupos sociais que, em seu comportamento
real, ligam de fato a esfera econmica poltica. Convm ressaltar que
tal ao se refere sempre nao e s suas vinculaes de toda ordem
com o sistema poltico e econmico mundial. A dependncia encontra
assim no s "expresso" interna, mas tambm seu verdadeiro carter
como modo determinado de relaes estruturais: um tipo especfico de
relao entre as classes e grupos que implica uma situao de domnio
que mantm estruturalmente a vinculao econmica com o exterior.
Nesta perspectiva, a anlise da dependncia significa que no se deve
consider-la como uma "varivel externa", mas que possvel analis-la
a partir da configurao do sistema de relaes entre as diferentes classes
sociais no mbito mesmo das naes dependentes. Para fazer essa anlise
deve-se excluir a idia de que a ao das classes e as relaes entre estas

44
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

tenham nos pases dependentes um carter semelhante ao que se deu nos


pases centrais em sua fase de desenvolvimento originrio. A hiptese
mais generalizada sobre o modo de funcionamento do sistema poltico e
econmico nos primrdios do processo de desenvolvimento nos pases
centrais supe que o livre jogo do mercado atuava, por assim dizer, como
rbitro para dirimir o conflito de interesses entre os grupos dominantes.
Por isso a racionalidade econmica, medida pelo lucro, impunha-se como
norma sociedade e o consumo e a inverso definiram-se dentro dos
limites estabelecidos pelo crescimento do sistema econmico. Supunha-
se, ademais, que a possibilidade de expanso do sistema se devia exis-
tncia de um grupo dinmico que controlava as decises em matria de
inverso e que dominava as posies de poder necessrias e suficientes
para imprimir ao conjunto da sociedade uma orientao coincidente com
seus interesses. A classe econmica ascendente possua, pois, eficincia e
consenso.
Com toda a simplificao inerente a esse esquema, considerava-se
que os grupos dirigentes expressavam o interesse geral e que, nessas
condies, o mercado funcionava adequadamente como mecanismo
regulador dos interesses gerais e dos interesses particulares. Nesse caso
entendia-se por "funcionamento adequado" a capacidade de servir ao
crescimento econmico, descartando a hiptese de que existissem ou-
tros grupos que pressionavam para participar dos frutos do "progres-
so" e do controle das decises. S muito depois de realizado o esforo
inicial de industrializao estiveram as classes populares em condies
de fazer-se presentes nas sociedades industriais como fora poltica e
social participante. 6 O que contribuiu para o xito das economias na-
cionais nos pases de "desenvolvimento originrio" foi o fato de que
estas se consolidassem simultaneamente com a expanso do mercado
mundial, de maneira que tais pases passaram a ocupar as principais
posies no sistema de dominao internacional que se estabelecia.

6Sobre este ponto, ver Alain Touraine, "Industrialisation et conscience ouvriere So Paulo",
em Sociologie du Travail, abril, 1961.

4 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

Sem confiar demasiado no valor do esquema apresentado para ca-


racterizar as condies gerais do "desenvolvimento originrio", que
pouco preciso e de carter muito amplo, evidente que h diferenas
significativas entre esse esquema e o que ocorre na Amrica Latina. Com
efeito, dado que existem relaes de subordinao entre as regies
desenvolvidas e as insuficientemente desenvolvidas - ou melhor, en-
tre as sociedades centrais e as dependentes - e que essa subordinao
assenta, em ltima anlise, em formas da explorao econmica, a
anlise no pode desconhecer essa caracterstica bsica, para apresen-
tar como uma anomalia o que realmente uma maneira de ser.
Entre os conceitos "desenvolvimento" e "sistema capitalista" produ-
ziu-se tal confuso que se chegou a supor que para se lograr o desenvol-
vimento nos pases da periferia necessrio repetir a fase evolutiva das
economias dos pases centrais. Entretanto, evidente que o processo
capitalista sups desde seu incio uma relao das economias centrais entre
si e outra com as perifricas; muitas economias "subdesenvolvidas" -
como o caso das latino-americanas - incorporaram-se ao sistema ca-
pitalista desde que se formaram as colnias e depois os Estados nacio-
nais e nele permanecem ao longo de todo seu transcurso histrico, mas
no se deve esquecer que o fazem como economias perifricas.
Os diferentes momentos histricos do capitalismo no devem ser
estudados, pois, com o af de encontrar sua repetio retardada nos
pases da periferia, mas para saber como se produziu, em cada momento
particular, a relao entre periferia e centro. So vrios os aspectos por
analisar; um deles se refere aos caracteres do capitalismo como siste-
ma econmico internacional. Se no processo de constituio do capi-
talismo podem distinguir-se momentos de predomnio de um tipo de
capitalismo sobre os outros, tais como o capitalismo mercantil, o capi-
talismo industrial e o financeiro, no nos corresponde indagar a qual
desses momentos se aproximam as economias latino-americanas na
atualidade, posto que de fato no constituem economias separadas do
mercado capitalista internacional. Entretanto, necessrio esclarecer
o que significou em termos de "estruturas da economia" e "estrutura

46
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

social" a relao de dependncia para os pases latino-americanos du-


rante esses distintos momentos. O mesmo sucede com os conceitos
"capitalismo competitivo" e "capitalismo monopolista", que podem ter
existido como tendncia nas trs etapas assinaladas do capitalismo, mas
que predominaram mais em umas do que em outras formaes sociais
concretas. Corresponde anlise determinar a significao desses con-
ceitos com referncia aos sistemas nacionais dependentes.
O que se exps tambm tem conotaes histricas de certa importn-
cia. Os pases latino-americanos, como economias dependentes, ligam-se
nessas distintas fases do processo capitalista aos diferentes pases que atu-
am como centro e cujas estruturas econmicas incidem significativamente
no carter que adota a relao. O predomnio da vinculao com as me-
trpoles - Espanha ou Portugal - durante o perodo colonial, a depen-
dncia da Inglaterra mais tarde e dos Estados Unidos por ltimo tm muita
significao. Assim, por exemplo, a Inglaterra, no processo de sua expan-
so industrial, exigia em alguma medida o desenvolvimento das economi-
as perifricas, dependentes dela, posto que as necessitava para se abastecer
de matrias-primas. Requeria, por conseguinte, que a produo das eco-
nomias dependentes lograsse certo grau de dinamismo e modernizao;
essas mesmas economias, alm disso, integravam o mercado comprador
de seus produtos manufaturados, portanto, tambm era evidentemente
necessrio que se desse nelas certo dinamismo. A economia norte-ameri-
cana, ao contrrio, contava com recursos naturais e com um mercado
comprador interno que lhe permitia iniciar um desenvolvimento mais
autnomo com relao s economias perifricas, e ainda mais, em alguns
casos, colocava-se em situao de concorrncia com os pases produtores
de matrias-primas. A relao de dependncia adquire assim uma conotao
de controle do desenvolvimento de outras economias, tanto da produo
de matrias-primas como da possvel formao de outros centros econ-
micos. O papel dinamizador da economia dos Estados Unidos referente
s economias latino-americanas na etapa que antecedeu formao dos
conglomerados atuais , por conseguinte, menos importante que no caso
anteriormente descrito.

47
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

Metodologicamente no lcito supor, portanto - isso deve ser


acentuado - , que nos pases "em desenvolvimento" se esteja repetin-
do a histria dos pases desenvolvidos. Com efeito, as condies hist-
ricas so diferentes: em um caso se estava criando o mercado mundial
paralelamente ao desenvolvimento, graas ao da denominada s
vezes bourgeoisie conqurante, e em outro tenta-se o desenvolvimento
quando j existem relaes de mercado, de ndole capitalista, entre
ambos os grupos de pases e quando o mercado mundial se apresenta
dividido entre o mundo capitalista e o socialista. Tampouco basta con-
siderar as diferenas como desvios em relao a um padro geral de
desenvolvimento; pois os fatores, as formas de conduta e os processos
sociais e econmicos, que primeira vista constituem formas desvia-
das ou imperfeitas de realizao do padro clssico de desenvolvimen-
to, devem ser considerados fundamentalmente como ncleos da anlise
destinada a tornar inteligvel o sistema econmico-social.

6. OS TIPOS DE VINCULAO DAS ECONOMIAS NACIONAIS AO MERCADO

Deve ter-se em conta que, ao romper o "pacto colonial", a vinculao


entre as economias perifricas e o mercado internacional assume um
carter distinto, j que nessa relao a condio de "economia perif-
rica" deve agregar-se nova condio de "nao independente".
A ruptura do que os historiadores chamam de "pacto colonial" e a
primeira expanso do capitalismo industrial europeu so, pois, as ca-
ractersticas histricas dominantes no perodo de formao das "na-
es novas" no sculo XIX. A expanso das economias centrais
industrializadas - primeiro a da Inglaterra, e mais tarde a dos Estados
Unidos - no se realizou no vazio, posto que se encontrou com siste-
mas econmicos e sociais j constitudos pelo efeito da expanso colo-
nial anterior. A partir do perodo da independncia, do ponto de vista
sociolgico, a dinmica das economias e das sociedades recm-forma-
das apresenta-se simultaneamente como reflexa e autctone, na medida

4 8
DEPENDtNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

em que a expanso do centro encontra situaes nacionais que tornam


possveis diferentes tipos de aliana, de resistncia e de tenso.
O tipo de vinculao das economias nacionais perifricas s distin-
tas fases do processo capitalista, com os diversos modos de dominao
que este supe, implica que a integrao nova fase se realiza atravs
de uma estrutura social e econmica que, apesar de modificada, pro-
cede da situao anterior. Sero distintos o modo e as possibilidades
de desenvolvimento de uma nao que se vincula ao setor exportador
internacional com um produto de alto consumo, segundo se verifique
no perodo do capitalismo predominantemente competitivo ou no
perodo predominantemente monopolista. Da mesma forma sero dis-
tintas, comparadas com as "colnias de explorao", as possibilidades
de integrao nacional e de formao de um mercado interno naque-
les pases cuja economia nacional se organizou mais como "colnias
de populao", isto , formadas sobre a explorao (controlada por
produtores ali radicados) de produtos que requerem mo-de-obra abun-
dante. Nesses casos, e no perodo posterior independncia, foi mais
fcil a organizao de um aparato poltico-administrativo interno para
promover e executar uma "poltica nacional". Ademais, a prpria base
fsica da economia - como, por exemplo, o tipo e as possibilidades de
ocupao da terra ou o tipo de riqueza mineral disponvel - influir
sobre a forma e as conseqncias da vinculao ao mercado mundial
posterior ao perodo de formao nacional.
Em cada um dos tipos possveis de vinculao segundo esses fatores,
as dimenses essenciais que caracterizam a dependncia refletir-se-o
sobre as condies de integrao do sistema econmico e do sistema
poltico. Assim, a relao entre as classes, muito especialmente, assume
na Amrica Latina formas e funes diferentes das dos pases centrais.
Em rpido esboo, poder-se-ia dizer que cada forma histrica de de-
pendncia produz um arranjo determinado entre as classes, no esttico,
mas de carter dinmico. A passagem de um para outro modo de de-
pendncia, considerada sempre em uma perspectiva histrica, deve
ter-se fundado em um sistema de relaes entre classes ou grupos

49
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

gerados na situao anterior. Desse modo, por exemplo, quando se


rompe a dependncia colonial e passa-se para a dependncia da Ingla-
terra, esta tem como apoio social o grupo de produtores nacionais, que
pelo crescimento de sua base econmica - crescimento j dado na si-
tuao colonial - estava em condies de suscitar um novo arranjo
entre as diferentes foras sociais, graas ao qual estava destinado a ter,
seno o domnio absoluto, pelo menos uma situao privilegiada. Ao
passar da hegemonia da Inglaterra dos Estados Unidos entram em
jogo novos fatores que tm sua origem na situao anterior. Com efei-
to, como ento, junto ao crescimento dos grupos exportadores, pro-
duziu-se um crescimento significativo dos setores urbanos, e essa nova
situao estava presente na relao com os Estados Unidos. O que se
quer assinalar brevemente por enquanto que, se a nova forma de
dependncia tem explicaes exteriores nao, por outra parte a re-
lao interna entre as classes no lhe alheia; ao contrrio, a relao
interna entre as classes que torna possvel e d fisionomia prpria
dependncia. Fundamentalmente, a dinmica que pode adquirir o sis-
tema econmico dependente, no mbito da nao, est determinada
- dentro de certos limites - pela capacidade dos sistemas internos de
alianas para proporcionar-lhe capacidade de expanso. Dessa manei-
ra se d, por exemplo, o caso, paradoxal s na aparncia, de que a
presena das massas nos ltimos anos haja se constitudo, por causa de
sua presso para incorporar-se ao sistema poltico, em um dos elemen-
tos que provocaram o dinamismo da forma econmica vigente.
Admitindo como vlida essa interpretao, obter-se- um marco da
atividade das presses em favor do desenvolvimento na Amrica Lati-
na que mostra, a respeito dos padres europeus ou norte-americanos,
no um desvio que se deve corrigir, mas um quadro distinto por sua
situao perifrica. O "enfrentamento" que resulta das presses a favor
da modernizao produzido na atualidade entre as classes populares
que tentam impor sua participao, geralmente em aliana com os novos
grupos economicamente dominantes, e o sistema de alianas vigente
entre as classes predominantes na situao anterior.

5 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

Na fase inicial desse processo, os grupos industriais apareciam em al-


guma medida numa situao marginal. Entretanto, pelo fato de fazerem
parte dos novos setores urbanos, seu papel alcana certa importncia por-
que, de fato, neste conglomerado, constituem o nico grupo que possui
uma base econmica real, se bem que esta no seja decisiva se a referimos
totalidade do sistema econmico vigente e apesar tambm de seu car-
ter conjuntural. Por ser o grupo industrial o que dispe da possibilidade
de absorver de forma produtiva os setores urbanos populares, situa-se em
uma posio estratgica que lhe permite estabelecer termos de aliana ou
compromisso com o resto do sistema social vigente e isso explica sua im-
portncia no perodo posterior crise do sistema agroexportador.

7. PERSPEGIVAS PARA UMA ANLISE INTEGRADA DO DESENVOLVIMENTO

Em sntese, reconhecendo a especificidade das distintas formas de com-


portamento, a anlise sociolgica trata de explicar os aparentes "des-
vios", atravs da determinao das caractersticas estruturais das
sociedades subdesenvolvidas e mediante um trabalho de interpretao.
No exagerado afirmar que necessrio todo um esforo novo de
anlise a fim de redefinir o sentido e as funes que as classes sociais
tm no contexto estrutural da situao de subdesenvolvimento e as
alianas que elas estabelecem para sustentar uma estrutura de poder e
gerar a dinmica social e econmica.
As duas dimenses do sistema econmico, nos pases em processo de
desenvolvimento, a interna e a externa, expressam-se no plano social, onde
adotam uma estrutura que se organiza e funciona em termos de uma du-
pla conexo: segundo as presses e vinculaes externas e segundo o con-
dicionamento dos fatores internos que incidem sobre a estratificao social.
A complexidade da situao de subdesenvolvimento d lugar a
orientaes valorativas que, apesar de contraditrias, coexistem. Pareceria
que se produzem, por seu turno, certas situaes nas quais a atividade
dos grupos sociais corresponde s pautas das "sociedades industrializadas

5 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

de massas", e outras em que tm preponderncia as normas sociais t-


picas das "situaes de classe" e at das "situaes estamentais".
A interpretao geral aqui sustentada salienta que essa ambigida-
de tpica da situao de subdesenvolvimento e que, portanto, ne-
cessrio elaborar conceitos e propor hipteses que a expressem e
permitam compreender o subdesenvolvimento sob essa perspectiva fun-
damental. Esta deve realar a contradio entre a nao concebida como
uma unidade social relativamente autnoma (o que obriga, portanto,
a referir-se de maneira constante situao interna de poder) e o de-
senvolvimento considerado como processo logrado ou que se est lo-
grando atravs de vnculos de novo tipo com as economias centrais.
A perspectiva em que nos colocamos pe em dvida precisamente o
que se aceita como necessrio na concepo usual da anlise das etapas
de desenvolvimento. Com efeito, as transformaes sociais e econmi-
cas que alteram o equilbrio interno e externo das sociedades subdesen-
volvidas e dependentes so processos polticos que, nas condies
histricas atuais, supem tenses que nem sempre, nem de modo neces-
srio, contm em si mesmos solues favorveis ao desenvolvimento
nacional. Tal resultado no automtico e pode no se dar; o que equi-
vale a afirmar que a anlise do desenvolvimento deve supor sempre a
"possibilidade" de estagnao e de heteronomia. A determinao das
possibilidades concretas de xito depende de uma anlise que no pode
ser s estrutural, mas que tem de compreender tambm o modo de atua-
o das foras sociais em jogo, tanto as que tendem a manter o status
quo como aquelas que pressionam para que se produza a mudana so-
cial. Exige, alm disso, a determinao das "orientaes valorativas" ou
ideologias que animam as aes e os movimentos sociais. Como essas
foras esto relacionadas entre si e expressam situaes com possibilida-
des diversas de crescimento econmico, a interpretao s se completa
quando o nvel econmico e o nvel social tm suas determinaes rec-
procas perfeitamente delimitadas nos planos interno e externo.

5 2
CApTULO 111 As situaes fundamentais no perodo
de "expanso para fora"
A perspectiva adotada neste ensaio requer que se analisem tanto as con-
dies como as possibilidades de desenvolvimento e de consolidao dos
Estados nacionais latino-americanos, segundo o modo pelo qual os gru-
pos sociais locais conseguiram estabelecer sua participao no processo
produtivo e definir formas de controle institucional capazes de assegur-
la. Em termos clssicos, esta problemtica seria expressada dizendo-se
que a criao dos Estados nacionais e o controle das economias locais
implicam que as associaes de interesses das classes e grupos economi-
camente orientados estabeleam formas de autoridade e de poder de tal
modo que constituam uma "ordem legtima"; e que em torno dessa or-
dem legtima se obtenham o consentimento e a obedincia das classes,
grupos e comunidades excludos do ncleo hegemnico formado pela
"associao de interesses". As consideraes precedentes supem que para
explicar o desenvolvimento necessrio superar a idia de que as bases
materiais - o sistema produtivo - , que serviram de apoio para a ob-
teno dos fins econmicos a que aspiravam os grupos e classes que con-
trolavam a produo, podiam assegurar por si mesmas - ou pelas
transformaes que as condies do mercado mundial provocaram nas
bases mantidas - a transformao automtica do sistema de poder, dando
lugar assim democratizao das estruturas sociais. Destaca-se assim o
fato de que as formas assumidas pelas relaes entre o sistema econmi-
co e o sistema de poder, a partir do perodo de implantao dos Estados
nacionais independentes, deram origem a distintas possibilidades de
desenvolvimento e autonomia para os pases latino-americanos, confor-
me suas situaes peculiares.

5 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Nesse sentido, a fim de compreender as situaes presentes, de cuja


problemtica partimos, necessria a anlise, por superficial que seja, das
situaes histricas que explicam como as naes americanas se vincula-
ram ao sistema mundial de poder e periferia da economia internacional.
Em linhas gerais, possvel distinguir trs formas de relao das
reas coloniais com as metrpoles, 1 a partir do modo como se consti-
tuiu o "mundo perifrico" dentro do sistema colonial de produo e
dominao: as colnias de populao, as colnias de explorao e as
reservas territoriais praticamente inexploradas.
evidente que a forma que adquiriu a incorporao do mundo
colonial aos centros metropolitanos esteve condicionada pela base eco-
nmica de produo que em cada caso se implantava. Em geral, a ocu-
pao extensiva da regio, com a conseqente disperso geogrfica,
realizou-se nas colnias agropecurias; a organizao de feitorias este-
ve presente nas exploraes de recursos naturais, minerais ou flores-
tais; quanto virtual manuteno de reas inexploradas, isso se deu
em funo dos interesses estratgicos metropolitanos e de uma polti-
ca de reserva de recursos para incorporaes futuras.
Com a ruptura do "pacto colonial", isto , quando a comercializao
dos produtos coloniais deixou de ser feita atravs dos portos e alfn-
degas ibricos para ligar-se diretamente Inglaterra, a formao das
naes na Amrica Latina fez-se possvel atravs de grupos sociais lo-
cais, cuja capacidade para estruturar um sistema local de controle po-
ltico e econmico variou justamente em funo do processo histrico
de sua constituio no perodo colonial.
Quase sempre o problema da organizao nacional consistia:

a) em manter sob controle local o sistema produtivo exportador


herdado do sistema colonial, que constitua o vnculo principal
com o exterior e com a atividade econmica fundamental;

IDentro dos limites e dos objetivos deste trabalho, no possvel nem necessrio discutir
minuciosamente a fase de colonizao.

5 6
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

b) em dispor de um sistema de alianas polticas entre os vrios


setores sociais e econmicos das antigas colnias que permitis-
se ao grupo que assegurava as relaes com o exterior - com o
mercado internacional e naturalmente com os Estados nacio-
nais dos pases centrais - manter um mnimo de poder interno
para que a nao pudesse adquirir estabilidade e se constitusse
como expresso poltica da dominao econmica do setor
produtivo-exportador.

Como natural, o processo de formao nacional realizou-se com


maiores possibilidades de xito no caso das economias que se organi-
zaram como base agrcola da economia metropolitana. Com efeito, tais
possesses no s foram organizadas em torno de produtos "coloniais"
- acar, caf, cacau etc. - indispensveis para as economias cen-
trais, e dos quais por razes diversas - climticas, tecnolgicas etc. -
no lhes era possvel auto-abastecer-se, o que garantia s antigas col-
nias continuidade de mercado, mas tambm porque nesse tipo de co-
lnias se constituiu uma elite econmica e poltica nativa que se apoiava
no sistema produtivo local e era mais ou menos idnea para dirigir um
aparato estatal.
A formao nacional nas antigas colnias "de explorao" - como
as reas de minerao - ou em regies marginais corrente principal
do mercado colonial teve menores possibilidades de xito no sculo
XIX. Em muitos casos a organizao poltica realizou-se como conse-
qncia das dificuldades que a Espanha teve de enfrentar com o novo
arranjo de foras dominantes no comrcio mundial. Em alguns outros
casos, a constituio de unidades polticas deveu-se distribuio de
zonas de influncia entre a Inglaterra e os Estados Unidos, que se ser-
viam de oligarquias locais, sem efetiva expresso econmica no mer-
cado mundial, para consolidar novas naes.
De qualquer maneira, os limites nacionais no coincidiam com as
reas econmica e socialmente "desenvolvidas" no incio do sculo XIX
e integradas ao mundo exterior. Contudo, o processo de formao

5 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

nacional realizou-se de tal modo que, ainda no caso de colnias que


possuam uma economia exportadora local mais ou menos slida, esta
dependia para seu funcionamento de setores economicamente margi-
nais ao mercado externo. Tais setores, no obstante, mantinham-se em
relao com o mercado externo, seja porque constituam a base da
economia de consumo interno - mandioca, trigo, milho etc. - ou
asseguravam produtos essenciais para o funcionamento das economi-
as exportadoras - mulas, charque etc. - ou porque se entrosavam de
forma complementar ao setor exportador, como no caso da economia
pecuria em relao aos setores de comercializao de carne exportvel.
A ruptura do pacto colonial e a formao dos Estados nacionais
implica, portanto, um novo modo de ordenao da economia e da so-
ciedade local na Amrica Latina. Por seu intermdio, os grupos que
controlavam o setor produtivo-exportador das economias locais tive-
ram que assegurar vinculaes e definir novas relaes poltico-econ-
micas num duplo sentido: reorientando as vinculaes externas na
direo dos novos centros hegemnicos, e constituindo internamente
um sistema de alianas com oligarquias locais que no estavam direta-
mente integradas ao sistema produtivo-comercializador ou financeiro
voltado "para fora".

1. CONTROLE NACIONAL DO SISTEMA PRODUTIVO

Este processo no se deu de forma homognea na histria dos pases


latino-americanos nem se produziu sem obstculos. As declaraes de
independncia foram seguidas em todas as unidades da regio por uma
fase de lutas agudas entre os vrios grupos locais. Atravs dessas lutas
- que caracterizaram o perodo denominado "anrquico" das histrias
nacionais - foram-se definindo as alianas a que nos referimos ante-
riormente e delinearam-se os mercados nacionais, assim como os limi-
tes territoriais onde se afirmou a legitimidade ou a eficcia da ordem
estabelecida pelos grupos hegemnicos. Com esse propsito, os gru-

5 a
DEPENDtNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

pos que "forjaram a independncia" recuperaram suas vinculaes com


o mercado mundial e com os demais grupos locais. Perfila-se, ento,
uma primeira situao de subdesenvolvimento e dependncia dentro
dos limites nacionais.
Abstraindo-se o curso concreto desse processo nos vrios pases cons-
titudos no sculo XIX, poder-se-ia caracterizar essa situao e as possi-
bilidades de xito nelas inseridas em funo dos seguintes elementos:

a) Do ponto de vista do conjunto do sistema capitalista mundial


- cujo centro hegemnico era a Inglaterra - , relacionando-se
com a periferia atravs da necessidade de abastecimento de
matrias-primas. A dinmica da expanso industrial inglesa no
se baseava necessariamente na inverso de capitais produtivos
na periferia, mas em assegurar seu prprio abastecimento de
produtos primrios. Por tal motivo, e com relao Amrica
Latina, o capitalismo europeu do sculo XIX caracterizou-se
como um capitalismo comercial e financeiro: as inverses o-
rientavam-se principalmente para os setores que as economias
locais no estavam em condies de desenvolver; expresso des-
sa poltica foi o sistema de transportes. E, ainda nesse setor, ma-
nifesta-se no financiamento de emprstimos para a realizao
de obras locais, garantidos pelo Estado, mais do que em inver-
ses diretas. O centro hegemnico controlava fundamentalmen-
te a comercializao da periferia, mas no substitua a classe
econmica local que herdara da colnia sua base produtiva. A
nica exceo de importncia refere-se explorao mineira,
mas ainda neste caso coexistiram os proprietrios locais e os
inversionistas estrangeiros.
b) Do que dissemos infere-se que a ruptura do pacto colonial per-
mitia o fortalecimento dos grupos produtores nacionais, posto
que o novo plo hegemnico no interferia e, pelo contrrio, em
certos casos, at podia estimular a expanso do sistema produti-
vo nacional. Esse fortalecimento dependia da capacidade dos

5 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

produtores locais para organizar um sistema de alianas com as


"oligarquias locais" que tornasse factvel o Estado nacional. As
possibilidades de xito para impor uma ordem nacional estive-
ram condicionadas tanto pela "situao de mercado", regida pelo
grupo que controlava as exportaes - monoplio dos portos,
domnio do setor produtivo fundamental etc. - como pela ca-
pacidade de alguns setores das classes dominantes de consolidar
um sistema poltico de domnio. Nesse sentido, a organizao de
uma administrao e de um exrcito nacional, que no fosse lo-
calou caudilhesco, foi decisiva para estruturar o aparato estatal
e permitir a transformao de um poder de facto em uma domi-
nao de jure; processos que alcanaram, em pocas diversas, com
maior ou menor similitude, Portales no Chile, Rosas na Argenti-
na, e a Regncia no Brasil, para citar s alguns exemplos.

o maior ou menor xito das economias nacionais nessa situao


dependia, do ponto de vista econmico, de:

1) disponibilidade de um produto primrio capaz de assegurar, trans-


formar e desenvolver o setor exportador herdado da colnia;
2) abundante oferta de mo-de-obra; e
3) disponibilidade de terras apropriveis.

Desses elementos, os dois ltimos constituem os fatores produti-


vos essenciais para a formao direta de capitais, posto que a ao dos
empresrios sobre eles lhes permitia capitalizar independentemente das
"decises de poupana".
fcil compreender, nessas circunstncias, que o problema de ex-
panso da economia exportadora era, em nvel local, menos econmico
que poltico. Com efeito, assegurar a apropriao da terra e o domnio
da mo-de-obra - por meio da escravido, da imigrao ou, nas antigas
colnias mais densamente povoadas, opondo obstculos integrao da
maioria dos antigos colonos ao sistema de propriedade - constitua o

6 O
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

problema bsico para os grupos locais dominantes. A fim de realizar com


xito essa tarefa, era fundamental pactuar com os grupos de propriet-
rios marginais ao sistema exportador de tal modo que assegurassem a
ordem nos latifndios improdutivos ou de escassa produtividade que
constituam seus domnios. Assim, no s se tornava factvel o controle
poltico nacional que o grupo exportador, dada a precria administra-
o disponvel, no tivera meios tcnicos para exercer de outra manei-
ra; mas, ao mesmo tempo, impedia-se o acesso propriedade aos colonos
pobres, aos imigrantes ou aos "libertos" nas reas escravocratas etc.
Desse modo coloca-se de manifesto a relao entre o grupo "mo-
derno", constitudo pelos setores da economia exportadora, e o gru-
po "tradicional". Se certo que os primeiros constituam o sistema
nacional em torno de seus interesses, certo tambm que de seus
prprios objetivos surgia uma aliana com os segundos. Entretanto,
as diferenas entre ambos os grupos no desaparecem com esta ali-
ana: as oligarquias locais lutaram muitas vezes contra a hegemonia
dos grupos exportadores para garantir uma melhor participao na
distribuio da renda. 2 Contudo, o perfil da estrutura nacional de
dominao s se compreende quando se concebe os grupos exporta-
dores - plantadores, mineradores e banqueiros - exercendo um
papel vital de ligao entre a economia central e os setores
agropecurios "tradicionais". Esse sistema aparece claramente sob essa
forma atravs das funes do aparato estatal, em que se torna evi-
dente o pacto entre os grupos dominantes de cunho modernizador e
os grupos dominantes de matiz tradicional, com o que se evidencia a
ambigidade das instituies polticas nacionais. Estas obedecero
sempre a uma dupla inspirao, a dos grupos "modernizadores" que
tm origem no prprio sistema econmico exportador e a dos inte-
resses oligrquicos regionais; estes ltimos podem opor-se a que o
paternalismo dominante se transforme em um burocratismo mais

lRecorda-se a Guerra dos Farrapos entre os pecuaristas produtores de charque do sul do


Brasil e o Imprio, assim como as lutas entre as provncias e Buenos Aires.

6 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

eficaz. No plano poltico, a histria dos pases latino-americanos tam-


bm encerra contradies entre ambos os setores dominantes. Essas
contradies acentuam-se medida que, j iniciado o sculo XX, o
xito do modelo exportador de integrao economia mundial per-
mitiu que em alguns pases fossem agregados economia nacional
novos setores, como o urbano-industrial, o comercial urbano e o de
servios. Desde ento, as classes mdias comearam a propiciar re-
formas na ordem poltica, atitude que permitia a ecloso das diver-
gncias entre os grupos dominantes. 3
Em termos gerais, a situao descrita implica condies bem defi-
nidas de integrao do sistema poltico e do sistema econmico, cujas
caractersticas principais so as seguintes:

a) O controle do processo produtivo realiza-se no mbito da na-


o perifrica num duplo sentido:

i) como os estmulos do mercado internacional dependem das


"polticas nacionais" em relao aos produtos de exportao,
as decises de investimento "passam" por um momento de
deliberaes internas das quais resulta a expanso ou a
retrao da produo;
ii) isso significa que o capital encontra seu ponto de partida e
seu ponto final no sistema econmico interno. 4 Esta segunda
condio de controle, relacionada com a primeira (poltica
de investimentos), fundamental para se obter uma relativa
autonomia de decises de produo, porque representa a pos-
sibilidade de existncia real de grupos empresariais locais.

3Essas divergncias, longe de se constiturem em oposies fundamentais, atenuam-se


quando no jogo poltico surgem os chamados "setores populares", que virtualmente po-
deriam ameaar a ordem estabelecida.
'Como se explicou anteriormente, esse tipo de produo baseava-se na formao direta
de capital, nica circunstncia em que era possvel desenvolver uma economia controlada
nacionalmente. Ver Celso Furtado, Development and Stagnation in Latin America: A
Structural Approach, New Haven, Connecticut, Yale University, 1965.

62
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

b) Entretanto, a comercializao dos produtos de exportao de-


pende de condies (preos, cotas etc.) impostas no mercado in-
ternacional por aqueles que o controlam a partir das economias
centrais.
c) A viabilidade da integrao econmica das economias locais ao
mercado mundial como economias dependentes, mas em desen-
volvimento, relaciona-se estreitamente capacidade do grupo
produtor nativo para reorientar seus vnculos polticos e econ-
micos no plano externo e no plano interno:

i) no plano externo, as condies de negociao so deter-


minadas pelo setor financeiro e comercial das economias
centrais e seus agentes locais, o que supe a reorientao
do sistema comercializador das economias locais de tal
modo que liquidem os "interesses coloniais" em benefcio
dos novos ncleos dinmicos do capitalismo que emerge,
com a conseqente alterao das alianas polticas inter-
nacionais;
ii) no plano interno, estabelece-se basicamente a "ordem na-
cional" e cria-se um Estado atravs de lutas e alianas com
as oligarquias excludas do setor exportador, ou que de-
sempenham nele um papel secundrio. Forma-se, assim,
uma aliana entre o que sociologicamente poder-se-ia cha-
mar a plantation ou a fazenda moderna, com sua expres-
so urbana e seus grupos comerciais e financeiros, e a
"fazenda" tradicional. Foram essas as duas formas bsicas
da estrutura social que, durante o perodo compreendido
entre o fim da "anarquia" (1850) e a crise do modelo de
crescimento para fora (1930), constituram os pilares da
organizao social e poltica dos pases incorporados ao
mercado mundial atravs do controle nacional das merca-
dorias de exportao.

6 3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

2. AS ECONOMIAS DE ENCLAVE

Os grupos econmicos locais nem sempre puderam manter seu con-


trole ou seu predomnio sobre o setor produtivo. Com efeito, em de-
terminadas circunstncias, a economia dos pases latino-americanos
tambm se incorporou ao mercado mundial atravs da produo obti-
da por ncleos de atividades primrias controladas de forma direta pelo
exterior. Essa situao foi realizada em condies distintas e com efei-
tos sociais e econmicos diversos, segundo o grau de diferenciao e
de expanso alcanado inicialmente pelas economias nacionais. Pare-
ce que o caso mais geral de formao de enclaves nas economias lati-
no-americanas expressa um processo no qual os setores econmicos
controlados nacionalmente, por sua incapacidade para reagir e com-
petir na produo de mercadorias que exigiam condies tcnicas, sis-
temas de comercializao e capitais de grande importncia, foram
paulatinamente desarticulados. Em um plo oposto, entretanto, hou-
ve situaes nas quais o processo de formao de enclaves esteve dire-
tamente ligado expanso das economias centrais; assim ocorreu em
pases onde os grupos econmicos locais s haviam conseguido orga-
nizar uma produo incorporada apenas marginalmente ao mercado
mundial, como foi o caso das naes continentais do Caribe.
Nos dois casos, entretanto, o desenvolvimento econmico basea-
do em enclaves passa a expressar o dinamismo das economias centrais
e o carter nelas assumido pelo capitalismo, independentemente da
iniciativa dos grupos locais.
Tambm em ambos os casos, ainda que diferentemente, os enclaves
produtores chegaram a ordenar o sistema econmico nacional e a im-
primir-lhe caractersticas comuns. Com efeito, a partir do momento
em que o sistema produtor local j no pode crescer independentemente
da incorporao de tcnicas e capitais externos,S ou de sua subordina-
o a sistemas internacionais de comercializao, o dinamismo dos

SRecorda-se que a base da expanso nacional se fundava nas possibilidades da produo


direta de capitais, mediante o aproveitamento da terra e da fora de trabalho disponveis.

64
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

produtores locais comea a perder significao no desenvolvimento da


economia nacional. Nessas condies, os produtores locais perdem em
grande parte a possibilidade de organizar dentro de suas fronteiras um
sistema autnomo de autoridade e de distribuio de recursos. Como
j vimos, tal situao foi produzida, de forma mais aguda, quando no
sistema capitalista mundial reorientaram-se as formas de relao entre
a periferia e o centro. Ento o controle financeiro e comercial, que at
fins do sculo XIX caracterizava o capitalismo europeu, foi substitu-
do por formas de ao econmica, que orientavam as inverses para o
controle dos setores de produo do mundo perifrico considerados
importantes, real ou potencialmente, para as economias centrais. Tam-
bm nesta fase, a relativa autonomia do novo centro hegemnico mun-
dial- a economia norte-americana - , com relao a muitos produtos
primrios (pois os EUA tambm os produziam) e seu mpeto econmi-
co, limitou a expanso das economias latino-americanas ligadas ao
comrcio mundial por intermdio do mercado norte-americano, mais
do que havia ocorrido com as economias vinculadas ao sistema impor-
tador europeu.
Economicamente, a incorporao ao mercado mundial do sistema
exportador desses pases atravs do impulso dinmico de enclaves ex-
ternos acarretou, na economia local, a formao de um "setor moder-
no" que era uma espcie de prolongamento tecnolgico e financeiro das
economias centrais. Na medida em que as economias locais tenderam a
organizar-se em torno desse tipo de sistema produtivo, apresentaram em
grau elevado caractersticas que tornavam compatvel um relativo xito
do sistema exportador com uma grande especializao da economia e
fortes sadas de excedentes. Nesses casos, o xito do crescimento orien-
tado "para fora" nem sempre permitiu criar um mercado interno, pois
levou concentrao da renda no setor de enclave.
Nessas situaes de enclave, cabe distinguir dois subtipos: o enclave
mineiro e o agrcola. A diferena entre eles se funda no fato de que as
tcnicas e as condies de produo de ambos tm conseqncias dis-
tintas no que se refere utilizao de mo-de-obra, produtividade

6 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

alcanada e ao grau de concentrao de capital requerido. Assim como


no enclave do tipo agrcola se emprega muita mo-de-obra e pode haver
pouca concentrao de capital, nos enclaves mineiros reduzido o n-
vel de ocupao e elevada a concentrao de capital. Todavia, em am-
bos os casos o enclave apresenta certa tendncia a um baixo nvel de
distribuio de renda do ponto de vista da economia nacional. No
enclave mineiro h expanso da produo, mas existe uma tendncia
favorvel a pagar salrios diferenciados em benefcio do setor oper-
rio especializado, sem afetar o setor da economia orientado para o
mercado interno. No enclave agrcola, ao contrrio, a expanso e a
modernizao da economia levam a ocupar terras disponveis - afe-
tando a economia de subsistncia e at a produo para o mercado
interno - sem que existam presses acentuadas em demanda de uma
elevao de salrios, pois neste caso necessitar-se- mais mo-de-obra
no-qualificada, que sempre pode ser abundante. Dessa forma, as con-
seqncias polticas e sociais das duas situaes ento condicionadas
diferentemente.
Do ponto de vista do sistema social e poltico, o desenvolvimento
atravs do enclave econmico tem conseqncias distintas das que se
davam no modelo de desenvolvimento baseado no controle nacional
do sistema produtor. As alianas entre os grupos e classes que o torna-
ram possvel mostram as caractersticas que esse tipo de desenvolvi-
mento acarreta na estrutura local de dominao e em suas vinculaes
com o exterior.
Nesse sentido, preciso distinguir inicialmente as duas situaes
polares em que se deu o processo de enclave das economias latino-
americanas que seguiram este modelo: por um lado, a existncia pr-
via de um grupo exportador nacional, que perdeu o controle do setor
e incorporou-se ao mercado mundial atravs do enclave; por outro, o
caso em que praticamente o desenvolvimento da produo para a ex-
portao em grande escala foi resultado direto da formao de enclaves.
Nessa ltima situao, os enclaves coexistem com setores econmicos
locais de reduzida gravitao no mercado, controlados por oligarquias

6 6
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

"tradicionais", que no possuam importncia como produtores capi-


talistas. Em ambos os casos, os problemas que se apresentavam do ponto
de vista nacional eram, como na situao antes descrita, o da definio
das bases e condies de continuidade na estrutura local de domina-
o e o da determinao dos limites de participao dos grupos que a
constituram no sistema produtivo de novo tipo que representavam os
enclaves. Da mesma maneira, em qualquer dos dois casos, as alianas
polticas requeridas tinham dupla vinculao: com o setor externo,
representado pelas companhias inversoras, e com o setor interno, na
medida em que algum grupo, por si s ou aliado a outros, lograva cons-
tituir um sistema de poder e dominao bastante forte e estvel para
pactuar com o setor externo as condies nas quais se aceitaria nacio-
nalmente a explorao econmica dos enclaves. Na determinao des-
sas condies, as possibilidades de autonomia relativa dos setores
internos em face dos setores externos diferem nas duas variantes tpi-
cas de formao dos enclaves j antes referidas.
A existncia prvia de uma economia exportadora local de impor-
tncia permitia aos grupos dirigentes nacionais uma ttica de retirada
para alguns setores produtivos e uma poltica mais agressiva nas con-
cesses (impostos, reinverso obrigatria dos lucros etc.), tudo isso na
medida historicamente varivel segundo as condies do mercado e o
grau de coeso interna alcanado pelas classes dominantes locais. No
outro caso, a debilidade das "oligarquias tradicionais" as deixava mais
desamparadas diante dos "setores externos", transformando-as mui-
tas vezes em grupos patrimonialmente ligados economia de enclave,
medida que a prpria direo da administrao nacional passava a
depender da renda gerada pelo setor econmico controlado externa-
mente.
Quando os grupos dominantes nacionais puderam manter, pelo
menos em parte, o controle do processo produtivo, e dentro do pr-
prio sistema estabeleceram formas de aliana ou "enfrentamento" com
os setores externos, o desenvolvimento histrico assumiu caractersti-
cas nas quais os condicionantes da primeira situao aqui descrita -

6 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

desenvolvimento orientado para fora (para o mercado externo) com


controle nacional do sistema produtivo - tiveram expresses distin-
tas. Os grupos comerciais e financeiros nacionais, neste caso, pareci-
am assumir um papel de maior preponderncia enquanto servissem de
ligao com o setor externo, j que os grupos agropecurios e minei-
ros haviam perdido significao na medida em que sua ao econmi-
ca se limitava a satisfazer a demanda do mercado interno. Por outro
lado, foi possvel, com freqncia, orientar a atividade dos setores das
classes dominantes para o exerccio de funes mais polticas e admi-
nistrativas que econmicas, pois o sistema de alianas dos grupos e clas-
ses, a que se fez referncia, fortaleceu muitas vezes as funes
reguladoras do Estado, criando-se assim uma importante burocracia,
mantida graas aos impostos cobrados do setor de enclave. Nos casos
de maior xito do modelo de exportao para fora organizada atravs
de enclaves, em torno da burocracia pblica foi-se formando uma classe
mdia de tipo burocrtico que, junto com as oportunidades de empre-
go oferecidas pelos setores importador e financeiro, constitua o ger-
me das classes mdias "tradicionais" - isto , que no surgiram da
expanso do setor industrial moderno - naqueles pases latino-ame-
ricanos que se desenvolveram segundo esse tipo de organizao (de
enclave).
Nos pases que careceram de uma classe produtora com possibili-
dades ou capacidades que lhes permitissem redefinir sua posio na
estrutura produtiva requerida pelos enclaves, os grupos dominantes
locais, como vimos, limitaram-se a um papel secundrio no sistema
produtivo. Nesse caso, as caractersticas descritas anteriormente di-
luem-se de tal modo que o perfil da estrutura social aparece constitu-
do somente por uma massa de assalariados - menor ou maior
segundo sejam as economias mineiras ou agrrias - e por uma redu-
zida oligarquia que consegue controlar o aparato burocrtico e mili-
tar, junto a um sistema de latifndio improdutivo, por sua vez
controlado indiretamente pela mesma oligarquia e diretamente por
"coronis" locais.

68
I
I

DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Pode-se dizer, em sntese, que nas economias integradas ao merca-


do mundial atravs de enclaves, abstrao feita da permanncia de gru-
pos econmicos nacionais de certo relevo, os sistemas econmico e
poltico se inter-relacionam da seguinte maneira:

a) a produo um prolongamento direto da economia central


em um duplo sentido: tanto o controle das decises de investi-
mento depende diretamente do exterior como os lucros gera-
dos pelo capital (impostos e salrios) apenas "passam" em seu
fluxo de circulao pela nao dependente, indo incrementar a
massa de capital disponvel para investimentos da economia
central;
b) no existem realmente conexes com a economia local- com
o setor de subsistncia ou com o setor agrcola vinculado ao
mercado interno - mas sim com a sociedade dependente, atra-
vs de canais como o sistema de poder, porque ela define as
condies de concesso;
c) do ponto de vista do mercado mundial, as relaes econmicas
so estabelecidas no mbito dos mercados centrais.

6 9
I
I

CApTULO IV Desenvolvimento e mudana social


no momento da transio
,---------------------------------------...

As economias latino-americanas que se integraram ao mercado mun-


dial, por intermdio de uma ou outra das duas modalidades bsicas aqui
assinaladas, conseguiram crescer graas ao impulso dinmico da de-
manda externa e, em certa medida, lograram diversificar-se. Da mes-
ma maneira, a estrutura dessas sociedades diferenciou-se em ritmo lento
ainda que contnuo. Novos grupos sociais foram-se constituindo ao lado
dos que se vincularam mais diretamente economia exportadora, agre-
gando, dessa forma, aspectos novos ao enfrentamento de interesses
econmicos e polticos.
Com efeito, como se viu nos captulos anteriores, seria precipitado
supor que durante o sculo XIX, quando se consolida o modelo de
desenvolvimento baseado na exportao de produtos primrios, s
houve predomnio dos setores agrrios, mineiros ou pecurios. No
s a possibilidade de formao das economias exportadoras implicou
tambm a criao de setores financeiros e mercantis importantes, como
propiciou inclusive - em maior ou menor grau segundo os diferentes
pases - o surgimento dos primrdios de uma economia urbano-in-
dustrial. Dessa forma os movimentos sociais, as orientaes e alianas
polticas que faziam vivel o sistema exportador desde o sculo XIX,
expressavam as estratgias de distintos grupos vinculados em formas
variveis ao processo produtivo: como latifundirios, capitalistas agr-
rios, exploradores de minas, comerciantes, banqueiros etc. Para a com-
preenso das mudanas ocorridas, no perodo que chamamos "de
transio", parece evidente que tiveram significao estratgica as for-
mas especficas que assumiram as relaes entre esses grupos em cada

7 3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

pas. Com efeito, por "perodo de transio" entender-se- o processo


histrico-estrutural em virtude do qual a diferenciao da prpria eco-
nomia exportadora criou as bases para que, na dinmica social e pol-
tica, comeassem a fazer-se presentes, alm dos setores sociais que
tornaram possvel o sistema exportador, tambm os setores sociais
imprecisamente chamados "mdios". O surgimento destes e as formas
peculiares que adquirem - germes de uma incipiente burguesia indus-
trial com os correspondentes grupos profissionais de base tcnica, bu-
rocracia civil e militar, camadas de empregados etc. - dependero das
formas peculiares pelas quais se organizou o sistema exportador e es-
tas variaro historicamente em cada pas da regio. No obstante, du-
rante as trs primeiras dcadas do sculo XX, novos grupos sociais
adquirem gravitao em todos os pases, se bem que desigual segundo
cada modalidade de estrutura socioeconmica.
Nesse sentido, a hiptese desenvolvida neste trabalho postula que
os padres de integrao social e os tipos de movimentos sociais, por
intermdio dos quais se foram diferenciando a vida poltica e o perfil
das sociedades latino-americanas, assumiram conotaes distintas con-
forme se tratasse de pases onde foi possvel manter o controle nacio-
nal do sistema exportador ou, pelo contrrio, naqueles onde a economia
de enclave prevaleceu na fase de crescimento para fora.
Por outro lado, a reao ao sistema que supe o enclave, por parte
dos grupos locais que controlavam a economia, permitiu, em certos
pases, uma poltica de retraimento que tratava de manter o controle
de parte do sistema produtivo e, ao mesmo tempo, de avano poltico
no sentido de que por intermdio da mesma burguesia mercantil-fi-
nanceira ou rural se alcanou o acordo bsico com os setores do enclave.
Em outros pases, a prpria debilidade do sistema exportador exposto
presso dos grupos inversionistas internacionais no permitiu, seno
em forma muito dbil, a referida poltica de retraimento e acomoda-
o. De atores do processo produtivo passaram a gestores das empresas
estrangeiras, limitando-se assim o alcance econmico do setor nacional
ao controle regional da produo agrcola ou mineira destinada ao

74
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

mercado interno. Essas diferentes caractersticas influram por sua vez


sobre as possibilidades e a forma, atravs das quais os pases da Amri-
ca Latina trataram inicialmente de organizar sua economia, agregando
ao impulso dinmico externo os estmulos do mercado interno. E, por
suposto, a dinmica dos grupos sociais expressa e torna possveis esses
distintos padres.
Os aspectos comuns de qualquer situao de subdesenvolvimento
e dependncia esto presentes, como bvio, tanto nas economias cujo
sistema produtivo pde ser controlado dentro dos marcos nacionais
como nas economias de enclave com seus matizes, e formam o pano
de fundo da "situao perifrica". Nesse sentido, no h que diminuir
importncia ao fato de que a crise do modelo de crescimento para fora,
em seus aspectos econmicos, gerou-se no exterior - provocada pelo
amortecimento do impulso dinmico da demanda externa que, por sua
vez, teve origem nas crises e reorientaes do comrcio mundial. Da
mesma forma, os estmulos para a produo interna dos produtos an-
tes procedentes do exterior se acentuam pelos mesmos fatores e pelas
guerras mundiais, como o assinalaram, com insistncia, anlises eco-
nmicas suficientemente conhecidas sobre as condies de industriali-
zao na Amrica Latina.
Entretanto, a interpretao que aqui se prope destaca - sem ne-
gar, naturalmente, a importncia da crise econmica mundial para a
economia latino-americana - que poltica mente o sistema de domi-
nao "oligrquica" comeou a deteriorar-se antes da crise econmica
mundial e que a forma como se manifestou a reorganizao do sistema
poltico-social variou em funo de duas ordens distintas de determi-
naes sociais e polticas:

a) Foram distintas as possibilidades de superao da crise polti-


co-social, respectivamente, nas sociedades estruturadas a par-
tir de uma ordenao econmico-social de tipo enclave, e nas
sociedades nas quais a burguesia financeira agroexportadora
local mantinha o controle do sistema produtivo.

7 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

b) Em cada uma dessas duas situaes bsicas, por sua vez, a diferen-
ciao interna do sistema produtivo e o fracionamento dos grupos
sociais, em cada pas da Amrica Latina, abriam perspectivas dife-
rentes para a formao - ainda dentro das bases gerais do sistema
exportador - de novas alianas entre os grupos sociais. O xito e
as possibilidades variveis dessas alianas explicam o maior ou
menor grau de persistncia da "ordem constituda" exportadora
ou, ao contrrio, indicam o momento e as formas de transio do
"sistema exportador" para as sociedades nas quais os grupos vin-
culados ao mercado interno, como a burguesia urbana e as "clas-
ses mdias", comearam a adquirir importncia crescente.

necessrio apresentar aqui, portanto, as linhas gerais que tornam


inteligveis as transformaes sociais que indicam a crise do sistema
oligrquico-exportador, com o duplo propsito de assinalar em que
forma se configuraram as novas alianas polticas e como se relaciona-
ram, sem se confundir, a crise poltico-social interna do sistema de poder
e a crise da economia mundial.

1. O MOMENTO DE TRANSIO NAS SOCIEDADES COM PRODUO CONTRO-


LADA NACIONALMENTE

A existncia de um setor "burgus" importante nas sociedades cuja eco-


nomia se organizou sobre a base de um controle nacional do sistema
produtivo exportador constitui sua caracterstica diferenciadora. Com
efeito, como assinalamos, nesse tipo de sociedade a aliana hegemnica
que assegurou a formao do Estado nacional - e garantiu no s um
sistema produtivo como uma ordem social legitimada - baseou-se no
dinamismo de um setor capitalista que organizou a produo, parte da
comercializao e, em certos pases, o financiamento interno da econo-
mia. certo que, para conseguir estabelecer uma ordem nacional, o se-
tor capitalista teve que se apoiar em um complexo sistema de alianas
com os proprietrios de latifndios de baixa produtividade e com

7 6
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

estamentos burocrtico-militares; sem esquecer que a condio que tor-


nava possvel sua hegemonia fundava-se na vinculao que pde estabe-
lecer com o exterior. O que se deve realar que em pases desse tipo
constituiu-se uma burguesia de expresso nacional.!
A existncia desse setor empresarial capitalista e suas formas de
diferenciao - junto com os sistemas particulares de alianas
estabelecidas com as foras polticas que representavam a estrutura da
fazenda - precisamente o que dar origem s possibilidades estrutu-
rais distintas na fase de transio.
A crise desse sistema poltico, precipitada pela presso dos novos
grupos sociais criados pelo dinamismo do prprio sistema exportador,
variou de acordo com a intensidade e a forma em que atuaram conjun-
tamente dois processos: as modalidades particulares de dominao que
se consolidaram para dar lugar ao sistema exportador e a diferencia-
o do sistema produtivo nacional, em funo dos quais se foi forman-
do lentamente uma economia urbano-industrial e desenvolveram-se
setores novos e paralelos na prpria economia exportadora.
Dessa maneira verificam-se pelo menos duas situaes concretas em
relao ao processo de dominao existente nesses pases:

a) Em certos casos - ou perodos - , um dos setores "comer-


cial-exportadores" constituiu o sistema financeiro,
aambarcou as condies necessrias para monopolizar as
relaes externas (controle das alfndegas ou posio estra-
tgica em relao ao mercado externo) e pde assim impor

10 conceito de burguesia, neste contexto, adquire um significado historicamente distinto


do que correspondeu burguesia europia; entre outras razes, porque o papel da cidade,
como base do poder poltico e como centro da atividade econmica, no foi idntico nas
duas situaes. Aqui empregamos este conceito com o propsito de destacar o carter de
"produtores capitalistas" ou de "empresrios capitalistas" - em sua maior parte vincula-
dos rea rural - em oposio ao conceito de "senhores da terta", de "grupos feudais"
ou de "oligarquia latifundiria", Esta ltima, como vimos, exerceu um papel importante
nesses pases, mas subordinado sempre aos setores empresariais capitalistas; convm re-
conhecer, entretanto, que os conceitos de senhorio ou feudalismo so bastante inadequa-
dos para caracteriz-los.

7 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

seu predomnio, no s a toda a nao, mas muito especial-


mente aos demais grupos produtivos. Nessa circunstncia,
apresentaram-se as condies mais favorveis para que a
dominao interna aparecesse como expressiva de uma situa-
o de classe, em que o setor dominante do sistema exporta-
dor se constitui em burguesia e impe ao resto da camada
dominante sua ordem peculiar, pondo assim de manifesto a
existncia de uma "unidade de classe", sob a qual abriga-
ainda que sem eliminar suas contradies - os interesses dos
demais grupos que aparecem integrando a "classe dominan-
te": as burguesias de expresso regional, os grupos de lati-
fundirios, os setores burocrticos a eles vinculados etc.,
como por exemplo evidencia o predomnio da burguesia
buenairense na Argentina.
b) Em outros casos, no se conseguiu obter tal "unidade de clas-
se", indispensvel para que o setor predominante pudesse apre-
sentar-se como representante indiscutido de um mesmo sistema
de dominao. Nessa situao, a confederao de oligarquias
expressa a forma usual de domnio: a falta de um setor clara-
mente hegemnico dentro da classe dominante conduz a um
pacto tcito entre distintos setores agroexportadores. Estes,
ainda quando no estabelecem um sistema de sucesso alterna-
da em matria de controle do Estado - pois algum setor em
particular pode ter fora suficiente para controlar formalmen-
te os mecanismos centrais de poder-, estabelecem limites pre--
cisos para definir a esfera de influncia interna do Estado,
resguardando assim a autonomia dos centros provinciais de
poder. Nessa circunstncia, quando existe um enfrentamento
entre setores capitalista-exportadores da classe dominante, os
demais componentes das alianas de poder ganham fora; o
predomnio, nacional ou regional, passa a assegurar-se em fun-
o de uma participao mais ativa dos setores latifundirios,
das burguesias de expresso local, e inclusive dos estamentos

78
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

militares e burocrticos a eles vinculados. Por isso, nas situa-


es desse tipo, e contrariamente anterior, a aparncia de
dominao puramente oligrquico-latifundiria mais eviden-
te, e encobre o carter capitalista-burgus do sistema de domi-
nao (como, por exemplo, no caso do Brasil anterior a 1930).

Em casos especiais e extremos, essas duas situaes realizaram-se de


forma mais transparente. A primeira, quando se obteve um efetivo "mo-
noplio de classe" no sistema de dominao, pela debilidade dos setores
diferenciados dentro da aliana de domnio; surge ento o setor expor-
tador como a classe dominante, encobrindo por sua fora expansiva todos
os demais setores ou estabelecendo com eles relaes de ntida subordi-
nao e no de aliana. Entretanto, na Amrica Latina essa situao sur-
giu precisamente nos pases com economias mais dbeis, e, portanto, sem
que tal "monoplio de classe" fosse a expresso de uma burguesia vigo-
rosa; antes o foi de um setor agroexportador controlado pelos mesmos
grupos sociais que detinham a propriedade da terra. Assim se
superpuseram em um mesmo grupo social os smbolos caractersticos
dos setores oligrquico-latifundirios e dos setores capitalista-exporta-
dores, como ocorreu notadamente na Amrica Central, onde, ademais,
a subordinao crescente da economia ao sistema de enclave privou os
setores nacionais das possibilidades de uma poltica prpria.
Na segunda situao - de enfrentamento pela hegemonia entre
diversos setores da classe dominante - , pde-se chegar tambm a uma
situao de "equilbrio" na qual se pactua, j no tcita mas explicita-
mente, a diviso interna de esferas de influncia. Nesse caso, a Nao
aparece representada pelo Estado, fundamentalmente para fins exter-
nos, pois internamente os quadros administrativos dos "partidos" em
pugna constituem-se como burocracia de setores do Estado, atravs de
uma diviso setorial ou regional de esferas de influncia dentro do
aparato estatal, vlida para toda a nao.
Deve-se salientar que essa situao se verificou na Amrica Latina,
no s em pases onde o enfrentamento pela hegemonia nacional levou

7 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

a uma aliana na qual os setores oligrquico-latifundirios tinham im-


portante significao (Partidos Liberal e Conservador da Colmbia),
mas tambm em pases que j haviam comeado a "modernizar" sua
economia no sculo XIX, como o Uruguai. Neste pas, o equilbrio
alcanado torna possvel distinguir duas formas de domnio, uma das
quais - a que expressa o Partido Colorado - , com a presena de um
setor capitalista-exportador ativo, se aproxima da primeira situao
mencionada, quando se verifica uma "situao de classe", sob a
hegemonia de um grupo j claramente burgus.
Por outro lado, o grau de diversificao do sistema produtivo nacio-
nal, como j foi dito, condicionou tambm as formas de transio que aqui
nos interessam. possvel assinalar, focalizando o problema de um ngu-
lo puramente econmico, trs situaes a este respeito, que tiveram inci-
dncia varivel na formao de novos grupos sociais e na consolidao
das formas de dominao antes enunciadas; com efeito, se se consideram
duas dimenses relevantes, a existncia ou a inexistncia de setores ex-
portadores paralelos e a diferenciao da economia produtora de merca-
dorias para o consumo interno, seria possvel afirmar que nos pases com
controle nacional do sistema produtivo ocorreram os seguintes casos:

a) O sistema exportador foi monoprodutor e no houve diferen-


ciao do sistema produtivo atravs do fornecimento de mer-
cadorias para o mercado interno (como na Amrica Central).
b) Com um sistema exportador pouco ou nada diversificado, criam-
se, entretanto, setores de produo para o mercado interno (como
no Uruguai e na Argentina antes do auge da produo cerealista).
c) O sistema exportador diversificou-se, dando lugar a setores expor-
tadores paralelos, e ademais possibilitou a formao de um setor
produtivo voltado para o mercado interno (como no Brasil).2

lelaro est que as situaes apontadas no so possibilidades tericas de pares de combi-


naes, como se daria em uma anlise formal, pois, se assim fosse, a "tipologia" seria
bastante incompleta; so mais uma formalizao de situaes historicamente dadas.

8 O
DEPENDrNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Entretanto, nossa anlise no considera essa informao como


determinante para a interpretao das possibilidades estruturais da
mudana social, se por isso se entende uma interpretao "economi-
cista" da sociedade. Com efeito, para a interpretao, o aspecto signi-
ficativo selecionado o de saber como se constituiu um sistema de
dominao, a partir dessas condies econmicas; e as diferenas na
forma de constituio do modo de domnio se tornam evidentes, quan-
do se pensa que a existncia ou inexistncia de setores exportadores
paralelos pde ter sido o resultado de uma dominao alcanada, tan-
to atravs de um setor de classe que imps seu controle ao resto do
sistema como mediante uma "confederao" de setores exportadores
capazes de controlar, em conjunto, o sistema produtivo.
A existncia ou inexistncia de setores exportadores paralelos -
independentemente de quem haja exercido controle sobre eles - afe-
ta o processo de diferenciao interna da economia, pois condiciona
as formas de diviso social do trabalho. Este processo incide, por seu
turno, no s sobre a magnitude do mercado interno, como tambm
na estruturao de novos grupos sociais. Note-se, ainda, que esses gru-
pos sociais no so simplesmente o resultado mecnico de uma "estru-
tura econmica", mas que tambm eles tentaro desenvolv-la ou
modific-la como meio de impor ou manter sua forma peculiar de
dominao.
Deste modo, foram razes histrico-sociais que abriram a possibi-
lidade para que o grupo dominante conseguisse controlar o sistema
produtivo nacional, impondo a monoproduo; ou, pelo contrrio,
tivesse que pactuar com outros grupos exportadores de alcance regio-
nal para manter-se no poder. Essa ltima alternativa ocorreu ou inexistiu
conforme o processo histrico de formao do mercado nacional em
cada pas; como bvio, foi mais fcil impor-se a dominao de um s
grupo exportador nos pases pequenos, onde a nao pde surgir como
resultado da ao de um mesmo grupo socioeconmico dominante
homogneo, do que nos pases grandes, isto , aqueles onde os limites
do sistema produtivo nacional tiveram que ser fixados em funo de

8 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

alianas regionais. Entretanto, em linhas gerais, poder-se-ia afirmar que


havia uma tendncia, latente ou manifesta, no sentido de que de um
grupo agroexportador dominante tentasse impor uma forma mono-
polista de controle, estabelecendo um regime de monoproduo que
lhe assegurasse o domnio poltico quase hegemnico.
Por outro lado, o fato de que o regime exportador houvesse ou no
possibilitado inicialmente a formao de um setor produtivo para o
mercado interno, se explica economicamente como uma conseqn-
cia de sua magnitude. Por isso as economias exportadoras diversificadas,
isto , as que alcanaram certa magnitude em funo da criao de
ncleos exportadores paralelos, facilitaram necessariamente a forma-
o de setores produtivos orientados para o mercado interno. Com
efeito, a produo para o mercado interno, na fase de transio da
economia exportadora, s expressa uma funo direta do crescimento
dessa economia; estimula o consumo interno porque sua expanso
requer uma indstria agropecuria diretamente vinculada atividade
produtiva local, e porque, de qualquer modo, a complexidade da pro-
duo exportadora origina setores de populao com certa capacida-
de de consumo. Esse consumo interno, convm deixar claro, no assume
magnitude significativa em funo direta da quantidade de mo-de-obra
empregada na produo rural, a qual tem manifestamente baixa capa-
cidade de consumo, mas em funo do avano do processo de diviso
social do trabalho, vinculado por sua vez ao grau de desenvolvimento
capitalista da produo agropecuria. 3
Este desenvolvimento obriga, portanto, a uma certa especializao
nas formas produtivas da "fazenda", rompe as formas tradicionais de
organizao do trabalho (de acordo com elas a fazenda uma unidade
econmica que se auto-abastece) e possibilita que os centros urbanos

J Isto , a ampliao do consumo que vai exercer um papel significativo na formao do


mercado interno circunscreve-se ao consumo dos prprios produtores, que agora se tor-
nam mais capitalistas. Por outro lado, est ligada tambm formao de novos ncleos
urbanos - quer dizer, de novos mercados - provocada pela capitalizao da agricultura
e a conseqente desarticulao da fazenda.

8 2
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

desenvolvam em seu seio as atividades econmicas necessrias, diri-


gindo-se agora para um mercado mais amplo. Assim, ao aparecerem
os primeiros esforos para um mercado interno, surgem ou se desen-
volvem nas cidades novos grupos sociais: artesos, pequenos comercian-
tes, profissionais, setores vinculados aos servios (transportes, bancos,
educao, servios pblicos etc.). Em funo desse mercado consti-
tuem-se os primeiros ncleos industriais, e formam-se, em conseqn-
cia, tanto uma burguesia urbana como setores operrio-populares; as-
sim, em um primeiro momento os grupos sociais urbano-industriais
formam-se em conseqncia da expanso do setor exportador e sem
que seus interesses econmicos se oponham aos deste setor, mas, pelo
contrrio, tornam-se um setor complementar daquele.
Essas condies histrico-estruturais explicam, como dissemos, o
mecanismo de formao do setor urbano-industrial e o grau de dife-
renciao social interna produzido pela expanso da economia expor-
tadora. A dinmica dessas foras, entretanto, depende da unidade ou
diferenciao dos grupos agroexportadores e das alianas entre alguns
desses grupos com os setores sociais emergentes. Com efeito, nos pa-
ses onde se alcanou a unidade entre os grupos dominantes e se pde
estabelecer uma situao que tendia ao monoplio de poder, a crise do
sistema de dominao oligrquica no produziu as mesmas conse-
qncias que nos pases onde tal unidade no se verificou e nos quais
foi possvel criar um novo esquema social de liderana poltica atravs
de alianas das camadas no-hegemnicas do setor agroexportador com
os grupos sociais emergentes. Do mesmo modo, a ampliao do esque-
ma poltico pde efetuar-se mais rapidamente nos pases onde os no-
vos grupos sociais puderam aproveitar a participao que obtiveram
no Estado, atravs de alianas feitas com algum setor dos grupos
oligrquico-exportadores, para assim constituir-se uma base econmi-
ca de sustentao, mediante polticas econmicas que favoreceram os
investimentos estatais.
Adiante sero indicados brevemente alguns modos tpicos da tran-
sio, isto , das tentativas de participao de classes mdias nas alianas

83
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

de poder, em certos pases, considerando-se os fatores estruturais


condicionantes a que se fez meno.

A) A incorporao dos setores mdios hegemonia da burguesia


exportadora (Argentina)

o desenvolvimento do setor agroexportador na Argentina significou,


por um lado, uma certa diferenciao da economia nacional e muito
especialmente estimulou a formao de setores mdios, tais como a
administrao do Estado (civil e militar), os grupos profissionais, os
setores ligados administrao e controle das empresas exportadoras,
e inclusive desenvolveram-se algumas indstrias e servios orientados
para o mercado interno; e, por outro lado, possibilitou uma ntida re-
lao de subordinao das atividades econmicas preexistentes ao se-
tor agroexportador, em particular a burguesia de carter local e grupos
de proprietrios de latifndios de baixa produtividade. 4 A articulao
entre os diferentes grupos pde dar-se sob a hegemonia do setor
agroexportador na medida em que este conseguiu apresentar, atravs
do aparato do Estado, sua dominao como se fosse expresso da uni-
dade do conjunto dos setores dominantes.
No processo poltico aparecem entre 1893 e 1905 - atravs das
tentativas revolucionrias do Partido Radical- os novos grupos, an-
tes assinalados, que obtm seu "reconhecimento poltico" pela lei Senz
Pena de 1912.
Com Yrigoyen, os radicais chegam ao Governo e estabelecem um
sistema de alianas que favorece os setores agroexportadores e os ur-
bano-industriais, posio que estes conseguem, em grande parte, por-
que pela primeira vez puderam mobilizar eleitoralmente em seu apoio
amplos setores mdios e camadas populares urbanas. Entretanto, o setor
hegemnico do sistema agroexportador, os pecuaristas e cerealistas,

<Empregamos a expresso "latifndios de baixa produtividade" para caracterizar aqueles


que no so vinculados economia exportadora.

84
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

como grupo quase monopolista, tem fora suficiente para reagir. As-
sim, quando as conseqncias da crise econmica de 1918 ameaam o
xito do Governo radical, os representantes do setor agroexportador
aproveitam as manifestaes sociais caractersticas dos "novos tempos",
que assustaram e pareciam ameaar o conjunto das classes dominantes
(reforma de Crdoba; greves operrias, posto que Yrigoyen contava
com o apoio das massas mas no controlava os sindicatos), para pro-
por ao setor da burguesia agrria nacional que o apoiava, e burguesia
urbana no-populista, um novo esquema de transio menos violenta;
este se estabelece atravs de Alvear, que aceita a participao dos radi-
cais no-personalistas (isto , no-populistas), mas repele um modelo
de participao poltica ampliado. Os grupos sociais que se integram
no novo acordo alinham-se da seguinte maneira: um papel significati-
vo corresponde queles que atuam no mbito nacional como repre-
sentantes dos interesses estrangeiros, em especial dos grupos ingleses
(que vinculam tanto o Estado argentino como a economia nacional ao
exterior); a burguesia nacional exportadora volta a ocupar papel pre-
ponderante e integra o Governo, seja diretamente ou atravs de pro-
curadores. de se supor que no xito dessa contra-ofensiva no esteve
ausente o fato econmico fundamental: a prosperidade do sistema
exportador. As classes mdias e a burguesia urbana no tinham por que
arriscar-se em favor de uma poltica econmica que a emancipasse da
burguesia agrrio-exportadora na medida em que o antigo sistema
exportador ainda funcionava satisfatoriamente. Contudo, no deixa de
ser significativo que Yrigoyen haja tratado de criar as bases para essa
emancipao: cria a Companhia Petrolfera (Yacimientos Petrolferos
Fiscales), tenta nacionalizar as estradas de ferro e aproveita as conse-
qncias favorveis da Primeira Guerra Mundial para expandir a in-
dstria txtil e metalrgica. Depois do intervalo de Alvear, o retorno
de Yrigoyen em 1928 baseia-se outra vez na aliana entre os "radicais"
e certos setores dos grupos dominantes de expresso regional, cujo
melhor exemplo a burguesia vincola de Mendoza e San Juan. Entre-
tanto, a unidade da ordem estabelecida agroexportadora dissipa mais

8 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

uma vez a tentativa de aliana que representou o Governo Yrigoyen, e


pelas mesmas debilidades da aliana yrigoyenista, agravada pelo fato
de que o radicalismo governante no conseguiu controlar o movimen-
to operrio, que ameaa poltica mente e j no se d por satisfeito com
o acordo econmico alcanado atravs da poltica favorvel ao desen-
volvimento do mercado interno (isto , favorvel burguesia). Nova-
mente, depois do golpe de Estado de Uriburu, ser uma aliana de
"conservadores", "antipersonalistas" e "socialistas independentes", a
que a seu modo expressar a "transio": o sistema de poder se amplia
para modernizar-se (os socialistas independentes, De Tomaso e Pinedo,
acrescentam um contedo tcnico poltica governamental), mas
rechaa a aliana com os novos grupos quando estes parecem expres-
sar as presses das massas. Diante da presso oposicionista, que pode-
ria trazer consigo a participao ampliada de massas, a "ordem
estabelecida" defendeu-se apelando para a interveno militar e a "frau-
de patritica", at a fase seguinte, quando presso dos grupos m-
dios juntou-se inequivocamente a das massas (peronismo).

B) A incorporao dos setores mdios "tradicionais" e a crise da


dominao oligrquico-burguesa (Brasil)

A peculiaridade da fase de transio no Brasil radica na debilidade da


estrutura classista da situao social brasileira. Com efeito, a moderni-
zao da economia exportadora expressa-se pela primeira vez, com
repercusses polticas nacionais, atravs do processo de abolio da
escravatura, e em seguida pela derrubada do Imprio. Este era a garan-
tia no somente simblica, mas a mais efetiva, da soma de interesses
regionais baseados em uma economia escravocrata e uma dominao
patrimonialista. No jogo de alianas regionais at 1860-1870 predo-
minaram politicamente os interesses ligados ao acar no Nordeste e
ao caf no Centro do pas (Minas, provncia do Rio de Janeiro e parte
de So Paulo no vale do Paraba). Entretanto, respeitam-se - ainda
que no sem conflitos - os interesses locais dos senhores escravistas e

8 6
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

latifundirios, tanto especialmente do Sul como da Bahia, e tambm


das provncias marginais ao centro de poder. O Imprio organizar uma
burocracia incipiente, politicamente destra e socialmente importante,
por intermdio da qual- e graas ao poder moderador do Imperador
- resguarda-se a autonomia local dos "senhores", sem se desintegrar
o Estado nacional, que cuidava dos "interesses gerais", isto , do pre-
domnio canavieiro-cafeeiro, com a condio de que se mantivessem e
se respeitassem os centros de poder locais.
Numa situao desse tipo, a "dominao oligrquica" tornava-se
efetiva e ganhava expresso poltica real, sem que por isso se perdesse
o gosto pelas transaes polticas, sempre em nome dos interesses do
Estado nacional. O sistema poltico funcionou dessa forma porque,
apesar do sentido marcadamente de elite do sistema de dominao, o
jogo poltico formal entre dois partidos - um liberal e o outro conser-
vador - permitia, de qualquer maneira, que se cultivassem germes de
um pensamento poltico renovador, de inspirao europia ou norte-
americana, no interior de grupos que pertenciam aos quadros da pr-
pria oligarquia dominante. Seria um erro subestimar a importncia
poltica dessas "correntes renovadoras" por julg-las desvinculadas da
realidade nacional, alegando-se que esta se baseava na explorao
escravista. Pelo contrrio, a transio no sistema de controle poltico
foi determinada em grande medida pela ao de grupos no-confor-
mistas que surgiram no seio da prpria "oligarquia".
Precisemos nosso raciocnio. A cristalizao de uma situao social
capitalista burguesa surge pela primeira vez de forma mais evidente
dentro do "sistema agroexportador" quando os cafeicultores de So
Paulo comeam a substituir a mo-de-obra escrava pela dos imigrantes
depois de 1870. A desagregao do sistema escravista e depois a queda
do Imprio (1889) - nesse nterim forma-se o Partido Republicano
- expressam essa nova realidade. Do mesmo modo, a adeso aos "fa-
zendeiros" de parte dos chamados grupos de "classe mdia urbana tra-
dicional" mostra uma perspectiva de formas novas de atuao social e
poltica. De fato, em uma economia tipo plantation e escravista, a dife-

87
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

renciao social havia de ser, como foi, limitada. certo que as trans-
formaes acarretadas na economia cafeeira pela introduo do traba-
lho livre significaram uma maior diviso social do trabalho e um
fortalecimento da economia urbana, mas esse processo no apresenta
resultados importantes na estratificao social seno nos primrdios
do sculo XX. No entanto, as presses "de novos grupos sociais" apa-
reciam desde o perodo da Abolio (1888) e da Repblica (1889). Na
realidade, os novos grupos de presso se constituem inicialmente atra-
vs de pessoas e famlias que, ainda que participassem dos estratos
oligrquicos tradicionais, desempenhavam neles um papel secundrio:
pertenciam burocracia civil e principalmente militar (que se fortale-
cera depois da Guerra do Paraguai, de 1865-1870), ou desempenha-
vam no contexto nacional de dominao um papel subordinado, como
no caso dos advogados, deputados, procuradores ou chefes locais de
provncias economicamente secundrias. No processo de abolio da
escravatura e no da formao da Repblica, tais setores, que s de for-
ma bastante imprecisa podem ser chamados mdios, juntaram-se aos
cafeicultores paulistas e a alguns produtores no-escravistas do Sul para
afastar a "oligarquia imperial". Em um primeiro momento, com a po-
ltica "florianista" ,s quando j se percebe claramente a presena de
"novos grupos", surge inclusive uma radicalizao antioligrquica, logo
sufocada pela instaurao da forma federativa republicana de dom-
nio, tal como ficou estabelecida na Constituio de 1891; esta expressou
o sistema de alianas locais, sob o predomnio dos grupos agro-
exportadores capitalistas do Centro-Sul, mas sem excluir os setores
agroexportadores de outras regies, nem muito menos os proprietrios
de latifndios de baixa produtividade. Estes, por seu nmero, tinham
uma gravitao considervel e imprimiram ao conjunto do sistema de
domnio uma feio nitidamente oligrquico-tradicional, e isso apesar
de o controle efetivo do Estado estar desde fins do sculo XIX em mos

SIsto , a poltica que Floriano Peixoto ps em prtica no perodo de reao monrquica


no Brasil, nos primeiros anos da dcada de 1890.

88
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

dos produtores e exportadores capitalistas do Centro-Sul, e no dos


"coronis" que controlavam os latifndios de baixa produtividade.
A lenta diferenciao da economia urbana, intensificada com a Pri-
meira Guerra Mundial, agregou novos protagonistas reao antioli-
grquica dos grupos antes referidos; agora os grupos urbanos, isto ,
os profissionais liberais, os funcionrios, empregados, e inclusive seto
res operrios, comeam a dar um novo sentido quela reao. O pro-
testo urbano, entretanto, mesmo na dcada 1920-1930, expressar-se-
principalmente atravs de movimentos dos jovens militares que conti-
nuavam baseando seu comportamento e sua ideologia em valores de
inspirao estamental (a idia da "funo pblica" dos militares) que
no podem ser explicados seno em relao com o processo anterior
de reao antioligrquica, originado em setores marginais e economi-
camente decadentes das prprias oligarquias regionais, afeitas ao po-
der, embora sem bases econmicas slidas.
A crise da dominao oligrquica manifestar-se- plenamente com
a revoluo de 1930, evidenciando a precariedade do esquema de ali-
anas regionais realizado no plano exclusivo das camadas dominantes.
O desgaste de tal sistema poltico comeou com os atritos entre os pr-
prios grupos oligrquicos pelo controle do poder nacional. Quando
alguns dos grupos regionais de dominao ampliaram o esquema de
aliana poltica, para se fortalecer contra as oligarquias nacionalmente
dominantes, possibilitaram a presena de novos grupos urbanos na cena
poltica. O esquema de domnio que se desfez parcialmente a partir de
1930 teria sido uma aliana de interesses oligrquicos com excluso
dos setores urbano-populares; esses novos grupos quando vm cena
comeam imediatamente a hostilizar o setor dominante da antiga aliana
oligrquica, os cafeicultores de So Paulo e Minas, e a buscar um novo
acordo sobre o controle do poder, que lhes d cabida.
Com efeito, Vargas e a Aliana Liberal significam um entendimento
contra os grupos cafeicultores hegemnicos (debilitados pela crise de
1929), que engloba as reivindicaes de grupos regionais, como os
pecuaristas do Sul e os aucareiros do Nordeste, mas sem excluir os

8 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

"setores mdios urbanos". Opem-se a essa nova aliana, em


princpio, ainda que inutilmente, os antigos grupos hegemnicos das
classes dominantes, agora isolados poltica mente e debilitados eco-
nomicamente.
A poltica de Vargas cria, com posterioridade, uma nova base eco-
nmica que fortalecer a burguesia urbana e integrar as classes m-
dias e limitados setores das classes populares das cidades, sem prejudicar
economicamente os setores agroexportadores; mais ainda, em poucos
anos, tratou Vargas de recuperar o apoio de alguns setores dominantes
da etapa anterior, inclusive o dos cafeicultores, a fim de constituir uma
nova aliana nacional de poder, que, apesar de excluir o campesinato,
incorporava lentamente os setores populares urbanos. Essa poltica
sustentou no plano econmico a defesa do nvel de emprego e, por
conseguinte, do mercado interno e da indstria nacional, por meio de
fortes investimentos estatais na infra-estrutura assim como pela amplia-
o dos controles governamentais.
A antiga aliana oligrquico-capitalita, que expressava os interes-
ses regionais dos setores exportadores, foi substituda por uma poltica
centralista que, embora respeitando os interesses locais agroexpor-
tadores, formava, ao mesmo tempo, uma base econmica urbana sufi-
ciente para permitir o surgimento de uma burguesia industrial e
mercantil, em funo da qual se diferenciavam socialmente, por outro
lado, os setores da nova "classe mdia" e os setores operrio-populares.

C) A incorporao da classe mdia aliana de poder (Uruguai)

A estrutura econmica uruguaia estava orientada para a exportao, e


distinguiam-se nela pelo menos dois grupos significativos: aqueles que
a rigor controlavam a estrutura produtiva - os pecuaristas - e aque-
les que de forma mais direta se vinculavam atividade exportadora-
os comerciantes; determinava tambm que as relaes entre esses se-
tores fossem suficientemente estreitas para que tivessem a necessria
fluncia. Comerciantes transformados em pecuaristas ou pecuaristas

9 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

transformados em comerciantes no constituem exceo, mas um fato


habitual. Isso no quer dizer que, necessariamente, no houvesse luta,
pois esta freqentemente se expressava no plano poltico. Suas
vinculaes mesmas impeliam a que os pecuaristas tentassem manter
um maior controle do comrcio e, ao contrrio, que os comerciantes
pretendessem um maior domnio do trabalho produtivo.
A estrutura dos partidos tradicionais, Blanco e Colorado, est em
grande parte determinada pelo que foi antes mencionado; ambos os
partidos esto constitudos geralmente por grupos sim!lares, mas dife-
renciam-se entre si pelo peso que corresponde a cada grupo. No Parti-
do Blanco maior o peso dos pecuaristas que o dos comerciantes,
proporo que se inverte no Partido Colorado. Inclusive a preponde-
rante orientao dos Blancos para o interior e dos Colorados para o
exterior, como tantas vezes foi indicado, de fato no expressa relao
alguma em funo de uma mudana em matria de orientao da ativi-
dade econmica fundamental, mas o fato de que, mantendo idntica
orientao da economia (exportadora), os Blancos estimulariam uma
defesa do setor produtor da economia (a fazenda); em troca, os
Colorados apareciam preocupados pela comercializao, e portanto
mais interessados pelo desenvolvimento da vinculao externa.
Essa disputa tinha por conseqncia freqentes crises polticas que
s se interrompem com o Governo militar de Latorre (1876-1880),
sob o qual surgem os primeiros passos para a criao de uma aliana
poltica mais estvel entre os dois partidos. Figuras, se bem que no de
primeira ordem, tanto do coloradismo como do Partido Blanco, alter-
nam-se no Governo de Latorre; ademais, os interesses econmicos
comeam durante esse perodo a expressar-se como tais, atravs da
Cmara Rural e da do Comrcio.
A vinculao com a Inglaterra durante o Governo de Latorre foi
mais intensa, circunstncia que impulsiona o crescimento da econo-
mia exportadora, ao que devem ser somados outros dois importantes
fatores: a incorporao de uma tecnologia rural mais desenvolvida
(alambrados, refinamento do gado etc.) e uma poltica que favoreceu a

9 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

incorporao de imigrantes europeus. Esses fatores, que intensificaram


o processo de diviso social do trabalho, contriburam tambm para o
crescimento urbano e para uma maior complexidade do sistema de
estratificao social.
Essa mudana social adquirir, pouco mais tarde, considervel
importncia poltica. Os grupos mdios e os setores populares que
comeavam a adquirir importncia constituram o fulcro da poltica
de Battle com toda sua seqela de mudanas econmicas, polticas e
SOCIaIS.
Na prtica, a estrutura, em termos de composio social dos parti-
dos, mantinha-se sem grandes alteraes. O primeiro objetivo do
battlismo foi conseguir o predomnio dentro do Partido Colorado, para
o qual incorpora - em seu apoio - os setores de classe mdia e popu-
lar urbana; uma vez conseguido este objetivo, postula alcanar o po-
der do Estado, mas agora, para lograr tal finalidade, mobiliza todo o
partido e sua complexa estrutura de grupos sociais, e no s os grupos
populares e a classe mdia. A poltica realizada com xito dentro do
partido aplica-se tambm estrutura do Estado; assim, atravs da Cons-
tituio de 1917, abrem-se as portas da deciso poltica aos novos se-
tores urbanos mencionados.
Cabe assinalar, entretanto, a precariedade deste poder, se que se
pode cham-lo assim; Battle controla o partido porque lhe incorpora
a classe mdia e alguns setores populares, mas no consegue afastar do
partido os demais setores; por meio da estrutura partidria consegue
alcanar o triunfo poltico dos Colorados, mas tampouco afasta total-
mente os Blancos do poder real. A estabilidade posterior do sistema
poltico, por conseguinte, no est dada pelo monoplio do poder de
um setor ou grupo social, mas pelo complexo mecanismo de alianas e
pela delimitao de esferas de poder imposta pelo intrincado esquema
econmico-social.
A estrutura de alianas entre grupos expressada por cada partido e
o acordo entre estes contribuem para fazer do Estado um sistema que
encarna essas alianas e permite - o que mais importante - uma

9 2
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

poltica econmica estatal (nacionalizaes, criao de empresas fiscais,


servios sociais etc.), que no uma poltica autnoma do Estado em
relao s classes, nem poltica de um grupo em detrimento de outros,
mas expresso da prpria aliana.

D) O predomnio oligrquico e a debilidade da classe mdia (Colmbia)

No caso da Colmbia, tambm se apresenta uma estrutura de domnio


em que o bipartidarismo revela no um corte horizontal na estrutura
social, mas uma luta incessante entre setores da classe dominante, isto
, dos grupos comerciais e exportadores em primeiro lugar e dos agri-
cultores ligados queles. Seria equvoco pensar que a luta liberal-con-
servadora do sculo XIX expressa uma oposio entre os setores
latifundirio-senhoriais, por um lado, e os setores burgus-capitalis-
tas, por outro. Com efeito, se na base de sustentao do Partido Conser-
vador havia famlias tradicionais, tambm se encontravam comerciantes
e agricultores de Antioquia aos quais se deve atribuir, economicamen-
te, um papel significativo na modernizao da produo colombiana.
Do mesmo modo, entre os liberais contam-se, no sculo XIX, grupos
que expressam as duas faces do pas: o passado colonial-latifundirio
patrimonialista e o progressismo exportador da economia do tabaco e
do caf, como tambm grupos de comerciantes.
significativo que a violncia da luta poltica no impede o
florescimento da burguesia agroexportadora, a qual impe com o tempo
momentos de compromisso entre as faces em pugna: o catolicismo
conservador e o agnosticismo liberal cedem eficcia da presso da
plutocracia que se formou e que logrou, inclusive, um importante in-
cio de desenvolvimento de uma economia industrial. A Constituio
de 1886, sob a inspirao do liberal Rafael Nufiez, prenuncia o pacto
explcito de poder entre os dois extremos ideolgicos de uma mesma
classe.
Realiza-se, assim, na Colmbia uma composio poltica que
abarca o conjunto todo da classe dominante, desde seus setores mais

9 3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

atrasados at seus grupos economicamente mais progressistas e, in-


clusive, incorpora dentro de uma mesma ordem os setores mdios
rurais e provinciais.
Da em diante, as tentativas de reao, ainda que internas em rela-
o ao sistema de poder, so todas violentas (1884-85, 1895, 1899-
1902) e fracassam. A deteriorao poltica interna agrava-se at o ponto
de chegar o pas desorganizao de suas estruturas nacionais, situa-
o que culmina com a separao, em 1903, do istmo do Panam.
No comeo do sculo XX percebe-se uma recuperao da econo-
mia industrial, e isso como conseqncia da orientao para o merca-
do interno dos investimentos dos setores burgueses, fato que deriva
no s de um robustecimento da expanso urbana no primeiro quarto
do sculo, mas tambm de uma maior diferenciao social; amplia-se
a "pequena burguesia" e surge um setor operrio urbano e agrcola
como conseqncia tanto da incipiente industrializao quanto da ex-
plorao estrangeira do petrleo e da banana.
Pela primeira vez, e ante o "pacto oligrquico" - que se fazia e
desfazia de acordo com o mutvel capricho dos interesses polticos, mas
que se mantinha diante das demais classes - , surge a presena poltica
de outras classes. Essa "presena", entretanto, foi mais indireta; so
ainda setores "liberalizantes" das classes dominantes que fazem eco do
protesto popular. Este, de qualquer forma, cresceu correlativamente
com a prosperidade econmica intensificada pela indenizao obtida
do Panam e alcanou seu auge nas vsperas da crise mundial. As gre-
ves operrias e as reivindicaes dos trabalhadores da United Fruit
Company e da Tropical Oil Company, se bem que foram reprimidas
muitas vezes de forma violenta, indicavam a nascente complexidade
da estrutura econmica e social do pas e possibilitaram e criaram as
condies para alterar a poltica colombiana.
Apesar disso, no comeo com Rafael Uribe, a polarizao poltica
que reflete a nova diferenciao da sociedade manifesta-se dentro do
prprio liberalismo, e, mesmo quando se consideram os grupos socia-
listas da dcada de 1920, v-se que quase todos os seus dirigentes saem

94
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RrCA LATINA

dos quadros das classes dominantes; estes foram reabsorvidos mais tarde
pelo jogo bipartidarista e s quando houve fragmentao poltica nas
camadas dominantes, j na dcada de 1940, pde notar-se, ao nvel da
luta pelo poder, a presena de grupos no pertencentes a esses setores.
Tpica e tragicamente, Gaetn e o gaetanismo simbolizam essa situa-
o; a existncia de incipientes setores mdios urbanos e o protesto
popular percorrem todos os caminhos polticos desde a crtica or-
dem constituda at uma tentativa violenta e fracassada de lograr sua
dissoluo, passando por tentativas de reforma a partir de dentro do
sistema poltico, sem alcanar nunca o xito. A reduzida diferenciao
relativa dos grupos sociais e o carter monoltico das camadas
oligrquico-burgueses freiam o acesso dos grupos mdios ao poder e
impem poltica mente o pacto oligrquico, sem que do imobilismo
poltico derive necessariamente a estagnao econmica. Realiza-se,
portanto, uma situao peculiar na Colmbia, onde, diferentemente
de outros pases de caractersticas semelhantes que contaram com um
setor significativo de burguesia nacional ao que se agregou a presso
de grupos mdios e de setores populares, o desenvolvimento produ-
ziu-se sob a direo e pelo impulso predominante do setor burgus que
controlou a "frente nacional".

E) Crise econmica, crise poltica e industrializao

As diferentes condies histrico-estruturais brevemente resumidas aqui


explicam por que em alguns pases se manteve estvel o sistema polti-
co agroexportador, apesar da crise de 1929, e por que em outros, ao
contrrio, se altera a ordem estabelecida. E, mais ainda, explicam os
matizes e durao distintos do transcurso histrico nos pases onde s
dificuldades de transio do sistema se somava a irrupo dos setores
urbano-industriais. Nesse sentido, a manuteno da situao oligrqui-
co-exportadora em pases como a Colmbia ainda depois de 1929, e
at o fim da Segunda Guerra Mundial, torna-se compreensvel quando
se considera que nesse caso nem o sistema exportador se diversificou

9 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

de modo significativo, nem se desenvolveu um setor produtivo impor-


tante voltado para o mercado interno. Por outro lado, a anlise com-
parativa da crise poltica da Argentina e do Brasil evidencia as diferentes
situaes assinaladas entre os dois pases.
No Brasil, se bem que os grupos engendrados pela expanso urba-
no-industrial da poca so mais dbeis que na Argentina, tambm a
unidade das classes dominantes mais frgil. E, por outro lado, quan-
do se delineia a possibilidade da transio poltica em benefcio dos
grupos no-oligrquico-exportadores, a presso operrio-popular no
alcana o mesmo mpeto que na Argentina.
As interpretaes aqui formuladas destacam, portanto, as condi-
es polticas que favoreceram as medidas de fortalecimento do mer-
cado interno e, como natural, dada a inspirao metodolgica do
trabalho, sublinham simultaneamente que, mais que a diferenciao
econmica em si mesma, lograda durante o perodo de expanso para
fora, a diferenciao social e, correlativamente, o equilbrio de poder
entre os grupos sociais so os fatores que explicam o tipo de desenvol-
vimento alcanado nos diversos pases.
Convm deixar clara nossa argumentao em benefcio do rigor
da interpretao que mais adiante exporemos. Est claro que tive-
ram um papel importante os fatores de tipo econmico - por de-
mais conhecidos e j mencionados neste mesmo captulo (tais como:
a desorganizao do mercado mundial, as polticas de defesa do n-
vel de emprego utilizadas para enfrentar as conseqncias da crise na
economia exportadora, a interrupo do fluxo tradicional das impor-
taes como conseqncia da Grande Guerra sem que se limitassem
as magnitudes correspondentes das exportaes etc.) - na natureza
da nova situao em que a industrializao e a formao do mercado
interno aparecem como as caractersticas predominantes do novo tipo
de desenvolvimento. Entretanto, durante a crise de 1929, em certos
pases os grupos agroexportadores conseguiram agentar o tempo-
ral, de forma transitria ou com maior permanncia, segundo as cir-
cunstncias, adotando medidas mais ou menos clssicas de poltica

96
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

econmica para poder readaptar-se s circunstncias impostas pela


crise: organizao corporativista dos interesses exportadores atravs
do Estado (Argentina), poltica de saneamento monetrio e conseqen-
te defesa do valor-ouro da moeda (Amrica Central), poltica de de-
semprego (como no Chile) etc. Em tais circunstncias, terminada a
crise do mercado mundial, os setores agroexportadores acreditaram
que poderiam alcanar a prosperidade - e alguns pases o consegui-
ram - recorrendo formao, ainda que s como recurso adicional
economia exportadora, de um setor industrial, baseado em uma li-
mitada expanso do mercado interno. O problema que se coloca
precisamente explicar as razes que levaram adoo de algumas
dessas alternativas.
Como se viu, a hiptese que aqui se sustenta afirma que as caracte-
rsticas que adquiriu o processo de desenvolvimento depois da crise de
1929 mudaram fundamentalmente em funo do tipo de transforma-
o havida no sistema poltico como conseqncia da presso dos j
mencionados novos grupos sociais, e ademais em termos dos conflitos
existentes, e como resultado das possibilidades estruturais que permi-
tem a reao dos grupos vinculados ao setor exportador. Por isso, as
conseqncias polticas da crise mundial tiveram distinta significao
segundo o esquema de dominao que prevaleceu em cada pas; em
alguns casos, a crise implicou somente o fortalecimento do domnio
oligrquico dos grupos agroexportadores, e freqentemente atravs de
formas militar-autoritrias para enfrentar o descontentamento produ-
zido pelas medidas saneadoras e pela diminuio equivalente da capa-
cidade de absoro de mo-de-obra do setor produtivo. Isso se deu na
Argentina, onde as conseqncias da crise de 1929 foram mais bem
aproveitadas para uma consolidao, ainda que provisria, do dom-
nio dos grupos agroexportadores. certo tambm que na correlao
de foras decresce a importncia dos grupos agroexportadores em sua
condio de representantes da Nao ante o exterior, e dos interesses
externos junto ao pas, adquirindo maior expresso no jogo poltico
os representantes diretos dos pases centrais.

9 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Em outros casos, quando se pde ampliar o esquema de domina-


o trocando a pauta oligrquica por outra policlassista mais aberta,
acentuou-se a transformao das formas de desenvolvimento. Nesse
ltimo caso, os nexos entre a crise econmica e as polticas de conso-
lidao do mercado interno, e portanto da quebra parcial do dom-
nio oligrquico, apresentam-se com a aparncia de um mecanismo
causal. A crise econmica precede as polticas de industrializao e
como conseqncia dela parecem colocar-se as alternativas
industrializadoras. No plano do movimento das idias relativas in-
dustrializao, com efeito, procurou-se explicar assim a ideologia
industrialista.
Na realidade, o processo histrico foi distinto e no assumiu for-
mas to mecnicas, nem mesmo nos pases que mais se industrializa-
ram. O argumento que invalida o mecanicismo da interpretao anterior
se evidencia quando se considera a dimenso poltica, isto , quando
se analisa o modo como os grupos sociais dominantes articularam-se,
a partir da crise mundial, para impor seu prprio sistema de domina-
o e organizar o processo produtivo. O curso diferente do desenvol-
vimento nos pases latino-americanos que se industrializaram, assim
como a ausncia de um impulso industrializador e correlativamente o
aumento da importncia relativa da economia exportadora, explicam-
se, pois, pela forma como as classes e grupos sociais - "tradicionais"
ou novos - conseguiram dinamizar sua fora, tanto em termos das
organizaes de classe que formaram (partidos, rgos do Estado de
que se apoderaram, sindicatos etc.) quanto em termos das alianas
polticas que se propuseram e das orientaes polticas que criaram ou
avocaram para si para impor um sistema vivel de dominao. Devem-
se buscar essas opes histricas feitas concretamente em funo dos
interesses dos grupos poltica mente dominantes para compreender a
particularidade do processo social em face dos fatores econmicos que
afetaram de maneira homognea todos os pases da regio, na medida
em que todos estavam vinculados s economias centrais de modo simi-
lar: como seus dependentes.

98
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Evidentemente, para a interpretao deve ser considerado o distin-


to grau de complexidade e avano da diviso social do trabalho que
os pases lograram durante o perodo de expanso para fora, posto
que o surgimento de novos grupos sociais e suas possibilidades de
atuao esto estruturalmente limitados por ele. Entretanto, a anlise
comparativa do grau de diferenciao da estrutura produtiva alcan-
ado pela economia argentina durante a dcada de 1930 e, por outro
lado, pela do Brasil indica claramente que as diferenas, tomadas ao
nvel puramente econmico, foram relativamente secundrias para
explicar a presena de uma poltica de consolidao do mercado in-
terno e de desenvolvimento industrial. O maior avano relativo da
estrutura produtiva anterior da Argentina no lhe assegurou uma
poltica industrializadora mais audaz que a posta em prtica no Brasil,
onde se alcanou nos primeiros anos da dcada de 1930 um esquema
poltico-social que, a partir de ento, dava mais viabilidade conso-
lidao do mercado interno, enquanto na Argentina tais possibilidades
no se delinearam antes dos anos 1940.

2. AS ECONOMIAS DE ENCLAVE NO MOMENTO DE TRANSIO

O curso histrico da transio foi diferente nos pases em que os


enclaves se constituram em princpio ordenador da atividade produti-
va; nesse caso deve-se levar em considerao - alm das diversidades
devidas ao tipo de enclave, mineiro ou agrrio - o grau de diferencia-
o do setor nacional da economia e o processo poltico atravs do qual
os grupos que controlavam esse setor organizaram o Estado e defini-
ram suas relaes entre si, com as classes subordinadas e com os gru-
pos externos que constituram os enclaves econmicos.
Como j foi assinalado, o processo de fixao dos "enclaves" na
economia latino-americana, depois da constituio dos Estados nacio-
nais, foi um fato que ocorreu entre fins do sculo XIX e princpios do
sculo XX, quando, portanto, os grupos de expresso poltica local j

9 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

se haviam consolidado no poder e desta forma controlavam setores


econmicos importantes.
A dinmica da transio - como no caso anterior - perfilar-se-
de forma distinta em cada pas, segundo o grau de diferenciao da
estrutura produtiva que outorga o marco de possibilidades estruturais
dentro do qual se expressa a ao dos diversos grupos. O significativo,
do ponto de vista das formas de dominao, no caso dos pases com
economia de enclave, reside em que a estrutura de domnio manifesta
de forma mais direta a subordinao poltica dos setores operrios e
camponeses aos grupos dominantes. Ao contrrio, nos pases com pre-
domnio de produtores nacionais, se bem que a dominao ao mes-
mo tempo poltica e econmica, ganha relevo a relao econmica. Na
estrutura de domnio das situaes de enclave, por meio da relao
poltica que se torna possvel a explorao econmica; dessa maneira,
os grupos dominantes nacionais vinculam-se empresa estrangeira mais
como classe poltica mente dominante que como "setor empresarial";
ao contrrio, so as empresas estrangeiras que estabelecem relaes
diretamente econmicas com os setores operrios e camponeses. Em
conseqncia, a prpria debilidade econmica dos grupos nacionais de
poder os obriga a manter uma forma de dominao mais excludente,
pois sua vinculao com o setor de enclave (necessria para manter-se
no poder) depende da capacidade que tenham para assegurar uma or-
dem interna que ponha disposio daquele a mo-de-obra indispen-
svel para a explorao econmica e que assegure a viabilidade dos
contratos feitos com o setor de enclave.
Por outro lado, por suas prprias caractersticas, nos pases de eco-
nomia de enclave formavam-se ncleos de concentrao operria ou
camponesa, que virtual ou potencialmente - ainda que excludos do
jogo poltico e por este mesmo motivo - apresentavam caractersticas
de maior impulso reivindicatrio. Nessas condies, a incorporao
dos setores mdios torna-se mais difcil, posto que para abrir uma bre-
cha dentro de um sistema excludente desse tipo era necessrio o apoio
dos "grupos de baixo" como foras de choque, o que poderia produzir

1 oo
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

uma perturbao no conjunto da estrutura de dominao ou, em ou-


tros casos - quando por algum motivo se expandisse a economia in-
terna e existisse uma perspectiva parcial de integrao para os setores
mdios - , as classes populares poderiam pressionar por sua incorpo-
rao e evidenciariam assim a precariedade da possvel abertura.
As formas de dominao anteriores ao processo de incorporao
dos setores mdios podem estar caracterizadas por um ntido predo-
mnio dos grupos oligrquicos cuja base de sustentao econmica e o
latifndio de baixa produtividade, cujo mercado preferentemente
regional ou interno, onde as relaes sociais de produo se constituem
de acordo com o padro da fazenda tradicional, como no Mxico,
Venezuela ou Bolvia. Neste caso, a dominao se exerce fundamental-
mente sobre as massas camponesas, pois os demais setores sociais no
adquirem importncia dentro do sistema produtivo controlado nacio-
nalmente. Em conseqncia, o jogo poltico formal ao nvel do Estado
realiza-se entre grupos oligrquicos que, no mximo, podem estar em
pugna para conseguir melhores vinculaes com o exterior, mas que
enfrentam conjuntamente os demais grupos sociais. A participao dos
setores mdios - nessa circunstncia, naturalmente limitados - , sem-
pre e quando tentam romper o crculo excludente, efetua-se mediante
um programa antioligrquico de mobilizao camponesa na medida em
que a economia da fazenda ainda importante como base real do po-
der interno. Quando a oligarquia aparece mais claramente como me-
diadora do controle do enclave, o programa dos setores mdios tende
a adotar um tom nacionalista e a mobilizar tambm setores no-cam-
poneses, sobretudo se o enclave do tipo mineiro.
Historicamente, apresentam-se, ademais, certas situaes nas quais
a dominao no puramente oligrquica, mas nas quais se conta com
a presena mais ou menos significativa de setores burgueses. Esses gru-
pos conseguiram manter suas posies econmicas e polticas diante
do enclave, custa, certo, de uma poltica de retirada. A burguesia
pde acentuar sua expresso como classe econmica tanto atravs do
aproveitamento das possibilidades de desenvolvimento dos setores

1 o1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

mercantis e financeiros, principalmente nos casos em que se deu a for-


mao de enclaves mineiros (tal como no Chile), quanto pelo controle
de alguns setores agrrios que permitiram formas mais capitalistas de
explorao da terra (tal o caso dos produtores da costa peruana).
Nessa condio, o desenvolvimento da economia interna produz
tambm maior complexidade no processo de diviso social do traba-
lho e o crescimento urbano um fato significativo; em conseqncia,
no s os setores mdios so mais numerosos, mas tambm se formam
setores populares urbanos, cuja presena se soma dos operrios e cam-
poneses do enclave e da fazenda. O Estado expressar essa maior com-
plexidade: no s a culminao de uma forma de poder baseada
na fazenda mesma, como no caso anterior, mas se constitui em uma
burocracia que impe uma dominao mais complexa, atravs da qual
se ajustam os interesses dos grupos oligrquicos e dos grupos burgue-
ses em sua relao com o enclave. Nesse sentido, o Estado, expresso
dessa aliana, adquire funes mais complexas, podendo inclusive, ainda
que de forma limitada, exercer funes no s como redistribuidor dos
impostos cobrados da economia de enclave, mas tambm como pro-
motor de atividades econmicas internas. E subsidiariamente, na pr-
pria mquina estatal, constituem-se os setores mais significativos de
"classe mdia".
Politicamente, e dito de modo esquemtico, os setores mdios de-
param em suas tentativas de incorporao com um sistema de domina-
o mais diferenciado, que se estrutura principalmente pelas relaes
entre os setores oligrquico e burgus com o enclave. Tambm encon-
tram grupos dominados mais diversificados, que podem ser mobiliza-
dos para uma poltica de colaborao: os camponeses da fazenda ou
da "plantation", os operrios do enclave (agrcola ou mineiro, segun-
do o caso) e os setores populares urbanos. As alternativas polticas es-
tendem-se por um amplo conjunto de alianas, que oscilam desde a
possibilidade de aproveitar uma disputa no setor dominante para in-
corporar-se como aliado de um dos grupos, como no Chile em certo
momento, at as tentativas de mobilizao revolucionria por parte

1 02
DEPENDtNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

de setores camponeses e operrios, como tentou o aprismo peruano.


Finalmente, e em um caso-limite, grupos latifundirios podem trans-
formar seu tipo de atividade econmica em uma forma de explorao
agrria que rompe o sistema da fazenda sem que se d necessariamen-
te a formao de uma economia urbano-industrial. Nessa situao, os
camponeses, que no so incorporados ao enclave ou explorao
agrcola capitalista nacional, so impelidos para formas de economia
de subsistncia como as que provocaram a expanso agrcola capitalis-
ta centro-americana; a escassa diviso social do trabalho que isso sig-
nifica determina a reduzida magnitude dos setores mdios. Estes podem
incorporar-se somente quando o xito do enclave e da economia ex-
portadora criam um setor de servios suficientemente amplo para cont-
los; em caso contrrio, trataro de mobilizar os camponeses para
enfrentar o sistema de dominao. A alternativa a essa situao estaria
dada por uma lenta transformao do setor agrrio nacional que per-
mitisse a redistribuio da terra, dando assim oportunidade ao
surgimento de setores de proprietrios rurais mdios e pequenos, como
ocorreu, ainda que de forma limitada, na Costa Rica.

A) A incorporao da classe mdia pelo enfraquecimento do predomnio


oligrquico (Mxico, Bolvia, Venezuela)

Nos pases onde a dominao oligrquica se apoiava na existncia de


um enclave mineiro e em formas muito tradicionais de relaes no
campo, a classe mdia s6 conseguiu uma participao efetiva no exer-
ccio do poder na medida em que, com o apoio das massas campone-
sas e populares, foi capaz de dar um golpe revolucionrio, como sucedeu
no Mxico e na Bolvia ou, em forma mais atenuada, no caso
venezuelano.
O processo adquiriu caracteres distintos naqueles dois primeiros
pases, no s por razes cronolgicas, mas principalmente pelo dife-
rente papel que os setores camponeses desempenharam no movimen-
to revolucionrio.

1 03
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

No Mxico, durante o porfiriato, a base do desenvolvimento, como


sabido, era a explorao mineira, que, como as comunicaes inter-
nas e a energia, estavam em mos de capitais estrangeiros. Dos investi-
mentos totais do pas, 40 01 correspondiam aos Estados Unidos, 80%
dos quais empregados em minas, petrleo e estradas de ferro.
O sistema da fazenda assegurava a dominao interna, se bem que
em certa medida setores da burguesia se incorporavam ao Governo,
principalmente os setores mercantis e financeiros; a classe mdia urba-
na que participava da administrao do Estado no podia encontrar
uma efetiva expresso poltica, dado o carter exclusivo do regime.
Poder-se-ia dizer que os setores mdios que participavam do
porfiriato eram escolhidos pela oligarquia. Se a classe mdia quisesse
ter representao prpria, necessitava implantar um sistema eleitoral;
a resistncia da oligarquia agrria no abriu outra possibilidade que
no fosse o movimento revolucionrio no qual a classe mdia procu-
rou aliar-se aos camponeses para op-los, como "exrcito", ao apara-
to repressivo da oligarquia.
A classe mdia urbana consegue seus objetivos imediatos ("no-re-
eleio e sufrgio efetivo") com a Revoluo e impe, ainda que com
certa dificuldade, num primeiro momento, uma aliana, j agora em
p de igualdade, com os fazendeiros. No casual que implantado o
regime de Madero possam persistir nele membros notveis do
porfiriato; de certo modo, a poltica de Carranza constituiu a melhor
expresso dessa aliana. Mas o prprio processo da Revoluo criou
uma organizao camponesa, uma organizao operria e uma forte
conscincia de que eles que haviam "feito" a Revoluo. A aliana
entre a classe mdia e os fazendeiros pde-se manter at os embates da
crise de 1929. Por outro lado, a Revoluo no havia significado a rup-
tura dos laos de dependncia com o capital estrangeiro. Aumentava a
presso reivindicatria de camponeses e operrios, criando-se assim uma
situao de instabilidade do regime. Nessas condies, a classe mdia
urbana devia optar entre manter sua aliana e enfrentar-se com os seto-
res populares ou mudar de ttica; o Governo de Crdenas, em 1934,

104
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

indicou uma mudana. Escolheu os setores populares como aliados, o


que propiciou uma efetiva reforma agrria, a criao dos ejidos (pro-
priedades comunitrias) e a constituio de um forte aparato sindical.
Empreendeu-se, tambm, um vigoroso programa de nacionalizaes
cujo objetivo fundamental foi a nacionalizao do petrleo. Davam-se
assim os primeiros passos para oferecer ao regime um efetivo apoio
popular. Mas a originalidade do esquema no era dada apenas pelo
controle parcial do Estado por setores de classe mdia, mas tambm
pelo incio da constituio em forma privada de um poder econmico
paralelo ao do Estado.
No caso boliviano,6 o enfraquecimento poltico da oligarquia ini-
cia-se com o fracasso da guerra do Chaco. A luta significou pela pri-
meira vez uma possibilidade de incorporao do indgena nao e,
em certo sentido, uma tomada de conscincia de sua condio. Ade-
mais, comeou a formar-se entre os setores mdios uma srie de gru-
pos descontentes com a dominao oligrquica, os quais de uma ou de
outra forma buscariam sua substituio; esses setores mdios eram
constitudos pelos oficiais jovens da guerra do Chaco, os intelectuais
universitrios e alguns pequenos grupos polticos urbanos.
Tais grupos encontrariam unidade medida que conseguissem um
aliado que lhes proporcionasse fora efetiva; encontraram-na aliando-
se aos mineiros do estanho, e seu resultado foi o Movimento Naciona-
lista Revolucionrio. Advirta-se que inicialmente o movimento
campons no se havia incorporado ao MNR, mas que desenvolvia uma
ao - desde 1936 - margem deste e com um contedo poltico
ainda mais radical.
Depois da fracassada tentativa de ampliao da estrutura de dom-
nio, atravs da aliana militar-popular que representou o Governo
Villaroel, o novo objetivo de desarticular o sistema oligrquico e de

6Para um resumo sobre o processo da Revoluo boliviana e seus antecedentes sociais, ver
Richard W. Patch, "Bolivia: U. S. Assistance in a revolutionary setting", em R. N. Adams,
O. Lewis e outros, Social Changes in Latin America Today, Nova York, Harper & Brothers,
1960, pgs. 108 e seguintes.

1 05
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

enclave conta desta vez com uma decidida participao das massas
populares urbanas da capital, a cujo lado estavam os j mencionados
grupos de classe mdia e os mineiros do estanho. Em conseqncia, a
poltica posterior articula-se em funo da nacionalizao das minas.
Pode parecer que o radicalismo urbano-mineiro, em princpio, no
interviria significativamente na agricultura. 7 Entretanto, a j assinala-
da dinmica prpria do movimento campons acrescenta o problema
da reforma agrria ao processo de ascenso ao poder dos grupos de
classe mdia; os grupos camponeses, se bem que no chegam a partici-
par de maneira efetiva na definio do poder, transformaram-se em
importante rea de apoio s polticas populares urbanas das classes
mdias depois da Revoluo de 1953.
Na Venezuela, a luta entre as diferentes oligarquias regionais cul-
minou com a instaurao de um regime militar que, apesar de no afe-
tar o poder local das oligarquias, tampouco permitia a continuao da
luta pelo predomnio de uma delas sobre as demais.
O pacto com as companhias exploradoras de petrleo, que se tor-
na efetivo durante os regimes militares, altera a tradicional situao
venezuelana. O desenvolvimento do setor urbano permitia a formao
de uma classe mdia de alguma significao e, por seu lado, o enclave
petrolfero dava origem s primeiras concentraes operrias de im-
portncia.
A classe mdia, com seu objetivo de derrubar o regime, organiza
uma oposio cujos fulcros esto constitudos pelos setores mdios
urbanos e os operrios do petrleo. A possibilidade de que essa aliana
significasse realmente por si mesma uma ameaa ao sistema imperante
era bastante reduzida, posto que, como no havia possibilidades elei-
torais, s restava a alternativa de uma ao mais ou menos violenta;
mesmo isso era difcil, pelo fato de que a classe mdia era urbana e os

7para o estudo das relaes entre reforma agrria e revoluo na Bolvia, ver Flavio
Machicado Saravia, Ensayo Crtico sobre la Reforma Agraria. Una Interpretacin Terica
dei Caso Boliviano, Santiago do Chile, Facultad de Ciencias Econ6micas, Universidad de
Chile, 1966 (tese mimeografada).

1 06
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

operrios que a apoiavam (os do petrleo do golfo de Maracaibo) es-


tavam relativamente afastados desses centros. Mais ainda, diminui a
possibilidade de contar com o apoio do setor popular urbano, na me-
dida em que o petrleo gera lucros que o Estado redistribui em Caracas.
A alternativa que restava aos setores mdios consistia em aprovei-
tar as contradies e os atritos no poder, especificamente entre os gru-
pos militares, para tentar um golpe de Estado; o golpe militar do general
Medina Angarita, que contou com apoios condicionados a uma res-
taurao democrtica, concretiza em algum sentido essa alternativa.
Aberta deste modo a via eleitoral, o partido Ao Democrtica - que
expressa a aliana da classe mdia e dos operrios do petrleo - che-
ga ao Governo. Tomam-se as primeiras medidas para alterar a base do
poder tradicional: inicia-se uma reforma agrria e obtm-se condies
mais vantajosas na relao com o enclave petrolfero. Contudo, o po-
der da Ao Democrtica efmero; um dos elementos importantes
na derrubada do regime anterior, os militares, afasta tal partido do
Governo e constitui com Prez Jimnez um Governo de caractersticas
autoritrias apoiado sobre os lucros de sua relao com o enclave.
O perodo de Prez Jimnez coincide com o auge nas exportaes
de petrleo, que incidem sobre o crescimento de Caracas, por momen-
tos quase exagerado. Ademais, durante esse lapso, o capitalismo exter-
no no s inverte no petrleo, mas passa a constituir-se em forte inversor
em atividades comerciais e industriais para o mercado interno, o que
implica por sua vez o surgimento de setores populares que j no de-
pendem s do Estado, mas de sua prpria capacidade de reivindica-
o. Este fato outorga a possibilidade de ampliar as bases da oposio,
constituda agora por setores mdios, setores populares urbanos e ope-
rrios do petrleo. Aumentou a viabilidade de uma revolta, tanto mais
porque contavam agora com o apoio, pelo menos tcito, dos campo-
neses identificados com a Ao Democrtica, graas ao programa de
reforma agrria empreendido durante sua breve gesto anterior.
Mas ao modificar-se a orientao das inverses do capital estran-
geiro, que j no se interessa apenas pelo petrleo, alguns dos setores

1 07
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

mdios encontraram a possibilidade de orientar-se em certa medida para


essas novas atividades, da os graves conflitos entre os distintos grupos
que apareciam como triunfantes, cuja conseqncia foi um virtual en-
fraquecimento da aliana anterior.

B) O acesso da classe mdia dominao


oligrquico-burguesa (Chile, Peru)

No Chile, o controle do Estado, e portanto dos lucros que gerava o


enclave, estava em mos da oligarquia local e de uma burguesia mer-
cantil financeira que, alm de manter importantes setores econmicos,
se agregara ao enclave a ttulo de scio menor ou, em alguns casos,
como procuradora das empresas estrangeiras que exploravam o setor
mineiro. Por outro lado, o crescimento das cidades trazia cena uma
classe mdia dedicada s profisses liberais ou aos servios pblicos;
tambm se formava um proletariado de certa significao e ligado di-
retamente economia de enclave (operrios do salitre) ou com ativi-
dades a este vinculadas, como portos, transportes etc.; alm de uma
massa urbana industrial, se bem que no se poderia falar ainda de um
predomnio do setor operrio industrial (o nmero de artesos era
importante), que em alguma medida somava suas reivindicaes s
daqueles grupos.
Os grupos nacionais dominantes, ainda que compartilhassem o
poder do Estado, nem por isso deixavam de ter conflitos entre si. A
crise posterior Primeira Guerra Mundial afetou fundamentalmente
o setor de enclave e os grupos nacionais mais diretamente ligados a
ele; entretanto, a oligarquia agrria local no sofreu tanto o impacto.
O desequilbrio de poder gerado requer um reajuste; uma das possibi-
lidades seria o acerto de uma aliana do grupo que agora manifesta um
certo grau de debilidade com um novo setor social, incorporando-o,
em alguma medida, ao sistema de poder. De fato, a aliana efetua-se
com a classe mdia urbana, que se incorpora eleitoralmente; isso signi-
fica que o novo equilbrio poltico estabelecido em funo de uma

1 08
DEPENDENCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

legalidade que j no se justificava apenas pelo fato de serem seus de-


fensores "donos de uma parte do pas", mas que se legitimava tambm
por serem "donos dos votos". Nessa aliana, que representa o
"alessandrismo" dos anos 1920, a classe mdia urbana pde incorpo-
rar-se ao Estado, o que tambm lhe possibilitava participar dos lucros
que, atravs deste, eram auferidos da economia de enclave. A poltica
dos setores mdios, em sua primeira fase de ascenso, no punha dvi-
das quanto s vantagens de uma economia de enclave; de modo que o
interesse maior no era tanto criar uma nova base econmica, que lhes
desse uma certa autonomia ou uma possibilidade de competir em igual-
dade de condies com os grupos econmicos nacionais existentes, mas
organizar o Estado como instituio que eles administravam.
A incorporao das classes mdias urbanas significava tambm a
mobilizao dos setores populares; mas para estes a presena da classe
mdia no Estado, os direitos eleitorais etc. no passavam de simples
reivindicaes polticas, pois para os operrios o conflito mais impor-
tante que deviam enfrentar era a marcha da economia mesma. Por isso
talvez, e ainda que em algum momento o novo acordo poltico tivesse
contado com o apoio popular, no deixou de estar presente o conflito
que impede aos setores populares serem aliados permanentes e insus-
peitos. A contradio entre o sistema econmico (com suas instabili-
dades) e as massas populares no se podia resolver somente com
programas polticos. O que se assinalou destaca a agudez do conflito
entre os setores dominantes, e revela tambm os contnuos atritos com
os setores populares.
A necessidade de controlar o Estado, nos perodos de maior atrito,
fez com que muitas vezes - fundamentalmente pelo domnio que as
oligarquias exerciam atravs dos sistemas parlamentares - se recor-
resse como alternativa extraordinria a regimes de fora, que fortale-
ceram o poder do executivo; inicialmente foram os novos setores
mdios que pressionaram para robustecer o executivo.
A crise da economia exportadora de enclave (especialmente a cri-
se de 1929) desfez o instvel equilbrio alcanado pela presena dos

1 09
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

setores mdios. O sistema carecia do dinamismo necessrio para eli-


minar o desemprego, pois no se preocupara em criar uma nova es-
trutura econmica; por conseguinte, teve de recorrer a paliativos, tais
como construir obras pblicas e outras atividades que permitissem
diminuir seu impacto. Tais polticas fracassaram porque significavam
um enorme gasto e um endividamento fiscal que no era do agrado
da burguesia nem da oligarquia local, e, por outro lado, como medi-
das econmicas eram muito dbeis para amortecer a presso
reivindicatria das massas populares desempregadas ou ameaadas
pelo desemprego.
No plano da pura ao poltica recorreu-se, em geral, represso
tanto da classe mdia urbana radicalizada (estudantes) quanto do mo-
vimento operrio organizado. Ningum defendia governos que se
mostravam incapazes at de restabelecer alianas com as oligarquias
locais. Entretanto, no se exclua a luta entre os setores de dominao
tradicional, o que fez possvel que por doze dias se chegasse inclusive a
instaurar uma passageira repblica socialista.
Na prtica, a melhor forma de resistir crise foi, em geral, refazer
a aliana poltica dos setores tradicionais incorporando alguns setores
da classe mdia urbana, em especial os menos radicalizados, com ex-
cluso de todos os demais.
As polticas econmicas posteriores evidenciam um carter um
pouco mais modernizante, ainda que evidentemente no-populista; se
se recorre inflao por consider-la uma forma de proporcionar
crditos aos grupos econmicos nacionais, agrcolas, industriais etc.,
mas a inflao no se v compensada com um aumento real dos salrios
operrios.
grave o conflito entre os diversos grupos sociais; a violncia e
as milcias armadas de direita ou esquerda convertem-se em algo mais
que possibilidades tericas. Mas, medida que comeam a ser supe-
rados os efeitos da crise econmica, a classe mdia urbana pode no-
vamente colocar-se a possibilidade de ser incorporada ao poder do
Estado.

11 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

Quando se atenua o conflito econmico, as massas populares tam-


bm podem tornar seus os "programas polticos" de setores da classe
mdia e admitir um programa de redistribuio. Por outro lado, e isso
de certo modo subproduto dos conflitos antes enfrentados, contam
j com a adequada organizao que lhes permite converter-se em alia-
dos e deixar de ser apenas massa de manobra; sua participao expres-
sa-se atravs da Frente Popular de 1938.
O retorno da classe mdia urbana administrao do Estado ad-
quire agora outro sentido; para assegurar-se o poder necessrio
criar uma base econmica e o Estado pode ser o sustentculo de uma
economia industrial administrada pela classe mdia, e tambm o
meio de associar-se burguesia mercantil-financeira, mas j agora
no apenas como fora eleitoral seno tambm como florescente
burguesia.
Com respeito ao Peru, para compreender a fase de transio cabe
assinalar, junto aos fazendeiros tradicionais, a existncia de uma bur-
guesia mercantil-financeira com importncia suficiente para constituir-
se em um plo necessrio do sistema de dominao; mas j no se pode
prescindir da presena de setores assalariados agrcolas (nas plantations)
e setores populares urbanos, que pressionavam o sistema de poder,
complicando a cena.
Os regimes de fora so um fato permanente na vida peruana des-
se perodo, e isso em parte se explica pelos agudos conflitos entre os
setores dominantes; a classe mdia est permanentemente presa entre
uma possibilidade de aliana (como scio menor) com a parte da bur-
guesia que adota formas capitalistas mais modernas, sejam estas urba-
nas ou agrrias, ou uma aliana com os setores populares. O APRA era
o partido cujo programa mais se aproximava desta ltima hiptese; mas
evidentemente no constitua a nica alternativa, pois, a uma mobili-
zao popular dirigida pela classe mdia, tambm cabia opor um "po-
pulismo" mais paternalista, como, com efeito, foi objetivado em algumas
ocasies e em diferentes circunstncias por Pirola, Legua e Snchez
Cerro.

11 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

As mltiplas possibilidades de aliana, produtos por sua vez de


numerosos conflitos existentes, criavam um ponto dbil a todo o siste-
ma de dominao; alguns projetos de abertura poltica, inclusive es-
foros mais ou menos violentos do aprismo para romper o esquema,
foram reprimidos e como conseqncia proscreveu-se o partido da
contenda eleitoral por muito tempo; isso explica o surgimento de re-
gimes militares ou com forte influncia destes, que, ao mesmo tempo,
encobriam a dominao oligrquico-burguesa e serviam de conteno
presso popular. Diminuem as foras dos "setores mdios", inclusive
debilita-se sua aliana com os setores populares e objetivam-se alian-
as que abram as vias de acesso ao poder atravs de combinaes com
o grupo moderno ou com o mais tradicional. Em princpio, poder-se-
ia dizer que comea a colocar-se a possibilidade de abandonar o apoio
popular, pois com ele os setores mdios nunca poderiam chegar ao
poder, dado que o controle efetivo dos canais de acesso estava em mos
dos grupos burgueses, aliados ao enclave, e dos militares; restava como
alternativa aproveitar as fissuras entre os grupos dominantes para che-
gar ao controle do aparato do Estado e nele permanecer mediante uma
aliana mais ampla. Ttica to complicada dificultava o acesso dos se-
tores mdios, pois os grupos dominantes seriam renitentes a um aliado
que podia ocultar atrs de si os setores populares, cuja presena pode-
ria desfazer o esquema vigente de dominao, e portanto prefeririam
manter uma forma de poder que, ainda que no fosse "democrtica",
pelo menos assegurava a manuteno do sistema imperante. Mais tar-
de as alianas propostas pelos grupos dominantes mudaram de con-
tedo e de sentido, quando alguns setores mercantil-financeiros, de tipo
modernizante, trataram de recuperar o apoio das massas; esta atitude
transforma-se no "belaundismo" dos primeiros momentos. A classe
mdia, especialmente a "aprista", se bem que com risco de perder par-
te do apoio popular que conservava, buscar agora aliados como os
"odriistas", em melhor situao dentro do sistema de poder tradicio-
nal, apesar de representarem antes as tendncias conservadoras do
establishment do que as liberalizantes.

1 12
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

C) A classe mdia diante dos latifundirios e do enclave


(Amrica Central)

Na Amrica Central, considerada como unidade, teve lugar a transforma-


o de uma oligarquia agrria em um grupo agrrio exportador, processo
que, se foi capaz de superar a fazenda como sistema produtivo, no deu
origem a uma atividade urbano-industrial importante. A considerao
pormenorizada dessa transformao introduz modificaes na anlise em
conseqncia das peculiaridades de cada pas da rea; contudo, para os
fins deste ensaio, alguns temas podem ser focalizados globalmente. 8
A partir da independncia, a economia centro-americana de expor-
tao manteve-se sujeita a alguns produtos coloniais, em especial
colorantes de origem animal e vegetal, ainda que dentro da produo
interna as atividades agrcolas e pecurias guardassem sua significao.
A estrutura econmica expressa-se marcadamente na estrutura social; o
influente setor de comerciantes ligado exportao dos colorantes pos-
sua decisiva importncia interna pelo controle que exercia sobre os cr-
ditos dos produtos agrcolas em geral. De passagem, digamos que a
produo dessas matrias estava geralmente em mos de pequenos pro-
dutores (minifundirios), o que facilitava o domnio dos comerciantes.
Mas a economia no se resumia aos colorantes; os grandes latifun-
dirios mantinham exploraes do tipo da fazenda; as terras comunais
ou ejidos ocupavam extenses considerveis e as propriedades religio-
sas, ou "mos mortas", eram de magnitude significativa.
O ciclo do caf (que se inicia cerca de 1870) alterou essa situa-
o, pois a explorao do caf fez-se com xito pelos grandes
latifundirios, que estabeleceram novas condies explorao des-
se produto. O "regime liberal", paralelo ao auge do caf, permitiu o

8Para uma interpretao sociolgica do processo centro-americano, ver Edelberto Tor-


res-Rivas, Posibilidades y Modalidades deI Desarrollo en Centroamrica, Santiago do
Chile, Ilpes, 1967. Para os aspectos mais relacionados com a evoluo econmica, ver
Carlos M. Castilho, Growth and Integration in Central America, Nova York, F. A.
Praeger, 1966.

113
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

processo de apropriao da terra; os ejidos, as "mos mortas", e inclu-


sive muitos minifndios, converteram-se em domnios privados, tor-
nando-se propriedade dos latifundirios.
Durante esse ciclo, os cafeicultores conseguem impor seu predo-
mnio sobre o grupo dos comerciantes, criam seu prprio sistema de
crdito, principalmente atravs de bancos nacionais, afastando assim
os prestamistas anteriores. Comeam, ento, as obras de infra-estrutu-
ra, principalmente as ferrovias.
Mais tarde, d-se a formao do enclave bananeiro, em mos de
capitais norte-americanos, em perodo que coincide com o desenvol-
vimento da poltica expansionista dos Estados Unidos, que intervm
militarmente na Amrica Central e no Caribe. As companhias bana-
nicultoras exercem o virtual monoplio das ferrovias e dos portos de
embarque de frutas. Ainda que a banana no consiga superar, na maio-
ria das vezes, o montante das exportaes logradas pelo caf, ela surge
quando a economia do caf encontra-se, em funo do mercado exte-
rior, em um processo de franco declnio, tanto mais perceptvel se o
analisamos ao nvel dos preos.
A importncia das plantations, e portanto do enclave, ressaltada
pela incorporao dos transportes ao seu domnio.
A crise de 1929 manifesta-se na Amrica Central em termos de
contrao das exportaes; se em alguns casos no manifestou seus
efeitos com muita intensidade, foi graas possibilidade que tive-
ram os camponeses de refugiar-se dentro de uma economia de sub-
sistncia. Contudo, seus efeitos foram de longa durao e a
recuperao econmica s foi delineada a partir dos ltimos anos
da dcada de 1940.
A crise deixou claro o carter da dominao. A execuo em El
Salvador de trinta mil camponeses, rebelados pela fome, mostrou que
o sistema estava assentado sobre a capacidade de um setor - o lati-
fundirio somado aos interesses do enclave - de manter submetida a
populao camponesa, que proporcionava uma mo-de-obra extrema-
mente barata e que possibilitava os enormes lucros desses setores.

114
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

A sucesso de regimes de fora durante o perodo prova o esforo


para conservar inaltervel a situao mesmo em condies adversas.
A classe mdia urbana - que na Amrica Central, e em termos
relativos, cresceu lentamente - tambm sofreu os efeitos da repres-
so. As demandas de participao poltica poderiam acarretar, como
conseqncia indireta, o levantamento dos camponeses; a oligarquia
por sua parte preferia no inovar. Restavam as seguintes alternativas
aos setores mdios: aceitar o domnio dos grupos vinculados oligar-
quia e ao enclave, fatalmente autoritrio, cujo propsito no podia ser
outro que o de manter a submisso camponesa, ou iniciar uma campa-
nha de presso poltica por maior participao, arriscando-se a obter
resultados que bem podiam escapar a seu controle.
A Revoluo guatemalteca ilustra nossas afirmaes; a reforma
agrria desencadeou uma enrgica reao, e queda do Governo
de Arbenz sucederam-se governos que pretendiam voltar situao
anterior. A participao da classe mdia s comea a ser possvel,
durante os ltimos anos, quando certos setores ligados ao poder ini-
ciam transformaes modernizantes na economia agrcola, funda-
mentalmente nas plantaes algodoeiras, que se desenvolvem por
necessidades exteriores, mais concretamente do mercado norte-
americano; incorporam um nvel de tecnologia graas ao qual j no
preponderante a explorao quantitativa de mo-de-obra. Isso
permitiu um crescimento das cidades e das funes urbanas que,
ainda que vinculadas explorao agrria, no estavam to estrei-
tamente ligadas manuteno de grandes contingentes campone-
ses. Por outro lado, a indstria permanece reduzida e, por
conseguinte, a possibilidade de uma presso popular canalizada atra-
vs dos sindicatos est longe de tornar-se realidade, posto que mui-
tas vezes suas atividades so apenas efmeras. Nessas condies,
pode-se dar uma participao limitada dos setores mdios, manti-
dos os quadros gerais da dominao autoritria exercida pelos ex-
portadores, nacionais e estrangeiros.

1 15
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

D) Classe mdia, industrializao e poltica

Em seu conjunto, os pases com predomnio de economia de enclave,


pela prpria debilidade relativa do setor burgus, tm um mercado
interno incipiente. Dentro da gama de possveis variantes neste tipo de
economia, somente em dois casos se consideraram polticas preocupa-
das por uma ampliao do mercado interno, isto , de industrializa-
o: no primeiro caso, pases, como o Chile por exemplo, onde o setor
externo se imps quando j existia um importante setor mercantil-fi-
nanceiro e, em conseqncia, uma classe mdia em condies de rei-
vindicar a criao de bases nacionais para a expanso econmica; no
segundo, pases onde os setores mdios lograram inserir-se
revolucionariamente dentro do aparato do Estado e utilizaram-no para
criar uma economia nacional, tais como o Mxico ou a Venezuela.
De qualquer forma, a dinamizao da economia interna contou com
a presso dos grupos mdios, ora aliados com o setor capitalista bur-
gus j existente, ora com os setores populares ou camponeses, quan-
do no com ambos os setores.
Por outro lado, cabe destacar que nesses pases a crise da economia
mundial afetou diretamente o setor moderno - isto , o enclave -
sem chegar a ameaar as bases da dominao oligrquica na fazenda
tradicional, que constitua seu fundamento econmico. Contudo, o
retraimento do setor de enclave no pde ser compensado, como ocor-
reu nos pases com produtores nacionais, pela aplicao de polticas
de "defesa do nvel de emprego" e capitalizao interna. Pelo contr-
rio, o desemprego provocado pela crise mundial imps uma rigidez
maior nas condies sociais em que se delineava o enfrentamento po-
ltico. A dcada de 1930 caracteriza-se pelo aumento da presso social,
pela multiplicao das greves e pela objetivao de polticas mais radi-
cais: o "cardenismo" no Mxico, a "Frente Popular" radical-socialista-
comunista no Chile, o "aprismo" durante sua fase mais revolucionria
(a sublevao de Trujil1o), a fundao do partido Ao Democrtica
venezuelano, o levante campons de EI Salvador, a incorporao de

1 16
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

maior nmero de camponeses ao pronunciamento armado de Sandino


e, inclusive, poder-se-iam acrescentar as tentativas "socializantes" da
Bolvia e do Equador.
presso popular, canalizada por limitados setores das classes
mdias urbanas, a dominao da oligarquia e do enclave respondeu de
forma autoritria, isto , utilizando as foras armadas. Dadas essas
condies, a proposio de polticas de formao de um mercado in-
terno dependeu, como bvio, de uma mudana poltica prvia, como
as que se deram no Chile, Mxico ou Venezuela e, posteriormente, no
Peru. As conseqncias econmicas da "transio", quer dizer, do acesso
das classes mdias e, em certos casos, a transformao em incipiente
burguesia dos grupos mais privilegiados dessas classes mdias, no es-
to relacionadas, como nos pases de economia exportadora nacional,
aos efeitos imputveis crise econmica mundial. requisito prvio, e
muito evidente, a derrubada ou pelo menos o retraimento do setor
vinculado oligarquia e ao enclave, para que seja possvel utilizar o
Estado, j controlado, pelo menos parcialmente, por grupos distintos
destes, para plasmar os mecanismos de acumulao e de investimento
capazes de criar um mercado interno, processo que por sua vez servir
como ponto de apoio para a nova poltica.
Entretanto, seria incorreto imaginar que a partir desse momento a
histria desses pases volte a repetir as fases j consideradas no item
anterior, em que foram discutidas as transformaes sociais e polticas
dos pases que contavam com um setor exportador controlado nacio-
nalmente; o populismo desenvolvimentista no encontra bases para
sustentar-se e a formao de uma burguesia industrializadora nos pa-
ses cuja economia obedeceu ao modelo de enclave depende, em maior
ou menor grau, do Estado.
Alm disso, com o apoio do Estado, depois da reorganizao do
sistema de poder, e em parte com o financiamento obtido graas ren-
da gerada pelo setor de enclave, a classe mdia ascendente e o setor
nacional burgus {que se constitui no processo revolucionrio ou
preexistia ao acesso das classes mdias ao Governo, como no Chile e,

117
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

em forma mais limitada, mesmo no Peru) tratam de mudar as pautas


do desenvolvimento para fortalecer o setor urbano industrial, proces-
so esse que ocorre nesses pases (com exceo do Chile, onde ante-
rior) depois da Segunda Guerra Mundial. Os vnculos de dependncia
externa j so de outro tipo, como se ver na caracterizao que fare-
mos mais adiante. A partir de 1950, mais ou menos, os investimentos
estrangeiros sero feitos tambm no setor produtivo orientado para o
mercado interno, o que impor novas limitaes e dar novas possibi-
lidades ao desenvolvimento.

1 18
CApTULO V Nacionalismo e populismo:
Foras sociais e poltica
desenvolvimentista na fase de
consolidao do mercado interno
A caracterstica distintiva do "perodo de transio" na Amrica Lati-
na, no que se refere s relaes entre os grupos e classes sociais, vistas
as peculiaridades desse processo nas diferentes situaes anteriores de
dependncia externa, talvez possa ser definida pela presena cada vez
mais importante e pela participao crescente das classes mdias urba-
nas e das burguesias industriais e comerciais no sistema de dominao.
A expresso econmica dessa situao social manifesta-se atravs
das polticas de consolidao do mercado interno e de industrializa-
o. Como bvio, o curso concreto dessas polticas, como j assinala-
mos, assumiu em certos casos - nos pases com economia exportadora
controlada por grupos nacionais que conseguiram formar um setor
industrial importante antes da crise do comrcio exterior - um car-
ter mais liberal, quer dizer, baseado no dinamismo da empresa priva-
da; de outra parte, na situao originria de enclave, foi o "dirigismo"
estatal que expressou a maneira pela qual os grupos no diretamente
vinculados ao sistema exportador-importador criaram sua base econ-
mica urbano-industrial. Nesta ltima hiptese, a utilizao da mqui-
na estatal pde ser, em certos pases, o instrumento de formao de
uma classe industrial, que compartia paulatinamente com as empresas
pblicas as funes empresariais. Contudo, h que se ressaltar que essa
diferenciao no foi excludente: nem faltou a participao dos seto-
res privados nas economias com maior participao estatal, nem o se-
tor pblico esteve ausente na etapa inicial da industrializao, mesmo
nos pases de caractersticas mais liberais. Pelo contrrio, a fase cha-
mada de industrializao substitutiva de importaes caracterizou-se

12 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

por um duplo movimento convergente: a expanso do setor privado


da economia e, conseqentemente, o fortalecimento da burguesia in-
dustrial e a criao de novas reas de investimento, concentradas em
torno da "indstria bsica" e das obras de infra-estrutura, onde foi
acentuada a participao estatal.
A caracterstica estrutural que se perfila nos pases que comeam a
conformar as novas bases econmicas do desenvolvimento consiste em
que estas supem, necessariamente, amplas alteraes na diviso social
do trabalho, que levam transformao dos aspectos demogrfico-
ecolgicos; tudo isso se reflete no plano social: engendra um proleta-
riado e incrementa o setor popular urbano no-operrio da populao.
Ademais, o ritmo de formao deste ltimo pde ser maior que a ca-
pacidade de absoro dos novos empregos urbanos gerados pela in-
dustrializao, e isso possibilitou a formao na Amrica Latina do que
se chamou de "sociedades urbanas de massa", baseadas em economias
insuficientemente industrializadas.
justamente a "presena das massas", ao lado da formao dos
primeiros e mais consistentes germes de uma economia industrial di-
ferenciada (isto , no somente de bens de consumo imediato), o fato
que vai caracterizar o perodo inicial do chamado "desenvolvimento
para dentro", que se acentua durante a guerra e se manifesta em sua
plenitude durante a dcada de 1950. Economicamente, durante esse
perodo aparecem as chamadas polticas de "industrializao subs-
titutiva", l que em ltima instncia consistiram no aproveitamento e
incremento da base produtiva do momento anterior para atender
demanda interna de bens de consumo e bens intermedirios, devido
especialmente carncia de divisas e tambm s dificuldades de im-
portao. Durante esse processo acentua-se o papel do Estado e alte-
ra-se seu carter; com efeito, se na etapa precedente o Estado - que
expressava fundamentalmente os interesses exportadores e latifundi-

IMaria da Conceio Tavares, "Auge y declinaci6n dei proceso de sustituci6n de


importaciones en el Brasil", no Boletn Econmico da Amrica Latina, vol. 9, n.o 1, 1964.

1 22
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

rios - atuava como mediador da poltica de financiamento de investi-


mentos estrangeiros, agora por seu intermdio se tomam as medidas
necessrias para a defesa do mercado interno atravs das tarifas alfan-
degrias, inicia-se o processo de transferncia de rendas do setor ex-
portador para o setor interno e criam-se os ncleos fundamentais de
infra-estrutura para apoiar a industrializao substitutiva de importa-
es; surgem ento os projetos nacionais do ao, as refinarias de pe-
trleo, as centrais eltricas etc.
Acentuamos neste trabalho que essas medidas se deram somente
em alguns pases porque elas foram o resultado das alianas de poder
realizadas neles durante o que aqui se chamou "fase de transio". E,
em conseqncia, assinala-se agora que a industrializao lograda nes-
ses casos no foi, em um primeiro momento, o resultado da ascenso,
paulatina ou revolucionria, de uma burguesia industrial tpica. Essa
industrializao representou mais uma poltica de acordos, entre os mais
diversos setores, desde o agrrio at ao popular-urbano, do que a im-
posio dos interesses e da vontade de domnio de uma "burguesia
conquistadora". O problema essencial da poltica de industrializao
era tornar compatveis medidas econmicas que atendessem tanto
criao de uma base econmica de sustentao dos novos grupos que
passaram a compartir o poder na fase da transio quanto necessida-
de de oferecer oportunidades de insero econmico-social aos gru-
pos populares numericamente importantes, cuja presena nas cidades
como desempregados ou insatisfeitos podia alterar o sistema de domi-
nao. Este estaria agora integrado pelas classes mdias ascendentes,
pela burguesia urbana (mercantil, industrial e financeira) e pelos seto-
res do antigo sistema importador-exportador, inclusive de setores li-
gados aos latifndios de baixa produtividade.
Em sua expresso formal, o jogo poltico-social na fase da industria-
lizao substitutiva consistir nos acordos e alianas que as foras sociais
possam constituir e que expressem o novo equilbrio de poder; nele
participam e disputam sua hegemonia tanto os setores agroexportadores
e financeiros quanto os setores mdios e industriais urbanos. E, por

1 23
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

outro lado, aparecem como objeto de dominao em alguns casos, ou


como base de sustentao em outros, os chamados setores populares,
integrados por seus trs componentes tpicos: a classe operria, a mas-
sa popular urbana e a massa agrria.
Os diferentes arranjos de poder a que chegaram as foras sociais
nos diversos pases possibilitaram que - mesmo quando dada uma
problemtica comum, tanto econmica como sociopoltica - apare-
cessem formas distintas de industrializao e esquemas de organizao
e controle do poder singulares, levando consecuo de polticas de
industrializao substitutiva algo diferentes em cada pas. Os fatores
condicionantes dessa diferenciao relacionam-se em grande medida
aos modos de formao das economias e das sociedades nacionais, posto
que, como j se assinalou, as funes do Estado e as caractersticas dos
grupos empresariais assumiram feies diferentes na fase de transio,
conforme a situao de origem fosse ou no de enclave. Por outro lado,
no momento seguinte, quando a "presena das massas" adquire im-
portncia para impor as formas de dominao, tambm haver dife-
renciaes em funo das peculiaridades do setor popular de cada pas.
Antes de esquematizar, j em plano no-formal, as principais situa-
es que caracterizam a consolidao do mercado interno, convm
aludir, no plano econmico geral e no das orientaes polticas, aos
temas fundamentais da problemtica do desenvolvimento deste perodo.
Predominam dois tipos de orientao, que realam as condies
polticas do momento: uma, implcita na presso das massas, se expressa
na orientao "para a participao" e d origem a uma tendncia ao
"distributivismo" social e econmico; a outra, coexistente com a ante-
rior, manifesta os interesses dos novos setores dominantes na conti-
nuidade da expanso econmica nacional, agora orientada para o
mercado interno, como continuao do sistema de dominao. Esta
ltima tendncia, que supe poltica mente o "nacionalismo", possibi-
litaria ademais a "incorporao" das massas ao sistema de produo e,
em graus variveis, ao sistema poltico. Estabelece-se assim uma cone-
xo que d sentido ao "populismo desenvolvimentista", no qual se

124
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

expressam interesses contraditrios: consumo ampliado e investimen-


tos acelerados; participao estatal no desenvolvimento e fortalecimen-
to do setor urbano-industrial privado.
A necessidade de uma ideologia como a do "populismo desenvol-
vimentista", em que coexistem, articulando-se, metas contraditrias,
indica o objetivo de lograr um grau razovel de consenso e de legiti-
mar o novo sistema de poder que se apresenta nao apoiado em um
programa de industrializao que prope benefcios para todos. De
acordo com este esquema, a criao do mercado interno supe:

a) disponibilidade de capitais para serem reinvestidos dentro do


pas;
b) disponibilidade de divisas para financiar a industrializao;
c) possibilidades de redistribuio de renda, ainda que moderada,
para permitir a incorporao das massas, dentro de certos
limites;
d) capacidade empresarial, pblica e privada, para expandir a eco-
nomia interna;
e) um mnimo de eficincia e de responsabilidade nas administra-
es estatais;
f) capacidade para consolidar uma liderana poltica capaz de se
impor aos interesses contraditrios dos distintos grupos e de
obter, eventualmente, perodos de conciliao entre os grupos
em conflito, em nome do interesse nacional.

Contudo, o controle dos capitais e das divisas costuma estar em


mos do setor exportador, o que obriga a uma mobilizao da burguesia
industrial, da burocracia estatal e dos setores popular-operrios contra
os interesses dos grupos exportadores, para obter sucesso no esquema
de desenvolvimento apontado acima. O xito de uma mobilizao deste
tipo estar condicionado, por um lado, existncia de uma conjuntura
favorvel dos preos no mercado internacional, que permita, simulta-
neamente, polticas de sustentao do valor dos produtos de exportao

125
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

para bem remunerar os exportadores, e alguma forma de reteno cam-


bial, para financiar, com ela, a industrializao. E, por outro lado, o
xito de um esquema desse tipo estar tambm condicionado, quanto
manuteno de "aliana desenvolvimentista" entre os setores indus-
triais e os setores operrio-populares, pela possibilidade de manter uma
poltica de tarifas alfandegrias e uma poltica monetria que permi-
tam, em detrimento do conjunto do setor agrrio e dos grupos mdios
tradicionais, sustentar o ritmo dos investimentos industriais e que possi-
bilitem, se no assegurar uma elevao significativa dos salrios reais,
pelo menos proporcionar aumento, em termos absolutos, do nmero
de indivduos provenientes dos setores populares que se vo incorpo-
rando ao sistema industrial.
Entram em conflito, portanto, os grupos que controlavam, ou pres-
sionavam para controlar, as fontes de acumulao e os setores sociais
que influam nos organismos pblicos para reorientar as polticas de
preos e as fiscais com o propsito de permitir a capitalizao das
empresas privadas ou pblicas.
A experincia histrica determinar como se combinam concreta-
mente esses condicionantes da industrializao e dar origem aos "mo-
delos" poltico-econmicos do desenvolvimento. Entretanto, s com
um sentido um tanto abusivo da liberdade expressiva e utilizando com
outro sentido conceitos j consagrados que podemos falar neste tra-
balho de "modelos de ordenao de variveis".
Do exame precedente pode-se inferir que os caracteres distintivos
das polticas de industrializao estariam determinados pela forma como
se ajustam ou conciliam os papis do Estado e das burguesias industriais;
na ao do Estado no s so importantes as funes econmicas que
ele pode desempenhar, mas tambm, e em especial, a forma em que
expressa, como instrumento de dominao, a ao dos distintos gru-
pos que o conformam.
Alm disso, a presena das massas - fato j importante neste pero-
do - significa que estas aparecem, por um lado, como condio ne-
cessria para o processo de industrializao (e no s como

12 6
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

mo-de-obra, mas tambm como parte integrante do mercado de con-


sumo); e, por outro lado, que as massas devem ser levadas em conta
pelos grupos de poder, enquanto o apiam ou o refutam.
As relaes entre as burguesias industriais e o Estado aparecem de
maneira tpica nos diferentes pases - sejam estes de economia de
enclave ou com produo controlada por grupos nacionais - da se-
guinte forma:

a) industrializao "liberal", isto , orientada e conduzida direta-


mente pelos setores empresariais privados; este tipo de poltica
de industrializao supe, como bvio, a preexistncia de um
setor agroexportador vigoroso e hegemnico, que de algum
modo se encontrasse tambm vinculado ao mercado interno, e
que tivesse transferido parte de seus capitais para o setor in-
dustrial;
b) industrializao "nacional-populista", quer dizer, orientada por
uma vontade poltica que expressa a pujana de foras sociais,
como a burguesia, os setores mdios e os populares (sindica-
tos), vinculados ao sistema de poder (ao Estado), os quais junto
com o setor agroexportador-importador - e ainda em disputa
com ele - compartem, em grau diverso, a conduo do pro-
cesso de desenvolvimento;
c) industrializao orientada por um "Estado desenvolvimentista",
processo no qual a debilidade do setor capitalista exportador-
importador interno para produzir a acumulao de capitais e
de reorient-Ios para o mercado interno compensada por um
programa estatal que atravs de um sistema impositivo reorienta
as inverses e fixa as bases da economia industrial; este caso
aparece de preferncia nas situaes de enclave.

Como evidente, em qualquer alternativa o problema da industria-


lizao consiste em saber que grupos podero tomar as decises de
investimento e consumo e reorientar as direes pelas quais flui o in-

1 27
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

vestimento para o mercado interno. Grave problema, alm disso, o


da "incorporao" de amplos setores que o processo de industrializa-
o mobiliza socialmente. Esta a razo pela qual a temtica do "nacio-
nalismo" e do "populismo" expressam orientaes fundamentais em
funo das quais se tratou de organizar as sociedades "em vias de de-
senvolvimento", para ajustar os interesses de grupos opostos, mas uni-
dos entre si, com o propsito de encontrar um novo rumo para o poder
nacional.
As diferentes situaes histrico-estruturais nos pases que conse-
guiram iniciar um processo de industrializao, com suas conseqn-
cias tanto ao nvel dos grupos dominantes quanto ao nvel das massas
populares, explicam as diferenas dos objetivos de lograr uma base
industrial para a economia. 2

1. POPULlSMO E ECONOMIA DE LIVRE EMPRESA

Esta situao se refere tipicamente ao caso da Argentina, onde, como


vimos, tanto a fase de desenvolvimento para fora quanto o p~rodo de
transio expressam o dinamismo de uma slida camada empresarial
agroimportadora hegemnica, e que englobava em seu sistema de domi-
nao os grupos que, em nvel regional, apareciam como diferenciados.
Em tais condies, quando os efeitos da crise do me rcado internacio-
nal comeam a se fazer sentir e quando a Segunda Guerra Mundial ace-
lera as condies favorveis industrializao, j existia tanto uma
burguesia industrial - vinculada ao setor agroexportador atravs do
sistema financeiro - quanto tambm uma classe mdia, incorporada ao
jogo poltico, e capaz por sua vez de mobilizar, pelo menos eleitoralmente,
setores populares urbanos (atravs do Partido Radical). Existiam, ade-
mais, setores operrios sindicalizados que objetivavam uma representao

2Nas pginas que seguem, as referncias a pases levam em conta preferentemente aqueles
onde o processo de industrializao teve caractersticas mais marcantes ou que por seus
caracteres mostram com maior clareza as distintas alternativas possveis.

128
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

prpria, principalmente por meio das centrais sindicais operrias que


estavam, em alguns casos, vinculadas a partidos tais como o socialista,
em especial nos grandes centros urbanos como Buenos Aires e Rosrio.
Com efeito, o dinamismo e o xito do setor exportador permitiram
a criao, como dissemos, tanto de um setor industrial, dele depen-
dente, quanto de um forte setor financeiro importador. Em conse-
qncia, o desenvolvimento econmico ser buscado sob o controle
desses grupos; o problema poltico radicava no aproveitamento das
perspectivas favorveis do mercado interno (derivadas da conjuntura
econmica posterior crise mundial e especialmente durante a Segun-
da Guerra), para expandir a economia sob controle dos setores men-
cionados e, ao mesmo tempo, conter a presso operrio-sindical
representada pelas agremiaes organizadas desde comeos do sculo;
a isso se agregava a presso de setores radicais de inspirao "yri-
goyenista" das classes mdias. No so estranhas poltica argentina
desse perodo tentativas de formao de uma frente popular (1944-
1945) similar s constitudas na Europa e na Amrica Latina (caso do
Chile). Tal objetivo, ainda que no concretizado, destaca o contedo
de classe do enfrentamento poltico que expressa a existncia de uma
dominao de tipo burguesa e sua correlativa contraposio operria.
Entretanto, o contnuo predomnio da dominao de classe - que
desembocava inclusive na excluso da oposio - e simultaneamente
o dinamismo da economia produziram como conseqncia um beco
sem sada, devido contnua mobilizao e incorporao de novos
contingentes fora de trabalho requerida pela expanso econmica e
no-incorporao poltica dessas mesmas massas, o que por fim re-
sultar na quebra tanto da excludente dominao burguesa quanto da
estrutura dos antigos setores da classe operria. 3 Mais ainda, essa es-
trutura tampouco aparece como representativa dos novos contingentes

J50bre as caractersticas desse processo, ver Gino Germani, Poltica y Sociedad en una
poca de Transicin. De la Sociedad Tradicional a la Sociedad de Masas, Buenos Aires,
Editorial Paids, 1962; tambm Torcuato Di Tella, El Sistema Poltico Argentino y la Clase
Obrera, Buenos Aires, Eudeba, 1964.

12 9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

da massa operria, posto que se certo que sua incorporao amplia-


ria a base de sustentao da poltica operria, por outro lado poria em
perigo algumas vantagens econmicas gremiais j alcanadas.
Estes problemas tenta solucionar o populismo peronista, que trata
de dar continuidade expanso econmica, respeitando o impulso
prprio do setor empresarial privado, mas impondo-lhe diretrizes ge-
rais que aceleram a incorporao das massas j no s economicamen-
te, mas tambm social e portanto poltica mente. Reivindica-se para o
Estado a condio de rbitro de luta entre as classes; para tanto, ele
utilizado como virtual mecanismo de redistribuio de renda, tanto
dentro da classe empresarial como entre os setores populares urbanos.
Os conflitos entre os distintos setores - principalmente entre a
massa operrio-popular e a burguesia - foram colocados mais como
um enfrentamento formal dos setores populares contra a "oligarquia",
sem que se atribusse contedo concreto a esse conflito ao nvel polti-
co que fosse alm da reivindicao antiestrangeira no plano longnquo
da poltica internacional e no plano econmico da reivindicao salarial.
Por que aparece, ento, como se fora o dado fundamental de reo-
rientao poltica, um enfrentamento oligarquia-povo?
Em um processo de desenvolvimento no qual se forma um setor
agroimportador dinmico, a hegemonia desse grupo exercida, como
vimos, em aliana com setores rurais a ele subordinados; estes basicamen-
te so de dois tipos: os grupos latifundirios no diretamente vinculados
ao setor exportador e os setores rurais ligados ao mesmo, mas que no o
controlam. No caso argentino, o primeiro setor residual, dado o grau de
capitalizao na agricultura, mas o segundo significativo; nele se incluem
os agricultores do mercado interno, a "burguesia rural" tpica, isto , no
vinculada ao setor agroexportador e, medida que se diversificava a eco-
nomia exportadora, incluem-se tambm o setor criador de gado, mas no
invernador, alm dos setores cerealistas desvinculados dos grupos
comercializadores. Por outro lado, o grupo hegemnico est constitudo
pelos setores locais vinculados ao esquema exportador-importador, sen-
do este ltimo basicamente estrangeiro e, cada vez mais, monopolista.

13 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

o grupo hegemnico do setor agroexportador expressa, tanto em


termos econmicos quanto em termos de dominao poltica, uma
dupla vinculao: por um lado, por seus investimentos no mercado
interno constitui-se em setor dinmico e desenvolvimentista; por ou-
tro, por sua vinculao externa constitui o nexo da dependncia. A
partir de tal situao a nova "conjuntura de poder" que representa o
peronismo ser efetiva na medida em que possa conciliar os interesses
da acumulao do setor economicamente dominante com os interes-
ses da "participao" crescente das massas. Tal possibilidade efetivou-
se como conseqncia da situao favorvel originada pela guerra,
quando possvel, graas aos saldos acumulados, melhorar os salrios e
as condies sociais do setor operrio-popular e dos grupos de empre-
gados de classe mdia, e incrementar o investimento industrial sem
prejudicar, mais do que em um mnimo tolervel, o setor economica-
mente hegemnico da etapa anterior. O que de modo algum significa
que no hajam sido afetados os interesses dos demais setores subordi-
nados ao ncleo economicamente hegemnico, tanto da agricultura
quanto da "classe mdia tradicional" urbana. Os setores que na lin-
guagem poltica sero denominados "a oligarquia" no s pagariam em
forma crescente os custos da nova "conjuntura de poder", e isso
medida que se iam esgotando os saldos favorveis da economia expor-
tadora, mas tambm suportariam o peso da crtica poltica a um siste-
ma de poder acusado de reacionrio, e do qual, na realidade, no passado,
haviam participado apenas como subordinados.
Essa conjuntura de poder, expressada pelo peronismo, imporia
caractersticas peculiares ao processo de desenvolvimento, tanto no que
se refere s decises de investimento quanto s formas de consumo.
Com efeito, sobre as primeiras, cabe salientar que a industrializa-
o se fazia em funo de duas correntes complementares; por um lado,
o setor exportador-importador e financeiro trataria de regular o im-
pulso da industrializao de tal forma que lhe fosse suportvel a trans-
formao industrial, atitude que frearia obviamente uma rpida e ampla
poltica de substituio de importaes, pelo menos daqueles produtos

13 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

cuja importao estava controlada pelos interesses do setor hegemnico


em sua face importadora. Por outro lado, o antigo setor industrial no-
vinculado ao grupo agroimportador trataria de expandir sua base eco-
nmica, ampliando a rea da industrializao substitutiva e criando seus
prprios mecanismos de financiamento, ponto tradicionalmente dbil
do grupo. Para ambos o Estado constitua uma instituio vital, mas
encarada de ngulos distintos; no primeiro caso, porque por seu inter-
mdio ainda se controlava o mecanismo cambial e o sistema de tarifas
alfandegrias, instrumentos fundamentais de uma poltica "equilibra-
da" de interesses industriais e interesses agroimportadores; no segun-
do caso, no s porque a poltica de tarifas alfandegrias tambm era
importante, mas porque o Estado representava o grande instrumento
de crdito e de rpida formao de capitais.
Entretanto, nesse modelo de desenvolvimento as diferentes foras
sociais no pressionavam suficientemente para que o Estado se trans-
formasse de um instrumento de regulao econmica em outro de ao
produtiva direta: a base econmica anterior permitia aos setores pri-
vados levar adiante a diferenciao econmica interna, sem que se tor-
nasse indispensvel a formao de um setor pblico no sistema
produtivo. Isto , para criar uma economia industrial, a acumulao
privada requeria somente uma redistribuio da renda, atravs do Es-
tado, para seus prprios canais de investimento; e o dinamismo desses
setores criava as oportunidades de emprego para a massa urbana, com
um ritmo mais ou menos suficiente para incorpor-la ao sistema eco-
nmico.
Na realidade, esse modelo de desenvolvimento era possvel no s
porque havia recursos suficientes para manter a industrializao, mas
tambm porque a economia teve o dinamismo necessrio para trans-
formar em assalariado o trabalhador agrcola e, depois de provocar a
migrao para a cidade, logrou uma expanso que permitiu em escala
considervel a incorporao dos migrantes. Evidentemente, este ltimo
processo foi acompanhado de uma forte presso sociopoltica, mas sem
que essa presso apontasse para reivindicaes de controle do sistema

1 32
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

de decises econmicas, atravs da criao de uma base produtiva es-


tatal. E, mesmo quando a presso pela redistribuio levou a uma ao
econmica direta do Estado, esta terminou por fortalecer o setor pri-
vado, dada a vinculao corporativa da burguesia com as novas em-
presas estatais.
A presena das massas era sentida como a presso de quem aspira
a ser promovido condio de novo scio, que, portanto, reconhece a
validade das regras do jogo que o sistema anterior definiria para levar
adiante o processo de industrializao, ainda que para dar seu reco-
nhecimento exigisse o resguardo de seus direitos. As reivindicaes em
matria salarial e a presso pelo reconhecimento dos direitos do traba-
lhador so significativas, mas a presso poltica que naturalmente exis-
tia no exclua a possibilidade de que na nova "conjuntura de poder"
se confundissem interesses de grupos distintos. O prprio fato de que
a mobilizao das massas se tivesse efetuado basicamente atravs dos
sindicatos, e mais como massa empregada do que como classe oprimi-
da, simboliza uma poltica de enfrentamento e de coincidncia de inte-
resses, atravs da qual os setores populares estabelecem suas relaes
com a burguesia industrial. Esses dois setores juntos atuam ativamente
ao lado do grupo monopolista agroimportador com o qual j no man-
tm simplesmente relaes de subordinao mais sim de parceiros do
mesmo jogo poltico, integrando uma "conjuntura de poder". Essa
possibilidade to fluida e complexa de vinculao poltica esteve ga-
rantida pela disposio comum de no colocar a reivindicao de con-
trole ao nvel econmico; o monoplio privado no se veria ameaado
pelo monoplio do Estado. E, como conjuntura favorvel para tal acor-
do, dava-se o fato de que a prosperidade suscitada pela economia du-
rante a guerra e o rpido processo de substituio de importaes
permitia tanto ampliar o consumo das massas e elevar salrios quanto
conseguir a capitalizao das empresas industriais, sem prejudicar os
lucros dos monoplios.
Como limite para o funcionamento desse modelo de desenvolvi-
mento estavam presentes como possibilidades, desde o incio da indus-

1 33
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

trializao substitutiva dentro deste marco poltico, tanto o esgotamento


do que se conhece como o processo de substituio rpida dos bens de
consumo imediatos e durveis quanto a contradio entre uma partici-
pao crescente das massas na distribuio de renda nacional e a for-
mao acelerada de capitais sem afetar demasiadamente as rendas dos
demais grupos sociais e, principalmente, dos setores monopolistas
agroimportadores.
O esgotamento relativo do processo de substituio fcil de impor-
taes e o fim do populismo como forma de sustentao do poder
dentro de um quadro de economia "liberal" destacam aqui seus nexos
recprocos. A polmica "estatismo ou grande empresa" comea, ento,
a superar as simples teorizaes para transformar-se na encruzilhada
prtica do desenvolvimento; os esquemas de sustentao poltica do
perodo anterior desfazem-se rapidamente, e agora surge, em substi-
tuio aparente polarizao oligarquia-povo que encobria a "aliana
desenvolvimentista", um novo tipo de enfrentamento em que alguns
valores de classe servem como catalisadores da conduta popular e, de
igual modo, atenua-se a nfase nacional no comportamento efetivo dos
grupos empresariais que se reorganizam e tratam de reorganizar o Es-
tado, para expressar em seu conjunto j no mais s seus interesses
polticos vinculados aos interesses dos setores populares seno e mais
diretamente seus particulares interesses econmicos, que algumas ve-
zes extravasam as fronteiras do mercado nacional e indicam o cami-
nho, generoso para eles, de alianas monoplicas internacionais.

2. POPULlSMO E DESENVOLVIMENTO NACIONAL

Distinto foi o "modelo de desenvolvimento" do Brasil, onde a etapa


de expanso para fora no consolidou um setor empresarial hegemnico
suficientemente forte e moderno para neutralizar o poder dos setores
agrotradicionais, e muito menos para unificar os setores populares,
rurais e urbanos, como "massa assalariada". Como vimos ao analisar o

1 34
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

momento da "transio", a partir do qual comea a industrializao


substitutiva, a situao de poder engloba tanto setores "tradicional-
oligrquicos" - expresso trivial para designar em seu conjunto di-
versos segmentos do setor exportador e dos grupos latifundirios
no-exportadores - quanto grupos mdios que tm acesso ao contro-
le de Estado e tambm a burguesia industrial e comercial urbanas. Em
seu conjunto, os setores dominantes diferenciam-se daqueles dos pa-
ses que seguiram uma pauta "liberal" de industrializao, pelo fato de
que o Estado surge como um instrumento no s de regulao do siste-
ma industrial, mas tambm com instrumento direto de sua constituio,
atravs da criao de empresas pblicas, autrquicas ou paraestatais.
E, ao nvel da situao de massas, diferencia-se do caso argentino an-
tes descrito porque importncia do setor operrio, necessariamente
menor, se agrega um amplo setor de massas urbanas no-operrias
(massas marginais). A diferena acentua-se mais ainda pela presena
de um extenso setor de massas rurais, que vive uma situao radical-
mente distinta da que corresponde aos setores populares urbanos.
No Brasil o populismo aparece como o elo atravs do qual se vin-
culam as massas urbanas mobilizadas pela industrializao - ou ex-
pulsas de setor agrrio como conseqncia de suas transformaes ou
de sua deteriorao - ao novo esquema de poder; e converter-se- na
poltica de massas, que tratar de impulsionar a manuteno de um
esquema de participao poltica relativamente limitado e baseado prin-
cipalmente em uma dbil estrutura sindical que no afetou as massas
rurais nem o conjunto do setor popular urbano.
A inexistncia de um setor agroimportador que tivesse dado origem
a uma economia industrial subsidiria de importncia e a impossibilida-
de de o sistema de poder anterior continuar controlando o Estado de-
pois da crise da economia exportadora assinalaram o comeo da
industrializao. Essa industrializao, de carter substitutivo como se
disse, alcanou-se, por um lado, atravs da ao direta do Estado e, por
outro, pelo impulso de uma "burguesia industrial" em grande medida
desvinculada do setor agroimportador. E, o que ainda mais marcante,

135
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

no apenas os ramos tradicionais das indstrias bsicas foram fomenta-


dos e inclusive criados pelo poder pblico, mas at indstrias de bens de
consumo permanente, como a automotriz e as indstrias de bens inter-
medirios, encontraram no Estado, durante as fases iniciais da instala-
o desses ramos industriais, seu propulsor direto. Ademais, as polticas
de industrializao obedeceram, neste caso e durante esta fase, a uma
linha de orientao de "nacionalismo econmico".4
Que fundamentos estruturais possibilitam tal tipo de orientao em
uma "situao de poder" na qual, como vimos, a aliana poltica bsi-
ca abrangia setores to distintos - alguns deles de carter "tradicio-
nal" - como grupos latifundirios, setores populares urbanos, classes
mdias e grupos empresariais da indstria, das finanas e do comrcio?
No suficiente, neste caso, insistir sobre a ausncia de grupos
privados de expresso nacional e internacional capazes de servir de
instrumento de capitalizao para o desenvolvimento industrial, mes-
mo porque esses grupos j existiam. A diferena, em comparao com
a situao argentina, no dada por sua inexistncia, mas por menor
gravitao econmica e, principalmente, por sua impossibilidade de
impor uma poltica de industrializao liberal. E essa impossibilidade,
como j vimos, deveu-se ao fato de que a industrializao adquire im-
pulso quando os grupos agroexportadores perdem o controle do apa-
rato estatal, e os grupos que a ele tm acesso no compartilham
interesses que possam ser satisfeitos mediante um desenvolvimento de
tipo liberal.
Em certo sentido, as influncias polticas prevaleceram sobre as
econmicas na definio do processo de industrializao por parte dos
grupos que subiram ao poder depois de 1930. A preocupao de for-
mar um mercado interno capaz de estimular o desenvolvimento e de
conduzi-lo posteriormente para uma expanso auto-sustentada no
surgiu nem se transformou em poltica efetiva a partir dos setores

Ver Carlos Lessa, "Dos experiencias de poltica econ6mica: Brasil-Chile (una tentativa de
confrontaci6n)", no El Trimestre Econmico, vol. XXXIv, nO 135, 1967, pgs. 445-487.

1 36
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

empresariais; s em um segundo momento os grupos empresariais -


quando o impulso industrialista j estava dado - voltaram seus inte-
resses para esse tipo de poltica. 5
A explicao, ao nvel poltico, da ao governamental para o
surgimento do setor industrial consiste em que a existncia de massas
mobilizadas, sem a efetiva contrapartida de um regime de empregos
que as incorporasse, criava real ou virtualmente uma situao fluida e
perigosa para aqueles que detinham o poder e, em certo sentido, para
os setores poltica mente organizados da nao. A dimenso nacional
do desenvolvimento, quer dizer, a reivindicao em nome dos interes-
ses de todo o povo, e a conduo clara do Estado para uma situao de
prosperidade eram um imperativo para um pas que se urbanizava, que
tinha sua economia agrria anterior deteriorada e no dispunha de um
setor capitalista que tivesse acumulado o suficiente para responder
rapidamente s exigncias macias de emprego. O esquema de poder
que levaria adiante essa nova poltica estaria baseado em um sistema
de aliana, que, no princpio, incorporaria os grupos latifundirios mais
atrasados, os agricultores que produziam para o mercado interno, a
classe mdia urbana, setores industriais j existentes e a massa urbana,
sem que dele participassem nem os grupos agroexportadores
hegemnicos do sistema anterior Revoluo de 1930 (os cafeiculto-
res) nem a massa rural em seu conjunto. Depois de tal revoluo ficam
excludos de conjuntura de poder os setores agroexportadores, se bem
que apenas em um primeiro momento, e os setores camponeses, que
sero excludos permanentemente da "aliana desenvolvimentista".
Tambm no Brasil a sustentao poltica do desenvolvimento inter-
no era integrada por grupos com interesses contraditrios; necessitava-
se uma aliana poltica com os setores mais atrasados da estrutura
produtiva brasileira (os latifundirios no-exportadores) para chegar a
uma poltica de criao de setores econmicos modernos que permitissem

SVer Fernando H. Cardoso, Empresrio industrial e desenvolvimento econmico do Brasil,


op. cito

1 37
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

criar uma possibilidade de incorporao das massas. Por outro lado, a


viabilidade de tal poltica passava a depender precisamente de uma
diviso entre os setores populares: a massa urbana que se beneficia do
desenvolvimento e a rural que nele no incorporada. Isso ocorreu
porque o sistema de acumulao e de expanso econmica - dada sua
taxa relativamente limitada de crescimento - no suportaria a pres-
so salarial provocada pela incorporao ao mercado de trabalho, em
condies mais favorveis, de amplos setores rurais, como tambm
porque caso se tentasse a incorporao dos camponeses estourar-se-
iam os marcos da "aliana desenvolvimentista" - que inclua os lati-
fundirios - pois a fora poltica dos setores latifundirios baseia-se
na manuteno de uma ordem que exclua a massa rural dos benefcios
da participao econmica, poltica e social.
So precisamente os setores excludos que, em proporo muito
desigual, pagaro os custos da industrializao; pois esta depende, em
uma primeira etapa, da fora do Estado para gravar impositivamente o
setor exportador e da possibilidade de manter excluda a massa margi-
nal, rural e urbana. Com o tempo, produz-se um processo de diferenci-
ao de grupos do setor exportador, que passam a participar do processo
de desenvolvimento, isto , reorientam seus capitais para a produo para
o mercado interno. Apesar de tudo, as massas rurais continuam isoladas
dos benefcios do desenvolvimento e constituem-se em um dos limites
estruturais de sua possibilidade poltica; as tentativas de ampliao da
"aliana desenvolvimentista" para abranger as massas rurais antes des-
faz a aliana do que a fortalece, e o populismo, quando tentou chegar ao
campo (com Goulart), deixou de servir de base de legitimao do poder.
Em funo das caractersticas estruturais dessa situao, e em fun-
o tambm das alianas que fundamentam as polticas de desenvolvi-
mento, o populismo e o nacionalismo assumem funes bem precisas.
O populismo varguista apresenta-se como um movimento mais ou
menos vago de incorporao das massas urbanas Nao, mas sem as
implicaes de maior organizao sindical e maior presso pela elevao
dos salrios, como no caso peronista. Mais que uma forma de definio

1 38
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

econmica dos direitos dos trabalhadores (com seus pressupostos de


participao poltica), um movimento poltico em favor dos "humil-
des" no qual os valores de massa, com seus pressupostos de benefcios
econmicos, tero preponderncia sobre os de classe; a debilidade so-
cial da classe operria emergente a dilui no conjunto de massa urbana.
Dentro desse panorama, a contradio entre a necessidade de acumu-
lao de capitais e a presso redistributiva parece menos acentuada
durante a etapa da industrializao substitutiva. A liderana populista
pode ser tambm uma liderana de tipo empresarial e, em conseqn-
cia, o Estado aparece no s como patro mas, visto da perspectiva das
massas, at como bom patro; as reivindicaes populares so relati-
vamente dbeis ao nvel econmico e, portanto, podem ser atendidas,
e ao nvel poltico - na medida em que pressionam pelo fortalecimen-
to do Estado - coincidem com os interesses dos grupos que chegaram
ao poder sem uma slida base econmica prpria, fator que tambm
os faz favorecer um desenvolvimento de cunho estatal.
Se certo que essa aliana favorece o nacionalismo e o estatismo,
isso de modo algum exclui a participao do setor privado, que inverte
cada vez mais no setor interno, pois o Estado atravs de sua atividade
consolida o mercado nacional. Tambm neste caso, para alcanar esse
objetivo preciso utilizar o Estado como instrumento de distribuio
de crditos e de redistribuio de renda. medida que se amplia a base
econmica do setor industrial e que ele se vincula ao setor exportador,
atravs do sistema bancrio, e tambm se liga a capitais estrangeiros,
vo sendo cada vez mais fortes as presses contra a "ineficcia" do
Estado como empresrio e contra o populismo como poltica de de-
senvolvimento. Esse fluxo de presses crescentes somente pde ser
suportado pelos setores urbanos de classe mdia, pelos setores empre-
sariais que temiam a concorrncia derivada da eficincia monopolista
privada e pelos setores populares organizados em torno do Estado at
quando se definiram claramente como alternativas as polticas de
"estatismo" ou "grande empresa", como veculos para controlar os
setores de produo de bens intermedirios, bens de capital e a indstria

139
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

pesada. A partir desse momento, a fragilidade do esquema populista


para opor-se aos desejos hegemnicos dos grupos privados torna-se
clara. Ela se intensifica medida que o esgotamento do processo de
fcil substituio dos importaes exige melhores tcnicas, maior acu-
mulao e mais eficincia. Com isso tocamos o limite da etapa seguin-
te, quando o populismo e o nacionalismo so ultrapassados por outros
tipos de fora social e de orientao poltica do desenvolvimento.
Cabe destacar que, no caso do Brasil, o populismo, entretanto,
voltou a se constituir na linha poltica do Estado - se bem que de for-
ma efmera - depois da consolidao do "desenvolvimentismo", ba-
seado no predomnio da empresa privada, nacional e estrangeira. Isso
ocorreu quando a poltica de massas do Governo Goulart pretendeu,
para manter-se, ampliar sua base de sustentao, tratando de incorpo-
rar e organizar setores camponeses e aumentar a participao e os be-
nefcios econmicos para o setor popular urbano. de todo evidente
que tal esforo apenas demonstrou a impossibilidade de conciliar inte-
resses j claramente contraditrios; no s cindiu o pice da aliana
nacional-desenvolvimentista, pois os setores burgueses e latifundirios
ainda estavam comprometidos, dentro do esquema de dominao vi-
gente, e a aliana no podia manter-se com a incorporao dos homens
do campo ao movimento de massas; mas comprometeu-se tambm a
acumulao, principalmente no setor pblico, pois os custos sociais de
tal poltica diminuram as possibilidades econmicas de continuar a
redistribuio sem afetar a expanso do sistema capitalista. Alcanam-
se, assim, nesta etapa, os limites de populismo como forma de mobi-
lizao das massas e como possibilidade de propiciar o desenvolvimento.

3. O ESTADO DESENVOlVIMENTISTA

Onde o desenvolvimento conseguido na fase de expanso do mercado


externo realizou-se dentro dos limites de uma economia de enc1ave, como
j vimos, a transio imps, por um lado, a necessidade de reorganizar o
Estado com uma mais ampla participao poltica dos grupos de classe

140
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

mdia; por outro, os setores populares constituam um ponto de refe-


rncia obrigatrio de tal reorganizao. Nesse sentido, tanto os novos
setores industriais quanto os setores populares se articularam no seio
mesmo do Estado, ou pelo menos com seu concurso. Nessas condi-
es, a industrializao foi impulsionada pelo Estado, no s porque
os setores que o controlavam necessitavam criar um mecanismo de
acumulao rpida de capitais, mas tambm porque tais setores esta-
vam constitudos por uma aliana entre setores populares e os grupos
mdios, contando-se sobretudo entre estes ltimos a burocracia e os
germes da nova burguesia. A aliana, para manter-se, necessitava criar
ou expandir as possibilidades de ofertar ocupao para a incorpora-
o das massas. Este "modelo" apresentou-se no Mxico e no Chile.
Neste ltimo pas, manteve importncia um setor econmico urbano
formado na fase anterior, com peso suficiente pata tentar controlar o
desenvolvimento ou aproveitar a conjuntura favorvel para revitalizar-
se; ademais, neste caso, tambm os setores populares - mais antigos e
mais bem organizados - trataram de impor suas condies para par-
ticipar das polticas que conduziam ao desenvolvimento. Em suma, no
caso do Chile, seja em uma situao de conflito ou de aliana, a polti-
ca manifestou sempre seu carter de "poltica de classes".
Em continuao, elabora-se um esquema acerca de como, em cada
uma dessas situaes, se instituram as alianas e enfrentamentos para
consolidar a poltica de industrializao.

A) O processo de industrializao do Mxico

A revoluo que havia consolidado um novo poder poltico mostrava,


entretanto, no setor econmico, elementos que lhe conferiam uma
extrema debilidade; os setores fundamentais da economia - transpor-
tes, minas, petrleo, energia etc. - seguiam em mos de fortes com-
panhias estrangeiras que por seu poder impunham limitaes ao
Governo mexicano. O prprio Governo tinha dificuldades para encon-
trar firmes bases polticas que lhe propiciassem estabilidade; o fato de

14 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

haver destrudo a antiga estrutura agrria de poder criou uma certa


atomizao do campesinato, que, mesmo quando era fervoroso defen-
sor da revoluo, dificilmente constitua uma base econmica slida a
partir da qual o processo revolucionrio poderia continuar desenvol-
vendo-se. Ademais, o setor operrio tampouco tinha demasiada con-
sistncia; prova-o o fato de que a existncia de organizaes sindicais
paralelas permitia s companhias estrangeiras impor suas condies,
aproveitando precisamente essa fragmentao. A debilidade do siste-
ma refletia-se, pois, na carncia de estruturao de seu apoio poltico
popular - camponeses e operrios - e na sua fragilidade em face da
gravitao interna da economia controlada do exterior.
O nico recurso vivel que teve o Governo para poder impor me-
lhores condies em sua relao com as companhias estrangeiras foi
estruturar e organizar a unidade do movimento operrio e campons;
e essa foi a poltica de Crdenas. Uma vez obtida a unidade desses gru-
pos, pde enfrentar as companhias estrangeiras; o conflito, como
sabido, instaurou-se no setor do petrleo e teve como resultado sua
nacionalizao.
O Estado, com apoio popular, iniciava a industrializao no Mxi-
co; mas sua orientao socializante alarmava no s os investimentos
estrangeiros como tambm vastos setores econmicos nacionais. Em
alguma medida era necessrio optar; a idia da necessidade de indus-
trializao era compartida por todos, mas como e com quem faz-la
era um ponto controvertido. A relativa unidade nacional criada pelo
processo revolucionrio corria o risco de fracassar; por ltimo, prefe-
riu-se uma frmula de desenvolvimento industrial que recebia com
beneplcito o investimento estrangeiro dentro de uma certa margem
de controle estatal (poltica iniciada por vila Camacho e continuada
por Alemn). Com a industrializao, e o desenvolvimento econmico
que esta implicava, pretendia-se dar rpida soluo s reivindicaes
populares. Assim, grande parte da indstria instalada foi subsidiria da
norte-americana, que fez investimentos no Mxico beneficiando-se das
garantias e facilidades que o prprio Estado outorgava. Os investimentos

1 42
DEPENDNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

estrangeiros no s se voltaram para a indstria, mas tambm para o


setor financeiro e de comercializao; o Estado encarregava-se de
manter o novo mercado favorvel e, sem a isso se propor, contribua
para criar condies para se operar em termos monopolistas.
O Estado continuava desenvolvendo a estrutura bsica e asseguran-
do as melhores condies de mercado; apenas pedia aos investidores
industriais que produzissem no pas. A indstria de montagem adquiriu
verdadeira significao; mas no s a atividade industrial foi parcialmente
controlada pela inverso estrangeira, como tambm um processo simi-
lar iniciou-se na agricultura. Se certo que a reforma agrria e os ejidos
em particular proporcionaram apoio poltico revoluo, tambm era
necessrio integrar a agricultura dentro de uma poltica econmica. O
Estado iniciou investimentos que permitiram melhorar a produtividade
agrcola, mas, premido pela constituio de uma rpida base agrcola,
comeou a favorecer os setores mais capitalistas da agricultura; o exem-
plo tpico o da economia algodoeira, que mediante sua forma capita-
lista comeou a subordinar o restante dos produtores. O mecanismo para
lograr a nova estrutura da explorao foi a comercializao, em sua maior
parte controlada pelos grupos mais desenvolvidos. Da mesma forma que
a indstria, os investimentos estrangeiros foram alentados para obter uma
rpida melhoria. Tornou-se muito estreito o entrelaamento entre aque-
les que controlavam poltica mente o Estado e os novos setores econ-
micos; deste modo, a sorte dos primeiros comeou a ser determinada
pela capacidade dinmica dos modernos grupos econmicos, privados e
pblicos. Entretanto, deve-se destacar, os setores populares urbanos no
ficaram margem, ainda que caiba pensar nas distores que o processo
significou para a economia nacional.

B) O caso chileno

A crise definitiva do salitre em 1929 alterou o equilbrio das foras


sociais em relao ao poder e deu origem a novas formas de inter-rela-
o entre os diversos grupos e classes.

1 43
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

Desfeita a base econmica anterior, s era possvel urna poltica de


defesa do emprego sobre a base de subvenes estatais, pois as compa-
nhias estrangeiras iniciam o desmantelamento de suas instalaes (no
esqueamos que o salitre estava sendo substitudo pelo salitre artificial
no mercado mundial). Necessitava-se criar urna nova estrutura econ-
mica capaz de sustentar o equilbrio, cujo restabelecimento se objetivava.
Obrigados, pois, pela crise, os governos da poca tornaram algumas
iniciativas que possibilitaram urna relativa expanso - ou criao em
alguns casos - do setor industrial. As medidas econmicas imagina-
das com este propsito estavam longe de serem bem refinadas, mas
produziram efeitos importantes. Talvez a poltica de maior alcance te-
nha sido a do controle de divisas, que teve corno conseqncia obri-
gar, de algum modo, os antigos setores importadores a investir os
capitais disponveis no mbito nacional e criar dessa forma algumas
indstrias que lhes permitissem substituir suas importaes anteriores.
Entretanto, o efeito da crise foi de tal magnitude que no cabia
esperar que se pudesse resolver a desocupao existente por reaes
limitadas ao setor empresarial; portanto, impunham-se medidas que,
ainda que transitrias, enfrentassem a grave situao; o Estado come-
ou a promover obras pblicas e outras atividades com o fim de pro-
porcionar ocupao. Corno conseqncia da crise de 1929, surgiram,
pois, dois elementos de importncia: a criao de urna indstria de
substituio e a necessidade de que o Estado, de alguma maneira, in-
terviesse de um modo direto no encaminhamento da economia.
Outra caracterstica de interesse constituda pelo fato de que, tal-
vez por causa da debilidade mesma do poder que comeava apenas a
buscar novas bases econmicas de sustentao, a poltica assumiria um
carter mais de enfrentamento do que de aliana.
Os setores populares estavam organizados, tinham representao
poltica e, alm disso, eram elementos decisivos para qualquer novo
acordo. Os setores mdios, e em especial os que de alguma forma de-
pendiam do Estado, tambm estavam organizados e aspiravam a lo
grar urna aliana que lhes permitisse participar do poder. A Frente

1 44
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Popular (1937) selou essa possvel aliana; somaram-se por outro lado
aos setores mdios e populares alguns grupos econmicos e sociais mais
fortes que esperavam melhorar sua posio com a nova ordenao. Com
o poder pblico em suas mos, a Frente Popular iniciou uma delibera-
da tarefa de planificao da economia nacional atravs da Corporao
de Fomento Produo (Corfo) (1939), com cujo trabalho o Estado
passava a desempenhar um papel ativo. Um fator externo, a Segunda
Guerra Mundial, favorecia a nova poltica e, em certa medida, torna-
va-a indispensvel, e, por conseguinte, tambm surgia a necessidade
de substituir importaes. Entretanto, ainda que a inteno fosse pla-
nificar a economia em grande escala, o trabalho orientou-se mais para
a criao de novas atividades (desenvolvimento industrial, energia,
indstrias bsicas etc.) do que para modificar as existentes; e, no que
se refere agricultura em especial, props-se uma poltica de diversifi
cao dos cultivos com o propsito de exportar, sem que essa poltica
pudesse implicar uma mudana na estrutura da propriedade e, portan-
to, da ordem social que sustentava.
Com respeito indstria mesma, essa poltica props-se a contri
buir para a formao de uma "burguesia industrial" atravs do meca-
nismo dos crditos e emprstimos. Muitas indstrias, mesmo as de
origem estrangeira, puderam instalar-se e operar graas s facilidades
e garantias outorgadas pela poltica estatal.
Isso deu renovado vigor a certos setores da burguesia existentes, que
passaram a inverter seus capitais na indstria e fortalecer tambm o setor
comercial. Em face da contnua presso dos setores populares, os setores
mdios, que em grande medida dirigiam o aparato do Estado, encontra-
ram na revitalizada burguesia um aliado que lhes permitia resistir pres-
so popular e operria. O programa de desenvolvimento, impulsionado
por essa aliana, baseava-se na disposio do Estado para outorgar ao novo
grupo crditos e condies favorveis para operar no mercado.
Por outro lado, advertia-se tambm uma recuperao do setor ex-
terno: o cobre substitua o desaparecido salitre e o Estado podia con-
fiar nas rendas que o setor gerava. Entretanto, essa recuperao

1 45
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTD

significou uma paralisao do desenvolvimento industrial; a taxa de


crescimento setorial decaiu sensivelmente e nesse sentido se podia fa-
lar de uma franca estagnao.
A mudana de aliado no ocorreu sem graves conflitos polticos;
afastar o ex-aliado popular significou diretamente represso, e em es-
pecial a quebra de suas expresses mais bem organizadas (1948, lei de
Defesa da Democracia); a mudana de posio dos setores mdios dei-
xava-os tambm em uma situao de extrema debilidade diante de seus
recentes aliados. Pretendia-se um novo esforo para reconstituir a alian-
a, mas agora estavam ausentes as organizaes polticas que, no caso
anterior, atuaram como representantes no acordo entre os distintos
setores sociais; a forma que assumiu a aliana foi um "populismo" de
organizao totalmente amorfa. Esse "populismo" (primeira fase do
segundo governo de Ibafiez) teve curta durao, praticamente o pri-
meiro ano do Governo (1952-1953); seu principal empecilho foi a
dificuldade para encontrar uma sada econmica para o agudo proces-
so de inflao; sua poltica tentou recuperar a estabilidade e para isso
aplicou as medidas mais ortodoxas disponveis, inspiradas pela Misso
de Klein Sack (por outro lado, cabe mencionar que o crdito externo
estava condicionado a sua aplicao), e essa sada significou a perda
do apoio popular inicial.
O manifesto caos do "populismo" teve como inesperada conseqn-
cia a reestruturao das organizaes polticas que representavam os
distintos setores em disputa. Por isso, desaparecido o "populismo", o
novo Governo tomou uma clara definio poltico-social; os setores
industriais, financeiros e agrrios orientaram seus esforos para asse-
gurar o controle do mercado interno, j no mais atravs do Estado,
mas inclusive devolvendo ao capital privado atividades econmicas
antes estatais. Do ponto de vista poltico-social (sob Alessandri), a ca-
racterstica mais notvel estava dada por uma certa polarizao que
politicamente expressava o corte, em termos de poder, entre os diver-
sos setores sociais.

1 46
CApTULO VI A internacionalizao do mercado:
O novo carter da dependncia
Se, durante o perodo de formao do mercado interno, o impulso para
uma poltica de industrializao foi sustentado, em certos casos, pelas
relaes estveis entre nacionalismo e populismo, o perodo de dife-
renciao da economia capitalista - baseada na formao do setor de
bens de capital e no fortalecimento dos grupos empresariais - est
marcado pela crise do populismo e da organizao poltica representa-
tiva dos grupos dominantes. Percebem-se tambm nesse lapso de tem-
po os primeiros esforos para ordenar o sistema poltico e social sobre
novas bases que expressem a vinculao entre o setor produtivo orien-
tado para o mercado interno e as economias externas dominantes.
O principal problema que se coloca consiste em explicar claramen-
te a natureza e as vinculaes deste duplo movimento: um, de crise do
sistema interno de dominao anterior e o esforo conseqente de re-
organizao poltica, e o outro, de transformao do tipo de relao
entre a economia interna e os centros hegemnicos do mercado mun-
dial. Seria errneo pensar que os novos fatores que condicionam o
desenvolvimento, a poltica e a dependncia externa circunscrevem-se
ao mbito do processo econmico, pois seria precipitado crer que a
determinao econmica do processo poltico, a partir da formao
de um avanado setor capitalista nas economias dependentes, permite
a "explicao" imediata da vida poltica pelos condicionantes econ-
micos. O conceito de dependncia permanece bsico para caracterizar
a estrutura dessa nova situao de desenvolvimento e, portanto, a po-
ltica continua sendo o meio pelo qual se possibilita a determinao
econmica. Por outro lado, como veremos mais adiante, o problema

149
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

da crise interna trar como conseqncia imediata o reforo dos vn-


culos especificamente polticos nas relaes entre o centro e a periferia,
como um condicionante importante das alternativas de desenvol-
vimento.
As transformaes a que nos referimos se manifestam mediante uma
reorientao na luta dos interesses internos e a redefinio da vinculao
centro-periferia. Reorganizam-se, com essa nova modalidade de desen-
volvimento, a prpria estrutura do sistema produtivo e o carter do
Estado e da sociedade, que expressam a relao de fora entre os gru-
pos e as classes sociais, para dar lugar ao sistema capitalista industrial
tal como ele pode desenvolver-se nos pases latino-americanos: na pe-
riferia do mercado mundial e por sua vez nele integrado.

1. OS LIMITES ESTRUTURAIS DO PROCESSO DE INDUSTRIALIZAO NACIONAL

No captulo precedente assinalou-se em que condies a "aliana


desenvolvimentista" pde formular as polticas econmicas que per-
mitiram ampliar a base interna das economias de alguns pases latino-
americanos. De fato, logrou-se constituir - em distintos momentos
- uma situao de poder favorvel consolidao do mercado inter-
no pelo menos na Argentina, Brasil e Mxico. Deixando de lado os
caracteres distintivos assinalados, nesses pases realizaram-se alianas,
ou conjunturas de poder, que facilitaram um amplo ajuste entre as
antigas situaes dominantes e aquelas constitudas como conseqn-
cia da apario dos setores mdios, da burguesia industrial e, at certo
ponto, das massas urbanas. Como bvio, essas alianas ou conjuntu-
ras beneficiavam seus componentes de forma desigual em cada pas e
segundo o momento. De qualquer forma, permitiram a acumulao
que favoreceu os investimentos internos - e o consumo relativamente
ampliado dos setores urbanos - em tais condies que o Estado pde
ser o artfice de uma poltica de arbitragem: a presso das classes popu-
lares e dos grupos organizados foi canalizada para o objetivo de alcanar

15 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

um acordo favorvel ao desenvolvimento. Claro est que o funciona-


mento do sistema esteve condicionado, como j dissemos, a uma con-
juntura propcia: a manuteno dos preos de exportao e s vezes
seu aumento - durante a Segunda Guerra e os primeiros anos poste-
riores a ela - permitiram seguir remunerando os setores exportado-
res, se no na mesma proporo pelo menos no mesmo nvel, e
simultaneamente permitiram financiar a ampliao dos setores urba-
no-industriais da economia.
O trmino dessa conjuntura teve efeitos distintos em cada um dos
pases considerados, em funo sempre do acordo poltico especfico
antes alcanado, pois ela havia possibilitado variados graus de progresso
nas polticas de industrializao.
Assim, na Argentina, onde as peculiaridades polticas j assinaladas
significavam conservar a importncia econmica do setor produtivo
agroexportador, se bem que acompanhado de uma forte redistribuio,
e onde ademais o surgimento de setores dinmicos no foi extraordi-
nariamente significativo (principalmente se o referimos criao de
uma indstria de base), l a nova conjuntura internacional do mercado
colocou, clara e manifestamente, a mais drstica alternativa: um plano
de contenes de salrios e gastos pblicos, a expensas das classes ope-
rrio-populares, ou refazer a economia agroexportadora - aumentan-
do sua produtividade - para, por seu intermdio, seguir financiando
ao longo do tempo o moderno setor industrial. Logo depois da queda
de Pern em 1955, a oposio antipopulista se props esse objetivo.
Entretanto, nem o setor exportador pde, por si s, impor ao resto do
pas seu projeto, nem a ampliao da base poltica atravs de uma ali-
ana com os setores industriais internos - politicamente dbeis -
podia compensar as presses das massas contrapondo-se a elas. A in-
terveno militar tornou-se freqente, como uma forma de arbitragem
e como uma aberta reao contra um retorno ao populismo. Em outras

Cf. Altimir, Santamara e Sourrouille, "Los instrumentos de promocin industrial en la


postguerra", em DesarroJ/o Econ6mico, Buenos Aires, vols. 21-25, 1966-1967.

1 5 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

palavras, o objetivo de alcanar dessa maneira o desenvolvimento eco-


nmico encontrou uma barreira vigorosa na presso de amplos setores
de assalariados, e no pde impor-se autonomamente como poltica
capaz de obter, se no a legitimidade, pelo menos a eficcia. Por conse-
guinte, no se intensificou o desenvolvimento, nem se conseguiu
tampouco estabilidade poltica.
No Brasil, o esquema varguista, e a continuao de sua poltica
econmica durante o Governo de Dutra (1946-1950), consistia na ins-
talao de certas indstrias bsicas - ao, energia eltrica, transporte
e petrleo; atitude posteriormente retomada, com orientaes mais
claras, em funo de um desenvolvimento estimulado por investimen-
tos pblicos em setores estratgicos - durante o segundo Governo de
Vargas (1950-1954) - que transformou mais rapidamente a estrutura
produtiva urbana. Se certo que os saldos de guerra foram em parte
utilizados de forma improdutiva, de qualquer maneira reequipou-se o
parque industrial e, fundamentalmente, manteve-se uma poltica de
fortes importaes de equipamento, como conseqncia do temor de
uma nova guerra mundial, provocado pela crise coreana. Ademais, e
graas ao novo boom que esta provoca, deu-se um redobrado estmulo
industrializao impulsionada por foras Internas. De qualquer modo,
o custo dessa industrializao teve seu preo poltico: as prticas de
controle e de taxas mltiplas de cmbio favoreciam o setor interno
(privado e pblico), em detrimento dos setores exportadores; por con-
seguinte, estes ltimos nunca deixaram de protestar contra a interven-
o do Estado na fixao de taxas cambiais diferenciadas. certo que
os preos internacionais favorveis ao caf at 1953 permitiram que
os setores agrrios suportassem, sem prejuzos para seus nveis de ren-
da, a poltica de proteo e de rpida expanso do setor interno; en-
tretanto, at 1954, quando comea a mudar a conjuntura, a aliana
varguista alcanou seus limites: parte dos setores agrrios uniu-se
oposio de classe mdia urbana, fato que se somou presso no s
dos grupos financeiros internos mas tambm internacionais. O incio
de uma nova conjuntura desfavorvel para o caf foi aproveitado pela

1 52
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

poltica norte-americana para pressionar Vargas, que havia ido bastan-


te longe com sua poltica nacionalista. Depois do breve interregno
posterior ao suicdio de Vargas - quando se esboa uma poltica de
conteno para contrapor-se s presses inflacionrias provocadas pela
situao anterior - , restabelece-se a aliana populista-desenvolvi-
mentista, sob Kubitschek; mas ela toma uma rumo diverso, semelhan-
te ao que depois de anos de marasmo tentou dar Frondizi ao processo
poltico e econmico argentino: a capitalizao mediante recursos ex-
ternos. Essa poltica permitia a curto prazo diminuir a presso infla-
cionria, satisfazer as demandas salariais dos grupos urbanos modernos,
quer dizer, seria uma poltica econmica suportvel por parte do setor
exportador, e simultaneamente significaria o fortalecimento do setor
industrial, agora j associado ao capital estrangeiro. Pde ento haver
desenvolvimento a despeito da instabilidade poltica.
No Mxico,2 onde por suas peculiaridades histrico-polticas os
grupos sociais pressionam de dentro do Estado e de sua organizao
partidria, o mesmo processo de abertura do sistema produtivo inter-
no para o capital estrangeiro pde ser realizado sem as crises poltico-
militares que distinguem a trajetria brasileira ou argentina. No s j
se definira o papel do Estado como investidor, como regulador da eco-
nomia e por seu intermdio criara-se a burguesia urbano-industrial-fi-
nanceira, mas tambm os mecanismos de integrao sindical foram
"modernizados", isto , restabeleceram-se canais atravs dos quais o
movimento operrio-popular podia participar de uma sociedade cuja
expresso poltico-estatal tinha legitimidade e um moderado sentido
distributivo.
Desse modo, evitou-se o enfrentamento da burguesia nacional com
o Estado empresarial (que esteve latente no Brasil e na Argentina, onde
as razes populistas do Estado lhe davam um duplo carter), ou pelo
menos se evitou que esse enfrentamento assumisse um carter radical,
e impediu-se um conflito importante de tipo classista ou populista; nem

2Ver Pablo, Gonzlez Casanova, La Democracia en Mxico, Ediciones Era, 1965.

1 53
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

sequer a passagem para uma poltica de participao do capital estran-


geiro, a princpio restringida e depois crescente, foi objeto de srios
enfrentamentos. Por conseguinte, nessas condies pde haver desen-
volvimento e estabilidade. 3
Contudo convm aclarar o sentido das anotaes anteriores; de modo
algum deve inferir-se delas que o desenvolvimento devesse seguir um cur-
so inevitvel em sua forma e em seus fins. No se presume que o desenvol-
vimento capitalista se devesse dar necessariamente atravs da participao
e do controle externo, que se imporia caprichosamente histria; como
tampouco deve concluir-se, em uma viso oposta anterior, que o critrio
de explicao seria a nica contingncia da histria, que fez com que o
desenvolvimento na Amrica Latina fosse capitalista e dependente. Pelo
contrrio, a interpretao proposta considera a existncia de limites es-
truturais precisos para um desenvolvimento industrial controlado nacio-
nalmente, dentro dos quais jogam as distintas foras sociais.
Os conflitos ou acordos entre essas distintas foras no obedecem
a uma mecnica determinista. O resultado de suas interaes em situa-
es especficas, pode possibilitar trajetrias histricas absolutamente
diferentes das aqui analisadas, como, por exemplo, o caso cubano. Mas
na medida em que o sistema de relaes sociais expressa-se por um sis-
tema de poder, instaura historicamente um conjunto de possibilidades
estruturais que lhe so prprias. Dentro do marco dessas possibilida-
des estruturais, conseqncia de prticas sociais anteriores, definem-
se trajetrias especficas e excluem-se outras tantas alternativas.
Com efeito, estruturalmente, a industrializao - dentro do mar-
co social e poltico caracterstico das sociedades latino-americanas des-
critas - implica grande necessidade de acumulao, mas por sua vez
produz como resultado uma forte diferenciao social. As presses dos
distintos setores para obter uma participao econmica e poltica, tanto
dos incorporados como dos marginalizados, opem-se s necessidades
e ao tipo de investimento que o desenvolvimento capitalista postula.

I JEstudio Enonmico de Cepal, 1966.

1 54
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

J evidenciamos que o "modelo latino-americano de desenvolvi-


mento para dentro" se assentou sobre as possibilidades circunstanciais
de uma relao favorvel nos termos de intercmbio e na limitada par-
ticipao da populao nos benefcios do desenvolvimento. A existn-
cia de uma vantagem momentnea possibilitou que se pusesse menor
nfase nas polticas de excluso e, inclusive, deu lugar a formas de in-
corporao de massas que permitiram a vigncia da "aliana desenvol-
vimentista", em sua verso nacional-populista (varguista ou peronista)
ou estatal-desenvolvimentista (como no caso mexicano), sem excluso
das camadas e setores dominantes do perodo de expanso para fora.
Nessas condies e quando se trata de atender presso originada por
maior incorporao - principalmente do setor campons ou popular
urbano - , tal objetivo diminui a capacidade de acumulao e produz
a ruptura de um elo importante da aliana pela hegemonia poltica: o
setor agrrio, especialmente o latifundirio, manifesta-se contra o Es-
tado populista ou contra aqueles setores urbano-industriais que pude-
ram apoiar tais reivindicaes de massa; quando as presses salariais
dos setores populares urbanos so muito fortes, os grupos de proprie-
trios agrrios podem encontrar aliados para sua poltica de oposio
nos setores industriais ou financeiros que no podem atender a tais
demandas. Se o Estado, ou os setores urbano-industriais, tratam de
forar uma poltica favorvel transferncia de rendas do setor agr-
rio para o urbano, em condies desfavorveis do mercado internacio-
nal, encontrar-se-o tambm com a oposio dos setores agrrios.
Existe, alm disso, um importante condicionador externo; mesmo
quando se suponha uma economia nacional autnoma quanto ao sis-
tema produtivo: como a acumulao e o financiamento industrial so
feitos atravs das exportaes, estas seguem sendo vitais para o desen-
volvimento, e alm do mais suas possibilidades de colocao no mer-
cado internacional no esto, como bvio, sob controle interno.
tendncia deteriorao dos termos de intercmbio agrega-se pois, por
si mesmo, um elemento que limita as possibilidades estruturais de mo-
delo proposto. Por outro lado, e no por contingncias histricas ou

155
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

empricas, a dinmica poltica do populismo-nacionalista ou do esta-


tismo-desenvolvimentista, como fulcro de poder, supe a necessidade
de uma artitragem estatal pelo menos favorvel manuteno dos n-
veis de salrios e a seu aumento em ramos estratgicos ou em circuns-
tncias especiais, como quando o Governo necessita do apoio das massas
ou da ampliao do consumo. O prprio crescimento urbano-indus-
trial requer tambm, pelo menos na fase substitutiva de importaes,
maior incorporao das massas, se no em termos relativos, pelo me-
nos em termos absolutos de nmero de pessoas. Tudo isso intensifica a
presso das massas, que se torna perigosa para o sistema quando coin-
cide com as crises dos preos de exportao ou com os influxos infla-
cionrios que intensificam a transferncia de rendas.
Nessas circunstncias - de crise poltica do sistema quando no se
pode impor uma poltica econmica de investimentos pblicos e privados
para manter o desenvolvimento - , as alternativas que se apresentariam,
excluindo-se a abertura do mercado interno para fora, isto , para os capi-
tais estrangeiros, seriam todas inconsistentes, como o so na realidade, salvo
se se admite a hiptese de uma mudana poltica radical para o socialis-
mo. O exame de algumas delas, quando feito dentro do marco da estrutu-
ra poltica vigente, pe de manifesto sua falta de viabilidade.
Se o setor industrial nacional conseguisse impor sua hegemonia, isto
, controlasse o Estado, s poderia obter xito na poltica de industria-
lizao imaginando-se as seguintes conjunturas e polticas:

a) manuteno dos preos externos para prosseguir o processo de


transferncia de renda; isso manifestamente impossvel como
poltica (dado que os preos so fixados fora do mbito da eco-
nomia nacional) e, mais ainda, sua impossibilidade constitui um
dos limites do modelo;
b) enfrentamento com o setor agroexportador para manter as pr-
ticas de transferncia de rendas; isso no s supe uma mudan-
a profunda no esquema de acordos, mas tambm afeta a prpria
base de seu financiamento, que tenderia a diminuir;

1 56
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

c) conteno da poltica salarial; o que, alm de provocar uma


ruptura no sistema de acordos polticos, pode levar ao enfren-
tamento com o setor operrio organizado; implica tambm uma
ameaa de contrao do mercado interno de consumo;
d) intensificao da tendncia de excluso do setor popular urba-
no do processo econmico, poltica que supe no admitir as
presses populistas e portanto aceitar o risco de crises polticas
dentro do esquema de sustentao do poder;
e) fechamento do mercado interno, tentando-se, dessa forma, um
tipo de moratria da dvida externa, procedimento que signifi-
caria um enfrentamento com os setores externos de domnio;
f) manuteno da excluso agrria e intensificao das disparidades
regionais; poltica que pode produzir atritos, se bem que no im-
plique necessariamente uma crise profunda do sistema poltico.

Se, pelo contrrio, supe-se que a crise ser enfrentada a partir do


prprio Estado populista, ou seja, de uma estrutura de poder na qual
alm dos representantes da burguesia urbano-industrial esto presen-
tes dirigentes das massas, e que estas tm um papel significativo na defesa
do Estado, tampouco se estaria em melhor situao para possibilitar o
desenvolvimento sem mudanas polticas profundas ou, aceitando como
alternativa, sem a penetrao estrangeira no mercado interno. Com
efeito, alm dos enfrentamentos assinalados na hiptese anterior, ha-
veria, em substituio das contradies que nesse caso suporiam a con-
teno salarial e a diminuio de uma participao crescente das massas,
novos enfrentamentos agora j diretamente e no ncleo mesmo do
Estado populista: nem os setores populares manter-se-iam dentro da
aliana sem uma presso crescente em favor da redistribuio das ren-
das, nem os setores empresariais, privados ou pblicos, poderiam su-
portar tais presses e simultaneamente seguir capitalizando e investindo.
A alternativa mais radicalmente oposta sada populista consti-
tuda pela substituio desse esquema por outro baseado na aliana da
burguesia industrial com a burguesia agroexportadora. Entretanto,

1 57
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

tambm nesse caso surgem possibilidades de conflito; o setor agroexpor-


tador no seria um bom aliado para resistir presso em favor da aber-
tura do mercado aos grupos externos, posto que os investimentos
estrangeiros originam uma industrializao que no tem como fonte
predominante de formao de capital o gravame do setor exportador
nacional. Ademais, a oposio urbano-operria das massas quebraria
o esquema ou o levaria a um estrangulamento poltico, j que esses
grupos teriam que suportar sozinhos o custo da acumulao.
Algumas das possibilidades que acabamos de esboar foram na rea-
lidade tentadas, se bem que, como evidente, no em suas formas puras,
mas parcialmente ou, inclusive, combinando elementos tomados de mais
de uma delas.

2. A ABERTURA DOS MERCADOS INTERNOS AO CONTROLE EXTERNO

Os argumentos apresentados evidenciam por que, do ponto de vista


de sua viabilidade poltica e social, fracassaram os objetivos de manter
o ritmo de industrializao no mbito interno sem promover mudan-
as poltico-estruturais profundas. Entretanto, no deixamos claro que
havia tambm um movimento equivalente de busca de novos merca-
dos por parte dos capitais industriais estrangeiros, nem como foi pos-
svel que estes se ajustassem aos interesses predominantes internos em
forma pelo menos aceitvel para os grupos hegemnicos.
No que se refere primeira questo, h que se assinalar dois aspec-
tos. Em primeiro lugar, na dcada de 1950, o movimento internacional
de capitais caracterizou-se por um fluxo - de curta durao - de trans-
ferncia de capitais do centro para a periferia; as corporaes indus-
triais passaram a atuar como investidoras, o que constitui uma novidade
com respeito ao esquema anterior de aplicaes claramente financeiras
ou de emprstimos infra-estrutura; houve, portanto, "presses em
favor de novos investimentos". Este aspecto, se bem que no foi decisivo
para os impulsos iniciais da industrializao, pesou significativamente

1 58
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

em momentos posteriores. Na realidade, a fase inicial da industrializa-


o substitutiva e da consolidao do mercado interno, como sabido,
deu-se em funo da acumulao interna pblica e privada, que tinha
como incentivo poltico as condies discutidas no captulo anterior e
caracterizou-se, mais, por polticas protecionistas. 4 Entretanto, foram
estas justamente que levaram os provedores estrangeiros de produtos
manufaturados a fazer investimentos nas economias perifricas. Tais
investimentos foram de dois tipos: os que aproveitaram um mercado
j existente e nesse sentido competiam com os setores industriais in-
ternos, e freqentemente os subordinavam a seus interesses como no
caso evidente da relao entre as indstrias nacionais de automveis e
a indstria de autopeas, e os que se asseguraram mais um controle
virtual de um mercado em expanso.
Enquanto o processo de desenvolvimento est na fase de substitui-
o crescente das importaes, a penetrao de capitais estrangeiros,
se certo que marginaliza determinados setores industriais, no chega
a ser percebida como um problema essencial para o desenvolvimento;
como efeito, os setores industriais internos tm campos novos5 para os
investimentos, pois o processo substitutivo provoca uma espcie de
efeito de bola de neve, j que cada produto terminado que se comea
a fabricar estimula a substituio progressiva de suas partes e compo-
nentes, at chegar a um ponto em que, de fato, s se requer a importa-
o de produtos que implicam uma tecnologia muito desenvolvida ou
matrias-primas inexistentes no pas. 6 E, por outro lado, o impulso que
o investimento estrangeiro d a esse processo permite acelerar a incor-
porao seletiva na economia industrial de certos setores operrios e

4Cf. Santiago Macario. "Proteccionismo e Industrializaci6n en Amrica Latina", documento


mimeografado apresentado ao Segundo Curso Regional de Poltica Comercial, Santiago
do Chile, 1967.
5Isso explica a mobilidade interna dos setores empresariais; nesse sentido, ver Luciano
Martins, "Formao do empresariado no Brasil", na Revista do Instituto de Cincias So-
ciais, vol. m, nO 2.
6Maria da Conceio Tavares, "Substituio de Importaes e Desenvolvimento Econ-
mico na Amrica Latina", em Dados, Rio de Janeiro, ano I, nU 1, pgs. 115-140.

, 59
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

outros tcnico-profissionais, o que contribui para manter as "alianas


desenvolvimentistas".
Existe, pois, uma coincidncia transitria entre os interesses polticos
e econmicos que permite conciliar os objetivos protecionistas, a pres-
so das massas e os investimentos estrangeiros; estes ltimos aparente-
mente so a condio da prpria continuidade do desenvolvimento do
esquema poltico assinalado, como ocorreu durante o perodo fron-
dizista, o Governo de Kubitschek e o que chamamos "a via mexicana".
Desse modo refora-se o setor industrial e define-se uma pauta
peculiar de industrializao: uma industrializao baseada em um mer-
cado urbano restringido, mas suficientemente importante, em termos
de renda gerada, para permitir uma "indstria moderna". Evidente-
mente, esse tipo de industrializao vai intensificar o padro de siste-
ma social excludente que caracteriza o capitalismo nas economias
perifricas, mas nem por isso deixar de converter-se em uma possibi-
lidade de desenvolvimento, ou seja, um desenvolvimento em termos
de acumulao e transformao da estrutura produtiva para nveis de
complexidade crescente. 7 Esta simplesmente a forma que o capitalis-
mo industrial adota no contexto de uma situao de dependncia.
Esse processo segue um curso "normal", isto , compatvel com a
relao de foras das classes sociais em luta, at o perodo chamado de
"auge da substituio fcil de importaes"; a partir desse momento,
quando comea a perceber-se uma perda de velocidade na dinmica
do processo substitutivo, ficam evidenciados os problemas mais com-
plexos, antes postergados pela euforia desenvolvimentista, que suscita
a criao dos setores tecnolgica e economicamente mais significati-
vos da indstria de bens intermedirios e de bem de capital. No s faz

?Ver uma descrio dos efeitos desse tipo de industrializao sobre a estrutura do empre-
go e sobre a marginalizao crescente das populaes em Cardoso e Reyna, "Indus-
trializacin, Estructura Ocupacional y Estratificacin Social em Amrica Latina", Cuestiones
de Sociologia dei Desarrollo en Amrica Latina, Santiago, Editorial Universitrio, 1967;
traduzido em F. H. Cardoso, Mudanas sociais na Amrica Latina, So Paulo, Difuso
Europia do Livro, 1969.

1 6 O
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

falta um reagrupamento interno das organizaes produtivas, e que se


intensifiquem os vnculos de associao entre as empresas nacionais e
grupos monopolistas estrangeiros, mas tambm devem ser considera-
dos os setores sociais que no se inserem dentro desse novo esquema e
pressionam com fora crescente: protestam os setores industriais das
primeiras etapas substitutivas, marginalizados; os setores urbano-po-
pulares tratam por seu lado de reviver uma poltica de desenvolvi-
mentismo estatal como defesa contra as grandes unidades produtivas
privadas que se orientam para a obteno de "mais produtividade e
menos mo-de-obra" etc. Desfaz-se, pois e definitivamente, a antiga
aliana desenvolvimentista.
De fato, a partir desse momento, no cerne mesmo do sistema in-
dustrial aparecer cindida a estrutura dos grupos e classes sociais: ha-
ver um proletariado mais "moderno" e outro mais "tradicional"; um
setor empresarial que controla a indstria de alta produtividade e
tecnologia desenvolvida e um setor industrial "tradicional", ou seja, o
que se constituiu durante a etapa de substituio fcil de importaes;
e assim por diante. A dinmica social e poltica deve ser buscada, pois,
no enfrentamento e no ajuste entre os grupos, setores e classes que se
redefinem em funo dessa nova situao de desenvolvimento, que
tambm se refletir nas orientaes e ideologias polticas alteradas em
funo das caractersticas que essa mesma nova situao revela.

3. DEPENDNCIA E DESENVOLVIMENTO

Antes de destacar quais so as foras sociais e as orientaes ideolgi-


cas que comeam a manifestar-se nessa nova fase, ser necessrio mos-
trar as condies histrico-estruturais que caracterizam a nova "situao
de desenvolvimento"; seu marco fundamental radica precisamente em
que a integrao ao mercado mundial de economias industrial-peri-
fricas assume significados distintos daqueles assumidos pela integrao
ao mercado internacional por parte das economias agroexportadoras.

16 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

o mesmo ocorre, naturalmente, com respeito expresso poltica desse


processo nessas condies de dependncia. Com efeito, o primeiro
problema por explicar a antinomia que enuncia o conceito de "eco-
nomias industrial-perifricas".
A vinculao das economias perifricas ao mercado internacional se
d, sob esse novo modelo, pelo estabelecimento de laos entre o centro
e a periferia que no se limitam apenas, como antes, ao sistema de im-
portaes-exportaes; agora as ligaes se do tambm atravs de in-
vestimentos industriais diretos feitos pelas economias centrais nos novos
mercados nacionais. Isso corroborado pelas anlises sobre o financia-
mento externo da Amrica Latina que mostram que os investimentos
estrangeiros se orientam em forma crescente para o setor manufatureiro,
e indicam que esse fluxo se expressa atravs de investimentos privados
(e entre estes os "diretos" tm um predomnio absoluto sobre os de "car-
teira") e por intermdio de um grupo muito reduzido de empresas. 8
Portanto, se certo que no se pode explicar a industrializao la-
tino-americana como uma conseqncia da expanso industrial do
centro - pois, como vimos, esta se iniciou durante o perodo de crise
do sistema econmico mundial e foi impulsionada por foras sociais
internas - , tampouco se pode deixar de assinalar que, na industriali-
zao da periferia latino-americana, a participao direta de empresas
estrangeiras outorga um significado particular ao desenvolvimento in-
dustrial da regio; este, durante seu perodo nacional-popular, pare-
ceu orientar-se para a consolidao de grupos produtores nacionais e,
fundamentalmente, para a consolidao do Estado como instrumento
de regulao e formao de ncleos produtivos. Mas sucedeu que, pelo
contrrio, e como conseqncia da peculiar situao sociopoltica j
descrita, se optasse por uma pauta de desenvolvimento assentada so-
bre os crescentes investimentos estrangeiros no setor industrial.

SCf. Cepal, El Financiamiento Externo de Amrica Latina, Nova York, Naes Unidas,
1964, esp. pgs. 225-238. Cabe destacar que, em 1950, pouco mais de trezentas empresa.'
eram proprietrias de 91 % de todos os investimentos diretos norte-americanos na Amri
ca Latina (pg. 238).

1 62
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Quando se apresenta uma "situao de desenvolvimento" com es-


sas caractersticas, outra vez voltam a colocar-se relaes especficas
entre o crescimento interno e a vinculao externa. Mesmo sem entrar
em maiores consideraes sobre o tipo de dependncia imposto pelo
financiamento externo, caracterizado, como sabido, por um endivi-
damento crescente, principalmente de curto prazo, possvel anotar
alguns caracteres que fazem que nessa situao a dependncia - sob o
predomnio do capitalismo industrial monopolista - adquira um sig-
nificado distinto da que caracterizou as anteriores situaes fundamen-
tais de subdesenvolvimento.
Do ponto de vista do grau de diferenciao do sistema produtivo,
essa situao pode supor elevados ndices de desenvolvimento; no
obstante, tanto o fluxo de capitais quanto o controle das decises eco-
nmicas "passam" pelo exterior; os lucros, mesmo quando a produo
e a comercializao dos produtos se realizam no mbito da economia
dependente, aumentam virtualmente a massa de capital disponvel por
parte das economias centrais; e as decises de investimento tambm
dependem parcialmente de decises e presses externas. Evidentemente,
h uma estreita relao entre o destino da massa de renda gerada e
realizada no mercado interno e as condies externas. As decises das
matrizes - que s parcialmente levam em conta a situao do merca-
do interno - influem de forma significativa sobre a reinverso dos
lucros gerados no sistema nacional. Em certas circunstncias, as em-
presas podem optar por transformar seus lucros em capital que pode
ser investido nas economias centrais ou em economias perifricas dis-
tintas daquelas que os geraram.
Contudo, cabe destacar que so somente superficiais as semelhan-
as que parecem existir entre essa nova forma de dependncia e a situa-
o de dependncia que existe nas economias formadas atravs de
enclaves (descritas anteriormente); a rigor, a relao entre as econo-
mias perifricas industrializadas e o mercado mundial so bem distin-
tas. Entre os supostos do funcionamento de tal tipo de economia
podem-se citar as seguintes caractersticas:

1 63
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

a) um elevado grau de diversificao da economia;


b) sada de excedentes relativamente reduzida (para garantir os
reinvestimentos, especialmente no setor de bens de capital);
c) mo-de-obra especializada e desenvolvimento do setor tercirio
e, portanto, distribuio relativamente mais equilibrada da renda
no setor urbano-industrial;
d) e, como conseqncia, um mercado interno capaz de absorver
a produo.

Talvez se pudesse dizer que nesse caso acontece o contrrio do que


ocorre em uma economia de enclave, pois enquanto as decises de in-
vestimento dependem, ainda que parcialmente, do exterior, o consu-
mo interno. Inclusive, nos casos mais tpicos, manifesta-se uma forte
tendncia ao reinvestimento local, o que, em certo sentido, solidariza
os investimentos industriais estrangeiros com a expanso econmica
do mercado interno.
A partir dessa situao, poder-se-ia supor que existe simultanea-
mente desenvolvimento e autonomia; entretanto, se certo que a de-
pendncia que subsiste de outra ndole (ou tem um novo carter),
esse tipo de desenvolvimento continua supondo heteronomia e desen-
volvimento parcial, da ser legtimo falar de pases perifricos, indus-
trializados e dependentes. Com efeito, os vnculos que ligam a situao
de subdesenvolvimento ao mercado internacional j no aparecem aqui
como direta e francamente polticos (como ocorre nas economias de
enclave), nem so apenas o reflexo interno de decises tomadas no
mercado mundial (como ocorre no primeiro tipo de economia subde-
senvolvida descrito neste trabalho). Pelo contrrio, pareceria que a
relao entre a economia nacional e os centros dinmicos das econo-
mias centrais se estabelece no prprio mercado interno. Entretanto,
em dois sentidos mantm-se as caractersticas de heteronomia: o de-
senvolvimento do setor industrial continua dependendo da "capacidade
de importao" de bens de capital e de matrias-primas complementares
para o novo tipo de diferenciao do sistema produtivo (o que conduz

1 64
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

a laos estreitos de dependncia financeira), e ademais essa forma de


desenvolvimento supe a internacionalizao das condies do mer-
cado interno.
No que concerne barreira da "capacidade de importao", cabe
supor que diminui muito seu significado depois que se forma o setor
interno de produo de bens de capital; seria mais um obstculo tran-
sitrio, cuja importncia decisiva apareceria na primeira fase de expan-
so da economia industrial "avanada". Os vnculos posteriores com o
mercado internacional poderiam ser do tipo normal nas economias
modernas, nas quais sempre h interdependncia.
Bem distinta a vinculao que se estabelece como conseqncia
da "internacionalizao do mercado interno"; esse processo ocorre
quando nas economias perifricas se organiza a produo industrial dos
setores dinmicos da moderna economia, basicamente as indstrias
qumicas, eletrnicas e automotrizes, e quando se reorganiza a antiga
produo industrial a partir das novas tcnicas produtivas. Essa revo-
luo industrial de novo tipo conduz a uma reorganizao administra-
tiva, tecnolgica e financeira que implica a reordenao das formas de
controle social e poltico. Mesmo nesse caso, no a nova tecnologia,
em si mesma, nem sequer o envio de novos capitais externos no plano
puramente econmico que propiciam, provocam ou do sentido ao
curso do desenvolvimento. So os esquemas polticos, que expressam
a luta entre as foras sociais, que servem de intermedirios ativos entre
um determinado estdio de evoluo econmica, organizatria e
tecnolgica e a dinmica global das sociedades. certo que o incio de
um processo moderno de industrializao nas naes perifricas supe
considerveis remessas de capital e uma numerosa soma de conheci-
mentos tecnolgicos e graus avanados de organizao empresarial, os
quais implicam desenvolvimento cientfico, complexidade crescente e
diferenciao da estrutura social, acumulao e investimentos prvios.
A disponibilidade dessas precondies por parte das naes centrais
leva a um estreitamento dos laos de dependncia. Entretanto, h exem-
plos de naes subdesenvolvidas que tentaram, s vezes com xito,

1 65
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

refazer o sistema produtivo, garantindo ao mesmo tempo um grau ra-


zovel de autonomia.
O que se deve ressaltar que as condies polticas, sob as quais se
logrou simultaneamente desenvolvimento e autonomia, implicaram-
certo que de distintas formas - um desenvolvimento baseado prin-
cipalmente na mobilizao de recursos sociais, econmicos e de
criatividade tecnolgica e organizatria encontrados no interior da
nao. Tal processo sups, por outro lado, um perodo de relativo iso-
lamento econmico (caso da URSS e da China), pelo fechamento par-
cial do mercado, que dificultou as presses para a ampliao do
consumo de bens e servios, caractersticas das sociedades industriais
de massas. E imps, geralmente, a ampliao do controle estatal do
sistema produtivo e a orientao dos novos investimentos para os se-
tores considerados estratgicos ao desenvolvimento nacional, tais como
os de infra-estrutura ou os que absorvem conhecimentos tecnolgicos
avanados e mesmo os vinculados defesa nacional. Tudo isso implica
uma reordenao consistente do sistema social, uma disciplina relati-
vamente autoritria (mesmo nos casos como o Japo, onde se manteve
o regime capitalista), e uma revoluo nos objetivos nacionais, inclusi-
ve, e no de forma desprezvel, nas prioridades educacionais.
No foi este o curso seguido pela dinmica poltica e social da
Amrica Latina, como vimos nas pginas anteriores. Ao tratar de inte-
grar-se na era da produo industrial relativamente moderna, por in-
termdio da transferncia de capitais externos, e com eles da tcnica e
de organizao produtiva modernas, alguns pases da regio alcana-
ram, em graus distintos, a intensificao do processo de industrializa-
o, mas com conseqncias evidentemente restritivas quanto
autonomia do sistema econmico nacional e s decises de polticas
de desenvolvimento.
O tipo de concorrncia econmica imposto pelo "mercado aber-
to", as normas de qualidade industrial e de produtividade, a magnitu-
de dos investimentos requeridos (pense-se na instalao, por exemplo,
da indstria petroqumica), os padres de consumo criados obrigam a

1 66
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

determinadas formas de organizao e controle da produo cujas re-


percusses afetam o conjunto da economia. Nesse sentido, atravs dos
capitais, da tcnica e da organizao transferidos do exterior inaugu-
ra-se um novo eixo de ordenamento da economia nacional.
Quando essa revoluo no se realiza sob a direo da sociedade
nacional, ela implica, certo que em um plano mais complexo, um novo
tipo de dependncia. Nas duas situaes fundamentais de subdesen-
volvimento antes descritas, o Estado nacional pode dirigir, dentro de
suas fronteiras, uma srie de instrumentos polticos como resposta s
presses do mercado externo (por exemplo, uma poltica monetria
ou de defesa do nvel de emprego), e conseguir assim resguardar parte
da autonomia nacional, precisamente nas decises de investimento e
consumo; para o novo tipo de desenvolvimento, os mecanismos de
controle da economia nacional escapam parcialmente do mbito inter-
no na medida em que certas normas universais do funcionamento de
um sistema produtivo moderno, impostas pelo mercado universal, no
permitem alternativas: a unificao dos sistemas produtivos leva pa-
dronizao dos mercados e a seu ordenamento supranacional.
A complexidade da situao torna-se, pois, muito maior que nos
casos anteriores; pem-se em evidncia as condies gerais de funcio-
namento social das economias dependentes, j que se agudizam e se
contradizem os parmetros do comportamento econmico em socie-
dades desse tipo. Assim, medida que o ciclo de realizao do capital
se completa no mbito interno em funo da grande unidade produti-
va (produo, comercializao, consumo, financiamento, acumulao,
reinvestimento), o sistema econmico - "as leis do mercado" - ten-
de a impor sociedade suas "normas naturais", restringindo, por con-
seqncia, o mbito e a eficcia da contrapartida autnoma dos grupos
locais.
Por outro lado, cabe recordar, tambm, que a cristalizao do mo-
delo acima mencionado no significa que a formao de um forte se-
tor econmico estatal em alguns pases, como o Mxico e o Brasil, com
capacidade de regulao econmica e participao acentuada do setor

16 7
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

pblico na formao de novos capitais, no possa ampliar o grau de


autonomia real de decises internas dos pases industrializados da
Amrica Latina. Nem significa, tampouco, que as formas anteriores de
organizao e controle da produo, inclusive no que respeita de-
pendncia, desapaream da cena. Tudo isso leva a uma complexidade
crescente da vida poltica.
O esquema poltico de sustentao dessa nova forma de desenvol-
vimento - no qual se articulam a economia do setor pblico, as em-
presas monopolistas internacionais e o setor capitalista moderno da
economia nacional - requer que se consiga estruturar um adequado
sistema de relaes entre os grupos sociais que controlam tais setores
econmicos; esse sistema necessita uma expresso poltica que possi-
bilite a ao econmica dos distintos grupos que abrange. Com efeito,
para essa forma de desenvolvimento supe-se o funcionamento de um
mercado cujo dinamismo se baseia, principalmente, no incremento das
relaes entre produtores - entre as prprias empresas - que se cons-
tituem nos "consumidores" mais significativos para a expanso econ-
mica. Em conseqncia, para aumentar a capacidade de acumulao
desses "produtores-consumidores" necessrio conter as demandas
reivindicatrias das massas. Isto , a poltica de redistribuio que
ampliaria seu consumo torna-se ineficaz e mesmo, em determinadas
condies, perturbadora do desenvolvimento.
fcil compreender que nessas condies a instabilidade poltica
aumente medida que a consolidao do Estado, como expresso de
poder, dependa do jogo eleitoral. Por outro lado, a possibilidade de
manter esse jogo torna-se mais precria medida que diminua o fluxo
dos investimentos estrangeiros - que se reduz em funo do movi-
mento internacional de capitais.
Como o "setor moderno" - cuja dinmica semelhante dos
sistemas produtivos dos pases centrais - est limitado por mecanis-
mos quase automticos de expanso, condiciona negativamente as
possibilidades de protecionismo oficial; por conseguinte, ficam ex-
cludos como alternativas tanto o apoio s antigas indstrias nacionais

1 68
DEPENDtNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

surgidas durante o perodo de substituio de importaes quanto a


escolha de polticas de desenvolvimento baseadas na utilizao exten-
siva de mo-de-obra etc., pois o setor industrial moderno requer outro
tipo de estratgia de desenvolvimento.
Assim, o desenvolvimento, a partir desse momento, realiza-se in-
tensificando a excluso social, e j no s das massas, mas tambm de
camadas sociais economicamente significativas da etapa anterior, cuja
principal alternativa agora conseguir vincular-se subsidiariamente ao
setor monopolista moderno e tambm vincular-se em forma subordi-
nada ao sistema de dominao poltica que se instaura. Mas, se certo
que cabe a possibilidade de lograr a modernizao do setor industrial e
sua diversificao atravs da unidade produtiva monopolista interna-
cional, essas "ilhas de modernidade" se inserem em um contexto no
qual a antiga nao agroexportadora (com seus dois setores, o agroco-
mercial vinculado ao exterior e o latifundirio), os setores industriais
formados antes do predomnio monopolista, os setores mdios e o
popular com suas subdivises (massas rurais e urbanas e classe oper-
ria) sempre esto presentes e buscam definir sua solidariedade com o
modelo que lhes proposto de ordenao econmico-social de tal for-
ma que possam ter certa participao no desenvolvimento. Entretan-
to, o setor industrial moderno e o setor agrrio industrializado, no
contexto do subdesenvolvimento vigente nos demais setores econmi-
cos, pode manter-se e expandir-se em um ritmo relativamente lento, e
sem que sua presena e seu desenvolvimento possuam o dinamismo
suficiente para "modernizar" o conjunto de sociedade. Ao contrrio,
o prprio fundamento tecnolgico empregado limita sua capacidade
de incorporao e o problema do mercado soluciona-se atravs de um
sistema restringido de intercmbio entre grandes unidades produtoras
e compradoras, e onde o Estado continua sendo o principal compra-
dor e ocupa um papel nada desprezvel como produtor.
A possibilidade de manter alguma participao das massas, princi-
palmente em termos econmicos, dada pelo grau de desenvolvimen-
to que alcanou o setor pblico da economia na fase anterior, sobretudo

1 69
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

quando conseguiu manter algum controle sobre os setores monopolistas


modernos. Mas no deixa de ser significativo que, mesmo nesse caso,
aqueles que controlam o setor estatal da economia atuem mais em ter-
mos de "empresrios pblicos" do que de acordo com uma poltica tipo
populista, que estimula a redistribuio da renda pelos aumentos con-
tnuos dos salrios. Em outros termos, o Estado deixa de ser um Esta-
do-populista, para transformar-se em um Estado-empresarial.
O sistema de controle poltico que comea a ter vigncia depende
das condies particulares em que se d esse processo, que so eviden-
temente distintas em um pas, como o Mxico, onde o setor popular e
tambm o setor empresarial j tinham estreitas relaes com o sistema
de decises polticas de dentro mesmo do aparelho do Estado; isso no
s permite reorganizao gradual de acordo com a nova situao de
desenvolvimento, mas tambm uma definio quase formal da rea de
influncia desses setores e do setor vinculado s empresas estrangei-
ras. Por outro lado, em pases como a Argentina ou o Brasil, a passa-
gem tanto mais complexa quanto mais o Estado no esteja preparado
para permitir o controle corporativo das decises econmicas. Isso
impe a reorganizao das funes do Estado para conseguir uma ca-
pacidade cada vez mais ampla de regulamentao da vida econmica.
Por outro lado, os grupos dominantes buscam a reorganizao do pr-
prio regime poltico para permitir que a centralizao autoritria, que
facilita a implantao do modo capitalista de produo nas economias
dependentes, possa consolidar seu domnio.
A oposio a essa reorganizao vai apoiar-se nos setores sociais
que esto margem do esquema: virtualmente, nas massas marginais e
nos setores operrios e assalariados urbanos, cujos padres de vida
sofrem os efeitos da nova etapa de acumulao capitalista; efetivamente,
no que restou da organizao poltica do perodo populista-desenvol-
vimentista: os partidos de esquerda, os intelectuais progressistas, os
setores nacionalistas etc. A oposio poder estar baseada ainda em gru-
pos privados no-comprometidos com o setor monopolista estrangeiro,
que, idealmente, poderiam tratar de refazer a aliana "para baixo", para,

17 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

desse modo, lograr melhores condies de negociao poltica com os


grupos agora dominantes.
Teoricamente, nos pases onde o setor produtivo moderno se ins-
taurou sob a gide das novas condies de desenvolvimento e depen-
dncia, a reorganizao do sistema de decises polticas e a reorientao
da economia pareceriam impor-se de forma consistente, como exem-
plifica a gesto Castelo Branco-Roberto Campos no Brasil. Alm das
condies internas favorveis a tais polticas, a dinmica das relaes
internacionais e, em especial, a ideologia da segurana nacional basea-
da na crena na iminncia da terceira guerra mundial, no papel pre-
ponderante da aliana ocidental - conseqentemente na sujeio
momentnea dos interesses nacionais ao bloco liderado pelos Estados
Unidos - e na forma adotada pela guerra, como guerra revolucion-
ria na qual o "inimigo externo" coexiste com o "inimigo interno", ser-
vem de pano de fundo para as mudanas econmicas e polticas
apontadas.
Apesar disso, na prtica no se expressam todas as conseqncias
que essa tendncia do processo de desenvolvimento oferece. As trans-
formaes em questo chocam-se com interesses concretos e fazem-se
por intermdio de canais sociais cuja complexidade e autonomia rela-
tiva cabe assinalar.
Para comear, convm salientar que a nova forma de desenvolvi-
mento implica, indubitavelmente, a renovao do sistema poltico-so-
cial, formando uma estrutura de dominao no mais baseada, ou
apenas parcialmente, nos setores latifundirios, exportadores ou vin-
culados indstria de bens de consumo leve. O novo setor econmico,
em que preponderam as empresas monopolsticas internacionalizadas
e o setor financeiro que surge vinculado ao mercado interno, procura
exercer uma influncia fundamental sobre as decises nacionais. Esse
propsito no conseguido sem oposies, luta entre faces das mes-
mas ou distintas classes em jogo etc. Alm disso, o grau de importncia
que o setor pblico pode adquirir na economia desempenha um papel
significativo em cada pas que alcanou a forma de desenvolvimento

17 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

em questo e possibilita ao Estado distintas margens de manobra na


definio das novas alianas de manuteno do poder.
O ltimo ponto decisivo. De fato, a passagem do regime demo-
crtico-representativo (que de uma ou de outra forma sobreviveu com
o Estado desenvolvimentista e com a poltica de massas durante o pe-
rodo inicial da expanso industrial) ao regime autoritrio-corporativo,
que se apresenta como a alternativa provvel nas condies polticas e
econmicas atuais, faz-se por intermdio de revolues nas quais so
as grandes organizaes nacionais, como o exrcito e a burocracia
pblica, mais que as burguesias nacionais ou internacionalizadas, que
atuam e se reorganizam. Obviamente, a situao estrutural que d sen-
tido ao desses grupos a que foi descrita neste trabalho e, portan-
to, as burguesias internacionalizadas continuam sendo o eixo do sistema
de dominao. Entretanto, na situao latino-americana, a partir do
chamado perodo de transio, a expresso poltica da burguesia urba-
no-industrial - diferentemente das burguesias agroexportadoras do
passado - esteve mais diretamente vinculada ao Estado atravs de
grupos de presso ou da ocupao de cargos no aparato estatal, que
existncia de "partidos de classe". De igual maneira, os assalariados
estiveram organizados mais como sindicalistas, sob a tutela do Estado,
que como militantes de partido. A exceo regra dada pelo Mxi-
co; no obstante, mesmo nesse caso, o partido no deixou de ser, como
se viu, a expresso poltica do prprio Estado, no seio do qual as clas-
ses ocupam posies definidas quase corporativamente.
Assim, o Estado exerceu funes mais amplas que as de instituio
jurdica ou expresso poltica de classes organizadas; funcionou como
a prpria organizao poltica das classes.
Se certo que a crise do populismo desenvolvimentista desembo-
cou poltica mente, na Argentina como no Brasil, em situaes em
que houve, inclusive, a mobilizao poltica das burguesias e das ca-
madas intermedirias contra o "perigo comunista", contra a subver-
so interna e contra a presso das massas sobre o Estado (atuante no
goulartismo e potencial no caso de um possvel retorno do peronismo

1 72
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

ao poder), a forma adotada para a revogao do poder democrtico


foi a do "golpe militar". No obstante, a significao desses golpes
militares - e de seus desdobramentos - foi distinta do que ocorria
no passado com a tomada do poder por caudilhos militares. Atual-
mente, so as Foras Armadas, como corporao tecnoburocrtica,
que ocupam o Estado para servir a interesses que acreditam ser os da
Nao. Essa passagem decisiva. Aniquilam-se os setores polticos
tradicionais - expresso no seio do Estado da dominao de classe
do perodo populista-desenvolvimentista - e procura-se transformar
a influncia militar permanente em condio necessria para o de-
senvolvimento e a segurana nacional, graas roupagem de uma
espcie de arbtrio tecnocrtico com que se pretende revestir as in-
tervenes militares na vida econmica, poltica e social. Obtm-se
assim a fuso parcial das duas grandes organizaes que exerceram
influncia poltica e controle efetivo permanentes no conjunto do pas:
as Foras Armadas e o Estado.
A forma adotada pelo eixo de dominao adquire vantagens polti-
cas iniludveis na situao latino-americana: a existncia de grupos
organizados importante no quadro de desestruturao relativa das
sociedades subdesenvolvidas. Entretanto, acarreta uma srie de pro-
blemas e contradies que dificultam a aceitao por parte da socieda-
de civil do regime autoritrio-corporativo em elaborao.
Com efeito, medida que se forma essa espcie de tecnoburocracia
de pases dependentes, baseada no potencial de deciso e organiza-
o dos setores modernos da burocracia militar e civil, esta passa a
sofrer dois tipos de presso: uma a favor do desenvolvimento racio-
nal e moderno, estimulada pela grande corporao industrial-finan-
ceira, geralmente internacionalizada, e outra que insiste no carter
cada vez mais excludente, em termos relativos, do desenvolvimento
capitalista em pases dependentes e enfatiza o carter nacional das ta-
refas e problemas a serem cumpridos e resolvidos no curso do desen-
volvimento. Este ltimo ponto de vista encontra apoio inclusive em
fraes das Foras Armadas e da tecnocracia estatal. Em conseqncia,

1 73
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

freqentemente segmentos do eixo burocrtico-militar do poder pro-


pem-se temas e sustentam solues que desprezam a fora da es-
trutura capitalista dependente da economia local, voltando a colocar
questes, como a necessidade da reforma agrria, da redistribuio
das rendas, do desenvolvimento harmonioso entre as regies do pas
etc., que pareceriam adaptar-se melhor ao perodo anterior de de-
senvolvimento. As chamadas ideologias "de classe mdia", que in-
sistem em considerar que a poltica econmica deve favorecer um
crescimento eqitativo da economia e das rendas e em entender o
Estado como um foro onde se faz a mediao relativamente equ-
nime entre os interesses das classes e grupos, voltam a ter defenso-
res, muitas vezes poderosos, no interior da tecnoburocracia, civil
ou militar.
No se encerra, pois, a luta entre as classes e grupos, nem se-
quer no mbito das classes dominantes. pouco provvel que essas
tendncias nacional-reformistas possam ter seno um xito momen-
tneo. Entretanto, como as burguesias no dispem de organizaes
polticas, no sentido especfico da expresso, e como seu controle
sobre o Estado, no momento atual, quase puramente "estrutural",
s quando as polticas impostas pela tecnoburocracia militarizada
se chocam com os mecanismos de acumulao e expanso capitalis-
ta, os grupos empresariais procuram meios e modos para corrigir
os "desvios nacionalistas". Nesse meio-tempo, os setores que man-
tm as reformas em nome da Nao, acima das classes, tm justifi-
cativas para crer que podem transformar sua ideologia em verdade
para todos.
Por trs das vacilaes dessa natureza, a linha de fora da poltica
de transformaes econmicas no novo esquema de poder continua
sendo, como j assinalamos, desenvolvimentista, mas neutra no que se
refere ao controle nacional ou estrangeiro da economia.
O outro plo de reao ao sistema de poder em formao exter-
no ao eixo dominante e estaria baseado na oposio da classe oper-
ria, dos setores assalariados e das "camadas marginais", que so

1 7 4
DEPENDtNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

numericamente crescentes graas forma assumida pelo desenvolvi-


mento capitalista na periferia. De fato, o funcionamento do sistema
industrial-moderno implica, como se assinalou, aumento, pelo menos
nos termos absolutos, do processo de marginalizao - entendendo-
se este no sentido mais lato. Por isso, a canalizao das presses popu-
lares atravs das estruturas organizatrias anteriormente existentes
(sindicatos, partidos, setores do Estado etc.) torna-se mais difcil. Cons-
titui-se desse modo uma massa disponvel cujas novas formas de
mobilizao e organizao continuam sendo uma incgnita. Sua exis-
tncia estabelece uma ampla gama de alternativas de ao poltica, desde
a criao de "focos insurrecionais" at a reconstituio do "movimen-
to de massas".
A debilidade das tentativas feitas para buscar transformaes no
status quo por intermdio da mobilizao das massas no integradas
reside, por um lado, no carter pouco estruturado dessas massas e em
seu baixo nvel de vida e de aspiraes; de outro, as novas bases do
desenvolvimento e da dependncia provocam uma diviso entre os
setores assalariados. Como assinalamos, os grupos assalariados vincu-
lados ao setor capitalista avanado beneficiam-se com o desenvolvimen-
to e, em certa medida, amortizam as presses que vm de baixo. Na
ao reivindicatria afastam-se das presses populares de massa, tanto
urbanas como rurais.
Evidentemente, os xitos da presso poltica dos assalariados, mes-
mo no caso daqueles pertencentes ao setor capitalista avanado, so
modestos no contexto da dominao autoritrio-corporativa. Depen-
dero mais do aperfeioamento de suas organizaes sindicais e da
diferenciao das classes mdias no sentido da constituio dos setores
mais diretamente vinculados ao modo de produo capitalista-indus-
trial. Essa ltima modificao inclui, naturalmente, a modernizao da
organizao que pode ser a ponta de lana da classe mdia nas barga-
nhas polticas: a universidade e seus institutos tcnicos, onde os qua-
dros buscam o conhecimento especializado que lhes d significado e
importncia na nova sociedade. Tais transformaes podero permitir

17 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

que os setores assalariados voltem a influenciar nas decises polticas e


que procurem recuperar influncia sobre a orientao do processo
econmico.
Entretanto, seria aventurado afirmar que a transformao do sen-
tido da participao poltica dos assalariados, tanto da classe oper-
ria quanto dos estratos intermedirios, para uma maior integrao
ao novo sistema de dominao, seja uma tendncia definida e defini-
tiva. A experincia poltica latino-americana mostra que a solidarie-
dade "horizontal" entre as classes chega a prevalecer somente em
conjunturas polticas de contestao, como o exemplificam os ope-
rrios do cobre ou do estanho, alm dos trabalhadores de empresas
estatais, que soem ser os mais bem pagos e, ao mesmo tempo, os mais
ativos poltica mente.
Por trs das lutas e aproximaes polticas que as condies atuais
do enfrentamento entre as classes e grupos incentivam, continuam
presentes as contradies gerais provocadas pelo funcionamento do
sistema produtivo baseado nas grandes unidades monopolistas, e as
especficas, que derivam das condies particulares de um desenvolvi-
mento capitalista que depende tanto de capitais quanto de tcnicas e
formas organizatrias geradas nos plos dominantes do capitalismo
internacional. Conseqentemente, os temas dominantes do momento
histrico, no que se refere ao desenvolvimento, passam a ser: forma-
o de um mercado supranacional que resolva os problemas de econo-
mia de escala e de mercado de sociedades em que a participao no
consumo restringida; reorganizao autoritrio-corporativa do regi-
me poltico em busca da estabilidade poltica em sociedades "de mas-
sas", mas onde o sistema poltico no capta a participao popular;
acumulao e maior concentrao de capitais em uma estrutura de ren-
das j concentrada.
As dificuldades levantadas para que essa forma de desenvolvimen-
to logre a mobilizao e o consentimento das massas torna lenta a re-
construo da ordem social. Lutando contra o tempo, o novo sistema
de poder tenta consolidar-se antes que as brechas favorveis oposio

17 6
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

se acentuem. Tudo leva a crer que a passagem para o estabelecimento


de um modo capitalista-industrial de produo relativamente desen-
volvido em pases dependentes se assente em regimes polticos autori-
trios (sejam militares ou civis), cujo ciclo de durao depender tanto
dos xitos econmicos e do avano que possam lograr na reconstru-
o social quanto do carter, do tipo de ao ou do xito dos movi-
mentos de oposio baseados nos grupos e classes que assinalamos
anteriormente.

1 77
Concluses

A natureza deste ensaio no permite que se apresentem, guisa de


concluses, mais do que algumas indicaes gerais sobre os itens trata-
dos. No gostaramos que as hipteses e as interpretaes provisrias
que fizemos fossem transformadas, sem anlises de situaes concre-
tas, em afirmaes categricas. Por isso, mais do que concluses, as
reflexes que seguem constituem indicaes para trabalhos futuros.
Com essas reservas, possvel recordar que, do ponto de vista
metodolgico, o esforo principal feito neste livro foi para reconside-
rar os problemas do "desenvolvimento econmico" a partir de uma
perspectiva de interpretao que insiste na natureza poltica dos pro-
cessos de transformao econmica. Simultaneamente, procurou-se
mostrar que a referncia s "situaes histricas" nas quais se do as
transformaes econmicas essencial para a compreenso do signifi-
cado dessas transformaes, bem como para a anlise de seus limites
estruturais e das condies que as tornam possveis.
Formulando nesses termos a relao entre processo econmico, con-
dies estruturais e situao histrica, ficam evidentes as limitaes da
utilizao dos esquemas tericos relativos ao desenvolvimento econ-
mico e formao da sociedade capitalista dos pases hoje desenvolvi-
dos para a compreenso da situao dos pases latino-americanos. No
s o momento histrico distinto, como as condies estruturais do
desenvolvimento e da sociedade tornaram-se historicamente diversas.
O reconhecimento dessas diferenas levou-nos crtica dos conceitos
de subdesenvolvimento e periferia econmica, e valorizao do con-
ceito de dependncia, como instrumento terico para acentuar tanto

1 79
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

os aspectos econmicos do subdesenvolvimento quanto os processos


polticos de dominao de uns pases por outros, de umas classes sobre
as outras, num contexto de dependncia nacional. Conseqentemente,
ressaltamos a especificidade da instaurao de um modo capitalista de
produo em formaes sociais que encontram na dependncia seu
trao histrico peculiar.
Por outro lado, atravs da crtica do conceito de dependncia, pro-
curamos retomar a tradio no pensamento poltico: no existe uma
relao metafsica de dependncia entre uma Nao e outra, um Esta-
do e outro. Essas relaes se tornam possveis concretamente por in-
termdio de uma rede de interesses e de coaes que ligam uns grupos
sociais aos outros, umas classes s outras. Sendo assim, preciso deter-
minar interpretativamente a forma que essas relaes assumem em cada
situao bsica de dependncia, mostrando como Estado, Classe e Pro-
duo se relacionam. Analiticamente ser preciso provar, posteriormen-
te, o fundamento concreto das interpretaes feitas sobre o modo de
relacionamento sugerido para cada uma das situaes fundamentais
esquematizadas neste livro.
Procuramos caracterizar, tentativamente, as relaes referidas aci-
ma. Para isso mostramos que na Amrica Latina possvel determinar
duas situaes bsicas de relacionamento das classes entre si, com o
Estado e com o sistema produtivo, em funo do modo de relao deste
com o mercado internacional e da forma de controle da produo. Num
caso ressaltamos a especificidade das "economias de enclave", noutro
o controle nacional do sistema exportador.
Em seguida, procuramos indicar o fluxo das transformaes histri-
cas dessas situaes de base, tais como se concretizaram em formaes
sociais especficas. Nesse esforo cuidamos de evitar duas falcias que
freqentemente prejudicam interpretaes similares: a crena no condicio-
namento mecnico da situao poltico-social interna (ou nacional) pelo
domnio externo, e a idia oposta de que tudo contingncia histrica.
Com efeito, nem a relao de dependncia, no caso de naes dependen-
tes, ou do "subdesenvolvimento nacional", implica a inevitabilidade de a

18 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

histria nacional tornar-se o puro reflexo das modificaes ocorridas no


plo hegemnico externo, nem estas so irrelevantes para a autonomia
possvel da histria nacional. Existem vnculos estruturais que limitam as
possibilidades de ao, a partir da prpria base material de produo dis-
ponvel num pas e do grau de desenvolvimento das foras produtivas, para
no mencionar o modo como se combinam estas com as relaes polticas
e jurdicas, internamente e com as naes hegemnicas. Mas, ao mesmo
tempo, por intermdio da ao dos grupos, classes, organizaes e mo-
vimentos sociais dos pases dependentes que estes vnculos se perpetuam,
se transformam ou se rompem. Existe, portanto, uma dinmica interna
prpria que d inteligibilidade ao "curso dos acontecimentos", sem cuja
compreenso no h cincia poltica possvel.
Procuramos mostrar, a partir da diferena entre as possibilidades
estruturais bsicas oferecidas pela situao de enclave e pela situao
de controle nacional do sistema exportador, como as mudanas sociais,
polticas e econmicas se deram distintamente nos vrios pases consi-
derados.
No obstante, nos captulos finais retomamos o tema geral das con-
dies estruturais do desenvolvimento capitalista em pases dependen-
tes. Caracterizamos, ento, as contradies atualmente existentes tanto
em termos dos efeitos da organizao produtiva dos setores industrial-
modernos da regio sobre o conjunto do sistema econmico nacional
quanto em termos das reaes das classes e grupos sociais entre si e
com o Estado, a partir do momento em que se forma uma economia
industrial-dependente.
Nesse esforo procuramos mostrar a autonomia relativa, as con-
tradies e as possibilidades de convergncia entre o sistema econmi-
co e o processo poltico. Acreditamos que a compreenso da situao
atual dos pases industrializados e dependentes da Amrica Latina re-
quer a anlise dos efeitos do que chamamos de "internacionalizao
do mercado interno", expresso que caracteriza a situao que responde
a um controle crescente do sistema econmico das naes dependentes
pelas grandes unidades produtivas monopolsticas internacionais.

18 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

A novidade da hiptese no est no reconhecimento da existncia


de uma dominao externa - processo bvio - mas na caracteriza-
o da forma que ela assume e dos efeitos distintos, com referncia s
situaes passadas, desse tipo de relao de dependncia sobre as clas-
ses e o Estado. Salientamos que a situao atual de desenvolvimento
dependente no s supera a oposio tradicional entre os termos de-
senvolvimento e dependncia, permitindo incrementar o desenvolvi-
mento e manter, redefinindo-os, os laos de dependncia, como se apia
politicamente em um sistema de alianas distinto daquele que no pas-
sado assegurava a hegemonia externa. J no so os interesses expor-
tadores que subordinam os interesses solidrios com o mercado interno,
nem os interesses rurais que se opem aos urbanos como expresso de
um tipo de dominao econmica. Ao contrrio, a especificidade da
situao atual de dependncia est em que os "interesses externos"
radicam cada vez mais no setor de produo para o mercado interno
(sem anular, por certo, as formas anteriores de dominao) e, conse-
qentemente, se aliceram em alianas polticas que encontram apoio
nas populaes urbanas. Por outro lado, a formao de uma economia
industrial na periferia do sistema capitalista internacional minimiza os
efeitos da explorao tipicamente colonialista e busca solidariedades
no s nas classes dominantes, mas no conjunto dos grupos sociais li-
gados produo capitalista moderna: assalariados, tcnicos, empre-
srios, burocratas etc.
Descrevemos tambm como os grandes temas da poltica do pero-
do correspondente tentativa de formao e fortalecimento do mer-
cado interno e da economia nacional- o populismo e o nacionalismo
- foram perdendo substncia e redefinindo-se em funo do novo
carter da dependncia.
Por fim, procuramos verificar at que ponto, apesar das transfor-
maes assinaladas, seria possvel manter a idia de dependncia ou,
ao contrrio, dever-se-ia substitu-la pela de interdependncia. Nesse
passo, outra vez a especificidade da situao estrutural foi analisada
juntamente com a situao poltica. Mostrou-se que os interesses de

1 82
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

poder e as alianas para garantir a hegemonia de grupos e faces de


classe, internos e externos, tm que ser levados em considerao para
explicar as situaes de dominao, pois estas no so um simples re-
sultado iniludvel do grau de diferenciao alcanado pelo sistema
econmico. Por certo, a existncia de um "mercado aberto", a impos-
sibilidade da conquista dos mercados dos pases mais desenvolvidos
pelas economias dependentes e a incorporao contnua de novas uni-
dades de capital externo sob a forma de tecnologia altamente desen-
volvida e criada mais em funo das necessidades intrnsecas das
economias maduras do que das relativamente atrasadas fornecem o
quadro estrutural bsico das condies econmicas da dependncia.
Mas a combinao destas com os interesses polticos, as ideologias e as
formas jurdicas de regulamentao das relaes entre os grupos so-
ciais que permite manter a idia de "economias industriais em socieda-
des dependentes". Portanto, a superao ou a manuteno das "barreiras
estruturais" ao desenvolvimento e a dependncia dependem, mais que
de condies econmicas tomadas isoladamente, do jogo de poder que
permitir a utilizao em sentido varivel dessas "condies econmi-
cas". Nesse sentido, tratamos de sugerir que oposies - presentes ou
virtuais - poderiam dinamizar as naes industrializadas e dependen-
tes da Amrica Latina e que possibilidades estruturais haveria para um
ou outro tipo de movimento social e poltico.
Sabemos que o curso concreto da histria, ainda que seja balizado
por condies dadas, depende em grande parte da ousadia dos que se
propem a agir em funo de fins historicamente viveis. No incorre-
mos, portanto, na v pretenso de tentar delimitar teoricamente o cur-
so provvel dos acontecimentos futuros. Este depender, mais do que
das previses tericas, da ao coletiva motivada por vontades polti-
cas que tornem factvel o que estruturalmente apenas possvel.

18 3
Post-Scriptum*

Estado e processo poltico na Amrica Latina


Fernando Henrique Cardoso
Enzo Faletto

Mantivemos, quase dez anos depois que este livro foi escrito, a estrutu-
ra e as interpretaes da verso original. Seria v a pretenso de torn-
lo up to date. Por um lado, no abordamos nele todas as situaes
historicamente significativas que ocorreram na Amrica Latina, nem
demos nfase descrio de acontecimentos ou a conjunturas parti-
culares. Apenas quisemos marcar as principais tendncias de desen-
volvimento histrico-estrutural. Por outro lado, os ltimos dez anos
foram demasiadamente densos em acontecimentos significativos para
que tivssemos a iluso de poder resumi-los em umas quantas pgi-
nas adicionais.
O fundamental de nosso ensaio a relao das lutas polticas en-
tre grupos e classes, por um lado, e a histria das estruturas econ-
mico-polticas de dominao, internas e externas, por outro. Deste
modo, interessa-nos menos catalogar os acontecimentos do que in-
quirir, atravs deles, sobre o sentido das relaes estruturais bsicas e
sobre as fases de desenvolvimento destas na sua dupla determinao:

*Captulo adicional para as edies do livro Dependncia e desenvolvimento na Amrica


Latina, em ingls e alemo.

1 85
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

ao nvel dos sistemas locais de dominao e em sua relao com a


ordem internacional. Os processos polticos e econmicos apare-
cem nesta ltima como se fossem a expresso de uma luta entre
Estados-Naes, mas envolvem, tambm, conflitos entre grupos e
classes sociais.
A perspectiva da dependncia requer que se explicitem os vnculos
entre a pugna a nvel dos Estados no plano mundial com as lutas inter-
nas entre classes e grupos e com os modos fundamentais pelos quais,
em cada pas e no plano mundial, se d a organizao social da produ-
o econmica.
O enunciado de alguns dos acontecimentos marcantes da histria
da regio suficiente para indicar que, por trs deles, algumas trans-
formaes de fundo ocorreram no mundo nos ltimos dez anos e que
estas no foram meramente episdicas, mas refletem uma mudana nas
relaes estruturais entre os dois grandes sistemas socioeconmicos con-
temporneos e dentro de cada um deles:

- a estabilizao e o progresso do regime socialista cubano;


- a "via capitalista" para o desenvolvimento, tal como ela se con-
substanciou no "milagre econmico" brasileiro, acompanhada
por um regime militar;
a experincia da "via eleitoral" para o socialismo no Chile e as
prticas de "desestabilizao" postas em marcha pela ordem
capitalista para destru-la;
- o reformismo militar do Peru e as tentativas de autonomia, sob
regimes militares, no Panam (e, mais episodicamente, na Bol-
via, com Torres, e no Equador entre 1972 e 1975);
- a via-crcis das experincias guerrilheiras, que, embora tenham
comeado antes dos ltimos dez anos, foram derrotadas mili
tar e politicamente nos ltimos anos, no Peru, na Venezuela,
na Guatemala, na Bolvia, em Santo Domingo, no Brasil e no
Uruguai;

1 86
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

- a persistncia de um estado larvar de insurreio guerrilheiro-


popular na Argentina antes e depois do segundo governo Pern
e de focos guerrilheiros menos expressivos na Colmbia e na
Nicargua, bem como a ecloso de formas de protesto inespe-
radas pela ordem dominante no Mxico, como no movimento
estudantil com o episdio trgico de Tlatelolco;
- a emergncia dos pases do Caribe no cenrio poltico latino-
americano, com as estratgias popular-autonomistas na Guiana,
o tradicionalismo repressivo-iluminista de Trinidad-Tobago e as
tentativas de articulao entre estes pases e a Jamaica;
- o militarismo populista hondurenho, a guerra entre este pas e
EI Salvador, a "estabilidade" do resto da rea - inclusive
Guatemala e Nicargua;
- a mesma "estabilizao" no Caribe, tanto em Santo Domingo
como no Haiti depois da sucesso em famlia;
- a persistncia de formas de militarismo caudilhesco no Paraguai,
reforadas por alianas com o Brasil (processo que antecipa a
tendncia da Bolvia depois do golpe do general Banzer);
- por fim, quase como se ocorresse um achado arqueolgico, a
preservao da democracia elitista do bipartidarismo tradicio-
nal na Colmbia e a experincia mais trepidante de uma prti-
ca partidria e democrtica no pas que, nos anos recentes,
apresentou os ndices mais espetaculares de crescimento eco-
nmico da regio graas ao petrleo: a Venezuela;
- tudo isto sem mencionar os movimentos polticos que ocorrem
em situaes coloniais como em Porto Rico, nas Guianas e em
vrias ilhas e enclaves do Caribe, incluindo a zona do canal do
Panam.

Basta, portanto, uma olhada voZ d'oiseau sobre a histria recente


para perceber que substituir a adjetivao fcil que usamos acima pela
anlise do processo histrico demandaria escrever um ou mesmo vrios
novos livros.

1 87
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Ainda assim parece necessrio fazer alguma referncia neste post


scriptum s tendncias bsicas subjacentes queles processos. Limitar-
nos-emos a discutir trs tpicos gerais: as grandes transformaes no
sistema capitalista e na ordem mundial; as implicaes da poltica in-
ternacional na atuao latino-americana em nvel mundial; a reorgani-
zao da ordem poltica interna - especialmente do Estado - na
Amrica e a reao dos movimentos populares.

A REORGANIZAO DA ORDEM ECONMICA MUNDIAL


E AS EMPRESAS MULTI NACIONAIS

No captulo anterior foram feitas consideraes sobre os efeitos da


penetrao das corporaes multinacionais nos pases latino-america-
nos. O que era uma tendncia h dez anos hoje fato marcante, no s
na Amrica Latina, mas em toda a periferia do sistema capitalista mun-
dial. Entretanto, acreditamos que este fenmeno - o da preeminn-
cia das empresas multinacionais - deve ser analisado em funo de
uma perspectiva global que valorize o papel da poltica na reorganiza-
o da ordem econmica mundial. Seria equivocado, de acordo com a
perspectiva proposta neste livro, analisar estas transformaes polti-
cas independentemente da dinmica do sistema capitalista como um
todo. Como, por sua vez, este se desenvolve em nvel mundial e, por-
tanto, defronta-se continuamente com a presena e o desafio da exis-
tncia de economias e pases socialistas, preciso fazer um esforo para
entender o predomnio e os limites da ao das empresas internacio-
nais dentro deste contexto mais amplo. Noutro tpico discutiremos as
condies poltico-sociais internas subjacentes expanso da ordem
capitalista mundial em cada pas latino-americano.
Tentaremos esclarecer neste tpico apenas trs pontos: o significa-
do da reorganizao da economia capitalista mundial para as econo-
mias centrais; os efeitos deste processo quanto s economias perifricas;
e, por fim, as relaes entre este processo e o Estado nacional.

1 88
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

A primeira questo fundamental para compreender-se algumas


das dificuldades da economia internacional contempornea. Esta, de-
pois da Segunda Guerra Mundial expandiu-se sob a hegemonia incon-
teste da economia americana. Este processo de expanso baseou-se no
impacto da vitria militar americana e na fragilidade, depois da Segunda
Guerra Mundial, dos Estados nacionais europeus e do esgotamento da
economia russa com o esforo militar. Baseou-se tambm no dinamis-
mo intrnseco de uma economia oligoplica de grande empresa apoia-
do em realizaes tecnolgicas de monta, aceleradas pela guerra. As
vantagens relativas da economia americana eram irrecusveis; o pre-
domnio poltico-militar dos EUA tornou-se visvel com a supremacia
atmica; a capacidade tecnolgica e a introduo crescente no merca-
do de novos produtos de difcil competitividade reforavam a vanta-
gem inicial e davam aos EUA condio de liderana inequvoca no
mundo capitalista. O valor do dlar e sua transformao em moeda de
reserva espelhavam esta realidade. Os acordos financeiros mundiais
posteriores guerra, especialmente o Acordo de Bretton Woods e o
controle pelos EUA do comrcio mundial, codificado pelos acordos de
tarifa da conferncia mundial sobre este assunto (o GATT), bem como
o estabelecimento de um mecanismo mundial de controle monetrio
(o Fundo Monetrio Internacional), ambos sob domnio poltico ame-
ricano, davam a este pas o controle da economia mundial. O preo a
pagar por esta posio - especialmente no clima da Guerra Fria - foi
a militarizao da economia americana e a concepo correspondente
de que os EUA deveriam desempenhar uma misso tutelar sobre o
"mundo livre". Apesar do esforo econmico que esta poltica impu-
nha, o controle do mercado mundial pagava com vantagens ao Tesou-
ro americano. Supervits na balana comercial permitiam tanto manter
exrcitos no exterior quanto fazer investimentos fora dos EUA. O d-
lar continuava funcionando como bssola para orientar a sade da
economia mundial.
Foi em conjuntura deste tipo que as empresas norte-americanas
intensificaram sua atuao na periferia do sistema capitalista, bem como

1 89
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

nos pases europeus, investindo em forma crescente e expandindo seu


controle sobre as economias locais. Para isto fizeram investimentos e
utilizaram, sobretudo, poupanas internas para a compra de ativos
pertencentes a nacionais. Mais tarde, os lucros gerados pelo "setor
externo" da economia americana obrigaram a uma expanso contnua
desta no exterior. Se a isto se somarem as polticas de reconstruo
postas em prtica na Europa, tem-se uma noo do poderio da econo-
mia norte-americana. Em suma, os EUA converteram-se em banquei-
ros, acionistas de empresas industriais e de servio e gendarmes do
mundo. Em troca ofereciam ao mundo ocidental a defesa contra os
soviticos, uma civilizao industrial-tecnolgica, e a manuteno dos
"valores bsicos" (entre os quais o tipo de economia que assegurava
aos EUA seu predomnio mundial).
Entretanto, o fim da guerra fria e alguns xitos socialistas, por
um lado, e a pujana renascente das economias capitalistas da Euro-
pa e do Japo (em parte ligadas recusa por estes pases de pagar os
custos da defesa contra os soviticos) comearam a desequilibrar a
ordem capitalista mundial. O prprio progresso econmico induzi-
do pelos EUA com seus investimentos, a revoluo tecnolgica mais
ou menos permanente das dcadas posteriores guerra, aviao a jato,
corrida espacial, transistorizao, computorizao, em suma, a "re-
voluo das comunicaes" com todas as suas conseqncias econ-
micas, a difuso do uso de materiais sintticos e de produtos
eletrnicos etc.), sua difuso e aproveitamento em nvel de mercado
(especialmente pelos japoneses e alemes), e as crescentes responsa-
bilidades americanas em face da competio com os soviticos (pos-
tas prova, primeiro, com o vo de Gagarin, depois pela capacidade
sovitica de competir na corrida atmica e talvez de superar os EUA
em armamentos convencionais) comearam a demandar esforos r-
duos ao Tesouro e levaram as administraes americanas a pressio-
nar os aliados para uma atitude "mais responsvel" e menos
competitiva. A resposta destes foi varivel. Houve a insubordinao
gaullista que teve conseqncias na poltica nuclear e na sada da

19 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

OTAN, alm de expresses mais diretas em nvel econmico: freios


penetrao americana na economia francesa, disputa no terreno
areo com o Mirage e o Concorde e ataques sistemticos suprema-
cia do dlar, tendo os franceses proposto desde a dcada de 1960 a
substituio daquele como moeda de reserva da economia mundial
pelo ouro. Mas houve tambm a transigncia crescente da economia
inglesa s presses americanas. Em posies intermedirias, tirando
vantagens de sua localizao estratgica no enfrentamento mundial,
alemes e japoneses concediam no plano poltico-militar, mas no se
submetiam no plano comercial.
Ainda por cima, o prprio xito das empresas americanas no exte-
rior - as multinacionais - provocava, contraditoriamente, dificulda-
des economia americana, na medida em que aquelas acumulavam
ativos financeiros no exterior, pressionando a situao de caixa do
Tesouro americano, porque a taxa de crescimento dos investimentos
externos crescia mais rapidamente do que a das exportaes. No in-
cio de 1970 j se tornava claro que a expanso americana no exterior
tinha ativado as outras economias capitalistas maduras mais rapidamen-
te do que a prpria economia nacional americana e que a produtivida-
de e o avano tecnolgico daquelas, inseminadas contraditoriamente
pela penetrao americana, as tornaram competitivas.
Nada disso quer dizer que a economia americana "alcanou seus
limites", idia esttica que pouco ajuda a compreender a dinmica his-
trica. Quer dizer, entretanto, que as contradies intercapitalistas se
aguaram e as ameaas ao dlar e s instituies de controle econmi-
co mundial estabelecidas no fim da guerra deixaram de basear-se, nos
anos 1970, apenas na poltica do general De Gaulle (que preconizava
a desvalorizao do dlar e a necessidade de reorganizar a ordem eco-
nmica capitalista) para ter apoio tambm no comportamento de
corporaes multinacionais, muitas das quais sediadas nos EUA. Aos
dficits do Tesouro correspondiam disponibilidades financeiras daquelas
companhias, colocadas em moedas "estrangeiras": marcos, ienes, fran-
cos suos, francos franceses. Vrias corridas contra o dlar, incentivadas

19 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

s vezes por especulaes das multinacionais, mas baseadas, de fato,


no desequilbrio da balana comercial e dos gastos militares, comea-
ram a mostrar na presente dcada que havia algo de podre no reino da
Dinamarca.
Quando a essas presses estruturais contra a hegemonia econmi-
ca dos EUA se somaram os custos crescentes de uma guerra inglria, a
do Vietn, e a crise do petrleo de 1973, no s por causa da OPEC
mas tambm porque as multinacionais petroleiras se ajustaram pol-
tica da OPEC e com ela se beneficiaram mais do que proporcionalmente,
a crise do dlar estava evidente e o processo inflacionrio interno re-
picava firme nos EUA. Medidas importantes teriam de ser tomadas para
"pr coisas no devido lugar".
A reao americana no se fez esperar. Em 1974 lanou-se o Pro-
jeto Independncia para intensificar a produo e a tecnologia do pe-
trleo, a Agncia Internacional de Energia foi criada para responder
OPEC e o Trade Reform Act de 1974, com polticas protecionistas,
visou a resguardar a posio americana no mercado mundial.
Desemprego, luta anti inflacionria nos EUA, controle de crdito
complementaram as medidas de Nixon e Ford. Com isto, custa de
presses sobre os aliados japoneses e europeus (que, com a exceo
da Frana, se juntaram nos esforos "autonomistas" dos EUA), de res-
tries ao Terceiro Mundo e custa do povo americano, que arcou
com a "estagflao" e o desemprego, lanaram-se as bases para a re-
tomada americana do controle econmico mundial. Neste processo,
as multinacionais e o governo americano antes complementaram-se
do que se hostilizaram. Se os resultados no futuro no forem to bri-
lhantes quanto no passado porque, apesar de tudo, diminuiu na
ordem poltica mundial a capacidade americana de controle e algum
preo ter de ser pago por isto. Derrotas americanas no Vietn e no
Sudeste Asitico, reconhecimento da China e impossibilidade de in-
tervir na frica, ao lado de uma poltica mais apaziguadora com os
pases rabes, foram as expresses diretas do reequilbrio da ordem
mundial. So fatos polticos deste tipo que delimitam os quadros do

1 92
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

rearranjo da economia capitalista mundial e so por sua vez por esta


ltima condicionados. este quadro que explica a viabilidade das
polticas moderada e marginalmente autonomistas de alguns pases
da periferia: o equilbrio poltico mundial rompeu-se e este fato deu
margem de manobra maior para situaes polticas novas no Terceiro
Mundo.
Foi no contexto que resumimos apertadamente acima que se deu a
expanso das empresas multinacionais, na Amrica Latina e no resto
do mundo. Esta expanso deu lugar a especulaes sobre o futuro da
economia capitalista e sobre o papel que o Estado desempenha nesta
ltima. Neste sentido, seguindo uma caracterizao proposta recente-
mente, l podem-se mencionar trs modos fundamentais de encarar o
relacionamento entre Estado e empresas multinacionais:

a teoria liberal, dos seguidores do modelo da "The Sovereignty


at Bay", proposto por Raymond Vernon, que v nas multina-
cionais o ncleo do progresso futuro e o princpio racionalizador
de um novo mercado mundial integrado sob controle delas, no
qual o Estado jogar um papel marginal.
o modelo da "dependncia", que descr dos efeitos equili-
bradores das multi nacionais quanto redistribuio de rique-
zas e benefcios escola mundial, e ressalta a concentrao do
progresso tcnico e o controle financeiro dos resultados da
expanso mundial em alguns centros capitalistas que continua-
ro explorando e mantendo a dependncia e o subdesenvolvi-
mento da periferia. Neste modelo, apesar da viso crtica, as
multinacionais continuam a reinar como atores privilegiados na
cena mundial. 2

IVer Robert Gilpin, v.s. Power & the Multinationa/ Corporation, the Political Economy
of Foreign Direct Investiment. Nova York, Basic Books, 1975.
2Deve ter ficado claro pela leitura deste ensaio que os autores no subscrevem a formula-
o da tese dependemista nestes termos. No obstante, reconhecem que foi esta a verso
da dependncia que se difundiu nos EUA.

1 93
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

- O modelo mercantilista, que sublinha a importncia do Estado-


Nao como princpio reorientador da ordem mundial e acre-
dita que, de algum modo, a questo do futuro no tanto a do
desaparecimento dos Estados e da preeminncia de uma espcie
de "sociedade civil mundial" organizada a partir das multi-
nacionais, mas precisamente a da definio de limites, confli-
tos e acomodaes entre ambos atravs da formao de blocos
regionais no mercado mundial.

Acreditamos que uma perspectiva que combine as duas ltimas al-


ternativas mais adequada para explicar a ao das multinacionais na
Amrica Latina tanto em funo da ao dos Estados-sede das multl-
nacionais quanto em funo dos Estados-hospedeiros. Parece-nos que
considerar as corporaes multinacionais independentemente dos Es-
tados, como se elas fossem demiurgos da histria, implica um duplo
reducionismo: o de subordinar as reaes locais "lgica da acumula-
o das empresas multinacionais" e portanto aos "fatores externos", e
a de diminuir a importncia dos fatores polticos no prprio modo como
a economia capitalista contempornea se desenvolve no plano inter-
nacional e em cada pas.
Dito isto, preciso deixar claro tambm que o tipo de linkage que
une as corporaes industriais multinacionais s economias nacionais
varia por razes econmicas. Os efeitos backward e forward que deles
se podem esperar variam conforme o tipo de produto produzido (in-
dustrial, mineral, agrcola) e de acordo com a forma tcnica de produ-
o e a etapa de consumo visada (insumos industriais, partes de produto
a serem exportados, bens durveis de consumo etc.).3 Alm disso, para
avaliar-se os efeitos da incorporao das economias perifricas pro-
duo mundial, preciso distinguir pelo menos quatro situaes atravs

'Ver sobre esre ponco Alberr Hirschman, "A generalized linkage approach to developmenc
wirh special reference ro sraply", Insrirure for Advanced Srudy, documento mimeografado,
1976.

1 94
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

das quais pode se dar a vinculao entre economias dependentes e


internacionalizao do mercado:

- a constituio de "plataformas industriais" de exportao de


produtos industriais nas quais as empresas multinacionais bus-
cam predominantemente vantagens comparativas, como a
utilizao de mo-de-obra barata, mas onde no se consome o
produto final (como em Singapura ou Hong Kong).
- a transformao de antigos encIaves de produo colonial em
outros tantos encIaves sob controle no mais de Estados
colonialistas, mas de empresas imperialistas, como na produ-
o mineradora na frica e na produo de produtos aliment-
cios tropicais.
- a produo de partes de produtos industriais complexos que,
embora no sejam necessariamente consumidos no mercado
local, supem mo-de-obra mais especializada e avano
tecnolgico relativo da economia local.
- a produo de bens industriais de consumo ou de capital, sob
controle de empresas multinacionais mas visando predominan-
temente aos mercados locais.

No caso da Amrica Latina, embora existam situaes de econo-


mia de encIave que foram redefinidas apenas medida que a economia
mundial se "multinacionalizou" - como, por exemplo a produo da
bauxita na Jamaica, ou a extrao do petrleo no Equador ou a produ-
o de bananas na Guatemala - , as formas mais significativas, porque
de efeitos mais complexos, so as duas ltimas, que em geral se combi-
nam. So poucos na regio os casos expressivos de "plataformas in-
dustriais de exportao" sob controle das empresas multinacionais. Os
produtos industriais de consumo exportveis, como calados e txteis,
so controlados fundamentalmente por empresas locais, salvo no caso
especial das indstrias maquiadoras do Mxico. Os bens de consumo
(como automveis, refrigeradores, TV etc.) fabricados por empresas

1 95
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

multinacionais podem ser exportados, mas em geral o so graas


presso dos governos locais que desejam resolver problemas con-
junturais de suas balanas de pagamento. Mesmo assim, o grosso da
produo de bens durveis de consumo destina-se aos mercados locais.
Por isso, especialmente nos pases industrialmente mais avanados
(Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Peru, Venezuela e Mxico), as
questes historicamente significativas no tm a ver com o papel das
burguesias "compradoras" (como tm na sia ou na frica) em seu
relacionamento com as empresas multinacionais, mas tm a ver com
as relaes entre burguesias locais, Estado e multinacionais e as vrias
reaes possveis s alianas que aqueles atores podem definir.
por isso que para os pases capitalisticamente mais avanados da
regio preciso ver a forma que a dependncia assume quando h lugar
para um tipo de desenvolvimento-capitalista associado. Nele o papel do
Estado bsico e ser tratado em tpico parte. Antes de desenvolver este
tema convm, entretanto, indicar os efeitos imediatos, no plano poltico,
que a forma atual de continuao do processo de internacionalizao no
s dos mercados mas da produo acarretou. Convm insistir que, seguindo
nessa perspectiva de anlise, seria incorreto porque muito geral (abstrato)
insistir apenas no condicionamento econmico (na "lgica da acumula-
o das multinacionais") como se este (que um ponto de partida para a
explicao) no dependesse, para efetivar-se, das lutas entre as classes e,
no plano internacional, entre os Estados. Vejamos, pois, em ordem cres-
cente de concreo como aparece na cena mundial a ao dos Estados.
No tpico seguinte, indicaremos o que so estes Estados e quais so os
condicionantes de classe (e de luta) em que se baseiam.

DEPENDNCIA E POLTICA INTERNACIONAL

Depois do fracasso da invaso da baa dos Porcos em abril de 1971,


por cubanos armados e sustentados pela administrao americana, e
depois da subseqente (e conseqente) crise dos foguetes atmicos em

1 96
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Cuba (outubro 1962), terminada com o acordo formal entre Kruschev


e a administrao Kennedy de que no haveria novas invases da Ilha,
comearam a delinear-se mais claramente certas tendncias nas rela-
es EUA-Amrica Latina.
Essas tendncias no podem ser interpretadas seno nos quadros
do fim da Guerra Fria e emergncia da poltica sovitica de "coexis-
tncia pacfica", cujos desdobramentos levarem poltica, ainda hoje
em curso, de dtente. Esta, por sua vez, est ligada aos avanos e
desequilbrios da corrida tecnolgica e militar entre os EUA e a Unio
Sovitica, que tiveram amplas repercusses sobre o conjunto da eco-
nomia mundial e sobre o equilbrio de poder. Est ligada, tambm, e
muito especialmente, disputa entre cada um daqueles pases e, res-
pectivamente, o Mercado Comum Europeu (a Frana, sobretudo) e a
China. Paralelamente, como dissemos no tpico anterior, a economia
capitalista mundial entrava numa fase de competio e de novas pola-
rizaes em torno de centros dinmicos que antes eram encarados como
meros desdobramentos da economia americana: o Japo e a Europa
Ocidental, e nesta, especialmente, a Frana e a Alemanha.
Neste contexto, o turning point talvez tenha sido a assinatura do Test
Ban Ireaty em agosto de 1963 entre a Unio Sovitica, os EUA e a Ingla-
terra, com a recusa clara da China e da Frana de apoiar o tratado. A
rebelio francesa baseou-se numa estratgia visando a garantir a capaci-
dade de ataque "em todas as direes". A partir da perdeu vigncia no
Bloco Ocidental a suposio de validade de uma poltica de aliados in-
condicionais. Para no deixar nas mos russo-americanas a deciso so-
bre se o territrio francs seria objeto de barganha ou de acordos entre
os Dois Grandes, De Gaulle criou um sistema industrial-militar prprio.
Com isso, no s pde minimizar os custos internos da descolonizao,
substituindo os velhos interesses econmicos coloniais por uma econo-
mia industrial-financeira organizada em torno da criao de tecnologia
avanada e da indstria blica, como dotou a Frana de uma "Fora de
frappe" atmica capaz de desferir ataques - e portanto de fazer retali-
aes - independentemente da vontade sovitico-americana.

197
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

As conseqncias da rebeldia chinesa foram bem maiores. A partir


de 1963 estava claro que o tabuleiro poltico mundial no se dividia
em dois blocos, mas, pelo menos, em trs, havendo importantes frag-
mentaes no campo de aliados em cada um dos Blocos Rivais. Estas
fragmentaes obrigaram a pr de lado a idia mais simples de um novo
Tratado de Tordesilhas, como o que fora assinado entre espanhis e
portugueses no sculo X\T, dividindo o mundo pelo meio, desta vez entre
soviticos e americanos.
No obstante essas dificuldades, o predomnio da economia e da
tecnologia, tanto quanto a superioridade militar dos americanos e so-
viticos, de tal monta que, nas reas de sua influncia direta, especial-
mente depois da dtente e das negociaes SALT, a poltica de Kissinger
e de Brejnev busca congelar os desdobramentos e rebeldias que a "coe-
xistncia pacfica" poderia estimular nos pases perifricos. A presena
da China somada recesso e derrota americana no Vietn (intrinse-
camente ligadas s crises sucessivas do dlar, provocadas tanto pelo cus-
to da guerra quanto pelas alteraes na estrutura mundial que foram
apontadas antes, como pelas lutas contra a hegemonia americana no
mundo ocidental) dificultaram, entretanto, este desiderato. O reconhe-
cimento da China em 1972 pelos EUA, as dificuldades crescentes de
acomodao entre soviticos e chineses, a demonstrao pblica pela
China de que ela dispe de capacidade atmica foram fatores altamente
desestabilizadores para o sonho de uma Pax Sovitico-Americana.
A problemtica - ainda em aberto - de redefinio da ordem
poltica mundial de substituir a bipolarizao da poca da Guerra Fria
vem sendo dificultada pela aspirao de Kissinger a uma "bipolarizao
ilustrada". Embora os soviticos possam apoiar este jogo, mostrando,
por sua parte, que tambm tm um perfil enlighted, atravs da conces-
so de vistos de emigrao e de relativa tolerncia aos pruridos de no-
alinhamento formal em sua periferia, a presena da China e a reativao
de vrias chancelarias da Europa Ocidental - bem como as lutas
anticoloniais e do Terceiro Mundo em geral - complicam a cena e
dificultam que a ordem mundial repouse estavelmente nas ligaes fei-
tas pelo telefone vermelho entre Washington e Moscou.

1 98
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

As conseqncias do fim da Guerra Fria e da crise da ordem polti-


ca mundial, somadas recentemente s conseqncias da recesso e es-
pecialmente reao da OPEC, fizeram-se sentir com certo atraso na
Amrica Latina, mas a partir dos anos 1970 passaram a pesar forte-
mente sobre a poltica externa da regio e sobre o modo como as gran-
des potncias atuam nela.
Em primeiro lugar, depois do acordo sovitico-americano sobre Cuba
(no qual h que destacar que, prima facie, a vitria militar na invaso da
baa dos Porcos foi cubana e no sovitica), as chancelarias do continen-
te levaram uma dcada para reconhecer que o socialismo em Cuba no
ser removido por presses externas. A poltica de bloqueio e sabota-
gem a Cuba comeou a dar lugar a outra - que sempre foi a do Mxico
- , que se baseia na tolerncia distante por parte da maioria dos pases
que reconheceram diplomaticamente Cuba, e no caso de alguns gover-
nos da rea, como o do Peru, em discreto apoio aos cubanos.
A poltica de dtente levou os EUA a manter com relao Amri-
ca Latina uma posio de desdenhosa no-interferncia aberfa. ne-
cessrio, entretanto, fazer duas qualificaes:

a) a tolerncia pblica demonstrada pelo Departamento de Esta-


do a desvios dos cnones do entrosamento incondicional aos
interesses americanos compensada pelo apoio, velado mas sem-
pre prestante, dos servios especiais americanos a grupos direi-
tistas locais que se mobilizam para "desestabilizar" governos que
possam dar passos na direo de formas mais radicais de nacio-
nalismo ou de socialismo.
b) existe uma rigidez muito maior do mesmo Departamento de
Estado e dos rgos de ao militar direta da Administrao
americana quanto a alteraes na Amrica Central e especial-
mente no Caribe. Interesses que so percebidos e definidos como
estratgicos para a defesa militar americana, apoiados na exis-
tncia de enclaves coloniais, no canal do Panam, em Porto Rico,
em Guantanamo etc., tornam a rea suscetvel a consideraes

1 99
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

geopolticas. Embora de um ponto de vista estritamente militar


estas consideraes sejam anacrnicas, poltica e economicamen-
te elas encontram apoio nos crculos reacionrios americanos.
Mesmo tendncias puramente nacional-reformistas (como ocor-
reu em Santo Domingo) so percebidas como um desafio insu-
portvel. Exceo a esta rigidez tem sido a relativa tolerncia
americana renegociao do estatuto do Canal, no Panam, em
face de um governo militar nacionalista e moderadamente re-
formista. Mesmo neste caso, entretanto, a reao de interesses
internos da poltica americana tem sido forte.

A contrapartida maior flexibilidade por parte dos EUA tem sido


o discreto retraimento da poltica cubana para a regio, no tanto como
conseqncia da fria concluso a tirar dos acordos sovitico-america-
nos (pois a ao guerrilheira e o apoio cubano no pararam depois de
1962, se no que se ampliaram at 1970 pelo menos) mas como resul-
tado do fracasso, que adiante se assinalar, das tticas guerrilheiras e
do apoio de Cuba a movimentos revolucionrios na Venezuela, na
Guatemala e na Bolvia.
Nessas condies, experincias nacional-reformistas de certo fle-
go, como no Peru, foram assimiladas pela poltica americana sem re-
sistncias intransponveis. A deciso dos peruanos de resistir a
intervenes externas, as dificuldades logsticas de expedies milita-
res fora do Caribe, somadas dura experincia do Vietn, foram pos-
sivelmente fatores suficientes para desalentar rigores maiores dos EUA
nas negociaes. O fato de que os lderes peruanos puseram em prti-
ca mudanas importantes mas estas se circunscreveram, grosso modo,
aos 25% da populao menos empobrecida, e, por outro lado,
implementaram acordos de investimentos viveis para as companhias
multinacionais, ter diminudo talvez a tentao de aplicar ao pas
medidas baseadas na emenda Hickenlooper ou de terem os EUA sus-
tentado boicotes mais consistentes contra o Peru nos centros interna-
cionais de financiamento. No se devem minimizar, contudo, as

2 oo
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

performances do regime peruano no sentido de implementar medidas


dentro de uma agenda e de uma proposio de objetivos que eram
inescapveis, mas que, nem por isto, haviam sido equacionadas e exe-
cutadas pelos regimes anteriores. A inexistncia de alternativas polti-
cas viveis a serem implementadas pela oposio interna e a natureza
moderada das policies peruanas tornariam a ao externa, mesmo se
tentada, pouco eficaz. 4
Bem distinta, como sabido, foi a ao externa diante da experin-
cia chilena. Nesta, como indicaremos adiante, houve condies inter-
nas para uma "ajuda externa" eficaz aos grupos desestabilizadores, e o
cerco econmico-financeiro internacional foi implementado rpida e
eficientemente.
conhecida e dispensa pormenores a ajuda oficial americana a re-
gimes repressores na regio e ao treinamento de grupos antiguer-
rilheiros. Entretanto, seria uma perspectiva pobre a de limitar a anlise
de ao dos EUA na Amrica Latina sua capacidade de veto e de co-
ero. To importante quanto este aspecto o apoio a certas polticas
pelos EUA. Embora as ltimas administraes americanas tenham con-
siderado a Amrica Latina como rea de interesse marginal e sua pol-
tica geral tenha sido a de substituir os alvos mais ativos da Aliana para
o Progresso do tempo de Kennedy pelas polticas restritivas antes assi-
naladas, o encorajamento a regimes militar-repressivos que so capa-
zes de frear mudanas estruturais e o apoio irrestrito s polticas
econmicas procuram viabilizar o crescimento capitalista em pases
subdesenvolvidos (especialmente no caso brasileiro) formam a outra
constante das relaes EUA-Amrica Latina.
No acreditamos que processos como o do recente auge capitalis-
ta-associado-dependente no Brasil, ou o do contnuo crescimento da
economia mexicana possam explicar-se pela "ajuda externa". Isto equi-
valeria a no tomar em considerao as condies especficas locais,

4A respeito da situao peruana e em particular dos temas acima mencionados, ver Abraham
F. Lowenrhal, "Peru's Ambiguous Revolution", esp. p. 13, em Lowenthal, A. (org.) - The
Peruvian Experiment, Princeron, Princeron University Press, 1975.

2 O1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

pois houve ajuda externa - e h - para outros pases, como o Chile


e o Uruguai, sem que dela se colham os almejados frutos do crescimento
econmico. Mas inegvel que como poltica as administraes ame-
ricanas apoiaram irrestritamente nos ltimos dez anos qualquer gover-
no, militar, repressivo e autoritrio que fosse, que se dispusesse a
implementar na prtica a aliana entre os Estados locais e os interesses
das empresas multi nacionais. Neste aspecto, em que pesem as especu-
laes sobre a autonomizao destas ltima em face do Estado ameri-
cano, na Amrica Latina houve, no mnimo, coincidncia de interesses
e de polticas entre o big business e as administraes americanas. Pode-
se argumentar que os interesses de algumas empresas no foram sufi-
cientemente defendidos em momento oportuno pelo governo americano
no Peru ou no Chile. Entretanto, se certo que o Estado americano no
confundiu o interesse particular de uma ou outra empresa com os dos
EUA como Nao e se certo que, em funo dos objetivos polticos dos
EUA na Amrica Latina e da conjuntura mundial, seria pouco realista
imaginar uma invaso diante de cada expropriao, como poltica geral
as administraes procuraram garantir o mximo de xito inter-
nacionalizao do mercado, com o mnimo de desgaste poltico.
foroso reconhecer que, considerando seus fins, e no pesando
os meios utilizados ("desestabilizaes", dirty conspiracy, apoio a go-
vernos repressivos etc.), os principais objetivos da poltica americana
na regio foram alcanados. O custo do xito pode ser medido pela
existncia de umas escassas situaes latino-americanas nas quais so-
brevivem regimes que garantem alguma liberdade pblica e um nme-
ro ainda menor de regimes que constantemente procuram sustentar
polticas de desenvolvimento que no colidem com o bem-estar da maio-
ria. Em geral, propem-se metas longnquas de bem-estar para todos
e, no entretempo, sacrificam-se no s as liberdades como o bem-estar
material das maiorias nacionais, apesar de performances econmicas
que so impressionantes para os que dela se beneficiam.
Convm, para terminar este tpico, mencionar algumas polticas
de reao ordem internacional que foram tentadas na Amrica Latina.

2 02
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Nesse sentido, talvez seja til dizer que houve na regio quatro
formas bsicas de reao diante da ordem internacional:

a) boa parte dos pases no s manteve um low profile como no se


afastou das normas de uma submissa (s vezes porque sem alter-
nativas reais) aceitao dos objetivos americanos no rearranjo da
ordem internacional. A votao na ONU de pases como Paraguai,
Nicargua ou Haiti, para dar exemplos claros, demonstra o quan-
to os Estados nacionais, nestes casos, so limitados por sua situa-
o pervasiva de dependncia. Mesmo numa ONU rebelde, muitos
pases latino-americanos deixaram de participar do movimento que
o representante americano qualificou de "ditadura da maioria",
quando esta ltima comeou a opor-se aos desgnios americanos.
b) Os pases socialistas, como Cuba, ou aqueles que em certos
momentos tiveram governos com tal aspirao, como o Chile,
ou com aspiraes nacional-reformistas, como o Peru ou a
Guiana, procuraram reforar as polticas de solidariedade ao
Terceiro Mundo e de apoio reorganizao da ordem econ-
mica, atravs da formao de cartis como a da Oped, Ocipec
(cobre), bauxita etc. 5 A capacidade de implementar tais polti-
cas foi obviamente restrita, dada a precariedade dos governos
locais e a falta de base real de interesses econmicos em algu-
mas da experincias propostas (com exceo do petrleo).
c) houve intentos de romper ou diminuir a dependncia por parte
dos pases que compem o Pacto Andino e por parte dos pases
que propuseram a criao de uma Secretaria Econmica para a
Amrica Latina (Sela), sem a participao norte-americana e com
objetivos de se/f reliance. No caso do Pacto Andino, Bolvia,

5No podemos, obviamente, entrar em detalhes aqui. Ver sobre esta questo, para um
balano dos avanos nas tentativas de defesa econmica por parte dos produtores de
matrias-primas, Constantine V. Vaitsos, "Power, Knowledge, and Development policy:
relations berween transnational enterprises and developing countries", em HELLENIR,
G.K. (org.) -A World Divided: The Less Developed Country in the International Economy,
Cambridge University Press, 1973.

2 O3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Chile, Peru, Equador, Colmbia e Venezuela - sob o impulso


inicial do Peru - negociaram um tratado sobre investimentos
estrangeiros que dota os Estados nacionais de alguma capaci-
dade de controle sobre as multinacionais e tenta desenvolver a
idia de mercados integrados sub-regionais como uma resposta
estreiteza dos mercados locais. No caso da Sela, Mxico e
Venezuela (esta incentivada pela disponibilidade de divisas de-
correntes do boom do petrleo) lideraram uma articulao de
chancelarias, com a adeso no entusiasta do Brasil, para in-
centivar a proposio de polticas de interesse e mbito latino-
americano. O governo venezuelano abriu linhas de crdito para
alguns pases do Caribe e da Amrica Central, para compensar
dificuldades na balana de pagamentos e para criar fundos de
fomento. Tambm o Mxico moveu-se nesta direo. Tentan-
do evitar apreenses quanto ao de tipo "pr-imperialista",
os pases lderes da Sela tm negociado acordos em geral favo-
rveis aos pases beneficirios;
d) por fim, alguns pases latino-americanos, especialmente Brasil,
Mxico e Venezuela, alm de Cuba, parecem concentrar esfor-
os para desenvolver uma poltica externa em nvel mundial. A
Venezuela, impulsionada pela Opep (organizao que foi pro-
posta aos rabes pelo representante venezuelano), no s ati-
vou sua participao na Sela, como esteve ativa em fruns
internacionais, definindo-se num espectro poltico que ultrapas-
sa a relao de subordinao econmica de um pas que depende
de suas exportaes de petrleo aos EUA. O Mxico procurou
implementar polticas "terceiro-mundistas", mantendo uma for-
te retrica autonomista, embora tendo mantido, seno expan-
dido, sua dependncia econmica estrutural com os EUA.
Marcou sua posio internacional na Amrica Latina pelo for-
te apoio diplomtico experincia socialista chilena e prosse-
guiu a poltica tradicional de contatos restritos mas permanentes,
com Cuba.

204
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

Neste panorama, o Brasil apresenta facetas menos esperadas, dado


o modelo econmico vigente e a poltica explcita, depois de 1964, de
apoio aos EUA. As conseqncias da quebra da bipolaridade mundial e
da no-expectativa de um enfrentamento militar entre EUA e URSS,
bem como a presena da China no palco mundial, levaram os gover-
nos brasileiros, depois de 1968, a definir uma poltica internacional
que guarda distncia da poltica externa americana em alguns pontos
importantes: no-assinatura do Acordo Atmico e posterior convnio
com a Alemanha para a construo de reatores atmicos e a transfe-
rncia de tecnologia nuclear; declarao unilateral (com outros pases
da regio) de soberania sobre as guas territoriais at duzentas milhas;
acordos com pases rabes, sob presso das necessidades de importa-
o de petrleo e mais recentemente, em 1974, reconhecimento do
governo do MPLA em Angola, pas com o qual os governos brasileiros
vm tentando h anos negociar acordos econmicos.
conveniente insistir que as mais significativas mudanas na pol-
tica externa dos pases latino-americanos seriam impensveis no fos-
sem as condies prevalecentes na cena mundial, que romperam o
equilbrio anterior e abriram chances para novas polticas nacionais.
Estas, por certo, s podem apresentar-se com fora e credibilidade no
plano externo, quando a ordem poltica local relativamente estvel,
razo pela qual o pas latino-americano que no passado atuou mais
fortemente em nvel internacional, a Argentina, marcou sua presena
de forma apagada nos ltimos anos.
evidente tambm que a emergncia de pases latino-americanos
buscando exercer poder em nvel internacional coloca questes rela-
tivas a reas de influncia regional. Convm esclarecer, sem entrar
nos pormenores desta controvertida questo, que nem o Mxico, nem
a Venezuela, nem o Brasil - trs dos mais ativos pases na poltica
internacional - limitaram sua ao Amrica Latina. Eles parecem
visar ordem poltica mundial, especialmente no caso do Brasil, que
intensificou relaes, no s polticas, mas basicamente econmicas,
com a Alemanha, o Japo e a frica. Esta observao no diminuiu o

2 05
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

impacto que a presena mais ativa de interesses econmicos e polti-


cos destes pases possa ter sobre pases vizinhos. As preocupaes
expressas de Trindad ou das Guianas quanto Venezuela, de pases
centro-americanos quanto ao Mxico ou a ao do Brasil no Paraguai,
na Bolvia, e mesmo no Uruguai mostram isto. Parece-nos apressado,
entretanto, falar em subimperialismo, como se as empresas mul-
tinacionais estivessem por trs da poltica externa destes pases de
forma direta ou como se sua ao poltica internacional expressasse
a necessidade de exportar capitais ou bens de consumo dada a escas-
sez de mercado interno. Existem por certo relaes entre os interes-
ses econmicos e as polticas externas, e existe interferncia de Estado
latino-americano na poltica de naes da rea, mas preciso anali-
sar com mais cuidado, como veremos a seguir, o papel do Estado na
economia e na articulao de interesses econmicos e polticos nes-
tes pases.

DESENVOLVIMENTO CAPITALISTA E ESTADO: BASES E ALTERNATIVAS

Do exposto anteriormente ressalta uma aparente inconsistncia:


enfatizamos que, apesar dos condicionamentos impostos pela situao
de dependncia, os pases mais desenvolvidos da regio esto procu-
rando definir objetivos de poltica externa que, se no so expresso
completa de uma poltica independente - pois de fato estes pases
asseguram a ordem social interna favorvel aos interesses capitalistas
e, portanto, no desafiam um dos objetivos bsicos da poltica externa
americana - , indicam que alguns Estados nacionais procuram exer-
cer sua soberania e procuram tirar proveito das contradies da or-
dem internacional. Enfatizamos, em seguida, o papel das empresas
multinacionais na ordem econmica mundial e o apoio que elas rece-
bem das polticas externas de seus pases de origem, bem como dos
Estados locais.
Como explicar o efeito dessas foras contraditrias?

2 o6
DEPEND~NC1A E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

Em primeiro lugar, como dissemos no Prefcio, atravs de con-


tradies que se d o processo histrico. Em segundo lugar, as contra-
dies entre os Estados nacionais de pases dependentes e as empresas
multinacionais no so antagnicas. certo que o desenvolvimento
dependente ocorre atravs de frices, de acordos e alianas entre Es-
tado e empresas, conforme a questo e o momento em causa. Mas
aquele tipo de desenvolvimento tambm ocorre porque tanto o Esta-
do como a empresa implementam polticas que formam mercados ba-
seados na concentrao de rendas e na excluso social das maiorias.
Esses processos requerem, especialmente quando existe reao popu-
lar, uma unidade bsica entre estes dois atores histricos em face das
oposies antagnicas, que podem tornar-se ativas quando movimen-
tos polticos, endossando bandeiras nacionalistas e(ou) socialistas, pem
em discusso a ordem social vigente.
Nos ltimos dez anos, o fortalecimento do Estado, a penetrao
das multinacionais e o desenvolvimento dependente-associado deram-
se no contexto de uma nova relao de classes. Esta implicou, por um
lado, tentativas de ruptura (s vezes radicais) com a situao global de
dependncia, tendo como limite a transformao da sociedade na di-
reo do socialismo; por outro, implicou um reordenamento das clas-
ses dominantes, acentuando o papel repressivo do Estado, ao mesmo
tempo que o transformava em alavanca para o fortalecimento da or-
dem econmica capitalista.
No vem ao caso retomar a histria destes acontecimentos. Pode-
se dizer que o esgotamento do anterior populismo e o acirramento da
tenso entre as classes deram origem, poltica mente, a vrias tentati-
vas de ruptura com o estilo prevalecente de desenvolvimento. De um
modo ou de outro, na dcada passada a presena da revoluo cubana
marcou profundamente a poltica das foras populares latino-ameri-
canas. A sombra da gesta de Guevara e a quase substituio do proces-
so poltico de massas pela ao militar de grupos guerrilheiros (embora
no fosse esta a teoria implcita) polarizaram bastante os movimentos
revolucionrios latino-americanos. Esses intentos fracassaram em quase

207
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

toda parte, com exceo de monta apenas do caso argentino, onde as


duas principais correntes guerrilheiras no se desligaram completamente
dos demais movimentos poltico-sociais. Embora no constitua alter-
nativa real de poder, na Argentina a guerrilha exerce certa capacidade
de veto, condicionando os demais movimentos polticos a tentativas
de reformulao das alianas de classe.
Entretanto, as tentativas de ruptura radical com a via capitalista-
desenvolvimentista no se limitaram poltica guerrilheira. A Unidade
Popular chilena do perodo de Allende, por um lado, e o reformismo
militar peruano, por outro, constituiriam formas de reao ao desen-
volvimento vinculado expanso capitalista-oligoplica internacional,
baseadas em formas populares mais amplas. Tanto num como noutro
caso - e a experincia boliviana da Assemblia Popular no se afasta
disto - o que importante do ngulo deste captulo que o Estado
foi visto, no tanto como "instituio burguesa" a ser destruda, mas
como alavanca para uma possvel transformao global da sociedade,
condio que seu controle ficasse limitado s foras populares.
Este tema, o da relao entre classe, Nao e Estado, aparece por-
tanto recolocado pela histria contempornea da Amrica Latina. Visto
do ngulo das classes dominantes ou das classes populares - tanto a
pugna entre as classes como a prpria relao fundamental de depen-
dncia encontraram na forma e na natureza do Estado o carrefour por
onde passa a histria contempornea. No incio deste livro, a contradi-
o entre um Estado que constitui a Nao mas no soberano foi con-
siderada como o ncleo da temtica da dependncia. A leitura da histria
ao nvel das instituies polticas foi refeita no desenvolvimento do livro
at que se explicitassem os atores histricos fundamentais: classes e gru-
pos sociais definidos em formas especficas de produo. Agora, entre-
tanto, depois de dez anos de taxas razoveis de crescimento econmico,
de expanso do comrcio mundial, de industrializao de segmentos
importantes da periferia do mundo capitalista e de fortalecimento do
setor produtivo estatal, a problemtica desdobra-se de modo complexo.
Stricto sensu, aumentou a capacidade de vrios Estados latino-americanos

208
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

para atuar. Neste aspecto, haveria "menos dependncia". Nossa preo-


cupao no , contudo, a de medir nestes termos - abstratos porque
no fazem a pergunta: "menos para quem? Para que classes e grupos?"
- os graus de dependncia. Numa anlise concreta de situaes concre-
tas, a questo a ser colocada seria: como se d a relao entre Estado e
Nao do ponto de vista das alianas e interesses de classe que no plano
interno de cada pas e no plano internacional constituem a substncia
do processo histrico de desenvolvimento econmico?
neste ponto que a releitura da histria recente coloca a relao
acima aludida entre Estado e Nao de modo inverso: se aquele se
expandiu e fortaleceu, o fez como expresso de uma situao de classe
que abrigou tanto ameaas de ruptura com o padro predominante de
desenvolvimento capitalista, como dissemos, como polticas por parte
das classes dominantes que foram favorveis ao rpido crescimento do
sistema de empresas, s alianas entre Estado e empresas e vinculao,
no prprio sistema produtivo estatal, entre empresas "pblicas" e em-
presas multinacionais. Para lograr isto o Estado assumiu um carter
crescentemente repressivo e as classes dominantes, na maioria dos pa-
ses, propuseram polticas crescentemente distanciadas do interesse
popular. Viabilizaram o desenvolvimento capitalista perifrico adotando
um modelo de crescimento baseado na rplica - quase como carica-
tura do estilo de consumo e do padro de industrializao dos pases
capitalistas centrais. As tendncias apontadas no captulo anterior de-
senvolveram-se com velocidade crescente. Logrando xitos para este
estilo de desenvolvimento (o "milagre brasileiro" e o tipo de cresci-
mento que ocorreu no Mxico at 1970 constituem os exemplos no-
trios de tendncia). Nas condies da Amrica Latina, este processo,
se certo que produz crescimento econmico, urbanizao e enrique-
cimento, redefine sem eliminar, seno que em certos casos agrava, os
problemas existenciais, sociais e econmicos para a maioria da popu-
lao. Esta passa a ser encarada como recurso para a acumulao de
capitais, mais do que como potencial efetivo para a criao de um
modelo de sociedade baseada em seus interesses.

2 o9
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Nestas condies deu-se um processo de descolamento entre o Es-


tado e a Nao: tudo o que autenticamente popular - mesmo que
no tenha o carter de urna reivindicao de classe especfica - se torna
suspeito, considerado subversivo e encontra corno resposta a repres-
so. Nesses termos, mesmo problemas que as democracias capitalistas
ocidentais enfrentam e absorvem, corno a discusso sobre a distribui-
o de renda, os movimentos das minorias (negros, ndios, migrantes
etc.), as reivindicaes feministas ou de juventude etc. (para no men-
cionar a liberdade de organizao sindical e poltica), aparecem corno
um desafio ordem vigente. A Nao confundiu-se crescentemente,
na tica das classes dirigentes, com o Estado, e esta passou a solidari-
zar seus interesses com o delas, confundindo-se o interesse pblico com
a defesa do sistema de empresas.
A resposta dos grupos dominantes locais na Amrica Latina aos con-
dicionamentos externos para o crescimento econmico e aos imperati-
vos de resguardar intentos de transformao da ordem foi este amlgama,
esdrxulo, entre um Estado repressor (em geral, mas no necessariamente
sob controle da corporao militar) e um Estado-empresarial. O que d
a possibilidade de dinamismo a esta forma estatal e o que a caracteriza
em seu movimento no o aspecto burocrtico que ele pode ter assumi-
do em alguns pases (Peru, Mxico, Brasil e Chile corno urna incgnita,
entre os casos mais caractersticos), mas seu aspecto empresarial que o
leva a aliar-se, na produo, s empresas multinacionais. De algum modo,
o Estado passou a ser, na fase de desenvolvimento dependente-associa-
do, o elemento estratgico que funciona corno urna dobradia, para per-
mitir que se abram as portas pelas quais passa a histria do capitalismo
nas economias perifricas que se industrializam.
Este aspecto de um Estado que, ao mesmo tempo que expande o
setor pblico da economia, intensifica, contraditoriamente, as relaes
entre aquele e as corporaes multinacionais comeou a desenvolver-
se nos acordos propostos pelo governo de Frei "chilenizao" do
cobre. Propunha-se algo que era incomum na tradio estatal latino-
americana: a ligao entre as empresas estrangeiras far-se-ia atravs de

2 1 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

associao no com a burguesia local, mas com o prprio Estado, e


no com este como expresso da ordem poltica apenas, mas com
empresas pblicas criadas por ele, que passaram a funcionar como
corporations.
A generalizao deste modelo, no Brasil, no Mxico, no Peru, na
Venezuela etc., transferiu os choques entre scios para a esfera direta-
mente poltica. Por outro lado, casou o interesse externo com a bur-
guesia local, e em certos pases com os interesses dos Estados locais
enquanto agentes diretos da produo, como ocorreu no Brasil, no
Mxico e, em menor proporo, na Venezuela. As conseqncias des-
te processo so enormes e esto longe de terem sido esgotadas pela
prtica histrica ou pela anlise. O carter de Estado-empresrio e de
Estado-associado economicamente com as foras imperialistas sem ser
politicamente um Estado-associado deu forma estatal contempor-
nea um significado distinto daquele que ela teve at meados de 1950.
Note-se que no nos referimos aqui capacidade regulamentadora da
ao estatal, nem funo tradicional dos Estados capitalistas de ga-
rantir condies, atravs do gasto pblico (atravs de investimentos e
consumos sociais), e de pr disposio do setor privado a riqueza
nacional para que a acumulao capitalista se expanda. Estas funes
continuam a existir, mas o especificamente novo a expanso do in-
vestimento produtivo direto pelo Estado em setores capitalisticamente
rentveis. Se no momento original os investimentos estatais nestes se-
tores decorreram de recursos obtidos atravs de taxas e impostos, nos
momentos seguintes reproduzem-se e ampliam-se atravs de lucros
gerados pelas empresas estatais (petroqumicas, mineradoras, de bens
de consumo direto etc.). Em pases como Brasil, Chile, Colmbia, Peru,
Mxico e Venezuela, o setor pblico participa na formao anual de
capital com mais de 50%, ficando o resto para as empresas privadas
nacionais e estrangeiras. Desse total, na maioria destes pases, as em-
presas estatais (como parte individualizada do gasto pblico) corres-
pondem a mais da metade do investimento do setor pblico, sendo que
no Brasil, em 1975, esta cifra ultrapassava 30% do investimento global

2 1 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

(pblico e privado). Neste mesmo pas, as duas nicas empresas locais


que poderiam aspirar qualificao de multinacionais pelo mbito de
sua ao (alm da empresa hidroeltrica de Itaipu) so estatais: a Vale
do Rio Doce e a Petrobras. Nas listas das maiores empresas que ope-
ram neste pas, em termos de patrimnio e de valor de produo ou
dos negcios, alm das empresas estrangeiras, contam-se no as em-
presas controladas pelo capital privado local, mas as estatais, sendo que,
entre as cem maiores empresas brasileiras em 1975,56 eram estatais. 6
Por certo, em vrios destes pases os regimes polticos so contro-
lados por militares e o papel das burocracias e dos tcnicos conside-
rvel, em praticamente todos os pases industrializados da regio. Da
a nfase que muitos autores do ao aspecto autoritrio-burocrtico
destes regimes. Em ensaio penetrante sobre este tema/ Guillermo
O'Donnell procura mostrar as condies de emergncia e a natureza
desta forma de regime. Salienta que eles foram se instalando na regio
como respostas das classes dominantes locais aos desafios da mobi-
lizao e da presso populares que geraram a quebra da ordem poltica
anterior (populista ou autoritrio-tradicional). Aduz ainda que esta
quebra se deu quando as dificuldades econmicas subseqentes eta-
pa da industrializao por substituio de importaes na poltica de
desenvolvimento criaram conjunturas inflacionrias e levaram a eco-
nomia a um impasse que requeria, para sua superao, alm de estabi-
lidade para dar previsibilidade econmica, fluxos adicionais de capital
e maior centralizao empresarial para, por via oligoplica, proceder-
se continuao do processo de acumulao e ao desenvolvimento das
foras produtivas. Concluiu O'Donnell, de modo parecido ao que as-
sinalamos no captulo anterior, que por todas estas razes existe uma

6Convm esclarecer que, apesar de ser importante o papel do setor produtivo estatal na
economia brasileira, as empresas estrangeiras controlam entre 40 e 550/0 dos grandes gru-
pos, conforme a medida seja o ativo fixo, o patrimnio lquido, o emprego ou o
faturamento.
7Guillermo O'Donnell, "Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Esta-
do burocratico autoritario". Buenos Aires, Cedes, 1975.

2 12
DEPENDfNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA L,A1INA

relao de "mtua indispensabilidade" entre os Estados burocrtico-


autoritrios e o capital internacional (que necessita penetrar na econo-
mia local e possui os requerimentos tecnolgicos e financeiros para
prosseguir "aprofundando" o desenvolvimento). Havamos nos refe-
rido de forma menos categrica a "afinidades eletivas" entre ambos.
A falta de capacidade local de investimento privado, a necessidade
poltica de impedir que as empresas multinacionais se apropriem sozi-
nhas dos setores estratgicos da economia e dos ramos mais dinmicos
dela e, s vezes, at mesmo a inexistncia de fluxo de capitais interna-
cionais, num dado perodo, para atender s necessidades de investi-
mento dos pases perifricos (pois as multinacionais atuam em escala
mundial visando maximizao de resultados e no continuidade do
desenvolvimento local) levam os Estados locais, apesar da ideologia
capitalista que defendem, a expandir suas funes e com isto a criar a
base nacional para a barganha com as multi nacionais. Nesse processo,
as empresas locais no so excludas do jogo por deciso do Estado ou
por presso das multinacionais. Mas na prtica elas, que antes da
preeminncia do Estado burocrtico-autoritrio atuavam como scios-
menores do capitalismo internacional, continuam caudatrias dos agen-
tes principais de transformao: as multinacionais e o Estado. Tal
situao permanece at que pela prpria fora da expanso capitalista
oligoplica (multinacionallestatal) se abrem novas perspectivas de in-
vestimento para segmentos do setor local das burguesias. Alguns deles
retornam ofensiva poltico-econmica, aliando-se em geral s empre-
sas multinacionais na luta "antiestatizante".
Este resumo das tendncias contemporneas de desenvolvimento
no difere do que percebamos como possibilidade h dez anos. Pare-
ce-nos, entretanto, que conveniente especificar melhor a noo de
Estado, as bases em que ele se apia nos pases industrilizados-perif-
ricos, as formas de regime poltico e o jogo institucional existente.
De fato, se no se explicita o que significa o Estado e se a este se atribui
a necessidade de tornar-se burocrtico para permitir a viabilizao da expan-
so capitalista dependente, existe o risco de introduzir-se um economicismo

2 13
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

na anlise que dificilmente explica certos processos histricos. 8 Assim, por


exemplo, se certo que o projeto poltico do general Ongania na Argen-
tina tinha contedo corporativista e implicava a montagem de um apare-
lho estatal mais burocratizado e a implementao de polticas repressivas,
no menos certo que o Cordobazo - uma rebeldia de massas somada
fora do movimento operrio, ao peronismo e s articulaes guerrilhei-
ras e revolucionrias - inviabilizou aquele intento. O presidente Lanusse
props mais tarde um pacto com o peronismo que visava, no essencial, a
impedir a ligao, perigosa para a ordem capitalista, entre os movimentos
revolucionrios e a massa peronista. Depois da morte de Pern, o desafio
revolucionrio e a incapacidade do governo sob controle de um partido
burocrtico de massas para fre-lo levaram ao golpe do general Videla.
Representar este um passo na implementao de um regime burocrti-
co-autoritrio baseado no dinamismo da empresa pblica? No necessari-
amente porque no caso da Argentina a "sociedade civil" - as classes sociais
e a economia privada - constituem-se como foras que, at agora, tm
escapado ao controle poltico-corporativo do Estado embora em si mes-
mo o movimento operrio e os sindicatos tenham laos socialmente
corporativistas. Os projetos corporativistas morrem diante das presses
econmicas dos setores exportadores, quando estes exigem preos livres
no mercado (um dos primeiros atos do general Videla foi desestatizar a
comercializao da carne), e das presses sindicais. O Estado assume, no
caso argentino, nos momentos de avano das presses revolucionrias, uma
feio repressivo-militar, sem ter dado, at agora, origem a um regime bu-
rocrtico-autoritrio estve1. 9

8No nos referimos aqui s anlises de 'Donnell. Nestas (especialmente em "Notas para
uma explicao histrico-comparativa", documento mimeografado) existe um vvido esfor-
o para mostrar que a "mtua indispensabilidade" entre a acumulao oligoplica e os re-
gimes burocrtico-autoritrios passa pelo crivo das lutas de classe e pelos azares da histria.
9S obre as contradies da evoluo recente da economia e da poltica na Argentina, consul-
tar o texto de 'Donnell referido acima. A aliana entre parte da burguesia local e o movi-
mento operrio-popular constitui, para aquele autor, uma aliana defensiva cujos limites
aparecem claramente quando as oscilaes cclicas da economia levam os setores agro-
exportadores a exigir correes nas polticas econmicas propostas pela referida aliana.

2 14
DEPENDrNCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

Na Venezuela e na Colmbia, mas especialmente no primeiro des-


tes dois pases, o Estado est promovendo a articulao entre as em-
presas multinacionais e o setor pblico, fortalecendo este, sem que o
regime seja burocrtico-autoritrio. Reprime, por certo, os desafios dos
"fora-da-Iei", como toda ordem dominante, mas no exclui o jogo
partidrio, a representao de interesses e algumas liberdades pbli-
cas. So exemplos de convivncia entre um pacto de dominao favo-
rvel grande empresa numa situao de conflito de classes em que o
regime formalmente democrtico no se rompe para dar lugar emer-
gncia de formas mais repressivas de organizao poltica.
O exemplo argentino mostra o aspecto de "processo aberto" que a
histria abriga. Uma anlise meramente "estrutural", que mostre as
contradies entre as foras sociais e os percalos do processo de acu-
mulao com seus ciclos e crises, no suficiente para explicar o curso
concreto dos acontecimentos polticos. Tampouco basta assinalar as
tendncias e pugnas entre as classes dominantes e os projetos de
institucionalizao poltica que estas apiam. Nem sequer suficiente
encarar o comportamento poltico dos setores dirigentes em termos
de reao a um desafio popular. Viu-se que este, na Argentina, se foi
capaz de condicionar e vetar, no teve condies para propor e trans-
formar: o puro choque entre as foras que expressam os plos opostos
de uma relao contraditria no suficiente para levar superao
de impasses. Enquanto, partindo da base histrico-econmica real, no
se viabilizarem alianas capazes de impor uma forma de Estado que
recupere no s a aspirao de soberania, mas a primazia do interesse
popular, a incapacidade hegemnica dos grupos populares acrescenta-
r capacidade repressora das classes dominantes o ingrediente fatal
que leva a uma poltica de avanos e recuos dentro do crculo de ferro
das estruturas vigentes.
No Brasil e no Peru v-se com mais nitidez o fortalecimento de uma
ordem formalmente burocrtico-autoritria. No obstante, o Estado
no assume no Brasil, como ideologia, o autoritarismo que pratica. Isto
leva o regime a dificuldades tpicas porque ele regido por uma

2 1 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

dualidade de princpios: a ordem constitucional que prev, por exem-


plo, eleies, e os Atos Institucionais que transformam o presidente
militar num ditador de fato sempre que a ordem poltica percebida
como ameaada, a critrio dos rgos militares de segurana. Apesar
desses instrumentos de arbtrio, o no-reconhecimento explcito da
validade de uma ordem autoritria leva o regime ao exerccio de prti-
cas eleitorais que se transformam s vezes em forma de desestruturar o
autoritarismo. Essas rupturas contraditrias levam o governo a que-
brar a ordem "legal" que ele prprio criou (impedindo a rotatividade
no poder entre os dois partidos, eliminando deputados eleitos, ferindo
o "ideal democrtico"), acirrando as contradies internas.
No Peru, onde claramente o regime assume uma forma no-parti-
dria, o qualificativo burocrtico-autoritrio parece mais imediatamente
justificvel: a empresa pblica se fortalece e o Estado se expande, como
organizao burocrtica, estando ambos, tanto o Estado como o setor
produtivo estatal, sob controle da corporao militar. Entretanto, no
caso peruano, as polticas sociais e econmicas, se no so revolucio-
nrias, no so concentradoras de renda na mesma proporo que
ocorre quando as multinacionais e o setor privado da economia local
comandam o processo de acumulao. O controle poltico, por outro
lado, no assume as feies de abuso contra os direitos humanos, como
ocorre no Chile e, em menor escala, no Brasil.
Seria pois equivocado analisar a forma do Estado no Peru asseme-
lhando-a do Brasil. A reao contraditria fundamental entre o Esta-
do como expresso predominante da empresa capitalista - e, nesta
medida, como agente de ligao direta entre o externo e o interno -
e, por outro lado, a Nao vista como o que precipuamente popular
tem um movimento no apenas diverso, mas oposto na histria recen-
te dos dois pases. Se a forma do Estado peruano, sob controle corpo-
rativo do exrcito, burocrtica e autoritria, suas polticas orientam-se
na direo da incorporao de massas, ou, pelo menos, do atendimen-
to parcial de interesses camponeses e populares. Por frustrados que
hajam sido estes objetivos e por difcil que seja assegur-los numa relao

2 16
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMtRICA LATINA

poltica que sufoca a espontaneidade da reao popular, congela os


partidos e abriga germes do burocratismo-militar, no s a ideologia
do Estado peruano como medidas efetivas de reorganizao da ordem
econmico-social por ele implementados distanciam-no e do-lhe sen-
tido diverso do Estado autoritrio-burocrtico brasileiro.
A nfase na variabilidade de regimes polticos (formas de Estado) e
a delimitao do significado do autoritarismo burocrtico diante da base
social e das polticas que do contedo substantivo ao Estado (visto
como pacto de dominao) no querem dizer que a atual forma de
dependncia e o papel crucial desempenhado nela pelas empresas
multinacionais e pelo setor produtivo estatal sejam casuais.
Se pensssemos desta forma no se justificaria a metfora que usa-
mos sobre as afinidades eletivas entre autoritarismo e capitalismo
oligoplico-dependente. Entretanto, preciso distinguir o Estado como
o pacto bsico de dominao (e no como se ele fosse expresso de um
"contrato social") que une classes dominantes no exerccio de uma si-
tuao de domnio sobre o resto da sociedade das formas variveis que
os regimes polticos assumem. A peculiaridade distintiva do Estado
enquanto relao poltica fundamental que ele expressa uma situa-
o de domnio e, pois, reflete os interesses de classes dominantes, e
expressa a capacidade que elas possuam para impor-se s classes subal-
ternas. Entretanto, simultnea e contraditoriamente, esta relao de
parcialidade (o domnio de uma parte sobre o resto) tem que aparecer
conscincia nacional como se fosse a expresso de um interesse ge-
ral. Portanto, o Estado constitui uma relao de dominao que impli-
ca uma ideologia que, constitutivamente, deve negar esta parcialidade.
Este processo no uma mera deformao: ele ao deformar tem que
espelhar, tambm, de alguma maneira, a generalidade que quer repre-
sentar: da que mesmo os Estados mais abertamente classistas e
repressores usem uma linguagem e proponham polticas (em geral
inviveis) que querem refletir o "interesse geral".
Portanto, o Estado no seu nvel mais geral expressa a imposio de
uma classe, ou de uma aliana de classes, sobre outra(s). Mas, ao mesmo

2 17
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

tempo que serve aos interesses sociais e econmicos nos quais se ba-
seia, o Estado, para manter-se como uma relao estvel de domnio,
prope medidas que do verossimilhana dimenso mistificadora de
"generalidade de interesses" que ele necessariamente assume (povo,
igualdade, Nao). Ocorre ainda que, alm de expressar a este nvel
tal relao, o Estado tambm uma organizao burocrtico-regulativa
e, no caso dos Estados modernos, passa a ser ainda uma organizao
econmica produtiva.
Resumindo, qualquer Estado expressa uma relao de dominao
de classes (e, portanto, tem bases sociais), alicera-se numa ideologia
assumida como de interesse comum, desenvolve-se em organizaes
burocrticas e produtivas e implementa polticas que, alm de respon-
der ao Pacto de Dominao fundamental, pretendem atender, varivel
e assimetricamente, aspiraes dos grupos dominados. Os funcion-
rios do Estado (como marcadamente no caso do setor judicirio) tm
que assumir contraditoriamente uma ideologia de igualdade e genera-
lidade ("todo cidado igual perante a lei") e uma prtica na qual os
interesses dominantes se impem.
As perguntas sobre a natureza do Estado devem dirigir-se em pri-
meiro lugar para saber quais so as bases sociais de sua sustentao.
No caso dos pases industrializados da Amrica Latina que estamos
considerando, deve ter ficado claro que o Estado expressa uma aliana
(contraditria) entre os interesses do setor internacionalizado da bur-
guesia e das burocracias pblicas e de empresa. A estes setores se ligam
as burguesias locais. Ao dizer isto, introduzimos uma complicao ini-
cial: em parte, a base social do Estado do capitalismo dependente foi
gerada por ele prprio, na medida em que sua funo produtora -
para assegurar a realizao e a expanso da acumulao - criou um
setor de empresrios pblicos. s vezes chamamos esta camada de "bur-
guesia estatal" para ressaltar que, embora sem serem proprietrios dos
meios de produo, estes agentes sociais no so apenas burocratas nem
implementam simplesmente o "bem pblico", se no que sociologica-
mente atuam como "funcionrios do capital", na medida em que cons-

2 18
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

tituem a relao social de suporte da acumulao nas empresas esta-


tais. A acumulao capitalista feita pelas empresas pblicas e a trans-
formao pelo Estado do conjunto da riqueza nacional (minrios,
captao de impostos, terras, estradas etc.) em supostos necessrios e
disponveis para acumulao privada so requisitos fundamentais para
o avano do capitalismo associado dependente.
O que caracterstico do capitalismo dependente na fase de indus-
trializao da periferia sob impulso do capitalismo oligoplico inter-
nacional o desenvolvimento de uma forma estatal baseada na aliana
entre empresa multinacional, empresariado estatal e burguesia local,
atravs da qual estes setores exercem o domnio sobre o resto da socie-
dade. Outra questo se refere ao quadro do exerccio desta domina-
o: o Estado expande uma burocracia e se apia numa tecnocracia,
tanto civil como militar, mas esta mantm, quanto aos interesses que a
forma estatal expressa, uma relao instrumental de subordinao. Por
certo, ao nvel dos atores que ocupam lugar de relevo na cena poltica,
pode ocorrer uma inverso nesta relao. A burocracia militar enquanto
tal prima, em certos casos e momentos, no controle do Estado. Mas as
polticas de longo prazo acabam por ter de ser compatveis com as bases
sociais do Estado. Na realizao das polticas de acumulao e desen-
volvimento, embora o quadro burocrtico de dominao possa estar
nas mos de uma tecnoburocracia ou de corporao militar Guntas ou
isoladamente), a natureza da relao estatal dominante revela-se pelo
fortalecimento da aliana acima referida entre empresariado local, as-
sociado s multinacionais, as empresas estrangeiras e o setor produti-
vo estatal.
Noutros termos, a mesma aliana fundamental que constitui o Es-
tado do capitalismo industrial dependente pode, pelas razes aduzidas
acima e por outras mais, organizar-se institucionalmente dentro de um
contexto de autoritarismo, democracia restrita, ou totalitarismo, sen-
do pouco crvel sua compatibilidade estrutural com formas de demo-
cracia substantiva de massas, populismo ou mesmo autoritarismo
caudilhesco tradicional, porquanto nesses regimes os requisitos para

2 19
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

uma poltica conducente expanso do capitalismo industrial depen-


dente se tornam de difcil implementao.
Seria, portanto, enganoso, pensar que necessariamente a Venezuela
e a Colmbia (assim como a Argentina) tero de ajustar-se ao modelo
burocrtico-autoritrio brasileiro ou peruano, assim como seria incor-
reto no distinguir entre este dois regimes dada a natureza das polti-
cas que os respectivos Estados sustentam - e entre suas bases sociais
- , e seria tambm enganoso imaginar que a forma burocrtico-auto-
ritria de um regime como o brasileiro a nica que se ajusta "etapa
atual" da acumulao de capitais. O economicismo no caso mataria a
histria: no consideraria as mudanas que ocorreram de governo a
governo (mantido, repito, o Pacto Estatal bsico) nem os xitos poss-
veis de ameaas e presses por parte das classes dominadas. neste
ponto que tanto fatores circunstanciais, como exploses coletivas de
protesto (as eleies brasileiras de 1974 so um exemplo disto, com
efeito distinto de outra exploso popular, a do Cordobazo, porque a
correlao de foras polticas distinta nos dois pases) quanto lutas
intersetores dominantes; ou a emergncia de desafios econmicos
objetivos, como as recesses, os surtos inflacionrios, uma "nova eta-
pa" de substituio de importao no setor de bens de capital, por
exemplo, e mesmo a habilidade ou a incompetncia da equipe
governante de resolver problemas e das oposies de lev-los a debate
etc., jogam o papel de focos dinamizadores da histria. No se pode,
portanto, reduzir os processos polticos e ideolgicos a meras "condi-
es de reproduo de ordem dominante". Por certo, nem todas as
mudanas so sempre possveis, nem sempre existem foras polticas
capazes de aproveitar as chances de transformao, mas, mesmo em
regimes burocrtico-autoritrios e ainda se considerarmos a permann-
cia da mesma relao estatal bsica (tal como a definimos), h lugar
para a variabilidade histrica dos tipos de regimes. Nem se deve alegar
neste caso que se trata de "mera mudana de forma", pois as diferen-
as entre um regime autocrtico-torturador e uma "democracia restri-
ta" incidem sobre a prpria forma e as possibilidades das lutas entre as

2 2 o
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

classes e, portanto, afeta as chances histricas do Estado capitalista-


industrial dependente, como se pode facilmente perceber pelas condi-
es de emergncia do governo Allende no Chile e pela destruio fsica
sistemtica dos grupos de esquerda na Argentina.
A variabilidade dos regimes e o condicionamento especfico da re-
lao poltica de domnio que do o contedo do Estado no devem
levar, entretanto, a dissolver a anlise no puramente circunstancial: se
nem todos os Estados e formas de regime se confundem numa mesma
e enganosa relao abstrata, tampouco a dissoluo desta entelquia
em mltiplas e variveis circunstncias histricas faz progredir a anli-
se poltica. Existe um problema de base, posto pela forma e pelo mo-
mento atual das situaes de dependncia latino-americanas: como
vimos, a prpria penetrao das multinacionais requer um Estado ca-
paz de ordenar o espao econmico e de proporcionar-lhes os supos-
tos para a acumulao; estes levam a transformar a riqueza nacional
em precondio para a acumulao privada estrangeira. Mas este pro-
cesso contraditrio: para implement-lo o Estado se fortalece e pas-
sa a assumir e a exercer - nos termos que especificamos - funes
regulamentadoras e produtoras e aumenta suas expectativas de sobe-
rania. Em face dos desafios polticos das classes dominadas que pro-
pem, em certos casos, alternativas de reordenamento radical da ordem
vigente, este Estado empresrio-regulamentador se militariza, tornan-
do-se mais forte e autocrtico ainda. Nessas alturas pode ocorrer o
descolamento relativo do Estado diante de sua prpria base social, acar-
retando para as classes economicamente dirigentes o risco de uma
"bonapartizao" do Estado (o espectro do "risco" varia entre Pern e
um "peruano mtico"), que do ponto de vista das burguesias locais e
multinacionais levaria as foras armadas a assumir a relao Estado-
povo. Entretanto - e esta a contradio significativa -, no proces-
so de exercer a soberania e de instrumentar empresarialmente o Estado
para torn-lo historicamente capaz de, contraditria e simultaneamente,
permitir a acumulao internacional e realizar a acumulao local, o
Estado empresarial-repressivo descola da Nao. esta a contradio

22 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

especfica da forma atual de desenvolvimento dependente latino-ame-


ricano. Por um lado, "desenvolvimento", soberania, como atributo das
classes dominantes e, imediatamente, como tarefas prioritrias do Es-
tado, de suas burocracias e das classes dirigentes; por outro, a dimen-
so "nacional-popular" alheia seno oposta ao Estado.
Por conseqncia, no basta assinalar que houve uma redefinio
das "formas de dependncia" ou que em certos pases latino-america-
nos existe "menos dependncia" e o Estado capaz de exercer maior
grau de soberania. A questo para ns a relao poltica e a natureza
dos conflitos e alianas de classes que esta situao abriga.
Como dissemos anteriormente, a luta poltica em torno do Estado
resume o essencial da forma de dependncia: o estilo de desenvolvi-
mento e de sociedades alternativas depende da resoluo da questo
do Estado. Na prtica poltica dos ltimos dez anos, sugestivamente,
tanto na Unidade Popular chilena como no Peru ou na Assemblia Po-
pular do perodo de Torres da Bolvia, situaes em que foras popula-
res ou de inteno popular assumiram momentaneamente o controle
do Estado, houve ambigidade quanto ao carter do que constitui es-
pecificamente o "popular" (salvo nas expresses ideolgicas minori-
trias, no houve propriamente uma reivindicao "proletria" ou
mesmo de "trabalhadores") e houve unanimidade quanto reivindica-
o do nacional. A ligao entre os dois aspectos dos movimentos po-
lticos reformuladores, o popular e o nacional, e o aprofundamento da
oposio entre popular e proletrio (sem que se necessite privilegiar
de antemo o segundo termo, pois o especfico da situao de depen-
dncia latino-americana a dificuldade de conceber uma passagem
poltica para o socialismo via estritamente proletria dadas as condi-
es estruturais do capitalismo industrial da periferia) constituem o
desafio fundamental do momento atual do desenvolvimento social la-
tino-americano.
Estas questes, entretanto, no se colocam hoje como no perodo
populista: o avano da sociedade industrial de massas, a urbanizao,
a revoluo nos meios de comunicao etc., mesmo em situaes de

222
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

desenvolvimento-dependente, colocam com mpeto a questo poltica


das formas de participao popular e da organizao institucional des-
ta participao de modo a evitar as vinculaes manipuladoras com as
classes dominantes via Estado, que foi a forma de ligao poltica bsi-
ca do populismo. Portanto, encarada a situao do ngulo das classes
dominantes e do ngulo das classes exploradas, a forma e o contedo
do Estado evidenciam que se definiu nos ltimos anos um novo mo-
mento na correlao de foras sociais e polticas medida que avan-
ou a internacionalizao da produo e do mercado e que o setor
produtivo estatal se articulou capitalisticamente. Se, para os grupos
dirigentes, a Nao se consubstancia no Estado como incentivador da
economia de empresa, e a relao poltica entre classes dirigentes e clas-
ses subalternas cada vez mais coercitiva e menos hegemnica, tambm
para as classes dominadas a relao paternalista da forma tradicional
de Estado latino-americano (tanto na verso oligrquica como na
populista) rompeu-se. Neste aspecto, embora frustradas politicamen-
te, as posies guerrilheiras cumpriram uma funo de ruptura diante
das tticas e alianas de tipo manipulador que vinculavam o povo ao
Estado em nome da Nao.
Saber que rumos tomar o processo que chamamos de "democra-
tizao substantiva", para permitir que o primado do nacional e do
popular se afirme e que o modelo de uma ordem socialista alternativa
se esboce livre dos ranos do burocratismo e do autocratismo, e inqui-
rir quais os limites entre a necessidade de organizao e a vitalidade do
comportamento espontneo de massas so as questes prticas que
permitiro definir um tipo alternativo de Estado. Como em toda pr-
tica de transformao estas questes ultrapassam a anlise para anco-
rar-se em valores, projetam-se sobre o futuro como utopias para escapar
de uma objetividade que refora e reproduz a ordem exploradora vi-
gente. No cabe neste livro desenvolv-las. Cabe apenas apontar, como
o fizemos, que a prtica social latino-americana j as incorporou (mes-
mo que em experincias que fracassaram), demonstrando assim que
elas delineiam um dos limites do presente.

223
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Por fim, nesta reviso sumarssima da questo do Estado, convm


mencionar a relao que a discusso feita em estudos recentes sobre o
corporativismo na Amrica Latina pode ter com a perspectiva analti-
ca que adotamos. 10
A ateno dos investidores tem se voltado para as implicaes da
ideologia e das formas corporativistas na Amrica Latina. ll Ns pr-
prios utilizamos esta noo no captulo precedente. Parece-nos que a
fuso entre empresa e Estado, ambos assentados em burocracias, e o
papel dos exrcitos nos regimes latino-americanos, acentuam os tra-
os corporativos nos laos entre Estado e sociedade. Sugerimos em
outros trabalhosl 2 que em certos perodos da vida poltica a relao
entre a sociedade civil e o Estado parece dispensar a intermediao
dos partidos e as classes apropriam-se de segmentos do aparato esta-
tal para defender, a partir deles, seus interesses. Por vezes constituem-se
liames atravs do que chamamos de "anis burocrticos" que, orga-
nizados ao redor de altos funcionrios (ministros, generais etc.), arti-
culam interesses momentneos de empresas, reparties pblicas,
imprensa, s vezes sindicatos, grupos repressivos etc. em torno de
alguma poltica especfica, alguma questo ou algum objetivo polti-
co (sucesso presidencial, ministerial ou o que seja). Estas estruturas
semiformais substituem, nos quadros de uma poltica burocrtico-
autoritria, a organizao mais estvel e representativa de interesses
de classe, que so os partidos. Especialmente quando os regimes so
centralizados e as posies de cpula so decisivas na articulao de

IOVer Philippe Schmitter, "Still the Centure of Corporatism?", em World Politics, xxv,
janeiro de 1973, e seu importante livro Interest Conflict and Political Change in Brazil,
Stanford, Stanford University Press, 1971; e Alfred Stepan, The State and Society: Peru in
Comparative Perspective, a ser publicado por Princeton University Press. Ver especialmente
captulos I e lI.
l1Ver Alfred Stepan, op. cit., onde no se generaliza impropriamente o corporativismo
para qualificar todos os regimes autoritrios. Ver tambm no livro citado de Schmitter as
especificaes feitas para qualificar as relaes corporativas entre partes da sociedade
civil e entre estas e o Estado.
12Ver especialmente, F. H. Cardoso, ''A questo do Estado no Brasil", em Autoritarismo e
democratizao, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1975.

224
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

interesses (Mxico, Chile, Brasil, Peru), os anis burocrticos parecem


constituir a forma de vinculao poltica que, embora assegurando ao
Estado (no caso, a quem o simboliza), o poder de veto (pois o funcio-
nrio-chave pode ser destitudo e com isto se desarticula o anel), esta-
belece conexes entre a sociedade civil e o Estado.
Entretanto, no cremos que estes aspectos formais do tipo de ar-
ticulao entre o Estado e a sociedade civil devam prevalecer sobre as
caractersticas j assinaladas da relao estatal latino-americana con-
tempornea. Esta a expresso do dinamismo das empresas e das clas-
ses que controlam, tal como ele opera num contexto em que as
burocracias e a capacidade regulamentadora e organizativa do Estado
se expandem. A ideologia bsica do Estado fundamentalmente o
"desenvolvimentismo", para o qual a ideologia corporativista clssica
(a integrao das classes no Estado e o "equilbrio natural" entre elas,
tal como no pensamento social catlico reacionrio) no conta. Ao con-
trrio, em vista das metas explcitas do crescimento econmico e da
grandeza nacional, a explorao dos trabalhadores, se no aberta-
mente defendida pelo Estado, justificada em termos de que "no mo-
mento" preciso apertar os cintos para "no futuro", redistribuir os
resultados da economia. Por outro lado, tampouco endossamos, pelas
razes explicitadas na discusso sobre o autoritarismo burocrtico, o
carter esttico de alguns estudos sobre o corporativismo latino-ame-
ricano que vem nele uma "tendncia cultural profunda" condizente
com as estruturas patrimonialistas da sociedade. Estas foram reais no
passado em outra situao histrico-estrutural mas no perodo atual
de desenvolvimento capitalista industrial-financeiro parece-nos um pon-
to de vista anacrnico e conservador insistir na "necessidade" da for-
ma corporativa nas relaes polticas latino-americanas. Quando elas
existem, e h circunstncias em que existem, so respostas pela forma
bsica do Estado que expressa, como repetimos tantas vezes, a articu-
lao de domnio das classes que esto tentando implantar o desenvol-
vimento capitalista, tal como ele possvel em pases dependentes, e as
oposies que estas tentativas encontram por parte de movimentos
polticos das classes subordinadas.

22 5
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Em vez de insistir na imutabilidade da "dimenso cultural" do


corporativismo e em suas razes histricas, parece-nos que o impor-
tante compreender o miolo da forma atual de contradio entre Es-
tado-povo-nao e desenvolvimento. Nessas relaes de oposio, se
alguma dimenso cultural existe e significativa, ela se coloca em ter-
mos do que Gramsci chamava de relao de hegemonia: a capacidade
de dirigir, propondo modelos culturais prprios que pode ter uma classe
com aspiraes a exercer a dominao. Neste sentido, a pugna efetiva
no entre o corporativismo e a tradio democrtica, mas entre o
elitismo tecnolgico e uma viso do processo de formao da socieda-
de industrial de massas que seja capaz de propor o que popular como
sendo o especificamente nacional e que consiga transformar a reivin-
dicao de uma economia mais desenvolvida e de uma sociedade de-
mocrtica na expresso de dimenses que se articulem no Estado como
sinal de vitalidade de foras realmente populares, capazes de buscar
formas socialistas para a organizao social do futuro.

226
ndice Onomstico

Alemn, 142 Frondizi, 155, 162


Alessandri, 146 Furtado, c., 8
Allende, Salvador, 208, 221
Alvear, general, 85 Germani, G., 28
Angarita, general, 107 Goulart, 138, 140, 173
Arbenz, 115 Guevara, 208

Branco, c., 171 Hagen, E., 28


Brejnev, 198 Heintz, P., 29
Hirschman, A., 28, 194
Camacho, A., 142 Hopenhayn, B., 19
Campos, R., 171 Hoselitz, B., 28
Crdenas, presidente, 105, 142
Jimnez, P., 107
Cardoso, E H., 34, 137, 160, 185,
224
Kerr, c., 31
Carranza, 104
Kruschev, N., 197
Casanova, P. G., 153
Kissinger, H., 198
Cerro, S., 112
Kubitschek, 153, 160

De Gaulle, c., 191, 197


Lambert, J., 28
Di Tella, T., 129 Lanusse, presidente, 214
Dutra, 152 Latorre,91
Legua,112
Echevarra, Jos Medina, 7, 10 Lerner, D., 28
Lessa, c., 136
Frei, 213 Lowenthal, A. E, 201

227
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Madero, presidente, 104 Sandino, 117


Martins, L., 159 Saravia, F. M., 106
Marx, K., 10 Schmitter, P., 224
McClelland, D., 28 Stepan, A., 224
Merton, R. K., 28
Moore, W:, 31 Tavares, Maria da Conceio 122,159
Tnnies,28
O'Donnell, G., 212, 213, 214 Torres-Rivas, E., 113, 186,222
Ongania, general, 214 Touraine, A., 45
Trujillo, 116
Parsons, T., 28
Patch, R. W:, 105 Uribe, R., 94
Pern, 151, 187,214,221 Uriburu,86
Pirola, 112
Portales, D., 60 Vaitsos, C. v., 203
Prebisch, R., 7, 8, 18, 19 Vargas, 89, 90, 152, 153
Vernon, R., 11, 193
Redfield, R., 28 Videla, general, 214, 215
Reyna,160
Rosas Y Dorrego, ]., 60
Rostow, W:, 31

228
ndice Remissivo

ao, 123, 162 e a influncia dos Estados Uni-


acordo atmico, 205 dos, 57
acordo de Bretton Woods, 189 ferrovias na, 114
acar foras armadas na, 117, 173,
do Brasil, 57,86 222
administrao Kennedy, 197 guerrilha na, 208
Agncia Internacional de Energia, industrializao na, 150
192 setor agro-exportador na, 127,
guas territoriais, 205 137
Alemanha, 197, 198,206 sindicatos na, 85, 98, 115, 127,
alessandrismo, 109 133,175,214,225
Aliana transio na, 29, 41, 73, 76, 77
desenvolvimentista, 134 Assemblia Popular, 208, 223
do poder, 90
atividade guerrilheira, 214, 223
para o Progresso, 201
autoritarismo, 216, 217, 220, 226
anis burocrticos, 225
autonomia
Angola, 205
declarao de, 40
Apra,112
e desenvolvimento, 40, 41, 55,
aprismo, 103, 112, 116
164, 166
aprista, 112
Arglia,41 poltica, 41, 44, 78, 109
Argentina, 60, 78, 81, 96, 97,151
abuso dos direitos humanos, 216 Baa dos Porcos, 197, 199
aliana desenvolvimentista na bananas, 195
crise poltica na, 156 bancos, 83
desenvolvimento na, 138 bauxita, 195,203
diversificao da produo na, 80 belaundismo, 112

229
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FAlETTO

bens de consumo, 122, 134, 136, acumulao de, 8,117,126,127,


172,196,206 139,141,170,177,210,211
Bolvia expanso do, 38, 48, 64, 103,
Assemblia Popular na, 208, 222 140, 174, 188
movimento revolucionrio na, capitalismo
103, 104 comercial, 38, 46, 59
e o pacto andino, 204 industrial, 38, 46, 48, 163,220,
e o Peru, 186 223
Brasil monoplio, 46, 49, 163
abuso dos direitos humanos, 216 Caracas, 107
acar do, 57, 87 caudilho, 173
aliana desenvolvimentista no, Chile
126, 134, 137, 138, 155, 161 abuso dos direitos humanos no,
anis burocrticos no, 224 216
caf do, 58, 86,93, 114, 152 anis burocrticos no, 224
crise poltica no, 96, 155, 156 cobre do, 203, 211
desenvolvimento no, 98 e ajuda externa, 201, 202
diversificao da produo no,
e multinacionais, 195,200
18-19, 145, 169
ferrovias no, 114
e a influncia dos Estados Unidos,
foras armadas, 117
47,50,57
Frente Popular no, 111, 116, 129,
ferrovias no, 114
144
industrializao no, 116, 121,
Unidade popular no, 208,222
122, 123, 125
China
poltica externa do, 204
reconhecimento americano da,
sindicatos no, 225, 132-33
192, 198
transio no, 41, 73, 78, 80
Buenos Aires, 128 classe
aliana, 36
caf interesses, 11,33,34,36,55,78,
na Colmbia, 93 94
na Costa Rica, 103 luta,58,93, 130, 160, 172, 185,
no Brasil, 58,86,93, 114, 152 196,214
camponeses monoplio, 60, 79
levante, 117 relaes, 12,29,35,41,44,121
calados, 195 classe social, 23, 32, 41
capital Colmbia

230
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AM~RICA LATINA

caf da, 93 graus de, 9, 209


classe mdia, 68, 88, 93 modelo, 193
Constituio de 1886,93 nova, 10, 11
foras armadas, 117 situao bsica da, 18 O
guerrilha na, 208 teoria, 9
coexistncia pacfica, 197, 198 depresso, 20
cobre desemprego, 98, 111, 118, 194
chileno, 203, 211 desestabilizao, 188
mexicano, 203 dtente, 199
peruano, 203 determinao recproca, 33, 53
colono, 60, 61 dicotomia comunidade-sociedade, 28
Comisso Econmica para a Amrica diferenciao social, 24, 83, 87, 94,
Latina (Cepal), 7, 8, 23 95,96,154
consumo, 18,21,30,40,43,81,83, direitos Humanos, abuso do, 216
169, 173, 196 distribuio de renda, 66, 134,210
Cordobazo,216,222 diversificao, 19,22,80, 145, 169
Coria, 23 dominao
Corporao de Fomento de Produ- classe, 34, 36
o (Corfo), 145 e expanso econmica, 57
Corporao, estado como, 175 estrutura da, 35, 61
corporativismo, 226 processo de, 29
Costa Rica, 105 dualismo estrutural, 28
crescimento urbano, 93, 103, 158
Cuba Estado desenvolvimentista, 127, 140,
e a Baa dos Porcos, 198,201 172
e Estados Unidos, 115 Equador, 117, 186, 195,204
poltica externa em, 201, 206 efeito de demonstrao, 31, 32
revoluo em, 209 Egito, 40
socialismo e, 201 Ejido, 105,113, 143
EI Salvador, 114, 116, 187
democracia social, 147, 189, 212, emancipao, 85
222 enclave econmico
dependncia colonial, 66
e desenvolvimento, 37 no perodo de transio, 66
e poltica internacional, 196,205 escravido, 10, 13, 60
formas da, 13 Espanha, 47

23 1
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

Estado naciunal, 60, 76,87,167,188 e a United Fruit Company, 94


guerrilha na, 208
Estados Unidos produo de banana na, 94, 114
Departamento de Estado dos, revoluo liberal na, 115
199 Guerra do Chaco, 105
e a Amrica Central, 79, 80, 97, Guerra do Vietn, 192, 198,200
113, 114, 199, 204 Guerra Fria, 189, 190, 197, 198,
e a Baa dos Porcos, 196 199
Guiana, 187, 203
e a Unio Sovitica, 197
e dtente, 197, 199
Haiti, 187,203
e estrada, 85, 104,219
e multinacionais, 191, 192, 193,
ibricos, 56
195,200
ideologia, 89,98, 125, 171, 174,213,
e o estanho, 105, 176
216,217,225

e Tratado de Paris, 197
imperialismo, 8
reconhecimento da China, 192,
Inglaterra
198
dependncia da, 50
tesouro dos, 189, 190, 191 e comrcio internacional, 48
estagflao, 192 e poltica para a Amrica do Sul,
estanho, 105, 176 50
e~rad~85, 104,219
expanso econmica da, 117,
estratificao social, 37, 51, 88, 92 125, 130, 139, 166, 170
expanso,18,22,38,45,47,53,60, indgena
172, 193 territrio, 105
explorao indstria txtil, 85
agrcola, 103 industrializao,
lgica da, 9, 10, 196, 198
ferro, 85, 104,216 perifrica, 40, 48, 50, 62, 75
Fundo Monetrio Internacional, substitutiva, 121, 122, 123, 132,
189 134,135,139,156,159
gado, 92, 130 inflao, 110, 146
fazendas, 82 interdependncia, 11, 167, 184
grupo social, 79, 92 interveno militar, 87, 154
Guantanamo, 200
investimento, 8, 63, 69, 117, 122.
Guatemala
127,131,163,167,211

232
DEPEND~NCIA E DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

Jamaica, 187, 195 nacionalismo


Japo, 166, 190, 197,206 econmico,136
e populismo, 119, 124, 128, 138,
Lei de Defesa da Democracia, 146 140, 149, 182
Naes Unidas, 162
massa
consumo de, 133 Opec, 194,201
presso da, 86, 95
mercado interno, 10, 17, 18,21,31, Pacto andino, 206
49, 68, 69, 75, 76, 80, 82, 84, Pacto colonial, 48, 57, 59, 60
86, 90, 96, 99, 107, 116, 117, Panam
122, 123, 127, 128, 129, 130 canal, 189,202
Mercado Comum Europeu, 199 istmo do, 95
Mercado internacional, 18, 42, 43, Paraguai
48, 58, 63, 64, 127, 157, 164, militarismo no, 187
166, 182 Partido Blanco, 92, 93
Mxico Partido Colorado, 80, 91, 92
anis burocrticos, 224 Partido da Ao Democrtica, 107,
apropriao de terra no, 114 116
camponeses no, 103 paternalismo,61
industrializao no, 141, 142 "perigo comunista", 173
revoluo, 22 periferia, 12,30,37,40,46,56,59,
taxa de crescimento, 21 150
militarizao, 191 Peronismo, 87,131,173,214
minerao, 57 Peru
Misso Klein Sacks, 147 anis burocrticos no, 224
momento de transio, 76, 99 reformismo militar no, 186,208
Movimento Nacionalista Revolucio- petrleo, 94, 104, 105, 106, 107,
nrio,105 142,152,187,192,204,205
mudana social, 28, 30 plantation, 63, 87,102,111,114
multinacionais, 11, 188, 192, 193, poder econmico, 36, 105
194, 195, 200, 202, 206, 207, populismo
209, 210, 212, 213, 216, 217, desenvolvimentista, 117, 124,
219,221,222 125,173
e desenvolvimento nacional, 134

2 3 3
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E ENZO FALETTO

e nacionalismo, 119, 124, 128, em Cuba, 199


138, 140, 149, 182 no Chile, 186
paternalista, 111 solidariedade horizontal, 176
peronista, 130, 155 subdesenvolvimento
Porfiriato, 104 nacional, 43
Portugal, 47 substituio das importaes, 17,20,
Porto Rico, 187, 199 21,40,131,133,134,140,159,
Primeira Guerra Mundial , 85 , 89 , 169,208,212,220
108 sufrgio, 104

racionalidade econmica, 45 tabaco, 93


radicalismo, 86, 106 tarifa, 123, 126, 132, 189
rebelio, 197 taxa, 19, 20, 21, 23, 42, 146, 152,
recursos naturais, 47, 56 191,208,211
redistribuio de renda, 125 , 130, tecnologia, 19,20,91,115,159, 161,
139 165,183,192,197,205
reforma agrria, 105, 106, 107, 115, terra
143,174 apropriao, 60, 114
represso, 110, 115, 146,210 distribuio, 17, 103
revoluo, 8, 10,22, 89, 104, 106, reforma, 105, 106, 107, 115,
115, 136, 137, 141, 143, 165, 143,174
167,190,223 Trade Reform Act (1974), 192
revoluo das comunicaes, 190 trabalho
Rssia. Ver Unio Sovitica rural,82
Tropical Oi! Company, 95
SALT,198 turismo, 22
Santiago, 7, 13, 106, 113, 159, 160
Santo Domingo, 186,200 Unio Sovitica, 197
So Paulo, 34, 45,86,87,89, 160 United Fruit Company, 94
Secretaria Econmica para a Amri- urbanizao, 31, 209, 223
ca Latina (Sela), 204 Uruguai
Segunda Guerra Mundial , 17, 95 , Constituio de 1917,92
118, 128, 145, 189
setor agroexportador, 79,83,84,85, Venezuela
126, 128, 130 e agricultura, 106
socialismo Partido da Ao Democrtica na,
107

234
o texto deste livro foi composto em Sabon,
desenho tipogrfico de Jan Tschichold de
1964, baseado nos estudos de Claude
Garamond e Jacques Sabon no sculo XVI,
em corpo 10/13.5. Para ttulos e destaques, foi
utilizada a tipografia Frutiger, desenhada por
Adrian Frutiger em 1975.

A impresso se deu sobre papel Chamois Bulk


Dunas 90glm 2 pelo Sistema Cameron da
Diviso Grfica da Distribuidora Record.

alcalino
Escrito inicialmente sob forma de relatrio, as verses iniciais de
Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina foram feitas em
1965, mas o texto, em forma de livro, s foi publicado em 1969.
Marco da sociologia latino-americana, a proposta dos autores foi
formular um esquema de interpretao com nfase na dinmica
poltica entre as classes e grupos sociais, no interior de cada pas. E
tambm dar um papel mais relevante s opes ideolgicas e s
alternativas que o movimento da histria abra em cada situao
especfica. Ao mesmo tempo, Fernando Henrque Cardoso e Enzo
Faletto insistiram nas variaes no modo de relacionamento das
economias dos pases perifricos com as economias desenvolvidas e
mostraram ,que esses distintos modos criavam teias de relaes po-
lticas e de interesse que, unindo setores dos dois tipos de econo-
mias, as desenvolvidas e as subdesenvolvidas, moldavam formas dis-
tintas de desenvolvmento poltico e social em cada pas da regio.
Ao oferecer uma viso sinttica de uma regio diversificada, mas
com pontos de dentidade entre os vrios pases que a compem,
este livro foi inovador por quebrar o simplismo de considerar todas
as situaes de dependncia como iguais e submetidas mecanica-
mente "lgica do capital" e porque os autores, ao descrever, con-
forme denominaram, "a nova dependncia", fizeram uma das
primeiras caracterizaes do que se designa hoje "globalizao".
Quase quarenta anos depos do lanamento, Dependncia e desen-
volvimento na Amrica Latina uma obra fundamental para enten-
der a trajetria da regio.

ISBN BS-200-066B-X

9 788520 006689

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