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desenvolvimento e cidadania
Economia, distribuio da
renda e mercado de trabalho
Volume 1
Ana Fonseca
Eduardo Fagnani
(orgs.)
2013
Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano
5 Apresentao
7 Prefcio
Iole Ilada
11 Introduo
Ana Fonseca e Eduardo Fagnani
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando 7
ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.
Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
10
1. Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania: Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho. Ana Fonseca e
Eduardo Fagnani (Orgs.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
2. Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania: Educao, Seguridade Social, Pobreza, Poltica Urbana e demografia. Ana 11
Fonseca e Eduardo Fagnani (Orgs.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
O segundo eixo destaca que, apesar desses avanos, muitos limites estrutu-
rais no foram enfrentados e permanecem como desafios para o futuro imediato.
Destacam-se, especialmente, a questo da distribuio da renda ainda elevada
em relao aos parmetros internacionais , os traos do subdesenvolvimento
do mercado de trabalho e as desigualdades no acesso de bens e servios sociais
bsicos. Tambm se colocam temas relacionados ao financiamento da proteo
social, ao esvaziamento do pacto federativo, aos processos de mercantilizao da
gesto das polticas sociais e o necessrio fortalecimento da gesto estatal.
Finalmente no terceiro eixo e com base nos anteriores so apresentadas
12 propostas para o enfrentamento e superao desses temas estruturais.
3. Para Perry Anderson, neste incio do sculo XXI, o neoliberalismo segue aprofundando seu poder no mundo. Mas, com
todas as restries e ressalvas necessrias, na Amrica do Sul a direo adotada tem sido a contrria, com maior nfase no
papel do Estado e no controle pblico e menos nas privatizaes. Com o surgimento dos governos de esquerda e progres-
sistas, o continente passou a ser portador de uma esperana que no existe em nenhum outro lugar do mundo hoje. Na
sua viso, o Brasil, est na linha de frente deste processo de abrir frestas para caminhar no contra fluxo da ideologia
mundial dominante. O Brasil e a Amrica Latina, segundo Perry Anderson. Carta Maior, 15 out. 2013.
4. Consultar Mantega, Mattoso, Singer e Gonalves (2000); Mercadante e Tavares (2001); e Partido dos Trabalhadores
(2001).
5. PEC 233/2008.
6. Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Proes, 1997), seguido da Lei de Responsabilidade
Fiscal e da Lei de Crimes Fiscais.
Distribuio de renda
28
Introduo
O objetivo deste captulo apresentar uma narrativa histrica e concei-
tual que permita abordar a questo da desigualdade no Brasil contemporneo,
para alm dos indicadores de distribuio de renda. As duas primeiras sees
discorrem sobre as trs fases da evoluo histrica da sociedade brasileira,
alm da quarta, inaugurada nos anos 2000 e que, apesar dos avanos im-
portantes, no conseguiu ainda alterar de maneira substantiva os padres de
elevada desigualdade que caracterizam o pas. A segunda seo apresenta tam-
bm alguns indicadores de distribuio de renda e de excluso social para o
perodo mais recente. Na terceira seo discute-se alguns conceitos de cunho
mais terico, os quais sero recuperados nas consideraes finais, quando os
contornos do problema do enfrentamento da desigualdade aparecem relacio-
nados necessidade de um projeto nacional de desenvolvimento.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
para ser fonte de excedente para as naes hegemnicas, mas, ao mesmo tempo,
dependente da aplicao do mesmo excedente para se reproduzir.
No entanto, importante ressaltar que, isso no significa que o capitalis-
mo dependente se mostre atrasado ou pouco dinmico. Na verdade, constitui-
se como fonte importante para a acumulao de capital em nvel mundial,
muitas vezes, logrando dinamizar o mercado interno e at mesmo criar rela-
es de complementaridade e oposio com setores da burguesia nacional e
do Estado. Naturalmente, este processo tambm se revela de diversas maneiras
em cada tempo histrico, de acordo com as dinmicas sociais e econmicas
internas e com a constante reconfigurao do capitalismo em escala mundial. 31
Como se formou essa dependncia? As razes da dependncia nasceram
durante a colnia. Tal como desenvolvido de maneira pioneira por Prado Jr.
(1942), o sentido da colonizao estava estruturado em torno da grande la-
voura de produtos exportveis, levando a uma rgida especializao, associada
grande escala do latifndio e ao trabalho escravo. Essa estrutura produtiva
conduziu a uma extrema concentrao da renda e principalmente do poder
nas mos dos homens brancos de origem europeia, drenando o excedente para
os capitalistas situados na metrpole. Ou seja, temos aqui uma segmentao
fundamental da sociedade brasileira entre possuidores de terras e de escravos, de
um lado, e de escravos e despossudos de escravos, do outro1.
Quando da independncia poltica, os grupos dominantes locais que
tomaram o controle do poder reorganizaram a repartio do excedente econ-
mico, mas no tocaram nas diferenas sociais e na dinamizao da economia a
partir de fora. Processou-se, ento, uma metamorfose do senhor em cidado.
Dois planos de poder se superpuseram: a manuteno da ordem patrimonia-
lista e a organizao do poder central. No obstante, tem incio a organizao
interna de uma economia de mercado, liberando os mveis puramente capi-
talistas de comportamento econmico, ainda que estes se afigurassem ainda
enquistados e/ou subordinados sociedade hierrquica e estamental (Fernan-
des, [1974]1987).
Consolida-se ento uma nova vinculao internacional a partir da ex-
panso da Revoluo Industrial na Europa. Segundo Prado Jr. [1945] (1985),
a segunda metade do sculo XIX marca uma profunda transformao eco-
nmica na histria brasileira: um incipiente o capitalismo dava ento seus
primeiros e modestos passos. Vinculado finana internacional e expanso
1. importante lembrar que o escravo, alm de fonte de trabalho, era fonte de riqueza para os outros, os que viviam do
no trabalho. Paralelamente, os homens livres pobres, ou desclassificados sociais, tambm faziam parte dos despossudos,
ainda que no plenamente expropriados.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Devido a sua evoluo histrica. Por se tratar de um capitalismo com
formao especfica,
a base estrutural com que contam [os burgueses], para se firmar como classe
em si e para si, to fraca, que no podem despojar a ordem social competitiva
de arranjos variavelmente pr ou extra-capitalistas (Fernandes, 1975: 70).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
(2000), chamaria de capitalismo das transnacionais preciso adentrar na
estrutura de classe que lhe d sentido. , alis, o prprio Furtado (2000), que
nos aponta em sua ltima obra de cunho terico, sobre a necessidade de dis-
cutir a problemtica do desenvolvimento a partir de uma aproximao entre
as teorias da acumulao, da estratificao social e a do poder.
Em sntese, a estrutura de classe resultante do capitalismo tal como
desenvolvido no Brasil mostrou-se profundamente peculiar. As classes altas
entrincheiram-se na esfera poltica, utilizando-se do aparelho estatal para
preservar seus interesses. As classes mdias possuem um estrato tradicional
e outro moderno, apresentando um destino social contraditrio. As classes 35
baixas urbanas (assalariados manuais de vrios tipos) aceitam e valorizam
o privilegiamento do mundo urbano e a possibilidade de ascenso social,
encontrando-se rodeados por uma classe dependente urbana (setor flutuan-
te nas grandes cidades) e por um campesinato marginal, que apenas aponta
como classe por vir a ser (Fernandes, 1968). Outras formulaes do mesmo
perodo como a de Singer (1981) realam a importncia do subproletariado
(assalariados, autnomos e trabalhadores no remunerados recebendo menos
que o salrio-mnimo), como uma das marcas distintivas da modalidade de
capitalismo no Brasil. Este aspecto foi retomado mais recentemente por Souza
(2009), com o conceito de ral, de modo a realar a inexistncia de um esta-
tuto coletivo do trabalho no Brasil e o processo de construo diferencial de
seres humanos a partir da insero social precria e da falta de acesso a bens
pblicos e direitos bsicos.
tendo por pano de fundo estes condicionantes estruturais que o pas
ingressa nos anos 1980, mergulhado na crise econmica e avanando rumo
democratizao, cujo melhor resultado aparece na nova carta constitucional
de 1988, bastante avanada no seu captulo social. As contradies no eram
poucas. Mas como Fernandes (1974) [1987] j antevira no apenas o poder
burgus se recompe e se restaura, mas tambm exposto a tenses novas,
j que o povo muda de configurao estrutural e histrica, abrindo uma via
por meio da qual o desenvolvimento capitalista nacional pode adquirir algu-
mas facetas nacionais e democrticas.
Grfico 1
ndice de Gini
36
Brasil, 1981 - 2009
0,66
0,64
0,62
Perodo do Plano Real
(estabilizao)
0,60
Auge do processo Retomada do crescimento
inflacionrio (estabilidade)
0,58
Acelerao da inflao
0,56
0,54
0,52
1981
1982
1983
1985
1987
1995
2002
2008
1984
1986
1988
1989
1992
1996
1997
1999
2003
2004
2006
2009
1990
1993
1998
2001
2005
2007
fcil notar a gravidade da crise econmica dos anos 1980, perodo de ace-
lerao das taxas de inflao. Naqueles anos, a economia nacional fragilizou-se em
funo das dificuldades do modelo de crescimento econmico baseado no trip
capital estrangeiro Estado capital nacional. O incio dos problemas remonta s
mudanas de cenrio internacional, da dvida externa nas mos do setor pblico
e dos problemas macroeconmicos criados pela reao crise mundial (recesso
induzida, maxidesvalorizao cambial, queda dos investimentos pblicos e inde-
xao crescente dos preos em funo da correo monetria dos ttulos pblicos).
Naqueles anos, o setor privado, sem o apoio do Estado, viu submergir sua deman-
da efetiva, as multinacionais defenderam-se dos problemas internacionais e o setor
pblico, ao ser afetado por dificuldades financeiras, perdeu seu mpeto de indu-
tor do crescimento, permitindo, inclusive, o sucateamento de algumas empresas
P r oj e tos pa ra o B rasi l
estatais e de parte significativa da infraestrutura. O ambiente era, portanto, de
semi-estagnao econmica, mas extremamente agravado devido inflao que
alcanava taxas nunca vistas no pas e cujo combate fracassou, apesar dos diversos
planos de estabilizao.
Durante a dcada, percebeu-se o quanto os problemas do baixo cresci-
mento da produo, aliados corroso da renda dos assalariados pelos aumen-
tos contnuos de preos, provocaram estragos na distribuio de renda do pas.
A chegada da estabilizao monetria foi, portanto, comemorada e ren-
deu votos folgados para a eleio do presidente Fernando Henrique Cardoso
(FHC). Os efeitos esperados do controle inflacionrio, no entanto, no acon- 37
teceram. Se a transferncia automtica de renda dos assalariados para o capital
havia se esgotado com o fim dos aumentos de preos, a expectativa indicava
que os nmeros da desigualdade deveriam voltar aos nveis pr-inflacionrios.
Todavia, no foi isso que se verificou.
A estabilidade, aps a vitria sobre a inflao inercial, s foi garantida me-
diante os juros altos, a enorme entrada de dlares (especulativos) e a abertura
comercial sem planejamento. O impacto das importaes barateadas pela abun-
dncia de dlares foi uma concorrncia impossvel de ser sustentada pela inds-
tria de capital nacional naqueles anos. Assim, como resultado da estabilidade
de preos e da concorrncia externa, os donos do capital correram para o
mercado financeiro (muitos aps vender suas empresas) e os trabalhadores
viram as taxas de desemprego saltar para nveis inditos na histria da econo-
mia industrial brasileira. Diante disso, os sindicatos foram enfraquecidos e o
desemprego reduziu o salrio mdio dos trabalhadores, especialmente entre
1998 e 2003. Foi por este motivo que o ndice de Gini do pas manteve-se
em nveis to altos, apesar da pequena e sbita queda observada logo aps a
estabilizao dos preos em nveis baixos.
O capitalismo brasileiro passava, ento, por um processo de regres-
so, como se pudesse se descuidar da necessidade de acumulao de capital.
Atraa-se capital voltil externo, ganhava-se na aplicao dos ttulos do gover-
no, importavam-se padres de consumo e tecnolgicos, mas estes se mantinham
restritos a uma diminuta elite, e quando muito e por um breve perodo de
tempo se esparramavam para os segmentos dos trabalhadores do setor formal
no desempregados e no terceirizados e dos pequenos empresrios e trabalha-
dores do setor informal bem-inseridos no mercado, especialmente aqueles do
setor de servios protegidos da presso competitiva.
O movimento de reduo da desigualdade s se afirmaria com o gover-
no seguinte, do presidente Luiz Incio Lula da Silva, que inaugura uma quinta
fase na histria brasileira, depois do interregno dos anos 1980 e 1990.
Tabela 1
ndice de gini, Brasil, grandes regies e unidades da Federao
Brasil, 1981 - 2009
1981 1985 1986 1989 1992 1995 1999 2003 2009
39
Brasil 0,584 0,598 0,588 0,636 0,583 0,601 0,594 0,583 0,543
Regio Centro-oeste 0,577 0,587 0,586 0,632 0,590 0,585 0,593 0,581 0,560
Regio Norte 0,507 0,549 0,523 0,594 0,560 0,584 0,565 0,542 0,523
Regio Nordeste 0,571 0,595 0,577 0,640 0,593 0,604 0,605 0,585 0,558
Regio Sul 0,541 0,561 0,555 0,591 0,547 0,565 0,562 0,531 0,491
Regio Sudeste 0,555 0,567 0,558 0,605 0,547 0,567 0,559 0,557 0,511
Acre 0,513 0,543 0,504 0,542 0,560 0,582 0,621 0,578 0,611
Alagoas 0,539 0,556 0,562 0,624 0,583 0,644 0,588 0,608 0,572
Amazonas 0,491 0,538 0,501 0,570 0,549 0,576 0,544 0,556 0,510
Amap 0,435 0,481 0,459 0,429 0,462 0,534 0,543 0,594 0,519
Bahia 0,563 0,597 0,578 0,640 0,594 0,606 0,585 0,591 0,556
Cear 0,592 0,619 0,599 0,660 0,605 0,617 0,613 0,569 0,544
Distrito Federal 0,585 0,605 0,602 0,610 0,602 0,581 0,628 0,634 0,624
Esprito Santo 0,592 0,596 0,615 0,648 0,558 0,601 0,577 0,557 0,532
Gois 0,565 0,578 0,576 0,638 0,587 0,556 0,559 0,531 0,510
Maranho 0,537 0,505 0,542 0,592 0,525 0,579 0,575 0,576 0,538
Minas Gerais 0,568 0,594 0,580 0,614 0,568 0,588 0,564 0,551 0,513
Mato Grosso do Sul 0,535 0,545 0,548 0,603 0,585 0,555 0,556 0,546 0,521
Mato Grosso 0,514 0,541 0,595 0,596 0,517 0,555 0,544 0,549 0,504
Par 0,517 0,560 0,545 0,619 0,549 0,562 0,556 0,517 0,511
Paraba 0,572 0,609 0,579 0,651 0,590 0,615 0,656 0,568 0,591
Pernambuco 0,559 0,577 0,556 0,630 0,588 0,574 0,604 0,590 0,554
Piau 0,559 0,649 0,594 0,656 0,615 0,588 0,599 0,602 0,555
Paran 0,546 0,570 0,575 0,600 0,548 0,581 0,580 0,546 0,497
Rio de Janeiro 0,570 0,581 0,573 0,658 0,550 0,573 0,556 0,560 0,542
Rio Grande do Norte 0,561 0,601 0,557 0,596 0,604 0,597 0,597 0,562 0,559
Rondnia 0,459 0,488 0,459 0,582 0,546 0,587 0,559 0,507 0,509
Roraima 0,436 0,502 0,442 0,471 0,534 0,426 0,512 0,524 0,520
Rio Grande do Sul 0,544 0,560 0,549 0,593 0,535 0,564 0,564 0,539 0,500
Santa Catarina 0,503 0,526 0,521 0,565 0,545 0,537 0,520 0,481 0,460
Sergipe 0,534 0,558 0,545 0,621 0,592 0,585 0,624 0,578 0,576
So Paulo 0,513 0,529 0,523 0,557 0,518 0,538 0,542 0,546 0,489
Tocantins nd nd nd nd 0,592 0,632 0,558 0,566 0,523
Fonte: IpeaDATA (www.Ipeadata.gov.br). Acesso em: 7 ago. 2013.
3. interessante notar, ainda, que esse fenmeno no exclusivo do Brasil. Em trabalho publicado em 1990, Fajnzylber
(1990:12) mostrou que, ao contrrio, o padro repete-se em toda Amrica Latina, onde nenhum pas logrou crescer seu
produto interno bruto e distribuir o fruto do trabalho social de maneira equnime.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
1. a economia brasileira continua concentrada na regio Sudeste;
2. o crescimento mais rpido do Norte e do Nordeste no trouxera uma
superao da extrema concentrao produtiva localizada nos estados da re-
gio Sudeste;
3. os empregos com carteira assinada so menos acessveis s popula-
es das regies Norte e Nordeste, dotadas de amplos setores informais e de
uma economia de subsistncia precariamente inserida no mercado;
4. os indicadores sociais de educao, pobreza, mortalidade infantil etc.,
so intensamente piores no Norte e Nordeste do que nas regies Sul e Sudeste.
J em relao ao clculo do ndice de Gini para a distribuio da renda, 41
preciso ressaltar que os nmeros refletem o apurado pela Pnad. Esta, como
toda pesquisa declaratria e no obrigatria, esbarra na resistncia resposta
e na omisso dos ricos em relao aos seus rendimentos de fato. Em outras
palavras, a Pnad capta com bom grau de realismo a renda obtida pelo traba-
lho, mas tem enormes dificuldades para descobrir as rendas oriundas do no
trabalho (dividendos, juros, aluguis etc.). Naturalmente, isso, em um pas
marcado pela concentrao da renda e da propriedade, termina por mascarar
boa parte dos rendimentos dos mais ricos e impede que se perceba, por exem-
plo, o quanto esse grupo social ganha com os juros pagos pela dvida pblica
do pas que obriga, hoje, ao governo federal despender cerca de 5% do PIB
anualmente com a rubrica.
Diante disso, as quedas recentes obtidas no ndice de Gini merecem
aplauso e apoio, mas devem ser olhadas com cautela. Dado que a distribuio
da propriedade no foi alterada; que a estrutura tributria brasileira regres-
siva; que os programas de transferncia de renda do governo federal so de
pouca monta quando comparados ao PIB ou ao oramento do Tesouro Na-
cional, ainda que se mostrem relevantes do ponto de vista do oramento das
famlias atendidas; que o mercado de trabalho continua apresentando taxas de
no-contribuio previdncia superiores a 50%; e que o nvel educacional
mdio do trabalhador baixo, apesar dos avanos alcanados; no possvel
imaginar que o Brasil viveu uma reduo sensvel da desigualdade ou que a
queda da mesma possa ser acelerada, nos prximos anos, sem tocar nestas
questes fundamentais.
O que se observou no pas na ltima dcada foi o aumento do salrio-
-mnimo, a disponibilidade de crdito, a melhora significativa dos termos de
troca internacionais e, principalmente, com grande destaque, o crescimen-
to econmico gerando novos empregos, maior massa de salrios e demanda.
Isto permitiu o acesso de um enorme contingente da populao ao consumo
antes inacessvel. possvel dizer at, sem arriscar muito, que o pas cresceu
Parntese terico
Antes das medies realizadas pelos economistas durante o sculo XX, a
pobreza, a desigualdade e o desenvolvimento este ltimo conceito substituiria
a noo de progresso apenas depois da Segunda Guerra Mundial figuravam
nas preocupaes dos filsofos e pensadores ocidentais.
42 Poderamos aqui apresentar uma lista interminvel. Vejamos apenas al-
guns exemplos. Adam Smith teorizou que o capitalismo apenas seria progressi-
vo se melhorasse a renda dos trabalhadores mais pobres, por meio do aumento
da produtividade do trabalho. Rousseau via o acesso diferencial propriedade
como a origem das desigualdades. E Marx encarou o processo de acumulao de
capital como amplificador das desigualdades.
O cientista social Karl Polanyi (2000), escrevendo em meados do sculo
XX, veria o florescimento da economia poltica como resultante do contraste
entre misria e opulncia, ou seja, a partir do momento em que o mercado
de trabalho passava a comandar a vida em sociedade, pois que para o mesmo
aflua a massa de expropriados dos meios de produo. No toa, em 1880, o
economista norte-americano Henry George dissociava a relao direta entre pro-
dutividade e reduo da pobreza, ao menos se reformas sociais, tributrias e na
estrutura da propriedade fundiria no fossem acionadas. Em outras palavras,
a visibilidade crescente da pobreza era resultante do progresso material, criador
de novas desigualdades.
Entretanto, a histria de 1870 em diante, especialmente durante o ps-Se-
gunda Guerra Mundial e ao menos nos pases chamados desenvolvidos, segundo
Polanyi, presenciaria um movimento de autoproteo da sociedade, por meio
da legislao trabalhista e sindical e da gestao do Estado do Bem-Estar Social,
processo que seria parcialmente revertido a partir dos anos 1970 do sculo XX.
Para Robert Castel (1998), at o ltimo quarto do sculo passado, como
resultado das lutas sociais, os pases desenvolvidos teriam criado uma socie-
dade salarial, caracterizada por um estatuto coletivo do trabalho. Os traba-
lhadores teriam acesso aposentadoria, seguro-desemprego, sade e educa-
o pblicas, alm de habitao e transportes subsidiados. A pobreza ficaria
relegada a grupos-problema geralmente compostos de imigrantes nos pases
desenvolvidos (Offe, 1994).
De fato, at o final dos anos 1960, a pobreza absoluta concebida a partir
de piso definido com base em uma cesta mnima de necessidades (alimentares
P r oj e tos pa ra o B rasi l
ou no) teria sido praticamente erradicada nestes pases. Entretanto, novas
formas de excluso no relacionadas baixa renda continuaram se expandindo,
tornando a realidade social cada vez mais complexa, especialmente nos pases
desenvolvidos (Townsend e Gordon, 2002).
Neste contexto, metodologias alternativas utilizadas nestes pases
passaram a questionar o critrio de linha de pobreza absoluta. Por exemplo,
o conceito de pobreza relativa procura estabelecer uma conexo com a desi-
gualdade. Segundo esta medida, pobres seriam todas aquelas pessoas que se
encontram distantes da renda mediana recebendo at 50% desta (Townsend
e Gordon, 2002). Pobres, portanto, seriam aqueles que vivem em condies 43
bem abaixo da maioria dos cidados de um territrio que alcanou determi-
nado patamar de desenvolvimento.
A vantagem do clculo da pobreza relativa est em apontar as limitaes
de se traar uma estratgia nacional circunscrita ao combate pobreza absolu-
ta, exclusivamente ancorada em polticas de transferncia de renda, sem que
sejam enfrentadas as origens e mecanismos de reproduo da desigualdade e
se estabeleam mecanismos robustos de ampliao da renda da coletividade
por meio da expanso da produtividade, do emprego e da distribuio dos
frutos do progresso produtivo. Entretanto, na maioria dos pases em desen-
volvimento, como o Brasil, o critrio de pobreza absoluta at agora utilizado
para dar conta dos segmentos populacionais cuja renda ainda se encontra
abaixo do nvel de subsistncia.
Simultaneamente, o conceito de excluso social, segundo os autores aci-
ma mencionados, passaria a captar de forma mais abrangente as vrias formas
de insero precria no mundo do trabalho ou de falta de acesso a um conjun-
to de bens sociais, desde que se descrevam analiticamente os processos que
levaram instalao na precariedade (Castel, 1998). Tal conceito surgiu,
portanto, a partir do momento em que, nos prprios pases desenvolvidos,
a sociedade salarial se esgarava, abrindo espao para novos mecanismos de
valorizao do capital por meio do recurso ao emprego precrio (Castells e
Portes, 1989).
Esta abordagem associa-se mais de perto ao que Amartya Sen (2000)
chamou de restrio s liberdades instrumentais, tais como: liberdades polti-
cas, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de transparncia
e segurana protetora.
Segundo Sen (2000), o desenvolvimento no seria equivalente ao cres-
cimento do PIB per capita. Ao invs de meio, seria a prpria consequncia de
um processo caracterizado pela expanso das oportunidades. Segundo esta
interpretao, a pobreza no seria caracterizada apenas pela insuficincia de
P r oj e tos pa ra o B rasi l
nais, 2005). Por outro lado, apesar do baixo crescimento, estes ainda possuem
nveis de desigualdade bastante inferiores aos verificados nos pases alguns
dos quais hoje se mostram bastante dinmicos economicamente da periferia
do capitalismo.
Desta forma, a desigualdade apesar das suas vrias formas de manifesta-
o parece ser o denominador comum dos vrios padres de desenvolvimento
no Norte e no Sul, criando novas clivagens sociais que ultrapassam as fronteiras
nacionais. Os ricos e os pobres podem ser hoje encontrados em todos os lugares,
ainda que seus padres de riqueza e pobreza se distingam sobremaneira.
Dotado de instituies democrticas minimamente slidas, e ainda em 45
processo de consolidao, o Brasil apresenta-se como um pas de renda mdia
que recuperou o dinamismo econmico no perodo recente. No obstante, ao
invs de presenciarmos uma reduo substantiva da desigualdade, esta tem
demonstrado considervel resilincia. Trata-se, portanto, de um caso paradig-
mtico para os demais pases em desenvolvimento, pois apesar de existirem,
em tese, as condies objetivas para o seu enfrentamento, a desigualdade no
pas se consolida, apresentando-se sob novos disfarces, ao menos para quem
acompanha os indicadores mais desagregados e se dispe a olhar para eles, de
modo a compreender as transformaes de maneira dinmica e sistmica.
No obstante os desafios no serem de pouca monta, o Brasil mostrou
ser possvel, na dcada passada, apostar na expanso do mercado interno e na
construo de uma rede de proteo social para os mais pobres, alm de ter
estabelecido critrios de longo prazo para a valorizao da renda dos trabalha-
dores inseridos na base do mercado de trabalho. A reduo mais substantiva
da desigualdade exige uma transformao do tecido econmico e social, no
sentido de ampliar os nveis de produtividade, a participao da renda do tra-
balho e os recursos para as polticas sociais, agrrias e urbanas. Entretanto, o
pas no est isolado e s poder faz-lo se souber aproveitar as possibilidades
e superar os dilemas impostos pela nova diviso internacional do trabalho.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Logo, em primeiro lugar, conclui-se que as polticas de combate desi-
gualdade devem ser estruturadas de modo a levar em conta a diversidade de
situaes sociais encontradas no territrio nacional.
Paralelamente aos desnveis regionais, existem as extremas desigualdades
de oportunidades que se transfiguram em desigualdades de renda entre os
vrios grupos sociais por gnero, raa/cor, gerao e nvel de escolaridade.
Apesar de algumas melhoras recentes obtidas em todas estas desigualda-
des, estas se fizeram sentir essencialmente em termos de renda, oriundas da me-
lhoria do mercado de trabalho, mas sem alterar de maneira substantiva o quadro
geral. As profundas diferenas em termos de acesso a empregos, educao e 47
sade de qualidade e aos servios urbanos em geral (transporte, habitao e
saneamento) acabam por se ampliar devido s clivagens de gnero, raa/cor,
gerao e grau de escolaridade, criando posies de classe de baixos salrios e
ausncia de direitos especialmente para mulheres, negros, jovens e pessoas de
baixa escolaridade.
Neste contexto, qualquer comemorao das estatsticas da dcada passa-
da apenas se justifica como uma pausa para se pensar nas reformas estruturais
inadiveis bem distintas daquelas propugnadas pelo mercado que o pas
deve empreender no futuro prximo.
Deste modo, o prximo passo, o enfrentamento da desigualdade como
eixo estruturante das polticas pblicas e de um novo padro de desenvol-
vimento perspectiva embotada pela ampla coalizo de foras que governa
o pas tarefa de toda a sociedade brasileira. A mudana do modelo de
desenvolvimento no sentido de tornar o combate desigualdade o eixo
estruturante das polticas pblicas , no entanto, uma das opes possveis
dentre as vrias que permeiam a agenda poltica nacional. Encontra respaldo
nos movimentos sociais, em fraes do empresariado e das classes mdias e
em segmentos importantes da burocracia estatal, os quais, entretanto, no se
revelam hegemnicos.
Neste contexto, apresenta-se abaixo algumas das pr-condies para
que esta nova meta-sntese possa ser alcanada:
crescimento econmico elevado, com polticas tecnolgica, industrial,
agrcola e agrria, e de desenvolvimento urbano e regional, com gerao de
empregos e ampliao do gasto social em educao, sade, habitao e sanea
mento bsico;
continuidade da poltica de valorizao real do salrio-mnimo e refor-
ma sindical para criar contratos coletivos de trabalho em escala nacional por
categorias nos vrios setores de produo;
reforma fiscal e tributria de modo a reduzir a regressividade do siste-
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Jorge O. Romano
Adriano Campolina O. Soares
Francisco Menezes1
Introduo
A expanso do Brasil no mercado agropecurio mundial e nacional um
dado recorrente tanto no noticirio internacional como nacional. Mas, apesar
das inovaes importantes no processo produtivo, esta expanso continua ba-
seando-se no modelo convencional da revoluo verde, com a agudizao dos
processos de expropriao e explorao, a expanso da grande propriedade e
a difuso de pacotes tecnolgicos centrados na mecanizao, no uso intensi-
vo de adubos qumicos e agrotxicos e em sementes hibridas e transgnicas.
Como resultado temos hoje um modelo de desenvolvimento rural duplo, com
o agronegcio (para produo e exportao de commodities) como componen-
te principal e a agricultura familiar (visando a produo de alimentos para o
mercado interno) como componente secundrio.
No caso da agricultura familiar, j so muito conhecidos os dados nesse
processo. O ltimo Censo Agropecurio de 2006, (Brasil, IBGE: 2009) aponta
que o setor familiar responde por 84,4% (4.367.902 unidades) dos estabe-
lecimentos agropecurios, detendo apenas 24,3% da rea total. Metade do
nmero total de estabelecimentos familiares esto concentrados no Nordeste.
A agricultura familiar a principal responsvel pela produo de alimentos
para o mercado interno (como mandioca, feijo, sunos, leite e aves). E devi-
1. Este texto contou com a generosa colaborao de Srgio Sauer e Slvio Porto que o aprimoraram com vrios comentrios 51
crticos; mas os mesmos no tem responsabilidade sobre as opinies que os autores expressam neste artigo.
2. Diferentemente do Brasil, a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) estabelece uma clas-
sificao das regies em regies essencialmente rurais, relativamente rurais e essencialmente urbanas. Assim, pases como
Sucia, Frana e Estados Unidos possuem mais de 70% de sua populao vivendo nos dois primeiros tipos de regies rurais.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf) que considera como rurais
a todos os municpios que tenham menos de 50 mil habitantes e menos de
80 habitantes por quilmetro quadrado. Assim, segundo os dados do Censo
2010, 89% dos municpios brasileiros seriam rurais, contendo aproximada-
mente 90% da superfcie do pas e 30% de sua populao. A partir desta viso
alternativa de ruralidade (que hegemnica na grande maioria dos pases do
mundo, menos no Brasil), discutir o futuro do mundo rural em termos do
seu potencial de contribuio para o desenvolvimento nacional assume uma
amplitude e significao muito maior que a apontada pela restrita viso de
ruralidade dominante ainda no pais. 53
Balano de 10 anos
Olhando para os ltimos dez anos possvel identificar uma srie de
apostas estratgicas diferenciadas em termos de prioridade econmica, social
e poltica ou tambm de recursos mobilizados que os governos de coalizo
comandados pelo PT impulsionaram na agricultura, no setor agroindustrial
e no mundo rural como um todo. Estas apostas estratgicas seriam: o apoio
simultneo e desequilibrado ao agronegcio e agricultura familiar, o combate
pobreza rural, a segurana alimentar e nutricional, o desenvolvimento territorial
sustentvel e a reforma agrria em segundo plano.
Antes de analisar cada aposta estratgica cabe uma reflexo geral, que
sintetiza a compreenso que os autores tm sobre o estado da arte do combate
pobreza rural num contexto de aprofundamento de um modelo de desen-
volvimento rural que apoia a agricultura familiar, mas prioriza o agronegcio.
So inegveis os avanos obtidos com a ampliao dos programas de transfe-
rncia de renda, que tiveram impacto decisivo na qualidade de vida, sobre-
tudo daquelas pessoas em situao de pobreza extrema (em termos de renda
monetria). Observa-se ainda uma importante evoluo conceitual, quando
o Plano Brasil Sem Misria articula de forma mais explcita a transferncia
de renda com a ampliao do acesso aos servios pelos mais pobres e sua in-
cluso produtiva. Ressalte-se que no caso do meio rural a incluso produtiva
ocorre atravs de assistncia tcnica e extenso rural dirigida a essas famlias
e de apoio financeiro a investimentos produtivos. Contudo, observa-se que o
componente de transferncia de renda tem predominncia na alocao de re-
cursos, sem um crescimento proporcional no investimento em acesso a servi-
os e incluso produtiva. Ademais, nos parece que o combate pobreza rural
vem ocorrendo sem implementao de uma efetiva reforma agrria, que seria
fundamental para contribuir juntamente com o apoio agricultura familiar
para superar as causas estruturais da pobreza no campo. Afinal muito difcil
P r oj e tos pa ra o B rasi l
sediada no MAPA - teriam como tarefa tambm servir ou gerar aes que
beneficiariam o pblico do outro ministrio). Politicamente os dois ministrios
tambm cumpriram a funo de serem interlocutores das demandas de atores
especficos (patronais e no patronais) no contexto regido pela lgica poltica ge-
ral do presidencialismo de coalizo que refora o carter arbitral da presidncia
da Repblica frente a demandas contraditrias que provm de diferentes atores
atravs de diferentes ministrios.
O apoio ao agronegcio
Observamos na ltima dcada um fortalecimento do agronegcio a partir 55
da ampliao substancial de seu financiamento pelo Estado brasileiro. Diante
da profuso de anlises acrticas a esse setor, importante que definamos a
noo de agronegcio a partir do conceito crtico que nos oferece Guilherme
Delgado: uma associao do grande capital agroindustrial com a grande pro-
priedade fundiria; essa associao realiza uma estratgia econmica de capital
financeiro, perseguindo o lucro e a renda da terra, sob patrocnio de polticas
de Estado (Delgado G., 2010:113).
O apoio do governo ao agronegcio, portanto, pode ocorrer de vrias for-
mas, como o financiamento da produo agropecuria, as diversas renncias
fiscais, a definio das polticas monetria e cambial, o investimento em infraes-
trutura destinado a reduzir custos do setor e o prprio investimento atravs de
crditos do BNDES, por exemplo, na expanso das empresas agroindustriais. O
governo, nos ltimos anos, apoiou de forma prioritria o agronegcio por meio
de aes em todas essas reas. Tomemos como exemplo o financiamento.
Durante esse perodo houve um crescimento significativo no financiamento
da agricultura familiar (como veremos mais detalhadamente no ponto seguinte).
Por exemplo, o governo federal acaba de destinar para a safra 2013-2014, 39 bi-
lhes de reais incluindo aes de financiamento da produo e incluso produ-
tiva agricultura familiar (a qual corresponde a mais de 84% dos estabelecimen-
tos rurais brasileiros). Porm a prioridade continua sendo a agricultura patronal:
o Plano Agrcola e Pecurio 2013-2014, destina ao financiamento dos produtores
no familiares (15,6% dos estabelecimentos) 136 bilhes de reais (Brasil, MAPA,
2013:3). Na safra anterior (2012/2013) o valor de financiamento da produo
para agricultores no familiares foi seis vezes maior que o valor destinado ao fi-
nanciamento da produo familiar. O recursos destinados Agricultura Familiar
cresceram 233% de 2003 a 2012, enquanto os recursos para a agricultura patro-
nal cresceram 325% no mesmo perodo (Wesz Jr. et alli, 2012: 5)
O exemplo do financiamento da produo suficiente para evidenciar
a prioridade conferida ao agronegcio. Cabe analisar quais so os deter-
P r oj e tos pa ra o B rasi l
um ciclo de elevao de preos das terras. Como afirma Guilherme Delgado
(2010: 117) O que fica evidente nos anos 2000 o relanamento de[...] com-
plexos agroindustriais, da grande propriedade fundiria e de determinadas
polticas de Estado, tornando vivel um peculiar projeto de acumulao de
capital, para o qual essencial a captura da renda terra, juntamente com a
lucratividade do conjunto dos capitais consorciados no agronegcio. Desta-
ca-se nesse projeto o papel crescentemente importante da renda fundiria. A
necessidade de equilibrar a conta corrente por essa via primrio-exportadora
gera presso crescente para a super-explorao dos recursos, com graves im-
pactos ambientais e sociais, inclusive presso por concentrao da terra. Alm 57
disso, no h evidncia de que o crescimento primrio exportador aumente
o emprego ou a massa salarial. As relaes de trabalho que se estabelecem
na produo agropecuria parecem configurar ainda uma situao de super-
explorao do trabalho.
Em resumo, a prioridade ao agronegcio vem resultando na presso so-
bre os recursos naturais, sobretudo a terra e a explorao do trabalho. Am-
bos os processos trazem profundas consequncias para as populaes rurais
empobrecidas, que se vm sob o risco de perder suas terras e territrios e
assistem a consolidao de um modelo que gera poucos e precrios empregos.
Comemora-se a supersafra de 180 milhes de toneladas, porm, a metade
dela de soja, destinada principalmente para o mercado externo (China e Eu-
ropa). Dessa forma os enormes investimentos no agronegcio, contriburam
negativamente no aumento do risco inflacionrio nos alimentos, e impactaram
negativamente sobre a segurana alimentar do pas (Abra, 2013).
Alm dos determinantes da ordem macroeconmica, a prioridade con-
ferida ao agronegcio deriva tambm da correlao de foras poltica. co-
nhecido o poder da chamada bancada ruralista no Congresso Nacional e
sua capacidade de barganhar apoio aos governos mediante concesses de
polticas pblicas para o agronegcio (ampliao do crdito, renegociao
de dvidas etc.). O poder dessa bancada se fez mais uma vez evidente na
presso pela flexibilizao do Cdigo Florestal. Esse poder poltico talvez
explique tambm a falta de prioridade para a reforma agrria, tpico que
ser discutido mais adiante.
3. Instrumento de planejamento do Estado que foi recuperado a partir do governo Lula. A alocao de recursos dos PPAs
foi crescendo significativamente: de 2,4 trilhes de reais no PPA 2004-2007, passou a 3,5 trilhes no PPA 2008-2011 e a 5,5
trilhes de reais no atual Plano Mais Brasil (PPA 2012-2015) (Brasil, Ministrio do Planejamento, 2012).
4. Cita, tambm, o incentivo reforma agrria, que viria a contar com um programa especfico, atravs da desapropriao
por interesse social, com aumento do nmero de empregos no campo e uma efetiva distribuio dos ativos fundirios. A
segurana alimentar assumida como campo estratgico, principalmente com o anncio do Programa Fome Zero (Delgado
N. et al, 2010b: 2).
5. Prope-se tambm a continuidade da reforma agrria, mas agora se destaca o reconhecimento dos direitos humanos de
diferentes setores subalternos do meio rural (indgenas, quilombolas, assentamentos, etc.) com a ampliao da renda a da
cidadania. E tambm o apoio ao setor de pesca.
6. Avano que viria a ser comprometido pela preponderncia dada ao PAC produtivo, sem relacionar este com o programa
de desenvolvimento territorial.
quadro 1
recursos do Plano Safra da Agricultura Familiar
Brasil, 2013 - 2014
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) R$ 21 bilhes
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) R$ 830 milhes
Garantia-Safra R$ 980,3 milhes
Seguro da Agricultura Familiar (Seaf ) R$ 400 milhes
Programa de Garantia de Preo da Agricultura Familiar (PGPAF) R$ 33 milhes
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) R$ 1,2 bilho
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) R$ 1,1 bilho
Poltica de Garantia de Preo Mnimo (PGPM) R$ 200 milhes
Outras aes (aes de incluso produtiva tais como ATER e
crdito de fomento para beneficirios do plano Brasil sem Misria, R$ 13,3 bilhes
programa nacional de documentao da trabalhadora rural etc.)
ToTAl r$ 39 Bi
Fonte: MDA, 2013.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
nmicas apoiadas assim como foram includos outros beneficirios: desde
agricultores com maior renda e grandes cooperativas at pblicos no necessa-
riamente agrcolas, como pescadores artesanais, extrativistas e quilombolas.
Tambm houve avanos na flexibilizao das condies financeiras (re-
duo da taxa de juros, expanso da carncia, aumento do limite de recursos
por contrato etc.) e na simplificao das condies de acesso (reduo de
alguns entraves bancrios, maior facilidade de obteno da Declarao de
Aptido, eliminao da classificao por grupos de agricultores etc.) (Delga-
do N. et al., 2010).
Houve um aumento da taxa de execuo de recursos (mdia de 83% 61
entre 2003-2004 e 2008-2009) e um aumento do nmero de contratos, ain-
da que em proporo menor ao aumento do valor mdio de 3.344 reais
em 2003, para 8.639 reais em 2011, o que indica uma maior concentrao
de recursos. Houve uma tendncia a aumentar as operaes de investimen-
to, principalmente por influncia da linha Mais Alimentos, lanada em 2008.
Assim enquanto em 2003 a compra de mquinas e equipamentos (tratores,
colheitadeiras etc.) representava 25% dos contratos de investimento (com um
montante de 95 milhes reais), em 2011 ela representava mais do que 50%,
com montantes maiores de 1,5 bi de reais (Wesz JR e Grisa, 2012).
Houve mudanas significativas na participao de associaes no Pro-
grama. Com a ampliao do limite do patrimnio liquido das cooperativas
para fins de enquadramento (de 3 milhes em 2003-2004 para 150 milhes
de reais em 2012-2013) e a reduo do nmero mnimo de agricultores fa-
miliares nos quadros das cooperativas (de 90% em 2003-2004 para 70% em
2008-2009) o Pronaf passou a dar maior espao para as cooperativas de gran-
de porte, num contexto geral de fortes desafios para as pequenas cooperativas
(Wesz Jr e Grisa, 2012)
Em termos de distribuio de recursos tambm ocorreram desigualda-
des em termos de cultivos, regies e tipos de agricultores. Houve um aumento
inicial dos recursos para cultivos alimentares (milho e mandioca), os quais
receberam 52% do montante no perodo 2002-2009. Porm, a partir de 2007
se manifesta uma tendncia decrescente frente ao aumento dos cultivos de
exportao (soja e caf), os quais tinham se mantido numa mdia de 30% no
perodo e alcanam 37% em 2009. Em termos de regies, entre 2002 e 2007
houve um aumento da distribuio de recursos para o Nordeste (de 15% para
26%) e uma diminuio do Sul (51% para 39%). Mas em 2008 o Sul volta
a concentrar 52% do total e o Nordeste desce para 16%. Em termos de tipo
de agricultores familiares, a participao dos agricultores do grupo A (prin-
cipalmente agricultores assentados) desce de 20% em 2002/2003 para 5%
P r oj e tos pa ra o B rasi l
destacam-se dois programas: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). Criado em 2003, o PAA,
ganhou legitimidade atravs de suas inovaes em termos da sua proposta inter
setorial, com a integrao da ponta da produo com a ponta do consumo e da
articulao de redes de organizaes de base, movimentos sociais e organiza-
es no governamentais. Ele tambm inovou com a execuo conjunta pelo
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), pelo MDA e a
Conab (Delgado, N.; Leite e Wesz Jr 2010). O governo compra os alimentos de
agricultores familiares, assentados da reforma agrria, comunidades indgenas e
demais povos e comunidades tradicionais, para formao de estoques e atendi- 63
mento a populaes com insegurana alimentar. O programa foi desenvolvendo
uma srie de modalidades: Compra Direta da Agricultura Familiar, Apoio For-
mao de Estoques pela Agricultura Familiar, Compra com Doao Simultnea,
Incentivo Produo e ao Consumo do Leite e Compra Institucional. Atravs
delas os produtos destinados doao so colocados disposio de entidades
da rede scio-assistencial nas diferentes regies do pais, e ainda para cestas de
alimentos distribudas pelo governo federal. Outra parte dos produtos so ad-
quiridos pelas prprias organizaes da agricultura familiar (cooperativas, asso-
ciaes), visando a formao de estoques prprios, que sero comercializados
em mercados pblicos ou privados, em momentos de preos mais favorveis.
A compra pode ser feita sem licitao. Os preos no devem ultrapassar o valor
dos preos praticados nos mercados locais. O valor limite que cada agricultor
pode obter a cada ano tem aumentado continuamente chegando a 5,5 mil na
safra 2013-2014 e 6,5 mil reais para o produtor que ligado a uma cooperativa.
Na modalidade Compra Institucional, os estados e municpios podem direta-
mente e com seus prprios recursos, comprar produtos da agricultura familiar
num valor limite de 8 mil reais por fornecedor e destinar esses produtos para
hospitais pblicos ou restaurantes de rgos governamentais.
Houve um crescimento contnuo da disponibilidade de recursos (165
milhes de reais em 2003-2004, para 1,2 bilhes de reais em 2013-2014).
Entre 2003 e 2012 foram executados 4,2 bilhes de reais. O nmero de
agricultores familiares participantes do PAA cresceu de 42 mil em 2003 para
192 mil em 2012 (mas ainda assim um nmero bem pequeno em relao
ao total de agricultores familiares, colocando-se um grande desafio no que se
refere cobertura do programa).
Em termos de distribuio de recursos, a regio Nordeste canalizou, en-
tre 2003 e 2010, 47% do total dos recursos, frente a 21% da regio Sudeste e
20% da regio Sul, enquanto a regio Norte ficou somente com 7% e o Centro
Oeste com 5%. Os estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paraba e Per-
P r oj e tos pa ra o B rasi l
do pas; a relao entre conhecimento popular e conhecimento cientfico, com
os riscos do retorno ao difusionismo e a centralidade da produo cientfica na
inovao tecnolgica, gerada em gabinetes e sem a devida interlocuo com o
saber popular; a importncia de tecnologias para a agricultura familiar adap-
tadas e construdas coletivamente, com vistas ampliao da autonomia das
famlias; a exclusividade da aplicao dos recursos do sistema para a agricultu-
ra familiar questionando a tentativa de uso de recursos pblicos para financiar
e difundir inovaes tecnolgicas para o fortalecimento do agronegcio; e,
em geral, frente ao avano dos processos de privatizao na dcada anterior,
o repensar do espao dos atores do mercado, da sociedade e do Estado na 65
promoo desses servios.
Tendo como referncia este campo de disputas, o sistema vem traba-
lhando por meio de parcerias do MDA com instituies pblicas estaduais
e privadas, principalmente ONGs, que so contratadas atravs de chamadas
pblicas depois de uma identificao da demanda pelo MDA. So feitas tam-
bm parcerias com as unidades da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Emater) nos 26 estados e no Distrito Federal (DF). Foi criado o Portal
da Cidadania, que hospeda 14 redes temticas com destaque para agro-
ecologia, agroindstria familiar, turismo rural, metodologias participativas,
cadeia produtiva do leite e biodiesel articuladas por mais de 500 agentes de
desenvolvimento, que qualificam e disponibilizam informaes para mais de
20 mil tcnicos e agricultores. As chamadas pblicas de ATER permitiram que
organizaes da sociedade civil com larga experincia e respectiva qualificao
tcnica e metodolgica em apoio agricultura familiar, povos tradicionais e
assentados da reforma agrria ganhassem editais e ampliassem sua atuao
diferenciada, ressalva-se, contudo, que as condies dos editais so muitas
vezes inadequadas realidade de organizaes da sociedade civil, tais como a
necessidade de pr-financiamento da atuao.
Em 2011 foi promovida a 1 Conferncia Nacional de ATER, que envol-
veu, em seu processo, 40 mil pessoas e indicou a criao de um sistema nacio-
nal para articular os servios de ATER de forma pblica e universal, voltado
exclusivamente para a agricultura familiar e fundamentada nos princpios da
agroecologia. Estas propostas da Conferncia ampla participao, agroecolo-
gia, exclusividade para a agricultura familiar teriam sido ignoradas, no ann-
cio em 2013 da criao da Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Anater) como parte do MAPA e no do MDA. Seguindo o modelo da
Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), a Anater proposta
como um servio social autnomo, pessoa jurdica de direito privado sem
fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pblica. Trabalhando em
P r oj e tos pa ra o B rasi l
tivas ou deliberativas como conselhos, conferncias, cmaras etc., envolvendo
representantes da sociedade civil, do governo e, em alguns casos, atores do mer-
cado. Como exemplos, pode-se mencionar a reativao do Consea; a criao dos
Colegiados de Desenvolvimento Territorial (Codeters); o fortalecimento do Con-
draf e, com a nfase no desenvolvimento territorial, o enfraquecimento dos Con-
selhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentveis (CMDRs); e a realiza-
o de Conferncias locais, territoriais, estaduais e nacionais, como a Conferncia
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio (Delgado N. et al, 2010)
P r oj e tos pa ra o B rasi l
b) 38% dos trabalhadores por conta prpria e familiares no remunera-
dos, que esto numa condio de pobreza relacionada principalmente repro-
duo de minifndios entre os agricultores familiares, que bloqueiam alterna-
tivas para um desenvolvimento fundado em pequenas propriedades;
c) 28% de assalariados vinculados ao setor privado, o que aponta para
a precarizao das relaes de trabalho, principalmente para um trabalhador
com baixo nvel de escolaridade (Valadares et al. 2012:282)
Tambm se destacam limites e vulnerabilidades na situao dos traba-
lhadores no agrcolas residentes nas reas rurais. Segundo a Pesquisa Na-
cional de Amostras por Domiclio (Pnad) 2009, 48,9% no possuem carteira 69
assinada e 49,9% destes trabalhadores no contribuem para a previdncia so-
cial, atestando a situao de precariedade do trabalho nas reas rurais. Os trs
estados onde se d a maior precariedade so Par, So Paulo e Bahia, o que
comprova que a precariedade no algo do passado ou de regies rurais tra-
dicionais, mas que est presente tanto na expanso da fronteira agrcola como
nos setores mais dinmicos do agronegcio (Valadares et al. 2012).
A situao de vulnerabilidade tambm muito alta entre os trabalha-
dores agrcolas residentes nas reas rurais: 71% deles no possuem carteira
assinada e 87,3% dos trabalhadores temporrios so informais, assim como
46,5% dos empregados permanentes (Valadares et al. 2012).
Mas junto com essas relaes fundantes (expropriao e concentrao
de terras pelos grandes proprietrios e a precarizao e explorao do trabalho
rural), a negao de direitos, os limites e a precariedade do acesso a servios
bsicos de qualidade se apresentam como outras causas que produzem e re-
produzem a pobreza para alm da sua dimenso econmica.
O Relatrio de Desenvolvimento Humano da ONU de 2010 populari-
zou o ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) que levanta a necessidade de
compreender a pobreza para alm da questo econmica, tendo em conta as
variveis das privaes de direitos sociais. Os dados da pesquisa para a estima-
tiva do IPM do Brasil se referem a 2006: no pas, 8,5% da populao vivia em
pobreza multidimensional, e 13,1% esto em risco de entrar nessa condio
(ONU, Pnud, 2010)
No campo acadmico brasileiro assim como nos debates dos formulado-
res e implementadores de polticas governamentais, as questes como pobreza
monetria, linhas de pobreza e multidimensionalidade da pobreza vm sendo
discutidas j faz bastante tempo. Mas o fato que o Brasil no dispe de indi-
cadores multidimensionais oficiais que definam linhas de pobreza e de indi-
gncia. Assim, o MDS e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
em estudo baseado no Censo 2010, consideram que 8,5% da populao rural
7. No caso da PNAD, cabe lembrar que somente a partir de 2004 os dados da regio Norte, passaram a integr-la.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
monetria caiu de 8,2 milhes (ou 27,4% da populao rural) em 2004 para
quase 6 milhes (ou 19,9% da populao rural) em 20098.
Em todo o Brasil, em 2009, temos, ainda, aproximadamente 29 milhes
de pessoas (ou 15.5% da populao) vivendo em situao de indigncia (10
milhes) e pobreza (18,7 milhes) monetrias. Desse total temos, no meio
rural, 10 milhes (ou 33% da populao rural), sendo que 4 milhes em situa
o de indigncia e 6 milhes em situao de pobreza monetrias9.
A indigncia e a pobreza rural monetria caram em todas as regies do
pas. Em 2009 as regies com maior percentagem de indigentes rurais eram
Nordeste (12%), Norte (6%), Centro-Oeste (3%), Sudeste (2%) e Sul (2%). 71
Em termos de pobreza, a sequncia se mantm: Nordeste (30%), Norte (19%),
Centro-Oeste (10%), Sudeste (8%) e Sul (7%).
A desigualdade medida pelo ndice de Gini diminuiu no meio rural,
alcanando 0.489 em 2009, 10,3% inferior ao do pas. A queda desse ndi-
ce, entre 2003 e 2009 foi maior no campo (8,3%) que na totalidade do pais
(6,5%) (Neri, 2012: 23).
A proporo de proprietrios de terra cresceu de 64,08% para 70,79%
entre 2003 e 2009 (Neri, et. al., 2012). Este aumento no elimina a precariedade
da situao empregatcia e empresarial no campo. Segundo dados da Pnad tinha
cado a proporo de ocupados que moram no mesmo terreno do estabeleci-
mento em que trabalham (de 54,8% em 2003 para 48,5% em 2009). Tambm
caiu, a proporo de moradores da rea rural que exerceram algum tipo de ativi-
dade de subsistncia (cultivo, pesca ou criao de animais) destinada a prpria
alimentao (de 6,1% em 2003 para 5,1% em 2009). O percentual de emprega-
dos que tinham alguma parceria com o empregador caiu a metade em 2009.
A composio da renda familiar dos domiclios pobres rurais, em 2009,
era de 68,6% do trabalho, 8,6% de aposentadorias ou penses, 1,1% de abo-
no, alugueis e penses e 21,7% de outros rendimentos. Esta ltima fonte ou-
tros rendimentos - vinculada ao acesso a recursos de programas como o Bolsa
Famlia, foi a que mais cresceu (era 12,2% em 2004), enquanto as outras dimi-
nuram (trabalho e aposentadorias e penses) ou ficaram iguais (abono etc.).
8. Junto com a diminuio da pobreza monetria, autores como Neri, apontam que teria aumentado a classe C no campo
(tambm centrada na renda monetria): 3,7 milhes passaram a integrar a classe C, isto , 9,1 milhes de pessoas em 2009.
De 20,6% da populao rural em 2003, a classe C cresceu proporcionalmente a 35,4% em 2009 e segundo projees de Neri
chegaria a metade da populao em 2014, a mesma proporo do conjunto dos pas (Neri, et. al., 2012).
9. Caso se tomem os dados do Censo de 2010, aproximadamente 50% da populao rural est em situao de pobreza
monetria e, uma parte adicional significativa, estaria muito prxima de cair nesta situao. Com o ritmo menor de queda
da pobreza monetria no meio rural, se corre o risco de manter uma elevada proporo da populao em situao de
pobreza monetria, no campo nos prximos anos (Dedecca, C. 2012).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
em mdia, menos que os homens); excluso digital entre assalariados (em 2004,
s 0,6% das famlias de empregados agrcola tinham computador contra 2,7% das
famlias pluriativas); acesso sade muito precrio; polarizao na qualidade do
emprego entre as regies e as principais culturas; diferenas nas condies de vida
das famlias dos empregados na agricultura em funo das diferentes formas de
insero no mercado de trabalho e local de moradia; no caso de empregados rurais
dedicados atividades no agrcolas h forte presena dos servios domsticos
(15,6% do total de ocupados em 2009), com nvel de formao baixa e menores
rendimentos; entre estes empregados rurais no agrcolas continua sendo forte a di-
ferena entre o salario recebido pelas mulheres em relao aos homens (70% a 80% 73
da mdia dos homens). No caso de empregados agrcolas e no agrcolas pobres,
mesmo com extensas jornadas de trabalho, muitos no chegam a ganhar sequer o
salrio-mnimo vigente (Balsadi, 2012). Da mesma forma observa-se a continuida-
de de condies de trabalho degradantes em vrios setores do agronegcio, com
jornadas excessivas, remunerao por produtividade, exposio a riscos e intem-
pries etc. Esses desafios no foram acompanhados do fortalecimento proporcional
da capacidade de fiscalizao do Ministrio do Trabalho, cuja tarefa de impedir as
violaes dos direitos trabalhistas em geral e erradicar o trabalho forado gigan-
tesca diante das dificuldades de fiscalizar uma agricultura patronal que ocupa um
territrio de propores continentais. O Plano Brasil Sem Misria deveria ser mais
ousado no objetivo de erradicar a pobreza entre assalariados rurais, ao mesmo
tempo em que a fiscalizao sobre o agronegcio deve ser ampliada e o apoio ao
mesmo condicionado plena realizao dos direitos trabalhistas.
10. Em 2006 houve a integrao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), no Bolsa Famlia.
Apesar do seu xito, por no ser um direito, mas um programa que res-
ponde a restries oramentrias, com um limite de nmero de beneficirios e
dificuldades no cadastro, revelou ineficincia horizontal. Assim em 2009, dos
2,2 milhes de arranjos familiares ou 29 milhes de pessoas pobres e indigentes
elegveis para o PBF, 9 milhes, ou um tero, estavam fora dele. Surpreenden-
temente, a taxa de no cobertura do programa era menor na rea rural que na
urbana. Mais ainda assim, 607 mil domiclios rurais ou 2,4 milhes de pessoas
no meio rural, que apresentavam as condies de elegibilidade, estavam fora do
programa (Lavinas e Cobo, 2012).
74 Em 2012, j inserido no Plano Brasil Sem Misria, o nmero total de pes-
soas atendidas aumentou, alcanando 13,9 milhes de famlias, com uma exe-
cuo oramentria de 21,1 bilhes de reais. Em mdia, aproximadamente 30%
dos benefcios so distribudos no meio rural, sendo que aproximadamente dois
teros na regio Nordeste.
Em termos de seguro social, isto , o pagamento de auxlios, penses e
aposentadorias mediante contribuio regular, nas reas rurais onde domina a
informalidade, dois de cada trs indivduos no meio rural no tem cobertura
de renda de substituio, via seguro social. Para os que conseguem comprovar
trabalhar em regime familiar, tem a possibilidade de cobertura na gravidez e na
aposentadoria. As aposentadorias, vinculadas ao salrio-mnimo, so um meca-
nismo muito efetivo na reduo de pobreza. A importncia que a conquista do
direito aposentadoria vem tendo no meio rural reconhecida pelas famlias de
agricultores familiares. Porm, o nmero real de aposentadorias no to alto
como o que difundido por uma verso crtica da conquista desse direito, muito
recorrente e que apresenta o meio rural vivendo de aposentadorias e penses
importantes. Na realidade, do total dos domiclios rurais, s 29% deles tinham
renda proveniente da aposentadoria e 10% de penses (bem prximo ao meio
urbano, onde as aposentadorias esto presentes em 24% dos domiclios e as
penses em 12%) (Lavinas e Cobo, 2012).
Outro programa de transferncia direta de renda monetria tem sido o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), garantido pela Constituio Federal
e que atende aproximadamente a 3,6 milhes de pessoas (dados de maro de
2012) assegurando um salrio-mnimo mensal a 1,7 milhes de idosos e a 1,9
milhes de crianas, adolescentes ou adultos com doena crnica ou alguma
deficincia que a incapacite para a vida independente e para o trabalho.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
tado o gasto pblico federal na rea social. Nesta rea tem sido priorizado o gasto
com transferncias monetrias diretas sobre a proviso de servios pblicos: o
gasto com transferncias monetrias correspondeu a 75% do gasto pblico entre
2001 e 2009. O perfil e o crescimento do gasto pblico no foi suficiente para
satisfazer a demanda de bem-estar da populao, especialmente a rural.
Assim a situao dos servios de saneamento bsico em reas rurais
continua sendo um grande desafio, apresentando um elevado dficit de co-
bertura. Segundo a Pnad/2009, apenas 32,8% dos domiclios nas reas ru-
rais esto ligados a redes de abastecimento de gua com ou sem canalizao
interna enquanto 67,2% capta gua sem nenhum tratamento. O esgoto sa- 75
nitrio atende apenas 5,7% dos domiclios rurais, 20,3% utilizam a fossa
sptica, enquanto o 74% dos domiclios depositam os dejetos em fossas
rudimentares, lanam em cursos dgua ou diretamente no solo a cu aber-
to agravando a situao de sade das famlias rurais11. Somente 26,3% dos
domiclios rurais tem acesso a coleta direta de resduos slidos. Frente a este
quadro, o governo tem determinado a elaborao do Programa Nacional de
Saneamento Rural, de responsabilidade do Ministrio da Sade por meio
da Fundao Nacional de Sade (Funasa) que atua nos municpios de at
50 mil habitantes12. O programa, ainda em elaborao, tem como objetivo
promover a universalizao do acesso ao saneamento bsico (abastecimento
de gua, esgoto sanitrio, melhorias sanitrias domiciliares, manejo de res-
duos slidos, educao e mobilizao social) considerando a diversidade das
caractersticas e situaes das populaes rurais13.
Especificamente, em termos de acesso gua o Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome (MDS) em parceria com a Articulao do
Semirido vem implementando desde 2002 o Programa Um Milho de Cister-
11 Um desafio complementar que a atuao dos prestadores de servios de abastecimento de gua e esgoto sanitrio est
focada na rea urbana, prevalecendo uma concepo clssica e no sustentvel de saneamento rural. As organizaes repre
sentativas dos agricultores familiares e dos trabalhadores rurais, como a Contag, defendem uma proposta de saneamento
ambiental, que conjuga as aes de saneamento promoo da sade humana e da sade ambiental. Eles tambm defendem
que o saneamento rural seja implementado de forma articulada a outras polticas pblicas visando superar por exemplo, o
dficit de mais de 1,75 milhes de moradias ou a dificuldade de acesso ao transporte coletivo (Contag, at. al., s/d) .
12. O Programa um dos trs componentes do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), coordenado pelo Ministrio
das Cidades por determinao da Lei de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007). O plano est ainda em fase de elaborao e
tem por objetivos, alm de universalizar o saneamento bsico at 2030, assegurar a promoo da sade, da qualidade de vida
e da sustentabilidade ambiental, mas tambm de desenvolvimento e de cidadania a partir da oferta da infraestrutura.
13. Porm, a real universalizao do saneamento bsico nas reas rurais nem sequer est prevista num futuro mais longo:
mesmo que se conseguisse cumprir as metas do Programa, a previso que at 2030, os indicadores chegariam, no mximo,
a 77% da populao com gua potvel e 62% com coleta de esgotos.
nas (P1MC) e desde 2007, o Programa Uma Terra e Duas guas (P1+2)14, alm
de firmar convnios com governos estaduais e municipais, visando promover
o acesso gua para famlias de agricultores familiares do semirido15. No que
diz respeito ao semirido, movimentos sociais, Igreja Catlica e ONGs avaliam
que a questo crucial no propriamente a falta de gua, mas a sua adequada e
eficiente captao e o seu armazenamento e distribuio equitativa. Desde essa
perspectiva eles vm defendo uma reforma hdrica que democratize o acesso
gua. Um dos passos iniciais dessa democratizao seria a instaurao de uma
Poltica Nacional de Convivncia com o Semirido, com um fundo Nacional
76 visando garantir recursos financeiros e um Conselho Nacional que propicie a
articulao das diferentes iniciativas de todas as instncias do Pacto Federativo
e a sociedade civil. Nessa proposta aponta-se a necessidade da articulao do
acesso gua com o saneamento bsico, em ordem a preservar os mananciais de
contaminaes e garantir melhores condies para a sade humana. 16
Em termos de acesso eletricidade, principalmente pelo Programa Luz
para Todos17 houve um aumento significativo do acesso a energia eltrica (em
2009, 89% dos domiclios pobres tinham acesso eletricidade frente a 72,8%,
em 2004), o qual, junto com o aumento de renda, permitiu que crescesse
14. O 1 significa terra para produo. O 2 corresponde a dois tipos de gua a potvel, para consumo humano, e gua para
produo de alimentos.
15. No que diz respeito as famlias com renda mensal inferior da linha da pobreza extrema definida pelo Ministrio do De-
senvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Plano Brasil Sem Misria, por meio do projeto gua para Todos, prev que
at 2014 sero implantados 750.000 cisternas e 6.000 sistemas simplificados de abastecimento direcionados para o consumo
humano. Com relao produo, as metas so de 3.000 barragens de acumulao de gua pluvial, 150.000 cisternas de
produo e 20.000 pequenos sistemas de irrigao.
16. A democratizao do acesso gua passa tambm pelo projeto de integrao de bacias do Rio So Francisco, pelos sistemas
simplificados de abastecimento de gua e pela difuso de pequenas barragens, cisternas de placa e as demais estruturas de
pequeno e mdio porte de captao, armazenamento e distribuio de gua. E tambm pela democratizao do acesso terra,
j que na regio, 45% das terras agriculturveis esto em mos de 3% dos imveis rurais. A falta de reordenamento fundirio
tem sido tambm um empecilho para o acesso das famlias rurais a programas estruturantes como o Minha Casa Minha Vida, j
que eles demandam o registro formal da posse da terra (Diretrizes para a Convivncia com o Semirido, 2013)
17. O Programa Luz para Todos um programa do governo federal do Brasil lanado em 2003, que visa levar energia eltrica
para a populao do meio rural, principalmente sem recursos financeiros. Diferentemente do programa Luz no Campo lanado
em 2000, que cobrava taxa de instalao para levar a luz at as propriedades rurais, o atual programa gratuito e o beneficiado
recebe a luz at o interior de casa inclusive com 3 pontos de luz. A meta inicial do Programa de atender a 10 milhes de pessoas
foi alcanada em maio de 2009. O Programa foi sucessivamente estendido, principalmente a partir da identificao pelo Censo
2010 do IBGE de 700 mil domiclios sem acesso energia eltrica em reas de extrema pobreza, sobretudo nas regies Norte e
Nordeste. At agosto de 2013 o Programa tinha alcanado a 14,9 milhes de moradores rurais. Os investimentos chegam a R$
20 bilhes, dos quais R$ 14,5 bilhes so do governo federal. O restante do investimento partilhado entre governos estaduais
e as empresas distribuidoras de energia eltrica. A chegada da energia eltrica tem facilitado a integrao dos programas
sociais do governo federal, alm do acesso a servios de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento. Segundo pes-
quisa de impacto realizada em 2009 pelo Ministrio de Minas e Energia, com o Programa, a qualidade de vida tinha melhorado
para 90% moradores entrevistados; a renda familiar e as oportunidades de trabalho aumentaram em 35% (tendo sido gerados
450 mil empregos diretos e indiretos); as atividades escolares no perodo noturno melhoraram para 43%.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
significativamente o acesso a eletrodomsticos como geladeira (62% dos do-
miclios pobres, em 2009, frente a 43% em 2004) e TV (77,2% frente a 47%).
Tambm aumentou o acesso telefonia celular (37,7%, em 2009, frente a
8.8%, em 2004). Em termos de sade, o Programa Sade da Famlia (PSF)
tinha conseguido cobrir at 2008 um total de 76% dos domiclios rurais em
situao de indigncia e 72% dos domiclios rurais pobres. Apesar disso, apro-
ximadamente 530 mil domiclios indigentes ou pobres (2,1 milhes de pes
soas) no tinham acesso regular a servios da sade (Lavinas e Cobo, 2012).
O Plano Brasil Sem Misria (BSM), lanado em 2011, uma ambiciosa
iniciativa, no sentido da erradicao da pobreza extrema atravs da criao de 77
novas inciativas e articulando as j existentes no combate pobreza monetria
e no monetria. O BSM visa elevar a renda e as condies de bem-estar das
famlias extremamente pobres, principalmente daquelas que ainda no tinham
sido atendidas pelos programas governamentais federais. Os beneficirios so
identificados atravs de uma estratgia da busca ativa envolvendo equipes es-
pecficas de profissionais. Tomando como referencia o Censo de 2010, foram
identificadas 16,2 milhes de pessoas indigentes que conformam o universo
potencial do Plano.
O governo federal atua em parceria com estados, municpios, empresas
pblicas e privadas e organizaes da sociedade civil em trs eixos: acesso a
servios como educao, sade, assistncia social e segurana alimentar; ga-
rantia de renda atravs do PBF e BPC; incluso produtiva das reas rural e
urbana. Em cada eixo so articulados programas e aes especficas. Por exem-
plo, o Bolsa Verde com a transferncia de 300 reais por trimestre para famlia
cadastrada no Programa de Apoio Conservao.
Destaque-se aqui a especificidade do Programa Bolsa Verde, por ser ao
mesmo tempo um programa de transferncia de renda e de conservao flo-
restal. No contexto do Plano Brasil sem Misria, ele busca cobrir determinada
populao em situao de pobreza extrema, que se encontra em reas onde
h vegetao preservada, como o caso das Unidades de Conservao e dos
chamados assentamentos Diferenciados da Reforma Agrria. O governo bra-
sileiro, durante a Rio + 20 chegou a apresent-lo enquanto um modelo de
piso de proteo scio-ambiental. Decorridos dois anos do programa, algu-
mas dificuldades so sentidas. Pela baixa capacidade de assistncia tcnica,
o programa acaba funcionando como mais um mecanismo de transferncia
de renda, somando-se ao Bolsa Famlia. Sua compreenso ainda baixa entre
os gestores locais e ainda no conseguiu se expandir entre populaes tra-
dicionais, limitando-se queles que vivem nos assentamentos diferenciados,
nas reservas extrativistas e aos ribeirinhos. Ainda muito baixa sua cobertura
junto aos indgenas e quilombolas. Mas no resta dvida que uma iniciativa
inovadora, que merece ser acompanhada com ateno.
Os limites, desafios e dificuldades que o BSM vem enfrentando corres-
pondem s dimenses e ambies do plano e sero oportunamente discu-
tidos em outros artigos deste livro. Mas gostaramos de ressaltar aqui que a
despeito de experincias nacionais e internacionais, o BSM no prioriza as
microfinanas para a populao pobre no campo. Dado que grande parte dos
extremamente pobres so minifundistas ou trabalhadores(as) rurais sem terra,
populaes indgenas, remanescentes de quilombos ou outras populaes tra-
78 dicionais, chama a ateno a ausncia no BSM das polticas de reforma agrria,
regularizao fundiria, demarcao de terras indgenas e quilombolas, com
aumento substancial das metas de assentamentos e o reforo da incluso das
mulheres ao acesso terra, considerando-as como sujeitos produtivos. Salvo
as aes de gua para todos, tambm esto ausentes a meno ou programas
especficos de adaptao e mitigao das mudanas climticas que aumentam
a vulnerabilidade das pessoas em situao de pobreza. Por ltimo, cabe lem-
brar que cerca de 71% da populao em condio de extrema pobreza negra;
assim chama a ateno a falta de reconhecimento dessa realidade e a no men-
o integrao com polticas especficas de combate ao racismo.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Haja vista a volatilidade dos preos dos alimentos, acentuada a partir das ma-
nifestaes da crise mundial de alimentos e a contaminao com agrotxicos,
entre outras questes. No captulo deste livro dedicado poltica de segurana
alimentar e nutricional, avaliada essa aposta .
18. Segundo o SDT a abordagem territorial se justifica por vrios aspectos, entre os quais: a) o rural no se resume ao
agrcola; b) a escala municipal e muito restrita para o planejamento e organizao de esforos visando a promoo do
desenvolvimento e a escala estadual e excessivamente ampla; c) a necessidade de descentralizao das polticas pblicas;
d) o territrio e a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies,
estabelecendo iniciativas voltadas para o desenvolvimento (Delgado N. e Leite S., 2011: 433)
19. Vale lembrar que os prefeitos tinham resistido e at se oposto aos Territrios Rurais de Identidade propiciados pelo
PRONAT, principalmente pela perda de controle de recursos financeiros com a extino do Pronaf Infraestrutura e Servios
e a alocao dos seus recursos para a poltica territorial. Com a criao dos Territrios da Cidadania e a proposta de pari-
dade nos conselhos, esta situao comea a mudar dando-se um maior poder aos governos locais e aumentando o seu
interesse em participar. Fazer parte dos territrios da cidadania passou a ser visto por vrios prefeitos como uma janela
de oportunidades para acessar recursos de agencias governamentais, no que Delgado N. e Leite S. (2011) denominam de
benefcios de ter o selo do PTC.
20. Os 120 Territrios da Cidadania abarcam 1.852 municpios (ou 33% do total do pas) com 42,4 milhes de habitantes (ou
23% do total do pais), sendo 13,1 milhes de populao Rural (46% do total do Pas). Eles representam tambm 46% da ag-
ricultura familiar (1,9 milho de famlias), 67% dos assentados da reforma agrria (525,1 mil famlias), 54% dos pescadores
(210,5 mil famlias), 66% das comunidades quilombolas (810 comunidades) e 52% das terras indgenas.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
desafios. Uma dos principais lies que para deslanchar o desenvolvimento
territorial se faz necessria a existncia de protagonismo social, isto , a presena
de atores com capacidade de construo de coalizes ou de hegemonia que, em-
bora defendendo interesses prprios, consigam, atravs de projetos estratgicos
fundados em ideais e vises de desenvolvimento, a cooperao de outros atores
visando o desenvolvimento do territrio (Delgado N. e Leite S., 2011).
Entre os ganhos da poltica de desenvolvimento territorial se aponta o
incremento da participao e controle social (8.892 entidades participam dos
Colegiados Territoriais), junto com o empoderamento dos atores locais prin-
cipalmente os agrrios com a ampliao de sua visibilidade e participao 81
nas polticas pblicas. Tambm se destaca relativos xitos no planejamento e
gesto intersetorial de polticas pblicas.
Entre os desafios, temos a falta de profissionalizao, de uma burocracia
estatal que assuma as responsabilidades das atividades de gerenciamento ter-
ritorial. Ao mesmo tempo, os espaos colegiados nem sempre incluem todos
os segmentos da agricultura familiar, nem outros atores do mercado. Os atores
rurais no organizados, no tem tido real participao nos colegiados. Essa
uma situao que se repete na maioria dos espaos de participao convidada
pelo Estado (por exemplo, conselhos de poltica pblica municipais, estaduais
e nacionais). Respeito aos atores de mercado, ainda que a maioria das anlises
destaque a importncia de contar com maior presena de representantes do
setor privado, o poder diferencial deles, coloca questes acerca da melhor for-
ma de vir a ser o seu envolvimento. Mais que demandar por uma participao
abstrata e genrica dos atores do mercado, a combinao resultante deve ser
politicamente construda atravs de deliberaes democrticas que permitam
compensar de alguma forma as diferenas de poder estrutural entre esses ato-
res, visando construir consensos sobre propostas de desenvolvimento de in-
teresse pblico22 (Delgado, N. Leite, 2011). Finalmente, outros desafios so o
crescimento de aes econmicas e de infraestrutura top-down em detrimento
das aes polticas bottom-up. Principalmente durante o governo Dilma tem
se dado uma nfase mais econmica aos objetivos do programa e tambm, na
prtica, tem havido um maior investimento em obras de infraestrutura e um
21. H uma grande diferena na contribuio de recursos dos ministrios: o MDA aporta 40,7% dos recursos, MS 19,8%,
MEC 15,7%, MDS 8,3, MCid 6,2% MI 4% e os outros sete s 1%. No Eixo Infraestrutura so 13 aes com R$ 2,9 bilhes, no
Cidadania e Direitos, 34 aes com R$ 2,8 bilhes e no Apoio a Atividades Produtivas so 24 aes com R$ 1,5 bilhes.
22. O territrio que deveria ser visto como ambiente politizado, muitas vezes em conflito e em construo e posto por
propostas supostamente modernizantes e empreendedoras como um ente mercadejado e passivo, mero receptculo de
polticas (Brandao, 2007)
O reconhecimento da diversidade
Durante o perodo avaliado houve o reconhecimento da diversidade em
termos de povos e atividades do mundo rural brasileiro, que se materializou
na formulao de marcos legais e de polticas pblicas, visando superar a sua
82 invisibilidade social e poltica, contribuindo para acessar os direitos de cida-
dania garantidos pela Constituio de 1988 e propiciando a criao de novos
direitos quando inexistentes. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (Condraf) com sua preocupao em conceber uma poltica na-
cional de desenvolvimento rural sustentvel, foi um espao importante nesse
reconhecimento. Nessa perspectiva, as comunidades indgenas, atravs das
determinaes da Comisso Nacional de Poltica Indigenista, podem acessar
projetos de ATER e se beneficiar da regularizao fundiria com sua incluso
no II Plano Nacional de Reforma Agrria assim como comear a ter acesso
ao Pronaf e ao PAA23. O reconhecimento da diversidade tambm envolveu a
questo de gnero, com uma srie de programas e medidas que beneficiaram
as mulheres. O Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural,
teve como objetivo a incluso das mulheres nas polticas de reforma agrria e
para a agricultura familiar. Ele atendeu entre 2004 e 2008 um total de 360 mil
mulheres, fazendo que em 2008 o nmero de mulheres includas fosse dez
vezes superior ao do incio do perodo. Entre 2012 e 2015 se esperava realizar
quatro mil mutires em todo o Brasil com a meta de emitir 1,2 milhes de do-
cumentos para cerca de 480 mil mulheres. O II PNRA, materializou o direito
previsto na Constituio de 1988, ao estabelecer a obrigatoriedade da titula-
o conjunta da terra. No Pronaf, a linha de crdito especial Pronaf Mulher,
aumentou a participao das mulheres no volume total de recursos (de 11%
em 2001-2002 para 17% em 2006-2007) e no nmero total de contratos (de
10% para 30% no mesmo perodo). As mulheres tambm acessaram projetos
especficos poltica de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER), soma-
dos ao Programa de Organizao Produtiva das Mulheres Rurais, orientado ao
23. Tambm foi construdo o Programa Brasil Quilombola, que engajando diversos ministrios, contempla, no caso do
MDA, o acesso dessas comunidades a uma linha especfica do Pronaf, e s aes de ATER e do PAA. O programa vem tendo
dificuldades em termos de alocao e execuo de recursos.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
fortalecimento das organizaes produtivas de trabalhadoras rurais (Delgado
N. et al, 2010: 20).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Os nmeros oficiais do governo federal sobre trabalhadores rurais as-
sentados nos ltimos anos so: 36.301 assentados em 2003; 81.254 assen-
tados em 2004; 127.506 assentados em 2005; 136.358 assentados em 2006;
67.535 assentados em 2007; 70.157 assentados em 2008; 55.498 assentados
em 2009; 39.479 assentados em 2010; 22.021 assentados em 2011 e 23.075
assentados em 2012. (Brasil,Incra, 2013b) Mesmo tomando-se em conta os
dados oficiais do governo observa-se um reduo substancial dos nmeros de
assentamentos desde 2006 at o presente. O mesmo ocorreu com a regulari-
zao fundiria de comunidades tradicionais. Observou-se ainda uma dimi-
nuio no uso da desapropriao por interesse social e, ampliao do uso de 85
outros mtodos para a arrecadao de terras. O governo no reviu os ndices
de produtividade e tampouco buscou regularizar o rito sumrio.
Considerando-se a escolha macroeconmica de assegurar supervits co-
merciais do agronegcio (e outros setores primrios) para compensar o dficit
de conta corrente, e o imenso poder poltico do agronegcio, observa-se que
no houve suficiente poder poltico para a implementao da reforma agrria
ou mesmo para manuteno do ritmo de assentamentos alcanado em 2006.
Os prprios movimentos do campo no conseguiram reunir suficiente fora
poltica para impulsionar a reforma agrria, embora gere maior esperana a
unificao das lutas do campo que comeou a ocorrer a partir de 2012.
Cabe ressaltar que os governos do PT ampliaram em muito o dilogo
com os movimentos sociais do campo, e que a questo agrria deixou de ser
tratada como caso de polcia. Essa maior disposio para a negociao e dilo-
go e menor propenso a reprimir a luta pela terra ampliou a resistncia poltica
dos representantes do latifndio, que segundo Sauer deslocaram processos e
embates, utilizando instrumentos legislativos (CPIs, comisses de fiscalizao
e controle, requerimentos ao TCU etc.) para criminalizar lideranas, movi-
mentos e bandeiras sociais (Sauer, 2013b:4).
A reafirmao da necessidade de equacionar a questo agrria brasilei-
ra torna-se crucial. Por um lado, cerca de 2.500.000 estabelecimentos rurais
tinham menos de 10 hectares. Isso corresponde a uma massa de excludos
rurais, cuja superao da excluso passa tambm pela ampliao de seu acesso
(e de seus filhos e filhas) a maiores reas que permitam a construo de estra-
tgias sustentveis de produo e melhoria da qualidade de vida.
Por outro lado a realizao da reforma agrria torna-se essencial para a se-
gurana e soberania alimentar brasileira. A agricultura familiar produz a maioria
dos produtos da cesta bsica embora ocupe a menor parte da rea, alm de ter
participao expressiva em vrias cadeias agroexportadoras exemplo da soja ,
aves e sunos. As presses inflacionrias das recentes altas dos alimentos podem
ser vistas como sinais de alerta para a necessidade de fortalecer essa produo
de alimentos bsicos pela agricultura familiar, o que requer o fortalecimento e a
expanso dessa agricultura atravs da reforma agrria.
Por fim, como analisamos na seo sobre o agronegcio, a atual estra-
tgia de acumulao capitalista do agronegcio, baseada na super-explorao
dos recursos naturais e do trabalho, produz insustentabilidade ambiental,
concentrao e/ou exausto dos recursos e excluso social. O agronegcio ba-
seia-se na articulao estratgica entre latifndio e complexos agroindustriais,
com forte apoio do Estado. A reforma agrria viria justamente se contrapor
86 nova consolidao do latifndio no relanamento do agronegcio. Trata-se de
medida essencial para a construo de um novo modelo de desenvolvimento
social e econmico, assentado na expanso da produo familiar de alimentos
e commodities com distribuio de renda.
Contudo, necessrio um duplo movimento de alar a reforma agrria
de volta ao centro das prioridades nacionais e ao mesmo tempo reunir foras
no conjunto da sociedade para construir alternativas ao atual papel central do
agronegcio na estratgia macroeconmica brasileira.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
enquanto sujeitos plenos reais e potenciais de um novo projeto de desenvol-
vimento, criando oportunidades e desenvolvendo capacidades para que possam
contribuir em termos produtivos, ambientais, sociais e culturais.
H que superar ainda o atual apoio assimtrico que destina ao agrone-
gcio cerca de seis vezes mais do que destinado agricultura familiar. Essa
construo de uma inverso gradual de prioridades essencial para a cons-
truo de um novo modelo que privilegie a agricultura familiar e at mesmo
os mdios produtores como base econmica da produo de alimentos e com-
modities e como atores-chave no desenvolvimento dos territrios. Para tanto
a superao do atual apoio e virtual intocabilidade do latifndio crucial e 87
requer, como veremos abaixo, a retomada da prioridade da reforma agrria.
Assim, necessrio que seja assegurado um conjunto de princpios, por
meio de iniciativas a seguir relacionadas.
Respeito diversidade, valorizando o papel da mulher e do jovem, e
garantindo e promovendo o direito a modos de vida econmica e culturalmente
prprios. A ampliao e consolidao da agricultura familiar, da produo agroex-
trativista e dos sistemas econmico/culturais promovidos pelos povos tradicionais,
se constituem numa opo de insero produtiva sustentvel de grande parte dos
pobres do campo (hoje com pouca terra, parceiros, meeiros, trabalhadores que
vendem sua fora de trabalho em condies de explorao, assentados de reforma
agrria, ribeirinhos, quilombolas etc.), que mantm uma vocao rural.
Articulao da preocupao produtiva e ambiental, com a necessi-
dade de propiciar aes e polticas que favoream a construo de um novo
paradigma tecnolgico, com lugar para a expanso da agroecologia, a pro-
duo de alimentos de melhor qualidade, a reduo do uso de agrotxicos, a
reduo de desperdcios energticos atravs de construo e uso de circuitos
curtos, a proteo da biodiversidade atravs do incentivo produo de
sementes nativas e a valorizao do agricultor produtor de sementes, entre
outras aes e medidas.
Promoo de uma verdadeira revoluo de servios pblicos no meio ru-
ral, criando melhores condies e garantindo a qualidade de vida para a populao
do campo, com especial nfase para aqueles que esto em situao de pobreza.
Retomada do desenvolvimento territorial, como forma de articulao e
gesto de polticas pblicas descentralizadas, para promover o novo projeto de
desenvolvimento rural, que respeite a diversidade e heterogeneidade regional.
Nesse sentido, deve-se superar o vis anti-agrarista de propostas propiciadas
por intelectuais do agronegcio que defendem o desenvolvimento territorial
porm, sem reforma agrria, colocando erroneamente em oposio a questo
agrria a processos em curso como o rururbano e a pluriatividade. Democra-
P r oj e tos pa ra o B rasi l
A insustentabilidade ambiental do modelo do agronegcio se d pelo
pacote tecnolgico adotado, que privilegia produo agrcola atravs da mo-
nocultura em largas extenses e, por consequncia demanda um alto uso de
adubos qumicos, agrotxicos, mecanizao e, mais recentemente, de organis-
mos geneticamente modificados. Esse modelo de produo tem graves impac-
tos ambientais, pela eroso de solos, contaminao da gua, perda de biodi-
versidade etc. Sua reverso exige a ampliao e fortalecimento da agricultura
familiar, que capaz de conquistar alta produtividade em formas de produo
ambientalmente mais sustentveis.
O fortalecimento e a ampliao da agricultura familiar, atravs da re- 89
forma agrria, permitiro ainda a estruturao e o crescimento de um modelo
de produo agrcola e de desenvolvimento dos territrios que gera mais e
melhores empregos e distribui a renda.
A priorizao da reforma agrria exigir disposio poltica por parte
do Estado de fazer observar os preceitos constitucionais de funo social
da propriedade (em suas dimenses econmica, social e ambiental), pro-
piciando a desapropriao de grandes propriedades que descumpram uma
ou mais dessas trs condies, de forma a buscar o pleno acesso terra
aos 3,7 milhes de famlias de trabalhadores rurais sem-terra. Ser neces-
srio ainda uma alocao oramentria para desapropriaes por interesse
social substancialmente aumentada, a reviso dos ndices de produtivida-
de, a implementao do rito sumrio, a construo de mecanismos efetivos
para impedir a estrangeirizao da terra e a definio de limites mximos de
propriedade da terra. A demarcao das terras indgenas, a regularizao
fundiria das comunidades tradicionais e ampliao das reservas extrati-
vistas so igualmente importantes, assim como programas que permitam a
ampliao das terras de agricultores familiares com pouca terra, e acesso de
jovens terra. Por outro lado, alm da arrecadao e distribuio de terras,
h a necessidade de ampliao substancial dos mecanismos de apoio pro-
duo (notadamente crdito, ATER e acesso a mercados institucionais) nos
assentamentos, e um forte envolvimento nos servios de transporte, sade e
educao nessas comunidades. A necessidade do relanamento da reforma
agrria torna necessria a construo, com participao social, de um novo
Plano nacional de Reforma Agrria, que permita inclusive metas de longo
prazo tais como as de desconcentrao da propriedade fundiria.
tura familiar, propiciando um novo equilbrio no qual cada vez mais a agri-
cultura familiar venha a ser construda como alternativa e, como ator chave
no s de um desenvolvimento rural sustentvel e solidrio, mas tambm de
um novo projeto de desenvolvimento para o Brasil. Nesse novo arranjo se
deslocaria tambm a atual hegemonia na promoo de um padro tcnico de
produo, baseado na monocultura e uso intensivo de fertilizantes qumicos
e agrotxicos, com o objetivo ufanista de transformar a Brasil na fazenda do
mundo, sendo a China a indstria desse mundo, para um novo equilbrio
onde a sustentabilidade seja mais proeminente.
90 Para tal, devem ser desencadeadas as seguintes aes:
Estabelecer como meta um prazo de que, em quatro anos o Pronaf
corresponda a 75% de todos os recursos financeiros que so alocados direta
ou indiretamente agricultura patronal.
Reverter a tendncia de privilegiar agricultores capitalizados, produto-
res de soja da regio Sul, associados a cooperativas consolidadas, reforando
constantemente o maior volume de alocaes do Pronaf para os setores de
menores recursos (como agricultores dos grupos A e B) e regies com maior
proporo de pobreza rural (como Nordeste e Norte) e associaes e coopera-
tivas de menor porte. Promover a ampliao gradativa e substancial do crdito
para a agricultura familiar, assentados, ribeirinhos, quilombolas, mulheres,
jovens etc, e o aperfeioamento dos seus mecanismos, orientando-o mais para
dimenses relevantes do desenvolvimento rural (floresta, agroecologia, eco,
sustentabilidade ambiental, convivncia com o semirido etc.).
Propiciar para que os Planos Safra se transformem em polticas per-
manentes, aprofundando-se como instrumentos estratgicos que ajudem a
superar os problemas estruturais de produo e abastecimento de alimentos
do pas. Nesse contexto dar prosseguimento e expandir os programas de
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) e o Programa Garantia de Preo da
Agricultura Familiar (PGPAF).
Propiciar a ampliao significativa do PAA e a implantao efetiva
do fornecimento de, no mnimo, 30% pela agricultura familiar ao PNAE em
todo o pas. No caso do PAA, cabe aumentar o volume de recursos alocados
ao programa e sua cobertura, estendendo-o para um maior nmero de agri-
cultores. Ao mesmo tempo em que deve ser mantido o foco na doao de
alimentos para populaes em condio de insegurana alimentar, tambm
deve ser dada importncia comercializao dos produtos da agricultura
familiar, fazendo interagir o PAA com programas como o selo da agricultura
familiar e a aquisio de produtos para a alimentao escolar. Tambm cabe
reverter a tendncia de priorizar as grandes compras institucionais.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Orientar a poltica de ATER exclusivamente para a agricultura fami-
liar (includos a os assentados da reforma agrria), e povos tradicionais e a
forma como a mesma chega na ponta, priorizando a transio agroecolgica,
reconhecendo a diversidade da agricultura familiar, valorizando a relao en-
tre conhecimento popular e conhecimento cientfico, assegurando sua auto-
nomia sobre os bens da natureza, das sementes e das tecnologias adaptadas
e construdas coletivamente, e garantindo a exclusividade da aplicao dos
recursos do sistema ATER para a agricultura familiar.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
para superar as relaes de poder que excluem as famlias. Novos programas
de ATER e investimento produtivo coletivos devem ser desenhados e imple-
mentados, buscando ainda a formao de cadeias de agregao de valor e sua
articulao com mercados institucionais.
e) Regulao do agronegcio
Como foi afirmado acima, nos parece fundamental que haja uma inver-
so de prioridades que gradualmente reduza a atual assimetria de alocao
de recursos para o agronegcio em detrimento da agricultura familiar e re-
forma agrria. Ainda assim, nos parece que a agricultura patronal, desde que 93
respeitando na integralidade a funo social da propriedade em termos de
sustentabilidade ambiental, produtividade (atualizada) e direitos trabalhistas,
e tambm respeitando um limite mximo da propriedade rural que a socie-
dade brasileira estabelea atravs de suas instituies, tem papel importante
a cumprir na produo agrcola e gerao de renda e emprego. Contudo, sua
atividade econmica tem que ser devidamente regulada para que se impe-
a qualquer tendncia para a super-concentrao da atividade agrcola (por
exemplo, o caso argentino) e o fortalecimento de uma agricultura sem agri-
cultores. A agricultura patronal brasileira dever existir em consonncia com
a construo da sustentabilidade social e ambiental e em convivncia com um
rural diverso onde outro modelo de produo e desenvolvimento territorial
ter a prioridade das polticas pblicas. Considerando a tendncia do atual
modelo de acumulao capitalista, baseado na associao entre latifndio e
multinacionais do agronegcio, de produzir a super-explorao do trabalho e
dos recursos naturais, necessrio que o Estado exera seu papel de regulao
para que todos os componentes da funo social sejam devidamente cumpri-
dos, em benefcio da sociedade:
Dessa forma, a fiscalizao do cumprimento do Cdigo Florestal
essencial e para tanto a adoo do Cadastro Ambiental Rural e seu monito-
ramento contnuo ser fundamental. Para alm do cumprimento da Lei do
Cdigo Florestal, existe ainda a necessidade de ampliar a sustentabilidade am-
biental da produo agrcola em si mesma. O uso abusivo de agrotxicos, por
exemplo, deve ser coibido de forma decisiva pelo Estado.
Da mesma forma, a atividade agrcola patronal a ser incentivada deve con-
tar com maior rigor sobre sustentabilidade da produo. No contexto de mudana
climtica, essencial uma ampliao significativa na proporo dos recursos de
apoio agricultura patronal do programa de Agricultura de Baixo Carbono. Do
atual total de 136 bilhes de reais destinados ao apoio agricultura patronal, to
somente 4,5 bilhes so destinados ABC. A reverso desse quadro urgente.
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98
Lena Lavinas
1. Esse artigo, com seus erros, dvidas e acertos, deve muito reflexo desenvolvida por Eduardo Fagnani relativa ao pro-
cesso de desconstitucionalizao do Sistema de Seguridade Social brasileiro. Agradeo algumas referncias bibliogrficas
que foram pesquisadas por Camila Soares.
2. E isso, sem considerar que nossa medida de desigualdade altamente imperfeita por usar, de praxe, no a renda dis
ponvel, mas apenas a renda declarada (majoritariamente rendimentos do trabalho) ps- transferncias. Aprimorar essa
medida levando em considerao as variaes resultantes da incidncia de impostos sobre a renda declarada h de nos 99
revelar um quadro mais prximo do que verdadeiramente somos, profundamente desiguais.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
dos fundamental para alcanar uma sociedade mais homognea, mais justa
e tambm mais eficiente. Para tal, a combinao de dois fatores necessria.
Pelo lado do gasto, polticas sociais universais que associem renda mone-
tria e proviso desmercantilizada. mister lembrar que transferncias monet-
rias no alcanam promover convergncia que tea identidade de condies, at
porque costumam ser concedidas a partir de contribuio prvia ou de controle
de meios. Logo, partem de status diferenciados e tendem a preserv-los, ainda
que o seguro social pblico rompa com a lgica atuarial e acione princpios de
solidariedade. J a desmercantilizao plena mediante acesso a servios e bens
implica proviso universal e incondicional. Como esclarece Titmuss, uma das 101
conquistas mais expressivas decorrente da prestao de servios sociais dire-
tos e universais, foi a eroso de barreiras formais discriminatrias. S assim, a
aprovao de um padro de servio pblico, indiferente renda, classe ou raa,
pode substituir o duplo padro que, invariavelmente, se traduz por servios de
segunda classe para cidados de segunda classe (1964:110).
Pelo lado do sistema tributrio, reclama-se progressividade, capaz de redu-
zir iniquidades na forma de distribuir e redistribuir os custos da carga tributria.
Embora o sistema tributrio no tenha por finalidade reduzir a desigualdade, ele
determinante na definio de seu padro e grau. Estudo do Ipea (Castro, 2012)
indica que mais de 50% do gasto pblico social retorna ao Estado na forma de
impostos ou contribuies, o que por si s indica distores no financiamento
da poltica social. Soma-se a isso o perfil altamente regressivo (Afonso, Soares
e Castro, 2013; Zockun et alii, 2007; Tonelli, 2008; Lavinas, 2013b; Fagnani,
2008) do sistema tributrio brasileiro e explica-se, assim, que seus impactos
redistributivos sejam insignificantes.
Mas que direo tomar para redistribuir de forma mais efetiva e cumulati-
va? O Brasil brilha no cenrio internacional como o pas que reduziu significati-
vamente a pobreza graas a programas de transferncia de renda condicionada
com cobertura extensiva. Torna-se, assim, efeito-demonstrao para justificar
estratgias que, desde a virada do sculo e sobremaneira aps a crise de 2008,
propugnam uma poltica social centrada na garantia de renda mnima a grupos
vulnerveis e pacotes de servios bsicos, dando as costas universalizao e
aos sistemas integrados de proteo social. Essa interpretao parcial e incorreta
oculta o real aporte da Seguridade Social brasileira, cujo escopo e engenharia
institucional original contriburam de forma decisiva na irradiao de bem-estar
entre os menos favorecidos e tambm na reduo das desigualdades.
Nosso intento neste artigo consiste em refletir por onde avanar para
fortalecer a dimenso redistributiva, universalista e igualitria do nosso sis-
tema de Seguridade, singular numa perspectiva latino-americana, poten-
P r oj e tos pa ra o B rasi l
so social, pouco redistributivos e, por isso mesmo incapazes de fundamentar
uma sociedade igualitria. Esse modelo liberal na sua expresso mais acabada
combina renda mnima means-tested e mercado privado de bens e servios
para alm do que for estritamente indispensvel, o quantum do que indis-
pensvel sendo indefinido.
Em seguida, o artigo serve-se dos resultados de um survey de represen-
tatividade nacional, implementado em setembro de 2012, junto populao
residente adulta (16 anos ou mais), para identificar que tipo de poltica social
conta com o apoio dos brasileiros, explicitando nexos de reciprocidade forte
(Bowles, 2012) ou, ao contrrio, vnculos frouxos, e dando conta de como a 103
sociedade brasileira posiciona-se frente a valores de solidariedade, equidade e
coeso social. Por reciprocidade forte, toma-se a definio de Bowles, qual seja:
a propenso a cooperar e compartilhar com outros, igualmente dispostos a
fazer o mesmo, a despeito de custos pessoais, e o desejo de punir os que violam
normas de cooperao e outras normas sociais, embora punir possa representar
um nus pessoal que no resulte, no futuro, em ganhos pessoais (2012:131).
Aspectos associados Seguridade e ao sistema tributrio sero contemplados.
Na terceira seo, pretende-se revisitar dimenses estruturantes da segu-
ridade social brasileira e do nosso sistema tributrio, em consonncia ou con-
trrios aos valores universalistas refletindo em como aprimor-los com vistas a
fortalecer efeitos redistributivos.
A concluso tece algumas recomendaes no plano das polticas pblicas
e da consolidao das instituies responsveis pelo bem-estar da populao
brasileira.
Tabela 1
104 ndice de gini antes e ps transferncias e incidncia de impostos
gini pr-transf. e impostos gini ps transf. pr-impostos gini ps transf. e impostos
Brasil 0,58 0,55 0,55
Amrica Latina 0,52 0,51 0,51
Unio Europeia 0,47 0,37 0,33
Fonte: Goi, Lopez & Servn, 2008; Telo, 2012.
3. Os sistemas ancorados no financiamento via impostos no sofreria o mesmo impacto, seno aqueles derivados de uma
reduo do crescimento, logo da arrecadao. Porm, h sempre a possibilidade de mudanas de regras de financiamento
por parte do governo.
4. Flat-rate todo benefcio pago em igual montante, de forma regular, sem relao com rendas ou rendimentos ante-
riores. Esse benefcio bsico , em tese, idntico para todos os beneficirios.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Stephens, 2012:72). Definem como universalismo bsico a garantia de uma
renda mnima; o direito a servios bsicos de sade e de ateno primeira
infncia, sejam eles subsidiados ou gratuitos; capacitao para o mercado de
trabalho e educao de qualidade no ensino fundamental e mdio.
Ora, se os dados revelam que mesmo as transferncias fiscais5 contri-
buem pouco para promover mais redistribuio na Amrica Latina, em razo
de seu escopo residual e regressivo, fica a pergunta por que insistir num mo-
delo cujos resultados dificilmente ho de contrarrestar, na proporo que se
impe, a prevalncia de um padro altamente concentrado de renda, poder e
riqueza que nos caracteriza. 105
Mas essa contradio no esmorece a diligncia dos que defendem m-
nimos e bsicos. Ao contrrio, estes acabam de ganhar um reforo expressivo
com a proposta do piso de proteo social, lanado pela OIT (2012) com
apoio de outras instituies multilaterais e do sistema ONU6. Segundo a Re-
comendao 202 da OIT, cabe aos Estados-membros estabelecer, o mais ra-
pidamente possvel, e manter, pisos de proteo social, que incluam garantias
bsicas de seguridade social. Tais garantias deveriam pelo menos assegurar
que, durante o ciclo de vida, todas as pessoas necessitadas tenham acesso a
cuidados de sade essenciais e a uma segurana bsica de renda, que, no seu
conjunto, assegurem um acesso efetivo aos bens e servios definidos como
necessrios em nvel nacional (OIT, 2012:3). H que enfatizar o foco coloca-
do nas pessoas necessitadas logo, em clientelas a quem se deve garantir
atendimento de sade essencial e uma renda que ser o mecanismo de acesso
a outros servios tidos como indispensveis, inexoravelmente via mercado.
Como pessoas necessitadas, a OIT enumera crianas, idosos e pessoas em
idade ativa sem capacidade para obter uma renda suficiente, particularmente
nos casos de doena, desemprego, maternidade e invalidez.
Assim, o novo paradigma a ser disseminado internacionalmente tem
duas caractersticas essenciais: assegurar mnimos (renda monetria e um rol
de servios limitado) para um pblico-alvo bem delimitado (os comprova-
damente pobres). Trs aspectos se destacam nessa reconfigurao da poltica
social: a) a generalizao de critrios de elegibilidade com base em controles
5. Vale recordar que inmeras pesquisas indicam que o mercado de trabalho explica cerca de 60% da reduo da desigual-
dade nos anos 2000 e a previdncia, 18% (Soares, Souza, Osorio e Silveira, 2010). Existe certo consenso sobre o tamanho do
impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade, que deve variar entre 16% e 21% (Soares, 2012a). Nas palavras
de Schwarzman (2009), a contribuicao do Bolsa Familia para a reducao da desigualdade foi significativa, mas inferior a
outros fatores, como o crescimento da economia e o programa de Beneficio de Prestacao Continuada.
6. Banco Mundial e FMI, entre outros.
7. Uma delas a contribuio do Estado do Bem-estar ao aumento da produtividade, logo da eficincia, nas sociedades de
mercado (Barr 2004; Boyer 2013).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
plementao de uma tributao eficiente, justa e progressiva. No longo prazo,
provvel que mantenha ou acentue padres de desigualdade, quaisquer que
sejam seus nveis, sem que isso suscite crtica, mecanismos retificadores ou
indignao j que a segurana bsica dos que se encontram na cauda inferior
da distribuio no estaria comprometida, nem ameaada. Estar-se-ia assim
normatizando, parametrizando e legitimando um determinado quantum de
distribuio-padro.
8. O governo federal lanou em junho de 2013 uma linha de financiamento de mveis e eletrodomsticos exclusiva para
beneficirios do programa de compra da casa prpria Minha Casa, Minha Vida. A expectativa de que 3,7 milhes de
famlias sejam beneficiadas, em um total de R$ 18,7 bilhes. Essa linha de crdito oferece at R$ 5 mil por beneficirio. A
taxa de juros de 5% ao ano e o prazo para pagamento de 48 meses. As famlias tero um carto magntico do Minha
Casa Melhor e at 12 meses para gastar o crdito
9. Em 2003 a taxa de desemprego mdio anual, calculada pelo IBGE, era de 12,3%, recuando para 9,3% em 2008 e 5,5%
em 2012.
10. Mudana no teto mximo de beneficirios adolescentes e crianas por famlias.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Poderamos ter tido um desempenho superior em termos de redistri-
buio e queda acentuada da desigualdade via gasto? Sabe-se que, ao longo
da dcada de 2000, o gasto com transferncias monetrias diretas foi privile-
giado em relao a outras formas de gasto, in kind (Lavinas e Cobo, 2012). A
evoluo de algumas funes do gasto social federal no perodo 2000-2010
indica que a parcela destinada s transferncias monetrias diretas mantm-se
elevada (69% em 2010, contra 68,8% em 2000, segundo Ipea, 2012)11. Hou-
ve um aumento expressivo do gasto na rubrica Assistncia Social12, bem acima
da variao mdia do gasto total. Outras rubricas ou assinalaram tendncia
decrescente por boa parte do perodo, tendo revertido tal dinmica a partir de 109
2008, caso da habitao e urbanismo13, ou mantiveram participao idntica
nas duas pontas do perodo, aps alguns anos de variao negativa. Este o
caso da educao que concentra apenas 6,9% do gasto federal em 2000 e per-
centual praticamente igual em 2010, 7,2%. J o patinho feio da srie o gasto
federal com sade, com efeito-distributivo no crescimento e na desigualdade
relevante: cresceu abaixo da mdia e teve sua participao reduzida no gasto
social federal: de 13,5% em 2000 para 10,8% em 2010 (Ipea, 2012). Essa
mais uma evidncia de que a proviso de servios pblicos desmercantilizados
tem sido preterida em favor dos cash transfers, com implicaes no desprez-
veis em termos de bem-estar e igualdade de oportunidades para os indivduos.
Portanto, o perfil do gasto tem priorizado a correo das falhas de mercado.
Se preservada a integralidade do oramento da Seguridade Social, ao me-
nos o volume de recursos para a Sade teria sido muito superior, ratificando
a igualdade de acesso e impulsionando o crescimento, o que no aconteceu14.
Essa quebra de institucionalidade, com desvio de recursos do oramento da
Seguridade para o qual contribuiu toda a populao, notadamente os mais
pobres, em razo de sua altssima propenso a consumir, reduz o potencial de
redistribuio da poltica social de imediato e fortalece a lgica do mercado
11. Das rubricas de transferncias monetrias diretas, somente os Benefcios a Servidores Pblicos Federais registram queda
constante de sua participao no gasto desde 1995 (Ipea 2012).
12. Segundo documento do Ipea (2012:13, tabela 1), a participao da rubrica Assistncia Social no total do gasto federal
correspondia a 3,2% em 2000 e aumenta para 6,9% em 2010. J a rubrica Previdncia sobe de 45,9% para 47,5% no mesmo
perodo. Em 2000, os trs itens relativos a cash transfers (RGPS, RPPS federal e Assistncia) somam 68,8% de todo o gasto,
percentual praticamente idntico em 2010 (69%). Logo, a prevalncia de transferncias monetrias manteve-se ao longo
da dcada, representando o quase tudo (Lavinas 2007), da poltica social.
13. Passa de 3,5% do gasto social federal em 2000 para 5,2%, dez anos depois (Ipea, 2012).
14. Somente em 2012, foram retirados via DRU R$ 58 bilhes da Seguridade Social. Como a despesa foi de R$ 80 bilhes na
sade (ambos os dados da ANFIP 2012), se preservado, o oramento da Seguridade teria permitido direcionar esse vultuoso
montante 72% a mais do que foi gasto para o setor, preenchendo a lacuna de aproximadamente R$ 50 bilhes que
faltam sade para sua completude como servio universal (Wagner 2013).
15. Krugman denomina essa fase de Grande Compresso (ou convergncia), de explicao pelas instituies e normas
(2007: 140-141).
16. No caso brasileiro, temos mais consumo de massa que produo de massa!
17. Um primeiro perodo de crescimento refere-se aos anos Reagan: 1983-1989. Um segundo, com taxas mais elevadas e nveis
de produtividade aumentando mais rapidamente, teve lugar na dcada de 1990, fase de grande prosperidade com o surto
da Nova Economia, que vence barreiras tecnolgicas. Nessa dcada, os EUA registraram um saldo lquido de criao de novos
empregos de mais de 23 milhes.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
que a produtividade mdia continuou crescendo bem como a oferta de
crdito , porm, sem beneficiar os salrios. A partir dos anos 1980 e de
forma quase ininterrupta, o ndice de Gini dos Estados Unidos aumenta,
tendo superado a barreira de 0,4 em 1995, batendo 0,442 em 2005 (Saez
2007) e o pico de 0,469, sem grandes variaes, no perodo 2006-2010 (US
Bureau of Census, 2012).
fato que a piora nos ndices de desigualdade no passado recente no
foi exclusividade dos Estados Unidos. Porm, o patamar ali atingido quase
incomum entre pases desenvolvidos de renda alta. A OCDE (2011) reco-
nhece que apesar de a maioria de seus pases membros ter registrado dete- 111
riorao do coeficiente de Gini a partir da dcada de 1980, aqueles compro-
metidos com polticas universalistas e benefcios monetrios em valor con-
dizente ao grau de desenvolvimento da sociedade, lograram preservar um
padro de igualdade relativamente elevado, com Ginis variando entre 0,27 e
0,32. Isso foi possvel porque pases nrdicos, Eslovnia, Blgica, Frana18 e
alguns outros com nveis de reciprocidade e redistribuio forte, compensa-
ram os efeitos da desigualdade engendrada via mercado com polticas sociais
universais. Os que auferem melhor desempenho so precisamente aqueles
onde o grau de desmercantilizao maior e a cobertura, homognea.
Esse no o caso dos Estados Unidos, que se situam na quarta pior
posio19, num universo de 28 pases estudados, por no contarem com um
sistema de proteo social integrado e reflexivo. L, a proviso pblica de
sade baixa e ruim, tal como o caso da educao, no h polticas perma-
nentes de garantia moradia, cuja oferta passa integralmente pelo mercado.
No surpreende, portanto, que nos EUA a poltica social, majoritariamente
focalizada e residual, assentada na garantia da sobrevivncia via mnimos
monetrios e na proviso pblica de um conjunto de servios bsicos para
clientelas bem definidas (idosos e pobres), seja to pouco efetiva em reduzir
disparidades de renda e bem-estar. Boyer chama ateno para o fato de a
Dinamarca ter um coeficiente de Gini, quando medido com base na distri-
buio de renda primria20, semelhante ao registrado pelos Estados Unidos,
que cai, porm, drasticamente, aps transferncias fiscais e incidncia de
tributos (2013:34), o que no se verifica nos EUA.
18. Atente-se para o fato de que a Frana se destaca por ser um dos raros pases onde a desigualdade no se acentuou
desde 2000, segundo a OCDE. E isso graas sua poltica social e ao sistema tributrio que compensam adequadamente
os efeitos da crise.
19. Atrs do Chile, Mxico e Turquia.
20. Isto , antes de transferncias e incidncias de impostos.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
vremente e ao abrigo da estigmatizao23, ou apenas mant-los sobrevivendo
em um mundo onde multiplicam-se riscos e incertezas, e onde a economia do
conhecimento, a tecnologia e a concorrncia, sob a gide da desregulao dos
mercados e da lgica financeira, aceleram processos de obsolescncia, levando
recorrentemente a uma redefinio da natureza, contedo e quantum dessas
dotaes primrias ou mesmo de um conceito mais operacional, o das neces-
sidades bsicas?
Como interpretar necessidades, interroga Gough (2000), seno toman-
do-as como uma categoria que se refere a objetivos universais, em oposio a
vontades ou desejos (utilidade), estes entendidos como objetivos enunciados 113
com base em preferncias individuais e culturais? Gough afirma que a uni-
versalidade e a objetividade do conceito de necessidades bsicas residem
na compreenso de que se no forem satisfeitas, demandas no-atendidas,
logo carncias, podem causar srios danos ao ser humano, comprometendo
sua trajetria de vida, reduzindo oportunidades e desempenho, tornando-o
vulnervel. Assim, toda necessidade revela-se universal, pois sua ausncia fere
a todo indivduo em qualquer circunstncia e da mesma maneira, no mesmo
grau. E so objetivas porque sua especificao terica e emprica independe
das preferncias deste ou daquele indivduo, sendo comum a todos. Da ca-
racterizar necessidades bsicas como um pr-requisito de cunho universa-
lista ningum pode prescindir delas no desenrolar da sua prpria existncia.
So necessidades bsicas, cujo quantum deve ser sempre o timo, sade24 e
autonomia. Sem sade, no h como assegurar uma participao social plena
e consequente. Sem autonomia para agir, as escolhas sobre o que fazer e como
fazer tornam-se escassas e impossibilitam atingir metas e objetivos ao longo da
vida. Para Gough, as polticas sociais no so apenas o instrumento adequado
para suprir necessidades, mas um dever moral que preside a criao de um
arcabouo institucional voltado para esse fim, qual seja, um sistema de prote-
o social pblico e universal, ou nas suas palavras, o Estado do Bem-estar. O
conceito de necessidades que nos oferece Gough, adequadas ao desenvolvi-
mento de uma sociedade e incontornavelmente universais, questiona a lgica
de mnimos e pacotes bsicos de proviso.
Nos anos 1970, a OIT dispunha de uma normatizao do que deveria
constar do rtulo necessidades bsicas, servindo de parametrizao para to-
23. Ajustamos aqui, ao traduzir, o conceito de Rawls de bases sociais do autorrespeito (2003:60) The Social Basis of
Self-Respect.
24. Incluindo aqui o que denomina necessidades intermedirias, tais como acesso adequado gua e alimentao, mora-
dia, ambiente protegido, segurana e proteo na infncia, educao bsica, preveno contra a pobreza etc.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
trabalho levando a que ganhos de produtividade, antes parcialmente repassa-
dos ao trabalhador, mediante elevao dos salrios e aumento do bem-estar,
fossem mitigados e mesmo suprimidos. Apesar de tantas crises consecutivas
desde ento, culminando com a crise financeira global de 2008 o que s
confirma os patamares crescentes de imprevisibilidade em nvel mundial -,
a ideologia dominante que o Estado tornou-se inepto em prover servios
em escopo e escala adequados ao ritmo das transformaes em curso. Cabe
ao mercado, ento, atender aos consumidores, atravs dos vrios e diferen-
ciados mercados de seguros e de crdito, que se expandem aceleradamente
em particular nos pases em desenvolvimento. Em lugar de risk-sharing, risk 115
taking com a re-individualizao do segurado, ou seja, daquele que procura
proteo e segurana, com a consequente individualizao dos custos que no
so mais distribudos proporcionalmente capacidade financeira. A cobertu-
ra, agora privada, ser novamente funo da renda, o que fere a lgica inerente
ao Estado do Bem-estar. O sistema tributrio viabiliza tal estratgia oferecendo
incentivos tributrios (isenes, dedues, crditos), o que refora a mercan-
tilizao com a adeso a esse modelo dos grupos mais afluentes. E cristaliza
desigualdades ao invs de repara-las.
No por acaso a primeira estratgia de ampliao e fortalecimento do
mercado de capitais na Amrica Latina consistiu na privatizao dos fundos
pblicos, sustentando nos anos 1990 a transio dos sistemas de repartio
para sistemas de capitalizao (Mesa Lago, 2009). Fracassou e foi preciso rein-
troduzir ou retornar aos sistemas pblicos de repartio. A outra estratgia foi
atravs da expanso do consumo de massa via crdito de consumo para os
grupos mais vulnerveis, antes excludos. Os programas de transferncia de
renda condicionada vieram associar-se a essa lgica de extenso estimulando a
chamada bancarizao dos pobres (Lavinas, 2013 a). Na ausncia de colateral,
uma renda ainda que de pequeno montante, mas certa, securitizada pelo Esta-
do, abre a possibilidade de engrossar o consumo de massa atravs do crdito,
cujas novas modalidades incluem os grupos recm-incorporados ao mercado. A
magnitude garante a escala. O dficit na proviso de servios pblicos gratuitos
de qualidade e na quantidade necessrias, segmentando o mercado e agravando
as falhas de governo, empurram cidados para o mercado de seguros e de cr-
dito na busca por segurana. Em lugar de uma ampliao na oferta de bens p-
blicos que equalizam oportunidades e bem-estar, o que se v a mercantilizao
de todas as dimenses da vida sob a hegemonia do mercado de capitais (seguros
privados e crdito para todo tipo de infortnio). Somente a desmercantilizao
restringe o funcionamento do mercado financeiro e seus impactos deletrios,
notadamente na reproduo das desigualdades. Portanto, restringir o escopo do
que deve ser desmercantilizado substituir bens pblicos por proviso privada.
E esse caminho certamente no nos tornar mais iguais.
O entendimento das normas da OIT sobre a natureza e o papel dos siste-
mas de proteo social no capitalismo nem sempre foi conforme ao modelo de
mnimos pblicos e escopo ampliado via mercado. Na sua formulao de 195025,
defende, pelo contrrio, que, em lugar de apenas combater a pobreza (asseguran-
do nveis mnimos de sobrevivncia, tal como rezavam as antigas Leis dos Pobres
[Poor Laws]), cabe aos modernos sistemas integrados de proteo social: i) cobrir
um conjunto amplo de contingncias (sem hierarquizao valorativa); ii) prover
116 benefcios adequados s necessidades (sem pacotes restritivos); iii) romper o vn-
culo entre direito ao benefcio e pagamento prvio de contribuies (princpio
de cidadania); iv) unificar o financiamento e a administrao do novo sistema
(eficincia e sustentabilidade, alm de permitir que a mudana na condio ocu-
pacional no impliquem em perdas de direitos ou status). Tais recomendaes da
OIT direcionaram a construo dos Estados de Bem-estar nos pases capitalistas
avanados, nas suas mais distintas modalidades, e consagraram a funo do Estado
no mais como mero provedor de servios sociais ao assegurar exclusivamente
um conjunto restrito de servios a um grupo igualmente restrito da populao,
segundo determinados critrios de elegibilidade -, seno como uma instituio
voltada para modificar e contrarrestar as foras de mercado, atravs de uma inter-
veno deliberada que garantisse igualdade de tratamento entre cidados e uma
renda mnima dissociada do valor de mercado do seu trabalho ou patrimnio.
Foi esse esprito da Recomendao de 1950, marcada por valores universais
e convergncia, que precedeu criao da Seguridade Social no Brasil em 1988.
Ora, um pas onde a renda cresce e que dispe de instituies consolidadas
e mecanismos fortes de regulao, deve alinhar-se a mnimos de sobrevivncia
e servios bsicos ou abraar um modelo universalista? Como os brasileiros se
posicionam frente a distintos padres de redistribuio e desenhos de polticas ex-
perimentados entre ns? Em que nosso modelo de proteo social vigente e nosso
sistema tributrio alimentam valores de igualdade ou corrompem tais alicerces?
P r oj e tos pa ra o B rasi l
populao brasileira a um modelo de sociedade estruturada com base em va-
lores universais e incondicionais. A metodologia elegeu quatro eixos analticos
para organizar os blocos de questes que deveriam captar as preferncias dos
brasileiros: 1) apoio a polticas universais pois estas asseguram um padro
de bem-estar comum a ser compartilhado por todos, independentemente do
valor de trabalho de cada um; 2) reconhecimento do papel relevante e insubs-
tituvel do Estado cabe a ele assegurar o bem-estar; 3) reconhecimento da
necessidade todos que sofrem de dficit de renda, independente da causa,
devem ser apoiados com transferncias de renda como um direito de cidada-
nia, sem exigncia de contrapartidas; 4) adeso ao princpio da progressivida- 117
de o financiamento do bem comum deve ter incidncia proporcionalmente
maior sobre os mais ricos poupando as famlias pobres. Universalismo, pro-
viso pblica, justia tributria e a superao da pobreza e da misria foram,
assim, as quatro dimenses que definiram, no mbito da pesquisa, os perfis
sociais mais ou menos favorveis redistribuio, seu grau e formatao.
O Grfico 1, na pgina seguinte, sistematiza alguns dos resultados da pes-
quisa. Estes descrevem uma populao que, majoritariamente (79,1%), v o
Estado como o agente legitimamente responsvel pela promoo do bem-estar e
pelo combate s desigualdades e pobreza. Tal funo redistributiva do Estado
to mais importante que 78,8% concordam que a m distribuio da renda e da
riqueza ainda uma questo preocupante devendo, para 70,3%, ser enfrentada
de forma eficaz. Conclui-se, portanto, que os brasileiros no julgam ser possvel
superar as iniquidades profundas que nos separam deixando as foras de mer-
cado livres para coordenarem o processo. E uma larga maioria apoia iniciativas
pblicas para reverter esse quadro.
A progressividade na tributao apoiada por 68,7% dos entrevistados,
indicando que o esforo na reverso dos nossos ndices elevados de pobreza
e desigualdade deve ser proporcionalmente maior para os mais ricos. Esse
claramente um postulado favorvel redistribuio vertical compulsria.
Da mesma maneira, 67,4% dos brasileiros julgam que uma certa
progressividade seria admissvel para tratar igualmente desiguais, no caso
acordando que a idade mnima de aposentadoria leve em considerao as
condies de trabalho e de sade do trabalhador. Esse aspecto muito rele
vante, pois a identidade de condies, neste caso, se faz com um olhar que
incorpora os diferenciais de oportunidades que, ao longo do ciclo de vida,
afastaram os que se reconhecem e veem um ao outro como iguais (Rawls,
2003). o apoio inconteste a uma interveno voltada para a correo de
desigualdades, pois compensa a falta de chances que nada tem a ver com a
falta de esforo.
grfico 1
Distribuio percentual das pessoas de 16 anos de idade ou mais por grau de concordncia com as
afirmativas de apoio s polticas de carter redistributivo e papel ativo do estado na redistribuio
Brasil, 2012 (em %)
o governo deve se responsabilizar pela oferta de creches 4,43,2 7,7 17,0 67,8
o piso das aposentadorias do iNSS deve ser igual a um salrio-mnimo 3,83,4 15,4 15,6 61,9
As pessoas mais ricas devem pagar uma poro maior de sua renda 15,7 7,1 8,5 13,2 55,5
em impostos do que as pessoas com rendas mais baixas
A idade mnima para aposentadoria deve variar segundo 21,3 4,5 6,9 13,6 53,8
as condies de trabalho e sade de cada trabalhador brasileiro
educao e sade devem ser oferecidas de 15,4 15,1 6,4 12,1 51,0
graa para toda a populao
Prefiro pagar mais impostos e ter mais sade e educao pblicas 10,5 6,9 23,5 17,3 41,8
1 2 3 4 5
Fonte: IE/UFRJ, Pesquisa Grau de Averso Desigualdade da Populao Brasileira, financiamento FINEP, 2012.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
o massiva um trunfo de peso na manuteno de um dos diferenciais da
nossa Seguridade Social vis--vis outros formatos prevalecentes na Amrica
Latina e no mundo em desenvolvimento.
De modo geral, observa-se que mais de dois teros dos brasileiros
manifestam apoio a princpios que garantem identidade de condies e iso-
nomia. Diferentes enunciados que expressam adeso a polticas universais,
proviso pblica e mecanismos de correo das desigualdades (salrio-mni-
mo para ativos e inativos e adequao dos critrios de aposentadoria em fun-
o da penosidade do trabalho e da falta de oportunidades) so aprovados
por maioria absoluta. 119
Finalmente, so ainda amplamente majoritrios os brasileiros que jul-
gam que educao-sade (63,1%) e creche (84,8%) devem ser bens pblicos e
universais. Diminui, todavia, ligeiramente o percentual dos que aceitariam pa-
gar mais impostos (custos pessoais mais altos) para garantir proviso pblica
de educao e sade (59,1%). Segundo o relatrio, a contra-afirmativa [a
essa pergunta] era o governo s deve oferecer educao e sade de graa para
os mais pobres e vulnerveis. Isso revela que um tero da populao adulta
brasileira acredita que o servio pblico deve destinar-se aos menos favoreci-
dos na sociedade, o que pressupe a proviso de servios em escopo e quali-
dade limitados. Logo, um tero contrrio ideia de uma poltica de educa-
o e sade universal para todos, em igual padro (2012:67). A propenso a
cooperar e compartilhar mostra-se, assim, baixa e pode, a termo, aprofundar o
desinteresse e a descrena dos brasileiros por um sistema de sade e educao
universal e igualitrio.
Se, no geral, a matriz universalista e redistributiva recebe apoio da
grande maioria da populao, a mudana no enunciado das questes com
referncia explcita aos pobres e s polticas que devem minorar seu grau de
privao revela uma percepo bem menos igualitria. De imediato, o pobre
no percebido como igual. A ltima varivel plotada no Grfico 1 traduz a
ruptura na adeso matriz igualitria. Indagados se seria vlido substituir o
benefcio do Bolsa Famlia e as dedues de IR dadas s classes sociais mais
abastadas, uniformizando tais vantagens em um nico benefcio de igual valor
a ser dado igualmente a todos, a resposta revelou um cenrio bem mais polari
zado e menos favorvel a padres igualitrios. Menos de 20% dos brasileiros
aprovam essa iniciativa. E 58,7% so contrrios. O status social diferenciado e
antagnico pobres de um lado e ricos de outro impede o princpio da iden-
tidade de condies, pois implica lugares sociais opostos e direitos a dotaes
distintas. A universalidade de princpios no alcana forjar um compromisso
poltico pblico de preservar ou construir uma relao de iguais.
o governo deve aumentar o valor do benefcio do 28,2 14,3 15,5 14,6 27,3
Bolsa Famlia para que as famlias saiam da pobreza
0 20 40 60 80 100
1 2 3 4 5
Fonte: IE/UFRJ, Pesquisa Grau de Averso Desigualdade da Populao Brasileira, financiamento FINEP, 2012.
27. Altrusmo, auto-interesse, busca da segurana socioeconmica, busca da justia social e da eficincia etc.
28. Ver a este respeito o Relatrio Final da Pesquisa em Lavinas et alii, 2012
P r oj e tos pa ra o B rasi l
riadas na bibliografia internacional e sintetizadas em Lavinas et alii (2012) e
Waltenberg (2013) , nos levam a destacar, para os propsitos deste artigo, trs
delas: i) as aes dos indivduos so influenciadas por normas sociais e princ-
pios de justia distributiva; ii) atitudes com relao redistribuio dependem
do contexto e do enquadramento da situao; iii) preferncias sociais so
endgenas (isto fazem parte dos hbitos e costumes). Significa dizer que
instituies e normas (Krugman, 2007) tm um alto poder para formatar e
explicar preferncias. Nesse sentido, a redistribuio aparece mais como re-
sultado da engenharia das instituies e de sua normatividade que anseios e
valores arraigados e quase genticos que carregamos. 123
Pode-se, ento, supor que o apoio a condicionalidades, focalizao e
padres no universais sejam menos valores intrnsecos sociedade brasileira,
na sua trajetria, e muito mais o resultado que acaba prevalecendo atravs da
ao ou inao do Estado, via polticas pblicas, ao instituir regras, contextos
e enquadramentos que se tornam a referncia e costume. ao menos o que se
pode depreender das preferncias dos brasileiros explicitadas nos Grficos 1 e
2 e do paradoxo que expressam. Talvez a concluso da referida pesquisa, que
afirma ser o apoio redistribuio restrito e condicionado entre ns, reflita
menos uma percepo forjada por instituies e normas seno a prtica do
desrespeito norma e o desprezo pelas instituies que prevalece na gesto
das polticas pblicas.
Incorporando essa interpretao ruptura que representou a criao da
nossa Seguridade Social em termos de trajetria dependente, a pergunta que
se coloca de saber em que a gesto presente da poltica social pelo Esta-
do brasileiro, nas suas duas vertentes, gasto e sistema tributrio, promove
padres igualitrios e mais redistribuio, inspirado em desenhos, normas e
instituies que organizam nosso sistema de proteo social, ou, ao contrrio,
insiste em estmulos opostos, que comprometem a transformao do que so-
mos numa sociedade de iguais. E, consequentemente, abre espao para um
sistema de mnimos e pacotes de servios.
A Seguridade Social
Atendo-nos s trs dimenses que integram a Seguridade Social previ-
dncia, assistncia e sade , cabe indagar se as caractersticas do sistema que
incorporam universalidade, uniformidade, reconhecimento das necessidades
e proviso pblica tm sido valorizadas e aproveitadas na gesto da poltica so-
29. Em 2011, segundo a Pnad, o coeficiente de Gini calculado com base na renda familiar per capita total ps-transferncias
foi de 0,529; tomando-se apenas os rendimentos do trabalho foi de 0,519; e se for calculado considerando apenas as apos-
entadorias e penses pagas aos idosos com mais de 65 anos, situou-se em 0,500. Atente-se para o fato que esto includas
aqui todas as aposentadorias e penses, do RGPS e do RPPS. Se a PNAD permitisse excluir as aposentadorias do RPPS, e
calcular o Gini entre idosos beneficirios, o coeficiente seria bem inferior. Como se sabe, entre os rurais aposentados o Gini
da ordem de 0,3.
30. Valores usados foram as linhas de pobreza e indigncia do Programa Bolsa Famlia.
31. Para observar a evoluo dos ndices de pobreza e indigncia entre 2001 e 2011, por fonte de renda, ver Lavinas,
2013a.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Temos, ento, um resultado extremamente positivo, que, em termos de
cobertura na Amrica Latina s no ultrapassa o desempenho da Bolvia desde
a criao da Renta Dignidad32 (2007). Arza (2013), aponta como desenhos
alternativos de aposentadorias e penses modificaram profundamente os sis-
temas de seguridade social em pases como Argentina, Bolivia, Brasil e Chile,
que conseguiram instituir alta cobertura protetiva para a populao idosa fora
dos marcos da lgica exclusivamente contributiva. Rofman e Olivieri (2012)
estimam que nesses pases, bem como no Uruguai, a taxa de cobertura que
garante segurana socioeconmica para idosos atualmente superior a 80%.
Uma rpida comparao com o perfil do seguro social pretrito nesses pases 125
mostra um avano extraordinrio em termos de cobertura.
O Brasil, entretanto, oferece um diferencial a mais, pois trilhou um ca-
minho singular. Brasil e Bolvia, ao contrrio de Argentina e Chile, adotaram
princpios universalizantes que levaram a uma reconfigurao do direito a
uma renda de substituio por fora da inatividade, seja para pobres, seja para
trabalhadores com histrico contributivo insuficiente. Mas enquanto o mode-
lo boliviano abraa a tese de uma aposentadoria mnima universal (flat-rate),
tal como propugnado por Huber-Stephens (2012), com resultados sem dvi-
da favorveis em matria de promoo da cidadania naquele pas, o diferencial
do Brasil reside na isonomia do valor do benefcio para contribuintes e no
contribuintes, valor esse atrelado ao salrio-mnimo. Em lugar de se constituir
numa frao de um determinado patamar de remunerao (ideia de uma ren-
da mnima de subsistncia), o modelo brasileiro equaliza o direito segurana
socioeconmica na inatividade entre beneficirios de status distintos (seja em
termos de renda ou de trajetria scio-ocupacional). Dessa forma, supera ve-
lhas clivagens (regime altamente estratificado) e escapa armadilha do seguro
social (cujo acesso limitar-se-ia aos contribuintes). Assim, em lugar de aderir
ideia dos mnimos monetrios, sujeitos comprovao de dficit de renda ou
na tica do piso bsico, o Brasil se sobressai por romper com a lgica bismar
kiana stritu sensu e dos mnimos sociais (safety nets) de combate pobreza.
Em paralelo, a flexibilizao das alquotas de contribuio ao seguro
social para microempreendedores individuais (MEI) denota a ampliao e o
fortalecimento de uma via original que consolida valores de solidariedade (de-
32. A Renta Dignidad ou Renta Universal de Vejez confere, como direito constitucional, um benefcio individual e univer-
sal no valor de aproximadamente 30% do salrio-mnimo nacional a todas as pessoas com 60 anos ou mais, desde 2008,
quando foi regulamentada. O montante total do benefcio anual de US$ 340 (benefcio mensal de US$ 28). A cobertura
estimada de 91% do pblico-alvo (mais de 60 anos) e no h controles de meios. A ela junta-se um auxlio funeral em
valores monetrios. Seu financiamento feito utilizando 30% da receita obtida com tributos diretos sobre os hidrocar-
bonetos. Cerca de 8% da populao total da Bolvia beneficiada.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
tem sido a Seguridade. Estudos preliminares realizados pela ANFIP, tomando
por base a arrecadao de contribuies sobre o faturamento e sobre a folha de
pagamentos das empresas em 2011, indicam que o custo dessas renncias ultra-
passou a casa dos 6 bilhes de reais em 2012. Logo, a despeito de uma trajetria
de consolidao e sustentabilidade, a previdncia corre o risco de tornar-se de-
ficitria, alm de poupar o capital penalizando o trabalho.
33. Observe-se que, indagados acerca das razes da pobreza, a populao brasileira mostrou no haver consenso: 23%
concordaram totalmente que as pessoas permanecem na pobreza principalmente por falta de oportunidades, 24,4%
mostraram-se neutras (escala 3) e 27,2% estavam em total desacordo (logo, viam a permanncia da pobreza mais por
uma perspectiva de falta de interesse ou esforo individual de cada um em correr atrs de trabalho) (2012: 14). Ade-
mais, confrontados pergunta se o Bolsa Famlia contribuiria para elevar a fecundidade entre as mulheres pobres, mais de
50% concordaram com tal assertiva e, somente 32,7% discordaram. O percentual de indiferentes foi de 15,7%.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Pelo lado da demanda, uma justificativa para a proviso pblica de sade
garantir cobertura gratuita e prxima do ideal. Restrio na especificao im-
pede a busca do ideal e vai provavelmente condicionar os tipos de atendimento
em lugar de assegurar a equidade no consumo, com base na utilizao ou uso,
ou seja, todos com as mesmas necessidades devem ter acesso s mesmas quan-
tidades (Le Grand, 1982 ). Dificilmente uma estratgia que focaliza a demanda
restringindo a oferta em sade pode garantir universalidade de acesso.
O processo em curso se apoia em duas dinmicas interligadas: de um
lado, a opo pelas doenas da pobreza ocorre em detrimento da expanso
da ateno bsica para 80 a 90% da populao. Na opinio de Wagner (2013), 129
a extenso da ateno bsica, que hoje atende apenas a 50% da populao,
resolveria 80% dos problemas de sade, mediante cuidado personalizado
com abordagem clnica preventiva. De outro, e no lastro da opo anterior,
cria-se mercado para a expanso dos planos e seguros de sade privados.
Estes, apoiados em uma legislao fiscal que multiplica incentivos para ade-
so, ampliam a oferta privada de servios para suprir falhas de governo, es-
pecialmente na rea da ateno primria e bsica, pois a alta complexidade
tende a ser absorvida pelo setor pblico, em razo de seu elevado custo. A
mercantilizao da sade a passos largos se assenta num processo contnuo
de estratificao da oferta de seguro, que restringe a cobertura em funo da
renda (pagamento do prmio). Em lugar de adquirir certeza (Barr, 2004),
lgica inerente aquisio de seguros privados, grande parte da populao
que passa a comprar plano de sade desconhece o que compra e o grau de
proteo adquirido.
Esse deslocamento na oferta pblica para a proviso privada no gra-
tuito, nem reflete uma opo da populao em virtude da elevao da renda
familiar e, por conseguinte, de mais exigncia na cobertura mdica. No setor
previdencirio, por exemplo, esse deslocamento no ocorreu. Apesar de um
teto de contribuio baixo que drena recursos do RGPS para a previdncia
complementar privada, no foi possvel a financeirizao e privatizao por
completo do seguro social. Na sade, entretanto, a dinmica vai na direo de
fortalecer o capital financeiro e mercantilizar a sade por completo.
Uma coisa incentivar a vinda de mdicos estrangeiros, o que responde
necessidade premente de assegurar oferta de servios mdicos. Isso se faz em
vrios pases desenvolvidos (UK, Frana), inclusive estendendo tais incentivos
a outras categorias profissionais, tais como enfermeiros. Outra coisa contes-
tar o princpio da igualdade de oportunidades em sade, que levou criao
do SUS e que pode ser assim expressa: No quer dizer que o indivduo ter
toda sade que busca (servios de sade so escassos), mas que todo indiv-
duo deve receber o mesmo quantum de servios de sade que qualquer outro
na mesma condio mdica, independentemente de fatores que devem ser
irrelevantes, tais como renda. (Barr, 2004)
Nesse andar da carruagem, provvel que a defesa de um SUS para po-
bres, com escopo de atendimento limitado e conforme viso do piso de pro-
teo social ou do universalismo bsico ganhe adeso, at porque o caminho
est traado. O efeito endgeno vai funcionar, bloqueando a redistribuio.
A forma como se faz o enquadramento da poltica pblica de sade e do
combate pobreza, na contramo da equidade, impede que se criem laos de
130 reciprocidade forte naquilo que de mais comum, de mais compartilhado tm
os indivduos: seu bem-estar em se tratando de sade. No esquecer: um tero
dos brasileiros percebe o SUS como proviso pblica com oferta restrita de
servios para os pobres.
O sistema tributrio
Se h uma institucionalidade que conspira contra a redistribuio no
Brasil a tributao. Ao descrever o sistema tributrio brasileiro, especialistas
costumam destacar duas caractersticas essenciais: i) o nvel elevado da carga
tributria bruta muito acima da mdia das economias emergentes e dis-
tores que comprometem a qualidade dos tributos (Afonso, Soares e Castro,
2013:9); e ii) seu baixssimo impacto redistributivo.
Pelo lado dos vieses que reforam a concentrao da riqueza e a desi-
gualdade, h que citar a incidncia extrema de tributos sobre o consumo e a
produo, em lugar de taxar a renda, o patrimnio e os lucros. Neste aspecto,
o sistema tributrio brasileiro em muito se assemelha ao perfil do sistema im-
positivo prevalecente na Amrica Latina, pois impostos indiretos sobre bens
e servios, que afetam toda a populao independentemente do seu nvel de
renda, representam uma parcela desproporcional da receita tributria na sua
totalidade (Arnson and Bergman, 2012).
O peso de tais tributos indiretos computado pela OCDE em 2010 para
os pases-membros de 34%, enquanto que os tributos que incidem sobre a
renda e ganhos representam 33%34. No Brasil, os tributos indiretos incidentes
sobre consumo representaram, em 2011, 49,22% da arrecadao revelando for-
te regressividade, pois que nenhum produto ou servio em particular aqueles
amplamente consumidos pelas camadas mais pobres da populao, como ali-
34. Estimativas elaboradas por Gmez Sabaini & Jimenez (2012) para o ano de 2006 calculam que esse o segundo percen-
tual mais elevado, se comparado a outras regies do mundo. Somente a frica Sub-Sahariana, com carga tributria baixa e
uma estrutura bastante inadequada, tem participao mais elevada dos tributos indiretos na sua carga tributria.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
mentos integralmente desonerado. Atente-se para o fato que na Inglaterra,
por exemplo, vrios itens considerados de primeira necessidade (life necessities)
no so tributados (tm alquota 0% todo tipo de alimento, gua, remdios,
transporte pblico, roupas infantis etc). Tambm na Dinamarca alimentos no
so tributados, bem como na Alemanha (exceto aqueles considerados de luxo).
Na Frana, imagem de outros pases, beneficiam-se de tarifa reduzida, no caso
5%. Em todos esses pases o IVA de, no mnimo, 20%.
J os tributos que incidem sobre a renda (pessoa fsica e jurdica) e ou-
tros ganhos correspondem a 19,02% da arrecadao, e aqueles que taxam o
patrimnio equivalem apenas a 3,70% (SRF, 2012). Tributos sobre a folha de 131
salrio somam 25,76% ou um quarto da carga tributria, participao mais
elevada entre todos os tributos, e isso apesar de a taxa de informalidade no
mercado de trabalho ser de 47,6% (IBGE, 2011).
A literatura sobre finanas pblicas consolidou o entendimento de que
a tributao direta tende a ser progressiva e quanto maiores os tributos, maior
a progressividade (Barr, 2004; Gardner, 2007). No Brasil, entretanto, preva-
lecem tributos regressivos, que tendem a penalizar aqueles que se encontram
na cauda da distribuio de renda, dada sua altssima propenso a consumir,
e os trabalhadores e empregadores. A riqueza no taxada e o exemplo mais
contundente a alquota do imposto de transmisso relativo herana. A su-
cesso hereditria tributada pelos estados da federao (nvel subnacional),
com alquotas que variam entre 2% e 4%. Heranas e doaes no Brasil esto
isentas de pagar imposto de renda. Como bem resumem Afonso, Soares e
Castro (2013:14), os tipos de impostos que seriam justos do ponto de vista
distributivo tm papel secundrio no sistema tributrio brasileiro, aumentan-
do suas distores.
Esta repartio desequilibrada entre tributos indiretos e diretos explica
em grande parte a elevada regressividade do sistema tributrio brasileiro. A
Tabela 2 sistematiza resultados de estimativas acerca da incidncia da carga
tributria indireta sobre a renda35 das famlias, expressa em salrios-mnimos.
Essas proxys foram elaboradas por diversos autores para diferentes anos e reu-
nidas por Afonso (2013). Duas tendncias se confirmam. De um lado, cons-
tata-se o comprometimento crescente da renda lquida das famlias, em todas
as classes de renda, no perodo 1996-2008, em virtude do aumento da carga
indireta. De outro, salta aos olhos o fato de as famlias mais pobres, com renda
35. Renda observada ps-transferncias fiscais contributivas e no-contributivas e ps-incidncia de impostos, taxas e con-
tribuies sociais. Os autores utilizaram a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do IBGE, pesquisa domiciliar amostral
realizado a cada cinco anos.
Tabela 2
estimativa de distribuio da carga tributria indireta por classe de renda em
salrios-mnimos (SM)
Brasil, 1996, 2004 e 2008 (em %)
classe de renda 1996 2004 2008
At 2 SM 28,2 48,8 53,9
2a3 22,6 38,0 41,9
3a5 19,4 33,9 37,4
5a6 18,0 32,0 35,3
6a8 18,0 31,7 35,0
8 a 10 16,1 31,7 35,0
10 a 15 15,1 30,5 33,7
15 a 20 14,9 28,4 31,3
20 a 30 14,8 28,7 31,7
Acima de 30 SM 17,9 26,3 29,0
Fonte: Afonso (2013) apud Zockun (2007) para dados de 1996 e Ipea (2008) para dados de 2004 e 2008.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Entre os produtos que apresentam tributao mais regressiva, encon-
tram-se os alimentos bsicos, o combustvel domstico (gs de cozinha), a
energia eltrica, o vesturio e o fumo (Siqueira, Nogueira & Souza, 2010).
Diante desse quadro, o governo federal prope reduzir os tributos federais que
incidem sobre a cesta bsica. De um lado, o ICMS que eleva a insegurana
alimentar entre os grupos de menor renda, logo a proposta do governo tem
impacto marginal, inclusive do ponto de vista da receita perdida. De outro,
incomoda imaginar que se defenda a desonerao da cesta bsica, datada de
1939 e, que normatizava uma determinada dieta bsica para os trabalhadores
(13 produtos). Sabendo-se que medida que aumenta a renda, aumenta a di- 133
versidade na alimentao, o que, alis, contribui para uma vida mais saudvel,
fica a questo: por que restringir o padro de alimentao dos mais pobres, em
vez de adotar uma legislao que zera ou ao menos reduz significativamente
para todos a incidncia de tributos indiretos sobre os alimentos, de modo a
promover equidade no acesso a uma alimentao variada e balanceada e maior
segurana alimentar? Por que essa no pode ser uma medida de estmulo
reciprocidade forte, j que interessa a todos?
No rol dos entraves distribuio funcional da renda e equidade verti-
cal e horizontal, destaca-se o Imposto de Renda que, em lugar de combater a
regressividade, ao contrrio, agrava-a. Afonso, Soares e Castro, constatam que
esse lado perverso da tributao direta no Brasil deteriorou-se ainda mais entre
meados dos anos 1990 e meados da dcada de 2000. Enquanto as famlias
com at dois salrios-mnimos tiveram aumento de carga tributria direta, as
famlias com mais de 30 mnimos conseguiram uma reduo de carga tribut-
ria direta (2013:93).
A pouca efetividade da tributao direta e sua piora recente decorrem
principalmente da existncia de poucas alquotas, alm de baixas, e do volu-
me de desoneraes concedidas aos estratos de renda mais ricos. Em tese, a
progressividade ser tanto maior quanto maior for o valor da faixa de renda
isenta de recolhimento e quanto mais alta for a alquota marginal mxima.
O Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) no Brasil no acompanha esse
mantra da justia tributria.
Khair (2008) lembra que entre 1983 e 1985 a tabela para clculo do
IRPF apresentava 13 faixas de renda e alquotas que variavam de 0% a 60%,
com intervalos de 5%. De l para c, a coisa degringolou. Em 1989, passaram
a duas, uma mnima e uma mxima, de 10% e 25% respectivamente; em
1995, foram adotadas trs alquotas, entre 15% e 35%; em 1998, voltaram a
vigorar apenas duas, 15% e 27,5%. Na atualidade, observa-se a existncia de
4 alquotas, a partir de um teto de iseno relativamente baixo da ordem de
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Seguridade aumentaram de forma contnua ( exceo dos anos da crise finan-
ceira internacional 2008-2009), tanto por fora da elevao das alquotas de al-
gumas contribuies sociais no perodo caso da Cofins e da CSLL, por exemplo
, como em decorrncia do aumento da arrecadao promovida pela retomada
do crescimento econmico. De 2000 at 2012, somente do Oramento da Segu-
ridade Social foram retirados 621,4 bilhes de reais, ou algo como 300 bilhes
de dlares. Isso representa quase quatro vezes o dispndio federal com sade em
2012 (80 bilhes reais ou 39,2 bilhes de dlares), poltica universal que tem
sido sucateada pelo desvio constitucional (DRU) de receita tributria prpria e
pelo mau uso da verba pblica no atendimento populao. Resultado imediato 135
de tal sub-financiamento se reflete no paradoxo de o Brasil dispor de um sistema
pblico de sade (SUS) que corresponde a 4% do PIB, enquanto os gastos priva-
dos com sade somam 5,5% do PIB. Se os recursos desviados pela DRU fossem
aplicados em programas assistenciais como o PBF, cujas despesas no ano de 2012
totalizaram 20 bilhes de reais ou 9,8 bilhes de dlares (ANFIP, 2012), h muito
a pobreza extrema e a pobreza teriam sido erradicadas do cenrio nacional.
Causa estranheza, assim, que no projeto de reforma tributria encami-
nhado pelo governo federal ao Congresso e ora em debate, o nico princpio
tributrio sobre o qual a PEC 233/2008 foi baseada o da neutralidade, es-
quecendo-se os demais princpios tributrios e constitucionais, especialmente
os princpios de capacidade contributiva, da isonomia e da progressividade
(Salvador, 2008:20). Muitos so os estudiosos (Khair, 2008; Delgado, 2008;
Salvador, 2008) do tema que identificam a ausncia de um compromisso com
a justia tributria e a equidade fiscal nessa proposta de reforma tributria.
Duas constataes se impem: tal proposta de reforma tributria no prioriza
reverter o quadro de regressividade que caracteriza o sistema tributrio brasi-
leiro e ainda advoga um desmonte do modelo de financiamento da Segurida-
de Social, extinguindo as contribuies sociais sobre o faturamento e o lucro
(Cofins, PIS, CSLL) e que garantem receitas prprias e vinculadas. Em simul-
tneo, promete reduzir a participao do capital no financiamento da receita
previdenciria (contribuies compulsrias), que acabaria por ser constituda
crescentemente pelas contribuies do trabalho. Estima-se que a reduo da
contribuio patronal, equivalente a aproximadamente 40% da receita pre-
videnciria36, o que pode coloc-la em situao deficitria. O dficit serviria
para carrear munio entre os que defendem a mudana das regras do PAYG
brasileiro (regime pblico), justificando sua progressiva privatizao.
Como bem destaca Fagnani (2008), tal reforma vem ampliar o poder
discricionrio do governo federal sobre as fontes de financiamento das polti-
cas pblicas, desarticulando o modelo consagrado pela Constituio de 1988.
A supresso dos recursos exclusivos da Seguridade Social leva inexoravelmen-
te a um enfraquecimento das polticas sociais, cujo financiamento passa a ser
objeto de disputa no mbito do Oramento Fiscal e entre nveis de governo. O
Oramento da Seguridade Social no desaparece, seno passa a ser financiado
basicamente com recursos do RGPS em queda por fora da desonerao
da contribuio dos empregadores e com transferncias de recursos fis-
136 cais, determinados constitucionalmente (Vaz, 2008:33). Haver concorrncia
entre todo tipo de despesa fiscal e o gasto social com sade, previdncia e
assistncia. Entre as duas mudanas previstas pelo projeto de reforma no que
tange o financiamento da Seguridade substituio das contribuies sociais
por impostos e fim da exclusividade das fontes do Oramento da Seguridade
Social , a mais preocupante sem dvida esta ltima, por tornar as polticas
da Seguridade tributrias de repasses do Oramento Fiscal e de todo tipo de
negociao e barganha entre a sociedade civil e a equipe econmica.
Uma reforma dessa natureza bem pode justificar, a posteriori, um retro-
cesso na direo de um modelo de proteo social espelhado nos mnimos e
bsicos. A escolha caberia Fazenda.
O sistema tributrio exemplar por no apresentar conflito entre a norma
e a institucionalidade. Ele claramente regressivo, injusto e ineficiente. No por
acaso consensual entre os brasileiros a necessidade de torn-lo progressivo.
37. O comentrio de Bahia a esse respeito esclarecedor: Quem adere a tais contratos formais ou informais sabe que
os mesmos no asseguram assistncia para todos os agravos sade. O pr-pagamento serve antes como uma poupana
forada para fazer exames simples e consultas mdicas para casos no graves. A absoro de problemas de sade mais
srios das novas clientelas, cujo tratamento caro, como os casos de cncer e sade mental, rejeitada ou mitigada pelas
empresas e seguros de sade (2012:84).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Pelo lado do nosso Estado do bem-estar, existem avanos significativos,
mas tal progresso permeada de descontinuidades e ameaas aos princpios
que instituram a nossa Seguridade Social. Pelo lado dos avanos, h que as-
sinalar a grande cobertura dos programas de safety nets, atingindo mais de 16
milhes de famlias (BF + BPC); o seguro social, registrando um aumento cons-
tante e expressivo do nmero de contribuintes, e incentivando novas adeses
atravs da flexibilizao de suas regras, aproveitando, portanto, a janela ofere-
cida pelo bnus demogrfico e pelo crescimento; o oramento da Seguridade
que, mantida sua integralidade, seria amplamente superavitrio, porque se vale
do processo de formalizao do emprego e do aumento da arrecadao pro- 137
piciada pelo consumo de massa. Alm da aplicao de condicionalidades que
questionam direitos de cidadania e discriminam, tendo se tornado norma, a
dimenso mais frgil e preocupante , sem dvida, a sade, que no consegue
deixar a UTI, por problemas de eficincia alocativa (proviso e na quantidade e
qualidade necessria do mix de servios de sade) e interna (gesto), mas antes
e sobretudo por problemas de sub-financiamento. E quem coloca em xeque o
financiamento pblico portanto, a proviso universal a gesto da poltica
macroeconmica com o desvio de recursos via DRU para a formao do super-
vit primrio e outros mecanismos como as desoneraes massivas que afetam o
financiamento da previdncia tornando-a dependente do Tesouro.
A sade o elo mais dbil da cadeia da Seguridade justamente porque
expressa o mago desse conflito. No o aumento da demanda que alavan-
ca o mercado de sade complementar, mas o sub-financiamento pblico e a
financeirizao do setor, esta, como to bem descreve Bahia, precedida por
mudanas institucionais e retricas (2013:73). Tambm no setor de sade,
por conseguinte, so institucionalidades que se forjam na oposio e na ne-
gao do compromisso poltico pblico pela universalidade e uniformidade,
assumido com a criao do SUS.
Ao contrrio da Assistncia e da Previdncia que garantem transferncias
de renda monetria indispensveis comodificao da vida all the way down38
(Fraser, 2012), a sade , segundo o modelo que adotamos, proviso pblica
desmercantilizada e universal de bens e servios. O subconsumo que nos aco-
mete e que hoje caracteriza a proviso pblica gera profundas iniquidades
no acesso, no uso, nos custos e nos resultados (Le Grand, 1982) e ocorre em
simultneo ao processo de capitalizao do mercado de sade complementar
(fenmeno que agora tambm chega educao superior).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
benefcio varivel dado s crianas e jovens do Bolsa Famlia e s generosas
dedues de IR concedidas por dependente (incondicionalmente); levando a
poltica fiscal a atuar de forma sinrgica e integrada, de modo a que os ganhos
de redistribuio obtidos pelo lado do gasto no sejam abocanhados pela re-
gressividade do nosso sistema tributrio; atualizando e criando novas faixas de
imposio e novas alquotas para o IRPF; assegurando que sade e educao
sero bens pblicos integralmente desmercantilizados, o que implica rever os
incentivos dados ao setor privado.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
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144
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Captulo 2
145
146
Andr Biancarelli
Pedro Rossi
A poltica macroeconmica
em uma estratgia
social-desenvolvimentista
Introduo
Desenvolvimento econmico, em qualquer das vrias definies poss-
veis, um processo de mdio e longo prazo. Mais do que isso, trata-se sempre
de um conjunto de mudanas estruturais, que no confunde-se com as osci-
laes curtas nas variveis macroeconmicas que geralmente mais chamam a
ateno no noticirio econmico: cmbio, juros, inflao, desemprego, dficit
pblico. Nem mesmo a taxa de crescimento parmetro, muito menos sin-
nimo, de desenvolvimento. Este, do ponto de vista das aes governamentais,
define-se mais por questes como o papel do Estado na economia, o conjunto
de polticas industriais, de regulao, infraestrutura, financiamento, distribui-
o de renda e demais frentes de ao social, entre muitas outras. Ou seja,
preciso mais do que uma gesto macroeconmica (aqui entendida como o
manejo das polticas monetria, cambial e fiscal) para caracterizar uma estra-
tgia de desenvolvimento, ainda que existam vrios pontos de contato entre
as duas dimenses. O governo Lula exemplo ntido de alteraes graduais e
importantes na estratgia de desenvolvimento que ocorreram a despeito das
visveis continuidades na gesto do regime macroeconmico.
Recorrendo a uma expresso ao gosto dos economistas, o regime ma-
cro no portanto condio suficiente para o desenvolvimento. Mas parece
ser condio necessria, principalmente pelas influncias negativas e barreiras
que pode impor ao desenrolar de processos definidos pela estratgia mais am-
pla. Novamente, os processos em curso na economia brasileira ao longo dos
ltimos anos so exemplo claro destas restries.
Assim sendo, o presente captulo trata destas relaes entre as frentes 147
de poltica macroeconmica propriamente dita (cambial, monetria e fiscal) e
1. A discusso em torno do social-desenvolvimentismo recente e mais ampla do que o espao aqui permite. Recomenda-
se a leitura, a respeito, de Carneiro (2012), Biancarelli (2013), Bastos (2012) e Bielschowsky (2012), embora esse ltimo no
faa uso desse termo.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
No Brasil dos ltimos anos, as duas dimenses se conciliaram, ou se
reforaram, de maneira virtuosa. impossvel desvincular o ciclo de cresci-
mento da segunda metade da dcada de 2000 da ampliao da demanda do-
mstica, assim como difcil separar essa ltima do processo de distribuio
pessoal da renda acelerado neste perodo. Se verificou, na prtica, a ampliao
do mercado de consumo de massas como motor dinamizador da atividade
econmica uma relao que j figurava nas formulaes tericas de econo-
mistas progressistas h algumas dcadas e que se deu de maneira diametral-
mente oposta quela verificada nos anos 1960-1970, quando a concentrao
foi funcional ao crescimento. 149
Alm do quadro internacional favorvel, quatro grandes ferramentas
foram determinantes para este processo recente, nem todas devidamente re-
conhecidas no debate pblico brasileiro. A mais alardeada delas foram as po-
lticas de transferncia de renda a camadas mais pobres da populao com
o programa Bolsa Famlia frente que foram aprimoradas e fortemente am-
pliadas. Para alm destas aes mais focalizadas, merecem destaque os outros
instrumentos do sistema brasileiro de seguridade social que, apesar dos vrios
problemas, tm abrangncia e impacto muito importante2. A poltica de va-
lorizao real do salrio-mnimo (SM) o terceiro elemento desta explicao
e significou ampliao direta do poder de compra de uma camada bem mais
ampla da sociedade do que aqueles diretamente atingidos pelas aes focali-
zadas. Por fim, e relacionado com os ltimos trs, est o comportamento favo-
rvel do mercado de trabalho ao longo da ltima dcada, marcado por trans-
formaes importantes ainda por serem melhor explicadas, mas que resultam
em intenso processo de formalizao e, uma reduo gradativa nas taxas de
desemprego para patamares historicamente baixos3. Como impulso adicional
ao dinamismo da economia nos ltimos anos, a expanso do crdito bancrio
tambm impactou positivamente a renda disponvel da populao e desempe-
nhou papel relevante na ampliao do mercado domstico de consumo.
Olhando para frente, um desenvolvimentismo desvinculado da reduo
das enormes desigualdades sociais que marcam a sociedade brasileira no pa-
2. Segundo dados da Anlise da Segurana Social 2012 (ANFIP), os Benefcios de Prestao Continuada (BPC) atenderam 4
milhes de idosos e deficientes com valores em torno de 30 bilhes de reais em 2012.
3. Sobre o sistema de proteo social e suas relaes com o processo recente de desenvolvimento brasileiro, ver a anlise
panormica de Castro (2012). Sobre as transformaes em curso no mercado de trabalho brasileiro, ver Baltar (2013).
Alm da novidade na histria brasileira, a relao virtuosa entre crescimento e distribuio de renda uma caracterstica
bastante rara no mundo de hoje (ao contrrio do que j foi em outras pocas, principalmente na Europa Ocidental do
ps-guerra).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Desta maneira, ao lado do fortalecimento e ganho de eficincia do Es-
tado e da reverso dos processos preocupantes em curso na estrutura produ-
tiva, a renovao e o aprofundamento dos avanos sociais so um dos pilares
da estratgia social-desenvolvimentista aqui defendida5. Em relao a este
aspecto, principalmente, que so feitas as consideraes sobre a poltica ma-
croeconmica nas prximas sees.
5. Para detalhes dos outros pilares, e tambm das ideias apresentadas nesta e na prxima seo, consultar Biancarelli
(2013).
6. Certamente esse quadro descrito de forma sinttica pelas expresses guerra cambial e tsunami monetrio no
eterno, e sua reverso por vrias vezes anunciada tende a diminuir a presso de entrada dos fluxos financeiros. Mas pelos
sinais dbeis de recuperao at agora presentes, pelo longo tempo necessrio para a digesto dos passivos ainda pre-
sentes nos bancos e outras instituies financeiras, e pelo prprio patamar em que se encontram os estmulos monetrios,
uma mudana radical no cenrio financeiro internacional salvo na hiptese de um colapso do euro ou quebra de algum
banco importante no parece provvel para os prximos anos. As sinalizaes de retirada dos estmulos monetrios
extraordinrios pelo Federal Reserve, que tornaram-se mais fortes ao final do primeiro semestre de 2013, tm causado
bastante volatilidade e especulao, particularmente com a taxa de cmbio brasileira. Mas pelas razes acima apontadas, e
tambm por existirem outras fontes importantes par os movimentos de carry trade (notadamente na Europa e Japo), no
parecem suficientes para antever uma reverso duradoura do ciclo de liquidez internacional.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
sempre um patamar mais favorvel produo local e que evite o vazamento
dos impulsos para o exterior. Mas tal esforo certamente envolve considera-
es e polticas que vo muito alm da macroeconomia.
Mesmo que fosse possvel transformar uma economia como a brasileira
em export-led growth apenas com a poltica macroeconmica e o custo do traba-
lho, as condies atuais de concorrncia internacional exigiriam alteraes de tal
monta nestas variveis que o resultado certamente seria uma recesso domstica.
E o que pior, acompanhada pela regresso em vrios dos avanos conquistados
pelo pas nos ltimos anos e que contriburam para o seu crescimento.
Em suma, o recado final o de que dificilmente o setor externo voltar a 153
ser a alavanca do crescimento brasileiro. Por outro lado, o setor externo tam-
pouco parece um obstculo insupervel para o aprofundamento de uma es-
tratgia bem articulada de crescimento. Esta, sem iluses de export-led em um
mundo com concorrncia predatria e vasta capacidade ociosa (alm do uso
intensivo de fatores esprios de competitividade como salrios baixssimos),
deve cuidar da preservao e reforo daquilo que foi a chave para a conso-
lidao do crescimento recente e que fator dos mais escassos no mundo de
hoje: a demanda interna.
7. Este artigo no tem a proposta de discutir se a poltica econmica realizada a partir de 2008 foi correta ou no, mas
apenas avaliar as possibilidades de mudanas e as formas de gesto do regime macroeconmico.
quadro 1
quatro motivos para a poltica cambial
Motivos Poltica cambial conta corrente conta financeira
1. Ciclo de preos de 3. Excessos do mercado
Administrao da volatilidade
produtos commodities financeiro
Administrao do patamar 2. Doena holandesa 4. Carry trade
8. Adicionalmente, a definio de uma meta cambial implica em um compromisso institucional e possibilita fracassos na
conduo da poltica cambial. Diante de uma ampla abertura financeira, a definio de uma meta de cmbio tambm
expe o regime a ataques especulativos como ocorreram nos pases emergentes na dcada de 1990, conforme descrito
em Prates (2002).
9. A doena holandesa ou maldio dos recursos naturais pode ser definida como a sobreapreciao crnica da taxa
de cmbio de um pas causada por rendas ricardianas que este obtm ao explorar recursos abundantes e baratos, cuja
produo comercial compatvel com uma taxa de cmbio de equilbrio corrente, claramente mais apreciada do que a taxa
de cmbio de equilbrio industrial (Bresser-Pereira e Gala: 2010:671).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
com curtos e abruptos perodos de depreciao como o experimentado a
partir de junho de 2013. Esse padro de comportamento da taxa de cmbio
pronunciado na economia brasileira por conta da alta rentabilidade de inves-
timentos financeiros e principalmente das altas taxas de juros praticadas no
pas. As operaes de carry trade foram uma presso constante de valorizao
da moeda brasileira no perodo recente (Rossi, 2012). Essa operao um dos
principais mecanismos de transmisso do ciclo de liquidez internacional para
as taxas de cmbio e consiste em um investimento inter-moedas onde se forma
um passivo (ou uma posio vendida) na moeda de baixas taxas de juros e um
ativo (ou uma posio comprada) na moeda de juros mais altos10. 157
Em um movimento pendular, as operaes de carry trade tendem a apre-
ciar as moedas com altas taxas de juros durante a fase ascendente do ciclo de
liquidez e depreci-las na fase de reverso. O detalhe importante que esse
movimento tende a ocorrer de forma assimtrica: o processo de otimismo
que caracteriza a expanso da liquidez internacional ocorre de forma mais
gradual, enquanto que as reverses de humor so usualmente mais abruptas.
Como mostram McCauley e McGuire (2009) e Kohler (2010), as moedas que
mais se depreciaram no perodo mais agudo da crise financeira de 2008 foram
aquelas que eram alvo do carry trade, enquanto as moedas funding da estra-
tgia serviram como porto seguro dos fluxos financeiros e consequentemente
apreciaram na crise11.
Nesses termos, os motivos ligados Conta Financeira justificam a ado-
o de polticas cambiais para evitar um excesso de volatilidade da taxa de
cmbio assim como uma apreciao excessiva da moeda domstica. Nesse
contexto, uma arquitetura de poltica cambial deve ser montada para neutra-
lizar as distores financeiras, uma vez que a sujeio da moeda nacional a
ciclos especulativos advindos do setor financeiro incompatvel com o desen-
volvimento econmico de longo prazo.
Aps a crise internacional de 2008, o Brasil avanou na direo de uma
poltica cambial mais ativa. A acumulao de reservas cambiais foi comple-
mentada com medidas de controle dos fluxos financeiros (impostos sobre
aplicaes em renda varivel, renda fixa e sobre emprstimos), medidas de
10. , portanto, um investimento alavancado que implica em descasamento de moedas. A generalizao desse tipo de
operao confere caractersticas especficas dinmica das taxas de cmbio. Como particularidade, a forma de alocao
da riqueza financeira promovida pelo carry trade no se restringe a um processo de alocao de ativos financeiros, mas
tambm de formao de passivos (Rossi, 2012:26).
11. interessante notar que, no auge da fuga para liquidez da crise de 2008, a moeda japonesa foi a nica que se apreciou
em relao ao dlar americano. Para McCauley e McGuire (2009) e Kohler (2010) a explicao est no seu papel como
moeda funding do carry trade.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
do ano, o governo se comprometa com um resultado fiscal com base em uma
expectativa de arrecadao, considerando um crescimento econmico estima-
do. No decorrer do ano, o crescimento pode no se realizar conforme projeta-
do e resultar em uma arrecadao menor do que a prevista, comprometendo o
resultado fiscal12. Diante disso, o governo pode: a) anunciar que no vai mais
cumprir a meta e prestar contas sociedade; b) no anunciar nada e, atravs
de descontos e antecipao de dividendos, cumprir contabilmente a meta pri-
mria; ou c) tomar medidas adicionais para aumentar os impostos ou reduzir
os gastos de forma a garantir a meta fiscal do perodo.
Das trs opes, as duas primeiras so ruins para a credibilidade do go- 159
verno e a ltima opo a mais ajustada ao regime fiscal vigente. No entanto
a pior entre elas: a busca pelo cumprimento da meta atravs de uma poltica
fiscal emergencial e contracionista retira estmulos demanda agregada de
uma economia j desaquecida e reduz ainda mais o crescimento econmico.
Adiciona-se a isso que a sada mais comum para esse tipo de ajuste o corte ou
adiamento de projetos de investimento, uma vez que grande parte das despe-
sas pblicas vinculada e o aumento de impostos ou corte de despesas corren-
tes nem sempre so politicamente factveis. Ou seja, no curto prazo, a busca
pela meta fiscal acrescenta a esse regime fiscal um vis anti-investimento.
Da mesma forma, o regime de meta anual para o supervit primrio se
mostra inapropriado quando o crescimento econmico maior do que o pro-
jetado pelo governo. Nesse caso, o incentivo para que o excesso de arrecada-
o se materialize na expanso do gasto pblico. Esse gasto adicional, ao im-
pactar a economia j aquecida, pode gerar um excesso de demanda agregada
e presses sobre o nvel de preos. Dessa forma, a conduo da poltica fiscal
no coopera com o regime de metas de inflao uma vez que ele potencial-
mente aumenta inflao de demanda e impe a necessidade do uso de uma
poltica monetria contracionista para o controle de preos.
Em sntese, no regime de metas fiscais anuais, no somente o resultado
fiscal pr-cclico, mas a busca pelo cumprimento da meta fiscal ao longo
do ano refora esse carter pr-cclico e acentua o ciclo econmico. Confor-
me tratado aqui, as metas de supervit so estabelecidas para perodos anuais
atravs de um modelo que estima a sustentabilidade da dvida no longo prazo.
A crtica que se coloca a inadequao de se estabelecer metas anuais em
modelo de longo prazo, desconsiderando o ciclo econmico e a relao de
endogenia entre o gasto pblico e o crescimento.
12. Uma forma de medir o impacto do ciclo no resultado primrio atravs da estimativa do resultado primrio estrutural.
Sobre essa medida, ver Gobetti et al. (2010).
13. Para uso mais eficiente da poltica fiscal anticclica preciso recuperar a capacidade do Estado brasileiro de planeja-
mento e execuo do investimento pblico.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
quadro de referncia para a poltica monetria. Esse regime flexvel quando
comparado com as alternativas do regime de metas monetrias e do regime de
ncora cambial14, e tambm se refere possibilidade de diferentes formas de
institucionalizao do regime e de gesto do mesmo. A anlise do caso brasi-
leiro aponta para a necessidade de uma maior flexibilidade do regime de metas
frente a processos de transformaes estruturais da economia, caractersticos
do desenvolvimento.
A gesto do regime de metas, conforme o receiturio do chamado novo
consenso macroeconmico, deve se apoiar no uso do instrumento da taxa de
juros com o objetivo de afetar a demanda agregada. Entretanto, as causas da 161
inflao no se restringem a um problema de demanda. H questes estrutu-
rais associadas ao processo de desenvolvimento que so fontes de aumento de
preos pelo lado da oferta.
O processo de reduo da desigualdade de renda, por exemplo, pode
causar descompassos entre o crescimento dos salrios e da produtividade. Em
um primeiro momento, o aumento dos salrios reais gera uma presso de
aumento nos custos de produo. Em um segundo momento, a recomposio
da margem de lucro dos empresrios gera uma nova rodada de aumento de
preos que, por sua vez, reduz os salrios reais15. Adicionalmente, o processo
de redistribuio de renda tambm resulta em mudanas do lado da demanda,
uma vez que a entrada de novas classes de consumo amplia o mercado e exige
adaptaes nas condies da oferta que podem levar tempo16.
Outra presso de custos decorrente do processo de desenvolvimento o
surgimento de gargalos como infraestrutura, transporte, logstica, energia etc.
Os investimentos em infraestrutura so uma das frentes de expanso do desen-
volvimento que alm de motor de crescimento e eixo do desenolvimento, so
absolutamente necessrios para que esse processo no esbarre em uma inflao
derivada de um aumento dos custos de produo. Dessa forma, medidas de po-
ltica fiscal que expandam ou incentivem o investimento em setores estratgicos,
tm um papel importante tambm para a poltica de controle de preos.
14. Evidentemente, ele menos flexvel do que um regime monetrio puramente discricionrio.
15. Por sua vez, o repasse da alta dos custos de produo para os preos depende da estrutura dos setores produtivos.
razovel considerar que, em geral, setores oligopolizados (com maior poder de mercado) tendem a ser mais inflacionrios
por pelo menos duas possveis razes: i) tm maior capacidade de repassar para os preos aumentos de custo; e ii) podem
ser relativamente imunes aos efeitos contracionistas da poltica monetria. Visto que no necessariamente concorrem via
preo (Modenes et al., 2012: 205).
16. Esse processo est associado ao eixo de expanso do mercado interno de consumo de massa proposto por Bielschowsky
(2012) e comentado na seo anterior.
17. Alm disso, os juros nominais devem ser considerados como componente de custos para as empresas, tanto um custo fi-
nanceiro para as empresas endividadas quanto um custo de oportunidade do capital para todas as firmas (Serrano, 2010).
18. Dependendo da combinao de fatores, o aumento de juros pode levar ao aumento da inflao, uma vez que reduz
a capacidade de oferta.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Alm dessas questes, o regime de metas de inflao deve ser compatvel
com a transio da economia brasileira para um padro de juros mais baixos.
Essa transio absolutamente necessria para criar um ambiente macroeco-
nmico mais adequado ao investimento produtivo e, que permita o desen-
volvimento de um sistema de crdito de financiamento de longo prazo e uma
melhora na competitividade do setor produtivo. Essa transio ser respons-
vel por profundas mudanas estruturais na economia, uma vez que a queda
da taxa de juros bsica deve estar acompanhada da queda das demais taxas de
rentabilidade do sistema.
A gesto do regime de metas de inflao no Brasil mostrou alguns avan- 163
os nos anos recentes. Em particular, destaca-se a preocupao com o cres-
cimento econmico que se manifestou nos recorrentes discursos das autori-
dades monetrias e o uso das polticas macroprudenciais como instrumento
alternativo taxa de juros para o controle da inflao. A significativa reduo
dos patamares da taxa Selic pelo Banco Central ao longo de 2011 e 2012 foi
uma demonstrao explcita da inteno de reduzir esta anomalia da econo-
mia brasileira, aproveitando as conjunturas favorveis e inclusive enfrentan-
do as poderosas resistncias que se levantam contra a reduo do custo do
dinheiro no Brasil. Desde abril de 2013, no entanto, este preo-chave volta a
subir, em movimento que de fato responde a uma elevao da inflao, mas
que no deveria significar uma volta aos patamares e rigidez dos objetivos
e instrumentos verificados na poltica econmica at 2011.
Consideraes finais
Este captulo procurou refletir, luz da experincia brasileira recente e de
suas possibilidades futuras, sobre as relaes entre duas dimenses da realidade
econmica e, das polticas econmicas, geralmente analisadas de modo desco-
nexo: a gesto macroeconmica e a estratgia de desenvolvimento. A mensagem
final a de que, a despeito das separaes necessrias entre estas duas ticas,
elas precisam estar sintonizadas. Principalmente quando no se compartilha da
viso que enxerga nas foras de mercado o poder de, garantida a estabilidade e
liberdade para sua atuao, encaminhar as tarefas do desenvolvimento.
Em termos mais exatos, preciso que as polticas cambial, fiscal e mo-
netria, que sozinhas no so condio suficiente para o desenvolvimento,
criem condies mnimas (e o mnimo possvel de constrangimentos) para
os objetivos de mais longo prazo do pas a saber: a defesa do interesse e do
espao nacional, um papel relevante para a atuao do Estado, a sofisticao
da estrutura produtiva e, o ponto destacado aqui, a reduo das desigualdades
sociais que caracterizam historicamente o Brasil.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
virtuosos de um estilo de desenvolvimento que se insinuou nos ltimos anos.
A institucionalidade dos regimes de cmbio flutuante, meta fiscal primria
e meta de inflao podem se acomodar ao projeto social-desenvolvimentista
considerando alguns aprimoramentos e uma gesto mais adequada.
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Introduo
Polticas sociais enquanto mecanismos institucionais construdos pelas
sociedades de cada pas, no decorrer de sua histria, resultam em grande parte
da fora dos movimentos sociais e da luta poltica, com o objetivo de proteger
e/ou promover socialmente sua populao. Essas polticas so implementadas
por meio de aes do Estado e est constantemente no centro do debate po-
ltico, entre outros motivos porque responde por uma frao considervel do
gasto pblico, o que a torna alvo de disputas acirradas na diviso dos recursos
oramentrios.
O tamanho da abrangncia e a forma de distribuio dos benefcios das
polticas sociais podem tornar significativas as conexes entre essas polticas e
a economia dos pases, principalmente, quando o gasto do governo com essas
polticas se transforma em elemento importante para impulsionar uma me-
lhoria na distribuio da renda e tem papel a ser considerado para o ritmo de
expanso da atividade econmica. Neste sentido, importante tentar dimen-
sionar e qualificar at que ponto tais polticas podem afetar tanto a demanda
agregada e o crescimento da economia.
Em sociedades heterogneas como a brasileira, quanto mais amplas fo-
rem as rendas manejadas e destinadas s camadas inferiores do estrato de
renda, maior a capacidade de alterao do padro de consumo, gerando a pos-
sibilidade de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um
amplo mercado interno de consumo. Em contrapartida, tambm importante
para a expanso da economia a garantia da oferta de bens e servios sociais,
pois, para sua implementao, trazem consigo a necessidade do aumento dos
167
1. Para Esping-Andersen (1991), a introduo dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do
status de pura mercadoria dos indivduos. Para Marshal (1967), os direitos sociais correponderiam ao direito a um mnimo
de bem-estar econmico, ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de
acordo com os padres que se estabelecem na sociedade.
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que dizem respeito pobreza e desigualdade. Cabe salientar, entretanto, que
bens e servios similares aos oferecidos pelo Estado podem tambm ser ofere-
cidos por entidades privadas, lucrativas ou no.
Para atingir os objetivos mencionados o Estado brasileiro atualmente
desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas, que so apresen-
tadas resumidamente na Figura 1, a seguir. Para dar resposta ao objetivo pro-
teo social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social,
destinadas a reduzir e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer
indivduo est exposto numa sociedade de mercado, tal como o de no poder
prover o seu sustento e de sua famlia atravs do trabalho, seja por velhice, 169
morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba os diferentes programas
e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e auxlios) geral e do
setor pblico, Sade, Assistncia Social e seguro-desemprego. A gerao da
solidariedade social est diretamente relacionada expanso do sistema de ga-
rantia de renda e da garantia da oferta de bens e servios sociais, que buscam
fortalecer a proteo social dos indivduos, famlias e grupos sociais quando
estes se defrontam com uma srie de situaes de riscos, contingncias e ne-
cessidades, que os colocam em dependncia e vulnerabilidades.
Para o objetivo promoo social , agrupam-se as polticas que, a par-
tir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportu-
nidades e resultados mais amplos e mais equnimes de acesso aos recursos e
benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polti-
cas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e
desenvolvimento do cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das
polticas de trabalho e renda que buscam a qualificao profissional e regula-
o do mercado de trabalho , at a democratizao do acesso a ativos como
as polticas voltadas agricultura familiar (acesso a crdito, extenso rural,
reforma agrria), economia solidria, habitao, mobilidade urbana.
J a gerao de igualdades est relacionada ideia que a expanso da
oferta de bens e servios sociais, principalmente a escolarizao e o acesso
sade so elementos centrais na promoo e gerao de habilidades e capa-
cidades em indivduos e/ou grupo social. No entanto, apenas isso no sufi-
ciente para garantir a gerao de igualdade, sendo necessrio tambm garan-
tir atravs das polticas pblicas, o exerccio dessas capacidades, mediante as
polticas de incluso produtiva de diversos tipos e padres, seja no meio rural
ou nas cidades. Esses so elementos primordiais para promoo social, pois
permitem a ampliao de oportunidades e a obteno de melhores resultados
pessoais e coletivos. Este pressuposto s vai ser atingido se, em seu processo
de universalizao, conseguir atingir as populaes mais pobres.
Figura 1
Polticas setoriais e transversais da poltica social brasileira - 2012
Polticas Setoriais agenda transversal
Previdncia Social
Geral e do Igualdade
Servidor pblico Gnero
Solidariedade e
seguro social Igualdade
a indivduos e grupos Proteo social Sade
em resposta a direitos, (seguridade social) Racial
risco, contingncias e
necessidades sociais Crianas e
Assistncia Social e
170 Segurana Alimentar adolescentes
e Nutricional
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Tais polticas operam principalmente de modo estvel e sustentado no tempo,
com regras e instituies estabelecidas, mas podem s vezes apresentar-se frag-
mentadas. Parte dos benefcios tem estatuto de direitos e exigem capacidade
instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros
na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade
desejados. Essas polticas circunscrevem-se no interior de organismos estatais
que esto preparados para efetuar uma srie de aes e programas de trs tipos
bsicos: (i) garantia de renda; (ii) garantia da oferta de bens e servios sociais;
e (iii) a regulao. As duas primeiras ocorrem principalmente mediante gastos
pblicos pelo aparato do Estado e a ltima envolve poucos gastos e mais re- 171
cursos de poder para regular o comportamento dos agentes econmicos. Estes
tipos esto detalhados na Figura 2.
As polticas de garantia de renda ocorrem principalmente na modali-
dade de transferncias monetrias sendo as mais comuns as aposentadorias,
Figura 2
Tipos bsicos de interveno da poltica social brasileira - 2010
- Aposentadorias Transferncias monetrias
- Penses RGPS 28 milhes de beneficios (19 milhes = SM)
- Seguro famlia
Monetria - Bolsa Famlia RPPS 4,3 milhes ( > SM)
- BPC BPC 3,9 milhes de beneficios ( = SM)
- Abono salarial PBF 13,4 milhes de beneficios ( < SM)
- Seguro desemprego Seguro-desemprego 7 milhes ( > SM)
Garantia de
renda
- PROGER Consumo - Pessoal
- Pronaf Tcnicos/profissionais da rea social
No-monetria - Programa de Aquisio (tcnicos administrativos, professores, mdicos, assistentes
de Alimentos socias, psicologos, engenheiros etc.)
- Cestas Bsicas 4,0 milhes de empregos gerados diretamente ( > ou = SM)
Consumo intermedirio
- Escolas, universidades, (Bens e materiais de consumo necessrios aos servios sociais)
centros de pesquisa, 117 milhes de livros/ano; 7,3 bilhes de merendas/ano; 10,6
alimentao ao educando, milhes de cestas bsicas; remdios; material de escritorio, de
Garantia Produo e/ou livros, materiais etc. atendimento hospitalar e outros etc.
Poltica de bens e - Hospitais, ambulatrios,
Social proviso posto de sade, medi- Capital
servios Obras e equipamentos necessrios aos bens/servios sociais
camentos
- Centros de atendimento
social
- Pontos de cultura
- Habitao
- Esgoto, gua, Luz Salario-mnimo
Impacto no Setor Pblico
(Aposentadorias, penses, BPC, Seguro desemprego, emprego
- Salrio-mnimo pblico) 21,9 milhes de benficios ( > ou = SM)
- Pisos salariais
- Jornadas de trabalho. Impacto no Mercado de Trabalho
Emprego privado ( = SM)
Regulao 8,8 milhes de empregos
2. Ao qual esto vinculados o piso dos benefcios previdencirios e o benefcio assistencial do BPC e uma parte do Seguro-
desemprego.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
pensar as perdas de rendimento observadas nos anos 1980 e 1990, recompon-
do a renda familiar. Essa expanso da importncia das transferncias enquanto
parcela da renda das famlias reflete tambm uma expanso importante no
percentual de domiclios/famlias alcanada por essas polticas sociais.
Grfico 1
Composio dos rendimentos familiares
Brasil, 1988, 1998 e 2008
100,0 173
86,0
79,3
76,5
75,0
50,0
25,0 19,3
15,6
9,5
4,4 5,2 4,1
0,0
Renda da ocupao Transferncias monetrias Outras rendas
3. A proviso pblica no requer necessariamente produo pblica por exemplo, o governo pode garantir, por meio do
financiamento pblico, o atendimento a um paciente que necessite de uma cirurgia que s pode ser ralizada em hospital
particular, essa separao requer, contudo, adequada regulao e fiscalizao da produo privada para que esta no se
afaste das metas fixadas pelas autoridades pblicas.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Neste mbito que ressalta a poltica de SM corresponde s determina-
es estatais relacionadas ao piso salarial legal, que tem influncia sobre o
mercado de trabalho, mas que no caso brasileiro tem importncia tambm
como elemento determinante do valor dos benefcios previdencirios (penses
e aposentadorias) e da assistncia social e do seguro-desemprego. A quantifi-
cao da influncia do SM, para o ano de 2009, mostra, no que diz respeito
s aes do Estado uma influncia direta de 21,9 milhes de benefcios das
polticas sociais todos os meses. Alm disso, quando computamos todos os
valores conjuntamente observa-se que os gastos com esses benefcios podem
chegar a 4,5% do PIB brasileiro. J a influncia da regulao direta do SM, no 175
mercado de trabalho, vai impactar diretamente no emprego de 8,8 milhes de
pessoas, que representa cerca de 10% da PEA ocupada. Alm disso, quando
computamos todos os valores observa-se que esses gastos podem chegar a
1,6% do PIB brasileiro.
4. O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento
de demandas sociais, correspondentes ao custo de bens e servios, inclusive bens de capital e, transferncias, sem deduzir
o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque ou recuperao do principal nos em-
prstimos anteriormente concedidos.
Grfico 2
Gasto Pblico Social e reas de atuao
Brasil, 1995, 2005 e 2010 (em % do PIB)
30,0 10,0
25,2
Dados de 2010
76,5
21,9 7,4
19,2
20,0
176 5,0
5,0 4,4
3,8
10,0
1,8
1,4
0,9
0,5
0,0 0,0
GPS Total Previdncia Benefcios a Sade Assistncia Educao Trabalho e Habitao e Outros
Social - RGPS servidores Social Renda saneamento
pblicos
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Grfico 3
Gastos do governo com os tipos bsicos de polticas e a gesto e administrao das polticas sociais
Brasil, 2008 (em %)
100,0
75,0
51,9
50,0 177
43,4
25,0
4,7
0,0
Gesto e administrao das polticas sociais Garantia de renda (Transferncias monetrias) Garantia de bens servios
Grfico 4
Gasto Pblico Social (GPS) e Carga Tributria Bruta (CTB), em 2010. Carga tributria para cada dcimo
de renda, em 2008-2009
40,0 40,0
Em % do PIB
34,7
25,2 25,0
23,0 23,0
22,0 22,0 21,0
21,0 21,0 21,0
178
0,0 0,0
GPS (2010) CTB (2010) 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o
Carga tributria para cada dcimo da renda (2008-2009)
para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre a renda das
famlias mais pobres.
Portanto, o sistema tributrio, tal como configurado no Brasil, constitui
um srio limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade
social brasileira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados
mais vulnerveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometi-
dos pelo fato de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medi-
da, tambm seus principais financiadores. Visto sob esse prisma, a dicotomia
entre contribuintes e no-contribuintes perde muito do seu significado, pois
todos so contribuintes, mesmo os mais pobres sustentam a arrecadao tri-
butria devido tributao indireta.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
bens e servios ofertados torna-se elemento importante a ser considerado para
o ritmo de expanso da atividade (crescimento econmico) e, tambm, para a
qualidade dessa expanso (aumento da produtividade). A Figura 3, procura,
de forma simplificada, apresentar esse circuito de influncia5.
Figura 3
Poltica Social e a Economia: impulsos e resultados
Solidariedade
social Consumo Intermedirio
(remunerao, bens e Demanda Agregada
servios etc)
Crescimento
Poltica Distribuio da economia
Social da
Renda Investimento pblico
(Ampliao da infraestrutura
social)
Aumento da
Aumento produtividade
de
capacidades
Diminui custos produo
Oferta Agregada
Aumento da
Inovao e Produtividade
Elaborao do autor.
5. Esse tipo de enfoque segue Kalecki (1954 e 1974), Thirlwall (1975) e Tavares (1998a). Mais recentemente, na mesma pers
pectiva, o Ipea (2010e) e os trabalhos de Amitrano (2011) e Bruno et. al. (2009) so interessantes por buscar uma aborda-
gem especfica ao estudo do crescimento econmico de mdio e longo prazos, levando em conta elementos de demanda,
de oferta e fatores institucionais, bem como a interao entre eles.
6. De acordo com a Cepal (2000), El gasto social es el principal instrumento atravs del cual el Estado influye sobre la
distribuicion del ingreso () dicho impacto depender de la magnitud del gasto social, su distribuicion y financiamento, as
como de la eficiencia en uso de los recursos correspondentes.
7. A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto de bens de consumo popular,
equipara a assertiva que afirma que os trabalhadores gastam o que ganham. Admitindo o princpio da demanda efetiva
(sentido de determinao da renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), essa tese nos leva a atribuir sen-
tido causal ao gasto social. A causalidade aqui tem a ver com as variaes de curto prazo do gasto social, co-determinando a
renda dos familiares pobres e sustentando a produo e consumo popular de bens-salrios (Delgado e Theodoro, 2005).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
progresso tcnico e para aumento da produtividade do trabalho, fatores deci-
sivos para o crescimento econmico, alm de facilitar a elevao dos salrios e
a queda da pobreza. Alm disso, tambm pode significar melhor distribuio
de renda com a queda da desigualdade, a depender, no caso, do que tenha
resultado em termos de ampliao da renda do fator trabalho8.
Esse o processo previsto no plano terico, mas que tem que ser coadu-
nado com o mundo real observando o estgio de cada pas, que depende das
trajetrias histricas, pois cada sociedade dependendo das lutas polticas vai
incorporar o reconhecimento de determinadas necessidades sociais e igual-
dades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade pela pro- 181
duo, proviso e regulao de sua defesa e promoo. Tais processos consti-
tuem, em cada pas diferenas com maior ou menor abrangncia, mas que so
dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo.
8. Nessa perspectiva, no comeo da dcada de 1990 a Cepal expressava preocupao com o tema: A fim de melhorar a
produtividade nos setores atrasados, e como complemento s polticas agregadas, parece imprescindvel empreender algu-
mas aes especficas, entre elas programas de crdito, comercializao e assistncia tcnica, bem como um investimento
maio na formao e na qualificao. O esforo de modernizao tecnolgica crucial, no apenas pelas exigncias da
competitividade internacional, mas tambm pela necessidade de melhorar a qualidade dos empregos e os nveis salariais
(Cepal, 1992).
grfico 5
Distribuio de renda domiciliar monetria per capita por diferentes estgios da renda, segundo
quintos da renda
Brasil, 2008-2009
80,0 80,0
40,0 40,0
Fonte: Silveira et. al (2011). Obs.: 1)Ciclo completo da redistribuio da renda; 2) Efeito da tributao indireta na renda .
Grfico 6
Efeito distribuio do gasto pblico segundo tipos de gasto em sade
Brasil, 2008
20,0
15,0
184 10,0
5,0
0,0
1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o
Tabela 2
Desigualdade de renda entre grupos de famlias segundo o tipo de gasto, aps as simulaes
Brasil, 2006
variao do gini em relao
Tipo de gasto gini da renda inicial (g0) gini entre os grupos (g1)
renda inicial = (g1 - g0)/g0
Renda Inicial Total 0,3805 0,3805 -
Benefcio de Prestao Continuada 0,3716 -2,33%
Programa Bolsa Famlia 0,3723 -2,15%
Sade 0,3749 -1,47%
RGPS 0,3759 -1,22%
Educao 0,3764 -1,09%
Investimento em Construo Civil 0,3806 0,04%
Exportaes de Commodities 0,3807 0,05%
Juros sobre a Dvida Pblica 0,3809 0,11%
Fonte: Ipea (2010d). Elaborao do autor.
9. preciso fazer a apropriao do gasto do governo renda das famlias beneficirias, porque comportam-se como uma
transferncia s famlias dedicada ao consumo em educao e sade. Afinal, o consumo do governo no propriamente
dele, mas sim das famlias que se beneficiam dessa proviso poltica. Se no o fizermos, a comparao dos efeitos dos
agregados estudados sobre a distribuio fica prejudicada, sobre-estimando os efeitos das transferncias diretas de renda
e subestimando o impacto do acesso a bens e servios sociais.
186
Grfico 7
Efeito distribuitivo do gasto pblico em educao 2006
Brasil, 2006
10,0 10,0
(a) (b)
Rural Urbano
6,0
5,0
5,0 5,0
4,2
3,8 4,0
3,5 3,6 3,4
3,1
2,7
2,2
1,9
0,0 0,0
Menor de 1 De 1 a 3 De 4 a 7 De 8 a 10 De 11 a Maior ou = Menor de 1 De 1 a 3 De 4 a 7 De 8 a 10 De 11 a Maior ou =
ano anos anos anos 14 anos 15 anos ano anos anos anos 14 anos 15 anos
P r oj e tos pa ra o B rasi l
econmico (PIB) e sobre a renda das famlias, um estudo recente do Ipea (2010)
trouxe resultados importantes nesta perspectiva, simulou choques de gastos em
alguns tipos de despesas sociais e reconstruiu o ciclo econmico, utilizando
uma Matriz de Contabilidade Social (Social Accounting Matrix, ou SAM) para o
Brasil, para o ano de 2006. Como mencionado em Ipea (2010d) o esforo de
relacionar fluxos de renda e gasto em um sistema de contabilidade social bem
estabelecido e est presente na prtica dos macroeconomistas desde pelo menos
os anos 1950. O exerccio mais recorrente a anlise dos coeficientes tcnicos
da matriz insumo-produto, que relaciona todos os fluxos de renda entre as ati-
vidades produtivas. A matriz de contabilidade social uma expanso da matriz 187
insumo-produto: trata-se de uma matriz quadrada que congrega todos os fluxos
de renda e gasto da economia em um determinado ano de referncia, incluindo,
alm dos diversos setores produtivos e produtos, outras agregaes relevantes,
como os fluxos referentes aos fatores produtivos (capital e trabalho) e aos dife-
rentes setores institucionais (famlias, governo, empresas e resto do mundo) (...)
A anlise dos efeitos multiplicadores parte do princpio de que uma vez pertur-
bada a estabilidade inicial por um advento exgeno, externo, independente da
renda corrente, a matriz satisfar a restrio oramentria de cada agente e, por
meio dos vazamentos deste impulso inicial, convergir para um novo nvel de
renda e gasto. A relao do novo nvel de renda e o montante do impulso inicial
justamente o efeito multiplicador.
A Figura 4, a seguir, uma representao simplificada para expressar a
utilizao dessa metodologia para a apurao dos efeitos (multiplicadores) dos
gastos sociais no ciclo econmico. Os resultados do modelo que o choque
de um aumento hipottico de 1% do PIB, em gastos sociais, acarretaria um
multiplicador do PIB, de aproximadamente 1,37%. Isso significa que, a cada
novo um real gasto pelo governo na rea social, podem ser gerados 1,37 real
no PIB, quando se completa o ciclo10.
Outro importante resultado tambm o que acontece com os impostos,
taxas e contribuies sociais do sistema tributrio do pas. A matriz de conta-
bilidade social revelou que 56% do valor dos gastos sociais voltam para o caixa
10. De acordo com o Ipea (2010d), usando os agregados econmicos do Sistema de Contas Nacionais do IBGE, para o ano
de 2006, o multiplicador mdio dos gastos autnomos, em geral investimento, exportaes e gastos do governo, era de
1,57 real. Ou seja, a cada um real investido, demandado pelo exterior e gasto pelo governo ser gerado 1,57 real adicional
no PIB; em outras palavras, cada gasto equivalente a um por cento do PIB provoca, em media, um crescimento de 1,57% no
PIB apenas pelo processo acima explicado de multiplicao da renda, inalteradas todas as outras condies. No que tange a
renda das famlias, um agregado mais apropriado para analisar o bem-estar dos brasileiros, o multiplicador mdio do gasto
autnomo de 1,17%, ou seja, ao gerar 1% do PIB em mais investimento, exportaes e gastos do governo, as famlias
tero sua renda aumentada em 1,17%, em mdia.
Figura 4
Circuito multiplicador da renda do gasto com a Poltica Social
Vazamento
(Efeito tributrio)
Sistema Tributrio Nacional:
56% do Gasto Social retorna ao Estado em Impostos e Contribuies
Gasto do
governo
Elaborao do autor.
11. Considerando-se uma elasticidade do PIB da receita tributria igual a 1. Essa elasticidade foi maior que nos anos re-
centes, o que aumentaria ainda mais o percentual de retorno aos cofres pblicos.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
aproximam do multiplicador das exportaes de commodities. Por outro lado,
esses dados tambm revelam como os gastos com juros da dvida so ruins
para o crescimento, pois tem o pior multiplicador.
Ou seja, esses resultados demonstram que os principais gastos na rea
social so importantes para a dinmica da economia nacional, principalmente
pelos seus efeitos sobre o mercado interno.
Grfico 8
Efeito multiplicador dos gastos das reas sociais e outras reas selecionadas no PIB 189
Brasil, 2006
2,5 2,5
reas Sociais Outras
1,85
1,70
1,44 1,54
1,38 1,40
1,23
0,88
0,71
0,0 0,0
Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS Construo civil Exportao Juros da dvida
commodities pblica
Grfico 9
Efeito multiplicador dos gastos em reas socais e outras reas selecionadas na renda das famlias
Brasil, 2006
3,0 3,0
reas Sociais Outras
2,25 2,20
2,10
1,86
1,67
1,44 1,34
1,14
1,04
0,0 0,0
Educao Sade PBF BPC RGPS RPPS Construo civil Exportao Juros da dvida
commodities pblica
12. Ver estudos realizados por Bonelli e Cunha (1981), Tauile e Young (1991), Berni (1995), Cavalcanti (1997), Tourinho
(2006 e 2008).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
leiro. O resultado obtido pelas simulaes mostrou que se no tivesse ocorrido
uma piora na distribuio da renda o crescimento da economia brasileira teria
sido 3,2% maior do que de fato ocorreu no perodo, demonstrando a impor-
tncia da distribuio de renda para o crescimento.
Seguindo essa mesma tradio SantAnna (2003), tambm buscou esti-
mar a relao entre distribuio e crescimento econmico brasileiro optando
por trabalhar com simulaes a partir dos dados relativos distribuio de
1990 (melhor distribuio), uma vez que esse foi o ano que apresentou maior
participao dos salrios na repartio da renda. Dessa maneira, a ideia apre-
sentar como o crescimento econmico de 1990 at 1996 teria sido afetado 191
caso a distribuio de renda de 1990 tivesse permanecido inalterada. Seus
resultados, tambm mostraram que o aumento no consumo dos trabalhadores
decorrente do aumento da participao dos salrios na renda geraria efetiva-
mente um nvel de renda 3% maior. Vale destacar que esse resultado consi-
dervel, sobretudo quando comparado s baixas taxas de crescimento da d-
cada de 1990, por exemplo, o crescimento real de 1996 foi de 2,7%. Portanto,
se houvesse um retorno distribuio de 1990, o crescimento no ano de 1996
teria sido da ordem de 5,7%, em contraponto ao valor observado.
Nesta mesma perspectiva metodolgica os resultados de Ipea (2010d),
considerando apenas os gastos do governo com a poltica social brasileira, mos-
traram resultados positivos acerca do papel virtuoso do gasto em bens e servios
educacionais, em sade e, mais especificamente, das transferncias monetrias
direcionadas para os mais pobres, em seu papel distributivo e de crescimento.
O Grfico 10, na pgina seguinte, mostra o cruzamento dos dados: no eixo
vertical, temos a variao percentual do PIB provocada pelo choque de 1% em
diversas reas sociais e no sociais; no eixo horizontal, temos a variao percen-
tual do ndice de Gini estilizado decorrente do mesmo choque.
Se assumirmos que uma das metas de desenvolvimento nacional con-
seguir unir maior crescimento econmico e menor desigualdade de renda,
ento todos os gastos do quadrante (I) esquerda contribuem para este ideal.
Vemos que no h, em absoluto, um trade-off entre crescimento e desigualda-
de, muito pelo contrrio: o incremento dos gastos em sade e educao pbli-
cas geram desdobramentos muito positivos tanto em termos de crescimento
quanto de distribuio de renda; j o incremento no gasto do PBF e no BPC,
por exemplo, provocam, ao mesmo tempo, uma grande variao positiva do
PIB e a maior queda na desigualdade. O RGPS fica um pouco atrs em ambos
os quesitos, mas tambm desempenha um papel positivo.
O aumento do investimento no setor de construo civil e as exporta-
es de commodities agrcolas e extrativas, como pode ser visto no quadrante
Grfico 10
Efeitos combinados de gastos das reas sociais e outras reas selecionadas sobre o crescimento
econmico e a distribuio da renda
Brasil, 2006
2,0
Educao Pblica
Sade Pblica Investimento
construo civil
BPC (I) Exportao (II)
Variao do PIB (%)
PBF commodities
Previdncia Socail
192
Juros da dvida
pblica
(III) (IV)
-2,4 0 2,4
Variao do Gini (%)
Consideraes finais
As anlises desenvolvidas neste trabalho mostraram o grau de comple-
xidade da poltica social estruturada atualmente no Brasil. Essas polticas con-
tam com uma gama expressiva de recursos fsicos, financeiros, humanos e
institucionais fundamentais para possibilitar a estruturao de um amplo e di-
versificado conjunto de mecanismos de proteo e promoo social que esto
sendo fundamentais para ampliar a justia social, com melhorias substantivas
nas condies bsicas de vida da populao. Apesar dos avanos, o sistema
atual ainda est distante de propiciar um alto padro de bem-estar para a po-
pulao brasileira.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Mostrou-se, tambm, que a poltica social foi um importante instrumen-
to, por meio do qual no apenas efetuou-se transferncias de renda e pres-
taes de bens e servios ao conjunto da sociedade, mas, simultaneamente,
gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar
um amplo mercado interno de consumo, dinamizando a produo, estimu-
lando o emprego, multiplicando a renda e diminuindo a desigualdade.
Por fim, os resultados apresentados permitem afirmar que a poltica so-
cial tem papel estratgico como fora motriz do desenvolvimento nacional,
mediante seus resultados na ampliao da justia social, na distribuio da
renda e no crescimento da economia, reafirmando-se como indispensvel e 193
estratgica, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como
tambm para criar os alicerces da construo de uma nao econmica e so-
cialmente mais forte e democrtica.
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Macroeconomia, indstria e
seguridade social: perspectivas
e constrangimentos
P r oj e tos pa ra o B rasi l
A hiptese aqui levantada a de que a inegvel contribuio da poltica social
enfrentar obstculos que colocam em dvida sua continuidade no futuro pr-
ximo, particularmente se a crise mundial se mostrar mais longa, interrompendo,
assim, os avanos conseguidos na primeira dcada do sculo XX.
Os desafios no so de pouca monta. Por um lado, os salrios e os be-
nefcios sociais tm crescido acima da produtividade mdia da economia bra-
sileira. Este , sem dvida, um resultado favorvel aos trabalhadores e que
contribuiu para reduzir a desigualdade funcional da renda. A reduo do
abismo social entre as classes cria, entretanto, progressivas dificuldades para
acomodar o latente conflito distributivo entre capital e trabalho, que se acirra 199
com os efeitos da crise mundial. Cresce a necessidade de se utilizar estratgias
emergenciais que elevem a produtividade mdia da economia para, assim,
evitar a sada fcil atravs da paralisia da poltica de recuperao dos padres
salariais. A indstria domstica, por seu turno, perdeu a posio de centro di-
nmico desde os anos 1990 e no mais recuperou essa posio. Tem mostrado
reduzida diversificao, pouca capacitao para enfrentar a agressiva compe-
tio internacional e mergulhou num processo gerador de reduzidos efeitos
dinmicos. o setor de servios e o agronegcio, voltado para a exportao,
que tm impulsionado a economia nacional.
Por consequncia, o crescimento do consumo interno e do investimento
tem sido atendido por importaes e produzido a deteriorao do saldo da ba-
lana comercial, o que tem contribudo para elevar o saldo negativo em conta
corrente do balano de pagamentos. Ao mesmo tempo, a forma de insero do
Brasil na economia mundial, na condio de produtor de commodities metlicas,
agrcolas e energticas, bem como as tentativas da poltica macroeconmica para
compensar os desequilbrios na conta corrente do balano de pagamentos tm
produzido um cenrio de instabilidade cambial e da taxa de juros.
Por fim, h o baixo crescimento do investimento (pblico e privado)
especialmente nos ltimos dois anos, a despeito dos esforos do governo com
a aplicao de polticas anticclicas de curto prazo na rea fiscal, monetria,
financeira e cambial, buscando retomar o dinamismo interno dessa varivel.
Isso remete necessidade fundamental de se fazer uma anlise do sis-
tema de seguridade social levando em considerao o arcabouo material do
sistema produtivo brasileiro que lhe d sustentao, assim como do regime de
poltica econmica em vigor. No suficiente manter o gasto social em pata-
mares elevados. Para consolidar as mudanas sociais j obtidas imprescind-
vel analisar a capacidade de sustentao, no longo prazo, desse tipo de gasto
dentro de um padro de crescimento que enfrenta fragilidades estruturais.
Em outros termos, no possvel analisar a questo previdenciria do pas
P r oj e tos pa ra o B rasi l
do regime de previdncia brasileiro. Porm, o valor das aposentadorias de hoje
no reflete a evoluo da renda atual. So, antes de tudo, resultado de decises
arbitradas pelo governo dentro do campo da poltica macroeconmica e do
ambiente poltico (Cesaratto, 2005).
Em reforo a esse argumento, pode-se exemplificar a deciso do gover-
no brasileiro de pagar um piso previdencirio equivalente ao salrio-mnimo
cujo valor cresceu acima de 60% em termos reais, durante a dcada de 2000.
Tal deciso se deu de forma independente da receita arrecadada previamente
com contribuies sociais. Do mesmo modo, o pagamento de aposentadorias
a uma parcela de trabalhadores rurais que no contriburam direta e previa- 201
mente para a previdncia, representou uma deciso autnoma de gasto no
condicionado a um pagamento de contribuies. Foram decises arbitradas
com o objetivo de assegurar um patamar de renda mnimo a aposentados, de
forma desvinculada do nvel de renda atual.
A condio especial de gasto autnomo das despesas previdencirias
tem sido subavaliada nas anlises convencionais, inclusive de autores no or-
todoxos. Usualmente, o volume e ritmo de expanso dos gastos previdenci
rios so vistos como dependentes de crescimento econmico (pr-cclicos).
Quanto maiores as taxas de crescimento, maiores as possibilidades de expan-
dir o sistema de previdncia social que est, assim, dependente da arrecadao
gerada pela renda do trabalho em empregos formais. As desaceleraes, por
outro lado, so vistas como ameaas de desmantelamento dos sistemas. Entre-
tanto, no necessrio pensar os gastos previdencirios apenas com esta dire-
o de causalidade do crescimento determinando o seu ritmo de expanso.
O objetivo desta seo expor que a causalidade oposta a principal, isto , o
nvel dos gastos com a seguridade ditam os movimentos cclicos da economia.
E, assim, patamares progressivos de gasto com previdncia promovem o cres-
cimento, revertendo situaes de baixo dinamismo.
crucial para a gesto do sistema previdencirio que benefcios e con-
tribuio sejam tomados como exgenos e independentes entre si. Benefcios pr-
determinados, independentes da expectativa de renda e de vida, so elementos
fundamentais de uma boa estratgia de dinamismo econmico, pois no h
nenhuma contradio entre a maior equidade social e crescimento econmico.
O suposto fardo das aposentadorias se transforma num esquema favorvel
ao capital e a criao de capacidade produtiva. E a razo mais importante para
isso, como diz Pivetti, citando Keynes, que o capital no uma entidade
autossuficiente existindo independente do consumo, e todo fortalecimento
na propenso a consumir, considerado como um fenmeno permanente, deve
fortalecer a demanda por capital (Keynes, 1936, p.106 apud Pivetti, 2006).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
proteo social. necessrio um padro de crescimento que gere o contnuo
aumento da produtividade mdia da economia.
A varivel produtividade estratgica numa sociedade em que o nme-
ro de idosos se amplia a cada dcada. Mais indivduos podem ser amparados
pelo sistema de proteo social quanto maior for a produo de cada traba-
lhador ativo e, portanto, quanto maior for o excedente gerado a cada ciclo
produtivo. Isto , a relao PIB/populao ocupada deve crescer para atender
necessidade dos que ficaram inativos, temporria ou definitivamente. Isso
impe desafios para a economia brasileira, que tem convivido com a estagna-
o da produtividade em setores estratgicos. 203
Mercado de trabalho
Os Grficos 1 e 2, na pgina seguinte, sintetizam alguns indicadores im-
portantes da evoluo do mercado de trabalho brasileiro a partir de 1995. Os
mais relevantes para explicar este mercado no perodo recente so: a queda da
taxa de desemprego, o aumento do grau de formalizao da fora de trabalho
e a expanso dos rendimentos mdios da populao ocupada (Ipea, 2008).
O ano de 2004 marcou uma importante inflexo no mercado de traba-
lho brasileiro, que passou a registrar taxas de desemprego sistematicamente
decrescentes (descontadas as sazonalidades ocorridas no interior do ano-ca-
lendrio) (Grfico 1). Tambm a partir de 2004 os rendimentos mdios do
trabalho principal vm registrando crescimento sistemtico (Grfico 2). A pro-
poro de empregos com carteira assinada inicia seu processo de expanso
com certo retardo, apenas no final de 2004 (Grfico 3), quando comea a
recuperar-se de um longo perodo de queda e estagnao.
A melhoria da distribuio de renda, decorrente das mencionadas po-
lticas sociais e da expanso do mercado de trabalho, tiveram efeito positivo
sobre a capacidade contributiva da populao at ento excluda do sistema
(Ipea 2012:18), e resultaram no crescimento das receitas desta natureza du-
rante a ltima dcada. O cenrio ps-2004 marcou, portanto, o incio de um
Grfico 1
Taxas de desemprego e desocupao
14
13 Taxa de desocupao, 2002-2010
Taxa de desemprego aberto, 1995-2002 12
11
9 10
7 8
5 6
3 4
jan/95
jun/95
nov/95
abr/96
set/96
fev/97
jul/97
dez/97
mai/98
out/98
mar/99
ago/99
jan/00
jun/00
nov/00
abr/01
set/01
fev/02
jul/02
dez/02
jul/02
dez/02
mai/03
out/03
mar/04
ago/04
jan/05
jun/05
nov/05
abr/06
set/06
fev/07
jul/07
dez/07
mai/08
out/08
mar/09
ago/09
jan/10
jun/10
nov/10
204
Fonte: IBGE, elaborao prpria.
Obs.: A metodologia da Pesquisa Mensal de Emprego sofreu alteraes pelo IBGE no ano de 2002.
Grfico 2
Rendimento mdio real do trabalho principal, mdia mvel em 12 meses (ndice, jan/95 = 100)
120 120
115 115
2002-2010
110 110
105 105
1995-2002
100 100
95 95
90 90
jan/96
mai/96
set/96
jan/97
mai/97
set/97
jan/98
mai/98
set/98
jan/99
mai/99
set/99
jan/00
mai/00
set/00
jan/01
mai/01
set/01
jan/02
mai/02
set/02
dez/02
mai/03
out/03
mar/04
ago/04
jan/05
jun/05
nov/05
abr/06
set/06
fev/07
jul/07
dez/07
mai/08
out/08
mar/09
ago/09
jan/10
jun/10
nov/10
Fonte: IBGE, elaborao prpria.
Obs.: At novembro de 2002: pessoas ocupadas a partir de 15 anos de idade; aps dezembro de 2002: pessoas ocupadas a partir de 10 anos
de idade.
Grfico 3
Empregados com carteira assinada (%, mdia mvel em 12 meses)
52 52
50 50
1995-2002 2002-2010
48 48
46 46
44 44
42 42
40 40
jan/95
jun/95
nov/95
abr/96
set/96
fev/97
jul/97
dez/97
mai/98
out/99
mar/99
ago/99
jan/00
jun/00
nov/00
abr/01
set/01
fev/02
jul/02
dez/02
jun/02
nov/03
abr/03
set/03
fev/04
jul/04
dez/04
mai/05
out/05
mar/06
ago/06
jan/07
nov/07
abr/08
set/08
fev/09
jul/09
dez/09
mai/10
out/10
jun/07
Tabela 1
Transferncias pblicas de assistncia e previdncia (TAPS)
Brasil, 1995-2009 (% do PIB)
Ano % Ano %
1995 12,1 2002 14,0
1996 12,1 2003 14,6
1997 12,3 2004 14,1
1998 13,7 2005 14,5
1999 13,4 2006 14,9
2000 13,4 2007 14,8
2011 13,6 2008 14,5
2009 15,7
Fonte: Ipea (2009: 112) e Santos e Silva (2010:13).
Grfico 4
206 Previdncia social: benefcios concedidos e ativos posio em dezembro
Em mil
85 30 25
80 Benefcios ativos, 2002-2011
28 20
75 )
26 (milhes
70 tivos
fcios A 15
65 Bene
24 e de
tidad
60 Quan
10
Quantidade de benefcios concedidos at 2 SM (% do total) 22
55 Valor dos Benefcios Ativos (R$ milhes)
50 20 5
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Por outro lado, as receitas tributrias que incidem sobre a renda do tra-
balho se ampliaram com a formalizao do mercado de trabalho. Segundo
Orair (2012), os impostos sobre a renda da pessoa fsica, impostos sobre a fo-
lha de pagamento e contribuies sociais aumentaram sua participao no PIB
de 9,5% em 2002 para 10,6% em 2007 e, aps a breve desacelerao, retoma-
ram a marcha ascendente at alcanar 12,2% em meados de 2012. Os acrs-
cimos ocasionados por esses tributos contriburam com quase trs quartos da
elevao total da carga tributria bruta no perodo 2002-2012 do aumento
de 3,5 p.p. na carga total, 2,6 p.p. ocorreram entre tributos que incidem sobre
a renda do trabalho e 0,9 p.p. nos impostos sobre o lucro. Ver Grfico 5 com a
evoluo da carga tributria entre 1997 e 2011. A tabela 2 demonstra a evolu-
o da principal receita da previdncia, a Contribuio Social ao Regime Geral
de Previdncia Social (RGPS). Esta receita cresceu a uma taxa mdia de 13,9%
ao ano entre 2004-2009, acompanhando o crescimento mdio de 13,2% ao
ano dos salrios.
As demais receitas destinadas ao financiamento do sistema de seguri-
dade a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), a Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) tambm registraram
P r oj e tos pa ra o B rasi l
crescimento significativo, tornando-se mais intenso a partir de 2004. A Cofins
cresceu 1,7 p.p. acima do PIB em todo o perodo, e a Contribuio Social so-
bre Lucro Lquido (CSLL), cresceu 0,6 p.p. Apesar da Contribuio Provisria
sobre Movimentao Financeira (CPMF), criada com o intuito de financiar o
sistema de seguridade social no Brasil, ter sido extinta em 2007, a arrecadao
do sistema de seguridade social continuou se expandindo1.
Nesse contexto, o aspecto relevante a ser explorado diz respeito rela
o entre gasto do governo, o crescimento da renda do trabalho e dos lucros
e a expanso da arrecadao tributria na economia brasileira. Estudos como
os de Orair (2012) e dos Santos et al. (2008), identificam a mudana ocorrida 207
no perodo 2004-2007, perodo caracterizado por desoneraes tributrias
e, simultaneamente, elevao da carga tributria bruta. Os referidos autores
sugerem que a elevao da relao Tributo/PIB esteve relacionada com a am-
pliao da renda do trabalho e dos lucros, base de incidncia dos tributos, que
cresce mais rapidamente do que o PIB e impulsiona a arrecadao.
Grfico 5
Carga tributria bruta
Brasil, 1997-2011 (em % do PIB)
38
35,3
36
34,4 34,5
33,9 33,9 33,2 33,5
34
32,7
32,3 31,7
32 31,2
30,0
30
28,8
27,7
28 27,0
26
24
22
20
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1. Em trabalho sobre carga tributria (bruta e lquida) Ribeiro (2010) resume as principais modificaes nas alquotas e
bases de incidncia de impostos e contribuies ocorridos nos ltimos anos.
Tabela 2
contribuies sociais rgPS
Valores nominais em R$ bilhes
Ano 2004-2009
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Taxa de crescimento (a.a.)
Contribuies
69,7 79,3 93,2 106,6 120,9 137,8 158,9 178,7 13,90%
sociais RGPS
Fonte: Orair (2012), com base nos dados das contas nacionais e clculos prprios do referido autor da arrecadao de impostos e contribuies.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
e 2009. Diversos fatores agiram para o movimento de queda desse importante
indicador para o sistema previdencirio, entre eles a expanso do crdito, a
prpria expanso econmica, simplificaes burocrticas e desoneraes para
que as firmas operem no setor formal (Neves e Corseuil, 2011).
Entretanto, apesar da queda da taxa de informalidade e dos patamares
mnimos histricos da taxa de desocupao apontados acima, o mercado de
trabalho ainda no esgotou a sua capacidade de gerar efeitos positivos sobre o
emprego e a capacidade contributiva do sistema de seguridade social, particu-
larmente o previdencirio. Na realidade, o grau de informalidade em patamares
ainda extremamente elevados (embora menores) revela um dos obstculos mais 209
instigantes a ser vencido pela poltica macroeconmica. A melhoria do indicador
certamente no ocorrer de forma linear, em funo da natureza da ocupao dos
demais 49% da populao ocupada. Segundo Ipea (2011:18-9), o desafio resi-
de na extenso da cobertura [previdenciria] a trabalhadores por conta prpria,
prestadores de servio em carter eventual e empresrios, especialmente aqueles
que exercem suas atividades no meio urbano e auferem rendas instveis.
Outra varivel relevante para explicar as perspectivas de crescimento das
receitas da seguridade social (em particular, as previdencirias) a produtividade
do trabalho, j apontada anteriormente. Se esta ltima cresce em um processo
virtuoso, com gerao de novos empregos, permite no s a expanso das recei-
tas previdencirias pelo crescimento vegetativo da capacidade contributiva, como
tambm permite, por efeitos indiretos, o aumento da capacidade contributiva por
meio das receitas incidentes sobre patamares mais elevados da renda do trabalho
e lucros. O crescimento da produtividade permite ainda a elevao dos salrios
reais sem presses inflacionrias2, reforando o carter virtuoso do ponto de vista
da expanso das receitas previdencirias. Se, no entanto, a produtividade cresce
por meio de aumento da taxa de desocupao3, os efeitos sobre as receitas previ-
dencirias so ambguos. A expanso do produto ter efeitos positivos sobre as
receitas e lucros das firmas e elevar a arrecadao das contribuies incidentes
sobre esses itens. O mais provvel, contudo, que a massa salarial caia (porque,
com o maior desemprego, o poder de barganha dos trabalhadores em negociar
maiores salrios menor)4, e com isso as receitas previdencirias sero menores.5
Tabela 3
Produtividade do trabalho macrosetores
Brasil, 2002 a 2009, R$ 1.000 de 2000
variao mdia
Setor 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 anual (em %)
Agropecuria 3,3 3,6 3,7 3,9 3,7 3,7 4,0 4,4 4,8 4,7 4,3
Indstria 18,4 18,4 18,1 18,2 18,4 17,7 18,2 18,3 18,0 17,4 -0,6
Extrativa 69,0 70,8 74,9 76,9 73,2 79,4 83,9 80,5 83,5 81,1 1,8
Transformao 18,5 18,9 18,7 18,4 18,6 17,6 17,9 18,2 18,1 17,1 -0,9
Outros 16,1 15,4 14,7 15,1 15,6 15,3 15,8 15,8 15,2 15,3 -0,6
Servios 14,8 14,7 14,5 14,4 14,5 14,7 14,5 14,9 15,4 15,5 0,5
ToTAl 12,9 13,0 12,9 12,9 13,0 13,0 13,1 13,6 14,1 14,0 0,9
Fonte: Ipea (2012:4).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Dessa forma, a fora de trabalho se mostra majoritariamente pouco escolarizada,
apresenta baixa produtividade do trabalho e, consequentemente, grande parte
da populao vive em situao de pobreza (Aguas, 2011).
6. Embora no seja o objetivo deste trabalho analisar o arranjo poltico que deu sustentao a esta etapa de crescimento da
economia brasileira, preciso no omitir a estreita ligao que existe entre os limites do padro de crescimento que passou
a vigorar nos anos 2000 e uma dada coalizo distributiva, que se afirmou desde os anos 1990, definida por Medeiros (2004)
como formada por novos grupos financeiros, pelo novo capital estrangeiro atrado pela privatizao dos servios pblicos
na dcada anterior, pelos exportadores industriais e, sobretudo, pelo agrobusiness. Para o citado autor, assim como para
Furtado (1964), a distribuio de renda que se verifica nesta etapa , no um resultado automtico de uma particular
configurao da estrutura econmica, mas uma consequncia desta coalizo distributiva que ope o poder econmico e
poltico das classes capitalistas proprietrias em relao aos assalariados urbanos e a massa rural.
Tabela 4
valor adicionado do PiB brasileiro no total mundial (em %)
Agropecuria, Prod.
Anos valor Adicionado Total indstria Servios
Florest., Pesca
1970-1979 1,9 3,3 2,3 1,6
1980-1989 2,3 3,9 2,8 1,9
1990-1999 2,2 4,5 2,5 1,9
2000-2007 2,2 5,2 2,4 1,8
Fonte: IEDI (2010), apud Teixeira e Angeli (2012).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
de commodities. Diferente do que ocorreu na China e no restante da sia, onde
foram usadas estratgias nacionais para incorporar suas economias no movimen-
to da grande empresa internacional e nas redes de produo global, o Brasil e a
Amrica Latina perderam espao na expanso industrial do capitalismo.
Para Bruno (2013), diferentemente dos pases asiticos, tambm inse-
ridos na economia global, o padro de insero internacional do Brasil prio-
riza a acumulao financeira em detrimento do investimento produtivo e do
potencial exportador do pas. O Estado torna-se fiador dos compromissos
institucionalizados entre as finanas domsticas e os mercados globais, de ma-
neira a garantir a continuidade da acumulao financeira com proeminncia 213
da renda de juros que ele mesmo forado a pagar. Para este autor, as taxas
de juros elevadas e o crescimento da dvida interna do Estado brasileiro torna-
se um entrave para a expanso do investimento pblico e para a ampliao
das polticas sociais.
Se a indstria no progrediu, crescendo mais que os outros setores, ele-
vando sua produtividade, se diversificando e contribuindo para a diversifi-
cao da pauta exportadora e para a melhoria da situao externa do pas,
no haver como falar de um processo de desenvolvimento sustentvel. Seria
como negar a histria econmica das naes hoje desenvolvidas.
Os sistemas de proteo social so um produto do avano do capita-
lismo, sobretudo do dinamismo econmico gerado pelo setor industrial. A
industrializao o mecanismo por excelncia a impulsionar o desenvolvi-
mento nas economias capitalistas e, por consequncia, a principal estratgia
de criao e desenvolvimento dos sistemas de proteo social.
Para o estudo do que ocorre hoje no caso brasileiro necessrio ter em
mente a hierarquia de causalidade que determina o comportamento da pro-
dutividade da economia e seu vnculo com a indstria. As principais variveis
determinadas pela poltica macroeconmica (taxa de cmbio, taxa de juro e
gasto do governo) afetam diretamente a demanda agregada, a qual, por sua
vez, determina a acumulao de capital fsico e o progresso tecnolgico. O
crescimento torna-se, assim, essencial para o avano tecnolgico. Entretanto,
preciso ressaltar que no se trata de qualquer tipo de crescimento, mas da-
quele apoiado no setor de manufatura, que determina o comportamento da
produtividade (Nassif, Feij e Arajo, 2012).
A lei de Kaldor-Verdoorn explica a fora bsica dirigente do compor-
tamento da produtividade e do crescimento econmico no longo prazo. Na
viso de Kaldor (1966), as principais fontes do comportamento da produti-
vidade agregada vm do setor de manufaturas. No apenas devido a sua alta
capacidade de gerar inovaes e de disseminar o transbordamento de tecnolo-
gia por toda a economia. A indstria manufatureira opera com retornos cres-
centes de escala estticos e dinmicos, razo pela qual possui a mais elevada
capacidade para disseminar seus ganhos de produtividade para a economia
como um todo. O setor de manufaturas dita o dinamismo do crescimento da
produtividade agregada (Kaldor, op. cit.).
Para a teoria estruturalista do desenvolvimento, o crescimento de longo
prazo depende da composio setorial da produo, mais especificamente,
depende da participao da indstria de transformao no PIB. Isto porque a
indstria o motor do crescimento de longo prazo das economias capitalistas,
214 por permitir o relaxamento da restrio externa ao crescimento. Ter uma elas-
ticidade da demanda por exportaes acima da elasticidade da demanda por
importaes decisivo para um pas que objetiva o crescimento econmico
sem se defrontar com restries no balano de pagamentos (Lei de Thirlwall).
Assim, importante para um pas em desenvolvimento ter no somente uma
pauta de exportao ampla e diversificada, mas tambm que a maior parte de
suas exportaes lquidas (exportaes menos importaes) seja constituda
por bens de alta elasticidade da demanda no longo prazo, ou seja, bens indus-
triais. As exportaes lquidas devem crescer a uma taxa mais rpida com o
objetivo de financiar a elevada necessidade de bens de capital importados.7
Por vrias razes o Brasil parece estar na rota da desindustrializao pre-
coce ou da especializao regressiva, embora esse debate ainda esteja longe de
ser conclusivo.
Kupter e Laplane (2010) afirmam que os efeitos do crculo vicioso da
especializao regressiva podem ser constatados pela evoluo da composio
do valor adicionado na indstria brasileira para o perodo 1959-2007. Nesse
perodo verifica-se que: houve avano da participao dos setores baseados
em recursos naturais (complexo soja, carnes, minerao, siderurgia, petro-
qumica), com uma ntida acelerao a partir da abertura comercial no incio
dos anos 1990. J na indstria tradicional, voltada para a produo de bens
de consumo no durveis (alimentos, complexo txtil-calados, mveis) e o
7. Como a elasticidade-renda das importaes de manufaturas maior do que a elasticidade-renda das importaes de
commodities e produtos primrios, a industrializao torna-se necessria para aliviar a restrio de balano de pagamen-
tos ao crescimento de longo prazo. Economias bem sucedidas no processo de industrializao so aquelas que atingem
um estgio de desenvolvimento industrial em que so capazes de desenvolver e absorver novas tecnologias e difundir as
mudanas tecnolgicas para todo o resto da economia. Em contraponto, estruturas industriais onde as rendas obtidas com
as exportaes so prioritariamente oriundas de setores intensivos em recursos naturais e mo de obra, podem se mostrar
insuficientes para sustentar o crescimento de longo prazo, pois os estmulos gerados pelo crescimento so limitados para
promover mudana estrutural, alm de torn-lo mais vulnervel s mudanas na economia internacional e ao comporta-
mento da demanda externa.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
suprimento dos insumos industriais mais simples e com menores requisitos
de escala (produtos de metal, plsticos, qumicos diversos), houve inquestio-
nvel perda de peso. Em uma situao intermediria fica o conjunto de setores
de maior contedo tecnolgico (material de transporte, mecnica, eletrni-
ca) que, se no recuou no perodo coberto pelos dados, atravessou uma fase
bastante adversa nos anos finais da dcada de 1990 e iniciais da atual dcada
(Kupfer e Laplane, 2010).
Foge do escopo deste artigo tratar das razes do fenmeno da perda de
dinamismo da indstria nacional. A ttulo de ilustrao, caberia mencionar que
Cano (2012) aponta como causas possveis da desindustrializao precoce: a) 215
a poltica de cmbio valorizado que acarretou perda de competitividade da
indstria nacional; b) a abertura desregrada que se iniciou em 1989 e a queda
das protees indstria nacional nos anos 1990 o que, por sua vez, se asso-
ciou ao cmbio valorizado, produzindo condies adversas para a produo
nacional; c) taxas de juros elevadas inibidoras do investimento industrial; d)
a queda do investimento externo direto dirigido para a indstria entre 1996 e
2010; e) o direcionamento do investimento interno predominantemente para
os servios, setor financeiro, negcios imobilirios, agropecuria e minerao,
em detrimento da indstria de transformao (Cano, 2012).
A polmica sobre o tema da desindustrializao avana, favorecendo in-
clusive a avaliao crtica dos indicadores usuais para aferir o fenmeno. Li-
mitaes como mudanas metodolgicas nas sries de dados elaboradas pelo
IBGE, as influncias do cmbio nos custos do setor e o ainda curto perodo
de manifestao do fenmeno acirram o debate acadmico. Estes aspectos so
salientados no trabalho de Torres e Silva (2012).
De todo modo, ressalta Cano (2012), uma indstria que no investe no
cresce, torna-se obsoleta, no assimila progresso tcnico, perde produtividade
e competitividade. E como j apontado anteriormente, a produtividade uma
varivel-chave na equao do sistema previdencirio. Em primeiro lugar, porque
o consumo mais elevado, que decorre do crescimento do nmero de inativos,
precisa ser compensado com o aumento da produo dos trabalhadores ativos.
Em segundo, porque, o sistema previdencirio est apoiado em receitas oriundas
da massa salarial, dos lucros e do faturamento e, sendo assim, o crescimento da
produtividade essencial para o aumento da base de incidncia desses tributos.
Em terceiro, porque os postos de trabalho do setor industrial, por serem de mais
elevada produtividade, formalizados e de remunerao mais alta, funcionam
como farol para o resto da economia. Salrios mais altos e maior estabilidade do
emprego reforam o fundo previdencirio e aumentam a cobertura. Quarto, a
elevao da produtividade mdia decisiva numa conjuntura como a brasileira,
P r oj e tos pa ra o B rasi l
adequem a uma estrutura produtiva conectada com as necessidades dos setores
diretamente produtivos, particularmente, da indstria brasileira.
Enquanto isso, a volatilidade das principais variveis macroeconmicas,
cmbio e juros, prosseguem onerando o oramento pblico e comprometendo
os recursos que deveriam ser aplicados no sistema de seguridade social, sub-
metido gerao de vultosos supervits desviados para o pagamento de contas
financeiras do governo, conforme demonstrado em Gentil (2006).
Consideraes finais
O sistema de seguridade social brasileiro de hoje , sem dvida, produto 217
de uma construo social e poltica de mais de vinte e cinco anos. Sua evolu-
o e transformaes desde 1988 tm sido determinadas pelo bloco poltico
que tomou o poder em cada fase, pela poltica econmica e pelo arcabouo
material do sistema produtivo. Uma anlise completa do sistema de proteo
social precisa combinar essas dimenses envolvidas na determinao do obje-
to de estudo. Este artigo chamou ateno para as dimenses estruturais e para
questes macroeconmicas conjunturais que se tornaram elementos impor-
tantes para explicar as limitaes e obstculos do sistema de proteo social.
No h dvidas de que o ciclo recente de crescimento, iniciado em 2004
e que aparentemente se encerrou em 2010, desempenhou um papel virtuoso
para o sistema de proteo social brasileiro, permitindo a expanso das trans-
ferncias de assistncia e previdncia social com o simultneo crescimento,
mais que proporcional, das receitas destinadas a este fim. O resultado foi fruto
de uma opo deliberada de privilegiar este tipo de gasto pblico no mbito
da formulao de polticas pblicas. A conjuntura econmica mundial, favor-
vel ao crescimento econmico pelo menos at 2008, juntamente com polticas
internas de expanso da demanda agregada, notadamente at 2010, criaram
efeitos especficos sobre o mercado de trabalho, construindo, assim, as condi-
es financeiras para tornar vivel esta opo. O resultado sobre a melhoria da
distribuio de renda e dos indicadores de pobreza incontestvel.
A existncia de problemas crnicos na estrutura econmica, contudo,
oferece srios riscos incorporao da proteo social como um item definiti-
vo da agenda do desenvolvimento econmico brasileiro.
Do ponto de vista estrutural, a economia brasileira permanece enfren-
tando dificuldades crnicas decorrentes das contradies de seu padro de
insero comercial e financeiro internacional. Este ciclo de crescimento a que
nos referimos ocorreu sob os auspcios de baixas taxas de formao bruta
em capital fixo como proporo do PIB, perda de participao da produo
industrial no PIB, limitado avano na investigao cientfica e nas inovaes
P r oj e tos pa ra o B rasi l
nerosidade com os segmentos mais vulnerveis da populao, cuja incluso
torna-se dificultada pela idade, por limitaes fsicas, por barreiras tecnol-
gicas ou outras condies impeditivas.
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222
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Captulo 3
223
224
Tiago Oliveira
Subdesenvolvimento e Mercado
de Trabalho no Brasil:
Impasses e Desafios Atuais
Introduo
Os avanos experimentados pelo mercado de trabalho brasileiro na lti-
ma dcada e que, de certa forma, prosseguem at os dias de hoje, so inques-
tionveis e enfeixam um movimento mais amplo que significou a reverso de
um processo de desestruturao em curso desde o final do sculo passado.
Naqueles tempos, de hegemonia da ideologia neoliberal, o baixo crescimento
econmico associado a uma reestruturao produtiva poupadora de mo de
obra, em um contexto de rpida e ampla liberalizao econmica, trouxe con-
sigo uma elevao sem precedentes das taxas de desemprego, uma reduo do
rendimento mdio real dos trabalhadores, uma maior concentrao da renda
e um incremento substancial da informalidade.
Nos anos 2000, um cenrio externo bastante favorvel (at a debacle da
economia mundial no final de 2008), a acelerao do crescimento econmico
(sobretudo no quinqunio 2004-2008), e as polticas de estmulos demanda
e ao investimento (a exemplo da valorizao do salrio-mnimo, da ampliao
do crdito, da expanso dos programas de garantia de renda da seguridade
social e do PAC Programa de Acelerao do Crescimento), levaram a uma
reduo bastante expressiva das taxas de desemprego, ao aumento da forma-
lizao das relaes de trabalho, a elevao, ainda que tmida, do rendimento
mdio real do trabalhador e a desconcentrao da renda do trabalho.
No por acaso, h um bom tempo o desemprego e as questes ligadas
ao mundo do trabalho deixaram de figurar entre as maiores preocupaes da
sociedade brasileira, de governos e de acadmicos no especialistas, situao 225
bastante diversa da existente na dcada de 1990.
Revisitando o subdesenvolvimento
A expanso global do capitalismo originrio ingls e a sua interao com
as economias autctones ensejou a emergncia e o desenvolvimento de dife-
rentes capitalismos.
Seguindo tipologia proposta por Celso Furtado1, a referida propagao
do capitalismo em escala mundial assumiu fundamentalmente trs direes.
A primeira diz respeito ao avano de uma economia capitalista no mbito do
continente europeu, particularmente em sua poro ocidental, no quadro das
1. A anlise do subdesenvolvimento baseou-se, salvo meno contrria, nas reflexes realizadas por Celso Furtado (1961
(2009); 1967 (2000); 1978; 1980).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
divises polticas herdado da era mercantilista. Em seus traos mais gerais e
a despeito das peculiaridades nacionais, este movimento seguiu de perto o
modelo ingls de desenvolvimento capitalista. A segunda linha de desenvolvi-
mento abarcou as regies de baixa densidade demogrfica e de caractersticas
climticas similares s europeias, num movimento de transferncia de mo
de obra, capital e tcnicas. Neste caso, tais economias constituram-se como
fornecedoras de recursos naturais para a expanso econmica dos pases de-
senvolvidos, em outras palavras, como meros prolongamentos da economia
industrial europeia dominante.
A terceira frente de expanso do capitalismo abrangeu as regies densa- 227
mente povoadas, onde predominavam diferentes modalidades de organizao
socioeconmica, todas, porm, de carter pr-capitalista. Assim, constituram-
se nestas regies estruturas econmicas hbridas, marcadas por uma dualidade
bsica: de um lado, um sistema capitalista de produo, atuando com nveis
de produtividade similares aos praticados pelos pases desenvolvidos; de outro,
sistemas de organizao da produo enredados nas estruturas preexistentes de
baixssima produtividade. a esta estrutura econmica hbrida ou dual, cauda-
tria de um processo de expanso de uma economia industrial que se desenvol-
veu externamente, que corresponde o fenmeno do subdesenvolvimento.
importante ressaltar, entretanto, que ao contrrio do que pode induzir
a terminologia utilizada, o carter dualista da estrutura econmica subdesen-
volvida revela antes uma integrao dialtica entre os setores modernos
e atrasados, do que uma lgica de reproduo entre tais compartimentos
totalmente independente uma da outra. Conforme Francisco de Oliveira: de
fato, o processo real mostra uma simbiose e uma organicidade, uma unidade
de contrrios, em que o chamado moderno cresce e se alimenta da existncia
do atrasado (Oliveira, 1972 (2003), p. 32)2.
Assim sendo, o subdesenvolvimento deve ser compreendido como um
processo histrico autnomo, contemporneo do surgimento e da expanso
universal do capitalismo industrial, de sorte que no se constitui, necessaria-
mente, como uma etapa que os pases atualmente desenvolvidos vivenciaram
em seu desenvolvimento econmico capitalista. Ou seja, o subdesenvolvi-
mento uma formao capitalista e no simplesmente histrica (Oliveira,
(1972 (2003), p. 33).
2. Tal interpretao compartilhada por Celso Furtado: A palavra dualismo leva confuso, pois parece sugerir que os
dois modos de produo existem num mesmo espao mas independentes um do outro, ou que o setor em atraso tende
necessariamente a ser absorvido pelo mais dinmico, vale dizer, o capitalismo. Ora, o que caracteriza o dualismo exata-
mente a interdependncia dos dois modos de produo, interdependncia que responde pela tendncia perpetuao dos
elementos pr-capitalistas (1967 (2000), p. 219, grifos no original).
3. A anlise do sistema centro-periferia aqui apresentada apoia-se nas contribuies de Octvio Rodrguez (1981) e Ral
Prebisch (1949a (2011); 1949b (2011); 1951 (2011)).
4. Entende-se por deteriorao dos termos de intercmbio a diminuio do poder de compra de bens industriais por parte
dos bens primrios de exportao. Isto porque, ao longo dos ciclos econmicos, na crescente, os preos primrios sobem de
forma mais rpida do que os dos bens manufaturados. Na minguante, o contrrio se observa, porm de modo mais intenso
do que o verificado no primeiro movimento, de sorte que se promove o distanciamento entre os referidos preos, em des-
favor dos primeiros. Ademais, se atenta para o fato que a renda mdia dos pases perifricos cresceu em um ritmo menor
que a produtividade do trabalho, conclui-se que no somente os pases centrais retinham os frutos do progresso tcnico
gerados por suas economias, como tambm captavam uma parcela destes originada na periferia do sistema.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
As causas fundamentais para a manifestao deste fenmeno repousam
na presena de um excedente de mo de obra na produo primria das eco-
nomias perifricas em um cenrio de imobilidade internacional da mo de
obra e a presso por ele exercida sobre os salrios pagos e, consequentemen-
te, sobre os custos de produo, das atividades primrio-exportadoras. Com
efeito, a escassez relativa e o maior poder de organizao dos trabalhadores
dos pases centrais ampliavam a rigidez salarial dessas economias, o que na
prtica significava a transferncia para a periferia dos custos dos ajustes dian-
te de uma conjuntura econmica recessiva. Adicionalmente, uma estrutura
empresarial mais oligopolizada e especializada nas etapas mais avanadas dos 229
processos produtivos, aumentavam o poder de defesa dos lucros por parte dos
empresrios dos pases centrais.
Paralelamente, as disparidades de elasticidades impunham graves
problemas de balano de pagamentos ao desenvolvimento perifrico. Com
efeito, nos pases centrais, a elasticidade-renda da demanda de importaes
de produtos primrios era menor que a unidade, ou seja, a demanda por
estes produtos crescia em ritmo inferior ao da renda. Isto porque o avano
do progresso tcnico modificava a utilizao dos insumos e os padres de
consumo. Por um lado, tal avano contribua para uma reduo da partici-
pao das matrias-primas no valor final dos produtos e para a substituio
de matrias-primas naturais pelas sintticas. Por outro lado, favorecia uma
oferta diversificada de produtos manufaturados e de servios correlatos
que, associados aos mecanismos de publicidade prprios de uma sociedade
de consumo de massas, moldava os padres de consumo das famlias, am-
pliando a participao destes em detrimento dos alimentos, medida que
a renda se elevava.
O contrrio se dava na periferia, onde a elasticidade-renda da de-
manda de importaes era maior que um. Nesse caso, contribuam para
tanto, alm da aludida perda de importncia das matrias-primas na com-
posio do valor final dos novos produtos industriais e da ascenso dos
produtos sintticos, a mimetizao de padres de consumo prevalecentes
nos centros por parte das elites da regio e as necessidades de importaes
de produtos intermedirios e de bens de capital, num quadro de aguda
dependncia tcnica e tecnolgica. Da combinao dessas disparidades de
elasticidades resultaram os desequilbrios comerciais as quais se subme-
tem as economias perifricas.
Nesses termos, no restava alternativa aos pases subdesenvolvidos se-
no uma mudana em seu modelo de desenvolvimento: tornou-se imperiosa
a transio de um padro de desenvolvimento para fora, ancorado na exporta-
5. A realidade dos fatos imps a industrializao aos pases perifricos: dentre os aspectos conjunturais, cabe destacar a
ecloso de duas guerras mundiais e de uma grave crise econmica neste nterim; no mbito das questes estruturais, en-
contram-se a mudana do centro cclico principal da Inglaterra para os Estados Unidos, cuja economia era submetida a uma
maior proteo e padecia de um coeficiente de importaes muito mais baixo que a primeira, e a paulatina substituio
de produtos in natura por sintticos. A convergncia desses fatores, conjunturais e estruturais, acrescida da interveno e
do planejamento estatal do desenvolvimento, atuou no sentido de estimular a produo industrial interna, em detrimento
das transaes comerciais com o setor externo.
6. As observaes sobre a industrializao perifrica baseiam-se, alm das obras j citadas, em Cardoso de Mello (1982(1998))
e Tavares (1982).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
que as empresas transnacionais, detentoras das tcnicas e das tecnologias mo-
dernas, tornaram-se um ator social vital para a expanso industrial na perife-
ria. Com elas, alm dos padres de produo avanados, viram-se reforados
o grau de monopolizao da economia e os padres de consumo imagem e
semelhana dos pases desenvolvidos.
Com efeito, ao cabo de aproximadamente meio sculo, as regies subde-
senvolvidas latino-americanas presenciaram, ainda que em ritmos e em exten-
ses diferenciadas, uma transio de uma economia agrrio-exportadora para
uma economia urbano-industrial, em muitos aspectos, similar encontrada
nos pases desenvolvidos. 231
Entretanto, o desenvolvimento perifrico no obteve xito na promoo
de estruturas socioeconmicas mais homogneas, posto que a pobreza abso-
luta e a desigualdade de renda e de riqueza no somente no regrediram a
patamares civilizados, como, por vezes, foram reforadas. Isto ocorreu, de um
lado, por problemas oriundos do prprio processo de industrializao, mar-
cado por uma base tcnica incompleta, uma articulao micro-macro proble-
mtica e despropores setoriais importantes; por outro lado, devido a fatores
de ordem social, ligados, fundamentalmente, vigncia prolongada de um
regime de trabalho escravocrata e s vicissitudes da sua abolio, assim como
repartio profundamente desigual da propriedade da terra.
Em suma, a industrializao em condies de subdesenvolvimento, por
ser retardatria7, se defrontou com obstculos inditos, a julgar pela expe-
rincia dos pases de capitalismo avanado, dentre os quais destacam-se o
desequilbrio externo e a deteriorao dos termos de intercmbio. Um terceiro
obstculo reside na tendncia ao desemprego/subemprego da fora de traba-
lho, que ser objeto de anlise na seo que segue.
7. No basta, no entanto, admitir que a industrializao latino-americana capitalista. necessrio, convir que a industria
lizao capitalista na Amrica Latina especfica e que sua especificidade est duplamente determinada: por seu ponto
de partida, as economias exportadoras capitalistas nacionais e, por seu momento, o momento em que o capitalismo mo-
nopolista se torna dominante em escala mundial, isto , em que a economia mundial capitalista j est constituda. a esta
industrializao capitalista que chamamos retardatria (Cardoso de Mello, 1982 (1998), p. 104, grifos no original).
8. As duas expresses, alm da noo de informalidade, so utilizadas de forma indistinta no presente artigo. Todas elas
se referem a inseres ocupacionais marcadas pela baixa produtividade, salrios reduzidos e pouca ou nenhuma regulao
pblica e/ou estatal das relaes de trabalho.
9. De acordo com Eric Hobsbawm (1969), no incio do sculo XX, as economias de industrializao avanada j haviam
incorporado a maior parte da populao economicamente ativa em setores econmicos de produtividade e salrios mais
elevados. Para este autor, explicam este fenmeno a emigrao massiva vivenciada pelos pases europeus no sculo XIX e,
principalmente, o relativo arcasmo tecnolgico que marcou o desenvolvimento capitalista no aludido sculo, tornando-o
altamente absorvente de mo de obra, incluindo a sua parcela no qualificada.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Em contraposio, o desenvolvimento perifrico parte de uma estrutura
socioeconmica caracterizada por uma vasta camada tcnica pr-capitalista de
produtividade extremamente reduzida e rendimentos nfimos10, o que exige,
para uma absoro plena da mo de obra, um esforo de acumulao muito
maior do que o realizado pelos centros capitalistas em etapa histrica similar
de desenvolvimento.
Deste modo, a baixa elasticidade-renda da demanda de produtos agrco-
las e a modernizao do setor primrio, em um contexto de poucas mudanas
nas estruturas agrrias, tendem, na periferia, a deslocar mo de obra para
outras atividades econmicas. Na presena, contudo, de um processo de acu- 233
mulao de capital incipiente, incapaz de absorver de forma genuna a mo de
obra deslocada, promoveu-se uma expanso da fora de trabalho redundante
na agricultura e uma migrao desta redundncia para as reas urbanas.
Diante desse cenrio, constata-se que as economias perifricas no foram
bem sucedidas na homogeneizao das suas estruturas produtivas. Na etapa do
desenvolvimento para fora, o processo de modernizao permaneceu, em grande
parte, restrito agricultura exportadora e, portanto, com pouca capacidade de ir-
radiao dos frutos do progresso tcnico para os demais setores. Moldou-se, assim,
uma estrutura marcada pela dualidade, manifesta em trs planos distintos, porm
irremediavelmente conectados, o setorial, o espacial e o social.
Com a industrializao e o incio da etapa do desenvolvimento para
dentro, houve uma relativa extenso do progresso tcnico ao setor industrial e
atividades correlatas, sem, contudo, transformar a totalidade da estrutura pro-
dutiva, ficando margem desse processo uma parte relativamente extensa do
tecido econmico, como a agropecuria no exportadora e outras atividades
primrias, alm de segmentos importantes dos servios e do setor industrial,
muitas vezes submetido a formas de produo artesanal ou semi-artesanal
(Pinto, 1965).
Na verdade, advm com esta nova etapa do desenvolvimento perifrico,
antes que uma ruptura com a dualidade econmica herdada do perodo an-
10. Aqui, o contraste com a experincia histrica dos pases desenvolvidos, herdeiros de um sistema econmico feudal,
flagrante: Segundo a opinio corrente, a economia do feudo era um sistema fechado ou quase fechado. Mas no estava a
a sua principal caracterstica, e sim no fato de que era uma economia fechada de nvel relativamente elevado de consumo.
As comunidades primitivas de dimenses idnticas e que, como o feudo, eram economias fechadas, ou seja, de autocon-
sumo apresentavam, via de regra, um nvel mdio de consumo mais baixo que o das comunidades feudais europeias. Os
bares feudais conseguiram, com recursos locais, no s construir castelos, como tambm armar os seus homens para a
guerra e manter um nmero quase sempre elevado de pessoas ociosas em torno de si. O excedente de produo que chega-
va s mos do senhor feudal, mesmo dos pequenos, era relativamente grande se, se tem em conta que tinha esse excedente
origem na apropriao direta de parte do fruto da produo de uma pequena comunidade. Ora, isto s foi possvel porque
era relativamente elevado o nvel da tcnica que prevalecia dentro do feudo (Furtado, 1961 (2009), p. 118 e 119).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Ademais, convm destacar a manifestao de um excedente estrutural
de mo de obra ao longo do processo de desenvolvimento sob condies peri-
fricas. De uma parte, este fenmeno se relaciona com a prpria insuficincia
dinmica ao qual se encontram submetidas as economias perifricas, incapaz
de absorver a mo de obra que se desloca para as cidades, assim como o seu
crescimento demogrfico. De outra parte, o excedente de mo de obra guarda
relao com o perfil de interveno do Estado brasileiro na questo social,
marcado historicamente pelo seu alcance restrito (trabalhadores dos ncleos
mais estruturados do mercado de trabalho) e pelo baixo valor dos benefcios,
especialmente de aposentadorias e penses, tornando-o pouco efetivo em ter- 235
mos de conteno da oferta de trabalho de crianas, adolescentes e idosos.
Em suma, a insuficincia dinmica se manifesta...
...cuando aumenta la productividad o la eficacia por la incorporacin de nue-
vas capas tcnicas en toda o en gran parte de la economa, sin que el ritmo de
acumulacin de capital sea bastante para provocar el desplazamiento hacia
arriba, tanto de la fuerza de trabajo ya ocupada como del incremento de ella
en la medida necesaria para mejorar las relaciones de ingreso. Por el contra-
rio, hay un claro fenmeno de deterioro que se manifiesta en las relaciones de
los estratos inferiores con los de ms arriba. Si la insuficiencia es muy seria,
como suele suceder, queda fuerza de trabajo redundante o desocupada total
o parcialmente (Prebisch, 1976, p. 23)12.
12. Com efeito, os seguintes fatores respondem pela insuficincia dinmica das economias subdesenvolvidas: o ritmo
acelerado de crescimento da fora de trabalho; o patamar insuficiente de acumulao de capital associado ao consumo
conspcuo das elites da regio; a inadequao da tecnologia, expressa pela adoo de tcnicas produtivas de elevada den-
sidade de capital por pessoa ocupada; e, por fim, a natureza das relaes comerciais entre centros e periferia. No cabe nos
limites deste artigo desenvolver cada um dos tpicos mencionados. Para uma leitura mais aprofundada destas questes,
ver, especialmente, Prebisch (1949b (2011); 1963 (2000); 1976).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Como principal consequncia, houve uma reordenamento da geoeconomia
mundial, com o deslocamento do poder econmico e financeiro em direo
ao continente asitico, especialmente China.
No Brasil, essas transformaes ganharam flego somente nos anos 1990
e, principalmente, aps a estabilizao dos preos advinda com o Plano Real. Na
dcada anterior, perdida sob vrios aspectos, a crise da dvida externa, a infla-
o galopante, a necessidade de transferncia de recursos reais para o exterior e
a desorganizao fiscal do setor pblico desestabilizaram o clculo capitalista de
longo prazo e inviabilizaram um crescimento econmico mais robusto e dura-
douro. As taxas de desemprego, embora bastante volteis, em termos mdios, no 237
assinalaram um crescimento explosivo no perodo em questo, ainda que a infor-
malidade tenha avanado, os rendimentos estagnados e a distribuio de renda se
deteriorado. No campo poltico, o novo sindicalismo, de vis mais combativo, e
a Constituio Federal de 1988, ao consolidar e ampliar direitos sociais, agiram na
contramo dos ventos neoliberais, j em voga no mundo desenvolvido.
Porm, na dcada de 1990, a ascenso do neoliberalismo no Brasil
acachapante e, com ela, o questionamento do perodo desenvolvimentista. As
crticas, em sntese, apontavam para os excessos de intervencionismo estatal
e para o carter introvertido e pouco competitivo da economia brasileira. A
perda de mpeto do crescimento econmico e a manuteno dos crnicos
problemas sociais, afirmavam os adeptos do neoliberalismo, seriam as conse-
quncias naturais dos equvocos subjacentes ao modelo de desenvolvimento
vigente no Brasil durante boa parte do sculo XX.
Dado o diagnstico, esforos foram empreendidos no sentido de am-
pliar a liberalizao dos mercados (o de bens e servios, o financeiro e o de
trabalho) e, assim, recuperar o protagonismo econmico destes. Com esse
intuito, nos anos 1990, o receiturio neoliberal recomendava uma rpida e
ampla abertura comercial e financeira, privatizaes em larga escala e uma
nova regulao do mercado de trabalho, assentada na desregulamentao de
direitos e na flexibilizao das relaes de trabalho.
No obstante a aplicao de algumas polticas de corte neoliberal, os re-
sultados de uma maneira geral foram bastante frustrantes, ainda que a inflao
tenha sido reacomodada em patamares bastante baixos para os padres brasi-
leiros. Assim sendo, na dcada de 1990, o crescimento econmico foi apenas
ligeiramente superior ao registrado nos anos 1980, ao passo que o mercado de
trabalho sofreu um amplo processo de desestruturao, marcado, entre outros
aspectos, por uma elevao sem precedentes das taxas de desemprego, pelo
aumento da informalidade, pelo decrscimo do rendimento mdio real dos
trabalhadores e pela concentrao (pessoal e funcional) da renda.
A partir dos anos 2000, houve uma inflexo nos campos poltico e eco-
nmico em relao dcada precedente. Em termos polticos, ocorreu um
enfraquecimento gradual do neoliberalismo como ideologia e receiturio de
polticas pblicas, alimentado basicamente por um descontentamento com
os resultados econmicos e sociais da dcada anterior; pela ascenso ao go-
verno federal, em 2003, de uma coalizao poltica liderada por um partido
de centro-esquerda; e, por fim, e talvez mais importante, pela ecloso da crise
financeira internacional no final de 2008.
No campo econmico, convm destacar a acelerao do crescimento do
238 PIB, especialmente entre os anos de 2004 e 2008, acompanhada de uma infla-
o baixa e de uma dvida pblica cadente, ainda que o ritmo do crescimento
tenha se desacelerado consideravelmente a partir de 2011, com o recrudesci-
mento da crise internacional.
No que diz respeito ao mercado de trabalho, a ruptura com a trajetria
dos anos 1990 flagrante: as taxas de desemprego se reduziram substancial-
mente e de forma generalizada; a criao de empregos formais atingiu patama-
res inditos, reduzindo a participao (relativa e absoluta) da informalidade; o
rendimento mdio real do trabalho cresceu, ainda que de forma tmida; e, por
fim, houve uma queda acentuada da concentrao da renda e um aumento da
participao dos salrios na renda nacional.
A melhora do cenrio econmico e do mercado de trabalho foi resulta-
do, por um lado, de um quadro externo mais favorvel (at o final de 2008)
e, por outro, da promoo de polticas de estmulos demanda e de impulso
aos investimentos. No primeiro caso, destacam-se a ampliao substancial do
crdito; a poltica de valorizao do salrio-mnimo, o fortalecimento dos pro-
gramas de garantia de renda da Seguridade Social, com destaque para o Be-
nefcio de Prestao Continuada BPC e o Bolsa-Famlia e, com a agudizao
da crise, a desonerao de impostos sobre bens de consumo. No tocante aos
investimentos, vale ressaltar as aes do Programa de Acelerao do Cresci-
mento (PAC), do programa habitacional Minha Casa, Minha Vida e do plano
Brasil Maior que, entre outros aspectos, rene um conjunto de medidas de
desoneraes de investimentos e de exportaes.
Convm lembrar, entretanto, que o trip da poltica econmica her-
dado do final da dcada de 1990, formado por altas taxas de juros, cmbio
valorizado e supervit primrio, no sofreu alteraes substantivas nos anos
2000. Tal fato s veio a ocorrer a partir de 2011, com a implementao do
que se convencionou chamar de nova matriz econmica, composta por
taxa de juros mais baixa, taxa de cmbio mais desvalorizada e poltica fiscal
anticclica.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Da perspectiva do desenvolvimento, portanto, pode-se afirmar que os
anos 1980, ao interromper o processo de estruturao do mercado de trabalho
brasileiro em curso desde a dcada de 193013, e os anos 1990, ao aprofundar
os seus traos estruturais, reforaram a condio de subdesenvolvimento da
economia brasileira, ao passo que essa tendncia foi em alguma medida rever-
tida a partir dos anos 2000.
Isto no significa, de forma alguma, que o mercado de trabalho brasilei-
ro tenha adquirido, no perodo recente, caractersticas similares s verificadas
nos pases de capitalismo avanado. Os traos estruturais prprios de mer-
cados de trabalho subdesenvolvidos, elencados na seo anterior, continuam 239
presentes e em extenso ainda preocupante, o que apenas refora a necessida-
de de aprofundar as reflexes a esse respeito, dentro do contexto das transfor-
maes do capitalismo contemporneo.
Nesse sentido, preciso chamar a ateno para o carter altamente he-
terogneo da estrutura econmica e do mercado de trabalho brasileiro atual,
dada a sua importncia para a permanncia dos altos nveis de pobreza e de
desigualdade, assim como para a profuso de ocupaes de baixa qualidade
que marca o dinamismo recente do mercado de trabalho brasileiro.
A aludida heterogeneidade produtiva se manifesta por meio da diferena
relativa de produtividade entre as grandes empresas e as de menor porte. De
acordo com a Cepal (2010), a produtividade de uma microempresa no Brasil
equivale a apenas 10% da verificada na grande empresa. Nos pases desen-
volvidos, como Frana e Alemanha, esses valores correspondem a, respecti-
vamente, 71% e 67%. Os diferenciais de produtividade apresentados pelas
pequenas e mdias empresas em relao s grandes tambm so significativa-
mente mais acentuados do que os registrados nos pases avanados.
A elevada heterogeneidade entre setores e empresas, alerta a Cepal
(2010), associada a uma especializao produtiva em setores intensivos em
recursos naturais, tm tornado o tecido produtivo das economias latino-ame-
ricanas pouco propenso a difundir os incrementos de produtividade advindos
do progresso tcnico, o que tem ampliado, no perodo recente, a brecha de
produtividade existente entre a Amrica Latina e os Estados Unidos.
As reflexes de Infante (2011) apontam nessa mesma direo. Segun-
do ele, entre 1960 e 2007, houve, na Amrica Latina, uma concentrao da
13. O processo de estruturao do mercado de trabalho brasileiro foi muito mais uma decorrncia do elevado dinamismo
econmico caracterstico do perodo de industrializao do pas (1930-1970), do que propriamente de uma atuao fa-
vorvel do Estado brasileiro. Bem pelo contrrio, ao restringir a atuao sindical, ao permitir aos empresrios uma liber-
dade ampla de determinao dos padres de contratao e demisso, de remunerao e de uso do trabalho, e ao rebaixar
o poder de compra do salrio-mnimo, por exemplo, o Estado atuava em desfavor do referido processo.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
pobreza, com a abertura ao comrcio exterior e com a volatilidade do cres-
cimento econmico. Por outro lado, a heterogeneidade estrutural se mostra
relacionada de forma inversa com o PIB per capita e o PIB por ocupado, com
o crescimento econmico e com o aumento da produtividade. Porm, no foi
possvel diagnosticar uma associao clara entre heterogeneidade estrutural e
desigualdade de renda.
Em suma, pases que apresentam uma estrutura produtiva mais homo-
gnea registram nveis de crescimento econmico mais elevado e menos vo-
ltil, uma expanso mais acelerada do PIB per capita e do PIB por ocupado,
incrementos mais substanciais da produtividade, uma menor abertura ao co- 241
mrcio exterior e patamares mais baixos de incidncia da pobreza.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, a convergncia produtiva
tende a gerar empregos de remunerao mais elevada, de maior proteo so-
cial, com nveis mais altos de estabilidade ocupacional e de maiores requisitos
educacionais; em outros termos, empregos de maior qualidade, sem os quais
as polticas de qualificao perdem muito da sua efetividade.
Convm frisar ainda que tais diferenciais de produtividade se reprodu-
zem territorialmente, o que significa, na prtica, o reforo de desigualdades
regionais historicamente constitudas na regio.
Com efeito, a heterogeneidade estrutural presente nos pases subdesen-
volvidos favorece a reproduo em um grau acentuado da informalidade no
mercado de trabalho, aqui entendida como inseres ocupacionais que ocor-
rem margem do arcabouo legal de regulao do trabalho no Brasil e/ou que
se notabilizam por uma separao no muito ntida entre propriedade dos
meios de produo e exerccio da atividade laboral. Apesar de no constitu-
rem um universo homogneo, as ocupaes informais tm como trao comum
a precariedade e a fragilidade dos seus vnculos empregatcios.
A dinmica do capitalismo contemporneo, assim como as transformaes
pelas quais vm passando a economia brasileira desde os anos 1990 tm rede-
finido, no entanto, a prpria manifestao do fenmeno da informalidade. Para
Cacciamali (2000), trata-se de um processo de informalidade, que se vincula a ou-
tros processos em curso atualmente como a reestruturao produtiva, a expanso
internacional dos mercados financeiros, a internacionalizao e maior abertura
das economias e a desregulamentao dos mercados. nesse contexto que so
criadas e recriadas novas modalidades de inseres ocupacionais informais.
Nesses termos, pode-se falar em uma nova informalidade em sintonia
com a dinmica e configurao do capitalismo contemporneo, que, em ver-
dade, associa-se com a velha informalidade e com o segmento formal da eco-
nomia, tornando o fenmeno ainda mais complexo e de difcil superao. No
Consideraes finais
A primeira dcada deste sculo inaugurou uma nova trajetria para os
principais indicadores do mercado de trabalho brasileiro, especialmente a par-
tir de 2004. Desde ento, registrou-se um movimento de queda acentuada do
desemprego, de ampliao da formalizao das relaes de trabalho, de cres-
cimento do rendimento do trabalho e de desconcentrao da renda. A crise
internacional em 2008 e a sua agudizao posterior no foram suficientes para
reverter substancialmente o referido quadro.
Entretanto, procurou-se demonstrar ao longo do texto que as caracters-
ticas e os problemas estruturais do mercado de trabalho brasileiro, ainda que
P r oj e tos pa ra o B rasi l
possam ter sido atenuados no perodo recente, esto longe de serem equacio-
nados a contento.
Assim sendo, o mercado de trabalho, em sintonia com a estrutura eco-
nmica, padece de uma elevada heterogeneidade, cuja manifestao mais evi-
dente reside na proliferao de inseres ocupacionais e de relaes de traba-
lho informais, ainda que estas tenham assumido uma nova feio na esteira
das transformaes do capitalismo contemporneo.
Associados a estes fenmenos, reproduzem-se no mercado de trabalho
brasileiro ocupaes mal remuneradas e de elevada rotatividade, o que con-
tribui para um alto patamar de concentrao da renda. Alm disso, a queda 243
significativa das taxas de desemprego, ainda subsiste um amplo excedente de
mo de obra, que termina por reforar os demais elementos estruturais do
mercado de trabalho.
Nesse contexto, a superao do quadro acima descrito exige polticas
pblicas que no se restrinjam aos limites do mercado de trabalho. Como
se sabe, o funcionamento deste mercado condicionado pela dinmica da
acumulao capitalista, que, por sua vez, responde a estmulos advindos dos
preos macroeconmicos (taxas de juros e de cmbio) e, principalmente, das
polticas industriais, de inovao tecnolgica e de insero externa da econo-
mia nacional.
Com efeito, pensar em alternativas de polticas pblicas que apontem
para mudanas estruturais do mercado de trabalho brasileiro significa, a rigor,
debater o padro de desenvolvimento nacional e seus impactos sobre a estru-
tura produtiva e a insero externa do pas.
Obviamente, tal discusso no pode ser feita de modo minimamente sa-
tisfatria nos limites deste espao. Porm, entende-se que de fundamental
importncia que o referido padro de desenvolvimento tenha como um dos
seus eixos centrais um projeto de reindustrializao da economia brasileira,
sem o qual a gerao de postos de trabalho de qualidade ficar bastante com-
prometida.
O necessrio e inadivel fortalecimento do Sistema Pblico de Emprego,
por sua vez, deve ser pensado dentro desse contexto. Ou seja, o seu papel de
proteo ao trabalhador e de aumento da eficincia do mercado de trabalho s
ter algum resultado positivo caso as polticas que o compem, notadamente as
de intermediao de mo de obra, qualificao e seguro-desemprego, possam se
beneficiar de um ambiente macroeconmico e de desenvolvimento favorvel.
A ttulo de concluso, elenca-se abaixo um conjunto de medidas que,
acredita-se, pode mitigar os problemas estruturais do mercado de trabalho
brasileiro:
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Antonio Ibarra
Introduo
A sociedade brasileira passou por fortes transformaes na ltima dcada.
Algumas oportunidades foram concretizadas graas janela demogrfica que
se abriu em meados da ultima dcada. Outras transformaes foram garantidas
pelo conjunto de aes e programas das distintas esferas federais. Alm dos efei-
tos macroeconmicos que permitiram um crescimento da economia brasileira,
algumas polticas especficas adotadas permitiram ao pas crescer distribuindo
renda. No se trata apenas da integrao de programas de transferncia de ren-
da, mas de polticas pontuais demandadas h muito pela sociedade civil.
Este artigo procura discutir algumas questes referentes ao mercado de
trabalho brasileiro frente construo de uma agenda social-desenvolvimen-
tista e, portanto, no poderia estar isolada em relao a um conjunto de pol-
ticas sociais que contriburam para a melhoria nos indicadores sociais brasilei-
ros na ltima dcada. Alm de apontar os desafios, o artigo procura delinear
propostas que possam fortalecer a proteo social no Brasil.
Apesar da acelerada formalizao no mercado de trabalho nos ltimos
anos, o pas ainda conta com cerca de 40% de seus trabalhadores na informa-
lidade. Os esforos de fiscalizao para assegurar que as empresas no contra-
tem trabalhadores sem registro fundamental para o desenvolvimento do pas,
mas requerem novos quadros com aes mais extensas no mercado laboral. O
pas precisa pensar em contrataes de fiscais do trabalho, com remunerao
digna, assegurando sua proteo principalmente nas aes em reas rurais.
247
1. O autor agradece os comentrios e sugestes de Ana Fonseca, Daniel Biagioni e de Laender Valrio Batista.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Alguns setores da economia foram recentemente beneficiados por deso-
neraes (folha de pagamento) e renncias tributrias (Simples Nacional) que
pesam no oramento pblico e atingem a proteo assegurada aos trabalhado-
res. O momento de discusso desses e de outros pontos crucial para evitar
que o desenvolvimento econmico e social que se quer no destrua conquistas
antigas e outras mais recentes dos trabalhadores.
Neste sentido, certamente a maior conquista lograda junto s Centrais
Sindicais foi a poltica de valorizao do salrio-mnimo. Essa poltica foi a
grande responsvel por retirar milhes de pessoas da situao de pobreza nos
ltimos anos, assegurando uma melhoria na distribuio de renda no pas, 249
ainda muito aqum do que desejamos, mas promovendo um pontap inicial
de grande relevncia. Na crise econmica global que predomina nos ltimos
anos, foi essa poltica que garantiu que o Brasil no fosse to afetado quanto
outros pases no continente e alm-mar.
Se por um lado h uma necessidade de reduo dos custos para garantir
a competitividade das empresas brasileiras no exterior, vivemos uma situao
onde h falta de investimentos em inovao que poderiam alavancar novos ru-
mos na agenda social-desenvolvimentista. Por um lado os empresrios recla-
mam dos elevados custos trabalhistas, onde incorporam nesses custos, recur-
sos que so conquistas dos trabalhadores e parte integrante da remunerao
dos trabalhadores e no encargos trabalhistas (13 salrio, descanso semanal
remunerado, frias etc).
Este artigo procura aprofundar os temas acima, mas refletindo sobre as
possibilidades de construir uma nao com empregos de qualidade e garantia
de distribuio de renda para a populao, incluindo os direitos de proteo
social de forma abrangente e no pensando apenas nas polticas voltadas para
o mercado de trabalho.
A primeira seo deste artigo foca na questo da rotatividade no mercado
de trabalho formal brasileiro. A segunda seo trata da proteo social dos
trabalhadores, observando o comportamento dos programas de Seguro De-
semprego e do Abono Salarial, tambm conhecido como 14 salrio. Por fim,
apresenta-se uma proposta, dentre as modificaes recentes em discusso no
pas, no sentido de integrar as polticas laborais com as demais polticas sociais
de forma a garantir uma proteo social ampliada no mbito federal.
iNForMAliDADe
A formalizao do emprego no Brasil nos anos recentes contribuiu para
uma melhoria no panorama social brasileiro, expandindo a fora de traba-
P r oj e tos pa ra o B rasi l
lho, mas o pas ainda conta com um percentual elevado de trabalhadores
sem carteira de trabalho e trabalhadores por conta prpria 15% e 21% dos
ocupados, respectivamente. Destaca-se que no primeiro grupo os percentuais
em atividades agrcolas e no-agrcolas muito prximo, enquanto os conta
prprias agrcolas representam 30% dos ocupados nesse setor, segundo os
dados de 20113. Nesta conta ainda podem ser acrescidos os trabalhadores
no-assalariados (na produo para o prprio consumo, na construo para
o prprio uso e os trabalhadores no remunerados), que totalizam outros 7%
dos ocupados.
A falta de proteo social a esses trabalhadores preocupante e merecem 251
ser destacadas dentro de um escopo de polticas pblicas de emprego, traba-
lho e renda, mas tambm dentro do conjunto de outras polticas sociais brasi-
leiras, como as transferncias de renda. A falta de oportunidades a empregos
de qualidade para a camada mais pobre da populao se tornou evidente com
o crescimento da formalizao apesar dos avanos logrados com a poltica de
valorizao do salrio-mnimo.
Estudo recente do Banco Mundial (Andrade, Bruhn e McKenzie, 2013)
sobre a formalizao de estabelecimentos informais em Minas Gerais demons-
trou que mesmo com quatro formas de interveno do poder pblico no sen-
tido de estimular a formalizao, os impactos aps quase dois anos foi pra-
ticamente nulo. As quatro formas se resumem em tratamento comunicativo,
tratamento contbil grtis, tratamento de fiscalizao direta e tratamento de
fiscalizao indireta (por vizinhana). Em nenhum dos casos houve aumento
da formalizao, mas a fiscalizao permitiu que se avanasse na obteno de
licenas municipais.
Neste sentido, os esforos do projeto Reduo da informalidade por
meio do dilogo social, projeto do Dieese com apoio de diversas instituies
de trabalhadores (centrais sindicais, ANFIP, Contag), governamentais (Ipea,
MPS, MTE), internacionais (BID e OIT), alm da Fundao Banco do Bra-
sil, tem sido mais exitosos. Tem por objetivo contribuir para a elaborao de
novas polticas e formas de interveno transformadora. A novidade est na
criao de espaos para o dilogo social envolvendo trabalhadores, empre-
gadores e o poder pblico, levando em conta a incidncia da informalidade
em setores como o comrcio, construo civil, confeces e o setor rural. A
metodologia busca enfrentar questes historicamente arraigadas no tipo do
desenvolvimento brasileiro e a necessidade de construir, mediante os esforos
3. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Salrio-mnimo
Nos ltimos anos vem melhorando a distribuio pessoal de renda no
Brasil. Esse comportamento pode ser atribudo principalmente ao desempenho
positivo do mercado de trabalho, mas tambm s polticas de transferncia de
renda, destacadamente as aposentadorias e penses, ao Beneficio de Prestao
Continuada (BPC) e ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Tanto no que tange ao
mercado de trabalho quanto s aposentadorias, penses e ao BPC, a poltica
de valorizao do salrio-mnimo tem papel decisivo nessa empreitada. Desde
2004, as centrais sindicais lanaram a campanha que aps dois anos logrou
definir as regras de reajuste do salrio-mnimo at 2015. A regra de reajuste
do salrio-mnimo estabelecida partiu do acordo entre as centrais sindicais e o
governo federal, e toma por base a reposio da inflao acrescida da taxa de
crescimento real do PIB de dois anos anteriores.
Considerando um patamar de inflao que vem sendo seguido, em ja-
neiro de 2014, teremos tido um aumento real do salrio-mnimo de 92,5%
desde janeiro de 2003. Em termos prticos, em onze anos o salrio-mnimo
praticamente duplicou em termos reais. Como o salrio-mnimo afeta direta-
mente as aposentadorias e penses, alm dos trabalhadores ativos e tem um
efeito farol para os demais salrios, pode-se concluir que o principal instru-
mento de redistribuio de renda no Brasil nos ltimos anos foi a valorizao
do salrio-mnimo.
Um dos efeitos da poltica de valorizao do salrio-mnimo foi obser-
vado durante o ano de 2009, quando a crise econmica mundial se assentava.
Naquele ano, o seu valor apresentou um crescimento real de 7,2%, contri-
buindo para minorar os efeitos da crise. Devemos recordar que em termos
4. Ver <www.dieese.org.br/projetos/informalidade.html>.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
de polticas pblicas houve um aumento do nmero de parcelas do Programa
seguro-desemprego para os setores mais afetados pela crise internacional em
cada Unidade da Federao. Essa deciso s foi possvel graas interveno
junto ao Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Code-
fat), entidade gestora do referido programa, onde as Centrais Sindicais tiveram
papel decisivo.
Assegurar apenas o crescimento da economia brasileira no garante que
se sustente uma redistribuio da riqueza. Precisamos assegurar mecanismos
que sirvam para reduo das desigualdades brasileiras regional, educacional,
da renda, de acesso a oportunidades. No resta dvida que a valorizao do 253
salrio-mnimo contribuiu imensamente neste sentido.
Intermediao de mo de obra
O Portal Mais Emprego5, sonho antigo do Ministrio do Trabalho e Em-
prego, vem sendo aperfeioado diariamente, integrando nacionalmente as va-
gas por emprego formal. Atualmente um trabalhador pode concorrer a uma
vaga em outro municpio distante, disposto a migrar para garantir seu lugar
no mercado de trabalho. Os postos do Servio Nacional de Emprego (Sine) se
limitavam a centenas de municpios e tinham alcance restrito s vagas oferta-
das localmente. Com o novo portal, o MTE pode dar um salto quantitativo e
qualitativo, convocando as grandes empresas a disponibilizarem suas vagas.
A localizao dos postos do SINE geralmente no privilegiam as reas
mais pobres dos centros urbanos onde esto instalados, fazendo com que exis-
ta um distanciamento dos trabalhadores mais pobres em relao ao mercado
de trabalho formal. O acesso se torna mais facilitado com o portal, mas ainda
assim precisa de disseminao maior para garantir que se possam reduzir as
taxas de desemprego para a populao mais pobre, que ainda atingem entre
25 e 30% da fora de trabalho.
Com o atual modelo de intermediao de mo de obra (Portal Mais Em-
prego) desenvolvido junto Dataprev, possvel imaginar um sistema inte-
grado territorialmente, mas que ainda tem deficincias de credibilidade em
relao principalmente s grandes empresas. Os setores de RH das empresas,
na maior parte das vezes terceirizados, se sobrepem atuao da gesto p-
blica para o encaminhamento de trabalhadores.
Em 2012, 6,5 milhes de trabalhadores foram inscritos no Sistema
Nacional de Emprego (SINE) e foram captadas 3,1 milhes de vagas. Desse
5. Acessar em http://maisemprego.mte.gov.br .
total, apenas 725 mil foram efetivamente intermediadas (23,6% das vagas
captadas).
No que tange qualificao profissional h de se pensar em um sistema
que remunere de forma digna os trabalhadores que buscaram se profissionalizar,
tnica que no tem se registrado nos ltimos anos. Enquanto aumentam as exi-
gncias de contratao, sobretudo referentes escolaridade, observa-se que os
salrios permanecem estveis. Passa-se a ter uma fora de trabalho cada vez mais
instruda, mas com baixas remuneraes. Conforme veremos adiante, essas bai-
xas remuneraes tm impactos tambm no Fundo de Amparo ao Trabalhador,
254 atravs do aumento assustador de beneficirios do Abono Salarial.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Grfico 1
Taxa de rotatividade global e descontada(1)
Brasil, 2002 a 2011 (em %)
60,0
53,2 54,5
52,6
49,2
50,0 45,5 46,8
43,8 43,6 44,5
42,7
37,6 37,4 37,3
40,0 36,0
33,9 33,6 33,0 33,7 34,1 34,3
30,0 255
20,0
10,0
0,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Global Descontada
um instrumento utilizado pelas empresas para fazer com que os salrios perma-
neam baixos, apesar do aumento na escolaridade mdia dos brasileiros.
A rotatividade entre os trabalhadores de baixa escolaridade (suposta-
mente de baixa qualificao) poderia representar uma urgncia por parte das
empresas em contratar profissionais de maior qualificao para aumentar a
sua produtividade. No entanto, a rotatividade ocorre, em sua maioria, em pos-
tos de trabalho que no requerem uma alta qualificao.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
observar, entretanto, que o mesmo discurso que se ope proposta, sob o
argumento do comprometimento da eficcia produtiva brasileira em prol da
manuteno do status quo, so responsveis por taxas de rotatividade elevads-
simas, que impedem um aumento no consumo dos bens e mercadorias pro-
duzidos. Acreditar na naturalizao da rotatividade no mercado de trabalho
ou culpar apenas os trabalhadores por no se qualificarem no contribui em
absolutamente nada para o desenvolvimento social do pas. Sabe-se que as
empresas multinacionais praticam margens de lucro no Brasil muito acima do
adotado em outros pases, como na indstria automobilstica.
A reduo dos custos trabalhistas no Brasil visando o aumento da com- 257
petitividade internacional no pode ser pensada s custas de uma flexibili-
zao que no proteja o trabalhador. Na anlise dos encargos trabalhistas, o
patronato incorpora alguns custos que na verdade so conquistas da classe
trabalhadora e no podem ser vistas como encargos, como o 13 salrio, o
descanso semanal remunerado, as frias, entre outros. As desoneraes e re-
nncia tributria para diversos setores tm servido para reduzir esses custos,
mas tem tido impactos no financiamento de programas voltados para a pro-
teo dos trabalhadores. Segundo dados do Ministrio da Fazenda, somente
o Simples Nacional foi responsvel por uma renncia tributria no mbito
federal da ordem de 49,5 bilhes de reais at 2012 (MF, 2013).
Quando existir motivaes econmicas, tecnolgicas, estruturais e
anlogas, as empresas devem abrir canal de negociao com os representan-
tes dos trabalhadores e notificar a autoridade competente, fornecendo todas
as informaes pertinentes. A existncia de sindicatos fortes permite que se
busquem alternativas para evitar a perda de empregos que impulsionam o
consumo interno.
A Escandinvia tem uma taxa de sindicalizao superior a 70% e isto, em
parte serve para explicar porque aquele pas se situa entre os melhores indica-
dores sociais no mundo, com elevada equidade e investimentos em inovao
tecnolgica, que permitem uma proteo social ampla para sua populao.
No ltimo quarto de sculo o pas no avanou no cumprimento do
pargrafo 4 do artigo 239 da Constituio Federal referente ao financia-
mento do seguro-desemprego que receber uma contribuio adicional da
empresa cujo ndice de rotatividade da fora de trabalho superar o ndice
mdio da rotatividade do setor, na forma estabelecida por lei. Mesmo no
sendo um assunto de fcil implementao, pois poderia onerar as micro-
empresas e empresas de pequeno porte mais do que as empresas mdias e
grandes, onde a prtica de substituio mais extensa, algumas alternativas
podem ser viabilizadas.
Polticas de emprego
O governo federal intervm no mercado de trabalho atravs das politicas
de emprego, distinguidas entre ativas e passivas. O objetivo das polticas ativas o
de promover a gerao de emprego, trabalho e renda aos trabalhadores, enquanto
as polticas passivas tem o objetivo de garantir um determinado nvel de consumo
e bem-estar das famlias dos trabalhadores que no lograram se inserir na ativida-
de econmica. Na primeira, podemos citar a formao profissional e as frentes de
trabalho, estmulo ao microcrdito e na segunda, o seguro-desemprego.
Desde sua criao no modelo atual (1986), os ataques ao seguro-de-
258 semprego tem sido permanentes. Logo aps sua implantao se acusava o
seguro-desemprego de atingir apenas a classe mdia. Depois surgiram os pro-
fissionais do seguro-desemprego, notcia que foi rebatida pelo Ministrio
afirmando que as regras existentes no permitiam esse tipo de ao, alm de
confirmar que pouco mais de 10% dos segurados recorreram mais de uma vez
nos ltimos dez anos. Mais recentemente se noticiaram os repasses do Tesouro
Nacional para sustentar o programa, apesar das baixas taxas de desempre-
go. Entretanto, sempre persiste a noo de que o segurado pode trabalhar na
informalidade enquanto estiver recebendo o benefcio. O pressuposto de
que o trabalhador est agindo de m-f, onerando os cofres pblicos. No
resta dvida que num pas de dimenses continentais e onde a informalidade
ainda elevada, os mecanismos de fiscalizao devem ser aperfeioados, mas
devemos aprofundar a anlise sobre a evoluo recente no financiamento do
Fundo de Amparo ao Trabalhador para qualificar a discusso.
A rotatividade na mo de obra formal uma caracterstica estrutural do
mercado de trabalho brasileiro. Seus impactos nas polticas pblicas no passam
despercebidos. Teoricamente, quando a taxa de desemprego diminui, as despe-
sas com seguro-desemprego deveriam diminuir. No se pensa, no entanto, que
dois fatores so preponderantes nessa discusso o aumento do salrio-mnimo
e a prpria rotatividade. Como esses dois tiveram aumento no perodo analisa-
do, o nmero de beneficirios desse programa aumentou, assim como aumen-
tou a despesa associada a essa ao. O Grfico 2 apresenta a evoluo do nmero
de beneficirios do Programa Seguro-Desemprego e do Abono Salarial.
Entre 2000 e 2012, o nmero de beneficirios do Programa Seguro-De
semprego praticamente dobrou 99,2%. No entanto, o que chama ateno no
grfico acima o aumento substancial dos beneficirios do Abono Salarial
281,1%. Esse crescimento se deve parcela da populao que ingressou no
mercado de trabalho formal nos ltimos anos. Em 2002, 39,4% dos vnculos
ativos recebiam at dois salrios-mnimos. Em 2011, representavam 53,8%.
Mas tambm se deve parcela de trabalhadores que recebiam acima de um
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Grfico 2
Evoluo dos beneficirios do Seguro-Desemprego e Abono Salarial
Brasil, 2000 a 2012 (em mil)
25.000
21.352,5
20.000 19.096,5
17.860,2
15.994,4
14.852,0
15.000 13.860,0
11.095,3
259
9.685,5
10.000 8.892,5
7.860,8
6.471,7
5.602,7 5.885,0
5.000
7.246,8 7.804,6 8.092,4 8.332,7 8.452,6
6.086,9 6.509,5
5.097,0 5.012,5 5.561,9
4.243,5 4.765,8 4.911,2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Grfico 3
Obrigaes do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Brasil, 2008 a 2012 (R$ mi a preos dez/2012 IPCA)
70.000
260
57.128,5
52.335,8 536,6
47.751,3 599,1 12.617,0
45.321,1
619,8 11.185,2
39.311,0 725,9 10.088,5
9.134,1
904,1 15.549,9
35.000 7.532,9
14.737,6
13.395,7
11.684,5
12.127,5
25.814,0 28.425,0
23.776,6 23.647,5
18.746,4
0
2008 2009 2010 2011 2012
P r oj e tos pa ra o B rasi l
o Fundo no poder deixar de solicitar aportes ao Tesouro Nacional. Esses apor-
tes foram projetados pelo prprio MTE at o ano de 2016 e seriam da ordem de
3,3 bilhes de reais em 2013, 9 bilhes em 2014, 10,7 bilhes em 2015 e ainda
5 bilhes em 2016. Esses repasses seriam necessrios para acertar as receitas e
obrigaes do Fundo de Amparo ao Trabalhador conforme o Grfico 4.
Grfico 4
Evoluo das receitas e obrigaes do Fundo de Amparo ao Trabalhador
Brasil, 2003 a 2016 (R$ bi, IPCA dezembro 2012)
261
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Receitas Obrigaes
Grfico 5
Valor mdio do saque do FGTS dos demitidos sem justa causa
Brasil, 1997 a 2012 (R$ a precos de 2012)
3.000
2.500
2.000
1.500
262
1.000
500
-
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Integrao de polticas
As polticas de emprego atuais so focadas nos indivduos. No devemos
olvidar que o salrio-mnimo no Brasil estava calcado no sustento da famlia
e no apenas dos indivduos (trabalhadores). Com as transformaes demo-
grficas (queda na natalidade, aumento da esperana de vida, aumento do n-
mero de famlias, principalmente unipessoais, entre outras) e scio-culturais
(ingresso das mulheres no mercado laboral), apenas para destacar algumas,
as famlias passaram a ter mais de um membro trabalhando para garantir seu
sustento. Nesse sentido, as polticas laborais voltadas para as famlias foram
se diluindo no individualismo que se propagou nas polticas pblicas. Assim,
a pulverizao das aes com foco nas famlias fez com que na camada mais
pobre da sociedade houvesse mais uma barreira para que as polticas pblicas
pudessem atender aos mais necessitados. Esse foi um processo histrico que
deve ser revertido de forma a garantir que a proteo social.
As polticas para o mercado de trabalho, ativas e passivas, devem estar
integradas com as polticas de assistncia social, garantindo assim uma pro-
teo social de forma efetiva. A proteo social ocorre em via de mo dupla,
P r oj e tos pa ra o B rasi l
onde os integrantes de uma poltica tenham amplo acesso s polticas de
outros setores. O envolvimento de distintos Ministrios com distintos ca-
dastros e cdigos de identificao dos cidados, apesar dos avanos logrados
nos ltimos anos, imperante.
Seguramente um dos maiores cadastros em termos de famlia reside no
Cadastro nico dos Programas Sociais do governo federal, o Cadunico, de
onde so selecionados os beneficirios de diversos programas sociais, sendo
o mais destacado o Programa Bolsa Famlia. A atualizao das informaes
das famlias deve ocorrer a cada dois anos para que permaneam no cadastro
e/ou no programa. O MDS faz um esforo enorme para garantir a qualida- 263
de dos dados fornecidos e respeitando os limites da elegibilidade para os
beneficirios dos programas sociais, inclusive com um incentivo financeiro
(ndice de Gesto Descentralizada) mas trata-se de uma base de dados que
ainda no tem sintonia fina com os dados necessrios para o Portal Mais
Emprego, por exemplo.
Um programa recente do governo federal procura englobar mais atenta-
mente as polticas com foco no apenas nos indivduos, mas nas suas famlias.
O salrio famlia um benefcio concedido pelo Ministrio da Previdncia So-
cial (MPS) aos empregados (excetuando-se os domsticos) formais e trabalha-
dores avulsos com salrio mensal de at 971,78 reais para auxiliar no sustento
dos filhos com at 14 anos de idade ou invlidos, comprovando a dependn-
cia econmica. A Portaria Interministerial MPS/MF n 15 de 10 de janeiro de
2013, ainda muito recente e no fornece estatsticas sobre essa situao. Para
os trabalhadores que receberem at 646,55 reais, o valor por dependente ser
de 33,16 reais. Entre esse valor e o teto proposto, o valor ser de 23,36 reais.
Esse direito no se estende para quem estiver desempregado.
Rais Famlia
O governo federal vem trabalhando na implementao do projeto eSo-
cial8, que unifica as declaraes dos empregadores acerca dos seus emprega-
dos. Por enquanto o uso do eSocial opcional, mas deve suplantar a Relao
Anual de Informaes Sociais/MTE (RAIS), o Cadastro Geral de Empregados
e Desempregados/MTE (Caged), a Guia de Recolhimento do FGTS e In-
8. O projeto eSocial, tambm conhecido como folha de pagamento digital, procura agregar em meio digital, as informa-
es trabalhistas, previdencirias e fiscais dos empregados, empregadores e de contrataes de servios. Trata-se de uma
ao conjunta de diversos rgos e entidades do governo federal: Caixa Econmica Federal, Instituto Nacional de Seguro
Social, Ministrio da Previdncia Social, Ministrio do Trabalho e Emprego, Secretaria da Receita Federal e Ministrio do
Planejamento. Ver www.esocial.gov.br/.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
no federal integre as polticas pblicas de trabalho com as da previdncia e
assistncia social. Essa nova base de informaes tem como pblico os tra-
balhadores formais no Brasil e, portanto, deve estar integrada Rais, tendo
carter obrigatrio com todas as mudanas legais que sejam necessrias.
A base da Rais Famlia permite o cruzamento de informaes com
bases de informaes sociais de diversos ministrios, dentre os quais desta-
camos o Ministrio da Previdncia Social, Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade.
Essas poucas informaes serviriam de norte para a expanso da proteo
social no Brasil, integrando diversas aes no apenas individualmente. 265
Certamente os rgos de controle de contas (Tribunais, Controladorias Ge-
rais e Advocacia-Geral) tambm selariam a transparncia com que essas in-
formaes interministeriais possam garantir em termos de bem-estar para
a populao.
A integrao dessas informaes permitiria que o governo federal ti-
vesse uma lista de jovens que poderiam optar em participar de cursos de
educao ou qualificao profissional, observando longitudinalmente a(s)
ocupao(es) do pai e/ou da me, a demanda regional por mo de obra, a
remunerao ofertada para determinadas ocupaes, entre tantas outras. Es-
sas so informaes vitais para congregar um conjunto de aes e programas
de polticas pblicas pensando no desenvolvimento social. Por exemplo, um
trabalhador que tenha recebido todas as parcelas do seguro-desemprego e na
busca dos demais membros da famlia ficar constatado que no h nenhum
rendimento, ele deveria automaticamente ser beneficiado pelo Programa
Bolsa-Famlia. E, assim que ele lograr um emprego, o benefcio do PBF cessa.
O custo para operacionalizar essa base complementar baixo e o momen-
to oportuno pensando que o Serpro vem desenvolvendo as ferramentas para
operar o eSocial. Os ganhos que se podem obter com essas poucas informaes
seriam muito maiores do que as despesas para implementar essa base.
Concluses e propostas
O fortalecimento do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
atravs do aumento do efetivo de auditores fiscais com salrios dignos e a de-
vida proteo policial em alguns casos um dos principais pontos. Em 2012, a
ao da fiscalizao desvendou que 6.363 crianas e adolescentes estavam tra-
balhando nas empresas fiscalizadas, com destaque negativo para Pernambuco,
onde a SIT encontrou 1.215 em situao de trabalho infantil (MTE, 2013a).
No mesmo ano, 2.750 trabalhadores foram resgatados da condio anloga
escravido (MTE, 2013b).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
es de vida dos trabalhadores, permitindo inclusive, que se aumente a
sua produtividade.
Os ganhos provenientes da poltica de valorizao do salrio-mnimo
foram debatidos nesse artigo e em outros nessa publicao (ver artigo de Car-
doso Jr e Musse). Nos ltimos anos, a valorizao do salrio-mnimo no tem
incorrido na famosa inflao de demanda, apesar de ter contribudo para a
expanso do consumo indicando, portanto, que ainda no estamos no ple-
no emprego. Entretanto, essa poltica tem prazo de vigncia at 2015. No
cabe dvida que a conjuntura foi bastante favorvel para a sociedade brasileira
com crescimento extraordinrio em alguns anos, apesar da crise internacional. 267
Devem-se debater imediatamente quais seriam os parmetros da poltica de
valorizao do salrio-mnimo para os prximos anos, tendo em vista que o
crescimento econmico brasileiro no aventa perspectivas to boas. Alguns
indicativos j sero dados em artigo de Cardoso Jr e Musse, portanto, no si-
tuaremos propostas especficas, sem deixar de ressaltar o carter urgentssimo
com que deve ser realizado esse debate.
Por fim, o artigo revela que os bancos de dados de diversos ministrios
de cunho social no conversam entre si, dificultando bastante o acompanha-
mento e a interface de programas sociais em prol da populao mais vulner-
vel. Neste sentido, a proposta de criao da Rais Famlia ganha corpo de forma
a permitir uma integrao entre as polticas de emprego e as polticas sociais,
cuja a interface beneficie a populao mais vulnervel do pas.
Referncias bibliogrficas
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ping hand or the long arm of the law? Experimental evidence on what
governments can do to formalize firms. Washington, World Bank, 2013.
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DIEESE. Relatrio Tcnico Metodolgico contendo anlise dos resultados da atuali-
zao do clculo da rotatividade a partir dos dados da RAIS. So Paulo, DIEE-
SE, Convnio MTE/SPPE/CODEFAT N 077/2010, 2013.
GONZAGA, Gustavo. Rotatividade e qualidade do emprego no Brasil. Rio de
Janeiro, Revista de Economia Poltica, vol. 18, n 1 (69), jan-mar., p. 120-
140, 1998.
Introduo
Componente central do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
(SPETR), o seguro-desemprego, tambm uma prestao da Seguridade Social
constitucionalmente prevista (art. 201, inc. III), apresentou significativa ex-
panso em termos de populao atendida e recursos financeiros envolvidos.
Entre 2002 e 2012, o nmero anual de beneficirios quase dobrou, passando
da casa dos 5 milhes para cerca de 8 milhes. Em termos de valores, no
mesmo perodo, os dispndios com o pagamento do benefcio praticamente
quintuplicaram. A obrigao anual saltou de 5,5 bilhes de reais em 2002 para
algo como 25,5 bilhes em 2012.
primeira vista, esses parecem os nmeros de uma tragdia social: afi-
nal, se a quantidade de beneficirios do seguro-desemprego sobe em tal pro-
poro, a primeira coisa a se supor que o nmero de desempregados tenha
disparado. Sabe-se, porm, que isso no aconteceu; nesse mesmo intervalo,
o desemprego diminuiu significativamente. A explicao para esse aparente
paradoxo residiria, ento, na expanso de direitos e no aprimoramento da
cobertura proporcionada populao trabalhadora? Tampouco, j que no
houve, exceo pontual das duas parcelas adicionais autorizadas por ocasio
da crise de 2008-2009, qualquer movimento de ampliao no perodo.
O que explica o aumento da quantidade de beneficirios do seguro-de-
semprego , na verdade, o descompasso entre a legislao brasileira e a estru-
tura/dinmica sociolaboral do pas. O objetivo deste texto consiste em lanar
luz sobre esta questo, no intuito de: (i) contextualizar o prprio programa do 269
seguro-desemprego no rol e no movimento recente das polticas pblicas de
1. Sobre o papel dos sistemas pblicos de emprego em perspectiva internacional, tema que no pode ser tratado nos mar-
cos deste texto, ver Ricca (1983), Thuy, Hansen & Price (2001) e Dedecca, Barbosa & Moretto (2006).
2. A Constituio de 1988 fixou, atravs dos artigos 7o, 22 e 239, o seguro-desemprego como direito da Seguridade Social
e estabeleceu o PIS/PASEP como sua fonte vinculada de financiamento. J a Lei 7.998 de janeiro de 1990 regulamentou o
referido artigo constitucional e ampliou as atribuies do FAT.
3. Para entender a histria de montagem dessas polticas no Brasil, ver Cacciamali & Pires (1995), Azeredo (1998) e Moretto
(2007).
Com relao ao FAT, a Constituio tambm estabelece que pelo menos 40%
do Fundo seja destinado ao financiamento de programas de desenvolvimento
econmico, atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), com critrios de remunerao que lhe preservem o valor.
Ao situar o seguro-desemprego no mbito da Seguridade Social, a
Constituio garantiu-lhe tambm um piso de valor equivalente ao salrio-
mnimo o que, at ento, no ocorria. Entretanto, a contribuio adicional
da empresa cujo ndice da rotatividade da fora de trabalho superasse o
ndice mdio do setor, destinada ao financiamento adicional do seguro-de-
272 semprego, at hoje no foi regulamentada. No obstante, so a Constituio
de 1988 e as regulamentaes do FAT que reformulam o sistema pblico
de emprego no Brasil, pois, a partir delas, se estabelece a subordinao de
tal sistema ao programa do seguro-desemprego, ponto de interseo com a
Seguridade Social4. Essa mudana significativa, pois embute o entendimento
de que o seguro-desemprego passa a ser a porta de entrada do trabalhador no
sistema de proteo social, e que as demais funes devem ser concebidas para
atender a trabalhadores desempregados segurados.
A Lei que regulamenta o seguro-desemprego, datada de 1990, estabelece
que a finalidade do programa prover assistncia financeira temporria ao
trabalhador desempregado, em virtude de dispensa sem justa causa (ou por
falta grave do empregador, ensejadora de resciso indireta) e ao trabalhador
comprovadamente resgatado de regime de trabalho forado ou da condio
anloga de escravido;5 alm de auxiliar os trabalhadores na busca ou preser-
vao do emprego, promovendo, para tanto, aes integradas de orientao,
qualificao profissional e recolocao no mercado de trabalho.
4. Na realidade, pesquisando os debates constituintes do perodo 1986 e 1987, conclumos que a incluso do seguro-
desemprego como parte da Seguridade Social, nos termos da CF-1988, esteve antes associada garantia de fonte segura
de financiamento para o mesmo do que propriamente ligada superioridade dos preceitos da seguridade universal frente
aos princpios do seguro social contributivo. No obstante, ao longo dos anos de implementao do seguro-desemprego
pelas dcadas de 1990 e primeira de 2000, foi havendo uma tmida ampliao dos critrios de acesso ao programa, de modo
a que, hoje, combinam-se critrios de acesso que vo do vnculo contributivo estrito para trabalhadores assalariados for-
mais tradicionais, passando pela comprovao de trabalho produtivo e socialmente til (porm no diretamente contribu-
tivo), como no caso da modalidade destinada a pescadores artesanais (efetivado em 1992), at critrio puro de direito de
cidadania, como no caso da modalidade destinada a trabalhadores resgatados de condio anloga da escravido (efe-
tivado em 2003). Ademais, em 2001, foi efetivada a modalidade de seguro-desemprego para trabalhadores domsticos,
no entanto condicionado enquanto no se der a regulamentao da EC 72 ao recolhimento facultativo do FGTS por
parte do empregador. Este aspecto denota no apenas a factibilidade, mas, sobretudo, a necessidade de continuao deste
processo de ampliao dos critrios de acesso ao programa, como forma de se buscar maior cobertura fsica do mesmo, bem
como maior efetividade frente a seus objetivos precpuos, no mbito dos princpios e valores da seguridade social universal.
Por oportuno, veja-se interessante avaliao do programa seguro-desemprego em UNB (2010).
5. A previso relativa aos trabalhadores resgatados foi includa pela Lei n 10.608, de 20.12.2002.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
O FAT, institudo pela mesma lei, vinculado ao MTE, sendo destinado
ao custeio do seguro-desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao finan-
ciamento de programas de desenvolvimento econmico. Aqui cabe frisar que
o desenho institucional de um fundo de natureza financeira, desvinculado da
dotao oramentria anual, visa garantir a continuidade e a sustentabilidade
dos programas. Mas a regulamentao constitucional sobre a parcela destinada
ao BNDES para promover programas de desenvolvimento econmico no os
associou diretamente a uma poltica pblica de emprego.
Outro aspecto a ser enfatizado na Lei a instituio do Conselho De-
liberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), composto por re- 273
presentantes de trabalhadores, empregadores e governo. Trata-se de conselho
voltado a definir, financiar, aprovar e acompanhar os planos de trabalho dos
programas no mbito do FAT, assim como promover demais atividades rela-
cionadas gesto do fundo. Somente com esta regulamentao que a gesto
do servio pblico de emprego tornou-se efetivamente tripartite, como preco-
niza a Conveno 88 da OIT.
O marco seguinte na ampliao do escopo dos componentes do servio
pblico de emprego foi a Lei de 1991 que alterou a legislao do FAT. A partir
desta estabeleceu-se que as disponibilidades financeiras do fundo poderiam
ser aplicadas em depsitos especiais remunerados, disponveis para imediata
movimentao, nas instituies financeiras federais. Tal regulamentao per-
mitiu a criao de programas e linhas de crdito de gerao de emprego e
renda originariamente voltados para micro e pequenos empreendedores e em-
preendedores de baixa renda. Essas linhas e programas de crdito estariam sob
a coordenao direta do MTE.
Em conjunto, os normativos citados estabelecem novo arranjo de fun-
es e aes bsicas e complementares que passam a integrar institucional-
mente o sistema pblico de emprego (SPE), concepo que passa a ser acres-
cida, posteriormente, dos termos trabalho e renda (SPETR). As funes defi-
nidas referem-se aos mdulos de: seguro-desemprego; intermediao de mo
de obra; orientao profissional; qualificao social e profissional; certificao
profissional; fomento s atividades empreendedoras e informaes sobre o
mercado de trabalho.6
6. E para alm dessa especificao formal, acreditamos ser necessrio incluir tambm no rol de polticas e programas do
SPETR aqueles destinados fiscalizao laboral (vale dizer: das condies e relaes de trabalho), segurana e sade do tra-
balho, bem como programas de nova gerao destinados a segmentos ocupacionais especficos, como economia solidria,
juventude, mulheres e negros, domsticas etc.
Isto posto, pode-se afirmar que est em construo no pas algo que se
poderia chamar de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPE-
TR), isto , um conjunto de programas de governo dirigidos ao mercado de
trabalho nacional, com as seguintes caractersticas:
1. Programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial;
2. Programas que realizam servios: intermediao de mo de obra e qua-
lificao profissional;
3. Programas de crdito e gerao de emprego, trabalho e renda: BNDES
40%, Depsitos Especiais remunerados do FAT, PNMPO;
274 4. Programas que fiscalizam as relaes e condies de trabalho: fiscalizao
laboral, segurana e sade do trabalho;
5. Programas de nova gerao: economia solidria, aes para juventude,
trabalhadoras domsticas, mulheres etc.
Tendo por base este recorte analtico, o Quadro 1 oferece o resumo da
situao atual das polticas de emprego, trabalho e renda no Brasil, operantes
a partir do MTE. Naturalmente, os programas diferenciam-se acentuadamente
quanto ao grau de consolidao institucional e sua importncia em termos
de recursos e pessoas beneficiadas. Porm, de maneira geral, cobrem aquilo
que poderia constituir um sistema integrado de emprego, trabalho e renda,
destinado a garantir proteo monetria temporria contra o desemprego, re-
qualificao e reinsero dos trabalhadores no mercado7.
Em que pesem as especificidades operacionais de cada programa, pos-
svel constatar diferentes graus e formatos institucionais de descentralizao
federativa, participao no-estatal na proviso de servios de emprego e par-
ticipao social na formulao e controle pblico das aes, tais quais descri-
tos no Quadro 2.8
7. Vale aqui a observao de que, embora as nomenclaturas dos principais programas governamentais venham mudando
ao longo dos PPAs (Plano Plurianuais) 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011, 2012-2015, permanecem, em grande medida,
praticamente as mesmas diretrizes gerais de ao do Estado em mbito federal. Ainda que vrias delas tenham mudado de
escala ou escopo, ganhando ou perdendo importncia relativa ao longo dos anos, h certa inrcia institucional no desenho
e na operacionalizao das polticas pblicas mais relevantes. Para exemplificar a afirmao precedente, basta dizer que:
(i) no caso do Programa Primeiro Emprego para Juventude, praticamente deixou de atuar no mbito do MTE, sobretudo
desde que a Secretaria Nacional de Juventude passou a redesenhar e reorientar as aes do Programa Nacional de Juven-
tude (Projovem); e (ii) no caso da qualificao profissional, embora ainda opere o Programa Nacional de Qualificao (PNQ)
a partir do MTE, desde o incio do governo Dilma tem sido dada prioridade quase total ao Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), administrado pelo Ministrio da Educao.
8. Para uma descrio e anlise pormenorizadas de cada um desses aspectos, ver Cardoso Jr. (2006).
quadro 2
Nveis de Descentralizao, Participao No-estatal e esferas de Participao Social nas Polticas do
SPeTr no Brasil
Agentes executores: Nveis de Descentralizao esferas de Participao Social
Tipo de poltica
e Participao No-estatal nas polticas do SPeTr
Intermediao de Estados, centrais sindicais, municpios Codefat: conselho tripartite e
Mo de obra paritrio
Seguro-desemprego
276 - Habilitao MTE-DRT, SINE-CEF Codefat: conselho tripartite e
- Pagamento CEF paritrio
Gerao de Inst. Financeiras Oficiais (BB, CEF, BNB, BASA, Proger: Codefat
Trabalho e Renda BNDES)
Fomento ONGs Economia Solidria: Conselho
Economia Solidria Consultivo
Fonte: MTE. Elaborao prpria.
9. Idem anterior.
10. As parcelas relativas ao seguro-desemprego so no mximo de 5, a depender da quantidade de meses trabalhados nos
ltimos 36 meses. De 6 a 11 meses (3 parcelas); de 12 a 23 meses (4 parcelas); de 24 a 36 meses (5 parcelas). As parcelas
de 3 a 5 podem, excepcionalmente, ser prorrogadas por mais duas, conforme disposto da lei 8.900/1994. Quanto aos
prazos: (i) trabalhador formal do 7 ao 120 dia, contados da data de dispensa; (ii) Bolsa Qualificao durante a
suspenso do contrato de trabalho; (iii) empregado domstico do 7 ao 90 dia, contados da data de dispensa; (iv)
pescador artesanal durante o defeso, em at 120 dias do incio da proibio; e (v) trabalhador resgatado at o 90
dia, a contar da data do resgate.
11. Ver Dieese (2011).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
lhadores que antes no podiam solicitar o seguro-desemprego por no terem 6
meses de emprego formal, passaram a faz-lo. Ademais, como a maioria desses
empregos esto remunerados na faixa de 1 a 2 SMs, tambm geraram direito
ao abono-salarial, tal qual demonstrado no Grfico 1.
Grfico 1
Relao de emprego com remunerao mdia de at 2 SMs com total de ativos e desligados
Brasil: 2002 a 2010
279
80
71
66 68
66
63
57
60
53 54
48 55 56
53 53
51
47
40
43 43
39
20
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Rais/MTE.
12. O que comea a ser feito por meio da Emenda Constitucional 72, alcunhada de PEC das domsticas.
13. Segundo a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), realizada pelo Dieese em conjunto com outras instituies, o
tempo de procura de trabalho superava 3 meses para uma proporo que ia de 48,2% a 71% dos desempregados, exce-
dendo 6 meses para 28,4 a 53,5% deles. As posies extremas (as quais correspondem essas cifras) entre as sete regies
metropolitanas que compem o universo da PED so ocupadas, respectivamente, por Porto Alegre e Salvador. Esses dados
correspondem ao ano de 2010, quando o mercado de fora de trabalho ainda estava, apesar do impacto da crise iniciada
em 2008, razoavelmente aquecido.
14. Na prtica, a medida em vigor em 2013 aplicou correo de algo como 6,2%, em vez dos 9% que estariam garantidos
pelo modelo anterior de indexao ao reajuste do salrio-mnimo.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
cinco anos pelo Estado brasileiro. Trata-se da regulamentao do art. 239 4 da
Constituio Federal, em cujos termos o financiamento do seguro-desemprego
receber uma contribuio adicional da empresa cujo ndice de rotatividade da
fora de trabalho superar o ndice mdio da rotatividade do setor.
Como se pode observar pelo Grfico 2, os ndices mdios de rotatividade
so bastante elevados em praticamente todos os setores da atividade econmica,
segundo dados da Rais-MTE referentes a 2009, um ano de mercado de trabalho
ainda aquecido no Brasil, a despeito da crise internacional em curso15.
281
Grfico 2
Taxa de rotatividade mdia da mo de obra por setor econmico
Brasil, 2009
80
74,3
60
44,1
40
34,9
29,0
26,3
20 18,1
13,5
0
Extrat. mineral Ind. transf. Serv. utilid. pblica Construo civil Comrcio Servios Agropec., extr. veg.
anim.
15. De acordo com simulaes feitas pelo Ipea (2013, vol. 2, cap. 9), cerca de 23,1% das empresas de cada um dos setores
econmicos elencados no Grfico 2 praticavam rotatividade superior mdia de seus respectivos setores. Esse comporta-
mento envolveu contingente de aproximadamente 23% de trabalhadores sobre o total de ocupados em cada setor, com
destaque para empresas da regio sudeste (particularmente So Paulo e Minas Gerais), localizadas nos setores de servios,
comrcio e agropecuria, em empresas de pequeno e mdio portes.
Grfico 3
Resultado nominal do FAT
Brasil, 2002-2011 (em R$ milhes)
12.000,00
282 10.000,00
8.000,00
6.000,00
4.000,00
2.000,00
0,00
-2.000,00
-4.000,00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
P r oj e tos pa ra o B rasi l
como fonte de recursos para o seguro-desemprego e demais polticas de em-
prego, foi fundamental para o desenvolvimento, ainda que incompleto e in-
constante, de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda no pas. Isso
porque assegura-se ao fundo a receita de tributos especficos (a contribuio
PIS/PASEP), o que lhe permite acumular ativos que so remunerados. Por
conta disso, o FAT acumulou, desde sua instituio, patrimnio crescente e
dispe de receita financeira secundria cuja importncia tem sido grande para
cobrir despesas correntes e refinanciar operaes de crdito. Ainda assim, o
FAT enfrenta limites para o financiamento das suas despesas correntes, o que
tem levado reduo dos gastos no-obrigatrios, afetando principalmente 283
a manuteno do Sistema Nacional de Emprego (SINE) e dos programas de
qualificao profissional, conforme Grfico 4.
De todo modo, do momento de sua criao at meados da dcada de
1990, o fundo experimentou situao de significativa folga financeira, con-
seguindo acumular grande patrimnio nesse perodo. As despesas totais de
Grfico 4
Evoluo e composio das despesas com o SPETR
Brasil, 2002 a 2011 (em %)
100,0
75,0
50,0
25,0
0,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
16. Para uma discusso que atualiza os dados e a anlise dessa problemtica, ver Ipea (2012, volume 2, captulo 9).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Grfico 5
Evoluo real do patrimnio do FAT, segundo seus principais componentes
Brasil: 2002 a 2012
240.000,00
180.000,00
120.000,00
285
60.000,00
0,00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Boletim de Informaes Financeiras do FAT /MTE - 6o bimestre de 2012. Elaborao dos autores.
Obs.: Valores corrigidos pelo IPCA a preos de dez/2012.
Grfico 6
ndice de crescimento real acumulado do PIB, da arrecadao do PIS/PASEP e do patrimnio do FAT
Brasil, 1995 a 2012
450
400
350
300
250
200
150
100
50
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: CGFAT/SPOA/SE/MTE. Extrado de Informaes Financeiras, FAT - exerccios diversos. Elaborao dos autores.
Obs.: De 01.04.94 a 31.12.95 - Fundo Social de Emergncia - FSE (Emenda Constitucional no 01); De 01.01.96 a 31.12.99 - Fundo de Estabilidade
Fiscal - FEF (Emenda Constitucional no 10 e 17); A partir de 21/03/2000 - Desvinculao de Recursos da Unio (Emendas Constitucionais nos 27 e
42); Valores corrigidos pelo INPC a preos de 2012.
17. Implicitamente, este fato j reconhecido em alguns programas. No caso do PRONAF, por exemplo, h subsdio
custeado por outros recursos; e no caso do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), opera-se
basicamente com recursos extra FAT, remunerados a taxas de juros menores.
18. A fim de conferir tratamento homogneo para as categorias oramentrias em jogo, seria necessrio contabilizar como
receita primria do MTE e/ou do prprio FAT, as receitas financeiras efetivamente utilizadas, segundo a prescrio acima,
no custeio de parte dos gastos correntes do MTE. Fazendo isso, eliminar-se-ia um dos problemas atuais do FAT, por onde o
dficit primrio se v exarcebado simplesmente pelo fato de que se computam as despesas totais como custeio oramen-
trio, mas no se computa como receita primria aquela parte da receita financeira proveniente das aplicaes e emprsti-
mos do FAT, a qual vem sendo efetivamente utilizada para financiar parcela importante das despesas correntes.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
na gerao do supervit primrio do governo federal como um todo. Indireta-
mente, portanto, a restrio de gastos em servios de emprego que permite a
sobra que retornar ao FAT como receita financeira. Por outro lado, esse pro-
cesso tem consequncias negativas do ponto de vista da concepo do progra-
ma de seguro-desemprego expressa na lei do FAT, a qual havia delineado um
programa que associava a concesso do benefcio a servios complementares
de emprego, como a intermediao e a qualificao profissional. Na medida
em que o FAT deixa de financiar estes outros programas, comea a desfazer-se
a ideia de sistema pblico integrado e mais abrangente de emprego. A restri-
o de recursos para os servios de emprego (notadamente para intermediao 287
e qualificao) traz, portanto, consequncias negativas para a trade eficincia,
eficcia e efetividade do sistema como um todo.
Em suma, h vrios vetores pressionando a disponibilidade e a alocao
de recursos do FAT, dentre os quais vale destacar: (i) a perda de parte substan-
cial da receita por conta da DRU, que no compensada pela adio de recur-
sos de outras fontes para as polticas de mercado de trabalho; (ii) as restries
colocadas utilizao das receitas secundrias (de origem financeira) para gas-
tos correntes no-constitucionais, por conta da poltica de gerao de supervit
fiscal primrio do governo federal; e (iii) o comprometimento crescente dos
recursos do fundo com pagamento de benefcios constitucionais, sobretudo o
seguro-desemprego e o abono salarial.
que parte dos recursos revinculados e uma vez aplicados retornaria ao FAT
sob a forma de receitas financeiras, as quais poderiam ser usadas para cobrir
parte das despesas correntes no-obrigatrias do MTE.19
Grfico 7
Saldos reais finais do FAT/MTE com e sem as desvinculaes da DRU (EC no 27 e 42)
Brasil, 2002-2011
10.000,0
288
7.500,0
5.000,0
2.500,0
0,0
-2.500,0
-5.000,0
-7.500,0
-10.000,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
19. Esta proposta pode ser vista tambm em Cardoso Jr. & Gonzalez (2007) e Ipea (2012, volume 2, captulo 9).
P r oj e tos pa ra o B rasi l
parte para manter o valor real do patrimnio e outra ainda voltada expanso
dos programas de crdito.
claro que uma regra como esta deveria ser discutida com os atores re-
presentados no Codefat e em outros fruns, mas nosso argumento o de que
isso no s evitaria que programas necessrios ao SPETR fossem sistematica-
mente contingenciados, como tambm poderia viabilizar alguns programas de
incluso financeira (microfinanas, por exemplo) com juros abaixo das taxas
oficiais, configurando espcie de subsdio cruzado entre as diversas linhas
de crdito atualmente existentes20.
Por fim, outras duas propostas complementares podem ser aventadas. Em 289
primeiro lugar, o pagamento de dividendos adicionais do BNDES (e qui, tam-
bm dos demais bancos oficiais de crdito que operam os depsitos especiais)
ao FAT, incidentes sobre o saldo de aplicaes vinculadas ao FAT Constitucional
(40%) e ao FAT Depsitos Especiais, sem prejuzo da remunerao legal dos re-
cursos j repassados pelos bancos ao FAT (cf. Ipea, 2012). Em segundo, a inser-
o, nos contratos de financiamento celebrados pelo BNDES (e demais bancos
oficiais) que utilizam recursos do FAT, de clusulas que versem sobre a gerao,
a preservao e a qualidade dos postos de trabalho e dos empregos gerados, em
sintonia, inclusive, com a prpria misso institucional e valores declarados pelo
planejamento estratgico corporativo dos respectivos bancos oficiais.
A primeira soluo aventada (adicional da contribuio do PIS/PASEP
para as empresas de maior rotatividade) vai ao encontro da busca por maior
estabilidade dos vnculos empregatcios, com as vantagens advindas dessa si-
tuao para os trabalhadores, os empregadores e o sistema de proteo social
em geral. A terceira e a quarta propostas (revinculao da DRU e regra de
utilizao de parte das receitas financeiras em gastos correntes) mostram-se
factveis no contexto atual de queda da relao dvida lquida do setor pblico
sobre o PIB e, portanto, de possibilidade (e necessidade) de reduo do per-
centual de supervit primrio sobre o PIB como ncora do sistema de metas
de inflao. Tais medidas coadunam-se, ainda, com a necessidade de, sem
menosprezar a sustentabilidade financeira intertemporal do patrimnio at
aqui acumulado do FAT, proceder-se a um movimento de desfinanceirizao
do mesmo, buscando conectar os fluxos de financiamento do fundo sua ra-
zo legal e real de existir (fundo de amparo ao trabalhador) e aplicaes
rentveis e socialmente teis nos mundos da produo e do trabalho.
20. Em ambas as propostas anteriores a revinculao da DRU ao FAT e a converso das receitas financeiras do fundo em
mais uma fonte explcita de financiamento das polticas de emprego deveramos adicionar uma mudana na forma de
contabilizao das receitas e dos gastos correntes do MTE, tal como sugerido na nota n. 18.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
Inspirado em elaboraes tericas de personalidades e estudiosos como
J. Keynes (1987; 1988), W. Beveridge (1943), R. Wray (2003), H. Minsky
(2009), e no Brasil, em trabalhos recentes de Jos Carlos de Assis (2002),
Daniel Negreiros Conceio (2008; 2009) e Flvio Limoncic (2009), dentre
outros, bem como em experincias concretas em pases como frica do Sul,
ndia e Argentina, programas de emprego garantido pelo Estado buscariam,
em essncia, dar concretude a polticas de emprego de fato ativas, pelo lado
da demanda por fora de trabalho, mormente em momentos de crises econ-
micas severas e desestruturao dos mercados de trabalho21.
A razo para tanto decorre, fundamentalmente, do fato de que a manuten- 291
o da renda laboral, tendo o salrio-mnimo como piso e associada insero
produtiva e socialmente til no mundo do trabalho , em regime capitalista (e a
despeito de crenas em contrrio!), fator de ordem econmica e sociolgica cha-
ve para garantir, sobretudo em contextos hiper desiguais e heterogneos como o
brasileiro: (i) sustento individual ou familiar, alm de sociabilidade bsica po-
pulao, por meio do acesso renda e esfera pblica que o trabalho propicia;
(ii) sustentao econmica mnima ao PIB, por meio da amplitude e profundida-
de potenciais do mercado consumidor interno; e (iii) sustentabilidade financeira
intertemporal a todo o sistema brasileiro de proteo social, em particular aos
sistemas previdencirios pblicos, direta ou indiretamente contributivos, pelo
peso que as fontes de financiamento direto (ancoradas no trabalho) ou mesmo
indireto (regressivamente ancoradas na tributao sobre o consumo, mas legal-
mente vinculadas ao oramento da Seguridade Social) possuem no Brasil.
Alm da imediata manuteno do emprego e do posto de trabalho (cuja
eliminao, alis, sempre tem um custo grande para a sociedade, nunca calcula-
do ou devidamente explicitado nem pelo governo nem muito menos pelas em-
presas), o PNEG poderia cumprir tambm os objetivos indiretos de ajudar a: (i)
diminuir a oferta abundante de trabalhadores sempre disposio do mercado;
(ii) viabilizar trajetrias de qualificao profissional nos locais de trabalho, ou em
conexo (externa, porm direta) com eles; (iii) incrementar ganhos individuais e
coletivos de produtividade dos trabalhadores ao nvel das firmas; (iv) elevar os
salrios de base, por meio da disputa capitalista pelos melhores empregados; e
(v) elevar a base remuneratria da pirmide distributiva, reduzindo a concentra-
o de renda ao longo do tempo, dentre outras virtuoses a serem exploradas.
Operacionalmente, tratar-se-ia de realocar o trabalhador desempregado ou
subempregado em ocupaes (pblicas e privadas) tais que, durante determinado
21. Maiores informaes sobre o emprego garantido, bem como sobre o emprego como um caminho para o desenvolvi-
mento, podem ser encontradas no site: www.economistsforfullemployment.org/index.htm.
22. No Brasil, isso envolveria, contudo, defrontar-se com o obstculo constitudo pelo edifcio ideolgico do direito ad-
ministrativo (que trata o concurso pblico e a licitao quase como dogmas) e seus reflexos sobre o direito do Trabalho,
especialmente a Smula 363 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que nega aos trabalhadores contratados pelo Estado
sem concurso qualquer direito alm do FGTS e do salrio-mnimo horrio.
P r oj e tos pa ra o B rasi l
De todas as maneiras, o fundamental que o trabalhador no perderia
imediatamente seu vnculo (produtivo e socialmente til) aos mundos do tra-
balho e da produo (inclusive de bens e servios pblicos). Poderia redirecio-
nar sua insero profissional (qualificando-se em processo, ao estilo learning
by doing) e seguiria acoplado a redes de contatos pessoais e institucionais (via
SINE: servios de orientao psicolgica e profissional, e servios de inter-
mediao propriamente ditos). Ademais, como dito acima, a manuteno do
emprego ajudaria a reduzir a oferta abundante de trabalhadores de baixa qua-
lificao sempre livre disposio do mercado, muito provavelmente fazendo
reduzir, tambm, as altas taxas de rotatividade justamente em setores econ- 293
micos nos quais este problema tende a ser mais grave. Isso porque poderia
haver estmulos (de mercado e institucionais) a investimentos das prprias
empresas em qualificao de seus funcionrios e manuteno ou mesmo
ampliao das remuneraes mnimas da base da pirmide distributiva, devi-
do tanto ao aumento esperado da concorrncia por trabalhadores mais bem
qualificados e produtivos, como pela ampla difuso do salrio-mnimo como
piso das remuneraes em geral do mercado de trabalho brasileiro, seja nos
segmentos e setores j tradicionalmente formais, seja naqueles informais.
Todos esses aspectos ganham particular relevncia aps a primeira d-
cada do novo milnio, porque depois de praticamente 25 anos de dominncia
ideolgica liberal e implementao de medidas desregulamentadoras e priva-
tistas, com resultados pfios ou nefastos sobre variveis clssicas da macroeco-
nomia e do mercado de trabalho nacional, houve em perodo recente, princi-
palmente desde 2004, contestao emprica e terica da alegada supremacia
daquelas formulaes. Comprovou-se na prtica que o ncleo-duro do padro
brasileiro de proteo social, ancorado historicamente no modelo meritocrti-
co-contributivo e no binmio trabalho-proteo social, altamente dependen-
te em termos de sua sustentabilidade institucional e financeira de dinmica
produtiva pujante e virtuosa, praticamente impossvel de ser obtida por meio
do livre jogo das foras de mercado (Cardoso Jr, 2013).
Em especial no que diz respeito ao SPETR, embora se possa reconhecer
o esforo do MTE em tentar seguir adequando o desenho de seus programas
aos problemas mais srios do mercado de trabalho, foroso dizer que isso
sempre se deu com atrasos, insuficincia de meios e, muito importante, com
pouco espao de influncia na definio tanto da poltica macroeconmica
como das polticas setoriais mais importantes, responsveis que so, em lti-
ma instncia, pelos principais determinantes agregados do nvel e qualidade
das ocupaes e rendimentos dos trabalhadores. Alie-se a isso, a nfase confe-
rida pelo MTE a polticas ditas passivas (seguro-desemprego e intermediao
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SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Vicente Andreu