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Polticas sociais,

desenvolvimento e cidadania
Economia, distribuio da
renda e mercado de trabalho
Volume 1

Ana Fonseca
Eduardo Fagnani
(orgs.)

2013

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Fundao Perseu Abramo
Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.

Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano

Coordenao da coleo Projetos para o Brasil


Iole Ilada

Editora Fundao Perseu Abramo


Coordenao editorial: Rogrio Chaves
Assistente editorial: Raquel Maria da Costa
Equipe de produo: Reiko Miura (org.) e Marcos Filip

Projeto grfico: Caco Bisol Produo Grfica Ltda.


Diagramao: Mrcia Helena Ramos
Ilustrao de capa: Vicente Mendona

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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

P769 Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania / Ana Fonseca, Eduardo Fagnani


(orgs.). So Paulo : Editora Fundao Perseu Abramo, 2013.

2 v. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 8)


Inclui bibliografia.
Contedo: v. 1. Economia, distribuio da renda e mercado de trabalho;
v. 2. Educao, seguridade social, pobreza, infraestru tura urbana e transio
demogrfica.
ISBN 978-85-7643-178-7

1. Polticas sociais - Brasil. 2. Cidadania. 3. Renda - Distribuio. 4. Economia. 5.


Desenvolvimento econmico. 6. Trabalho. 7. Educao. 8. Seguridade social. 9.
Pobreza. 10. Infraestrutura urbana. 11. Transio demogrfica I. Fonseca, Ana. II.
Fagnani, Eduardo. III. Srie.
CDU 304(81)
CDD 361.610981

(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

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Sumrio

5 Apresentao
7 Prefcio
Iole Ilada

11 Introduo
Ana Fonseca e Eduardo Fagnani

Captulo 1 Distribuio da renda


29 Desafios para o enfrentamento da desigualdade no Brasil
Alexandre de Freitas Barbosa e Ricardo L. C. Amorim

51 Agricultura familiar e reforma agrria na superao da pobreza e na construo


de um novo projeto de desenvolvimento rural
Jorge O. Romano, Adriano Campolina O. Soares e Francisco Menezes

99 Notas sobre os desafios da redistribuio no Brasil


Lena Lavinas

Captulo 2 Economia e poltica social


147 A poltica macroeconmica em uma estratgia social desenvolvimentista
Andr Biancarelli e Pedro Rossi

167 Poltica social, distribuio de renda e crescimento econmico


Jorge Abraho de Castro

197 Macroeconomia, indstria e seguridade social: perspectivas e constrangimentos


Denise Lobato Gentil e Victor Leonardo de Arajo

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Captulo 3 Trabalho, poltica social e desenvolvimento
225 Subdesenvolvimento e mercado de trabalho no Brasil: impasses e desafios atuais
Tiago Oliveira

247 Mercado de trabalho brasileiro: identificao dos problemas e propostas de


enfrentamento na perspectiva da agenda social-desenvolvimentista
Antonio Ibarra
269 Seguridade social, trabalho e polticas de emprego no Brasil: questes e solues para
ampliar a efetividade do seguro-desemprego e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Jos Celso Pereira Cardoso Jr. e Juliano Sander Musse

297 Sobre os organizadores

299 Sobre os autores

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Apresentao

Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado


em 1985 o mais longo de toda sua Histria , o Brasil vem se afirmando
como uma das principais naes a vivenciar mudanas significativas no tradi-
cional modo de fazer poltica. Com trs mandatos consecutivos de convergn-
cia programtica, os governos Lula e Dilma consolidam o reposicionamento
do pas no mundo, bem como realizam parte fundamental da agenda popular
e democrtica aguardada depois de muito tempo.
Lembremos, a ltima vez que o Brasil havia assistido oportunidade
comparvel, remonta o incio da dcada de 1960, quando o regime demo-
crtico ainda estava incompleto, com limites a liberdade partidria, interven-
es em sindicatos e ameaas dos golpes de Estado. O pas que transitava
poca para a sociedade urbana e industrial conheceu lideranas intelectu-
ais engajados como Darcy Ribeiro e Celso Furtado, para citar apenas alguns
cones de geraes que foram, inclusive, ministros do governo progressista
de Joo Goulart (1961-1964).
A efervescncia poltica transbordou para diversas reas, engajadas e im-
pulsionadas pelas mobilizaes em torno das reformas de base. A emergncia
de lideranas estudantis, sindicais, culturais e polticas apontavam para a con-
cretizao da agenda popular e democrtica.
A ruptura na ordem democrtica pela ditadura militar (1964-1985),
contudo, decretou a vitria das foras antirreformistas. O Brasil seguiu cres-
cendo a partir da concentrao da renda, impondo padro de infraestrutura
(aeroportos, portos, escolas, hospitais, teatros, cinemas, entre outros) para
apenas parcela privilegiada do pas. A excluso social se tornou a marca da 5
modernizao conservadora.

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Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais impor-


tantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda en-
contrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
6 e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transfor-
maes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do en-
tendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fun-
dao Perseu Abramo.

A Diretoria
Fundao Perseu Abramo

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Prefcio

Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano1, na qual


a expresso com ares de interjeio servia para manifestar a inconformidade
com os problemas nacionais, fazendo eco, ento, a um sentimento generaliza-
do de que o pas era invivel.
O pas que inspirou aquela cano, no entanto, no mais o mesmo.
Nos ltimos dez anos, mudanas significativas ocorreram no Brasil. Nmeros
e fatos apontam para um pas economicamente maior, menos desigual, com
mais empregos e maiores salrios, com mais participao social, maior autoes-
tima e mais respeito internacional.
Dizer que o Brasil mudou e mudou para melhor est longe de signi-
ficar, contudo, que nossos problemas histricos tenham sido resolvidos. No
podemos nos esquecer de que o passado colonial, a insero subordinada e
dependente na economia mundial, os anos de conservadorismo, ditaduras e
autoritarismo e a ao das elites econmicas liberais e neoliberais marcaram
estruturalmente o pas por cerca de 500 anos, produzindo desigualdades e
iniquidades sociais, econmicas, culturais e polticas, com impactos impor-
tantes na distribuio de direitos bsicos como sade, educao, habitao,
mobilidade espacial e proteo contra as distintas formas de violncia e de
preconceitos, inclusive aquelas perpetradas por agentes do prprio Estado.
Tendo caractersticas estruturais, as questes acima apontadas no po-
dem ser adequadamente enfrentadas sem um estudo mais aprofundado de
suas caractersticas intrnsecas, seus contextos histricos, das relaes sociais
que as engendram e das propostas e possibilidades efetivas de superao.

1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando 7
ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.

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Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo conce-


beu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos tem-
ticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto pro-
venientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identificar obstculos e entra-
ves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
8 existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desafios de grande monta. O primeiro era a definio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como mere-
cedora de um estudo especfico. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reflete o estabelecimento de divises e recor-
tes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo des-
fiadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O de-
bate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao
dos estudos, demonstrou-nos afinal que isto no deveria ser visto como um
problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que po-
deramos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares
particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade
e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm
entre os temas do projeto.
Considerando tais desafios, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento

2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.

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em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir
questionamentos e propostas discusso. E no impulso desse movimento
que envolve os que pretendem prosseguir pensando e mudando o Brasil que
a FPA enxerga, neste trabalho, a possibilidade de uma contribuio poltica
importante, para alm da contribuio intelectual dos autores.
Impossvel no citar que o projeto, ainda que tenha sido concebido mui-
to antes, parece se coadunar com o sentimento expresso em junho e julho de
2013 quando milhares de pessoas ocuparam as ruas do pas , no que se
refere ao desejo de que os problemas estruturais do Brasil sigam sendo, de
forma cada vez mais incisiva e profunda, enfrentados. 9
Retomamos, pois, a indagao da cano, mas agora em seu sentido
literal: que pas, afinal, esse?
, pois, no avano dessa compreenso, fundamental para a superao
das perversas heranas estruturais, que os Projetos para o Brasil pretendem
contribuir. Importante dizer que, tratando-se de textos absolutamente auto-
rais, cada pensador-colaborador o far a sua maneira.
Neste trabalho, as vrias faces da questo social no Brasil e sua relao com
a construo de um projeto de desenvolvimento sero analisadas em dois volumes
por 41 especialistas de vrias reas, em um meticuloso e aprofundado estudo coor
denado por Ana Fonseca e Eduardo Fagnani.
A diviso em dois volumes e o nmero de colaboradores justificaram-se
tanto pela complexidade intrnseca ao tema, como pela opo dos organizadores
em abarcar de forma detalhada os distintos aspectos envolvidos no debate sobre
os direitos econmicos e sociais que o Estado deve prover para garantir uma cida-
dania plena e uma sociedade democrtica e justa. Assim, ao abordar questes que
vo dos problemas relacionados distribuio de renda e ao mercado de trabalho
at aqueles referentes s polticas pblicas de sade e educao e aos desafios ge-
rados pelas transformaes demogrficas e espaciais, este estudo estabelecer um
interessante dilogo com os outros trabalhos desta coleo.
Em todos as questes abordadas, o pano de fundo ser o da articulao entre
poltica econmica e polticas sociais, apontando para as necessrias escolhas que
devem ser feitas por aqueles que defendem um projeto de desenvolvimento de
carter democrtico e popular, que tenha como centro o bem-estar dos cidados.

Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo

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10

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Introduo

Nesta coletnea a questo social tratada em dois livros complementa-


res. O primeiro1 aborda os temas da distribuio da renda, da necessria arti-
culao entre as estratgias macroeconmica e social e os desafios do mercado
de trabalho. Compreende nove artigos escritos por dezesseis especialistas.O
segundo2 analisa as desigualdades do acesso aos bens e servios sociais bsi-
cos e enfatiza o objetivo de aprofundar a universalizao da cidadania para os
setores da Educao, Seguridade Social, Previdncia Social, Sade, Assistn-
cia Social, Segurana Alimentar e Nutricional, Pobreza, Habitao Popular e
Saneamento. Alm disso, analisa os novos desafios colocados pela transio
demogrfica. Compreende 13 artigos escritos por 25 especialistas.
Os 22 artigos escritos por 41 especialistas tem por objetivo contribuir
para o debate sobre a questo social brasileira na perspectiva da agenda de
desenvolvimento. Para que o leitor no perca a viso geral que orientou as
anlises, optou-se por reprisar esta apresentao em ambos os livros.
Os artigos apresentadas nos dois livros possuem trs eixos principais.
O primeiro procura ressaltar as mudanas introduzidas em diversas polticas
pblicas no perodo recente que resultaram em inequvocos progressos nas
condies de vida dos brasileiros, aps a longa quadra regressiva sob a vign-
cia do projeto liberal.

1. Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania: Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho. Ana Fonseca e
Eduardo Fagnani (Orgs.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
2. Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania: Educao, Seguridade Social, Pobreza, Poltica Urbana e demografia. Ana 11
Fonseca e Eduardo Fagnani (Orgs.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.

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O segundo eixo destaca que, apesar desses avanos, muitos limites estrutu-
rais no foram enfrentados e permanecem como desafios para o futuro imediato.
Destacam-se, especialmente, a questo da distribuio da renda ainda elevada
em relao aos parmetros internacionais , os traos do subdesenvolvimento
do mercado de trabalho e as desigualdades no acesso de bens e servios sociais
bsicos. Tambm se colocam temas relacionados ao financiamento da proteo
social, ao esvaziamento do pacto federativo, aos processos de mercantilizao da
gesto das polticas sociais e o necessrio fortalecimento da gesto estatal.
Finalmente no terceiro eixo e com base nos anteriores so apresentadas
12 propostas para o enfrentamento e superao desses temas estruturais.

Projeto neoliberal e questo social


A Constituio de 1988 consagrou direitos trabalhistas e sindicais bem
como um sistema de proteo social inspirado em alguns valores dos regimes de
Estado de Bem-Estar Social (Igualdade, Direitos, Universalidade e Seguridade).
A partir de 1990, porm, essas conquistas do movimento social se opu-
nham ao iderio do grande consenso favorvel s polticas de ajuste e s re-
formas propugnadas pelo Consenso de Washington (Fiori, 1993). A poltica
deixou de cultivar projetos de transformao social e na economia, diversos
autores sustentam a existncia de uma opo passiva pelo modelo liberal.
No campo social, no perodo 1990-2002, houve profunda incompatibilidade
entre a estratgia macroeconmica e as possibilidades de desenvolvimento so-
cial. A estagnao econmica e o endividamento pblico agravaram a crise do
mercado de trabalho e restringiram as possibilidades do gasto social.
Neste contexto, o projeto neoliberal exigia a eliminao do captulo sobre
a Ordem Social da Constituio da Repblica. Os valores do Estado Mnimo
(focalizao, privatizao, supresso de direitos, desregulao dos contratos
trabalhistas) funcionaram como instrumento do ajuste macroeconmico e da
reforma liberal do Estado. desta perspectiva que podemos perceber a fora
das ideias que procuravam impor a focalizao como estratgica nica para
se alcanar o bem-estar.
Instrumento do ajuste fiscal, essa opo abria as portas para a reforma
regressiva das polticas universais e para a privatizao dos servios sociais. Ao
Estado cabe somente cuidar dos pobres (aqueles que recebem at dois d-
lares por dia). Os que esto ganham mais que essa linha arbitrria precisavam
buscar no mercado privado os servios de sade, previdncia, saneamento,
transporte pblico, educao e outros bens e servios sociais bsicos.
O Chile foi o laboratrio do paradigma liberalizante para os pases sub-
desenvolvidos. Com base nessa experincia, desenvolvida no incio dos anos de

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1980, o Banco Mundial elaborou o conhecido modelo dos trs pilares. Ao Esta-
do cabia somente atuar de forma focalizada no pilar inferior, onde se concentra
a pobreza arbitrada pelas agncias internacionais. Para os pilares intermedi-
rios e superiores, as solues seriam ditadas pelo mercado. A privatizao foi
imposta para setores essenciais, como sade (Wordl Bank, 1993), previdncia
(World Bank, 1994), saneamento e transporte pblico. No caso da previdncia,
nos anos de 1990 mais de uma dezena de pases de Amrica Latina fizeram as
reformas paradigmticas propostas pelo Banco Mundial (Mesa-Lago, 2006).
Essa estratgia nica passou a ser imposta como o ncleo da agenda
voltada para o desenvolvimento social nos anos de 1990. Crescimento da 13
economia, gerao de empregos, valorizao da renda do trabalho e polticas
pblicas universais que asseguram a cidadania social eram dispensveis (Ban-
co Mundial, 2001).
com esse pano de fundo que podemos compreender o retrocesso dos
direitos trabalhistas e da previdncia social; o abandono da reforma agrria; o
avano da mercantilizao das polticas sociais (educao, sade, saneamento,
transporte pblico); a ausncia de poltica nacional de transporte pblico, ha-
bitao popular e saneamento; o esvaziamento do pacto federativo; as restri-
es ao gasto social, pela captura dos fundos pblicos pelo poder econmico
(DRU, Seguridade Social, Encargos Financeiros, Isenes tributrias). Cabe re-
gistrar, no entanto, alguns avanos institucionais nas reas da sade, educao
fundamental e assistncia social que, no obstante, foram sistematicamente
limitados pela poltica macroeconmica (Fagnani, 2005).

Crescimento Econmico e Incluso Social


No incio da dcada passada, com a emergncia dos governos progres-
sistas na Amrica do Sul, o continente passou a buscar alternativas ao neo-
liberalismo, estando o Brasil na linha de frente desse processo (Anderson,
2013)3. Essa via tem sido um processo rduo e foi particularmente crtica nos
primeiros anos do Governo de Lula. A eleio de 2002 renovava a esperana
por mudanas. Era a primeira vez que um lder sindical que desafiou a dita-
dura militar subia a rampa do planalto.

3. Para Perry Anderson, neste incio do sculo XXI, o neoliberalismo segue aprofundando seu poder no mundo. Mas, com
todas as restries e ressalvas necessrias, na Amrica do Sul a direo adotada tem sido a contrria, com maior nfase no
papel do Estado e no controle pblico e menos nas privatizaes. Com o surgimento dos governos de esquerda e progres-
sistas, o continente passou a ser portador de uma esperana que no existe em nenhum outro lugar do mundo hoje. Na
sua viso, o Brasil, est na linha de frente deste processo de abrir frestas para caminhar no contra fluxo da ideologia
mundial dominante. O Brasil e a Amrica Latina, segundo Perry Anderson. Carta Maior, 15 out. 2013.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Entre 1999 e 2002 o Partido dos Trabalhadores (PT) elaborou um pro-


jeto social-desenvolvimentista com o objetivo de reconstruir o Brasil depois
do vendaval neoliberal4. Mas, em plena campanha eleitoral, esses mpetos
foram contidos porque, para preservar o status quo social, os agentes financei-
ros passaram a apostar contra o Brasil. Era uma verdadeira chantagem que os
mercados faziam com os eleitores brasileiros, afirma Belluzzo (2005).
Passada esta fase mais crtica, o projeto social-desenvolvimentista pode
ser parcialmente resgatado. O crescimento voltou a ser contemplado na agen-
da governamental aps quase trs dcadas de marginalizao e passou a existir
14 maior convergncia entre objetivos econmicos e sociais. verdade que esse
movimento foi auxiliado pelo comercio internacional favorvel e tambm
verdade que a poltica econmica permaneceu assentada em cmbio valori-
zado, juros altos, metas de inflao, supervit primrio e autonomia do Banco
Central. Todavia, dentro dos limites dados pela correlao de foras da con-
corrncia capitalista sob a hegemonia do capital financeiro em escala global, o
governo optou por polticas fiscais e monetrias menos restritivas, sobretudo
aps a crise financeira internacional de 2008.
A postura em favor do crescimento havia sido reforada antes da crise inter-
nacional. Em 2007 foi lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
que procura reforar o papel do Estado na coordenao dos investimentos pbli-
cos e privados voltados para a expanso da infraestrutura econmica e social.
A nfase no crescimento foi revigorada pela ecloso da crise interna-
cional. Medidas anticclicas foram adotadas, a meta de supervit primrio foi
afrouxada e os bancos pblicos adotaram uma estratgia agressiva de amplia-
o do crdito, que praticamente dobrou entre 2003 e 2012 (de 24% para
50% do PIB). No campo da habitao, outra medida anticclica foi o lana-
mento de um novo programa, denominado Minha Casa, Minha Vida, com
o objetivo de construir um milho de novas moradias nos prximos anos;
o programa inovou ao adotar mecanismos mais flexveis de financiamento,
favorecendo o acesso habitao aos estratos de baixa renda, fato indito na
poltica habitacional do pas.
Entre 1990 e 2005, o PIB cresceu a taxas mdias anuais prximas de
2,5%. No trinio 2006-2008, esse patamar saltou para cerca de 5%; retro-
cedeu (-0,2%) em 2009 (crise global); e avanou para 7%, em 2010. Desde
ento, o crescimento tem sido menor, sobretudo pelo agravamento da crise
financeira internacional.

4. Consultar Mantega, Mattoso, Singer e Gonalves (2000); Mercadante e Tavares (2001); e Partido dos Trabalhadores
(2001).

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A taxa de investimento saltou de um patamar em torno de 15% do PIB
para 19% do PIB entre 2000 e 2012 ainda reduzida para os padres his-
tricos e na comparao internacional. A renda per capita, que se manteve
praticamente estagnada nas dcadas de 1980 e 1990, subiu de 16 mil para
22 mil reais entre 2002 e 2012 (valores constantes de 2012). O crescimento
econmico impulsionou as receitas fiscais, melhorando as contas pblicas e
reduzindo as restries para o gasto social. A relao dvida lquida do setor
pblico/PIB declinou de 60% (2002) para 35% (2012).
A inflao esteve sobre controle dentro das metas estabelecidas pelo
Banco Central. A taxa de juros bsicos que nos anos de 1990 chegou a ser 15
superior a 40% ao ano caiu gradativamente na dcada passada, atingindo,
em 2012, seus menores patamares histricos (7,25%). Em termos de juros
reais, a queda tambm foi significativa (1,4%). Em decorrncia, houve subs-
tancial reduo da parcela dos recursos pblicos destinada ao pagamento dos
juros (de 8,5% do PIB em 2002 para 4,9% do PIB em 2012).

Melhor articulao entre as polticas econmicas e sociais


O crescimento econmico teve repercusses positivas tanto sobre o mer-
cado de mercado de trabalho, quanto na ampliao do gasto social. Ambos
os fatores revelam ter havido maior articulao entre objetivos econmicos e
sociais em relao ao passado.
Entre 2003 e 2012, mais de 20 milhes de empregos formais foram
criados e a taxa de desemprego caiu pela metade (de 12,3% para 5,5%). Outra
medida central foi a implantao da poltica de valorizao gradual do salrio-
-mnimo (SM). Em funo dela, em igual perodo, o salrio-mnimo cresceu
mais de 70% acima da inflao. A recuperao do emprego e da renda do
trabalho deu vigor ao mercado interno, criando um ciclo virtuoso entre pro-
duo, consumo e investimento.
A valorizao do SM tambm teve impactos positivos sobre a renda
dos beneficirios da Seguridade Social, outro ncleo da impulso do mer-
cado interno. Observe-se que em 2012 a Seguridade Social concedeu cerca
de 37 milhes de benefcios diretos (previdncia urbana e rural; assistncia
social e seguro-desemprego). Mais de dois teros desses benefcios equiva-
lem ao piso do SM e tiveram seus valores ampliados em mais de 70% acima
da inflao.
A ativao da atividade econmica fez crescer as receitas tributrias, me-
lhorando as contas pblicas e abrindo espaos para a expanso do gasto so-
cial, um dos elementos estratgicos que impulsionou o ciclo econmico e seu
carter mais redistributivo.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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O Gasto Social Federal (GSF) per capita cresceu de forma expressiva


entre 2004 e 2010, passando de 2.100 para 3.325 reais, um aumento real
de quase 60% (valores constantes de 2010). Em valores absolutos, o GSF
apresentou crescimento real de 70% nessa quadra (passou de 375 para 638
bilhes de reais). Em relao ao PIB, passou de 13,2% para 15,5% (Castro
e outros, 2012).
O principal item de ampliao do gasto social consistiu nas transferncias
de renda da Seguridade Social (Previdncia rural e urbana, assistncia social e
seguro-desemprego), sobretudo em funo da valorizao do salrio-mnimo
16 que indexa mais de 34 milhes de benefcios diretos atrelados ao piso.
As transferncias de renda com o Bolsa Famlia tambm cresceram de
forma expressiva. Atualmente o programa atende 13,8 milhes de famlias e
contribuiu para que a porcentagem de pessoas que vivem em misria extrema
casse pela metade entre 2003 e 2011 (de 24,4% para 10,2% da populao
total). Em apenas dez anos, o Brasil cumpriu o compromisso com os Obje-
tivos das Metas do Milnio, estabelecidos pela com a ONU, previsto para ser
cumprido em 25 anos.
Mas alm das transferncias monetrias s famlias, os gastos sociais
tambm foram impulsionados na expanso da oferta de servios sociais.
Os gastos federais com educao, por exemplo, dobraram (valores cons-
tantes), passando de 21,2 para 45,5 bilhes de reais entre 2000 e 2010 (Castro
e outros, 2012). Isso decorreu da maior prioridade conferida ao setor, expres-
so, entre outras medidas, pela retirada da incidncia da Desvinculao das
Receitas da Unio (DRU) ocorrida em 2009.
Os gastos federais com sade cresceram mais de 60% em termos reais
entre 2000 e 2010 (de 41 para 69 bilhes de reais) (Castro e outros, 2012),
embora a participao relativa da Unio no gasto total tenha se reduzido: era
de quase 60%, em 2000, e passou para 44,7% em 2011. Nesse mesmo pero-
do, a participao dos estados passou de 18,5% para 25,7%, enquanto a dos
municpios subiu de 21,7% para 29,6% Esses resultados expressam impactos
diferenciados da EC 29 em cada ente da federao e consistente com o prin-
cpio constitucional da descentralizao, ampliando a participao de estados
e municpios no financiamento das aes e servios de sade.
Apesar de positiva, a ampliao dos gastos no foi suficiente para am-
pliar a participao dos gastos pblicos em relao ao PIB, reduzido na com-
parao internacional, que se reflete, entre outros aspectos, no baixo patamar
de investimento para a ampliao da oferta de servios pblicos, relativamente
aos gastos com manuteno do sistema. Alm disso, parte desse incremento
continuou a ser apropriado pelo setor privado.

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O setor de saneamento que vive um problema estrutural crnico desde
meados da dcada de 1980 voltou a receber alguma prioridade a partir de
2007 no mbito do PAC. Entre 2000 e 2009 os gastos federais com o setor
passaram de um patamar de 2 para 8 bilhes de reais.
Cabe registrar tambm a ampliao nos gastos em habitao popular,
a partir da criao do Programa Minha Casa, Minha Vida, que alcanou 1,3
milho de moradias entregues at agosto de 2013, beneficiando mais de 4,6
milhes de brasileiros. O mais importante, no entanto, que, pela primei-
ra vez, as famlias com renda inferior a trs salrios-mnimos passaram a ser
atendidas pela poltica habitacional, em funo da maior aplicao de recursos 17
fiscais para financiar esses estratos.
Essa melhor articulao e conjugao de polticas econmicas e sociais
contribuiu para a melhora dos indicadores de distribuio da renda, mobi-
lidade social e consumo das famlias. Estudos recentes revelam que o Brasil
atingiu em 2011 seu menor nvel de desigualdade de renda medido pelo ndi-
ce de Gini desde 1960. Entre 2003 e 2012 a desigualdade social entre os as-
salariados declinou de forma expressiva: o rendimento mdio real mensal dos
trabalhadores subiu cerca de 30% enquanto que, para os 20% mais pobres, o
crescimento foi superior a 70%. A elevao da renda do trabalho respondeu
por cerca de 60% da queda da desigualdade social; a Seguridade Social contri-
buiu com 27%; e o Programa Bolsa Famlia com 13% (Ipea, 2012).
A renda funcional tambm apresentou melhoras. Estudos de Poch-
mann (2011) mostram que, entre 1995 e 2004, a renda do trabalho perdeu
9% do seu peso relativo na renda nacional, enquanto a renda da propriedade
cresceu 12,3%. Entre 2005 e 2010 observou-se a inverso de trajetrias. O
peso dos salrios subiu 10,3% e o da renda da propriedade caiu 12,8%. Com
isso, a repartio da renda nacional entre rendas do trabalho e da proprie-
dade, em 2010, voltou a ser praticamente a observada em 1995, incio da
estabilizao monetria.
Os defensores da corrente liberal com destaque para as agncias in-
ternacionais procuram minimizar o legado dos governos do Partido dos
Trabalhadores (PT). Negam a articulao de polticas econmicas e sociais e
atribuem esses progressos exclusivamente ao Programa Bolsa Famlia. A des-
peito do papel estratgico desse programa, essa corrente, por razes ideol-
gicas voltadas para o convencimento acerca das virtudes do Estado Mnimo,
intencionalmente minimiza o papel das demais polticas que contriburam de
modo expressivo para a melhoria das condies de vida dos brasileiros.
A estratgia de desenvolvimento para o Brasil no pode prescindir de
programas emergenciais focados naqueles que esto submetidos fome e mi-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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sria extrema, bem como margem do trabalho ou precariamente inseridos


(mais de 70% dos adultos do Programa Bolsa Famlia trabalham) e ainda na-
queles que so pobres por renda monetria, mas, sobretudo por escassez de
bem estar. O equvoco neoliberal pretender fazer desse eixo, transferncia
de renda com condicionalidades, a estratgia nica de enfrentamento do
problema social.
Nos governos do Partido dos Trabalhadores esse equvoco deixou de
ser cometido. O Brasil passou a considerar programas focalizados e universais
como aes convergentes e no excludentes. Esse entendimento central,
18 por exemplo, na formulao e implementao do Plano Brasil sem Misria
(BSM). Alm disso, o progresso social recente foi fruto, sobretudo, da maior
centralidade do crescimento na agenda governamental, aps um quarto de
sculo de marginalidade. A recuperao da economia proporcionou gerao
de emprego, valorizao do salrio-mnimo, expanso do gasto pblico, am-
pliao da renda do trabalho e das transferncias monetrias das polticas
universais. Em relao ao passado, houve maior convergncia entre objetivos
econmicos e sociais. Isso contribuiu para que fosse parcialmente mitigada a
profunda antinomia entre as estratgias macroeconmica e de desenvolvimen-
to social observada entre 1990 e 2002.
Em suma, a partir de meados da dcada passada, mesmo sob a hegemo-
nia do neoliberalismo em escala global e do acirramento da competio capi-
talista sob a hegemonia dos mercados financeiros, uma parcela significativa
dos problemas afetos proteo social herdados do perodo 1990-2002 pode
ser superada. No obstante, um conjunto de problemas estruturais, que afe-
tam os diversos segmentos da poltica social, ainda persiste e deve ser objeto
da agenda de desenvolvimento.

Desafios para o Futuro


A tarefa que se coloca para o campo progressista preservar e, sobretudo,
ampliar as conquistas recentes. Ainda vivemos graves nveis de concentrao de
renda e de riqueza, problemas estruturais no mercado de trabalho e desigualda-
des no acesso de bens e servios sociais bsicos. So traos marcantes do subde-
senvolvimento que precisam ser superados se queremos um pas justo e civiliza-
do. Portanto, a viso de futuro precisa estar ancorada num projeto nacional que
incorpore as dimenses sociais, econmicas e ambientais do desenvolvimento.
Mesmo com os avanos recentes, a desigualdade social brasileira perma-
nece entre as piores do mundo. Na dcada passada samos da 3 para a 15
pior posio global. Distribuir a renda e a riqueza deve ser um dos principais
vetores da agenda para o futuro.

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Crescimento econmico condio necessria para o desenvolvimento.
A questo que se coloca se esse padro de desenvolvimento sustentvel e
vivel no longo prazo, dado que a integrao na economia mundial permanece
dominada pela exportao de matrias-primas. O fortalecimento da indstria
e da sua competitividade um dos pontos centrais a serem enfrentados.
Mas apenas o crescimento insuficiente para distribuir renda. Tambm
so necessrias medidas especficas voltadas para a superao dos traos de
subdesenvolvimento que ainda persistem no mercado de trabalho: elevada in-
formalidade, rotatividade e contratao flexvel; criao de emprego de baixos
salrios em setores de baixo valor agregado; desemprego oculto elevado; e, 19
discriminao racial e de gnero, so apenas alguns dos exemplos.
A melhor distribuio da renda tambm requer esforos para a distri-
buio da propriedade rural, altamente concentrada no Brasil, o que recoloca
a questo da Reforma Agrria e o reforo agricultura familiar no centro do
debate nacional. Da mesma forma, questiona-se o apoio preferencial que tem
sido dado ao agronegcio exportador.
Enfrentar as desigualdades sociais tambm requer aes no sentido de
enfrentar a profunda injustia do sistema de impostos, que reproduz os in-
meros dficits de cidadania que nos caracterizam como nao.
As desigualdades tambm se manifestam no acesso aos bens e servios so-
ciais bsicos (sade, educao, previdncia, assistncia, segurana alimentar, ha-
bitao, saneamento, transporte pblico, entre outros) e, nessa perspectiva, no
se pode falar em desenvolvimento sem que a cidadania social no seja assegura-
da para o conjunto da sociedade, incluindo seus membros mais vulnerveis.
A Constituio da Repblica consagrou as bases de um sistema de prote-
o inspirado nos princpios da universalidade, da seguridade e da cidadania. A
Constituio zela pela igualdade de direitos, mas na prtica h uma considervel
distncia entre direitos estabelecidos e exerccio de direitos. As polticas univer-
sais apresentam lacunas e vazios de oferta de servios que se refletem na falta
de acesso ou acesso desigual para as diversas camadas da populao. Essas desi-
gualdades combinam com as desigualdades regionais da oferta dos servios.
Esses gargalos, muito deles aqui identificados, precisam ser enfrentados
pela agenda de desenvolvimento para torn-los, os direitos, de fato universais.
preciso equalizar as condies de acesso para todos, incluindo as pessoas
que esto totalmente excludas dessa possibilidade.
Na Educao, o Brasil ainda acumula desigualdades e ausncias. A esco-
laridade mdia da populao baixa em relao aos parmetros internacionais.
O analfabetismo de jovens e adultos permanece elevado. Apesar dos avanos,
a universalizao da oferta ainda apresenta lacunas no ensino infantil, mdio e

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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superior. Estar na escola no garante o aprendizado e a questo da qualidade


permanece viva.
Consolidar a Seguridade Social de acordo com os princpios estabe-
lecidos pela Constituio da Repblica deve ser um dos ncleos da agenda
de desenvolvimento. Desde a promulgao da Carta de 1988, a Seguridade
Social tem enfrentado forte oposio de setores da sociedade. Esse fato con-
tribuiu para que princpios constitucionais da Organizao da Seguridade
Social, do Oramento da Seguridade Social e do controle social (Conselho
Nacional da Seguridade Social) fossem descumpridos.
20 O crescimento econmico recente reverteu tendncia de queda da co-
bertura previdenciria dos trabalhadores ativos iniciada em 1992. Todavia,
essa inflexo no foi suficiente para alterar o grave quadro da baixa cober-
tura previdenciria. Atualmente cerca de 40% dos trabalhadores ativos da
iniciativa privada no contribui para a previdncia. Esse fato compromete a
proteo presente (acesso a benefcios temporrios) e comprometer a pro-
teo futura (acesso aposentadoria)
A Constituio da Repblica consagrou o Sistema nico de Sade
(SUS) como pblico, universal, gratuito e baseado na cooperao entre entes
federativos. Mas o Brasil no priorizou investimentos na ampliao da oferta
pblica, especialmente nos sistemas de mdia e alta complexidade. Diversos
segmentos da populao no tem acesso adequado aos servios de sade.
O programa seguro-desemprego apresenta uma anomalia especfica
do subdesenvolvimento do mercado de trabalho brasileiro, pois a demanda
por seguro-desemprego aumenta quando a taxa de desemprego cai. Esse
paradoxo explicado, especialmente, pela elevada taxa de rotatividade do
emprego.
O Sistema Pblico de Emprego beneficia os trabalhadores melhor in-
seridos no mercado laboral, mas ele no eficaz na incluso produtiva, num
cenrio em que mais de dois teros dos adultos beneficirios do Bolsa Fam-
lia trabalham em empregos precrios e de baixos salrios.
O acesso aos alimentos foi fortemente impulsionado na ltima dcada
seja pela insero do direito alimentao entre os direitos sociais, seja pela
intensa atividade do Consea, pelo aumento da renda, e tambm por progra-
mas como o Programa Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf), o Progra-
ma de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), e o Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), operando na compra de alimentos
da agricultura familiar. Todavia, a implantao do Sistema nico de Segu-
rana Alimentar e Nutricional (Susan) recente (2005) e sua consolidao
ainda enfrenta muitos desafios.

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Os avanos ocorridos nos ltimos anos com a Poltica Nacional de As-
sistncia Social (PNAS, 2004) que organiza o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) a partir de 2005, para operar em rede de acesso a benefcios e
servios de proteo bsica, mostram a Assistncia Social como poltica p-
blica e de direitos, ampliando e fortalecendo sua capacidade protetiva, assim
como promovendo sua integrao com as demais polticas sociais de modo a
fortalecer a Seguridade Social. Mas, o processo de consolidao requer apro-
fundamento de temas complexos relacionados s assimetrias existentes entre
o seus segmentos de prestao de servios e transferncia de renda; aos seus
mecanismos de financiamento; e, a necessria construo de pactos federati- 21
vos para a melhor articulao institucional de aes e programas entre seus
diversos componentes (transferncia de renda; servios tpicos de assistncia
social; e Segurana Alimentar).
A agenda de desenvolvimento deve levar em conta que nos ltimos 60
anos o Brasil nunca contou com polticas nacionais de habitao popular, sa-
neamento e mobilidade urbana que fossem portadoras de recursos financeiros
e institucionais compatveis com os problemas estruturais agravados desde
meados do sculo passado em funo da acelerada urbanizao.
Como consequncia, as polticas habitacionais durante muitos anos fo-
ram inacessveis para as camadas de baixa renda. No saneamento ambiental,
mais de 40% dos brasileiros no tem acesso adequado gua e mais de 60%
no tem coleta de esgoto adequada. O atual caos do transporte pblico reve-
la um quadro crnico da precria mobilidade urbana com a insuficincia da
oferta de transporte de massa. Impera a necessidade urgente de uma poltica
de mobilidade urbana que integre a estratgia nacional, estaduais e muni-
cipais. A poltica fornece as diretrizes, mas com flexibilidade que respeite a
poltica e estratgias locais.
O Programa Bolsa Famlia tem mritos evidentes, como parte da estra-
tgia de desenvolvimento social. Cumpriu etapa importante na incluso dos
menos favorecidos. O desafio da dimenso social do desenvolvimento trans-
formar indivduos em situao de misria em cidados portadores de direitos
sociais universais.
Em oposio agenda neoliberal, hegemnica no plano internacional (Fag-
nani, 2011), no se deve caminhar exclusivamente na transferncia condicio
nada de renda para o combate pobreza extrema. Tampouco se deve caminhar
no sentido da focalizao das polticas universais. Ao contrrio, o desafio para o
futuro que a universalizao da cidadania social alcance todos os brasileiros.
Enfrentar esse difcil desafio requer o fortalecimento dos sistemas pbli-
cos universais conquistados em 1988 e no o seu desmonte. Mais do que isso,

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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requer a busca de melhor articulao institucional entre as polticas sociais


universais e as polticas de combate pobreza extrema, estendendo direitos
sociais aos mais vulnerveis.
Assegurar direitos sociais para todos, inclusive aos mais pobres, requer
uma via de mo dupla. De um lado, exige esforos da parte dos ministrios se-
toriais responsveis pela gesto das polticas universais no sentido de ampliar
a oferta de servios para as regies e populaes no atendidas. De outro lado,
exige esforos do Ministrio do Desenvolvimento Social no sentido de ampliar
servios e buscar articulaes institucionais com os demais rgos sociais e
22 com os entes da federao.
Essa possibilidade de articulao vem sendo tentada, desde 2011, pelo
Plano Brasil sem Misria (BSM). Apesar desses esforos, as dificuldades ain-
da so enormes. A agenda para o futuro deve propor medidas que contribuam
para consolidar esses processos que esto em curso. Nesta perspectiva, deve
colocar como objetivo ampliar a linha de pobreza monetria e, ao mesmo
tempo, incorporar o critrio que tambm percebe a pobreza como privao
de capacidades (Sen, 1999) o que requer assegurar servios bsicos como
emprego, sade, moradia, educao, nutrio, saneamento e transporte. Essa
oportunidade no pode ser perdida, pois o Brasil um dos poucos pases
subdesenvolvidos que no contexto do neoliberalismo conseguiu preservar os
ncleos dos seus sistemas pblicos universais.
Alm desses velhos problemas, a dinmica demogrfica pressionar o
Estado, a sociedade e democracia para o enfrentamento de novos desafios.
verdade que a transio demogrfica apresenta uma oportunidade para a edu-
cao nacional. Hoje temos 46 milhes de crianas de 0-15 anos de idade. Em
2040 teremos cerca de 20 milhes. Por outro lado, com o envelhecimento da
populao, as despesas com sade e previdncia devero crescer.
A questo que se coloca como enfrentar esse desafio na perspectiva
progressista? Como financiar a sade e a previdncia num contexto de queda
da relao entre contribuintes e beneficirios? Como capturar parcela da renda
auferida pelos ganhos de produtividade? Como se contrapor ao senso comum
difundido pelas foras de mercado de que a inevitvel bomba demogrfica
levar, inevitavelmente, catstrofe fiscal? Como se sabe, esse terrorismo se
presta para impulsionar nova rodada de desmontagem da proteo social.

A dimenso social da Agenda de Desenvolvimento


A superao dos problemas setoriais estruturais dificilmente ser obti-
da internamente a cada um dos setores, pois esto imbricados com questes
mais gerais de natureza poltica e econmica. Nesta perspectiva, se coloca a

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necessidade da construo de uma agenda de desenvolvimento que incor-
pore a dimenso social.
Observe-se que a superao desse conjunto de questes depende da rea
lizao de reforma tributria que promova a justia fiscal. O projeto de que
tramita no Congresso Nacional5 no caminha nesta direo e, mais grave, ex-
tingue as fontes de financiamento constitucionalmente vinculadas aos gastos
sociais universais. Outro ponto diz respeito agressiva poltica de desonerao
de impostos que est sendo implantada desde meados da dcada passada que
podero limitar as bases de financiamento da proteo social, com destaque
para os segmentos que compem a Seguridade Social. Alm disso, preci- 23
so restabelecer os mecanismos de financiamento que foram assegurados pela
Constituio da Repblica, mas desfigurados pela rea econmica desde a d-
cada de 1990. A Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) e a captura de
recursos do Oramento da Seguridade Social so exemplares.
Da mesma forma, ser preciso restabelecer o pacto federativo, esvaziado
desde a dcada de 1990, pela crescente centralizao das receitas tributrias
na esfera federal, bem como pela elevao do endividamento de estados e
municpios em funo da poltica monetria restritiva, seguida pela adoo de
severo programa de ajuste fiscal para esses entes que foi adotado no final dos
anos de 19906. Esse fato limita a gesto pblica eficiente dos servios sociais
que, de forma correta, passaram a ser administrados pelos municpios em
cooperao com os demais entes federativos.
A superao das desigualdades do acesso aos bens e servios sociais
tambm requer o enfrentamento dos processos de mercantilizao que foram
difundidas a partir de 1990 pelos trs nveis de governo para diversos setores,
com destaque para a sade, o saneamento, o transporte pblico, a assistncia
social, a previdncia e o ensino superior.
Assegurar servios pblicos de qualidade a todos os brasileiros tambm
requer o fortalecimento da gesto estatal, enfraquecida pelo avano de diversos
mecanismos de gesto privada que cria duplicidades, fragmentao e dificulda-
des para assegurar um padro de eficincia. A Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), ao restringir a contratao de pessoal, incentiva difuso de organiza-
es sociais, Ongs, Oscips e Cooperativas. Essas organizaes sociais (criadas
em 1997) acabam sendo utilizadas com a finalidade de se burlar a Lei de

5. PEC 233/2008.
6. Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Proes, 1997), seguido da Lei de Responsabilidade
Fiscal e da Lei de Crimes Fiscais.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Responsabilidade Fiscal (criada em 1999), pois os gastos dessas instituies so


contabilizados como servios de terceiros e no como despesas de pessoal.
Pelas razes sintetizadas acima e detalhadas nos artigos que compem
os dois livros desta coletnea que se prope para o debate a necessidade de
incorporar a questo social na agenda de desenvolvimento. Essa perspectiva
inovadora, pois os debates sobre o desenvolvimento privilegiam, especial-
mente, a dimenso econmica. Em meados do sculo passado, o pensamento
crtico desenvolvido pela Cepal enfatizava a prioridade de se completar o pro-
cesso de industrializao, pressuposto para a incorporao dos trabalhadores
24 urbanos no mercado de consumo.
Atualmente, o xito da agenda desenvolvimentista ainda depende de
mudanas estruturais complexas nos rumos da economia. Mas ele tambm
depende da incorporao das novas demandas provocadas pelas profundas
transformaes (econmicas, sociais, polticas e demogrficas) que, em curto
perodo, provocaram a rpida constituio de uma sociedade de massas, ur-
bana e metropolitana.
A perspectiva de incorporar a dimenso social no projeto de desen-
volvimento tem sido objeto de autores identificados com a corrente social-
desenvolvimentista7. Essas reflexes fornecem pistas importantes e promisso-
ras, mas os desafios metodolgicos ainda so imensos.
Os dois livros desta coletnea procuram contribuir para essa construo
em curso, que tambm deve ser pensado na perspectiva do reforo da poltica
e da democracia. As recentes manifestaes populares no Brasil revelam a crise
dos partidos e do sistema eleitoral e reforam a prioridade da reforma poltica.
Elas tambm recolocam o conflito redistributivo no centro do debate nacional,
o que tambm refora a viso de que o desenvolvimento requer Estado forte
e democrtico. Em uma sociedade desigual como a brasileira, cabe ao Estado
arbitrar por projetos que promovam a igualdade social e a justia social.
Em suma, estes dois livros procuram apontar mecanismos que articulem
polticas econmicas e sociais num contexto de reforo do papel do Estado e
da centralidade da poltica e da democracia em uma perspectiva ampliada. O
objetivo maior aproveitar o alargamento dos horizontes da poltica e desbra-
var caminhos inovadores para construir uma agenda nacional de desenvolvi-
mento que priorize a distribuio da renda e a justia social. O momento exige
que as vozes das ruas prevaleam sobre as vozes do mercado.

7. Consultar, entre outros, Carneiro (2012); Bielschowsky (2012); e Biancareli (2012).

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Captulo 1
27

Distribuio de renda

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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28

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Captulo Um

Alexandre de Freitas Barbosa


Ricardo L. C. Amorim

Desafios para o enfrentamento


da desigualdade no Brasil

Introduo
O objetivo deste captulo apresentar uma narrativa histrica e concei-
tual que permita abordar a questo da desigualdade no Brasil contemporneo,
para alm dos indicadores de distribuio de renda. As duas primeiras sees
discorrem sobre as trs fases da evoluo histrica da sociedade brasileira,
alm da quarta, inaugurada nos anos 2000 e que, apesar dos avanos im-
portantes, no conseguiu ainda alterar de maneira substantiva os padres de
elevada desigualdade que caracterizam o pas. A segunda seo apresenta tam-
bm alguns indicadores de distribuio de renda e de excluso social para o
perodo mais recente. Na terceira seo discute-se alguns conceitos de cunho
mais terico, os quais sero recuperados nas consideraes finais, quando os
contornos do problema do enfrentamento da desigualdade aparecem relacio-
nados necessidade de um projeto nacional de desenvolvimento.

A desigualdade como fundamento da sociedade brasileira


A histria do Brasil sempre carregou a marca da desigualdade social. Mes-
mo com a modernizao mais intensa vivida a partir dos anos 1930, quando o
pas urbanizou-se e a economia passou a ser crescentemente comandada pelo
mercado interno em expanso, as diferenas de renda no pararam de crescer,
ampliando-se, marcadamente nas grandes cidades. O acesso a bens sociais e
direitos bsicos tambm se mostrava bastante desigual ao longo do territrio.
Em outras palavras, entre 1930 e 1980, o Brasil transformou sua estru-
tura produtiva, viu seu Produto Interno Bruto (PIB) crescer aceleradamente 29
por dcadas, o campo perdeu populao, os aglomerados urbanos multipli-

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caram de tamanho e, mesmo assim, as diferenas entre os grupos sociais, in-


clusive aqueles que passaram a compor a estrutura de classe, no arrefeceram,
ampliando-se durante os anos 1980 e estabilizando-se em altos patamares nos
anos 1990. Apenas e na dcada passada, este cenrio sofreu mudanas com a
reduo na desigualdade e na distribuio de renda.
Como explicar este movimento histrico reiterativo da desigualdade,
bem como a sua reduo recente, ainda insuficiente, se o pas se mantm, em
termos internacionais, no topo da lista de naes com altos nveis de concen-
trao da renda?
30 J foi observado pelos grandes nomes do pensamento social brasileiro
que a pobreza e a desigualdade fenmenos diversos e, em alguma medida,
complementares tm no pas um papel constitutivo, capaz de, ao concentrar a
renda, a riqueza, o poder e a cultura nas mos de poucos, definir os caminhos
atravs dos quais a sociedade se reproduz. E dessa forma mantendo sempre
parcelas expressivas da populao sub-remuneradas e sem acesso a direitos
bsicos, tanto em alguns setores dinmicos, como nas atividades geralmente
precrias, do chamado setor informal ou no capitalista, das reas urbanas e
rurais.
Uma das chaves para compreender o fenmeno oferecida pelo concei-
to de capitalismo dependente de Florestan Fernandes, desenvolvido a partir de
contribuies de autores como Caio Prado Jr. e Celso Furtado.

Em consequncia, o seu prprio crescimento econmico interno espelha,


estrutural e dinamicamente, a natureza, a intensidade e a variao ou a flu-
tuao das economias nacionais a que se associam heteronomicamente (Fer-
nandes, 1968: 38).

O capitalismo dependente caracteriza-se pelo fato de que o poder des-


trutivo e criador do capitalismo no superou, no Brasil, o recurso constante
s formas sociais pr-capitalistas. De acordo com aquele conceito, possvel
caracterizar historicamente a economia do pas:
a. possuir uma ordem capitalista interna, mas dinamizada a partir de fora e,
portanto, subordinada a um crescimento econmico, poltico e sociocultural
controlado pelas naes hegemnicas sempre associadas aos interesses domi-
nantes internos. Assim, atravs da deciso poltica sobre o carter da moder-
nizao, esses interesses associados filtram as imposies do mercado mundial
e organizam a sociedade de modo a manter as distncias sociais;
b. uma insero muito especfica no mercado mundial que lhe d uma au-
tonomia apenas relativa. uma economia que, desde a sua fundao, foi montada

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para ser fonte de excedente para as naes hegemnicas, mas, ao mesmo tempo,
dependente da aplicao do mesmo excedente para se reproduzir.
No entanto, importante ressaltar que, isso no significa que o capitalis-
mo dependente se mostre atrasado ou pouco dinmico. Na verdade, constitui-
se como fonte importante para a acumulao de capital em nvel mundial,
muitas vezes, logrando dinamizar o mercado interno e at mesmo criar rela-
es de complementaridade e oposio com setores da burguesia nacional e
do Estado. Naturalmente, este processo tambm se revela de diversas maneiras
em cada tempo histrico, de acordo com as dinmicas sociais e econmicas
internas e com a constante reconfigurao do capitalismo em escala mundial. 31
Como se formou essa dependncia? As razes da dependncia nasceram
durante a colnia. Tal como desenvolvido de maneira pioneira por Prado Jr.
(1942), o sentido da colonizao estava estruturado em torno da grande la-
voura de produtos exportveis, levando a uma rgida especializao, associada
grande escala do latifndio e ao trabalho escravo. Essa estrutura produtiva
conduziu a uma extrema concentrao da renda e principalmente do poder
nas mos dos homens brancos de origem europeia, drenando o excedente para
os capitalistas situados na metrpole. Ou seja, temos aqui uma segmentao
fundamental da sociedade brasileira entre possuidores de terras e de escravos, de
um lado, e de escravos e despossudos de escravos, do outro1.
Quando da independncia poltica, os grupos dominantes locais que
tomaram o controle do poder reorganizaram a repartio do excedente econ-
mico, mas no tocaram nas diferenas sociais e na dinamizao da economia a
partir de fora. Processou-se, ento, uma metamorfose do senhor em cidado.
Dois planos de poder se superpuseram: a manuteno da ordem patrimonia-
lista e a organizao do poder central. No obstante, tem incio a organizao
interna de uma economia de mercado, liberando os mveis puramente capi-
talistas de comportamento econmico, ainda que estes se afigurassem ainda
enquistados e/ou subordinados sociedade hierrquica e estamental (Fernan-
des, [1974]1987).
Consolida-se ento uma nova vinculao internacional a partir da ex-
panso da Revoluo Industrial na Europa. Segundo Prado Jr. [1945] (1985),
a segunda metade do sculo XIX marca uma profunda transformao eco-
nmica na histria brasileira: um incipiente o capitalismo dava ento seus
primeiros e modestos passos. Vinculado finana internacional e expanso

1. importante lembrar que o escravo, alm de fonte de trabalho, era fonte de riqueza para os outros, os que viviam do
no trabalho. Paralelamente, os homens livres pobres, ou desclassificados sociais, tambm faziam parte dos despossudos,
ainda que no plenamente expropriados.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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dos mercados externos, o homem de negcios assume uma nova posio de


relevo. Segmentos dos antigos latifundirios transformam-se em negocistas
e especuladores. No obstante, as relaes de trabalho conservam traos do
regime abolido.
O trabalho livre no se instaura de chofre. Com variantes regionais,
essencialmente diversas na forma e no contedo do quase-assalariamen-
to do colonato paulista, ao sub-assalariamento dos moradores de condio
nordestina , ele ainda est preso aos resqucios coloniais e patriarcais, j
que o processo de expropriao e de gestao de uma massa disponvel ao
32 trabalho, em escala nacional e para os fins de desenvolvimento do capital,
apenas se apresenta, e ainda de maneira incipiente, a partir dos anos 1930
(Barbosa, 2008).
Enfim, nessa segunda fase, marcada basicamente pela lavoura exporta-
dora de caf e pela expanso do capital comercial nas reas urbanas geral-
mente associado aos capitais ingleses , a agricultura continuou sendo a fonte
produtora de excedentes e de riqueza, constituindo-se pea chave na conti
nuao da extrema concentrao de renda e poder. Entretanto, novas posies
de classes emergiam de maneira subordinada especialmente naqueles setores
e regies j em transio para uma economia de trabalho assalariado, como
sugere Furtado (1959).
A terceira fase surge inicialmente com centralizao do poder estatal,
criando uma nova ossatura material, capaz de engendrar as condies institu-
cionais para a introduo de um novo modo de acumulao, o qual se caracteriza
por uma realizao parcial interna crescente (Oliveira, [1972] 2003). Ele , ao
mesmo tempo, capitalista e subdesenvolvido, pois convive e at aproveita-se
da desorganizao de formas sociais e econmicas arcaicas. Paralelamente, e
de maneira irrefutvel a partir dos anos 1950, o mesmo se entrosa, se amolda
e se transforma de modo a abrir espao para a transnacionalizao das grandes
empresas de naes hegemnicas. Esta nova expanso econmica no linear e
sujeita aos percalos das coalizes polticas e de classe acarreta uma nova
maneira de organizar a produo e a relao capital-trabalho, alm de apro-
fundar os laos inter-setoriais e acentuar as clivagens entre campo e cidade.
A burguesia nacional geralmente associada ao circuito internacional
de capital, bens e poder, e temerosa de se enfrentar com o mundo do traba-
lho, ou seja, com a classe dos outros, no dizer de Florestan Fernandes no
tem condies de (e no quer) levar a Revoluo Burguesa at seu limite, su-
perando os laos de dependncia e o passivo colonial, que juntos conformam
a dupla articulao caracterstica da renovao da condio heternoma.
Por qu?

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Devido a sua evoluo histrica. Por se tratar de um capitalismo com
formao especfica,

(...) classes e relaes de classe carecem de dimenses estruturais e de dina-


mismos societrios que so essenciais para a integrao, a estabilidade e a
transformao equilibrada da ordem social inerente sociedade de classes
(Fernandes, 1975: 35).

Em outras palavras, foi necessrio ao capitalismo ajustar-se (e no su-


perar) a estrutura social brasileira e seus restos de coloniais, criando novas 33
posies de classes subordinadas no tpicas do capitalismo clssico as
quais inclusive contriburam para exponenciar a acumulao de capital. Para-
lelamente, os elementos dinmicos do capitalismo dependente aparecem sob
a forma de uma classe operria relevante ainda que manietada pelo sistema
corporativista e pela represso recorrente , e de uma classe mdia assalariada
crescente nos setores pblico e privado.
Na sequncia do golpe de 1964, reforaram-se os laos de subordina-
o das dinmicas econmica, poltica e cultural, porm agora por meio de
um arranjo complexo de interesses entre a burguesia local reconfigurada e o
capital estrangeiro, mediados por um Estado cada vez menos burocrtico e
desenvolvimentista, na medida em que aciona uma nova coalizo de poder
que combina a expanso do capitalismo com demandas clientelistas regionais
e setoriais (Santos, 2006).
Manter, no entanto, uma estrutura social to desigual, na ausncia de
canais de vazo para as tenses sociais, obrigou (e obriga) a burguesia aqui
entendida como uma congrie social, agrupando vrias posies de classe e de
mercado a utilizar tambm formas pr-capitalistas de autoproteo, tanto
atravs da violncia econmica, poltica e cultural como, se necessrio, fsica.
Resumindo:

a base estrutural com que contam [os burgueses], para se firmar como classe
em si e para si, to fraca, que no podem despojar a ordem social competitiva
de arranjos variavelmente pr ou extra-capitalistas (Fernandes, 1975: 70).

Deste modo, inevitvel que a explicao para a dependncia esteja na


forma como se d a relao entre as classes. a que se apresenta a desigual-
dade social como elemento constitutivo do capitalismo realmente existente
no Brasil, o que apenas se consolida com o golpe de 1964. Neste sentido, as
extremas disparidades sociais acabam soldando e permitindo a articulao e

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expanso da economia (sustentadas na subordinao externa e na concentra-


o interna da renda, do prestgio social e do poder). A equao se resolve
na esfera poltica ancorado-se numa estrutura social marcada pela fragmen-
tao dos interesses na base e por uma cpula ciosa e relativamente unida
em torno dos seus interesses de classe imediatos.
Nesse contexto, os grupos dominantes, tradicionais e modernos, unem-se
no resguardo de formas mais ou menos espoliativas de acumulao. Isto, entre-
tanto, no impede que formas mais dinmicas e mais intensivas em capital tam-
bm avancem, permitindo que o capitalismo brasileiro possa inclusive produzir
34 internamente seus prprios ciclos (Rangel, [1985] 2005).
Em meio a esta dinmica prpria, a forma concreta como se realizou a de-
sigualdade no Brasil durante o seu processo de industrializao pode, por fim, ser
resumida em trs processos no vividos no pas (Oliveira e Henrique, 1990):
a. ausncia de uma reforma agrria capaz de evitar, tanto a concentrao
do poder nas mos de poucos, como a pauperizao da populao do campo
que terminou expulsa de seu trabalho em razo da pobreza e da modernizao
das lavouras;
b. ausncia de liberdade de organizao. A represso, por vezes violenta, a
movimentos que reivindicassem a radicalizao da democracia, isto , amplia-
o do acesso aos direitos sociais e s oportunidades de participao poltica,
alm da distribuio da renda e da riqueza;
c. ausncia de uma ampla reforma fiscal e tributria que canalizasse parte
do excedente gerado e reorientasse o uso dos recursos pblicos, principal-
mente, em relao s polticas sociais. No Brasil, este item merece destaque
em razo de, at recentemente, o pas possuir um sistema de amparo e previ-
dncia social de carter no compensatrio, isto , os valores que retornavam
ao trabalhador eram arrecadados a partir e apenas para quem tivesse trabalho
assalariado e com carteira assinada.
De acordo com essa interpretao, de cunho histrico, as razes que
explicam porque a desigualdade brasileira revela-se to enraizada e persistente
tambm apontam para a preocupante dificuldade para se fazer o pas avanar
em direo a patamares de maior equidade social. No se confunda, contudo,
as permanncias com imobilidade. Por trs da aparente continuidade, existem
profundas mudanas ao longo do processo histrico. A desigualdade gestada
entre os anos 1930 e 1980 tpica de uma sociedade capitalista especfica
moldada sob o signo da modernizao perifrica e no mera resultante da
herana de um passado tradicional e escravista (Souza, 2003).
Deste modo, para desvendar a modalidade de capitalismo que se ins-
taura no Brasil, vinculada a uma dinmica internacional nova que Furtado

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(2000), chamaria de capitalismo das transnacionais preciso adentrar na
estrutura de classe que lhe d sentido. , alis, o prprio Furtado (2000), que
nos aponta em sua ltima obra de cunho terico, sobre a necessidade de dis-
cutir a problemtica do desenvolvimento a partir de uma aproximao entre
as teorias da acumulao, da estratificao social e a do poder.
Em sntese, a estrutura de classe resultante do capitalismo tal como
desenvolvido no Brasil mostrou-se profundamente peculiar. As classes altas
entrincheiram-se na esfera poltica, utilizando-se do aparelho estatal para
preservar seus interesses. As classes mdias possuem um estrato tradicional
e outro moderno, apresentando um destino social contraditrio. As classes 35
baixas urbanas (assalariados manuais de vrios tipos) aceitam e valorizam
o privilegiamento do mundo urbano e a possibilidade de ascenso social,
encontrando-se rodeados por uma classe dependente urbana (setor flutuan-
te nas grandes cidades) e por um campesinato marginal, que apenas aponta
como classe por vir a ser (Fernandes, 1968). Outras formulaes do mesmo
perodo como a de Singer (1981) realam a importncia do subproletariado
(assalariados, autnomos e trabalhadores no remunerados recebendo menos
que o salrio-mnimo), como uma das marcas distintivas da modalidade de
capitalismo no Brasil. Este aspecto foi retomado mais recentemente por Souza
(2009), com o conceito de ral, de modo a realar a inexistncia de um esta-
tuto coletivo do trabalho no Brasil e o processo de construo diferencial de
seres humanos a partir da insero social precria e da falta de acesso a bens
pblicos e direitos bsicos.
tendo por pano de fundo estes condicionantes estruturais que o pas
ingressa nos anos 1980, mergulhado na crise econmica e avanando rumo
democratizao, cujo melhor resultado aparece na nova carta constitucional
de 1988, bastante avanada no seu captulo social. As contradies no eram
poucas. Mas como Fernandes (1974) [1987] j antevira no apenas o poder
burgus se recompe e se restaura, mas tambm exposto a tenses novas,
j que o povo muda de configurao estrutural e histrica, abrindo uma via
por meio da qual o desenvolvimento capitalista nacional pode adquirir algu-
mas facetas nacionais e democrticas.

O Brasil de 1980 a 2010: interpretao e indicadores da desigualdade


Como vimos, a desigualdade social brasileira est longe de ser um fen-
meno simples. Os indicadores existentes, geralmente calculados para a mdia
do pas o que , em si, uma abstrao tendem a focar exclusivamente a
renda, na verdade uma fatia dela, a renda do trabalho, como o caso do coe-
ficiente de Gini, adiante apresentado.

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A seo 1 deste captulo mostrou que o significado social da desigual-


dade extrapola em muito as questes estritamente econmicas e assenta-se
sobre a prpria dinmica de reproduo da sociedade. O Brasil, no entanto,
nos ltimos 30 anos viveu mudanas muito importantes que alteraram, ainda
que levemente, a dinmica da distribuio de renda no pas. A observao do
Grfico 1 permite perceber estas fases.

Grfico 1
ndice de Gini
36
Brasil, 1981 - 2009
0,66

0,64

0,62
Perodo do Plano Real
(estabilizao)
0,60
Auge do processo Retomada do crescimento
inflacionrio (estabilidade)
0,58
Acelerao da inflao
0,56

0,54

0,52
1981
1982
1983

1985

1987

1995

2002

2008
1984

1986

1988
1989

1992

1996
1997

1999

2003
2004

2006

2009
1990

1993

1998

2001

2005

2007

Fonte: IpeaDATA (www.Ipeadata.gov.br). Acesso em 7 ago. 2013.

fcil notar a gravidade da crise econmica dos anos 1980, perodo de ace-
lerao das taxas de inflao. Naqueles anos, a economia nacional fragilizou-se em
funo das dificuldades do modelo de crescimento econmico baseado no trip
capital estrangeiro Estado capital nacional. O incio dos problemas remonta s
mudanas de cenrio internacional, da dvida externa nas mos do setor pblico
e dos problemas macroeconmicos criados pela reao crise mundial (recesso
induzida, maxidesvalorizao cambial, queda dos investimentos pblicos e inde-
xao crescente dos preos em funo da correo monetria dos ttulos pblicos).
Naqueles anos, o setor privado, sem o apoio do Estado, viu submergir sua deman-
da efetiva, as multinacionais defenderam-se dos problemas internacionais e o setor
pblico, ao ser afetado por dificuldades financeiras, perdeu seu mpeto de indu-
tor do crescimento, permitindo, inclusive, o sucateamento de algumas empresas

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estatais e de parte significativa da infraestrutura. O ambiente era, portanto, de
semi-estagnao econmica, mas extremamente agravado devido inflao que
alcanava taxas nunca vistas no pas e cujo combate fracassou, apesar dos diversos
planos de estabilizao.
Durante a dcada, percebeu-se o quanto os problemas do baixo cresci-
mento da produo, aliados corroso da renda dos assalariados pelos aumen-
tos contnuos de preos, provocaram estragos na distribuio de renda do pas.
A chegada da estabilizao monetria foi, portanto, comemorada e ren-
deu votos folgados para a eleio do presidente Fernando Henrique Cardoso
(FHC). Os efeitos esperados do controle inflacionrio, no entanto, no acon- 37
teceram. Se a transferncia automtica de renda dos assalariados para o capital
havia se esgotado com o fim dos aumentos de preos, a expectativa indicava
que os nmeros da desigualdade deveriam voltar aos nveis pr-inflacionrios.
Todavia, no foi isso que se verificou.
A estabilidade, aps a vitria sobre a inflao inercial, s foi garantida me-
diante os juros altos, a enorme entrada de dlares (especulativos) e a abertura
comercial sem planejamento. O impacto das importaes barateadas pela abun-
dncia de dlares foi uma concorrncia impossvel de ser sustentada pela inds-
tria de capital nacional naqueles anos. Assim, como resultado da estabilidade
de preos e da concorrncia externa, os donos do capital correram para o
mercado financeiro (muitos aps vender suas empresas) e os trabalhadores
viram as taxas de desemprego saltar para nveis inditos na histria da econo-
mia industrial brasileira. Diante disso, os sindicatos foram enfraquecidos e o
desemprego reduziu o salrio mdio dos trabalhadores, especialmente entre
1998 e 2003. Foi por este motivo que o ndice de Gini do pas manteve-se
em nveis to altos, apesar da pequena e sbita queda observada logo aps a
estabilizao dos preos em nveis baixos.
O capitalismo brasileiro passava, ento, por um processo de regres-
so, como se pudesse se descuidar da necessidade de acumulao de capital.
Atraa-se capital voltil externo, ganhava-se na aplicao dos ttulos do gover-
no, importavam-se padres de consumo e tecnolgicos, mas estes se mantinham
restritos a uma diminuta elite, e quando muito e por um breve perodo de
tempo se esparramavam para os segmentos dos trabalhadores do setor formal
no desempregados e no terceirizados e dos pequenos empresrios e trabalha-
dores do setor informal bem-inseridos no mercado, especialmente aqueles do
setor de servios protegidos da presso competitiva.
O movimento de reduo da desigualdade s se afirmaria com o gover-
no seguinte, do presidente Luiz Incio Lula da Silva, que inaugura uma quinta
fase na histria brasileira, depois do interregno dos anos 1980 e 1990.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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A observao do Grfico 1 deixa poucas dvidas em relao acelera-


o do processo de reduo das desigualdades de renda, marcadamente aquelas
oriundas do trabalho. Nesse perodo, o Estado passou a responsabilizar-se por
garantir valores mnimos de renda aos segmentos da base do mercado de traba-
lho, alm de ampliar a transferncia de renda aos segmentos com insero social
precria, movimento que comeou timidamente nos anos 1990, com a lenta
aplicao dos direitos sociais chancelados pela Constituio de 1988. A descri-
o desse processo e do papel da Seguridade Social dentro dele oferecida por
Fagnani e Vaz (2013), no segundo volume deste livro2. Ali, fica claro que:
38
entre 2001 e 2012, o total de benefcios diretos da Seguridade passou de 24
para 37 milhes. A ampliao da quantidade de benefcios emitidos ocorreu
em todos os segmentos. Na Previdncia Urbana, eles cresceram 48% (pas-
sando de 11,6 para 17,2 milhes); na Previdncia Rural, o acrscimo foi de
38% (de 6,3 para 8,7 milhes); na Assistncia Social (Benefcio de Prestao
Continuada, BPC) o acrscimo foi de 83% (de 2,1 para 4,1 milhes); e, no
seguro-desemprego a ampliao do nmero de benefcios emitidos teve in-
cremento de 86% (de 4,1 para 7,5 milhes).

O efeito, naturalmente, foi significativo, inclusive devido aos seus im-


pactos indiretos, contabilizados tanto na forma de pessoas da famlia para as
quais se estendia o valor dos benefcios recebidos pelo beneficirio direto,
quanto pela ativao de redes de comrcio de mbito local. Se o aumento real
do salrio-mnimo for tambm colocado na conta, evidencia-se, ento, a im-
portncia da transferncia de renda para a reduo da pobreza brasileira nos
ltimos anos (Fagnani e Vaz, 2013).
Todavia, estudos recentes mostraram que o maior impacto sobre a desi-
gualdade no veio dos programas de transferncia de renda do governo fede-
ral, mas, sim, do crescimento econmico muito significativo vivido a partir de
2004, o qual interagiu dinamicamente com o mercado de trabalho e a evolu-
o do gasto social (Barbosa, A; Freitas, G; Dowbor, M.; Amorim, R.; Barbosa,
R & Callil, V, 2012).
Nesses anos, o antigo trip capital nacional/Estado/capital estrangeiro,
completamente reconfigurado e ainda sujeito a importantes problemas de co-
ordenao logrou retomar parte do seu antigo mpeto. A economia respon-
deu favoravelmente, ao menos at a crise internacional de 2008, quando se
verificou uma reduo importante do ritmo de crescimento da produo.

2. O referido captulo intitula-se Previdncia Social: velhos mitos e novos desafios.

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cAPTulo uM

P r oj e tos PAr A o B r Asi l


O mesmo processo manifestou-se nos diversos nveis territoriais do Bra-
sil. A Tabela 1 comprova que a franca maioria das regies naturais e mesmo as
diversas unidades da federao reduziram significativamente seus ndices de
desigualdade de renda nos ltimos anos.

Tabela 1
ndice de gini, Brasil, grandes regies e unidades da Federao
Brasil, 1981 - 2009
1981 1985 1986 1989 1992 1995 1999 2003 2009
39
Brasil 0,584 0,598 0,588 0,636 0,583 0,601 0,594 0,583 0,543
Regio Centro-oeste 0,577 0,587 0,586 0,632 0,590 0,585 0,593 0,581 0,560
Regio Norte 0,507 0,549 0,523 0,594 0,560 0,584 0,565 0,542 0,523
Regio Nordeste 0,571 0,595 0,577 0,640 0,593 0,604 0,605 0,585 0,558
Regio Sul 0,541 0,561 0,555 0,591 0,547 0,565 0,562 0,531 0,491
Regio Sudeste 0,555 0,567 0,558 0,605 0,547 0,567 0,559 0,557 0,511
Acre 0,513 0,543 0,504 0,542 0,560 0,582 0,621 0,578 0,611
Alagoas 0,539 0,556 0,562 0,624 0,583 0,644 0,588 0,608 0,572
Amazonas 0,491 0,538 0,501 0,570 0,549 0,576 0,544 0,556 0,510
Amap 0,435 0,481 0,459 0,429 0,462 0,534 0,543 0,594 0,519
Bahia 0,563 0,597 0,578 0,640 0,594 0,606 0,585 0,591 0,556
Cear 0,592 0,619 0,599 0,660 0,605 0,617 0,613 0,569 0,544
Distrito Federal 0,585 0,605 0,602 0,610 0,602 0,581 0,628 0,634 0,624
Esprito Santo 0,592 0,596 0,615 0,648 0,558 0,601 0,577 0,557 0,532
Gois 0,565 0,578 0,576 0,638 0,587 0,556 0,559 0,531 0,510
Maranho 0,537 0,505 0,542 0,592 0,525 0,579 0,575 0,576 0,538
Minas Gerais 0,568 0,594 0,580 0,614 0,568 0,588 0,564 0,551 0,513
Mato Grosso do Sul 0,535 0,545 0,548 0,603 0,585 0,555 0,556 0,546 0,521
Mato Grosso 0,514 0,541 0,595 0,596 0,517 0,555 0,544 0,549 0,504
Par 0,517 0,560 0,545 0,619 0,549 0,562 0,556 0,517 0,511
Paraba 0,572 0,609 0,579 0,651 0,590 0,615 0,656 0,568 0,591
Pernambuco 0,559 0,577 0,556 0,630 0,588 0,574 0,604 0,590 0,554
Piau 0,559 0,649 0,594 0,656 0,615 0,588 0,599 0,602 0,555
Paran 0,546 0,570 0,575 0,600 0,548 0,581 0,580 0,546 0,497
Rio de Janeiro 0,570 0,581 0,573 0,658 0,550 0,573 0,556 0,560 0,542
Rio Grande do Norte 0,561 0,601 0,557 0,596 0,604 0,597 0,597 0,562 0,559
Rondnia 0,459 0,488 0,459 0,582 0,546 0,587 0,559 0,507 0,509
Roraima 0,436 0,502 0,442 0,471 0,534 0,426 0,512 0,524 0,520
Rio Grande do Sul 0,544 0,560 0,549 0,593 0,535 0,564 0,564 0,539 0,500
Santa Catarina 0,503 0,526 0,521 0,565 0,545 0,537 0,520 0,481 0,460
Sergipe 0,534 0,558 0,545 0,621 0,592 0,585 0,624 0,578 0,576
So Paulo 0,513 0,529 0,523 0,557 0,518 0,538 0,542 0,546 0,489
Tocantins nd nd nd nd 0,592 0,632 0,558 0,566 0,523
Fonte: IpeaDATA (www.Ipeadata.gov.br). Acesso em: 7 ago. 2013.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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No entanto, cedo ainda para comemorar a vitria sobre a desigualdade


ou imaginar que o pas caminha inexoravelmente para super-la em alguns
anos. Os motivos tornam-se mais claros quando se observa a problemtica
a partir de dois pontos de vista diferentes: 1) a desigualdade regional; e 2)
o significado do ndice de Gini calculado a partir da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclio (Pnad).
A desigualdade regional, por exemplo, fica explcita no Mapa da fome
desenhado por Josu de Castro, que mostra a gravidade do problema da fome
no Brasil nos anos 1950. J o grau de excluso social no pas podem ser veri-
40 ficados nos dados do Censo 2000 e 2010 do IBGE. O terceiro mapa apresenta
o mesmo indicador a partir dos dados do Censo 2010.
O que se observa, ento? Primeiro, preciso salientar que, os mapas
apontam as regies com elevada concentrao de pobreza e demais problemas
sociais. E notrio que as diferenas regionais brasileiras no foram significa-
tivamente amenizadas ao longo do processo de industrializao e crescimento
e, pior, a pobreza continua concentrada nas regies Norte e Nordeste do pas.
Ou seja, no perodo de maior e mais longo crescimento da economia brasileira
(1930-1980), o Brasil urbanizou-se, surgiram novos grupos sociais, porm a
concentrao regional da pobreza praticamente no se alterou, permanecendo
inalterados os nomes dos municpios que possuam o maior nmero de fam-
lias pobres dividido pelo total de famlias (Amorim e Pochmann, 2004)1.
Em mapa ainda mais recente do ndice de Excluso Social, observa-se
que, apesar dos avanos recentes, o mapa do Brasil no sofreu alteraes pro-
fundas, j que as regies Norte e Nordeste apresentam os piores indicadores
sociais do pas (Pochmann, Aldrin e Guerra, 2013), apesar de a renda do tra-
balho e as transferncias sociais terem a crescido de forma mais dinmica do
que nas regies mais ricas do pas, conforme os recentes dados do ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) (PNUD, 2013).
O conjunto dos mapas indica que as conquistas dos ltimos dez anos
sobre a desigualdade social e a pobreza no trouxeram alteraes substantivas
na dinmica regional de reproduo social. Talvez o que tenha ocorrido uma
ampliao da desigualdade intrarregional viabilizada pela prpria dinmica
expansiva do mercado interno. Em outras palavras, verifica-se o que perce-
bido em outros indicadores:

3. interessante notar, ainda, que esse fenmeno no exclusivo do Brasil. Em trabalho publicado em 1990, Fajnzylber
(1990:12) mostrou que, ao contrrio, o padro repete-se em toda Amrica Latina, onde nenhum pas logrou crescer seu
produto interno bruto e distribuir o fruto do trabalho social de maneira equnime.

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1. a economia brasileira continua concentrada na regio Sudeste;
2. o crescimento mais rpido do Norte e do Nordeste no trouxera uma
superao da extrema concentrao produtiva localizada nos estados da re-
gio Sudeste;
3. os empregos com carteira assinada so menos acessveis s popula-
es das regies Norte e Nordeste, dotadas de amplos setores informais e de
uma economia de subsistncia precariamente inserida no mercado;
4. os indicadores sociais de educao, pobreza, mortalidade infantil etc.,
so intensamente piores no Norte e Nordeste do que nas regies Sul e Sudeste.
J em relao ao clculo do ndice de Gini para a distribuio da renda, 41
preciso ressaltar que os nmeros refletem o apurado pela Pnad. Esta, como
toda pesquisa declaratria e no obrigatria, esbarra na resistncia resposta
e na omisso dos ricos em relao aos seus rendimentos de fato. Em outras
palavras, a Pnad capta com bom grau de realismo a renda obtida pelo traba-
lho, mas tem enormes dificuldades para descobrir as rendas oriundas do no
trabalho (dividendos, juros, aluguis etc.). Naturalmente, isso, em um pas
marcado pela concentrao da renda e da propriedade, termina por mascarar
boa parte dos rendimentos dos mais ricos e impede que se perceba, por exem-
plo, o quanto esse grupo social ganha com os juros pagos pela dvida pblica
do pas que obriga, hoje, ao governo federal despender cerca de 5% do PIB
anualmente com a rubrica.
Diante disso, as quedas recentes obtidas no ndice de Gini merecem
aplauso e apoio, mas devem ser olhadas com cautela. Dado que a distribuio
da propriedade no foi alterada; que a estrutura tributria brasileira regres-
siva; que os programas de transferncia de renda do governo federal so de
pouca monta quando comparados ao PIB ou ao oramento do Tesouro Na-
cional, ainda que se mostrem relevantes do ponto de vista do oramento das
famlias atendidas; que o mercado de trabalho continua apresentando taxas de
no-contribuio previdncia superiores a 50%; e que o nvel educacional
mdio do trabalhador baixo, apesar dos avanos alcanados; no possvel
imaginar que o Brasil viveu uma reduo sensvel da desigualdade ou que a
queda da mesma possa ser acelerada, nos prximos anos, sem tocar nestas
questes fundamentais.
O que se observou no pas na ltima dcada foi o aumento do salrio-
-mnimo, a disponibilidade de crdito, a melhora significativa dos termos de
troca internacionais e, principalmente, com grande destaque, o crescimen-
to econmico gerando novos empregos, maior massa de salrios e demanda.
Isto permitiu o acesso de um enorme contingente da populao ao consumo
antes inacessvel. possvel dizer at, sem arriscar muito, que o pas cresceu

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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muito mais em volume, partindo do baixo patamar em termos de renda em


que o pas se encontrava, e num contexto de ganhos de produtividades no
distribudos como o verificado nos anos 1990.

Parntese terico
Antes das medies realizadas pelos economistas durante o sculo XX, a
pobreza, a desigualdade e o desenvolvimento este ltimo conceito substituiria
a noo de progresso apenas depois da Segunda Guerra Mundial figuravam
nas preocupaes dos filsofos e pensadores ocidentais.
42 Poderamos aqui apresentar uma lista interminvel. Vejamos apenas al-
guns exemplos. Adam Smith teorizou que o capitalismo apenas seria progressi-
vo se melhorasse a renda dos trabalhadores mais pobres, por meio do aumento
da produtividade do trabalho. Rousseau via o acesso diferencial propriedade
como a origem das desigualdades. E Marx encarou o processo de acumulao de
capital como amplificador das desigualdades.
O cientista social Karl Polanyi (2000), escrevendo em meados do sculo
XX, veria o florescimento da economia poltica como resultante do contraste
entre misria e opulncia, ou seja, a partir do momento em que o mercado
de trabalho passava a comandar a vida em sociedade, pois que para o mesmo
aflua a massa de expropriados dos meios de produo. No toa, em 1880, o
economista norte-americano Henry George dissociava a relao direta entre pro-
dutividade e reduo da pobreza, ao menos se reformas sociais, tributrias e na
estrutura da propriedade fundiria no fossem acionadas. Em outras palavras,
a visibilidade crescente da pobreza era resultante do progresso material, criador
de novas desigualdades.
Entretanto, a histria de 1870 em diante, especialmente durante o ps-Se-
gunda Guerra Mundial e ao menos nos pases chamados desenvolvidos, segundo
Polanyi, presenciaria um movimento de autoproteo da sociedade, por meio
da legislao trabalhista e sindical e da gestao do Estado do Bem-Estar Social,
processo que seria parcialmente revertido a partir dos anos 1970 do sculo XX.
Para Robert Castel (1998), at o ltimo quarto do sculo passado, como
resultado das lutas sociais, os pases desenvolvidos teriam criado uma socie-
dade salarial, caracterizada por um estatuto coletivo do trabalho. Os traba-
lhadores teriam acesso aposentadoria, seguro-desemprego, sade e educa-
o pblicas, alm de habitao e transportes subsidiados. A pobreza ficaria
relegada a grupos-problema geralmente compostos de imigrantes nos pases
desenvolvidos (Offe, 1994).
De fato, at o final dos anos 1960, a pobreza absoluta concebida a partir
de piso definido com base em uma cesta mnima de necessidades (alimentares

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ou no) teria sido praticamente erradicada nestes pases. Entretanto, novas
formas de excluso no relacionadas baixa renda continuaram se expandindo,
tornando a realidade social cada vez mais complexa, especialmente nos pases
desenvolvidos (Townsend e Gordon, 2002).
Neste contexto, metodologias alternativas utilizadas nestes pases
passaram a questionar o critrio de linha de pobreza absoluta. Por exemplo,
o conceito de pobreza relativa procura estabelecer uma conexo com a desi-
gualdade. Segundo esta medida, pobres seriam todas aquelas pessoas que se
encontram distantes da renda mediana recebendo at 50% desta (Townsend
e Gordon, 2002). Pobres, portanto, seriam aqueles que vivem em condies 43
bem abaixo da maioria dos cidados de um territrio que alcanou determi-
nado patamar de desenvolvimento.
A vantagem do clculo da pobreza relativa est em apontar as limitaes
de se traar uma estratgia nacional circunscrita ao combate pobreza absolu-
ta, exclusivamente ancorada em polticas de transferncia de renda, sem que
sejam enfrentadas as origens e mecanismos de reproduo da desigualdade e
se estabeleam mecanismos robustos de ampliao da renda da coletividade
por meio da expanso da produtividade, do emprego e da distribuio dos
frutos do progresso produtivo. Entretanto, na maioria dos pases em desen-
volvimento, como o Brasil, o critrio de pobreza absoluta at agora utilizado
para dar conta dos segmentos populacionais cuja renda ainda se encontra
abaixo do nvel de subsistncia.
Simultaneamente, o conceito de excluso social, segundo os autores aci-
ma mencionados, passaria a captar de forma mais abrangente as vrias formas
de insero precria no mundo do trabalho ou de falta de acesso a um conjun-
to de bens sociais, desde que se descrevam analiticamente os processos que
levaram instalao na precariedade (Castel, 1998). Tal conceito surgiu,
portanto, a partir do momento em que, nos prprios pases desenvolvidos,
a sociedade salarial se esgarava, abrindo espao para novos mecanismos de
valorizao do capital por meio do recurso ao emprego precrio (Castells e
Portes, 1989).
Esta abordagem associa-se mais de perto ao que Amartya Sen (2000)
chamou de restrio s liberdades instrumentais, tais como: liberdades polti-
cas, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de transparncia
e segurana protetora.
Segundo Sen (2000), o desenvolvimento no seria equivalente ao cres-
cimento do PIB per capita. Ao invs de meio, seria a prpria consequncia de
um processo caracterizado pela expanso das oportunidades. Segundo esta
interpretao, a pobreza no seria caracterizada apenas pela insuficincia de

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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renda, ao passo que o desenvolvimento se faria impossvel num quadro de


ampliao das desigualdades no apenas de renda mas tambm de acesso
a bens sociais, ativos (terra e acesso a crdito) e direitos polticos e jurdicos.
Os esforos de Sen culminariam na elaborao do ndice de Desenvol-
vimento Humano do Pnud. Apesar dos avanos contidos neste ndice, a desi-
gualdade ainda ficaria de fora da equao. Mais recentemente apenas, o Pnud
lanaria o seu IDH ajustado pela desigualdade.
O fato de Sen ter nascido num pas da periferia do capitalismo, a ndia,
no deve ser visto como casual. Celso Furtado (1974), economista brasilei-
44 ro influenciado pelas ideias da Cepal e um dos formuladores da teoria do
subdesenvolvimento, j havia percebido que a industrializao, ao dinamizar
o sistema econmico nacional, no atenuava a pobreza, levando at mesmo
expanso da desigualdade, a qual passava a assumir novas formas. Nestes
pases que jamais presenciaram a emergncia de sociedades salariais e nem a
construo de Estados do Bem-Estar social, com polticas pblicas universais,
a desigualdade e a excluso social se fariam congnitas e estruturais.
Em outras palavras, o Brasil, os demais pases latino-americanos, assim
como o restante da periferia capitalista, no foram capazes de homogeneizar
a estrutura social, mesmo naqueles casos em que o crescimento econmico
mostrava-se vigoroso (Pinto, 1976). A expanso do emprego formal conviveria
com amplos segmentos de trabalhadores inseridos no setor informal no-capi-
talista. O Estado, ao invs de universalizar direitos, atuaria como ferramenta
exclusiva para a acumulao de capital, o que teria levado alguns economistas
a caracterizarem estes pases erroneamente de capitalismos de Estado. Ora,
todo capitalismo de Estado, o que varia so as interaes mltiplas entre
Estado, sociedade e mercado, as quais dependem, por sua vez, das formas de
vinculao economia capitalista mundial.
Neste sentido, ao invs de hipotticas etapas de desenvolvimento que
todos os pases teriam que percorrer, haveria uma economia-mundo capita-
lista, segundo a conceituao original de Wallerstein (1979), capaz de criar
e destruir formas de organizao social nos diversos pontos do planeta. De
outro modo, desenvolvimento, pobreza e desigualdade poderiam interagir de
forma distinta nos vrios territrios da economia-mundo capitalista.
Ou seja, nada indica que o padro de desenvolvimento dos pases ricos
possa ser replicado nos pases da periferia do capitalismo. O contrrio pode
estar mais prximo da realidade, o momento em que os pases desenvolvidos
desmontem os diques criados contra a desigualdade e abrem as portas para o
capital financeiro, concedendo inclusive vantagens fiscais s aplicaes de curto
prazo para os segmentos mais ricos de suas populaes (Galbraith, 1998; Ches-

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nais, 2005). Por outro lado, apesar do baixo crescimento, estes ainda possuem
nveis de desigualdade bastante inferiores aos verificados nos pases alguns
dos quais hoje se mostram bastante dinmicos economicamente da periferia
do capitalismo.
Desta forma, a desigualdade apesar das suas vrias formas de manifesta-
o parece ser o denominador comum dos vrios padres de desenvolvimento
no Norte e no Sul, criando novas clivagens sociais que ultrapassam as fronteiras
nacionais. Os ricos e os pobres podem ser hoje encontrados em todos os lugares,
ainda que seus padres de riqueza e pobreza se distingam sobremaneira.
Dotado de instituies democrticas minimamente slidas, e ainda em 45
processo de consolidao, o Brasil apresenta-se como um pas de renda mdia
que recuperou o dinamismo econmico no perodo recente. No obstante, ao
invs de presenciarmos uma reduo substantiva da desigualdade, esta tem
demonstrado considervel resilincia. Trata-se, portanto, de um caso paradig-
mtico para os demais pases em desenvolvimento, pois apesar de existirem,
em tese, as condies objetivas para o seu enfrentamento, a desigualdade no
pas se consolida, apresentando-se sob novos disfarces, ao menos para quem
acompanha os indicadores mais desagregados e se dispe a olhar para eles, de
modo a compreender as transformaes de maneira dinmica e sistmica.
No obstante os desafios no serem de pouca monta, o Brasil mostrou
ser possvel, na dcada passada, apostar na expanso do mercado interno e na
construo de uma rede de proteo social para os mais pobres, alm de ter
estabelecido critrios de longo prazo para a valorizao da renda dos trabalha-
dores inseridos na base do mercado de trabalho. A reduo mais substantiva
da desigualdade exige uma transformao do tecido econmico e social, no
sentido de ampliar os nveis de produtividade, a participao da renda do tra-
balho e os recursos para as polticas sociais, agrrias e urbanas. Entretanto, o
pas no est isolado e s poder faz-lo se souber aproveitar as possibilidades
e superar os dilemas impostos pela nova diviso internacional do trabalho.

Consideraes finais: projeto de desenvolvimento nacional


e o enfrentamento da desigualdade
A problemtica da desigualdade e o significado social de seu enfrenta-
mento engendraram um profundo debate nas cincias sociais, marcadamente
nos pases subdesenvolvidos da periferia do capitalismo, como vimos acima.
A recuperao desta tradio de pensamento fundamental se o pas se pro-
puser a superar sua modalidade de capitalismo, construda historicamente,
e ainda alicerada na dependncia e na manuteno de altas disparidades de
renda, riqueza e de acesso a direitos e bens pblicos e sociais.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Assim, aps proceder a uma reconstruo histrica do processo de


desenvolvimento econmico e social do Brasil, torna-se possvel chegar a
uma viso sinttica de onde se encontra o pas ao incio da segunda dcada
do sculo XXI.
Pode-se dizer, em primeiro lugar, que o Brasil ainda o Brasil. A queda
do ndice de Gini, concentrada no perodo 2003-2009, no foi suficiente para
impedir que a desigualdade se mantenha como um dos traos mais marcantes
da sociedade brasileira. As disparidades de renda seguem elevadas, apresen-
tando caractersticas especficas nas reas urbanas e rurais. Quando se faz a
46 comparao internacional, o ndice de desigualdade brasileiro continua entre
os dez maiores do mundo, perdendo vrias posies no IDH quando este
ajustado pela desigualdade, segundo a metodologia do Pnud. Adicionalmente,
os 10% mais ricos recebem uma renda mdia 40 vezes superior aos 10% mais
pobres. Apesar de inferior aos valores alcanados em 1980, o nvel de desi-
gualdade semelhante ao de 1970, ainda que estejamos falando de diversos
padres de desigualdade. Tambm importa ressaltar que algumas mudanas
na estrutura de classe se verificaram no perodo recente, ainda que seja difcil
apurar o seu resultado em termos polticos e sociais.
Entretanto, fica tambm evidente que o Brasil pode ser muito mais que o
Brasil. A economia brasileira voltou a crescer e gerar empregos. Novas polticas
sociais foram implantadas, reduzindo a pobreza no pas. Trata-se, de fato, da
primeira vez na histria brasileira que se reduz desigualdade e pobreza num
perodo de consolidao das instituies democrticas. Esta combinao torna
o pas capaz de gestar sua prpria estratgia de desenvolvimento, estruturada
a partir do Estado e com ampla participao da sociedade civil na formulao,
execuo e monitoramento das polticas econmicas, de desenvolvimento re-
gional, agrrio e urbano, alm das polticas sociais bsicas (sade, educao,
habitao e saneamento) e daquelas voltadas gerao de emprego e renda.
O desafio do pas nas prximas dcadas pode ser resumido da seguinte
maneira: o ciclo expansivo dos anos 2000 pde assegurar crescimento eco-
nmico e at ampliao das polticas de transferncia de renda, mesmo num
contexto de reconfigurao da economia-mundo capitalista, cujos contornos
ainda no se encontram definidos. Porm, no parece se mostrar suficiente
para enfrentar o abismo das desigualdades a separar os privilegiados da grande
massa de pr-cidados sem acesso a direitos, a polticas sociais de qualidade
e a nveis dignos de emprego e renda. Vale ressaltar ainda que este ltimo
grupo apresenta-se sobremaneira heterogneo, pois seus vrios segmentos se
encontram vinculados a posies de classe e territoriais distintas, exigindo um
amplo e diversificado arsenal de polticas.

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Logo, em primeiro lugar, conclui-se que as polticas de combate desi-
gualdade devem ser estruturadas de modo a levar em conta a diversidade de
situaes sociais encontradas no territrio nacional.
Paralelamente aos desnveis regionais, existem as extremas desigualdades
de oportunidades que se transfiguram em desigualdades de renda entre os
vrios grupos sociais por gnero, raa/cor, gerao e nvel de escolaridade.
Apesar de algumas melhoras recentes obtidas em todas estas desigualda-
des, estas se fizeram sentir essencialmente em termos de renda, oriundas da me-
lhoria do mercado de trabalho, mas sem alterar de maneira substantiva o quadro
geral. As profundas diferenas em termos de acesso a empregos, educao e 47
sade de qualidade e aos servios urbanos em geral (transporte, habitao e
saneamento) acabam por se ampliar devido s clivagens de gnero, raa/cor,
gerao e grau de escolaridade, criando posies de classe de baixos salrios e
ausncia de direitos especialmente para mulheres, negros, jovens e pessoas de
baixa escolaridade.
Neste contexto, qualquer comemorao das estatsticas da dcada passa-
da apenas se justifica como uma pausa para se pensar nas reformas estruturais
inadiveis bem distintas daquelas propugnadas pelo mercado que o pas
deve empreender no futuro prximo.
Deste modo, o prximo passo, o enfrentamento da desigualdade como
eixo estruturante das polticas pblicas e de um novo padro de desenvol-
vimento perspectiva embotada pela ampla coalizo de foras que governa
o pas tarefa de toda a sociedade brasileira. A mudana do modelo de
desenvolvimento no sentido de tornar o combate desigualdade o eixo
estruturante das polticas pblicas , no entanto, uma das opes possveis
dentre as vrias que permeiam a agenda poltica nacional. Encontra respaldo
nos movimentos sociais, em fraes do empresariado e das classes mdias e
em segmentos importantes da burocracia estatal, os quais, entretanto, no se
revelam hegemnicos.
Neste contexto, apresenta-se abaixo algumas das pr-condies para
que esta nova meta-sntese possa ser alcanada:
crescimento econmico elevado, com polticas tecnolgica, industrial,
agrcola e agrria, e de desenvolvimento urbano e regional, com gerao de
empregos e ampliao do gasto social em educao, sade, habitao e sanea
mento bsico;
continuidade da poltica de valorizao real do salrio-mnimo e refor-
ma sindical para criar contratos coletivos de trabalho em escala nacional por
categorias nos vrios setores de produo;
reforma fiscal e tributria de modo a reduzir a regressividade do siste-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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ma e ampliar as polticas de transferncias de renda, o crdito subsidiado e as


polticas de qualificao profissional e de estmulo economia solidria;
incorporao do combate desigualdade por todas as polticas pbli-
cas de modo a reduzir de maneira crescente as disparidades de oportunidades
e de renda por gnero, raa/cor, nveis de escolaridade e geracionais;
construo de um novo federalismo a partir da atuao consorciada de
municpios, estados e Unio para enfrentar as vrias formas de reproduo da
desigualdade, por meio de polticas descentralizadas.
Finalmente, esta nova estratgia nacional de desenvolvimento deva estar
48 articulada a um maior protagonismo do Brasil nos principais fruns multilaterais
e na ampliao das relaes Sul-Sul, sem menosprezo para as relaes Norte-Sul,
as quais no podem ser constrangidas pela multiplicao insensata de acordos
de livre-comrcio; especialmente em pases como o Brasil, cujos principais ati-
vos econmicos se encontram na dimenso e potencial dos mercados nacional e
regional. No se trata de criar uma oposio retrica de interesses entre o Norte
e o Sul, mas sim de reconhecer o papel dos pases em desenvolvimento na ges-
to da nova ordem multipolar.
Em outras palavras, se o combate desigualdade no pas est relaciona-
do a uma maior vitalidade e diversificao da economia brasileira, este pro-
cesso no pode avanar custa de outros pases mais pobres e dotados de
menor potencial produtivo. Ou seja, a agenda de combate desigualdade no
pode estar circunscrita a um espao especfico, pois que os ventos de um ca-
pitalismo cada vez mais desregulado especialmente nos pases do Atlntico
Norte podem afetar os esforos genunos das vrias naes em busca de
alternativas mais inclusivas de desenvolvimento.

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P r oj e tos pa ra o B ras i l

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Captulo Um

Jorge O. Romano
Adriano Campolina O. Soares
Francisco Menezes1

Agricultura familiar e reforma


agrria na superao da pobreza
na construo de um novo
projeto de desenvolvimento rural

Introduo
A expanso do Brasil no mercado agropecurio mundial e nacional um
dado recorrente tanto no noticirio internacional como nacional. Mas, apesar
das inovaes importantes no processo produtivo, esta expanso continua ba-
seando-se no modelo convencional da revoluo verde, com a agudizao dos
processos de expropriao e explorao, a expanso da grande propriedade e
a difuso de pacotes tecnolgicos centrados na mecanizao, no uso intensi-
vo de adubos qumicos e agrotxicos e em sementes hibridas e transgnicas.
Como resultado temos hoje um modelo de desenvolvimento rural duplo, com
o agronegcio (para produo e exportao de commodities) como componen-
te principal e a agricultura familiar (visando a produo de alimentos para o
mercado interno) como componente secundrio.
No caso da agricultura familiar, j so muito conhecidos os dados nesse
processo. O ltimo Censo Agropecurio de 2006, (Brasil, IBGE: 2009) aponta
que o setor familiar responde por 84,4% (4.367.902 unidades) dos estabe-
lecimentos agropecurios, detendo apenas 24,3% da rea total. Metade do
nmero total de estabelecimentos familiares esto concentrados no Nordeste.
A agricultura familiar a principal responsvel pela produo de alimentos
para o mercado interno (como mandioca, feijo, sunos, leite e aves). E devi-

1. Este texto contou com a generosa colaborao de Srgio Sauer e Slvio Porto que o aprimoraram com vrios comentrios 51
crticos; mas os mesmos no tem responsabilidade sobre as opinies que os autores expressam neste artigo.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

do sua multifuncionalidade, ela no s gera maior nmero de empregos a


baixo custo no meio rural (ocupa 74,4% das pessoas no setor), como tambm
contribui com funes ambientais, sociais e culturais. Apesar de as tendncias
homogeneizadoras das dcadas passadas de modernizao conservadora, o
meio rural ainda apresenta uma rica diversidade biolgica, econmica, so-
cial e cultural. Em termos polticos e sociais, nos ltimos anos, tem havido o
reconhecimento da diversidade de agricultores familiares, de assentados da
reforma agrria, de produtores agroextrativistas e de outros povos tradicionais
(indgenas, quilombolas, ribeirinhos, varzeiros etc.), o que levanta a questo
52 de garantir e promover o direito a modos de vida econmica e culturalmente
prprios. A ampliao e consolidao da agricultura familiar, da produo
agroextrativista e dos sistemas econmico/culturais promovidos pelos povos
tradicionais se constituem numa opo de insero produtiva sustentvel de
grande parte dos pobres do campo (hoje com pouca terra, parceiros, meeiros,
trabalhadores que vendem sua fora de trabalho em condies de explora-
o, assentados de reforma agrria, ribeirinhos, quilombolas etc.) que mantm
uma vocao rural. Assim cabe refletir sobre o que tem acontecido nestes
ltimos dez anos com a agricultura familiar, o agroextrativismo e os povos
tradicionais, as conquistas e desafios visando identificar as potencialidades da
sua expanso e consolidao, no s em termos da construo da soberania
alimentar, da gerao de empregos e na superao da pobreza e da misria
rural, mas tambm na contribuio ativa destes diferentes setores, inclusive
os que vivem hoje em situao de pobreza, para um processo de desenvol-
vimento rural sustentvel e solidrio que faa parte de um novo projeto de
desenvolvimento para o Brasil.
Cabe ressaltar que para o Brasil de hoje, visando um caminho de desen-
volvimento sustentvel, que articule crescimento econmico com reduo das
desigualdades, incluso social e preservao do meio ambiente, a definio do-
minante de ruralidade isto , como o resduo do urbano, aquilo que sobra
das cidades, compreendidas como lcus central das aes do Estado - no s
anacrnica mas uma fico limitante e redutora em termos de opes2. Essa
viso no s torna invisvel um enorme contingente populacional, mas tambm
reduz as alternativas de um contexto muito mais rico em termos de interesses
e possibilidades de desenvolvimento. Uma viso alternativa, ainda no domi-
nante no pas, est expressa na proposta aprovada pelo Conselho Nacional

2. Diferentemente do Brasil, a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) estabelece uma clas-
sificao das regies em regies essencialmente rurais, relativamente rurais e essencialmente urbanas. Assim, pases como
Sucia, Frana e Estados Unidos possuem mais de 70% de sua populao vivendo nos dois primeiros tipos de regies rurais.

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf) que considera como rurais
a todos os municpios que tenham menos de 50 mil habitantes e menos de
80 habitantes por quilmetro quadrado. Assim, segundo os dados do Censo
2010, 89% dos municpios brasileiros seriam rurais, contendo aproximada-
mente 90% da superfcie do pas e 30% de sua populao. A partir desta viso
alternativa de ruralidade (que hegemnica na grande maioria dos pases do
mundo, menos no Brasil), discutir o futuro do mundo rural em termos do
seu potencial de contribuio para o desenvolvimento nacional assume uma
amplitude e significao muito maior que a apontada pela restrita viso de
ruralidade dominante ainda no pais. 53

Balano de 10 anos
Olhando para os ltimos dez anos possvel identificar uma srie de
apostas estratgicas diferenciadas em termos de prioridade econmica, social
e poltica ou tambm de recursos mobilizados que os governos de coalizo
comandados pelo PT impulsionaram na agricultura, no setor agroindustrial
e no mundo rural como um todo. Estas apostas estratgicas seriam: o apoio
simultneo e desequilibrado ao agronegcio e agricultura familiar, o combate
pobreza rural, a segurana alimentar e nutricional, o desenvolvimento territorial
sustentvel e a reforma agrria em segundo plano.
Antes de analisar cada aposta estratgica cabe uma reflexo geral, que
sintetiza a compreenso que os autores tm sobre o estado da arte do combate
pobreza rural num contexto de aprofundamento de um modelo de desen-
volvimento rural que apoia a agricultura familiar, mas prioriza o agronegcio.
So inegveis os avanos obtidos com a ampliao dos programas de transfe-
rncia de renda, que tiveram impacto decisivo na qualidade de vida, sobre-
tudo daquelas pessoas em situao de pobreza extrema (em termos de renda
monetria). Observa-se ainda uma importante evoluo conceitual, quando
o Plano Brasil Sem Misria articula de forma mais explcita a transferncia
de renda com a ampliao do acesso aos servios pelos mais pobres e sua in-
cluso produtiva. Ressalte-se que no caso do meio rural a incluso produtiva
ocorre atravs de assistncia tcnica e extenso rural dirigida a essas famlias
e de apoio financeiro a investimentos produtivos. Contudo, observa-se que o
componente de transferncia de renda tem predominncia na alocao de re-
cursos, sem um crescimento proporcional no investimento em acesso a servi-
os e incluso produtiva. Ademais, nos parece que o combate pobreza rural
vem ocorrendo sem implementao de uma efetiva reforma agrria, que seria
fundamental para contribuir juntamente com o apoio agricultura familiar
para superar as causas estruturais da pobreza no campo. Afinal muito difcil

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

conceber a incluso produtiva dos milhes de trabalhadores rurais sem terra


e agricultores familiares com reas insuficientes sem que se assegure o acesso
a terra. Entendendo a pobreza como fenmeno multidimensional, percebe-se
que a sua superao requer uma democratizao do acesso a terra, assim como
ampliao substancial no acesso dos pobres do campo aos servios e apoio em
suas atividades produtivas. Num contexto de fortalecimento do agronegcio
atravs de apoio prioritrio conferido pelo governo, h renovados riscos de
maior presso do agronegcio por terra e recursos pblicos criando mais ris-
cos de novas excluses no campo. Portanto, o combate pobreza rural deve
54 ocorrer de forma a alterar as causas estruturais da excluso e desigualdade no
campo, por meio da conjugao de aes como: 1) as atuais (transferncia de
renda, incluso produtiva e acesso aos servios) com uma profunda e efetiva
reforma agrria, e 2) a reverso do apoio preferencial ao agronegcio com a
implementao de uma prioridade clara de todas as aes do governo (crdito,
extenso, pesquisa, investimento em infraestrutura etc.) ao desenvolvimento
rural sustentvel e solidrio, apoio agricultura familiar e povos tradicionais.

A primeira aposta estratgica: o apoio simultneo e


desequilibrado ao agronegcio e agricultura familiar
(com prioridade explcita ao primeiro)
A dualidade nas prioridades estabelecidas na Carta ao Povo Brasileiro,
de 2002 por um lado, apoio ao agronegcio e aumento das exportaes e
por outro, reforma agrria e apoio agricultura familiar teve sua expresso
na dupla institucionalidade, com dois ministrios setoriais, herdada do gover-
no anterior: o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA)
vinculado principalmente s demandas do setor patronal (agora denominado
de agronegcio) e por outro o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
relacionado com as demandas dos setores no patronais como agricultores
familiares, assentados da reforma agrria, comunidades tradicionais (quilom-
bolas, extrativistas, ribeirinhos etc.). Para alm das tenses, disputas e, em
alguns casos, falta de sinergia nas aes, esta dualidade teve uma racionalidade
econmica, social, institucional e poltica, referente diferena nos principais
objetivos macroeconmicos de ambos os ministrios (produo em grande es-
cala visando, principalmente, exportaes e gerao de supervit para o MAPA,
e produo de alimentos e gerao de emprego para o MDA). E, em termos
sociais, atender as demandas de setores patronais ou de setores no patro-
nais e subalternos. Isto correspondeu a um desenho institucional com agn-
cias e programas especficos na rbita de cada ministrio (ainda que algumas
agncias alocadas em um dos ministrios como, por exemplo, a Embrapa,

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
sediada no MAPA - teriam como tarefa tambm servir ou gerar aes que
beneficiariam o pblico do outro ministrio). Politicamente os dois ministrios
tambm cumpriram a funo de serem interlocutores das demandas de atores
especficos (patronais e no patronais) no contexto regido pela lgica poltica ge-
ral do presidencialismo de coalizo que refora o carter arbitral da presidncia
da Repblica frente a demandas contraditrias que provm de diferentes atores
atravs de diferentes ministrios.

O apoio ao agronegcio
Observamos na ltima dcada um fortalecimento do agronegcio a partir 55
da ampliao substancial de seu financiamento pelo Estado brasileiro. Diante
da profuso de anlises acrticas a esse setor, importante que definamos a
noo de agronegcio a partir do conceito crtico que nos oferece Guilherme
Delgado: uma associao do grande capital agroindustrial com a grande pro-
priedade fundiria; essa associao realiza uma estratgia econmica de capital
financeiro, perseguindo o lucro e a renda da terra, sob patrocnio de polticas
de Estado (Delgado G., 2010:113).
O apoio do governo ao agronegcio, portanto, pode ocorrer de vrias for-
mas, como o financiamento da produo agropecuria, as diversas renncias
fiscais, a definio das polticas monetria e cambial, o investimento em infraes-
trutura destinado a reduzir custos do setor e o prprio investimento atravs de
crditos do BNDES, por exemplo, na expanso das empresas agroindustriais. O
governo, nos ltimos anos, apoiou de forma prioritria o agronegcio por meio
de aes em todas essas reas. Tomemos como exemplo o financiamento.
Durante esse perodo houve um crescimento significativo no financiamento
da agricultura familiar (como veremos mais detalhadamente no ponto seguinte).
Por exemplo, o governo federal acaba de destinar para a safra 2013-2014, 39 bi-
lhes de reais incluindo aes de financiamento da produo e incluso produ-
tiva agricultura familiar (a qual corresponde a mais de 84% dos estabelecimen-
tos rurais brasileiros). Porm a prioridade continua sendo a agricultura patronal:
o Plano Agrcola e Pecurio 2013-2014, destina ao financiamento dos produtores
no familiares (15,6% dos estabelecimentos) 136 bilhes de reais (Brasil, MAPA,
2013:3). Na safra anterior (2012/2013) o valor de financiamento da produo
para agricultores no familiares foi seis vezes maior que o valor destinado ao fi-
nanciamento da produo familiar. O recursos destinados Agricultura Familiar
cresceram 233% de 2003 a 2012, enquanto os recursos para a agricultura patro-
nal cresceram 325% no mesmo perodo (Wesz Jr. et alli, 2012: 5)
O exemplo do financiamento da produo suficiente para evidenciar
a prioridade conferida ao agronegcio. Cabe analisar quais so os deter-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

minantes dessa prioridade. Observa-se que a poltica macroeconmica tem


peso fundamental na definio dessa prioridade ao agronegcio voltado s
exportaes, tanto no perodo recente quanto em perodos anteriores. No
ajustamento domstico crise externa de 1980 j se observou a busca de
uma poltica econmica que privilegiasse a obteno de supervit na ba-
lana comercial para reduzir o dficit em transaes correntes. Apesar de o
ajustamento ter sido profundamente danoso economia como um todo, a
agricultura teve desempenho melhor que a indstria (pese a queda de preos
agrcolas internacionais no incio daquela dcada). A combinao de polti-
56 cas de preos mnimos e desvalorizao cambial permitiram que a agricultura
crescesse apesar do ambiente desfavorvel. Nos anos 1990 a crise financeira
do Estado e o aumento das taxas de juros inviabilizou a poltica de preos m-
nimos. Ao mesmo tempo houve uma valorizao cambial e a implementao
da desregulao neoliberal do setor agrcola, com resultados desastrosos para
a agricultura. Sobreveio ento, em 1998, a crise de liquidez internacional,
provocando a fuga de capitais e forando mudanas na poltica cambial e de
ajustamento externo (Delgado, N., 2012).
Mais uma vez, agora no segundo governo FHC, h uma alterao da
poltica macroeconmica no sentido de buscar saldos de balana comercial
para compensar os dficits em transaes correntes. Cabe aos setores prim-
rio-exportadores, o agronegcio includo, a gerao de tais supervits. Com
isso h um relanamento do agronegcio, atravs de medidas tais como:
um programa de infraestrutura; direcionamento do sistema de pesquisa para
que o mesmo atuasse em sintonia com as multinacionais do agronegcio;
uma regulao frouxa do mercado de terras; e desvalorizao cambial e rea-
tivao do crdito rural. Com o primeiro governo Lula (2003-2006) h uma
ampliao muito substancial dessas polticas com gerao de supervits na
balana comercial e que chegaram a tornar a conta corrente superavitria,
at a crise de 2008. O agronegcio afirma-se, juntamente com outros se-
tores primrios, com crescimento significativo na composio da pauta de
exportaes brasileiras. Consolida-se uma estratgia primrio-exportadora
(Delgado G, 2010).
A sustentabilidade econmica dessa aposta passvel de discusso, uma
vez que a prpria crise de 2008 trouxe de volta os dficits em conta corrente.
Gera ainda preocupao o crescimento de produtos de menor valor agregado na
pauta exportadora. Contudo, o objetivo desse artigo analisar as consequncias
dessa opo prioritria pelo agronegcio sobre o desenvolvimento rural.
O conjunto de polticas mencionadas e a demanda internacional por
produtos primrios aquecida (sobretudo pelo crescimento chins) inaugura

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
um ciclo de elevao de preos das terras. Como afirma Guilherme Delgado
(2010: 117) O que fica evidente nos anos 2000 o relanamento de[...] com-
plexos agroindustriais, da grande propriedade fundiria e de determinadas
polticas de Estado, tornando vivel um peculiar projeto de acumulao de
capital, para o qual essencial a captura da renda terra, juntamente com a
lucratividade do conjunto dos capitais consorciados no agronegcio. Desta-
ca-se nesse projeto o papel crescentemente importante da renda fundiria. A
necessidade de equilibrar a conta corrente por essa via primrio-exportadora
gera presso crescente para a super-explorao dos recursos, com graves im-
pactos ambientais e sociais, inclusive presso por concentrao da terra. Alm 57
disso, no h evidncia de que o crescimento primrio exportador aumente
o emprego ou a massa salarial. As relaes de trabalho que se estabelecem
na produo agropecuria parecem configurar ainda uma situao de super-
explorao do trabalho.
Em resumo, a prioridade ao agronegcio vem resultando na presso so-
bre os recursos naturais, sobretudo a terra e a explorao do trabalho. Am-
bos os processos trazem profundas consequncias para as populaes rurais
empobrecidas, que se vm sob o risco de perder suas terras e territrios e
assistem a consolidao de um modelo que gera poucos e precrios empregos.
Comemora-se a supersafra de 180 milhes de toneladas, porm, a metade
dela de soja, destinada principalmente para o mercado externo (China e Eu-
ropa). Dessa forma os enormes investimentos no agronegcio, contriburam
negativamente no aumento do risco inflacionrio nos alimentos, e impactaram
negativamente sobre a segurana alimentar do pas (Abra, 2013).
Alm dos determinantes da ordem macroeconmica, a prioridade con-
ferida ao agronegcio deriva tambm da correlao de foras poltica. co-
nhecido o poder da chamada bancada ruralista no Congresso Nacional e
sua capacidade de barganhar apoio aos governos mediante concesses de
polticas pblicas para o agronegcio (ampliao do crdito, renegociao
de dvidas etc.). O poder dessa bancada se fez mais uma vez evidente na
presso pela flexibilizao do Cdigo Florestal. Esse poder poltico talvez
explique tambm a falta de prioridade para a reforma agrria, tpico que
ser discutido mais adiante.

O apoio agricultura familiar


Como j comentado, o apoio agricultura familiar, foi dado visando,
principalmente, a produo de alimentos e o combate pobreza rural. Esta
opo esteve expressa de diferentes formas nos Programas de Governo e nos
Planos Plurianuais (PPA)3 assim como nos Planos Safras anuais.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

No Programa de Governo do primeiro mandato do presidente Lula


(2003-2006) falava-se de estmulo especial para a agricultura familiar (atra-
vs de maior volume de recursos para o financiamento produtivo, melho-
ria da assistncia tcnica e incentivos para a agroindustrializao dos seus
produtos) em funo de sua contribuio central para o desenvolvimento
do mercado domstico como uma das prioridades estratgicas para o per-
odo4. As opes daquele programa viriam a ser constitudas e aperfeioadas
no primeiro Plano Plurianual (2004-2007), cuja elaborao contou com o
engajamento limitado da sociedade civil (em muitos casos sem o tempo ne-
58 cessrio para acrescentar propostas). Assim, nele se reafirmam a necessidade
de consolidao da agricultura familiar, junto com a proposta de efetivar
a reforma agrria (incluindo a reviso dos ndices de produtividade) e a
promoo do desenvolvimento sustentvel, atravs da construo de uma
futura poltica de desenvolvimento territorial.
No Programa de Governo do segundo mandato de Lula (2007-2010)
se destaca a ideia de um novo modelo de desenvolvimento, propiciado
atravs de uma poltica de inovao tecnolgica e no melhor equaciona-
mento da relao entre agricultura familiar, reforma agrria e agronegcio.
A agricultura familiar seria beneficiada com a melhoria das condies de
crdito e financiamento, e se esperaria dela um papel ativo tanto na se-
gurana alimentar como na produo de biodiesel (que um dos pontos
fortes do Programa5. As prioridades do Programa relacionadas ao setor
consolidao da agricultura familiar, realizao da reforma agrria e avano
do programa de desenvolvimento territorial6 tambm se refletiram no se-
gundo PPA (2008-2011), mas no contou com o engajamento da sociedade
civil pelo descrdito destes atores sobre a real influncia dessa participao
na implementao das polticas agendadas. Esse segundo PPA trouxe uma

3. Instrumento de planejamento do Estado que foi recuperado a partir do governo Lula. A alocao de recursos dos PPAs
foi crescendo significativamente: de 2,4 trilhes de reais no PPA 2004-2007, passou a 3,5 trilhes no PPA 2008-2011 e a 5,5
trilhes de reais no atual Plano Mais Brasil (PPA 2012-2015) (Brasil, Ministrio do Planejamento, 2012).
4. Cita, tambm, o incentivo reforma agrria, que viria a contar com um programa especfico, atravs da desapropriao
por interesse social, com aumento do nmero de empregos no campo e uma efetiva distribuio dos ativos fundirios. A
segurana alimentar assumida como campo estratgico, principalmente com o anncio do Programa Fome Zero (Delgado
N. et al, 2010b: 2).
5. Prope-se tambm a continuidade da reforma agrria, mas agora se destaca o reconhecimento dos direitos humanos de
diferentes setores subalternos do meio rural (indgenas, quilombolas, assentamentos, etc.) com a ampliao da renda a da
cidadania. E tambm o apoio ao setor de pesca.
6. Avano que viria a ser comprometido pela preponderncia dada ao PAC produtivo, sem relacionar este com o programa
de desenvolvimento territorial.

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cAPTulo uM

P r oj e tos PAr A o B r Asi l


agenda produtiva expressa principalmente no Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) que inclua a continuidade do Programa Nacional de
Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) e sua integrao com o Pronaf e uma
agenda social o PAC Social no qual se destacava tanto o Programa
de Aquisio de Alimentos (PAA) como mecanismo chave no processo de
integrao social, como o reconhecimento das demandas de polticas pbli-
cas de populaes como os quilombolas, o combate ao trabalho escravo, o
maior peso da perspectiva de gnero, a criao de um sistema especifico de
segurana alimentar e nutricional e, em geral, o combate s desigualdades
sociais e regionais. 59
No Programa de Governo da presidente Dilma Rousseff (2010), se en-
fatiza a continuidade das polticas bem sucedidas dos governos Lula, pondo
o foco na erradicao da pobreza extrema e no prosseguimento da reduo
das desigualdades sociais. No conjunto de medidas se reafirma uma politica
agrcola que fortalecesse a agricultura familiar e o agronegcio visando dar
seguimento a um projeto nacional de desenvolvimento que assegurasse uma
grande e sustentvel transformao produtiva do Brasil, superando as de-
sigualdades regionais. Nesta linha, os recursos anunciados para o plano de
safra da agricultura familiar para a safra 2013/2014 totalizam R$ 39 bilhes,
sendo distribudos da seguinte forma:
Como resultado geral desta opo estratgica durante os ltimos dez anos
a renda da agricultura familiar cresceu 52%, o que permitiu a ascenso eco-

quadro 1
recursos do Plano Safra da Agricultura Familiar
Brasil, 2013 - 2014
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) R$ 21 bilhes
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) R$ 830 milhes
Garantia-Safra R$ 980,3 milhes
Seguro da Agricultura Familiar (Seaf ) R$ 400 milhes
Programa de Garantia de Preo da Agricultura Familiar (PGPAF) R$ 33 milhes
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) R$ 1,2 bilho
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) R$ 1,1 bilho
Poltica de Garantia de Preo Mnimo (PGPM) R$ 200 milhes
Outras aes (aes de incluso produtiva tais como ATER e
crdito de fomento para beneficirios do plano Brasil sem Misria, R$ 13,3 bilhes
programa nacional de documentao da trabalhadora rural etc.)
ToTAl r$ 39 Bi
Fonte: MDA, 2013.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

nmica de mais de 3,7 milhes de pessoas. A agricultura familiar passou a ser


responsvel por 4,3 milhes de unidades produtivas o que representa 84%
dos estabelecimentos rurais do pas, respondendo por 33% do Produto Interno
Bruto (PIB) Agropecurio e empregando 74% da mo de obra no campo.
A partir de 2005 houve o crescimento da quantidade produzida de ali-
mentos, como milho, mandioca, feijo (em menor proporo), aves e trigo
(no qual a participao da agricultura familiar representa 20% do total), com
o aumento dos recursos disponibilizados e da incluso em programas como
o Pronaf, PAA e infraestrutura. Houve tambm avanos no reconhecimento
60 da diversidade de povos e populaes tradicionais no desenvolvimento rural
(apesar dos fortes conflitos polticos em torno das terras que ocupam ou rei-
vindicam) e no redesenho dos instrumentos das polticas para dar conta das
especificidades de gnero. Houve um aumento grande da visibilidade do tema
e do enfoque da Segurana Alimentar e Nutricional assim como a prpria
atuao do Consea, a operacionalizao da Losan e a da aprovao da Propos-
ta de Emenda Constitucional do direito humano alimentao. O Programa
Territrios da Cidadania procurou propiciar um espao mais adequado para a
interveno governamental descentralizada e para a construo de uma insti-
tucionalidade territorial mais democrtica (Delgado N. et al, 2010).

Fortalecendo o credito para a agricultura familiar: o Pronaf


Em geral, houve um aumento significativo de recursos de financiamento
para a agricultura familiar, em particular do crdito de 4,2 bilhes de reais no
ano safra 2002-2003 para 21 bilhes de reais no de 2012-2013. Manteve-se
tambm a tendncia reduo da taxa de juros (de 1,5% a 7,5% segundo
a faixa, em 2003-2004, para 0,5% a 3,5% respectivamente), aumento dos
limites do financiamento para custeio (28 mil em 2003-2004 para 100 mil
reais em 2013-2014) e para investimento (36 mil em 2003-2004 para 150 mil
reais na safra 2013-2014) e aumento da renda mxima para enquadramento
no Pronaf, de 60 mil em 2003-2004 para 360 mil reais em 2013-2014 (com
um aumento muito significativo no ltimo ano). No caso do Pronaf B, voltado
para agricultores de menor renda, a renda bruta mxima do enquadramento
passou de 2.500 reais a 10.000 reais, sendo que no ltimo ano cresceu signi-
ficativamente o valor mximo possvel do contrato: de 2.500 em 2012-2013
para 3.500 reais em 2013-2014.
Houve uma adaptao e diversificao das linhas de crdito, ajustando-
se crescente demanda, conformando-se assim as linhas para agroindstria,
floresta, semirido, agroecologia, eco, turismo rural, pesca, jovem e mulher,
entre outras. Atravs destas adaptaes foram diversificadas as atividades eco-

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nmicas apoiadas assim como foram includos outros beneficirios: desde
agricultores com maior renda e grandes cooperativas at pblicos no necessa-
riamente agrcolas, como pescadores artesanais, extrativistas e quilombolas.
Tambm houve avanos na flexibilizao das condies financeiras (re-
duo da taxa de juros, expanso da carncia, aumento do limite de recursos
por contrato etc.) e na simplificao das condies de acesso (reduo de
alguns entraves bancrios, maior facilidade de obteno da Declarao de
Aptido, eliminao da classificao por grupos de agricultores etc.) (Delga-
do N. et al., 2010).
Houve um aumento da taxa de execuo de recursos (mdia de 83% 61
entre 2003-2004 e 2008-2009) e um aumento do nmero de contratos, ain-
da que em proporo menor ao aumento do valor mdio de 3.344 reais
em 2003, para 8.639 reais em 2011, o que indica uma maior concentrao
de recursos. Houve uma tendncia a aumentar as operaes de investimen-
to, principalmente por influncia da linha Mais Alimentos, lanada em 2008.
Assim enquanto em 2003 a compra de mquinas e equipamentos (tratores,
colheitadeiras etc.) representava 25% dos contratos de investimento (com um
montante de 95 milhes reais), em 2011 ela representava mais do que 50%,
com montantes maiores de 1,5 bi de reais (Wesz JR e Grisa, 2012).
Houve mudanas significativas na participao de associaes no Pro-
grama. Com a ampliao do limite do patrimnio liquido das cooperativas
para fins de enquadramento (de 3 milhes em 2003-2004 para 150 milhes
de reais em 2012-2013) e a reduo do nmero mnimo de agricultores fa-
miliares nos quadros das cooperativas (de 90% em 2003-2004 para 70% em
2008-2009) o Pronaf passou a dar maior espao para as cooperativas de gran-
de porte, num contexto geral de fortes desafios para as pequenas cooperativas
(Wesz Jr e Grisa, 2012)
Em termos de distribuio de recursos tambm ocorreram desigualda-
des em termos de cultivos, regies e tipos de agricultores. Houve um aumento
inicial dos recursos para cultivos alimentares (milho e mandioca), os quais
receberam 52% do montante no perodo 2002-2009. Porm, a partir de 2007
se manifesta uma tendncia decrescente frente ao aumento dos cultivos de
exportao (soja e caf), os quais tinham se mantido numa mdia de 30% no
perodo e alcanam 37% em 2009. Em termos de regies, entre 2002 e 2007
houve um aumento da distribuio de recursos para o Nordeste (de 15% para
26%) e uma diminuio do Sul (51% para 39%). Mas em 2008 o Sul volta
a concentrar 52% do total e o Nordeste desce para 16%. Em termos de tipo
de agricultores familiares, a participao dos agricultores do grupo A (prin-
cipalmente agricultores assentados) desce de 20% em 2002/2003 para 5%

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em 2007/2008, enquanto os agricultores mais capitalizados (grupos D e E)


aumentaram sua participao conjunta de 51% para 67% no mesmo perodo.
Assim, as desigualdades de acesso a recursos, apesar de terem sido reduzidas,
persistem na distribuio regional (concentrao no Sul) e no tipo de agricul-
tores (agricultores familiares mais modernizados).
Com as modificaes do Plano Safra Mais Alimentos institudo a partir
do ano agrcola 2008-2009 que foi motivado pela crise mundial de alimentos
e que visou fortalecer a produo domstica e manter o poder de compra dos
consumidores manifestou-se, na prtica, a reconcentrao de recursos no
62 Sul do pas e nos agricultores mais capitalizados. Especificamente, com modi-
ficaes como o maior peso dado s linhas de crdito para investimentos em
tratores e maquinrio, o qual favoreceu aos agricultores do Sul inseridos em
cadeias agroindustriais; apoio s cooperativas do leite, atravs da ampliao
do Pronaf Agroindstria inserindo um novo pblico mais presente no Sul; e
a extino dos grupos de agricultores C, D e E, o que favorece a operaciona-
lizao de contratos de valor mdio maior pelos bancos aos agricultores mais
capitalizados, reproduziu-se os problemas de distribuio de recursos iniciais
do Pronaf, que tinham sido superados durante o primeiro governo de Lula
(Delgado, N. et al, 2010). O panorama hoje a prioridade aos agricultores
familiares mais capitalizados, da regio Sul e produtores de soja. Em paralelo,
cresceu o endividamento do setor agrcola, com maiores custos para o governo
nos processos de renegociao da dvida.

Segurana para quem produz: seguro e instrumentos


de comercializao que beneficiam a agricultura familiar
Durante os dez anos do governo do PT foram ampliados e/ou desenvol-
vidos instrumentos de proteo dos estabelecimentos familiares em relao
ao clima, preo e renda visando dar segurana a quem produz. O Programa
Garantia Safra criado em 2002, voltado para agricultores da regio do semi-
rido nordestino cobriu 1,2 milhes de famlias em 2013-2014, com recursos
de 980,3 milhes de reais. Em 2003 foram criados o Seguro da Agricultu-
ra Familiar (SEAF) e o Programa Garantia de Preo da Agricultura Familiar
(PGPAF). Ambos os programas tiveram estendida sua cobertura para os agri-
cultores familiares de menos recursos, que acessam o Pronaf B. Os recursos
do SEAF em 2013-2014, cresceram para 400 milhes de reais. No PGPAF foi
ampliado tanto a proteo de preo como o nmero de culturas (49 no Plano
Safra 2013-2014, com recursos de 33 milhes de reais).
Nestes dez anos, em termos de segurana na comercializao atravs
do acesso a mercados institucionais pelos produtos da agricultura familiar,

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destacam-se dois programas: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). Criado em 2003, o PAA,
ganhou legitimidade atravs de suas inovaes em termos da sua proposta inter
setorial, com a integrao da ponta da produo com a ponta do consumo e da
articulao de redes de organizaes de base, movimentos sociais e organiza-
es no governamentais. Ele tambm inovou com a execuo conjunta pelo
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), pelo MDA e a
Conab (Delgado, N.; Leite e Wesz Jr 2010). O governo compra os alimentos de
agricultores familiares, assentados da reforma agrria, comunidades indgenas e
demais povos e comunidades tradicionais, para formao de estoques e atendi- 63
mento a populaes com insegurana alimentar. O programa foi desenvolvendo
uma srie de modalidades: Compra Direta da Agricultura Familiar, Apoio For-
mao de Estoques pela Agricultura Familiar, Compra com Doao Simultnea,
Incentivo Produo e ao Consumo do Leite e Compra Institucional. Atravs
delas os produtos destinados doao so colocados disposio de entidades
da rede scio-assistencial nas diferentes regies do pais, e ainda para cestas de
alimentos distribudas pelo governo federal. Outra parte dos produtos so ad-
quiridos pelas prprias organizaes da agricultura familiar (cooperativas, asso-
ciaes), visando a formao de estoques prprios, que sero comercializados
em mercados pblicos ou privados, em momentos de preos mais favorveis.
A compra pode ser feita sem licitao. Os preos no devem ultrapassar o valor
dos preos praticados nos mercados locais. O valor limite que cada agricultor
pode obter a cada ano tem aumentado continuamente chegando a 5,5 mil na
safra 2013-2014 e 6,5 mil reais para o produtor que ligado a uma cooperativa.
Na modalidade Compra Institucional, os estados e municpios podem direta-
mente e com seus prprios recursos, comprar produtos da agricultura familiar
num valor limite de 8 mil reais por fornecedor e destinar esses produtos para
hospitais pblicos ou restaurantes de rgos governamentais.
Houve um crescimento contnuo da disponibilidade de recursos (165
milhes de reais em 2003-2004, para 1,2 bilhes de reais em 2013-2014).
Entre 2003 e 2012 foram executados 4,2 bilhes de reais. O nmero de
agricultores familiares participantes do PAA cresceu de 42 mil em 2003 para
192 mil em 2012 (mas ainda assim um nmero bem pequeno em relao
ao total de agricultores familiares, colocando-se um grande desafio no que se
refere cobertura do programa).
Em termos de distribuio de recursos, a regio Nordeste canalizou, en-
tre 2003 e 2010, 47% do total dos recursos, frente a 21% da regio Sudeste e
20% da regio Sul, enquanto a regio Norte ficou somente com 7% e o Centro
Oeste com 5%. Os estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paraba e Per-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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nambuco apresentaram o maior volume de recursos alocados. Nota-se que,


tanto no perodo 2006-2007 como no 2009-2010, houve um crescimento
da regio Sul no total de recursos recebidos, com uma diminuio relativa do
Nordeste (situao semelhante vivenciada pelo Pronaf).
As modalidades da Doao Simultnea e do PAA Leite representavam
conjuntamente 76% dos recursos do programa entre 2003 e 2010. Cabe lem-
brar que o PAA Leite existe apenas no Nordeste e em Minas Gerais, o que
explica em parte a importncia relativa do Nordeste no programa. No governo
Dilma est havendo uma tendncia a promover a ampliao de compras insti-
64 tucionais e/ou em grande escala, diminuindo o espao das compras atravs de
redes e organizaes sociais.
Com a Lei da Alimentao Escolar, encaminhada ao Congresso por Lula,
a pedido do Consea e do MEC e aprovada um tempo depois, ficou determinado
que 30% dos recursos do FNDE ao Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE) teriam que ser destinados aquisio de produtos da agricultura fa-
miliar visando no s estimular este tipo de agricultura, mas tambm fornecer
alimentao saudvel aos alunos de escolas pblicas. Assim o PNAE se trans-
formou numa nova via de acesso a mercados institucionais para os agricultores
familiares. Assentados de reforma agrria, comunidades tradicionais indgenas
e quilombolas tm prioridade no PNAE. Com a incorporao do ensino mdio,
definida na mesma lei e os reajustes per capita, o oramento j est acima de R$
4,3 bi. Os limites de compra por agricultor tm sido ampliados 9 mil a 20 mil
reais o que, por um lado permite o fortalecimento dos agricultores familiares
participantes, mas por outro limita a incluso de um maior nmero de agricul-
tores familiares no mercado institucional (Wesz Jr., 2012).

Reconstruindo a assistncia tcnica e extenso rural


Outro componente da opo estratgica de apoio agricultura familiar
foi a reconstruo e promoo da assistncia tcnica e extenso rural, depois
de seu quase desmantelamento como servio pblico. Em 2005 foi institudo
o Sistema Brasileiro Descentralizado de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Sibrater) e, em 2010, foi promulgada a lei da Assistncia Tcnica e Extenso
Rural que institui a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(PNATER) e cria o Programa Nacional de ATER. Esse esforo de reconstruo
foi marcado por diferentes concepes e disputas, dentro e fora do governo,
principalmente em torno de questes como: o desenvolvimento sustentvel;
o modelo de agricultura a ser promovido (o convencional da revoluo verde
ou o fundado em princpios da agroecologia); a homogeneizao do setor ou
o respeito s diversidades sociais, econmicas, tnicas, culturais e ambientais

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do pas; a relao entre conhecimento popular e conhecimento cientfico, com
os riscos do retorno ao difusionismo e a centralidade da produo cientfica na
inovao tecnolgica, gerada em gabinetes e sem a devida interlocuo com o
saber popular; a importncia de tecnologias para a agricultura familiar adap-
tadas e construdas coletivamente, com vistas ampliao da autonomia das
famlias; a exclusividade da aplicao dos recursos do sistema para a agricultu-
ra familiar questionando a tentativa de uso de recursos pblicos para financiar
e difundir inovaes tecnolgicas para o fortalecimento do agronegcio; e,
em geral, frente ao avano dos processos de privatizao na dcada anterior,
o repensar do espao dos atores do mercado, da sociedade e do Estado na 65
promoo desses servios.
Tendo como referncia este campo de disputas, o sistema vem traba-
lhando por meio de parcerias do MDA com instituies pblicas estaduais
e privadas, principalmente ONGs, que so contratadas atravs de chamadas
pblicas depois de uma identificao da demanda pelo MDA. So feitas tam-
bm parcerias com as unidades da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Emater) nos 26 estados e no Distrito Federal (DF). Foi criado o Portal
da Cidadania, que hospeda 14 redes temticas com destaque para agro-
ecologia, agroindstria familiar, turismo rural, metodologias participativas,
cadeia produtiva do leite e biodiesel articuladas por mais de 500 agentes de
desenvolvimento, que qualificam e disponibilizam informaes para mais de
20 mil tcnicos e agricultores. As chamadas pblicas de ATER permitiram que
organizaes da sociedade civil com larga experincia e respectiva qualificao
tcnica e metodolgica em apoio agricultura familiar, povos tradicionais e
assentados da reforma agrria ganhassem editais e ampliassem sua atuao
diferenciada, ressalva-se, contudo, que as condies dos editais so muitas
vezes inadequadas realidade de organizaes da sociedade civil, tais como a
necessidade de pr-financiamento da atuao.
Em 2011 foi promovida a 1 Conferncia Nacional de ATER, que envol-
veu, em seu processo, 40 mil pessoas e indicou a criao de um sistema nacio-
nal para articular os servios de ATER de forma pblica e universal, voltado
exclusivamente para a agricultura familiar e fundamentada nos princpios da
agroecologia. Estas propostas da Conferncia ampla participao, agroecolo-
gia, exclusividade para a agricultura familiar teriam sido ignoradas, no ann-
cio em 2013 da criao da Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Anater) como parte do MAPA e no do MDA. Seguindo o modelo da
Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), a Anater proposta
como um servio social autnomo, pessoa jurdica de direito privado sem
fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pblica. Trabalhando em

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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parceria com a Embrapa (responsvel pela pesquisa agropecuria), a Anater


vai continuar credenciando as entidades pblicas e privadas de assistncia tc-
nica e extenso rural, qualificar tcnicos e servios e monitorar os resultados,
visando maior produo, produtividade e eficincia. Os recursos financeiros
no sistema tem crescido significativamente, sobretudo nos ltimos anos. Em
2003 o investimento do MDA em ATER foi de 46 milhes de reais. No Plano
Safra 2012-2013 foi de 542 milhes. Para 2013-2014 esto alocados 830 mi-
lhes de reais. E, para 2014, a ANATER teria um oramento de 1,3 bi.
Em que pese a ampliao da ATER, percebe-se a necessidade de qualifica-
66 o crescente da mesma para as necessidades da agricultura familiar empobreci-
da, assentados e povos tradicionais. A ATER do eixo do Plano Brasil Sem Misria
de incluso produtiva, por exemplo, ocorre atravs de assistncia individual s
famlias, acompanhado de investimento tambm individual em algum processo
produtivo. A experincia de vrias organizaes pblicas e no governamentais
aponta que a superao da pobreza requer justamente o fortalecimento de pro-
cessos coletivos, atravs dos quais se alteram as relaes de poder subjacentes
excluso e cria-se ambiente de resilincia mais forte. Por outro lado, h insu-
ficientes processos de capacitao dos tcnicos para que as melhores prticas e
metodologias de ATER para esse pblico sejam aprofundadas e compartilhadas,
diante da insuficincia da formao nesses contedos.
Por outro lado h o imenso desafio de assegurar que a recm-criada
ANATER no se transforme em veculo para aprofundar o modelo de desen-
volvimento centrado no agronegcio. O fato de que em sua criao foram
ignorados importantes acmulos da conferncia de ATER, tais como ampla
participao, agroecologia e exclusividade para a agricultura familiar, indica a
necessidade de forte atuao para que essa agncia seja voltada exclusivamen-
te para o desenvolvimento rural focado na agricultura familiar dos assentados
da reforma agrria e dos povos tradicionais.

Fortalecendo a institucionalidade e a participao


Houve avanos na institucionalizao dos mecanismos de poltica dire-
cionados agricultura familiar atravs, principalmente, da Lei da Agricultura
Familiar (n 11.326 de 24/07/2006), a Lei Orgnica de Segurana Alimentar
e Nutricional (n 11.346 de 15/09/2006), da Lei de Assistncia Tcnica e Ex-
tenso Rural (ATER) (n 12.188 de 11/01/2010) e a promulgao da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradi-
cionais, pelo Decreto n 6.040, de 07 de fevereiro de 2007.
Principalmente no primeiro governo Lula, houve uma nfase na construo
de espaos pblicos, com a criao e multiplicao de diferentes arenas consul-

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tivas ou deliberativas como conselhos, conferncias, cmaras etc., envolvendo
representantes da sociedade civil, do governo e, em alguns casos, atores do mer-
cado. Como exemplos, pode-se mencionar a reativao do Consea; a criao dos
Colegiados de Desenvolvimento Territorial (Codeters); o fortalecimento do Con-
draf e, com a nfase no desenvolvimento territorial, o enfraquecimento dos Con-
selhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentveis (CMDRs); e a realiza-
o de Conferncias locais, territoriais, estaduais e nacionais, como a Conferncia
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio (Delgado N. et al, 2010)

Segunda aposta estratgica: o combate pobreza rural 67


No Brasil, assim como em muitos outros pases do Sul, os ndices de
proporo de pobreza e indigncia so maiores no meio rural. As condies
de vida nas reas rurais expressas atravs de indicadores econmicos e so-
ciais como, por exemplo, nvel de pobreza monetria, nvel de analfabetismo,
precariedade das condies do trabalho (incluindo a ausncia de direitos tra-
balhistas), acesso ao saneamento bsico, sade e educao de qualidade,
cultura e lazer, internet e computadores, entre outros, so piores que no
meio urbano, assim como tem sido mais lenta e difcil sua superao com as
polticas postas em prtica pelos governos.
No Brasil a populao rural no algo residual. Segundo a projeo po-
pulacional da Cepal, ao contrrio do que aconteceu durante o perodo de cres-
cimento econmico acelerado dos anos 1960 e 1970, a populao rural ficar
relativamente estvel entre 2010 e 2050, compreendendo aproximadamente 30
milhes de pessoas, ou mais, caso venha a se adotar no Brasil o critrio sugerido
pelas Naes Unidas de incluir no clculo da populao rural a populao resi-
dente nos pequenos municpios - que hoje considerada como urbana - tendo
em vista sua dependncia das atividades agrcolas (Dedecca, C.; et al. 2012).
Neste caso o nmero chegaria a quase o dobro, 57 milhes de pessoas ou 30%
da populao do pais. um contingente populacional muito significativo que,
enquanto sujeitos das polticas, portadores de direitos e participando ativamente
nos processos polticos, econmicos, ambientais e sociais dos territrios onde
vivem podem criar para o pas uma janela de oportunidade em termos de cons-
truo de um novo modelo de desenvolvimento, mais justo e sustentvel.
As transformaes j vm ocorrendo. No se pode mais caracterizar o
meio rural brasileiro como estritamente agrcola ou agropecurio. O meio ru-
ral ganhou novas funes e novos tipos de ocupaes: atividade de servio,
como turismo rural, lazer, artesanato, preservao e conservao da natureza,
produo orgnica etc. O rural tem se tornado um espao de trabalho, espao
de vida e espao de moradia (Wanderley: 2000).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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A m distribuio da terra nas velhas


e novas caras da pobreza rural
Neste contexto de mudanas se apresentam velhas e novas caras da
pobreza rural. Isto , a pobreza como um fenmeno multidimensional que
no se manifesta s pela insuficincia de renda, mas tambm pela fome, anal-
fabetismo, a falta de moradia, de luz eltrica e de acesso gua. E, em sua
nova face, pelos limites da qualidade da educao rural, do acesso sade,
nas condies de trabalho precrias e em carncias localizadas. Porm, inde-
pendentemente das faces que assuma, na pobreza no meio rural, existe uma
68 correlao inicial entre pobreza, fragilidade da agricultura familiar e elevada
concentrao fundiria (Soares, 2003).
A velha pobreza se concentra no Nordeste, tendo como fatores de-
terminantes a ocorrncia das secas e a privao de acesso gua e terra.
Ou no Sul, onde os maiores ndices de pobreza rural se manifestam em
microrregies onde predomina o latifndio. Ou ainda na Amaznia, onde a
pobreza est relacionada falta de acesso terra e precariedade das rela-
es de trabalho. Em termos da nova cara da pobreza rural, os ltimos estu-
dos (Mattei, 2012); (Valadares et alli, 2012) e (Miranda e Tiburcio, 2013)
apontam que tambm a privao de acesso terra um fator constante
associado pobreza. Por exemplo, no Centro Oeste, com um modelo de
desenvolvimento econmico centrado na expanso do agronegcio e com o
PIB per capita de 5,3% (o maior no pas), a regio teve o pior desempenho na
reduo da taxa da pobreza (-0.9%) e a segunda pior performance na redu-
o da indigncia (-2,3%) (Valadares et alli. 2012). Ou tambm no Nordeste,
onde temos uma precarizao da pobreza rural em reas de forte concen-
trao de terra e em atividades de ponta como fruticultura, cana-de-acar
e soja, todas voltadas exportao. Assim vemos que exatamente essa
modernizao impulsionada pelo agronegcio, associada a outros processos
como a expanso do extrativismo mineral, que est tambm reproduzindo
a pobreza e fortalecendo as suas causas estruturais (como a expropriao e
concentrao de terras pelos grandes proprietrios e a precarizao e explo-
rao do trabalho rural).
Neste modelo excludente os pobres, em relao condio de atividade
dos indivduos e a categoria ocupacional so:
a) aproximadamente 47% dos desocupados rurais, o que nos remete
aos dilemas de um modelo de desenvolvimento agrcola fundado no capital
intensivo e na concentrao de terras, frente a um modelo de desenvolvimento
mais justo e inclusivo, fundado na democratizao do acesso terra como eixo
central da gerao de trabalho e renda nas reas rurais so:

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b) 38% dos trabalhadores por conta prpria e familiares no remunera-
dos, que esto numa condio de pobreza relacionada principalmente repro-
duo de minifndios entre os agricultores familiares, que bloqueiam alterna-
tivas para um desenvolvimento fundado em pequenas propriedades;
c) 28% de assalariados vinculados ao setor privado, o que aponta para
a precarizao das relaes de trabalho, principalmente para um trabalhador
com baixo nvel de escolaridade (Valadares et al. 2012:282)
Tambm se destacam limites e vulnerabilidades na situao dos traba-
lhadores no agrcolas residentes nas reas rurais. Segundo a Pesquisa Na-
cional de Amostras por Domiclio (Pnad) 2009, 48,9% no possuem carteira 69
assinada e 49,9% destes trabalhadores no contribuem para a previdncia so-
cial, atestando a situao de precariedade do trabalho nas reas rurais. Os trs
estados onde se d a maior precariedade so Par, So Paulo e Bahia, o que
comprova que a precariedade no algo do passado ou de regies rurais tra-
dicionais, mas que est presente tanto na expanso da fronteira agrcola como
nos setores mais dinmicos do agronegcio (Valadares et al. 2012).
A situao de vulnerabilidade tambm muito alta entre os trabalha-
dores agrcolas residentes nas reas rurais: 71% deles no possuem carteira
assinada e 87,3% dos trabalhadores temporrios so informais, assim como
46,5% dos empregados permanentes (Valadares et al. 2012).
Mas junto com essas relaes fundantes (expropriao e concentrao
de terras pelos grandes proprietrios e a precarizao e explorao do trabalho
rural), a negao de direitos, os limites e a precariedade do acesso a servios
bsicos de qualidade se apresentam como outras causas que produzem e re-
produzem a pobreza para alm da sua dimenso econmica.
O Relatrio de Desenvolvimento Humano da ONU de 2010 populari-
zou o ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) que levanta a necessidade de
compreender a pobreza para alm da questo econmica, tendo em conta as
variveis das privaes de direitos sociais. Os dados da pesquisa para a estima-
tiva do IPM do Brasil se referem a 2006: no pas, 8,5% da populao vivia em
pobreza multidimensional, e 13,1% esto em risco de entrar nessa condio
(ONU, Pnud, 2010)
No campo acadmico brasileiro assim como nos debates dos formulado-
res e implementadores de polticas governamentais, as questes como pobreza
monetria, linhas de pobreza e multidimensionalidade da pobreza vm sendo
discutidas j faz bastante tempo. Mas o fato que o Brasil no dispe de indi-
cadores multidimensionais oficiais que definam linhas de pobreza e de indi-
gncia. Assim, o MDS e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
em estudo baseado no Censo 2010, consideram que 8,5% da populao rural

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brasileira 16 milhes de pessoas esto abaixo da linha da pobreza. Este


percentual 58% maior que o Pnad de 2009, segundo a qual seriam 5,38%
(10 milhes de pessoas)7. Este nmero seria de 3,68% segundo Neri, caso se
considere como critrio de corte clculos sobre a Pesquisa de Oramentos
Familiares (POF) do IBGE (Neri et. alli., 2012). Outra forma de definir a po-
breza, incorporada por um grande nmero de estudos, tem sido adotar o corte
utilizado pelas polticas de combate pobreza, em particular o programa Bolsa
Famlia: pobreza monetria, quando a renda familiar per capita igual ou in-
ferior a 140 reais; e indigncia, quando a renda for igual ou menor a 70 reais.
70 Para facilitar o dilogo com os estudos oficiais, os dados a seguir acompanham
o critrio de corte do Bolsa Famlia

A diminuio da pobreza monetria


A retomada do crescimento a partir de 2003, com nfase na gerao
de empregos, particularmente formais (11,2 milhes de empregos formais de
saldo lquido, entre 2003 e 2010, segundo dados da Caged, Ministrio do
Trabalho) e o aumento do salrio-mnimo, junto com o escopo de polticas
sociais, segurana alimentar, sade, educao, acesso ao credito, programas de
infraestrutura social etc., assim como programas especficos de transferncia
de renda, por exemplo o Bolsa Famlia, contriburam para reduzir as privaes
agudas, tanto pelo lado da renda como do acesso ao bem-estar. A uniformida-
de de direitos entre as populaes rurais e entre os sexos garantida pela Cons-
tituio, o piso previdencirio e de penses, e a expanso da assistncia social
no meio rural tambm contriburam para a melhoria da renda das famlias
rurais em situao de pobreza (Lavinas e Cobo, 2012).
Tomando em considerao os dados da Pnad entre 2004 e 2009, houve
avanos significativos na superao da pobreza e da indigncia monetria. A
indigncia medida em termos monetrios caiu de 14,8 milhes de pessoas
(ou 7,9% da populao) em 2004 para 10 milhes (ou 5,4% da populao)
em 2009. A pobreza monetria caiu de 27,5 milhes (ou 14,8% da popula-
o) em 2004 para 18,7 milhes (ou 10,1%) em 2009.
O quadro no meio rural tambm progrediu, apesar do seu enorme pas-
sivo, j que a percentagem de indigentes e pobres em termos de renda mo-
netria nas reas rurais bem maior que no meio urbano. Assim no meio
rural a indigncia caiu de 5,9 milhes de pessoas (19,6% da populao rural)
em 2004 para 4 milhes (13,4% da populao rural) em 2009. E a pobreza

7. No caso da PNAD, cabe lembrar que somente a partir de 2004 os dados da regio Norte, passaram a integr-la.

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monetria caiu de 8,2 milhes (ou 27,4% da populao rural) em 2004 para
quase 6 milhes (ou 19,9% da populao rural) em 20098.
Em todo o Brasil, em 2009, temos, ainda, aproximadamente 29 milhes
de pessoas (ou 15.5% da populao) vivendo em situao de indigncia (10
milhes) e pobreza (18,7 milhes) monetrias. Desse total temos, no meio
rural, 10 milhes (ou 33% da populao rural), sendo que 4 milhes em situa
o de indigncia e 6 milhes em situao de pobreza monetrias9.
A indigncia e a pobreza rural monetria caram em todas as regies do
pas. Em 2009 as regies com maior percentagem de indigentes rurais eram
Nordeste (12%), Norte (6%), Centro-Oeste (3%), Sudeste (2%) e Sul (2%). 71
Em termos de pobreza, a sequncia se mantm: Nordeste (30%), Norte (19%),
Centro-Oeste (10%), Sudeste (8%) e Sul (7%).
A desigualdade medida pelo ndice de Gini diminuiu no meio rural,
alcanando 0.489 em 2009, 10,3% inferior ao do pas. A queda desse ndi-
ce, entre 2003 e 2009 foi maior no campo (8,3%) que na totalidade do pais
(6,5%) (Neri, 2012: 23).
A proporo de proprietrios de terra cresceu de 64,08% para 70,79%
entre 2003 e 2009 (Neri, et. al., 2012). Este aumento no elimina a precariedade
da situao empregatcia e empresarial no campo. Segundo dados da Pnad tinha
cado a proporo de ocupados que moram no mesmo terreno do estabeleci-
mento em que trabalham (de 54,8% em 2003 para 48,5% em 2009). Tambm
caiu, a proporo de moradores da rea rural que exerceram algum tipo de ativi-
dade de subsistncia (cultivo, pesca ou criao de animais) destinada a prpria
alimentao (de 6,1% em 2003 para 5,1% em 2009). O percentual de emprega-
dos que tinham alguma parceria com o empregador caiu a metade em 2009.
A composio da renda familiar dos domiclios pobres rurais, em 2009,
era de 68,6% do trabalho, 8,6% de aposentadorias ou penses, 1,1% de abo-
no, alugueis e penses e 21,7% de outros rendimentos. Esta ltima fonte ou-
tros rendimentos - vinculada ao acesso a recursos de programas como o Bolsa
Famlia, foi a que mais cresceu (era 12,2% em 2004), enquanto as outras dimi-
nuram (trabalho e aposentadorias e penses) ou ficaram iguais (abono etc.).

8. Junto com a diminuio da pobreza monetria, autores como Neri, apontam que teria aumentado a classe C no campo
(tambm centrada na renda monetria): 3,7 milhes passaram a integrar a classe C, isto , 9,1 milhes de pessoas em 2009.
De 20,6% da populao rural em 2003, a classe C cresceu proporcionalmente a 35,4% em 2009 e segundo projees de Neri
chegaria a metade da populao em 2014, a mesma proporo do conjunto dos pas (Neri, et. al., 2012).
9. Caso se tomem os dados do Censo de 2010, aproximadamente 50% da populao rural est em situao de pobreza
monetria e, uma parte adicional significativa, estaria muito prxima de cair nesta situao. Com o ritmo menor de queda
da pobreza monetria no meio rural, se corre o risco de manter uma elevada proporo da populao em situao de
pobreza monetria, no campo nos prximos anos (Dedecca, C. 2012).

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A taxa de atividade da populao pobre e indigente rural, ainda que de-


crescendo, permanece alta ambas em torno de 75% - frente a 55% no caso dos
indigentes urbanos e 60% no caso dos pobres urbanos. O direito a um benefcio
como o do programa Bolsa Famlia, provavelmente permitiu s populaes po-
bres e indigentes no assumir atividades degradantes e muito mal remuneradas,
fortalecendo o mercado de trabalho rural (Lavinas e Cobo, 2012).

A questo do emprego: houve progressos mas os desafios continuam


Entre 2001 e 2009, principalmente a partir de 2002 e com picos positi-
72 vos em 2004 e 2005, houve uma importante recuperao do nvel de emprego
na agricultura (foram criados 323 mil novos empregos, com um crescimento
de 7,5%). Os empregados residentes nas reas rurais, que exercem atividades
no agrcolas (indstria, comercio e servios) tiveram um crescimento maior
no perodo (964 mil novos empregos, com um crescimento pouco abaixo de
40%), principalmente aps 2004 (Balsadi, 2012)
Houve melhoras na elevao dos nveis de escolaridade dos empregados
agrcolas de empregados com mais de 8 anos de estudo (de 11,6%, em 2003,
para 18,4%, em 2009). Tambm aumentou o nvel de formalidade nas relaes
trabalhistas: a percentagem de empregados agrcolas que contriburam para a
previdncia cresceu de 30,8% em 2003 para 40,6% em 2008 (diminuindo para
35,9% em 2009). No caso dos empregados no agrcolas, o aumento foi menor:
de 46,6%, em 2003, para 52,1%, em 2009. O perodo trouxe ganhos reais para os
empregados agrcolas (de 16% em 2003 para os que recebiam mais de um salrio-
mnimo, para 57,9% em 2008, descendo para 31,2% em 2009). O rendimento
mdio destes trabalhadores variou de R$ 366,84, em 2001, para R$ 478, 24, em
2009, com um ganho de 40,4% no perodo. Os empregados no agrcolas, com
um piso maior, tambm tiveram um ganho real de salrio de 28,4%, passando de
R$ 496,78, em 2001, a R$ 638,08, em 2009 (Balsadi, 2012).
O trabalho infantil menos de 16 anos baixou tanto nos empregos agr-
colas como nos rurais no agrcolas (de 2,9% em 2003 para 1,8% em 2009).
Porm, em que pese a estes avanos, se apresentam vrias dificuldades e
desafios. Destacamos em primeiro lugar que, entre os trabalhadores agrcolas re-
sidentes nas reas rurais, 71% no possuem carteira assinada e 87,3% dos traba-
lhadores temporrios so informais, assim como 46,5% dos empregados perma-
nentes (Valadares et al., 2012). Alm disso, destacamos: ndice de analfabetismo
elevado dos empregados na agricultura (25% em 2009); jornadas de trabalho
extensas (mais de 45 horas semanais) muitas vezes associadas aos ganhos por pro-
dutividade (em 45% dos empregados agrcolas); grandes diferenas de salrio entre
homens e mulheres nas mesmas atividades (as mulheres ganham entre 60% e 75%,

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em mdia, menos que os homens); excluso digital entre assalariados (em 2004,
s 0,6% das famlias de empregados agrcola tinham computador contra 2,7% das
famlias pluriativas); acesso sade muito precrio; polarizao na qualidade do
emprego entre as regies e as principais culturas; diferenas nas condies de vida
das famlias dos empregados na agricultura em funo das diferentes formas de
insero no mercado de trabalho e local de moradia; no caso de empregados rurais
dedicados atividades no agrcolas h forte presena dos servios domsticos
(15,6% do total de ocupados em 2009), com nvel de formao baixa e menores
rendimentos; entre estes empregados rurais no agrcolas continua sendo forte a di-
ferena entre o salario recebido pelas mulheres em relao aos homens (70% a 80% 73
da mdia dos homens). No caso de empregados agrcolas e no agrcolas pobres,
mesmo com extensas jornadas de trabalho, muitos no chegam a ganhar sequer o
salrio-mnimo vigente (Balsadi, 2012). Da mesma forma observa-se a continuida-
de de condies de trabalho degradantes em vrios setores do agronegcio, com
jornadas excessivas, remunerao por produtividade, exposio a riscos e intem-
pries etc. Esses desafios no foram acompanhados do fortalecimento proporcional
da capacidade de fiscalizao do Ministrio do Trabalho, cuja tarefa de impedir as
violaes dos direitos trabalhistas em geral e erradicar o trabalho forado gigan-
tesca diante das dificuldades de fiscalizar uma agricultura patronal que ocupa um
territrio de propores continentais. O Plano Brasil Sem Misria deveria ser mais
ousado no objetivo de erradicar a pobreza entre assalariados rurais, ao mesmo
tempo em que a fiscalizao sobre o agronegcio deve ser ampliada e o apoio ao
mesmo condicionado plena realizao dos direitos trabalhistas.

Os principais programas de transferncia direta de renda monetria


O PBF, foi o principal programa focalizado de combate a pobreza du-
rante os dez anos de governo do PT. Ele comeou atendendo em 2003 a 3,6
milhes de famlias, com um investimento de 3,3 bilhes de reais e foi se
expandindo. Alm do seu impacto na renda monetria das famlias pobres e
indigentes, as condicionalidades do Bolsa Famlia, teriam contribudo para a
diminuio do trabalho infantil, especialmente no meio rural10. Em 2009, um
total de 674 mil menores deixaram a condio de pequenos trabalhadores
(reduo em 45% em relao a 2004). A diminuio foi mais acentuada entre
as famlias pobres e indigentes. Porm restavam ainda, em 2009, um total de
800 mil menores na condio de pequenos trabalhadores (principalmente em
famlias no pobres) (Lavinas e Cobo, 2012).

10. Em 2006 houve a integrao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), no Bolsa Famlia.

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Apesar do seu xito, por no ser um direito, mas um programa que res-
ponde a restries oramentrias, com um limite de nmero de beneficirios e
dificuldades no cadastro, revelou ineficincia horizontal. Assim em 2009, dos
2,2 milhes de arranjos familiares ou 29 milhes de pessoas pobres e indigentes
elegveis para o PBF, 9 milhes, ou um tero, estavam fora dele. Surpreenden-
temente, a taxa de no cobertura do programa era menor na rea rural que na
urbana. Mais ainda assim, 607 mil domiclios rurais ou 2,4 milhes de pessoas
no meio rural, que apresentavam as condies de elegibilidade, estavam fora do
programa (Lavinas e Cobo, 2012).
74 Em 2012, j inserido no Plano Brasil Sem Misria, o nmero total de pes-
soas atendidas aumentou, alcanando 13,9 milhes de famlias, com uma exe-
cuo oramentria de 21,1 bilhes de reais. Em mdia, aproximadamente 30%
dos benefcios so distribudos no meio rural, sendo que aproximadamente dois
teros na regio Nordeste.
Em termos de seguro social, isto , o pagamento de auxlios, penses e
aposentadorias mediante contribuio regular, nas reas rurais onde domina a
informalidade, dois de cada trs indivduos no meio rural no tem cobertura
de renda de substituio, via seguro social. Para os que conseguem comprovar
trabalhar em regime familiar, tem a possibilidade de cobertura na gravidez e na
aposentadoria. As aposentadorias, vinculadas ao salrio-mnimo, so um meca-
nismo muito efetivo na reduo de pobreza. A importncia que a conquista do
direito aposentadoria vem tendo no meio rural reconhecida pelas famlias de
agricultores familiares. Porm, o nmero real de aposentadorias no to alto
como o que difundido por uma verso crtica da conquista desse direito, muito
recorrente e que apresenta o meio rural vivendo de aposentadorias e penses
importantes. Na realidade, do total dos domiclios rurais, s 29% deles tinham
renda proveniente da aposentadoria e 10% de penses (bem prximo ao meio
urbano, onde as aposentadorias esto presentes em 24% dos domiclios e as
penses em 12%) (Lavinas e Cobo, 2012).
Outro programa de transferncia direta de renda monetria tem sido o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), garantido pela Constituio Federal
e que atende aproximadamente a 3,6 milhes de pessoas (dados de maro de
2012) assegurando um salrio-mnimo mensal a 1,7 milhes de idosos e a 1,9
milhes de crianas, adolescentes ou adultos com doena crnica ou alguma
deficincia que a incapacite para a vida independente e para o trabalho.

O gasto social e os programas de infraestrutura


social para enfrentar a pobreza no monetria
As despesas com juros e a formao de elevados supervits fiscais tem limi-

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tado o gasto pblico federal na rea social. Nesta rea tem sido priorizado o gasto
com transferncias monetrias diretas sobre a proviso de servios pblicos: o
gasto com transferncias monetrias correspondeu a 75% do gasto pblico entre
2001 e 2009. O perfil e o crescimento do gasto pblico no foi suficiente para
satisfazer a demanda de bem-estar da populao, especialmente a rural.
Assim a situao dos servios de saneamento bsico em reas rurais
continua sendo um grande desafio, apresentando um elevado dficit de co-
bertura. Segundo a Pnad/2009, apenas 32,8% dos domiclios nas reas ru-
rais esto ligados a redes de abastecimento de gua com ou sem canalizao
interna enquanto 67,2% capta gua sem nenhum tratamento. O esgoto sa- 75
nitrio atende apenas 5,7% dos domiclios rurais, 20,3% utilizam a fossa
sptica, enquanto o 74% dos domiclios depositam os dejetos em fossas
rudimentares, lanam em cursos dgua ou diretamente no solo a cu aber-
to agravando a situao de sade das famlias rurais11. Somente 26,3% dos
domiclios rurais tem acesso a coleta direta de resduos slidos. Frente a este
quadro, o governo tem determinado a elaborao do Programa Nacional de
Saneamento Rural, de responsabilidade do Ministrio da Sade por meio
da Fundao Nacional de Sade (Funasa) que atua nos municpios de at
50 mil habitantes12. O programa, ainda em elaborao, tem como objetivo
promover a universalizao do acesso ao saneamento bsico (abastecimento
de gua, esgoto sanitrio, melhorias sanitrias domiciliares, manejo de res-
duos slidos, educao e mobilizao social) considerando a diversidade das
caractersticas e situaes das populaes rurais13.
Especificamente, em termos de acesso gua o Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome (MDS) em parceria com a Articulao do
Semirido vem implementando desde 2002 o Programa Um Milho de Cister-

11 Um desafio complementar que a atuao dos prestadores de servios de abastecimento de gua e esgoto sanitrio est
focada na rea urbana, prevalecendo uma concepo clssica e no sustentvel de saneamento rural. As organizaes repre
sentativas dos agricultores familiares e dos trabalhadores rurais, como a Contag, defendem uma proposta de saneamento
ambiental, que conjuga as aes de saneamento promoo da sade humana e da sade ambiental. Eles tambm defendem
que o saneamento rural seja implementado de forma articulada a outras polticas pblicas visando superar por exemplo, o
dficit de mais de 1,75 milhes de moradias ou a dificuldade de acesso ao transporte coletivo (Contag, at. al., s/d) .
12. O Programa um dos trs componentes do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), coordenado pelo Ministrio
das Cidades por determinao da Lei de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007). O plano est ainda em fase de elaborao e
tem por objetivos, alm de universalizar o saneamento bsico at 2030, assegurar a promoo da sade, da qualidade de vida
e da sustentabilidade ambiental, mas tambm de desenvolvimento e de cidadania a partir da oferta da infraestrutura.
13. Porm, a real universalizao do saneamento bsico nas reas rurais nem sequer est prevista num futuro mais longo:
mesmo que se conseguisse cumprir as metas do Programa, a previso que at 2030, os indicadores chegariam, no mximo,
a 77% da populao com gua potvel e 62% com coleta de esgotos.

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nas (P1MC) e desde 2007, o Programa Uma Terra e Duas guas (P1+2)14, alm
de firmar convnios com governos estaduais e municipais, visando promover
o acesso gua para famlias de agricultores familiares do semirido15. No que
diz respeito ao semirido, movimentos sociais, Igreja Catlica e ONGs avaliam
que a questo crucial no propriamente a falta de gua, mas a sua adequada e
eficiente captao e o seu armazenamento e distribuio equitativa. Desde essa
perspectiva eles vm defendo uma reforma hdrica que democratize o acesso
gua. Um dos passos iniciais dessa democratizao seria a instaurao de uma
Poltica Nacional de Convivncia com o Semirido, com um fundo Nacional
76 visando garantir recursos financeiros e um Conselho Nacional que propicie a
articulao das diferentes iniciativas de todas as instncias do Pacto Federativo
e a sociedade civil. Nessa proposta aponta-se a necessidade da articulao do
acesso gua com o saneamento bsico, em ordem a preservar os mananciais de
contaminaes e garantir melhores condies para a sade humana. 16
Em termos de acesso eletricidade, principalmente pelo Programa Luz
para Todos17 houve um aumento significativo do acesso a energia eltrica (em
2009, 89% dos domiclios pobres tinham acesso eletricidade frente a 72,8%,
em 2004), o qual, junto com o aumento de renda, permitiu que crescesse

14. O 1 significa terra para produo. O 2 corresponde a dois tipos de gua a potvel, para consumo humano, e gua para
produo de alimentos.
15. No que diz respeito as famlias com renda mensal inferior da linha da pobreza extrema definida pelo Ministrio do De-
senvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Plano Brasil Sem Misria, por meio do projeto gua para Todos, prev que
at 2014 sero implantados 750.000 cisternas e 6.000 sistemas simplificados de abastecimento direcionados para o consumo
humano. Com relao produo, as metas so de 3.000 barragens de acumulao de gua pluvial, 150.000 cisternas de
produo e 20.000 pequenos sistemas de irrigao.
16. A democratizao do acesso gua passa tambm pelo projeto de integrao de bacias do Rio So Francisco, pelos sistemas
simplificados de abastecimento de gua e pela difuso de pequenas barragens, cisternas de placa e as demais estruturas de
pequeno e mdio porte de captao, armazenamento e distribuio de gua. E tambm pela democratizao do acesso terra,
j que na regio, 45% das terras agriculturveis esto em mos de 3% dos imveis rurais. A falta de reordenamento fundirio
tem sido tambm um empecilho para o acesso das famlias rurais a programas estruturantes como o Minha Casa Minha Vida, j
que eles demandam o registro formal da posse da terra (Diretrizes para a Convivncia com o Semirido, 2013)
17. O Programa Luz para Todos um programa do governo federal do Brasil lanado em 2003, que visa levar energia eltrica
para a populao do meio rural, principalmente sem recursos financeiros. Diferentemente do programa Luz no Campo lanado
em 2000, que cobrava taxa de instalao para levar a luz at as propriedades rurais, o atual programa gratuito e o beneficiado
recebe a luz at o interior de casa inclusive com 3 pontos de luz. A meta inicial do Programa de atender a 10 milhes de pessoas
foi alcanada em maio de 2009. O Programa foi sucessivamente estendido, principalmente a partir da identificao pelo Censo
2010 do IBGE de 700 mil domiclios sem acesso energia eltrica em reas de extrema pobreza, sobretudo nas regies Norte e
Nordeste. At agosto de 2013 o Programa tinha alcanado a 14,9 milhes de moradores rurais. Os investimentos chegam a R$
20 bilhes, dos quais R$ 14,5 bilhes so do governo federal. O restante do investimento partilhado entre governos estaduais
e as empresas distribuidoras de energia eltrica. A chegada da energia eltrica tem facilitado a integrao dos programas
sociais do governo federal, alm do acesso a servios de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento. Segundo pes-
quisa de impacto realizada em 2009 pelo Ministrio de Minas e Energia, com o Programa, a qualidade de vida tinha melhorado
para 90% moradores entrevistados; a renda familiar e as oportunidades de trabalho aumentaram em 35% (tendo sido gerados
450 mil empregos diretos e indiretos); as atividades escolares no perodo noturno melhoraram para 43%.

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significativamente o acesso a eletrodomsticos como geladeira (62% dos do-
miclios pobres, em 2009, frente a 43% em 2004) e TV (77,2% frente a 47%).
Tambm aumentou o acesso telefonia celular (37,7%, em 2009, frente a
8.8%, em 2004). Em termos de sade, o Programa Sade da Famlia (PSF)
tinha conseguido cobrir at 2008 um total de 76% dos domiclios rurais em
situao de indigncia e 72% dos domiclios rurais pobres. Apesar disso, apro-
ximadamente 530 mil domiclios indigentes ou pobres (2,1 milhes de pes
soas) no tinham acesso regular a servios da sade (Lavinas e Cobo, 2012).
O Plano Brasil Sem Misria (BSM), lanado em 2011, uma ambiciosa
iniciativa, no sentido da erradicao da pobreza extrema atravs da criao de 77
novas inciativas e articulando as j existentes no combate pobreza monetria
e no monetria. O BSM visa elevar a renda e as condies de bem-estar das
famlias extremamente pobres, principalmente daquelas que ainda no tinham
sido atendidas pelos programas governamentais federais. Os beneficirios so
identificados atravs de uma estratgia da busca ativa envolvendo equipes es-
pecficas de profissionais. Tomando como referencia o Censo de 2010, foram
identificadas 16,2 milhes de pessoas indigentes que conformam o universo
potencial do Plano.
O governo federal atua em parceria com estados, municpios, empresas
pblicas e privadas e organizaes da sociedade civil em trs eixos: acesso a
servios como educao, sade, assistncia social e segurana alimentar; ga-
rantia de renda atravs do PBF e BPC; incluso produtiva das reas rural e
urbana. Em cada eixo so articulados programas e aes especficas. Por exem-
plo, o Bolsa Verde com a transferncia de 300 reais por trimestre para famlia
cadastrada no Programa de Apoio Conservao.
Destaque-se aqui a especificidade do Programa Bolsa Verde, por ser ao
mesmo tempo um programa de transferncia de renda e de conservao flo-
restal. No contexto do Plano Brasil sem Misria, ele busca cobrir determinada
populao em situao de pobreza extrema, que se encontra em reas onde
h vegetao preservada, como o caso das Unidades de Conservao e dos
chamados assentamentos Diferenciados da Reforma Agrria. O governo bra-
sileiro, durante a Rio + 20 chegou a apresent-lo enquanto um modelo de
piso de proteo scio-ambiental. Decorridos dois anos do programa, algu-
mas dificuldades so sentidas. Pela baixa capacidade de assistncia tcnica,
o programa acaba funcionando como mais um mecanismo de transferncia
de renda, somando-se ao Bolsa Famlia. Sua compreenso ainda baixa entre
os gestores locais e ainda no conseguiu se expandir entre populaes tra-
dicionais, limitando-se queles que vivem nos assentamentos diferenciados,
nas reservas extrativistas e aos ribeirinhos. Ainda muito baixa sua cobertura

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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junto aos indgenas e quilombolas. Mas no resta dvida que uma iniciativa
inovadora, que merece ser acompanhada com ateno.
Os limites, desafios e dificuldades que o BSM vem enfrentando corres-
pondem s dimenses e ambies do plano e sero oportunamente discu-
tidos em outros artigos deste livro. Mas gostaramos de ressaltar aqui que a
despeito de experincias nacionais e internacionais, o BSM no prioriza as
microfinanas para a populao pobre no campo. Dado que grande parte dos
extremamente pobres so minifundistas ou trabalhadores(as) rurais sem terra,
populaes indgenas, remanescentes de quilombos ou outras populaes tra-
78 dicionais, chama a ateno a ausncia no BSM das polticas de reforma agrria,
regularizao fundiria, demarcao de terras indgenas e quilombolas, com
aumento substancial das metas de assentamentos e o reforo da incluso das
mulheres ao acesso terra, considerando-as como sujeitos produtivos. Salvo
as aes de gua para todos, tambm esto ausentes a meno ou programas
especficos de adaptao e mitigao das mudanas climticas que aumentam
a vulnerabilidade das pessoas em situao de pobreza. Por ltimo, cabe lem-
brar que cerca de 71% da populao em condio de extrema pobreza negra;
assim chama a ateno a falta de reconhecimento dessa realidade e a no men-
o integrao com polticas especficas de combate ao racismo.

Terceira aposta estratgica: a segurana alimentar e nutricional


A prioridade dada pelo governo Lula ao combate fome e, como desdo-
bramento, para as polticas relacionadas com a segurana alimentar e nutricional,
provocou uma ateno especial sobre a produo de alimentos e o papel exercido
pela agricultura familiar. Muitos dos programas vinculados agricultura familiar
foram discutidos e, em alguns casos, elaborados no mbito do Conselho Nacio-
nal de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). Foi o caso do Plano de Safra
da Agricultura Familiar, com toda a expanso que o Pronaf experimentou e do
Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), proposto no
Consea e cuja proposta foi elaborada dentro do prprio Conselho, por representa-
es do governo e da sociedade. O mesmo valeu para o caso do Programa Nacional
de Alimentao Escolar, cujo contedo do projeto de lei foi construdo e aprovado
pelo Conselho, tendo como um dos aspectos mais importantes a determinao de
um mnimo de 30% de fornecimento para a agricultura familiar. Tambm, dentro
do marco institucional da segurana alimentar, avanou o engajamento do gover-
no no Programa 1 milho de Cisternas, para o Semirido, j comentado.
Mas apesar dos xitos da poltica de segurana alimentar e nutricional
no Brasil serem amplamente reconhecidos, muitos desafios permanecem in-
clusive aqueles relacionados com o modelo de produo agrcola dominante.

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Captulo um

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Haja vista a volatilidade dos preos dos alimentos, acentuada a partir das ma-
nifestaes da crise mundial de alimentos e a contaminao com agrotxicos,
entre outras questes. No captulo deste livro dedicado poltica de segurana
alimentar e nutricional, avaliada essa aposta .

Quarta aposta estratgica: o desenvolvimento


territorial sustentvel e o reconhecimento da diversidade
O desenvolvimento territorial sustentvel foi outra aposta estratgica, a
qual, apesar de contar com apoio de movimentos e atores da sociedade civil,
no conseguiu construir o consenso necessrio dentro do prprio governo 79
federal para superar as foras que apontavam e apontam os municpios como
a unidade da descentralizao. Esse debate, reforado pelas caractersticas do
pacto federativo, que no reconhece o territrio como uma de suas unidades
bsicas com capacidade administrativa e fiscal no pas, junto com os ques-
tionamentos sobre os benefcios e limites da participao social nas polticas
pblicas e sobre a eficcia e efetividade das polticas construdas de cima para
baixo (top-down) e aes polticas de baixo para cima (bottom-up), tm permeado
de forma explicita ou implcita o percurso desta opo estratgica.
Durante o primeiro governo Lula foi estabelecido o Programa de Desen-
volvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (Pronat), promovido pela Secre-
taria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, visando ter o territrio e
no mais o municpio como referncia para a implementao das polticas de
desenvolvimento rural18. Em 2008, no segundo governo de Lula, foi institu
do o Programa Territrios de Cidadania (PTC), anunciado como a principal
estratgia do governo para superao da pobreza e reduo das desigualda-
des, inclusive as de gnero, raa e etnia, tendo o territrio como unidade de
referncia, articulando todas as polticas do governo federal (envolvendo 22
ministrios) em torno de uma proposta de desenvolvimento territorial susten-
tvel. Os programas (Pronat e PTC) propiciaram a criao de uma nova insti-
tucionalidade territorial (ainda que por fora do pacto federativo), que congre-
ga atores governamentais e no governamentais, com o objetivo de articulao
de atores e de polticas pblicas e de gesto social atravs de colegiados
territoriais do desenvolvimento territorial sustentvel.

18. Segundo o SDT a abordagem territorial se justifica por vrios aspectos, entre os quais: a) o rural no se resume ao
agrcola; b) a escala municipal e muito restrita para o planejamento e organizao de esforos visando a promoo do
desenvolvimento e a escala estadual e excessivamente ampla; c) a necessidade de descentralizao das polticas pblicas;
d) o territrio e a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies,
estabelecendo iniciativas voltadas para o desenvolvimento (Delgado N. e Leite S., 2011: 433)

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Com o Programa Territrios da Cidadania aumentou a complexidade da


gesto. Enquanto o Pronat implicava a articulao da SDT/MD com os colegia-
dos territoriais, no PTC se envolve, alm destes colegiados, articulaes esta-
duais e federais atravs de um trip composto por um Comit Gestor Nacional
(formado por representantes dos ministrios federais 22 em 2010 ou 14 em
2013 - sob a coordenao do MDA), Comits de Articulao Estadual e os Co-
legiados Estaduais. Tambm variou a composio dos colegiados territoriais.
Enquanto nos territrios rurais de identidade estes colegiados eram compostos
principalmente por representantes da sociedade civil (numa proporo de dois
80 teros), nos colegiados dos Territrios da Cidadania se refora a participao do
governo local, estadual e federal, atravs de uma composio paritria19. Tam-
bm se incentiva a incluso de atores no necessariamente agrrios.
A grande maioria dos 120 Territrios de Cidadania parte dos 164 Ter-
ritrios Rurais de Identidade com significativos ndices de desigualdades eco-
nmicas e sociais. O Nordeste e o Norte juntos concentram aproximadamente
70% do nmero de territrios e do volume programado de recursos20.
Os recursos executados entre 2008 e 2010 foram direcionados, por ordem
de importncia, para aes de direitos e desenvolvimento social (de grande peso
no programa); sade, saneamento e acesso gua; organizao sustentvel da
produo e infraestrutura. Apoio gesto territorial e aes fundirias contaram
com menor execuo de recursos. A partir de 2012 o programa vem sendo re-
estruturado, passando a ter em 2013 uma matriz de aes mais enxuta e com
maior investimento de recursos, organizada principalmente em dois grupos: um
que no necessita da discusso com os colegiados territoriais; e outro, que sim.
Foram deixadas de lado aes de carter universal (BPC, PBF, Pronaf) e aumen-
tado o espao da infraestrutura. Em 2013 esto previstas 71 aes, articulando
14 ministrios, com a previso de investimento de 7,3 bilhes de reais21.
A implementao do desenvolvimento territorial tem trazido uma srie
de lies e ganhos, ao mesmo tempo em que levanta uma srie de questes e

19. Vale lembrar que os prefeitos tinham resistido e at se oposto aos Territrios Rurais de Identidade propiciados pelo
PRONAT, principalmente pela perda de controle de recursos financeiros com a extino do Pronaf Infraestrutura e Servios
e a alocao dos seus recursos para a poltica territorial. Com a criao dos Territrios da Cidadania e a proposta de pari-
dade nos conselhos, esta situao comea a mudar dando-se um maior poder aos governos locais e aumentando o seu
interesse em participar. Fazer parte dos territrios da cidadania passou a ser visto por vrios prefeitos como uma janela
de oportunidades para acessar recursos de agencias governamentais, no que Delgado N. e Leite S. (2011) denominam de
benefcios de ter o selo do PTC.
20. Os 120 Territrios da Cidadania abarcam 1.852 municpios (ou 33% do total do pas) com 42,4 milhes de habitantes (ou
23% do total do pais), sendo 13,1 milhes de populao Rural (46% do total do Pas). Eles representam tambm 46% da ag-
ricultura familiar (1,9 milho de famlias), 67% dos assentados da reforma agrria (525,1 mil famlias), 54% dos pescadores
(210,5 mil famlias), 66% das comunidades quilombolas (810 comunidades) e 52% das terras indgenas.

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P r oj e tos pa ra o B rasi l
desafios. Uma dos principais lies que para deslanchar o desenvolvimento
territorial se faz necessria a existncia de protagonismo social, isto , a presena
de atores com capacidade de construo de coalizes ou de hegemonia que, em-
bora defendendo interesses prprios, consigam, atravs de projetos estratgicos
fundados em ideais e vises de desenvolvimento, a cooperao de outros atores
visando o desenvolvimento do territrio (Delgado N. e Leite S., 2011).
Entre os ganhos da poltica de desenvolvimento territorial se aponta o
incremento da participao e controle social (8.892 entidades participam dos
Colegiados Territoriais), junto com o empoderamento dos atores locais prin-
cipalmente os agrrios com a ampliao de sua visibilidade e participao 81
nas polticas pblicas. Tambm se destaca relativos xitos no planejamento e
gesto intersetorial de polticas pblicas.
Entre os desafios, temos a falta de profissionalizao, de uma burocracia
estatal que assuma as responsabilidades das atividades de gerenciamento ter-
ritorial. Ao mesmo tempo, os espaos colegiados nem sempre incluem todos
os segmentos da agricultura familiar, nem outros atores do mercado. Os atores
rurais no organizados, no tem tido real participao nos colegiados. Essa
uma situao que se repete na maioria dos espaos de participao convidada
pelo Estado (por exemplo, conselhos de poltica pblica municipais, estaduais
e nacionais). Respeito aos atores de mercado, ainda que a maioria das anlises
destaque a importncia de contar com maior presena de representantes do
setor privado, o poder diferencial deles, coloca questes acerca da melhor for-
ma de vir a ser o seu envolvimento. Mais que demandar por uma participao
abstrata e genrica dos atores do mercado, a combinao resultante deve ser
politicamente construda atravs de deliberaes democrticas que permitam
compensar de alguma forma as diferenas de poder estrutural entre esses ato-
res, visando construir consensos sobre propostas de desenvolvimento de in-
teresse pblico22 (Delgado, N. Leite, 2011). Finalmente, outros desafios so o
crescimento de aes econmicas e de infraestrutura top-down em detrimento
das aes polticas bottom-up. Principalmente durante o governo Dilma tem
se dado uma nfase mais econmica aos objetivos do programa e tambm, na
prtica, tem havido um maior investimento em obras de infraestrutura e um

21. H uma grande diferena na contribuio de recursos dos ministrios: o MDA aporta 40,7% dos recursos, MS 19,8%,
MEC 15,7%, MDS 8,3, MCid 6,2% MI 4% e os outros sete s 1%. No Eixo Infraestrutura so 13 aes com R$ 2,9 bilhes, no
Cidadania e Direitos, 34 aes com R$ 2,8 bilhes e no Apoio a Atividades Produtivas so 24 aes com R$ 1,5 bilhes.
22. O territrio que deveria ser visto como ambiente politizado, muitas vezes em conflito e em construo e posto por
propostas supostamente modernizantes e empreendedoras como um ente mercadejado e passivo, mero receptculo de
polticas (Brandao, 2007)

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

crescimento das aes top-down que no passam necessariamente pelo debate


nos territrios (a nova matriz de aes do PTC em 2013 exemplifica essas si-
tuaes). A prpria prioridade estratgica dos Territrios da Cidadania, tem se
deslocado para o BSM e para o PAC.

O reconhecimento da diversidade
Durante o perodo avaliado houve o reconhecimento da diversidade em
termos de povos e atividades do mundo rural brasileiro, que se materializou
na formulao de marcos legais e de polticas pblicas, visando superar a sua
82 invisibilidade social e poltica, contribuindo para acessar os direitos de cida-
dania garantidos pela Constituio de 1988 e propiciando a criao de novos
direitos quando inexistentes. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (Condraf) com sua preocupao em conceber uma poltica na-
cional de desenvolvimento rural sustentvel, foi um espao importante nesse
reconhecimento. Nessa perspectiva, as comunidades indgenas, atravs das
determinaes da Comisso Nacional de Poltica Indigenista, podem acessar
projetos de ATER e se beneficiar da regularizao fundiria com sua incluso
no II Plano Nacional de Reforma Agrria assim como comear a ter acesso
ao Pronaf e ao PAA23. O reconhecimento da diversidade tambm envolveu a
questo de gnero, com uma srie de programas e medidas que beneficiaram
as mulheres. O Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural,
teve como objetivo a incluso das mulheres nas polticas de reforma agrria e
para a agricultura familiar. Ele atendeu entre 2004 e 2008 um total de 360 mil
mulheres, fazendo que em 2008 o nmero de mulheres includas fosse dez
vezes superior ao do incio do perodo. Entre 2012 e 2015 se esperava realizar
quatro mil mutires em todo o Brasil com a meta de emitir 1,2 milhes de do-
cumentos para cerca de 480 mil mulheres. O II PNRA, materializou o direito
previsto na Constituio de 1988, ao estabelecer a obrigatoriedade da titula-
o conjunta da terra. No Pronaf, a linha de crdito especial Pronaf Mulher,
aumentou a participao das mulheres no volume total de recursos (de 11%
em 2001-2002 para 17% em 2006-2007) e no nmero total de contratos (de
10% para 30% no mesmo perodo). As mulheres tambm acessaram projetos
especficos poltica de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER), soma-
dos ao Programa de Organizao Produtiva das Mulheres Rurais, orientado ao

23. Tambm foi construdo o Programa Brasil Quilombola, que engajando diversos ministrios, contempla, no caso do
MDA, o acesso dessas comunidades a uma linha especfica do Pronaf, e s aes de ATER e do PAA. O programa vem tendo
dificuldades em termos de alocao e execuo de recursos.

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fortalecimento das organizaes produtivas de trabalhadoras rurais (Delgado
N. et al, 2010: 20).

Quinta aposta estratgica: a reforma agrria em segundo plano


Observou-se uma importante inflexo nos governos do PT em relao
questo fundiria. De uma intencionalidade redistributiva, simbolizada pelo
II Plano Nacional de Reforma Agrria (II PNRA) passou-se a tratar a reforma
agrria como uma questo de segundo plano, no prioritria. No h indica-
es de que a altssima concentrao fundiria e desigualdade na posse da terra
tenham arrefecido de forma significativa ao longo da ltima dcada. Dados do 83
Censo Agropecurio de 2006 e da Pnad demonstram uma manuteno da ab-
surda desigualdade da posse de terras no Brasil. Os estabelecimentos agrcolas
com rea igual ou acima de 100 hectares representam to somente 9,6% dos
estabelecimentos, mas ocupam 78,6% da rea agrcola. Ao passo que os esta-
belecimentos agrcolas menores que 10 hectares constituem mais de 50% dos
estabelecimentos e ocupam apenas 2,4% da rea. Esses dados demonstram de
forma muito clara a persistncia do fenmeno da desigualdade fundiria, que
marcam nossa sociedade e uma das causas estruturais da pobreza extrema
no meio rural. Analisando os dados dos censos agropecurios de 1995-1996
e de 2006 observa-se ainda a persistncia da desigualdade fundiria com a
estabilidade do ndice de Gini em 0,856 (Hoffmann e Ney, 2010).
Considerando-se as aes de reforma agrria e fortalecimento da agricul-
tura familiar ocorridas entre ambos os recenseamentos poderia ser esperada
alguma mudana no quadro fundirio, mas os dados mostram que a concen-
trao e desigualdade se mantiveram. Na medida em que foram assentadas
quase 1 milho de famlias nesse perodo, pode-se inferir que outros processos
de concentrao de terras podem estar ocorrendo ou que as medidas redistri-
butivas no ocorreram com a intensidade necessria para alcanar um meta
poltica de reduo da concentrao fundiria.
Em que pese a manuteno da concentrao fundiria entre os censos
de 1996 e 2006, h indicao de ampliao de quase 400 mil proprietrios de
estabelecimentos at 10 hectares. Entretanto, o cotejo entre os dados do censo
2006 e os dados da Pnad 2008 (esses ltimos baseados exclusivamente nos
empreendimentos de entrevistados que declararam a agricultura como ativi-
dade nica ou principal) indica que esse crescimento pode ser explicado pelo
aumento de stios e chcaras para lazer ou moradia. Ou seja, essa ampliao
no teria relao com a democratizao da estrutura fundiria em termos de
ampliao do acesso de trabalhadores(as) rurais terras para produo. Tanto
o Censo de 2006 quanto a Pnad de 2008 identificaram ainda uma reduo

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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significativa nos minifundistas arrendatrios e parceiros. A persistncia da alta


concentrao fundiria ocorre tambm na anlise dos dados da Pnad. (Hoff-
mann e Ney, 2010: 46) constatam que Em 2008(...) a proporo da rea total
ocupada pelos 50% menores empreendimentos agrcolas foi igual a 2,2%, ao passo
que os 10%, 5% e 1% maiores empreendimentos se apropriam, respectivamente, de
79,4%, 69,1% e 41,9% da rea total.
Destaca-se que na regio Centro-Oeste polo dinmico da expanso
do agronegcio h uma ampliao da concentrao fundiria. O prprio
IBGE faz essa constatao ao afirmar que nessa regio ...a produo em gran-
84 de escala de gros, como a soja e o milho, alm da expanso modernizada do al-
godo e da incorporao de reas em direo fronteira agropecuria ao norte de
Mato Grosso, vm potencializando o processo de concentrao agrria na regio.
(Brasil, IBGE, 2009:110)
Os dados mencionados revelam que nos ltimos anos no foi inicia-
da uma mudana na estrutura fundiria brasileira. Na realidade os conflitos
agrrios se mantm, em alguns casos e regies se exacerbam, a exemplo das
disputas recentes entre povos indgenas e ruralistas no Centro-Oeste brasilei-
ro. Seguem existindo conflitos e demandas por reforma agrria em todo pas,
e na atualidade existem 200.000 famlias acampadas (Contag, 2013b). Em
que pese haver controvrsias sobre esses nmeros, pesquisadores estimam o
nmero de famlias sem terra no Brasil em 3,7 milhes (Sauer, 2013b).
Cabe, portanto, analisar o que ocorreu nesse perodo. Antes mesmo do PT
assumir o governo em janeiro de 2003, a Reforma Agrria vinha perdendo im-
portncia estratgica nos programas de governo do PT. De uma poltica pblica
estratgica para combater as relaes sociais, polticas e econmicas baseadas
no poder patrimonial no programa de 1989, a reforma agrria passou a medida
necessria gerao de trabalho no campo, soberania alimentar, ao combate
pobreza e com a consolidao da agricultura familiar em 2002 (Sauer, 2013:b).
O primeiro mandato do presidente Lula iniciou-se sob a gide do desen-
volvimento de um segundo PNRA que propunha o assentamento de 520 mil
famlias. O governo afirma ter assentado cerca de 500 mil famlias, contudo mo-
vimentos sociais do campo e pesquisadores questionam esse nmero afirmando
que apenas cerca de 220 mil famlias teriam sido efetivamente beneficiadas por
novos assentamentos, sendo as demais famlias resultado da incluso nesse cl-
culo de novas reas de regularizao fundiria, reconhecimento de assentamen-
tos antigos e reassentamento de atingidos por barragens. O no desenvolvimen-
to de um 3 PNRA no segundo mandato do presidente Lula e no governo Dilma
sinalizariam tambm um descompromisso com a reforma agrria, com reduo
substancial dos nmeros de assentamentos (Oliveira, 2011).

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Captulo um

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Os nmeros oficiais do governo federal sobre trabalhadores rurais as-
sentados nos ltimos anos so: 36.301 assentados em 2003; 81.254 assen-
tados em 2004; 127.506 assentados em 2005; 136.358 assentados em 2006;
67.535 assentados em 2007; 70.157 assentados em 2008; 55.498 assentados
em 2009; 39.479 assentados em 2010; 22.021 assentados em 2011 e 23.075
assentados em 2012. (Brasil,Incra, 2013b) Mesmo tomando-se em conta os
dados oficiais do governo observa-se um reduo substancial dos nmeros de
assentamentos desde 2006 at o presente. O mesmo ocorreu com a regulari-
zao fundiria de comunidades tradicionais. Observou-se ainda uma dimi-
nuio no uso da desapropriao por interesse social e, ampliao do uso de 85
outros mtodos para a arrecadao de terras. O governo no reviu os ndices
de produtividade e tampouco buscou regularizar o rito sumrio.
Considerando-se a escolha macroeconmica de assegurar supervits co-
merciais do agronegcio (e outros setores primrios) para compensar o dficit
de conta corrente, e o imenso poder poltico do agronegcio, observa-se que
no houve suficiente poder poltico para a implementao da reforma agrria
ou mesmo para manuteno do ritmo de assentamentos alcanado em 2006.
Os prprios movimentos do campo no conseguiram reunir suficiente fora
poltica para impulsionar a reforma agrria, embora gere maior esperana a
unificao das lutas do campo que comeou a ocorrer a partir de 2012.
Cabe ressaltar que os governos do PT ampliaram em muito o dilogo
com os movimentos sociais do campo, e que a questo agrria deixou de ser
tratada como caso de polcia. Essa maior disposio para a negociao e dilo-
go e menor propenso a reprimir a luta pela terra ampliou a resistncia poltica
dos representantes do latifndio, que segundo Sauer deslocaram processos e
embates, utilizando instrumentos legislativos (CPIs, comisses de fiscalizao
e controle, requerimentos ao TCU etc.) para criminalizar lideranas, movi-
mentos e bandeiras sociais (Sauer, 2013b:4).
A reafirmao da necessidade de equacionar a questo agrria brasilei-
ra torna-se crucial. Por um lado, cerca de 2.500.000 estabelecimentos rurais
tinham menos de 10 hectares. Isso corresponde a uma massa de excludos
rurais, cuja superao da excluso passa tambm pela ampliao de seu acesso
(e de seus filhos e filhas) a maiores reas que permitam a construo de estra-
tgias sustentveis de produo e melhoria da qualidade de vida.
Por outro lado a realizao da reforma agrria torna-se essencial para a se-
gurana e soberania alimentar brasileira. A agricultura familiar produz a maioria
dos produtos da cesta bsica embora ocupe a menor parte da rea, alm de ter
participao expressiva em vrias cadeias agroexportadoras exemplo da soja ,
aves e sunos. As presses inflacionrias das recentes altas dos alimentos podem

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

ser vistas como sinais de alerta para a necessidade de fortalecer essa produo
de alimentos bsicos pela agricultura familiar, o que requer o fortalecimento e a
expanso dessa agricultura atravs da reforma agrria.
Por fim, como analisamos na seo sobre o agronegcio, a atual estra-
tgia de acumulao capitalista do agronegcio, baseada na super-explorao
dos recursos naturais e do trabalho, produz insustentabilidade ambiental,
concentrao e/ou exausto dos recursos e excluso social. O agronegcio ba-
seia-se na articulao estratgica entre latifndio e complexos agroindustriais,
com forte apoio do Estado. A reforma agrria viria justamente se contrapor
86 nova consolidao do latifndio no relanamento do agronegcio. Trata-se de
medida essencial para a construo de um novo modelo de desenvolvimento
social e econmico, assentado na expanso da produo familiar de alimentos
e commodities com distribuio de renda.
Contudo, necessrio um duplo movimento de alar a reforma agrria
de volta ao centro das prioridades nacionais e ao mesmo tempo reunir foras
no conjunto da sociedade para construir alternativas ao atual papel central do
agronegcio na estratgia macroeconmica brasileira.

Propostas para o futuro


Tendo como referncia a anlise desenvolvida nas pginas anteriores, as-
sim como recuperando propostas dos movimentos de agricultores familiares,
trabalhadores rurais, sem terra e organizaes da sociedade civil, neste ltimo
ponto elencaremos uma srie de propostas para o futuro. Elas esto organizadas
em cinco eixos: a) novo projeto de desenvolvimento rural produtivo, inclusivo
e sustentvel; b) centralidade da reforma agrria; c) centralidade da agricultura
familiar; d) combate pobreza rural; e e) regulao do agronegcio.

a) Novo projeto de desenvolvimento rural produtivo, inclusivo e sustentvel


necessrio reconhecer que o Brasil rural no residual num projeto de
desenvolvimento nacional. O rural contm a maior rea do espao brasileiro,
com ecossistemas diversificados e sensveis e com capacidade para desempenhar
importantes atividades econmicas que geram emprego e riqueza, sustentveis
em termos ambientais e justas em termos sociais. Ele mantm 30 milhes de
pessoas segundo os critrios atuais do pas, ou 57 milhes 30% da populao
do pas, caso adotemos os critrios mais comumente usados no mundo para
definir a populao rural. H que se superar as vises que reduzem metade
a populao hoje considerada como rural e que vive em situao de pobreza,
na condio de simples e unicamente beneficiria de polticas sociais (princi-
palmente de transferncia de renda). Essas populaes devem ser consideradas

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P r oj e tos pa ra o B rasi l
enquanto sujeitos plenos reais e potenciais de um novo projeto de desenvol-
vimento, criando oportunidades e desenvolvendo capacidades para que possam
contribuir em termos produtivos, ambientais, sociais e culturais.
H que superar ainda o atual apoio assimtrico que destina ao agrone-
gcio cerca de seis vezes mais do que destinado agricultura familiar. Essa
construo de uma inverso gradual de prioridades essencial para a cons-
truo de um novo modelo que privilegie a agricultura familiar e at mesmo
os mdios produtores como base econmica da produo de alimentos e com-
modities e como atores-chave no desenvolvimento dos territrios. Para tanto
a superao do atual apoio e virtual intocabilidade do latifndio crucial e 87
requer, como veremos abaixo, a retomada da prioridade da reforma agrria.
Assim, necessrio que seja assegurado um conjunto de princpios, por
meio de iniciativas a seguir relacionadas.
Respeito diversidade, valorizando o papel da mulher e do jovem, e
garantindo e promovendo o direito a modos de vida econmica e culturalmente
prprios. A ampliao e consolidao da agricultura familiar, da produo agroex-
trativista e dos sistemas econmico/culturais promovidos pelos povos tradicionais,
se constituem numa opo de insero produtiva sustentvel de grande parte dos
pobres do campo (hoje com pouca terra, parceiros, meeiros, trabalhadores que
vendem sua fora de trabalho em condies de explorao, assentados de reforma
agrria, ribeirinhos, quilombolas etc.), que mantm uma vocao rural.
Articulao da preocupao produtiva e ambiental, com a necessi-
dade de propiciar aes e polticas que favoream a construo de um novo
paradigma tecnolgico, com lugar para a expanso da agroecologia, a pro-
duo de alimentos de melhor qualidade, a reduo do uso de agrotxicos, a
reduo de desperdcios energticos atravs de construo e uso de circuitos
curtos, a proteo da biodiversidade atravs do incentivo produo de
sementes nativas e a valorizao do agricultor produtor de sementes, entre
outras aes e medidas.
Promoo de uma verdadeira revoluo de servios pblicos no meio ru-
ral, criando melhores condies e garantindo a qualidade de vida para a populao
do campo, com especial nfase para aqueles que esto em situao de pobreza.
Retomada do desenvolvimento territorial, como forma de articulao e
gesto de polticas pblicas descentralizadas, para promover o novo projeto de
desenvolvimento rural, que respeite a diversidade e heterogeneidade regional.
Nesse sentido, deve-se superar o vis anti-agrarista de propostas propiciadas
por intelectuais do agronegcio que defendem o desenvolvimento territorial
porm, sem reforma agrria, colocando erroneamente em oposio a questo
agrria a processos em curso como o rururbano e a pluriatividade. Democra-

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tizar o acesso terra a condio necessria para o xito de um modelo de


desenvolvimento territorial sustentvel.
Participao ativa dos atores sociais nos espaos de gesto descentralizada
de polticas pblicas regionais e territoriais, atravs dos conselhos territoriais
e do Condraf, garantindo a incluso dos setores da agricultura familiar que no
esto presentes hoje. Propiciar tambm a incluso de atores do mercado nesses
espaos de participao, porm, em uma combinao politicamente construda
atravs de deliberaes democrticas, que permitam compensar de alguma for-
ma as diferenas de poder estrutural entre esses atores, visando construir con-
88 sensos sobre propostas de desenvolvimento de interesse pblico.

b) Centralidade da reforma agrria


A construo de um novo projeto de desenvolvimento rural, que seja
inclusivo, sustentvel e que contribua com a segurana e soberania alimentar
e gerao de renda e emprego, depende de que a reforma agrria seja nova-
mente uma das prioridades polticas da sociedade brasileira. No passado as
polticas pblicas criaram as condies para o relanamento do agronegcio
para a produo do supervit comercial. Como foi apontado, o modelo de
desenvolvimento que vem se consolidando a partir desse relanamento es-
trutural e profundamente excludente, ambientalmente insustentvel e vem
na continuidade do latifndio e, portanto, na no-reforma agrria, um de
seus pilares. A construo das bases para iniciar a superao desse modelo
excludente na direo de um modelo democratizante para o rural, exige uma
reforma agrria ampla, massiva e integral.
O atual contexto apresenta uma urgncia ambiental, social e econmica
para o relanamento da Reforma Agrria. H uma necessidade social premente
diante dos 200 mil acampados e das milhes de famlias de trabalhadores rurais
sem-terra ou agricultores familiares com terra em condies insuficientes para
uma vida digna. Existe um potencial de incluso social e produtiva atravs da
reforma agrria. O prprio Censo aponta que existem 1 milho de agricultores
que no so proprietrios dos seus estabelecimentos. Destes, 400 mil so pos-
seiros que ocupam reas menores do que dois hectares. H tambm um volume
significativo de pequenos arrendatrios e parceiros. E, finalmente, dentro da ca-
tegoria de agricultores proprietrios, 46,6% tem reas mdias de 1,8 hectares.
A superao da pobreza rural, como um todo, e o resgate cidado dos oito
milhes de brasileiros em pobreza extrema no meio rural, exigem a combinao de
aes imediatas de desenvolvimento social (inclusive transferncia de renda e aes
de fomento produo), mas que devem ser associadas a medidas estruturantes
que garantam e/ou ampliem substancialmente o acesso dessas famlias terra.

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A insustentabilidade ambiental do modelo do agronegcio se d pelo
pacote tecnolgico adotado, que privilegia produo agrcola atravs da mo-
nocultura em largas extenses e, por consequncia demanda um alto uso de
adubos qumicos, agrotxicos, mecanizao e, mais recentemente, de organis-
mos geneticamente modificados. Esse modelo de produo tem graves impac-
tos ambientais, pela eroso de solos, contaminao da gua, perda de biodi-
versidade etc. Sua reverso exige a ampliao e fortalecimento da agricultura
familiar, que capaz de conquistar alta produtividade em formas de produo
ambientalmente mais sustentveis.
O fortalecimento e a ampliao da agricultura familiar, atravs da re- 89
forma agrria, permitiro ainda a estruturao e o crescimento de um modelo
de produo agrcola e de desenvolvimento dos territrios que gera mais e
melhores empregos e distribui a renda.
A priorizao da reforma agrria exigir disposio poltica por parte
do Estado de fazer observar os preceitos constitucionais de funo social
da propriedade (em suas dimenses econmica, social e ambiental), pro-
piciando a desapropriao de grandes propriedades que descumpram uma
ou mais dessas trs condies, de forma a buscar o pleno acesso terra
aos 3,7 milhes de famlias de trabalhadores rurais sem-terra. Ser neces-
srio ainda uma alocao oramentria para desapropriaes por interesse
social substancialmente aumentada, a reviso dos ndices de produtivida-
de, a implementao do rito sumrio, a construo de mecanismos efetivos
para impedir a estrangeirizao da terra e a definio de limites mximos de
propriedade da terra. A demarcao das terras indgenas, a regularizao
fundiria das comunidades tradicionais e ampliao das reservas extrati-
vistas so igualmente importantes, assim como programas que permitam a
ampliao das terras de agricultores familiares com pouca terra, e acesso de
jovens terra. Por outro lado, alm da arrecadao e distribuio de terras,
h a necessidade de ampliao substancial dos mecanismos de apoio pro-
duo (notadamente crdito, ATER e acesso a mercados institucionais) nos
assentamentos, e um forte envolvimento nos servios de transporte, sade e
educao nessas comunidades. A necessidade do relanamento da reforma
agrria torna necessria a construo, com participao social, de um novo
Plano nacional de Reforma Agrria, que permita inclusive metas de longo
prazo tais como as de desconcentrao da propriedade fundiria.

c) Centralidade da agricultura familiar


Conforme expresso nos pontos anteriores defende-se, aqui, a reverso
dos termos do apoio simultneo desequilibrado ao agronegcio e agricul-

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tura familiar, propiciando um novo equilbrio no qual cada vez mais a agri-
cultura familiar venha a ser construda como alternativa e, como ator chave
no s de um desenvolvimento rural sustentvel e solidrio, mas tambm de
um novo projeto de desenvolvimento para o Brasil. Nesse novo arranjo se
deslocaria tambm a atual hegemonia na promoo de um padro tcnico de
produo, baseado na monocultura e uso intensivo de fertilizantes qumicos
e agrotxicos, com o objetivo ufanista de transformar a Brasil na fazenda do
mundo, sendo a China a indstria desse mundo, para um novo equilbrio
onde a sustentabilidade seja mais proeminente.
90 Para tal, devem ser desencadeadas as seguintes aes:
Estabelecer como meta um prazo de que, em quatro anos o Pronaf
corresponda a 75% de todos os recursos financeiros que so alocados direta
ou indiretamente agricultura patronal.
Reverter a tendncia de privilegiar agricultores capitalizados, produto-
res de soja da regio Sul, associados a cooperativas consolidadas, reforando
constantemente o maior volume de alocaes do Pronaf para os setores de
menores recursos (como agricultores dos grupos A e B) e regies com maior
proporo de pobreza rural (como Nordeste e Norte) e associaes e coopera-
tivas de menor porte. Promover a ampliao gradativa e substancial do crdito
para a agricultura familiar, assentados, ribeirinhos, quilombolas, mulheres,
jovens etc, e o aperfeioamento dos seus mecanismos, orientando-o mais para
dimenses relevantes do desenvolvimento rural (floresta, agroecologia, eco,
sustentabilidade ambiental, convivncia com o semirido etc.).
Propiciar para que os Planos Safra se transformem em polticas per-
manentes, aprofundando-se como instrumentos estratgicos que ajudem a
superar os problemas estruturais de produo e abastecimento de alimentos
do pas. Nesse contexto dar prosseguimento e expandir os programas de
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) e o Programa Garantia de Preo da
Agricultura Familiar (PGPAF).
Propiciar a ampliao significativa do PAA e a implantao efetiva
do fornecimento de, no mnimo, 30% pela agricultura familiar ao PNAE em
todo o pas. No caso do PAA, cabe aumentar o volume de recursos alocados
ao programa e sua cobertura, estendendo-o para um maior nmero de agri-
cultores. Ao mesmo tempo em que deve ser mantido o foco na doao de
alimentos para populaes em condio de insegurana alimentar, tambm
deve ser dada importncia comercializao dos produtos da agricultura
familiar, fazendo interagir o PAA com programas como o selo da agricultura
familiar e a aquisio de produtos para a alimentao escolar. Tambm cabe
reverter a tendncia de priorizar as grandes compras institucionais.

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Orientar a poltica de ATER exclusivamente para a agricultura fami-
liar (includos a os assentados da reforma agrria), e povos tradicionais e a
forma como a mesma chega na ponta, priorizando a transio agroecolgica,
reconhecendo a diversidade da agricultura familiar, valorizando a relao en-
tre conhecimento popular e conhecimento cientfico, assegurando sua auto-
nomia sobre os bens da natureza, das sementes e das tecnologias adaptadas
e construdas coletivamente, e garantindo a exclusividade da aplicao dos
recursos do sistema ATER para a agricultura familiar.

d) Combate pobreza rural 91


As polticas de combate pobreza devem ter como referncia que as po-
pulaes em situao de pobreza e indigncia, para alm de ser objeto principal
de polticas de transferncia de renda, podem e devem vir a assumir o papel de
atores plenos, portadores de direitos, participando ativamente nos processos
polticos, econmicos, ambientais e sociais dos territrios onde vivem, criando
ao mesmo tempo para o pas uma janela de oportunidades em termos de cons-
truo de um novo modelo de desenvolvimento mais justo e sustentvel.
As principais aes que sero necessrias para o enfrentamento da po-
breza rural desde essa perspectiva inclusiva dos seus atores seriam:
Reconhecer que o agronegcio faz mais parte do problema do que
da soluo, na reproduo e superao da pobreza, j que a modernizao
conservadora que ele impulsiona junto a outros processos de re-primariza-
o, como a expanso do extrativismo mineral esto fortalecendo as causas
estruturais da pobreza (expropriao e concentrao de terras pelos grandes
proprietrios e a precarizao e explorao do trabalho rural) mais do que
oferecendo solues para a sua superao.
Considerar a democratizao do acesso terra nas reas rurais, como
condio necessria para os planos de superao da pobreza e como base de
desenhos de polticas no meio rural. Propiciar programas e polticas que for-
taleam a dinamizao da multifuncionalidade e das novas ruralidades sem
enfrentar primeiro a democratizao do acesso terra, leva a solues falsas,
que no s reproduzem a pobreza e geram desigualdade, mas que inviabilizam
as potencialidades e contribuies dessas mudanas.
Propiciar a mobilizao da sociedade de forma a criar condies polticas
para que o acesso aos programas de garantia de renda, acesso aos servios pbli-
cos e incluso produtiva de mulheres e homens no sejam apenas um benefcio
momentneo, mas um direito de todos os cidados em situao de pobreza. Tam-
bm aperfeioar e ampliar o BSM e o PBF conforme orientaes apontadas nos
captulos especficos sobre o tema, que compem este livro (como atualizao em

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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datas peridicas da linha da pobreza e dos valores dos benefcios compensatrios


etc.). E sobretudo, incluir a questo fundiria na concepo e implementao do
BSM, introduzindo e valorizando os programas de reforma agrria, regularizao
fundiria, demarcao de terras indgenas e quilombolas, com aumento substan-
cial das metas de assentamentos e o reforo da incluso das mulheres ao acesso
terra, como aes bsicas que criam as precondies para a superao da pobreza.
Ao mesmo tempo incluir na concepo e implementao do BSM o impacto das
mudanas climticas sobre os pobres, enquanto populaes mais vulnerveis a
essas mudanas, atravs da promoo de programas especficos de adaptao e
92 mitigao. Dado o fato de que mais de 70% da populao em condio de extre-
ma pobreza considerada negra, integrar no plano polticas especficas de com-
bate ao racismo. Dar mais espao a programas de microfinanas no meio rural,
com metodologias apropriadas que estimulem atividades produtivas geradoras de
renda, visando a sada das situaes de pobreza
Aumentar o gasto pblico em polticas pblicas de qualidade e propiciar
a organizao institucional que permita promover uma revoluo nos servi-
os bsicos ao campo (em particular, saneamento, banheiro, gua, energia
eltrica, moradia, educao), estabelecendo como meta a reduo em 1/3 ao
longo de quatro anos os dficits observados, principalmente em respeito s
populaes em situao de pobreza. Em particular, expandir os programas de
acesso gua 1 Milho de Cisternas e o Uma terra duas guas (P1+2) em
bases sustentveis (com a construo de cisternas de placa), sendo entendidos
como programas estruturantes de combate pobreza.
Propiciar a superao da precariedade e a informalidade do trabalho
agrcola e no agrcola nas regies rurais como condio para a superao da
indigncia e da pobreza. Em particular, fortalecer a incorporao da Agen-
da Nacional do Trabalho Decente na poltica de combate pobreza, visando
superar o trabalho escravo, assim como dar maior nfase na erradicao do
trabalho infantil. Incentivar polticas proativas de emprego visando o aumento
da formalidade, melhores condies de trabalho para as mulheres, ateno
especial para os domiclios pobres com membros no ocupados, empregos em
municpios fornecedores de migrantes, fomento a atividades no agrcolas de
qualidade e capacitao de jovens.
Estabelecer polticas integradas de planejamento e desenvolvimento,
de modo a atenuar as diferenas regionais e eliminar bolses de pobreza, for-
talecendo as cidades de mdio e pequeno porte.
Ampliar os investimentos em incluso produtiva, com ATER e inves-
timento na melhoria das condies de produo que privilegiem os processos
associativos e coletivos, fortalecendo o tecido social e as capacidades coletivas

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para superar as relaes de poder que excluem as famlias. Novos programas
de ATER e investimento produtivo coletivos devem ser desenhados e imple-
mentados, buscando ainda a formao de cadeias de agregao de valor e sua
articulao com mercados institucionais.

e) Regulao do agronegcio
Como foi afirmado acima, nos parece fundamental que haja uma inver-
so de prioridades que gradualmente reduza a atual assimetria de alocao
de recursos para o agronegcio em detrimento da agricultura familiar e re-
forma agrria. Ainda assim, nos parece que a agricultura patronal, desde que 93
respeitando na integralidade a funo social da propriedade em termos de
sustentabilidade ambiental, produtividade (atualizada) e direitos trabalhistas,
e tambm respeitando um limite mximo da propriedade rural que a socie-
dade brasileira estabelea atravs de suas instituies, tem papel importante
a cumprir na produo agrcola e gerao de renda e emprego. Contudo, sua
atividade econmica tem que ser devidamente regulada para que se impe-
a qualquer tendncia para a super-concentrao da atividade agrcola (por
exemplo, o caso argentino) e o fortalecimento de uma agricultura sem agri-
cultores. A agricultura patronal brasileira dever existir em consonncia com
a construo da sustentabilidade social e ambiental e em convivncia com um
rural diverso onde outro modelo de produo e desenvolvimento territorial
ter a prioridade das polticas pblicas. Considerando a tendncia do atual
modelo de acumulao capitalista, baseado na associao entre latifndio e
multinacionais do agronegcio, de produzir a super-explorao do trabalho e
dos recursos naturais, necessrio que o Estado exera seu papel de regulao
para que todos os componentes da funo social sejam devidamente cumpri-
dos, em benefcio da sociedade:
Dessa forma, a fiscalizao do cumprimento do Cdigo Florestal
essencial e para tanto a adoo do Cadastro Ambiental Rural e seu monito-
ramento contnuo ser fundamental. Para alm do cumprimento da Lei do
Cdigo Florestal, existe ainda a necessidade de ampliar a sustentabilidade am-
biental da produo agrcola em si mesma. O uso abusivo de agrotxicos, por
exemplo, deve ser coibido de forma decisiva pelo Estado.
Da mesma forma, a atividade agrcola patronal a ser incentivada deve con-
tar com maior rigor sobre sustentabilidade da produo. No contexto de mudana
climtica, essencial uma ampliao significativa na proporo dos recursos de
apoio agricultura patronal do programa de Agricultura de Baixo Carbono. Do
atual total de 136 bilhes de reais destinados ao apoio agricultura patronal, to
somente 4,5 bilhes so destinados ABC. A reverso desse quadro urgente.

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A ampliao da fiscalizao sobre o cumprimento das normas traba-


lhistas e a reviso de prticas que vo de encontro ao trabalho digno (tais como
a remunerao por tonelagem de cana colhida) so tambm fundamentais.
Obviamente, essencial que os estabelecimentos patronais estejam
em cumprimento de ndices renovados de produtividade e no excedam um
limite mximo da propriedade.
A busca da desconcentrao nas cadeias produtivas e da reduo
do poder que as grandes empresas brasileiras e multinacionais de insumos,
comercializao, processamento e mesmo varejo tem sobre a agricultura e a
94 segurana alimentar essencial. Para tanto, a induo pelo Estado de formas
cooperativas e o investimento em mdias empresas nos parece importantes.
Considerando a concentrao vertiginosa que se observou recentemente em
setores como sementes de algumas espcies agrcolas, medicamentos vete-
rinrios, fertilizantes, agrotxicos, processamento de carnes/sucos/cereais,
produo de etanol, e redes varejistas, sugere a necessidade de aes de-
cisivas do Estado para a preveno da formao de trustes e cartis, alm
da priorizao do uso de recursos pblicos para o investimento em mdias
empresas e cooperativas, visando a desconcentrao das cadeias. Nesse sen-
tido o fortalecimento das condicionalidades socioambientais nos crditos do
BNDES, e a transparncia na sua aplicao so muito importantes.
Outro elemento essencial uma profunda reviso da tributao do
setor. A arrecadao do Imposto Territorial Rural (ITR) absolutamente irris-
ria, e sua insignificncia mais um incentivo ao latifndio. Os grandes ganhos
de alguns setores com exportaes agrcolas poderiam ser objeto de tributao
especfica para financiar o salto necessrio no financiamento da agricultura
familiar e povos tradicionais, transferncias de renda e ampliao dos servios
pblicos nas reas rurais.
Finalmente h que se priorizar o apoio aos produtores patronais m-
dios, com nfase na gerao de empregos e distribuio de renda no setor
patronal que esses produtores podem propiciar.

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Lena Lavinas

Notas sobre os desafios da


redistribuio no Brasil1

Como a proviso de educao, de sade e do seguro contra riscos econmicos


organizada de forma coletiva e financiada por amplas contribuies da so-
ciedade, o Estado do Bem-Estar e o sistema tributrio acabam por exercer um
claro impacto redistributivo, servindo de mecanismos para limitar a progresso
das desigualdades. Ao contrrio, a individualizao dos contratos de seguro
social, a descentralizao de inmeros componentes do Estado do Bem-Estar
e o crescimento dos sistemas de capitalizao da previdncia contribuem para
forjar trajetrias individuais divergentes, ainda que, na origem, os indivduos
possuam caractersticas bastante similares. [Robert Boyer, 2013 (29)]

A despeito de uma melhora nos seus indicadores de desigualdade e po-


breza no passado recente, notvel por expressar uma tendncia, a sociedade
brasileira carece de mecanismos que automatizem e ampliem dinmicas redis-
tributivas reduzindo hiatos de renda e de acesso, contribuindo, portanto, para
reverter a reproduo dos dficits de cidadania e a elevada desigualdade que
nos caracterizam como nao. Deixamos de ser o terceiro no ranking da desi-
gualdade mundial para ocuparmos a 15 posio, segundo as Naes Unidas,
posio essa que certamente no nos poupa da vizinhana com patamares de
iniquidade extrema2.

1. Esse artigo, com seus erros, dvidas e acertos, deve muito reflexo desenvolvida por Eduardo Fagnani relativa ao pro-
cesso de desconstitucionalizao do Sistema de Seguridade Social brasileiro. Agradeo algumas referncias bibliogrficas
que foram pesquisadas por Camila Soares.
2. E isso, sem considerar que nossa medida de desigualdade altamente imperfeita por usar, de praxe, no a renda dis
ponvel, mas apenas a renda declarada (majoritariamente rendimentos do trabalho) ps- transferncias. Aprimorar essa
medida levando em considerao as variaes resultantes da incidncia de impostos sobre a renda declarada h de nos 99
revelar um quadro mais prximo do que verdadeiramente somos, profundamente desiguais.

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Como amplamente demonstrado por inmeras pesquisas e artigos, duas


institucionalidades fortes explicam grande parte dos avanos obtidos na reduo
da desigualdade e da pobreza na dcada passada: de um lado, ganhos reais ex-
pressivos do salrio-mnimo nacional e a consequente elevao do salrio mdio
(maior sincronizao entre produtividade e salrios), graas a um novo ciclo de
crescimento econmico, que engendrou mais empregos, notadamente formais;
de outro, a existncia do sistema de seguridade social, cujo desenho e escopo as-
segurou maior cobertura e uniformidade no acesso a benefcios, independente-
mente das caractersticas de contribuintes ou no-contribuintes. Significa dizer
100 que instituies e mecanismos regulatrios previamente existentes a Seguri-
dade Social, com suas regras, e o salrio-mnimo potencializaram mudanas
a partir de uma extenso no campo dos direitos e de uma redistribuio das
oportunidades via mercado, no mbito de uma conjuntura favorvel, marcada
pela retomada de um ritmo de crescimento sustentado em patamares mais ele-
vados, aumento dos preos das commodities e presena de uma aliana poltica
majoritria, relativamente efetiva, frente do Executivo federal.
A solidez das instituies garantia no campo do respeito aos direitos.
Permite blindar a cidadania contra prticas oportunistas e inibir o desmante-
lamento do Estado do bem-estar brasileiro, reiteradamente ameaado por ini-
ciativas que visam desconstitucionalizar (Fagnani, 2010) o marco regulatrio
das relaes sociais consagrado desde 1988. A pergunta que se coloca como
garantir a permanncia de uma dinmica redistributiva cumulativa, sem riscos
de retrocessos, e favorvel no apenas incluso social dos pobres e extrema-
mente pobres, mas construo de uma sociedade mais integrada e coesa,
consequentemente mais homognea, e por isso mesmo mais justa, atravs do
acesso comum e compartilhado a bens e servios pblicos de qualidade e a
oportunidades renovadas e ampliadas.
A redistribuio mostra-se questo relevante por ser o meio de forjar
uma sociedade cujo funcionamento assenta-se nos princpios de igualdade e
reciprocidade, valores presentes no desenho do nosso sistema de proteo so-
cial introduzido com a nova Constituio de 1988. A definio de Rawls pode
ser acionada para caracterizar o que uma sociedade igualitria. aquela em
que os cidados se reconhecem e veem um ao outro como iguais. Sendo o que
so cidados implica que se relacionem como iguais; e se relacionar como
iguais , ao mesmo tempo, o que eles so e o que outros reconhecem que
sejam. Seus laos sociais forjam-se no compromisso poltico pblico de preservar as
condies que sua relao de iguais exige (2003:132 itlico da autora).
Dispor de mecanismos regulatrios e instituies que assegurem de for-
ma reiterada e permanente essa identidade de condies entre todos os cida-

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dos fundamental para alcanar uma sociedade mais homognea, mais justa
e tambm mais eficiente. Para tal, a combinao de dois fatores necessria.
Pelo lado do gasto, polticas sociais universais que associem renda mone-
tria e proviso desmercantilizada. mister lembrar que transferncias monet-
rias no alcanam promover convergncia que tea identidade de condies, at
porque costumam ser concedidas a partir de contribuio prvia ou de controle
de meios. Logo, partem de status diferenciados e tendem a preserv-los, ainda
que o seguro social pblico rompa com a lgica atuarial e acione princpios de
solidariedade. J a desmercantilizao plena mediante acesso a servios e bens
implica proviso universal e incondicional. Como esclarece Titmuss, uma das 101
conquistas mais expressivas decorrente da prestao de servios sociais dire-
tos e universais, foi a eroso de barreiras formais discriminatrias. S assim, a
aprovao de um padro de servio pblico, indiferente renda, classe ou raa,
pode substituir o duplo padro que, invariavelmente, se traduz por servios de
segunda classe para cidados de segunda classe (1964:110).
Pelo lado do sistema tributrio, reclama-se progressividade, capaz de redu-
zir iniquidades na forma de distribuir e redistribuir os custos da carga tributria.
Embora o sistema tributrio no tenha por finalidade reduzir a desigualdade, ele
determinante na definio de seu padro e grau. Estudo do Ipea (Castro, 2012)
indica que mais de 50% do gasto pblico social retorna ao Estado na forma de
impostos ou contribuies, o que por si s indica distores no financiamento
da poltica social. Soma-se a isso o perfil altamente regressivo (Afonso, Soares
e Castro, 2013; Zockun et alii, 2007; Tonelli, 2008; Lavinas, 2013b; Fagnani,
2008) do sistema tributrio brasileiro e explica-se, assim, que seus impactos
redistributivos sejam insignificantes.
Mas que direo tomar para redistribuir de forma mais efetiva e cumulati-
va? O Brasil brilha no cenrio internacional como o pas que reduziu significati-
vamente a pobreza graas a programas de transferncia de renda condicionada
com cobertura extensiva. Torna-se, assim, efeito-demonstrao para justificar
estratgias que, desde a virada do sculo e sobremaneira aps a crise de 2008,
propugnam uma poltica social centrada na garantia de renda mnima a grupos
vulnerveis e pacotes de servios bsicos, dando as costas universalizao e
aos sistemas integrados de proteo social. Essa interpretao parcial e incorreta
oculta o real aporte da Seguridade Social brasileira, cujo escopo e engenharia
institucional original contriburam de forma decisiva na irradiao de bem-estar
entre os menos favorecidos e tambm na reduo das desigualdades.
Nosso intento neste artigo consiste em refletir por onde avanar para
fortalecer a dimenso redistributiva, universalista e igualitria do nosso sis-
tema de Seguridade, singular numa perspectiva latino-americana, poten-

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cializando seus impactos com o aprimoramento de uma tributao voltada


para esse mesmo objetivo. tempo de tratar dessa interao para torn-la
virtuosa e perene. Esse esforo tanto mais essencial e urgente que ganha
terreno, sob a gide do capitalismo financeiro, um entendimento de que
combater a pobreza , na verdade, a finalidade precpua dos sistemas de
proteo social, ao passo que a preveno de riscos e incertezas e a criao
de oportunidades atravs da equidade de acesso s polticas sociais seriam
mais adequadamente equacionadas mediante a proviso privada, via merca-
do de seguros e de crdito. Nas palavras de um dos papas atuais da chamada
102 boa finana, precisamos redefinir o termo direitos humanos universais de
modo a que eles passem a representar o direito de todos a um compromisso
justo isto , arranjos financeiros que permitam dividir efetivamente custos
e benefcios. Mirando o futuro do capitalismo financeiro, deveria haver um
desenvolvimento mais apurado dos pactos firmados acerca de tais direitos,
entendidos como contratos financeiros, mais democrticos e diferenciados,
enquanto os direitos humanos seriam redefinidos numa perspectiva mais
bsica (Shiller, 2012:150).
Essa interpretao de que a igualdade no precisa ser plena e sem re-
toques, seno delimitada pelo essencial, passa a hegemonizar o debate sobre
proteo social, com o deslocamento da dimenso universalista desmercanti-
lizada da proviso do bem-estar para o mercado, exceto no que diz respeito a
servios mnimos e a um patamar de renda para sobrevivncia.
Ora, as recentes manifestaes espontneas de massa, de junho de 2013
no Brasil, ao clamar por acesso equnime a direitos universais como sade,
transporte e educao, sem alastrar reivindicaes por mais salrio e renda,
parecem indicar que a predio de Shiller no deve ser acatada como fatali-
dade. A disputa em torno ao quantum de distribuio que queremos hoje
protestada como insuficiente - estava no enunciado das manifestaes. E reve-
la que os brasileiros esto mobilizados para conquistar acesso com qualidade
quilo que nem todos os ganhos salariais ho de permitir adquirir: a certeza
de uma vida digna, com riscos minorados por boa cobertura e oportunidades
melhor distribudas para todos, sem discriminao. Uma sociedade, portanto,
mais igualitria.
Este artigo rene apontamentos para reflexo. Comea sistematizando
os padres de proteo social em debate neste incio de sculo, inspirados
do marco liberal-privatista e disseminados pelas agncias multilaterais como
inovadores por assegurarem mnimos monetrios. um modelo de proteo
social em que a soluo das falhas de mercado prevalece sobre a lgica da
desmercantilizao. Ele se caracteriza por estabelecer vnculos frouxos de coe-

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so social, pouco redistributivos e, por isso mesmo incapazes de fundamentar
uma sociedade igualitria. Esse modelo liberal na sua expresso mais acabada
combina renda mnima means-tested e mercado privado de bens e servios
para alm do que for estritamente indispensvel, o quantum do que indis-
pensvel sendo indefinido.
Em seguida, o artigo serve-se dos resultados de um survey de represen-
tatividade nacional, implementado em setembro de 2012, junto populao
residente adulta (16 anos ou mais), para identificar que tipo de poltica social
conta com o apoio dos brasileiros, explicitando nexos de reciprocidade forte
(Bowles, 2012) ou, ao contrrio, vnculos frouxos, e dando conta de como a 103
sociedade brasileira posiciona-se frente a valores de solidariedade, equidade e
coeso social. Por reciprocidade forte, toma-se a definio de Bowles, qual seja:
a propenso a cooperar e compartilhar com outros, igualmente dispostos a
fazer o mesmo, a despeito de custos pessoais, e o desejo de punir os que violam
normas de cooperao e outras normas sociais, embora punir possa representar
um nus pessoal que no resulte, no futuro, em ganhos pessoais (2012:131).
Aspectos associados Seguridade e ao sistema tributrio sero contemplados.
Na terceira seo, pretende-se revisitar dimenses estruturantes da segu-
ridade social brasileira e do nosso sistema tributrio, em consonncia ou con-
trrios aos valores universalistas refletindo em como aprimor-los com vistas a
fortalecer efeitos redistributivos.
A concluso tece algumas recomendaes no plano das polticas pblicas
e da consolidao das instituies responsveis pelo bem-estar da populao
brasileira.

Redistribuio x mnimos: o embate


Estudiosos tm observado o pouco interesse despertado pela aritmtica
da redistribuio (Huber & Stephens, 2012) na Amrica Latina, ou seja, como
estruturar e integrar polticas sociais de transferncias de renda e proviso de
servios pblicos com o sistema tributrio para tornar efetivas e eficazes estrat-
gias redistributivas, reduzindo de forma consequente a desigualdade. Constata-
se que essa via de duas mos desprezada em favor das polticas de transfern-
cia de renda, sejam elas contributivas e/ou no-contributivas (Lavinas, 2013a).
A pouca eficcia da nossa capacidade de redistribuir para reduzir diferenciais de
bem-estar resulta da prioridade dada ao gasto vis a vis o sistema tributrio. Tais
evidncias aparecem em anlises (Goi, Lopez & Servn, 2008; Telo, 2012) que
ressaltam a maior efetividade da poltica social em pases da OCDE e na Unio
Europeia-15, quando comparada aos resultados obtidos na Amrica Latina. Pela
Tabela 1 observa-se que o ndice de Gini cai muito pouco no Brasil e na Am-

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PolTicAS SociAiS, DeSeNvolviMeNTo e ciDADANiA
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rica Latina ao se discriminar o impacto ps-transferncias e ps-incidncia de


impostos, enquanto na Unio Europeia tal efeito , na mdia, muito mais redis-
tributivo. Assim, na Amrica Latina o efeito-redistribuio registrado quase
que exclusivamente resultado de transferncias fiscais, cuja eficcia pequena
se comparada ao padro europeu, onde, ademais, tributao e gasto somam-se
para dar densidade e efetividade luta contra as desigualdades.

Tabela 1
104 ndice de gini antes e ps transferncias e incidncia de impostos
gini pr-transf. e impostos gini ps transf. pr-impostos gini ps transf. e impostos
Brasil 0,58 0,55 0,55
Amrica Latina 0,52 0,51 0,51
Unio Europeia 0,47 0,37 0,33
Fonte: Goi, Lopez & Servn, 2008; Telo, 2012.

Huber & Stephens afirmam que no se pode esperar um impacto redis-


tributivo dos benefcios previdencirios na Amrica Latina, e nem mesmo nos
pases capitalistas avanados que dispem de um Estado de Bem-estar, porque
o grau de cobertura do seguro social , respectivamente, baixo ou decrescente
por motivos distintos: no caso latino-americano isso se deve s altas taxas de
informalidade que persistem, ainda que em patamares inferiores ao verificado
no passado, o que indica que a barreira da heterogeneidade estrutural (Pinto,
1970; Rodrguez, 2009) no foi de todo superada. No caso das economias
sociais avanadas, a flexibilizao, terceirizao e precarizao do mercado de
trabalho, com aumento do desemprego e recuo do emprego pblico, acaba
por ampliar os efeitos deletrios decorrentes da menor densidade contributiva
ao seguro social. Assim, a natureza contributiva dos sistemas previdencirios
estaria reforando sua regressividade3. Tal constatao os leva a recomendar
que seja privilegiada na regio a adoo de benefcios focalizados (means-tes-
ted) ou flat-rate4 (Huber & Stephens, 2012:71), financiados por taxas e im-
postos, na direo, portanto, do modelo de universalismo bsico (Huber &

3. Os sistemas ancorados no financiamento via impostos no sofreria o mesmo impacto, seno aqueles derivados de uma
reduo do crescimento, logo da arrecadao. Porm, h sempre a possibilidade de mudanas de regras de financiamento
por parte do governo.
4. Flat-rate todo benefcio pago em igual montante, de forma regular, sem relao com rendas ou rendimentos ante-
riores. Esse benefcio bsico , em tese, idntico para todos os beneficirios.

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Stephens, 2012:72). Definem como universalismo bsico a garantia de uma
renda mnima; o direito a servios bsicos de sade e de ateno primeira
infncia, sejam eles subsidiados ou gratuitos; capacitao para o mercado de
trabalho e educao de qualidade no ensino fundamental e mdio.
Ora, se os dados revelam que mesmo as transferncias fiscais5 contri-
buem pouco para promover mais redistribuio na Amrica Latina, em razo
de seu escopo residual e regressivo, fica a pergunta por que insistir num mo-
delo cujos resultados dificilmente ho de contrarrestar, na proporo que se
impe, a prevalncia de um padro altamente concentrado de renda, poder e
riqueza que nos caracteriza. 105
Mas essa contradio no esmorece a diligncia dos que defendem m-
nimos e bsicos. Ao contrrio, estes acabam de ganhar um reforo expressivo
com a proposta do piso de proteo social, lanado pela OIT (2012) com
apoio de outras instituies multilaterais e do sistema ONU6. Segundo a Re-
comendao 202 da OIT, cabe aos Estados-membros estabelecer, o mais ra-
pidamente possvel, e manter, pisos de proteo social, que incluam garantias
bsicas de seguridade social. Tais garantias deveriam pelo menos assegurar
que, durante o ciclo de vida, todas as pessoas necessitadas tenham acesso a
cuidados de sade essenciais e a uma segurana bsica de renda, que, no seu
conjunto, assegurem um acesso efetivo aos bens e servios definidos como
necessrios em nvel nacional (OIT, 2012:3). H que enfatizar o foco coloca-
do nas pessoas necessitadas logo, em clientelas a quem se deve garantir
atendimento de sade essencial e uma renda que ser o mecanismo de acesso
a outros servios tidos como indispensveis, inexoravelmente via mercado.
Como pessoas necessitadas, a OIT enumera crianas, idosos e pessoas em
idade ativa sem capacidade para obter uma renda suficiente, particularmente
nos casos de doena, desemprego, maternidade e invalidez.
Assim, o novo paradigma a ser disseminado internacionalmente tem
duas caractersticas essenciais: assegurar mnimos (renda monetria e um rol
de servios limitado) para um pblico-alvo bem delimitado (os comprova-
damente pobres). Trs aspectos se destacam nessa reconfigurao da poltica
social: a) a generalizao de critrios de elegibilidade com base em controles

5. Vale recordar que inmeras pesquisas indicam que o mercado de trabalho explica cerca de 60% da reduo da desigual-
dade nos anos 2000 e a previdncia, 18% (Soares, Souza, Osorio e Silveira, 2010). Existe certo consenso sobre o tamanho do
impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade, que deve variar entre 16% e 21% (Soares, 2012a). Nas palavras
de Schwarzman (2009), a contribuicao do Bolsa Familia para a reducao da desigualdade foi significativa, mas inferior a
outros fatores, como o crescimento da economia e o programa de Beneficio de Prestacao Continuada.
6. Banco Mundial e FMI, entre outros.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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de meios, que muito provavelmente implicaro no estabelecimento de con-


dicionalidades como chave de acesso a um benefcio, tornando ilegtimo o
direito derivado de contingncias ou necessidades; b) a recriao de status
diferenciados, o que questiona o princpio da cidadania e da uniformidade
no acesso; c) o retorno ao padro do mnimo ou bsico, que torna sem efeito
valores universais assentados na proviso de igual qualidade em igual quan-
tidade para todos, sem definio a priori dos limites de tal proviso, de seus
custos, de sua cobertura.
Tal reconfigurao expressa uma clara ruptura com o modelo universa-
106 lista que vingou no ps-guerra e que inspirou o modelo de Seguridade que
o Brasil logrou instaurar em 1988. Ademais, ignora o paradoxo da redistri-
buio (Korpi & Palme, 1998) j referendado por inmeras pesquisas emp-
ricas, em nvel internacional, que comprova que quanto maior a focalizao
da poltica social nos pobres, menor sua capacidade de redistribuir. E menor,
portanto, sua eficcia em reduzir a desigualdade.
A despeito de tais evidncias, a recomendao 202 da Conferncia In-
ternacional do Trabalho de 2012 enfatiza a garantia de mnimos monetrios a
grupos vulnerveis como crianas, idosos, trabalhadores precrios ou desem-
pregados, sem ampliar de forma consequente e automtica o acesso univer-
sal e incondicional a servios pblicos desmercantilizados, indispensveis ao
bem-estar da populao, tais como educao, sade, capacitao profissional
permanente, segurana e moradia. Ora, a segurana socioeconmica no pode
e no deve se restringir garantia de uma renda mnima, pois na ausncia
de uma oferta pblica e gratuita, ela levar expanso de uma rede privada,
portanto, ao fortalecimento do mercado, cujo acesso no estar assegurado
a partir de mnimos. Em consequncia, tal modelo acabaria reproduzindo e
legitimando desigualdades de status e de acesso, alimentando um regime seg-
mentado e dualizado de atendimento. Alm disso, esse modelo de mnimos
desconsidera a lgica e as vantagens7 dos sistemas integrados e reflexivos de
Seguridade Social e rompe com um padro de proteo social universal e uni-
forme que se tornou a pedra de toque dos direitos sociais e dos direitos huma-
nos ao longo da segunda metade do sculo XX (Townsend, 2008).
Em outras palavras, essa reconfigurao da relao Estado-mercado-so-
ciedade no tem a redistribuio como meta, seno, novamente, o atendimen-
to pobreza e o funcionamento mais eficiente do mercado, dispensa reformas
estruturais voltadas para a promoo da equidade, como, por exemplo, a im-

7. Uma delas a contribuio do Estado do Bem-estar ao aumento da produtividade, logo da eficincia, nas sociedades de
mercado (Barr 2004; Boyer 2013).

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plementao de uma tributao eficiente, justa e progressiva. No longo prazo,
provvel que mantenha ou acentue padres de desigualdade, quaisquer que
sejam seus nveis, sem que isso suscite crtica, mecanismos retificadores ou
indignao j que a segurana bsica dos que se encontram na cauda inferior
da distribuio no estaria comprometida, nem ameaada. Estar-se-ia assim
normatizando, parametrizando e legitimando um determinado quantum de
distribuio-padro.

Incorporao ao mercado e equidade


Por isso mesmo h que distinguir integrao ao mercado e incluso so- 107
cial, ambas condies necessrias porm insuficientes para diminuir a desi-
gualdade (Franzoni & Sanchz-Ancochea 2012:1) de forma consequente e
duradoura. Franzoni & Ancochea assinalam em que diferem tais conceitos.
Incorporao ao mercado diz respeito participao dos indivduos ao cir-
cuito monetrio [cash nexus no original], o que por sua vez, exige a criao
de um nmero suficiente de empregos formais bem remunerados, tanto no
setor pblico, quanto no privado. Incluso social refere-se ao bem-estar dessas
pessoas estar assegurado independentemente da relao com o mercado [cash
nexus)], logo, fora de relaes mercantis ou de forma desmercantilizada (Es-
ping-Andersen, 1990) (2012:1). Os autores reconhecem que muito embora
diversas modalidades de poltica social (focalizadas, contributivas, universais,
Barr, 2012) contribuam para alcanar algum grau de incluso social, somen-
te polticas universais so capazes de verdadeiramente incluir massivamente,
equalizando oportunidades.
H que notar que o modelo keynesiano de gasto contracclico adotado
no Brasil com relativo sucesso no segundo governo Lula e na gesto Dilma,
para estimular o mercado interno e manter a economia funcionando em seu
nvel potencial, com pleno emprego, ampliou a integrao dos setores de bai-
xa renda inclusive dos mais pobres ao mercado de consumo. Tal inte-
grao igualmente alavancada pelo crdito de consumo nas mais variadas
modalidades (Minha Casa Melhor8, Crdito Caixa Fcil entre vrias outras).
Sem dvida a extenso do mercado de crdito s classes mais pobres e desti-
tudas, com regras fortemente reguladas pelo governo federal uma novidade

8. O governo federal lanou em junho de 2013 uma linha de financiamento de mveis e eletrodomsticos exclusiva para
beneficirios do programa de compra da casa prpria Minha Casa, Minha Vida. A expectativa de que 3,7 milhes de
famlias sejam beneficiadas, em um total de R$ 18,7 bilhes. Essa linha de crdito oferece at R$ 5 mil por beneficirio. A
taxa de juros de 5% ao ano e o prazo para pagamento de 48 meses. As famlias tero um carto magntico do Minha
Casa Melhor e at 12 meses para gastar o crdito

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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e cumpre um importante papel na democratizao do consumo, e no conse-


quente aquecimento do mercado com gerao de emprego. Entretanto, como
constata Bowles em seu mais recente livro sobre desigualdade econmica e
redistribuio, a esquerda ficou carente de modelos econmicos. As polticas
keynesianas destinadas a modular as flutuaes na demanda agregada, embo-
ra essenciais, no oferecem os fundamentos para desenvolver uma estratgia
de igualdade de longo prazo (2012:2). A reflexo de Bowles que muito
provavelmente nutre-se do contexto altamente polarizado e de agravamento
das desigualdades socioeconmicas nas economias desenvolvidas e nos EUA
108 em particular cabe como uma luva ao caso brasileiro.
Ausente da primeira fase do pensamento estruturalista latino-americano
(Lavinas & Simes, 2013), a poltica social ganha finalmente relevncia e passa
a interagir com a poltica econmica na atual conjuntura, na medida em que
se transforma em um multiplicador de fomento ao crescimento. A criao de
milhes de empregos e a taxa de desemprego em trajetria de queda acentuada9
na ltima dcada foram inquestionavelmente o resultado mais bem sucedido
de uma poltica macroeconmica que se pretendeu ousada na travessia da crise
internacional de 2008. Alm do salrio-mnimo, cujo aumento real ultrapas-
sou 90% entre 2001 e 2012, favorecendo trabalhadores, 2/3 dos aposentados e
pensionistas brasileiros e mais de 3 milhes de beneficirios do BPC, tambm
a expanso dos programas de transferncia de renda condicionada atravs da
elevao do nmero de benefcios variveis por famlia10, contribuiu para man-
ter a demanda aquecida e, ao mesmo tempo, minorar o grau de privao agudo
de milhes de famlias pobres e indigentes. Isso se transforma em estmulo
atividade econmica, que mantm o nvel do emprego. Castro (2013) estimou
o efeito-distribuio de bens pblicos como sade e educao e tambm das
transferncias de renda. Observa que no cenrio presente o incremento dos
gastos em sade e educao pblicas geram desdobramentos muito positivos
tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda (2013:130).
J as transferncias focalizadas (Bolsa Famlia e BPC) impactam menos no cres-
cimento e um pouco mais na queda da desigualdade.
Mas qual o quantum de redistribuio alcanado? Foi suficiente? Ainda
segundo Castro, a queda da desigualdade entre 2003 e 2008 ocorreu a uma
velocidade mdia de -1,3% a.a. (2013:127). A desigualdade cedeu, de fato,
mas pouco: nosso Gini ps-transferncias fiscais ainda superior a 0,5.

9. Em 2003 a taxa de desemprego mdio anual, calculada pelo IBGE, era de 12,3%, recuando para 9,3% em 2008 e 5,5%
em 2012.
10. Mudana no teto mximo de beneficirios adolescentes e crianas por famlias.

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Poderamos ter tido um desempenho superior em termos de redistri-
buio e queda acentuada da desigualdade via gasto? Sabe-se que, ao longo
da dcada de 2000, o gasto com transferncias monetrias diretas foi privile-
giado em relao a outras formas de gasto, in kind (Lavinas e Cobo, 2012). A
evoluo de algumas funes do gasto social federal no perodo 2000-2010
indica que a parcela destinada s transferncias monetrias diretas mantm-se
elevada (69% em 2010, contra 68,8% em 2000, segundo Ipea, 2012)11. Hou-
ve um aumento expressivo do gasto na rubrica Assistncia Social12, bem acima
da variao mdia do gasto total. Outras rubricas ou assinalaram tendncia
decrescente por boa parte do perodo, tendo revertido tal dinmica a partir de 109
2008, caso da habitao e urbanismo13, ou mantiveram participao idntica
nas duas pontas do perodo, aps alguns anos de variao negativa. Este o
caso da educao que concentra apenas 6,9% do gasto federal em 2000 e per-
centual praticamente igual em 2010, 7,2%. J o patinho feio da srie o gasto
federal com sade, com efeito-distributivo no crescimento e na desigualdade
relevante: cresceu abaixo da mdia e teve sua participao reduzida no gasto
social federal: de 13,5% em 2000 para 10,8% em 2010 (Ipea, 2012). Essa
mais uma evidncia de que a proviso de servios pblicos desmercantilizados
tem sido preterida em favor dos cash transfers, com implicaes no desprez-
veis em termos de bem-estar e igualdade de oportunidades para os indivduos.
Portanto, o perfil do gasto tem priorizado a correo das falhas de mercado.
Se preservada a integralidade do oramento da Seguridade Social, ao me-
nos o volume de recursos para a Sade teria sido muito superior, ratificando
a igualdade de acesso e impulsionando o crescimento, o que no aconteceu14.
Essa quebra de institucionalidade, com desvio de recursos do oramento da
Seguridade para o qual contribuiu toda a populao, notadamente os mais
pobres, em razo de sua altssima propenso a consumir, reduz o potencial de
redistribuio da poltica social de imediato e fortalece a lgica do mercado

11. Das rubricas de transferncias monetrias diretas, somente os Benefcios a Servidores Pblicos Federais registram queda
constante de sua participao no gasto desde 1995 (Ipea 2012).
12. Segundo documento do Ipea (2012:13, tabela 1), a participao da rubrica Assistncia Social no total do gasto federal
correspondia a 3,2% em 2000 e aumenta para 6,9% em 2010. J a rubrica Previdncia sobe de 45,9% para 47,5% no mesmo
perodo. Em 2000, os trs itens relativos a cash transfers (RGPS, RPPS federal e Assistncia) somam 68,8% de todo o gasto,
percentual praticamente idntico em 2010 (69%). Logo, a prevalncia de transferncias monetrias manteve-se ao longo
da dcada, representando o quase tudo (Lavinas 2007), da poltica social.
13. Passa de 3,5% do gasto social federal em 2000 para 5,2%, dez anos depois (Ipea, 2012).
14. Somente em 2012, foram retirados via DRU R$ 58 bilhes da Seguridade Social. Como a despesa foi de R$ 80 bilhes na
sade (ambos os dados da ANFIP 2012), se preservado, o oramento da Seguridade teria permitido direcionar esse vultuoso
montante 72% a mais do que foi gasto para o setor, preenchendo a lacuna de aproximadamente R$ 50 bilhes que
faltam sade para sua completude como servio universal (Wagner 2013).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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privado no mdio e longo prazo, redefinindo o padro de acesso, no com


base em direitos, mas na renda.
Instituies (Seguridade e seus direitos) e normas, e regulaes (salrio-
-mnimo, sua vinculao ao piso dos benefcios previdencirios e BPC) incen-
tivaram o crescimento permitindo algum grau de distribuio de renda. Foi
tambm assim nos Estados Unidos entre 1940 e 197015. Tudo muito redondo na
coordenao da poltica macroeconmica e da poltica social. Mas ser suficiente
para transformar a sociedade dando-lhe um perfil mais igualitrio? A incorpora-
o pelo mercado finalmente potencializa o consumo de massa e seus efeitos po-
110 sitivos entre setores produtivos. A renda mdia cresce, a industrializao avana
num pas j altamente urbanizado e cuja demanda por novos produtos que o
mercado nacional capaz de ofertar16, levaria, espontaneamente, pelo clculo de
Kuznets, queda da desigualdade como tendncia.
O caso americano serve de contraponto a esse cenrio ideal. E serve
para refletir sobre os limites de uma incorporao ao mercado de massa sem a
meta da equidade, pois ilustra como a desigualdade e a pobreza podem ganhar
terreno na ausncia de polticas redistributivas de cunho universalista e de um
elevado grau de desmercantilizao no acesso a direitos.
At finais da dcada de 1970, os Estados Unidos conheceram um pe-
rodo promissor de queda da desigualdade graas aos ganhos crescentes de
produtividade que foram repassados aos salrios, elevando a renda mdia
da classe trabalhadora e engordando a classe mdia. Essa tendncia favor-
vel resultou do ambiente de grande crescimento econmico do ps-guerra,
com gerao massiva de empregos, mas tambm do funcionamento de me-
canismos de regulao social implementados nas dcadas de 1930 e 1940,
como o salrio-mnimo e a Seguridade Social (aposentadorias e seguro-de-
semprego), dimenses do pacto do New Deal. Isso levou a que o coeficiente
de Gini dos Estados Unidos recuasse de 0,447 em 1939 para um patamar
quase constante de 0,31 - 0,32 por quatro dcadas (Saez, 2007). Ao final
dos anos 1970, tem incio a grande divergncia (Krugman, 2007), levando
a uma reverso de tendncia que praticamente nunca mais seria interrom-
pida, apesar de dois perodos de crescimento econmico sustentado17 em

15. Krugman denomina essa fase de Grande Compresso (ou convergncia), de explicao pelas instituies e normas
(2007: 140-141).
16. No caso brasileiro, temos mais consumo de massa que produo de massa!
17. Um primeiro perodo de crescimento refere-se aos anos Reagan: 1983-1989. Um segundo, com taxas mais elevadas e nveis
de produtividade aumentando mais rapidamente, teve lugar na dcada de 1990, fase de grande prosperidade com o surto
da Nova Economia, que vence barreiras tecnolgicas. Nessa dcada, os EUA registraram um saldo lquido de criao de novos
empregos de mais de 23 milhes.

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Captulo um

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que a produtividade mdia continuou crescendo bem como a oferta de
crdito , porm, sem beneficiar os salrios. A partir dos anos 1980 e de
forma quase ininterrupta, o ndice de Gini dos Estados Unidos aumenta,
tendo superado a barreira de 0,4 em 1995, batendo 0,442 em 2005 (Saez
2007) e o pico de 0,469, sem grandes variaes, no perodo 2006-2010 (US
Bureau of Census, 2012).
fato que a piora nos ndices de desigualdade no passado recente no
foi exclusividade dos Estados Unidos. Porm, o patamar ali atingido quase
incomum entre pases desenvolvidos de renda alta. A OCDE (2011) reco-
nhece que apesar de a maioria de seus pases membros ter registrado dete- 111
riorao do coeficiente de Gini a partir da dcada de 1980, aqueles compro-
metidos com polticas universalistas e benefcios monetrios em valor con-
dizente ao grau de desenvolvimento da sociedade, lograram preservar um
padro de igualdade relativamente elevado, com Ginis variando entre 0,27 e
0,32. Isso foi possvel porque pases nrdicos, Eslovnia, Blgica, Frana18 e
alguns outros com nveis de reciprocidade e redistribuio forte, compensa-
ram os efeitos da desigualdade engendrada via mercado com polticas sociais
universais. Os que auferem melhor desempenho so precisamente aqueles
onde o grau de desmercantilizao maior e a cobertura, homognea.
Esse no o caso dos Estados Unidos, que se situam na quarta pior
posio19, num universo de 28 pases estudados, por no contarem com um
sistema de proteo social integrado e reflexivo. L, a proviso pblica de
sade baixa e ruim, tal como o caso da educao, no h polticas perma-
nentes de garantia moradia, cuja oferta passa integralmente pelo mercado.
No surpreende, portanto, que nos EUA a poltica social, majoritariamente
focalizada e residual, assentada na garantia da sobrevivncia via mnimos
monetrios e na proviso pblica de um conjunto de servios bsicos para
clientelas bem definidas (idosos e pobres), seja to pouco efetiva em reduzir
disparidades de renda e bem-estar. Boyer chama ateno para o fato de a
Dinamarca ter um coeficiente de Gini, quando medido com base na distri-
buio de renda primria20, semelhante ao registrado pelos Estados Unidos,
que cai, porm, drasticamente, aps transferncias fiscais e incidncia de
tributos (2013:34), o que no se verifica nos EUA.

18. Atente-se para o fato de que a Frana se destaca por ser um dos raros pases onde a desigualdade no se acentuou
desde 2000, segundo a OCDE. E isso graas sua poltica social e ao sistema tributrio que compensam adequadamente
os efeitos da crise.
19. Atrs do Chile, Mxico e Turquia.
20. Isto , antes de transferncias e incidncias de impostos.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Se, de um lado, o salrio-mnimo americano deixou de ser indexado


por muitos anos21, precarizando o emprego, notadamente no setor de servi-
os, e levando a uma depreciao do seu poder de compra com a consequente
piora das disparidades salariais, de outro, o desenho de sistema de proteo
social norte-americano, essencialmente voltado para a correo das falhas de
mercado, sem nada que universalize direitos, impede que se superem padres
altamente segmentados reduzindo desigualdades.
Embora inconclusivo sobre o impacto real da globalizao e das mu-
danas tecnolgicas no agravamento da distribuio de renda na virada do
112 sculo XXI, a OCDE afirma em seu relatrio Divided we stand: Why inequa-
lity keeps rising que, a proviso pblica de servios sociais tem efetivamente22
grande impacto redistributivo (2011:38), sendo responsvel, em mdia, e de
forma constante, por 20% da queda da desigualdade (quando medida exclu-
sivamente com base nos rendimentos obtidos via mercado). J a contribuio
das transferncias monetrias de 25%, percentual esse em queda, pois sua
efetividade tem-se mostrado decrescente, em razo do perfil cada vez mais
residual das transferncias no-contributivas, sujeitas a critrios mais restriti-
vos de elegibilidade e um nmero maior de condicionalidades, o que reduz a
cobertura. Ao final, o relatrio conclui que qualquer poltica voltada para a
reduo do fosso entre ricos e pobres deve apoiar-se em trs pilares principais:
investimentos massivos em capital humano; promoo de emprego inclusivo;
e polticas redistributivas com base em tributos/transferncias bem desenha-
das (2011:41). Dois dos pilares o primeiro e o terceiro , seguramente s
podero se concretizar se pautados por princpios universais e de promoo
da equidade.
O desafio consiste, portanto, na definio da estratgia que melhor pode
atender a tais objetivos: universalizar e garantir a identidade de condies de
acesso e usufruto.

Desmercantilizar por que?


A pergunta que se coloca, ento, seria de saber se a garantia de mnimos
a estratgia que viabilizaria uma trajetria de acesso universal, uniforme e
incondicional, cidad. Ou se viabilizaria uma redistribuio de dotaes pri-
mrias (Rawls 2003) e no bsicas que permita aos menos favorecidos
formular expectativas e persegui-las, realizando seus objetivos e escolhas li-

21. E continua sem ser atualizado.


22. No original.

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vremente e ao abrigo da estigmatizao23, ou apenas mant-los sobrevivendo
em um mundo onde multiplicam-se riscos e incertezas, e onde a economia do
conhecimento, a tecnologia e a concorrncia, sob a gide da desregulao dos
mercados e da lgica financeira, aceleram processos de obsolescncia, levando
recorrentemente a uma redefinio da natureza, contedo e quantum dessas
dotaes primrias ou mesmo de um conceito mais operacional, o das neces-
sidades bsicas?
Como interpretar necessidades, interroga Gough (2000), seno toman-
do-as como uma categoria que se refere a objetivos universais, em oposio a
vontades ou desejos (utilidade), estes entendidos como objetivos enunciados 113
com base em preferncias individuais e culturais? Gough afirma que a uni-
versalidade e a objetividade do conceito de necessidades bsicas residem
na compreenso de que se no forem satisfeitas, demandas no-atendidas,
logo carncias, podem causar srios danos ao ser humano, comprometendo
sua trajetria de vida, reduzindo oportunidades e desempenho, tornando-o
vulnervel. Assim, toda necessidade revela-se universal, pois sua ausncia fere
a todo indivduo em qualquer circunstncia e da mesma maneira, no mesmo
grau. E so objetivas porque sua especificao terica e emprica independe
das preferncias deste ou daquele indivduo, sendo comum a todos. Da ca-
racterizar necessidades bsicas como um pr-requisito de cunho universa-
lista ningum pode prescindir delas no desenrolar da sua prpria existncia.
So necessidades bsicas, cujo quantum deve ser sempre o timo, sade24 e
autonomia. Sem sade, no h como assegurar uma participao social plena
e consequente. Sem autonomia para agir, as escolhas sobre o que fazer e como
fazer tornam-se escassas e impossibilitam atingir metas e objetivos ao longo da
vida. Para Gough, as polticas sociais no so apenas o instrumento adequado
para suprir necessidades, mas um dever moral que preside a criao de um
arcabouo institucional voltado para esse fim, qual seja, um sistema de prote-
o social pblico e universal, ou nas suas palavras, o Estado do Bem-estar. O
conceito de necessidades que nos oferece Gough, adequadas ao desenvolvi-
mento de uma sociedade e incontornavelmente universais, questiona a lgica
de mnimos e pacotes bsicos de proviso.
Nos anos 1970, a OIT dispunha de uma normatizao do que deveria
constar do rtulo necessidades bsicas, servindo de parametrizao para to-

23. Ajustamos aqui, ao traduzir, o conceito de Rawls de bases sociais do autorrespeito (2003:60) The Social Basis of
Self-Respect.
24. Incluindo aqui o que denomina necessidades intermedirias, tais como acesso adequado gua e alimentao, mora-
dia, ambiente protegido, segurana e proteo na infncia, educao bsica, preveno contra a pobreza etc.

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madores de deciso envolvidos, ento, nas primeiras iniciativas de combate


pobreza: incluem um requerimento mnimo por famlia no plano do con-
sumo privado: alimentao adequada, vesturio, bem como alguns mveis e
equipamentos para o domiclio. Em segundo lugar, inclui servios essenciais
ofertados para e pela comunidade num sentido amplo, tais como gua potvel,
saneamento, transporte pblico, sade, educao e servios culturais (To-
wnsend, 1993, apud ILO, 1976). Nesta definio normatizada, duas dimen-
ses chamam ateno: o consumo, dimenso monetarizada do bem-estar, e a
proviso pblica desmercantilizada de um conjunto de servios de todos para
114 todos (via sistema tributrio).
Diante do exposto acima, o atual paradigma do piso de proteo social
mostra-se um retrocesso. Em primeiro lugar, por seu escopo deliberadamente
residual (para pobres). Em segundo lugar, porque inespecfico na definio
do bsico, ou nas provises de bens e servios, isto , nos diferentes aspectos
das condies de vida (Sen, 1987:36) que devem ser asseguradas. Ora, padres
bsicos constituem-se num mecanismo de regulao para garantir equidade ho-
rizontal, uma vez que as assimetrias de informao e de poder podem engendrar
ineficincias e desigualdade de acesso (Barr, 2004). Sua indefinio pode insti-
tuir padres segmentados um padro rico e um padro pobre cujo perfil vai
variar em funo da renda, gerando, por sua vez, mais iniquidades. Ademais, a
tendncia o padro dos mais pobres ser sempre inferior ou insuficiente, por
refletir o que os no-pobres acham que satisfatrio para os pobres (logo, o
quantum de redistribuio). Finalmente, porque d prevalncia e centralidade
garantia de uma renda monetria dando primazia incluso pelo mercado, e
no cidadania ou construo de uma sociedade de iguais.
A predominncia da garantia de renda monetria em detrimento da pro-
viso desmercantilizada e universal demanda uma brevssima digresso.
As sociedades de mercado agora sob a hegemonia do capital financeiro
assistem a uma reformatao dos sistemas de proteo social. Na era do capi-
talismo industrial-manufatureiro, prevenir riscos e incertezas que poderiam
afetar a estabilidade macroeconmica do regime de acumulao levou cons-
tituio de estratgias coletivas (pooling) de averso ao risco, erguidas sobre
regras de solidariedade e controle pblico (seguro social). A norma era desin-
dividualizar (Rosanvallon, 2011). A tendncia foi de expanso dos Estados
do Bem-estar na direo da universalizao e uniformizao do acesso a um
conjunto amplo de benefcios e de um grau crescente de desmercantilizao.
A ruptura decorrente da hegemonia liberal dos anos 1980 em diante
tem na privatizao e na desregulamentao seus alicerces. Privatizao dos
servios e bens antes desmercantilizados e desregulamentao do mercado de

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trabalho levando a que ganhos de produtividade, antes parcialmente repassa-
dos ao trabalhador, mediante elevao dos salrios e aumento do bem-estar,
fossem mitigados e mesmo suprimidos. Apesar de tantas crises consecutivas
desde ento, culminando com a crise financeira global de 2008 o que s
confirma os patamares crescentes de imprevisibilidade em nvel mundial -,
a ideologia dominante que o Estado tornou-se inepto em prover servios
em escopo e escala adequados ao ritmo das transformaes em curso. Cabe
ao mercado, ento, atender aos consumidores, atravs dos vrios e diferen-
ciados mercados de seguros e de crdito, que se expandem aceleradamente
em particular nos pases em desenvolvimento. Em lugar de risk-sharing, risk 115
taking com a re-individualizao do segurado, ou seja, daquele que procura
proteo e segurana, com a consequente individualizao dos custos que no
so mais distribudos proporcionalmente capacidade financeira. A cobertu-
ra, agora privada, ser novamente funo da renda, o que fere a lgica inerente
ao Estado do Bem-estar. O sistema tributrio viabiliza tal estratgia oferecendo
incentivos tributrios (isenes, dedues, crditos), o que refora a mercan-
tilizao com a adeso a esse modelo dos grupos mais afluentes. E cristaliza
desigualdades ao invs de repara-las.
No por acaso a primeira estratgia de ampliao e fortalecimento do
mercado de capitais na Amrica Latina consistiu na privatizao dos fundos
pblicos, sustentando nos anos 1990 a transio dos sistemas de repartio
para sistemas de capitalizao (Mesa Lago, 2009). Fracassou e foi preciso rein-
troduzir ou retornar aos sistemas pblicos de repartio. A outra estratgia foi
atravs da expanso do consumo de massa via crdito de consumo para os
grupos mais vulnerveis, antes excludos. Os programas de transferncia de
renda condicionada vieram associar-se a essa lgica de extenso estimulando a
chamada bancarizao dos pobres (Lavinas, 2013 a). Na ausncia de colateral,
uma renda ainda que de pequeno montante, mas certa, securitizada pelo Esta-
do, abre a possibilidade de engrossar o consumo de massa atravs do crdito,
cujas novas modalidades incluem os grupos recm-incorporados ao mercado. A
magnitude garante a escala. O dficit na proviso de servios pblicos gratuitos
de qualidade e na quantidade necessrias, segmentando o mercado e agravando
as falhas de governo, empurram cidados para o mercado de seguros e de cr-
dito na busca por segurana. Em lugar de uma ampliao na oferta de bens p-
blicos que equalizam oportunidades e bem-estar, o que se v a mercantilizao
de todas as dimenses da vida sob a hegemonia do mercado de capitais (seguros
privados e crdito para todo tipo de infortnio). Somente a desmercantilizao
restringe o funcionamento do mercado financeiro e seus impactos deletrios,
notadamente na reproduo das desigualdades. Portanto, restringir o escopo do

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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que deve ser desmercantilizado substituir bens pblicos por proviso privada.
E esse caminho certamente no nos tornar mais iguais.
O entendimento das normas da OIT sobre a natureza e o papel dos siste-
mas de proteo social no capitalismo nem sempre foi conforme ao modelo de
mnimos pblicos e escopo ampliado via mercado. Na sua formulao de 195025,
defende, pelo contrrio, que, em lugar de apenas combater a pobreza (asseguran-
do nveis mnimos de sobrevivncia, tal como rezavam as antigas Leis dos Pobres
[Poor Laws]), cabe aos modernos sistemas integrados de proteo social: i) cobrir
um conjunto amplo de contingncias (sem hierarquizao valorativa); ii) prover
116 benefcios adequados s necessidades (sem pacotes restritivos); iii) romper o vn-
culo entre direito ao benefcio e pagamento prvio de contribuies (princpio
de cidadania); iv) unificar o financiamento e a administrao do novo sistema
(eficincia e sustentabilidade, alm de permitir que a mudana na condio ocu-
pacional no impliquem em perdas de direitos ou status). Tais recomendaes da
OIT direcionaram a construo dos Estados de Bem-estar nos pases capitalistas
avanados, nas suas mais distintas modalidades, e consagraram a funo do Estado
no mais como mero provedor de servios sociais ao assegurar exclusivamente
um conjunto restrito de servios a um grupo igualmente restrito da populao,
segundo determinados critrios de elegibilidade -, seno como uma instituio
voltada para modificar e contrarrestar as foras de mercado, atravs de uma inter-
veno deliberada que garantisse igualdade de tratamento entre cidados e uma
renda mnima dissociada do valor de mercado do seu trabalho ou patrimnio.
Foi esse esprito da Recomendao de 1950, marcada por valores universais
e convergncia, que precedeu criao da Seguridade Social no Brasil em 1988.
Ora, um pas onde a renda cresce e que dispe de instituies consolidadas
e mecanismos fortes de regulao, deve alinhar-se a mnimos de sobrevivncia
e servios bsicos ou abraar um modelo universalista? Como os brasileiros se
posicionam frente a distintos padres de redistribuio e desenhos de polticas ex-
perimentados entre ns? Em que nosso modelo de proteo social vigente e nosso
sistema tributrio alimentam valores de igualdade ou corrompem tais alicerces?

Brasil: percepes sobre redistribuio e equidade


Uma pesquisa26 nacional, com adultos de 16 anos ou mais, realizada
em setembro de 2012, buscou inferir o maior ou menor grau de adeso da

25. ILO (1950), The Quest for Universality, Geneva.


26. Ver a este respeito o relatrio completo cujo ttulo Lavinas L. (coord.), Cobo B., Veiga A. & Waltenberg F. (2012). Medindo
o Grau de Averso Desigualdade da Populao Brasileira. Research Report, 187 pages, mimeo, funded by FINEP - Ministry
of Science and Technology.

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
populao brasileira a um modelo de sociedade estruturada com base em va-
lores universais e incondicionais. A metodologia elegeu quatro eixos analticos
para organizar os blocos de questes que deveriam captar as preferncias dos
brasileiros: 1) apoio a polticas universais pois estas asseguram um padro
de bem-estar comum a ser compartilhado por todos, independentemente do
valor de trabalho de cada um; 2) reconhecimento do papel relevante e insubs-
tituvel do Estado cabe a ele assegurar o bem-estar; 3) reconhecimento da
necessidade todos que sofrem de dficit de renda, independente da causa,
devem ser apoiados com transferncias de renda como um direito de cidada-
nia, sem exigncia de contrapartidas; 4) adeso ao princpio da progressivida- 117
de o financiamento do bem comum deve ter incidncia proporcionalmente
maior sobre os mais ricos poupando as famlias pobres. Universalismo, pro-
viso pblica, justia tributria e a superao da pobreza e da misria foram,
assim, as quatro dimenses que definiram, no mbito da pesquisa, os perfis
sociais mais ou menos favorveis redistribuio, seu grau e formatao.
O Grfico 1, na pgina seguinte, sistematiza alguns dos resultados da pes-
quisa. Estes descrevem uma populao que, majoritariamente (79,1%), v o
Estado como o agente legitimamente responsvel pela promoo do bem-estar e
pelo combate s desigualdades e pobreza. Tal funo redistributiva do Estado
to mais importante que 78,8% concordam que a m distribuio da renda e da
riqueza ainda uma questo preocupante devendo, para 70,3%, ser enfrentada
de forma eficaz. Conclui-se, portanto, que os brasileiros no julgam ser possvel
superar as iniquidades profundas que nos separam deixando as foras de mer-
cado livres para coordenarem o processo. E uma larga maioria apoia iniciativas
pblicas para reverter esse quadro.
A progressividade na tributao apoiada por 68,7% dos entrevistados,
indicando que o esforo na reverso dos nossos ndices elevados de pobreza
e desigualdade deve ser proporcionalmente maior para os mais ricos. Esse
claramente um postulado favorvel redistribuio vertical compulsria.
Da mesma maneira, 67,4% dos brasileiros julgam que uma certa
progressividade seria admissvel para tratar igualmente desiguais, no caso
acordando que a idade mnima de aposentadoria leve em considerao as
condies de trabalho e de sade do trabalhador. Esse aspecto muito rele
vante, pois a identidade de condies, neste caso, se faz com um olhar que
incorpora os diferenciais de oportunidades que, ao longo do ciclo de vida,
afastaram os que se reconhecem e veem um ao outro como iguais (Rawls,
2003). o apoio inconteste a uma interveno voltada para a correo de
desigualdades, pois compensa a falta de chances que nada tem a ver com a
falta de esforo.

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PolTicAS SociAiS, DeSeNvolviMeNTo e ciDADANiA
P r oj e tos PAr A o B r As i l

grfico 1
Distribuio percentual das pessoas de 16 anos de idade ou mais por grau de concordncia com as
afirmativas de apoio s polticas de carter redistributivo e papel ativo do estado na redistribuio
Brasil, 2012 (em %)

o governo deve se responsabilizar pela oferta de creches 4,43,2 7,7 17,0 67,8

o piso das aposentadorias do iNSS deve ser igual a um salrio-mnimo 3,83,4 15,4 15,6 61,9

o governo deve intervir para reduzir as 9,9 5,0 6,0 17,5


desigualdades entre ricos e pobres 61,6
118
A distribuio de renda e riqueza no pas ainda muito preocupante 5,5 8,8 6,8 18,4 60,4

No Brasil existem algumas pessoas muito ricas


12,8 8,5 8,5 14,1 56,2
e outras muito pobres e isto um problema a ser combatido

As pessoas mais ricas devem pagar uma poro maior de sua renda 15,7 7,1 8,5 13,2 55,5
em impostos do que as pessoas com rendas mais baixas

A idade mnima para aposentadoria deve variar segundo 21,3 4,5 6,9 13,6 53,8
as condies de trabalho e sade de cada trabalhador brasileiro

educao e sade devem ser oferecidas de 15,4 15,1 6,4 12,1 51,0
graa para toda a populao

Prefiro pagar mais impostos e ter mais sade e educao pblicas 10,5 6,9 23,5 17,3 41,8

o governo deve substituir o BF para os pobres e o desconto no


ir para gastos com sade e educao dos ricos, por um 39,5 19,2 21,5 7,5 12,3
benefcio nico de r$ 50,00 para todos os brasileiros
0 20 40 60 80 100

1 2 3 4 5

Fonte: IE/UFRJ, Pesquisa Grau de Averso Desigualdade da Populao Brasileira, financiamento FINEP, 2012.

Outra percepo convergente a defesa da vinculao do piso previden-


cirio ao salrio-mnimo, aprovado por 77,5% dos entrevistados. A populao
brasileira na sua grande maioria entende que a suavizao do consumo na
inatividade no deve levar a uma trajetria de empobrecimento. Tal enten-
dimento reflete uma opo pela preservao do poder de compra distante o
suficiente de patamares mnimos que podem conduzir pobreza. Assim, trs
entre quatro brasileiros aprovam um dos mecanismos que tornam o seguro so-
cial no Brasil progressivo, reduzindo as desigualdades entre rurais e urbanos,
entre homens e mulheres, e que permite que o benefcio previdencirio de
base continue sendo indexado pelos salrios e no pela inflao. Essa aprova-

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o massiva um trunfo de peso na manuteno de um dos diferenciais da
nossa Seguridade Social vis--vis outros formatos prevalecentes na Amrica
Latina e no mundo em desenvolvimento.
De modo geral, observa-se que mais de dois teros dos brasileiros
manifestam apoio a princpios que garantem identidade de condies e iso-
nomia. Diferentes enunciados que expressam adeso a polticas universais,
proviso pblica e mecanismos de correo das desigualdades (salrio-mni-
mo para ativos e inativos e adequao dos critrios de aposentadoria em fun-
o da penosidade do trabalho e da falta de oportunidades) so aprovados
por maioria absoluta. 119
Finalmente, so ainda amplamente majoritrios os brasileiros que jul-
gam que educao-sade (63,1%) e creche (84,8%) devem ser bens pblicos e
universais. Diminui, todavia, ligeiramente o percentual dos que aceitariam pa-
gar mais impostos (custos pessoais mais altos) para garantir proviso pblica
de educao e sade (59,1%). Segundo o relatrio, a contra-afirmativa [a
essa pergunta] era o governo s deve oferecer educao e sade de graa para
os mais pobres e vulnerveis. Isso revela que um tero da populao adulta
brasileira acredita que o servio pblico deve destinar-se aos menos favoreci-
dos na sociedade, o que pressupe a proviso de servios em escopo e quali-
dade limitados. Logo, um tero contrrio ideia de uma poltica de educa-
o e sade universal para todos, em igual padro (2012:67). A propenso a
cooperar e compartilhar mostra-se, assim, baixa e pode, a termo, aprofundar o
desinteresse e a descrena dos brasileiros por um sistema de sade e educao
universal e igualitrio.
Se, no geral, a matriz universalista e redistributiva recebe apoio da
grande maioria da populao, a mudana no enunciado das questes com
referncia explcita aos pobres e s polticas que devem minorar seu grau de
privao revela uma percepo bem menos igualitria. De imediato, o pobre
no percebido como igual. A ltima varivel plotada no Grfico 1 traduz a
ruptura na adeso matriz igualitria. Indagados se seria vlido substituir o
benefcio do Bolsa Famlia e as dedues de IR dadas s classes sociais mais
abastadas, uniformizando tais vantagens em um nico benefcio de igual valor
a ser dado igualmente a todos, a resposta revelou um cenrio bem mais polari
zado e menos favorvel a padres igualitrios. Menos de 20% dos brasileiros
aprovam essa iniciativa. E 58,7% so contrrios. O status social diferenciado e
antagnico pobres de um lado e ricos de outro impede o princpio da iden-
tidade de condies, pois implica lugares sociais opostos e direitos a dotaes
distintas. A universalidade de princpios no alcana forjar um compromisso
poltico pblico de preservar ou construir uma relao de iguais.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

O Grfico 2 refora a anlise de que identificar explicitamente os pobres


torna mais frouxos os laos de reciprocidade e solidariedade. Assim nume-
rosa (73,1%) a parcela da populao que credita determinao do governo a
capacidade de erradicar a misria. Idntico (73,2%) o percentual que apoia
o programa Bolsa Famlia at porque entende que a misria algo relativo,
fenmeno, portanto, que sempre existir. E nesse sentido, a apreciao da
populao sobre o que pobreza bem distinta da viso do governo que
trabalha com linhas de pobreza e indigncia absolutas. Logo, uma percep-
o mais apurada do que a norma administrativa e poltica. Alm disso, 63%
120 consideram baixo o valor mdio do benefcio, o que os leva a avaliar que o
Programa Bolsa Famlia acaba sendo pouco eficaz: para a maioria (58,9%) ele
no tira muita gente da pobreza.
Apesar de uma viso crtica acerca da efetividade do programa, surpreen-
dentemente uma minoria de pouco mais de 40% aprova a ideia de elevar o
valor do benefcio para tornar o combate pobreza mais eficaz. Ou seja, em-
bora avalie-se possvel erradicar a misria, no cabe ser mais altrusta do que j
se . Ainda que factvel, do campo das probabilidades altas, pr fim misria
implicaria fortalecer ideais de cooperao e compartilhamento, que implicam
custos pessoais que no se quer assumir. Violam-se, portanto, normas sociais
e princpios que poderiam reverter a alta desigualdade de renda, de status, de
poder que nos acomete. No nos relacionamos como iguais com os pobres.
As duas ltimas variveis do Grfico 2 denotam preferncias contrrias a
direitos incondicionais, apesar de inscritos como tal na Constituio. Verifica-
se uma ampla concordncia (mais de 70% da populao) com a imposio
de condicionalidades, umas existentes (frequncia escolar obrigatria e visitas
mdicas), outras fictcias (trabalho obrigatrio dos adultos, se desocupados),
mas que traduzem a percepo de que a cooperao e o apoio na necessidade
no constituem, aos olhos da maioria dos brasileiros, direito inalienvel a ser
assegurado, dissociado de qualquer outro critrio. Isso denota uma sociedade,
onde as preferncias sociais existentes indicam baixo nvel de coeso social
e solidariedade (Lavinas, et alii, 2012:11). O apoio a polticas pblicas de
combate pobreza condicionado ao exerccio compulsrio de determinadas
prticas por parte dos beneficirios, em lugar de ser entendido como um direi
to de cidadania.
O quadro , no mnimo, paradoxal. Em tese, a populao brasileira
esposa valores universalistas e igualitrios, e delega ao Estado a funo de
implement-los. Na prtica, contudo, inquirida acerca do desenho das polti-
cas que devem combater a reproduo da pobreza, perde-se a identidade de
condies. O outro, sendo pobre, no um igual. E o fosso persiste.

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cAPTulo uM

P r oj e tos PAr A o B r Asi l


grfico 2
Distribuio percentual das pessoas de 16 anos de idade ou mais por grau de concordncia com as
afirmativas de apoio s polticas de combate pobreza e desenho
Brasil, 2012 (em %)

Se o governo quiser, tem meios de 11,0 8,1 7,9 17,6 55,5


erradicar a misria no Brasil

Sempre haver pobres. logo, porgramas como


o Bolsa Famlia no devem acabar 9,5 6,7 10,6 20,8 52,4
121
o benefcio mdio do BF de r$ 130,00
mensais um valor baixo 8,3 5,7 23,0 13,9 49,1

o governo deve aumentar o valor do benefcio do 28,2 14,3 15,5 14,6 27,3
Bolsa Famlia para que as famlias saiam da pobreza

o Bolsa Famlia tira muita 43,1 15,8 7,8 17,1 16,3


gente da pobreza

No se deve obrigar os adultos a 55,9 15,5 11,7 6,5 10,3


trabalhar para receber o benefcio

desnecessrio obrigar as criancas pobres


a frequentar escola e postos de sade 68,0 14,8 7,3 4,7 5,1
para receber o Bolsa Famlia

0 20 40 60 80 100

1 2 3 4 5

Fonte: IE/UFRJ, Pesquisa Grau de Averso Desigualdade da Populao Brasileira, financiamento FINEP, 2012.

Os exemplos escolhidos acima para apreciar o apoio ou no dos brasilei-


ros a polticas universais de grande impacto redistributivo e matriz igualitria
permitem cotejar as preferncias da populao ao quadro conceitual (frame-
work) dos mnimos e bsicos. Com base nos resultados apresentados, derivam
duas constataes:
a) normas consolidadas como o piso previdencirio vinculado ao sal-
rio-mnimo e a institucionalidade da proviso universal de sade e educao
levariam os brasileiros a refutar o piso de proteo social ou a lgica do univer-
salismo bsico. provvel que tambm o princpio da desmercantilizao na
proviso de sade e educao continuem sendo preferidos ao modelo de m-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

nimos. , por conseguinte, fundamental, preservar tais normas que integram


a institucionalidade da Seguridade e do nosso sistema de proteo social. Da
mesma maneira, a consolidao de um programa de combate pobreza, como
o Bolsa Famlia, j amadurecido por dez anos de experimentao, foi absorvi-
do e conta com a aprovao de trs quartos dos brasileiros.
b) no caso das polticas focalizadas, o quadro distinto. Embora a as-
sistncia esteja sujeita, no texto da lei, a controle de meios, mas no a condi-
cionalidades, a norma que vem sendo implementada com base no desenho
dos programas de combate pobreza (como o Bolsa Famlia e o Plano Brasil
122 Sem Misria) estabelece obrigaes e co-responsabilidades que condicionam
direitos. E, no limite, acabam por invalid-los. Essa norma, em vias de con-
solidao, inibe a construo de uma relao entre iguais, refuta a identidade
de condies e, por isso mesmo, alimenta a desigualdade, legitimando muito
possivelmente um quadro de mnimos para os que justamente no se enqua-
dram na condio de iguais. Tal norma pode levar, a termo, a uma redefini-
o do BPC, que no impe condicionalidades e cujo valor do benefcio est
vinculado ao salrio-mnimo. Nesse sentido, pode debilitar a prpria institu-
cionalidade da nossa Seguridade, abrindo espao para frameworks de pisos e
bsicos, que dificilmente ho de curvar de forma satisfatria a desigualdade.
c) refora esse argumento a ltima pergunta do Grfico 1: o governo deve
substituir o BF para os pobres e o desconto no IR para gastos com sade e edu-
cao dos ricos por um benefcio nico de R$ 50,00 para todos os brasileiros?.
Sendo 58,7% contrrios a uma proposta como essa e somente um em cada cinco
brasileiros, favorvel, dificilmente ser possvel caminhar para a adoo de um
benefcio nico e universal, incondicional, para dependentes menores, imagem
do que existe em vrios pases da Unio Europeia (Lavinas, 2007) e que estrutu-
ram laos fortes de reciprocidade. A propenso a cooperar e compartilhar aqui
baixssima, provavelmente no apenas pelas perdas (custos) potenciais para os
mais afluentes em termos de renda (a regressividade alta do IRPF lhes confere pri-
vilgios), mas possivelmente tambm pela negao de identidades comuns.
Normas no-conformes, em lugar de consolidar instituies, debilitam-nas,
redefinindo informalmente seu escopo. Da ser essencial atentar para o desenho
que torna vigentes instituies e que se refletem na construo das preferncias.
Vrios fatores entram em linha de considerao para explicar preferncias
redistributivas27. Pesquisas sobre o tema reagrupam evidncias28 que, reperto-

27. Altrusmo, auto-interesse, busca da segurana socioeconmica, busca da justia social e da eficincia etc.
28. Ver a este respeito o Relatrio Final da Pesquisa em Lavinas et alii, 2012

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
riadas na bibliografia internacional e sintetizadas em Lavinas et alii (2012) e
Waltenberg (2013) , nos levam a destacar, para os propsitos deste artigo, trs
delas: i) as aes dos indivduos so influenciadas por normas sociais e princ-
pios de justia distributiva; ii) atitudes com relao redistribuio dependem
do contexto e do enquadramento da situao; iii) preferncias sociais so
endgenas (isto fazem parte dos hbitos e costumes). Significa dizer que
instituies e normas (Krugman, 2007) tm um alto poder para formatar e
explicar preferncias. Nesse sentido, a redistribuio aparece mais como re-
sultado da engenharia das instituies e de sua normatividade que anseios e
valores arraigados e quase genticos que carregamos. 123
Pode-se, ento, supor que o apoio a condicionalidades, focalizao e
padres no universais sejam menos valores intrnsecos sociedade brasileira,
na sua trajetria, e muito mais o resultado que acaba prevalecendo atravs da
ao ou inao do Estado, via polticas pblicas, ao instituir regras, contextos
e enquadramentos que se tornam a referncia e costume. ao menos o que se
pode depreender das preferncias dos brasileiros explicitadas nos Grficos 1 e
2 e do paradoxo que expressam. Talvez a concluso da referida pesquisa, que
afirma ser o apoio redistribuio restrito e condicionado entre ns, reflita
menos uma percepo forjada por instituies e normas seno a prtica do
desrespeito norma e o desprezo pelas instituies que prevalece na gesto
das polticas pblicas.
Incorporando essa interpretao ruptura que representou a criao da
nossa Seguridade Social em termos de trajetria dependente, a pergunta que
se coloca de saber em que a gesto presente da poltica social pelo Esta-
do brasileiro, nas suas duas vertentes, gasto e sistema tributrio, promove
padres igualitrios e mais redistribuio, inspirado em desenhos, normas e
instituies que organizam nosso sistema de proteo social, ou, ao contrrio,
insiste em estmulos opostos, que comprometem a transformao do que so-
mos numa sociedade de iguais. E, consequentemente, abre espao para um
sistema de mnimos e pacotes de servios.

Seguridade Social e sistema tributrio:


que regras consolidar para mais redistribuio

A Seguridade Social
Atendo-nos s trs dimenses que integram a Seguridade Social previ-
dncia, assistncia e sade , cabe indagar se as caractersticas do sistema que
incorporam universalidade, uniformidade, reconhecimento das necessidades
e proviso pblica tm sido valorizadas e aproveitadas na gesto da poltica so-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

cial ou se, pelo contrrio, a normatividade do sistema diminuda, enfraque-


cida e omitida pela ao do Estado, na adequao constante dos parmetros
da proteo, ameaando inclusive sua constitucionalidade (Fagnani 2010)?
Temos avanos, retrocessos ou dinmicas pontuadas por contradies?

A Previdncia: o diferencial positivo do seguro social


As aposentadorias e penses do Regime Geral da Previdncia Social
(RGPS) so reconhecidamente progressivas (Medeiros & Souza, 2013). J as
aposentadorias do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) so a fonte de
124 renda que, proporcionalmente, mais contribui para a desigualdade (Medeiros
& Souza, 2013:24).
Apesar de distores remanescentes, o Brasil logrou estabelecer um grau
de cobertura para a populao snior que tende universalizao na faixa
etria de 65 anos ou mais, sem para isso restringir o escopo do seu sistema
previdencirio. Sabemos que aposentadorias e penses rurais desvinculadas de
contribuio prvia, o piso previdencirio universal vinculado ao salrio-m
nimo e a existncia de um teto para contribuies e benefcios contriburam
significativamente para fazer que o Gini entre os sniores (65 anos ou mais)
seja inferior quele observado para a populao como um todo (renda familiar
per capita) e entre os ocupados (renda do trabalho)29. Da mesma maneira, e
pelas mesmas razes o desenho do sistema e suas normas , aposentado-
rias e penses tiveram, ao longo da dcada de 2000, impacto de magnitude
maior na reduo dos ndices de pobreza30 do que as transferncias de renda
compensatrias (Lavinas, 2013 a). Com efeito, em 2011, a decomposio das
fontes de renda captadas pela Pnad indica que enquanto os benefcios previ-
dencirios retiram 21 milhes de pessoas da pobreza e 19 milhes da misria,
os benefcios assistenciais reduzem o nmero de pobres em 7 milhes e o de
indigentes, em 4 milhes31. Em 2011, o percentual de brasileiros com 65 anos
ou mais entre os pobres era inferior a 2% (Pnad, 2011) e a taxa de cobertura
previdenciria ou assistencial contempla mais de 85% da populao idosa.

29. Em 2011, segundo a Pnad, o coeficiente de Gini calculado com base na renda familiar per capita total ps-transferncias
foi de 0,529; tomando-se apenas os rendimentos do trabalho foi de 0,519; e se for calculado considerando apenas as apos-
entadorias e penses pagas aos idosos com mais de 65 anos, situou-se em 0,500. Atente-se para o fato que esto includas
aqui todas as aposentadorias e penses, do RGPS e do RPPS. Se a PNAD permitisse excluir as aposentadorias do RPPS, e
calcular o Gini entre idosos beneficirios, o coeficiente seria bem inferior. Como se sabe, entre os rurais aposentados o Gini
da ordem de 0,3.
30. Valores usados foram as linhas de pobreza e indigncia do Programa Bolsa Famlia.
31. Para observar a evoluo dos ndices de pobreza e indigncia entre 2001 e 2011, por fonte de renda, ver Lavinas,
2013a.

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Temos, ento, um resultado extremamente positivo, que, em termos de
cobertura na Amrica Latina s no ultrapassa o desempenho da Bolvia desde
a criao da Renta Dignidad32 (2007). Arza (2013), aponta como desenhos
alternativos de aposentadorias e penses modificaram profundamente os sis-
temas de seguridade social em pases como Argentina, Bolivia, Brasil e Chile,
que conseguiram instituir alta cobertura protetiva para a populao idosa fora
dos marcos da lgica exclusivamente contributiva. Rofman e Olivieri (2012)
estimam que nesses pases, bem como no Uruguai, a taxa de cobertura que
garante segurana socioeconmica para idosos atualmente superior a 80%.
Uma rpida comparao com o perfil do seguro social pretrito nesses pases 125
mostra um avano extraordinrio em termos de cobertura.
O Brasil, entretanto, oferece um diferencial a mais, pois trilhou um ca-
minho singular. Brasil e Bolvia, ao contrrio de Argentina e Chile, adotaram
princpios universalizantes que levaram a uma reconfigurao do direito a
uma renda de substituio por fora da inatividade, seja para pobres, seja para
trabalhadores com histrico contributivo insuficiente. Mas enquanto o mode-
lo boliviano abraa a tese de uma aposentadoria mnima universal (flat-rate),
tal como propugnado por Huber-Stephens (2012), com resultados sem dvi-
da favorveis em matria de promoo da cidadania naquele pas, o diferencial
do Brasil reside na isonomia do valor do benefcio para contribuintes e no
contribuintes, valor esse atrelado ao salrio-mnimo. Em lugar de se constituir
numa frao de um determinado patamar de remunerao (ideia de uma ren-
da mnima de subsistncia), o modelo brasileiro equaliza o direito segurana
socioeconmica na inatividade entre beneficirios de status distintos (seja em
termos de renda ou de trajetria scio-ocupacional). Dessa forma, supera ve-
lhas clivagens (regime altamente estratificado) e escapa armadilha do seguro
social (cujo acesso limitar-se-ia aos contribuintes). Assim, em lugar de aderir
ideia dos mnimos monetrios, sujeitos comprovao de dficit de renda ou
na tica do piso bsico, o Brasil se sobressai por romper com a lgica bismar
kiana stritu sensu e dos mnimos sociais (safety nets) de combate pobreza.
Em paralelo, a flexibilizao das alquotas de contribuio ao seguro
social para microempreendedores individuais (MEI) denota a ampliao e o
fortalecimento de uma via original que consolida valores de solidariedade (de-

32. A Renta Dignidad ou Renta Universal de Vejez confere, como direito constitucional, um benefcio individual e univer-
sal no valor de aproximadamente 30% do salrio-mnimo nacional a todas as pessoas com 60 anos ou mais, desde 2008,
quando foi regulamentada. O montante total do benefcio anual de US$ 340 (benefcio mensal de US$ 28). A cobertura
estimada de 91% do pblico-alvo (mais de 60 anos) e no h controles de meios. A ela junta-se um auxlio funeral em
valores monetrios. Seu financiamento feito utilizando 30% da receita obtida com tributos diretos sobre os hidrocar-
bonetos. Cerca de 8% da populao total da Bolvia beneficiada.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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sindividualizao) e redistribuio (alquota de contribuio menor, mas bene-


fcio semelhante), constitutivos dos sistemas de PAYG (Barr, 2004). Ademais,
d musculatura ao sistema previdencirio por elevar a densidade contributiva,
incluindo novos grupos de trabalhadores antes desprotegidos. Esse incentivo
aumenta a eficincia do sistema e, ao mesmo tempo, redistribui.
Ainda na previdncia, houve equalizao na concesso de benefcios no
caso do salrio maternidade, concedido por 4 meses, assalariadas, autno-
mas, microempreendedoras e at para desempregadas que tenham contribudo
anteriormente. A regra foi de superar clivagens a partir da insero ocupacio-
126 nal, uniformizando direitos e procedimentos. O mesmo ocorreu com o seguro
sade. Ambos os exemplos pressupem contribuio, com alquotas diferen-
ciadas e, somente no caso de trabalhadora ou trabalhador rural, a contribuio
no obrigatria. No caso do seguro desemprego temporrio, a desocupao
sazonal involuntria foi reconhecida e autoriza que certas categorias, como
pescadores artesanais, por exemplo, solicitem seguro desemprego durante os
meses de entressafra (Fonseca & Lavinas, 2013).
Assim, pelo lado dos benefcios previdencirios e do seguro social
(RGPS) caminha-se para uma cobertura crescente, ampla e que, a partir de
status, condies e contribuies diferenciadas, assegura um conjunto de di-
reitos equivalentes e uniformes. A previdncia pblica que cobre os segurados
do setor privado no Brasil avana na direo de mais incluso, progressividade
e redistribuio ao combinar contribuies e benefcios. Por isso mesmo, seu
desenho uma alternativa coerente e slida que se contrape com sucesso
adoo de um pilar bsico de proteo socioeconmica, notadamente em se
tratando de idosos e ativos pobres incapazes de viver do seu trabalho. Alm
disso, estabelece um piso muito acima do patamar de pobreza, o que no
costuma acontecer no enfoque da garantia de renda mnima da proposta de
mnimos. Estes so balizados por linhas de pobreza de baixo valor per capita.
As normas e convenes que vm sendo adotadas paulatinamente para
expandir a cobertura do sistema tm levado a um aumento do nmero de con-
tribuintes e da densidade contributiva, estimulada por incentivos apropriados.
O sistema ganha em eficincia e equidade.
A esse efeito virtuoso que fortalece a Seguridade pela adeso massiva da
populao trabalhadora e de outros segmentos sociais, contrape-se, no entan-
to, a ao colidente do governo que coloca em xeque os ganhos de coordenao
que aufere pelo lado da demanda por seguro social. Priorizando o crescimento
em detrimento da equidade, o governo tem multiplicado os mecanismos de de-
sonerao tributria para empregadores de setores que perderam competitivida-
de e/ou enfrentaram perdas em razo do cmbio apreciado. A moeda de ajuste

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tem sido a Seguridade. Estudos preliminares realizados pela ANFIP, tomando
por base a arrecadao de contribuies sobre o faturamento e sobre a folha de
pagamentos das empresas em 2011, indicam que o custo dessas renncias ultra-
passou a casa dos 6 bilhes de reais em 2012. Logo, a despeito de uma trajetria
de consolidao e sustentabilidade, a previdncia corre o risco de tornar-se de-
ficitria, alm de poupar o capital penalizando o trabalho.

Assistncia e a sade: norma desviante e quebra da institucionalidade


A assistncia claramente uma rea onde a normatizao dos programas
e planos de combate pobreza e misria vem criando uma nova institucio- 127
nalidade, fortemente ancorada na lgica dos mnimos de subsistncia e em
paralelo ao marco regulatrio da seguridade. Desnecessrio recordar que se
instituiram controles e condicionalidades para os que so beneficirios do Pro-
grama Bolsa Famlia (PBF), embora tais preceitos no estejam contemplados
constitucionalmente. a lgica da gesto da poltica pblica que entroniza a
focalizao e a torna norma. Ao proceder assim enfraquece o direito assis-
tncia, agora menos direito que os direitos plenos, pois condicional, responsa-
bilidade, portanto, do beneficirio.
revelia de normas que presidem indexao de benefcios previdenci-
rios, salrios, salrio-mnimo e at de outro benefcio assistencial, o BPC, o PBF
exceo, pois a periodicidade da atualizao dos benefcios e das linhas de
pobreza e indigncia obedece poltica macroeconmica em lugar de ser regida
por critrios de isonomia. Com isso, o padro de vida dos pobres distancia-se
no automtico do padro mdio, que tem aumentado por fora do crescimento
da economia e da valorizao do salrio-mnimo. A excepcionalidade da nor-
ma na indexao dos benefcios e linhas de corte do PBF reproduz diferenas
que justificam um patamar de sobrevivncia descolado do grau de bem-estar
prevalecente na sociedade brasileira. Essa norma, portanto, reduz a propenso
a cooperar e compartilhar e afrouxa os nexos de reciprocidade, reforando assi-
metrias de status. Assim, muito embora o PBF seja aprovado pela maioria da po-
pulao brasileira, o estigma contra o pobre (e no contra a pobreza) no cede,
como revelou igualmente a pesquisa33 citada em seo anterior neste artigo.

33. Observe-se que, indagados acerca das razes da pobreza, a populao brasileira mostrou no haver consenso: 23%
concordaram totalmente que as pessoas permanecem na pobreza principalmente por falta de oportunidades, 24,4%
mostraram-se neutras (escala 3) e 27,2% estavam em total desacordo (logo, viam a permanncia da pobreza mais por
uma perspectiva de falta de interesse ou esforo individual de cada um em correr atrs de trabalho) (2012: 14). Ade-
mais, confrontados pergunta se o Bolsa Famlia contribuiria para elevar a fecundidade entre as mulheres pobres, mais de
50% concordaram com tal assertiva e, somente 32,7% discordaram. O percentual de indiferentes foi de 15,7%.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Porm, se o PBF consenso como poltica pblica de combate pobre-


za, pergunta-se por que no foi at hoje institudo como direito, ao menos
para assegurar cobertura integral ao pblico-alvo? Mais uma vez provvel
que a resposta esteja do lado dos ajustes da gesto macroeconmica que de-
manda flexibilidade, o que uma institucionalidade legal dificulta, pois implica
definio de normas para sua regulamentao. Mas antes de mais nada uma
opo, que vai na direo do reforo aos mnimos means-tested, ao preo de
uma Seguridade Social eivada de seus princpios e valores estruturantes.
Embora no esteja inscrita nos nossos marcos legais, a fora da norma
128 focalizada ganhou tamanha legitimidade, que vem justificando novos meca-
nismos de sobrefocalizao dos servios de sade, como o caso da identi-
ficao das doenas da pobreza que sero prioritrias no enfrentamento da
misria, no mbito do Sistema nico de Sade (SUS). Esse recorte organiza
hoje a proviso de sade para as reas de concentrao do Plano Brasil Sem
Misria e seus beneficirios. Ou seja, o SUS passa a funcionar em funo de
clientelas e rol de enfermidades (as de maior incidncia nos grupos extre-
mamente pobres), o que fere princpios de proviso universal. Confunde-se
garantir oferta no territrio, onde a proviso insuficiente e deficiente, com
focalizar para universalizar. Evolumos da constatao de uma universa-
lizao excludente (Bahia 2013 apud Favaret & Oliveira, 1990) para uma
escolha comprometedora e equivocada, fazer do SUS um Medicaid nacional.
O direito dos pobres serve de justificativa para encobrir os efeitos ruinosos
do subfinanciamento orquestrado nas duas ltimas dcadas pela gesto ma-
croeconmica dos diferentes governos democrticos que se sucederam. Ora,
se o estigma contra o pobre persiste, tal como demonstrado na pesquisa,
grande a probabilidade de que o SUS, identificado como exclusivamente
para os pobres - narrativa dominante, segundo Bahia (2013:69) venha a
sofrer do mesmo contgio.
A norma das doenas da pobreza no apenas fere a institucionalidade do
SUS, mas tampouco resolve um problema fundamental da rea da sade: o
do risco de subconsumo, o que na sade tem consequncias graves. Um dos
argumentos que justifica o financiamento pblico da sade evitar ineficin-
cias por subconsumo (ou sobreconsumo). Ora, no caso em questo, olhando
pelo lado da oferta, a delimitao das doenas da pobreza traz para o setor
pblico uma estratgia de gesto da esfera privada que consiste em racionar
a oferta, no caso priorizando. uma total inverso de valores, com o Esta-
do assumindo que haver, no caso dos pobres, riscos no cobertos (ou no
prioritrios) no sistema pblico e universal de sade. A perda de cobertura
decretada, normatizada.

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Captulo um

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Pelo lado da demanda, uma justificativa para a proviso pblica de sade
garantir cobertura gratuita e prxima do ideal. Restrio na especificao im-
pede a busca do ideal e vai provavelmente condicionar os tipos de atendimento
em lugar de assegurar a equidade no consumo, com base na utilizao ou uso,
ou seja, todos com as mesmas necessidades devem ter acesso s mesmas quan-
tidades (Le Grand, 1982 ). Dificilmente uma estratgia que focaliza a demanda
restringindo a oferta em sade pode garantir universalidade de acesso.
O processo em curso se apoia em duas dinmicas interligadas: de um
lado, a opo pelas doenas da pobreza ocorre em detrimento da expanso
da ateno bsica para 80 a 90% da populao. Na opinio de Wagner (2013), 129
a extenso da ateno bsica, que hoje atende apenas a 50% da populao,
resolveria 80% dos problemas de sade, mediante cuidado personalizado
com abordagem clnica preventiva. De outro, e no lastro da opo anterior,
cria-se mercado para a expanso dos planos e seguros de sade privados.
Estes, apoiados em uma legislao fiscal que multiplica incentivos para ade-
so, ampliam a oferta privada de servios para suprir falhas de governo, es-
pecialmente na rea da ateno primria e bsica, pois a alta complexidade
tende a ser absorvida pelo setor pblico, em razo de seu elevado custo. A
mercantilizao da sade a passos largos se assenta num processo contnuo
de estratificao da oferta de seguro, que restringe a cobertura em funo da
renda (pagamento do prmio). Em lugar de adquirir certeza (Barr, 2004),
lgica inerente aquisio de seguros privados, grande parte da populao
que passa a comprar plano de sade desconhece o que compra e o grau de
proteo adquirido.
Esse deslocamento na oferta pblica para a proviso privada no gra-
tuito, nem reflete uma opo da populao em virtude da elevao da renda
familiar e, por conseguinte, de mais exigncia na cobertura mdica. No setor
previdencirio, por exemplo, esse deslocamento no ocorreu. Apesar de um
teto de contribuio baixo que drena recursos do RGPS para a previdncia
complementar privada, no foi possvel a financeirizao e privatizao por
completo do seguro social. Na sade, entretanto, a dinmica vai na direo de
fortalecer o capital financeiro e mercantilizar a sade por completo.
Uma coisa incentivar a vinda de mdicos estrangeiros, o que responde
necessidade premente de assegurar oferta de servios mdicos. Isso se faz em
vrios pases desenvolvidos (UK, Frana), inclusive estendendo tais incentivos
a outras categorias profissionais, tais como enfermeiros. Outra coisa contes-
tar o princpio da igualdade de oportunidades em sade, que levou criao
do SUS e que pode ser assim expressa: No quer dizer que o indivduo ter
toda sade que busca (servios de sade so escassos), mas que todo indiv-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

duo deve receber o mesmo quantum de servios de sade que qualquer outro
na mesma condio mdica, independentemente de fatores que devem ser
irrelevantes, tais como renda. (Barr, 2004)
Nesse andar da carruagem, provvel que a defesa de um SUS para po-
bres, com escopo de atendimento limitado e conforme viso do piso de pro-
teo social ou do universalismo bsico ganhe adeso, at porque o caminho
est traado. O efeito endgeno vai funcionar, bloqueando a redistribuio.
A forma como se faz o enquadramento da poltica pblica de sade e do
combate pobreza, na contramo da equidade, impede que se criem laos de
130 reciprocidade forte naquilo que de mais comum, de mais compartilhado tm
os indivduos: seu bem-estar em se tratando de sade. No esquecer: um tero
dos brasileiros percebe o SUS como proviso pblica com oferta restrita de
servios para os pobres.

O sistema tributrio
Se h uma institucionalidade que conspira contra a redistribuio no
Brasil a tributao. Ao descrever o sistema tributrio brasileiro, especialistas
costumam destacar duas caractersticas essenciais: i) o nvel elevado da carga
tributria bruta muito acima da mdia das economias emergentes e dis-
tores que comprometem a qualidade dos tributos (Afonso, Soares e Castro,
2013:9); e ii) seu baixssimo impacto redistributivo.
Pelo lado dos vieses que reforam a concentrao da riqueza e a desi-
gualdade, h que citar a incidncia extrema de tributos sobre o consumo e a
produo, em lugar de taxar a renda, o patrimnio e os lucros. Neste aspecto,
o sistema tributrio brasileiro em muito se assemelha ao perfil do sistema im-
positivo prevalecente na Amrica Latina, pois impostos indiretos sobre bens
e servios, que afetam toda a populao independentemente do seu nvel de
renda, representam uma parcela desproporcional da receita tributria na sua
totalidade (Arnson and Bergman, 2012).
O peso de tais tributos indiretos computado pela OCDE em 2010 para
os pases-membros de 34%, enquanto que os tributos que incidem sobre a
renda e ganhos representam 33%34. No Brasil, os tributos indiretos incidentes
sobre consumo representaram, em 2011, 49,22% da arrecadao revelando for-
te regressividade, pois que nenhum produto ou servio em particular aqueles
amplamente consumidos pelas camadas mais pobres da populao, como ali-

34. Estimativas elaboradas por Gmez Sabaini & Jimenez (2012) para o ano de 2006 calculam que esse o segundo percen-
tual mais elevado, se comparado a outras regies do mundo. Somente a frica Sub-Sahariana, com carga tributria baixa e
uma estrutura bastante inadequada, tem participao mais elevada dos tributos indiretos na sua carga tributria.

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
mentos integralmente desonerado. Atente-se para o fato que na Inglaterra,
por exemplo, vrios itens considerados de primeira necessidade (life necessities)
no so tributados (tm alquota 0% todo tipo de alimento, gua, remdios,
transporte pblico, roupas infantis etc). Tambm na Dinamarca alimentos no
so tributados, bem como na Alemanha (exceto aqueles considerados de luxo).
Na Frana, imagem de outros pases, beneficiam-se de tarifa reduzida, no caso
5%. Em todos esses pases o IVA de, no mnimo, 20%.
J os tributos que incidem sobre a renda (pessoa fsica e jurdica) e ou-
tros ganhos correspondem a 19,02% da arrecadao, e aqueles que taxam o
patrimnio equivalem apenas a 3,70% (SRF, 2012). Tributos sobre a folha de 131
salrio somam 25,76% ou um quarto da carga tributria, participao mais
elevada entre todos os tributos, e isso apesar de a taxa de informalidade no
mercado de trabalho ser de 47,6% (IBGE, 2011).
A literatura sobre finanas pblicas consolidou o entendimento de que
a tributao direta tende a ser progressiva e quanto maiores os tributos, maior
a progressividade (Barr, 2004; Gardner, 2007). No Brasil, entretanto, preva-
lecem tributos regressivos, que tendem a penalizar aqueles que se encontram
na cauda da distribuio de renda, dada sua altssima propenso a consumir,
e os trabalhadores e empregadores. A riqueza no taxada e o exemplo mais
contundente a alquota do imposto de transmisso relativo herana. A su-
cesso hereditria tributada pelos estados da federao (nvel subnacional),
com alquotas que variam entre 2% e 4%. Heranas e doaes no Brasil esto
isentas de pagar imposto de renda. Como bem resumem Afonso, Soares e
Castro (2013:14), os tipos de impostos que seriam justos do ponto de vista
distributivo tm papel secundrio no sistema tributrio brasileiro, aumentan-
do suas distores.
Esta repartio desequilibrada entre tributos indiretos e diretos explica
em grande parte a elevada regressividade do sistema tributrio brasileiro. A
Tabela 2 sistematiza resultados de estimativas acerca da incidncia da carga
tributria indireta sobre a renda35 das famlias, expressa em salrios-mnimos.
Essas proxys foram elaboradas por diversos autores para diferentes anos e reu-
nidas por Afonso (2013). Duas tendncias se confirmam. De um lado, cons-
tata-se o comprometimento crescente da renda lquida das famlias, em todas
as classes de renda, no perodo 1996-2008, em virtude do aumento da carga
indireta. De outro, salta aos olhos o fato de as famlias mais pobres, com renda

35. Renda observada ps-transferncias fiscais contributivas e no-contributivas e ps-incidncia de impostos, taxas e con-
tribuies sociais. Os autores utilizaram a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do IBGE, pesquisa domiciliar amostral
realizado a cada cinco anos.

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PolTicAS SociAiS, DeSeNvolviMeNTo e ciDADANiA
P r oj e tos PAr A o B r As i l

familiar de at dois salrios-mnimos ao ms, terem 53,9% de seus rendimen-


tos absorvidos por impostos o percentual mais alto , o que esconde um
grau de pobreza e destituio certamente mais agudo que o tradicionalmente
medido pelas linhas de pobreza e indigncia que se servem da renda declarada
ps-transferncias e pr-incidncia de impostos e taxas. Sua renda disponvel
inferior carga que pagam. As famlias com renda mensal entre dois e trs
salrios-mnimos comprometem 41,9% de sua renda com impostos, percen-
tual esse que cai medida que aumenta a renda familiar. Para os estratos m-
dios de renda, o comprometimento da renda com tributos indiretos dobrou
132 entre 1996 e 2008. O grupo de renda que menos sofreu com o aumento da
tributao indireta foi aquele cuja renda mensal superior a 30 salrios mni-
mos. Os mais ricos so os mais poupados pela tributao indireta.
Essa uma dimenso das mais contundentes da injustia tributria bra-
sileira e da reproduo das desigualdades no plano econmico e social, pois,
como constatam Rezende, Afonso e Silveira (2011) e Zhockun et alii (2007), o
peso dos tributos indiretos e seu perfil altamente regressivo no compensado
pela progressividade dos tributos diretos. Observe-se que os mais pobres no
apenas registram esforo fiscal mais elevado, o que reduz sua renda disponvel e
agrava o quadro de desigualdades, como eles mesmos financiam, via consumo
e incidncia de Cofins e PIS, a receita da Seguridade Social que se destina ao
pagamento dos benefcios assistenciais (BPC e PBF) empregados no combate
pobreza. O princpio terico da capacidade contributiva assim ignorado.

Tabela 2
estimativa de distribuio da carga tributria indireta por classe de renda em
salrios-mnimos (SM)
Brasil, 1996, 2004 e 2008 (em %)
classe de renda 1996 2004 2008
At 2 SM 28,2 48,8 53,9
2a3 22,6 38,0 41,9
3a5 19,4 33,9 37,4
5a6 18,0 32,0 35,3
6a8 18,0 31,7 35,0
8 a 10 16,1 31,7 35,0
10 a 15 15,1 30,5 33,7
15 a 20 14,9 28,4 31,3
20 a 30 14,8 28,7 31,7
Acima de 30 SM 17,9 26,3 29,0
Fonte: Afonso (2013) apud Zockun (2007) para dados de 1996 e Ipea (2008) para dados de 2004 e 2008.

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
Entre os produtos que apresentam tributao mais regressiva, encon-
tram-se os alimentos bsicos, o combustvel domstico (gs de cozinha), a
energia eltrica, o vesturio e o fumo (Siqueira, Nogueira & Souza, 2010).
Diante desse quadro, o governo federal prope reduzir os tributos federais que
incidem sobre a cesta bsica. De um lado, o ICMS que eleva a insegurana
alimentar entre os grupos de menor renda, logo a proposta do governo tem
impacto marginal, inclusive do ponto de vista da receita perdida. De outro,
incomoda imaginar que se defenda a desonerao da cesta bsica, datada de
1939 e, que normatizava uma determinada dieta bsica para os trabalhadores
(13 produtos). Sabendo-se que medida que aumenta a renda, aumenta a di- 133
versidade na alimentao, o que, alis, contribui para uma vida mais saudvel,
fica a questo: por que restringir o padro de alimentao dos mais pobres, em
vez de adotar uma legislao que zera ou ao menos reduz significativamente
para todos a incidncia de tributos indiretos sobre os alimentos, de modo a
promover equidade no acesso a uma alimentao variada e balanceada e maior
segurana alimentar? Por que essa no pode ser uma medida de estmulo
reciprocidade forte, j que interessa a todos?
No rol dos entraves distribuio funcional da renda e equidade verti-
cal e horizontal, destaca-se o Imposto de Renda que, em lugar de combater a
regressividade, ao contrrio, agrava-a. Afonso, Soares e Castro, constatam que
esse lado perverso da tributao direta no Brasil deteriorou-se ainda mais entre
meados dos anos 1990 e meados da dcada de 2000. Enquanto as famlias
com at dois salrios-mnimos tiveram aumento de carga tributria direta, as
famlias com mais de 30 mnimos conseguiram uma reduo de carga tribut-
ria direta (2013:93).
A pouca efetividade da tributao direta e sua piora recente decorrem
principalmente da existncia de poucas alquotas, alm de baixas, e do volu-
me de desoneraes concedidas aos estratos de renda mais ricos. Em tese, a
progressividade ser tanto maior quanto maior for o valor da faixa de renda
isenta de recolhimento e quanto mais alta for a alquota marginal mxima.
O Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) no Brasil no acompanha esse
mantra da justia tributria.
Khair (2008) lembra que entre 1983 e 1985 a tabela para clculo do
IRPF apresentava 13 faixas de renda e alquotas que variavam de 0% a 60%,
com intervalos de 5%. De l para c, a coisa degringolou. Em 1989, passaram
a duas, uma mnima e uma mxima, de 10% e 25% respectivamente; em
1995, foram adotadas trs alquotas, entre 15% e 35%; em 1998, voltaram a
vigorar apenas duas, 15% e 27,5%. Na atualidade, observa-se a existncia de
4 alquotas, a partir de um teto de iseno relativamente baixo da ordem de

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

19.645,32 reais anuais. A menor de 7,5%; a segunda, de 15%, a terceira de


22,5% e a alquota mais elevada alcana apenas 27,5% incidindo de forma
uniforme nos rendimentos superiores a 49.051,81 reais anuais. Ou seja, ren-
dimentos mensais da ordem de 5 mil reais mensais ou de 200 mil reais so
taxados igualmente, com uma mesma alquota de IR.
A base de incidncia do IRPF o rendimento bruto anual menos as dedues
legais, autorizadas pela Receita Federal. Aqui reside o segundo vis concentrador
do IRPF. A lista de dedues autorizadas grande e algumas ilimitadas, caso das
despesas com sade. Em 2012, famlias taxadas podiam deduzir o valor fixo de
134 1.974,12 reais por dependente, alm da integralidade de despesas com sade, de
qualquer natureza a qualquer fim, tais como cirurgias estticas, seguros privados de
cobertura internacional etc. Essa deduo ilimitada acaba por estimular a privatiza-
o da sade cuja cobertura deveria ser universal e gratuita. Pelo lado da educao,
enquanto mantm-se condicionalidades para jovens pobres beneficirios do PBF
que recebem 32,00 reais mensais caso comprovem frequncia escola, um projeto
de lei pretende estender a deduo fiscal acima mencionada s famlias dos estu-
dantes at os 32 anos de idade, sem nenhuma exigncia. Os que contribuem para
fundos privados de aposentadoria complementar so igualmente contemplados
com dedues a ttulo de incentivo, o que desonera a poupana dos ricos. Essa
medida est indiretamente associada com o teto de contribuio ao sistema pblico
do Regime Geral da Previdncia Social, hoje estabelecido em 4.159 reais. Esse teto
incentiva a busca de aposentadorias privadas complementares junto ao sistema
financeiro, que ademais se beneficiam de polpudas dedues fiscais no IR.
Afonso, Soares & Castro, apoiados em estudo do Sindifisco Nacional
(2011), ainda chamam ateno para o fato de que a insuficiente (ou a falta)
de reajuste da tabela [de IR] nos ltimos anos est absorvendo cada vez mais
trabalhadores de baixa renda e onerando mais os trabalhadores de renda mdia
(2013:52). Significa dizer que h uma vontade deliberada das equipes econ-
micas que se sucederam em sobrepenalizar a classe trabalhadora, contemplada
com ganhos reais de salrios ao longo da dcada de 2000, e que por no haver
indexao das faixas de incidncia do IR acabam caindo na malha fina da Recei-
ta. O volume de contribuies do IR aumentou, portanto, atravs da incluso de
camadas de trabalhadores de baixa renda, crescentemente tributados.
Por fim, vale recordar o confisco feito Seguridade Social promovido pela
Desvinculao da Receita da Unio (DRU), que desde 1994 retira compulsoria-
mente do seu Oramento da Seguridade Social 20% da receita bruta, oriunda das
contribuies sociais que no as previdencirias. Tal confisco atende ao esforo
de formao do supervit primrio, que representa poupana forada do governo
federal ao custo de reduo do gasto pblico. Os montantes absolutos extrados

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P r oj e tos pa ra o B rasi l
Seguridade aumentaram de forma contnua ( exceo dos anos da crise finan-
ceira internacional 2008-2009), tanto por fora da elevao das alquotas de al-
gumas contribuies sociais no perodo caso da Cofins e da CSLL, por exemplo
, como em decorrncia do aumento da arrecadao promovida pela retomada
do crescimento econmico. De 2000 at 2012, somente do Oramento da Segu-
ridade Social foram retirados 621,4 bilhes de reais, ou algo como 300 bilhes
de dlares. Isso representa quase quatro vezes o dispndio federal com sade em
2012 (80 bilhes reais ou 39,2 bilhes de dlares), poltica universal que tem
sido sucateada pelo desvio constitucional (DRU) de receita tributria prpria e
pelo mau uso da verba pblica no atendimento populao. Resultado imediato 135
de tal sub-financiamento se reflete no paradoxo de o Brasil dispor de um sistema
pblico de sade (SUS) que corresponde a 4% do PIB, enquanto os gastos priva-
dos com sade somam 5,5% do PIB. Se os recursos desviados pela DRU fossem
aplicados em programas assistenciais como o PBF, cujas despesas no ano de 2012
totalizaram 20 bilhes de reais ou 9,8 bilhes de dlares (ANFIP, 2012), h muito
a pobreza extrema e a pobreza teriam sido erradicadas do cenrio nacional.
Causa estranheza, assim, que no projeto de reforma tributria encami-
nhado pelo governo federal ao Congresso e ora em debate, o nico princpio
tributrio sobre o qual a PEC 233/2008 foi baseada o da neutralidade, es-
quecendo-se os demais princpios tributrios e constitucionais, especialmente
os princpios de capacidade contributiva, da isonomia e da progressividade
(Salvador, 2008:20). Muitos so os estudiosos (Khair, 2008; Delgado, 2008;
Salvador, 2008) do tema que identificam a ausncia de um compromisso com
a justia tributria e a equidade fiscal nessa proposta de reforma tributria.
Duas constataes se impem: tal proposta de reforma tributria no prioriza
reverter o quadro de regressividade que caracteriza o sistema tributrio brasi-
leiro e ainda advoga um desmonte do modelo de financiamento da Segurida-
de Social, extinguindo as contribuies sociais sobre o faturamento e o lucro
(Cofins, PIS, CSLL) e que garantem receitas prprias e vinculadas. Em simul-
tneo, promete reduzir a participao do capital no financiamento da receita
previdenciria (contribuies compulsrias), que acabaria por ser constituda
crescentemente pelas contribuies do trabalho. Estima-se que a reduo da
contribuio patronal, equivalente a aproximadamente 40% da receita pre-
videnciria36, o que pode coloc-la em situao deficitria. O dficit serviria
para carrear munio entre os que defendem a mudana das regras do PAYG
brasileiro (regime pblico), justificando sua progressiva privatizao.

36. Estimativa de Tonelli Vaz (2008).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Como bem destaca Fagnani (2008), tal reforma vem ampliar o poder
discricionrio do governo federal sobre as fontes de financiamento das polti-
cas pblicas, desarticulando o modelo consagrado pela Constituio de 1988.
A supresso dos recursos exclusivos da Seguridade Social leva inexoravelmen-
te a um enfraquecimento das polticas sociais, cujo financiamento passa a ser
objeto de disputa no mbito do Oramento Fiscal e entre nveis de governo. O
Oramento da Seguridade Social no desaparece, seno passa a ser financiado
basicamente com recursos do RGPS em queda por fora da desonerao
da contribuio dos empregadores e com transferncias de recursos fis-
136 cais, determinados constitucionalmente (Vaz, 2008:33). Haver concorrncia
entre todo tipo de despesa fiscal e o gasto social com sade, previdncia e
assistncia. Entre as duas mudanas previstas pelo projeto de reforma no que
tange o financiamento da Seguridade substituio das contribuies sociais
por impostos e fim da exclusividade das fontes do Oramento da Seguridade
Social , a mais preocupante sem dvida esta ltima, por tornar as polticas
da Seguridade tributrias de repasses do Oramento Fiscal e de todo tipo de
negociao e barganha entre a sociedade civil e a equipe econmica.
Uma reforma dessa natureza bem pode justificar, a posteriori, um retro-
cesso na direo de um modelo de proteo social espelhado nos mnimos e
bsicos. A escolha caberia Fazenda.
O sistema tributrio exemplar por no apresentar conflito entre a norma
e a institucionalidade. Ele claramente regressivo, injusto e ineficiente. No por
acaso consensual entre os brasileiros a necessidade de torn-lo progressivo.

Pontos para uma agenda


A presente conjuntura agua o conflito entre as foras de mercado e o
Estado no que tange a proviso das polticas de bem-estar. Aquelas se benefi-
ciam da rpida ampliao do consumo de massa, apoiado na elevao dos sa-
lrios e do acesso farto ao crdito, ainda que caro, sobretudo nas faixas de me-
nor renda. A garantia de mnimos monetrios a algumas dezenas de milhes,
antes excludos do consumo, via BF e BPC, alimenta tal expanso e leva a que
um conjunto de novos bens e servios privados, estratificados em funo do
nvel de renda, mas de preo acessvel, com baixssima cobertura e qualidade
frequentemente medocre aparea como alternativa s falhas de governo37.

37. O comentrio de Bahia a esse respeito esclarecedor: Quem adere a tais contratos formais ou informais sabe que
os mesmos no asseguram assistncia para todos os agravos sade. O pr-pagamento serve antes como uma poupana
forada para fazer exames simples e consultas mdicas para casos no graves. A absoro de problemas de sade mais
srios das novas clientelas, cujo tratamento caro, como os casos de cncer e sade mental, rejeitada ou mitigada pelas
empresas e seguros de sade (2012:84).

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
Pelo lado do nosso Estado do bem-estar, existem avanos significativos,
mas tal progresso permeada de descontinuidades e ameaas aos princpios
que instituram a nossa Seguridade Social. Pelo lado dos avanos, h que as-
sinalar a grande cobertura dos programas de safety nets, atingindo mais de 16
milhes de famlias (BF + BPC); o seguro social, registrando um aumento cons-
tante e expressivo do nmero de contribuintes, e incentivando novas adeses
atravs da flexibilizao de suas regras, aproveitando, portanto, a janela ofere-
cida pelo bnus demogrfico e pelo crescimento; o oramento da Seguridade
que, mantida sua integralidade, seria amplamente superavitrio, porque se vale
do processo de formalizao do emprego e do aumento da arrecadao pro- 137
piciada pelo consumo de massa. Alm da aplicao de condicionalidades que
questionam direitos de cidadania e discriminam, tendo se tornado norma, a
dimenso mais frgil e preocupante , sem dvida, a sade, que no consegue
deixar a UTI, por problemas de eficincia alocativa (proviso e na quantidade e
qualidade necessria do mix de servios de sade) e interna (gesto), mas antes
e sobretudo por problemas de sub-financiamento. E quem coloca em xeque o
financiamento pblico portanto, a proviso universal a gesto da poltica
macroeconmica com o desvio de recursos via DRU para a formao do super-
vit primrio e outros mecanismos como as desoneraes massivas que afetam o
financiamento da previdncia tornando-a dependente do Tesouro.
A sade o elo mais dbil da cadeia da Seguridade justamente porque
expressa o mago desse conflito. No o aumento da demanda que alavan-
ca o mercado de sade complementar, mas o sub-financiamento pblico e a
financeirizao do setor, esta, como to bem descreve Bahia, precedida por
mudanas institucionais e retricas (2013:73). Tambm no setor de sade,
por conseguinte, so institucionalidades que se forjam na oposio e na ne-
gao do compromisso poltico pblico pela universalidade e uniformidade,
assumido com a criao do SUS.
Ao contrrio da Assistncia e da Previdncia que garantem transferncias
de renda monetria indispensveis comodificao da vida all the way down38
(Fraser, 2012), a sade , segundo o modelo que adotamos, proviso pblica
desmercantilizada e universal de bens e servios. O subconsumo que nos aco-
mete e que hoje caracteriza a proviso pblica gera profundas iniquidades
no acesso, no uso, nos custos e nos resultados (Le Grand, 1982) e ocorre em
simultneo ao processo de capitalizao do mercado de sade complementar
(fenmeno que agora tambm chega educao superior).

38. Uma traduo livre seria goela abaixo

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Na ltima dcada o mercado redistribuiu mais (emprego formal, sal-


rios) que a poltica social. Essa uma constatao inequvoca quando se sabe
que cerca de dois teros da reduo da desigualdade tm origem no mer-
cado de trabalho. As transferncias fiscais com volume e montante em alta
empurraram para o mercado consumidor dezenas de milhes melhorando
a segurana socioeconmica das famlias. Est claro, pelo que expressaram
os movimentos sociais de junho, que esse mix que a est no serve, no nos
representa. O mix de mais renda para pagar mais servios privados e ter
poucos servios pblicos alm de deficientes na qualidade foi denunciado
138 como no conforme ao padro FIFA. Pedir educao, sade e transporte
subsidiado pedir que o acesso ao fundamental esteja dissociado da renda e
do status social de cada um. Trata-se de desmercantilizar dimenses das nossas
vidas agora reguladas por monoplios e pela grande finana. Esta j pensa em
repactuar o entendimento acerca do que so os direitos humanos universais.
Na impossibilidade de os eliminar, transform-los em mnimos e bsicos seria
uma escolha second best bem oportuna!
O mix mais renda com pouco pblico certamente no estabelece laos de
reciprocidade forte que nos unam numa relao de iguais. E foi justamente
na busca de uma identidade de condies que tantos milhares aderiram aos
gritos das ruas e marcharam juntos exigindo o bom funcionamento das nossas
instituies (sistema de sade, escola e justia).
Por onde passa o compromisso poltico pblico de redistribuir? Redistri-
buir mais, de forma eficiente e tambm de outra maneira, sem condicionalida-
des, promovendo uma sociedade de iguais, esse hoje nosso grande desafio.
A dimenso universal e incondicional da nossa Seguridade e da poltica
social tem sido negligenciada. H que resgatar instituies e normas j exis-
tentes para torn-las eficazes no seu objetivo de redistribuir gerando igualdade
de oportunidades.
Por onde avanar? Na direo do que factvel no mdio prazo. Es-
tabelecendo uma linha de pobreza condizente com nosso padro de desen-
volvimento e aplicar a ela e aos benefcios da derivados as regras que presi-
dem a todos os demais benefcios; eliminar condicionalidades sobre os mais
vulnerveis. Essa a forma mais justa de tratar com igualdade os desiguais;
promovendo a universalidade e no focalizao; desonerando completamente
os alimentos, que no os de luxo, j que parece remota uma reforma tribut-
ria verdadeiramente progressiva; respeitando a integralidade do oramento da
Seguridade Social, eliminando a DRU que lhe tira receita de modo a dirigir
tais recursos integralmente sade; adotando um benefcio mensal de valor
idntico para todas as crianas brasileiras, at os 24 anos, em substituio ao

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Captulo um

P r oj e tos pa ra o B rasi l
benefcio varivel dado s crianas e jovens do Bolsa Famlia e s generosas
dedues de IR concedidas por dependente (incondicionalmente); levando a
poltica fiscal a atuar de forma sinrgica e integrada, de modo a que os ganhos
de redistribuio obtidos pelo lado do gasto no sejam abocanhados pela re-
gressividade do nosso sistema tributrio; atualizando e criando novas faixas de
imposio e novas alquotas para o IRPF; assegurando que sade e educao
sero bens pblicos integralmente desmercantilizados, o que implica rever os
incentivos dados ao setor privado.

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Captulo 2
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Economia e poltica social

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Captulo dois

Andr Biancarelli
Pedro Rossi

A poltica macroeconmica
em uma estratgia
social-desenvolvimentista

Introduo
Desenvolvimento econmico, em qualquer das vrias definies poss-
veis, um processo de mdio e longo prazo. Mais do que isso, trata-se sempre
de um conjunto de mudanas estruturais, que no confunde-se com as osci-
laes curtas nas variveis macroeconmicas que geralmente mais chamam a
ateno no noticirio econmico: cmbio, juros, inflao, desemprego, dficit
pblico. Nem mesmo a taxa de crescimento parmetro, muito menos sin-
nimo, de desenvolvimento. Este, do ponto de vista das aes governamentais,
define-se mais por questes como o papel do Estado na economia, o conjunto
de polticas industriais, de regulao, infraestrutura, financiamento, distribui-
o de renda e demais frentes de ao social, entre muitas outras. Ou seja,
preciso mais do que uma gesto macroeconmica (aqui entendida como o
manejo das polticas monetria, cambial e fiscal) para caracterizar uma estra-
tgia de desenvolvimento, ainda que existam vrios pontos de contato entre
as duas dimenses. O governo Lula exemplo ntido de alteraes graduais e
importantes na estratgia de desenvolvimento que ocorreram a despeito das
visveis continuidades na gesto do regime macroeconmico.
Recorrendo a uma expresso ao gosto dos economistas, o regime ma-
cro no portanto condio suficiente para o desenvolvimento. Mas parece
ser condio necessria, principalmente pelas influncias negativas e barreiras
que pode impor ao desenrolar de processos definidos pela estratgia mais am-
pla. Novamente, os processos em curso na economia brasileira ao longo dos
ltimos anos so exemplo claro destas restries.
Assim sendo, o presente captulo trata destas relaes entre as frentes 147
de poltica macroeconmica propriamente dita (cambial, monetria e fiscal) e

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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um projeto ideal de desenvolvimento, cujos elementos constitutivos se apre-


sentaram, em parte, ao longo dos ltimos mandatos presidenciais, mas cujo
contedo precisa ser revisitado, aprofundado e complementado. Esta estra-
tgia, aqui denominada de social-desenvolvimentista, tem seu componente
social contextualizado e resumido na primeira seo1. Na segunda, apresenta-
se um panorama dos constrangimentos (principalmente externos) ao modelo
de crescimento brasileiro e operao da poltica econmica no contexto atual
e os rumos gerais que deveriam orient-la. A terceira seo se concentra no
arcabouo institucional de cada uma destas trs frentes de poltica e avalia sua
148 conduo recente no Brasil, luz das consideraes anteriores. Breves conclu-
ses encerram o texto.

Aprofundar e renovar a nfase social do desenvolvimento brasileiro


Em termos conceituais, sob o rtulo desenvolvimentista podem se
abrigar ideias, prticas de poltica econmica ou mesmo receitas de desen-
volvimento muito distintas. Segundo Fonseca (2004), o desenvolvimentismo
a ideologia que prega a interveno do Estado, o nacionalismo e a industria-
lizao para o desenvolvimento. Nesse enquadramento conceitual, o desen-
volvimentismo pode assumir diversas faces como, por exemplo, aquela veri-
ficada nas dcadas de 1960 e 1970, quando o rpido crescimento econmico
que transformou as estruturas produtivas foi acompanhado de uma piora na
distribuio de renda. Este no , certamente, o estilo de desenvolvimento
mais adequado s necessidades e condies do Brasil atual.
Cabe, portanto, qualificar o desenvolvimentismo que se defende aqui,
inclusive para diferenci-lo de outras propostas, prticas ou ideologias do pas-
sado e do presente. Partindo da experincia brasileira recente, esta qualifi-
cao consiste em, especificamente, incorporar e enfatizar a dimenso social
como elemento central e orientador do desenvolvimento. Retomando o argu-
mento, entende-se que possvel ser desenvolvimentista apenas em termos
econmicos. Ou seja, existem formulaes tericas e proposies de poltica, e
existiram vrias experincias histricas relevantes, em que a defesa do interes-
se nacional, a interveno estatal e a busca por uma estrutura produtiva mais
sofisticada estiveram associadas a uma piora na distribuio de renda e/ou em
outras dimenses das diferenas sociais caractersticas do capitalismo.

1. A discusso em torno do social-desenvolvimentismo recente e mais ampla do que o espao aqui permite. Recomenda-
se a leitura, a respeito, de Carneiro (2012), Biancarelli (2013), Bastos (2012) e Bielschowsky (2012), embora esse ltimo no
faa uso desse termo.

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Captulo dois

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No Brasil dos ltimos anos, as duas dimenses se conciliaram, ou se
reforaram, de maneira virtuosa. impossvel desvincular o ciclo de cresci-
mento da segunda metade da dcada de 2000 da ampliao da demanda do-
mstica, assim como difcil separar essa ltima do processo de distribuio
pessoal da renda acelerado neste perodo. Se verificou, na prtica, a ampliao
do mercado de consumo de massas como motor dinamizador da atividade
econmica uma relao que j figurava nas formulaes tericas de econo-
mistas progressistas h algumas dcadas e que se deu de maneira diametral-
mente oposta quela verificada nos anos 1960-1970, quando a concentrao
foi funcional ao crescimento. 149
Alm do quadro internacional favorvel, quatro grandes ferramentas
foram determinantes para este processo recente, nem todas devidamente re-
conhecidas no debate pblico brasileiro. A mais alardeada delas foram as po-
lticas de transferncia de renda a camadas mais pobres da populao com
o programa Bolsa Famlia frente que foram aprimoradas e fortemente am-
pliadas. Para alm destas aes mais focalizadas, merecem destaque os outros
instrumentos do sistema brasileiro de seguridade social que, apesar dos vrios
problemas, tm abrangncia e impacto muito importante2. A poltica de va-
lorizao real do salrio-mnimo (SM) o terceiro elemento desta explicao
e significou ampliao direta do poder de compra de uma camada bem mais
ampla da sociedade do que aqueles diretamente atingidos pelas aes focali-
zadas. Por fim, e relacionado com os ltimos trs, est o comportamento favo-
rvel do mercado de trabalho ao longo da ltima dcada, marcado por trans-
formaes importantes ainda por serem melhor explicadas, mas que resultam
em intenso processo de formalizao e, uma reduo gradativa nas taxas de
desemprego para patamares historicamente baixos3. Como impulso adicional
ao dinamismo da economia nos ltimos anos, a expanso do crdito bancrio
tambm impactou positivamente a renda disponvel da populao e desempe-
nhou papel relevante na ampliao do mercado domstico de consumo.
Olhando para frente, um desenvolvimentismo desvinculado da reduo
das enormes desigualdades sociais que marcam a sociedade brasileira no pa-

2. Segundo dados da Anlise da Segurana Social 2012 (ANFIP), os Benefcios de Prestao Continuada (BPC) atenderam 4
milhes de idosos e deficientes com valores em torno de 30 bilhes de reais em 2012.
3. Sobre o sistema de proteo social e suas relaes com o processo recente de desenvolvimento brasileiro, ver a anlise
panormica de Castro (2012). Sobre as transformaes em curso no mercado de trabalho brasileiro, ver Baltar (2013).
Alm da novidade na histria brasileira, a relao virtuosa entre crescimento e distribuio de renda uma caracterstica
bastante rara no mundo de hoje (ao contrrio do que j foi em outras pocas, principalmente na Europa Ocidental do
ps-guerra).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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rece adequado nem muito promissor em termos prticos no atual contexto.


A dimenso social deve estar no centro da estratgia de desenvolvimento, da-
qui a denominao social-desenvolvimentista. Mas esta nfase no deve servir
apenas para explicar ou louvar a trajetria recente, muito menos para conside-
rar as mudanas suficientes ou asseguradas. Pelo contrrio, o carter social do
desenvolvimento brasileiro se justifica muito mais pelos desafios (e, no sentido
virtuoso aqui proposto, oportunidades) do que pelos avanos obtidos.
A concentrao de renda no Brasil ainda se situa entre as mais elevadas
do mundo. Alm disso, os resultados positivos nos ltimos anos se verificaram
150 em uma das dimenses da desigualdade: a concentrao pessoal da renda (e,
no menos importante, nos ndices de misria e pobreza). A concentrao da
riqueza no Brasil provavelmente ainda maior que a da renda, e h razes
para imaginar que ela se elevou nos ltimos anos. Indicadores de desigualdade
com outros enfoques (condies de vida e consumo, com destaque para aces-
so a saneamento; educao; sade) mostram melhoras muito mais tmidas nos
ltimos anos ou at mesmo aumento das diferenas4.
Outra motivao, mais importante, para a nfase social o fato de que os
avanos obtidos at agora foram em grande parte de natureza individual e pri-
vada, muito associados ao poder de consumo. Isso teve, como comentado, im-
pactos positivos sobre a economia, mas deixou pouco explorada outra avenida
de dinamizao econmica e reduo da desigualdade: a infraestrutura social,
ou os chamados bens de consumo coletivo ou pblico, como educao, sade,
transporte e condies gerais de vida urbana, saneamento etc. Em vrias dessas
dimenses, ao contrrio, o que se assistiu foi uma soluo privada para os ser-
vios sociais que, se por um lado expandiu os mesmos e ampliou o acesso, por
outro mercantilizou as relaes sociais sem garantir sua qualidade.
Ir alm da ampliao do mercado de consumo de massas, avanando
na dimenso dos direitos sociais (alis, previstos na Constituio de 1988)
portanto o rumo a seguir. E no se trata apenas de um objetivo em si: o avano
nesta direo tambm um dos motores para o crescimento futuro do pas.
Alm dos efeitos j verificados (e que no se julga esgotados) da distribuio
de renda sobre o mercado de consumo, a expanso da infraestrutura social
tambm tem grande impacto econmico, em reas sensveis. No curto prazo,
significa ampliao do investimento. No longo, impacta a competitividade do
setor produtivo, ao melhorar o nvel educacional, a sade e a qualidade de
vida da fora de trabalho.

4. Um enfoque multisetorial para a questo da desigualdade apresentado por Dedecca (2013).

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Captulo dois

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Desta maneira, ao lado do fortalecimento e ganho de eficincia do Es-
tado e da reverso dos processos preocupantes em curso na estrutura produ-
tiva, a renovao e o aprofundamento dos avanos sociais so um dos pilares
da estratgia social-desenvolvimentista aqui defendida5. Em relao a este
aspecto, principalmente, que so feitas as consideraes sobre a poltica ma-
croeconmica nas prximas sees.

A gesto macroeconmica em tempos de crise


Assim como no h receita de desenvolvimento que se aplique a qual-
quer pas em qualquer tempo, consideraes sobre a poltica macroeconmica 151
tambm no podem ser feitas em abstrato, sem levar em conta o contexto eco-
nmico, em especial o externo que condiciona a concorrncia por mercados,
a demanda por exportaes, a disponibilidade de financiamentos externos, as
expectativas dos agentes, a determinao de preos macroeconmico chave
etc. Nesse sentido, o contexto externo molda as opes das trs frentes de
poltica (cambial, monetria e fiscal) e, mais do que isso, condiciona os deter-
minantes do crescimento brasileiro.
Cinco anos aps o auge da crise financeira internacional, as dificuldades
para a retomada do crescimento nos Estados Unidos, s quais se somam os
problemas muito mais profundos (e as perspectivas muito piores) da Europa,
e ainda o estado quase estrutural de estagnao japonesa, significam que o
mundo carece de um motor dinmico. A China, neste cenrio, vem tentando
compensar a reduo do seu dinamismo exportador para as economias cen-
trais com maior agressividade na conquista de novos mercados (entre os quais
o brasileiro e sul-americano), enquanto promove uma lenta alterao no seu
modelo de crescimento, em busca de uma maior dependncia do consumo
domstico em detrimento das exportaes lquidas. Por seu lado, vrias outras
economias tentam crescer por meio das exportaes, o que envolve o uso de
polticas monetrias e cambiais para a desvalorizao das moedas nacionais e,
em graus variados, uso de instrumentos de proteo comercial.
natural que neste ambiente o comrcio internacional tenha dinamis-
mo muito menor e que os esforos multilaterais de liberalizao comercial
tenham enorme dificuldade para avanar. Tambm no surpreende que os
preos das commodities tenham comportamento menos favorvel s receitas de
seus exportadores. Como implicao mais geral para o Brasil (alm das condi-

5. Para detalhes dos outros pilares, e tambm das ideias apresentadas nesta e na prxima seo, consultar Biancarelli
(2013).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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es mais adversas j refletidas no saldo da balana comercial), parece bvio


que qualquer tentativa de crescimento puxado pelas exportaes exigiria neste
quadro custos e sacrifcios muito maiores e teria eficcia bastante duvidosa.
Pelo lado financeiro, o quadro global tambm distinto do vigente no
pr-crise, mas seu resultante mais importante a ampla liquidez global se
repe em meio a uma alta volatilidade. O determinante mais importante desta
situao a sobrecarga conferida poltica monetria nos pases centrais como
instrumento de recuperao da atividade. Alm das taxas bsicas de juros em
patamares muito prximos a zero, uma srie de polticas de expanso monet-
152 ria bastante heterodoxas vm sendo implementadas nos pases centrais6.
O efeito que mais interessa ao Brasil a partir desta situao anmala
o incentivo gerado para o chamado carry trade, operaes alavancadas com
ativos e moedas que prometem rentabilidade superior. A natureza especulativa
dessas operaes vinculada a um cenrio de incerteza refora a distoro das
taxas de cmbio do sistema interacional e aumenta a volatilidade das mesmas.
Na fase de alta no ciclo de liquidez, as moedas associadas a uma alta taxa de
juros se apreciam, j nos momentos de instabilidade financeira as mesmas
depreciam intensa e abruptamente. Esse padro de flutuao cambial deve
seguir vigente enquanto se apresentar o quadro de crise internacional. A des-
peito de sinais de mudana na poltica monetria americana, o que se pode
esperar para os prximos anos excesso de liquidez (e no falta), alm de
muita volatilidade.
Diante desse cenrio, a diretriz macroeconmica mais apropriada, e coe
rente com o carter social do desenvolvimentismo que aqui se prope, a
busca do crescimento com base no mercado domstico. Isto requer o aprofun-
damento e ampliao dos avanos sociais discutidos anteriormente, preserva-
o dos atuais nveis de emprego e remunerao, ampliao do investimento
pblico (nas reas prioritrias tambm j mencionadas) e privado na infraes-
trutura logstica. A taxa de cmbio deve ser manejada com cuidado, buscando

6. Certamente esse quadro descrito de forma sinttica pelas expresses guerra cambial e tsunami monetrio no
eterno, e sua reverso por vrias vezes anunciada tende a diminuir a presso de entrada dos fluxos financeiros. Mas pelos
sinais dbeis de recuperao at agora presentes, pelo longo tempo necessrio para a digesto dos passivos ainda pre-
sentes nos bancos e outras instituies financeiras, e pelo prprio patamar em que se encontram os estmulos monetrios,
uma mudana radical no cenrio financeiro internacional salvo na hiptese de um colapso do euro ou quebra de algum
banco importante no parece provvel para os prximos anos. As sinalizaes de retirada dos estmulos monetrios
extraordinrios pelo Federal Reserve, que tornaram-se mais fortes ao final do primeiro semestre de 2013, tm causado
bastante volatilidade e especulao, particularmente com a taxa de cmbio brasileira. Mas pelas razes acima apontadas, e
tambm por existirem outras fontes importantes par os movimentos de carry trade (notadamente na Europa e Japo), no
parecem suficientes para antever uma reverso duradoura do ciclo de liquidez internacional.

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sempre um patamar mais favorvel produo local e que evite o vazamento
dos impulsos para o exterior. Mas tal esforo certamente envolve considera-
es e polticas que vo muito alm da macroeconomia.
Mesmo que fosse possvel transformar uma economia como a brasileira
em export-led growth apenas com a poltica macroeconmica e o custo do traba-
lho, as condies atuais de concorrncia internacional exigiriam alteraes de tal
monta nestas variveis que o resultado certamente seria uma recesso domstica.
E o que pior, acompanhada pela regresso em vrios dos avanos conquistados
pelo pas nos ltimos anos e que contriburam para o seu crescimento.
Em suma, o recado final o de que dificilmente o setor externo voltar a 153
ser a alavanca do crescimento brasileiro. Por outro lado, o setor externo tam-
pouco parece um obstculo insupervel para o aprofundamento de uma es-
tratgia bem articulada de crescimento. Esta, sem iluses de export-led em um
mundo com concorrncia predatria e vasta capacidade ociosa (alm do uso
intensivo de fatores esprios de competitividade como salrios baixssimos),
deve cuidar da preservao e reforo daquilo que foi a chave para a conso-
lidao do crescimento recente e que fator dos mais escassos no mundo de
hoje: a demanda interna.

Regime macroeconmico brasileiro: uma avaliao crtica


A institucionalidade do regime macroeconmico brasileiro atualmente
em vigncia remonta a 1999, quando se constituiu o trip cmbio flutuante,
metas de inflao e regime de meta fiscal primria. A elaborao dessa ar-
quitetura institucional teve como pressuposto uma concepo liberal acerca
do papel do Estado. Desenvolvimento, nesta tica, um conceito esvaziado,
entregue a um pretenso carter natural do sistema capitalista, cuja operao
livre de interferncias do Estado levaria a uma alocao de recursos eficien-
tes. Assim, a arquitetura desse regime buscou limitar a discricionariedade
da atuao do Estado no manejo das polticas macro. Preconizava-se que o
instrumental macroeconmico deveria ser mobilizado para a busca quase
exclusiva da estabilidade de preos, identificada como condio primordial
para o desenvolvimento.
Essa restrio ao papel do Estado est na origem da discusso dos regi-
mes macroeconmicos (Lopreato, 2011). Para a teoria novo clssica, o regime
macro deve submeter o Estado a um constrangimento intertemporal para
que esse no atrapalhe a dinmica econmica que funciona harmonicamente
sob as rdeas do mercado. De forma estilizada, os objetivos de um regime
macroeconmico em um projeto neoliberal devem ser nica e exclusivamente
a estabilidade de preos e a solvncia do setor pblico no longo prazo, de

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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preferncia com reduo do gasto pblico ao longo do tempo para reduzir o


tamanho do Estado e, assim, aumentar a eficincia na alocao de recursos.
J para um projeto social desenvolvimentista como o aqui preconizado, o
desenvolvimento est pressuposto como uma inteno poltica e no como uma
espontaneidade advinda dos automatismos do mercado. Dessa forma, o regime
macroeconmico deve ser compatvel com um papel ativo do Estado na busca
de um dinamismo econmico capaz de assegurar o aprofundamento do proces-
so de distribuio de renda e de expanso da infraestrutura social. Para tanto,
o Estado deve usufruir de um maior grau de discricionariedade no manejo da
154 poltica macro o que no implica dizer que no se devam estabelecer regras e
limites. Essas so fundamentais para que a gesto no fique restrita ao horizonte
do curto prazo e possa ser conciliada com os objetivos de longo.
No debate recente sobre o modelo de crescimento brasileiro, o rigor do
trip econmico foi apontado por diversos crticos como o responsvel pelo bai-
xo crescimento da economia brasileira e como entrave para o desenvolvimento.
Entretanto, ao longo do tempo o regime macro se mostrou flexvel e permitiu
mudanas na forma de gesto das polticas, dentro do mesmo quadro institu-
cional. Principalmente aps a crise de 2008, a poltica cambial passou a incluir
os controles de capital entre os instrumentos, a poltica monetria passou a con-
siderar os choques de oferta para as suas decises e o regime fiscal incorporou,
pelo menos no plano das intenes, uma preocupao anticclica7. Resta indagar
se essa flexibilidade suficiente para contemplar, dentre outras coisas, um papel
mais ativo do Estado na economia, o crescimento sustentado e as transforma-
es estruturais inerentes ao processo de desenvolvimento econmico.
Nas subsees a seguir faz-se uma discusso crtica da institucionalidade
e da gesto do regime de poltica macroeconmica vigente no Brasil, caracteri-
zado pelo cmbio flutuante, metas fiscais e metas para a inflao.

Poltica cambial e a necessidade de maior controle


A despeito da redundncia, vale dizer que a principal virtude do regime
de cambio flutuante sua flexibilidade. Diante de um contexto internacional
como o atual, em que se observa um alto grau de incerteza associado alta
volatilidade de variveis financeiras e de preos de commodities, a flexibilida-
de cambial permite a absoro de choques externos que poderiam, de outro
modo, ter um forte impacto na economia domstica. Por exemplo, as mudan-

7. Este artigo no tem a proposta de discutir se a poltica econmica realizada a partir de 2008 foi correta ou no, mas
apenas avaliar as possibilidades de mudanas e as formas de gesto do regime macroeconmico.

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cAPTulo DoiS

P r oj e tos PAr A o B r Asi l


as bruscas nos preos relativos, quando no absorvidas rapidamente pela
taxa de cmbio, podem gerar presses inflacionrias e assim sobrecarregar a
poltica monetria. Portanto, a institucionalizao de um regime de cmbio
com alguma taxa de referncia (metas, bandas cambiais etc.) pode gerar dese-
quilbrios macroeconmicos importantes8.
Se por um lado algum grau de flexibilidade bem vinda, por outro se ela
for excessiva pode levar a distores de diversas naturezas, uma vez que a taxa
de cmbio determinada pelo mercado no necessariamente a mais adequada
ao processo de desenvolvimento econmico. Para efeito analtico, apresentam-
se no Quadro 1 quatro motivos que justificam uma poltica cambial ativa. 155
Estes dividem-se em dois grupos, aqueles ligados Conta Corrente do Balano
de Pagamentos e aqueles ligados Conta Financeira.

quadro 1
quatro motivos para a poltica cambial
Motivos Poltica cambial conta corrente conta financeira
1. Ciclo de preos de 3. Excessos do mercado
Administrao da volatilidade
produtos commodities financeiro
Administrao do patamar 2. Doena holandesa 4. Carry trade

O primeiro motivo para uma poltica cambial ativa o ciclo de preos de


commodities. Considerando o sistema de Hicks (1974), que diferencia os mer-
cados entre fixprice (preo fixo) e flexprice (preo flexvel) tem-se que, dada a
natureza do processo produtivo (ciclo do produto, capacidade ociosa etc.), os
setores que produzem bens industriais tendem a ajustar as quantidades pro-
duzidas frente a choques de demanda, enquanto que os setores que produzem
commodities tendem a ajustar os preos. Dessa forma, a receita de exportao
do pas produtor de commodity tende a ser mais voltil que aquela de um pas
exportador de bens industriais e, portanto, a oferta de divisas decorrente do
comrcio externo depender do ciclo de preos dos produtos bsicos. Essa
instabilidade transmitida para taxa de cmbio e com isso afeta o restante da
economia. Dessa forma, em pases com uma pauta de exportao fortemente

8. Adicionalmente, a definio de uma meta cambial implica em um compromisso institucional e possibilita fracassos na
conduo da poltica cambial. Diante de uma ampla abertura financeira, a definio de uma meta de cmbio tambm
expe o regime a ataques especulativos como ocorreram nos pases emergentes na dcada de 1990, conforme descrito
em Prates (2002).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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baseada em commodities, a poltica cambial importante para amenizar o im-


pacto da flutuao desses preos na taxa de cmbio.
A existncia de um setor exportador de commodities e recursos naturais
com altas vantagens competitivas leva ao segundo argumento ligado Conta
Corrente que justifica o uso de uma poltica cambial ativa. Conforme explora-
do por Bresser-Pereira (2008), o protagonismo deste setor em uma economia
nacional submete-a aos riscos da chamada doena holandesa, que se mani-
festa como uma tendncia crnica apreciao cambial. Um dos pontos rele-
vantes dessa abordagem a identificao de uma taxa de cmbio de equilbrio
156 para a Conta Corrente cujo nvel mais apreciado do que aquele requerido
para o desenvolvimento de um setor industrial competitivo9. Nesse caso, o
papel da poltica cambial o de evitar uma apreciao excessiva da taxa de
cmbio e uma especializao da economia domstica na produo de bens pri-
mrios. Mesmo que o conceito de taxa de equilbrio e o carter crnico da
tendncia apreciao sejam questionveis, trata-se de raciocnio importante
para economias como a brasileira.
Polticas cambiais especficas podem ser desenhadas para atender essas
distores, como por exemplo os impostos sobre as exportaes de commodi-
ties que so causas da doena holandesa, ou a constituio de fundos de esta-
bilizao, como aqueles estabelecidos por economias exportadoras de petr-
leo (Emirados rabes, Kuwait, Ir, Noruega, Rssia, Venezuela) ou de outras
commodities, como o Chile (Cagnin et al., 2008).
O terceiro motivo para a poltica cambial a necessidade de neutralizar
as distores temporrias ou conjunturais provocadas pelo setor financeiro. Isso
porque o mercado financeiro no leva a taxa de cmbio necessariamente a um
suposto equilbrio e, portanto, a poltica cambial tem o papel de conteno, evi-
tando overshootings (superao dos limites) e volatilidade exagerada. Essa volati-
lidade particularmente nociva para pases como o Brasil, com alto pass-through
(coeficiente de repasse da variao cambial aos preos) entre a taxa de cmbio e
a inflao. Para esse propsito, oportuno o uso de controles de capitais sobre
os fluxos financeiros de curto prazo que so inerentemente volteis e o uso de
medidas regulatrias sobre o mercado de derivativos de cmbio.
Mas, no caso brasileiro, as distores financeiras vo alm da volatili-
dade e tambm causam processos longos de apreciao cambial intercalados

9. A doena holandesa ou maldio dos recursos naturais pode ser definida como a sobreapreciao crnica da taxa
de cmbio de um pas causada por rendas ricardianas que este obtm ao explorar recursos abundantes e baratos, cuja
produo comercial compatvel com uma taxa de cmbio de equilbrio corrente, claramente mais apreciada do que a taxa
de cmbio de equilbrio industrial (Bresser-Pereira e Gala: 2010:671).

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
com curtos e abruptos perodos de depreciao como o experimentado a
partir de junho de 2013. Esse padro de comportamento da taxa de cmbio
pronunciado na economia brasileira por conta da alta rentabilidade de inves-
timentos financeiros e principalmente das altas taxas de juros praticadas no
pas. As operaes de carry trade foram uma presso constante de valorizao
da moeda brasileira no perodo recente (Rossi, 2012). Essa operao um dos
principais mecanismos de transmisso do ciclo de liquidez internacional para
as taxas de cmbio e consiste em um investimento inter-moedas onde se forma
um passivo (ou uma posio vendida) na moeda de baixas taxas de juros e um
ativo (ou uma posio comprada) na moeda de juros mais altos10. 157
Em um movimento pendular, as operaes de carry trade tendem a apre-
ciar as moedas com altas taxas de juros durante a fase ascendente do ciclo de
liquidez e depreci-las na fase de reverso. O detalhe importante que esse
movimento tende a ocorrer de forma assimtrica: o processo de otimismo
que caracteriza a expanso da liquidez internacional ocorre de forma mais
gradual, enquanto que as reverses de humor so usualmente mais abruptas.
Como mostram McCauley e McGuire (2009) e Kohler (2010), as moedas que
mais se depreciaram no perodo mais agudo da crise financeira de 2008 foram
aquelas que eram alvo do carry trade, enquanto as moedas funding da estra-
tgia serviram como porto seguro dos fluxos financeiros e consequentemente
apreciaram na crise11.
Nesses termos, os motivos ligados Conta Financeira justificam a ado-
o de polticas cambiais para evitar um excesso de volatilidade da taxa de
cmbio assim como uma apreciao excessiva da moeda domstica. Nesse
contexto, uma arquitetura de poltica cambial deve ser montada para neutra-
lizar as distores financeiras, uma vez que a sujeio da moeda nacional a
ciclos especulativos advindos do setor financeiro incompatvel com o desen-
volvimento econmico de longo prazo.
Aps a crise internacional de 2008, o Brasil avanou na direo de uma
poltica cambial mais ativa. A acumulao de reservas cambiais foi comple-
mentada com medidas de controle dos fluxos financeiros (impostos sobre
aplicaes em renda varivel, renda fixa e sobre emprstimos), medidas de

10. , portanto, um investimento alavancado que implica em descasamento de moedas. A generalizao desse tipo de
operao confere caractersticas especficas dinmica das taxas de cmbio. Como particularidade, a forma de alocao
da riqueza financeira promovida pelo carry trade no se restringe a um processo de alocao de ativos financeiros, mas
tambm de formao de passivos (Rossi, 2012:26).
11. interessante notar que, no auge da fuga para liquidez da crise de 2008, a moeda japonesa foi a nica que se apreciou
em relao ao dlar americano. Para McCauley e McGuire (2009) e Kohler (2010) a explicao est no seu papel como
moeda funding do carry trade.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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regulao do mercado de cmbio interbancrio (onerao do excesso de po-


sies vendidas dos bancos no mercado vista) e sobre o mercado de deriva-
tivos cambiais (imposto sobre as posies vendidas em dlar). Essas medidas
que foram implementadas e em parte retiradas entre 2008 e 2013, mostraram-
se eficientes tanto para melhora qualitativa dos fluxos de capital como para
uma menor volatilidade da taxa de cmbio.
Contudo, a despeito da ampliao dos instrumentos de poltica cambial,
alguns aspectos estruturais no foram modificados. Em especial, a permeabili-
dade do mercado de cmbio brasileiro especulao financeira um elemento
158 crtico que deve ser identificado. A natureza especulativa do mercado de cm-
bio brasileiro deve-se, sobretudo, ao diferencial de juros da moeda brasileira
para as demais e assimetria de liquidez existente entre o mercado de deriva-
tivos e o mercado de cmbio vista, como discutido em Rossi (2012). Assim,
para uma dinmica da taxa de cmbio menos sujeita s distores financeiras,
se faz necessria uma reforma no mercado de cmbio brasileiro que aumente a
liquidez no mercado vista e reduza a atuao dos especuladores cuja atuao
se concentra, sobretudo, no mercado futuro.

Poltica fiscal, ao anticclica e a busca por espao para o investimento


Uma importante tarefa do regime macroeconmico a de contrarrestar
movimentos acentuados do ritmo de atividade, a chamada atuao anticclica.
Essa atuao deve ser guiada pelo objetivo de sustentar o crescimento econ-
mico e, em especial a taxa de investimento, de forma a permitir o avano das
transformaes estruturais inerentes ao projeto de desenvolvimento. Para isso,
a orientao do gasto pblico estratgica, pois uma fonte autnoma de de-
manda agregada. Alm disso, toda a nfase na infraestrutura social e nos servi-
os pblicos aqui defendida como norte de um social-desenvolvimentismo
requer recursos fiscais significativos para sua efetivao.
Por esses critrios, a conduo da poltica fiscal tal como se apresenta
no Brasil pautada por metas fiscais anuais pode e deve ser aprimorada.
Isso porque nesse regime no somente o resultado fiscal pr-cclico, mas a
busca pelo cumprimento da meta ao longo do ano refora esse carter pr-
cclico. H, portanto, uma inadequao no estabelecimento de metas anuais
que tm como propsito a sustentabilidade da dvida no longo prazo, e ao
mesmo tempo desconsidera-se o ciclo econmico e a relao de endogenia
entre o gasto pblico e o crescimento.
Por definio, o governo tem controle sobre a sua deciso de gasto, mas
a sua arrecadao depende da gerao de renda, ou do crescimento econmi-
co. Dessa forma, o estabelecimento de uma meta anual implica que, no incio

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Captulo dois

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do ano, o governo se comprometa com um resultado fiscal com base em uma
expectativa de arrecadao, considerando um crescimento econmico estima-
do. No decorrer do ano, o crescimento pode no se realizar conforme projeta-
do e resultar em uma arrecadao menor do que a prevista, comprometendo o
resultado fiscal12. Diante disso, o governo pode: a) anunciar que no vai mais
cumprir a meta e prestar contas sociedade; b) no anunciar nada e, atravs
de descontos e antecipao de dividendos, cumprir contabilmente a meta pri-
mria; ou c) tomar medidas adicionais para aumentar os impostos ou reduzir
os gastos de forma a garantir a meta fiscal do perodo.
Das trs opes, as duas primeiras so ruins para a credibilidade do go- 159
verno e a ltima opo a mais ajustada ao regime fiscal vigente. No entanto
a pior entre elas: a busca pelo cumprimento da meta atravs de uma poltica
fiscal emergencial e contracionista retira estmulos demanda agregada de
uma economia j desaquecida e reduz ainda mais o crescimento econmico.
Adiciona-se a isso que a sada mais comum para esse tipo de ajuste o corte ou
adiamento de projetos de investimento, uma vez que grande parte das despe-
sas pblicas vinculada e o aumento de impostos ou corte de despesas corren-
tes nem sempre so politicamente factveis. Ou seja, no curto prazo, a busca
pela meta fiscal acrescenta a esse regime fiscal um vis anti-investimento.
Da mesma forma, o regime de meta anual para o supervit primrio se
mostra inapropriado quando o crescimento econmico maior do que o pro-
jetado pelo governo. Nesse caso, o incentivo para que o excesso de arrecada-
o se materialize na expanso do gasto pblico. Esse gasto adicional, ao im-
pactar a economia j aquecida, pode gerar um excesso de demanda agregada
e presses sobre o nvel de preos. Dessa forma, a conduo da poltica fiscal
no coopera com o regime de metas de inflao uma vez que ele potencial-
mente aumenta inflao de demanda e impe a necessidade do uso de uma
poltica monetria contracionista para o controle de preos.
Em sntese, no regime de metas fiscais anuais, no somente o resultado
fiscal pr-cclico, mas a busca pelo cumprimento da meta fiscal ao longo
do ano refora esse carter pr-cclico e acentua o ciclo econmico. Confor-
me tratado aqui, as metas de supervit so estabelecidas para perodos anuais
atravs de um modelo que estima a sustentabilidade da dvida no longo prazo.
A crtica que se coloca a inadequao de se estabelecer metas anuais em
modelo de longo prazo, desconsiderando o ciclo econmico e a relao de
endogenia entre o gasto pblico e o crescimento.

12. Uma forma de medir o impacto do ciclo no resultado primrio atravs da estimativa do resultado primrio estrutural.
Sobre essa medida, ver Gobetti et al. (2010).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

H, no entanto, duas formas de neutralizar esse problema e conciliar o


regime de metas com a gesto anticclica da poltica fiscal. A primeira refere-se
ao alongamento da periodicidade da meta de forma a abarcar o ciclo econ-
mico. Uma meta de mdio prazo daria mais flexibilidade poltica fiscal para
atuar de forma a ter momentos expansionistas e outros contracionistas e, na
mdia do perodo, garantir o supervit previsto. O inconveniente dessa pro-
posta que ela pressupe uma conjectura sobre a natureza do ciclo econmico
e sua periodicidade, que nem sempre segue um padro pr-determinado.
A segunda proposio consiste em estabelecer um mecanismo institucio-
160 nal, com regras claras, que permita ao gasto pblico ser expansionista nos mo-
mentos de baixo crescimento e contracionista nos momentos de alto crescimen-
to, preservando assim a continuidade de uma meta de supervit com periodici-
dade anual. Isso pode ser vivel atravs de um fundo oramentrio com reservas
de recursos pblicos que, quando acionados, devem ter como finalidade espe-
cfica o investimento pblico. Assim, haveria um aparato legal que permitiria a
expanso do investimento pblico na baixa do ciclo econmico e obrigaria o
Estado a poupar o excesso de arrecadao na alta do ciclo econmico13.
Uma poltica anticclica que garanta a sustentao do processo de cres-
cimento tambm abre espao fiscal para uma poltica estrutural de ampliao
do investimento pblico, j apontado anteriormente como motor de expan-
so da economia e um dos eixos principais da estratgia de desenvolvimento
aqui defendida. Investimentos maiores na infraestrutura social teriam efeitos
multiplicadores importantes, em termos de emprego, renda e dinamizao das
economias locais. E, medida que fossem ampliadas a cobertura e a qualidade
dos servios pblicos de educao, sade, transporte etc., parcela crescente
da renda familiar comprometida com essas despesas seria liberada para outros
usos. Este segundo efeito maior para camadas mais pobres da populao. A
ampliao da renda disponvel parece ser instrumento de avano na distribui-
o de renda muito mais poderoso (e justo) do que a ampliao de subsdios a
prestadores privados, quase sempre de baixa qualidade, desses direitos sociais.
O que s refora a necessidade uma poltica fiscal pr-investimento pblico.

Metas de inflao e a flexibilidade necessria


O regime de metas de inflao tem como grandes vantagens o estabe-
lecimento de um compromisso pblico com a estabilidade de preos e um

13. Para uso mais eficiente da poltica fiscal anticclica preciso recuperar a capacidade do Estado brasileiro de planeja-
mento e execuo do investimento pblico.

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
quadro de referncia para a poltica monetria. Esse regime flexvel quando
comparado com as alternativas do regime de metas monetrias e do regime de
ncora cambial14, e tambm se refere possibilidade de diferentes formas de
institucionalizao do regime e de gesto do mesmo. A anlise do caso brasi-
leiro aponta para a necessidade de uma maior flexibilidade do regime de metas
frente a processos de transformaes estruturais da economia, caractersticos
do desenvolvimento.
A gesto do regime de metas, conforme o receiturio do chamado novo
consenso macroeconmico, deve se apoiar no uso do instrumento da taxa de
juros com o objetivo de afetar a demanda agregada. Entretanto, as causas da 161
inflao no se restringem a um problema de demanda. H questes estrutu-
rais associadas ao processo de desenvolvimento que so fontes de aumento de
preos pelo lado da oferta.
O processo de reduo da desigualdade de renda, por exemplo, pode
causar descompassos entre o crescimento dos salrios e da produtividade. Em
um primeiro momento, o aumento dos salrios reais gera uma presso de
aumento nos custos de produo. Em um segundo momento, a recomposio
da margem de lucro dos empresrios gera uma nova rodada de aumento de
preos que, por sua vez, reduz os salrios reais15. Adicionalmente, o processo
de redistribuio de renda tambm resulta em mudanas do lado da demanda,
uma vez que a entrada de novas classes de consumo amplia o mercado e exige
adaptaes nas condies da oferta que podem levar tempo16.
Outra presso de custos decorrente do processo de desenvolvimento o
surgimento de gargalos como infraestrutura, transporte, logstica, energia etc.
Os investimentos em infraestrutura so uma das frentes de expanso do desen-
volvimento que alm de motor de crescimento e eixo do desenolvimento, so
absolutamente necessrios para que esse processo no esbarre em uma inflao
derivada de um aumento dos custos de produo. Dessa forma, medidas de po-
ltica fiscal que expandam ou incentivem o investimento em setores estratgicos,
tm um papel importante tambm para a poltica de controle de preos.

14. Evidentemente, ele menos flexvel do que um regime monetrio puramente discricionrio.
15. Por sua vez, o repasse da alta dos custos de produo para os preos depende da estrutura dos setores produtivos.
razovel considerar que, em geral, setores oligopolizados (com maior poder de mercado) tendem a ser mais inflacionrios
por pelo menos duas possveis razes: i) tm maior capacidade de repassar para os preos aumentos de custo; e ii) podem
ser relativamente imunes aos efeitos contracionistas da poltica monetria. Visto que no necessariamente concorrem via
preo (Modenes et al., 2012: 205).
16. Esse processo est associado ao eixo de expanso do mercado interno de consumo de massa proposto por Bielschowsky
(2012) e comentado na seo anterior.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

A flutuao dos preos de commodities outra origem importante de


inflao de custos. No passado recente, a taxa de cmbio tem sido um canal
importante de transmisso da poltica monetria, e de absoro de choques de
oferta oriundos dos preos de commodities. Entretanto, o uso da taxa de cm-
bio para essa finalidade extremamente problemtico por conta do padro de
volatilidade de preos de commodities. Na medida em que a taxa de cmbio
reproduz esse padro de volatilidade prejudica as exportaes industriais e o
investimento produtivo.
Como instrumento alternativo, pode-se apontar o manejo de tarifas de
162 importao e exportao como auxiliar ao regime de metas de inflao. No caso
de produtos predominantemente importados, como o trigo, por exemplo, a re-
duo das tarifas de importao pode ser usada nos momentos de aumento de
preos desse produto no mercado internacional. No caso do aumento do preo
de produtos da pauta de exportao brasileira que tenham impacto importante
no ndice de inflao, o imposto sobre exportaes uma alternativa. Esse au-
mento ter como efeito o redirecionamento da produo destinada exportao
para o mercado interno, aumentando a oferta e reduzindo os preos.
No caso das commodities e nos demais casos onde a inflao decorre de
problemas de oferta, a eficcia do uso da taxa de juros como instrumento de
poltica monetria extremamente limitada. O aumento dos juros tende a
inibir o investimento e retrair a oferta, logo, refora as causas da inflao17.
Ou seja, a contrao monetria pode afetar a demanda agregada, reduzindo o
crescimento sem afetar a causa originria da inflao18. Dessa forma, deve-se
considerar instrumentos alternativos e auxiliares poltica monetria no regi-
me de metas de inflao.
Em sntese, o regime de metas de inflao pode ser adequado para o pro-
jeto desenvolvimentista aqui defendido porque flexvel. Mas sua gesto deve
considerar trs pontos importantes: 1) que a meta de inflao no seja um
objetivo exclusivo da poltica monetria; 2) que a meta de inflao seja flexvel
o suficiente para acomodar as presses de preos decorrentes das transforma-
es estruturais inerentes ao processo de desenvolvimento e outros choques
de oferta; e 3) que a taxa de juros no seja o nico instrumento para atingir
a meta de inflao e, que outros instrumentos sejam usados dependendo da
origem do fenmeno e da natureza do impulso inflacionrio.

17. Alm disso, os juros nominais devem ser considerados como componente de custos para as empresas, tanto um custo fi-
nanceiro para as empresas endividadas quanto um custo de oportunidade do capital para todas as firmas (Serrano, 2010).
18. Dependendo da combinao de fatores, o aumento de juros pode levar ao aumento da inflao, uma vez que reduz
a capacidade de oferta.

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
Alm dessas questes, o regime de metas de inflao deve ser compatvel
com a transio da economia brasileira para um padro de juros mais baixos.
Essa transio absolutamente necessria para criar um ambiente macroeco-
nmico mais adequado ao investimento produtivo e, que permita o desen-
volvimento de um sistema de crdito de financiamento de longo prazo e uma
melhora na competitividade do setor produtivo. Essa transio ser respons-
vel por profundas mudanas estruturais na economia, uma vez que a queda
da taxa de juros bsica deve estar acompanhada da queda das demais taxas de
rentabilidade do sistema.
A gesto do regime de metas de inflao no Brasil mostrou alguns avan- 163
os nos anos recentes. Em particular, destaca-se a preocupao com o cres-
cimento econmico que se manifestou nos recorrentes discursos das autori-
dades monetrias e o uso das polticas macroprudenciais como instrumento
alternativo taxa de juros para o controle da inflao. A significativa reduo
dos patamares da taxa Selic pelo Banco Central ao longo de 2011 e 2012 foi
uma demonstrao explcita da inteno de reduzir esta anomalia da econo-
mia brasileira, aproveitando as conjunturas favorveis e inclusive enfrentan-
do as poderosas resistncias que se levantam contra a reduo do custo do
dinheiro no Brasil. Desde abril de 2013, no entanto, este preo-chave volta a
subir, em movimento que de fato responde a uma elevao da inflao, mas
que no deveria significar uma volta aos patamares e rigidez dos objetivos
e instrumentos verificados na poltica econmica at 2011.

Consideraes finais
Este captulo procurou refletir, luz da experincia brasileira recente e de
suas possibilidades futuras, sobre as relaes entre duas dimenses da realidade
econmica e, das polticas econmicas, geralmente analisadas de modo desco-
nexo: a gesto macroeconmica e a estratgia de desenvolvimento. A mensagem
final a de que, a despeito das separaes necessrias entre estas duas ticas,
elas precisam estar sintonizadas. Principalmente quando no se compartilha da
viso que enxerga nas foras de mercado o poder de, garantida a estabilidade e
liberdade para sua atuao, encaminhar as tarefas do desenvolvimento.
Em termos mais exatos, preciso que as polticas cambial, fiscal e mo-
netria, que sozinhas no so condio suficiente para o desenvolvimento,
criem condies mnimas (e o mnimo possvel de constrangimentos) para
os objetivos de mais longo prazo do pas a saber: a defesa do interesse e do
espao nacional, um papel relevante para a atuao do Estado, a sofisticao
da estrutura produtiva e, o ponto destacado aqui, a reduo das desigualdades
sociais que caracterizam historicamente o Brasil.

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Este ltimo aspecto, que justifica o rtulo social-desenvolvimentista,


deve significar um avano em relao s inegveis conquistas da ltima dca-
da, principalmente na forma de ampliao e melhora na oferta de bens p-
blicos. O investimento na infraestrutura social e nas condies de vida da
populao, especialmente nos centros urbanos, complemento necessrio e
urgente s melhoras na distribuio pessoal da renda que devem continuar
em marcha, pois o caminho muito longo at que patamares aceitveis sejam
atingidos. A justificar tais escolhas, no s os imperativos de ordem poltica
e moral, mas tambm os impactos econmicos positivos que o avano social
164 tem causado e pode continuar a causar no pas. Principalmente diante de uma
srie de constrangimentos externos que apontam o mercado domstico como
grande (e talvez nica) fonte de dinamismo.
Para dar conta desta renovao e aprofundamento do carter social
do desenvolvimento brasileiro, o regime macroeconmico , sim, condio
necessria. Deve, portanto, fazer parte do planejamento estratgico e se ar-
ticular de forma reforadora com outras polticas de desenvolvimento como
as polticas social, industrial, tecnolgica, de investimento pblico, de infra-
estrutura, salarial etc.
A anlise dos regimes de cmbio flutuante, de meta fiscal primria anual
e de metas de inflao mostra que os pressupostos tericos que do substrato
aos mesmos no convergem com o projeto social-desenvolvimentista. Esse
regime macroeconmico foi originalmente concebido para impor limites dis-
cricionariedade da atuao do Estado e submeter as autoridades polticas aos
princpios de uma viso liberal de desenvolvimento, onde o mercado o prin-
cipal protagonista. Entretanto, no se pode estabelecer uma correspondncia
direta entre esses princpios tericos e a operacionalizao do regime macro,
que tem mostrado ser flexvel na gesto poltica.
Neste sentido preciso, avaliou-se que o atual quadro institucional ma-
croeconmico pode ser suficientemente flexvel para acomodar um projeto de
desenvolvimento onde o Estado tem papel de indutor e o social seja o foco
central de sua atuao. evidente que preciso avanar nesta direo, como
apontado: aumentar o controle sobre o funcionamento do mercado de cm-
bio; tornar a poltica fiscal efetivamente anticclica e com maior espao para
o investimento pblico; garantir que a flexibilidade permitida pelas metas de
inflao se traduza em redues sustentveis das taxas de juros no pas.
Mas a presente anlise , no final das contas, otimista quanto compa-
tibilizao entre as duas dimenses tratadas. Ou melhor: no considera que
o debate sobre um eventual abandono ou no do chamado trip macroeco-
nmico deva ser o foco quando o objetivo aprofundar e renovar os traos

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
virtuosos de um estilo de desenvolvimento que se insinuou nos ltimos anos.
A institucionalidade dos regimes de cmbio flutuante, meta fiscal primria
e meta de inflao podem se acomodar ao projeto social-desenvolvimentista
considerando alguns aprimoramentos e uma gesto mais adequada.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Captulo dois

Jorge Abraho de Castro

Poltica social, distribuio de


renda e crescimento econmico

Introduo
Polticas sociais enquanto mecanismos institucionais construdos pelas
sociedades de cada pas, no decorrer de sua histria, resultam em grande parte
da fora dos movimentos sociais e da luta poltica, com o objetivo de proteger
e/ou promover socialmente sua populao. Essas polticas so implementadas
por meio de aes do Estado e est constantemente no centro do debate po-
ltico, entre outros motivos porque responde por uma frao considervel do
gasto pblico, o que a torna alvo de disputas acirradas na diviso dos recursos
oramentrios.
O tamanho da abrangncia e a forma de distribuio dos benefcios das
polticas sociais podem tornar significativas as conexes entre essas polticas e
a economia dos pases, principalmente, quando o gasto do governo com essas
polticas se transforma em elemento importante para impulsionar uma me-
lhoria na distribuio da renda e tem papel a ser considerado para o ritmo de
expanso da atividade econmica. Neste sentido, importante tentar dimen-
sionar e qualificar at que ponto tais polticas podem afetar tanto a demanda
agregada e o crescimento da economia.
Em sociedades heterogneas como a brasileira, quanto mais amplas fo-
rem as rendas manejadas e destinadas s camadas inferiores do estrato de
renda, maior a capacidade de alterao do padro de consumo, gerando a pos-
sibilidade de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um
amplo mercado interno de consumo. Em contrapartida, tambm importante
para a expanso da economia a garantia da oferta de bens e servios sociais,
pois, para sua implementao, trazem consigo a necessidade do aumento dos
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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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gastos na contratao de pessoal, construo, manuteno e equipamentos em


escolas, hospitais, postos de sade, compra de livros, medicamentos e outros
insumos estratgicos etc.
Sob tal perspectiva, este artigo procurar demonstrar essa relao entre
poltica social e a economia, principalmente no que diz respeito a distribuio
da renda e ao crescimento econmico para o caso brasileiro, no perodo recente.
Para tanto, procura-se inicialmente dar uma definio e dimenso concreta da
poltica social praticada no Brasil, mostrar sua atual abrangncia em termos de
benefcios oferecidos, alm dos gastos e formas de financiamento realizado. A
168 seguir, busca-se demonstrar as conexes dessas polticas com a distribuio de
renda e o crescimento econmico. Por fim algumas consideraes finais.

Poltica social brasileira


Um passo inicial fundamental para alcanar o objetivo deste trabalho, ado-
tar um conceito organizador do que ser entendido por poltica social. Essa tarefa
mais complicada do que parece primeira vista, considerando a complexidade
da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos mbitos de
atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas pblicas.
Alm disso, as polticas pblicas tm aspectos bastante dinmicos uma
vez que, em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconheci-
mento de determinadas contingncias, riscos sociais e igualdades desejveis,
exigindo que o Estado e outros entes sociais assumam a responsabilidade pela
sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de
proteo e promoo social com maior ou menor abrangncia, mas que so
dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma.
Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social
uma tarefa complexa.
Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes quanto
o so as abordagens tericas dos autores. Apesar de reconhecer essas dificul-
dades e limitaes, adotaremos aqui o entendimento da poltica social como
composta por um conjunto de programas e aes do Estado, que se manifes-
tam em oferta de bens e servios, transferncias de renda e regulao, com o
objetivo de atender as necessidades e os direitos sociais1 que afetam vrios dos
componentes das condies bsicas de vida da populao, inclusive aqueles

1. Para Esping-Andersen (1991), a introduo dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do
status de pura mercadoria dos indivduos. Para Marshal (1967), os direitos sociais correponderiam ao direito a um mnimo
de bem-estar econmico, ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de
acordo com os padres que se estabelecem na sociedade.

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
que dizem respeito pobreza e desigualdade. Cabe salientar, entretanto, que
bens e servios similares aos oferecidos pelo Estado podem tambm ser ofere-
cidos por entidades privadas, lucrativas ou no.
Para atingir os objetivos mencionados o Estado brasileiro atualmente
desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas, que so apresen-
tadas resumidamente na Figura 1, a seguir. Para dar resposta ao objetivo pro-
teo social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social,
destinadas a reduzir e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer
indivduo est exposto numa sociedade de mercado, tal como o de no poder
prover o seu sustento e de sua famlia atravs do trabalho, seja por velhice, 169
morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba os diferentes programas
e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e auxlios) geral e do
setor pblico, Sade, Assistncia Social e seguro-desemprego. A gerao da
solidariedade social est diretamente relacionada expanso do sistema de ga-
rantia de renda e da garantia da oferta de bens e servios sociais, que buscam
fortalecer a proteo social dos indivduos, famlias e grupos sociais quando
estes se defrontam com uma srie de situaes de riscos, contingncias e ne-
cessidades, que os colocam em dependncia e vulnerabilidades.
Para o objetivo promoo social , agrupam-se as polticas que, a par-
tir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportu-
nidades e resultados mais amplos e mais equnimes de acesso aos recursos e
benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polti-
cas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e
desenvolvimento do cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das
polticas de trabalho e renda que buscam a qualificao profissional e regula-
o do mercado de trabalho , at a democratizao do acesso a ativos como
as polticas voltadas agricultura familiar (acesso a crdito, extenso rural,
reforma agrria), economia solidria, habitao, mobilidade urbana.
J a gerao de igualdades est relacionada ideia que a expanso da
oferta de bens e servios sociais, principalmente a escolarizao e o acesso
sade so elementos centrais na promoo e gerao de habilidades e capa-
cidades em indivduos e/ou grupo social. No entanto, apenas isso no sufi-
ciente para garantir a gerao de igualdade, sendo necessrio tambm garan-
tir atravs das polticas pblicas, o exerccio dessas capacidades, mediante as
polticas de incluso produtiva de diversos tipos e padres, seja no meio rural
ou nas cidades. Esses so elementos primordiais para promoo social, pois
permitem a ampliao de oportunidades e a obteno de melhores resultados
pessoais e coletivos. Este pressuposto s vai ser atingido se, em seu processo
de universalizao, conseguir atingir as populaes mais pobres.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Figura 1
Polticas setoriais e transversais da poltica social brasileira - 2012
Polticas Setoriais agenda transversal
Previdncia Social
Geral e do Igualdade
Servidor pblico Gnero
Solidariedade e
seguro social Igualdade
a indivduos e grupos Proteo social Sade
em resposta a direitos, (seguridade social) Racial
risco, contingncias e
necessidades sociais Crianas e
Assistncia Social e
170 Segurana Alimentar adolescentes
e Nutricional

Infraestrutura Social Juventude


Poltica (Habitao, Urbanismo,
Social Saneamento Bsico)
Idosos
Trabalho e Renda
Pessoas com
deficincia
Gerao, utilizao e Educao
Promoo social
fruio das capacidades (Oportunidades e
de indivduos e Resultados) LGBT
grupos sociais
Desenvolvimento
Agrrio
Populao de rua
Cultura

Fonte: Ipea (2010a). Elaborao do autor.

Alm disso, so desenvolvidas uma srie de polticas de corte mais trans-


versais, que podem ter carter tanto de proteo como de promoo social,
como so as aes voltadas para a igualdade de gnero e para a igualdade
racial, assim como aquelas destinadas especificamente s etapas do ciclo de
vida, como so as polticas voltadas para as crianas, adolescentes, juventudes
e idosos. Alm daquelas direcionadas s pessoas com deficincia, LGBT e po-
pulaes de rua.

Abrangncia da poltica social brasileira


Aps a definio anterior, outro passo fundamental para cumprir o ob-
jetivo pretendido dimensionar a abrangncia da poltica social brasileira,
hoje chamando a ateno para conjunto dos mais diferentes tipos de benef-
cios ofertados diariamente a dezenas de milhes de cidados atingidos pelas
aes e programas implementados pelas diversas polticas pblicas da rea.

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Captulo dois

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Tais polticas operam principalmente de modo estvel e sustentado no tempo,
com regras e instituies estabelecidas, mas podem s vezes apresentar-se frag-
mentadas. Parte dos benefcios tem estatuto de direitos e exigem capacidade
instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros
na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade
desejados. Essas polticas circunscrevem-se no interior de organismos estatais
que esto preparados para efetuar uma srie de aes e programas de trs tipos
bsicos: (i) garantia de renda; (ii) garantia da oferta de bens e servios sociais;
e (iii) a regulao. As duas primeiras ocorrem principalmente mediante gastos
pblicos pelo aparato do Estado e a ltima envolve poucos gastos e mais re- 171
cursos de poder para regular o comportamento dos agentes econmicos. Estes
tipos esto detalhados na Figura 2.
As polticas de garantia de renda ocorrem principalmente na modali-
dade de transferncias monetrias sendo as mais comuns as aposentadorias,

Figura 2
Tipos bsicos de interveno da poltica social brasileira - 2010
- Aposentadorias Transferncias monetrias
- Penses RGPS 28 milhes de beneficios (19 milhes = SM)
- Seguro famlia
Monetria - Bolsa Famlia RPPS 4,3 milhes ( > SM)
- BPC BPC 3,9 milhes de beneficios ( = SM)
- Abono salarial PBF 13,4 milhes de beneficios ( < SM)
- Seguro desemprego Seguro-desemprego 7 milhes ( > SM)
Garantia de
renda
- PROGER Consumo - Pessoal
- Pronaf Tcnicos/profissionais da rea social
No-monetria - Programa de Aquisio (tcnicos administrativos, professores, mdicos, assistentes
de Alimentos socias, psicologos, engenheiros etc.)
- Cestas Bsicas 4,0 milhes de empregos gerados diretamente ( > ou = SM)
Consumo intermedirio
- Escolas, universidades, (Bens e materiais de consumo necessrios aos servios sociais)
centros de pesquisa, 117 milhes de livros/ano; 7,3 bilhes de merendas/ano; 10,6
alimentao ao educando, milhes de cestas bsicas; remdios; material de escritorio, de
Garantia Produo e/ou livros, materiais etc. atendimento hospitalar e outros etc.
Poltica de bens e - Hospitais, ambulatrios,
Social proviso posto de sade, medi- Capital
servios Obras e equipamentos necessrios aos bens/servios sociais
camentos
- Centros de atendimento
social
- Pontos de cultura
- Habitao
- Esgoto, gua, Luz Salario-mnimo
Impacto no Setor Pblico
(Aposentadorias, penses, BPC, Seguro desemprego, emprego
- Salrio-mnimo pblico) 21,9 milhes de benficios ( > ou = SM)
- Pisos salariais
- Jornadas de trabalho. Impacto no Mercado de Trabalho
Emprego privado ( = SM)
Regulao 8,8 milhes de empregos

- Atividade privada nas reas Regulao dos planos de sade


sociais sade, educao, Regulao dos planos de previdncia
previdncia etc. Regulao das escolas privadas

Fonte: Ipea (2010a). Elaborao do autor.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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as penses, o seguro-desemprego, o auxlio monetrio famlia consistem


em transferncias em dinheiro que os beneficirios podem gastar no mercado
segundo suas preferncias, sem restries ou determinaes polticas. Estas,
contudo, podem como no caso do programa Bolsa Famlia (PBF) no ser trans-
ferncias incondicionadas, uma vez que os indivduos necessitam cumprir
certos requisitos para se beneficiarem de alguns programas. Existem tambm
aes de garantia de renda no monetrias, que buscam ofertar condies aos
indivduos e grupos para que eles possam gerar sua prpria renda, tais como
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
172 Os nmeros dos beneficirios envolvidos neste tipo de poltica so bas-
tante expressivos, como pode ser constado de forma bem resumida na Figura
2. Por exemplo: no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) so distribu
dos mensalmente cerca de 28 milhes de benefcios e no Regime Pblico de
Previdncia Social (RPPS) so distribudos cerca de 4,3 milhes de benefcios,
ou seja, somente esses dois regimes distribuem cerca de 32,3 milhes de be-
nefcios, sendo em grande parte deles bem superiores ao salrio-mnimo (SM),
e absorvem 11,5% do PIB. Alm disso, o Beneficio de Prestao Continuada
(BPC) da Assistncia Social atende a 3,9 milhes de pessoas, sendo 2,1 mi-
lhes de pessoas com deficincia e 1,8 milho de idosos. A transferncia direta
de renda associada poltica de assistncia social, ainda composta pelo PBF
que voltada famlias em situao de grande vulnerabilidade, sua relevncia
reside especialmente na extenso da populao que alcana (mais de 13,4 mi-
lhes de famlias em 2012), com recursos disponibilizados de forma contnua.
Estima-se que esse programa alcance cerca de 50 milhes de pessoas.
Essas polticas ampliaram de forma expressiva a importncia relativa das
transferncias monetrias na composio da renda das famlias. Dados do Ipea
(2010f) apresentados no Grfico 1, mostram que as transferncias provenien-
tes das poltica de garantia de renda passou de 9,5%, em 1988, para 19,3%,
em 2008, graas entrada em vigor dos novos dispositivos constitucionais, e
o grande impacto da poltica de recuperao do salrio-mnimo2; bem como
o importante aumento da cobertura de programas de transferncia de renda
focalizados, como o PBF e outros anlogos, implementados pelas esferas sub-
nacionais de governo.
Nesse sentido, embora as rendas do trabalho continuem majoritrias e
so a maior fonte de renda das famlias brasileiras, o sistema de garantia de
renda da seguridade social brasileira, ao ocupar espao maior, permitiu com-

2. Ao qual esto vinculados o piso dos benefcios previdencirios e o benefcio assistencial do BPC e uma parte do Seguro-
desemprego.

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Captulo dois

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pensar as perdas de rendimento observadas nos anos 1980 e 1990, recompon-
do a renda familiar. Essa expanso da importncia das transferncias enquanto
parcela da renda das famlias reflete tambm uma expanso importante no
percentual de domiclios/famlias alcanada por essas polticas sociais.

Grfico 1
Composio dos rendimentos familiares
Brasil, 1988, 1998 e 2008
100,0 173
86,0
79,3
76,5
75,0

50,0

25,0 19,3
15,6
9,5
4,4 5,2 4,1
0,0
Renda da ocupao Transferncias monetrias Outras rendas

1988 1988 2008

Fonte: Ipea (2010f ).

Alm deste vetor da poltica social outro tipo importante o da Garantia


da oferta de bens e servios sociais que pode se dar de duas formas: (i) produo:
implica a participao direta de organismos estatais na fabricao de bens e
oferta de servios (por exemplo, educao pblica e sade); (ii) proviso de
bens e servios: implica, por parte do Estado, destinar os recursos financeiros
para viabilizar bens e servios comunidade3.
Neste tipo de ao da poltica social, ganha relevncia a poltica de educa-
o mediante a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas

3. A proviso pblica no requer necessariamente produo pblica por exemplo, o governo pode garantir, por meio do
financiamento pblico, o atendimento a um paciente que necessite de uma cirurgia que s pode ser ralizada em hospital
particular, essa separao requer, contudo, adequada regulao e fiscalizao da produo privada para que esta no se
afaste das metas fixadas pelas autoridades pblicas.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos


ltimos anos. Pode-se dizer que, o nmero de matrculas ampliou-se em todos
os nveis educacionais. Para tanto conta com servios pblicos estruturados de
alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero
de escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Na educao bsi-
ca esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6 milho
na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em
instituies pblicas. Este aparato fsico e humano se faz acompanhar da dis-
tribuio de alimentos e refeies, livros e materiais didticos, de servios de
174 transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet
para alunos da rede pblica da educao bsica.
Na rea da poltica de Sade a instituio do Sistema nico de Sade
(SUS), promoveu a unificao dos servios pblicos da rea, assim como a
universalizao do acesso a eles. Alm disso, organizou sua oferta de forma
descentralizada, com a participao pactuada dos diversos nveis de gover-
no: Unio, estados e municpios. A prioridade Ateno Bsica, incorporou
s suas responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica,
assistncia farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do
programa Sade da Famlia principal instrumento da poltica de Ateno
Bsica a cobertura sade foi significativamente ampliada, especialmente
nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Em termos de
benefcios oferecidos observa-se que o SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de
procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias
cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3
milhes de internaes. Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medi-
camentos mais complexos, o SUS tem contribudo com maior ou menor xito,
para ampliar o acesso a remdios e tratamentos.
Outras polticas importantes neste tipo so aquelas voltadas Habitao e
ao Saneamento que atualmente vem fortalecendo seu aparato institucional, com a
criao de um ministrio que tem a responsabilidade de tocar as aes e progra-
mas e um agente de financiamento dessas aes como a Caixa Econmica Federal
(CEF), alm de ter um programa de grande prioridade que est em implantao.
Por ltimo, tem-se a regulao que baseia-se na fixao de normas que
regulem o comportamento dos agentes econmicos privados e pblicos. Um
exemplo de mecanismo regulador o controle de qualidade sobre a produo
e a comercializao de medicamentos, alimentos etc. As polticas de regulao
esto ganhando importncia crescente no papel a ser desempenhado pelo Es-
tado, mas ainda constituem-se prticas recentes; por isso, os gastos desse tipo
de ao referem-se apenas manuteno das atividades do rgo regulador.

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Captulo dois

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Neste mbito que ressalta a poltica de SM corresponde s determina-
es estatais relacionadas ao piso salarial legal, que tem influncia sobre o
mercado de trabalho, mas que no caso brasileiro tem importncia tambm
como elemento determinante do valor dos benefcios previdencirios (penses
e aposentadorias) e da assistncia social e do seguro-desemprego. A quantifi-
cao da influncia do SM, para o ano de 2009, mostra, no que diz respeito
s aes do Estado uma influncia direta de 21,9 milhes de benefcios das
polticas sociais todos os meses. Alm disso, quando computamos todos os
valores conjuntamente observa-se que os gastos com esses benefcios podem
chegar a 4,5% do PIB brasileiro. J a influncia da regulao direta do SM, no 175
mercado de trabalho, vai impactar diretamente no emprego de 8,8 milhes de
pessoas, que representa cerca de 10% da PEA ocupada. Alm disso, quando
computamos todos os valores observa-se que esses gastos podem chegar a
1,6% do PIB brasileiro.

Gasto e financiamento do governo com a poltica social


A extenso e manuteno do conjunto de benefcios sociais menciona-
dos exigiram, de modo anlogo, a mobilizao de recursos financeiros com-
patveis para efetuar os gastos necessrios ao seu provimento. Por isso, tem se
observado que o patamar do Gasto Pblico Social (GPS)4 no Brasil vem sendo
significativamente alterado desde o final dos anos 1980. Sobretudo a partir
do efetivo incio da implementao das polticas previstas pela Constituio
Federal de 1988 SUS, Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), Previdncia
Rural entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira susten-
tada. Refletindo tal tendncia, os dados apresentados no Grfico 2, na pgina
seguinte, apontam uma tendncia de crescimento do GPS, de 6,0 pontos per-
centuais (p.p.) do PIB entre os anos de 1995 e 2010.
Tomando-se o volume de recursos, apresentado no grfico anterior, obser
va-se tambm que o ncleo da poltica social, em 2010, est localizado nas
polticas de Previdncia Social Geral, Benefcios a Servidores Pblicos, Sade,
Assistncia Social, Educao e Habitao e Saneamento. Juntas, essas reas ab-
sorvem algo em torno de 95,0% do gasto no perodo de 1995 a 2010.
Os gastos vistos pela tica dos tipos de interveno das polticas sociais
(transferncias monetrias e bens e servios) e uma estimativa dos gastos efe-

4. O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento
de demandas sociais, correspondentes ao custo de bens e servios, inclusive bens de capital e, transferncias, sem deduzir
o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque ou recuperao do principal nos em-
prstimos anteriormente concedidos.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Grfico 2
Gasto Pblico Social e reas de atuao
Brasil, 1995, 2005 e 2010 (em % do PIB)
30,0 10,0

25,2
Dados de 2010
76,5
21,9 7,4
19,2
20,0

176 5,0
5,0 4,4
3,8

10,0

1,8
1,4
0,9
0,5
0,0 0,0
GPS Total Previdncia Benefcios a Sade Assistncia Educao Trabalho e Habitao e Outros
Social - RGPS servidores Social Renda saneamento
pblicos

1995 2005 2010

Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentrios (Sidor) do MPOG.

tuados com a gesto e administrao do sistema, tomando como base os gastos


federais apresentado no Grfico 3 , mostra que o sistema de garantia de
renda (transferncias monetrias) absorvem parcela expressiva dos recursos
51,9% do gasto social (13,1% do PIB). A oferta de bens e servios ficou com
43,4% (10,9% do PIB) e a gesto e administrao do sistema absorveram 4,7%
dos gastos (1,2% do PIB).
Quanto estrutura de financiamento das polticas sociais no Brasil
importante referir que ela foi alterada, a partir da Constituio de 1988,
rumo a promover certo incremento de recursos apoiado na diversificao
de bases tributrias. Isto, aliado a vinculaes sociais especficas, estabele-
ceria melhores condies materiais para a efetivao dos direitos inscritos
na ideia de seguridade e na prtica da universalizao. Existe, de fato, certa
diversidade de fontes de recursos para a rea social, bem como uma grande
primazia das contribuies sociais na composio final do oramento social,
principalmente no governo federal. Alm disso, existe grande diferenciao
na forma de financiamento de cada rea especfica, por exemplo, previdn-
cia, trabalho e habitao so principalmente financiados por contribuies,

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
Grfico 3
Gastos do governo com os tipos bsicos de polticas e a gesto e administrao das polticas sociais
Brasil, 2008 (em %)
100,0

75,0

51,9
50,0 177
43,4

25,0

4,7
0,0
Gesto e administrao das polticas sociais Garantia de renda (Transferncias monetrias) Garantia de bens servios

Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentrios (Sidor) do MPOG.

j educao e sade contam mais com recursos de impostos. O Grfico 4, na


prxima pgina, permite uma rpida visualizao da dimenso do GPS, em
2010, em contraste com a Carga Tributria Bruta (CTB), no mesmo ano GPS
corresponde a cerca de 73% da CTB.
No sistema atual de financiamento da poltica social, duas questes que
constitui grave desafio ao avano da situao social brasileira so importantes
mencionar: as dificuldades impostas pelo anacronismo do atual pacto federa-
tivo; e a regressividade da carga tributria brasileira, que pode ser comprovada
no grfico anterior.
No caso brasileiro, o sistema tributrio se mostra regressivo, tendo efei-
tos prejudiciais sobre a distribuio de renda. Os dados apresentados no Gr-
fico 4, constataram que a carga tributria mais pesada para os dcimos de
menor renda (32% para o 1 dcimo da renda), e mais leve para os dcimos
de maior renda (21% para o ltimo dcimo da renda), o que explicado pelo
enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos dire-
tos (renda e patrimnio) que tendem a ser progressivos; vis--vis o que se
arrecada por meio de tributos indiretos (consumo e circulao de mercado-
rias) que tendem a ser regressivos. Mesmo com o nus dos tributos diretos
crescendo na medida que a renda se eleva, seu efeito final no suficiente

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Grfico 4
Gasto Pblico Social (GPS) e Carga Tributria Bruta (CTB), em 2010. Carga tributria para cada dcimo
de renda, em 2008-2009
40,0 40,0
Em % do PIB
34,7

76,5 32,0 Em % da Renda

25,2 25,0
23,0 23,0
22,0 22,0 21,0
21,0 21,0 21,0
178

0,0 0,0
GPS (2010) CTB (2010) 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o
Carga tributria para cada dcimo da renda (2008-2009)

Fonte: Castro (2012) e Silveira et. alli (2011).

para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre a renda das
famlias mais pobres.
Portanto, o sistema tributrio, tal como configurado no Brasil, constitui
um srio limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade
social brasileira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados
mais vulnerveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometi-
dos pelo fato de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medi-
da, tambm seus principais financiadores. Visto sob esse prisma, a dicotomia
entre contribuintes e no-contribuintes perde muito do seu significado, pois
todos so contribuintes, mesmo os mais pobres sustentam a arrecadao tri-
butria devido tributao indireta.

Poltica social e economia: conexes


A poltica social em seu processo de gerao de solidariedade social,
que em grande parte resultante dos esquemas de transferncia de renda da
Previdncia e da Assistncia Social, da ampliao das capacidades resultantes
da educao e das demais polticas sociais, e da distribuio de renda, tem
influncia direta na economia, tanto em seus aspectos relativos demanda
quanto oferta. Dependendo do tamanho de sua cobertura e da qualidade dos

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
bens e servios ofertados torna-se elemento importante a ser considerado para
o ritmo de expanso da atividade (crescimento econmico) e, tambm, para a
qualidade dessa expanso (aumento da produtividade). A Figura 3, procura,
de forma simplificada, apresentar esse circuito de influncia5.

Figura 3
Poltica Social e a Economia: impulsos e resultados

Circuito de influncia na economia 179


Resultados Resultados
Consumo
(Novo padro de consumo das
famlias, grupos e indivduos)

Solidariedade
social Consumo Intermedirio
(remunerao, bens e Demanda Agregada
servios etc)
Crescimento
Poltica Distribuio da economia
Social da
Renda Investimento pblico
(Ampliao da infraestrutura
social)
Aumento da
Aumento produtividade
de
capacidades
Diminui custos produo

Oferta Agregada

Aumento da
Inovao e Produtividade

Elaborao do autor.

Para enfoque dessa natureza a demanda agregada (consumo, gastos do


governo, investimentos e exportaes lquidas) cumpre um papel proeminen-
te para explicar o processo de crescimento. Na determinao da demanda o
padro de atuao do governo um elemento importante e, quanto maior
o compromisso social do governo maior ser a importncia dos gastos so-

5. Esse tipo de enfoque segue Kalecki (1954 e 1974), Thirlwall (1975) e Tavares (1998a). Mais recentemente, na mesma pers
pectiva, o Ipea (2010e) e os trabalhos de Amitrano (2011) e Bruno et. al. (2009) so interessantes por buscar uma aborda-
gem especfica ao estudo do crescimento econmico de mdio e longo prazos, levando em conta elementos de demanda,
de oferta e fatores institucionais, bem como a interao entre eles.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

ciais. Ou seja, a demanda agregada diretamente afetada quando o gasto com


as transferncias de renda e com a prestao de bens e servios permitem
a manuteno/alterao da distribuio pessoal e funcional da renda6, com
consequncias para o respectivo padro de consumo dos indivduos, famlias
e grupos. Em sociedades heterogneas, quanto mais amplas forem as rendas
manejadas e destinadas s camadas mais pobres, maior a capacidade de alte-
rao do padro, gerando a possibilidade de ampliao da demanda agregada,
com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo7. Em contra-
partida, tambm importante para a economia a garantia da oferta de bens e
180 servios sociais, pois, para sua implementao, trazem consigo a necessidade
do aumento dos gastos na contratao de pessoal, construo, manuteno e
equipamentos em escolas, hospitais, postos de sade, compra de livros, medi-
camentos e outros insumos estratgicos etc.
De acordo com o modelo de Kalecki, algumas restries devem ser con-
sideradas, uma vez que a melhor distribuio da renda e o aumento da de-
manda de bens dos trabalhadores elevariam a demanda agregada para um
patamar superior e isso apenas significaria crescimento sustentvel se hou-
vesse capacidade de oferta desses mesmos bens. Ou seja, esse mecanismo
funciona caso houver capacidade ociosa para atendimento, caso a economia
esteja em pleno emprego, esse crescimento da demanda acarretar presses
inflacionrias, sem que ocorra crescimento da economia. O resultado que
o processo de distribuio ser anulado, pois a inflao corroeria o salrio
real do trabalhador. Uma sada seria uma maior demanda por produtos es-
trangeiros, o que acarretaria um aumento das importaes. Logicamente, para
pases em desenvolvimento que tradicionalmente tem escassez de divisas, essa
presso pode levar ao aprofundamento dos desequilbrios no Balano de Pa-
gamentos, que teria srias repercusses negativas para o pas e seu processo
de crescimento.
Pelo lado da oferta agregada, argumenta-se que a poltica social, prin-
cipalmente em seu objetivo de ampliao das habilidades, capacidades e in-
cluso produtiva da populao , tambm, um elemento determinante para o

6. De acordo com a Cepal (2000), El gasto social es el principal instrumento atravs del cual el Estado influye sobre la
distribuicion del ingreso () dicho impacto depender de la magnitud del gasto social, su distribuicion y financiamento, as
como de la eficiencia en uso de los recursos correspondentes.
7. A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto de bens de consumo popular,
equipara a assertiva que afirma que os trabalhadores gastam o que ganham. Admitindo o princpio da demanda efetiva
(sentido de determinao da renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), essa tese nos leva a atribuir sen-
tido causal ao gasto social. A causalidade aqui tem a ver com as variaes de curto prazo do gasto social, co-determinando a
renda dos familiares pobres e sustentando a produo e consumo popular de bens-salrios (Delgado e Theodoro, 2005).

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Captulo dois

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progresso tcnico e para aumento da produtividade do trabalho, fatores deci-
sivos para o crescimento econmico, alm de facilitar a elevao dos salrios e
a queda da pobreza. Alm disso, tambm pode significar melhor distribuio
de renda com a queda da desigualdade, a depender, no caso, do que tenha
resultado em termos de ampliao da renda do fator trabalho8.
Esse o processo previsto no plano terico, mas que tem que ser coadu-
nado com o mundo real observando o estgio de cada pas, que depende das
trajetrias histricas, pois cada sociedade dependendo das lutas polticas vai
incorporar o reconhecimento de determinadas necessidades sociais e igual-
dades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade pela pro- 181
duo, proviso e regulao de sua defesa e promoo. Tais processos consti-
tuem, em cada pas diferenas com maior ou menor abrangncia, mas que so
dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo.

Poltica social brasileira: distribuio da renda


e crescimento econmico
Para cumprir o objetivo deste estudo pretende-se, a seguir, apresentar
as conexes e resultantes entre a poltica social descrita anteriormente e a
economia brasileira, tendo como preocupao dois efeitos fundamentais: a
distribuio da renda e o crescimento econmico e suas inter-relaes.
Como apresentamos na figura anterior, a ao do governo nas polti-
cas sociais mediante seus gastos e na regulao do mercado, podem ser um
dos elementos importantes para efetuar a distribuio de renda (funcional e
pessoal) e, como sugerido, um dos componentes importantes da demanda
agregada, consequentemente pode ser tambm importante para promover o
crescimento econmico.
Por outro lado, a expectativa de que o crescimento seja o resultado obti-
do no circuito econmico, deve-se ao fato de que a maioria dos gastos sociais
relativo a transferncias monetrias a pessoas/famlias dos estratos inferiores
da renda, compra de bens e servios e remunerao de servidores que, para
manter a si e suas famlias, realizam seus gastos no mercado. Neste processo de
realizao dos gastos ocorre o fortalecimento do circuito de multiplicao de
renda, pois estes estratos tendem a consumir menos importados e poupar me-

8. Nessa perspectiva, no comeo da dcada de 1990 a Cepal expressava preocupao com o tema: A fim de melhorar a
produtividade nos setores atrasados, e como complemento s polticas agregadas, parece imprescindvel empreender algu-
mas aes especficas, entre elas programas de crdito, comercializao e assistncia tcnica, bem como um investimento
maio na formao e na qualificao. O esforo de modernizao tecnolgica crucial, no apenas pelas exigncias da
competitividade internacional, mas tambm pela necessidade de melhorar a qualidade dos empregos e os nveis salariais
(Cepal, 1992).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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nos, o que implica em maior propenso a consumir, em geral, e principalmente


mais produtos nacionais, em particular, o que propicia mais vendas, mais pro-
duo e mais emprego gerado no pas. Portanto, o gasto com as polticas sociais
tem reflexo de carter estritamente econmico, em dois sentidos: em termos de
seu multiplicador para o crescimento do PIB e da renda das famlias.

Efeito distribuio de renda


No que diz respeito a distribuio da renda importante salientar que a
literatura da rea que se concentra mais na discusso da distribuio pessoal ,
182 mostra que tanto as transferncias monetrias quanto a oferta de bens e servios,
apesar de em grande parte serem universais, atingem mais fortemente as popula-
es dos estratos mais baixos da renda. Nesta perspectiva, por exemplo, o efeito
da distribuio de renda dos gastos com as polticas sociais brasileira foi tratado
por Silveira et alli (2011), mediante a anlise de cinco estgios da renda, desde
o primeiro estgio denominado de renda original que constitudo dos rendi-
mentos de carter privado at o ltimo estgio denominado de renda final, que
reflete o impacto na renda de todas as transferncias e bens e servios sociais da
poltica social e, tambm dos tributos (diretos e indiretos).
As simulaes efetuadas por Silveira et alli (2011), que so apresentadas
na Tabela 1, mostram claramente que os gastos com a poltica social tm im-
portante papel distributivo, alterando principalmente a renda do segmento de
menor renda (1 quinto), que inicialmente apropriam apenas 1,0% da renda,
mas principalmente com os gastos sociais passam a obter 4,2% da renda, valor
ainda bem distante de uma distribuio de renda igualitria. O segundo e ter-
ceiros quintos tambm tm ganhado, mesmo sendo menos expressivos. Apesar
de toda a importncia que tem hoje os gastos sociais do governo, o Grfico 5 (a)
demonstra como a renda no Brasil, apesar da queda na desigualdade, ainda
muito desigual; 63,5% de toda a renda retida pelos 20% de maior renda.
Outro aspecto importante, que tambm pode ser constatado neste tra-
balho que esses resultados poderiam ser bem melhores se os impostos in-
diretos fossem menos regressivos, observa-se no Grfico 5 (b), que a renda
ps-tributao diminui para a populao dos quatro primeiros quintos, sendo
acrescido para a do quinto de maior rendimento.
A mudana entre a renda original e a final tem muito a ver com resul-
tado distributivo dos gastos do governo, com as transferncias monetrias e a
oferta de bens e servios de sade e educao. O Grfico 6, a seguir, mostra o
caso da sade, onde o que se observa que grande parte dos tipos de gastos se
distribuem homogeneamente at o 7 dcimo (entre 10% a 15%) e que partir
deste dcimo comea a cair, reduzindo bem no ltimo. Como era de se esperar

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cAPTulo DoiS

P r oj e tos PAr A o B r Asi l


Tabela 1
Distribuio de renda domiciliar monetria per capita para os diferentes estgios da renda,
segundo quintos da renda
Brasil, 2008 - 2009
Parcela da renda apropriada por cada quinto (%)
quintos/estatsticas renda
renda original1 renda inicial2 renda disponvel3 ps-tributao4 renda final5
1o 1,0 2,4 2,6 2,2 4,2
2o 4,6 5,9 6,2 5,7 7,2
3o 9,4 10,4 10,9 10,3 10,4 183
4o 18,1 18,3 18,8 18,3 14,7
5o 67,0 63,0 61,6 63,5 63,5
Coeficiente de Gini (em %) 64,3 59,1 57,6 59,8 50,0
Mdia (R$ janeiro 2009) 596,49 733,04 662,38 561,56 663,5
Fonte: Silveira et. al (2011).
Nota: 1) Renda original auferida no trabalho, vendas, juros, aluguis, doaes etc (anterior a interveno estatal);
2) Renda inicial a renda original mais aposentadorias, penses, auxlios, bolsas, seguro desemprego e outros;
3) Renda disponvel a renda incial menos os impostos diretos;
4) Renda ps-tributao a renda disponvel menos os impostos indiretos;
5) Renda final a renda ps-tributao mais os gastos com educao e sade.

grfico 5
Distribuio de renda domiciliar monetria per capita por diferentes estgios da renda, segundo
quintos da renda
Brasil, 2008-2009
80,0 80,0

grupos de renda (por quintos) 67,0 grupos de renda (por quintos)


63,5 61,6 63,5
60,0 60,0

40,0 40,0

18,1 18,8 18,3


20,0 14,7 20,0
10,9 10,3
9,4 10,4
7,2 6,2 5,7
4,2 4,6 2,6 2,2
1,0
0,0 0,0
1o (baixa) 2o 3o 4o 5o (alta) 1o (baixa) 2o 3o 4o 5o (alta)

Renda original (inicial) Renda final Renda disponvel Renda ps-tributao

Fonte: Silveira et. al (2011). Obs.: 1)Ciclo completo da redistribuio da renda; 2) Efeito da tributao indireta na renda .

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Grfico 6
Efeito distribuio do gasto pblico segundo tipos de gasto em sade
Brasil, 2008
20,0

15,0

184 10,0

5,0

0,0
1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

Internaes Procedimentos ambulatoriais Bens e servios universais


Servidores pblicos federais Medicamentos

Fonte: Silveira et alli (2011). Elaborao do autor.

os bens e servios universais se distribuem de forma homognea no decorrer


de toda a distribuio
Os resultados obtidos neste trabalho so muito importantes por trazer
evidncias de como a estrutura tributria brasileira altamente regressiva,
acarretando srias perdas de renda e bem-estar ao conjunto da populao bra-
sileira de menor renda, anulando em parte os efeitos distributivos dos gastos
sociais. Neste sentido, o coeficiente de Gini varia bastante durante os estgios
da renda, caindo com a entrada em cena dos gastos com as transferncias mo-
netrias e os impostos diretos, mas voltando a subir com os impostos indiretos
que repem a desigualdade. Ao final os gastos em bens e servios por serem
bem distributivos fazem o ndice de Gini cair bastante.
Na perspectiva tambm de ver os resultados distributivos dos gastos so-
ciais, outro estudo que traz achados bastante relevantes o do Ipea (2010d),
que obteve o multiplicador da renda de cada um dos grupos de famlias inves-
tigadas (mesclando o local de residncia e a escolaridade do chefe) e assim, foi
possvel saber a variao na distribuio de renda ocorrida a partir do incre-
mento de cada tipo de gasto com a poltica social.

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Os resultados da simulao efetuados no trabalho so apresentados na
Tabela 2, que mostra que no caso da sade e da educao, incorporando-se o
consumo destes servios renda familiar9, ambos so fortemente progressivos:
o choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,5%
no ndice de Gini; no caso da educao, a queda um pouco menor, 1,09%,
devido educao superior, onde maior a presena de famlias de maior
renda. Entre as transferncias, os gastos incrementais no BPC e no PBF so
claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade (-2,33% e
-2,15%, respectivamente). A previdncia social tem efeitos benficos sobre a
desigualdade, reduzindo o ndice em 1,2%. 185

Tabela 2
Desigualdade de renda entre grupos de famlias segundo o tipo de gasto, aps as simulaes
Brasil, 2006
variao do gini em relao
Tipo de gasto gini da renda inicial (g0) gini entre os grupos (g1)
renda inicial = (g1 - g0)/g0
Renda Inicial Total 0,3805 0,3805 -
Benefcio de Prestao Continuada 0,3716 -2,33%
Programa Bolsa Famlia 0,3723 -2,15%
Sade 0,3749 -1,47%
RGPS 0,3759 -1,22%
Educao 0,3764 -1,09%
Investimento em Construo Civil 0,3806 0,04%
Exportaes de Commodities 0,3807 0,05%
Juros sobre a Dvida Pblica 0,3809 0,11%
Fonte: Ipea (2010d). Elaborao do autor.

J os gastos no sociais como, por exemplo, o investimento em construo


civil e as exportaes de commodities, tm efeitos basicamente neutros, ou seja,
geram crescimento, porm corroborando os altos nveis de desigualdade de renda
em que vivemos. Por outro lado, os gastos com juros da dvida so regressivos.
A explicao para os bons resultados distributivos dos gastos sociais po-
dem ser mais bem visualizados, por exemplo, tomando os efeitos distributivos

9. preciso fazer a apropriao do gasto do governo renda das famlias beneficirias, porque comportam-se como uma
transferncia s famlias dedicada ao consumo em educao e sade. Afinal, o consumo do governo no propriamente
dele, mas sim das famlias que se beneficiam dessa proviso poltica. Se no o fizermos, a comparao dos efeitos dos
agregados estudados sobre a distribuio fica prejudicada, sobre-estimando os efeitos das transferncias diretas de renda
e subestimando o impacto do acesso a bens e servios sociais.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

do gasto em educao quando eles so apropriados, por imputao, renda


das famlias, Grfico 7, a seguir. De acordo com esses resultados observa-se
que as famlias que mais se beneficiam com o incremento de gastos em edu-
cao so aquelas que esto no setor rural e principalmente as mais pobres
(tomando a escolarizao como sinnimo de renda). Famlias com menos de
1 ano de escolaridade chegam a sofrer efeitos que so o triplo daqueles que
famlias com maior escolaridade e maior renda vo ter com os gastos do go-
verno na educao.

186
Grfico 7
Efeito distribuitivo do gasto pblico em educao 2006
Brasil, 2006
10,0 10,0
(a) (b)
Rural Urbano

6,0

5,0
5,0 5,0
4,2
3,8 4,0
3,5 3,6 3,4
3,1
2,7
2,2
1,9

0,0 0,0
Menor de 1 De 1 a 3 De 4 a 7 De 8 a 10 De 11 a Maior ou = Menor de 1 De 1 a 3 De 4 a 7 De 8 a 10 De 11 a Maior ou =
ano anos anos anos 14 anos 15 anos ano anos anos anos 14 anos 15 anos

Variao induzida por gasto de 1% do PIB em educao

Fonte: Ipea (2010d). Elaborao do autor.

Portanto, esse trabalho demonstra que so significativas as contribuies


de cada poltica social para a queda da desigualdade. Para que se possa ter um
parmetro de comparao, a melhora recente da desigualdade brasileira entre
2003 e 2008, medida pelo Gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao
ano. Ou seja, alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda po-
dem contribuir substancialmente para a desconcentrao de renda no Brasil.

Efeito do crescimento econmico (PIB e a renda das famlias)


Para captar o efeito dos gastos com a poltica social para o crescimento

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
econmico (PIB) e sobre a renda das famlias, um estudo recente do Ipea (2010)
trouxe resultados importantes nesta perspectiva, simulou choques de gastos em
alguns tipos de despesas sociais e reconstruiu o ciclo econmico, utilizando
uma Matriz de Contabilidade Social (Social Accounting Matrix, ou SAM) para o
Brasil, para o ano de 2006. Como mencionado em Ipea (2010d) o esforo de
relacionar fluxos de renda e gasto em um sistema de contabilidade social bem
estabelecido e est presente na prtica dos macroeconomistas desde pelo menos
os anos 1950. O exerccio mais recorrente a anlise dos coeficientes tcnicos
da matriz insumo-produto, que relaciona todos os fluxos de renda entre as ati-
vidades produtivas. A matriz de contabilidade social uma expanso da matriz 187
insumo-produto: trata-se de uma matriz quadrada que congrega todos os fluxos
de renda e gasto da economia em um determinado ano de referncia, incluindo,
alm dos diversos setores produtivos e produtos, outras agregaes relevantes,
como os fluxos referentes aos fatores produtivos (capital e trabalho) e aos dife-
rentes setores institucionais (famlias, governo, empresas e resto do mundo) (...)
A anlise dos efeitos multiplicadores parte do princpio de que uma vez pertur-
bada a estabilidade inicial por um advento exgeno, externo, independente da
renda corrente, a matriz satisfar a restrio oramentria de cada agente e, por
meio dos vazamentos deste impulso inicial, convergir para um novo nvel de
renda e gasto. A relao do novo nvel de renda e o montante do impulso inicial
justamente o efeito multiplicador.
A Figura 4, a seguir, uma representao simplificada para expressar a
utilizao dessa metodologia para a apurao dos efeitos (multiplicadores) dos
gastos sociais no ciclo econmico. Os resultados do modelo que o choque
de um aumento hipottico de 1% do PIB, em gastos sociais, acarretaria um
multiplicador do PIB, de aproximadamente 1,37%. Isso significa que, a cada
novo um real gasto pelo governo na rea social, podem ser gerados 1,37 real
no PIB, quando se completa o ciclo10.
Outro importante resultado tambm o que acontece com os impostos,
taxas e contribuies sociais do sistema tributrio do pas. A matriz de conta-
bilidade social revelou que 56% do valor dos gastos sociais voltam para o caixa

10. De acordo com o Ipea (2010d), usando os agregados econmicos do Sistema de Contas Nacionais do IBGE, para o ano
de 2006, o multiplicador mdio dos gastos autnomos, em geral investimento, exportaes e gastos do governo, era de
1,57 real. Ou seja, a cada um real investido, demandado pelo exterior e gasto pelo governo ser gerado 1,57 real adicional
no PIB; em outras palavras, cada gasto equivalente a um por cento do PIB provoca, em media, um crescimento de 1,57% no
PIB apenas pelo processo acima explicado de multiplicao da renda, inalteradas todas as outras condies. No que tange a
renda das famlias, um agregado mais apropriado para analisar o bem-estar dos brasileiros, o multiplicador mdio do gasto
autnomo de 1,17%, ou seja, ao gerar 1% do PIB em mais investimento, exportaes e gastos do governo, as famlias
tero sua renda aumentada em 1,17%, em mdia.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Figura 4
Circuito multiplicador da renda do gasto com a Poltica Social

Circuito de influncia na economia


Resultados
Aumento
hipottico de
1,0% do PIB Efeito multiplicador
no GPS Consumo
(padro de consumo das
famlias, grupos e indivduos) = 1,37% de
Choque crescimento no
de gasto Poltica PIB
Social Consumo Intermedirio Demanda Agregada
GPS (25,2% do (remunerao, bens e servios etc)
188 PIB-2010) = 1,37% de
crescimento no
PIB
Investimento pblico
(ampliao da infraestrutura social)

Vazamento
(Efeito tributrio)
Sistema Tributrio Nacional:
56% do Gasto Social retorna ao Estado em Impostos e Contribuies

Gasto do
governo

Elaborao do autor.

do Tesouro na forma de tributos e contribuies sociais, depois de percorrido


todo o processo de multiplicao de renda que este mesmo gasto social engen-
drou11. Ou seja, isso demonstra que o efeito de multiplicao do PIB permite
um aumento das receitas do governo, fazendo com que parte do gasto social
se pague no futuro.
Realizando o ciclo econmico de forma distinta para cada rea social do
os resultados que so apresentados no Grfico 8, Esses dados mostram que
algumas reas possuem multiplicadores do PIB bem superiores s outras. Por
exemplo, a rea de educao e sade tem os maiores multiplicadores e os gas-
tos com o RPPS so aqueles de pior multiplicador. Ou seja, gastar em algumas
reas sociais melhor para o crescimento da economia que em outras.
Quando se compara o resultado das simulaes para os gastos nas reas
sociais com os resultados de outros setores tais como construo civil, expor-
tao de commodities e juros da dvida, observa-se que os gastos de educao
e sade continuam tendo melhores multiplicadores e que o PBF e o BPC se

11. Considerando-se uma elasticidade do PIB da receita tributria igual a 1. Essa elasticidade foi maior que nos anos re-
centes, o que aumentaria ainda mais o percentual de retorno aos cofres pblicos.

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
aproximam do multiplicador das exportaes de commodities. Por outro lado,
esses dados tambm revelam como os gastos com juros da dvida so ruins
para o crescimento, pois tem o pior multiplicador.
Ou seja, esses resultados demonstram que os principais gastos na rea
social so importantes para a dinmica da economia nacional, principalmente
pelos seus efeitos sobre o mercado interno.

Grfico 8
Efeito multiplicador dos gastos das reas sociais e outras reas selecionadas no PIB 189
Brasil, 2006
2,5 2,5
reas Sociais Outras
1,85
1,70
1,44 1,54
1,38 1,40
1,23
0,88
0,71

0,0 0,0
Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS Construo civil Exportao Juros da dvida
commodities pblica

Fonte: IPEA (2010d). Elaborao do autor.

Grfico 9
Efeito multiplicador dos gastos em reas socais e outras reas selecionadas na renda das famlias
Brasil, 2006
3,0 3,0
reas Sociais Outras
2,25 2,20
2,10
1,86
1,67
1,44 1,34
1,14
1,04

0,0 0,0
Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS Construo civil Exportao Juros da dvida
commodities pblica

Fonte: IPEA (2010d). Elaborao do autor.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Quanto ao que ocorre com a renda das famlias as simulaes demonstra-


ram que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais deta-
lhados eleva a renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que esta renda
constituiu cerca de 81% do PIB em 2006. Os resultados para renda das famlias
para cada rea social que apresentada no Grfico 9, mostram resultados bem
distintos dos anteriores, agora as transferncias de renda so bem superiores
que os demais e os gastos do PBF e do BPC so bem superiores em termos de
importncia para a renda da famlia do que os demais gastos sociais.
Quando se compara o resultado das simulaes para os gastos nas reas
190 sociais com os resultados de gastos de outros setores tais como: construo
civil, exportao de commodities e juros da dvida, observa-se que esses gastos
tm menor importncia para a renda das famlias que qualquer gasto das reas
sociais. Esses resultados demonstram que os principais gastos na rea social
so extremamente importantes para a renda das famlias.
No entanto, importante salientar assim como alerta o Ipea (2010d) que
no se trata de contrapor o gasto social aos gastos alternativos, pois cada um
tem a sua funo especfica na dinmica social e econmica do pas. Afinal,
uma das consequncias do investimento justamente a renovao da capaci-
dade ociosa, que um efeito dinmico no incorporado ao nosso modelo, se
no como pressuposto. Tambm no caso das exportaes, o acesso s divisas
internacionais e eventual acmulo de reservas tm se mostrado de suma im-
portncia para a estabilizao dos ciclos econmicos no Brasil e, portanto, para
a prpria estabilidade do gasto social. Trata-se, outrossim, de demonstrar que
a ideia de que o gasto social economicamente intil no uma verdade.

Efeitos combinados: distribuio e crescimento


A discusso e o esforo de relacionar a distribuio da renda e o cres-
cimento econmico esto presentes na prtica dos economistas h bastante
tempo no Brasil. Veja a controvrsia em torno do trabalho de Langoni (1973)
sobre essa questo, para os anos 1970 no Brasil. Na tradio de trabalhos
que utilizam como metodologia a matriz de insumo-produto para estimar as
relaes entre distribuio de renda e crescimento so encontrados tambm
outros estudos12. Nesta perspectiva, por exemplo, Tauile e Young (1991), con-
siderando o princpio da demanda efetiva que exigiram adaptaes na matriz,
aplicaram o valor do multiplicador obtido para o ano de 1970 (melhor distri-
buio) aos dados de demanda final de 1975 (pior distribuio) do caso brasi-

12. Ver estudos realizados por Bonelli e Cunha (1981), Tauile e Young (1991), Berni (1995), Cavalcanti (1997), Tourinho
(2006 e 2008).

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
leiro. O resultado obtido pelas simulaes mostrou que se no tivesse ocorrido
uma piora na distribuio da renda o crescimento da economia brasileira teria
sido 3,2% maior do que de fato ocorreu no perodo, demonstrando a impor-
tncia da distribuio de renda para o crescimento.
Seguindo essa mesma tradio SantAnna (2003), tambm buscou esti-
mar a relao entre distribuio e crescimento econmico brasileiro optando
por trabalhar com simulaes a partir dos dados relativos distribuio de
1990 (melhor distribuio), uma vez que esse foi o ano que apresentou maior
participao dos salrios na repartio da renda. Dessa maneira, a ideia apre-
sentar como o crescimento econmico de 1990 at 1996 teria sido afetado 191
caso a distribuio de renda de 1990 tivesse permanecido inalterada. Seus
resultados, tambm mostraram que o aumento no consumo dos trabalhadores
decorrente do aumento da participao dos salrios na renda geraria efetiva-
mente um nvel de renda 3% maior. Vale destacar que esse resultado consi-
dervel, sobretudo quando comparado s baixas taxas de crescimento da d-
cada de 1990, por exemplo, o crescimento real de 1996 foi de 2,7%. Portanto,
se houvesse um retorno distribuio de 1990, o crescimento no ano de 1996
teria sido da ordem de 5,7%, em contraponto ao valor observado.
Nesta mesma perspectiva metodolgica os resultados de Ipea (2010d),
considerando apenas os gastos do governo com a poltica social brasileira, mos-
traram resultados positivos acerca do papel virtuoso do gasto em bens e servios
educacionais, em sade e, mais especificamente, das transferncias monetrias
direcionadas para os mais pobres, em seu papel distributivo e de crescimento.
O Grfico 10, na pgina seguinte, mostra o cruzamento dos dados: no eixo
vertical, temos a variao percentual do PIB provocada pelo choque de 1% em
diversas reas sociais e no sociais; no eixo horizontal, temos a variao percen-
tual do ndice de Gini estilizado decorrente do mesmo choque.
Se assumirmos que uma das metas de desenvolvimento nacional con-
seguir unir maior crescimento econmico e menor desigualdade de renda,
ento todos os gastos do quadrante (I) esquerda contribuem para este ideal.
Vemos que no h, em absoluto, um trade-off entre crescimento e desigualda-
de, muito pelo contrrio: o incremento dos gastos em sade e educao pbli-
cas geram desdobramentos muito positivos tanto em termos de crescimento
quanto de distribuio de renda; j o incremento no gasto do PBF e no BPC,
por exemplo, provocam, ao mesmo tempo, uma grande variao positiva do
PIB e a maior queda na desigualdade. O RGPS fica um pouco atrs em ambos
os quesitos, mas tambm desempenha um papel positivo.
O aumento do investimento no setor de construo civil e as exporta-
es de commodities agrcolas e extrativas, como pode ser visto no quadrante

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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Grfico 10
Efeitos combinados de gastos das reas sociais e outras reas selecionadas sobre o crescimento
econmico e a distribuio da renda
Brasil, 2006
2,0
Educao Pblica
Sade Pblica Investimento
construo civil
BPC (I) Exportao (II)
Variao do PIB (%)

PBF commodities
Previdncia Socail

192
Juros da dvida
pblica
(III) (IV)

-2,4 0 2,4
Variao do Gini (%)

Fonte: IPEA (2010d). Elaborao do autor.

(II) promovem crescimento do PIB, mas reproduzem o nvel de desigualdade.


J um incremento no pagamento de juros, quadrante (IV) contribui pouco
para o crescimento e aumenta a concentrao de renda, manifestando-se como
o pior tipo de gasto que o governo pode realizar.
Esses resultados so importantes para demonstrar que o gasto com as
polticas sociais ao cumprir seu propsito central de proteo e promoo
social , ao mesmo tempo, um elemento muito importante para a dinmica da
economia nacional, principalmente daquele voltado para o mercado interno e
para a diminuio da desigualdade.

Consideraes finais
As anlises desenvolvidas neste trabalho mostraram o grau de comple-
xidade da poltica social estruturada atualmente no Brasil. Essas polticas con-
tam com uma gama expressiva de recursos fsicos, financeiros, humanos e
institucionais fundamentais para possibilitar a estruturao de um amplo e di-
versificado conjunto de mecanismos de proteo e promoo social que esto
sendo fundamentais para ampliar a justia social, com melhorias substantivas
nas condies bsicas de vida da populao. Apesar dos avanos, o sistema
atual ainda est distante de propiciar um alto padro de bem-estar para a po-
pulao brasileira.

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
Mostrou-se, tambm, que a poltica social foi um importante instrumen-
to, por meio do qual no apenas efetuou-se transferncias de renda e pres-
taes de bens e servios ao conjunto da sociedade, mas, simultaneamente,
gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar
um amplo mercado interno de consumo, dinamizando a produo, estimu-
lando o emprego, multiplicando a renda e diminuindo a desigualdade.
Por fim, os resultados apresentados permitem afirmar que a poltica so-
cial tem papel estratgico como fora motriz do desenvolvimento nacional,
mediante seus resultados na ampliao da justia social, na distribuio da
renda e no crescimento da economia, reafirmando-se como indispensvel e 193
estratgica, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como
tambm para criar os alicerces da construo de uma nao econmica e so-
cialmente mais forte e democrtica.

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Captulo dois

Denise Lobato Gentil


Victor Leonardo de Arajo

Macroeconomia, indstria e
seguridade social: perspectivas
e constrangimentos

Um breve panorama das conexes entre gasto com seguridade social


e o novo padro de crescimento da economia brasileira
O gasto pblico com polticas sociais tem conquistado um lugar de hon-
ra entre os instrumentos de poltica econmica, depois de muitos anos sendo
considerada uma arma esquecida. Esse novo posto das polticas sociais foi
alcanado no perodo posterior a 2004, quando um novo padro de cresci-
mento econmico passou a determinar o dinamismo da economia nacional,
mas ganhou proeminncia com os constrangimentos impostos pelo aprofun-
damento da crise econmica mundial que afeta o pas desde 2008.
O estudo do impacto das polticas sociais como elemento estratgico do
novo padro de crescimento da economia brasileira pode criar vrias cone-
xes, conforme avalia Castro (2012).
A primeira conexo, entre gasto autnomo na rea social e nvel de
atividade econmica, decisiva. O gasto com a seguridade social tornou-se
impulsionador da demanda agregada ao ativar diretamente o consumo das
famlias. A elevada magnitude desse gasto e o seu direcionamento na forma de
renda monetria para uma populao com alta propenso a consumir (idosos
carentes, pensionistas, enfermos, acidentados, famlias de baixa renda e de-
sempregados) transformou-o no mais importante componente autnomo da
demanda agregada a influenciar o ritmo da expanso econmica nos ltimos
dez anos, por intermdio da criao de um mercado interno de consumo de
massa. Este tema ser abordado na segunda seo deste artigo.
A segunda conexo se estabelece entre gasto com seguridade social e a 197
ampliao da infraestrutura social (capacidade instalada), nas reas de sade

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

e de assistncia social. O Estado intervm na construo de prdios, compra


de equipamento e de insumos de trabalho e, simultaneamente, na contratao
direta de mo de obra para operar nesses setores. Trata-se, portanto, do gasto
social influenciando tambm pelo lado da oferta, num mercado onde o prin-
cipal agente produtor o Estado (Castro, 2012).
A terceira conexo se estabelece entre a poltica social e a elevao da
produtividade. Argumenta-se que o gasto social permite a criao e ampliao
de habilidades e capacidades dos indivduos, favorecendo a incluso produ-
tiva da populao. o caso de polticas de promoo social das reas de edu-
198 cao, cultura e das polticas de trabalho e renda, que buscam a qualificao
profissional e a regulao do mercado de trabalho. Assim, a poltica social
pode se tornar um elemento importante para o aumento da inovao e da
produtividade do trabalho, fatores decisivos para a melhoria da renda do tra-
balho e para o crescimento econmico. No seria exagero dizer, por fim, que
a conexo entre gasto social e reduo da pobreza e da desigualdade social foi
o trao mais importante dos anos 2000, quando, pela primeira vez, na histria
econmica do Brasil e da Amrica do Sul, foi registrado um perodo de cresci-
mento acompanhado de distribuio de renda (Cepal, 2010 e 2012b).
As transferncias de renda para famlias, associadas ao crescimento real
do salrio-mnimo, juntamente com a expanso do crdito para pessoas de
baixa renda e para pequenas e mdias empresas e, sobretudo, o elevado di-
namismo no mercado de trabalho que gerou crescimento do emprego formal
foram os mecanismos que produziram esse resultado histrico de impacto
poltico e econmico sem precedentes.
imprescindvel contextualizar que essa mudana tornou-se vivel num
cenrio de relaxamento das restries externas no Brasil e nos pases sul-ame-
ricanos, em funo da maior liquidez internacional e da elevao do preo
das commodities, o que facilitou o crescimento econmico da regio apoiado,
sobretudo, na expanso do consumo. Esse novo cenrio de crescimento levou
tambm a um afrouxamento das restries fiscais, com crescimento das recei-
tas em relao ao PIB, mais especialmente das receitas vinculadas aos gastos
sociais na rea de previdncia, sade e assistncia social.
Aproveitando as novas condies fiscais e externas favorveis, a economia
brasileira conviveu com a expanso dos gastos sociais e todos esses aspectos
acima enumerados seriam, por si mesmos, de enorme significado se no fosse
pelas debilidades estruturais do padro de crescimento da economia nacional.
Tais debilidades transformam em forte incerteza as chances dessas mudanas
positivas do perodo recente se tornarem, no apenas o resultado transitrio de
um ciclo favorvel da economia mundial, mas uma mudana social definitiva.

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
A hiptese aqui levantada a de que a inegvel contribuio da poltica social
enfrentar obstculos que colocam em dvida sua continuidade no futuro pr-
ximo, particularmente se a crise mundial se mostrar mais longa, interrompendo,
assim, os avanos conseguidos na primeira dcada do sculo XX.
Os desafios no so de pouca monta. Por um lado, os salrios e os be-
nefcios sociais tm crescido acima da produtividade mdia da economia bra-
sileira. Este , sem dvida, um resultado favorvel aos trabalhadores e que
contribuiu para reduzir a desigualdade funcional da renda. A reduo do
abismo social entre as classes cria, entretanto, progressivas dificuldades para
acomodar o latente conflito distributivo entre capital e trabalho, que se acirra 199
com os efeitos da crise mundial. Cresce a necessidade de se utilizar estratgias
emergenciais que elevem a produtividade mdia da economia para, assim,
evitar a sada fcil atravs da paralisia da poltica de recuperao dos padres
salariais. A indstria domstica, por seu turno, perdeu a posio de centro di-
nmico desde os anos 1990 e no mais recuperou essa posio. Tem mostrado
reduzida diversificao, pouca capacitao para enfrentar a agressiva compe-
tio internacional e mergulhou num processo gerador de reduzidos efeitos
dinmicos. o setor de servios e o agronegcio, voltado para a exportao,
que tm impulsionado a economia nacional.
Por consequncia, o crescimento do consumo interno e do investimento
tem sido atendido por importaes e produzido a deteriorao do saldo da ba-
lana comercial, o que tem contribudo para elevar o saldo negativo em conta
corrente do balano de pagamentos. Ao mesmo tempo, a forma de insero do
Brasil na economia mundial, na condio de produtor de commodities metlicas,
agrcolas e energticas, bem como as tentativas da poltica macroeconmica para
compensar os desequilbrios na conta corrente do balano de pagamentos tm
produzido um cenrio de instabilidade cambial e da taxa de juros.
Por fim, h o baixo crescimento do investimento (pblico e privado)
especialmente nos ltimos dois anos, a despeito dos esforos do governo com
a aplicao de polticas anticclicas de curto prazo na rea fiscal, monetria,
financeira e cambial, buscando retomar o dinamismo interno dessa varivel.
Isso remete necessidade fundamental de se fazer uma anlise do sis-
tema de seguridade social levando em considerao o arcabouo material do
sistema produtivo brasileiro que lhe d sustentao, assim como do regime de
poltica econmica em vigor. No suficiente manter o gasto social em pata-
mares elevados. Para consolidar as mudanas sociais j obtidas imprescind-
vel analisar a capacidade de sustentao, no longo prazo, desse tipo de gasto
dentro de um padro de crescimento que enfrenta fragilidades estruturais.
Em outros termos, no possvel analisar a questo previdenciria do pas

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

fora da totalidade econmica mais ampla na qual est inserida. As variveis


macroeconmicas que determinam o crescimento e a distribuio da riqueza
no longo prazo so decisivas para a anlise das polticas sociais. Antes de
abordar esse tema, entretanto, cabem algumas observaes sobre o papel do
gasto previdencirio na demanda efetiva, muitas vezes interpretado de forma
parcial, fragmentada e equivocada, o que implica numa viso de curto alcance
de seus impactos.

O papel estratgico dos gastos com o sistema pblico de


200 previdncia para a dinmica do crescimento e para a formao
de capital da economia
De acordo com a teoria da demanda efetiva, o motor do crescimento
representado pelos gastos autnomos (Keynes, 1982).
Gastos autnomos so aqueles que no dependem do nvel atual ou es-
perado de renda gerado pelas decises das firmas de produzir. Estes abrangem
o consumo autnomo, o investimento, o gasto do governo e as exportaes.
A ideia de que o gasto determina a renda o ncleo da teoria da de-
manda efetiva. As transferncias com o sistema pblico de previdncia so
consideradas como um gasto autnomo pela teoria da demanda efetiva. Nes-
sa construo terica as despesas do governo com benefcios sociais so no
apenas benficas para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais o
que j as tornaria, por si, bastante meritrias , mas, so tambm favorveis
demanda agregada, formao de capital e ao crescimento. Por ser uma renda
que atende a uma populao com elevada propenso a consumir, a renda pro-
visionada pelos esquemas de proteo social para pessoas doentes, desempre-
gadas, acidentadas do trabalho, idosos aposentados e pessoas de baixa renda,
invariavelmente, ser gasta de forma integral. Transformar-se- na aquisio
de medicamentos, alimentos, vesturio e outros bens de primeira necessidade
que dinamizam a economia. Assim, o governo dispe destes instrumentos
para gastar e induzir os gastos privados de forma a elevar o montante da de-
manda agregada e o nvel de produto.
Qualquer item das despesas governamentais, inclusive as transferncias
com aposentadorias, tratado como gasto autnomo. Isto porque, por prin-
cpio, no esto vinculadas renda pessoal ou agregada, do perodo presente.
So, antes, despesas definidas dentro do escopo da poltica econmica, as-
sim como todos os demais gastos do governo. Logo, realiz-las depende de
decises polticas. Pode-se argumentar que as despesas previdencirias tm
relao com as contribuies do passado feitas pelos aposentados (isto , reco-
lhimentos feitos sobre seus salrios da fase ativa) dadas as regras institucionais

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
do regime de previdncia brasileiro. Porm, o valor das aposentadorias de hoje
no reflete a evoluo da renda atual. So, antes de tudo, resultado de decises
arbitradas pelo governo dentro do campo da poltica macroeconmica e do
ambiente poltico (Cesaratto, 2005).
Em reforo a esse argumento, pode-se exemplificar a deciso do gover-
no brasileiro de pagar um piso previdencirio equivalente ao salrio-mnimo
cujo valor cresceu acima de 60% em termos reais, durante a dcada de 2000.
Tal deciso se deu de forma independente da receita arrecadada previamente
com contribuies sociais. Do mesmo modo, o pagamento de aposentadorias
a uma parcela de trabalhadores rurais que no contriburam direta e previa- 201
mente para a previdncia, representou uma deciso autnoma de gasto no
condicionado a um pagamento de contribuies. Foram decises arbitradas
com o objetivo de assegurar um patamar de renda mnimo a aposentados, de
forma desvinculada do nvel de renda atual.
A condio especial de gasto autnomo das despesas previdencirias
tem sido subavaliada nas anlises convencionais, inclusive de autores no or-
todoxos. Usualmente, o volume e ritmo de expanso dos gastos previdenci
rios so vistos como dependentes de crescimento econmico (pr-cclicos).
Quanto maiores as taxas de crescimento, maiores as possibilidades de expan-
dir o sistema de previdncia social que est, assim, dependente da arrecadao
gerada pela renda do trabalho em empregos formais. As desaceleraes, por
outro lado, so vistas como ameaas de desmantelamento dos sistemas. Entre-
tanto, no necessrio pensar os gastos previdencirios apenas com esta dire-
o de causalidade do crescimento determinando o seu ritmo de expanso.
O objetivo desta seo expor que a causalidade oposta a principal, isto , o
nvel dos gastos com a seguridade ditam os movimentos cclicos da economia.
E, assim, patamares progressivos de gasto com previdncia promovem o cres-
cimento, revertendo situaes de baixo dinamismo.
crucial para a gesto do sistema previdencirio que benefcios e con-
tribuio sejam tomados como exgenos e independentes entre si. Benefcios pr-
determinados, independentes da expectativa de renda e de vida, so elementos
fundamentais de uma boa estratgia de dinamismo econmico, pois no h
nenhuma contradio entre a maior equidade social e crescimento econmico.
O suposto fardo das aposentadorias se transforma num esquema favorvel
ao capital e a criao de capacidade produtiva. E a razo mais importante para
isso, como diz Pivetti, citando Keynes, que o capital no uma entidade
autossuficiente existindo independente do consumo, e todo fortalecimento
na propenso a consumir, considerado como um fenmeno permanente, deve
fortalecer a demanda por capital (Keynes, 1936, p.106 apud Pivetti, 2006).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Para John Eatwell, as variveis que determinam a sustentao, de longo


prazo, da capacidade de financiamento do sistema previdencirio so todas
magnitudes controlveis por polticas econmicas e so fundamentalmente:
a) o nvel de emprego e a taxa de participao daqueles em idade ativa; b)
a produtividade do trabalho; c) os tributos arrecadados (e a poupana) para
fins previdencirios; d) o valor real das aposentadorias; e, e) a idade da apo-
sentadoria (Eatwell, 2002). Na abordagem liberal-ortodoxa, a soluo para os
eventuais desequilbrios financeiros concentra-se nos trs ltimos itens cita-
dos opta por elevar as contribuies para a previdncia, reduzir o valor real
202 e elevar a idade da aposentadoria. A abordagem heterodoxa prefere o manejo
das variveis dos itens a e b buscar o mais elevado nvel de emprego, garantir
a mais alta taxa de participao e adotar polticas que conduzam ao aumento
da produtividade.
A idade e o valor das aposentadorias esto longe de serem os nicos
determinantes da carga previdenciria, como parece ser o entendimento das
reformas previdencirias propostas para assegurar a sustentabilidade de lon-
go prazo do sistema. H vrias alternativas que podem ser utilizadas para
qualquer dado nvel de aposentadoria mdia. Quanto maior o crescimento da
renda por pessoa, quanto maior a taxa de emprego e de produtividade, mais
leve ser a carga das aposentadorias.
Esta construo terica fundamental para responder ao desafio da bom-
ba demogrfica termo catastrofista vulgarmente empregado para denominar
o processo de envelhecimento da populao e reduo da taxa de natalidade.
luz da teoria da demanda efetiva, o problema da sustentabilidade de um sistema
pblico de previdncia em regime de repartio no pode ser reduzido a um
problema demogrfico, uma vez que, de fato, deve ser tratado, antes, como
uma questo de perseguir o crescimento puxado pela demanda e, simultanea-
mente, intervir na forma como ir se distribuir a renda entre ativos e inativos.
Neste sentido, as polticas monetria e fiscal expansivas e a poltica industrial
que interferem no produto, emprego e produtividade protagonizam um papel
decisivo para os rumos do sistema previdencirio.
Assim, dada a taxa de contribuio (considerada uma varivel exge-
na), o equilbrio do oramento previdencirio ao longo do tempo, em face do
envelhecimento da populao, ter que ser perseguido atravs de polticas de
pleno emprego.
Entretanto, preciso avanar na anlise do ciclo de crescimento recente
apoiado no progresso da poltica social e no princpio da demanda efetiva. Isto
porque no basta que o sistema de seguridade social seja um motor do cresci-
mento, pois no qualquer crescimento que viabiliza o avano progressivo da

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
proteo social. necessrio um padro de crescimento que gere o contnuo
aumento da produtividade mdia da economia.
A varivel produtividade estratgica numa sociedade em que o nme-
ro de idosos se amplia a cada dcada. Mais indivduos podem ser amparados
pelo sistema de proteo social quanto maior for a produo de cada traba-
lhador ativo e, portanto, quanto maior for o excedente gerado a cada ciclo
produtivo. Isto , a relao PIB/populao ocupada deve crescer para atender
necessidade dos que ficaram inativos, temporria ou definitivamente. Isso
impe desafios para a economia brasileira, que tem convivido com a estagna-
o da produtividade em setores estratgicos. 203

Sistema de proteo social e sua relao com a base produtiva


barreiras estruturais do padro de crescimento atual
Do acima exposto, o entendimento sobre a expanso da cobertura do
sistema previdencirio (bem como dos eventuais constrangimentos) pode en-
sejar duas discusses, a saber: uma mais especfica sobre o mercado de tra-
balho; e, outra que diz respeito estrutura produtiva e ao regime de poltica
macroeconmica que lhe corresponde, vistos ambos como determinantes do
ritmo de expanso econmica e dos ganhos de produtividade.

Mercado de trabalho
Os Grficos 1 e 2, na pgina seguinte, sintetizam alguns indicadores im-
portantes da evoluo do mercado de trabalho brasileiro a partir de 1995. Os
mais relevantes para explicar este mercado no perodo recente so: a queda da
taxa de desemprego, o aumento do grau de formalizao da fora de trabalho
e a expanso dos rendimentos mdios da populao ocupada (Ipea, 2008).
O ano de 2004 marcou uma importante inflexo no mercado de traba-
lho brasileiro, que passou a registrar taxas de desemprego sistematicamente
decrescentes (descontadas as sazonalidades ocorridas no interior do ano-ca-
lendrio) (Grfico 1). Tambm a partir de 2004 os rendimentos mdios do
trabalho principal vm registrando crescimento sistemtico (Grfico 2). A pro-
poro de empregos com carteira assinada inicia seu processo de expanso
com certo retardo, apenas no final de 2004 (Grfico 3), quando comea a
recuperar-se de um longo perodo de queda e estagnao.
A melhoria da distribuio de renda, decorrente das mencionadas po-
lticas sociais e da expanso do mercado de trabalho, tiveram efeito positivo
sobre a capacidade contributiva da populao at ento excluda do sistema
(Ipea 2012:18), e resultaram no crescimento das receitas desta natureza du-
rante a ltima dcada. O cenrio ps-2004 marcou, portanto, o incio de um

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

Grfico 1
Taxas de desemprego e desocupao
14
13 Taxa de desocupao, 2002-2010
Taxa de desemprego aberto, 1995-2002 12
11
9 10
7 8
5 6
3 4
jan/95
jun/95
nov/95
abr/96
set/96
fev/97
jul/97
dez/97
mai/98
out/98
mar/99
ago/99
jan/00
jun/00
nov/00
abr/01
set/01
fev/02
jul/02
dez/02

jul/02
dez/02
mai/03
out/03
mar/04
ago/04
jan/05
jun/05
nov/05
abr/06
set/06
fev/07
jul/07
dez/07
mai/08
out/08
mar/09
ago/09
jan/10
jun/10
nov/10
204
Fonte: IBGE, elaborao prpria.
Obs.: A metodologia da Pesquisa Mensal de Emprego sofreu alteraes pelo IBGE no ano de 2002.

Grfico 2
Rendimento mdio real do trabalho principal, mdia mvel em 12 meses (ndice, jan/95 = 100)
120 120
115 115
2002-2010
110 110
105 105
1995-2002
100 100
95 95
90 90
jan/96
mai/96
set/96
jan/97
mai/97
set/97
jan/98
mai/98
set/98
jan/99
mai/99
set/99
jan/00
mai/00
set/00
jan/01
mai/01
set/01
jan/02
mai/02
set/02

dez/02
mai/03
out/03
mar/04
ago/04
jan/05
jun/05
nov/05
abr/06
set/06
fev/07
jul/07
dez/07
mai/08
out/08
mar/09
ago/09
jan/10
jun/10
nov/10
Fonte: IBGE, elaborao prpria.
Obs.: At novembro de 2002: pessoas ocupadas a partir de 15 anos de idade; aps dezembro de 2002: pessoas ocupadas a partir de 10 anos
de idade.

Grfico 3
Empregados com carteira assinada (%, mdia mvel em 12 meses)
52 52
50 50
1995-2002 2002-2010
48 48
46 46
44 44
42 42
40 40
jan/95
jun/95
nov/95
abr/96
set/96
fev/97
jul/97
dez/97
mai/98
out/99
mar/99
ago/99
jan/00
jun/00
nov/00
abr/01
set/01
fev/02
jul/02
dez/02

jun/02
nov/03
abr/03
set/03
fev/04
jul/04
dez/04
mai/05
out/05
mar/06
ago/06
jan/07
nov/07
abr/08
set/08
fev/09
jul/09
dez/09
mai/10
out/10
jun/07

Fonte: IBGE, elaborao prpria.


Obs.: A metodologia da Pesquisa Mensal de Emprego sofreu alteraes pelo IBGE no ano de 2002.

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cAPTulo DoiS

P r oj e tos PAr A o B r Asi l


perodo de crescimento muito mais intenso na arrecadao de contribuies
previdencirias, corroborando a tese de que o sistema previdencirio torna-se
financeiramente vivel quando polticas fiscais de elevao dos gastos sociais
(gastos autnomos) iniciam o processo de impulso da demanda agregada e
da renda, e posteriormente, e por consequncia, as receitas de contribuies
previdencirias se elevam permitindo a continuidade da poltica inicial de gas-
tos progressivos.
A Tabela 1 mostra que os gastos com transferncias pblicas de assis-
tncia e previdncia social (TAPS) passaram de 12,1% do PIB em 1995 para
14,6% em 2003 e chegaram a 15,7% do PIB em 2009. Uma subida de 3,7 205
pontos percentuais do PIB.

Tabela 1
Transferncias pblicas de assistncia e previdncia (TAPS)
Brasil, 1995-2009 (% do PIB)
Ano % Ano %
1995 12,1 2002 14,0
1996 12,1 2003 14,6
1997 12,3 2004 14,1
1998 13,7 2005 14,5
1999 13,4 2006 14,9
2000 13,4 2007 14,8
2011 13,6 2008 14,5
2009 15,7
Fonte: Ipea (2009: 112) e Santos e Silva (2010:13).

Entre janeiro de 1995 e dezembro de 2010, o salrio-mnimo registrou


um aumento real de 130%, segundo dados do Ipeadata. O aumento real do
salrio-mnimo teve por consequncia a elevao do valor dos benefcios pre-
videncirios, pelo vnculo legal existente entre eles, fazendo crescer a renda
disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos
aposentados e pensionistas (Ipea 2010: 63). Pode-se afirmar, assim, que a
poltica de elevao do poder de compra do SM explica a maior parte da ex-
panso das TAPS durante o perodo considerado.
Pelo Grfico 4 possvel visualizar que, em 2011, mais de 82% dos
benefcios previdencirios concentravam-se na faixa de um a dois salrios-m-
nimos. O Grfico 4 tambm demonstra a escalada do valor e da quantidade
dos benefcios ativos, dando conta da poltica fiscal ativa desse perodo. Em

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
P r oj e tos pa ra o B ras i l

2002, a quantidade de benefcios ativos (eixo do lado esquerdo do grfico)


era de 20.752.506. Em 2011 essa quantidade estava em 28.909.419 benef-
cios ativos, um crescimento de cerca de 40% ou um acrscimo de 8.156.913
benefcios. Quanto ao valor dos benefcios, verifica-se que, em 2002 era de
6.871 milhes de reais. Em 2011 passou para 23.154 milhes de reais, um
crescimento de 237% em termos nominais.

Grfico 4
206 Previdncia social: benefcios concedidos e ativos posio em dezembro
Em mil
85 30 25
80 Benefcios ativos, 2002-2011
28 20
75 )
26 (milhes
70 tivos
fcios A 15
65 Bene
24 e de
tidad
60 Quan
10
Quantidade de benefcios concedidos at 2 SM (% do total) 22
55 Valor dos Benefcios Ativos (R$ milhes)
50 20 5
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Fonte: Base de Dados Histricos da Previdncia Social.

Por outro lado, as receitas tributrias que incidem sobre a renda do tra-
balho se ampliaram com a formalizao do mercado de trabalho. Segundo
Orair (2012), os impostos sobre a renda da pessoa fsica, impostos sobre a fo-
lha de pagamento e contribuies sociais aumentaram sua participao no PIB
de 9,5% em 2002 para 10,6% em 2007 e, aps a breve desacelerao, retoma-
ram a marcha ascendente at alcanar 12,2% em meados de 2012. Os acrs-
cimos ocasionados por esses tributos contriburam com quase trs quartos da
elevao total da carga tributria bruta no perodo 2002-2012 do aumento
de 3,5 p.p. na carga total, 2,6 p.p. ocorreram entre tributos que incidem sobre
a renda do trabalho e 0,9 p.p. nos impostos sobre o lucro. Ver Grfico 5 com a
evoluo da carga tributria entre 1997 e 2011. A tabela 2 demonstra a evolu-
o da principal receita da previdncia, a Contribuio Social ao Regime Geral
de Previdncia Social (RGPS). Esta receita cresceu a uma taxa mdia de 13,9%
ao ano entre 2004-2009, acompanhando o crescimento mdio de 13,2% ao
ano dos salrios.
As demais receitas destinadas ao financiamento do sistema de seguri-
dade a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), a Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) tambm registraram

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Captulo dois

P r oj e tos pa ra o B rasi l
crescimento significativo, tornando-se mais intenso a partir de 2004. A Cofins
cresceu 1,7 p.p. acima do PIB em todo o perodo, e a Contribuio Social so-
bre Lucro Lquido (CSLL), cresceu 0,6 p.p. Apesar da Contribuio Provisria
sobre Movimentao Financeira (CPMF), criada com o intuito de financiar o
sistema de seguridade social no Brasil, ter sido extinta em 2007, a arrecadao
do sistema de seguridade social continuou se expandindo1.
Nesse contexto, o aspecto relevante a ser explorado diz respeito rela
o entre gasto do governo, o crescimento da renda do trabalho e dos lucros
e a expanso da arrecadao tributria na economia brasileira. Estudos como
os de Orair (2012) e dos Santos et al. (2008), identificam a mudana ocorrida 207
no perodo 2004-2007, perodo caracterizado por desoneraes tributrias
e, simultaneamente, elevao da carga tributria bruta. Os referidos autores
sugerem que a elevao da relao Tributo/PIB esteve relacionada com a am-
pliao da renda do trabalho e dos lucros, base de incidncia dos tributos, que
cresce mais rapidamente do que o PIB e impulsiona a arrecadao.

Grfico 5
Carga tributria bruta
Brasil, 1997-2011 (em % do PIB)
38
35,3
36
34,4 34,5
33,9 33,9 33,2 33,5
34
32,7
32,3 31,7
32 31,2
30,0
30
28,8
27,7
28 27,0
26
24

22
20
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fonte: Orair (2012: 29).

1. Em trabalho sobre carga tributria (bruta e lquida) Ribeiro (2010) resume as principais modificaes nas alquotas e
bases de incidncia de impostos e contribuies ocorridos nos ltimos anos.

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Tabela 2
contribuies sociais rgPS
Valores nominais em R$ bilhes
Ano 2004-2009
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Taxa de crescimento (a.a.)
Contribuies
69,7 79,3 93,2 106,6 120,9 137,8 158,9 178,7 13,90%
sociais RGPS
Fonte: Orair (2012), com base nos dados das contas nacionais e clculos prprios do referido autor da arrecadao de impostos e contribuies.

208 De fato, o perodo recente se caracterizou por um aumento na participa-


o da renda dos empregados no PIB de 4,3 p.p. entre 2004 e 2009 segundo
os dados das contas nacionais (disponveis at 2009), passando de 39,3% para
43,6% do total do PIB. De maneira associada, possvel observar o aumento
gradual da parcela de ocupaes com vnculos formais, que ampliou de 40,8%
para 47% do total das ocupaes durante os anos 2004-2009. Segundo Orair
(2012), isso permitiu o crescimento da arrecadao dos impostos sobre a renda
do trabalho a uma taxa anual de 13,7% a.a. no perodo 2004-2009.
evidente que o enfrentamento do processo de excluso do mercado de
trabalho e de gerao de desigualdades sociais exige aes muito alm da polti-
ca de gastos sociais defendidas pela teoria da demanda efetiva. Porm, preciso
no esquecer que a superao das seculares mazelas sociais exige uma ao con-
tnua, sistmica, organizada e planejada por parte do Estado, o que implica em
uma poltica ativa, prolongada e sistemtica de gastos em vrias reas e funes
do Estado, cujo volume final deve estar pautado pelo pleno emprego. De outro
lado, em contrapartida elevao do gasto, a poltica de redistribuio da renda
exigir mudanas na estrutura tributria que inverta o sentido da tributao,
para que no sejam os trabalhadores e os mais pobres a pagarem pelo nus de
uma poltica social mais progressiva. Tributar de forma incisiva os altos lucros, as
grandes heranas, os ganhos especulativos e a riqueza financeira transformou-se
num elevado passivo poltico do perodo recente. Tributao e gasto precisam
se tornar instrumentos coordenados e complementares para que a poltica fiscal
ativa no se limite a fazer redistribuio da renda apenas atravs dos gastos, mas
avance para mecanismos de tributao progressiva e mais justa.
O grau de informalidade, varivel importante na determinao da ca-
pacidade de cobertura do sistema previdencirio, no final de 2010, estava em
torno de 51% da populao ocupada total. Corseuil et al.(2010 apud Neves
e Coseuil, 2011) analisam os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e
reportam uma queda da taxa de informalidade em torno de 8 p.p. entre 2003

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Captulo dois

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e 2009. Diversos fatores agiram para o movimento de queda desse importante
indicador para o sistema previdencirio, entre eles a expanso do crdito, a
prpria expanso econmica, simplificaes burocrticas e desoneraes para
que as firmas operem no setor formal (Neves e Corseuil, 2011).
Entretanto, apesar da queda da taxa de informalidade e dos patamares
mnimos histricos da taxa de desocupao apontados acima, o mercado de
trabalho ainda no esgotou a sua capacidade de gerar efeitos positivos sobre o
emprego e a capacidade contributiva do sistema de seguridade social, particu-
larmente o previdencirio. Na realidade, o grau de informalidade em patamares
ainda extremamente elevados (embora menores) revela um dos obstculos mais 209
instigantes a ser vencido pela poltica macroeconmica. A melhoria do indicador
certamente no ocorrer de forma linear, em funo da natureza da ocupao dos
demais 49% da populao ocupada. Segundo Ipea (2011:18-9), o desafio resi-
de na extenso da cobertura [previdenciria] a trabalhadores por conta prpria,
prestadores de servio em carter eventual e empresrios, especialmente aqueles
que exercem suas atividades no meio urbano e auferem rendas instveis.
Outra varivel relevante para explicar as perspectivas de crescimento das
receitas da seguridade social (em particular, as previdencirias) a produtividade
do trabalho, j apontada anteriormente. Se esta ltima cresce em um processo
virtuoso, com gerao de novos empregos, permite no s a expanso das recei-
tas previdencirias pelo crescimento vegetativo da capacidade contributiva, como
tambm permite, por efeitos indiretos, o aumento da capacidade contributiva por
meio das receitas incidentes sobre patamares mais elevados da renda do trabalho
e lucros. O crescimento da produtividade permite ainda a elevao dos salrios
reais sem presses inflacionrias2, reforando o carter virtuoso do ponto de vista
da expanso das receitas previdencirias. Se, no entanto, a produtividade cresce
por meio de aumento da taxa de desocupao3, os efeitos sobre as receitas previ-
dencirias so ambguos. A expanso do produto ter efeitos positivos sobre as
receitas e lucros das firmas e elevar a arrecadao das contribuies incidentes
sobre esses itens. O mais provvel, contudo, que a massa salarial caia (porque,
com o maior desemprego, o poder de barganha dos trabalhadores em negociar
maiores salrios menor)4, e com isso as receitas previdencirias sero menores.5

2. Ver, por exemplo, Braga (2011) e Braga e Bastos (2010).


3. Este processo tambm conhecido como downsizing. Ver Salm, Saboia e Carvalho (1997).
4. Braga e Bastos (2010) mostraram que o comportamento dos salrios reais explicado pelo hiato de aspirao, o que
evidencia o baixo poder de barganha dos trabalhadores, mesmo no ciclo expansivo de 2004-2010.
5. Foi exatamente o que aconteceu durante a segunda metade da dcada de 1990 no Brasil: crescimento da produtividade
com reduo de empregos. No coincidncia que as receitas do sistema de seguridade durante este perodo estivessem
praticamente estagnadas (ver Tabela 1, p. 205).

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De acordo com a Tabela 3, os dados de produtividade do trabalho tm


descrito trajetria menos virtuosa que a do mercado de trabalho. A produtivi-
dade mdia do trabalho no Brasil est praticamente estagnada, e sustentada
pelos setores agropecurio e pela indstria extrativa, nicos setores para os
quais a varivel em questo apresenta taxas mdias de crescimento positi-
vas. O aumento da produtividade mdia , entretanto, fundamental para fazer
crescer o excedente econmico. Quanto maior o excedente, mais factvel se
torna acelerar a taxa de investimento e diversificar a estrutura produtiva e do
emprego. Esse processo intensifica a industrializao e a urbanizao (Cano,
210 2012). Portanto, a discusso sobre a produtividade remete a outra, mais abran-
gente, sobre a estrutura produtiva da economia nacional e as perspectivas do
crescimento econmico brasileiro. Esta questo fundamental para o correto
diagnstico das perspectivas do sistema de seguridade social.

Tabela 3
Produtividade do trabalho macrosetores
Brasil, 2002 a 2009, R$ 1.000 de 2000
variao mdia
Setor 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 anual (em %)
Agropecuria 3,3 3,6 3,7 3,9 3,7 3,7 4,0 4,4 4,8 4,7 4,3
Indstria 18,4 18,4 18,1 18,2 18,4 17,7 18,2 18,3 18,0 17,4 -0,6
Extrativa 69,0 70,8 74,9 76,9 73,2 79,4 83,9 80,5 83,5 81,1 1,8
Transformao 18,5 18,9 18,7 18,4 18,6 17,6 17,9 18,2 18,1 17,1 -0,9
Outros 16,1 15,4 14,7 15,1 15,6 15,3 15,8 15,8 15,2 15,3 -0,6
Servios 14,8 14,7 14,5 14,4 14,5 14,7 14,5 14,9 15,4 15,5 0,5
ToTAl 12,9 13,0 12,9 12,9 13,0 13,0 13,1 13,6 14,1 14,0 0,9
Fonte: Ipea (2012:4).

O debate sobre a baixa produtividade da economia brasileira complexo.


As razes apontadas vo desde o limitado avano na investigao cientfica e
nas inovaes tecnolgicas, at as melhorias mais quantitativas que qualitativas
no campo da educao assim como os reconhecidos gargalos na infraestrutura
social e produtiva. Estudos do Ministrio do Trabalho e Ipea apontam que o
Brasil, apesar dos avanos recentes na rea da educao, permanece se caracteri-
zando como um pas com nvel educacional baixo e distribudo de maneira bas-
tante desigual. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad),
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2009 quase 60% da
populao apresentava escolaridade inferior ao ensino fundamental completo.

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Dessa forma, a fora de trabalho se mostra majoritariamente pouco escolarizada,
apresenta baixa produtividade do trabalho e, consequentemente, grande parte
da populao vive em situao de pobreza (Aguas, 2011).

Barreiras estruturais do padro de crescimento atual


Durante o perodo que vai de 2004-2010 a economia brasileira registrou
um desempenho diferenciado em comparao com a trajetria a que estava
submetida desde os anos 1980. Durante esses sete anos, o PIB cresceu a uma
taxa mdia de 4,4% a.a., o dobro da mdia de 2,2% a.a. do perodo 1995-
2003. Este crescimento, contudo, foi instvel, sem que a economia brasileira 211
fosse capaz de crescer acima de 5% durante mais de dois anos consecutivos.
A inflao estvel, sistematicamente abaixo de 6,5% a.a. a partir de 2005, e a
no ocorrncia de crises cambiais clssicas (associadas a dficits em transaes
correntes de elevada magnitude) completam a caracterizao de um perodo
virtuoso do ponto de vista macroeconmico.6
Por outro lado, do ponto de vista estrutural a economia brasileira per-
manece enfrentando dificuldades crnicas decorrentes das contradies de
seu padro de insero comercial e financeiro internacional. Este ciclo de
crescimento a que nos referimos ocorreu sob os auspcios de baixas taxas
de formao bruta em capital fixo como proporo do PIB. Segundo dados
do Ipeadata, a taxa de investimento mdia entre 1995 e 2003 foi de 16,7%,
contra 17,5% do perodo 2004-2010, a preos correntes. Como toda a m-
dia, o indicador comporta valores acima e abaixo. Em 2010 chegou a um
valor mximo de 19,4%, mas, nos anos seguintes, iniciou-se um movimento
de queda da taxa de investimento, tendo sido de 19,3% em 2011 e 18,1% do
PIB em 2012, patamar igual ao do ano de 2009, quando o pas enfrentava o
auge da crise mundial (IBGE).
O ciclo de crescimento 2004-2012 tambm se caracterizou pela perda
de participao da produo industrial no PIB. No possvel pensar em pro-
gresso (no sentido amplo do termo) e em desenvolvimento dissociado do cres-
cimento da indstria. Teixeira e Angeli (2012, p. 18) demonstram que, entre

6. Embora no seja o objetivo deste trabalho analisar o arranjo poltico que deu sustentao a esta etapa de crescimento da
economia brasileira, preciso no omitir a estreita ligao que existe entre os limites do padro de crescimento que passou
a vigorar nos anos 2000 e uma dada coalizo distributiva, que se afirmou desde os anos 1990, definida por Medeiros (2004)
como formada por novos grupos financeiros, pelo novo capital estrangeiro atrado pela privatizao dos servios pblicos
na dcada anterior, pelos exportadores industriais e, sobretudo, pelo agrobusiness. Para o citado autor, assim como para
Furtado (1964), a distribuio de renda que se verifica nesta etapa , no um resultado automtico de uma particular
configurao da estrutura econmica, mas uma consequncia desta coalizo distributiva que ope o poder econmico e
poltico das classes capitalistas proprietrias em relao aos assalariados urbanos e a massa rural.

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1970 e 2007, o processo de perda de dinamismo econmico de alguns dos


mais importantes pases da economia mundial foi acompanhado pari passu
pela perda relativa, ou elevao marginal, de importncia do setor secundrio
na composio da renda nacional, ao passo que aqueles que lograram alcanar
melhores taxas de crescimento econmico vivenciaram experincia oposta,
com um grande aumento da contribuio industrial no valor adicionado da
economia nacional.
A perda de dinamismo econmico do Brasil, em particular, pode ser
explicada, ao menos em parte, pela perda de capacidade de liderana do se-
212 tor industrial. O enfraquecimento da indstria brasileira diante da produo
industrial mundial foi compensada pelo crescimento da participao do setor
primrio nacional, conforme Tabela 4. Para Teixeira e Angeli (op. cit.), isso
significa que a pequena diminuio da participao brasileira no valor adicio-
nado mundial escamoteia uma queda significativa da indstria em favor do
setor agrcola, extrativista e de pesca.

Tabela 4
valor adicionado do PiB brasileiro no total mundial (em %)
Agropecuria, Prod.
Anos valor Adicionado Total indstria Servios
Florest., Pesca
1970-1979 1,9 3,3 2,3 1,6
1980-1989 2,3 3,9 2,8 1,9
1990-1999 2,2 4,5 2,5 1,9
2000-2007 2,2 5,2 2,4 1,8
Fonte: IEDI (2010), apud Teixeira e Angeli (2012).

Segundo o IEDI (2012), no perodo entre 1972 e 1980 (durante, portan-


to, o II PND), a mdia de participao do setor industrial no PIB foi de 30%,
caindo para 23,7% em 2007. Especialmente a indstria de transformao
brasileira (excetuando-se, assim, a extrativa) teve uma reduo da contribui-
o ao valor adicionado total na ordem de 5,5 p.p. quando comparados aos
dados dos anos de 1970 e de 2007, ao passo que pases como a Coreia do
Sul e a China tiveram incremento de 28,6 p.p. e 26,3 p.p., respectivamente
(Teixeira e Angeli, 2012, p. 4).
Antigos problemas persistem. Nos ltimos vinte anos, a economia brasileira
foi incorporada economia internacional de maneira assimtrica e subordinada,
sem participar das grandes transformaes que ocorreram na cadeia produtiva
da indstria manufatureira global. Sua insero se deu na condio de produtora

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de commodities. Diferente do que ocorreu na China e no restante da sia, onde
foram usadas estratgias nacionais para incorporar suas economias no movimen-
to da grande empresa internacional e nas redes de produo global, o Brasil e a
Amrica Latina perderam espao na expanso industrial do capitalismo.
Para Bruno (2013), diferentemente dos pases asiticos, tambm inse-
ridos na economia global, o padro de insero internacional do Brasil prio-
riza a acumulao financeira em detrimento do investimento produtivo e do
potencial exportador do pas. O Estado torna-se fiador dos compromissos
institucionalizados entre as finanas domsticas e os mercados globais, de ma-
neira a garantir a continuidade da acumulao financeira com proeminncia 213
da renda de juros que ele mesmo forado a pagar. Para este autor, as taxas
de juros elevadas e o crescimento da dvida interna do Estado brasileiro torna-
se um entrave para a expanso do investimento pblico e para a ampliao
das polticas sociais.
Se a indstria no progrediu, crescendo mais que os outros setores, ele-
vando sua produtividade, se diversificando e contribuindo para a diversifi-
cao da pauta exportadora e para a melhoria da situao externa do pas,
no haver como falar de um processo de desenvolvimento sustentvel. Seria
como negar a histria econmica das naes hoje desenvolvidas.
Os sistemas de proteo social so um produto do avano do capita-
lismo, sobretudo do dinamismo econmico gerado pelo setor industrial. A
industrializao o mecanismo por excelncia a impulsionar o desenvolvi-
mento nas economias capitalistas e, por consequncia, a principal estratgia
de criao e desenvolvimento dos sistemas de proteo social.
Para o estudo do que ocorre hoje no caso brasileiro necessrio ter em
mente a hierarquia de causalidade que determina o comportamento da pro-
dutividade da economia e seu vnculo com a indstria. As principais variveis
determinadas pela poltica macroeconmica (taxa de cmbio, taxa de juro e
gasto do governo) afetam diretamente a demanda agregada, a qual, por sua
vez, determina a acumulao de capital fsico e o progresso tecnolgico. O
crescimento torna-se, assim, essencial para o avano tecnolgico. Entretanto,
preciso ressaltar que no se trata de qualquer tipo de crescimento, mas da-
quele apoiado no setor de manufatura, que determina o comportamento da
produtividade (Nassif, Feij e Arajo, 2012).
A lei de Kaldor-Verdoorn explica a fora bsica dirigente do compor-
tamento da produtividade e do crescimento econmico no longo prazo. Na
viso de Kaldor (1966), as principais fontes do comportamento da produti-
vidade agregada vm do setor de manufaturas. No apenas devido a sua alta
capacidade de gerar inovaes e de disseminar o transbordamento de tecnolo-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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gia por toda a economia. A indstria manufatureira opera com retornos cres-
centes de escala estticos e dinmicos, razo pela qual possui a mais elevada
capacidade para disseminar seus ganhos de produtividade para a economia
como um todo. O setor de manufaturas dita o dinamismo do crescimento da
produtividade agregada (Kaldor, op. cit.).
Para a teoria estruturalista do desenvolvimento, o crescimento de longo
prazo depende da composio setorial da produo, mais especificamente,
depende da participao da indstria de transformao no PIB. Isto porque a
indstria o motor do crescimento de longo prazo das economias capitalistas,
214 por permitir o relaxamento da restrio externa ao crescimento. Ter uma elas-
ticidade da demanda por exportaes acima da elasticidade da demanda por
importaes decisivo para um pas que objetiva o crescimento econmico
sem se defrontar com restries no balano de pagamentos (Lei de Thirlwall).
Assim, importante para um pas em desenvolvimento ter no somente uma
pauta de exportao ampla e diversificada, mas tambm que a maior parte de
suas exportaes lquidas (exportaes menos importaes) seja constituda
por bens de alta elasticidade da demanda no longo prazo, ou seja, bens indus-
triais. As exportaes lquidas devem crescer a uma taxa mais rpida com o
objetivo de financiar a elevada necessidade de bens de capital importados.7
Por vrias razes o Brasil parece estar na rota da desindustrializao pre-
coce ou da especializao regressiva, embora esse debate ainda esteja longe de
ser conclusivo.
Kupter e Laplane (2010) afirmam que os efeitos do crculo vicioso da
especializao regressiva podem ser constatados pela evoluo da composio
do valor adicionado na indstria brasileira para o perodo 1959-2007. Nesse
perodo verifica-se que: houve avano da participao dos setores baseados
em recursos naturais (complexo soja, carnes, minerao, siderurgia, petro-
qumica), com uma ntida acelerao a partir da abertura comercial no incio
dos anos 1990. J na indstria tradicional, voltada para a produo de bens
de consumo no durveis (alimentos, complexo txtil-calados, mveis) e o

7. Como a elasticidade-renda das importaes de manufaturas maior do que a elasticidade-renda das importaes de
commodities e produtos primrios, a industrializao torna-se necessria para aliviar a restrio de balano de pagamen-
tos ao crescimento de longo prazo. Economias bem sucedidas no processo de industrializao so aquelas que atingem
um estgio de desenvolvimento industrial em que so capazes de desenvolver e absorver novas tecnologias e difundir as
mudanas tecnolgicas para todo o resto da economia. Em contraponto, estruturas industriais onde as rendas obtidas com
as exportaes so prioritariamente oriundas de setores intensivos em recursos naturais e mo de obra, podem se mostrar
insuficientes para sustentar o crescimento de longo prazo, pois os estmulos gerados pelo crescimento so limitados para
promover mudana estrutural, alm de torn-lo mais vulnervel s mudanas na economia internacional e ao comporta-
mento da demanda externa.

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suprimento dos insumos industriais mais simples e com menores requisitos
de escala (produtos de metal, plsticos, qumicos diversos), houve inquestio-
nvel perda de peso. Em uma situao intermediria fica o conjunto de setores
de maior contedo tecnolgico (material de transporte, mecnica, eletrni-
ca) que, se no recuou no perodo coberto pelos dados, atravessou uma fase
bastante adversa nos anos finais da dcada de 1990 e iniciais da atual dcada
(Kupfer e Laplane, 2010).
Foge do escopo deste artigo tratar das razes do fenmeno da perda de
dinamismo da indstria nacional. A ttulo de ilustrao, caberia mencionar que
Cano (2012) aponta como causas possveis da desindustrializao precoce: a) 215
a poltica de cmbio valorizado que acarretou perda de competitividade da
indstria nacional; b) a abertura desregrada que se iniciou em 1989 e a queda
das protees indstria nacional nos anos 1990 o que, por sua vez, se asso-
ciou ao cmbio valorizado, produzindo condies adversas para a produo
nacional; c) taxas de juros elevadas inibidoras do investimento industrial; d)
a queda do investimento externo direto dirigido para a indstria entre 1996 e
2010; e) o direcionamento do investimento interno predominantemente para
os servios, setor financeiro, negcios imobilirios, agropecuria e minerao,
em detrimento da indstria de transformao (Cano, 2012).
A polmica sobre o tema da desindustrializao avana, favorecendo in-
clusive a avaliao crtica dos indicadores usuais para aferir o fenmeno. Li-
mitaes como mudanas metodolgicas nas sries de dados elaboradas pelo
IBGE, as influncias do cmbio nos custos do setor e o ainda curto perodo
de manifestao do fenmeno acirram o debate acadmico. Estes aspectos so
salientados no trabalho de Torres e Silva (2012).
De todo modo, ressalta Cano (2012), uma indstria que no investe no
cresce, torna-se obsoleta, no assimila progresso tcnico, perde produtividade
e competitividade. E como j apontado anteriormente, a produtividade uma
varivel-chave na equao do sistema previdencirio. Em primeiro lugar, porque
o consumo mais elevado, que decorre do crescimento do nmero de inativos,
precisa ser compensado com o aumento da produo dos trabalhadores ativos.
Em segundo, porque, o sistema previdencirio est apoiado em receitas oriundas
da massa salarial, dos lucros e do faturamento e, sendo assim, o crescimento da
produtividade essencial para o aumento da base de incidncia desses tributos.
Em terceiro, porque os postos de trabalho do setor industrial, por serem de mais
elevada produtividade, formalizados e de remunerao mais alta, funcionam
como farol para o resto da economia. Salrios mais altos e maior estabilidade do
emprego reforam o fundo previdencirio e aumentam a cobertura. Quarto, a
elevao da produtividade mdia decisiva numa conjuntura como a brasileira,

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania
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de recuperao do poder de compra do salrio-mnimo e aumento do salrio


mdio, para que no se agrave o conflito distributivo entre lucros e salrios e no
resulte em elevao dos preos. A queda da margem de lucros cria presso por
correo de preos, premncia pela reduo dos custos do trabalho, insistncia
pelo aumento da jornada de trabalho e, apelos por reformas trabalhistas e previ-
dencirias que reduzam direitos sociais.
Por fim, mas no menos importante, o padro de crescimento recente
carrega a marca da ameaa de restrio externa. O crescimento do consumo
interno apoiado na expanso das polticas sociais tem sido atendido, em parte,
216 por importaes e tem produzido a deteriorao do saldo da balana comer-
cial e da conta corrente do balano de pagamentos. A deteriorao do cenrio
mundial prejudica as exportaes de commodities e a poltica tardia de desva-
lorizao cambial de 2012 e 2013 acabou por no promover o crescimento
esperado da indstria e das exportaes. Problemas relacionados competiti-
vidade da produo nacional e a fraqueza da demanda externa sobrepem-se
a qualquer possvel estmulo do lado cambial. Para compensar os desequil-
brios em conta corrente o passivo externo lquido se ampliou e, embora esteja
estvel em 2011 e 2012, desenha um cenrio de alta volatilidade da taxa de
cmbio e de juros (ver Gentil e Arajo, 2012).
Muitos autores (ver Ipea, 2013) acreditam que a situao atual est longe
de apresentar qualquer risco imediato para o equilbrio externo, tendo em vis-
ta a manuteno de vultosos influxos de capital, suficientes para financiar com
folga o dficit, alm de o pas possuir volume elevado de reservas acumuladas.
Dissociam o movimento de desvalorizao do real ante o dlar do aumento
do dficit em transaes correntes e o explicam pela alterao da alocao do
portflio de investidores internacionais, devido a uma possvel modificao
da trajetria de poltica monetria nos Estados Unidos, o que impactou as
cotaes das moedas em todo o mundo.
Independente de qual seja a explicao, porm, o fato que so poucas as
chances de o pas poder contar com a contribuio positiva do seu setor externo
para alavancar o seu crescimento, muito menos poder contar com os fluxos de
capitais externos para uma poltica consistente de transformaes estruturais na
base produtiva nacional. Muito ao contrrio, o padro de insero internacional
da economia brasileira a tem empurrado para a produo de commodities e
para a condio de receptculo da liquidez internacional, onde encontra con-
dies de alta rentabilidade. Em outros termos, o padro de insero interna-
cional, conforme alerta Bruno (2013), d a tnica dominante, pois dele que
emanam as restries estruturais para que as grandes reas, o Estado, o regime
monetrio-financeiro, a concorrncia e a relao salarial se reconfigurem e se

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adequem a uma estrutura produtiva conectada com as necessidades dos setores
diretamente produtivos, particularmente, da indstria brasileira.
Enquanto isso, a volatilidade das principais variveis macroeconmicas,
cmbio e juros, prosseguem onerando o oramento pblico e comprometendo
os recursos que deveriam ser aplicados no sistema de seguridade social, sub-
metido gerao de vultosos supervits desviados para o pagamento de contas
financeiras do governo, conforme demonstrado em Gentil (2006).

Consideraes finais
O sistema de seguridade social brasileiro de hoje , sem dvida, produto 217
de uma construo social e poltica de mais de vinte e cinco anos. Sua evolu-
o e transformaes desde 1988 tm sido determinadas pelo bloco poltico
que tomou o poder em cada fase, pela poltica econmica e pelo arcabouo
material do sistema produtivo. Uma anlise completa do sistema de proteo
social precisa combinar essas dimenses envolvidas na determinao do obje-
to de estudo. Este artigo chamou ateno para as dimenses estruturais e para
questes macroeconmicas conjunturais que se tornaram elementos impor-
tantes para explicar as limitaes e obstculos do sistema de proteo social.
No h dvidas de que o ciclo recente de crescimento, iniciado em 2004
e que aparentemente se encerrou em 2010, desempenhou um papel virtuoso
para o sistema de proteo social brasileiro, permitindo a expanso das trans-
ferncias de assistncia e previdncia social com o simultneo crescimento,
mais que proporcional, das receitas destinadas a este fim. O resultado foi fruto
de uma opo deliberada de privilegiar este tipo de gasto pblico no mbito
da formulao de polticas pblicas. A conjuntura econmica mundial, favor-
vel ao crescimento econmico pelo menos at 2008, juntamente com polticas
internas de expanso da demanda agregada, notadamente at 2010, criaram
efeitos especficos sobre o mercado de trabalho, construindo, assim, as condi-
es financeiras para tornar vivel esta opo. O resultado sobre a melhoria da
distribuio de renda e dos indicadores de pobreza incontestvel.
A existncia de problemas crnicos na estrutura econmica, contudo,
oferece srios riscos incorporao da proteo social como um item definiti-
vo da agenda do desenvolvimento econmico brasileiro.
Do ponto de vista estrutural, a economia brasileira permanece enfren-
tando dificuldades crnicas decorrentes das contradies de seu padro de
insero comercial e financeiro internacional. Este ciclo de crescimento a que
nos referimos ocorreu sob os auspcios de baixas taxas de formao bruta
em capital fixo como proporo do PIB, perda de participao da produo
industrial no PIB, limitado avano na investigao cientfica e nas inovaes

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tecnolgicas, melhorias mais quantitativas que qualitativas no campo da edu-


cao e reconhecidos gargalos na infraestrutura social e produtiva (Gentil e
Araujo, 2012a). Tal configurao do padro de crescimento, para alm de uma
limitada capacidade expandir o excedente econmico numa velocidade mais
elevada, estvel e duradoura, resulta em uma tendncia a gerar fragilidade ex-
terna, denunciada pela deteriorao acelerada do resultado em conta corrente
do balano de pagamentos. Por consequncia, esse perfil fragmentado e in-
completo do atual padro de crescimento expe uma capacidade de distribuir
renda via polticas sociais (inclusive previdenciria) de flego curto.
218 A incapacidade de superar as barreiras do padro de crescimento sig-
nifica constrangimentos expanso do gasto social, especialmente se consi-
derarmos o tipo de arranjo poltico em vigor no qual a disputa por recursos
pblicos acaba por determinar a recomposio dos gastos muitas vezes desfa-
vorvel ao gasto social. A desacelerao econmica fatalmente alcanar, ainda
que com retardo e efeitos difceis de mensurar, o mercado de trabalho, impac-
tando o sistema de seguridade duplamente: pelo lado das receitas, fazendo
cair a arrecadao, num contexto agravado pelas desoneraes desordenadas
e em larga escala sobre a folha de pagamentos; e, pelo lado das despesas, ao
subjulgar parcelas maiores da populao atingidas pelas consequncias da de-
sacelerao. A existncia de um sistema de proteo social fortalecido porque
institucionalizado nos anos 1980 atenua, entretanto, os efeitos da perda de
dinamismo econmico, ampliando um tipo de gasto cuja natureza exerce um
papel de estabilizador fiscal automtico. Ao mesmo tempo necessrio no
esquecer que qualquer condio adversa no cenrio econmico cria condies
polticas desfavorveis que podem trazer de volta a at ento envergonhada
agenda conservadora, defensora da reforma do sistema de proteo social,
cujas proposies caminham sempre na direo de reduzir o raio de alcance
desse sistema, como se assiste na emblemtica situao europeia.
No h outra sada para este dilema a no ser a necessidade de rupturas
com o atual padro de crescimento, no apenas para prosseguir crescendo
como tambm para fazer as mudanas estruturais virtuosas que viabilizem
um sistema de proteo social mais avanado e universal. Neste sentido, a
soluo no pode ser meramente a construo de alternativas para a supe-
rao da conjuntura adversa, mas que signifiquem avanos em direo a um
novo projeto de desenvolvimento econmico para o pas. Somente deste
modo ser possvel assegurar a reorientao do modelo de desenvolvimento
econmico no sentido de garantir a insero de parcelas crescentes da popu-
lao no produto excedente gerado por ocasio do processo de crescimento
e desenvolvimento econmico e, ao mesmo tempo, garantir a necessria ge-

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Captulo dois

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nerosidade com os segmentos mais vulnerveis da populao, cuja incluso
torna-se dificultada pela idade, por limitaes fsicas, por barreiras tecnol-
gicas ou outras condies impeditivas.

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Captulo 3
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Trabalho, poltica social


e desenvolvimento

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Captulo Trs

Tiago Oliveira

Subdesenvolvimento e Mercado
de Trabalho no Brasil:
Impasses e Desafios Atuais

Introduo
Os avanos experimentados pelo mercado de trabalho brasileiro na lti-
ma dcada e que, de certa forma, prosseguem at os dias de hoje, so inques-
tionveis e enfeixam um movimento mais amplo que significou a reverso de
um processo de desestruturao em curso desde o final do sculo passado.
Naqueles tempos, de hegemonia da ideologia neoliberal, o baixo crescimento
econmico associado a uma reestruturao produtiva poupadora de mo de
obra, em um contexto de rpida e ampla liberalizao econmica, trouxe con-
sigo uma elevao sem precedentes das taxas de desemprego, uma reduo do
rendimento mdio real dos trabalhadores, uma maior concentrao da renda
e um incremento substancial da informalidade.
Nos anos 2000, um cenrio externo bastante favorvel (at a debacle da
economia mundial no final de 2008), a acelerao do crescimento econmico
(sobretudo no quinqunio 2004-2008), e as polticas de estmulos demanda
e ao investimento (a exemplo da valorizao do salrio-mnimo, da ampliao
do crdito, da expanso dos programas de garantia de renda da seguridade
social e do PAC Programa de Acelerao do Crescimento), levaram a uma
reduo bastante expressiva das taxas de desemprego, ao aumento da forma-
lizao das relaes de trabalho, a elevao, ainda que tmida, do rendimento
mdio real do trabalhador e a desconcentrao da renda do trabalho.
No por acaso, h um bom tempo o desemprego e as questes ligadas
ao mundo do trabalho deixaram de figurar entre as maiores preocupaes da
sociedade brasileira, de governos e de acadmicos no especialistas, situao 225
bastante diversa da existente na dcada de 1990.

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Entretanto, ao contrrio do que pode sugerir primeira vista algumas


estatsticas mais usuais de mercado de trabalho, entende-se que, embora im-
portantes, os avanos recentes nem de longe equacionam os desafios e os pro-
blemas atinentes ao mercado de trabalho brasileiro, posto que possuem razes
histricas e estruturais de difcil soluo no curto e no mdio prazo.
Deste modo, cabe perguntar: Quais so estes desafios? Quais problemas
permanecem, no obstante os aludidos avanos alcanados nos anos mais re-
centes? As respostas a tais indagaes podem ser to diversas quanto sugere a
variedade de escolas de pensamento existentes no campo das cincias sociais.
226 O objetivo do presente artigo contribuir com esse debate. Para tanto,
parte-se de um pressuposto bsico: a estrutura produtiva e do mercado de
trabalho brasileiro ainda guarda traos e caractersticas de economias sub-
desenvolvidas ou perifricas. Assim sendo, entende-se que a elucidao das
relaes econmicas, sociais e histricas existentes entre subdesenvolvimento
e mercado de trabalho constitui-se em um ponto de partida fundamental para
uma definio mais precisa dos problemas e dos desafios ligados ao mercado
de trabalho brasileiro contemporneo. Dessa forma, espera-se que as reflexes
aqui presentes tambm sirvam de contribuio para a construo de polticas
pblicas de emprego, trabalho e renda mais efetivas.
Para tanto, o presente artigo compe-se de mais trs sees, alm des-
ta introduo e das consideraes finais. Na prxima seo, a preocupao
principal da anlise repousar sobre a definio e a caracterizao, ainda que
breve, do subdesenvolvimento. Em seguida, a anlise ser direcionada para o
entendimento das relaes entre subdesenvolvimento e mercado de trabalho.
Por ltimo, procurar-se- evidenciar e refletir acerca dos principais problemas
e desafios que ainda se defronta o mercado de trabalho brasileiro neste incio
do sculo XXI, no obstante os inegveis avanos recentes.

Revisitando o subdesenvolvimento
A expanso global do capitalismo originrio ingls e a sua interao com
as economias autctones ensejou a emergncia e o desenvolvimento de dife-
rentes capitalismos.
Seguindo tipologia proposta por Celso Furtado1, a referida propagao
do capitalismo em escala mundial assumiu fundamentalmente trs direes.
A primeira diz respeito ao avano de uma economia capitalista no mbito do
continente europeu, particularmente em sua poro ocidental, no quadro das

1. A anlise do subdesenvolvimento baseou-se, salvo meno contrria, nas reflexes realizadas por Celso Furtado (1961
(2009); 1967 (2000); 1978; 1980).

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Captulo Trs

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divises polticas herdado da era mercantilista. Em seus traos mais gerais e
a despeito das peculiaridades nacionais, este movimento seguiu de perto o
modelo ingls de desenvolvimento capitalista. A segunda linha de desenvolvi-
mento abarcou as regies de baixa densidade demogrfica e de caractersticas
climticas similares s europeias, num movimento de transferncia de mo
de obra, capital e tcnicas. Neste caso, tais economias constituram-se como
fornecedoras de recursos naturais para a expanso econmica dos pases de-
senvolvidos, em outras palavras, como meros prolongamentos da economia
industrial europeia dominante.
A terceira frente de expanso do capitalismo abrangeu as regies densa- 227
mente povoadas, onde predominavam diferentes modalidades de organizao
socioeconmica, todas, porm, de carter pr-capitalista. Assim, constituram-
se nestas regies estruturas econmicas hbridas, marcadas por uma dualidade
bsica: de um lado, um sistema capitalista de produo, atuando com nveis
de produtividade similares aos praticados pelos pases desenvolvidos; de outro,
sistemas de organizao da produo enredados nas estruturas preexistentes de
baixssima produtividade. a esta estrutura econmica hbrida ou dual, cauda-
tria de um processo de expanso de uma economia industrial que se desenvol-
veu externamente, que corresponde o fenmeno do subdesenvolvimento.
importante ressaltar, entretanto, que ao contrrio do que pode induzir
a terminologia utilizada, o carter dualista da estrutura econmica subdesen-
volvida revela antes uma integrao dialtica entre os setores modernos
e atrasados, do que uma lgica de reproduo entre tais compartimentos
totalmente independente uma da outra. Conforme Francisco de Oliveira: de
fato, o processo real mostra uma simbiose e uma organicidade, uma unidade
de contrrios, em que o chamado moderno cresce e se alimenta da existncia
do atrasado (Oliveira, 1972 (2003), p. 32)2.
Assim sendo, o subdesenvolvimento deve ser compreendido como um
processo histrico autnomo, contemporneo do surgimento e da expanso
universal do capitalismo industrial, de sorte que no se constitui, necessaria-
mente, como uma etapa que os pases atualmente desenvolvidos vivenciaram
em seu desenvolvimento econmico capitalista. Ou seja, o subdesenvolvi-
mento uma formao capitalista e no simplesmente histrica (Oliveira,
(1972 (2003), p. 33).

2. Tal interpretao compartilhada por Celso Furtado: A palavra dualismo leva confuso, pois parece sugerir que os
dois modos de produo existem num mesmo espao mas independentes um do outro, ou que o setor em atraso tende
necessariamente a ser absorvido pelo mais dinmico, vale dizer, o capitalismo. Ora, o que caracteriza o dualismo exata-
mente a interdependncia dos dois modos de produo, interdependncia que responde pela tendncia perpetuao dos
elementos pr-capitalistas (1967 (2000), p. 219, grifos no original).

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Entretanto, preciso deixar claro que o carter subdesenvolvido de uma


economia, refletido em sua dimenso estrutural, encontra-se entrelaado com a
manifestao de outros fenmenos. Entre eles, apresenta-se como de fundamental
importncia a assimilao de hbitos de consumo sofisticados, prprios da civili-
zao industrial europeia, desacompanhada da implantao de tcnicas produti-
vas capitalistas. Trata-se, na verdade, de uma dessimetria entre o sistema produti-
vo e a sociedade, para tomar emprestado a definio dada por Celso Furtado.
Esta dessimetria se alicera em uma diviso internacional do trabalho que,
em verdade, espelha os diferentes perfis de insero externa das economias na-
228 cionais. De forma esquemtica, tm-se, de um lado, os pases que se notabili-
zaram pelo pioneirismo na adoo das tcnicas capitalistas de produo e, que,
por isso mesmo, puderam encampar uma especializao produtiva assentada
nos segmentos econmicos portadores do progresso tcnico, notadamente a
indstria manufatureira. So os chamados pases centrais. De outro lado, agre-
gam-se os pases de desenvolvimento tardio, chamados de perifricos, que,
beneficiando-se de vantagens comparativas estticas, promoveram uma especia-
lizao centrada na produo e na exportao de recursos naturais.
A relao comercial entre os dois polos do sistema est condicionada
pela diferenciao estrutural existente entre eles: na periferia, ela marcada
pelo seu carter especializado e heterogneo. A primeira caracterstica reflete
a concentrao de uma parcela expressiva de recursos produtivos no setor
exportador de produtos primrios de baixo custo; a segunda, expressa a coe-
xistncia de setores produtivos de produtividade bastante dspares, conforme
j salientado anteriormente. Em oposio, as estruturas produtivas dos pases
centrais se notabilizam por serem diversificadas e homogneas3.
Convm chamar a ateno para o fato de que a dinmica do sistema
centro-periferia atuou, ao longo de boa parte do sculo XX, no sentido de
reproduzir e ampliar as desigualdades entre estes dois polos: as brechas de
produtividade do trabalho e das rendas mdias entre eles tenderam a se alar-
gar com o passar do tempo, em sintonia com o processo de deteriorao dos
termos de intercmbio que acometia as economias perifricas4.

3. A anlise do sistema centro-periferia aqui apresentada apoia-se nas contribuies de Octvio Rodrguez (1981) e Ral
Prebisch (1949a (2011); 1949b (2011); 1951 (2011)).
4. Entende-se por deteriorao dos termos de intercmbio a diminuio do poder de compra de bens industriais por parte
dos bens primrios de exportao. Isto porque, ao longo dos ciclos econmicos, na crescente, os preos primrios sobem de
forma mais rpida do que os dos bens manufaturados. Na minguante, o contrrio se observa, porm de modo mais intenso
do que o verificado no primeiro movimento, de sorte que se promove o distanciamento entre os referidos preos, em des-
favor dos primeiros. Ademais, se atenta para o fato que a renda mdia dos pases perifricos cresceu em um ritmo menor
que a produtividade do trabalho, conclui-se que no somente os pases centrais retinham os frutos do progresso tcnico
gerados por suas economias, como tambm captavam uma parcela destes originada na periferia do sistema.

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Captulo Trs

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As causas fundamentais para a manifestao deste fenmeno repousam
na presena de um excedente de mo de obra na produo primria das eco-
nomias perifricas em um cenrio de imobilidade internacional da mo de
obra e a presso por ele exercida sobre os salrios pagos e, consequentemen-
te, sobre os custos de produo, das atividades primrio-exportadoras. Com
efeito, a escassez relativa e o maior poder de organizao dos trabalhadores
dos pases centrais ampliavam a rigidez salarial dessas economias, o que na
prtica significava a transferncia para a periferia dos custos dos ajustes dian-
te de uma conjuntura econmica recessiva. Adicionalmente, uma estrutura
empresarial mais oligopolizada e especializada nas etapas mais avanadas dos 229
processos produtivos, aumentavam o poder de defesa dos lucros por parte dos
empresrios dos pases centrais.
Paralelamente, as disparidades de elasticidades impunham graves
problemas de balano de pagamentos ao desenvolvimento perifrico. Com
efeito, nos pases centrais, a elasticidade-renda da demanda de importaes
de produtos primrios era menor que a unidade, ou seja, a demanda por
estes produtos crescia em ritmo inferior ao da renda. Isto porque o avano
do progresso tcnico modificava a utilizao dos insumos e os padres de
consumo. Por um lado, tal avano contribua para uma reduo da partici-
pao das matrias-primas no valor final dos produtos e para a substituio
de matrias-primas naturais pelas sintticas. Por outro lado, favorecia uma
oferta diversificada de produtos manufaturados e de servios correlatos
que, associados aos mecanismos de publicidade prprios de uma sociedade
de consumo de massas, moldava os padres de consumo das famlias, am-
pliando a participao